2003 Controlo Externo Da Actividade Policial Vol II

CONTROLO EXTERNO
DA ACTIVIDADE POLICIAL
E DOS SERVIOS TUTELADOS PELO MAI
VOLUME II
Anos 1998-2002
INSPECO-GERAL DA ADMINISTRAO INTERNA
SUMRIO
Prefcio ..............................................................................................
Captulo I
Intervenes do inspector-geral da Administrao Interna
1 O futuro do controlo civil .....................................................
10
XIV Conferncia Mundial da IACOLE, realizada em Seattle, Estado de Washington, EUA, nos dias 18 a 21 de Outubro de 1998.
2 Perspectivas globais do controlo civil ..................................
25
XV Conferncia Mundial da IACOLE, realizada em Sydney,

Austrlia, nos dias 5 a 9 de Setembro de 1999.
3 O problema da criminalidade A escola e os jovens ........
Escola lvaro Velho, Barreiro, concelho de Almada, dia 7 de
Abril de 2000.
34
4 Ainda, liberdade e autoridade ................................................
45
Conferncia no mbito do curso de ps-graduao Educao

para a Cidadania, subordinada ao tema O Cidado e a Justia apresentada no Instituto Superior de Psicologia Aplicada
ISPA, Lisboa, no dia 8 de Maro de 2002.
5 O controlo externo da actividade policial A IGAI ........
59
Interveno apresentada no dia 16 de Setembro no mbito da

I Conferncia Internacional sobre Controlo Externo da Polcia,
Universidade Cndido Mendes, Rio de Janeiro, Brasil, dias 16 e
17 de Setembro de 2002.
Captulo II
Direitos humanos e eficcia policial
6 Exerccio do direito de queixa. Crime semipblico. Ofendido menor de 16 anos. Interveno policial. Medidas cautelares e procedimentos de identificao .............................
7 Procedimento dos agentes policiais enquanto rgos de polcia criminal no cumprimento do artigo 250. do Cdigo
de Processo Penal ...................................................................
8 Falta de um dos requisitos formais dos mandados de deteno face ao disposto no artigo 258. do Cdigo de Processo Penal ...............................................................................
9 Normas de conduta policial ..................................................
10 Verificao da morte Remoo de corpos da via pblica ...........................................................................................
11 Das condies materiais dos locais de deteno ................
12 Medida preventiva de interdio da entrada de armas em
recintos desportivos .................................................................
13 Utilizao de Spray de gs qumico CN, Federal Streamer n. 280 ...............................................................................
14 Utilizao de novos mtodos operacionais na imobilizao
e apreenso de veculos em operaes policiais. Lagartas.
Medidas policiais. Meios coercivos .......................................
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Captulo III
Controlo, fiscalizao da legalidade e melhoria do desempenho
15 Recolha de impresses digitais no livro de registo de detidos ou em auto de identificao ..........................................
16 Direito de petio. O regime de exerccio de direito de
petio por parte dos membros das foras de segurana
17 Enquadramento legal dos conselhos administrativos da
GNR ..........................................................................................
18 Estudo, anlise e avaliao do modelo de inspeces-gerais
internas das duas foras de segurana .................................
19 Queixas participadas pelo comportamento das foras de
segurana ..................................................................................
20 Agresses aos agentes das foras de segurana .................
21 A violncia na sociedade actual ............................................
22 Recomendao sobre a legalidade de no instaurar procedimento em vez de suspender o procedimento instaurado ...........................................................................................
23 Breve reflexo sobre o reconhecimento de pessoas como
meio de prova nos processos de natureza disciplinar em
que os visados sejam elementos das foras de segurana
(GNR/PSP) ..............................................................................
24 Polcia Municipal Fundados indcios de desrespeito por
direitos, liberdades e garantias ..............................................
25 Escolas de conduo ..............................................................
26 Competncia da IGAI no mbito da fiscalizao da actividade de segurana privada .....................................................
27 Procedimentos em aces de fiscalizao a empresas de segurana privada ........................................................................
28 A prestao de servios de segurana privada, a actividade
de instalao de sistemas de segurana e o artigo 2. do
Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho ...............................
29 Acesso aos documentos da Administrao ..........................
30 Pedidos de informao por correio electrnico ..................
31 Anlise do Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro, que define e regula o Sistema de Fiscalizao e Controlo de Actividades de Pesca .....................................................................
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Captulo IV
Proposta de alterao legislativa
32 Breve nota explicativa e ndice da proposta de sistematizao e articulado do anteprojecto do Regulamento Disciplinar da Polcia de Segurana Pblica ................................
472
Portugal uma Repblica soberana, baseada na dignidade da pessoa

humana e na vontade popular e empenhada na construo de uma
sociedade livre, justa e solidria. Artigo 1.
A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados. Artigo 272.,
n. 1.
Constituio da Repblica Portuguesa
PREFCIO
No dia 31 de Agosto de 1998, ultimava o prefcio da publicao, da IGAI, Controlo Externo da Actividade Policial, volume I, com o seguinte pargrafo:
Termino este prefcio que me foi solicitado pelos meus colaboradores com a afirmao de que o PROJECTO IGAI um marco essencial no quadro da democracia portuguesa representando um verdadeiro processo independente de controlo
externo da actividade policial, no mbito dos direitos humanos, desenvolvendo-se
com a concepo de que a eficcia policial tem como razo de ser e limites os
direitos fundamentais dos cidados.
Damos agora estampa o volume
poral de 1998 a 2002, inclusive.
II
dos textos seleccionados abrangendo o perodo tem-
A matria ora publicada a expresso de um projecto que se afirma inequvoco no

controlo do comportamento policial em ordem ao respeito intransigente dos direitos humanos
sem descurar a eficcia policial, no Estado de direito democrtico.
A documentao publicada espelha tambm a preocupao na qualidade da actividade
policial e com o controlo pelo respeito da legalidade democrtica.
Como responsvel por este projecto, cujos resultados so visveis na sociedade portuguesa
e reconhecidos a nvel internacional, quer pela Amnistia Internacional, quer pelo CPT do
Conselho da Europa nos seus relatrios, com grande satisfao que prefacio este volume,
consignando a minha gratido a todos quantos contriburam, e contribuem, para a sua realizao.
Lisboa, 15 de Julho de 2003.
O Inspector-Geral,
Antnio Henrique Rodrigues Maximiano
CAPTULO I
INTERVENES DO INSPECTOR-GERAL
DA ADMINISTRAO INTERNA
CONTROLO GOVERNAMENTAL E SUPERVISO CIVIL

DA APLICAO DA LEI
1 O FUTURO DO CONTROLO CIVIL

XIV Conferncia Mundial
da IACOLE, realizada em Seattle, Estado de Washington, Estados Unidos, nos dias 18 a 21
de Outubro de 1998.
A experincia portuguesa recente.

A IGAI como garantia de legalidade no sistema policial e como
controlo externo da actuao policial.
Senhor Presidente,
Senhores Participantes,
Senhores Convidados,
Minhas Senhoras e meus Senhores:
Em meu nome, em nome da Inspeco-Geral da Administrao Interna
portuguesa (IGAI) e em nome do meu pas, quero agradecer o convite para
estar presente neste encontro internacional e para nele poder intervir com o
meu contributo em ordem a uma cada vez melhor qualidade na aco policial,
numa perspectiva de integral respeito pelos direitos humanos.
para ns uma grande honra e uma significativa distino este convite
que muito honra a instituio que dirijo e o Pas a que perteno, Portugal.
Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI
A Inspeco-Geral da Administrao Interna de Portugal esteve pela primeira vez representada numa realizao da IACOLE, na sua 13. Conferncia
anual, em Setembro de 1997, em Otava, Canad.
Foi com o maior prazer que a estivemos, atravs da nossa subinspectora-geral, Dr. Ftima de Carvalho, tambm hoje aqui presente.
Esta , no entanto, a primeira vez que Portugal convidado a intervir como
conferencista na pessoa do seu inspector-geral.
Fao-o com o risco de me repetir, com o maior orgulho e satisfao,
desejando IACOLE e a todos os seus membros os maiores xitos no controlo da aco policial e na defesa da cidadania, da dignidade das pessoas e
dos direitos humanos, no ano em que se perfazem 50 anos da Declarao
Universal dos Direitos Humanos.
Entretanto no tema da minha comunicao, considero da maior importncia inici-la com um breve enquadramento histrico da realidade portuguesa
contempornea.
Dessa breve informao resultar, a meu ver, uma melhor compreenso
do sistema portugus de defesa dos direitos humanos e do controlo da aco
polcia/cidado.
Assim:
I Breve mas necessrio enquadramento histrico
No sendo um historiador, mas um magistrado com actividade profissional desde h 28 anos, poderei afirmar, como cidado comum, sem grande
margem de erro, que Portugal viveu de 1926 a 1974, quase 50 anos, sob um
regime ditatorial, caracterizado, na sua essncia, pela proibio de qualquer prtica, experincia ou, mesmo, pensamento democrtico.
At 1974 os Portugueses viveram sob um sistema de proibio de partidos polticos, de censura prvia imprensa e aos espectculos, com uma polcia
poltica, e com proibio de acesso das mulheres a determinadas reas scio-profissionais, como sejam, a ttulo exemplificativo, as carreiras militares, a magistratura e a carreira diplomtica.
As foras de segurana existentes eram consideradas pela comunidade dos
portugueses como um sustentculo do Governo e do regime, orientadas para
actividades da manuteno da ordem e da segurana, postas em causa pelos
cidados, num conceito essencialmente repressivo sobre as pessoas e as suas
manifestaes.
O futuro do controlo civil
A formao policial era inexistente e os quadros policiais, notoriamente,

eram constitudos por militares ou ex-militares.
A lei protegia a actuao dos agentes policiais, impedindo mesmo a sua
responsabilizao criminal perante os tribunais, se no houvesse autorizao superior.
Importantes personalidades, das vrias reas de pensamento do Pas a que
perteno, sofreram a aco deste sistema e muitas dessas personalidades, para
alm de todos os cidados comuns, sentem, ainda hoje, o que foi esse pesadelo.
, pois, natural que aqueles que hoje detm responsabilidades polticas na
gesto da res publica procurem implementar solues tendentes a um controlo
efectivo da actuao policial e a uma defesa intransigente dos direitos humanos,
em especial, do homem concreto, do cidado, nacional, estrangeiro, residente
ou passante, da pessoa, sem qualquer discriminao.
Mas, no dia 25 de Abril de 1974, uma revoluo interna determinou o
momento em que Portugal reassumiu, de pleno direito, o seu papel no contexto das naes democrticas, assumindo-se como um Estado de direito.
Contudo, h que registar que decorridos apenas 24 anos de democracia,
fortemente assumida e participada pelos cidados do meu pas, a imagem que
os Portugueses tm da sua polcia , ainda hoje, afectada pela sua memria histrica, o que explica e impe o esforo que vem sendo feito para uma melhoria
da qualidade na aco policial e da relao polcia/cidado.
Neste domnio, manifesto que o actual Governo consagrou, desenvolveu
e levou prtica, no seu Programa e na respectiva execuo, um projecto de
alterao profunda das foras de segurana, dos seus modelos de actuao e
da sua prtica e controlo, em ordem defesa dos direitos fundamentais dos
cidados, sem perdas de eficcia e da autoridade das foras policiais e do Estado.
Um esforo que vem sendo conseguido, com resultados, para um desempenho policial correcto, no quadro do sistema democrtico portugus contemporneo, como adiante veremos.
II O sistema democrtico portugus

Os direitos humanos
O controlo da legalidade e da actuao policial
A Constituio Portuguesa, sada da Revoluo de 1974, consagra Portugal
como uma Repblica baseada na dignidade da pessoa humana (artigo 1.).
19
Considera o direito integridade pessoal, moral e fsica como algo de

inviolvel (artigo 25.).
Consagra o direito liberdade e segurana e a proibio da pena de
morte (artigos 27., n. 1, e 24.).
Impe a interpretao dos preceitos constitucionais e legais relativos aos
direitos fundamentais, em conformidade com a Declarao Universal dos Direitos do Homem (artigo 16., n. 2).
Consagra o princpio da aplicao directa e vinculativa para entidades pblicas e privadas dos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias (artigo 18., n. 1).
A funo da polcia constitucionalizada pela seguinte forma:
A Polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e os

direitos dos cidados. (Artigo 272.)
O texto constitucional consagra que as medidas de polcia no podem ser
utilizadas para alm do estritamente necessrio e que a preveno criminal, mesmo
nos crimes contra a segurana do Estado, s pode fazer-se no respeito pelos
direitos, liberdades e garantias dos cidados.
Ainda em sede constitucional, os tribunais constituem rgos de soberania,
sendo integrados por magistrados judiciais e do Ministrio Pblico, magistraturas
que em Portugal so autnomas e independentes do poder poltico.
Ao Ministrio Pblico compete, por imperativo da Constituio, a defesa
da legalidade democrtica e o exerccio exclusivo da aco penal.
o Ministrio Pblico que em Portugal dirige a investigao criminal,
mesmo quando efectuada pelas polcias.
Assim, o Poder Judicial independente uma das instncias de controlo da
actividade policial.
So os tribunais comuns e as leis comuns que apreciam os comportamentos policiais que constituem crimes.
O sistema funciona, sendo significativo o que se escreveu numa deciso
do Supremo Tribunal de Justia de que se transcreve:
Pode mesmo afirmar-se que o barmetro de um verdadeiro Estado

de direito democrtico est na maneira como as polcias actuam relativamente aos cidados.
Igualmente, por imperativo constitucional (artigo 31.), vigora em Portugal
o instituto do habeas corpus que permite uma imediata apreciao (8 dias) de
20
situaes de abuso de poder por virtude de priso ou deteno ilegal apreciao judicial , podendo tal instituto ser accionado pelo visado ou por qualquer cidado no gozo dos seus direitos polticos.
Para alm desta fiscalizao pelo Poder Judicial, Portugal consagrou, logo
aps a Revoluo, em 21 de Abril de 1975, a figura do Provedor de Justia
Ombudsman que tem hoje consagrao constitucional (artigo 23.).
uma instituio semelhante existente noutros pases, a quem se podem
dirigir quaisquer cidados, queixando-se de aces ou omisses dos poderes
pblicos, o que inclui as polcias.
O Provedor aprecia, sem poder decisrio, por processos informais e formula recomendaes tendentes preveno e reparaes das injustias.
um rgo independente, sendo o seu titular designado pela Assembleia da
Repblica, e o artigo da Constituio da Repblica Portuguesa que o consagra est
inserido na parte referente a direitos e deveres fundamentais, o que significativo.
O Provedor de Justia , pois, tambm uma instncia de controlo da actividade policial.
Centrando a nossa ateno nas trs mais significativas polcias portuguesas,
importa esclarecer que Portugal tem uma polcia de investigao criminal, especializada, civil, na dependncia do Ministrio da Justia e que actua funcionalmente na dependncia da Magistratura do Ministrio Pblico.
A fiscalizao da actividade desta Polcia Judiciria compete Procuradoria-Geral da Repblica.
No domnio do Ministrio da Administrao Interna existem duas polcias
de segurana pblica tambm com algumas competncias de investigao criminal, num total de cerca de 43 000 elementos.
Uma de natureza civil e mbito nacional, estruturada verticalmente e
dirigida por um comandante-geral que at 13 de Janeiro de 1996 Decreto-Lei n. 2-A/96 era um general do Exrcito.
Este diploma, do actual Governo, veio permitir a nomeao de um civil,
sendo certo que hoje essa Polcia comandada por um oficial de polcia e j
no por um militar.
Uma segunda polcia, tambm de mbito nacional, assume-se com natureza militar semelhana de que acontece na Espanha, na Itlia e na Frana, actuando, enquanto fora de segurana, sob tutela do Ministrio da Administrao Interna e, enquanto fora militar, sob a tutela do Ministrio da Defesa
Nacional.
No interior destas duas polcias existem inspeces gerais, com oficiais
superiores, cujo desempenho no est desenvolvido, sendo certo que tais inspeces-gerais podero constituir um outro sistema de controlo da actividade
21
dos seus elementos, um sistema de controlo interno, que se pretende dinamizar,

para questes internas.
III A Inspeco-Geral da Administrao Interna (IGAI)
A) Criao. Concepo. Competncias.

Em 11 de Setembro de 1995, o Decreto-Lei n. 227/95 criou a IGAI.
L-se no prembulo desse decreto-lei:
[] a necessidade premente de o Ministrio ser dotado de um servio de inspeco e
de fiscalizao especialmente vocacionado para o controlo da legalidade, para a
defesa dos direitos dos cidados e para uma melhor e mais clere administrao da
justia disciplinar nas situaes de maior relevncia social.
Ocorrncias comportamentais de elementos das foras de segurana, atingindo direitos fundamentais dos cidados, designadamente com utilizao de
armas de fogo e no interior das zonas de deteno, exigiam uma nova e diferenciada soluo de controlo.
Definiu o Ministrio da Administrao Interna em 26 de Fevereiro de 1996,
no discurso de posse do inspector-geral, a caracterizao, a identificao e a
tipificao da IGAI do seguinte modo:
A situao a que assim se chegou, mais de 20 anos depois do 25

de Abril, fez realar a necessidade de este Ministrio ser dotado de um
servio de inspeco e de fiscalizao de alto nvel especialmente
vocacionado para o controlo da legalidade, para a defesa dos direitos
dos cidados e para uma melhor e mais clere administrao da justia
disciplinar nas situaes de maior relevncia (Decreto-Lei
n. 227/95).
O carcter imperioso da implementao da IGAI era assinalado pelo
Ministro como forma de contribuir relevantemente [] para um processo
de modernizao cvica, profissional, institucional e cultural na rea da
segurana interna que os Portugueses pedem, esperam e merecem.
neste ambiente interno, ao que acresce, no plano externo, a denncia de
violao de direitos fundamentais de cidados por aco das foras de segurana, feita por organizaes como a Amnistia Internacional (AI) e o Comit
para a Preveno da Tortura (CPT) do Conselho da Europa, que a IGAI surge
na sua implementao.
22
Criava-se, a partir do zero, uma nova instncia de controlo, altamente

operacional e selectiva, externa s foras de segurana e cujo inspector-geral depende directamente do Ministro da Administrao Interna.
Portugal passou a dispor de um controlo interno nas foras de segurana,
de um controlo de nomeao parlamentar, exercido pelo Provedor de Justia,
de um controlo exercido pelo Poder Judicial e, agora, de um controlo com
outra eficcia, externo s foras de segurana e na dependncia, embora no
funcional, do Ministro da Administrao Interna.
De facto, o inspector-geral, que no caso um magistrado, depende directamente do Ministro, mas este no intervm no desempenho funcional das investigaes.
A IGAI tem um subinspector-geral, no caso uma magistrada, um servio
de inspeco e de fiscalizao, projectado para 22 elementos recrutados, por
perodos de 3 anos, nas mais variadas reas do conhecimento relacionado com
actividades inspectivas, de investigao criminal, jurdicas, de administrao pblica e ou de comando de direco, no mbito das foras de segurana e sobretudo na magistratura.
Este modelo de recrutamento afasta a existncia de uma carreira de inspectores na IGAI e permite uma renovao e flexibilizao do quadro, em
funo das prestaes e das necessidades.
A IGAI dispe, ainda, de um Departamento de Assuntos Internos (DAI),
actualmente tambm dirigido por um magistrado, e que funciona na dependncia directa do inspector-geral, competindo-lhe o controlo e fiscalizao da actividade da IGAI.
Na essncia das suas competncias, uma inspeco de alto nvel, que tem
por destinatrios todos os servios dependentes ou tutelados pelo Ministro
Administrao Interna, os governos civis e as entidades que exercem actividades
de segurana privada. No entanto, cerca de 90 % da sua actividade tem sido
dirigida para a rea da aco policial.
Compete-lhe velar pelo cumprimento das leis, tendo em vista o bom
funcionamento dos servios, a defesa dos legtimos interesses dos cidados, a salvaguarda do interesse pblico e a reintegrao da legalidade
violada.
No mbito da sua aco inspectiva, fiscalizadora e investigatria compete-lhe a realizao de inspeces ordinrias e extraordinrias, auditorias para avaliao de eficcia, apreciar queixas, reclamaes e denncias por violao de
legalidade, efectuar inquritos e processos disciplinares, no que ora interessa, ao
comportamento de elementos das foras de segurana lesivos de direitos fundamentais dos cidados.
A interveno altamente selectiva pelo que a IGAI investiga directamente os casos de maior gravidade, tais como maus tratos policiais,
tortura, ofensas corporais e morte de cidados, uso indevido de armas
de fogo e controla, de forma muito prxima, as situaes menos graves,
cujos processos so efectuados no interior das polcias.
No tem competncia para a investigao criminal, devendo participar de
imediato Procuradoria-Geral da Repblica as situaes que detecte e que possam constituir crime, devendo colaborar com os rgos da investigao criminal na obteno das provas, sempre que solicitada, o que tem acontecido com
resultados positivos.
Na sua actuao, por fora da lei, a IGAI pauta-se pelo princpio da legalidade e por critrios de rigorosa objectividade.
importante referir que, quando a IGAI intervm numa investigao disciplinar por determinao prpria ou ministerial, a competncia
investigatria e decisria da polcia, a que pertencia o agente investigado, passa de imediato e exclusivamente para a IGAI, no que se refere
investigao, e para o Ministro da Administrao Interna, no se refere
deciso.
Daqui resulta um procedimento totalmente externo fora policial, que
se tem revelado eficaz e altamente credibilizado na opinio e nos media.
Para alm desta interveno propriamente inspectiva e investigatria, compete
ainda IGAI realizar estudos e propostas tendentes melhoria da qualidade
da aco policial e prestar apoio tcnico ao Ministro, em especial, no que se
refere s respostas a dar aos pedidos de esclarecimento feitos pelas organizaes nacionais e internacionais de defesa e proteco de direitos
do Homem.
B) A experincia
Se verdade que dois anos e meio de experincia so manifestamente
insuficientes para vos apresentar um balano dessa actividade e se certo que
tambm esse no o tema central desta conferncia, a verdade que a natureza que se me afigura do sistema de controlo portugus e a sua novidade
levam-me a correr o risco de o fazer.
A prxima realizao, em Portugal, de um seminrio internacional com o
tema Direitos Humanos e Eficcia Policial. Sistemas de Controlo da Activida-
de Policial, promovido pela IGAI e que ter lugar nos prximos dias 5 a 7
de Novembro, em Lisboa, e onde a IACOLE estar representada, ter, decerto, influenciado a escolha da matria que aqui vos trago.
Entrando na abordagem do que tem sido a experincia da IGAI, considero importante dar conhecimento de alguns aspectos essenciais.
Assim, podemos dizer, sem grande margem de erro, como alis resulta da
lei que criou a IGAI, que a sensao em Portugal (cerca de 10 milhes de habitantes para cerca de 40 000 polcias) quando a IGAI iniciou funes era a de
que tnhamos foras policiais militares ou militarizadas, relativamente fechadas
sobre si prprias, caracterizadas pela opacidade e sem fiscalizao externa conhecida.
Havia a sensao da existncia e maus tratos policiais com agresso fsica
e, pontualmente, casos de morte no interior de esquadras e de postos, pouco
se divulgando da sequncia dos procedimentos legais.
O convencimento generalizado era o da inexistncia de transparncia.
O comportamento dos agentes, na rua, era tido por incorrecto e sem
urbanidade como que num prolongamento do que fora a polcia antes da democracia.
Os locais de deteno eram, em muitos casos, deplorveis e a ausncia de
um rigoroso controlo das detenes era um facto.
Tambm as condies de trabalho dos agentes eram precrias, com instrumentos e edifcios envelhecidos e inadaptados s novas exigncias de
operacionalidade, conforto e privaticidade.
O volume de queixas e de notcias na imprensa, relativamente a maus tratos policiais, era significativo, no quadro europeu de um pas como Portugal,
como o eram os relatos da Amnistia Internacional, do CPT e da Provedoria
de Justia portuguesa.
Arrisco a dizer que para os Portugueses havia a sensao de que uma esquadra no era um local seguro, mas um local onde poderiam ocorrer violaes dos direitos humanos, ainda que ao nvel menos grave.
Atravs de sucessivas intervenes na imprensa, na rdio e na televiso, a
pedido da comunicao social, foram divulgados os objectivos da IGAI de uma
forma muito clara para os polcias e para os cidados.
Afirmou-se claramente o princpio segundo o qual os direitos fundamentais dos cidados so a razo de ser e o limite da actuao policial. Das polcias exigem os cidados eficcia, ao mximo, mas sem ultrapassarem os direitos humanos.
Deu-se prevalncia absoluta a uma interveno pr-activa e claramente

preventiva, sem prejuzo de accionar os mecanismos sancionatrios que os casos merecessem.
Fez-se, no imediato, uma investigao sobre o procedimento disciplinar
no interior das foras de segurana, lanaram-se, sem pr-aviso, aces de fiscalizao nos postos e nas esquadras, abrangendo as celas, ao longo de todo
o pas.
A este propsito, cabe realar aquilo que um aspecto fundamental
do nosso modelo, o de a IGAI ter o poder de iniciativa prpria, podendo
entrar em qualquer unidade policial, da base ao Comando-Geral, e verificar in loco a sua actuao e avali-la, com a nica limitao, compreensvel, de no interveno na actividade operacional.
Em resultado dessa actividade da IGAI, propuseram-se sistemas de controlo rigoroso das detenes, de catalogao e guarda dos objectos apreendidos e dos contactos com advogados, o que foi implementado por deciso
ministerial, dando-se execuo s recomendaes do Comit para a Preveno
da Tortura.
Dezenas e dezenas de locais de deteno foram encerrados por no terem
dignidade para ali permanecerem pessoas e mltiplos postos e esquadras foram
fechados ou remodelados, e iniciaram-se novas construes que visam, a curto
prazo, a total renovao do parque imobilirio. Foram ainda renovados os instrumentos de trabalho e a frota automvel.
Neste domnio, afigura-se-nos importante dar notcia de que a IGAI completar, no decurso do corrente ms, uma aco global de fiscalizao de todas
as esquadras e postos do Pas (cerca de 700) e apresentou um estudo e propostas de regulamentao desses locais, em especial no que concerne s zonas
de deteno.
Desde o momento inicial e ao longo destes dois anos e meio, a IGAI
procedeu ao estudo e anlise global das foras de segurana portuguesas e de
sistemas comparados, mantendo uma relao estreita e de cooperao com
organizaes nacionais, internacionais e no governamentais.
Procedeu-se observao dos processos de recrutamento e formao dos
polcias e interveio-se na sua reformulao, em ordem ao desenvolvimento das
matrias relacionadas com os direitos humanos.
O Governo desenvolveu, em conjuno com a nossa actividade, a melhoria
dos projectos educativos dos elementos das foras de segurana, com aces
de ensino a distncia e com um maior peso especfico das disciplinas de direitos humanos nos respectivos programas e o efectivo policial foi renovado em
cerca de 20 %.
Ainda no domnio das reformas, para alm da desmilitarizao da PSP
cuja nova lei orgnica est pronta, elaborou-se um projecto de criao de polcias municipais e desenvolve-se actualmente um estudo sobre polcia de proximidade.
A IGAI est neste momento a estudar tambm as problemticas relacionadas com a regulamentao do trnsito, o consumo do lcool e de estupefacientes nas foras de segurana.
Em funo das suas intervenes, creio que a IGAI granjeou na opinio
pblica e nos media, um crdito que lhe permitiu a consolidao do seu projecto de qualidade na relao polcia-cidado, qualidade na aco policial.
A baixa inquestionvel das queixas contra agentes policiais, a alterao qualitativa do comportamento policial na rua e nas esquadras e a ausncia de notcias sobre maus tratos policiais so hoje um dado adquirido na sociedade
portuguesa expressamente reconhecido por organizaes como o CPT e a
Amnistia Internacional e pelo Provedor de Justia, que no momento em que
escrevo esta comunicao afirmou, segundo a imprensa, no discurso de uma
reunio de Provedores de Justia Latinos, que em Portugal se atingiu uma plataforma aceitvel no que concerne aos direitos humanos.
Permitam-me que assinale, neste mbito, que o inspector-geral da Administrao Interna foi recentemente nomeado membro da Comisso para a
Comemorao do 50. aniversrio da Declarao Universal dos Direitos do
Homem.
Devo registar que o esforo desenvolvido pela IGAI foi sempre sustentado pelo Governo, de cujo Programa consta a criao e a implementao da
instituio que dirijo, pelo que nunca houve dificuldade nos meios financeiros
para atingir os objectivos, o que permitiu IGAI desenvolver um projecto tambm ele sustentado na anlise de experincias comparadas.
Considero que qualquer sistema de controlo integrado no poder est sempre dependente, na sua eficcia e na sua independncia da sustentao poltica
desse mesmo poder, quer a instncia dependa do Parlamento quer dependa do
Governo.
As experincias estudadas e o caso portugus levam-me a considerar, numa
primeira anlise, que um sistema mltiplo de controlo, pelo Poder Judicial, pelo
Provedor de Justia, por servios internos e por uma instituio como a IGAI,
pode optimizar os resultados. E sendo a IGAI uma entidade externa s foras
de segurana, na dependncia directa do Ministro que, por sua vez, integrando
27
o Governo, responde pela actuao policial junto do Parlamento, dos cidados,

da opinio pblica e das instncias internacionais, h todo o interesse em que
funcione prestigiada, com meios, credibilidade, transparncia, objectividade e
eficcia. Neste modelo, a interveno da IGAI conduz de facto a resultados
mais imediatos e visveis.
Por outro lado, na minha opinio, as organizaes no governamentais de
controlo informal so da maior importncia e, sendo desvinculadas do poder,
so um factor fundamental na defesa dos direitos humanos pela premncia da
sua actuao crtica sobe esse mesmo poder.
IV Reflexes sobre o futuro do controlo
Como vos afirmei, curta a minha experincia neste domnio mas
profunda a preocupao que tenho relativamente ao tema como instrumento de melhoria da relao polcia-cidado, da qualidade na aco policial.
Por isso a IGAI, como se assinalou, realizar em Lisboa, dentro de duas
semanas, um seminrio internacional para debater em conjunto este problema,
no qual intervir o presidente da IACOLE, Mr. Mark Gissiner, o que muito
nos honra.
Porque era a primeira vez que a IGAI e Portugal intervinham numa
conferncia da IACOLE e, dada a novidade da instituio que dirijo, decidi
fazer uma interveno informativa, mas no posso deixar de vos trazer aqui,
ainda que de forma muito sinttica, as minhas reflexes e preocupaes
quanto ao futuro dos sistemas externos de controlo policial, tema desta
conferncia.
Assim, se me permitem considero que a situao deve ser encarada com
a multiplicidade resultante dos diversos estdios evolutivos dos pases, e deve
ter em ateno os nveis civilizacionais e culturais dos mesmos, para j no falar
do grau de desenvolvimento das democracias.
No h solues uniformes.
Por outro lado, penso que o sculo XXI, nas sociedades democrticas mais
desenvolvidas, e a situo o meu pas enquanto integrante da Unio Europeia,
no trar j tanto as preocupaes actuais com os maus tratos fsicos nas esquadras e um sistema de controlo dirigido a esta violncia primria dos direitos
fundamentais, mas sim uma realidade totalmente diferente.
A sofisticao da criminalidade, com organizaes utilizadoras de novas
tecnologias, constituindo uma criminalidade que interfere na vida das sociedades
e das pessoas por forma sofisticada, implicar novos meios de combate por
parte das polcias.
28
Assistiremos a tambm utilizao das novas tecnologias, ao visionamento

das vidas pblicas e privadas, elaborao de registos e bases de dados sobre
as pessoas, eventualmente a identificaes numricas e, consequentemente, a formas diferenciadas de violao dos direitos humanos.
Os novos sistemas de actuao policial tero de se desenvolver e, eventualmente, requalificar.
De qualquer forma, olhando para o presente na transio para o futuro,
considero que o controlo deve ser exercido mesmo nos casos de violncia fsica, no de uma forma agressiva e hostilizadora, mas de uma forma pr-activa,
preventiva, assente na pedagogia dos comportamentos e nos cdigos de conduta.
A actuao exclusivamente sancionatria e hostil do tipo polcia dos polcias gera reaces de inrcia policial com comportamentos omissivos susceptveis de punio disciplinar, certo, que pem em causa a segurana das populaes.
Assim, importante que, no futuro, as instncias do controlo acentuem a
diferena entre o uso legtimo da fora por parte das polcias para assegurar os
direitos fundamentais dos cidados, constituindo essa actuao um dever do
polcia, ao mesmo tempo que sancionam e criticam aquilo que consubstancia o
abuso do poder, a tortura, os maus tratos, a violncia policial.
No futuro, cada vez mais exigvel s instncias de controlo, tal como aos
polcias, a percepo das novas motivaes da criminalidade, resultando em muitos casos dos fenmenos migratrios, das diferenas econmico-sociais, de problemas de urbanismo e, sobretudo, de doenas como a sida e a toxicodependncia.
A interveno policial sobre estes dois ltimos grupos, particularmente
fragilizados, exige uma formao e controlo especficos. De facto, estes grupos
trazem novas exigncias s foras de segurana, nomeadamente na efectivao
das detenes, porquanto mais do que a interveno policial aqui necessrio o
apoio mdico e psicolgico.
As instncias de controlo, no futuro, tm elas prprias um papel fundamental, a nosso ver, na identificao do polcia como um cidado para que os
cidados se no convertam em polcias.
Considero que, no aspecto organizativo, cada pas encontrar as suas prprias solues, mas que importante um sistema de controlo interno, um sistema de controlo de segunda linha, externo, e um sistema de controlo informal constitudo por cidados sem compromisso institucional ou poltico-eleitoral.
Pensando ainda no futuro, o desenvolvimento da polcia de proximidade
em comunidades mais pequenas, com a constituio de conselhos de cidados,
29
um sistema que controla, pela cidadania, a actuao policial, ao que penso,

sem grandes dificuldades.
V Se me permitem, a ttulo de concluses, eu diria:
1. Deve constituir princpio inalienvel que a dignidade da pessoa a
sua essncia, pelo que os direitos humanos so a causa e o limite
de qualquer actuao policial.
2. essencial a existncia de sistemas externos de controlo da aco
policial, particularmente vocacionados para as situaes de violao
desse princpio.
3. O modelo de sistema depende das problemticas de cada pas e
da cultura dos seus cidados.
4. Qualquer que seja o modelo institucional, incluindo o do Provedor, ele tem sempre as suas dependncias e no atinge resultados
se no houver empenhamento forte dos executivos, que so quem
detm o poder oramental e o poder poltico.
5. As organizaes no governamentais de controlo policial devem
manter-se e desenvolver-se como formas de controlo informal
dessa actuao e so as que se revelam da maior importncia, por
serem constitudas por cidados com um maior potencial de independncia e presso sobre as instituies e por mobilizarem
correntes de opinio pblica.
6. O controlo institucional deve ser desenvolvido mesmo que para
tal seja necessria a presso da opinio pblica, saudando aqui a
soluo brasileira, que consagrou na Constituio o controlo externo da actividade policial.
7. Devem igualmente manter-se e ser desenvolvidas as instncias de
controlo interno, sujeitas porm a um controlo de 2. grau por
uma entidade externa e prestigiada.
8. O projecto do prximo milnio ser seguramente um projecto de
desenvolvimento do controlo externo da actuao policial,
designadamente do controlo civil, tanto mais que a nova
criminalidade e a violncia na sociedade tendero a fazer endurecer a aco policial e podero, de alguma forma, limitar os direitos fundamentais dos cidados sob a invocao de argumentos de
segurana, desequilibrando o equilbrio necessrio e imperioso que
sempre ter de existir entre a autoridade do Estado e a liberdade
do cidado.
30
A dignidade da pessoa consubstancia a sua essncia e intocvel.

Os meus agradecimentos.
Escrito em Lisboa, Outubro de 1998

E lido em Seattle, Washington, Estados Unidos,
Em 21 de Outubro de 1998.
O Inspector-Geral da Administrao Interna, Antnio Henrique Rodrigues
Maximiano.
Nota. Parte deste documento foi extrado da nossa conferncia na Universidade de Pdua,
realizada no dia 14 de Novembro de 1997, a convite da ANTIGONE, Associao dos Direitos
do Homem de Pdua.
31
2 PERSPECTIVAS GLOBAIS DO CONTROLO CIVIL

XV Conferncia Mundial
da IACOLE, realizada em Sydney, Austrlia, nos dias 5 a 9
Setembro de 1999.
Dr. Antnio Henrique Rodrigues Maximiano
Inspector-Geral da Administrao Interna
PORTUGAL
XV Conferncia Mundial da IACOLE, de 5 a 9 de Setembro de 1999,

Sydney, Austrlia.
PERSPECTIVAS GLOBAIS DO CONTROLO CIVIL
Senhor Presidente, Sr. Mark Gissiner,
Senhores Participantes,
Senhores Convidados,
Minhas Senhoras e meus Senhores:
Em meu nome, em nome da Inspeco-Geral da Administrao Interna
portuguesa (IGAI) e em nome do meu pas, Portugal, quero agradecer o con33
vite que me foi formulado para estar presente nesta XV Conferncia Mundial
da IACOLE e para nela poder intervir, em ordem a uma cada vez melhor
qualidade na aco policial sempre na perspectiva do integral respeito e defesa
dos direitos humanos, dos direitos dos cidados.
a terceira vez que a IGAI est presente numa conferncia da IACOLE,
o que nos d grande satisfao, constituindo, para ns e para a instituio que
dirigimos, uma grande distino e honra.
Permitam-me que faa, aqui, dois pequenos registos.
O primeiro, de grande prazer por estar, pela primeira vez, na Austrlia,
pas de juventude e futuro que, como se sabe, fica nos antpodas de Portugal.
O segundo registo, de grande esperana, que o povo de Timor, aqui mesmo
ao lado, consiga, rapidamente, dar contedo substancial liberdade e que, assim,
o respeito pelos direitos humanos seja uma realidade em Timor Leste.
Falar das perspectivas globais do controlo civil, no tempo disponvel, implica o risco de uma opo sobre a vertente da problemtica a abordar, dada
a sua complexidade e as mltiplas variveis de anlise.
A minha opo foi a de vos transmitir o que penso em funo da observao e anlise do mundo que me rodeia e das actuaes, diversas, dos plurmos
agentes que nele actuam.
A experincia da IGAI, os contactos internacionais que tenho privilegiado
e as conferncias da IACOLE foram fontes determinantes e inspiradoras do
que tenho para vos dizer. Do que penso sobre o controlo externo da actividade policial e das suas perspectivas globais.
Tambm tudo quanto se passou em Lisboa, nos dias 5 a 7 de Novembro
passado, no seminrio internacional da IGAI sobre Direitos Humanos e Eficcia Policial Sistemas de Controlo da Actividade Policial , foi importante
para o meu pensamento.
Optei por vos dar notcia das minhas reflexes, das minhas inquietaes e
tambm do sonho que, na linguagem do poeta,[] comanda a vida.
O que vos vou dizer a minha viso do controlo externo da actuao
policial tal como deve ser entendido e desenvolvido no futuro hoje , no
domnio dos princpios, qualquer que seja o modelo adoptvel.
Assim:
A problemtica das polcias versus dos cidados tem no seu ncleo a questo da conflitualidade latente entre a autoridade e a liberdade, a segurana e a
privacidade, sempre, a liberdade.
Em democracia, a polcia exerce de uma forma muito concreta, o poder
da autoridade do Estado em ordem a garantir a segurana das pessoas o que
interfere claramente na sua prpria liberdade.
34
Perspectivas globais do controlo civil
A polcia, em democracia, exerce uma parte significativa do poder democrtico do Estado.

E, sabendo-se que a democracia se caracteriza pela igualdade dos cidados
perante a lei e pela existncia de um controlo da cidadania sobre as mais variadas formas do exerccio do poder, manifesto que o controlo externo da
actividade policial, qualquer que seja o seu modelo, constitui uma exigncia do
Estado de direito democrtico, porque contribui de forma decisiva para a defesa dos direitos do homem, social e individualmente situado, do homem concreto, com identidade e rosto. S assim, alis, se podem conceber os direitos
humanos, designadamente o direito dignidade e liberdade.
Por isso que das polcias se espera qualidade e eficcia na sua actuao,
mas a eficcia das polcias tem como razo de ser e como limite os direitos
fundamentais dos cidados.
Poderamos quase ficar por aqui na nossa comunicao, porquanto a primeira concluso visvel a de que os sistemas do controlo externo da actuao
policial so inerentes ao Estado de direito democrtico e constituem uma forma de controlo da cidadania parcela de exerccio do poder levado prtica
pela polcia.
Se o futuro claramente um tempo de respeito pelos direitos das pessoas
e se a polcia existe para defender esses mesmos direitos, exercendo o poder
democrtico do Estado, ento o controlo externo ter de desenvolver-se como
se desenvolveu o controlo parlamentar face actividade executiva dos governos.
Como se escreveu numa deciso do Supremo Tribunal portugus:
Pode mesmo afirmar-se que o barmetro de um verdadeiro Estado

de direito democrtico est na maneira como as polcias actuam relativamente aos cidados.
Por isso que o uso da fora pelos agentes policiais tem uma apertada
disciplina jurdica (Portugal tem neste momento um diploma no Parlamento e
no qual a IGAI colaborou decisivamente), com expresso internacional, onde se
destacam resolues da Assembleia Geral da ONU; a Declarao Universal dos
Direitos do Homem (adoptada e proclamada pela Assembleia Geral na sua
Resoluo n. 217-A (III), de 10 de Dezembro de 1948); a Conveno Europeia
dos Direitos do Homem; O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos [adoptado e aberto assinatura, ratificao e adeso, pela Assembleia Geral,
na sua Resoluo n. 2200-A (XXI), de 16 de Dezembro de 1966]; a Conveno contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruis, Desumanos ou
35
Degradantes (1984); os princpios para a proteco de todas as pessoas sujeitas

a qualquer forma de deteno ou priso (resultantes da 76. Sesso Plenria, de
9 de Dezembro de 1988); a Declarao dos Princpios Bsicos de Justia relativos s Vtimas da Criminalidade e de Abuso de Poder (aprovados na 96.
Sesso Plenria, de 29 de Novembro de 1985, da Assembleia Geral das Naes Unidas); o Cdigo de Conduta para os Funcionrios Responsveis pela
Aplicao da Lei (aprovado na 106. Sesso Plenria, de 17 de Dezembro de
1979, da Assembleia Geral das Naes Unidas) e, num outro plano, a Carta de
Roterdo Policiamento para uma Sociedade Multitnica (consagrada durante
a conferncia de Roterdo, que teve lugar de 30 de Maio a 1 de Junho de
1996).
A preocupao internacional com a qualidade na aco policial numa perspectiva do respeito pelos direitos humanos uma evidncia nas sociedades
modernas e ir acentuar-se, inequivocamente, no futuro.
Nesta perspectiva, a IGAI esteve presente atravs da sua subinspectora-geral Ftima Carvalho, nos dias 3 e 4 do passado ms de Junho, na sede do
Conselho da Europa, em Estrasburgo, numa conferncia de trabalho sob o tema
Direitos do Homem e Polcia dinamizao para a cooperao e intercmbio, inserido no Programa Polcia e Direitos do Homem, 1997-2000.
Portugal participar activamente neste programa, que abrange uma
multiplicidade de objectivos parcelares tendo como escopo comum a actuao
policial e os direitos humanos sob a gide do Conselho da Europa.
Retomando, o controlo externo da actividade policial perspectiva-se, no
meu entendimento, com um aprofundado desenvolvimento porque constitui, ele
prprio, uma vertente dos Estados de direito democrtico, contribuindo para a
transparncia e o desenvolvimento dos sistemas democrticos.
Na minha observao, as perspectivas futuras do controlo externo da actividade policial so mltiplas mas no uniformes, e isto quer no objecto da sua
interveno quer no modelo da prpria interveno, designadamente quanto
natureza das instituies de controlo formal e suas dependncias.
Considero que no possvel definir de uma forma nica a perspectiva
de controlo futuro e o modelo de exerccio desse controlo.
Assim, e desde logo, h que distinguir quanto ao futuro do controlo externo da actividade policial entre os Estados democrticos e aqueles em que
vigoram sistemas de governo autoritrio, ditaduras.
Nestas ltimas situaes, de todos conhecidas, o controlo externo da actividade policial s exercvel atravs de meios informais.
Para fazer face ao problema, nesses pases, importa desenvolver a existncia de organizaes no governamentais de natureza nacional e internacional, em
36
ordem denncia pblica, sobretudo no exterior, da prepotncia, da violncia,

do abuso de autoridade, das violaes dos direitos humanos.
Organizaes como a IACOLE podero desempenhar, no futuro, um papel
fundamental na cooperao com essas organizaes no governamentais e na
divulgao dos seus problemas, cooperando, designadamente, com instncias
internacionais de controlo, como sejam a Amnistia Internacional, o Comit para
a Tortura do Conselho da Europa, as Naes Unidas e, no futuro imediato,
quando seja caso disso, com o Tribunal Criminal Internacional.
Situando-nos, agora, nos sistemas democrticos, considero que as perspectivas futuras do controlo externo devem ser equacionadas em funo do desenvolvimento scio-econmico cultural dos pases.
Assim, naqueles pases em que o estdio da violncia policial uma evidncia, deve exercer-se um forte controlo com denncia pblica dessa violncia
que atinge, essencialmente, a integridade fsica e a vida das pessoas o que, no
sendo norma absoluta, uma situao que caracteriza alguns pases em vias de
desenvolvimento integral e, estou a recordar-me da violncia policial no Brasil
de que deu notcia o actual governador do Estado do Rio de Janeiro, Anthony
Garotinho, no livro Violncia e Criminalidade no Estado do Rio de Janeiro Diagnstico e Propostas para uma Poltica Democrtica da Segurana Pblica, publicado aquando
da sua campanha eleitoral, em 1998.
Neste pas, onde o controlo externo da actuao policial compete ao
Ministrio Pblico, por imperativo constitucional, desde a ltima reviso, assiste-se implementao de um novo modelo de controlo externo atravs das
Ouvidorias da Polcia. A do Estado de So Paulo, criada em 1995, funciona
em pleno, estando tambm em funcionamento as dos Estados de Minas Gerais, Par e Rio de Janeiro.
Este controlo dever ser exercido por organizaes no governamentais,
com utilizao da comunicao social, que , nas sociedades contemporneas,
cada vez mais uma fundamental instncia de controlo informal do poder no
que se inclui aquele que exercido pelas polcias.
Em conjugao com este controlo informal h um papel fundamental no
futuro, neste domnio, para as instncias formais de controlo, qualquer que seja
o seu modelo, designadamente o de Provedoria de Justia, o de Inspeco-Geral, o de Auditoria ou o de Procuradoria da Repblica ou o de Ouvidoria
da Polcia.
E, se estamos a falar das perspectivas futuras do controlo externo, penso
que h que dar um salto qualitativo no j conhecido debate sobre a independncia dessas instncias formais de controlo.
37
Quando se fala em independncia da instituio de controlo quer com isso

significar-se independncia do poder poltico, mas identifica-se este com o poder executivo, o Governo.
Por isso se consideram os Provedores de Justia rgos independentes
quando a verdade que dependem, normalmente, do Parlamento, rgo
legislativo, tambm ele expresso do poder poltico.
E, no caso especial do Reino Unido, o rgo independente de controlo
externo, a Police Complaints Authority, tem o seu presidente nomeado por
Sua Majestade a Rainha, tambm aqui o poder poltico.
Isto para vos dizer que o importante descentrar o discurso da independncia do governo para o discurso da independncia entre o rgo de controlo e o seu destinatrio, a polcia, num sistema harmnico e complexo de controlo, tendo sempre presente que estamos a falar de regimes democrticos, pelo
que suposto que todos os rgos que exercem o poder poltico, em especial
os governos, esto fortemente empenhados no respeito dos direitos humanos e
no combate prepotncia policial.
Alis, em Portugal, esta mesma razo determinou a criao da IGAI e
consta da lei que a instituiu.
Assim sendo, dever, no futuro, dar-se especial ateno eficcia e aos resultados obtidos pelas instncias formais de controlo para que os cidados cujos direitos se pretende acautelar possam credibilizar essas instituies, no tanto em nome
de uma qualquer independncia abstracta mas sim em nome de resultados concretos que consubstanciem um aprofundamento substancial da democracia.
Em minha opinio, o sistema de controlo dever ser sempre exterior s
polcias, as quais devero ter o seu prprio controlo interno, e exercido de forma
selectiva e transparente, dando a conhecer opinio pblica a sua actividade,
utilizando o mais potente dos controlos informais, a comunicao social, e prestando contas, nos parlamentos nacionais, qualquer que seja o processo de nomeao do dirigente mximo do servio.
A experincia portuguesa , a nosso ver, uma experincia positiva com um
sistema de controlo informal atravs de organizaes cvicas, actuantes, com ampla
audio na comunicao social e com um sistema de controlo formal desenvolvido em trs vertentes:
Uma Inspeco-Geral da Administrao Interna, com o dirigente mximo
nomeado pelo Ministro da Administrao Interna e Primeiro-Ministro, responsabilizando o Governo e com um corpo de inspectores nomeados ministerialmente, mas sobre proposta do inspector-geral.
Desenvolve a sua actividade de forma selectiva e sistemtica, controlando
indirectamente a inspeco interna da polcia e realizando directamente os proces38
sos relativos s graves violaes dos direitos dos cidados, retirando, nesses casos,
qualquer interveno polcia, ficando a deciso disciplinar para o ministro e a
investigao e a deciso criminal para a Procuradoria e para os tribunais.
Da sua actividade presta o Governo contas ao Parlamento.
Ao mesmo tempo, existe, em Portugal, um Provedor de Justia, independentemente do Governo, designado pelo Parlamento, que exerce, tambm ele,
o controlo externo da actividade policial no modelo conhecido das Provedorias.
Na rea criminal o controlo exercido pela Procuradoria da Repblica e
pelos tribunais.
Se nos pases no desenvolvidos a temtica da violncia fsica a prioritria,
consideramos que naqueles pases que atingiram estdios de maior desenvolvimento e onde so uma realidade as novas tecnologias, outros devero ser os
desafios do futuro, no que concerne ao controlo externo, tendo sempre presente que nos referimos a Estados democrticos.
Assim, o primeiro desafio do futuro ser o de no abandonar um rigoroso controlo da actividade policial, quanto aos seus comportamentos violadores
da integridade fsica, da vida, da integridade das pessoas, da dignidade, que
constitui a essncia da personalidade.
importante manter esse controlo forte para que no caa no esquecimento a importncia desses valores essenciais a cada um de ns, mesmo que
nalguns pases a situao de violncia esteja praticamente debelada.
A verdade que ali onde exista autoridade h potencialmente a possibilidade do seu abuso.
Mas, para alm da manuteno do controlo com este objectivo, pensamos
que os desafios do futuro, nestas sociedades, se devem alargar em duas vertentes:
Alargamento do mbito de actuao do controlo;
Alterao qualitativa do controlo, que dever intervir pr-activamente na
preveno e na pedagogia dos comportamentos e dos sistemas.
Quanto ao alargamento do mbito do controlo, considero que nos pases
desenvolvidos ele se dever estender por forma a dar resposta s novas realidades.
A sofisticao da criminalidade, o crime organizado, a utilizao das novas
tecnologias e o discurso da segurana, a qualquer preo, determinaram, certamente, interferncias na vida das sociedades e das pessoas, atingindo a sua privacidade.
provvel que as polcias procurem reagir aos novos instrumentos utilizados pela criminalidade organizada e, tambm, que as polcias procurem utilizar
as novas tecnologias para dar satisfao aos anseios de segurana e de combate
criminalidade de rua.
39
Por isso que certamente a polcia ir utilizar as novas tecnologias, incluindo o

visionamento de vidas pblicas e privadas, o arquivo e registo de bases de dados
sobre as pessoas, eventualmente identificaes numricas e, consequentemente, desenvolva formas diferenciadas de violao dos direitos humanos, que atingem a
personalidade sem que constituam actos de violncia fsica.
A problemtica da migrao dos povos, em busca de novas condies de
vida, associada aos fenmenos de excluso e das minorias tnicas; as bolsas de
criminalidade, trazidas por verdadeiras ilhas de urbanismo atvico; a violncia domstica e sobre as crianas; a pedofilia; o fenmeno do trfico de estupefacientes,
da toxicodependncia e da criminalidade que dela decorre, para alm de outras
situaes, trazem aos Estados, s foras de segurana e aos responsveis polticos
novos desafios, que com alguma facilidade podem erguer o argumento de segurana, restringindo, de forma decisiva, os direitos fundamentais dos cidados.
Estamos em 1999; bom termos presente George Orwell.
Como se tudo isto no bastasse, vivemos neste incio do novo milnio
uma sociedade meditica com a comunicao social entrando em ns pelos poros
da nossa pele, por vezes dando razo aos que afirmam que s existe aquilo que
se publicita.
preciso impedir que as foras policiais utilizem a mediatizao, por forma a ofender direitos fundamentais das pessoas.
Impe-se no perder o esprito crtico.
Sobre esta temtica foi elucidativa a sentena do Supremo Tribunal da EUA,
de 24 de Maio de 1999, no caso Wilson v. Layne, sobre a inconstitucionalidade
do acompanhamento pelos rgos da comunicao social de operaes policiais que envolvam buscas domicilirias.
O Supremo Tribunal Norte Americano decidiu que tal atitude violava o 4.
Aditamento Constituio dos Estados Unidos da Amrica, que garante o direito
dos cidados segurana das suas pessoas, domiclio, documentos e bens contra
buscas, detenes e apreenses arbitrrias, como se noticiou no III Colquio Juristas dos Dois Lados do Atlntico, realizado pela Fundao Luso Americana
para o Desenvolvimento, de 2 a 6 do corrente ms de Julho, em Portugal.
Neste domnio, o futuro exige um grande desafio s instncias externas
do controlo policial.
Tambm, neste ponto, h que registar a importncia que o controlo externo dever conceder elaborao e ao controlo de execuo dos oramentos
policiais.
para ns um dado adquirido que o conhecimento e anlise da despesa
policial fundamental para saber o que faz a polcia, como gasta o dinheiro do
contribuinte, em que que o gasta, a quem paga e para qu.
40
Este controlo j exercido por instncias formais como, a ttulo

exemplificativo, a IGAI em Portugal e a Inspeco-Geral da Administrao do
Ministrio do Interior em Frana.
Quanto alterao qualitativa do controlo, considero que as instncias no
formais, mas sobretudo as instncias formais do controlo externo, devem abandonar a estratgia exclusivamente inspectiva punitiva e denunciadora e o seu
projecto de futuro deve acentuar a preveno, a pr-actividade.
Neste domnio, devem intervir sem pr-aviso nos locais de potencial violao dos direitos do cidado por actuao policial, como sejam as esquadras
de polcia, os sistemas de vdeo gravao, as bases de dados, etc.
Impe-se tambm uma interveno sria de natureza motora e criativa que
permita o desenvolvimento e aperfeioamento dos cdigos de conduta, da
deontologia profissional dos polcias e que dispenda especial ateno aos processos de recrutamento e formao policial.
preciso estar atento aquilo que se ensina e forma como se ensina nas
escolas de polcia, designadamente qual o peso que tem nesse ensino a temtica
da cidadania e dos direitos humanos.
Em Portugal h hoje uma forte corrente no sentido de aumentar cada
vez mais o estudo destas matrias na formao policial, a qual seguida de
muito perto pela IGAI, cujo inspector-geral membro do Conselho Consultivo do Ministro da Administrao Interna para a rea da formao dos polcias.
A melhoria da qualidade policial permitir uma maior e plena cidadania
pelo respeito pelos direitos fundamentais de todos e de cada um de ns.
Assim se aprofundar substancialmente a democracia e se consolidaro no
quotidiano e quanto ao cidado concreto os direitos humanos.
Este, a meu ver, o grande desafio que se coloca s instncias de controlo
externo da actuao policial neste virar de sculo.
Muito obrigado.
Antnio Henrique Rodrigues Maximiano,

41
3 O PROBLEMA DA CRIMINALIDADE A ESCOLA

E OS JOVENS
Escola lvaro Velho, Barreiro, concelho de Almada, dia
7 de Abril de 2000.
NOTAS DE REFLEXO
Num Mundo em que a problemtica da segurana assume importncia
inegvel no nosso quotidiano, os comportamentos ditos de delinquncia juvenil
sero, certamente, o grande desafio s comunidades e s foras de segurana,
neste sculo.
Falar de criminalidade e escola no , exactamente, discorrer sobre a matria da segurana, mas envolve, pelo menos, uma ou outra nota sobre esta
temtica, na qual tambm se integra.
minha reflexo que o discurso da segurana que andou historicamente
associado ao Estado, ao poder e sua sustentao, bem como represso,
hoje um discurso interiorizado pelas correntes polticas de esquerda, porquanto,
claramente, o conceito de segurana se movimenta numa das vrias vertentes da
qualidade de vida das comunidades, dos cidados.
A segurana desenvolve-se no equilbrio entre o exerccio da autoridade,
que no do autoritarismo, e a liberdade, permitindo a clara expanso dos direitos fundamentais dos cidados e o pleno desenvolvimento da sua liberdade, o
que significa qualidade na sua vida.
43
Se isto for verdade, como penso, o problema da segurana deixou de ser

um problema do Estado e da sustentao de um poder opressivo e transferiu-se
para um problema da sociedade, das comunidades e do quotidiano das pessoas.
Por isso que o problema da segurana no mais um problema da administrao central, mas um problema de parcerias com a cidadania e as organizaes comunitrias, designadamente com as autarquias.
Neste quadro, assume especial relevncia o tratamento da questo especfica dos jovens e dos jovens dentro e fora da escola.
No diria tanto da delinquncia juvenil mas sim de comportamentos juvenis ditos desviantes.
sobejamente conhecido por todos, atravs dos media e dos relatrios
das vrias instituies, que a delinquncia juvenil nestes ltimos anos tem vindo
a assumir propores e contornos preocupantes.
A modificao da estrutura familiar e dos modos de viver, juntamente com
a proliferao dos meios de comunicao social e da sua importncia junto
dos jovens , repercutiu-se no seu desenvolvimento biolgico e intelectual.
Contudo, a existncia de crianas maltratadas na famlia ou abandonadas,
at finais dos anos 80, era uma verdade que se procurava ignorar ou pelo menos
menosprezar, precisamente para no se pr em causa o mito de que todas as
crianas so amadas pelos pais e de que nenhuns laos podem suplantar os
provenientes da voz do sangue.
Na verdade, a questo s recentemente comeou a ser verdadeiramente
desvendada e debatida. Para tal, contriburam de modo decisivo vrios estudos
feitos por vrias instituies sobre esta temtica, que originaram vrios colquios, sesses de trabalho e seminrios, com o intuito de conhecer melhor a
realidade existente e encontrar formas de interveno adequadas e eficazes. Da
que todos tenhamos a conscincia de que se est perante uma problemtica
complexa e multifacetada, reclamando uma interveno de natureza interdisciplinar e global, s possvel mediante uma ntima articulao dos vrios servios e entidades cujas funes se desenvolvem nos domnios em causa.
Alguns dos papis-chave que cabiam, por natureza, instituio familiar
foram transferidos para outras instituies: a escola, os grupos, a comunidade,
mas estes s em parte se conseguem substituir quela. Em muitos casos as
respostas so inadequadas.
Por outro lado, as instituies estatais no esto a acompanhar o ritmo das
transformaes sociais e a proceder aos devidos ajustamentos com oportunidade.
Razo pela qual se diz que o Estado no est a cumprir os seus objectivos.
A verdade que a questo da segurana escolar ou, se quiserem, da
criminalidade que lhe anda associada, j h alguns anos que faz parte das dis44
O problema da criminalidade A escola e os jovens
cusses que a nossa sociedade vem travando, esperando-se que o poder encontre solues para minorar este problema.
No que se refere concretamente aos jovens que entram em conflito com a lei,
a situao ainda mais preocupante. A atribuio da autoria de prtica de delitos a
jovens causa habitualmente a sua desqualificao e provoca-lhes dificuldades de relacionamento interpessoal, o que, no limite, pode fazer com que os mesmos deixem de ser sujeitos de direitos, ou se sintam como tal e, por isso, excludos.
Estes jovens, que fazem parte da categoria que normalmente denominamos de delinquncia juvenil, geram reaces e sentimentos hostis de grupos sociais
que no analisam o contexto cultural, poltico e scio-econmico em que vivem
muitos deles.
Normalmente, estas reaces muitas delas imediatistas e irreflectidas
expressam um desejo que visa simplesmente excluir, muitas vezes ainda mais
acrescentaramos ns , esta camada da populao, sem que, antes, exista alguma mobilizao para se poder transformar esta realidade. Desta forma, assiste-se
a um processo de culpabilizao direccionado ao adolescente quase sempre
e ou famlia deste ou ao grupo social de que este faz parte tantas vezes.
A repercusso e alarme social negativo associados prtica de delitos pelos
adolescentes pode comprometer qualquer poltica relativa infncia e juventude,
por melhor que esta se revele. Urge, por isso, trabalhar junto dos jovens em
conflito com a lei, procurando criar alternativas e viabilizando, ao mesmo tempo, formas que possibilitem reflectir sobre as suas condutas, o seu acesso aos
direitos sociais e polticos e o desenvolvimento das suas potencialidades.
S desta forma ser possvel minimizar o fenmeno da delinquncia juvenil ou evitar que os jovens reincidam em prticas e comportamentos desviantes.
A escola tem de ser capaz de encontrar formas e polticas de integrao
operacional dos diferentes rgos envolvidos nesta problemtica e ser capaz de
integrar todos os adolescentes que a frequentam e apresentam graves problemas de integrao social referiremos, a ttulo de exemplo, a escola, as associaes de pais, as Comisses de Proteco de Crianas e Jovens em Perigo, os
conselhos municipais de segurana e as foras de segurana.
No domnio escolar minha convico que assume especial importncia a
forma como o professor transmite ao jovem aluno a sua autoridade cientfica
como docente e a sua real capacidade de decisor pelo exemplo que fornece
como professor e como pessoa responsvel.
O poder decisrio do professor deve, a meu ver, envolver a possibilidade
de poder transmitir ao aluno regras a cumprir de condutas disciplinadas no
numa perspectiva repressiva mas sim numa perspectiva de civilidade no sentido de que a liberdade de cada um tem por limite a do outro.
45
Considero que o jovem necessita, na sua formao, de um quadro de

valores de referncia, sendo que a disciplina e a autodisciplina devem integrar o
seu processo formativo.
Admito que, polemicamente embora, o excesso de permissividade que pode
resultar do quadro jurdico do ensino possa constituir um factor favorvel, entre muitos outros, indisciplina e delinquncia nas escolas, considerando aqui
delinquncia um estdio mais gravoso da indisciplina.
Por outro lado, os problemas que se relacionam com a aprendizagem
apresentam uma multicausalidade, pelo que apenas uma abordagem ampla e
multidisciplinar permite chegar a resultados vlidos e concretos que reduzam os
problemas de conduta escolar. Os resultados a que estes problemas conduzem,
nomeadamente o insucesso escolar, levam ou podem levar marginalizao do
aluno e, muitas vezes, delinquncia juvenil. Crianas e jovens que frequentem
escolas onde existam actividades didcticas, pedaggicas ou ldicas tm certamente menores possibilidades, at porque tm menos tempo livre, para enveredar por projectos marginalizantes ou desviantes.
Com base no Relatrio sobre a Justia de Menores na Sociedade Portuguesa (1998), elaborado no mbito do Observatrio Permanente da Justia,
afirmava-se que a diminuio dos menores que praticam crimes, seleccionados pelo sistema,
ocorre num momento em que sobe de tom o discurso da insegurana dos cidados e cresce a
visibilidade meditica da criminalidade juvenil, para acentuar que a visibilidade meditica
uma construo que pode ser edificada ao sabor dos mais diversos interesses de momento, e
que pretende fazer crer que se baseia nos dados existentes no sistema apenas para aparentar
credibilidade [] (Rui do Carmo, 1998).
No pode dramatizar-se o discurso da insegurana e necessrio aprofundar
os resultados relativos criminalidade juvenil alargando o campo de anlise, tendo
presente que ocorrem diariamente actos que no sendo relatados ou denunciados no fazem parte por isso das estatsticas oficiais, no deixando, no entanto,
de causar grande perturbao, nomeadamente na comunidade escolar.
Relativamente a este fenmeno vrias tm sido as abordagens sociolgicas,
apresentando os vrios autores uma srie de factores causais.
Assim:
Duvignand (1986) aborda a questo das zonas de marginalidade
invisvel;
Paugam (1991) fala de dinmica de desqualificao social;
Queloz (1993) refere como denominador comum, a questo da dissociao
dos laos sociais e culturais;
46
Bolle de Bal, fala em sociedades estilhaadas que conduzem uma

srie de desenlaamentos ontolgicos, psicolgicos, sociais e culturais.
Por outro lado, estudos efectuados nos subrbios franceses (Dubert e
Lapeyrronnie 1995) concluem que a excluso se configura como a questo
social central, e que duas problemticas se acumulam: o desatar de laos com a
famlia, a escola, a formao profissional e o trabalho e uma situao global de
precariedade social, econmica, cultural e identitria.
A problemtica da criminalidade e da escola no mais de que uma forma muito particular da problemtica do comportamento dos jovens e da capacidade de exerccio do poder pelos professores, mas mais do que esse exerccio do poder, o que est verdadeiramente em causa numa sociedade dominada pela comunicao e pela crise de valores de referncia a capacidade de
comunicao do professor ao aluno em ordem a desenvolver neste um processo de adeso que lhe compense a tendncia desviante e lhe eleve o seu sentimento de auto-estima e importncia no contexto da escola em que se insere,
nessa comunidade especial.
Admite-se que esta relao possa enquadrar o domnio dos afectos.
Constatado o problema h que anotar o quadro de respostas susceptveis
de o minorar, porquanto so incapazes de o resolver, uma vez que no atacam
as suas causas.
E, aqui, vou-me referir s respostas do Estado, da polcia e da comunidade, centrando-me, no que agora nos interessa, ao concreto do nosso
Pas.
Numa primeira aproximao poderamos registar que a problemtica da
delinquncia juvenil, designadamente nas escolas, um caso de polcia, entendido de forma tradicional.
A verdade que no assim e a interveno policial, bem como a actividade da polcia, hoje, no pode nem deve resumir-se apenas investigao
criminal e manuteno da ordem pblica.
A par das actividades de polcia administrativa e de rgo de polcia criminal, desenvolvem-se imensas actividades e contactos com estruturas sociais numa
perspectiva de preveno social e mesmo situacional.
A um modelo de policiamento, essencialmente reactivo, sucede-se hoje um
policiamento de proximidade, ou comunitrio, como tambm conhecido. Este
ltimo modelo privilegia um patrulhamento de cariz social, cuja funo consiste
em dar resposta s solicitaes de proteco, encaminhando e apoiando os
solicitantes para as instituies adequadas e com capacidade para a resoluo do
problema.
47
Este tipo de policiamento ser, numa primeira aproximao, uma resposta

correcta problemtica da criminalidade envolvente s estruturas escolares, porquanto, consabidamente, estas se inserem por norma em zonas habitacionais.
Na perspectiva da governao portuguesa, vrios projectos foram lanados, tendo em vista um conceito que envolve uma dimenso social da polcia
em ordem a responder aos legtimos anseios das populaes, na rea da segurana, o que inclui, tambm, a problemtica escolar e, isto, independentemente
de a polcia ainda no ter conquistado totalmente a confiana da populao, e
continuar associada ao exerccio dos meios coercivos.
Portugal dispe hoje, nesta perspectiva, no mbito policial, de um servio
de emergncia nacional 112 e de programas como o Apoio Vtima,
Segurana nas Praias, Programa Inovar e a Escola Segura, entre outros.
Da maior importncia, e confirmando o que escrevemos sobre o conceito
contemporneo de segurana, foi celebrado um contrato de cidade em 1996,
entre o Governo e Cmara Municipal do Porto, por um ano renovvel, para o
desenvolvimento de um programa integrado de promoo da segurana urbana nesta cidade.
Criou-se um Observatrio Permanente sobre Segurana e desenvolveu-se
um programa e estruturas de proximidade, um programa de preveno da
toxicodependncia, um programa de apoio s vtimas da prostituio e um
programa de apoio s vtimas de violncia, programas financiados pelos Ministrios da Administrao Interna, da Justia, da Solidariedade e Segurana Social,
designadamente o Programa Juventude e pelo Projecto Vida.
Recentemente, e em consequncia, nos passados dias 5 e 6 do corrente
ms, realizou-se o IV Frum sobre Segurana Urbana, na cidade do Porto.
A polcia comea a desenvolver uma dimenso social onde se situa claramente o problema da segurana.
O caminho ser certamente o da colaborao, o das parcerias.
Para no fugir problemtica que aqui me trouxe, talvez deva centrar-me
na dimenso escolar e, por isso, necessariamente num dos seus aspectos mais
relevantes do ponto de vista dos programas da administrao central, o Programa Escola Segura.
Sabe-se que a preocupao das pessoas com a violncia nas escolas se
sustenta nas notcias dos media, nos debates polticos e tambm nos estudos
recentes preocupados com as dinmicas de evoluo neste sector.
A educao e a escola so o motor do desenvolvimento civilizacional.
O custo da violncia nas escolas enorme, no s do ponto de vista
econmico mas tambm pelos efeitos demolidores no microcosmos escolar e
pela vitimizao do jovem aluno, sendo certo que a ambincia de insegurana e
48
violncia afecta a qualidade do ensino e a relao aluno-professor, gerando as

mais das vezes fenmenos de marginalizao ou excluso do aluno.
No h consenso quanto s estratgias de combate a este problema, opondo-se os defensores das mediaes queles que defendem as tolerncias zero.
Um estudo canadiano conclui pela tese de que as pessoas so mais favorveis resposta rpida e firme contra a violncia, o que exprime uma cultura
diferenciada da europeia, que jamais aceitaria a ocorrncia bizarra norte-americana da excluso escolar de um jovem de 10 anos por ter beijado uma colega.
A violncia escolar existe, mas uma problemtica essencialmente exacerbada pelo medo, como alis acontece com o sentimento de insegurana, como
se assinalava j em 1994 no relatrio de segurana interna e como continuam a
assinalar os recentes relatrios dos Observatrios de Segurana do Porto e de
Lisboa.
A insegurana gerada psicologicamente pelas representaes individuais
contribui decisivamente para a perturbao social dos sentimentos de tranquilidade, ainda que no ocorram comportamentos criminais.
Isto claro em estudos de vitimao como os dos Observatrios de
Segurana de Lisboa e do Porto.
De qualquer forma, se os elementos da segurana da escola e os conselhos
directivos so quem assume a responsabilidade da gesto e da disciplina escolar,
a verdade que so os professores quem lida na primeira linha com a indisciplina
e com o comportamento dito desviante e por isso tm uma posio proeminente e privilegiada na deciso sobre quem necessita de disciplina e porqu.
No entanto, impe-se que estejam atentos para que professores e rgos
directivos escolares no criem esteretipos sobre os seus alunos e as suas culturas, esteretipos as mais das vezes baseados em notcias dos media, em histrias que captam dos jovens ou na diferente etnia ou cultura desses jovens.
Esse caminho, nem sempre consciente, pode determinar, por deficiente
informao, que os professores comecem a temer os alunos porque estes
corporizam, na sua representao, uma imagem de gente menos civilizada, perigosa, delinquente, integrante de uma gerao rasca.
Todos aqui sabemos que qualquer aluno sabe dizer se o professor A ou B
tem ou no tem medo dos alunos e tambm sabemos, do nosso quotidiano de
estudantes, que alguns usaro esse conhecimento para por em causa ou ridicularizar a autoridade do professor na aula ou onde quer que seja.
Da que a capacidade de comunicao j assinalada do professor para o
aluno geradora da adeso deste e do desenvolvimento da sua auto-estima seja
um factor determinante para a atenuao significativa da violncia na escola, em
minha opinio.
49
Importa, em nota de rodap, analisar o trabalho desenvolvido pelo Instituto de Inovao Educacional A Violncia nas Escolas, que no tivemos
oportunidade de ler, mas certamente trar elementos preciosos sobre este assunto.
tambm conhecida a resposta de estudos, designadamente norte-americanos, que faz incidir como causa da violncia escolar os comportamentos da
famlia caracterizados pela crise de valores e a ausncia de referncias, e isto
quer em famlias de pobreza essencialmente preocupadas em garantir a sobrevivncia econmica quer em famlias de riqueza que satisfazem sem limite os
pedidos dos seus filhos.
Factor decisivo a conhecida ausncia de tempo dos pais para, qualitativamente, se relacionarem com os filhos, muitas das vezes a coberto da justificao dos seus afazeres profissionais.
Pode dizer-se que em Portugal estamos atentos a esta problemtica.
Assim, em Lisboa, a PSP trata as notcias alarmantes dos media por
forma a ter um conhecimento dos indicadores da violncia relacionada com as
escolas.
Tambm o Comando-Geral da PSP, hoje Direco Nacional, faz desde
1996 o tratamento autnomo de ocorrncias em escolas, para poder aferir das
ofensas corporais, do furto, do dano, da ameaa e do vandalismo.
Antes do Programa Escola Segura sabia-se que mais dos 50 % dos delitos
eram furtos e conhece-se cientificamente a relao percentual entre estes crimes,
a sua evoluo ao longo do ano e at o perodo escolar em que ocorrem,
mais frequentemente, o qual se situa em Lisboa e no Porto, entre as 12 e as 16
horas e as 16 e as 20 horas.
Se isso nos descansa, podemos dizer que a anlise da PSP no sentido de
que no existem ainda elevados nveis de criminalidade ou violncia nas escolas
localizadas nas reas de actuao da PSP.
O que mais nos pode tranquilizar que a matria est estudada, h preocupao poltica de o fenmeno ser atalhado e a participao das comunidades,
incluindo a escola, a famlia e a autarquia, so essenciais.
preciso que estejam disponveis e actuantes.
Confirmando esta atitude, com data de 23 de Fevereiro passado, um dos
partidos representados na Assembleia da Repblica, o CDS-PP, apresentou o
projecto de resoluo n. 38/VIII, publicado no Dirio da Assembleia da Repblica
no passado dia 3 de Maro.
Este projecto de resoluo promove Medidas de combate violncia no
meio escolar, desenvolvendo-se em medidas polticas gerais com a proposta
da criao de um observatrio da violncia nas escolas composto por repre50
sentantes da comunidade educativa, do Governo, das foras de segurana e de

tcnicos especializados e em medidas de outra natureza.
Nestas encontram-se a Devoluo da autoridade aos professores, com
disciplina jurdica nova e clere do processo disciplinar; a Segurana de pessoas e bens dentro da escola, consubstanciando-se na dignidade fsica dos estabelecimentos, na iluminao e na contratao de pessoal de segurana residente e
ainda numa medida destinada a implementar um regime de responsabilizao e
reparao efectiva dos danos causados pelo estudante prevaricador.
no domnio destas preocupaes que se situa a gnese do Programa
Escola Segura, o qual, de natureza interministerial, criado em 1996-1997,
procurando combater a insegurana nas escolas, numa parceria entre os Ministrios da Educao e da Administrao Interna na sequncia de um primeiro
protocolo de Setembro de 1992, o qual marcou o incio do reforo da segurana nas escolas, com a medida Escolas Protocoladas.
O Programa Escola Segura foi desenvolvido em ordem a tranquilizar a
comunidade escolar nele assumindo especial importncia a sua visibilidade,
designadamente junto do pblico em geral, tratando-se de um programa do
XIII Governo Constitucional, considerado no seu programa de governo na ptica
de que a segurana escolar cria condies para o sucesso educativo, o que
indispensvel para o futuro das novas geraes.
Este programa, pertinente violncia nas escolas e contra as escolas, integra o tema na problemtica mais vasta da responsabilidade social e na estratgia hoje em implementao de um policiamento comunitrio, de um policiamento de proximidade, em consonncia com a anunciada implementao da
Polcia Municipal.
Nesta medida, promoveram-se aces especficas de formao de agentes
policiais, de promoo de iniciativas do tipo Semana de Segurana ou de
programas destinados a jovens, a idosos e a vtimas.
Os agentes policiais afectos foram seleccionados especificamente e as equipas que se deslocam em viaturas identificadas e diferenciadas so constitudas
por agentes de ambos os sexos e com permanncia em ordem ao melhor
conhecimento e contacto com as escolas.
Desenvolveram-se trs nveis de interveno, como sejam, a segurana
especfica, a segurana reforada e a observao inicial.
A primeira orientada para um patrulhamento permanente com recurso a
um agente policial ou s tripulaes de veculos na rea envolvente do estabelecimento escolar, a segunda consubstancia o reforo da segurana no interior
da escola, com guardas do GSME, embora com ligao funcional s foras de
segurana sempre que as situaes o justifiquem, constituindo a observao
51
inicial uma modalidade de acompanhamento directo dos percursos e da dinmica da comunidade escolar, orientada para os novos estabelecimentos de ensino, e visando o desenvolvimento de um plano de preveno de riscos a concretizar pelos rgos de direco da escola e pela autoridade policial local.
H uma filosofia clara de parceria com os responsveis da escola.
Ainda no domnio da segurana escolar de registar a responsabilidade
do rgo de gesto escolar no controlo das entradas e sadas do estabelecimento e na negociao com empresas transportadoras, evitando que os alunos
percorram a p percursos de risco.
Do maior interesse o trabalho desenvolvido pela Cmara Municipal do
Porto na rea da segurana, desenvolvendo aces de formao e sensibilizao
para docentes promovidas com a PSP e a Polcia Municipal.
O Estado, a Administrao Central, desenvolve, hoje, um investimento digno
de registo, em meios materiais, humanos e financeiros neste projecto cifrado
em cerca de 300 viaturas, segundo o relatrio de Segurana Interna de 98 e
com custos superiores a 1 milho de contos.
Para finalizar, quero deixar vossa considerao alguns dados ainda em
anlise, mas que apontam ser importante, o reforo do controlo das entradas e
sadas da escola; a noo de que a problemtica no interior da escola essencialmente do furto, da agresso fsica e por vezes do vandalismo e que esses
comportamentos so maioritariamente de alunos, contrariamente violncia
circundante da escola.
Os alunos entre os 11 e os 15 anos parecem ser as maiores vtimas.
A visibilidade do polcia tranquiliza o jovem estudante, que no entanto
considera que o polcia no sabe lidar com o aluno mas que deve ser chamado
em caso de necessidade.
No interior da escola os alunos tm a percepo das problemticas e tm
comportamentos defensivos, procurando os locais de menor risco.
De uma forma ainda no definitivamente assente, parece que os alunos
gostam da escola, o que deve ser aproveitado para com eles ser abordado de
forma transparente e significativa a problemtica da segurana na escola, devendo ainda ter-se presente, como muito provvel, o princpio de que os alunos
reconhecem a autoridade dos seus professores e pensam que estes deveriam
impor mais disciplina, podendo ter mesmo o entendimento de que a indisciplina
escolar resulta da permissividade do professor.
provvel que a segurana escolar melhore se este problema for entendido com prioridade no estabelecimento de ensino, for observado e diagnosticado e for procurada a soluo em programas com a participao activa de todos
os intervenientes, o que inclui os pais dos alunos e a sua responsabilidade para
52
com a escola que no os substitui nem tem a obrigao de assumir a responsabilidade pelo seu desinteresse.
A melhoria da segurana escolar passa pela participao de todos e certamente um factor de melhoria educacional e de melhor sucesso do jovem
estudante.
O processo da segurana nas escolas um processo de garantia da expanso da liberdade de professores e aluno.
E isto, num local que constitui o cadinho da formao e desenvolvimento
das pessoas e das sociedades, porquanto, ali, na escola, que nos formamos e
desenvolvemos o pensamento, a capacidade crtica e o saber, ao fim e ao cabo,
a produo do futuro.
Barreiro, 7 de Abril de 2000.
53
4 AINDA, LIBERDADE E AUTORIDADE

Conferncia no mbito do
curso de ps-graduao Educao para a Cidadania, subordinada ao tema O Cidado e
a Justia, apresentada no Instituto Superior de Psicologia Aplicada ISPA, Lisboa, no dia 8 de
Maro de 2002.
Reflexes sobre direitos do homem, minorias, criminalidade e segurana,
actividade policial e seu controlo. A autonomia do Ministrio Pblico
Agradecimento.
Reflexes.
Reflectir convosco o propsito da minha interveno, propsito simples e
por isso susceptvel de despertar e, eventualmente, reequacionar, em cada um de
ns, a problemtica da liberdade e da autoridade, da tolerncia e da aceitao da
diferena, da dignidade da pessoa e dos direitos do Homem, da segurana e da
criminalidade, da polcia e dos polcias, do controlo da actividade policial.
Cada uma destas temticas permitiria a especialistas escrever uma desenvolvida monografia.
55
Mas o que aqui vos trago so reflexes resultantes das experincias, vivncias
e anlises, na IGAI, e na minha vida de magistrado e cidado, o que permitir,
de uma forma solta, percorrer estas problemticas, despertando outras vises,
outras conscincias.
O cerne da questo, no Estado de direito democrtico, situa-se no potencial conflito entre a autoridade e a liberdade.
Sendo Portugal uma Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa
humana artigo 1. da CR , todos tm direito liberdade e segurana,
sendo inviolvel a integridade fsica e moral das pessoas.
Por outro lado, por imperativo constitucional artigo 272. da CR , a
polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados.
Regressando no tempo
Como se pode ler no prembulo do Decreto-Lei n. 35043, de 20 de
Outubro de 1945, que instituiu em Portugal a providncia extraordinria do
Habeas Corpus:
Autoridade e liberdade s se contrapem se ilimitadas ou mal limitadas.
Verdadeiramente, porm, so elementos imprescindveis da Ordem, na acepo
elevada do termo, e a ordem tem por ltimo fundamento a justia.
Sem ordem no h autoridade mas tirania; sem Ordem no h liberdade,
mas licena anrquica.
Ainda naquele documento pode ler-se:
Os cidados fruiro tanto mais seguros os seus direitos quanto mais
improvvel for a perturbao da ordem jurdica. Pressuposto da maior extenso da liberdade a enrgica represso das violaes da lei e, ainda:
A liberdade que se desgarra da Ordem crime; a autoridade que se
desprende da Ordem arbtrio.
Caracterizada a democracia pela igualdade dos cidados perante a lei e
constituindo direitos dos cidados o direito dignidade, o direito liberdade e
o direito segurana, das foras policiais e ou de segurana, exige-se eficcia na
concretizao do contedo til desses direitos, mas essa eficcia tem por limite
os direitos fundamentais dos cidados.
So estes direitos e o seu respeito a razo de ser e o limite da actuao
policial.
Como se acentuava no Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 22
de Setembro de 1994, no processo n. 46 802:
Pode mesmo afirmar-se que o barmetro de um verdadeiro Estado de
direito democrtico est na maneira como as polcias actuam relativamente aos
cidados.
56
Ainda, liberdade e autoridade
Ou, como escreveu Jos Lus Muntaner (1), a polcia de um pas o verdadeiro termmetro da sensibilidade e do respeito de uma comunidade pelos
direitos humanos.
Na sua interveno, num seminrio internacional, realizado pela IGAI em
1998, sob o ttulo Direitos Humanos e Eficcia Policial o ento Procurador-Geral da Repblica portuguesa, Jos Narciso da Cunha Rodrigues, na sua comunicao intitulada Para Um Novo Conceito de Polcia, escrevia (2):
A noo de polcia est em estreita ligao com o problema da liberdade
e da segurana.
A liberdade um dom ligado natureza do homem.
E transcrevia, citando Tocqueville:
Quem procura na liberdade outra coisa para alm dela, nasceu para servir.
Aquele ilustre magistrado, j no final da sua conferncia, escrevendo sobre
Uma polcia para o futuro, assinalava o papel da polcia na perspectiva do
amanh da seguinte forma (3):
Assumir-se- como instrumento de realizao da justia, consciencializando
que to importante como capturar o delinquente capturar a verdade dos factos.
este o papel da polcia, num mundo em que paradoxalmente todas as
venturas e calamidades parecem provveis.
um papel a que no falta ambio mas tambm realismo. Porque, como
disse Morin, no vamos eliminar a incerteza e a lea, vamos aprender a melhor trabalhar e jogar com elas. Nem nos tornaremos subitamente sbios.
Temos que aprender a negociar com a nossa loucura para que nos preserve
das formas atrozes e massacrantes (4).
Assim, o uso da fora pelos agentes policiais tem uma apertada disciplina
jurdica, quer no plano interno, Decreto-Lei n. 457/99, de 5 de Novembro,
quer no domnio internacional, onde se destacam resolues da Assembleia Geral
da ONU, a Declarao Universal dos Direitos do Homem [adoptada e proclamada pela Assembleia Geral na sua Resoluo n. 217-A (III), de 10 de Dezembro de 1948]; a Conveno Europeia dos Direitos do Homem, o Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, a Conveno contra a Tortura
e outras Penas ou Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984); os
(1) Jos Lus Servera Muntaner, catedrtico de Cincias de la Educatin en E. M. tica

Policial, Valncia, 1999, p. 133 traduo livre.
(2) Loc. cit., p. 43.
(3) Loc. cit., p. 58.
(4) Nuit et Brouillard, La Grande Mutation, Enqute sur la fin dun millenaire, Question
de Albin Michel, Luon, 1998, p. 252.
57
Princpios para a proteco de todas as pessoas sujeitas a qualquer forma de

deteno ou priso (resultantes da 76. Sesso Plenria, de 9 de Dezembro de
1988); a Declarao dos Princpios Bsicos de Justia Relativos s Vtimas da
Criminalidade e de Abuso de Poder (aprovados na 96. Sesso Plenria, de 29
de Novembro de 1985, da Assembleia Geral das Naes Unidas); o Cdigo
de Conduta para os Funcionrios Responsveis pela Aplicao da Lei (aprovado na 106. Sesso Plenria, de 17 de Dezembro de 1979, da Assembleia Geral
das Naes Unidas) e, num outro plano, a Carta de Roterdo policiamento
para uma sociedade multitnica (consagrada durante a Conferncia de Roterdo,
que teve lugar de 30 de Maio a 1 de Junho de 1996).
Neste quadro, impe-se uma reflexo sobre a forma de abordagem dos
problemas da segurana na sua relao com a criminalidade e com os modelos
de actuao policial e as prticas registadas nessa actividade, designadamente
quando tem por destinatrios comunidades fragilizadas, resultantes de culturas
minoritrias de imigrao ou de diferenas tnicas relativamente populao
dominante.
E aqui estamos no domnio do discurso da segurana.
Repescando algumas ideias de Jaques Julliard, autor do livro A Culpa das
Elites, recolhidas de uma entrevista ao jornal Dirio de Notcias, de 6 de Dezembro de 1997, constata-se a reflexo de que a temtica da segurana anda associada direita no sentido poltico do termo, o que poder ser um erro de
associao, porquanto historicamente o direito segurana do cidado impe
ao Estado o dever de a consagrar na prtica.
E sabido quo importante para a esquerda, politicamente falando, o
contedo til dos direitos fundamentais dos cidados.
Para que no subsistam dvidas, as identificaes polticas direita e esquerda so-no, aqui, feitas em sentido o mais amplo possvel, numa perspectiva literria e no de rigor prprio da cincia poltica.
Como se regista nessa entrevista, centrada na realidade francesa, a insegurana foi o discurso poltico da direita e as expresses ligadas represso da
criminalidade dificilmente integravam o discurso democrtico.
As concepes romnticas do tipo no grave o furto de uma motocicleta fizeram o seu percurso fora das correntes polticas da direita. Esto associadas a ambincias de clara proteco dos arguidos e dos criminosos, por
contraposio quase ausncia de apoios s vtimas da criminalidade.
Este quadro merece reflexo.
Est, a meu ver, em fase de ser ultrapassado.
Penso que aqui se desenvolvem vrias problemticas que se cruzam e cuja
abordagem implica a sua identificao e clarificao.
58
Incorporado pelo pensamento democrtico, o discurso da segurana , hoje,

num Estado de direito democrtico, como o nosso, o discurso da garantia do
exerccio dos direitos fundamentais dos cidados.
A segurana no se contrape liberdade.
Ela constitui, hoje, uma das vrias e complexas vertentes em que se
consubstancia a qualidade de vida dos cidados.
A segurana condio do exerccio da liberdade.
Por isso que, quer os regimes, quer os sistemas polticos e normativos,
procuram elevados nveis de eficcia na actuao das chamadas foras de segurana, em ordem ao respeito e defesa dos direitos fundamentais dos cidados, daqui decorrendo que, se esses direitos so a razo de ser da actuao
policial, eles so tambm o limite actuao policial.
Em democracia, das polcias exige-se eficcia, mas esta tem por limite os
direitos fundamentais dos cidados.
A eficcia cede perante o respeito pelos direitos humanos.
Tenho para mim que o problema da segurana dos cidados no , na
sua essncia, uma questo objectiva e associada criminalidade no verdadeiro
sentido desta palavra.
Se isto for verdade, as estratgias de poltica criminal envolvendo o combate criminalidade significante por si prpria (crimes graves pela sua prpria
natureza) ho-de conjugar-se com estratgias tambm elas de poltica criminal
mas, simultaneamente, de poltica de segurana dos cidados, envolvendo meios,
tcticas e objectivos totalmente diferenciados das primeiras estratgias.
Que quero dizer com isto?
A insegurana , na minha reflexo, essencialmente um sentimento individual induzido por numerosos factores mas , em ltima anlise, uma auto-representao virtual e no uma constatao objectiva do real.
Assim, as notcias sistemticas nos media sobre assaltos a pessoas os
roubos e a criminalidade contra o patrimnio provocam a sensao de insegurana na comunidade (v. o Jornal de Notcias do passado dia 5 onde se escrevia
que Lisboa regista por ms quase 6000 crimes daqueles que nos atingem. A
diferena entre a criminalidade e a segurana parece assumida, assinalando-se naquele texto, de Mrio Contumlias, o consenso existente de que a soluo no
encontrada de forma simplista com mais polcias e aco da justia.
Essa mesma comunidade no sente qualquer insegurana quando, como se
noticiava no dia 4 de Maio de 1998, no mbito do crime organizado, o trfico
de armas e de droga equivale a 8 % do comrcio mundial e que entre 2 % a
5 % dos produtos nacionais brutos dos pases observados provm de
criminalidade econmica e branqueamento de capitais.
59
No me consta que esta criminalidade, grave, gere qualquer sentimento de

insegurana. O seu combate, como se assinalou, faz-se com polcias especializadas
e tem objectivos bem definidos, nos quais se no inserem, diga-se, a melhoria
do sentimento de segurana das comunidades.
Tambm as divulgaes de nmeros diferentes, e no explicados, sobre o
aumento ou a diminuio da criminalidade, desenvolvendo em consequncia
discursos do tipo mais policiamento, mais polcias, geram sentimentos de
insegurana quando so apresentados de forma desproporcionada realidade e
transmitem desnorte por falta de rigor na informao.
Por outro lado, reflectindo, a sensao de ausncia de policiamento nas
ruas e nas noites, em especial em reas da urbe que nos no so prximas, traz
s pessoas o sentimento da insegurana, o qual, quanto criminalidade, anda
claramente associado aos assaltos em residncias, aos furtos dos veculos, ao
carteirismo e aos roubos por estico ou similares.
Mas, ainda reflectindo, a verdade que o excesso de concentrao policial
uniformizado ele prprio gerador da sensao de insegurana.
Ali onde h muitos polcias armados porque o local no seguro.
Uma estratgia que compreenda a associao entre o sentimento de insegurana das pessoas, a visualizao proporcional e ajustada dos polcias e a alterao
qualitativa dos processos de combate criminalidade que gera a insegurana implica uma nova abordagem, uma moderna abordagem, do combate ao crime.
isso que parece ter sido feito em Nova Iorque, com uma estratgia que
pode ter resultado, por um lado, da polcia de proximidade e, por outro, do
combate pequena criminalidade com nvel zero de tolerncia.
A questo saber se resultou ou como resultou!
evidente que o programa do departamento de polcia da cidade de Nova
Iorque tem outras componentes, a cidade e as suas especificidades, mas a verdade que nos 4 anos anteriores a Maio de 1998, Nova Iorque viu reduzido
em cerca de 44 % o ndice de criminalidade geral e em cerca de 60 % o nmero de homicdios.
O que no sabemos se isto corresponde a uma diminuio da
criminalidade ou a uma transferncia de local, como parece ter sucedido na
cidade de Londres, aps o visionamento, com cmaras, da city e dos pontos
negros da pequena criminalidade, as zonas comerciais do centro.
Numa nota, tambm de reflexo, estes programas policiais realizados na
cidade de Nova Iorque Broken Windows eram integrados por grande
rigor no diagnstico e na avaliao estatstica dos resultados, tendo determinado
o afastamento de agentes policiais incapazes de atingir as performances
predefinidas.
60
Daqui resultou uma ambincia favorvel a que, na busca dos resultados, o conceito de eficcia ultrapassasse o limite dos direitos fundamentais
dos cidados e houvesse um aumento de 50 % de queixas por brutalidade
e m conduta policial, sendo notria uma situao de aumento desmesurado de detenes contra americanos de origem africana, pretos, por razes
as mais triviais ou absolutamente injustificadas. Foi o que parece ter sido
apurado.
Isto faz-nos reflectir nos critrios de avaliao do desempenho policial
assentes em estatsticas, que tm a ver com o nmero de detenes, de autuaes, de processos e de superioridade na represso sobre estratgias de preveno que trazem, naquela perspectiva, ndices estatsticos claramente mais baixos.
A questo est sempre centrada na actuao policial, mas no quadro da
legalidade.
Ocorre-me aqui referir ainda que tambm as diferenas culturais ou tnicas, o urbanismo e as acentuadas assimetrias sociais, tal como locais especficos
que se associam ao consumo e ao trfico de estupefacientes ou que, no imaginrio das pessoas, so locais de criminalidade, contribuem para um sentimento
virtual de insegurana.
a sensao individual do medo do que diferente e, por isso, agressivo
e perigoso.
Da a gratuitidade de algumas anlises e leituras imputando aos imigrantes,
em especial s comunidades africanas e tambm aos ciganos, srias responsabilidades na criminalidade portuguesa e na insegurana das populaes.
Respondendo de certa forma injustia desta discriminao, foi proferida
h dias uma deciso indita pelo Tribunal de Paredes.
Como noticiava o jornal Pblico de 28 de Fevereiro passado, um exautarca
foi o primeiro portugus a ser condenado por discriminao racial.
Fazendo f na notcia, o Tribunal da Comarca de Paredes, sob acusao
do Ministrio Pblico, condenou aquele autarca a 9 meses de priso com pena
suspensa por declaraes pblicas contra ciganos e negros do tipo toda a
gente sabe que os negros roubam mais ou, dou mil contos a quem me
trouxer um cigano srio.
Nesta reflexo, h que registar as especificidades de Portugal no que
concerne ao problema da imigrao e problemtica da etnia cigana.
Para ns, Portugueses, que temos como constante a emigrao e o mar e
que somos um produto de outros povos, por isso que seremos quase todos
moarabes ou cristos novos, uma responsabilidade histrica e inegvel a tolerncia e a aceitao da diferena das minorias tnicas e culturais que residem
ou cruzam este pas, sejam portuguesas ou estrangeiras.
61
Num apontamento singular, escrevia Manuel Alegre em Alentejo e Ningum (1996):

Eu gosto dos caminhos para o sul
onde passa o cigano e a rola brava.
.....................................................................
e:
Como os ciganos entre sul e viagem
do outro lado do rio
como os ciganos somos de outra margem.
Nosso amor de bala e desafio
E todos os amantes so raianos
Como os ciganos de passagem
Como os ciganos
................................................................................
e, por fim:
Eu sou o irregular o vagabundo o erradio
eu sou da errncia e da distncia e da errtica
e proibida margem de outro rio
A etnia cigana integra, desde tempos imemoriais, a geografia humana do
pas que somos e a sua grande culpa tem sido a dignidade da resistncia
perda da sua cultura, da sua identidade.
Num breve registo, quanto ao racismo sobre os pretos, trago vossa sensibilidade o poema de Gedeo Lgrima de Preta:
Nem sinais de negro,
nem vestgios de dio.
gua (quase tudo)
E cloreto de sdio.
Este um registo sobre a forma como olhamos aqueles que connosco
convivem em Portugal.
Mas hoje, e agora, numa publicao da Comisso Nacional Consultiva dos
Direitos do Homem, francesa, de 1996, na resposta a uma sondagem sobre as
principais vtimas da xenofobia e do racismo em Frana, cidados europeus
dos pases do sul, de Portugal, da Espanha, da Itlia e da Grcia integram o
lote das vtimas do racismo e xenofobia em Frana.
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Ali, somos os africanos e os ciganos daqui e no consta que tenhamos especiais responsabilidades na criminalidade e na insegurana nas cidades francesas.
A representao psicolgica da diferena desenvolve esse sentimento virtual da insegurana e favorece o crescendo de abusos policiais, a mais das vezes
sustentados pelas comunidades dominantes.
Retomando a nossa reflexo:
Independentemente da natureza externa ou interna da segurana, a nosso
ver, a insegurana e, consequentemente, a segurana , no essencial, um estado
de esprito de cariz essencialmente psicolgico.
determinado por factores endgenos, traduzindo a interpretao que cada
um de ns faz das sensaes e do mundo que o rodeia, numa verdadeira percepo do espao e da vida envolvente que resulta da sua prpria vivncia mas,
tambm, por factores exgenos, dos quais assume especial relevncia a fora
dos media, induzindo e determinando o sentir e o agir das pessoas.
E, aqui, no pode deixar de reconhecer-se a importncia da existncia de
factos reais e de indicadores objectivos geradores das inseguranas, mas a nossa
leitura fortemente condicionada e induzida desses dados reais que gera os sentimentos e as percepes de segurana e ou de inseguranas.
Quando os nveis de mediatizao atingem o inimaginvel, o que est hoje
a acontecer, o fenmeno espalha-se, criando nas pessoas a sensao de pnico,
as mais das vezes resultante do acriticismo, como subproduto de uma
mediatizao, espectculo boa maneira da cultura norte-americana, diria eu,
europeu, europeu do Sul, portugus.
O mais grave neste domnio do acriticismo e da manipulao indutora
a incapacidade, quando ocorra, de se rejeitar ou nem sequer reparar que podem estar a ser postos em causa, num processo de destruio, os valores fundamentais da sociedade ocidental, leia-se da Europa Ocidental e, em especial,
do Sul, sem menosprezo pela Magna Carta de 15 de Maio de 1215 ou pelo
habeas corpus, de 1679; por Joo Sem Terra.
preciso estar atento. preciso reflectir.
A resposta militar norte-americana ao terrorismo, exportada mediaticamente
em termos de grande divulgao, levou, preciso ter presente, a situaes
merecedoras de anlise serena.
Dvidas no h de que para todos os cidados uma questo de insegurana e de exerccio de liberdade, pelo que, de segurana.
A presso meditica induziu a um estado de quase parania nas populaes quanto sua insegurana, gerando um clima de medo.
No Dirio de Notcias de 31 de Outubro noticiava-se que a guerra americana contra o terrorismo fazia aumentar o medo nos portugueses, os quais
[] aceitam algumas restries sua liberdade, em nome da segurana.
63
Comeava a surgir a ponta de um perigoso iceberg, qual seja o da

negao dos valores que informam a nossa civilizao ocidental, em que a liberdade e a dignidade do Homem no so sacrificveis a quaisquer slogans.
Aumentando de tom, nas espirais do medo, surge o fantasma da guerra
qumica e ou biolgica, com espectro altamente mediatizado do Anthrax.
Tambm aqui os Portugueses sentiram o medo, mas a verdade que a
atitude acrtica sobre o tema assustou as pessoas, no se tendo demonstrado
que as mais de 1200 chamadas de emergncia recebidas na Proteco Civil tenham tido qualquer fundamento.
Desde um secretrio de um tribunal da Relao que encontrou p num
processo at ao caso relatado pela Viso de 22 de Novembro: Chegou a uma
prateleira de um hipermercado e escolheu os pensos higinicos. J em casa abriu
a caixa e reparou numas manchas brancas espalhadas pela fibra. Razo suficiente para ligar para a polcia e accionar todo o dispositivo j montado para combater os alarmes de carbnculo. Bombeiros, Proteco Civil, PSP, Polcia Judiciria, delegado de sade e Instituto Ricardo Jorge todos entraram em campo. Feitas as anlises, o resultado foi igual a todos: negativo.
A situao atingiu foros inimaginveis quando, assaltada a instalao da EPAL
nas Amoreiras, responsveis se insurgem contra a falta de segurana no abastecimento de gua a Lisboa, como se fosse possvel defender tal abastecimento
de uma qualquer injeco na tubagem ou um qualquer desembarque de p
branco no Castelo de Bode.
Isto, sem curar de saber como poderamos ns levar a Espanha a militarizar o
Tejo da nascente fronteira para que o Anthrax no desaguasse nas praias da linha.
A verdade que noticiava o Correio da Manh, no dia 23 de Novembro,
que a rede de gua de Aveiro iria ser vigiada por vdeo-polcias em 2002!
A mediatizao da problemtica deste acto terrorista gerou a resposta do
pavor e da irracionalidade, que comeam a atingir nveis altamente preocupantes
e que sustentam, sua maneira, a tese de que a insegurana essencialmente um
problema psicolgico, susceptvel de ser induzido, designadamente a partir de
ocorrncias reais e atravs de instrumentos que permitem uma disseminada e
clere divulgao em tempo real, dos quais um dos mais potentes so os media, em especial a televiso.
A proposta do parar para pensar tem a ver, sobretudo, com os limites
dessa insegurana fabricada artificialmente, porquanto para ns, europeus e do
Sul, integrantes de uma civilizao ocidental que construmos num quadro de
valores histricos, os fins no justificam os meios, ao menos quando esses meios
atingem valores fundamentais da dignidade do Homem.
E preocupante a notcia do Dirio de Notcias, de 9 de Novembro, segundo a qual, na temtica Guerra ao terrorismo, Maioria dos Estados Unidos
64
usaria bomba atmica, como no deixa de ser preocupante, para ns, embora
noutro plano, a interveno armada da Alemanha e a entrada do Japo.
Mas, no plano verdadeiramente fundamental, h que reflectir e actuar decisivamente para impedir consequncias que atingem os valores da nossa civilizao.
No pode a cidadania europeia, nem quem defenda a dignidade da pessoa humana, aceitar, impvido e sereno, as noticiadas pretenses policiais e de
responsveis norte-americanos, no sentido de legalizar a tortura como meio de
prova e a priso preventiva sem prazo definido.
evidente que tais medidas atingem o cerne da civilizao dos europeus
pois que retomam as ordlias medievais e so dignas da poca das trevas, de
todo em todo afastadas da nossa civilizao, que tem por valores fundamentais
a dignidade e a liberdade da pessoa humana.
dimenso portuguesa, noticiava o Expresso, de 3 de Novembro, que a
Judiciria vai ter poderes reforados.
Se discutvel, do ponto de vista dos direitos fundamentais, a possibilidade de entrada em casa pela noite, em nossa opinio no aceitvel que a
polcia de investigao criminal possa voltar a prender fora de flagrante delito
sem mandado de um magistrado.
preciso reflectir.
O Anthrax j no faz notcia.
As mes portuguesas voltaram a por p de talco no rabinho dos bebs.
A criminalidade em Portugal baixou. Mas no se noticia mediaticamente o
facto.
Perante a ausncia desta mediatizao, sentimo-nos seguros? Pude ler no
Dirio de Notcias de 29 de Novembro de 2001:
Microbilogo americano est na origem do envio de Anthrax.
Noticia-se que um microbiologista dos Estados Unidos, membro de um
programa de pesquisas sobre armas biolgicas, ter procedido ao envio das cartas contaminadas para provocar o pnico sem causar a morte, numa estratgia
destinada a provar a importncia das armas biolgicas e, com isso, conseguir mais
verbas por parte do executivo norte-americano para a sua investigao.
Morreram 5 pessoas. Se isto for verdade, s o acriticismo e a ausncia de
racionalidade esto na origem da insegurana psicologicamente sentida por milhes de pessoas, com base na manipulao indutora meditica.
Num outro plano e tambm nesse jornal, na mesma data, l-se:
Excesso de poder da administrao preocupa Congresso dos EUA.
Na notcia regista-se que a administrao do Presidente teve de se defender, no Congresso norte-americano, de querer usurpar as liberdades individuais
em nome da luta antiterrorista.
65
Suscitava inquietao a deciso de criao de tribunais militares especiais

para julgar cidados estrangeiros suspeitos de terrorismo, o que para ns
consubstancia a revelao de um inaceitvel sentimento de xenofobia, vindo de
responsveis de um pas que se assume como lder dos direitos individuais e da
democracia!
Alis, o seu Departamento de Estado acaba de tornar pblico o relatrio
sobre direitos humanos, relativo ao ano de 2001, o qual elucidativo quanto
atitude de olhar para fora, de forma pouco objectiva, omitindo o que se passa
no seu interior, sem ser necessrio, sequer, invocar a vigncia da pena de morte.
Preocupao tambm o facto de a administrao do Presidente norte-americano se ter arrogado o direito de ela prpria autorizar a colocao sob
escuta dos advogados dos detidos suspeitos de incitao ao terrorismo.
O Congresso questionava o que considerou ameaas s liberdades individuais e usurpao das prerrogativas do legislativo.
Por ltimo, nesta interveno j longa, importante dizer que o sistema
democrtico e as concepes humanistas impem aos Estados sistemas de controlo da actividade policial que permitam o correcto exerccio da autoridade
democrtica, no respeito pelos direitos fundamentais dos cidados, sendo que,
registe-se, a Europa defende o controle das polcias pelas magistraturas, como
garantia da legalidade e da defesa dos direitos fundamentais dos cidados.
Os sistemas de controlo externo da aco policial devem actuar com
objectividade, rigor e iseno, com propostas de decises justas, por adequadas
e proporcionais, mas s so sustentveis se tiverem credibilidade junto da populao.
Portugal dispe de um sistema complexo de controlo externo, com a IGAI
instituda em 1995 e com a Provedoria de Justia cujo responsvel designado
pelo Parlamento, para o mbito administrativo e disciplinar, e com a Procuradoria-Geral da Repblica e os tribunais na rea da criminalidade dos agentes policiais.
Sendo uma vertente estruturante do regime democrtico a separao de
poderes, da essncia da democracia a independncia dos tribunais, a qual s
concebvel, no nosso quadro constitucional e, na afirmao superior dos princpios fundamentais do Estado de direito, com uma magistratura judicial independente e uma magistratura do Ministrio Pblico autnoma do poder executivo.
Um Ministrio Pblico sem autonomia, governamentalizado, constitui o
pressuposto da interveno do poder poltico nos tribunais, desde logo porque
o Ministrio Publico integra o rgo de soberania tribunais e tambm porque
o juiz uma instncia passiva, no podendo julgar seno as causas que o procurador lhe levar.
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apodctico que um governo que domine o Mistrio Pblico tem as condies objectivas para definir o que se deve investigar, como se deve investigar,
que casos devem seguir para julgamento e que casos devem ser arquivados, bem
como em que casos deve o procurador promover as prises ou as solturas.
Foi um modelo na Alemanha do nazismo, esteve encapotado na ditadura
em Portugal e desapareceu depois de Abril de 1974 com a consagrao constitucional do princpio da autonomia do Ministrio Pblico artigo 219, n. 2,
da CR sendo justo referir que constituiu uma das grandes bandeiras, na rea
da justia, do falecido S Carneiro.
, pois, um acto de cidadania, em sede de regime, combater qualquer
veleidade que tenda a beliscar o princpio da autonomia do Ministrio Pblico
face ao Governo.
E isto, em Portugal, tanto mais importante quanto se vem assistindo a
uma diminuio acentuada, por via legislativa, do controle da actividade policial
pelas magistraturas, designadamente do controlo que o Ministrio Pblico e o
Procurador-Geral da Repblica detinham sobre a Polcia Judiciria, aquela que
em Portugal investiga a criminalidade organizada, o trfico, a lavagem do dinheiro e a corrupo, isto , o crime de colarinho branco.
Com as polcias tuteladas pelo poder poltico Governo e com o
Ministrio Pblico igualmente governamentalizado, sem autonomia ou com autonomia mitigada, bom de ver as consequncias para os direitos fundamentais dos cidados, por falta de independncia da magistratura a quem compete,
por imperativo inconstitucional, a defesa da legalidade democrtica.
A democracia impe magistraturas independentes e autnomas do poder
executivo.
Impor uma justia independente do poder poltico um acto de cidadania e de defesa dos direitos fundamentais dos cidados.
A independncia da justia passa pela autonomia do Ministrio Pblico e
constitui uma vertente estruturante do Estado de direito democrtico.
Um sistema de controlo judicirio da actuao policial pela magistratura,
autnoma e independente do poder poltico, garante e refora o sentimento de
segurana dos cidados, na dupla vertente de que a polcia intervm no rigoroso cumprimento do princpio da legalidade, sem abusos de poder e violaes
dos direitos humanos e de que sempre intervir e investigar todos os crimes
e todos os criminosos por igual, sem ponderar da sua importncia social, econmica ou poltica.
Nunca a eficcia e os interesses se podero sobrepor aos princpios e valores
estruturantes de um Estado de direito democrtico, mxime ao princpio da
igualdade dos cidados perante a lei.
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Exercer a cidadania isso mesmo, impor, neste domnio, uma justia independente do poder poltico sem ceder a critrios de oportunidade, celeridade
ou interesses.
Obrigado.
Lisboa, 8 de Maro de 2002.
68
5 O CONTROLO EXTERNO DA ACTIVIDADE POLICIAL A IGAI
Interveno apresentada no
dia 16 de Setembro no mbito da
I Conferncia Internacional sobre
Controlo Externo da Polcia, Universidade Cndido Mendes, Rio
de Janeiro, Brasil, dias 16 e 17 de
Setembro de 2002.
Agradecimento.
Portugal uma Repblica soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construo de uma sociedade livre, justa e solidria. (Artigo 1.)
A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana
interna e os direitos dos cidados. (Artigo 272., n. 1.)
Constituio da Repblica Portuguesa.
A Inspeco-Geral da Administrao Interna, IGAI, foi criada pelo Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro, o qual viria a ser alterado pelos
Decretos-Leis n.os 154/96, de 31 de Agosto, e 3/99, de 4 de Janeiro.
A implementao da IGAI s viria a ocorrer com a posse do inspector-geral, em 26 de Fevereiro de 1996, iniciando-se no ponto zero.
69
Esta implementao correspondeu ao cumprimento do programa de aco governativa do XIII Governo Constitucional, no seu ponto II Administrao Interna, 2 Segurana dos Cidados, alnea K):
Implementao de solues institucionais e procedimentos tendentes a assegurar na
rea da Administrao Interna, um controlo mais eficaz da observncia da
legalidade, da defesa dos direitos e legtimos interesses dos cidados e da
reintegrao da legalidade violada [DAR, 2. srie-A, n. 2, p. 26-(7),
de 8 de Novembro, de 1995].
Conforme se afere do diploma que criou a Inspeco-Geral, o Decreto-Lei n. 227/95, a IGAI correspondeu, no mbito da Administrao Interna e
da actividade da segurana interna [] necessidade premente de o Ministrio ser
dotado de um servio de inspeco e fiscalizao especialmente vocacionado para o controlo da
legalidade, para a defesa dos direitos dos cidados e para uma melhor e mais clere administrao da justia disciplinar nas situaes de maior relevncia social.
Cotejando o prembulo do Decreto-Lei n. 227/95 com o do Decreto-Lei
n. 154/96, diploma que alterou o texto legal criador da IGAI, pode constatar-se que para atingir tais objectivos a instituio obedeceu, no seu quadro legal
estruturante, a um modelo especial e vocacionado para a agilidade e elevada
qualidade de actuao.
Por isso que, logo no diploma inicial, se acentuam as especialidades e flexibilidade no recrutamento do pessoal, exigindo-se grande maturidade e experincia profissional, pessoas [] altamente qualificadas e com credibilidade para
o exerccio das melindrosas funes cometidas IGAI, com iseno, independncia, neutralidade, dedicao e abnegao.
Desenvolvendo esta concepo, o Decreto-Lei n. 154/96 exprime que
Considera o Governo que se trata de um servio da maior importncia para a defesa dos
direitos dos cidados e potenciador da dignificao das entidades policiais, inservel na poltica
governamental de maior e melhor segurana para as populaes.
Com a implementao da IGAI, Portugal passou a dispor de um complexo e complementar sistema de controlo das foras de segurana.
Assim, quer a polcia civil, a Polcia de Segurana Pblica, quer a polcia de
natureza militar, a Guarda Nacional Republicana, dispem de inspeces-gerais
que consubstanciam sistemas de controlo interno.
No plano do controlo externo da actividade policial, dispe o modelo
portugus da figura do Provedor da Justia, eleito pelo Parlamento, de um
controlo na rea criminal exercido pelos tribunais, em especial pela Procuradoria da Repblica e, ainda, de um controlo comportamental igualmente externo
70
O controlo externo da actividade policial A IGAI
s polcias, de incidncia preventiva e de actuao na rea disciplinar, a IGAI,

cujo inspector-geral depende, embora no no desempenho efectivo da sua misso,
do Ministro da Administrao Interna, com quem despacha directamente.
Numa breve caracterizao desta Inspeco-Geral, diremos que se trata de
uma inspeco de alto nvel, com autonomia tcnica e administrativa, e com
oramento prprio.
A IGAI dirigida por um inspector-geral, coadjuvado por dois
subinspectores-gerais, e dispe de um departamento de assuntos internos para
observao e controlo do seu funcionamento, dependendo o respectivo director do inspector-geral.
De acordo com a lei, os cargos de inspector-geral e de subinspector-geral,
bem como o de director dos Assuntos Internos, podem ser providos por
magistrados judiciais ou do Ministrio Pblico, sendo o de inspector-geral com
a categoria mais elevada daquelas carreiras, juiz desembargador ou procurador-geral-adjunto.
Presentemente, o inspector-geral um magistrado do Ministrio Pblico,
Procurador-Geral-Adjunto.
Os dois subinspectores-gerais so tambm magistrados, um igualmente
Procurador-Geral-Adjunto e outro uma juza de Direito.
Na sua estrutura orgnica, dispe a IGAI de um servio de inspeco e
fiscalizao, projectado para 22 elementos, recrutados por perodo de 3 anos e
em comisso de servio, na Administrao Pblica, provenientes das mais variadas reas do conhecimento relacionado com actividades inspectivas, de investigao criminal, jurdicas, de administrao publica e ou de comando ou direco no mbito das foras de segurana.
Este quadro de inspectores no desenvolve nenhuma carreira profissional na
IGAI, nela desempenhando funes sob proposta do inspector-geral e nomeao
do Ministro e mantendo todos os direitos da sua carreira de origem, ao que
acresce uma remunerao suplementar de 30 %, destinada a compensar a disponibilidade permanente sem vinculao de horrio, o risco da actividade funcional
e a mais elevada qualidade e empenho no exerccio de funes.
A nomeao precria e temporalmente fixada e, de acordo com a lei, desempenharam ou desempenham funes de inspectores pessoas oriundas da Procuradoria da Repblica, juizes, inspectores de finanas, oficiais da polcia civil, altos
funcionrios da administrao, oficiais da Polcia Militar e da Polcia Judiciria.
Neste modelo s o Ministro pode nomear os inspectores, mas sempre
sob proposta do inspector-geral, o que significa um modelo em que os inspectores respondem perante o inspector-geral pelo seu trabalho e so da sua confiana, este responde perante o Ministro que o nomeou em despacho conjunto
71
com o Primeiro-Ministro, tambm por um perodo precrio e temporalmente

definido, e o Ministro responde perante o Parlamento.
Dispe ainda a IGAI de um Ncleo de Apoio Tcnico constitudo por
elementos de vrias reas do conhecimento, como sejam o Direito, a Lingustica, a Antropologia e a Sociologia e ainda de uma repartio administrativa e
de apoio geral.
Na essncia das suas competncias, uma inspeco de alto nvel que tem
por destinatrios todos os servios dependentes ou tutelados pelo Ministro da
Administrao Interna, os governos civis e as entidades que exercem actividades
de segurana privada, bem como os bombeiros.
Compete-lhe velar pelo cumprimento das leis, tendo em vista o bom funcionamento dos servios, a defesa dos legtimos interesses dos cidados, a salvaguarda do interesse pblico e a reposio da legalidade violada.
No mbito da sua aco inspectiva, fiscalizadora e investigatria, compete-lhe a realizao de inspeces ordinrias e extraordinrias, auditorias para avaliao de eficcia, apreciar queixas, reclamaes e denncias por violao da
legalidade, tomando a iniciativa de abrir processos de averiguaes e, por determinao ministerial, inquritos e processos disciplinares, no que ora nos interessa, a comportamentos de elementos das foras de segurana lesivos de direitos
A interveno altamente selectiva pelo que a IGAI faz directamente os
processos de maior gravidade, maus tratos policiais, tortura, ofensas corporais e
morte de cidados e controla, de forma muito prxima, as situaes menos
graves, cujos processos so efectuados no interior das polcias.
Neste domnio, o Regulamento das Aces Inspectivas e de Fiscalizao,
Regulamento n. 10/99, aprovado pelo despacho do MAI de 21 de Dezembro
de 1998, dispe no seu artigo 2. Deferimento da competncia instrutria:
Sempre que da aco ou omisso de agentes de segurana e demais servios abrangidos pela actuao da IGAI resultar para algum a violao de bens
pessoais, designadamente a morte ou ofensas corporais graves, ou existirem
indcios de grave abuso de autoridade ou leso de elevados valores patrimoniais,
devem as foras ou servios dar imediata notcia dos factos, por telecpia, ao
Ministro da Administrao Interna e aguardar deciso quanto instruo dos
processos de natureza disciplinar.
Tem ainda competncia para estudo e propostas tendentes melhoria da
qualidade da aco policial e de apoio tcnico ao Ministro, em especial no que se
refere s respostas a dar a pedidos de esclarecimento feitos pelas organizaes nacionais e internacionais de defesa e proteco de direitos do homem, em especial
Amnistia Internacional e ao Comit para a Tortura do Conselho da Europa.
72
Exerccio do direito de queixa
No tem competncia para a investigao criminal, devendo participar de

imediato Procuradoria-Geral da Repblica as situaes que detecte e que
possam constituir crime, devendo colaborar com os rgos da investigao
criminal na obteno das provas, sempre que solicitada.
importante esclarecer que, no sistema portugus, vigora o princpio da autonomia do procedimento disciplinar face ao procedimento criminal, em virtude
da diferena dos interesses violados e sem violao do princpio non bis in idem.
Por isso, um mesmo facto est sujeito s duas apreciaes, o que permite
uma justia disciplinar clere e eficaz sem prejuzo da justia criminal.
Na sua actuao, por fora da lei, a IGAI pauta-se pelo princpio da legalidade e por critrios de rigorosa objectividade.
importante referir que, quando a IGAI intervm numa investigao disciplinar por determinao prpria ou ministerial, a competncia investigatria e
decisria que pertencia polcia de que oriundo o agente investigado passa
de imediato e exclusivamente para a IGAI, no que se refere investigao e
proposta de deciso, e para o Ministro da Administrao Interna no que se
refere deciso.
Daqui resulta um procedimento totalmente externo fora policial, que se
tem revelado eficaz e altamente credibilizado na opinio pblica e nos media.
Assim os objectivos e estratgias dos planos de actividades ho-de ter sempre no seu cerne a problemtica do comportamento policial relativamente
cidadania e ao ncleo dos direitos fundamentais.
A qualidade da aco policial integra, implicitamente, esse ncleo, porquanto,
quanto melhor for o desempenho das foras de segurana mais assegurados
esto os direitos dos cidados e melhor ser a sua qualidade de vida, dado que
a segurana uma das vertentes dessa qualidade de vida.
Tm sido desenvolvidas sistematicamente aces tendentes a garantir a defesa
intransigente dos direitos fundamentais dos cidados, dos direitos humanos e a
implementao de aces tendentes melhoria da qualidade da aco policial.
Temos mantido a actividade preventiva da actuao policial, em especial
nas reas das detenes de cidados e do respeito pela sua dignidade, e desenvolvido aces inspectivas com pr-aviso, orientadas para a aferio do cumprimento da legalidade por parte dos agentes das foras de segurana, mas
tambm das condies de trabalho, quer fsicas, quer materiais, quer pessoais,
procurando radiografar-se as estruturaes orgnicas das instituies, os regimes
disciplinares e disciplinadores e as carreiras profissionais.
Registe-se que em Portugal um cidado no pode estar detido numa esquadra ou posto policial mais de 48 horas, aps o que tem de ser entregue ao
tribunal.
73
nosso objectivo estratgico olhar profundamente para a problemtica

da formao, do ensino, das escolas policiais e dos processos de avaliao.
Aps a implementao da IGAI, os currculos escolares passaram a apresentar tambm uma valncia significativa em direitos humanos e iniciou-se um
sistema de formao distncia atravs de vdeo-gravaes.
Tambm a qualidade na e da aco policial vem sendo objectivo estratgico prioritrio.
Neste domnio, a IGAI iniciou em 2001 a prtica sistemtica da promoo de conferncias a levar a cabo por pessoas de elevada qualificao,
designadamente com recurso a convites internacionais, tendentes a estimular a
reflexo e o debate sobre a aprendizagem policial, mas sobretudo sobre o papel
da polcia e dos polcias na sociedade contempornea e do futuro.
Assim, realizou no dia 11 de Janeiro de 2001 uma Conferncia sobre Formao Policial sendo conferencista Don Jesus Maria Coral Gomez, Comissrio
do Corpo Nacional da Polcia de Espanha, co-director europeu do Programa de
Assistncia Tcnica s Instituies Policiais de El Salvador; no dia 5 de Abril, uma
Conferncia sobre O Novo Regime Jurdico das Crianas e Jovens, realizada
pela Dr. Leonor Furtado, magistrada do Ministrio Pblico e docente do Centro
de Estudos Judicirios, e no dia 8 de Junho a terceira Conferncia subordinada
ao tema Anlise da Informao Criminal e Criminalidade Econmica, com a
interveno dos Drs. Tito Soares, Francisco Matias e Carlos Cabreiro, respectivamente director do Departamento Central de Informao Criminal e Percia Tcnica da Polcia Judiciria, inspector chefe da Polcia Judiciria e coordenador do
Departamento de Anlise Criminal e de Informao da EUROPOL e coordenador de Investigao Criminal na Direco Central de Investigao da Corrupo
e Criminalidade Econmica da Polcia Judiciria.
No corrente ano realizou-se no dia 26 de Junho uma Conferncia sobre
Sistema Legal de Proteco de Dados Pessoais, proferida pelo Dr. Lus Lignau
da Silveira, presidente da Comisso Nacional de Proteco de Dados.
Neste programa, a IGAI realizou em 1998 o Seminrio Internacional subordinado ao tema Direitos Humanos e Eficcia Policial (3 dias, no Centro
Cultural de Belm, com representantes da Amnistia Internacional (observadora),
do Comit Europeu Para a Preveno da Tortura e dos Tratamentos ou Penas
Desumanos ou Degradantes (CPT) e da Associao Internacional para o Controlo Civil do Cumprimento da Lei (IACOLE), de entidades congneres do
Canad, Espanha, Inglaterra, Sucia e Brasil.
Em Outubro de 2001, na Fundao Calouste Gulbenkian, um outro Seminrio Internacional com o tema Culturas e Segurana, com a durao de
3 dias, contou com numerosos especialistas nacionais e estrangeiros.
74
Neste Seminrio trataram-se as problemticas da multiculturalidade, das quais

sobressaem, designadamente, as questes de imigrao e minorias tnicas, do
racismo e xenofobia, da criminalidade, da importncia da comunicao social e
do sentimento de insegurana, da Internet, do urbanismo, dos jovens em grupo
e das intolerncias.
Ainda nesta matria, a IGAI assumiu a presidncia da comisso organizadora
da Semana Polcia e Direitos do Homem, iniciativa do Conselho da Europa,
que decorreu de 28 de Outubro a 4 de Novembro de 2000, em Portugal (seminrios, palestras, conferncias, exposies bibliogrficas e documentais, mostra de cultura).
Procura-se ainda desenvolver de forma decisiva a interveno inspectiva e
fiscalizadora na rea financeira, porquanto a sustentao das foras de segurana
pelos contribuintes impe a correcta aplicao e gesto dos dinheiros pblicos.
Igualmente objectivo dos nossos programas de actividades, a observao
dos recursos humanos e da sua gesto, por parte dos polcias.
Ao longo destes 6 anos de actividade, a IGAI procurou implementar relaes internacionais com instituies congneres e mantm um relacionamento
sistemtico com a Amnistia Internacional, com o Comit Europeu Para a Preveno da Tortura e dos Tratamentos ou Penas Desumanos ou Degradantes
(CPT) e Associao para a Preveno da Tortura (APT), respondendo directamente a estas instituies sempre que solicitados em virtude de ocorrncias
policiais concretas.
Para alm de intervenes no Canad, nos Estados Unidos, no mbito da
IACOLE, e na Europa, a IGAI esteve presente no Brasil, a convite da Secretaria da Justia e da Segurana do Governo do Estado do Rio Grande do Sul,
no Seminrio Internacional Polcia, Sociedade e Democracia Desafios do Sc.
XXI, nos dias 24 e 25 de Abril de 2000 e, respondendo a idntico convite
tambm no segundo Seminrio Internacional, que decorreu naquele Estado nos
dias 28 e 29 de Maro de 2001 sob o ttulo Polcia e Sociedade Democrtica:
Desafio do sc. XXI, com intervenes do inspector-geral.
No passado ms de Fevereiro, do corrente ano, ainda a convite do
Sr. Secretrio de Estado da Justia e da Segurana do Rio Grande do Sul, a
IGAI esteve presente em Porto Alegre com uma interveno no Seminrio Internacional realizado no quadro do Segundo Forum Social Mundial e com o
tema O Estado democrtico de Direito e as Instituies Policiais.
Tem tambm a IGAI a obrigao e preocupao permanente do seguimento
follow up do cumprimento das recomendaes do Comit Europeu Para
a Preveno da Tortura e dos Tratamentos ou Penas Desumanos ou Degradantes
e das directivas emanadas pelo Ministro da Administrao Interna.
75
Num outro domnio, que consideramos de maior importncia, a IGAI vem

desenvolvendo fiscalizao selectiva, no sector das empresas de segurana privada e do cumprimento das leis que disciplinam os estabelecimentos nocturnos,
designadamente as discotecas.
Registe-se que o sistema da IGAI se caracteriza por ser externo s foras
de segurana e dependendo do Executivo apenas na nomeao do inspector-geral, por uma actuao de independncia e autonomia no desempenho funcional, vinculado a critrios de legalidade e no de oportunidade.
Este sistema tem conseguido, na ainda curta experincia portuguesa, nveis
de grande e reconhecida eficcia, pela sua capacidade e qualidade de interveno directa nas ocorrncias e controlo sistemtico na preveno.
Os seus processos de investigao so disciplinados pela lei e concluem
com propostas para deciso ministerial, susceptvel de impugnao nos tribunais
no que respeita rea disciplinar.
O ministro responde, como se sabe, perante o Parlamento e , sem dvida, o mais empenhado no controlo da actividade policial dele dependente.
Ao terminar esta interveno, no posso deixar de apresentar, no concreto, embora em sntese, aquilo que, na minha opinio, constitui o resultado mais
visvel da actuao da IGAI.
Assim, perfeitamente claro que a primeira prioridade da interveno da
Inspeco-Geral tem sido a rea da defesa dos direitos fundamentais dos cidados, caracterizada por aces preventivas sistemticas em postos e esquadras
policiais com zonas de deteno, aces levadas a efeito sem pr-aviso e a
qualquer hora do dia ou da noite.
Esta actuao, aliada celeridade dos processos de natureza disciplinar e
s investigaes da IGAI, pode dizer-se, conduziu ao desaparecimento quase
total da violncia policial no interior das esquadras e dos postos e ausncia,
nesses locais, de situaes de morte causadas pelas polcias.
Numa outra vertente, a da dignidade da pessoa detida, a IGAI conseguiu
visitar todos os postos e esquadras do Pas com locais detentivos, terminando
esse objectivo em 1998, sendo certo que, no total, tero sido cerca de 700 a
800 os postos e esquadras visitados inopinadamente.
Em consequncia desta actividade, logo no ano de 1997 foram encerrados cerca de 100 locais de deteno, por no terem as mnimas condies de
dignidade e, em 1997 e 1998, foram propostos o encerramento ou a interveno urgente nas instalaes fsicas de cerca de 60 postos e esquadras da polcia
portuguesa.
As propostas da IGAI tm sido sistematicamente acolhidas por decises
ministeriais e executadas.
76
Ainda neste domnio e por aco da IGAI, que o elaborou e entrou em

vigor em Portugal por deciso ministerial de Maio de 1999, o Regulamento
das Condies Materiais de Deteno em Estabelecimentos Policiais, no qual se
definem desde as reas das celas s caractersticas a que devem obedecer as
instalaes, as camas, a iluminao, os sanitrios, os pavimentos, etc., bem como
os procedimentos a ter com os detidos.
Estas normas so cumpridas na construo de novas unidades e conduziram adaptao das antigas, sempre que possvel.
Procura-se a eliminao quer de pontos de suspenso no interior das celas,
evitando situaes de suicdio de detidos que, a ocorrerem, so de imediato
investigados pela IGAI, quer a eliminao de pontos de aresta susceptveis de
autoflagelao do detido.
Tambm na sequncia da actividade da Inspeco-Geral passaram a ser
efectuados registos de detidos, passou a ser obrigatria a comunicao de deteno, via fax, aos Procuradores da Repblica e foi reconhecido ao detido o
exerccio efectivo do direito ao contacto com o advogado, solicitao de
mdico e efectivao de telefonema.
Desenvolveu-se e interiorizou-se na prtica policial, designadamente, a Resoluo n. 43/173, de 9 de Dezembro de 1988, da Assembleia Geral das
Naes Unidas, que aprovou O Conjunto de Princpios para a Proteco
de Todas as Pessoas Sujeitas a Qualquer Forma de Deteno ou Priso.
Nesta senda de preocupaes e com iniciativa da IGAI, cujo projecto elaborou, foi publicada uma lei nica relativa ao uso de armas de fogo pelas foras
policiais, a qual corresponde aos textos internacionais sobre a matria.
Tambm com empenhamento e significativa participao da IGAI, foi elaborado e aprovado o Cdigo Deontolgico das Foras de Segurana Portuguesas, aplicvel PSP e GNR.
Pode dizer-se, sem erro resultante do julgamento em causa prpria, que
desapareceu a sensao de impunidade do abuso policial, que era uma realidade no incio do controlo externo.
Por ter alguma importncia, no pode deixar de referir-se que, desde 1996,
ano em que ocorreu uma morte imputvel polcia no interior das suas instalaes, no mais viramos a ter idntica situao em Portugal.
Por outro lado, as situaes de interveno policial com morte, geralmente
ocorridas com uso de arma de fogo em intervenes de perseguio criminal,
foram 5 em 1996, 1 em 1997, 4 em 1998, 4 em 1999, 3 em 2000 e at finais
de Julho do corrente ano 2, uma das quais ainda em investigao e a outra
podendo consubstanciar um caso de legtima defesa, no significando necessariamente comportamentos censurveis por parte do agente policial.
77
Tudo isto num universo de cerca de 46 000 agentes para uma populao
de cerca de 10 milhes de habitantes.
Ainda quanto transparncia da actuao policial, passou a ser obrigatria
a notificao aos cidados queixosos das consequncias disciplinares das suas
queixas, o que no constitua prtica policial.
Noutros domnios, a IGAI desenvolveu uma srie de actuaes em ordem melhoria da qualidade da aco policial, quer atravs de seminrios,
como se referiu, quer atravs da interveno nos currculos escolares, quer
na realizao de auditorias e de estudos sobre as organizaes e os seus
agentes, designadamente de natureza sociolgica, envolvendo os consumos
de lcool e estupefacientes, anlises das queixas, stress resultante da actividade
policial, propondo-se, actualmente, ultimar um estudo sobre as condies
de trabalho, outro sobre a violncia dos polcias e sobre os polcias e um
outro sobre o gnero, procurando conhecer o papel de mulher nas foras
de segurana.
Da maior importncia, noutra perspectiva, as auditorias de natureza financeira.
Melhor juiz que ns prprios, desde logo pela iseno de no julgar em
causa prpria, a resultante objectiva da actividade da IGAI reconhecida pela
Amnistia Internacional, podendo observar-se o seu relatrio de 1999, bem como
as referncias feitas no seu relatrio de 2000, designadamente na elaborao do
Cdigo Deontolgico das Foras de Segurana e nas medidas propostas para
combater a violncia policial atravs de sistemas de vdeo-gravao nas esquadras.
Nesse relatrio se regista expressamente a contribuio positiva da IGAI
na monitorizao e superviso das actividades da Polcia e da Guarda Nacional
Republicana.
A se levanta a questo de a IGAI no poder aplicar sanes.
Quanto a esta matria consideramos ser prefervel, em Portugal, essa situao, porquanto a funo melhor se assume corresponsabilizando um membro
do Governo na aplicao dessas sanes.
Tambm no seu relatrio do ano de 2002 a Amnistia Internacional volta
a registar a interveno da IGAI em 11 casos com medidas disciplinares em
3 deles.
Nesse relatrio se refere a satisfao pela criao e pelo trabalho da IGAI
mas entende-se que a IGAI no constitui um organismo independente de controlo externo da polcia.
Esta viso internacional do problema corresponde ao entendimento de que
a independncia significa no dependncia do poder executivo, por isso que os
78
organismos de controlo externo que dependem dos parlamentos, tambm eles

rgos do poder poltico, so considerados independentes por no dependerem do Executivo.
A verdade que, no caso portugus, o inspector-geral nomeado pelo
Primeiro-Ministro e pelo Ministro da Administrao Interna, actuando com independncia no seu desempenho funcional e com iniciativa processual.
Actua em quadros jurdico-processuais, diferentemente dos Provedores de Justia, figura existente tambm em Portugal, eleito pelo Parlamento,
mas que consubstancia uma actividade essencialmente de interveno pblica e de recomendao, no efectuando processos no sentido jurdico
do termo.
Tambm no sumrio das preocupaes sobre os problemas em Portugal,
elaborado pela Amnistia Internacional em Julho de 2001, se consagra com desenvolvimento a IGAI como organismo de controlo externo especialmente
empenhado nos direitos humanos.
Tambm o Comit Europeu Para a Preveno da Tortura e dos Tratamentos ou Penas Desumanos ou Degradantes, designadamente no seu relatrio
publicado em 26 de Julho de 2001, relativo visita a Portugal no perodo de
19 a 30 de Abril de 1999, reconhece a actividade da IGAI como claramente
positiva.
Nesse relatrio se assinala a informao proposta n. 16/97, da IGAI, ao
Ministro da Administrao Interna, relativa aos procedimentos a adoptar pelas
foras de segurana nos casos de conduo de suspeitos ao posto ou esquadra para identificao, designadamente que a permanncia para alm de registo
em livro prprio no dever exceder o perodo de 2 horas, proposta que foi
acolhida por S. Ex. o Ministro da Administrao Interna, em despacho de 7 de
Julho desse ano.
Considero, se me permitido, que para Portugal a Inspeco-Geral da
Administrao Interna constitui um rgo de controlo externo da actividade
policial importante num Estado de direito democrtico e com responsabilidades na melhoria da qualidade da aco policial.
Se, como se escreveu numa deciso do Supremo Tribunal portugus: Pode
mesmo afirmar-se que o barmetro de um verdadeiro Estado de direito democrtico est na maneira como as polcias actuam relativamente aos cidados,
a IGAI desde o seu incio tem implementado o princpio segundo o qual, do
ponto de vista da cidadania, das foras de segurana espera-se qualidade e eficcia na actuao, mas a eficcia das foras de segurana tem, como causa e
por limite, os direitos fundamentais dos cidados.
79
Considerando da essncia do Estado de direito democrtico a existncia

de instrumentos de controlo do exerccio do poder, e por isso tambm da
actuao policial, a experincia portuguesa no quadro da sociedade em que se
insere , permitam-me que o diga, claramente positiva.
Obrigado.
Escrito em Lisboa, 6 de Agosto de 2002.
Antnio Henrique Rodrigues Maximiano,

80
CAPTULO II
DIREITOS HUMANOS
E EFICCIA POLICIAL
6 EXERCCIO DO DIREITO DE QUEIXA. CRIME SEMIPBLICO.

OFENDIDO MENOR DE 16 ANOS. INTERVENO POLICIAL.
MEDIDAS CAUTELARES E PROCEDIMENTOS DE IDENTIFICAO
Parecer n. 9/99
P. A. n. 25/99.
Na origem do presente processo esteve a exposio de fl. 1 a fl. 2, subscrita por JMC.
Os factos relatados podem resumir-se da seguinte forma:
No dia 14 de Janeiro de 1999, pelas 17 horas e 30 minutos, AVP, de 15 anos
de idade, ao abrir a porta da sua residncia, sita na Avenida S, na localidade de
AAAA, teria sido surpreendida por um indivduo de identidade desconhecida
que fora se introduziu no interior da sua habitao, fechou a porta e sob a
ameaa de uma arma (pistola), lhe perguntou por um tal ABC (pessoa que nunca
ali morou), acabando por abandonar a residncia alguns minutos depois, com a
promessa de que iria voltar.
Familiares da menor, alertados para o sucedido, contactaram a PSP, que
fez deslocar, de imediato, dois agentes ao local.
Depois de AVP ter relatado o sucedido com a descrio do indivduo, os
agentes de autoridade retiraram-se, referindo que iriam proceder a uma ronda
na tentativa de localizar o agressor.
Na sequncia do ocorrido, o exponente, na impossibilidade dos pais da
menor o fazerem, deslocou-se na companhia desta, no prprio dia 14 de Janeiro, Esquadra da PSP de AAAA, para apresentar queixa.
83
Uma vez ali, o graduado de servio comunicou-lhe no poder aceitar a

queixa, dado que, tratando-se de uma menor, teriam de ser os pais a faz-lo,
informando-o ainda de que dispunham do prazo de seis meses para o efeito.
No dia 28 de Janeiro de 1999, sada da escola que frequenta, AVP, que
se fazia acompanhar de sua tia, teria visto o agressor no passeio junto do estabelecimento de ensino, facto que transmitiu ltima, a qual chamou o agente
da PSP que se encontrava frente escola e lhe relatou o ocorrido no dia 14 de
Janeiro, pedindo-lhe que procedesse identificao do indivduo.
O dito agente teria recusado a diligncia, com fundamento na ausncia de
queixa contra o mesmo.
No dia 29 de Janeiro a me da menor apresentou queixa na Esquadra de
AAAA, a qual ficou registada com o NUIPC .
contra estes factos que o exponente se insurge.
Analisando
A) No que respeita ao exerccio do direito de queixa

Sem afastar definitivamente a possibilidade de enquadramento dos factos
descritos noutro tipo de crime, partida, surgem-nos os mesmos como passveis de integrar o crime de violao de domiclio, previsto e punido no artigo
190., n.os 1 e 3, do Cdigo Penal.
Trata-se de um crime de natureza semipblica, em que o procedimento
criminal depende de queixa ou de participao artigo 198. do mesmo diploma legal.
Quando o procedimento criminal depende de queixa, em regra, tem legitimidade para apresent-la o ofendido, considerando-se como tal o titular dos
interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminao artigo 113.,
n. 1, do Cdigo Penal.
Se o ofendido for menor de 16 anos, como era o caso, o exerccio do
direito de queixa pertence em primeira linha ao seu representante legal e, na sua
falta, s pessoas indicadas nas alneas a) e b) do n. 2 do citado artigo 113.
Com interesse para a questo, vejam-se, ainda, os artigos 48. a 52. e 243.
a 247., todos do Cdigo de Processo Penal.
Se atentarmos na informao da PSP de fl. 8 a fl. 9, onde se refere a presena dos agentes de autoridade no local, a imediata execuo, por parte dos
mesmos, de diligncias cautelares tendentes descoberta do autor dos factos denunciados, a comunicao de fl. 11, datada de 14 de Janeiro de 1999, e o teor do
aditamento de fl. 12, surge-nos como adequada a actuao dos elementos da PSP.
84
Exerccio do direito de queixa
Na verdade, face ao enquadramento jurdico que numa primeira abordagem se fez dos factos possivelmente coincidente com o da PSP e da
anlise dos preceitos legais vigentes, no que concerne ao exerccio do direito de
queixa, afigura-se-nos formalmente correcto o procedimento adoptado.
Importa salientar que no ficou prejudicada a adopo das medidas
cautelares tendentes, designadamente identificao do autor do crime.
B) No que respeita recusa de identificao

O CPP, em sede Das Medidas Cautelares e de Polcia, prev, no artigo 250., a identificao de suspeito.
O conceito legal de suspeito consta da alnea e) do artigo 1. do mesmo
diploma, que o define como toda a pessoa relativamente qual exista indcio
de que cometeu ou se prepara para cometer um crime, ou que nele participou
ou se prepara para participar.
Os rgos de polcia criminal podem proceder identificao de qualquer pessoa encontrada em lugar pblico, aberto ao pblico ou sujeito a vigilncia policial, sempre que sobre ela recaiam fundadas suspeitas da prtica de
crimes, da pendncia de processo de extradio ou de expulso, de que tenha
penetrado ou permanea irregularmente no territrio nacional ou de haver contra si mandado de deteno.
Refere o exponente que no dia 28 de Janeiro determinado agente de autoridade, aps lhe terem sido relatados os factos ocorridos no dia 14 do mesmo ms, se recusou a identificar um indivduo que se encontrava no passeio,
junto escola frequentada por AVP, depois desta e da sua tia, que na ocasio
a acompanhava, o terem interpelado para o efeito, dando-lhe conhecimento de
que se tratava do autor do crime.
A justificao para a recusa do procedimento de identificao, apresentada
pelo agente da PSP, ter-se-ia fundado na ausncia de queixa.
Neste aspecto existe divergncia entre a verso dos factos apresentados pelo
exponente e o constante do aditamento de fl. 12.
Refere-se aqui que ao agente JR foi solicitado pelo menor e sua me, junto Escola Secundria de AAAA, que fixasse o cidado suspeito.
Neste particular, e no sendo possvel configurar com exactido como os
factos ocorreram, apenas deixamos a seguinte reflexo:
Verificados os pressupostos do artigo 250., n. 1, do CPP, ainda que o
procedimento criminal em causa revista natureza semipblica, no nos parece
adequado que se faa depender, sempre, a medida de identificao de suspeito
da efectiva apresentao da queixa.
85
O preceito no o exige e a incluso do procedimento de identificao de

suspeito em sede de medidas cautelares e de polcia onde se inscreve precisamente a prtica dos actos cautelares necessrios e urgentes para assegurar os
meios de prova, induz o contrrio.
Ministrio da Administrao Interna
Inspeco-Geral da Administrao Interna.
Maria Jos Nogueira
86
7 PROCEDIMENTO DOS AGENTES POLICIAIS, ENQUANTO

RGOS DE POLCIA CRIMINAL, NO CUMPRIMENTO DO
ARTIGO 250. DO CDIGO DE PROCESSO PENAL
Parecer n. 4/2000
I Introduo
A Ex.ma Procuradora-Adjunta, a exercer funes na seco do DIAP
de proferiu, em 15 de Dezembro de 1999, despacho final de arquivamento, no Inqurito n. , tendo determinado o envio ao Ex. mo
Sr. Inspector-Geral da Administrao Interna de certido do auto de notcia
que deu origem ao referido inqurito, bem como certido do seu despacho
final.
A remessa de tais certides deveu-se ao facto de, em seu entender, ter
sido deficientemente cumprido o disposto no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal pelos dois elementos das BAC da Esquadra da PSP de que
procederam elaborao do respectivo auto de notcia.
Pretendia igualmente aquela Sr. Magistrada que aquela fora policial seja
alertada, de modo a obstar que este tipo de actuaes continue a ocorrer.
Por despacho da Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral, antecedido de despacho
do Ex.mo Sr. Inspector-Geral, ambos datados de 27 de Maro de 2000, foi-me
determinado emitir parecer sobre esta questo.
87
II Relatrio
A) Os factos
No dia 7 de Novembro de 1997, cerca das 10 horas, os agentes das BAC
JBP e MBP, ambos a prestar servio na Esquadra da PSP de da diviso
de tomaram conhecimento, via rdio, atravs da central rdio da Diviso da
PSP do que, junto a umas oficinas existentes na Estrada Militar na localidade
de BBBBB, se encontrava um indivduo que tinha sido interceptado por populares e que tinha, na sua posse, material furtado.
Chegados ao local, o agente MBP procedeu identificao do indivduo, com
base nos elementos que este lhe forneceu oralmente, uma vez que, na altura, no
era portador de qualquer documento de identificao, tendo constado do auto de
notcia que elaborou que se tratava de: LMS, nascido em Agosto de 1948, casado,
vendedor ambulante, filho de JDS e de PRS, natural de Lisboa, e residente nas
traseiras do cinema XPTO, barraca sem nmero, na localidade OTPX.
Ainda, no auto de notcia, e relativamente identificao deste indivduo, o
agente MBP fez constar que no foi possvel confirmar da veracidade destes elementos de identificao, por no ter sido possvel o contacto com nenhum familiar daquele, referindo, mais adiante, as exaustivas tentativas levadas a cabo no sentido
de confirmar a sua identidade, as quais se revelaram infrutferas.
Os objectos furtados, encontrados na posse do identificado LMS, foram
posteriormente entregues ao legtimo proprietrio dos mesmos, OSF, devidamente identificado no auto de notcia por, na altura, ser portador do seu bilhete de identidade, tendo-se procedido, aps exame e avaliao de tais objectos, sua entrega.
J no interior da Esquadra, o identificado LMS confessou a autoria do
furto e, porque foi necessrio o uso da fora pelos populares aquando da sua
deteno, este apresentava alguns hematomas, recusando-se, no entanto, a receber qualquer tratamento.
O auto de notcia foi encerrado pelo autuante MBP, agente n. ,
e pela testemunha JBP, agente n. , ambos da 333. Esquadra da PSP
de
B) Do procedimento aps a deteno

No consta da certido que nos foi remetida pelo DIAP ter sido efectuada a comunicao da deteno ao Ministrio Pblico, nos termos do artigo 259. do Cdigo de Processo Penal.
88
Procedimento dos agentes policiais, enquanto rgos de polcia criminal, no cumprimento do artigo 25.
do Cdigo de Processo Penal
Desconhece-se, assim, se o detido foi presente ao Juiz de Instruo para

interrogatrio, nos termos do artigo 141. do Cdigo de Processo Penal e se
este lhe ter aplicado alguma das medidas de coaco do artigo 196. e seguintes, a fim de aguardar os ulteriores termos do processo em liberdade ou, se o
mesmo foi interrogado perante o Ministrio Pblico, nos termos do artigo 143.
e lhe ter sido aplicada a medida de coaco do artigo 196., dado que, neste
caso, no havia lugar a julgamento em processo sumrio, atenta a natureza da
infraco crime de furto qualificado, previsto e punido pelos artigos 203. e
204., n. 2, alnea e), ambos do Cdigo Penal, com pena de priso de 2 a 8
anos.
No entanto, no nos alongaremos sobre esta questo, uma vez que s
indirectamente est relacionada com o objecto do presente parecer, o qual tem
por base a anlise da conduta levada a cabo pelos agentes JBP e MBP quando
procederam deteno de um indivduo em flagrante delito, por suspeita da
prtica de um crime de furto qualificado.
C ) Da insuficincia da notificao
No seu despacho final, determinando o arquivamento do inqurito, a Ex.ma Procuradora-Adjunta diz a certa altura que: [] Constata-se porm que tal indivduo foi
deficientemente identificado no Posto da PSP e, apesar das diligncias efectuadas, no foi possvel
comprovar os dados que verbalmente forneceu ao agente da PSP que lavrou tal auto.
Por tal motivo, no dispem os autos de elementos seguros quanto autoria dos factos
ilcitos apurados e no se vislumbra, face ao tempo entretanto decorrido, que seja possvel obter
tais elementos, pelo que nos termos do disposto no artigo 277-2 do CPP se determina o seu
arquivamento.
Mais adiante, e ainda neste despacho, a Ex.ma Procuradora-Adjunta determina a remessa de certido do auto de notcia e, deste seu despacho, Inspeco-Geral da Administrao Interna, nos seguintes termos: Porque se mostra deficientemente cumprido o disposto no artigo 250. do CPP, e como forma de evitar que tais situaes continuem a ocorrer, remeta certido deste despacho, bem como do auto de notcia, de
fls. 2 e 3 ao Ex.mo Sr. Inspector-Geral da Inspeco Interna.
III Questo essencial Enquadramento e anlise

data da prtica dos factos ora em apreo, relatados no auto de notcia
que deu origem ao Inqurito NUIPC e, relativamente identifica89
o de suspeito, o artigo 250. do Cdigo de Processo Penal apresentava a

seguinte redaco:
1 Os rgos de polcia criminal podem proceder identificao de
pessoas encontradas em lugares abertos ao pblico habitualmente frequentados
por delinquentes.
2 Os rgos de polcia criminal procedem identificao de suspeitos,
facultando-lhes, para o efeito, a possibilidade de comunicao com pessoas de
confiana e realizando, em caso de necessidade, provas dactiloscpias, fotogrficas ou de anloga natureza e convidando-os a indicar residncia onde possam
ser encontrados e receber comunicaes
3 Havendo motivo para suspeita, os rgos de polcia criminal podem
conduzir as pessoas que forem incapazes de se identificar ou se recusarem a
faz-lo ao posto policial mais prximo e compelindo-as a permanecer ali pelo
tempo estritamente necessrio identificao, em caso algum superior a seis horas.
4 Os actos de identificao levados a cabo nos termos da segunda parte
do n. 2 e nos do n. 3 so sempre reduzidos a auto.
5 Os rgos de polcia criminal podem pedir ao suspeito, bem como
a quaisquer pessoas susceptveis de fornecerem informaes teis, e deles receber, sem prejuzo, quanto ao suspeito, do disposto no artigo 59., informaes relativas a um crime e, nomeadamente, descoberta e conservao de
meios de prova que poderiam perder-se antes da interveno da autoridade
judiciria.
Com a publicao, em 21 de Fevereiro de 1995, da Lei n. 5/95, a aplicao do preceito legal acima transcrito passou a ser conjugado com o estatudo
nesta lei, a qual veio estabelecer a obrigatoriedade de porte de documento de
identificao v. o seu artigo 5.
E, relativamente ao procedimento de identificao, quando o indivduo que
se pretende identificar no possui qualquer documento de identificao, o artigo 3. da Lei n. 5/95 versa o seguinte:
1 Nos casos de impossibilidade de identificao nos termos do artigo
anterior, ou nos casos de recusa de identificao, ter lugar um procedimento
de identificao que consiste em conduzir o identificando ao posto policial mais
prximo, onde permanecer pelo tempo estritamente necessrio identificao
e que no poder, em caso algum, exceder duas horas.
2 O mesmo procedimento pode incluir, em caso de necessidade, provas dactiloscpias, fotogrficas ou de anloga natureza, as quais so destrudas,
90
na presena do identificando, no se confirmando a suspeita, e ainda a indicao, pelo identificado, de residncia onde possa ser encontrado e receber comunicaes.
3 A reduo a auto do procedimento de identificao obrigatria em
caso de recusa de identificao e nos demais casos dispensada, a solicitao
da pessoa a identificar.
4 Quando seja lavrado o auto, nos termos do nmero anterior, do
mesmo ser entregue cpia ao identificando e ao Ministrio Pblico.
5 Quando se dever presumir que o identificando possa ser menor, os
agentes das foras ou servios de segurana devem, de imediato, comunicar com
os responsveis pelo mesmo.
6 O procedimento de identificao ser sempre comunicado a pessoa
da confiana do identificando, quando este o solicite.
Ainda, relativamente aos meios de identificao, o artigo 4. daquela lei
estatui que, quando o cidado se no pode identificar atravs de documento de
identificao, o recurso ao procedimento a que se refere o artigo anterior s
ter lugar quando no se possam utilizar os seguintes meios:
a) Identificao por um terceiro, devidamente identificado, que garanta a veracidade dos dados pessoais oferecidos pelo cidado no
portador de documento com que possa identificar-se;
b) Comunicao do identificando com pessoa da sua confiana, no
sentido de apresentar, por via dela, os meios de identificao;
c) Acompanhamento do identificando ao lugar onde se encontrem
os seus elementos de identificao.
No nos iremos debruar sobre as dificuldades surgidas na aplicao destes dois regimes legais, com normas de procedimento de identificao diferenciadas, porque, aps a entrada em vigor da Lei n. 59/98, de 25 de Agosto,
que veio introduzir alteraes ao Cdigo de Processo Penal, aprovado pelo
Decreto-Lei n. 78/87, de 17 de Fevereiro, foi criado um regime nico de identificao de suspeitos, o qual vem contemplado no artigo 250. daquele diploma legal, sob o ttulo Identificao de suspeito e pedido de informaes, com a seguinte redaco:
1 Os rgos de polcia criminal podem proceder identificao de qualquer pessoa encontrada em lugar pblico, aberto ao pblico ou sujeito a vigilncia policial, sempre que sobre ela recaam fundadas suspeitas da prtica de
91
crimes, da pendncia de processo de extradio ou de expulso, de que tenha

penetrado ou permanea irregularmente no territrio nacional ou de haver contra si mandado de deteno.
2 Antes de procederem identificao, os rgos de polcia criminal
devem provar a sua qualidade, comunicar ao suspeito as circunstncias que fundamentam a obrigao de identificao e indicar os meios por que este se pode
identificar.
3 O suspeito pode identificar-se mediante a apresentao de um dos
seguintes documentos:
a) Bilhete de identidade ou passaporte, no caso de ser cidado estrangeiro;
b) Ttulo de residncia, bilhete de identidade, passaporte ou documento
que substitua o passaporte, no caso de ser cidado estrangeiro.
4 Na impossibilidade de apresentao de um dos documentos referidos no nmero anterior, o suspeito pode identificar-se mediante a apresentao
de documento original, ou cpia autenticada, que contenha o seu nome completo, a sua assinatura e a sua fotografia.
5 Se no for portador de nenhum documento de identificao, o suspeito pode identificar-se por um dos seguintes meios:
a) Comunicao com uma pessoa que apresente os seus documentos
de identificao;
b) Deslocao, acompanhado pelos rgos de polcia criminal, ao lugar
onde se encontram os seus documentos de identificao;
c) Reconhecimento da sua identidade por uma pessoa identificada nos
termos do n. 3 ou do n. 4 que garanta a veracidade dos dados
pessoais indicados pelo identificado.
6 Na impossibilidade de identificao, nos termos dos n.os 3, 4 e 5, os
rgos de polcia criminal podem conduzir o suspeito ao posto policial mais
prximo e compeli-lo a permanecer ali pelo tempo estritamente indispensvel
identificao, em caso algum superior a seis horas, realizando, em caso de necessidade, provas dactiloscpias, fotogrficas ou de natureza anloga e convidando o identificando a indicar residncia onde possa ser encontrado e receber
comunicaes.
7 Os actos de identificao levados a cabo nos termos do nmero anterior so sempre reduzidos a auto e as provas de identificao dele constantes
92
so destrudas na presena do identificando, a seu pedido, se a suspeita no se

confirmar.
8 Os rgos de polcia criminal podem pedir ao suspeito, bem como
a quaisquer pessoas susceptveis de fornecerem informaes teis, e deles receber, sem prejuzo, quanto ao suspeito, do disposto no artigo 59., informaes
relativas a um crime e, nomeadamente, descoberta e conservao de meios
de prova que poderiam perder-se antes da interveno da autoridade judiciria.
9 Ser sempre facultada ao identificando a possibilidade de contactar
com pessoa da sua confiana.
Analisados estes preceitos legais, caber referir que os mesmos foram criados pela necessidade de se atribuir s foras policiais os meios indispensveis
para que estas possam desenvolver, de uma forma mais eficaz, a preveno e a
conteno da criminalidade.
Passando agora questo essencial, objecto deste parecer, procederemos
sua anlise, sobre duas perspectivas, procedendo-se, em primeiro lugar, anlise
e enquadramento legal da certido que nos foi remetida pela Ex.ma Sr. Procuradora-Adjunta no DIAP e, em segundo lugar, anlise e aplicao do disposto no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal.
A) Da certido
Ser que, no caso em apreo, os elementos da PSP deram o devido cumprimento ao estatudo no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal?
Aps anlise da certido que nos foi remetida pela Ex.ma Procuradora-Adjunta no DIAP e, ao contrrio daquilo que entendido por aquela
Sr. Magistrada, entendemos no estar perante uma deteno efectuada por um
rgo de polcia criminal para se proceder identificao enunciada no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal, mas sim perante uma deteno em
flagrante delito de um indivduo sob suspeita de ter cometido um crime de
furto, previsto e punido nos artigos 203. e 204., n. 2, alnea e), do Cdigo
Penal, a que corresponde pena de priso de 2 a 8 anos.
Assim sendo, esta deteno ter de ser analisada luz dos preceitos legais
estabelecidos nos artigos 254. e seguintes do Cdigo de Processo Penal, uma
vez que a deteno a que alude o artigo 250., n. 3, do Cdigo de Processo
Penal, um caso especial de deteno para identificao.
Ora, no caso em anlise, foi dado conhecimento entidade policial, via rdio, que determinado indivduo se encontrava retido por populares, por se en93
contrar na via pblica a tentar vender peas de automveis que tinha furtado na
madrugada desse mesmo dia, numa garagem sita nas imediaes, facto comprovado pelo proprietrio da garagem, a quem aquele tentava vender algumas peas.
Ao chegar ao local, a entidade policial constituda por dois elementos da
Esquadra da PSP de a prestar servio nas BAC, procederam deteno do
indivduo, por se verificar uma situao de flagrante delito, por suspeita da prtica
de um crime de natureza pblica crime de furto qualificado, punvel com
pena de priso de 2 a 8 anos.
Uma vez que esta deteno ter de ser procedida de imediata comunicao ao Ministrio Pblico, com a elaborao do respectivo auto de notcia que
acompanha o detido, cf. artigo 259., alnea b), e artigo 243., n. 1, ambos do
Cdigo de Processo Penal este, ao receber o expediente, ou promoveria, se
fosse caso disso, o julgamento em processo sumrio, ou enviaria ao Juiz de
Instruo, para primeiro interrogatrio, nos termos do artigo 141. do Cdigo
de Processo Penal, ou procederia a interrogatrio no judicial, nos termos do
artigo 143. do mesmo diploma legal.
Como, da certido que nos foi remetida pelo DIAP, consta somente cpia do auto de notcia e do despacho final proferido pelo Ministrio Pblico,
no mbito do inqurito, desconhece-se qual das medidas ter sido tomada por
aquele Magistrado, aps lhe ter sido apresentado o detido, ou aps lhe ter sido
comunicada a deteno, nos termos da alnea b) do artigo 259. do Cdigo de
Processo Penal.
Face ao exposto, e tendo em conta os elementos que nos foram remetidos para apreciao, nada temos a apontar relativamente actuao levada a
cabo pelos agentes JBP e MBP da Esquadra da PSP de quando, no dia
7 de Novembro de 1997, procederam deteno de um indivduo em situao de flagrante delito, por suspeita da prtica de um crime de furto qualificado, a que corresponde pena de priso de 2 a 8 anos.
B) Da aplicao do artigo 250. do Cdigo de Processo Penal

Caber agora e, porque constitui igualmente objecto do presente parecer,
apurar em que situaes e em que termos devem os rgos de polcia criminal
fazer uso do disposto no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal.
Em primeiro lugar, comearemos por definir em que consiste o modo de
actividade administrativa da polcia.
Assim, segundo Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 8. ed.,
vol. II, p. 1066, esta actividade consiste [] no modo de actuar da autoridade ad94
ministrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de

fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir []
Passemos, de seguida, a debruar-nos sobre quais os fins da actuao da
Polcia de Segurana Pblica, no domnio da segurana interna.
Sendo o domnio prprio da polcia, a preveno da criminalidade, o seu
mbito de competncia material e territorial, vem regulado na Lei n. 5/99, de
27 de Janeiro Lei de Organizao e Funcionamento da Polcia de Segurana
Pblica.
Um dos fins de actuao da Polcia de Segurana Pblica, no contexto da
segurana interna, a preveno e combate aos comportamentos criminais, numa
interpenetrao com as comunidades locais que servem v. artigo 2., n. 2,
da j citada Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, e, ainda prosseguir as atribuies que lhe
forem cometidas por lei em matria de processo penal alnea g) da citada lei, considerando-se
rgo de polcia criminal para efeitos do disposto no Cdigo de Processo Penal todos os elementos da PSP com funes policiais v. artigo 8., n. 1, alnea b), desta lei.
Temos ento as medidas cautelares de polcia (consubstanciadas no exerccio
de uma competncia prpria e no delegada, uma vez que ainda no so actos
processuais), que so actos de polcia, estritamente conexos com eventuais actos
do processo criminal e, da, estarem disciplinados no Cdigo de Processo Penal.
Estas medidas cautelares e de polcia, enunciadas no captulo II do Cdigo
de Processo Penal, onde se encontra inserida a medida de identificao de suspeito e pedido de informaes do artigo 250., ora em anlise, so normas
precisas, cuja execuo deve ter em conta a garantia dos cidados.
E, porque se trata de normas que estabelecem medidas de polcia, torna-se necessrio evitar a sua discricionalidade, procedendo-se ao controlo da legalidade do uso desta medida, atravs da exigncia, aos rgos de polcia criminal, de que faam constar em auto, os actos de identificao por si realizados v. n. 7 da citada disposio legal.
ainda, no uso desta sua atribuio que, nos termos do artigo 250. do
Cdigo de Processo Penal, para alm da identificao de pessoas em determinados locais, as foras policiais podero proceder identificao de suspeitos e,
como medida cautelar de polcia, conduzir pessoas ao posto policial mais prximo, para fins de identificao, com eventual reteno at ao mximo de seis horas.
Nestes moldes, o procedimento de identificao enunciado no artigo 250.
do Cdigo de Processo Penal uma actividade que pertence indistintamente
funo administrativa e funo judiciria das polcias, estando regulada no
Cdigo de Processo Penal, dada a estreita conexo processual e a relevncia
para um eventual processo crime que venha a ser instaurado.
95
Assim, e porque a medida enunciada no n. 3 deste preceito legal no

constitui uma medida detentiva, nada tendo a haver com as medidas contempladas no artigo 254. do Cdigo de Processo Penal, esta medida de conduo
ao posto policial para identificao, com a eventual realizao de provas
dactiloscpicas, fotogrficas ou outras enunciadas no n. 2 daquele preceito legal, ter de ser efectuada com cautela, para evitar possveis abusos e garantir a
legalidade desta actuao.
No entanto, apesar destas medidas, como j atrs referimos, caberem dentro das competncias das foras policiais, no poderemos esquecer que, no caso
de colheita de informaes relativas a um crime, esta autonomia policial no
invalida a obrigao de imediata transmisso da notcia do crime entidade a
quem cabe a direco do inqurito, e que o Ministrio Pblico.
A realar este entendimento, temos o disposto no artigo 55. do Cdigo
de Processo Penal que, versando sobre a competncia dos rgos de polcia
criminal no seu n. 2, refere que Compete em especial aos rgos de polcia criminal,
mesmo por iniciativa prpria, colher notcia dos crimes e impedir quanto possvel as suas
consequncias, descobrir os seus agentes e levar as cabo os actos necessrios e urgentes destinados a assegurar os meios de prova.
Mas, logo de seguida, o artigo 56. do Cdigo de Processo Penal estabelece que os rgos de polcia criminal actuam sob a direco das autoridades
judicirias e na sua dependncia funcional.
Assim, como princpio da investigao oficial, temos que, o inqurito e
qualquer acto de investigao ou de notcia de um crime, ou qualquer acto necessrio e urgente, destinado a assegurar um meio de prova, realizado sob
a titularidade e a direco do Ministrio Pblico, estando os rgos de polcia
criminal colocados na sua dependncia funcional, no s na fase de inqurito
como tambm na fase que precede a instaurao de um eventual inqurito.
De acordo com o que ficou exposto, a investigao da criminalidade
uma das actividades que incumbe s foras e servios de segurana, enquanto
rgos de polcia criminal. No entanto, a sua forma de actuao ter de estar
minuciosamente disciplinada pela legislao processual penal e esclarecida, em
caso de dvida, pelo Ministrio Pblico e, em ltima anlise pela jurisprudncia
e pela doutrina.
Para tal, h que haver uma coordenao entre a organizao e funcionamento
dos rgos de polcia criminal e a organizao e funcionamento do sistema de
justia penal, protagonizado pelo Ministrio Pblico na fase de inqurito. Isto
porque, devido s suas mltiplas interseces, a actuao destes dois sistemas, no
obstante possurem autonomia estatuais, funcionais e orgnica, por vezes mal
compreendida e frequentemente descoordenada, ao nvel da execuo.
96
Em concluso, todos os actos processuais praticados no mbito de um inqurito, ou todos os actos praticados pelas foras policiais na preveno e conteno da criminalidade e que consubstanciem o exerccio de poderes-deveres
funcionais, esto sujeitos fiscalizao das autoridades judicirias, as quais visam,
para alm do mais, controlar eventuais abusos ou ilegalidades, que possam vir a
ser cometidas v. artigos 55. e 56. do Cdigo de Processo Penal.
IV Concluses/Propostas
1. Aps anlise da certido que nos foi remetida pela Ex.ma Procuradora-Adjunta no DIAP e, ao contrrio daquilo que entendido por aquela
Sr. Magistrada, entendemos no estar perante uma deteno efectuada por um
rgo de polcia criminal, para se proceder identificao enunciada no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal mas sim perante uma deteno em
flagrante delito de um indivduo sob suspeita de ter cometido um crime de furto, previsto e punido nos artigos 203. e 204., n. 2, alnea e), do Cdigo Penal,
a que corresponde pena de priso de 2 a 8 anos.
2. Assim sendo, esta deteno ter de ser analisada luz dos preceitos
legais estabelecidos nos artigos 254. e seguintes do Cdigo de Processo Penal,
uma vez que a deteno a que alude o artigo 250., n. 3, do Cdigo de Processo Penal, um caso especial de deteno para identificao.
3. Sendo esta uma das medidas cautelares e de polcia enunciadas no captulo II do Cdigo de Processo Penal, onde se encontra inserida a medida de
identificao de suspeito e pedido de informaes do citado artigo 250.
4. E, no uso desta sua atribuio que, nos termos do artigo 250. do
Cdigo de Processo Penal, para alm da identificao de pessoas em determinados locais, as foras policiais podero proceder identificao de suspeitos e, como
medida cautelar de polcia, conduzir pessoas ao posto policial mais prximo, para
fins de identificao, com eventual reteno at ao mximo de seis horas.
5. Nestes moldes, o procedimento de identificao enunciado no artigo 250. do Cdigo de Processo Penal, uma actividade que pertence indistintamente funo administrativa e funo judiciria das polcias no constituindo, a medida enunciada no n. 3 deste preceito legal, uma medida detentiva
nada tendo a haver com as medidas contempladas no artigo 254. do Cdigo
de Processo Penal, pelo que ter de ser efectuada com cautela, para evitar
possveis abusos e garantir a legalidade desta actuao.
6. Face ao exposto, e tendo em conta os elementos que nos foram remetidos para apreciao, nada temos a apontar relativamente actuao levada a
97
cabo pelos agentes JBP e MBP da Esquadra da PSP de , quando procederam deteno de um indivduo em situao de flagrante delito, por suspeita da prtica de um crime de furto qualificado, a que corresponde pena de
priso de 2 a 8 anos, nos termos dos artigos 254. e seguintes do Cdigo de
Processo Penal.
Lisboa, 5 de Abril de 2000.
A Inspectora Superior Principal,
Adelaide Sequeira
98
8 FALTA DE UM DOS REQUISITOS FORMAIS DOS MANDADOS DE DETENO FACE AO DISPOSTO NO ARTIGO 258.
DO CDIGO DE PROCESSO PENAL
Parecer n. 5/2000
I Introduo
O Ex. mo Inspector-Geral Major General do Comando-Geral da Guarda
Nacional Republicana solicitou, no passado dia 14 de Junho, Inspeco-Geral da Administrao Interna um pedido de parecer quanto legalidade
de mandados de deteno e conduo que, no obstante conterem o selo
branco do servio de que emanam tribunal no contm a assinatura
da autoridade judiciria que ordenou a sua emisso, levantando srias dvidas quanto sua legalidade e, consequentemente, quanto ao seu cumprimento.
Por despacho da Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral, datado de 19 de Junho
de 2000, foi-me determinado emitir parecer sobre esta questo.
O objecto deste parecer circunscreve-se to-somente questo de saber se
os mandados de deteno que no contenham a assinatura da autoridade judiciria que ordena a sua emisso e posterior cumprimento so ou no vlidos.
A anlise a empreender neste parecer incidir sobre os requisitos a que
devem obedecer os mandados de deteno, de acordo com o artigo 258. do
Cdigo de Processo Penal, no sendo abordada neste parecer, por no ser
objecto do mesmo, a questo da competncia para ordenar a deteno.
99
Os textos legais a considerar, face natureza desta questo, envolvem o

Cdigo de Processo Penal, a Constituio da Repblica Portuguesa e o Decreto do Governo de 16 de Fevereiro de 1912.
do seguinte teor o despacho que motivou o pedido de consulta ora em
apreo:
[] Recentemente, foi ordenada pela autoridade judiciria a deteno e conduo ao
Tribunal de um indivduo, atravs do respectivo mandado, o qual, tendo sido escriturado em
papel timbrado do mesmo tribunal, apresentava uma assinatura por ordem do juiz de direito localizada no preciso espao reservado assinatura do juiz devidamente autenticada com o selo branco.
Pelo facto da assinatura do juiz de direito no constar no mandado de deteno e
conduo surgiram algumas dvidas acerca da sua legalidade, nos termos em que foi formulado face ao disposto no Cdigo de Processo Penal.
Com efeito, o n. 1 do artigo 258. do CPP estabelece que constitui nulidade a no
incluso nos mandados de deteno dos requisitos constantes das alneas do n. 1 do referido
artigo, constando expressamente na alnea a) a assinatura da autoridade judiciria ou de
polcia criminal competente.
Tambm os artigos 4. e 6. da Lei Orgnica da Guarda, apesar de estabelecerem que
a GNR deve actuar sob direco da autoridade judiciria, essa actuao dever estar em
conformidade com as normas do Cdigo de Processo Penal conforme prescrito no n. 2 do
j referido artigo 6.
Recuando um pouco mais no tempo verifica-se que, pelo Decreto do Governo de 16 de Fevereiro de 1912, estabelecido que o selo branco aposto num documento lhe confere autenticidade.
Em face do exposto, solicita-se a V. Ex. seja dado parecer por essa Inspeco-Geral
de modo a dissipar eventuais dvidas e a clarificar procedimentos relativamente ao assunto em
apreo []
Porque est em causa matria relacionada com a privao da liberdade fsica
dos cidados, o parecer estruturar-se- em quatro fases, comeando por uma
abordagem sucinta relativamente natureza da deteno, passando pela anlise
da sua finalidade e requisitos formais dos mandados de deteno e, por fim,
quais as consequncias legais da falta de algum destes requisitos.
II Natureza da deteno
no domnio do processo penal que o direito liberdade fsica dos cidados envolve mais sentido, constituindo a privao da liberdade de um cidado, uma cautela processual.
100
Falta de um dos requisitos formais dos mandatos de deteno face ao disposto no artigo 258.
Assim, no direito processual penal esto contidas as necessidades inalienveis

de segurana e defesa da sociedade e a Constituio da Repblica Portuguesa
enumera os princpios fundamentais dos direitos, liberdades e garantias e, de
entre eles, o direito de liberdade.
Analisados estes dois preceitos legais, verifica-se que, em matria de deteno, estas duas leis reflectem, face gravidade da privao de liberdade de um
indivduo, cautela na delimitao dos seus pressupostos objectivos e na competncia para a levar a cabo.
Assim, dispe o artigo 27. da Constituio da Repblica Portuguesa que:
1. Todos tm direito liberdade e segurana.
2. Ningum pode ser total ou parcialmente privado da liberdade, a
no ser em consequncia de sentena judicial condenatria pela
prtica de acto punido por lei com pena de priso ou de aplicao judicial de medida de segurana.
3. Exceptua-se deste princpio a privao da liberdade, pelo tempo e
nas condies que a lei determinar, nos casos seguintes:
a) Priso preventiva em flagrante delito ou por fortes indcios
da prtica de crime doloso a que corresponda pena de priso cujo limite seja superior a trs anos;
b) Priso ou deteno de pessoa que tenha penetrado ou permanea em territrio nacional ou contra a qual esteja em curso
processo de extradio ou de expulso;
c) Priso disciplinar imposta a militares, com garantia de recurso para o tribunal competente;
d) Sujeio de um menor a medidas de proteco, assistncia
ou educao em estabelecimento adequado, decretadas pelo
tribunal judicial competente;
e) Deteno por deciso judicial em virtude de desobedincia a
deciso tomada por um tribunal ou para assegurar a
comparncia perante a autoridade judicial competente.
4. Toda a pessoa privada da liberdade deve ser informada imediatamente e de forma compreensvel das razes da sua priso ou
deteno e dos seus direitos.
5. A privao da liberdade contra o disposto na Constituio e na
lei constitui o Estado no dever de indemnizar o lesado nos termos que a lei estabelecer.
101
Quanto ao Cdigo de Processo Penal, as disposies que interessa mencionar e realar relativamente deteno e privao da liberdade so: o artigo 191.
(Princpio da legalidade); o artigo 192. (Condies gerais de aplicao); o
artigo 193. (Princpios de adequao e proporcionalidade); o artigo 254. (Finalidades); o artigo 255. (Deteno em flagrante delito); o artigo 257. (Deteno fora de flagrante delito) e o artigo 258. (Mandados de deteno).
S nos interessa, para o objecto do presente parecer, analisar pormenorizadamente o artigo 258. do diploma legal citado, pelo que nos abstemos
de transcrever as outras disposies acima indicadas.
Ora, o artigo 254. do Cdigo de Processo Penal, na esteira da alnea e)
do artigo 27. da CRP, reporta-se ao conceito de deteno, na perspectiva do
fim a que se destina, ou seja, assegurar a presena imediata do detido perante
o juiz ou para ser sujeito a julgamento em processo sumrio, ou para ser sujeito a interrogatrio ou, ainda, para lhe ser aplicada uma medida de coaco.
Porque a deteno implica a privao da liberdade fsica de uma pessoa,
h que apurar se a mesma tem origem numa medida cautelar ou de polcia ou
se tem origem num mandado judicial.
A lei distingue no s para efeitos dos pressupostos objectivos da deteno como tambm para efeitos da competncia para a ordenar entre a situao
de flagrante delito e de no flagrante delito (artigo 255. e artigo 257., ambos
do Cdigo de Processo Penal).
A regra relativa deteno fora de flagrante delito no sentido de que s
as autoridades judicirias o juiz ou o Ministrio Pblico a podem ordenar artigo 257., n. 1, do Cdigo de Processo Penal.
No entanto, e porque o objecto deste parecer outro, no nos iremos alongar
sobre a natureza da deteno, uma vez que tal no foi posto em causa, passando,
to-somente, a tecer breves considerandos sobre a finalidade da deteno.
III Finalidade da deteno

Como j atrs se disse, relativamente finalidade da deteno, o juiz pode
ordenar a deteno nos seguintes casos: quando seja admitida a priso preventiva, quando o detido lhe deva ser presente para o primeiro interrogatrio judicial, ou para acto processual a que faltou, quando se verifique uma situao
de entrada ou permanncia irregular em territrio nacional, quando haja lugar a
aplicao de uma medida de coaco e para ser sujeito a julgamento.
No entanto, porque se desconhece, e nem interessa para o caso vertente,
qual a finalidade da emisso do mandado de deteno, pois no est em causa
102
a legitimidade para a emisso do referido mandado, mas to-somente averiguar

da sua legalidade, tendo em conta os seus pressupostos formais, sobre estes
pressupostos formais que nos iremos agora debruar.
IV Requisitos formais dos mandados de deteno

Analisados os pressupostos substantivos da deteno, vejamos agora os
respectivos pressupostos formais.
Refere o artigo 258. do Cdigo de Processo Penal (Mandados de deteno) que:
1. Os mandados de deteno so passados em triplicado e contm,
sob pena de nulidade:
a) A assinatura da autoridade judiciria ou de polcia criminal
competentes;
b) A identificao da pessoa a deter; e
c) A indicao do facto que motivou a deteno e das circunstncias que legalmente a fundamentam.
2. Em caso de urgncia e de perigo na demora admissvel a requisio da deteno por qualquer meio de telecomunicao, seguindo-se-lhe imediatamente confirmao por mandado, nos termos
do nmero anterior.
3. Ao detido exigido o mandado de deteno e entregue uma das
cpias. No caso do nmero anterior, -lhe exibida a ordem de
deteno donde conste a requisio, a indicao da autoridade judiciria ou de polcia criminal que a fez e os demais requisitos
referidos no n. 1 e entregue a respectiva cpia.
A ordem de deteno deve, pois, constar de mandados em triplicado, assinados pela autoridade competente, contendo a identificao da pessoa a deter
e a meno dos factos motivadores da deteno e das circunstncias que legalmente a fundamentam, devendo um exemplar ser entregue ao visado artigo 258., n.os 1 e 3, do Cdigo de Processo Penal.
Assim, flui do exposto que a ordem escrita necessria deteno e a
meno dos factos jurdico-penais que a motivaram permite ponderar sobre a
gravidade do acto, bem como da competncia legal da autoridade que o imite,
103
e do exacto conhecimento pelo detido da sua obrigao jurdica de acatamento

e da individualizao da responsabilidade que haja, por virtude da violao do
direito fundamental dos cidados v. Manuel Cavaleiro Ferreira, in Curso de
Processo Penal, II, 1981, p. 430.
Estes requisitos do mandado de deteno, quanto aos pressupostos materiais, como tambm quanto aos pressupostos formais e a entrega de uma cpia
dos mesmos pessoa a deter, visam essencialmente que esta possa ajuizar da
legalidade da sua deteno, podendo vir a exercer o direito de resistncia e
requerer a providncia do habeas corpus, caso se verifique uma situao de
ilegalidade da deteno
Da interpretao deste preceito legal resulta, em nosso entender e de um
modo claro, que, a deteno de uma pessoa realizada atravs de mandado de
deteno, em que falta qualquer um destes requisitos, nula, legitimando o exerccio do direito de resistncia.
Parafraseando Pires de Lima e Antunes Varela, in Cdigo Civil Anotado, 1.,
p. 16, no caso em apreo, o sentido decisivo da lei coincidir com a vontade
real do legislador sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada
atravs do texto legal.
Ora, o texto legal do artigo 258. do Cdigo de Processo Penal no oferece quaisquer dvidas relativamente sua interpretao.
Assim, o mandado de deteno em que falte algum dos requisitos
taxativamente indicados naquele preceito legal no permite a efectivao da
deteno.
No caso em apreo, a deteno no se poderia efectuar porque o mandado
de deteno se encontrava assinado por quem no tinha legitimidade para tal.
Uma excepo a esta regra, no que concerne deteno, a atribuio s
autoridades de polcia criminal de competncia para ordenar a deteno de
pessoas, motivada por razes de necessidade e de urgncia relacionadas com a
produo da prova dos factos penalmente ilcitos e culposos latu sensu.
No entanto, a validao em curtssimo prazo desta deteno uma das
mais importantes cautelas que a lei prev, com vista ao controlo judicial da
verificao ou no verificao dos pressupostos legais que justificam aquela
medida excepcional da privao da liberdade.
Assim, a urgncia ou o perigo na demora que justifiquem a requisio por
qualquer meio de comunicao, do acto de deteno, dever ser logo confirmada atravs da remessa dos respectivos mandados (artigo 258., n. 2, do Cdigo de Processo Penal).
E, tratando-se de uma matria to melindrosa como a privao da liberdade fsica dos cidados e porque as autoridades de polcia criminal e judi104
ciria esto sujeitas a certos riscos de erro (por mais cautelosas que sejam no
cumprimento dos seus deveres e por maior que seja a sua experincia profissional ou formao tcnico-jurdica), dever ser apurado, com o mximo de rigor, se esto preenchidos todos os requisitos legais para que a deteno possa
ser efectuada.
Convir ainda referir que, mesmo que a execuo da deteno seja efectuada
por um funcionrio de justia ou por qualquer agente policial, tal facto no permite a estas entidades a possibilidade de poder assinar os respectivos mandados,
no obstante terem sido ordenados por entidades competentes para tal.
A) Do mandado de deteno, objecto do parecer

No caso em apreo, temos uma ordem emanada pela autoridade judiciria de
deteno e conduo ao tribunal de um indivduo atravs de um mandado que,
no obstante ter sido escriturado em papel timbrado daquele tribunal, apresentava
uma assinatura desconhecida por ordem do juiz de direito, localizada no espao reservado assinatura do juiz, devidamente autenticada com o selo branco.
Ser que este mandado dever ser cumprido pela autoridade policial, neste
caso a GNR?
Entendemos que no, respondendo a esta questo.
Isto porque a assinatura da autoridade judiciria, no mandado de deteno, que confere autenticidade a este documento, podendo at tal assinatura ser
ilegvel, imperfeita ou ser at uma mera rubrica, normalmente usada nos actos
judiciais; no entanto, para que o mandado seja vlido ter de conter esta assinatura da autoridade judiciria, sob pena de insubsistncia da priso ordenada que
a torna ilegal v., neste sentido, para alm de outros, o Acrdo da Relao de
Lisboa de 5 de Maro de 1996, in processo n. 0001035.
Assim, s depois de devidamente assinado que o Sr. Funcionrio Judicial
coloca o selo branco sobre essa assinatura.
A informao por ordem do juiz de direito no concede validade ao mandado para poder fundamentar o seu cumprimento que, caso viesse a ser cumprido, iria dar origem, em nosso entender, a uma deteno ilegal.
E porque se poderia levantar a questo de se poder estar perante uma situao de delegao de poderes, caber neste momento citar Marcello Caetano,
que define delegao de poderes, in Manual de Direito Administrativo, vol. I, 1968,
p. 219, dizendo que: A delegao de poderes consiste no acto pelo qual um rgo competente para a prtica de certos actos jurdicos autoriza um outro rgo ou um agente, indicados por lei, a pratic-los tambm []
105
Porm, h certos poderes, porque inelegveis, que tm de exceptuar-se dessa

autorizao, sendo este o caso da situao vertente.
Assim, no cabe falar de competncia delegada relativamente a uma situao em que a lei no consente entidade delegada a prtica de determinado
acto.
compreensvel que, em matria to sensvel como a que se relaciona
com a liberdade das pessoas, a lei preveja determinadas cautelas, cabendo
autoridade judiciria o controlo da privao da liberdade.
Por fim, caber referir que, de facto, o Decreto do Governo de 16 de
Fevereiro de 1912 determinou a necessidade de se criar um selo branco a ser
adoptado em todas as reparties do Estado para autenticar os documentos
emanados das mesmas. Mas o uso deste selo branco nesses documentos no
dispensava, na altura, nem dispensa actualmente, a assinatura da entidade competente para tornar vlido e eficaz o documento.
Sintetizam-se da exposio que antecede as seguintes concluses/propostas.
IV Concluses/propostas
1. A privao da liberdade fsica dos cidados constitui matria bastante
melindrosa, devendo as autoridades de polcia criminal e judiciria ser cautelosas no cumprimento dos seus deveres, apurando, com o mximo de rigor,
se esto preenchidos todos os requisitos legais para que a deteno possa ser
efectuada.
2. Assim, no direito processual penal que esto contidas as necessidades
inalienveis de segurana e defesa da sociedade, enumerando a Constituio da
Repblica Portuguesa os princpios fundamentais dos direitos, liberdades e garantias, de entre eles, o direito de liberdade.
3. Analisados estes dois preceitos legais, em matria de mandados de deteno, estas duas leis reflectem, face gravidade da privao de liberdade de
um indivduo, cautela na delimitao dos pressupostos objectivos da deteno e
da competncia para a levar a cabo.
4. De acordo com o disposto no artigo 258., n.os 1 e 3, do Cdigo de
Processo Penal, a ordem de deteno deve constar de mandados em triplicado,
assinados pela autoridade competente, contendo a identificao da pessoa a deter
e a meno dos factos motivadores da deteno e das circunstncias que legalmente a fundamentam, devendo um exemplar ser entregue ao visado.
5. a assinatura da autoridade judiciria no mandado de deteno que
confere autenticidade a este documento, podendo at tal assinatura ser ilegvel,
106
imperfeita ou ser at uma mera rubrica, normalmente usada nos actos judiciais;
no entanto, para que o mandado seja vlido ter de conter esta assinatura da
autoridade judiciria, sob pena de insubsistncia da priso ordenada, que a torna ilegal.
6. Assim, a informao por ordem do juiz de direito no concede validade
ao mandado para poder fundamentar o seu cumprimento, que, caso venha a ser
cumprido, ir dar origem, em nosso entender, a uma deteno ilegal.
7. Tal compreensvel dada a sensibilidade desta matria relacionada com
a liberdade das pessoas, prevendo a lei determinadas cautelas, e cabendo autoridade judiciria o controlo da privao da liberdade.
Adelaide Sequeira
107
9 NORMAS DE CONDUTA POLICIAL

Com os cdigos escritos evitam-se lies de tica apreendidas pelo erro
e pela tentativa. Servem tambm como ponto de partida seguro para um frum
de debate e discusso das questes morais e ticas, antes que os funcionrios
enfrentem de modo efectivo e concreto esses problemas. (Observaes da
Comisso de Ministros do Conselho da Europa sobre a Resoluo n. 690
Declarao sobre Polcia).
A PSP uma fora de segurana com a natureza de servio pblico, que
tem por funes defender a legalidade democrtica, garantir a segurana interna
e os direitos dos cidados, nos termos da Constituio e da lei artigo 1. da
Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro.
O normativo referido a consagrao do princpio constitucional que
estabelece que A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica
e os direitos dos cidados. Ora, a conduta policial tem de se estribar exactamente dentro deste princpio, o qual constitui o corolrio de outros, de que
se destacam a dignidade da pessoa humana, a inviolabilidade da integridade
moral e fsica das pessoas, o direito liberdade e segurana, bem como ao
basilar princpio da igualdade e dignidade social de todos os cidados perante
a lei.
Abordar a temtica da conduta policial sem ter presente os princpios citados seria enumerar regras destitudas de qualquer fundamento, j que qualquer
conduta ou comportamento da autoridade ter-sede balizar necessariamente
nos apontados princpios. Melhor dizendo, eles constituem o alicerce e a base
interpretativa de um cdigo deontolgico de polcia.
109
O vocbulo grego den significa:

O obrigatrio;
O justo;
O adequado.
A partir daquela raiz e do sufixo loghia, Jeremias Bentham criou o termo
deontologia, em 1834, como cincia de normas, que so meios para alcanar
certos fins. Aps Bentham tornou-se comum considerar a deontologia no s
como uma disciplina normativa, que tem como finalidade a determinao dos
deveres que devem ser cumpridos em determinadas circunstncias sociais e, de
modo muito especial, dentro de uma determinada profisso.
Assim, a deontologia a cincia que estabelece normas directoras das actividades profissionais sob o signo da rectido moral ou honestidade, estabelecendo o bem a fazer e o mal a evitar no exerccio da profisso.
Partindo do pressuposto que a actividade profissional , toda ela, sujeita
norma moral, a deontologia profissional estuda e elabora sistematicamente os
ideais e as normas que devem orientar a actividade profissional.
A Presidncia do Conselho de Ministros aprovou a Carta tica da Administrao Pblica, que constituda por 10 princpios, que passamos a enunciar:
Princpio do servio pblico
Os funcionrios encontram-se ao servio exclusivo da Administrao e dos
cidados, prevalecendo sempre o interesse pblico sobre os interesses particulares ou de grupo.
Princpio da legalidade
Os funcionrios actuam em conformidade com os princpios constitucionais e de acordo com a lei e o direito.
Princpio da justia e da imparcialidade
Os funcionrios, no exerccio da sua actividade, devem tratar de forma
justa e imparcial todos os cidados, actuando segundo rigorosos princpios de
neutralidade.
110
Normas de conduta policial
Princpio da igualdade
Os funcionrios no podem beneficiar ou prejudicar qualquer cidado em
funo da sua ascendncia, sexo, raa, lngua, convices polticas, ideolgicas
ou religiosas, situao econmica ou condio social.
Princpio da proporcionalidade
Os funcionrios, no exerccio da sua actividade, s podem exigir aos cidados o indispensvel realizao da actividade administrativa.
Princpio da colaborao e da boa f
Os funcionrios, no exerccio da sua actividade, devem colaborar com os
cidados segundo o princpio da boa f, tendo em vista a realizao do interesse da comunidade e fomentar a sua participao na realizao da actividade
administrativa.
Princpio da informao e da qualidade
Os funcionrios devem prestar informaes e ou esclarecimentos de forma clara, simples corts e rpida.
Princpio da lealdade
Os funcionrios, no exerccio da sua actividade, devem agir de forma leal,
solidria e cooperante.
Princpio da integridade
Os funcionrios regem-se segundo critrios de honestidade pessoal e de
integridade de carcter, por ltimo.
Princpio da competncia e da responsabilidade
Os funcionrios agem de forma responsvel e competente, dedicada e
crtica, empenhando-se na valorizao profissional.
111
Sabendo ns que se prepara um estudo relativo elaborao de uma carta

ou cdigo deontolgico da PSP, a presente abordagem apenas pretende dar
algumas achegas baseadas nos normativos seleccionados da lei fundamental, lei
orgnica e Regulamento Disciplinar, este aprovado pela Lei n. 7/90, de 20 de
Fevereiro.
A PSP est organizada hierarquicamente, com respeito pela diferenciao
entre funes policiais e funes gerais de gesto e administrao pblicas,
obedecendo, quanto s primeiras, hierarquia de comando. Da que a disciplina
consista na exacta observncia das leis gerais do Pas, das regras especialmente
aplicveis aos elementos da PSP e das determinaes que de umas e outras
legalmente derivem, respondendo os agentes e restante pessoal perante os respectivos superiores hierrquicos pelas infraces disciplinares que cometam.
Considera-se infraco disciplinar o acto, ainda que meramente culposo,
praticado por funcionrio ou agente da PSP com violao de algum dos deveres, gerais ou especiais, decorrentes da funo que exerce. Quando considerada
em funo de determinado resultado, a falta disciplinar pode consistir na aco
adequada a produzi-lo ou na omisso do dever de evit-lo, se outra for a inteno da lei.
Em situaes de normalidade institucional, a PSP tem uma mltipla e variada gama de competncias, algumas delas exclusivas, que se encontram consagradas no artigo 2. da respectiva lei orgnica e de que apenas destacamos, pela
incidncia que tm no presente tema, as que se reportam garantia e manuteno da ordem, segurana e tranquilidade pblicas, bem como da promoo
das condies de segurana que assegurem o normal funcionamento das instituies democrticas, assim com o exerccio dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias fundamentais dos cidados.
No que reporta s medidas de polcia, importa reter que a PSP s pode
utilizar as legalmente previstas e aplicveis nas condies e termos da Constituio e da lei, no podendo impor restries ao fazer uso de meios de coero
para alm do estritamente necessrio. Sendo certo que, quanto aos meios coesivos,
estes s podero ser utilizados para repelir uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos, em defesa prpria ou de terceiros, ou para
vencer resistncia execuo de um servio no exerccio das suas funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal de obedincia e esgotados
que tenham sido quaisquer outros meios para o conseguir.
Do exposto, compreende-se que as bases da disciplina, tal como se encontram plasmadas no artigo 5. do regulamento disciplinar, se refiram explicitamente aos princpios de que os funcionrios e agentes da PSP, no exerccio
das suas funes, estejam exclusivamente ao servio do interesse pblico, tal como
112
definido por lei ou, com base nela, pelos rgos competentes, e de que o
respectivo pessoal deva actuar de forma rigorosamente apartidria, constituindo
exemplo de respeito pela legalidade democrtica e pautar a sua conduta, no
desempenho de funes, por critrios de imparcialidade, iseno e objectividade.
Relativamente ao segredo profissional, importa ter presente que, quer nas
aces de preveno, quer nas de investigao, quer ainda na coadjuvao das
autoridades judicirias, bem como nas diligncias de qualquer tipo de processo,
incluindo o disciplinar, os elementos da PSP esto vinculados ao segredo profissional. Assim se compreende que no possam fazer declaraes que afectem
a subordinao da polcia a legalidade democrtica, a sua iseno poltica e
partidria a coeso e prestgio da instituio.
Quando nos referimos ao conceito de infraco disciplinar dissemos que
esta existe quando se verifica a violao de deveres gerais ou especiais, destes
que doravante falaremos.
Constitui o princpio fundamental do pessoal com funes policiais o acatamento das leis e o pontual e integral cumprimento das determinaes que
lhes sejam dadas em matria de servio.
dever geral do pessoal da PSP actuar no sentido de reforar na comunidade a confiana na aco desenvolvida pela corporao, em especial no que
concerne sua imparcialidade. Como especiais deveres devem considerar-se
aqueles inerentes especificidade das atribuies institucionais da PSP constantes
das demais leis estatutrias da corporao e da legislao de segurana interna.
Consideram-se ainda deveres gerais os seguintes:
Iseno;
Zelo;
Obedincia;
Lealdade;
Sigilo;
Correco;
Assiduidade;
Pontualidade, e
Aprumo.
Os deveres acabados de citar so a concretizao pelo desenvolvimento

que o legislador lhes deu no Regulamento Disciplinar, do Cdigo de Conduta
das Naes Unidas para os Responsveis pela Aplicao das Leis de 17 de
Dezembro de 1979 e da j referida Resoluo n. 690, de 8 de Maio de 1979,
que constitui a denominada Declarao sobre a Polcia. Desta constam igual113
mente direitos, que entendemos deverem igualmente estar inscritos no Cdigo,

de que destacamos os relativos s condies profissionais, psicolgicas e matrias sob as quais o funcionrio de polcia exerce as suas funes, as quais devem preservar a sua integridade, imparcialidade e dignidade.
Vejamos ento em que consiste cada um dos enunciados deveres.
Dever de iseno
O dever de iseno consiste em no retirar vantagens directas ou indirectas, pecunirias ou outras, das funes exercidas, actuando com independncia
em relao a interesses e presses de qualquer ndole, na perspectiva do respeito pela igualdade do cidado.
No cumprimento do dever de iseno devero os funcionrios e agentes
da PSP:
Conservar o desempenho de funes, em todas as circunstncias, designadamente em actos pblicos, rigorosa neutralidade
poltica;
No se valer da autoridade, graduao ou posto de servio, nem
evocar superiores para obter lucro ou vantagem, exercer presso
ou tirar desforo de qualquer acto ou procedimento;
Usar de prudncia e justia na exigncia do cumprimento das
ordens dadas, no impondo a subordinados a execuo de actos
ilegais ou estranhos ao servio;
No usar de autoridade que excede decorrente da sua graduao
ou do seu posto nem exercer competncia que no lhes esteja cometida;
No aceitar nem promover recomendaes de favor ou, em qualquer caso, atentatrias de liberdade de apreciao e do esprito da
justia;
No exercer, mesmo indirectamente, durante a efectividade de
servio actividade sujeita a fiscalizao das autoridades policiais, nem
agir como procurador ou simples mediador em actos ou negcios que tenham de ser tratados nos servios de polcia ou com
estes, nem desempenhar qualquer outra funo, ainda que a ttulo
gracioso, que possa afectar o seu brio pessoal e profissional ou o
prestgio da instituio;
No solicitar favores, no pedir nem aceitar valores ou quaisquer
outros benefcios que possam implicar, directa ou indirectamente,
114
com a independncia, objectividade e imparcialidade de exerccio

das suas funes;
No aceitar dos seus subordinados quaisquer homenagens no
superiormente autorizadas.
Dever de zelo
O dever de zelo consiste em conhecer as normas legais e regulamentares
e as instrues de servio dimanadas dos superiores hierrquicos, bem como
adquirir e aperfeioar conhecimentos e mtodos de trabalho de modo a exercer as funes com eficincia e correco.
No cumprimento do dever de zelo devero os funcionrios e agentes da
PSP:
Tomar conta de quaisquer ocorrncias integradas na esfera da sua
competncia, em servio ou fora dele, e particip-las, se for caso
disso, com toda a objectividade, bem como prestar auxlio e socorro quando se mostrar necessrio ou tiver sido solicitado;
Informar prontamente e com verdade os superiores hierrquicos
sobre assuntos de servio, justia e disciplina;
No prestar a criminosos ou transgressores qualquer auxlio que
possa contribuir para frustrar ou dificultar o apuramento das respectivas responsabilidades ou para quebrar a incomunicabilidade dos
detidos, sem prejuzo do disposto na legislao processual penal;
Dar, em tempo oportuno, o devido andamento s solicitaes, pretenses e reclamaes que lhes sejam apresentadas, informando-as,
quando necessrio, com vista soluo justa que devam merecer;
Cumprir, com diligncia, as ordens dos superiores hierrquicos
relativas ao servio;
No fazer uso de armas, salvo nos termos regulamentares;
No reter, para alm do tempo indispensvel, objectos ou valores
que lhes no pertenam;
No destruir, inutilizar ou, por qualquer forma, desviar do seu
destino legal artigos pertencentes ao servio ou a terceiros;
No se intrometer no servio de outros agentes ou autoridades,
prestando-lhes, no entanto, o auxlio solicitado;
No consentir que outrem se apodere de armas e equipamentos que
lhes tiverem sido distribudos e estejam a seu cargo, entregando-os
prontamente sempre que um superior hierrquico lho determine;
115
Manter-se vigilantes e diligentes no seu local ou posto de servio,

de forma a contriburem para a tranquilidade e segurana das pessoas, bens e instituies pblicas ou privadas.
Dever de obedincia
O dever de obedincia consiste em acatar e cumprir prontamente as ordens de superior hierrquico, dadas em matria de servio e na forma legal.
No cumprimento do dever de obedincia devero os funcionrios e agentes da PSP:
Cumprir os regulamentos e as instrues relativos ao servio;
Acatar prontamente as ordens transmitidas pelas sentinelas, guardas, rondas, patrulhas ou outros postos de servio;
Cumprir, como estiver determinado, as penas regularmente aplicadas;
Ser moderados na linguagem, no se referir a superior hierrquico
por forma a denotar falta de respeito, nem consentir que subordinado seu o faa;
Aceitar os artigos de uniforme, equipamento e armamento distribudos nos termos regulamentares e receber os vencimentos, remuneraes, percentagens e outros abonos legalmente atribudos.
Dever de lealdade
O dever de lealdade consiste em desempenhar as funes, subordinado a
actuao aos objectivos institucionais de servios, na perspectiva da prossecuo
do interesse pblico.
No cumprimento do dever de lealdade devero os funcionrios e agentes
da PSP:
Comunicar prontamente aos superiores hierrquicos os factos susceptveis de porem em perigo a ordem pblica, a segurana das
pessoas e dos seus bens, o normal funcionamento das instituies
democrticas e, em geral, os interesses penalmente protegidos;
Participar, prontamente e com a verdade, aos superiores hierrquicos as faltas de servio e quaisquer actos praticados pelos subordinados contra disposio expressa desse Regulamento;
116
Sem prejuzo do direito de petio, apresentar as suas pretenses

ou reclamaes por intermdio de superior hierrquico, salvo em
caso de recusa a receb-la ou a dar-lhes o destino devido.
Dever de sigilo
O dever de sigilo consiste em guardar segredo profissional relativamente a
factos de que tenha conhecimento em virtude do exerccio das funes e que
no se destinem a ser do domnio pblico.
No cumprimento do dever de sigilo devero os funcionrios e agentes
da PSP:
No revelar matria que constitua segredo de Estado ou de justia e, nos termos da legislao do processo penal, toda a actividade respeitante preveno e investigao criminal, bem como
realizao de diligncias no mbito dos processos de contra-ordenaes e de processos disciplinares;
No revelar matrias respeitantes a assuntos relativos ao dispositivo ou actividade operacional de polcia classificados com o grau
de reservado ou superior, salvo mediante a autorizao da entidade hierarquicamente competente;
No divulgar os dispositivos das foras e servios de segurana e
guardar rigoroso sigilo relativamente a elementos constantes de
registos, de centros de dados e de quaisquer documentos a que,
por motivo de servio, tenham acesso.
Dever de correco
O dever de correco consiste em tratar com respeito e considerao o
pblico em geral, os superiores hierrquicos e demais elementos da PSP.
No cumprimento do dever de correco devero os funcionrios e agentes da PSP:
No abusar nunca dos seus poderes funcionais, nem exercer os
limites do estritamente necessrio, no exerccio de tais poderes, quando se mostre indispensvel o uso de meios de coero ou de quaisquer outros susceptveis de restringirem os direitos do cidado;
117
Respeitar os membros dos rgos de soberania e as autoridades

judicirias, administrativas e militares, prestando-lhes as devidas deferncias;
Usar de moderao e compreenso para com as pessoas que se
lhes dirijam, no esquecendo, especialmente em situaes difceis,
que a firmeza e a deciso no podem excluir a urbanidade e a
prudncia;
Adoptar sempre procedimentos justos e ponderados, linguagem
correcta e atitudes firmes e serenas;
Identificar-se prontamente, mediante exibio do carto de polcia, sempre que isso lhes seja solicitado ou as circunstncias do servio o exijam, para certificar a sua qualidade, mesmo que se encontrem uniformizados;
Usar de moderao e compreenso no trato com os subordinados, tanto em servio como fora dele, procurando impor-se ao
respeito e estima dos mesmos atravs de comportamento justo.
Dever de assiduidade
O dever de assiduidade consiste em comparecer regular e continuamente
ao servio.
No cumprimento do dever de assiduidade devero os funcionrios e agentes
da PSP:
No faltar ao servio;
No se ausentar sem prvia autorizao do posto de servio ou
de local onde, por motivos funcionais, devam permanecer.
Dever de pontualidade
O dever de pontualidade consiste em comparecer ao servio dentro das
horas legalmente determinadas.
No cumprimento do dever de pontualidade devero os funcionrios e
agentes da PSP:
Apresentar-se, nos dias e horas determinados nos termos regulamentares, no posto de servio para que estiverem designados;
118
Comparecer na unidade, comando ou servio a que pertenam

sempre que chamados por motivos funcionais ou quando circunstncias especiais o exijam, designadamente em caso de grave alterao da ordem pblica, de emergncia ou de calamidade.
Dever de aprumo
O dever de aprumo consiste em assumir, no servio e fora dele, princpios, normas e comportamentos que exprimam, reflictam e reforcem a dignidade da funo policial e o prestgio da corporao.
No cumprimento do dever de aprumo devero os funcionrios e agentes
da PSP:
Cuidar da sua boa apresentao e apresentar-se devidamente uniformizados e equipados, sempre que necessrio;
Manter em formatura uma atitude firme e correcta;
Tratar da limpeza e conservao dos artigos de fardamento, armamento, equipamento ou qualquer outro material que lhes tenha
sido distribudo ou esteja a seu cargo;
No actuar, quando uniformizados, em quaisquer espectculos
pblicos sem autorizao superior, nem assistir a eles, sempre que
isso possa afectar a sua dignidade pessoal ou funcional;
No criar situaes de dependncia incompatveis com a liberdade, imparcialidade, iseno e objectividade do desempenho do
cargo, nomeadamente atravs da contraco de dvidas ou da
assuno de compromissos que possam normalmente satisfazer;
No praticar, no servio ou fora dele, aces contrrias tica,
deontologia funcional, ao brio ou ao decoro da corporao;
Evitar actos ou comportamentos que possam prejudicar o vigor e
a aptido fsica ou intelectual, nomeadamente o consumo excessivo de bebidas alcolicas, bem como o consumo de quaisquer
outras substncias nocivas sade;
Cultivar a boa convivncia, a solidariedade e a camaradagem entre
os funcionrios e agentes;
No frequentar em servio casas de jogo ou estabelecimentos
congneres, nem ingerir bebidas alcolicas;
No conviver, acompanhar ou travar relaes de familiaridade com
indivduos que, pelos seus antecedentes policiais ou criminais, estejam sujeitos a vigilncia policial;
119
No alterar o plano de uniforme e no usar os distintivos que

no pertenam sua graduao nem insgnias ou condecoraes
no superiormente autorizadas;
No autorizar a sua condio de agente policial para quaisquer fins
publicitrios;
No praticar em servio qualquer aco ou omisso que possa
constituir ilcito criminal, contravencional ou contra-ordenacional.
No queria terminar esta minha interveno sem desejar a todos vs, que
frequentam este 35. curso de promoo a subchefe, as maiores felicidades no
desempenho das novas funes, cujas dificuldades de exerccio no ignoramos,
e um conselho: na vossa biblioteca tenham a monografia com o ttulo
Deontologia Policial, desta Escola Prtica, da autoria dos, data, comissrios
Carlos Alberto Simes de Almeida e Jos Augusto de Barros Correia, cuja leitura recomendamos.
Para todos muitas felicidades.
Muito Obrigado,
Fernando Cipriano
120
10 VERIFICAO DA MORTE REMOO DE CORPOS

DA VIA PBLICA
PROC. 104.03.
PG. 19/2000.
Parecer n. 1/NAT/2000
I Introduo
1 Na sequncia de despacho do Ex.mo Sr. Inspector-Geral, foi-me determinado, tambm por despacho do Ex.mo Sr. Subinspector-Geral, emitir parecer no mbito do processo de gabinete n. 19/2000.
Ambos os despachos, de 8 de Fevereiro de 2000, foram exarados perante
um pedido nesse sentido, formulado IGAI por S. Ex. o Sr. Secretrio de
Estado da Administrao Interna, circunscrevendo-se tal pedido ao assunto que
em ttulo se indica.
2 Tenhamos presente que a necessidade [] de um esclarecimento
procedimental definitivo [] que permitisse obviar [] situaes de dbio recorte [],
relativamente matria ora em anlise, veio a colocar-se no mbito da Guarda
Nacional Republicana (GNR), uma situao que aquela fora de segurana levou a conhecimento superior pelos 3 ofcios que constam deste processo de
gabinete n. 19/2000 (1).
(1) Ofcios n.os 1871, de 15 de Maro de 1999, 6918, de 17 de Agosto de 1999, e 9698, de 13
de Dezembro de 1999.
121
A principal preocupao que ressalta desses ofcios prende-se com a exacta definio de qual a autoridade de sade competente que deve ser contactada,
em qualquer dia e a qualquer hora, para efeito da verificao da morte e exame
de vestgios, por forma a que, expeditamente, fique desbloqueada a remoo de
corpos da via pblica (2).
Muito directamente, a GNR questiona se admissvel que matria em
anlise se aplique o disposto nos artigos 3. e 4. da Lei n. 141/99, de 28 de
Agosto, solicitando o devido esclarecimento (3).
Sobre o assunto o Ministrio da Sade, atravs da Direco-Geral da Sade, veio oportunamente a emitir opinio, em particular no tocante parte da
lei que define as condies em que obrigatria a comparncia da autoridade
de sade local, para proceder verificao do bito e ao exame dos vestgios (4).
de notar que este assunto mereceu, inclusive, a ateno de duas Secretarias de Estado e que, sobre ele, foram entretanto emitidas duas informaes
que constam igualmente no processo.
A primeira dessas informaes data de 23 de Novembro de 1998, foi
elaborada no mbito da Secretaria de Estado da Justia e debrua-se exclusivamente sobre disposies do Decreto-Lei n. 11/98.
A segunda informao, n. 3/CP/2000, de 11 de Janeiro de 2000 (por
lapso, datada de 1999), elaborada no mbito da Secretaria de Estado da Administrao Interna, vai bastante mais fundo na anlise do tema e conclui propondo a realizao de reunio entre as diversas entidades a quem, no contexto, a lei
atribui competncia procedimental.
3 No obstante o vasto conjunto de elementos e as vrias opinies j
recolhidas, a verdade que a matria ainda susceptvel de algum aprofundamento.
esse aprofundamento que aqui vamos procurar fazer.
E assim, cumprindo apreciar, h que interpretar o sentido e o alcance da
lei em matria de remoo de corpos da via pblica, depois que a morte haja
sido verificada.
Ser esse o tema central que nortear este trabalho.
A anlise que aqui se efectua obriga a que tambm se aprecie a aparente
contradio ou divergncia que parece existir entre, por um lado, as disposies
(2) Ofcio n. 6918, de 17 de Agosto de 1999.

(3) Ofcio n. 9698, de 13 de Dezembro de 1999.
(4) Ofcios n.os 7382, de 8 de Julho de 1999 e 11 496, de 29 de Junho de 1999.
122
Verificao da morte Remoo de corpos da via pblica
do artigo 52. do Decreto-Lei n. 11/98, de 24 de Janeiro, e, por outro, os princpios em que se baseia a verificao da morte, estabelecidos pela Lei n. 141/99,
de 28 de Agosto, em particular no artigo 4. deste ltimo diploma legal.
Ser ainda preocupao deste estudo identificar os procedimentos que
devem ser observados antes que a remoo propriamente dita possa ser concretizada, bem como apontar algumas pistas e propostas tendentes a ultrapassar
certas perplexidades que a matria parece ainda suscitar.
II Duas notas iniciais
1 A primeira nota a reter a de que as disposies do Decreto-Lei
n. 11/98 devem ser analisadas e interpretadas luz dos princpios e normas
do Cdigo de Processo Penal (CPP) (5).
Pode ler-se no prembulo do Decreto-Lei n. 11/98:
[]
10 O regime de realizao de autpsias mdico-legais objecto de clarificao, eliminando-se lacunas e ambiguidades nas regras que as disciplinam.
Em plena articulao com o Cdigo de Processo Penal,
esclarecem-se os procedimentos que antecedem e envolvem a efectivao destas percias nos casos de bito por morte violenta ou devido a causa ignorada, verificados
dentro e fora de instituies de sade pblicas ou privadas com internamento,
explicitando-se as competncias dos vrios intervenientes no processo e eliminando-se
aspectos responsveis por indesejveis conflitos de competncias []
[Sublinhado nosso.]
Nem podia ser de outro modo.
De facto, o Decreto-Lei n. 11/98 um diploma que tem na sua origem
uma autorizao legislativa da Assembleia da Repblica, assente na Lei n. 92/
97, de 16 de Agosto.
Determinando o sentido e extenso dessa autorizao, o corpo do artigo 2. da Lei n. 92/97 veio dispor:
A presente autorizao visa regular e clarificar os procedimentos que
antecedem a realizao de percias mdico-legais, em articulao com os
(5) Tenha-se presente que o CPP sofreu alteraes, de alguma profundidade e extenso, que
lhe foram introduzidas pela Lei n. 59/98, de 25 de Agosto, e que o conformaram ao regime jurdico da organizao mdico-legal institudo pelo Decreto-Lei n. 11/98. Veja-se, nesse sentido, o
artigo 159., n. 1, do CPP.
123
princpios e normas consagrados no Cdigo de Processo Penal []

[Sublinhado nosso.]
Donde podermos dizer que o Decreto-Lei n. 11/98 contm normas que
so compaginveis com as do CPP e que elas se elevam ao mesmo plano em
que se encontram as deste Cdigo, com ele integrando um mesmo sistema
ou edifcio legal em que o ponto comum que as une o processo penal.
Como teremos ocasio de ver mais em pormenor, precisamente todo o
captulo IV do Decreto-Lei n. 11/98, com os artigos 50. a 54., que melhor
nos permite perceber a unio, a ntima ligao, dessas normas ao processo penal, situao tanto mais notria quanto se atente no carcter instrumental que
aquelas exibem relativamente a este.
Pode ler-se ainda no prembulo do Decreto-Lei n. 11/98:
[]
11 [] Sendo certo que um exame ao local adequadamente realizado constitui requisito de xito da investigao criminal, mas, tendo-se presente que,
apesar de tal obrigao j constar do texto actual, muitas vezes no cumprida,
torna-se necessrio criar as condies para o efectivo funcionamento do sistema []
[Sublinhado nosso.]
Daqui se retira que, ficando clara a vontade do legislador em colocar o
sistema a funcionar, fica igualmente clara a relao instrumental que, na perspectiva do mesmo legislador, se estabelece entre o exame ao local e a investigao criminal e, consequentemente, com o processo penal.
Foroso pois concluir que qualquer anlise das normas do Decreto-Lei
n. 11/98 no poder consider-las de forma isolada, dever antes ser concretizada de forma articulada com o CPP, o mesmo dizer tendo presentes aqueles que so os objectivos do processo penal.
2 A segunda nota a ter em conta que, sendo o objecto do Decreto-Lei
n. 11/98 consagrado logo no seu artigo 1. estabelecer o regime jurdico
da organizao mdico-legal (RJOML), a verdade que nele vamos encontrar,
caracteristicamente, a referncia e o uso de conceitos prprios do processo penal,
cuja respectiva definio legal nos dada pelo CPP, como sejam, crime (6),
autoridade judiciria (7) ou, ainda, rgo de polcia criminal (8).
(6) Artigos 41. e 54. do Decreto-Lei n. 11/98, cf. artigo 1., alnea a), do CPP.
(7) Artigos 40., 47. e 51. a 54. do Decreto-Lei n. 11/98, cf. artigo 1., alnea b), do CPP.
(8) Artigo 47. do Decreto-Lei n. 11/98, cf. artigo 1., alnea c), do CPP.
124
Casos h em que a relao de dependncia do Decreto-Lei n. 11/98,

relativamente ao Cdigo de Processo Penal, fica ainda mais claramente visvel,
como a remisso para a lei de processo (9), com expressa aluso ao CPP,
ou, at, o exemplo que constitui a expresso denncia de crimes, que ,
notoriamente, epgrafe de um artigo (10).
Ou, noutro caso ainda, essa relao de dependncia observvel quando
o legislador faz mesmo apelo s exigncias da investigao criminal (11).
Nesta perspectiva, as normas do Decreto-Lei n. 11/98 s adquirem plena inteligibilidade, quanto quele que o seu sentido e alcance, se analisadas
luz das disposies do CPP.
Esta caracterstica refora claramente a relao de intimidade anteriormente referida ou, para usar a expresso do legislador, a necessidade de articulao das normas do Decreto-Lei n. 11/98 com o Cdigo de Processo
Penal.
3 Vamos ento procurar identificar aquelas que so as solues que o
legislador adoptou, tendo em vista [] criar as condies para o efectivo funcionamento do sistema [], objectivo que, como acabamos de verificar, est claramente presente no Prembulo do Decreto-Lei n. 11/98.
Para que possamos ter uma viso geral de como as coisas deveriam funcionar, vamos tentar perceber como que o legislador concebeu o sistema.
III A organizao do sistema
1 Como j antes foi referido, o RJOML constitui o objecto do Decreto-Lei n. 11/98.
E de facto, ao longo de 7 captulos, 91 artigos e 2 mapas, que compem
aquele diploma legal, vamos encontrar, sobretudo, disposies que tm que ver
com a composio, atribuies, organizao, competncias e funcionamento dos
vrios servios mdico-legais (SML).
1.1 Sumariamente, podemos dizer que, quanto estrutura orgnica, o
sistema:
3 Comporta 4 SML, so eles o Conselho Superior de Medicina Legal, os conselhos mdico-legais, os institutos de medicina legal
(9) Artigo 40. do Decreto-Lei n. 11/98.

(10) Artigo 41. do Decreto-Lei n. 11/98, cf. artigos 53. e 241. e seguintes do CPP.
(11) Artigo 53. do Decreto-Lei n. 11/98, cf. artigo 262. do CPP.
125
(IML) e os gabinetes mdico-legais (GML), cf. artigo 3.; so precisamente estes dois ltimos que nos interessam;
3 Assenta numa diviso do territrio segundo 3 circunscries
mdico-legais (CML), por crculos judiciais, cujas reas so as enunciadas no mapa n. 1 (12);
3 Prev a existncia de 1 IML na comarca da sede de cada CML,
i. e., em Lisboa, Porto e Coimbra, cf. artigos 15. e 27. (13);
3 Estabelece a existncia de 30 GML que, juntamente com os 3 IML,
constituiro a coluna vertebral das percias mdico-legais (verdadeiramente o sustentculo do sistema), cuja rea de actuao, por
comarcas, a enunciada no mapa n. 2 (14) (15) (16).
1.2 Estamos, pois, perante o que poderamos chamar uma rede extensa de SML.
Quando toda esta estrutura orgnica estiver instalada e em pleno funcionamento, o territrio nacional, considerado o conjunto de 58 crculos judiciais e
um total de 225 comarcas, ficar coberto, entre GML e IML, por uma rede
de 33 servios, detentores dos meios materiais e humanos e da necessria competncia, para a realizao de exames e percias mdico-legais.
(12) Para um total de 58 crculos judiciais que o mapa n. 1 enumera, temos que as CML de
Lisboa, Porto e Coimbra abarcam, as duas primeiras, 22 crculos judiciais e, a ltima, 14 crculos
judiciais.
(13) Neste plano a competncia dos IML exerce-se na rea da respectiva CML e envolve o
mbito das actividades do instituto e dos gabinetes que se encontrem na sua dependncia, cf.
nota 15.
(14) J neste plano, por exemplo, a competncia do IML de Lisboa circunscreve-se s
comarcas de Amadora, Lisboa e Loures.
(15) O IML de Lisboa tem sob a sua dependncia 13 GML; so eles os de Almada,
Beja, Cascais, vora, Faro, Funchal, Grndola, Portalegre, Portimo, Santarm, Setbal, Torres
Vedras e Vila Franca de Xira. O IML do Porto tem sob a sua dependncia 8 GML; so eles
os de Braga, Bragana, Chaves, Guimares, Penafiel, Santa Maria da Feira, Viana do Castelo e
Vila Real. O IML de Coimbra tem sob a sua dependncia 9 GML; so eles os de Angra do
Herosmo, Aveiro, Castelo Branco, Figueira da Foz, Guarda, Leiria, Ponta Delgada, Tomar e
Viseu.
(16) Chama-se a ateno para o facto (por certo um lapso) de o legislador integrar o Crculo
Judicial de Abrantes e, por conseguinte, a prpria comarca na CML de Lisboa, rea onde intervm
o IML de Lisboa; porm, e ao mesmo tempo, integra a comarca de Abrantes no GML de Tomar,
gabinete este que funciona (quando instalado) na dependncia do IML de Coimbra, dando desta
forma origem a uma sobreposio de competncias, cf. mapas n.os 1 e 2, anexos do Decreto-Lei
n. 11/98.
126
1.3 Resumidamente, no que diz respeito a competncias, o sistema:

3 Consagra que, na rea da respectiva CML, aos IML competir a
prossecuo das atribuies enumeradas no artigo 5. (17) que no
sejam da competncia dos restantes SML, cf. artigo 27.;
3 Regula a competncia e a rea de actuao (competncia territorial)
de cada um dos servios que integram os IML, cf. artigos 25.,
28. e seguintes;
3 Estabelece que os servios de tanatologia forense (18) e de clnica
mdico-legal tero a sua competncia circunscrita s comarcas do
mbito territorial de actuao do respectivo IML, veja-se nota 14;
3 Dispe, por outro lado, que os servios de toxicologia forense,
biologia forense e anatomia patolgica e histopatologia forense realizam percias e exames no mbito das actividades do IML e dos
GML que se encontrem na sua dependncia (19), vejam-se notas
13 e 15;
3 Define que, na estrutura dos SML, aos GML que compete a
realizao de autpsias mdico-legais respeitantes aos bitos
ocorridos nas comarcas integradas na respectiva rea de actuao (20), cf. artigo 37., n. 1.
1.4 Perante este quadro de competncias verificamos ento que todo o
procedimento que d origem realizao de percia mdico-legal obriga sempre
interveno de um SML e do respectivo perito. Esta uma regra que percorre todo o Decreto-Lei n. 11/98.
1.5 Muito sucintamente, e quanto ao funcionamento, o sistema:
3 Define que as percias mdico-legais so ordenadas, nos termos
da lei do processo, por despacho da autoridade judiciria competente, cf. artigo 40.;
(17) Como primeira dessas atribuies est o Coadjuvar os tribunais na administrao da justia,
procedendo aos exames e percias de medicina legal que lhes forem solicitados, nos termos da lei;.
(18) Aos servios de tanatologia forense competir a realizao das autpsias mdico-legais,
cf. artigo 28., n. 1.
(19) Fora de um quadro rgido, definidor da rea territorial de interveno, fica o servio
de psiquiatria forense, cf. artigo 32.
(20) Dentro da mesma rea territorial tambm atribuio dos GML realizarem exames e
percias em pessoas, cf. artigo 37., n. 2.
127
3 Prev a possibilidade de os IML e os GML poderem eles prprios receber denncias de crimes e praticar os actos cautelares
necessrios e urgentes para assegurar os meios de prova, cf. artigo 41.;
3 Assegura a independncia e a autonomia tcnico-centfica dos peritos no exerccio das suas funes tcnicas, cf. artigo 42., n. 2;
3 Regula a forma como sero assegurados os actos periciais urgentes, mesmo fora do horrio normal de funcionamento dos SML,
instituindo as escalas de peritos, cf. artigo 47.
1.6 Refora-se pois a convico de que todo este sistema, na sua composio, atribuies, competncias e funcionamento, est claramente direccionado
para um objectivo final muito preciso, a saber: a realizao das percias mdico-legais.
A percia mdico-legal a razo de ser e ncleo duro do Decreto-Lei
n. 11/98.
2 Confrontados com esta concepo e estrutura orgnica dos SML, a
ideia que fica a de que o legislador procurou assegurar, pelas mais diversas
formas, que a percia mdico-legal seja sempre conduzida por um perito da
rea da medicina-legal.
Isso perceptvel em cada pormenor da lei.
Percebe-se, face extenso da rede de institutos e gabinetes que cobre o
territrio nacional.
Observa-se, no facto de nos IML e nos GML haver escalas de peritos,
permanentemente disponveis (21) que asseguram [] a realizao de actos
urgentes fora do horrio normal de funcionamento dos servios [].
Confirma-se, face determinao em divulgar (22) a escala de peritos; escala essa que se pretende seja conhecida pelas autoridades judicirias e pelos
orgos de polcia criminal (23) (24) (25).
(21) o que decorre do artigo 47., n. 2.

(22) O artigo 47., n. 1, do Decreto-Lei n. 11/98 vai ao ponto de determinar que, para
alm da indicao do nome, residncia e telefone, dever ainda ser indicada a forma de contactar
o perito durante o respectivo perodo de disponibilidade.
(23) Conforme dispe a Lei Orgnica da GNR (LOGNR), So considerados rgos de polcia
criminal, nos termos do Cdigo de Processo Penal, todos os militares da Guarda a quem caiba levar a cabo
quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciria ou determinados por aquele Cdigo, cf. artigo 4.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Julho, e artigo 1., alnea c), do CPP. Logo, porque
militares da Guarda podem ser chamados a desempenhar funes prprias de rgos de polcia
128
V-se, perante o facto de se acautelarem, inclusive, situaes de impedimento de todos os peritos e, embora lhe confira carcter de excepo, a lei
define aqui a possibilidade de a autoridade judiciria poder, ela prpria, nomear
mdico de reconhecida competncia para a realizao dos actos periciais urgentes (26).
3 Alis, o legislador estava consciente de que o sistema consagrado no
Decreto-Lei n. 11/98 s poderia responder satisfatoriamente, depois de totalmente instalado.
Haveria ento que prever um quadro de solues transitrias que permitissem assegurar que o acto mdico-legal fosse realizado por peritos, mesmo
durante a fase de instalao do sistema e at que este estivesse a funcionar em
pleno.
assim que o legislador vem estabelecer toda uma srie de medidas consagradas no captulo VI do Decreto-Lei n. 11/98, que passam, essencialmente,
pela contratao de mdicos para o exerccio de funes periciais.
assim tambm que, relativamente a estes mdicos, so definidas, entre
outras, as regras de seleco, os prazos de abertura dos concursos e, no mbito
destes, quais os factores a ponderar e a avaliar, bem como vem ainda estabelecer-se, expressamente, qual a natureza jurdica dos contratos e sua durao
(contratos de avena pelo perodo de 3 anos), ex vi artigos 79. e 80.
De acordo com tais regras, os mdicos contratados passariam ento a assegurar localmente o exerccio de funes periciais. Mais, o legislador estabeleceu que tambm a estes mdicos seria aplicvel o disposto no artigo 47.;
quer isto dizer que, tambm os mdicos contratados seriam objecto de esca
criminal, e por imperativo do artigo 47., n. 1, do Decreto-Lei n. 11/98, os SML devero remeter
tambm GNR as escalas dos peritos disponveis.
(24) Em matria de processo penal as normas referenciais quanto a rgos de polcia criminal so as dos artigos 55. e 56. do CPP. De forma resumida podemos dizer que os rgos de
polcia criminal so detentores, por um lado, de uma competncia genrica consagrada no artigo
55., n. 1, do CPP (coadjuvar as autoridades judicirias) e, por outro, possuem a competncia
especial prevista no n. 2 do mesmo artigo 55. Registe-se que esta competncia especial pode ser
exercida por iniciativa prpria (no delegada), mesmo antes da abertura de inqurito e visa assegurar meios de prova. Pontualmente, para actos cautelares necessrios e urgentes, os rgos de polcia criminal podem ainda fazer uso de competncia especial, como o caso do artigo 249., na
redaco do Decreto-Lei n. 59/98, de 25 de Agosto.
(25) Saliente-se que, segundo a LOGNR, os oficiais da Guarda e as entidades referidas no
artigo 5., n. 1 [] so autoridades de polcia criminal nos termos previstos no Cdigo de Processo Penal,
cf. artigo 6., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Julho, e artigo 1., alnea d), do CPP.
(26) Esta medida ganhou consagrao no artigo 47., n. 4, do Decreto-Lei n. 11/98.
129
las e que um perito estaria permanentemente disponvel para a realizao de

actos urgentes (veja-se nota 23, parte final).
4 Identificamos assim ao longo deste diploma vrias disposies que,
em matria de estrutura orgnica, competncias e funcionamento dos SML, denotam a preocupao por parte do legislador em assegurar que sejam peritos a
executar funes de percia mdico-legal.
Foroso pois que se conclua que, quando sejam de aplicar as disposies
do Decreto-Lei n. 11/98, o exerccio de funes periciais , em regra, desempenhado por peritos mdico-legais.
5 Importa agora tentar descortinar quais os mecanismos que, previstos
pelo sistema, necessrio desencadear e quais as autoridades que preciso
contactar para que se chegue verificao da morte.
IV O captulo
IV
do Decreto-Lei n. 11/98, de 24 de Janeiro
1 Se certo que com o Decreto-Lei n. 11/98 o legislador veio estabelecer o RJOML, a verdade que verificamos que ele no se fica por a. Vai
mais longe. Com o Decreto-Lei n. 11/98 tambm regulada matria que reveste
enorme importncia para o processo penal.
Esto nesse domnio e so disso exemplo os captulos III e IV do Decreto-Lei n. 11/98.
Alis, se olharmos para a Lei n. 92/97, de 16 de Agosto, na qual o
Decreto-Lei n. 11/98 foi colher fundamento, verificamos que precisamente
nos captulos III e IV que vamos encontrar plasmadas as disposies cujo sentido e extenso a autorizao legislativa havia delimitado.
Vamos focar a nossa ateno no captulo IV, aquele que mais importa para
este parecer.
2 No captulo IV, subordinado ao ttulo Autpsias mdico-legais, em
ntima ligao ao CPP, e ao longo de 5 artigos, estabelecido um conjunto de
procedimentos que devem ser adoptados aquando da verificao de um bito.
Note-se que os bitos de que aqui se trata so aqueles que se enquadram
no tipo morte violenta ou devida a causa ignorada (27).
(27) Causa violenta de morte aqui entendida no sentido de processo no natural, sem origem
orgnica ou patolgica de morte. J quanto causa desconhecida ou ignorada da morte, para efeitos
mdico-legais, sublinhe-se, a mesma no equivale a impreciso de diagnstico, ao contrrio, decorre
da existncia de dvidas ou suspeitas sobre a verificao de uma causa violenta de morte. (Parecer
da PGR n. 71/87, de 3 de Dezembro de 1987, in BMJ, n. 379, p. 102.)
130
Como iremos ver, os bitos que fogem a essa tipologia seguiro tratamento diferente.
Em qualquer dos casos, ponto assente que, nos termos da lei, a verificao e certificao dos bitos da competncia dos mdicos, ex vi
artigo 50. do Decreto-Lei n. 11/98 e artigo 3., n. 1, da Lei n. 141/99.
3 Comecemos por analisar o artigo 52. do Decreto-Lei n. 11/98, norma que a causa de algumas das dvidas que se colocam.
de registar que o artigo 52., n. 1, aplica neste domnio, e com as devidas
adaptaes, disposies j consagradas no artigo 171., n.os 4 e 2, artigo 249.
e artigo 55., n. 2, parte final, todos do CPP.
Significa isto dizer que, de entre as vrias normas do Decreto-Lei n. 11/
98, este artigo 52., n. 1, em particular, deve ser interpretado em articulao
com o CPP.
Neste domnio, os procedimentos que o artigo 52. manda observar pressupem que a entidade policial se defronte com situaes do tipo morte violenta
ou devida a causa ignorada. Estar-se- aqui perante o que poderamos designar
por notcia do crime (28) e seus vestgios. H pois que preservar esses vestgios. Evitar que eles se apaguem. H que levar a cabo os actos necessrios e
urgentes destinados a assegurar os meios de prova.
Assim, a morte violenta ou devida a causa ignorada adquire aqui caracterstica
de requisito primeiro para efeitos da aplicabilidade das disposies do artigo 52.
S para esses casos se justifica que haja o cuidado e a preocupao de
preservar meios de prova.
Logo, e ao contrrio, se, perante um bito, for seguro rejeitar a violncia
como a causa da morte, e for a causa conhecida, ento ser de afastar a aplicao do disposto no artigo 52.
Daqui se retira que, perante um bito, a entidade policial ter, antes de
mais, que indagar o que poder ter estado na sua origem.
Foi devido a morte violenta ou a causa ignorada?
O bito sobreveio aps um processo de doena? Foi devido a causas
naturais? ou orgnicas?
Estas perguntas so importantes e tm de ser feitas. a partir delas que, com
rigor, a entidade policial poder desencadear os procedimentos mais apropriados.
Ou seja, qualquer destas perguntas, para alm da prpria obteno de respostas, deve obrigar a um prvio juzo de valor quanto s eventuais causas
prximas da morte.
(28) Veja-se a este propsito os artigos 241. e seguintes do CPP.
131
Note-se, esse juzo de valor tem apenas como fim nico permitir que a
entidade policial perceba qual o tipo de bito que se lhe depara e, chegada a
uma concluso, possa optar pelo procedimento mais adequado.
4 Estas disposies claudicam, no entanto, perante um nico caso.
Determina o n. 2 do artigo 52. que Em todas as situaes em que o bito
no seja seguro, as entidades policiais ou os bombeiros devem conduzir as pessoas com a brevidade possvel aos servios de urgncia hospitalar.
E percebe-se porqu.
Est em causa um bem insubstituvel. A vida. H que tudo fazer para a
preservar.
Nesse preciso momento nada mais importante. Nem mesmo a preservao de vestgios.
5 Seguro que seja o bito e assente que ao mesmo so de aplicar as
disposies do artigo 52., como deve ento proceder a entidade policial?
Deve:
a) Inspeccionar e preservar o local;
b) Comunicar o facto, no mais curto prazo, autoridade judiciria
competente, relatando-lhe os dados relevantes para a averiguao
da causa e das circunstncias da morte que tiver apurado (29);
c) Providenciar pela comparncia de perito mdico, o qual procede
verificao do bito e ao exame dos vestgios; na ausncia de perito mdico, diz-nos ainda este artigo, compete autoridade de
sade da rea onde tiver sido encontrado o corpo proceder
verificao do bito e, detectando a presena de vestgios que
possam fazer suspeitar da existncia de causa de morte no natural, providenciar pela comunicao imediata do facto autoridade
judiciria.
inequvoco que, para situaes do tipo morte violenta ou devida a causa
ignorada, o legislador determina a presena do perito mdico. Essa a regra a
(29) O artigo 53. dispe que, neste domnio, no est dispensada [] a interveno pessoal
da autoridade judiciria competente que seja necessria para garantir os direitos dos cidados e as exigncias
da investigao criminal. Esta redaco parece apontar para que a autoridade judiciria, em regra,
deva comparecer no local, embora haja que reconhecer que a sua interveno pessoal pressupe a necessidade em garantir os direitos dos cidados e as exigncias da investigao criminal.
O problema est em que, para avaliar dessa necessidade, no pode excluir-se a prpria deslocao
ao local.
132
observar quando haja lugar aplicao do artigo 52. Compreende-se que assim seja.
A verdade que, nas situaes do tipo morte violenta ou devida a causa ignorada, para alm da verificao e certificao do bito, est ainda muito particularmente em causa examinar vestgios, assegurando meios de prova, funo
que, obviamente, melhor do que ningum, o perito mdico estar preparado
para fazer.
Na letra da lei, e para os bitos do tipo morte violenta ou devida a causa
ignorada, a interveno da autoridade de sade medida de recurso (ltimo)
que visa suprir situaes de ausncia de perito mdico.
Neste sistema a interveno da autoridade de sade a excepo.
Alis, fica ainda mais perceptvel como ela a soluo de ltimo recurso
(na falta de todas as outras que a lei consagra), se aqui levarmos em conta as
solues vertidas no Decreto-Lei n. 11/98, para cujos contornos j antes tivemos ocasio de chamar a ateno no captulo III.
De facto, se atendermos extensa rede de GML que est prevista, se
olharmos s escalas de peritos, se considerarmos os actos urgentes assegurados
fora do horrio normal de funcionamento dos 33 SML aqui em causa, se englobarmos a existncia de um perito permanentemente disponvel, medida que
abrange os mdicos contratados e, inclusive, observarmos as solues transitrias que o legislador consagrou para assegurar que, mesmo durante a fase de
instalao do sistema e at que este estivesse a funcionar em pleno, o trabalho
de peritos fosse dado, tanto quanto possvel, a peritos, ento teremos de concluir que, nos casos a que seja aplicvel o artigo 52. do Decreto-Lei n. 11/98,
a interveno da autoridade de sade o ltimo dos ltimos recursos que o
sistema prev.
6 Mas, exactamente porque ainda estamos no mbito de aplicao do
artigo 52., verificada que seja a ausncia de perito mdico-legal ou (como
ser mais vulgar nesta altura em que muitos GML esto ainda por instalar),
pura e simplesmente na falta de perito, ento a entidade policial deve providenciar para que no local comparea a autoridade de sade da rea onde
tiver sido encontrado o corpo. E o que aqui se exige da autoridade de sade
que ela execute, na medida do possvel, o que se esperaria de um perito
mdico-legal.
No esqueamos que nesta fase est ainda por esclarecer um bito do
tipo morte violenta ou devida a causa ignorada.
Assim, e para alm de verificar o bito, a autoridade de sade procede ao
exame dos vestgios; o que dispe o artigo 52., n. 1, alnea c), parte final,
do Decreto-Lei n. 11/98.
133
Caso detecte a presena de vestgios que possam fazer suspeitar da existncia de causa de morte no natural, a autoridade de sade deve ento providenciar pela comunicao imediata do facto autoridade judiciria.
7 Sublinhe-se que, quer intervenha o perito mdico-legal quer, na falta
deste, seja a autoridade de sade chamada a intervir, porque o ponto de partida deste procedimento uma morte violenta ou devida a causa ignorada, o que
de ambos se espera que, ao procederem no local ao exame de vestgios, recolham dados, os analisem, interpretem e formulem as suas concluses para
que possa esclarecer-se o que deu origem ao bito.
8 Posto que esse trabalho seja feito, no mbito do Decreto-Lei n. 11/
98 so ento de abrir duas hipteses.
PRIMEIRA HIPTESE
Aps o exame de vestgios confirma-se que a violncia esteve na origem
da morte.
Ento, nos termos do artigo 54., n. 1, necessariamente, ter de haver
lugar realizao de autpsia mdico-legal.
A dispensa de autpsia s de admitir se as informaes clnicas e demais elementos permitirem concluir, com suficiente segurana, pela inexistncia
de suspeita de crime.
Basta pois a suspeita do crime, ou no ser possvel afast-la com suficiente
segurana, para que a autpsia tenha de realizar-se.
Na dvida, h autpsia.
E ento coloca-se a questo da remoo do corpo.
H que ter em conta que, nos termos do artigo 54., n. 3: Compete
autoridade judiciria autorizar a remoo do corpo com vista realizao da autpsia mdico-legal. Ora, esta uma regra que no admite excepo; o que significa dizer
que, logo que se conclua ser necessrio realizar a autpsia, a remoo s ser
de admitir depois que a autoridade judiciria competente a haja determinado.
Todavia, o artigo 52., n. 3, vem dispor que compete s entidades policiais promover a remoo dos cadveres, prevendo que ela possa ocorrer, aps
a verificao do bito e a realizao do exame dos vestgios [alnea a)], ou, por
determinao da autoridade judiciria competente, [alnea b)].
Esta formulao, e aparente alternativa, que parece remeter para a esfera
decisria da entidade policial a opo por uma, ou por outra, das solues,
consoante o seu prudente juzo, no tem consistncia e s poderia vingar se
analisado o artigo 52., n. 3, de forma isolada.
134
Ao contrrio, o disposto no artigo 52., n. 3, alneas a) e b), deve ser

interpretado conjugadamente com o disposto no artigo 54., n. 3.
Nessa perspectiva, e prevalecendo o disposto no artigo 54., n. 3, foroso que se aplique o disposto no artigo 52., n. 3, alnea b), quando a autpsia deva ter lugar; ou seja, a entidade policial s poder promover a remoo do corpo para efeitos de autpsia, depois que a mesma haja sido determinada pela autoridade judiciria competente.
A no realizao de autpsia trs-nos segunda hiptese.
SEGUNDA HIPTESE
Embora inicialmente o bito fosse tido como do tipo morte violenta ou devida a causa ignorada, aps o exame de vestgios foi afastada a suspeita de crime.
Ento a medicina-legal no tem de ser chamada a intervir.
Nesta hiptese, encontrada que foi uma explicao que, do ponto de vista
mdico, esclarece a causa da morte, rejeitada a violncia, estamos no domnio
privilegiado da aplicao do disposto no artigo 52., n. 3, alnea a).
Neste domnio, entidade policial j ser possvel promover a remoo do
corpo, logo que verificado o bito e realizado o exame de vestgios, desde que,
terminado esse trabalho, fique afastada a realizao de autpsia, o que significa dizer que fica igualmente afastada a aplicao da norma do artigo 54., n. 3,
e, por conseguinte, a situao , de imediato, enquadrvel na previso do artigo 52., n. 3, alnea a). Nem h sequer outra alternativa.
Nesta segunda hiptese, este o nico procedimento que entidade policial cumpre adoptar.
9 Mas e se, partida, nem se colocarem dvidas quanto origem da
morte; se desde logo for rejeitada a violncia como a causa prxima?
Isto , se logo de incio puder reconduzir-se o bito a um processo natural, orgnico ou patolgico de morte, continuaro a aplicar-se as disposies
do Decreto-Lei n. 11/98?
So questes s quais procuraremos responder no captulo seguinte.
V A Lei n. 141/99, de 28 de Agosto
1 O que de imediato verificamos que o Decreto-Lei n. 11/98 no
d resposta a estas questes.
135
A razo simples. A concepo deste diploma legal assenta num nico

pressuposto.
De facto, o RJOML quando vem regular a matria das autpsias mdico-legais e toda a envolvncia que a elas conduz (30) apenas considera e trata de
bitos do tipo morte violenta ou devida a causa ignorada. O que se compreende.
S a morte violenta ou devida a causa ignorada justifica a interveno da
medicina legal e exige a realizao de autpsia mdico-legal.
O mesmo no acontece nos casos de morte que resultado de um processo natural, orgnico ou patolgico, ou a realizao de autpsia fora dos casos
de morte violenta ou devida a causa ignorada sendo que tal j no diz respeito
medicina legal. Nada tem que ver com o RJOML.
Recordemos ento aqui a Lei n. 92/97, diploma que est na origem do
Decreto-Lei n. 11/98.
2 Ao relermos a Lei n. 92/97 constatamos que com o artigo 2., n. 3,
ltima parte, a Assembleia da Repblica (AR) autorizou o Governo a legislar
no seguinte sentido:
[]
3) Garantir que []; quando no houver lugar a percia mdico-legal, e na
ausncia de outro mdico, dever ser solicitada a comparncia da autoridade
de sade da rea onde tiver sido encontrado o corpo, para verificao do bito; []
[Sublinhado nosso.]
O texto do Decreto-Lei n. 11/98 no contempla norma equivalente.
Embora autorizado a legislar naquele sentido, o Governo no verteu no
Decreto-Lei n. 11/98 disposio idntica. A razo poder ser a que adiantmos no ponto anterior.
O que importa que o Decreto-Lei n. 11/98 no estabelece como as
entidades policiais e outras devero proceder nos casos em que no haja lugar
realizao de percias mdico-legais, o mesmo dizer, quando, logo de incio,
seja de afastar a morte violenta ou devida a causa ignorada.
aqui que entra a Lei n. 141/99, de 28 de Agosto.
3 A Lei n. 141/99 tem apenas cinco artigos e com ela estabelecem-se os princpios em que se baseia a verificao da morte (31). nela que vamos
encontrar a definio legal de morte (32), da mesma forma que, muito clara
(30) Veja-se a este propsito o captulo IV e os artigos 50. a 54.

(31) Veja-se o artigo 1.
(32) A morte corresponde cessao irreversvel das funes do tronco cerebral, o que consagra o
artigo 2.
136
mente, se fixa que a verificao da morte da competncia dos mdicos, nos

termos da lei (33).
Ora, dispe o artigo 4., n. 1, que:
1 A verificao da morte compete ao mdico a quem, no momento, est
cometida a responsabilidade pelo doente ou que em primeiro lugar comparea,
cabendo-lhe lavrar um registo sumrio de que conste:
a) A identificao possvel da pessoa falecida, indicando se foi feita por conferncia de documento de identificao ou informao verbal;
b) A identificao do mdico pelo nome e pelo nmero de cdula da Ordem
dos Mdicos;
c) O local, a data e a hora da verificao;
d) Informao clnica ou observaes eventualmente teis.
Acrescenta o n. 3 do mesmo artigo 4. que:
3 Fora dos estabelecimentos de sade o registo pode ser efectuado em
papel timbrado do mdico, de instituio ou outro, sendo entregue famlia ou
autoridade que comparea no local.
4 Verificamos pois que no h aqui lugar interveno de qualquer dos SML.
A morte de que aqui se fala ocorre no mbito de um processo natural, orgnico ou patolgico. Note-se a referncia que, inclusive, feita ao termo doente.
Mais, neste caso e para o legislador indiferente qual o mdico que verifica a morte, pois qualquer um idneo e competente para o fazer.
Repare-se na facilidade com que se aceita que a morte seja verificada por
qualquer mdico, podendo ser o que [] em primeiro lugar comparea [].
O importante para o legislador que a morte, ocorrida no mbito de um
processo natural, orgnico ou patolgico, seja verificada por um mdico e que
se respeitem os procedimentos consagrados no artigo 4.
5 Considerando o que antes se encontrava disposto no artigo 2.,
n. 3, ltima parte, da Lei n. 92/97 (atrs transcrito), e tendo em ateno
a norma que ganhou consagrao na letra do artigo 4. da Lei n. 141/99
(33) o que estabelece o artigo 3., n. 1; por seu lado, determina no n. 2 do mesmo
artigo que cabe Ordem dos Mdicos definir, manter actualizados e divulgar os critrios mdicos, tcnicos e cientficos de verificao da morte.
137
(acabado de transcrever), somos tentados a dizer que a AR quis colmatar

uma lacuna da lei.
Vista segundo esta perspectiva, a Lei n. 141/99 adquire um acrescido significado e uma importncia evidente. Porqu?
Porque interpretada a esta luz, a Lei n. 141/99 perfila-se neste quadro
legal, onde a verificao da morte o tema principal, como um diploma que
vem completar uma disciplina que o Decreto-Lei n. 11/98 parcialmente j havia
regulado, circunscrito, certo, ao RJOML.
6 Aqui chegados, podemos ento dizer que o Decreto-Lei n. 11/98
responde, mas apenas para casos de morte violenta ou devida a causa ignorada.
S a Lei n. 141/99 d resposta quelas situaes em que a morte ocorre
no mbito de um processo natural, orgnico ou patolgico.
Em suma, ser de aplicar o disposto na Lei n. 141/99 quando no houver lugar a percia mdico-legal, o que implica dizer que, qualquer mdico, [] o
primeiro que comparea [], tem competncia para proceder verificao da morte.
Resta apenas esclarecer em que moldes se procede nestes casos remoo
do corpo.
o que vamos ver a seguir.
VI O Decreto-Lei n. 411/98, de 30 de Dezembro
1 Muito sucintamente, esta remoo tem um regime jurdico prprio, a
par do transporte, inumao, exumao, trasladao e cremao de cadveres.
Toda esta matria tratada no Decreto-Lei n. 411/98, com as alteraes do
Decreto-Lei n. 5/2000, de 20 de Janeiro
Vamos olhar apenas para a remoo.
Para efeitos deste regime jurdico, o diploma comea por nos dar um
conjunto de definies.
Assim, considera-se:
Autoridade de polcia (34): a GNR, a PSP e a Polcia Martima;
Remoo (35): o levantamento de cadver do local onde ocorreu
ou foi verificado o bito e o seu subsequente transporte, a fim de se
proceder sua inumao ou cremao.
(34) Artigo 2., alnea a).

(35) Artigo 2., alnea d).
138
2 Ora, de acordo com este regime, quando, nos termos da legislao aplicvel, no houver lugar realizao de autpsia mdico-legal, de duas,
uma:
Ou possvel assegurar a entrega do cadver a qualquer das pessoas ou entidades indicadas no artigo 3. (36) e, nesse caso, a estas
competir promover a remoo e praticar os actos necessrios para
que venha a realizar-se a inumao ou cremao do corpo dentro
do prazo legal (37) (38);
Ou, por qualquer motivo, no possvel assegurar a entrega do
cadver a qualquer das pessoas ou entidades indicadas no artigo 3.
e, neste caso, competir autoridade de polcia promover a remoo do cadver, pelos meios mais adequados, podendo solicitar a colaborao de quaisquer entidades.
Ainda quanto ao segundo caso, a autoridade de polcia promove a remoo:
Na rea das comarcas de Lisboa, Porto e Coimbra, para o respectivo IML (39);
Na rea das restantes comarcas, para a casa morturia dotada de
cmara frigorfica que fique mais prxima do local da verificao
do bito (40);
Nas zonas sob jurisdio do Sistema de Autoridade Martima, para
um dos locais anteriormente referidos (41).
(36) Segundo dispe o artigo 3., n. 1, tm legitimidade para requerer a prtica de actos
regulados neste decreto-lei, sucessivamente, o testamenteiro (em cumprimento de disposio testamentria), o cnjuge sobrevivo, a pessoa que viva com o falecido em condies anlogas s
dos cnjuges, qualquer herdeiro, qualquer familiar, qualquer pessoa ou entidade.
(37) Nenhum cadver pode ser inumado, cremado ou encerrado antes de decorridas 24
horas sobre o bito, dispe o artigo 8., n. 1. Por outro lado, um cadver deve ser inumado
ou cremado se imediatamente aps a verificao do bito tiver sido entregue a uma das pessoas indicadas no artigo 3., no prazo mximo de 72 horas, determina o artigo 8., n. 3, alnea a).
(38) Vejam-se artigos 3., 4., 8., 11. e 15.
(39) Artigo 5., n. 1, alnea a).
(40) Artigo 5., n. 1, alnea b).
(41) Artigo 5., n. 1, alnea c).
139
De notar finalmente que, entre as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei

n. 5/2000 (42), passou a consagrar-se que fora do perodo de funcionamento
das conservatrias do registo civil a emisso do boletim de bito seja efectuada
pela autoridade de polcia, sempre e no apenas aos sbados, domingos e dias
feriados (43).
VII ltimas consideraes
O quadro legal aqui analisado no simples e exige algum esforo de
interpretao.
Em causa esto diversos diplomas legais e o prprio CPP.
A aplicao destas normas obriga tanto a trabalho de interpretao quanto
articulao de todas elas para que do conjunto possa retirar-se harmonia,
coerncia e, muito particularmente, exequibilidade.
Em causa est sobretudo o Decreto-Lei n. 11/98 que, para funcionar e
para que as suas normas tenham plena aplicao, exige a instalao de 30 GML.
fcil compreender as perplexidades e imaginar as dificuldades com que,
no caso, a GNR pode deparar-se no dia-a-dia e como ser complicado aplicar
este quadro legal, quando o sistema vertido na lei ainda aguarda a instalao de
muitos desses GML.
Na prtica, a falta de instalao de GML d origem a que aquela que deveria
ser a soluo de ltimo recurso se apresente hoje, em grande parte do territrio,
como a regra; ou seja, que se recorra autoridade de sade local, ao invs do
perito mdico-legal, como seria vontade do legislador e o sistema determina.
Por isso, parece necessrio que as vrias entidades, autoridades e organismos que participam neste sistema se juntem com o objectivo de identificar e
analisar os problemas que emergem da falta de instalao de GML e, desse
modo, perceber em que medida isso afecta ou constitui entrave ao cumprimento da prpria lei.
(42) Nota. Entre essas alteraes est a do n. 4 do artigo 8., que foi renumerado e passou a n. 5, mas a sua redaco surge tambm alterada e onde antes se dispunha, Quando no haja
lugar realizao de autpsia mdico-legal [], dispe-se agora, Quando haja lugar realizao de autpsia
mdico-legal []. O desaparecimento da palavra no ser, por certo, devido a lapso. O Governo
no poderia por via deste diploma introduzir uma medida que contraria regras do RJOML, isto
sem que para tal detivesse a necessria autorizao da AR; tanto mais sabendo-se que o RJOML
funda-se ele prprio em autorizao legislativa.
(43) Sublinha-se o facto de que fora da rea das comarcas de Lisboa, Porto e Coimbra a
autoridade de polcia com jurisdio na rea da freguesia onde se encontre instalada a casa morturia
dotada de cmara frigorfica tem permanente acesso a ela; o que dispe o artigo 5., n. 3.
140
Enquanto o sistema no estiver integralmente instalado, os intervenientes devem juntar esforos e encontrar solues que permitam ultrapassar dificuldades e
salvaguardar os valores, princpios e regras que o Decreto-Lei n. 11/98 consagra.
Faz assim todo o sentido e oportuna a realizao de reunio, proposta, e
bem, com esse objectivo.
Resumindo
Formulam-se as seguintes concluses:
1 Nos termos da lei, a verificao e certificao dos bitos competncia dos mdicos, ex vi artigo 50. do Decreto-Lei n. 11/98 e artigo 3.,
n. 1, da Lei n. 141/99.
2 Em todas as situaes em que o bito no seja seguro, as entidades policiais ou os bombeiros devem conduzir as pessoas com a brevidade possvel aos
servios de urgncia hospitalar, ex vi artigo 52., n. 2, do Decreto-Lei n. 11/98.
3 As disposies do Decreto-Lei n. 11/98 no podem ser consideradas de forma isolada, antes devem ser analisadas em articulao e interpretadas
luz dos princpios e normas do CPP, tendo presentes aqueles que so os objectivos do processo penal cf. prembulo daquele decreto-lei.
4 O artigo 52., n. 1, do Decreto-Lei n. 11/98 aplica neste domnio, e
com as devidas adaptaes, disposies consagradas no artigo 171., n.os 4 e 2,
artigo 249., e artigo 55., n. 2, parte final, todos do CPP.
5 Os procedimentos que o artigo 52. do Decreto-Lei n. 11/98 manda observar, pressupem que a entidade policial se defronte com situaes do
tipo morte violenta ou devida a causa ignorada, razo pela qual h que preservar
vestgios e levar a cabo os actos necessrios e urgentes destinados a assegurar
os meios de prova.
6 Quando sejam de aplicar as disposies do Decreto-Lei n. 11/98, a
regra que sejam os peritos mdico-legais a desempenhar funes periciais, por
contraponto interveno da autoridade de sade que o ltimo dos ltimos
recursos que o sistema prev.
7 Quando um bito resulte de morte violenta, nos termos do artigo 54.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 11/98, ter de realizar-se autpsia mdico-legal, caso
em que, nos termos do artigo 52., n. 3, alnea b), conjugado com o artigo 54.,
n. 3, do mesmo decreto-lei, compete autoridade judiciria autorizar a remoo do corpo para aquele efeito.
8 A entidade policial poder promover a remoo do corpo, logo que
verificado o bito e realizado o exame de vestgios, desde que, terminado esse
trabalho e rejeitada a violncia como causa da morte, fique afastada a realizao
141
de autpsia, o que significa dizer que fica igualmente afastada a aplicao da norma
do artigo 54., n. 3, e, por conseguinte, a situao , de imediato, reconduzvel
previso do artigo 52., n. 3, alnea a), do Decreto-Lei n. 11/98.
9 Tendo por objecto a verificao da morte, a Lei n. 141/99 veio completar a disciplina que o Decreto-Lei n. 11/98 j havia regulado, circunscrito
embora ao RJOML.
10 O Decreto-Lei n. 11/98 responde, mas apenas para casos de morte
violenta ou devida a causa ignorada; s a Lei n. 141/99 d resposta quelas situaes
em que a morte ocorre no mbito de um processo natural, orgnico ou patolgico.
11 de aplicar o disposto na Lei n. 141/99 quando no houver lugar
a percia mdico-legal, o que implica dizer que qualquer mdico, o primeiro
que comparea, tem competncia para proceder verificao da morte, ex
vi artigo 4., n. 1.
12 No havendo lugar realizao de percia mdico-legal, nos termos
do ponto anterior e sendo possvel assegurar a entrega do cadver a qualquer
das pessoas ou entidades indicadas no artigo 3. do Decreto-Lei n. 411/98, a
estas competir promover a remoo e praticar os actos necessrios para que
venha a realizar-se a inumao ou cremao do corpo dentro do prazo legal,
caso contrrio, competir autoridade de polcia promover a remoo do cadver, pelos meios mais adequados, podendo solicitar a colaborao de quaisquer entidades, ex vi artigo 5., n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n. 411/98, na
redaco do Decreto-Lei n. 5/2000.
13 Enquanto a organizao mdico-legal prevista no Decreto-Lei n. 11/
98 no estiver integralmente instalada, natural que possam surgir dvidas e ocorrer
problemas de ordem prtica, envolvendo, como o caso, a verificao da morte
e a remoo de corpos; portanto, seria til que os diversos intervenientes no sistema pudessem juntar esforos para encontrar solues que, permitindo ultrapassar tais dificuldades, salvaguardassem sobretudo os valores, princpios e regras que
o Decreto-Lei n. 11/98 consagra, da que faa todo o sentido a realizao de
uma reunio entre todos eles com esse preciso objectivo.
Este o meu parecer.
considerao superior.
Lisboa, 28 de Fevereiro de 2000.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva

142
11 DAS CONDIES MATERIAIS DOS LOCAIS DE DETENO

1 Caracterizao do Regulamento
A publicao no Dirio da Repblica, de 7 de Maio de 1999, do despacho
n. 8684/99 (2. srie), do Ministro da Administrao Interna, que aprovou o
denominado Regulamento das Condies Materiais de Deteno em Estabelecimentos Policiais, tambm conhecido por Regulamento das Celas, culmina
um processo de estudo e anlise das questes relativas s condies da deteno.
Trata-se de uma mera compilao normativa, um corpus iuris das normas vigentes no ordenamento jurdico portugus, um guia prtico destinado a
todos aqueles que directa ou indirectamente lidam com pessoas que, por fora
da lei, devem permanecer sob custdia policial.
A problemtica da deteno complexa e deve ser analisada sob vrios
aspectos:
O aspecto operacional (teoria e prtica policial; regras tcnicas e
prudenciais);
O aspecto da legalidade da medida (requisitos e pressupostos legais
constantes da legislao processual penal);
O aspecto da execuo material da medida (perodo durante o qual
o detido se encontra sob custdia policial).
As regras jurdicas andam aqui de mos dadas com as regras tcnicas e as
leis da psicologia. Somente uma simbiose perfeita destas pode garantir a dignidade da pessoa humana e o exerccio legtimo da autoridade.
143
2 Finalidades
Este instrumento normativo tem como principais finalidades:
Uniformizar as regras a que devem obedecer a construo
das celas. A padronizao dos requisitos mnimos a que devem
obedecer os locais de deteno temporria, em termos de salubridade, segurana e higiene, passou a ser uma exigncia nos projectos de construo de novos edifcios destinados s foras de segurana e na remodelao dos espaos existentes (1 );
Dar maior visibilidade s normas fundamentais aplicveis em
matria de deteno, facilitando a sua consulta e divulgao por
todos os interessados;
Sublinhar a importncia que as condies materiais de deteno revestem para a promoo da qualidade policial e,
consequentemente, para a salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias dos cidados;
Assegurar uma administrao policial aberta, atravs da
obrigatoriedade de documentao de actos (livro de registo de detidos, boletim individual de detido comunicao por fax ao Ministrio Pblico e tribunais) e da institucionalizao do controlo
administrativo por parte da IGAI (2 ), por forma a promover um
(1) As celas fazem parte integrante dos edifcios dos servios policiais, pelo que obedecem
necessariamente s regras tcnicas aplicveis s obras pblicas e particulares, designadamente o
Regulamento Geral das Edificaes Urbanas, o Regulamento de Segurana contra Incndios em
Edifcios de Tipo Administrativo, o Regulamento Geral contra o Rudo.
(2) Como qualquer ente administrativo, as foras de segurana esto submetidas ao controlo jurisdicional e ao controlo administrativo.
A actividade policial regulada pelas normas do Cdigo de Processo Penal est sujeita ao
controlo por parte das autoridades judicirias cf., em particular, 27. e seguintes da CRP e 1.,
alneas b), c) e d), e 171. a 190. e 241. a 261. do Cdigo de Processo Penal.
O artigo 23. da CRP dispe que: Os cidados podem apresentar queixas por aces ou
omisses dos poderes pblicos ao Provedor de Justia, que as apreciar sem poder decisrio, dirigindo aos rgos competentes as recomendaes necessrias para prevenir e reparar injustias.
A actividade do Provedor de Justia independente dos meios graciosos e contenciosos
previstos na Constituio e nas leis (n. 2 do artigo 23. CRP).
Nos termos do artigo 1. do Estatuto do Provedor de Justia, o Provedor tem por funo
principal a defesa e promoo dos direitos, liberdades, garantias e interesses legtimos dos cidados, assegurando, atravs de meios informais, a justia e a legalidade do exerccio dos poderes
pblicos.
144
Das condies materiais dos locais de deteno
saudvel relacionamento com os detidos e a colocar a instituio

policial ao abrigo de denncias caluniosas motivadas por mero
desejo de retaliao pela interveno policial.
3 A verificao das condies materiais de deteno

Logo que iniciou a sua actividade, a IGAI (3) empreendeu um plano de
visitas de inspeco para verificao das condies materiais e legais da deteno em estabelecimentos policiais. Tornava-se necessrio radiografar a situao
existente e contribuir para identificar e contextualizar as dificuldades e os
disfuncionamentos existentes, na esteira, alis, das recomendaes e crticas formuladas por instituies e organismos internacionais (4 ). Importa salientar que
(3) Na estrutura e organizao de cada ministrio existe um servio central de controlo,

cuja actuao abrange a actividade do respectivo ministrio cf. Curso de Direito Administrativo,
vol. I.
De 1985-1995 o Ministrio da Administrao Interna no disps de qualquer organismo
de inspeco e fiscalizao superior.
Com efeito, a anterior IGAI havia sido integrada no Ministrio do Plano e da Administrao do Territrio, pelo Decreto-Lei n. 497/85, de 17 de Dezembro, e, posteriormente,
extinta pelo Decreto-Lei n. 130/86, de 7 de Junho, que aprovou a Lei Orgnica daquele
ministrio.
Em 1995 preencheu-se esta lacuna, com a criao da actual IGAI. Tal criao decorreu essencialmente da constatao de que a progressiva concentrao no mbito deste departamento
governamental dos organismos e servios com papel dominante no exerccio da actividade de
segurana interna, nos termos da Lei n. 20/87, de 12 de Junho, fez realar a necessidade premente de o Ministrio ser dotado de um servio de inspeco e fiscalizao especialmente
vocacionado para o controlo da legalidade, para a defesa dos direitos dos cidados e para uma
melhor e mais clere administrao da justia disciplinar, nas situaes de maior relevncia social
cf. prembulo do Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 154/96, de
31 de Agosto, e 3/99, de 4 de Janeiro.
(4) No dia 11 de Maro de 1989 entrou em vigor para Portugal a Conveno contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes, adoptada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 10 de Dezembro de 1984, e aprovada para ratificao pela
Resoluo da Assembleia da Repblica n. 11/88 e publicada no Dirio da Repblica, 1. srie, de 21
de Maio de 1988.
Dando cumprimento ao disposto no artigo 11. da Conveno, o Comit formado no mbito da mesma visitou Portugal, pela primeira vez, em 1992, tendo concludo pela existncia de
precrias condies de deteno em muitos dos locais visitados, e recomendado a reviso das
condies de deteno.
Estava assim posta a questo do cumprimento por Portugal dos instrumentos internacionais sobre a deteno em estabelecimentos policiais.
145
esta questo se insere, em larga medida, na problemtica mais geral das condies materiais do exerccio da funo policial, preocupao claramente assumida no prembulo do decreto regulamentar que criou o GEPI: visava-se dotar
as foras e servios de segurana de instalaes e equipamentos propiciadores de uma maior
dignificao e capacidade operacional.
De um modo geral, os servios policiais encontram-se instalados em edifcios antigos, originariamente destinados a outros finalidades, revelando actualmente manifesta inadequao funcional.
Apesar dos esforos das autoridades competentes com vista ao melhoramento das condies materiais de deteno nos estabelecimentos policiais, era
manifesto que o parque imobilirio afecto s foras de segurana, para alm de
insuficiente, mostrava-se muito degradado e inadequado funo policial. Muitas
celas evidenciavam um estado de degradao e insalubridade que no suportavam obras de remodelao ou beneficiao, pelo que foram desactivadas por no
reunirem as condies mnimas de habitabilidade e de segurana exigveis para o
efeito.
Muitas das situaes existentes apenas poderiam ser ultrapassadas com a
construo de novos edifcios luz das finalidades especficas dos estabelecimentos policiais.
Logo no primeiro relatrio de visita s zonas de deteno das foras de
segurana sublinhou-se a necessidade de elaborao de um regulamento especial sobre as condies materiais de deteno temporria, que contemplasse disposies genricas sobre as condies fundamentais de habitabilidade
das celas (v. g. iluminao natural e artificial, isolamento contra o frio e calor
excessivos), das suas condies de segurana (proteco contra deterioraes
provocadas pelos detidos em estado de grande presso psicolgica) e
padronizando-se os materiais a empregar e os respectivos processos construtivos.
4 O procedimento de elaborao do anteprojecto do regulamento

No ano de 1997 foi ento determinado pelo Ministro da Administrao
Interna que fosse elaborado um anteprojecto de regulamento, misso de que
foi incumbida a IGAI.
Na elaborao do articulado tivemos presente:
As normas urbansticas (em sentido lato);
146
As normas de direito interno e direito internacional relativas recluso e deteno (5).

Estas normas devem salvaguardar a dignidade dos estabelecimentos policiais
como corolrio da dimenso da autoridade do Estado, representado pelos funcionrios policiais responsveis pela aplicao das leis. No podemos esquecer que as
foras de segurana integram o Sistema Nacional da Administrao da Justia.
Normas de tica e deontologia policial, expressas nos princpios de que toda a pessoa detida colocada sob a responsabilidade
policial e que a mesma deve ser tratada com humanidade e com
respeito pela dignidade inerente ao ser humano. oportuno sublinhar aqui a importncia cada vez maior do cumprimento do
dever de auxlio ao detido (ponto 14.5 do regulamento) e aos
familiares deste (ponto 18) (6).
5 A segurana nos locais de deteno. Riscos de emergncia mdica

A observncia das regras de construo das celas e a implementao de
um adequado sistema de vigilncia so factores essenciais para manter nveis
elevados de segurana nos locais de deteno.
Como acima se referiu, pretendia-se uma padronizao dos requisitos mnimos dos locais de deteno, em termos de salubridade, segurana e higiene.
A construo das zonas de deteno nos estabelecimentos policiais reveste-se
de uma particular dificuldade por imperativos de segurana (riscos de incndio,
(5) Tivemos essencialmente em considerao:

Regras Mnimas para o Tratamento de Detidos, aprovadas pela Resoluo (73)
5 do Comit de Ministros da Europa; Regras Penitencirias Europeias, em anexo
Recomendao R(87)3 (verso europeia), adoptada pelo Comit de Ministro, em
12 de Fevereiro de 1987, durante a 404. Reunio de Delegados dos Ministros;
Conjunto de Princpios para a Proteco de Todas as Pessoas Sujeitas a Qualquer Forma
de Deteno ou Priso, adoptado pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 9
de Dezembro de 1988, pela Resoluo 43/173; Decreto-Lei n. 265/79, de 1 de
Agosto (reestrutura os servios que tm a seu cargo as medidas privativas de liberdade).
(6) V. a este propsito, o Parecer n. 35/99 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral
da Repblica, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, de 24 de Janeiro (p. 1552).
147
danificao de equipamentos, etc.) e de sade pblica (aumento de doenas

transmissveis).
No plano da segurana importa considerar a qualidade, natureza e modo
de aplicao dos materiais construtivos, por forma a prevenir as agresses entre
detidos ou que estes atentem contra a prpria vida.
Os locais de deteno devem ficar adjacentes s reas de trabalho dos
funcionrios policias, de modo a permitir uma rpida interveno em caso de
emergncia e, simultaneamente, no devem dar para espaos interiores abertos
ao pblico nem para a via pblica. Os materiais de construo devem ser resistentes ao fogo. Os pontos de luz devem ser protegidos por redes metlicas
de malha tremida, por forma que os mesmos sejam inacessveis aos detidos e
para evitar tentativas de fuga e prevenir actos de mutilao ou suicdio.
Os riscos existem quer para os detidos quer para os agentes policiais. A proliferao de doenas contagiosas aconselha a que se tomem
as medidas preventivas necessrias, semelhana alis do que j se encontra previsto para o sistema penitencirio.
imprescindvel que os agentes policiais efectuem correctamente a revista
de segurana (7) e saibam reconhecer os sinais de emergncia mdica. Uma
revista de segurana mal executada expe o agente e seus colegas fria do
detido ou permite que este se auto-agrida, com todo um cortejo de suspeies
e equvocos.
O detido pode ocultar ou no saber expressar o seu verdadeiro estado de
sade. Por exemplo, a condio de brio pode mascarar um srio problema
mdico; a posio do corpo pode interferir com a respirao, provocando a
asfixia do detido; o toxicodependente pode ser diabtico; o historial do detido
aponta para tendncias de auto-agresso; as perturbaes mentais podem carecer de urgncia psiquitrica, etc.
Saber reconhecer tempestivamente os tipos de emergncia mdica nos
locais de deteno e conhecer os procedimentos adequados a cada um
fundamental para o bom exerccio das funes de custdia policial.
uma problemtica que merece ser devidamente equacionada pela importncia que reveste para o correcto exerccio da funo policial e imagem da
prpria instituio. O treino e a adopo de instrues claras e precisas, neste
domnio, so fundamentais para uma estratgia de preveno dos riscos.
(7) Este procedimento cautelar deve respeitar a dignidade pessoal e, na medida do possvel,
o pudor do visado. Cf. artigos 25. e 26. da Constituio da Repblica, 174., n. 4, 175., n. 2,
251., n. 1, alneas a) e b), do Cdigo de Processo Penal.
148
Por outro lado no podemos esquecer que a pessoa detida se encontra

numa situao de vulnerabilidade, sendo por isso condenvel qualquer conduta
que possa criar nos detidos sentimentos de medo, angstia, inferioridade ou humilhao.
A vigilncia dos locais de deteno aqui crucial. A sua frequncia
permitir um socorro imediato, particularmente nos casos de doena sbita ou
de tentativa de suicdio. Este dever de vigilncia est claramente consagrado na
lei. Veja-se a este propsito a redaco do artigo 351. do Cdigo Penal que
sanciona a negligncia na guarda de pessoa legalmente privada de liberdade. Existe
um dever de garantir a segurana dos detidos. Estes esto sob a vigilncia e
proteco da polcia.
6 A criao de condies para um efectivo exerccio dos direitos de

defesa: o contacto do detido com o seu defensor
O ponto 15 do Regulamento veio estabelecer que o detido deve ser autorizado a contactar telefonicamente com o seu defensor. Esta matria foi posteriormente objecto de um maior aprofundamento, por forma a garantir um exerccio efectivo do direito de defesa, mediante o contacto directo com o advogado em condies de confidencialidade, sem prejuzo do bom funcionamento
do estabelecimento policial Despacho n. 10 717/200 (2. srie), de 25 de
Maio.
A Constituio consagra no n. 3 do seu artigo 32. o direito de o arguido escolher defensor e ser por ele assistido em todos os actos do processo.
O artigo 61. do Cdigo de Processo Penal ao desenvolver essa garantia constitucional estabelece que o arguido goza, entre outros, do direito de escolher
defensor ou solicitar ao tribunal que lhe nomeie um e ser assistido por ele em
todos os actos processuais em que participar e, quando detido, comunicar,
mesmo em privado, com ele.
Por seu turno, o artigo 62. do Estatuto da Ordem dos Advogados, aprovado pelo Decreto-Lei n. 84/84, de 16 de Maro, proclama que os advogados tm direito, nos termos da lei, de comunicar, pessoal e reservadamente,
com os seus patrocinados, mesmo quando estes se achem presos ou detidos
em estabelecimento civil ou militar.
Suscita-se, porm, a questo de saber a partir de que momento pode ser
exercido o direito de comunicao do detido com o seu advogado.
149
Vital Moreira e Gomes Canotilho vm defendendo que o feixe de direitos inseridos no direito constitucional de defesa deve ser posto em aco pelo menos a
partir do momento em que o sujeito assume a qualidade de arguido (8).
Ora, sempre que um suspeito for detido, nos termos e para os efeitos
previstos nos artigos 254. a 261. do Cdigo de Processo Penal, obrigatria
a constituio de arguido, por fora do disposto no artigo 58., n. 1, alnea c),
do mesmo Cdigo.
Assim, a partir desse momento, o detido pode comunicar oralmente ou
por escrito com o seu defensor com vista a preparar a sua defesa.
Porm, a lei no fixa regras sobre as condies do exerccio do direito
de comunicao do defensor com o seu constituinte, quando este se encontra
detido em estabelecimento policial, a aguardar pela sua apresentao ao poder judicial, limitando-se o artigo 58. do EOA a impor aos magistrados,
agentes de autoridade e funcionrios pblicos o dever de assegurarem aos
advogados, quando no exerccio da sua profisso, tratamento compatvel com
a dignidade da advocacia e condies adequadas para o cabal desempenho
do mandato.
Os contactos do detido com o seu defensor devem realizar-se em circunstncias plenamente satisfatrias do ponto de vista humano e que no prejudiquem a segurana e a boa ordem dos estabelecimentos policiais e tero,
forosamente, de ter em considerao as condies de utilizao das edificaes
em que aqueles estabelecimentos se encontram instalados.
No devemos excluir a possibilidade de ocorrerem situaes concretas que
tornem praticamente impossvel um contacto do advogado com o seu defensor em condies de segurana e de dignidade. Nesses casos devero procurar-se alternativas, sob pena de, na prtica, se inviabilizar o direito de comunicao
do defensor com o arguido detido.
Importa sublinhar que a realizao da visita do defensor ao arguido
detido dever respeitar as normas regulamentares internas dos postos e esquadras e no pode constituir, em caso algum, uma ingerncia na actividade
policial. Assim, tal visita apenas dever ocorrer aps a elaborao do expediente relativo ocorrncia, j que os agentes da autoridade tero de cumprir os procedimentos legais com vista apresentao do detido s autoridades judicirias dentro do prazo legalmente estabelecido. Qualquer atraso
injustificado na elaborao do expediente constituir um obstculo ao exer
(8) Cf. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada.
150
ccio do direito de comunicao do detido com o seu defensor e como tal

estar sujeito s respectivas consequncias jurdicas, particularmente no plano
disciplinar.
Julho de 2001.
Jos Vicente Gomes de Almeida

Subinspector-Geral da IGAI
151
12 MEDIDA PREVENTIVA DE INTERDIO DA ENTRADA

DE ARMAS EM RECINTOS DESPORTIVOS
PROC. 104.06.
PG. 37/2001.
Introduo
Na sequncia de despacho de 19 de Mar;o de 2001 do Ex.mo Sr. Inspector-Geral, em 20 de Maro de 2001, foi-me determinado pelo Ex.mo Sr. Subinspector-Geral emitir parecer sobre o assunto em referncia.
A necessidade do parecer coloca-se face a um pedido de informao que
a Auditoria Jurdica (AJ) do Ministrio da Administrao Interna (1) veio formular IGAI.
Aquele pedido tem por objecto o assunto que em ttulo se indica e vem acompanhado de fotocpia do texto integral da Proposta n. 14/2001, que o justifica.
Cumpre apreciar.
(1) Ofcio n. 135/01, de 15 de Maro de 2001, Processo n. G/383.
153
1 Delimitao da anlise
1.1 A proposta n. 14/2001 nasce no mbito do Conselho Consultivo
para Formao das Foras e Servios de Segurana (CCFFSS), decorre de necessidades que emergiram do prprio processo de formao, no mbito de um
mdulo designado Policiamento de Espectculos, inserido na unidade temtica
denominada Servio Policial e, conforme dito na respectiva nota explicativa,
aps reflexo profunda sobre a problemtica, nela apresentada uma viso do
artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97, materializada num texto, v. ponto 8, pargrafo em itlico.
A proposta submetida a anlise ensaia portanto um entendimento
interpretativo do artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97, de 12 de Abril, preconizando procedimentos que tm por objectivo alcanar [] uma certeza jurdica na
actuao operacional, em sede de espectculos desportivos [] ao mesmo tempo que
procura solucionar dvidas e problemas de interpretao suscitados pela redaco daquela norma.
1.2 a partir da Proposta n. 14/2001 que a AJ vem solicitar que lhe
sejam fornecidos pela IGAI dois tipos distintos de elementos informativos, sobre:
1 Por um lado, o entendimento interpretativo, a adequao e a
exequibilidade dos procedimentos preconizados naquela proposta;
2 Por outro, se os procedimentos usados pelas foras de segurana
tm dado origem a queixas que sejam do conhecimento da IGAI.
este o campo de anlise do presente parecer.
Eis j de seguida as consideraes que, espera-se, podero propiciar alguma reflexo.
2 A Lei n. 8/97, de 12 de Abril

2.1 A temtica em anlise carece, antes de mais, de uma rigorosa qualificao e enquadramento.
O artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97, h que o reconhecer, de facto
uma norma densa e complexa que envolve no uma mas trs especficas manifestaes ou planos de aplicao concreta, compreende vrios gneros de
uso e porte e abarca no s armas como substncias e engenhos. Vamos
por partes.
154
Medida preventiva de interdio da entrada de armas em recintos desportivos
Antes de mais, tenhamos presente aqueles que so os termos como a norma se encontra redigida:
Quem, sem estar autorizado para o efeito, transportar, detiver, trouxer
consigo, ou distribuir arma de fogo, arma de arremesso, arma destinada a projectar substncias txicas, asfixiantes ou corrosivas, arma branca, substncias ou
engenhos explosivos ou pirotcnicos em estabelecimentos de ensino ou recinto onde
ocorra manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica, cultural ou desportiva punido
com pena de priso at 1 ano ou com pena de multa at 120 dias, se pena mais
grave lhe no couber por fora de outra disposio legal.
2.2 Cotejando aqueles que so o mbito e objecto da Lei n. 8/97
com a proposta do CCFFSS, verificamos que esta ltima revela preocupaes bastante limitadas, porque circunscritas, apenas e s, a um dos trs planos em
que se desenvolve o horizonte do diploma, ficando constrita aos recintos
desportivos.
Acresce que a proposta do CCFFSS ainda limitada por outra razo. Ela
demonstra que pretende encontrar respostas para as dvidas e problemas de
interpretao que surgem em situaes que envolvem [] o uso e porte de arma
de defesa [], v. pontos 2) e 5) da mesma.
Ora, a abrangncia da Lei n. 8/97 vai muito para alm das manifestaes
ligadas ao fenmeno desportivo e aos espaos onde as mesmas se realizam.
Mais como podemos observar, a Lei n. 8/97 tem como meta algo bem
mais ambicioso, porquanto abre e expande a sua previso a casos que envolvam:
1 Arma de fogo;
2 Arma de arremesso;
3 Arma destinada a projectar substncias:
a) Txicas;
b) Asfixiantes;
c) Corrosivas;
4 Arma branca;
5 Substncias ou engenhos:
a) Explosivos;
b) Pirotcnicos.
155
2.3 Veja-se pois o extraordinrio alcance da medida restritiva que o preceito pretende impor.
Na norma transcrita no est sequer ainda em causa o fazer uso de arma,
substncia ou engenho, matria que o legislador remeteu para o n. 2 do mesmo artigo.
O n. 1 do artigo 1. da Lei n. 8/97, para alm do transporte, da mera
deteno, ou simplesmente do trazer consigo, para efeitos da previso da norma e do preenchimento do tipo legal de crime, engloba ainda a distribuio
de arma, engenho ou substncia.
2.4 Mas a densidade da norma resulta ainda do facto de o legislador
pretender estender a sua aplicao a espaos que entre si, no estrito plano da
respectiva aptido e uso, aparentemente, nada tm entre si de comum.
Comecemos por ver quais so ento os espaos a que o legislador quis
aplicar a norma.
3 Recintos pblicos
3.1 Concretamente, o diploma abarca uma realidade que designa como
recintos.
Mas no todo o tipo de recintos.
Como nos revela a epgrafe do artigo 1. da Lei n. 8/97, estamos perante recintos pblicos.
Tal epgrafe , comparativamente, muito precisa e rigorosa, ao contrrio
do sumrio executivo do diploma, onde pode ler-se:
Visa criminalizar condutas susceptveis de criar perigo para a vida e integridade fsica decorrentes do uso e porte de armas e substncias ou engenhos
explosivos ou pirotcnicos no mbito de realizaes cvicas, polticas, religiosas,
artsticas, culturais ou desportivas.
Este sumrio executivo acaba por ser impreciso e susceptvel de induzir
em erro. Porqu?
Porque, como a leitura atenta do artigo 1. da Lei n. 8/97 nos revela, as
disposies normativas deste diploma abrangem um universo mais vasto de
realidades, no inteiramente idnticas, e que, inclusive, podem ser suficientemente distantes para que, por exemplo, a interveno policial, a estratgia de interveno e o exerccio de competncias previsto neste diploma possam no ser
sequer prximas.
156
Mais, o sumrio executivo omite da sua especificao os estabelecimentos

de ensino, quando estes so precisamente um dos planos da aplicao concreta
desta lei.
Que ponto ou pontos de contacto podero existir entre:
Estabelecimentos de ensino;
Recintos onde ocorra manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica e cultural;
Recintos onde ocorra manifestao desportiva?
3.2 H pelo menos um ponto de contacto entre todos estes recintos
pblicos.
De facto, o que entre eles comum a faceta particular e o cariz especial
de os recintos a que a Lei n. 8/97 se refere serem espaos pblicos. Quer dizer,
recintos que, previsivelmente, se destinam a ser usados por um universo
indeterminado de pessoas.
Logo, falamos de reas delimitadas que, de acordo com as respectivas
caractersticas, possuem ndice evidente de utilizao pblica, onde h uso directo e imediato do pblico, sendo essa a sua aptido, sendo indiferente que tais
espaos ou recintos pblicos sejam objecto do domnio pblico ou privado.
Falamos portanto de espaos cuja fruio e uso dominial tendencialmente
comum ou, se se quiser, cujo respectivo uso s faz inteiro sentido se concretizado em termos colectivos.
3.3 Estamos, portanto, perante dominialidades caracteristicamente colectivas e em que a sua utilidade existe em funo de um uso tendencialmente
colectivo, onde apenas em uso colectivo se alcana plenamente o fim que esteve
na origem da sua criao.
Donde, em tais recintos pblicos a respectiva fruio e uso so reconhecidos como lcitos para todos de forma indeterminada e no apenas consentido a algum ou alguns.
3.4 Mas podemos descortinar ainda um outro ponto de contacto que,
bem vistas as coisas, parece to evidente quanto o anterior.
Referimo-nos ao caracter peculiarmente ldico/cultural, basicamente ordeiro e essencialmente pacfico que as manifestaes em causa fazem subentender.
Terica e conceptualmente essa caracterstica parece quase axiomtica, constituindo cunho inerente quelas manifestaes. Mas tambm fcil perceber que, se
tais manifestaes tm por marca um pendor ldico/cultural, ordeiro e pacfico,
no menos verdade que de todas elas podem resultar nos seus mais variados
componentes graus diferenciados de pertena ou de convivncia em grupo.
157
Por outro lado, em todas essas manifestaes (ou em quase todas) h ainda aquisio de informao.
3.5 Ultimamente, porm, o dia-a-dia parece teimar em pr em causa, sobretudo, o carcter ordeiro e pacfico associado ao uso desses espaos pblicos,
pelo menos de alguns deles.
Algo de impensvel at h bem pouco tempo, o carcter ordeiro e pacfico associado ao uso desses espaos pblicos hoje, cada vez mais, uma verdade questionvel.
Certo que as aces desenvolvidas e as manifestaes que ocorrem nesses espaos pblicos, com maior ou menor grau, envolvem aquisio de informao, diverso, espectculo, festejo, rito, ou solenidade, so susceptveis de gerar
estados emocionais que podem ir da simples apatia ou indiferena at euforia, exaltao ou, como cada vez mais vem acontecendo, sobretudo nas manifestaes desportivas, a estados emocionais que podem, eventualmente, resvalar para actos de hostilidade, de agresso e at de violncia entre adeptos de
equipas adversrias. O legislador sabia disso, e com a Lei n. 8/97 veio introduzir no ordenamento jurdico um conjunto de regras que so aplicveis a um
universo bem determinado quanto vasto de recintos pblicos.
4 Tipos de recinto pblico para efeitos da Lei n. 8/97

4.1 Olhemos de novo para o artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97.
Como j foi dado observar, a norma apresenta-nos, segundo estrutura
disjuntiva, um universo dspar de recintos pblicos, aos quais so aplicadas as
medidas e regras nela previstas.
Sempre separados pela conjuno disjuntiva ou, em primeiro lugar, surgem os estabelecimentos de ensino, a seguir aparecem os recintos pblicos
onde ocorra manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica e cultural e, finalmente, em terceiro lugar, emergem ento os recintos onde ocorra manifestao desportiva.
Com a redaco assim estruturada o legislador d a entender que reconhece haver diferenas significativas entre os trs tipos de recintos pblicos que
a norma abarca.
Vamos olhar cada um desses recintos pblicos.
Comecemos pelos estabelecimentos de ensino (EE).
4.1.1 Entre todos os demais previstos na Lei n. 8/97, os EE so recintos pblicos por excelncia. A se realiza a Escola. A, segundo processos educativos
sistematizados, as vrias geraes adquirem e incorporam conhecimentos.
158
Nos EE as vrias geraes participam nos recursos e saberes herdados da

Humanidade e Povo a que pertencem.
Falamos portanto de espaos de Saber com uma finalidade pedaggica
bem precisa, a de transmitir e renovar a cultura.
Por definio, o EE , portanto, um espao pblico de cultura.
Mas indispensvel que seja tambm um local pacfico, seguro e onde
impere a ordem.
Da que tenhamos de falar, necessariamente e tambm, de um meio ambiente pacfico, ordeiro, seguro e deliberadamente preparado para exercer influncia sobre a subjectividade e individualidade das geraes que participam no
processo educativo.
Sem a componente de ordem e segurana, sem um meio ambiente pacfico, dificilmente haver Escola.
Falamos portanto de interaces humanas pacficas e falamos tambm de
uma segurana e ordem que so necessariamente pblicas.
Nesta perspectiva, que sentido pode fazer e que lugar podem ter armas e
substncias ou engenhos explosivos ou pirotcnicos nos EE?
Porque interesses privados no podem sobrepor-se a valores pblicos, a
resposta ter de ser armas e substncias ou engenhos explosivos ou pirotcnicos
no fazem sentido algum e no tm lugar nos EE.
portanto compreensvel que o legislador tenha vindo restringir com a
Lei n. 8/97 a sua entrada nestes espaos de Saber.
Parece portanto claro que aqui o interesse pblico e os valores pblicos
prevalecem, enquanto princpio, sobre valores da esfera privada dos particulares.
Deixamos para o final deste parecer a anlise sobre a excepo a este
princpio que a norma deixa em aberto.
4.2 A seguir, a Lei n. 8/97 elenca-nos um segundo nvel de recintos pblicos susceptveis de serem abrangidos pelas suas disposies, estando nessa posio aqueles onde ocorra manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica e cultural.
Convir precisar que tipo de actividades cabe nesta previso. Sem pretender esgotar as situaes possveis, parece-nos que nelas devemos incluir, necessariamente as manifestaes que envolvam, por exemplo, algo to dspar quanto comcios, actos eleitorais, cerimnias religiosas, o canto, dana, msica, teatro,
literatura, cinema, tauromaquia ou o circo (2).
(2) Para alm de outros, tenham-se em ateno as disposies do Decreto-Lei n. 315/95, de

28 de Novembro, diploma que regula a instalao e o funcionamento dos recintos de espectculos
e divertimentos pblicos e estabelece o regime jurdico dos espectculos de natureza artstica.
159
Embora no exaustiva, se atentarmos nesta listagem verificamos que h

um ponto em comum em todas estas manifestaes, o facto de proporcionarem estados emocionais convergentes, i. e., estamos perante eventos e situaes
onde tendencialmente h uma convergncia emocional de quantos neles participam, logo, os riscos de violao da ordem pblica so aqui reduzidos ou insignificantes.
Da que tambm aqui se deva falar de um meio ambiente pacfico, ordeiro e seguro.
Sem a componente de ordem e segurana, sem um meio ambiente pacfico, dificilmente todas aquelas manifestaes tero condies para se concretizarem de forma plena.
Tambm aqui temos de falar de interaco humana pacfica, do mesmo
modo que temos de falar de uma segurana e ordem que so pblicas.
Nesta perspectiva, que sentido pode fazer e que lugar podem ter armas e
substncias ou engenhos explosivos ou pirotcnicos nos recintos pblicos onde
ocorram manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica e cultural?
Porque interesses privados no podem sobrepor-se a valores pblicos, a
resposta ter de ser que armas e substncias ou engenhos explosivos ou
pirotcnicos no fazem sentido algum e no tm lugar nesses recintos pblicos.
Parece portanto claro que aqui o interesse pblico e os valores pblicos
prevalecem, enquanto princpio, sobre valores da esfera privada dos particulares.
Deixamos para o final a anlise sobre a excepo a este princpio que a
norma deixa em aberto.
4.3 Em terceiro e ltimo lugar, surgem-nos os recintos pblicos onde
ocorram manifestaes desportivas.
Ora, a manifestao ou espectculo desportivo particularmente quando
envolva o confronto de equipas ou de atletas pode propiciar o surgimento
de climas de tenso e de divergncia que podem desembocar em conflitualidade
entre apoiantes de uma ou de outra equipa e, por seu turno, mais facilmente
pr em risco a ordem pblica e a segurana de pessoas e bens.
Nos termos do artigo 79., n. 2, da CRP, ao Estado incumbe, em
colaborao com as escolas e as associaes e colectividades desportivas, promover e estimular, orientar e apoiar a prtica e a difuso da cultura fsica e do
desporto, bem como prevenir a violncia no desporto.
nessa linha que a Lei de Bases do Sistema Desportivo, Lei n. 1/90, de
13 de Janeiro, consagra no artigo 5., n. 3, que, na prossecuo da tica
desportiva, funo do Estado prevenir e punir manifestaes antidesportivas,
designadamente a violncia.
160
Alis, a violncia associada ao desporto est na base de um processo

evolutivo que deu origem a um quadro legal prprio para o espectculo
desportivo, onde o policiamento hoje uma componente importante.
Sobre esta matria vigora o Decreto-Lei n. 238/92, de 29 de Outubro,
podendo ler-se no seu prembulo:
[] parte-se do princpio de que responsabilidade do Estado o policiamento das reas exteriores aos recintos desportivos, havendo, pois, que traar o regime aplicvel ao interior dos recintos desportivos. esse o escopo do presente diploma.
Depois, deve esclarecer-se que a requisio policial voluntria, competindo
aos organizadores do espectculo desportivo e tendo lugar sempre que estes se no
responsabilizarem pela manuteno da ordem []
Com o Decreto-Lei n. 238/92 o legislador reconhece o papel importante que o policiamento pode ter na manuteno da ordem na envolvente do
espectculo desportivo mas, ao mesmo tempo, sujeita-o a um princpio de
suplectividade, cabendo ao organizador do espectculo requisit-lo quando o
considere necessrio, v. artigo 2., n. 1.
Mais, o regime de policiamento do Decreto-Lei n. 238/92 foi acentuado com a publicao da Lei n. 38/98, de 4 de Agosto, com a qual vieram reforar-se as medidas preventivas e punitivas a adoptar em caso de
manifestaes de violncia associadas ao desporto, sendo dada particular
ateno aos procedimentos preventivos, ex vi artigo 7., alneas a) a h), da Lei
n. 38/98, sendo de salientar pelo interesse que tem para este parecer e, por
isso se chama a ateno, a disposio da alnea e) e a sua aluso indefinida
quanto lata [] introduo de objectos proibidos ou susceptveis de possibilitar actos
de violncia.
Mais, no plano da punio, determinadas prticas e actos passaram a estar
abrangidos pelo regime das contra-ordenaes, punidas com coima, ex vi
artigos 21. a 24. da Lei n. 38/98.
Por tudo isto, porque as manifestaes desportivas podem fazer despertar
climas de tenso e animosidade, porque delas podem emergir casos de
conflitualidade e situaes de violncia, por maioria de razo h que criar condies nessa rea que permitam alcanar e salvaguardar um meio ambiente
pacfico, ordeiro e seguro nos recintos onde as mesmas se realizem.
Um meio ambiente pacfico, ordeiro e seguro nos recintos onde se realizem as manifestaes desportivas adquire portanto estatuto de objectivo.
A Lei n. 8/97 tem precisamente um carcter instrumental para a prossecuo desse objectivo.
161
Sem a componente de ordem e segurana, sem um meio ambiente pacfico, a manifestao desportiva sofrer de constrangimentos que impedem a sua
concretizao de forma plena.
Tambm aqui temos de falar de interaco humana pacfica, do mesmo
modo que temos de falar de uma segurana e ordem que so pblicas.
Nesta perspectiva armas e substncias ou engenhos explosivos ou
pirotcnicos no fazem qualquer sentido e no podem ter lugar nos recintos
onde ocorram manifestaes desportivas.
Tambm aqui o interesse pblico e os valores pblicos tm de prevalecer,
enquanto princpio, sobre valores individuais da esfera privada dos particulares.
Cumpre finalmente apreciar a excepo a este princpio que a norma deixa em aberto para os EE e para os recintos pblicos.
5 A excepo do artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97
5.1 H desde logo um argumento que importa salientar.
Repare-se que a excepo do artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97, assenta na
seguinte frase: Quem, sem estar autorizado para o efeito, [].
Verificamos pois que o legislador faz uso de uma terminologia que gira
em torno do verbo autorizar. Subentende-se portanto que, a contrario sensu, quem
seja detentor de autorizao escapa aplicao da norma.
Que autorizao esta de que aqui se fala?
O termo no pode ter aqui outro significado que no seja o da sua acepo
em sentido jurdico prprio, ou seja, aquele que nos traz para o campo do
diploma que institui o regulamento respeitante ao fabrico, importao, comrcio, deteno, manifesto, uso e porte de armas e suas munies, o Decreto-Lei
n. 37 313, de 21 de Fevereiro de 1949 (3).
que h uma diferena significativa entre, por um lado, a autorizao de
uso e porte de arma, de que tratam os artigos 45. a 52. do diploma e, por
outro, a licena (administrativa) para de uso e porte de arma, de que tratam
os artigos 53. a 56. do mesmo diploma.
De forma que simplificada, podemos afirmar que s a ltima a licena diz respeito aos particulares. o que resulta das disposies conjugadas
dos artigos 53. e seguintes e o artigo 1., n. 3, do Decreto-Lei n. 37 313.
(3) V. ainda Decreto-Lei n. 207-A/75, de 17 de Abril, e Lei n. 22/97, de 22 de Agosto.
162
De forma que tambm simplificada podemos sustentar que, nos termos

dos artigos 47. e seguintes, em conjugao com as disposies do artigo 1.,
n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n. 37 313, a autorizao de uso e porte est reservada para as entidades pblicas.
Parece portanto evidente que, quando optou pelo uso do termo autorizao, o legislador estaria a pensar e queria referir-se ento s entidades previstas
no artigo 1., n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n. 37 313 que, devido s funes
pblicas que exercem, so detentoras de autorizao de uso e porte de arma de
acordo com os termos dos artigos 47. e seguintes do mesmo diploma.
Uma nota ainda para o facto de o artigo 4., n. 1, da Lei n. 8/97, em
matria de publicidade, dispor que:
As entidades organizadoras das manifestaes referidas no n. 1 do artigo 1. devem afixar junto s bilheteiras e s entradas dos recintos avisos para
informar o pblico de que proibido introduzir armas e substncias ou engenhos
explosivos ou pirotcnicos no seu interior. (4)
Atente-se tambm aqui no termo empregue, [] o pblico [], que refora a convico de que o legislador quis excluir da excepo os particulares,
o cidado em geral que, enquanto tal, nos seus tempos livres, se desloca ao
recinto pblico apenas para disfrutar da manifestao que nele ocorra.
Nesta perspectiva, consolida-se uma viso interpretativa do artigo 1., n. 1,
da Lei n. 8/97, na qual apenas cabem para efeitos da excepo casos em que
o uso e porte de arma em recintos pblicos s admissvel e decorre de
especificas funes pblicas do respectivo titular da autorizao, como tal caracterizada na lei para efeitos de uso e porte de arma.
No estando em causa a deteno de autorizao de uso e porte de arma,
pode no entanto levantar-se a questo de saber se o prprio titular dessa autorizao, comparecendo no recinto pblico, no na qualidade de titular do cargo
pblico, no no exerccio efectivo de funes pblicas, mas apenas e s enquanto
cidado, pode mesmo assim entrar no recinto transportando a arma.
Essa questo obriga-nos a ter de ponderar um outro tipo de argumentos.
(4) Porque a Lei n. 8/97 tambm aplicvel a estabelecimentos de ensino (EE), a redaco deste artigo no parece que seja a mais feliz e explcita e poder mesmo ser susceptvel de
gerar dvidas no plano da interpretao, dado que pelo menos aparentemente os EE parecem estar excludos desta medida e dos deveres que ela gera em termos de publicidade, atenta
que seja a introduo da norma que parece restringi-la s [] entidades organizadoras das manifestaes [].
163
5.2 Em qualquer dos trs tipos de recintos pblicos que a Lei n. 8/97
contempla, no repugna aceitar que um interesse individual de [] uso e porte de
arma [], concorrente com outros interesses individuais, que envolve valores essencialmente da esfera privada de um particular, possa vergar se posto em confronto com um interesse pblico que tem por objectivo acautelar a integridade de
um colectivo, preservando a ordem pblica e a segurana de pessoas e bens.
Num plano de hierarquia dos valores este ltimo interesse pblico
inquestionavelmente superior quele interesse privado.
Alis, impossvel no reparar que qualquer dos trs tipos de recintos
pblicos a que Lei n. 8/97 aplicvel est intimamente ligado a valores
alcandorados dignidade e estatuto constitucional, expressos nos artigos 41. a
45., 70., 73., 74., 78. e 79., todos da Constituio da Repblica Portuguesa.
Mais, como tivemos ocasio de ver, o artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97
aplicvel a situaes que so tendencial e caracteristicamente pacficas, introduzindo uma medida restritiva que visa no s reforar o carcter pacfico e ordeiro da manifestao ou do EE como pretende eliminar potenciais situaes
de risco que armas e substncias ou engenhos explosivos ou pirotcnicos podem acarretar para umas e outros.
Temos ainda que a regra introduzida pelo artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97
indistintamente aplicvel ao universo de recintos pblicos que dimanam da norma.
Assim, um meio ambiente pacfico, ordeiro e seguro nos EE e nos recintos onde ocorra manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica, cultural ou
desportiva adquire, com a mesma amplitude e relativamente a todos eles, a
condio de um objectivo.
A Lei n. 8/97 tem precisamente um carcter instrumental para a prossecuo desse objectivo.
Faz pois todo o sentido que, relativamente a EE e a recintos onde ocorra
manifestao cvica, poltica, religiosa, artstica, cultural ou desportiva (sobretudo, e por maioria de razo, no caso da manifestao desportiva, onde podem
emergir mais facilmente, por comparao com as primeiras, situaes de
conflitualidade, hostilidade e estados emocionais violentos), se restrinja o transporte, a deteno, o trazer consigo ou a distribuio de armas e substncias ou
engenhos explosivos ou pirotcnicos
que tais materiais e objectos, elencados no artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/
97, introduzem um coeficiente de risco nos locais onde, pela espcie dos recintos ou pela natureza das manifestaes a que esto associados, ocorre aglomerao, concentrao ou presso humana sobre um espao delimitado.
A multido, a massa humana, tem em si latente factores de perigosidade que
podem afectar a ordem pblica e pr em risco a segurana de pessoas e bens.
164
Face ao tipo dos recintos e natureza das manifestaes a que estes esto
associados, um interesse individual, privado e particular (diramos mesmo egosta),
de [] uso e porte de arma [], no pode sobrepor-se a um interesse colectivo
(correspondente soma de vrios interesses individuais) de uso de um espao
pblico e de fruio de uma caracteristicamente pacfica e ordeira manifestao
cvica, poltica, religiosa, artstica, cultural ou desportiva que nele ocorra.
Mais, um interesse individual, privado e particular no pode sobrepor-se a
um interesse pblico, quando o que est em causa a preservao da ordem
pblica e da segurana de pessoas e bens.
Daqui resulta que apenas interesses e valores pblicos, com a mesma dignidade e o mesmo peso especfico, tero a virtualidade de se constituir em excepo e afastar a regra que o artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/97 introduz no
ordenamento jurdico.
5.3 Que interesses e valores pblicos so esses?
Estamos em crer que tais interesses e valores pblicos s podem ser aqueles que decorrem do efectivo exerccio de funes pblicas.
Porque recintos pblicos natural pensar que os mesmos devem ser objectos de vigilncia, exame e fiscalizao, seja por autoridades policiais ou outras, de forma a garantir que os mesmos oferecem condies e respeitam as
regras de segurana, tendo em vista o uso pblico.
Porque falamos de recintos pblicos, mostra-se para alm do mais necessrio preservar a tranquilidade e o carcter pacfico do uso desses espaos, o
que obriga a vigiar, controlar, inspeccionar e usar de todas as medidas que permitam alcanar esse especfico objectivo.
Por conseguinte, faz todo o sentido que em tais recintos estejam usualmente presentes, em servio e disponveis, elementos no exerccio de funes
pblicas, entre outros, elementos das foras de segurana.
Elementos que comparecem no local pblico, no na sua qualidade de
cidados, no a ttulo individual ou para proveito prprio, no para usar o espao
pblico ou para desfrutar da manifestao que nele ocorra, qualquer que ela
seja, mas para desempenhar funes e usar de medidas que preservem e assegurem a ordem pblica e a segurana de pessoas e bens.
Tal qual apresentados, esses elementos esto no efectivo exerccio de funes pblicas, da que a eles esteja consequentemente autorizado o uso e porte
de arma no recinto pblico.
6 ltimas consideraes
6.1 De uma forma muito breve cabe dizer ainda que os procedimentos propostos, a sua adequao e a sua exequibilidade, salvo o devido respeito,
no parecem ser apropriados nem convenientes.
165
Cr-se que deveria haver uma partilha de responsabilidades e de deveres

que, envolvendo a polcia, envolvesse sempre o responsvel pelo EE ou pela
entidade organizadora das manifestaes referidas no n. 1 do artigo 1. da Lei
n. 8/97.
Para o efeito, em todos os recintos pblicos susceptveis de serem abrangidos pela aplicao da Lei n. 8/97 deveria haver um espao apropriado e reservado guarda de armas, espao esse que permita o respectivo depsito e
cujo acesso nessas alturas seria reservado e sujeito a condicionamento.
De igual modo, no parece ser adequado que seja apenas a polcia a assumir o nus de guardar e vigiar, em permanncia e em viatura policial, as armas
entregues entrada dos recintos pblicos, mesmo que esta seja entendida como
uma medida de ltimo recurso.
Essa guarda em viatura policial coloca a polcia, a prpria viatura e as armas
numa situao frgil, eventualmente, sensvel e exposta, que pode potenciar
risco acrescido.
Tal medida implicaria inclusive afectar elementos policiais a funes de
vigilncia dessa viatura e das armas, elementos esses que ou teriam de acrescer
fora policial deslocada para o recinto ou teriam de ser retirados dessa fora
policial que, para o cumprimento da misso que justificaria a sua deslocao ao
recinto pblico, ficaria assim reduzida.
6.2 Podemos pois dizer que a proposta s teria a ganhar se fosse objecto de uma maior e mais profunda reflexo.
Estes os termos pelos quais, salvo melhor opinio, seria prudente e avisado ajustar a proposta n. 14/2001.
Cumpre finalmente dizer que, solicitados os necessrios elementos Seco de Processos e Expediente Geral, foi obtida a informao de que no deu
entrada na IGAI qualquer queixa envolvendo a temtica deste parecer e os
correspondentes procedimentos que tm vindo a ser adoptados pela GNR e
pela PSP.
Resumindo
Em face de todo o exposto, formulam-se as seguintes concluses:
1. No se acompanha integralmente o entendimento interpretativo vertido na proposta n. 14/2001, sendo que a viso do artigo 1., n. 1, da Lei n. 8/
97 que aqui abraamos mais restritiva e apertada;
2. De acordo com o entendimento que perfilhamos e a interpretao que
fazemos, a entrada de pessoas nos recintos pblicos previstos no artigo 1., n.
166
1, da Lei n. 8/97, munidas da respectiva arma, apenas permitida s entidades investidas de funes pblicas e em exerccio efectivo das mesmas;
3. Deveria haver uma partilha de responsabilidades e de deveres que, envolvendo a polcia, envolvesse sempre o responsvel pelo EE ou pela entidade
organizadora das manifestaes referidas no n. 1 do artigo 1. da Lei n. 8/97;
4. Em todos os recintos pblicos susceptveis de serem abrangidos pela
aplicao da Lei n. 8/97 deveria haver um espao apropriado e reservado
guarda de armas, espao esse que preencheria a funo de depsito temporrio
de armas e cujo acesso nessas alturas seria reservado e sujeito a condicionamento;
5. Salvo melhor opinio, seria prudente e avisado ajustar a proposta
n. 14/2001;
6. Solicitados os necessrios elementos Seco de Processos e Expediente Geral, foi obtida a informao de que no deu entrada na IGAI qualquer
queixa envolvendo os procedimentos que tm vindo a ser adoptados pela GNR
e pela PSP que incidam sob medidas preventivas de interdio da entrada de
armas em recintos desportivos.
Este o meu parecer. considerao superior.
Lisboa, 23 de Maio de 2001.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva
167
13 UTILIZAO DE SPRAY DE GS QUMICO CN, FEDERAL STREAMER N. 280

Relatrio
(Artigos 107. e 112. do RDPSP, aprovado pela Lei n. 7/90,
de 20 de Fevereiro)
I Introduo
O presente processo de inqurito iniciou-se por determinao de S. Ex. o
Ministro da Administrao Interna, em despacho datado de 30 de Novembro de
2001 (fl. 86).
Tal despacho foi proferido na sequncia de proposta do Ex.mo Sr. Inspector-Geral da Administrao Interna, que acolheu parecer, no mesmo sentido, da
Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral, sobre relatrio final do processo de averiguaes
com o n. 19/2001, que correu termos nesta IGAI.
Aquele processo destinou-se a averiguar a matria constante de uma comunicao da Comisso de Direitos Humanos da Ordem dos Advogados, a qual denunciava que
um cidado sul-africano havia sido alvo de espancamento por parte de elementos da Polcia de
Segurana Pblica de e, no relatrio final, o respectivo instrutor nomeado
conclura pelo arquivamento do processo nos termos do artigo 106. do Regulamento Disciplinar da Polcia de Segurana Pblica (RDPSP) por se indiciar
que, na ocasio, os agentes da PSP haviam actuado no exerccio das respectivas
funes, [] tendo usado a fora e os meios adequados e necessrios [].
169
Porm, no seu parecer, acolhido pelo Ex.mo Sr. Inspector-Geral, a Ex.ma

Sr. Subinspectora-Geral considerou que deveriam ser acautelados eventuais dados
novos atravs da realizao de algumas diligncias no realizadas por inviabilidade na
fase precedente. Assim, props a instaurao de inqurito, no s para que fosse tentada a realizao das diligncias em falta como tambm para que fosse
ponderado o enquadramento legal da utilizao de um spray por parte de um
agente policial.
Foi esta proposta que determinou o despacho ministerial supra-referido.
O signatrio foi nomeado instrutor, tendo sido fixado o prazo de 30 dias
para a instruo do mesmo.
Esta fase de instruo iniciou-se em 6 de Dezembro de 2001.
Consigna-se que, no decurso do referido prazo, o signatrio gozou um
perodo de frias, que se estendeu de 18 de Dezembro de 2001 a 2 de Janeiro
de 2002.
II Objecto
O objecto do inqurito n. 12/2001, que ora se relata, ficou, assim, definido naquela proposta da Ex.m Sr. Subinspectora-Geral, que obteve a concordncia do Ex.mo Sr. Inspector-Geral da Administrao Interna e de S. Ex. o
Ministro da Administrao Interna, por despacho de 30 de Novembro de 2001
(v. fls. 80, 83 e 86, respectivamente).
E enunciou, expressamente, as diligncias que considerava necessrias, a saber:
9 Audio da Sr. Procuradora-Adjunta do T. J. de , que presenciara a ocorrncia;
9 Convocao formal para inquirio das testemunhas indicadas pelo
queixoso, que no haviam sido encontradas no prazo das averiguaes;
9 Inquirio da companheira do queixoso, no inquirida naquela fase;
9 Insistncia pela disponibilizao dos elementos clnicos do queixoso;
9 Enquadramento legal da utilizao do spray pelo agente da PSP.
Como se verifica, o objecto do inqurito, assim caracterizado, circunscreveu-se eventual descoberta de dados novos, fixando-se a matria constante
do relatrio subsequente ao processo de averiguaes, se aqueles no surgissem.
Alm da referida matria, s a anlise e enquadramento da utilizao do
spray, pelo agente da PSP, deveria ser considerada como ampliao do ob170
Utilizao de spray de gs qumico CN, Federal Streamer n. 280
jecto definido para aquele processo de averiguaes e, por isso, matria nova a
considerar independentemente da investigao.
III Diligncias realizadas

1 Em obedincia s diligncias sugeridas na proposta da Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral, foram convocadas, formalmente, para inquirio nesta IGAI, as
testemunhas cujos elementos identificativos constavam a fl. 31 do processo, respectivamente, ACL e SS.
Tal como no decurso da fase de averiguaes, aquelas testemunhas no
compareceram, apesar da convocao formal agora efectuada.
Com efeito, as cartas registadas, com aviso de recepo, nem sequer foram
entregues s destinatrias por no terem sido reclamadas (fls. 95, 96, 98 e 99).
Em face da situao verificada, atentas as circunstncias antecedentes, no
se efectuaram quaisquer outras diligncias tendentes respectiva audio.
2 Foi convocada (fl. 93), formalmente, para inquirio como testemunha, a identificada nos autos como sendo companheira do queixoso, PAPO.
O aviso de recepo mostra-se rubricado, embora de forma ilegvel, desconhecendo-se se a mesma ter sido notificada, ou no.
Todavia, a mesma, apesar de no ter prestado declaraes na fase das averiguaes, serviu de intrprete ao queixoso, sendo de presumir que o seu eventual alheamento da causa se prenda com o facto de subscrever a verso daquele
(caso contrrio o instrutor daquela fase teria concludo pela sua inquirio formal).
3 Foram solicitados e obtidos, junto do Hospital XPTO, em Lisboa, os
elementos clnicos referentes ao queixoso (fls. 115 e seguintes), os quais vieram
confirmar que, de facto, em 27 de Julho de 2001, pelas 17.58 horas, o queixoso
GT deu entrada no Hospital XPTO, em Lisboa, vindo transferido do Hospital
OTPX, tendo-lhe sido diagnosticadas vrias contuses e fractura da mandbula.
Na mesma data foi transferido daquele Hospital para o Hospital TPXO onde
ter sido (?) submetido a cirurgia plstica.
4 Foi inquirida a Ex.ma Sr. Procuradora-Adjunta no Tribunal Judicial de
Nava, Dr. MMF (fls. 100 e seguintes), testemunha presencial dos factos.
5 Foram solicitados, Direco Nacional da PSP, todos os elementos
necessrios, designadamente pareceres tcnicos, despachos de aquisio, locais de
distribuio e directivas relativas utilizao do spray de gs qumico tipo CN
Federal Streamer n. 280 produto utilizado pelo agente da PSP de na
ocorrncia em anlise.
171
A DN da PSP enviou a documentao junta a fls. 120 e seguintes:

Especificaes tcnicas do gs CN fornecidas pelo fabricante;
Cpias de duas propostas de aquisio dos sprays CN, devidamente autorizadas e o mapa de distribuio dos referidos
vaporizadores lacrimogneos em uso na PSP.
Em face do pedido formulado (forma e contedo) concluiu-se pela
inexistncia de qualquer outro expediente relacionado com a aquisio e distribuio daqueles vaporizadores.
IV Factualidade apurada
Como se referiu no ponto antecedente, das inquiries s testemunhas
indicadas como no tendo sido inquiridas na fase das averiguaes, s se tornou vivel a inquirio da testemunha MMF, melhor identificada a fl. 100.
Trata-se de uma magistrada (procuradora-adjunta) que desempenha funes
nos servios do Ministrio Pblico junto do Tribunal Judicial de Nava.
Este testemunho, no s pela credibilidade de quem o prestou, advinda
da sua qualidade profissional, como pela respectiva razo de cincia, pelo facto
da testemunha ter presenciado o desenrolar dos acontecimentos desde o incio,
muito prximo do local, afigura-se como determinante para a confirmao da
factualidade descrita no relatrio subsequente fase das averiguaes.
Seria fastidioso transcrever todo o depoimento daquela testemunha, mas
no podemos deixar de realar, neste ponto, a verso da mesma relativamente
a algumas das questes fundamentais.
No entender da mesma, o indivduo comeou a injuriar o polcia em lngua
inglesa, aos gritos e gesticulando, ainda de dentro do veculo. Quando saiu do
veculo [] falava alto e gesticulava com postura agressiva e intimidatria para o
polcia [] ficando toda a gente convencida de que, a qualquer momento, poderia mesmo agredir o polcia. O agente da PSP deu-lhe voz de priso e [] manteve sempre uma postura calma e educada para com o indivduo.
Constatou, ainda, que a voz de priso no foi respeitada pelo visado o
qual continuou a rir e gesticular e a injuriar a autoridade policial.
Quando aquele indivduo acabou por entrar para o banco de trs do carro-patrulha [] com um murro e com cabeadas partiu o vidro da porta traseira
do lado esquerdo com outro murro e cabeadas partiu o vidro da porta traseira
do lado direito [].
172
Ao fim de algum tempo os agentes da polcia que j se encontravam no

local conseguiram tir-lo do carro patrulha, embora [] o mesmo pontapeasse
os polcias e o veculo, continuando [] a dar cabeadas no interior do veculo.
Ainda na verso desta testemunha, viu que a determinada altura um dos
agentes da polcia se muniu com um spray e atirou um gs para a face daquele indivduo, perturbando-o, muito embora o mesmo mantivesse um comportamento agressivo.
No viu nenhum dos presentes (transeuntes e polcias) a agredir ou a tentar agredir o indivduo.
E quando o indivduo saiu do carro-patrulha j trazia leses visveis na
face e at sangrava da cara [].
Mais, [] no viu nenhuma agresso [] que possa justificar as leses
exibidas pelo indivduo e constantes das fotografias [].
Finalmente, viu que o referido indivduo, queixoso nos autos, estava acompanhado por uma senhora e que esta esteve sempre presente no local, ligeiramente afastada, no tendo visto qualquer dos polcias a empurr-la em momento algum.
Esta verso, nestes pontos cruciais que acabmos de transcrever, veio reforar a concluso extrada na fase antecedente.
Ora, a novidade dos dados recolhidos resulta to-s da convico e do relato pormenorizado desta testemunha.
Alis, do confronto deste testemunho com todos os restantes dos autos
pode concluir-se, pelas regras da experincia comum, que as leses exibidas pelo
queixoso se adequam gravidade e intensidade com que se automutilou dentro
do carro-patrulha, muito embora a presuno mdico-legal deva ser extrada
noutra sede que no esta.
Podemos, pois, concluir que a factualidade assente nas averiguaes no
sofreu, neste inqurito, qualquer alterao.
V Anlise e enquadramento
Em face da factualidade apurada, no podemos deixar de concluir como
no relatrio do instrutor que procedeu s averiguaes:
Ficou indiciado que os agentes da PSP actuaram no exerccio das suas funes,
tendo usado a fora e os meios adequados e necessrios para o seu cabal cumprimento.
Assim sendo, outro destino se no prope, que no o do arquivamento,
tal como ali se props, dada a inexistncia de outros indcios susceptveis de
integrarem a prtica, por qualquer dos agentes policiais presentes, de infraco
disciplinar.
173
Enquadramento de utilizao do spray

1 Subsiste, para anlise e enquadramento daquela matria fctica, a utilizao pelo agente da PSP de um spray que lhe estava distribudo e que,
conforme se verificou, viria a tornar-se decisivo para que a ordem pblica e a
autoridade policial fossem restabelecidas.
Na missiva junta aos autos (fl. 4), o secretrio executivo da Comisso dos
Direitos Humanos do Conselho-Geral da Ordem dos Advogados, que a subscreveu enquanto tal, refere, a dado passo, o alegado uso de substncias qumicas proibidas (spray mace) querendo questionar a legalidade da utilizao do
spray, por parte do agente da PSP.
Embora consideremos que esta questo merecer, noutra sede, um tratamento mais aprofundado, impem-se algumas consideraes sobre a mesma, at porque o enquadramento da utilizao daquele tipo de objecto e
substncia integrava o objecto que foi definido para o inqurito, como vimos.
Sob o ponto de vista factual, na ocorrncia que determinou a instaurao
dos presentes autos, a informao disponvel restringe-se ao conhecimento de
que o agente da PSP de Nava, utilizou um spray que lhe estava distribudo
pela prpria PSP, e projectou o respectivo contedo gasoso na direco da face
do queixoso.
Este ltimo ter ficado perturbado, por efeito do gs libertado, muito
embora tenha mantido a agressividade que vinha demonstrando contra os agentes
da PSP.
Aquela perturbao momentnea permitiu que os agentes da PSP dominassem o queixoso por forma a efectivarem a respectiva deteno e restabelecerem a autoridade e ordem pblica.
No auto de notcia elaborado pelo agente detentor, este faz constar a utilizao, como medida extrema, do spray de gs qumico, tipo CN Federal
Streamer n. 280 (material regularmente distribudo PSP).
2 No mbito do inqurito, como atrs referimos, foram solicitados
Direco Nacional da PSP todos os elementos necessrios, designadamente pareceres tcnicos, despachos de aquisio, locais de distribuio e directivas relativas utilizao do spray de gs qumico tipo CN Federal Streamer
n. 280.
Na resposta enviada (fls. 120 e seguintes) pode constatar-se que aquele material foi adquirido em finais de 1987, atravs de despacho de autorizao do
ento comandante-geral, sob proposta de aquisio formulada pelo chefe de servio de material.
174
Mais se informava que j anteriormente, em 1975 e 1983, haviam sido

adquiridos outros lotes de material idntico sprays marca FN, modelo Police
M8-1, atravs de processo idntico.
Em anexo quela resposta foram enviadas cpias das propostas de aquisio de 1983 e 1987 com o despacho de autorizao que sobre as mesmas
recaiu.
Foram, igualmente, juntas cpias dos folhetos com as especificaes tcnicas dos produtos adquiridos.
O nico fundamento invocado para a aquisio daquele tipo de material
por parte da PSP, constante em ambas as propostas, o seguinte:
Destinados a serem utilizados pelos agentes femininos e carros-patrulha []
este Comando-Geral tem necessidade de adquirir [] Vaporizadores lacrimogneos CN.
Em face da solicitao expressa formulada, lcito presumir que no tenha existido qualquer outra fundamentao, de ordem tcnica ou policial, nem
quaisquer pareceres ou directivas de utilizao daquele tipo de material.
Segundo as especificaes tcnicas fornecidas pelo fabricante, o material
utilizado Federal Streamer n. 280, Liquid (CN) Chemical, Agent Projector um
aerossol para utilizao no exterior, contendo 1,024 g de CN para ser projectado a uma distncia que pode ir at, aproximadamente, 4,5 m.
O gs CN, segundo informao do mesmo fabricante, conhecido como
o gs lacrimogneo. Trata-se da substncia qumica designada cloroacetofenoma cujos efeitos so o da irritao das vias respiratrias superiores e
olhos, causando grande fluxo de lgrimas imediatamente aps a exposio.
Entre as vrias consideraes do folheto fornecido pelo fabricante pode
ler-se que este produto tido como o agente clssico contra distrbios e que
amplamente utilizado em intervenes policiais em todo o Mundo.
No mesmo sentido, refere-se que o aerossol de CN considerado uma
arma no letal para uso policial.
3 Equacionando a questo, com todos os elementos que acabmos de
enunciar, importa saber se os vaporizadores (aerossis ou sprays na terminologia inglesa) de gs CN (gs lacrimogneo cloroacetofenoma) devem considerar-se como armas e, no caso afirmativo, se a respectiva utilizao pela Polcia de
Segurana Pblica est legitimada (legalmente admitida).
4 O conceito legal de arma encontra-se, no nosso ordenamento jurdico
positivo, no Decreto-Lei n. 48/95, de 15 de Maro, que aprovou as alteraes
ao Cdigo Penal de 1982.
175
No seu artigo 4., aquele diploma define o conceito de arma, para efeitos do disposto no Cdigo Penal, como qualquer instrumento, ainda que de aplicao definida, que seja utilizado como meio de agresso ou que possa ser utilizado para
tal fim.
Por sua vez, o artigo 275. do Cdigo Penal vigente, sob a epgrafe Substncias explosivas ou anlogas e armas, veio dispor que:
1 Quem importar, fabricar, guardar, comprar, vender, ceder ou adquirir a qualquer ttulo, transportar, distribuir, detiver, usar ou trouxer consigo engenho ou substncia
explosiva, radioactiva ou prpria para a fabricao de gases txicos ou asfixiantes, fora das
condies legais ou em contrrio das prescries da autoridade competente, punido com pena
de priso at 3 anos ou com pena de multa.
2 Se as condutas referidas no nmero anterior disserem respeito a engenho ou substncia capaz de produzir exploso nuclear, o agente punido com pena de priso de 1 a 8
anos.
3 Se as condutas referidas no n. 1 disserem respeito a armas proibidas, nestas se
incluindo as que se destinem a projectar substncias txicas, asfixiantes ou corrosivas, o agente
punido com pena de priso at 2 anos ou com pena de multa at 240 dias.
4 Quem detiver ou trouxer consigo mecanismo de propulso, cmara, tambor ou
cano de qualquer arma proibida, silenciador ou outro aparelho de fim anlogo, mira telescpica ou munies, destinados a serem montados nessas armas ou por elas disparadas, se
desacompanhados destas, punido com pena de priso at 1 ano ou com pena de multa at
120 dias.
Este artigo faz incluir no conceito de armas proibidas (n. 3) as armas que
se destinem a projectar substncias txicas, asfixiantes ou corrosivas.
De acordo com o conceito de armas definido no Decreto-Lei n. 48/
95, de 15 de Maro, a que fizemos referncia, e com o estipulado neste ltimo
preceito, podemos desde j concluir que o vaporizador de gs lacrimogneo integra aquele conceito na medida em que pode ser utilizado como meio de
agresso.
Segundo Marques Borges (1), citado no Comentrio Conimbricense do
Cdigo Penal (2), so gases txicos aqueles que perturbam as funes vitais do organismo
humano e por esse efeito tm consequncias idnticas s dos venenos, e asfixiantes os gases que
criam um estado mrbido no organismo humano devido supresso do oxignio nos tecidos,
(1) Dos crimes de perigo comum e dos crimes contra a segurana das comunicaes.
(2) Parte especial, tomo II, no comentrio ao artigo 275., 8.
176
criando obstculos penetrao de ar nos pulmes ou introduo nestes de gases irrespirveis,

ou seja actuando por sufocao.
No mesmo local pode ler-se que de entre os gases txicos ou asfixiantes assumem
pela sua perigosidade particular relevo o monxido de carbono, o dixido de carbono, o
amonaco, o anidrido sulfuroso, o cido ciandrico, os gases lacrimogneos, o ter, o xido
ntrico, o ciclopropano e o monxido de azoto.
Por outro lado, por projectar entende-se imprimir movimento de projeco, atirar, lanar a uma certa distncia (3).
Por consequncia, o aerossol, vaporizador, ou spray, destinado a projectar gs CN (lacrimogneo) deve ser equiparado a arma proibida por conjugao
do disposto nos artigos 4. do Decreto-Lei n. 48/95, de 15 de Maro, e 275.,
n. 3, do Cdigo Penal.
Alis, esta noo podia j ser retirada do texto do artigo 3., n. 2, do
Decreto-Lei n. 207-A/75, que indicava como sendo armas, e proibidas, as substncias slidas, lquidas ou gasosas que sejam intoxicantes, asfixiantes ou vesicantes (4).
Tambm o artigo 10., alnea b), do Decreto-Lei n. 37 313, de 21 de Fevereiro de 1949, j revogado nesta parte, considerava proibidas as substncias slidas lquidas ou gasosas que sejam intoxicantes, lacrimogneas, asfixiantes ou vesicantes
(excepcionando a proibio a quem das mesmas fizesse comrcio ou lhes desse
aplicao lcita).
5 Considerando, pois, o material em questo como sendo arma proibida,
importa analisar a eventual legitimao da respectiva utilizao por parte da PSP.
Comecemos por referir que se deve ter por no legitimada, e por isso
punvel, qualquer das actividades descritas na previso do n. 1 (e para as quais
remetem os n.os 2, 3 e 4) do artigo 275. do Cdigo Penal, quando estejam em
causa armas proibidas.
Ou seja, quando as actividades ali descritas, com armas proibidas, ocorram
fora das condies legais ou em contrrio das prescries da autoridade competente.
Nos termos da Lei de Organizao e Funcionamento da Polcia de Segurana Pblica Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, no seu artigo 1., n. 1, sob a
epgrafe Natureza, diz-se que a PSP tem por funes defender a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, nos termos do disposto na Constituio e na lei.
(3) Comentrio Conimbricense ao artigo 275., 24.

(4) Substncias irritantes que provocam no corpo humano alteraes traduzidas na formao de vesculas ou bolhas, ou seja, que ocasionam a criao de ampolas Cdigo Penal Anotado,
Leal Henriques, Simas Santos, artigo 275.
177
J no artigo 2., n. 2, do mesmo diploma legal, quanto s competncias

que lhe so atribudas, diz-se, entre outros, que so objectivos fundamentais da
PSP, com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelas garantias fundamentais dos cidados, garantir a manuteno da ordem, segurana e tranquilidade pblicas, prevenir a criminalidade e a prtica dos demais actos contrrios lei e
aos regulamentos e garantir a segurana das pessoas e dos seus bens.
Finalmente, o artigo 4., sob a epgrafe Medidas de polcia, diz, no n. 1,
que no mbito das suas atribuies a PSP utiliza as medidas de polcia legalmente previstas,
e aplicveis nas condies e termos da Constituio e da lei, no podendo impor restries ou
fazer uso dos meios de coero para alm do estritamente necessrio.
E o n. 3 do preceito diz que os meios coercivos s podero ser utilizados para
repelir uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos, em defesa prpria
ou de terceiros e para vencer resistncia execuo de um servio no exerccio das suas funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal de obedincia e esgotados que tenham
sido quaisquer outros meios para o conseguir.
Por ltimo, o n. 4 daquele artigo diz, textualmente, que a PSP pode
utilizar armas de qualquer modelo e calibre (5).
Da leitura conjugada dos preceitos que acabmos de enunciar podemos,
pois, concluir que a PSP est legalmente autorizada a utilizar qualquer tipo de
arma (6), nestas se incluindo aquelas que se destinam a projectar gases txicos,
asfixiantes ou vesicantes, quando essa utilizao decorra das respectivas atribuies e
competncias, no respeito pelos princpios da adequao e proporcionalidade e quando se
destine a repelir uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos, em
defesa prpria ou de terceiros ou para vencer resistncia execuo de um servio depois de
ter feito aos resistentes intimao formal de obedincia e esgotados quaisquer outros meios
para o conseguir.
De tudo o que ficou exposto resulta evidente que a PSP est legitimada a
utilizar o material descrito nos autos Federal Streamer n. 280, de gs CN
desde que verificados os condicionalismos de ordem geral e especial supradescritos, alis, extensivos a quaisquer outros meios coercivos susceptveis de utilizao, para prossecuo das atribuies e competncias que a respectiva natureza lhe impe.
(5) O Estatuto do Pessoal da Polcia de Segurana Pblica, aprovado pelo Decreto-Lei n. 511/
99, de 24 de Novembro, prev, igualmente, no seu artigo 63., que o pessoal com funes policiais
tem direito deteno, uso e porte de armas de qualquer natureza.
(6) De defesa, proibida, de guerra, etc., ou, por exemplo, aqueles instrumentos que, sem
aplicao definida, possam ser utilizados como meio de agresso ou com essa finalidade.
178
6 Concludo que est o enquadramento, em abstracto, da utilizao do

spray de gs qumico pela PSP, importa tecer breves consideraes sobre o
respectivo enquadramento em concreto.
Para esse enquadramento torna-se necessrio lanar mo da factualidade
provada e j dada como assente nos captulos antecedentes.
Em sntese, conclumos que o agente da PSP em questo interpelou o
queixoso, nas circunstncias de tempo e lugar constantes do expediente cuja cpia
consta dos autos, no intuito de desembaraar o trnsito, posto que o mesmo se
encontrava parado em plena via pblica, a falar ao telemvel, ao volante do
veculo em que se fazia transportar, obstruindo, dessa forma, uma das faixas de
rodagem disponveis (outra ou outras encontravam-se obstrudas em virtude de
decorrerem obras nas proximidades) daquela via.
Actuou, por isso, nesta primeira fase, no mbito da misso que lhe estava
confiada e no exerccio das competncias que esto cometidas por lei PSP
artigo 2., n. 2, alnea h), da Lei n. 5/99 supra-referida Garantir a segurana rodoviria, nomeadamente atravs do ordenamento, fiscalizao e regularizao do trnsito.
Como aquele queixoso persistia em ignorar as suas determinaes, no sentido de que deveria prosseguir a marcha e desobstruir a faixa de rodagem, e
lhe dirigia frase(s) insultuosa(s) em lngua inglesa, solicitou-lhe que estacionasse
o veculo mais frente e lhe entregasse os documentos pessoais e do veculo.
O queixoso saiu do veculo e verberou vrias frases insultuosas contra aquele
agente da PSP, em tom agressivo e intimidatrio.
A compleio fsica e porte atltico do queixoso era, notoriamente, superior do agente da PSP.
Vrios populares e transeuntes acercaram-se do local onde se situavam o
queixoso e agente da PSP.
Este ltimo, em face das injrias e ameaas proferidas pelo queixoso, bem
como pelo tom intimidatrio e agressivo do mesmo, temeu pela respectiva
integridade fsica.
Depois de, por vrias vezes, ter recomendado ao queixoso que se acalmasse, sem qualquer xito, e persistindo este no mesmo tom, o agente da PSP
deu voz de deteno quele queixoso.
Actuou, nesta fase, no mbito das competncias que esto atribudas PSP
artigo 2., n. 2, alneas b) e f), da Lei n. 5/99, j citada Garantir a manuteno da ordem, segurana e tranquilidade pblicas e Garantir a segurana das pessoas e dos seus bens, artigo 8., n. 1, alnea b), do mesmo diploma legal e artigos
1., n. 1, alnea c), e 55., n. 2, do Cdigo de Processo Penal rgo de polcia criminal a quem competia, em especial, colher notcia dos crimes e impedir, quanto
possvel, as suas consequncias [], por referncia aos artigos 181., 184. e 153.,
179
todos do Cdigo Penal injrias a agente de fora pblica e ameaa. E artigos 254., n. 1, alnea a), 255., n. 1, alnea a), 256., n. 1, e 381. e 382.,
todos do Cdigo de Processo Penal deteno em flagrante delito para julgamento em processo sumrio.
Entretanto haviam chegado ao local reforos da PSP, em resposta ao chamamento daquele agente.
S nessa ocasio o queixoso entrou para o banco traseiro do carro-patrulha da PSP, fechando-se no interior.
Partiu os dois vidros laterais traseiros daquele carro-patrulha e desferiu vrios
socos e cabeadas nos bancos e portas da viatura policial.
Depois dos danos provocados (7) e aps vrias tentativas para retirar o
queixoso do interior do carro-patrulha danificado, e onde o mesmo continuava
em atitude agressiva e violenta, que o agente da PSP fez uso do spray de
gs qumico CN.
Foi com esta aco que possibilitou retir-lo do veculo e algem-lo,
efectivando-se, assim, a deteno.
Esta actuao circunscreveu-se aos limites legais supra-referidos na medida
em que a utilizao daquela arma (8), como meio de coero, visou vencer a
resistncia do queixoso e possibilitar a execuo do servio que estava em curso, isto , efectivao e manuteno da deteno daquele queixoso.
Ora, em face do que ficou exposto, no podem restar dvidas de que a
utilizao daquele spray foi legtima, porque foi circunscrita pelas exigncias
formais de adequao e proporcionalidade e porque preencheu os condicionalismos de ordem geral previstos, legalmente, para a utilizao de meios coercivos por parte da PSP.
7 A utilizao deste tipo de materiais (armas no letais), por parte das
foras policiais, est vulgarizada em todo o Mundo.
Tem sido amplamente recomendada, no s ao nvel interno das prprias
foras policiais, como em todos os frum de direitos humanos e de controlo da
actividade policial.
Curiosamente, s tem sido questionada aquela utilizao por parte dos prprios agentes policiais, na medida em que ficam expostos, muitas das vezes em
que a mesma necessria, aos mesmos efeitos daqueles que procuram atingir.
(7) Dano qualificado, previsto e punido pelo artigo 213., n. 1, alnea c), do Cdigo Penal.
(8) Spray de gs qumico CN.
(9) The effectiveness of pepper spray an analysis of Berkeley Police Reports, edio
da Cidade de Berkeley, 1997.
180
A este propsito, e como exemplo, refira-se a recomendao (9) da Comisso de Reviso da Polcia (Police Review Commission) ao Conselho Municipal da Cidade de Berkeley, nos Estados Unidos da Amrica, sobre a eficcia
da utilizao dos aerossis de gs pimenta.
Tratou-se de uma recomendao fundamentada na anlise de vrios casos
em que agentes da polcia daquela cidade recorreram aos aerossis de gs
pimenta que lhes estavam distribudos, quer para neutralizar potenciais agressores,
quer para atenuar a agressividade consequente actuao policial.
Em face da anlise, a Comisso concluiu pela descontinuidade da utilizao daquele tipo de material, levando em conta, no s, a pouca eficcia do
produto como a segurana e a sade dos agentes utilizadores.
Em sentido contrrio refiram-se, tambm, as concluses do estudo realizado
na Inspeco-Geral da Administrao Interna, em 1997, sobre o Tipo de armas
utilizadas pelas foras de segurana PSP e GNR, onde se pode ler:
[] Ainda, de acordo com os princpios que temos vindo a defender, deve-se
ter em conta um novo conceito de armas no letais para o equipamento das polcias. Embora ainda pouco desenvolvidas, existem j no mercado algumas com
utilidade prtica. So exemplo disso as armas no letais que tm possibilidade de
utilizao de diversos tipos de munies, sendo as mais usadas as que projectam
bolas de borracha flexvel, cujo impacto suficiente para neutralizar uma pessoa
em posio de agresso eminente ou os aerossis que, da mesma forma,
incapacitam temporariamente.
O estudo conclui e prope que, para as misses de alterao da ordem,
nomeadamente manifestaes ou tumultos, o equipamento das foras de segurana com armas no letais, do tipo lanador de bolas de borracha, ou aerossis
que incapacitam temporariamente.
VI Concluses e proposta
Do que atrs se relatou, podemos extrair as seguintes concluses:
9 No foram recolhidos, nesta fase de inqurito, quaisquer dados
novos que infirmassem as premissas e concluses subjacentes ao
relatrio subsequente ao processo de averiguaes;
9 A nica testemunha no inquirida naquela fase e cuja inquirio se
mostrou vivel nesta fase Dr. MMF, procuradora-adjunta nos
181
9
9
servios do Ministrio Pblico junto do Tribunal Judicial de

Nava veio confirmar, integralmente, com pormenor e convico, a factualidade j apurada naquela fase das averiguaes;
Tratou-se de um testemunho credvel, no s pela qualidade da testemunha, em si, mas tambm pela razo de cincia, posto que observou o desenrolar dos factos desde o incio at final, muito prximo do local onde os mesmos decorriam;
O spray de gs qumico CN, Federal Streamer n. 280, deve ser
considerado como uma arma no letal;
PSP est permitida a utilizao de armas de qualquer natureza
ou modelo, em face do estipulado na respectiva Lei de Organizao e Funcionamento Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro;
Aquela utilizao est condicionada, da mesma forma que a de
quaisquer outros meios coercivos, por parte daquela fora de segurana;
No caso concreto a referida utilizao mostrou-se perfeitamente
legitimada em face da factualidade apurada.
Pelo exposto, prope-se o arquivamento dos autos.

O Instrutor,
Lus Nunes Pires
182
14 UTILIZAO DE NOVOS MTODOS OPERACIONAIS NA

IMOBILIZAO E APREENSO DE VECULOS EM OPERAES POLICIAIS. LAGARTAS. MEDIDAS POLICIAIS. MEIOS
COERCIVOS.
Parecer n. 4/2002
Concluses
1 A PSP uma fora de segurana com a natureza de servio pblico que tem por funes defender a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, nos termos do disposto na Constituio e na lei, estando-lhe vedado manifestar vontades que no tenham por
objectivo a prossecuo dos fins que a lei lhe determina (artigo 1. da Lei
n. 5/99, 27 de Janeiro);
2 No quadro da poltica de segurana interna, so objectivos fundamentais da PSP, com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos
direitos, liberdades e garantias dos cidados, alm de outros que lhe esto legalmente atribudos: prevenir a criminalidade e a prtica dos demais actos contrrios lei e aos regulamentos; prosseguir as atribuies que lhe forem cometidas
em matria de processo penal; garantir a segurana rodoviria, nomeadamente
atravs do ordenamento, fiscalizao e regularizao do trnsito e colher as
notcias dos crimes, descobrir os seus agentes, impedir as consequncias dos
crimes e praticar os demais actos conexos (artigo 2. da Lei n. 5/99, de 27 de
Janeiro, e artigos 1. e 14. da Lei n. 20/87, de 12 de Junho);
183
3 No mbito das suas atribuies, a PSP utiliza as medidas de polcia

legalmente previstas e aplicveis nos termos da Constituio e da lei, no podendo impor restries ou fazer uso dos meios de coero para alm do estritamente necessrio (artigos 272., n. 2, da CRP, 2., n. 2, e 16., n. 1, da Lei
n. 20/87, de 12 de Junho, e 4., n. 1, da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro);
4 Os agentes da PSP s podem utilizar os meios coercivos para repelir
uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos em defesa
prpria ou de terceiros ou para vencer resistncia execuo de um servio no
exerccio das suas funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal
de obedincia e esgotados que tenham sido quaisquer outros meios para o conseguir (artigo 4., n. 3, da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro);
5 Os agentes da PSP, no exerccio das suas funes, esto vinculados
aos princpios fundamentais do respeito pelo contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias, da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f, devendo pautar a sua interveno pelo estritamente necessrio reposio da legalidade violada e na ponderao dos diversos interesses
em jogo adoptar as medidas que se mostrarem, face s circunstncias concretas,
necessrias, adequadas e proporcionais (artigo 266. da CRP);
6 A utilizao por parte da PSP do dispositivo designado lagarta, com
vista a imobilizar um veculo em marcha, porque se traduz no exerccio imediato da fora sobre o mesmo, configura o uso de um meio coercivo que envolve
um risco considervel de ofensa a bens pessoais (v. g. integridade fsica) ou
mesmo de carcter patrimonial;
7 No mbito da fiscalizao de trnsito, numa pura operao STOP,
perante a no obedincia de um condutor ao sinal de paragem, no ocorrendo
outros factos justificativos da interveno policial (ocasionados, por exemplo, pela
constatao da violao das mais elementares regras de circulao rodoviria,
geradoras de perigo (abstracto ou concreto) para pessoas e ou bens de natureza
patrimonial) o recurso lagarta, como meio para imobilizar o veculo, no se
afigura adequado, por desproporcional s consequncias danosas que da podem
resultar para as pessoas (os prprios condutores que desobedeceram e ou terceiros utentes da via) e ou bens de natureza patrimonial;
8 A utilizao por parte da PSP do dispositivo designado lagarta com
vista recuperao de veculos furtados ou apreenso de viaturas apenas
pode ocorrer no quadro das normas contidas nas alneas a) e b) do n. 3 do
artigo 4. da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, se tal se mostrar, face s circunstncias concretas, necessrio, adequado e proporcional, no sendo possvel
afirmar, em abstracto, a legalidade de uma prtica traduzida no uso de meios
coercivos;
184
Utilizao de novos mtodos operacionais na imobilizao e apreenso de veculos em operaes

policiais. Lagartas. Medidas policiais. Meios coercivos
9 No colhe a comparao entre a utilizao das lagartas e o uso de

arma de fogo para concluir pela menor gravidade decorrente do recurso quele
dispositivo, quando utilizado em perseguies em meios urbanos, por traduzir
uma menor perigosidade para a integridade fsica ou mesmo a vida dos utentes
da via, porquanto o uso da arma de fogo est vedado sempre que se conclua
pela existncia da probabilidade, por mais pequena que seja, de uma terceira
pessoa vir a ser atingida (artigo 3., n. 4, do Decreto-Lei n. 457/91, de 5 de
Novembro);
10 Fora do mbito de um caso concreto no possvel emitir parecer
sobre a eventual responsabilidade e consequente obrigao de indemnizar, podendo, apenas, ser referido que nos termos da CRP e da lei a administrao
pode ser responsabilizada, quer por factos ilcitos, quer pelo risco, quer mesmo
por actos lcitos, praticados no mbito da gesto pblica, respondendo os funcionrios e agentes do Estado e demais entidades pblicas nos termos do artigo 271. da CRP e das normas contidas no Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de
Novembro de 1967 (artigos 22. e 271. da CRP e Decreto-Lei n. 48 051, de
21 de Novembro de 1967).
***
Parecer n. 4/2002
Assunto: Utilizao de novos mtodos operacionais na imobilizao e apreenso
de veculos em operaes policiais.
I Os parmetros da consulta
Por despacho de 4 de Outubro de 2002, veio o Ministro da Administrao
Interna pedir Inspeco-Geral da Administrao Interna parecer sobre um conjunto de questes colocadas pela Direco Nacional da Polcia de Segurana Pblica, relacionadas com a utilizao de novos mtodos operacionais na imobilizao e apreenso de veculos em operaes policiais.
Na exposio diz a Direco Nacional da Polcia de Segurana Pblica,
em sntese, que:
A proliferao dos veculos automveis ao longo dos ltimos 50 anos, bem
como o melhoramento e expanso das infra-estruturas virias, aliado ao fenmeno de globalizao e de eliminao gradual de controlos fronteirios, veio
trazer s actuais civilizaes vantagens significativas, acarretando, contudo, des185
186
vantagens considerveis, tais como maior mobilidade criminal transfronteiria,

aumento do furto de veculos e facilidade de deslocao e fuga de criminosos;
Os actuais mecanismos democrticos de garantia dos direitos dos cidados levaram, tambm, a uma evoluo significativa nos mtodos e tcticas policiais de
interveno, pautando-se estes por uma constante melhoria e aperfeioamento;
O respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidados levou a que prticas e tcticas policiais, susceptveis de os fazer perigar, tivessem cado em desuso,
muito embora traduzissem significativas e reconhecidas vantagens de eficcia
policial;
Uma dessas prticas residia no uso pelas foras de segurana, especialmente
em Operaes STOP, das chamadas lagartas, que permitem, com alguma
eficcia, parar e apreender veculos em fuga e consequentemente deter e identificar os seus condutores e ocupantes;
O sistema das lagartas consistia numa grelha com espiges metlicos fixos
que antes da passagem do veculo em fuga se expandia na via e com a passagem do veculo provocava neste o rebentamento dos pneumticos, obrigando
sua imobilizao;
O grave inconveniente que levou ao abandono desta prtica resultou da
constatao de a mesma poder ser causa de um eventual despiste, motivado
pela grande velocidade dos veculos em fuga aliada ao rebentamento dos pneus,
com o consequente perigo para a integridade fsica dos condutores e ocupantes
dos referidos veculos;
Tal inconveniente, que determinou a extino dessa prtica, deixou de ter
qualquer significado nos tempos que correm, devido quer ao aperfeioamento
tcnico e tecnolgico no fabrico de pneus (sem cmara de ar e de esvaziamento
controlado) quer ao lanamento e comercializao de novos modelos de lagarta,
dotados de espiges ocos que se soltam da estrutura e ficam cravados nos pneus
da viatura, permitindo que o ar passe pelos orifcios dos espiges, provocando,
assim, um esvaziamento lento e gradual dos mesmos;
A conjugao de tais factores garante que a viatura em fuga possa ser parada, imobilizada e apreendida sem riscos de provocar qualquer acidente susceptvel de fazer perigar a integridade fsica dos ocupantes, bem como de pr em
causa os direitos, liberdades e garantias de qualquer cidado;
Tendo em conta o crescente aumento de furtos de veculos e, bem assim, da
criminalidade violenta com recurso a veculos furtados, como meio de fuga, e a
impossibilidade actual de eficcia policial na abordagem e recuperao de viaturas furtadas ou de suspeitos em fuga, a polcia v-se confrontada com a
necessidade de adoptar prticas operacionais mais eficazes e adquirir equipamento que possa responder a esta realidade.

Acentuando o facto de a dvida essencial residir no problema da legitimidade ou legalidade associada ao emprego destes novos meios tcnicos, como
as descritas lagartas, formula a Direco Nacional da PSP as seguintes questes:
a) Ser legal uma interveno policial com recurso a tais dispositivos?
b) Se, no caso de uma viatura furtada, esta acabar por se despistar e
provocar danos na mesma viatura, a quem competir indemnizar
os proprietrios dos veculos dos danos causados pelo despiste e
at dos danos causados nos pneus pela utilizao das lagartas?
c) Ser legtimo utilizar este mecanismo numa viatura que desobedeceu ao sinal e paragem do agente numa operao STOP, embora se venha a verificar haver apenas uma situao contra-ordenacional?
d) Qual a anlise legal genrica que se poder fazer acerca da utilizao destes dispositivos?
e) Poder a Polcia adoptar a utilizao destes dispositivos como prtica operacional de recuperao e imobilizao de viaturas furtadas
ou para apreender?
Com vista a estabelecer parmetros comparativos, salienta ainda a Direco
Nacional da PSP que a actual interveno policial na deteco, abordagem e
recuperao de viaturas furtadas ou em fuga poder consistir na sua perseguio, por vezes a alta velocidade e atravs de centros urbanos, por vezes com
utilizao de disparos aos pneus com o intuito de as imobilizar, circunstncia
que na grande maioria das vezes poder levar criao de situaes perigosas,
quer para os outros utentes da via, em especial pees, quer para os prprios
ocupantes das viaturas, quer para os prprios elementos policiais envolvidos na
perseguio.
II Enquadramento jurdico-conceptual do tema

A tomada de posio sobre as questes colocadas pode ficar melhor
esclarecida atravs de uma sinttica enunciao de alguns aspectos do
enquadramento doutrinrio e legal dos seguintes conceitos:
Noo de polcia, respectivas funes, atribuies e competncias,
com especial referncia Polcia de Segurana Pblica;
187
Medidas de polcia, princpio da legalidade e meios coercivos;

Necessidade, adequao e proporcionalidade dos meios coercivos;
poderes discricionrios da Administrao; salvaguarda dos direitos,
liberdades e garantias dos cidados.
A) Noo de polcia, respectivas funes, atribuies e competncias, com

especial referncia Polcia de Segurana Pblica (PSP)
Genericamente a noo de polcia identifica uma forma de actividade da
Administrao consistente na preveno de actuaes susceptveis de pr em
causa interesses gerais.
Na definio de Marcelo Caetano, a actividade de polcia o modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar interesses gerais; tendo por objecto evitar que se produzam,
ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir (Manual de Direito
Administrativo, t. II, 9. ed., Lisboa, l972, p. 1126).
O artigo 272. da CRP, inserido no ttulo dedicado Administrao Pblica, dispe que a Polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a
segurana interna e os direitos dos cidados. A propsito deste preceito dizem Gomes Canotilho
e Vital Moreira que A definio da Polcia tendencialmente funcional e teleolgica, pois
acentua a forma de aco ou actividade da Administrao destinada defesa da legalidade
democrtica, da segurana interna e dos direitos dos cidados. O facto, porm, de a polcia se
inserir no mbito da Administrao Pblica significa estar aqui subjacente um conceito genrico de polcia, isto , o conjunto de rgos e institutos encarregados da actividade de polcia
(Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 2. vol., 2. ed., Coimbra, 1985, p. 447).
O preceito constitucional em referncia inclui, assim, para alm da polcia administrativa em sentido estrito e da polcia de segurana, tambm a polcia de
investigao criminal, uma vez que as funes desta natureza constituem actividades dependentes e auxiliares da defesa da legalidade democrtica e da manuteno da segurana interna (cf. J. Cunha Rodrigues, A posio institucional e
as atribuies do Ministrio Pblico e das polcias de investigao criminal, in
BMJ, 337, 1984, pp. 15 e segs., 23).
Os fins dos poderes de polcia constitucionalmente definidos constituem;
de acordo com a respectiva Lei Orgnica, atribuies da PSP. Com efeito, a se
determina que A Polcia de Segurana Pblica [] uma fora de segurana com a
natureza de servio pblico [] que tem por funes defender a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, nos termos do disposto na Constituio
e na lei (artigo 1., n. 1, da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro). As atribuies da
188

PSP, assim definidas, contribuem de forma decisiva para a delimitao da respectiva esfera jurdica, estando-lhe vedado manifestar vontades que no tenham
por objectivo a prossecuo dos fins que a lei lhe determina.
As competncias da PSP, entendidas como o conjunto de poderes funcionais de que se encontra investida por lei, vm definidas no artigo 2. da respectiva Lei Orgnica, no qual se dispe:
1 Em situaes de normalidade institucional, as atribuies da PSP so as decorrentes da legislao de segurana interna []
2 No quadro da poltica de segurana interna, so objectivos fundamentais da PSP
[], com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos direitos; liberdades
e garantias dos cidados:
a) Promover as condies de segurana que assegurem o normal funcionamento das instituies democrticas, bem como o exerccio dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias fundamentais dos cidados; b) Garantir a manuteno da ordem, segurana e tranquilidade pblicas; c) Prevenir a criminalidade e a prtica dos demais actos contrrios lei e aos
regulamentos; [] f) Garantir a segurana das pessoas e dos seus bens; g) Prosseguir as
atribuies que lhe forem cometidas por lei em matria de processo penal; h) Garantir a
segurana rodoviria, nomeadamente atravs do ordenamento, fiscalizao e regularizao do
trnsito; []; q) Colher as notcias dos crimes, descobrir os seus agentes; impedir as
consequncias dos crimes e praticar os demais actos conexos; [] s) Prosseguir as demais
atribuies fixadas na lei. []
A Lei n. 20/87, de 12 de Junho, define segurana interna como actividade
desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio dos direitos e liberdades fundamentais
dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica cf. artigo 1., n. 1. A PSP exerce
funes de segurana interna nos termos do artigo 14., n. 2, alnea c).
B) Medidas de polcia, princpio da legalidade e meios coercivos

Do que acima ficou exposto resulta que a CRP aborda a temtica da Polcia na sua vertente objectiva como organizao administrativa e ainda na
perspectiva da actividade policial, ou seja, na vertente subjectiva.
A matria das medidas de polcia est compreendida nesta segunda perspectiva. Na definio de Marcelo Caetano as medidas de polcia consistem nas
providncias limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de determinada entidade, aplicadas pelas autoridades administrativas independentemente da verifica189
o e julgamento de transgresso ou contraveno ou da produo de outro acto concretamente

delituoso, com o fim de evitar a produo de danos sociais, cuja preveno caiba no mbito
das atribuies da polcia, traduzindo-se, assim, em actos puramente preventivos
(ob. cit., t. II, p. 1146).
As medidas de polcia so as previstas na lei, no devendo ser utilizadas para alm
do estritamente necessrio (artigo 272., n. 2, da CRP e 2., n. 2, da LSI).
Sobre a mesma temtica dispe ainda o artigo 16., n. 1, da LSI: No
desenvolvimento da actividade de segurana interna, as autoridades de polcia [] podem, de
harmonia com as respectivas competncias especficas organicamente definidas, determinar a
aplicao de medidas de polcia, acrescentando o n. 2 que Os estatutos e diplomas
orgnicos das foras e servios de segurana tipificam as medidas de polcia aplicveis nos termos e nas condies previstos na Constituio e na lei, designadamente: a) Vigilncia policial
de pessoas, edifcios e estabelecimentos por perodo de tempo determinado; b) Exigncia de identificao de qualquer pessoa que se encontre ou circule em lugar pblico ou sujeito a vigilncia policial []
No n. 1 do artigo 4. do diploma orgnico da PSP, sob a epgrafe Medidas de polcia, consigna-se: No mbito das suas atribuies, a PSP utiliza as medidas
de polcia legalmente previstas e aplicveis nas condies e termos da Constituio e da lei,
no podendo impor restries ou fazer uso dos meios de coero para alm do estritamente
necessrio, designadamente: a) Vigilncia organizada de pessoas, edifcios e estabelecimentos
por perodo de tempo determinado; b) Exigncia de prova de identificao de qualquer pessoa
que se encontre ou circule em lugar pblico ou aberto ao pblico ou sujeita a vigilncia
policial nos termos do Cdigo de Processo Penal [] Sobre a utilizao dos meios
coercivos, dispe o n. 3 do citado artigo: Os meios coercivos s podero ser utilizados nos seguintes casos: a) Para repelir uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos, em defesa prpria ou de terceiros; b) Para vencer resistncia execuo de
um servio no exerccio das suas funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal
de obedincia e esgotados que tenham sido quaisquer outros meios para o conseguir.
As medidas de polcia no se confundem com os meios de coaco de
que as autoridades ou agentes policiais, enquanto rgos da Administrao, tem
de dispor para fazer respeitar as suas ordens e proibies e tornar eficaz a sua
vigilncia, de forma a garantir uma interveno oportuna com vista a atalhar as
perturbaes que no haja sido possvel evitar (cf. Marcelo Caetano, ob. cit., t. II,
p. 1147). A Administrao pode obrigar o particular a suportar uma interveno agressiva material sobre a sua pessoa ou patrimnio [] A coaco directa, modo de actuao
desprocedimentalizado da Administrao, vem referida no artigo 151., n. 1, do CPA, como
uma excepo ao procedimento de execuo, diz Carla Amado Gomes, entendendo
que a coaco directa no constitui, sequer, um procedimento de execuo coerciva excepcional, com o fundamento de que na mesma no h qualquer exe190

cuo coerciva, havendo sim uma manifestao de autoridade pblica que se reflecte na
pessoa ou no patrimnio do particular, sem qualquer procedimento mediador. Trata-se, pois,
de uma actuao de execuo imediata da lei, concretizada em actos materiais que podem
envolver o emprego da fora sobre pessoas e coisas. Caracteriza-se pela ausncia de procedimento e efectiva-se atravs de actividades preventivas ou repressivas de condutas dos particulares violadoras da lei, levadas a cabo pela Administrao. Tratar-se-ia de actuaes
que se desenvolvem margem de procedimentos formais, legitimadas pelo facto
de a proibio das condutas derivar directamente da lei, o que dispensaria a
Administrao de conduzir um procedimento declarativo prvio (Contributo para
o Estudo das Operaes Materiais da Administrao Pblica e do seu Controlo Jurisdicional,
Coimbra Editora, 1999, p. 164).
Medidas de polcia e meios de coaco, mais concretamente a coaco directa (sendo certo que existem outros meios de coaco que no relevam para
o efeito que nos ocupa) traduzida na utilizao imediata da fora sobre pessoas ou coisas (coaco fsica) so realidades que no se confundem. Enquanto as primeiras consistem nas providncias ou nas aces preventivas da
Administrao limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de determinada entidade destinadas a evitar a produo de danos sociais, cuja preveno caiba no mbito das atribuies de polcia, os segundos
(na modalidade de coaco directa) traduzem-se na utilizao imediata da fora
sobre pessoas ou coisas, ou seja na coaco fsica (modo de execuo coerciva),
perante uma situao de iminente infraco, cuja preveno/represso se insira
no domnio dos poderes de polcia. a este enquadramento que se refere Marcelo Caetano quando diz que As ordens e proibies policiais s so eficazes se forem
acatadas. E quando o no sejam voluntariamente tm os agentes de proceder execuo,
coagindo os renitentes e desobedientes, quer pelo uso da fora, quer pela deteno, quer pelo
levantamento de autos de transgresso [] (ob. cit., p. 1148).
A distino entre medidas de polcia e meios coercivos, nestes se incluindo
a coaco fsica, releva, desde logo, porque enquanto as primeiras esto sujeitas
ao princpio da tipicidade (artigo 272., n. 2, da CRP), os segundos no se
mostram, pelo menos na sua totalidade, tipificados, nem tal faria sentido, face
impossibilidade de aferir antecipadamente quais os meios adequados para responder, eficazmente, s mltiplas ocorrncias de eminente, ou mesmo consumada, violao de lei.
Autores h, contudo, que com referncia ao artigo 272. da CRP, defenderam que a primeira parte do n. 2 do citado preceito deve ser entendida na acepo
de que os rgos e agentes que empregam tais medidas devem ter competncia para o efeito nos
termos da lei uma vez que o entendimento no sentido de que as medidas de
polcia deveriam ser apenas as taxativamente enunciadas na lei iria contra a rea191
lidade das coisas; visto que a pluralidade ilimitada de circunstncias em que perigos para os
interesses pblicos exigem aces preventivas por parte da Administrao no se compadece
com a exigncia de uma tipificao normativa de todas as possveis condutas administrativas
(J. Srvulo Correia, Noes de Direito Administrativo, vol. I, edit. Danbio, 1982,
p. 247). Seja como for, quer perfilhando uma posio mais ou menos exigente
quanto ao sentido a dar ao princpio da legalidade das medidas de polcia, delimitadas que ficam as fronteiras entre estas e os meios coercivos passveis de
ser adoptados no exerccio da actividade policial, o que se impe de seguida
esclarecer, so os limites a estes impostos.
C ) A necessidade, adequao e proporcionalidade dos meios coercivos.

Poderes discricionrios da Administrao. A salvaguarda dos direitos
liberdades e garantias dos cidados
No mbito das suas atribuies, a PSP no pode impor restries ou fazer uso dos meios de coero para alm do estritamente necessrio, encontrando-se o uso destes, apenas, legitimado para:
Repelir uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente
protegidos, em defesa prpria ou de terceiros;
Vencer resistncia execuo de um servio no exerccio das suas
funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal de obedincia e esgotados que tenham sido quaisquer outros meios para o
conseguir (artigo 4., n.os 1 e 3, da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro).
Como refere Marcelo Caetano, a propsito dos limites impostos ao livre
desenvolvimento do contedo positivo da actividade de polcia os poderes de
polcia no devem ser exercidos de modo a impor restries e a usar meios de coaco alm do
estritamente necessrio. A aco de polcia deve medir a sua intensidade e a extenso pela
gravidade dos actos que ponham em risco a ordem social. Assim, os poderes de polcia ho-de
dispor de formas de exerccio diversas e graduadas numa escala de rigor desde as mais benvolas s mais violentas (ob. cit., p. 1135).
Enquadrando este entendimento na realidade hodierna, dir-se-, com efeito, que num Estado que erige como princpio fundamental a dignidade da pessoa humana e que consagra constitucionalmente como direitos fundamentais os
direitos vida, integridade fsica e psquica, liberdade e segurana e que
impe o respeito pelo contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias
(artigos 1., 24., 25., 27. e 18. da CRP), os quais vinculam a polcia (ar192

tigo 266. da CRP), impe-se que no exerccio das suas funes os agentes actuem com respeito pelos mesmos, devendo a interveno policial pautar-se pelo
estritamente necessrio reposio da legalidade violada e na ponderao dos
diversos interesses em jogo, adoptar as medidas que se mostrarem, face s circunstncias concretas, necessrias, adequadas e proporcionais. Donde decorre que,
no obstante a actividade policial no se compadecer com a definio exaustiva
dos meios coercivos de que os agentes podem, eventualmente, dispor com vista reposio da legalidade (sendo mesmo no mbito da polcia que os poderes discricionrios conhecem uma maior concentrao dada a exigncia de uma
maior maleabilidade para que as intervenes tenham lugar no momento e pelo
meio mais oportuno), a sua interveno tem de se pautar, dentro dos fins e
atribuies legalmente consagrados polcia, pela observncia dos princpios
enunciados.
III A problemtica dos meios

Na consulta em apreo so colocadas diversas questes relativas ao eventual uso, por parte da PSP, no exerccio da actividade policial, de um especfico
dispositivo denominado lagarta, com o objectivo de proceder imobilizao
de veculos em movimento.
Tais questes, colocadas depois da descrio do funcionamento do dito
dispositivo composto por uma grelha dotada de espiges ocos que se soltam da estrutura e ficam cravados nos pneus da viatura, permitindo que o ar
destes passe pelos orifcios daqueles, originando um esvaziamento lento e gradual dos mesmos , a colocar ou expandir na via em momento anterior ao da
passagem do veculo que se pretende ver imobilizado, considerado pela Direco Nacional da PSP como um instrumento seguro, no sentido de no envolver risco de provocar qualquer acidente susceptvel de fazer perigar a integridade fsica dos ocupantes, bem como de pr em causa os direitos, liberdades e
garantias de qualquer cidado, prendem-se, no essencial, com:
A legalidade de uma interveno policial com recurso ao dispositivo designado lagarta:
A) Numa operao STOP, contra uma viatura que desobedeceu ao sinal de paragem do agente policial;
B) Como prtica operacional de recuperao e imobilizao de viaturas furtadas ou por apreender.
193
A identificao do(s) sujeito(s) da obrigao de indemnizar os proprietrios dos veculos (tratando-se de viaturas furtadas) pelos danos nos mesmos provocados, decorrentes de um eventual despiste,
bem como dos prejuzos causados nos pneus, em ambos os casos
originados pela utilizao das lagartas.
Surgindo tais questes fora do mbito de casos concretos, no possvel
fornecer uma resposta global, propondo-nos apenas traar o quadro legal luz
do qual as mesmas podero ser equacionadas. De facto cada situao especfica, pelo que s em funo dos respectivos contornos possvel emitir parecer.
Quando no o caso, mais no possvel do que proceder ao respectivo
enquadramento genrico, ficando a apreciao em concreto entregue a quem tem
o dever de decidir no contexto.
1 A legalidade de uma interveno policial com recurso ao dispositivo designado lagarta
A) Numa operao STOP contra uma viatura que desobedeceu ao sinal de paragem de agente policial
PSP, caracterizada como fora de segurana com a natureza de servio
pblico compete, alm do mais legalmente previsto, garantir a segurana rodoviria,
nomeadamente atravs do ordenamento, fiscalizao e regularizao do trnsito (artigo 2.,
n. 2, alnea h), da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro). no exerccio desta competncia, reafirmada no Decreto-Lei n. 2/98, de 3 de Janeiro (artigo 7.) que se
inscrevem as designadas operaes STOP.
A questo que se coloca reside em saber se, no mbito de uma operao
de tal natureza, face no obedincia ao sinal de paragem, legtima a utilizao da lagarta como instrumento apto a provocar a imobilizao/deteno da
marcha do veculo.
O uso de tal instrumento configura o recurso a um meio coercivo, uma
vez que se traduz na utilizao imediata da fora sobre uma coisa (a viatura),
com vista a fazer acatar uma ordem policial legtima (artigos 7. do Decreto-Lei
n. 2/98, de 3 de Janeiro, e 4. do Cdigo da Estrada). Sucede que a utilizao
da lagarta, tal como vem descrito na informao que suporta a consulta, encerra a potencialidade, ainda que minimizada face evoluo da tecnologia, de
provocar um despiste com eventuais consequncias sobre pessoas e bens.
Ora o uso de meios coercivos, como j anteriormente referimos, est constitucional e legalmente limitado ao estritamente necessrio a atalhar condutas
susceptveis de fazer perigar interesses gerais, ou seja de provocar ou ampliar
194

efeitos considerados socialmente danosos, exigindo-se, contudo para/ou no

respectivo uso, o respeito pelos princpios da necessidade, adequao e proporcionalidade, com o mnimo possvel de restrio dos direitos, liberdades e
garantias. Decorre daqui que, no obstante a previso da alnea b) do n. 3 do
artigo 4. do diploma orgnico da PSP, no sentido da possibilidade do uso dos
meios coercivos Para vencer resistncia execuo de um servio no exerccio das suas
funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal de obedincia e esgotados que tenham
sido quaisquer outros meios para o conseguir, no caso de pura fiscalizao de trnsito,
no mbito das operaes STOP, entendemos no se mostrar adequado, por
desproporcional s consequncias danosas que da podem resultar para as pessoas
(os prprios condutores que desobedeceram e ou terceiros utentes da via), no
abordando j os danos, necessariamente ocasionados, nos pneus das viaturas imobilizadas atravs de tal mecanismo, os quais se situam a um nvel diferente.
Ou seja, a existncia de um risco considervel sendo certo que na exposio
da Direco Nacional da PSP este no eventualmente recusado, dada a preocupao relativa responsabilidade civil de bens pessoais serem ofendidos (integridade fsica ou vida dos prprios e ou de terceiros utentes da via) ou mesmo de carcter patrimonial, bastaria para afastar, na circunstncia descrita, o uso da lagarta.
Caso algo diverso era o que ocorreria quando agentes da PSP, no decurso
de uma operao STOP dirigida pura vigilncia e fiscalizao do trnsito,
se deparassem com um condutor que, violando as regras mais elementares da
circulao rodoviria, susceptveis de pr em perigo (abstracto ou concreto) a
segurana dos utentes da via, desobedecesse ao sinal de paragem. Tal situao
pode ser concretizada atravs de variadssimas condutas, como sejam o circular
fora da mo de trnsito, em desrespeito pelos sinais luminosos na posio de
vermelho, ziguezagueando, dando indcios de o respectivo condutor poder estar
sob a influncia do lcool, etc.
Perante estas ocorrncias, se for de concluir, no caso concreto, pela existncia de um perigo srio (abstracto ou concreto) de provocar danos sociais de
diversa ordem (inclusive para bens patrimoniais), maxime a morte ou ofensas
corporais, falta de outro meio adequado e menos gravoso apto a conseguir a
imobilizao do veculo, cujo condutor, depois de intimado a tanto no parou,
considera-se legalmente admissvel a utilizao da lagarta como meio idneo a
alcanar tal desiderato, posto que face s circunstncias no seja de prever que
do seu uso resultem danos superiores queles que se pretende evitar.
O exerccio da conduo com violao das mais elementares regras de circulao rodoviria pode mesmo fazer incorrer o seu autor na prtica do crime de
conduo perigosa de veculo rodovirio, previsto e punido no artigo 291. do
Cdigo Penal, constituindo a conduo de veculo sob a influncia do lcool,
195
conforme os casos, o ilcito penal, previsto e punido no artigo 292. do mesmo diploma ou a contra-ordenao grave ou muito grave, previsto e punido,
respectivamente nos artigos 146. e 147. do Cdigo da Estrada. Contudo, no
se nos afigura que o critrio a ter em conta para decidir do uso do referido
dispositivo se cifre na qualificao da aco do condutor desobediente como
crime e no j como contra-ordenao.
Decisivo aferir casuisticamente do grau de perigosidade que representa
a conduta daquele para bens jurdicos pessoais ou mesmo patrimoniais relevantes e, decidindo-se pela verificao de um perigo real, ajuizar, face s circunstncias, da necessidade, adequao e proporcionalidade da utilizao do
meio em causa.
Em concluso, quanto questo concretamente colocada, somos de parecer que ilegal, por no adequado e proporcional ao fim que se visa alcanar, o
uso como meio coercivo do dispositivo designado lagarta numa pura aco
de fiscalizao de transito (operao STOP), apenas com vista imobilizao
de um veculo, cujo condutor, por no obedecer ao sinal de paragem de agente
de autoridade, se mostre incurso na prtica da contra-ordenao, prevista e punida no artigo 4. do Cdigo da Estrada, sem porm constituir perigo relevante
nos termos anteriormente referidos.
B) Como prtica operacional de recuperao e imobilizao de viaturas

furtadas ou por apreender
Compete PSP Prevenir a criminalidade e a prtica dos demais actos contrrios
lei e aos regulamentos, Colher as notcias dos crimes; descobrir os seus agentes; impedir as
consequncias dos crimes e praticar os demais actos conexos [artigo 2., n. 2, alneas c)
e q), da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro], cabendo-lhe como rgo de polcia
criminal coadjuvar o Ministrio Pblico no decurso da investigao e adoptar as
medidas cautelares e de polcia destinadas a acautelar a obteno de meios de
prova (artigos 263. e 248. e seguintes do Cdigo de Processo Penal, 2.,
3., n. 1, alnea c), n. 3, alnea b), e n. 5 da Lei n. 21/2000, de 10 de Agosto).
A recuperao de viaturas furtadas ou por apreender, por terem, por exemplo, sido utilizadas na prtica de crimes (a consulta no explicita o fundamento
da apreenso), so actos que se inscrevem nas atribuies da polcia acima def i n i d a s.
Comecemos, por abordar o uso das lagartas com vista recuperao
de viaturas furtadas.
J vimos que tal dispositivo se destina a provocar a imobilizao de um
veculo em marcha e que o mesmo consubstancia o uso de um meio coercivo.
196

Os meios de coero, para alm de estarem limitados ao estritamente necessrio, apenas podem ser utilizados nos casos previstos nas alneas a) e b) do
n. 3 do artigo 4. da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, ou seja para repelir uma
agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos; em defesa prpria ou de terceiros ou para vencer a resistncia execuo de um servio compreendido no exerccio das
funes da PSP, depois de ter jeito aos resistentes intimao formal de obedincia e esgotados
que tenham sido quaisquer outros meios para o conseguir.
S perante a situao concreta se poder decidir se a actuao policial tendente recuperao de uma viatura furtada com recurso ao dispositivo da lagarta encontra a justificao luz de uma ou de outra das normas descritas,
sendo certo que se trata de urna agresso ilcita contra um interesse juridicamente protegido de natureza patrimonial o que no excludo na previso
da alnea a) cuja actualidade no ser partida de afastar (pense-se no caso
do furto uso de veculo ou mesmo no veculo acabado de subtrair).
De qualquer forma, tambm se poder configurar a situao em que o
condutor de uma viatura furtada intimado a parar no obedece ordem nesse
sentido.
Verificados os requisitos de uma ou de outra das normas citadas, considerando as atribuies da PSP, o uso da lagarta pode ser legal se, face s circunstncias concretas, se mostrar necessrio, adequado e proporcional, nos termos atrs descritos, sendo que s perante o caso concreto se pode decidir da
verificao destes pressupostos j que so mltiplas as situaes concretas passveis de resposta nem sempre idntica. Basta pensar no caso de uma viatura
furtada em fuga que transporta indivduos que acabaram de participar num
assalto, ou no caso de um outro veculo igualmente furtado que desobedece a
uma ordem de paragem mas que se dirige para uma via que se sabe no ter
sada, ou ainda no caso de uma viatura furtada que circula pelo centro de uma
cidade por locais com intenso movimento quer de veculos quer de pees.
O que temos por certo que no se pode em abstracto afirmar, sem mais,
a legalidade de uma prtica com recurso a um determinado meio coercivo,
seja para recuperar viaturas furtadas, seja para apreend-las, seja com qualquer
outro fim, ainda que compreendido no mbito das atribuies da fora de segurana em causa. Os princpios constitucional e legalmente consagrados atinentes
Administrao Pblica e que vinculam a PSP impedem-no, impondo sempre
um juzo a formular perante as circunstncias concretas, quanto necessidade,
adequao e proporcionalidade do uso do meio coercivo.
No que respeita ao uso das lagartas como meio de recuperao de viaturas, designadamente que tenham sido utilizadas na prtica de crimes, e que,
como tal, sirvam de meio de prova, dir-se- que poder colher o seu fundamen197
to na alnea b) do preceito atrs citado [e no j na alnea a), porquanto quanto

a esta no se mostram reunidos os respectivos pressupostos] desde que, face s
circunstncias do caso se possa concluir pela necessidade, adequao e
proporcionalidade do meio.
No se finaliza este ponto sem fazer uma breve referncia a uma observao que exemplificativamente se contem na exposio que acompanha a consulta,
relativas ao uso de arma de fogo, dado que pode induzir num erro de apreciao global. Nela se refere que o eventual uso das lagartas traduziria menor
perigosidade se comparada com a utilizao de armas de fogo em perseguies
nos meios urbanos com disparos aos pneus, uma vez que estes podem pr em
perigo a integridade fsica ou mesmo a vida dos utentes da via.
O exemplo assim colocado labora, em nosso entender, num equvoco, pois
que em tais circunstncias o uso de arma de fogo como meio coercivo extremo no
admissvel luz do Decreto-Lei n. 457/99, de 5 de Novembro (artigo 3., n. 4).
2 A responsabilidade civil. A identificao dos sujeitos da obrigao de indemnizar
Tambm quanto a este particular aspecto no possvel pelos fundamentos
j expendidos adiantar uma resposta. De facto, somente perante uma factualidade
concreta se poderia proceder respectiva apreciao e emitir opinio.
Face consulta, apenas se pode dizer que, quer na CRP quer na lei ordinria se encontram normas reguladoras da responsabilidade civil extracontratual
da Administrao Pblica, por actos ilcitos, pelo risco, ou mesmo por actos
lcitos, no domnio da gesto pblica.
O quadro legal luz do qual tal problemtica tem de ser equacionada
assenta na anlise dos artigos 22. da CRP norma directamente aplicvel que
encerra um direito e uma garantia fundamental de qualquer cidado: o direito reparao
dos danos causados por entidades pblicas, quer esses danos se traduzam na violao de um
direito, liberdade ou garantia, quer apenas num prejuzo econmico (Maria Jos Rangel
de Mesquita, Da Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao no Ordenamento Jurdico-Constitucional vigente, Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao Pblica, Almedina, 1995, p. l23) e 271. do mesmo diploma legal
sobre a responsabilidade dos funcionrios e agentes conjugados com as normas contidas no Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, atinentes
quer responsabilidade por factos ilcitos, com fundamento na ilicitude do comportamento e na culpabilidade do agente, quer responsabilidade objectiva, cuja
razo de ser reside no princpio da igualdade perante os encargos pblicos.
Resultando do Decreto-Lei n. 48 051 e das normas constitucionais posteriores com as quais aquele diploma se tem de harmonizar, serem geradores de
198

responsabilidade, o facto ilcito, o facto casual (risco) e o facto lcito, sem distino entre actos administrativos e operaes materiais lcitas, s perante o caso
concreto se pode decidir se ocorre um facto gerador de responsabilidade, qual
o respectivo fundamento, a extenso da obrigao de indemnizar e sobre que
entidade ou entidades recai tal obrigao.
Concluses
1 A PSP uma fora de segurana com a natureza de servio pblico
que tem por funes defender a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, nos termos do disposto na Constituio e na lei,
estando-lhe vedado manifestar vontades que no tenham por objectivo a prossecuo dos fins que a lei lhe determina (artigo 1. da Lei n. 5/99, 27 de Janeiro);
2 No quadro da poltica de segurana interna, so objectivos fundamentais da PSP, com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos
direitos, liberdades e garantias dos cidados, alm de outros que lhe esto legalmente atribudos:
Prevenir a criminalidade e a prtica dos demais actos contrrios
lei e aos regulamentos; prosseguir as atribuies que lhe forem cometidas em matria de processo penal; garantir a segurana rodoviria, nomeadamente atravs do ordenamento, fiscalizao e regularizao do trnsito e colher as notcias dos crimes, descobrir os seus
agentes, impedir as consequncias dos crimes e praticar os demais actos
conexos (artigo 2. da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, e artigos 1. e
14. da Lei n. 20/87, de 12 de Junho);
3 No mbito das suas atribuies, a PSP utiliza as medidas de polcia
legalmente previstas e aplicveis nos termos da Constituio e da lei, no podendo impor restries ou fazer uso dos meios de coero para alm do estritamente necessrio (artigos 272., n. 2, da CRP, 2., n. 2, e 16., n. 1, da Lei
n. 20/87, de 12 de Junho, e 4., n. 1, da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro);
4 Os agentes da PSP s podem utilizar os meios coercivos para repelir
uma agresso actual e ilcita de interesses juridicamente protegidos, em defesa
prpria ou de terceiros ou para vencer resistncia execuo de um servio no
exerccio das suas funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal
de obedincia e esgotados que tenham sido quaisquer outros meios para o conseguir (artigo 4., n. 3, da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro);
199
5 Os agentes da PSP, no exerccio das suas funes, esto vinculados

aos princpios fundamentais do respeito pelo contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias, da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f, devendo pautar a sua interveno pelo estritamente necessrio reposio da legalidade violada e na ponderao dos diversos interesses
em jogo adoptar as medidas que se mostrarem, face s circunstncias concretas,
necessrias, adequadas e proporcionais (artigo 266. da CRP);
6 A utilizao por parte da PSP do dispositivo, designado lagarta, com
vista a imobilizar um veculo em marcha, porque se traduz no exerccio imediato da fora sobre o mesmo, configura o uso de um meio coercivo que envolve
um risco considervel de ofensa a bens pessoais (v. g., integridade fsica) ou
mesmo de carcter patrimonial;
7 No mbito da fiscalizao de trnsito, numa pura operao STOP,
perante a no obedincia de um condutor ao sinal de paragem, no ocorrendo outros factos justificativos da interveno policial (ocasionados, por exemplo, pela constatao da violao das mais elementares regras de circulao
rodoviria, geradoras de perigo (abstracto ou concreto) para pessoas e ou bens
de natureza patrimonial) o recurso lagarta como meio para imobilizar o
veculo no se afigura adequado, por desproporcional s consequncias danosas que da podem resultar para as pessoas (os prprios condutores que desobedeceram e ou terceiros utentes da via) e ou bens de natureza patrimonial;
8 A utilizao, por parte da PSP, do dispositivo designado lagarta,
com vista recuperao de veculos furtados ou apreenso de viaturas, apenas pode ocorrer no quadro das normas contidas nas alneas a) e b) do n. 3
do artigo 4. da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, se tal se mostrar, face s circunstncias concretas, necessrio, adequado e proporcional, no sendo possvel afirmar, em abstracto, a legalidade de uma prtica traduzida no uso de
meios coercivos;
9 No colhe a comparao entre a utilizao das lagartas e o uso de
arma de fogo para concluir pela menor gravidade decorrente do recurso quele
dispositivo, quando utilizado em perseguies em meios urbanos, por traduzir
uma menor perigosidade para a integridade fsica ou mesmo a vida dos utentes
da via, porquanto o uso da arma de fogo est vedado sempre que se conclua
pela existncia da probabilidade, por mais pequena que seja, de uma terceira
pessoa vir a ser atingida (artigo 3., n. 4, do Decreto-Lei n. 457/91, de 5 de
Novembro);
10 Fora do mbito de um caso concreto no possvel emitir parecer
sobre a eventual responsabilidade e consequente obrigao de indemnizar, podendo, apenas, ser referido que, nos termos da CRP e da lei, a administrao
200

pode ser responsabilizada, quer por factos ilcitos, quer pelo risco, quer mesmo
por actos lcitos, praticados no mbito da gesto pblica, respondendo os funcionrios e agentes do Estado e demais entidades pblicas nos termos do artigo 271. da CRP e das normas contidas no Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de
Novembro de 1967 (artigos 22., 271. da CRP e Decreto-Lei n. 48 051, de 21
de Novembro de 1967).
Lisboa, 4 de Novembro de 2002.
Maria Jos Nogueira
201
CAPTULO III
CONTROLO, FISCALIZAO
DA LEGALIDADE
E MELHORIA DO DESEMPENHO
15 RECOLHA DE IMPRESSES DIGITAIS NO LIVRO

DE REGISTO DE DETIDOS OU EM AUTO DE IDENTIFICAO
Parecer n. 18/98
Cumpre referir desde logo a discrepncia de matrias entre o que se refere
no ofcio em causa a ttulo de assunto e sobre o qual se pedem informaes a
esta Inspeco-Geral da Administrao Interna, qual seja, a recolha de impresses digitais no livro de registo de detidos ou em auto de identificao, e o
motivo prximo que ter determinado o Sr. Brigadeiro Inspector-Geral da Guarda
Nacional Republicana a formular tal petio.
Com efeito, vem referido no ponto 3 do presente ofcio que as informaes
ora em causa esto a ser solicitadas no mbito, e certamente para servirem de
fundamento, a um processo de alteraes no formulrio do livro de registo de
detidos usado por aquela fora militarizada junto das suas zonas de deteno.
Ora, a disciplina do formulrio do livro de registo de detidos, no que respeita a impresses digitais, e a do auto de identificao entendendo aqui por
auto de identificao o documento a que aludem os artigos 250., n. 4, do Cdigo de Processo Penal e 3., n.os 3 e 4, da Lei n. 5/95, de 21 de Fevereiro,
este elaborado no mbito do procedimento de identificao previsto em tais artigos , tanto por fundamentos de ordem prtica como de ordem jurdica, revelam-se substancialmente diversos.
No que se refere ao livro de registo de detidos existente nos postos da
GNR e esquadras da PSP, este destinado inscrio da identificao dos detidos em flagrante delito (cf. artigos 255. e 256. do CPP) ou em consequncia
do cumprimento de mandados de deteno (cf. artigos 257. e 258. do CPP),
205
bem como das causas de deteno, hora, data e local em que a mesma ocorreu, identidade do agente que efectuou e hora, data e autoridade judiciria a
quem o detido foi apresentado; cumpre referir que nenhuma norma constante
do Cdigo de Processo Penal ou de qualquer outro diploma legal constante do
nosso ordenamento jurdico se refere aposio por parte do detido de impresses digitais em tal livro.
No anteprojecto de Regulamento das Condies Materiais de Deteno
nos Estabelecimentos Policiais da autoria do Sr. Dr. Jos Vicente Gomes de
Almeida, director dos Assuntos Internos da IGAI, no captulo respeitante s
condies de deteno, mais especificamente na parte respeitante ao livro de
registo de detidos, apenas se estabelece a obrigatoriedade de consignao no
livro de registo, este de modelo aprovado superiormente, da identificao da
pessoa detida, do dia e da hora da deteno e da apresentao autoridade
judiciria, do local de deteno, da identidade dos funcionrios intervenientes na
deteno, da identificao do facto que motivou a deteno e das circunstncias
que legalmente a fundamentam.
Poder-se- defender que a aposio de impresses digitais, no seguimento
da indicao dos elementos de identificao, mais no constitui do que a completa identificao da pessoa detida.
Porm, nem a Constituio da Repblica Portuguesa, no seu artigo 26., nem
to-pouco o Cdigo Civil, no seu artigo 72., nem o Cdigo de Processo Penal,
nos seus artigos 141. e 342., nos permitem essa concluso, pois que nenhum
destes preceitos refere a impresso digital como fazendo parte dessa identificao.
Por outro lado, o artigo 4., n. 2, da Lei n. 39/83, de 25 de Janeiro (Lei
do Registo Criminal e Acesso informao Criminal), aponta at em sentido
distinto, ao prever a obrigatoriedade de constar dos boletins do registo criminal
a identificao do arguido (nome, alcunha, filiao, freguesia e concelho de naturalidade, data de nascimento, estado civil, profisso, residncia, nmero do bilhete de identidade ou, na sua falta, da cdula pessoal), mas apenas a impresso
digital deste em caso de deciso condenatria pela prtica de crime.
A j publicada Lei de Identificao Civil e Criminal (Lei n. 12/91, de 21
de Maio), no seu artigo 4., ao enumerar os elementos de identificao civil,
no refere a impresso digital; a obrigatoriedade da sua recolha consta do artigo 5. desta mesma lei, fundada em princpios de autenticidade, veracidade,
univocidade e segurana da identificao civil.
O livro de registo de detidos destina-se essencialmente a permitir um controlo interno da actividade das polcias em matria de detenes, a fim dos
organismos de fiscalizao interna poderem avaliar da correco de tal trabalho,
atentos aos parmetros legais e funcionais.
206
Recolha de impresses digitais no livro de registo de detidos ou em auto de identificao
Outro tanto no acontece com o controlo da legalidade da deteno do

ponto de vista do respeito dos direitos fundamentais dos cidados, j que esse
feito atravs da comunicao ao juiz ou ao Ministrio Pblico, autoridades
judicirias [cf. artigos 1., n. 1, alnea b), 254. e 259. do Cdigo de Processo
Penal], quer via fax desde logo, quer pela posterior anlise dos autos de deteno e contacto com os prprios detidos.
Por outro lado, e na vertente prtica da questo, no faz sentido a recolha
de impresses digitais se estas no forem aptas a servir de base comparativa
em exame lofoscpico.
Ora, o papel das folhas dos ditos livros de registo de detidos no prprio para a recolha de impresses digitais; sendo as mesmas preenchidas na frente
e no verso, o que acarreta o repasso da tinta e a consequente confuso das
impresses obtidas, no falando j da falta de preparao tcnica da maior parte
dos elementos da GNR e PSP para procederem a tal trabalho.
Por outro lado, os livros permanecem nos postos e nas esquadras por vezes
durante anos, no possuindo quer a GNR quer a PSP qualquer servio destinado ao tratamento de tais dados v. Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Junho,
alterado pelo Decreto-Lei n. 298/94, de 24 de Novembro, Portaria n. 722/85,
de 25 de Setembro, e Decreto-Lei n. 321/94, de 29 de Dezembro, alterado
pelo Decreto-Lei n. 255/95, de 30 de Setembro.
Conjugados todos estes factores, conclui-se que, nos moldes em que se
processa, a obteno de impresses digitais dos detidos no livro de registo de
detidos incua.
E, pelos motivos apontados, a manter-se o mesmo tipo de livro, no se
vislumbra a utilidade de incluso de tal rubrica a aprovar.
Relativamente recusa de um detido em apor a sua impresso digital no
livro de registo de detidos, no se vislumbra que a lei comine tal actuao com
qualquer sano.
Com efeito, a norma constante do artigo 348. do Cdigo Penal revisto,
aprovado pelo Decreto-Lei n. 48/95, de 15 de Maro, possui uma previso mais
restrita do que a norma constante do artigo 388. do Cdigo Penal, aprovado
pelo Decreto-Lei n. 400/82, de 23 de Setembro (verso originria).
Perante o preceito ora constante do diploma substantivo revisto, comete o
crime de desobedincia quem faltar obedincia devida a ordem ou a mandado legtimos, regularmente comunicados emanados de autoridade ou funcionrio competente, se:
a) Uma disposio legal cominar no caso a punio da desobedincia simples; ou
207
b) Na ausncia de disposio legal, a autoridade ou o funcionrio

fizerem a correspondente cominao.
Portanto, a ordem ou o mandado tm de se revestir de legalidade substancial, isto , tm que ter atrs de si disposio legal que autorize a sua emisso.
Com efeito, no se pode emitir uma ordem ou mandado sem que uma lei
anterior confira ao emitente poder para tal, a menos que essa possibilidade se
compreenda nos poderes discricionrios do funcionrio ou autoridade
expedidora.
Em resumo, dir-se-, pois, que toda a ordem ou mandado se funda na lei,
Leal-Henriques e Simas Santos, in Cdigo Penal, 2. vol., p. 1089.
E no havendo norma que preveja a aposio de impresso digital pelo
detido no livro de registo de detidos, no incorrer no crime de desobedincia
o detido que se recuse a apor tal impresso digital, pois que no seria legal a
ordem do funcionrio, neste caso o efectivo da GNR que a impusesse ao mesmo.
Outro tanto no ocorrer em fase posterior do processo, caso a autoridade
judiciria que presidir a tal fase entender serem necessrias as impresses digitais do arguido, a fim de se proceder a exame lofoscpico, j que neste caso
haver que contar com o regime legal dos exames estabelecido nos artigos 171.
e 172. do Cdigo de Processo Penal, pelo que o arguido no poder recusar a
sua recolha para esse fim.
Esta disciplina no de aplicar aos procedimentos de identificao aludidos nos artigos 250. do Cdigo de Processo Penal e 3. da Lei n. 5/95, de 21
de Fevereiro, portanto aqui a lei expressa no sentido de que, em caso de necessidade, e somente em caso de necessidade, por impossibilidade de identificao atravs dos meios previstos nos artigos 2. e 4. no que respeita a este ltimo
diploma legal, o procedimento pode incluir provas dactiloscpicas, fotogrficas
ou de anloga natureza, as quais so destrudas na presena do identificado, no
se confirmando a suspeita.
Este procedimento ser reduzido a auto nos termos previstos no n. 4 do
aludido artigo 250. do Cdigo de Processo Penal e no n. 3 do artigo 3. da
Lei n. 5/95, de 21 de Fevereiro. Justifica-se esta cautela por razes de garantia de legalidade e de preveno de eventuais abusos Simas Santos-Leal
Henriques, in Cdigo de Processo Penal, 2. vol., p. 31.
Este procedimento ocorre no mbito de uma medida de polcia, no podendo o identificado permanecer no posto policial por mais de 6 horas, no
caso do procedimento de identificao no mbito do artigo 250. do Cdigo
208
Recolha de impresses digitais no livro de registo de detidos ou em auto de identificao
de Processo Penal e 2 horas nos casos do procedimento nos termos do artigo

3. da Lei n. 5/95, de 21 de Fevereiro.
Como tal, as aludidas provas dactiloscpicas constaro de auto, o que facilitar um futuro exame, se tal se revelar necessrio, e no de qualquer livro,
sendo certo que as pessoas conduzidas aos postos da PSP e esquadras da GNR
para fins de identificao no devem recolher s celas a existentes, j que no
se trata de uma deteno, pelo que no devero constar do livro de registo de
detidos.
Por seu lado, entende-se no ser de aplicar este regime no que se refere
recolha de impresses digitais no livro de registo de detidos, pois que, conforme j se referiu, nenhuma norma legal o prev expressamente, no sendo de
aplicar analogicamente o regime do procedimento de identificao cf. artigos 4.
do Cdigo de Processo Penal e 10. do Cdigo Civil, porquanto, h analogia
sempre que no caso omisso procedam as razes justificativas da regulamentao
do caso previsto na lei, isto , casos semelhantes devem ter o mesmo tratamento legal.
Ora, no nos encontramos perante um caso semelhante, j que este ltimo
se trata de um mero procedimento de identificao (medida de polcia), por
existncia de suspeita sobre o indivduo a identificar, nos termos definidos legalmente, enquanto que no primeiro caso se trata de deteno pela existncia
de fortes indcios da prtica de um crime (deteno em flagrante delito) ou no
cumprimento de mandado de deteno regularmente emitido, seguindo-se a
posteriori a apresentao do detido autoridade judiciria.
(Juiz, juiz de instruo ou Ministrio Pblico), e os demais trmites processuais.
Alis, em caso de julgamento em processo sumrio, se o detido for condenado ser-lhe-o colhidas as impresses digitais no respectivo boletim do registo
criminal cf. artigos 254., alnea a), do Cdigo de Processo Penal e 4., n.os 1
e 2, do Decreto-Lei n. 39/83, de 25 de Janeiro.
Pelo exposto, parece-me no ser admissvel, neste caso, o recurso analogia para integrao da lacuna existente.
Porm, recorrendo ao esprito do sistema e considerando a necessidade
de uma maior eficcia na actuao das polcias, a qual se traduzir, em princpio, numa melhor preveno e represso da criminalidade, ficando, igualmente,
melhor definida, desta forma, a sociedade em que vivemos, sendo certo que
no resultariam feridos quaisquer direitos fundamentais dos cidados (cf. artigos
24. a 47. da CRP), entende-se, de acordo com o disposto nos artigos 31. a
37. do Decreto-Lei n. 295-A/90, de 21 de Setembro (Lei Orgnica da Polcia
Judiciria), ser necessria a introduo, por via legislativa, da obrigao por parte
209
da GNR e da PSP da recolha das resenhas dactiloscpicas, em boletins individuais de detidos, os quais seriam posteriormente enviados ao Departamento
Central de Registo de Informaes e Preveno Criminal da Polcia Judiciria,
organismo este dotado dos meios tcnicos que permitem a identificao dos
agentes dos crimes e a deteco de falsas ou duplas identidades e especialmente
vocacionado para este servio a nvel nacional, conforme decorre, alis, dos
preceitos legais acima citados.
Para tanto, ser necessrio proporcionar aos efectivos da GNR e da PSP,
aos quais venha a ser incumbida tal tarefa, formao e materiais adequados ao
cumprimento da mesma.
Concluso
Nos actuais moldes em que se processa no se vislumbra a utilidade da
recolha de impresses digitais no livro de registo de detidos, no existindo qualquer norma que preveja e puna quem na situao de delito se recuse a apor a
sua impresso digital no aludido livro.
Porm, cumpre aconselhar superiormente a adopo de medidas legislativas
tendentes harmonizao do sistema, pelo que as impresses digitais devem
ser recolhidas em auto e enviadas ao aludido Departamento Central de Registo
de Informaes e Preveno Criminal da Polcia Judiciria, j que nem a GNR
nem a PSP possuem servios vocacionados para o efeito, no se confundindo
este auto com o boletim individual de detido recomendado pelo Comit Europeu para a Preveno da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou
Degradantes.
Fernanda Palma
210
16 DIREITO DE PETIO. O REGIME DE EXERCCIO

DO DIREITO DE PETIO POR PARTE DOS MEMBROS
DAS FORAS DE SEGURANA
Parecer n. 2/99
Concluses
1 O direito de petio um direito fundamental, de natureza poltica,
que apenas pode ser restringido no seu exerccio, nos casos e termos legitimados pela Constituio.
2 Os membros das foras de segurana (PSP e GNR) gozam de todos
os direitos, liberdades e garantias reconhecidos aos demais cidados, estando o
exerccio de alguns desses direitos e liberdades sujeitos s restries constitucionalmentes previstas.
3 No mbito do exerccio do direito de petio, apenas est vedado aos
membros das foras de segurana apresentar colectivamente queixas, denncias
ou reclamaes s autoridades pblicas antes de esgotadas as vias internas de
recurso.
4 Consequentemente, podem os membros das foras de segurana apresentar directa e individualmente IGAI quaisquer peties, independentemente
do uso dos meios de queixa disciplinar e de impugnao graciosa previstos nos
respectivos estatutos e regulamentos disciplinares.
5 Todavia, pode o seu autor incorrer em responsabilidade disciplinar se o contedo da petio, pelos termos utilizados ou matrias aborda211
das, evidenciar a violao de deveres funcionais, designadamente do dever

de lealdade ou de sigilo.
I
1 Na sequncia das situaes descritas nos PA n. 72/98 e 172/98, e
por despacho da Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral, exarado no PA n. 172/98, foi
solicitado parecer ao DAI sobre a eventualidade de violao do dever de
lealdade ou outro, atravs da apresentao de queixa IGAI, por elementos da PSP ou da GNR.
Suscita-se, assim, a questo de saber se os membros das foras de segurana podem apresentar directamente IGAI queixas, reclamaes ou denncias
por eventuais ilegalidades de que tenham conhecimento e que digam respeito s
instituies que servem.
A resposta a esta questo passa por uma indagao do regime de exerccio
do direito de petio por parte dos membros das foras de segurana, em conjugao com uma anlise das funes da IGAI.
II
2 As restries ao exerccio de direitos mostram-se legitimadas pela Constituio da Repblica Portuguesa, que, no seu artigo 270., sob a epgrafe Restrio ao exerccio de direitos, estabelece:
A lei pode estabelecer restries ao exerccio de direitos de expresso, reunio, manifestao, associao e petio colectiva e capacidade
eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em servio efectivo, bem como por agentes dos servios e foras
de segurana, na estrita medida das suas funes.
O segmento bem como por agentes dos servios e foras de segurana foi introduzido na quarta reviso constitucional, aprovada pela Lei Constitucional n. 1/
97, de 20 de Setembro.
Como sublinham G. Canotilho e V. Moreira, a Constituio apenas
admite restries ao direito de petio colectiva, mas no do direito individual, perante os rgos de soberania ou quaisquer outras autoridades. (cf. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, edio de 1993, p. 950).
212
Direito de petio. O regime de exerccio do direito de petio por parte dos membros
das foras de segurana
Quanto ao direito de petio, estabelece igualmente a Constituio, no

seu artigo 52., n. 1, que:
Todos os cidados tm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos rgos de soberania ou a quaisquer autoridades peties,
representaes, reclamaes ou queixas para defesa dos seus direitos, da
Constituio, das leis ou do interesse geral e bem assim o direito de serem
informados, em prazo razovel, sobre o resultado da respectiva apreciao.
A Lei n. 43/90, de 10 de Agosto (exerccio do direito de petio),
estabelece no seu artigo 1., n. 2, alnea b), que, entre outros, so regulados por
legislao especial o direito de queixa ao Provedor de Justia e o direito de petio
colectiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em servio efectivo (artigo 1., n. 2, da Lei n. 43/90, de 10 de Agosto). O direito de
petio colectiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes
em servio efectivo regulado por lei especial.
3 Importa agora compaginar as diversas disposies legais que, directa
ou indirectamente, se relacionam com o exerccio do direito de queixa por parte
dos membros das foras de segurana.
Assim, e no que concerne Polcia de Segurana Pblica (PSP):
O regime de exerccio de direitos do pessoal da PSP est definido na Lei
n. 6/90, de 20 de Fevereiro.
No artigo 3., n. 1, deste diploma legal estatui-se que: O pessoal da PSP
com funes policiais goza dos direitos e est sujeito aos deveres previstos na lei geral para os
funcionrios e agentes da Administrao Pblica, salvo o disposto na presente lei e nos respectivos diplomas estatutrios.
Por fora do disposto na alnea f) do artigo 6. da Lei n. 6/90, de Fevereiro, o pessoal com funes policiais em servio efectivo na PSP no pode apresentar, sobre assuntos respeitantes PSP, antes de esgotada a via hierrquica, peties colectivas dirigidas a rgos de proteco dos direitos fundamentais, sem prejuzo do direito individual de queixa ao Provedor de Justia, independentemente dos demais meios graciosos e
contenciosos previstos na lei, nem divulgar quaisquer peties sobre matria em que tenha
recado a classificao de grau reservado ou superior, nos termos da lei.
No cumprimento do dever de lealdade devero os funcionrios e agentes
da PSP, para alm do mais e sem prejuzo do direito de petio, apresentar
as suas reclamaes por intermdio de superior hierrquico, salvo em caso de
recusa a receb-la ou dar-lhes o destino devido [artigo 11., n. 2, alnea c), do
Regulamento Disciplinar da PSP)].
213
Temos, pois, que os agentes com funes policiais podem exercer individualmente o direito de petio atravs, designadamente, de apresentao
de queixa ao Provedor de Justia ou Inspeco-Geral da Administrao Interna.
O exerccio do direito de petio colectiva, sobre assuntos respeitantes
PSP, est, porm, submetido ao requisito do prvio esgotamento da via hierrquica.
Independentemente do exerccio do direito de petio, devem apresentar as
suas reclamaes por intermdio de superior hierrquico, salvo em caso de recusa a receb-la ou de dar-lhe o destino devido. Nos termos definidos no n. 3
do artigo 2. da Lei n. 43/90, de 10 de Agosto, entende-se por reclamao a
impugnao de um acto perante o rgo, funcionrio ou agente que o praticou
ou perante o seu superior hierrquico.
Esto obrigados ao dever de reserva sobre designadamente quanto s peties sobre matria em que tenha recado a classificao de grau reservado ou
superior, nos termos da lei.
No que diz respeito GNR, o quadro legal o seguinte:
Os militares da Guarda Nacional Republicana gozam de todos os direitos,
liberdades e garantias reconhecidos aos demais cidados, estando o exerccio de
alguns desses direitos e liberdades sujeitos s restries constitucionalmente previstos com o mbito pessoal e material que consta da Lei de Defesa Nacional
e das Foras Armadas [Lei n. 29/82, de 11 de Dezembro, ex vi artigo 69.
deste diploma; artigos 2., alnea g), 7. e 16. da Lei n. 11/89, de 1 de Junho
(bases gerais do estatuto da condio militar].
Os militares da Guarda Nacional Republicana no podem promover ou apresentar peties colectivas dirigidas aos rgos de soberania ou aos respectivos superiores hierrquicos sobre assuntos de carcter poltico ou respeitante Guarda.
Os militares da GNR, uma vez esgotadas as vias hierrquicas estabelecidas
na lei, tm direito de apresentar queixas ao Provedor de Justia por aces ou
omisses dos poderes pblicos de que resulte violao dos seus direitos, liberdades e garantias ou prejuzo que os afecte, excepto em matria operacional ou
classificada (cf. artigos 33. e 69, n. 1, da Lei n. 29/82, de 11 de Dezembro Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas).
O regime desta queixa ao Provedor de Justia est regulado na Lei n. 19/
95, de 13 de Julho. A queixa por parte de militares ou de agentes militarizados
das Foras Armadas est sujeita ao princpio do esgotamento das vias hierrquicas estabelecidas na lei (artigo 2., n. 1).
214
Existem algumas particularidades decorrentes da matriz militar da GNR,

mas que no podem constituir fundamento para a restrio do exerccio do
direito individual de petio.
Assim:
Temos em primeiro lugar o direito de queixa, de natureza disciplinar,
contra superior est definido no artigo 74., do RDM, aplicvel GNR por fora do disposto no artigo 92. da LOGNR, aprovada pelo Decreto-Lei n. 231/
93, de 26 de Junho.
Tal queixa independente de autorizao, deve ser antecedida de informao do queixosos quele de quem tenha de se queixar e ser singular, em termos respeitosos, e feita no prazo de 48 horas, por escrito ou
verbal, e dirigida pelas vias competentes ao chefe do militar de quem se
faz queixa.
Constituem deveres especiais dos militares da GNR:
No formular, individual ou colectivamente, protestos ou pretenses ilegtimas referentes a casos de disciplina ou de servio (artigo 4., n. 12, do RDM);
Serem moderados na linguagem, no murmurar das ordens de servio, no as discutir, nem referir-se a outros militares por qualquer forma que denote falta de respeito (n. 18 do artigo 4. do
RDM).
Estamos aqui no domnio do dever de obedincia estrita, exigvel pela
natureza especfica das funes policiais.
O direito de reclamao e recurso dos actos administrativos regulado nos
artigos 184. e seguintes do referido Estatuto. A reclamao contra um acto administrativo deve ser singular e dirigida por escrito, atravs das vias competentes, ao chefe que praticou esse acto artigo 186. do Estatuto.
III
4 No resulta das normas legais acima citadas, designadamente das constantes da Lei n. 43/90, qualquer limitao ao exerccio do direito de petio,
quando esta tenha por entidade destinatria a Inspeco-Geral da Adminis215
trao Interna, sendo certo que este rgo superior de inspeco do MAI
pode tomar conhecimento, por qualquer forma, de factos que imponham a sua
interveno. Acresce que, face ao disposto nos artigos 18. e 270. da Constituio e 1., n.os 1 e 2, alnea b), da Lei n. 43/90, de 10 de Agosto, se poder
colocar a questo de saber se no estaro apenas legitimadas as restries ao direito
de petio colectiva.
O Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro, diploma que criou a Inspeco-Geral da Administrao Interna, como servio central de inspeco, fiscalizao e apoio do MAI, na directa dependncia do Ministro, deferiu-lhe competncia para a apreciao de queixas, reclamaes e denncias, no estabelecendo quaisquer restries quanto ao seu exerccio por parte dos seus
eventuais autores. E compreende-se que assim seja, na medida em que, quer a
IGAI, quer os servios e foras de segurana dependem directamente do
mesmo Ministro.
A admissibilidade do exerccio do direito de petio, em matrias conexas
com a funo, para alm da respectiva dependncia hierrquica, radica na natureza poltica de tal direito, como defendem G. Canotilho e V. Moreira em anotao ao artigo 52. da Constituio.
Escrevem aqueles ilustres constitucionalistas a p. 280 da sua Constituio
da Repblica Portuguesa Anotada: Em relao s demais autoridades pblicas,
pode colocar-se o problema de saber se os que exercem uma funo pblica podem exercer o
direito de petio, em matria conexa com a funo, ultrapassando a respectiva dependncia
hierrquica; a natureza poltica do direito de petio aponta decididamente no sentido positivo.
Por conseguinte, os militares da GNR ou os agentes da PSP com funes
policiais podem dirigir directamente IGAI queixas por factos de que tenham
conhecimento.
Com efeito constata-se que, face a uma pluralidade de destinatrios, o nosso
ordenamento jurdico atribui ao peticionante a faculdade de optar por se dirigir
directamente IGAI, naquelas situaes em que estejam preenchidos os pressupostos do exerccio do direito de petio individual.
oportuno, contudo, sublinhar que o exerccio do direito de petio no
pode acarretar para ningum prejuzo, privilgio ou privao de qualquer direito, sem embargo da responsabilidade criminal, disciplinar ou civil do peticionante
se do seu exerccio resultar ofensa ilegtima de interesses legalmente protegidos
(artigo 7. da Lei n. 43/90). Quer isto dizer que os autores das queixas no
podem aproveitar o direito de petio para fins ilegtimos. Poderemos, assim estar
em presena de uma violao do dever de lealdade quando, na pendncia de
216
uma regular e normal tramitao de um meio graciosos interno, se demonstrar

que o autor de uma petio se socorreu dos meios externos com manifesta
inteno de, por essa forma, exercer presso sobre a hierarquia, particularmente
naquelas situaes de incompetncia material para a resoluo das questes suscitadas na petio, em consequncia do princpio da diviso horizontal e vertical
de poderes.
Por outro lado, assistir-se- violao do dever de sigilo se o autor de
uma petio utilizar a mesma para divulgar informaes confidenciais ou
operacionais, devidamente classificadas nos termos da lei.
IV
5 Da leitura sistemtica das pertinentes disposies legais que acima deixmos expressas podemos agora traar as linhas gerais do regime do exerccio
do direito de petio por parte de membros das foras de segurana:
1 Os membros das foras de segurana gozam de todos os direitos, liberdades e garantias reconhecidos aos demais cidados, com as restries constitucionalmente legitimadas nos termos dos artigos 270. e 18. da Constituio
da Repblica Portuguesa.
2 O pessoal da PSP com funes policiais goza dos direitos e est sujeito aos deveres previstos na lei geral para os funcionrios e agentes da Administrao Pblica, salvo o disposto na Lei n. 6/90, de 20 de Fevereiro, e nos
respectivos diplomas estatutrios.
3 No que concerne ao direito de petio, o pessoal da PSP com
funes policiais no pode apresentar, sobre assuntos respeitantes PSP,
antes de esgotada a via hierrquica, peties colectivas dirigidas a rgos
de proteco dos direitos fundamentais, sem prejuzo do direito individual
de queixa ao Provedor de Justia, independentemente dos demais meios
graciosos e contenciosos previstos na lei, nem divulgar quaisquer peties
sobre matria em que tenha recado a classificao de grau reservado ou
superior, nos termos da lei [artigo 6., alnea f), da Lei n. 6/90, de 20 de
Fevereiro].
4 O direito de petio individual pode ser exercido plenamente pelos
membros agentes da PSP com funes policiais.
5 Os militares da Guarda Nacional Republicana gozam de todos os direitos, liberdades e garantias reconhecidos aos demais cidados, estando o exerccio
217
de alguns desses direitos e liberdades sujeitos s restries constitucionalmente

previstos com o mbito pessoal e material que consta da Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas (Lei n. 29/82, de 11 de Dezembro, ex vi artigo
69. deste diploma; artigos 2., alnea g), 7. e 16. da Lei n. 11/89, de 1 de
Junho (bases gerais do estatuto da condio militar).
6 Os militares da GNR no podem promover ou apresentar peties
colectivas dirigidas aos rgos de soberania ou aos respectivos superiores hierrquicos sobre assuntos da prpria instituio.
7 Nos termos dos artigos 74. e seguintes, assiste-lhes, porm, o direito
de queixa contra superior quando por este for praticado qualquer acto de que
resulte para o queixoso leso dos seus direitos. Tal queixa singular, deve ser
antecedida de informao do queixoso quele de que tenha de se queixar e apresentada no prazo de 48 horas.
8 No se vislumbra, porm, qualquer restrio do direito de denncia
relativamente factos ilegais, violadores dos direitos de terceiros, mesmo quando
imputveis a superiores hierrquicos.
V
Em face do exposto, podemos extrair as seguintes concluses:
1 O direito de petio um direito fundamental, de natureza poltica,
que apenas pode ser restringido no seu exerccio nos casos e termos legitimados pela Constituio.
2 Os membros das foras de segurana (PSP e GNR) gozam de todos
os direitos, liberdades e garantias reconhecidos aos demais cidados, estando o
exerccio de alguns desses direitos e liberdades sujeitos s restries constitucionalmente previstas.
3 No mbito do exerccio do direito de petio, apenas est vedado
aos membros das foras de segurana apresentar colectivamente queixas, denncias ou reclamaes autoridades pblicas antes de esgotadas as vias internas de recurso.
4 Consequentemente, podem os membros das foras de segurana apresentar directa e individualmente IGAI quaisquer peties, independentemente
do uso dos meios de queixa disciplinar e de impugnao graciosa previstos nos
respectivos estatutos e regulamentos disciplinares.
218
5 Todavia, pode o seu autor incorrer em responsabilidade disciplinar se

o contedo da petio, pelos termos utilizados ou matrias abordadas, evidenciar a violao de deveres funcionais, designadamente do dever de lealdade ou
de sigilo.
Este, salvo melhor, o meu parecer.
O Director dos Assuntos Internos,
219
17 ENQUADRAMENTO LEGAL DOS CONSELHOS

ADMINISTRATIVOS DA GNR
Parecer n. 1/2000
1 Por despacho de 3 de Dezembro de 1999 do Sr. Inspector-Geral da Administrao Interna, foi-nos determinada a elaborao de um parecer/informao subordinado ao tema indicado em epgrafe, uma vez constatado o seguinte circunstancialismo,
decorrente quer de intervenes da IGAI, quer da anlise da legislao aplicvel e das
determinaes internas da GNR em sede de conselhos administrativos:
Funcionamento de um conselho administrativo do Comando-Geral
da GNR (artigo 57. da LOGNR);
Existncia de um conselho administrativo da chefia do Servio de
Finanas, sustentado pelo despacho de 8 de Julho de 1994 do
comandante-geral da GNR;
Existncia de outros organismos, com a mesma designao, dentro
da corporao, responsveis pela gesto financeira das unidades,
designadamente nas Brigadas Territoriais, na Brigada de Trnsito,
na Brigada Fiscal, nos Regimentos de Infantaria e de Cavalaria e
Escola Prtica e na chefia dos Servios de Intendncia.
Pergunta-se, consequentemente:
A) excepo do CA do Comando-Geral (artigo 57. do LOGNR),
possuem os outros CAs institudos o necessrio enquadramento
221
legal? E, no caso de se verificar esse enquadramento legal, qual

o diploma que o suporta?
B) Existe regulamento aplicvel gesto financeira prosseguida atravs dos CAs da GNR?
C) Est em vigor a Portaria n. 722/85, de 25 de Setembro, que
aprova o Regulamento Geral do Servio da Guarda Nacional
Republicana?
, pois, com base nesta sequncia que procuraremos, de forma sucinta,
enquadrar as questes colocadas e ponderar as respostas.
2 O CA do CGGNR est previsto na lei como fazendo parte do Comando-Geral da instituio [alnea h) do n. 2 do artigo 44.], sendo este definido como o conjunto dos meios postos disposio do comandante-geral para
o exerccio da sua aco de comando (idem, n. 1) a qual, entre outros aspectos, compreende decidir e mandar executar toda a actividade respeitante organizao, meios e dispositivos, operaes, instruo, servios tcnicos, logsticos
e administrativos da Guarda, bem como dirigir a administrao financeira da
Guarda, de acordo com as competncias legais que lhe so conferidas [alneas
d) e e) do n. 3 do artigo 36.]. As suas atribuies vm explanadas no j aludido artigo 57.
Para alm deste CA, todas as unidades (1) da corporao dispem de um
conselho administrativo, que deve ser presidido pelo 2. comandante da respectiva unidade (2).
Percorrendo a legislao relativa GNR (3), desde a sua criao pela Lei
de 3 de Maio de 1911, at presente LO, introduzida pelo Decreto-Lei n. 231/
93, de 26 de Junho, constata-se que o legislador teve sempre presente a figura
do conselho administrativo, entendido essencialmente como a entidade responsvel,
(1) Artigo 6. da parte I do RGSGNR.

(2) Artigo 6., n 3, alnea q), da parte II do RGSGNR.
(3) Para alm dos diplomas citados, fundamentalmente o Decreto n. 6950, de 20 de Setembro de 1920, o Decreto n. 8064, de 13 de Maro de 1922, o Decreto n. 9168, de 12 de Outubro
de 1923, o Decreto-Lei n. 33 905, de 2 de Setembro de 1944, o Decreto n. 35 413, de 29 de
Dezembro de 1945, a Portaria n. 12 523, de 19 de Agosto de 1948, a Portaria n. 23 195, de 31 de
Janeiro de 1968, a Portaria n. 92/70, de 6 de Fevereiro, o Decreto-Lei n. 333/83, de 14 de Julho,
o Decreto-Lei n. 51/89, de 22 de Fevereiro, o Decreto-Lei n. 39/90, de 3 de Fevereiro, e o
Decreto-Lei n 260/91, de 25 de Julho.
222
Enquadramento legal dos conselhos administrativos da GNR
dentro das diversas unidades da corporao, pela administrao e gesto dos fundos
disponibilizados pela Fazenda Nacional e pelos respectivos pagamentos (4).
Nenhum dos diplomas cujo objecto o funcionamento e a organizao
genrica dos conselhos administrativos da GNR, designadamente os Decretos
(com fora de lei) 9168 (aprova o regulamento dos servios administrativos da GNR)
e 35 413 (aprova o regulamento para a organizao, funcionamento, contabilidade e escriturao dos conselhos administrativos), foi expressamente revogado por legislao
subsequente. Por exemplo, o prembulo do Decreto-Lei n. 51/89, de 22 de
Fevereiro, ainda se refere a este ltimo diploma, considerando-o desactualizado
no que concerne responsabilidade de funcionrios, mas no encontramos na
lei nenhuma norma revogatria.
Tambm o revogado Decreto-Lei n. 333/83, de 14 de Julho (5), e legislao posterior de alterao, no seu prembulo (n. 10), vinha fazer referncia a
diplomas pretritos relativos orgnica da corporao (6), mencionando que se
impunha preservar, reafirmar e actualizar determinados conceitos expressos na
legislao anterior.
Outro aspecto a salientar consiste no facto de toda esta legislao a que
vimos aludindo mencionar no plural o conceito conselho administrativo, pressupondo a sua existncia em todas e em cada uma das unidades independentes.
3 Estamos, salvo melhor opinio, perante o problema de determinar se
cessou a vigncia dos regulamentos acolhidos pelos diplomas legais supramencionados, os Decretos (7) n.os 9168 e 35 413.
Seguimos de perto, nesta matria, a doutrina firmada pelo Prof. Marcello
Caetano nas sucessivas edies do seu Manual de Direito Administrativo, ou
seja:
Verifica-se a revogao tcita de um regulamento dimanado da autoridade competente (no caso vertente, o Governo), quando publicado outro regulamento proveniente da mesma autoridade e que
estipula em sentido contrrio ao veiculado pelo primeiro;
(4) Cf. os Decretos n.os 9168, 33 905 e 35 413.

(5) Pelo artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Junho.
(6) A ttulo de mera curiosidade e exemplificativo de algum desleixo que o legislador hodierno
coloca na feitura das leis, as datas reais de publicao de alguns dos diplomas citados no coincidem com o nmero do mesmo. Cf. nota 3.
(7) Uma das formas legais do regulamento, na terminologia da altura. V. Marcello Caetano,
Manual de Direito Administrativo, I, 10. ed., pp. 106 e 107.
223
A revogao expressa quando tal indicado no novo regulamento;

Por outra banda, a revogao da lei a que o regulamento serve de
complemento e que a executa no determina necessariamente a
cessao de vigncia do regulamento, a qual se verificar em tudo
o que no contrarie a lei nova (8).
Vejamos agora o caso concreto e a aplicao destes trs aspectos doutrinais,
se bem que o ltimo nos seja de utilidade para a resposta questo C) supra-indicada.
At ao momento no houve lugar nem revogao expressa, nem to-pouco
revogao tcita dos regulamentos introduzidos na ordem jurdica pelos citados decretos pela simples razo de que a parte VII do Regulamento Geral do
Servio da Guarda Nacional Republicana (Portaria n. 722/85, de 25 de Setembro)
relativa gesto dos recursos financeiros da GNR e prevista no respectivo prembulo, ainda no foi objecto de regulamentao por estar dependente da implementao de estruturas, da adequao e teste de sistemas e da reconverso de
prticas j em curso(cf. prembulo).
Na prtica, os conselhos administrativos tm vindo a flexibilizar e a adaptar, formal ou informalmente, o seu prprio funcionamento, de acordo com
as necessidades da corporao e as orientaes dos servios de controlo
oramental e financeiro, quer administrativos, quer judiciais, como veremos de
seguida.
4 Em despacho datado de 8 de Julho de 1994, o comandante-geral da
GNR acolheu como determinao sua o contedo de uma informao subscrita pelo subchefe de Estado-Maior relativa organizao dos conselhos administrativos do Comando-Geral da GNR, atravs do qual criado o CA da
chefia do Servio de Finanas, com as atribuies constantes dessa informao
e com o objectivo de reduzir o volume de expediente do CA/CG (9).
Isto , no uso de um poder de direco, prprio do superior hierrqui10
co ( ) que decorre das competncias legais especficas do comandante-geral, a
que j anteriormente fizemos aluso, este fez aprovar, mediante despacho, o que
poderemos designar como o regulamento interno ou de organizao do CA da
(8) Idem, p. 111. No mesmo sentido, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, pgs. 55
e segs.
(9) V. anexo.
(10) Designao de Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, III, p. 45. Cf. a alnea d) do
n. 3 do artigo 36. da LOGNR.
224
CSF (11), para alm de precisar as atribuies genricas e composio do CA

do CG, dos Servios de Intendncia e da prpria CSFinanas.
Alis, prtica corrente das organizaes administrativas o recurso a este
expediente normativo para estabilizar situaes implantadas que, ou foram institudas ao abrigo de legislao materialmente desactualizada mas no desaparecida da ordem jurdica, ou emergem ex novo em resposta premncia da realidade que justifica a sua criao.
De qualquer modo, constituem direito especfico da instituio pblica em
causa sendo a sua eficcia necessariamente intra-institucional, consagrando-se
como legtima fonte de direito (12).
Por outro lado, importa referir que a jurisprudncia e as orientaes
fiscalizadoras do Tribunal de Contas tm vindo a induzir a corporao num
sentido da consagrao efectivamente plural dos conselhos administrativos. Em
Acrdo de 19 de Maro de 1992 (108/92), o Tribunal de Contas pronunciou-se tambm e indirectamente pela institucionalizao dos CA,s da GNR:
Deve cada servio ou unidade da corporao dotado de autonomia administrativa e ou
financeira apresentar conta autnoma e separada e no serem reunidas numa conta geral ou
global [].
Os regulamentos de organizao e funcionamento dos CAs, elaborados nos
anos 20 e 40 do sculo transacto no podem deixar de estar desactualizados,
por definio: para a corporao, trata-se muito mais de uma referncia do que
um normativo imperativo.
Alis, nesta matria, e como bem sabem e aplicam estes servios, rege o
regime da administrao financeira do Estado, introduzido pelo Decreto-Lei
n. 155/92, de 28 de Julho o qual, mais do que tratar da organizao e funcionamento dos organismos a ele sujeitos, evidencia as metodologias e os instrumentos contabilsticos de que devem dispor para a prossecuo das respectivas
atribuies, aparentemente deixando s hierarquias a responsabilidade pela
institucionalizao dos rgos de administrao financeira das entidades. E tambm a norma revogatria deste diploma (artigo 57.) no inclui qualquer dos
decretos com fora de lei de que tratmos.
No caso especfico da GNR, evidente que a ainda no aprovao da
parte VII do RGSGNR, relativa precisamente gesto dos recursos financeiros, uma insuficincia a ter em conta, mas que s ao legislador cabe suprir,
(11) Na terminologia de Freitas do Amaral, idem, pp. 25 e segs., e A. M. Marques Guedes,

Estudos de Direito Administrativo, CCTF, pp. 44 e 45: tm, normalmente, o carcter de ordens dirigidas
aos servios e destinadas a disciplinar o seu funcionamento.
(12) Oliveira Ascenso, O Direito, Introduo e Teoria Geral, pp. 299 e 300.
225
da mesma forma que, aquando da elaborao de novo diploma orgnico da

GNR, ser conveniente ter presente todas estas vicissitudes, para que um eventual novo enquadramento legal institucionalize os CAs vigentes, com ncleos
de atribuies definidas e uma organizao interna compatvel com as exigncias do sistema jurdico-financeiro (13) aplicvel corporao.
5 O curso da exposio que temos vindo a elaborar acaba, de certa
maneira, por facilitar a resposta questo C) mencionada mais acima, a vigncia da Portaria n. 722/85, de 25 de Setembro (Regulamento Geral do Servio da Guarda Nacional Republicana), considerando a norma revogatria do
Decreto-Lei n. 39/90, de 3 de Fevereiro (artigo 3.).
O artigo 86. do Decreto-Lei n. 333/83 (anterior LOGNR), nas suas
diversas alneas, determinava quais seriam os diplomas a publicar em complemento da LO, a saber: decreto regulamentar sobre organizao, quadros orgnicos, efectivos e servios e dispositivo, decretos-leis dos estatutos do militar,
do oficial, do sargento e da praa da GNR e finalmente, em forma de portaria conjunta, o Regulamento Geral do Servio da GNR.
Quando publicado o Decreto-Lei n. 39/90 (para alterao e supresso de artigos do Decreto-Lei n. 333/83), j estava em vigor a Portaria
n. 722/85, ou seja, o RGSGNR (parte I parte V), e posteriormente, o Decreto-Lei n. 265/93, de 31 de Julho, aprovou o Estatuto dos Militares da
GNR, incluindo oficiais, sargentos e praas, revogando legislao de 1983,
1985 e 1986 sobre a matria (artigo 16.).
O legislador de 1990 explica que, entre outros objectivos (o genrico de
alterao da ento LOGNR, no quadro da ento nova legislao processual
penal e de segurana interna), se aproveitava para eliminar algumas normas
que, por obsoletas, caram em desuso, como era o caso da norma do artigo 86. do Decreto-Lei n. 333/83.
Assim, o RGSGNR, aprovado pela Portaria n. 722/85, de 25 de Setembro, porque no contraria nenhum normativo legal posterior que lhe seja superior (14), nem foi substitudo, est em vigor e as partes at ao momento publicadas preenchem o desiderato previsto nas alneas indicadas do artigo 86.
da anterior LOGNR, este tornado, por isso, desnecessrio.
Questo diferente e j apreendida a da no concluso atempada da publicao das trs partes restantes desse Regulamento (15), designadamente no
(13) Introduzido pelo Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho.

(14) V. o que escrevemos no n. 3 supra.
(15) Cf. prembulo da Portaria n. 722/85.
226
que concerne gesto dos recursos financeiros, cuja anomalia j foi devidamente notada em trabalhos anteriores desta IGAI e que ns prprios aqui
fizemos notar.
6 Concluindo:
A) O CA do CGGNR est previsto na lei como fazendo parte do
Comando-Geral da instituio [alnea h) do n. 2 do artigo 44.] e
o comandante-geral, no exerccio da sua aco de comando (n. 1)
pode e deve decidir e mandar executar toda a actividade respeitante organizao, meios e dispositivos, operaes, instruo, servios tcnicos, logsticos e administrativos da Guarda, bem como
dirigir a administrao financeira da Guarda, de acordo com as
competncias legais que lhe so conferidas [alneas d) e e) do n. 3
do artigo 36.];
B) Desde a sua criao pela Lei de 3 de Maio de 1911, at presente
LO, introduzida pelo Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Junho,
constata-se que o legislador teve sempre presente a figura do conselho administrativo, entendido essencialmente como a entidade responsvel, dentro das diversas unidades da corporao, pela administrao e gesto dos fundos disponibilizados pela Fazenda Nacional e pelos respectivos pagamentos;
C) Nenhum dos diplomas cujo objecto o funcionamento e a organizao genrica dos conselhos administrativos da GNR, designadamente os Decretos com fora de lei n.os 9168 (aprova o regulamento dos servios administrativos da GNR) e 35 413 (aprova o regulamento para a organizao, funcionamento, contabilidade e escriturao dos
conselhos administrativos), foi expressamente revogado por legislao
subsequente;
D) No houve lugar nem revogao expressa, nem revogao
tcita dos regulamentos introduzidos na ordem jurdica pelos citados decretos: a parte VII do Regulamento Geral do Servio da
Guarda Nacional Republicana (Portaria n. 722/85, de 25 de
Setembro) relativa gesto dos recursos financeiros da GNR e
prevista no respectivo prembulo, ainda no foi objecto de regulamentao por estar dependente da implementao de estruturas, da adequao e teste de sistemas e da reconverso de prticas j em curso;
227
E) No uso de um poder de direco, prprio do superior hierrquico e que decorre das competncias legais especficas do
comandante-geral, este fez aprovar, mediante despacho de 8 de
Julho de 1994, o que poderemos designar como o regulamento
interno ou de organizao do CA da CSF, para alm de precisar
as atribuies genricas e composio do CA do CG, dos Servios de Intendncia e da prpria CSFinanas;
F) prtica corrente das organizaes administrativas o recurso a este
expediente normativo (despacho interno) para estabilizar situaes implantadas que, ou foram institudas ao abrigo de legislao materialmente desactualizada mas no desaparecida da ordem jurdica, ou
emergem ex novo em resposta premncia da realidade que justifica
a sua criao, constituindo direito especfico da instituio pblica
em causa sendo a sua eficcia necessariamente intra-institucional;
G) O Tribunal de Contas pronunciou-se em termos que sustentam a
institucionalizao dos CAs da GNR;
H) Aplica-se aos conselhos administrativos da GNR o regime da administrao financeira do Estado, introduzido pelo Decreto-Lei
n. 155/92, de 28 de Julho, o qual, mais do que tratar da organizao e funcionamento dos organismos a ele sujeitos, evidencia as
metodologias e os instrumentos contabilsticos de que devem dispor para a prossecuo das respectivas atribuies;
I) A no aprovao da parte VII do RGSGNR, relativa gesto dos
recursos financeiros, uma insuficincia a ter em conta;
J) Aquando da elaborao de novo diploma orgnico da GNR dever ser ponderado um novo enquadramento legal que institucionalize
os CAs vigentes, com ncleos de atribuies definidas e uma organizao interna compatvel com as exigncias do sistema jurdico-financeiro aplicvel corporao;
K) O Regulamento Geral do Servio da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Portaria n. 722/85, de 25 de Setembro, porque no contraria nenhum normativo legal posterior que lhe seja
superior, nem foi entretanto substitudo, est em vigor.
IGAI, 21 de Janeiro de 2000.
Dr. Joo Gonalves
Inspector Principal
228
18 ESTUDO, ANLISE E AVALIAO DO MODELO DE INSPECES-GERAIS INTERNAS DAS DUAS FORAS DE SEGURANA
I Introduo
Foram os signatrios incumbidos de proceder ao estudo e anlise do modelo dos servios de inspeco-geral das foras de segurana e sequencialmente
avaliao do mesmo.
A aco circunscreveu-se ao estudo do modelo existente, em virtude de
quer na PSP quer na GNR decorrer um processo de reformulao das respectivas leis orgnicas. No caso da PSP foi publicada, entretanto, a Lei
n. 5/99, de 27 de Janeiro (lei que aprova a organizao e funcionamento
da PSP), que consagra os artigos 27. a 29. respectiva Inspeco-Geral,
determinando ainda que o seu regulamento interno ser aprovado por despacho do Ministro da Administrao Interna, sob proposta do director Nacional.
Por seu turno, no que diz respeito GNR, decorrem os trabalhos preparatrios com vista elaborao do novo diploma orgnico.
Da decorre que, nesta fase de transio e implementao de novos modelos orgnicos, se mostra invivel qualquer avaliao dos mesmos.
229
II Metodologia
Em virtude de o presente trabalho ter um carcter eminentemente descritivo e explicativo, adoptou-se a seguinte metodologia:
a) Realizao de entrevistas com o Auditor Jurdico do MAI e
inspectores-gerais da PSP e GNR;
b) Anlise da documentao facultada pelos inspectores-gerais da GNR
e PSP;
c) Anlise dos pertinentes diplomas legais (1).
III O sistema nacional de controlo da actividade policial
A) O controlo externo
1 O controlo parlamentar
Dispe o artigo 162. da CRP que compete Assembleia da Repblica,
no exerccio de funes de fiscalizao:
a) Vigiar pelo cumprimento da Constituio e das leis e apreciar os
actos do Governo e da Administrao;
[]
Nos termos do artigo 156. da CRP constituem poderes dos Deputados:
[]
d) Fazer perguntas ao Governo sobre quaisquer actos deste ou da
Administrao Pblica e obter resposta em prazo razovel, salvo
o disposto na lei em matria de segredo de Estado;
f) Requerer a constituio de comisses parlamentares de inqurito;
[]
2 O controlo jurisdicional
Como qualquer ente administrativo as foras de segurana esto submetidas a controlo jurisdicional.
O controlo jurisdicional feito pelas seguintes categorias de tribunais.
(1) oportuno sublinhar a prestimosa colaborao do Centro de Documentao do MAI.
230
Estudo, anlise e avaliao do modelo de inspeces-gerais internas das duas foras de segurana
2.1 Tribunais judiciais

Nos termos do artigo 211., n. 1, da CRP os tribunais judiciais so os
tribunais comuns em matria cvel e criminal e exercem jurisdio em todas as
reas no atribudas a outras ordens judiciais cf. artigos 1., 2. e 16. da
Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei
n. 3/99, de 13 de Janeiro.
A actividade policial, enquanto regulada pelas normas do Cdigo de Processo Penal, est sujeita ao controlo por parte das autoridades judicirias cf.,
em particular, artigos 27. e seguintes da CRP, 1., alneas b), c), d), 171. a 190.
e 241. a 261. do Cdigo de Processo Penal.
2.2 Tribunais administrativos
Nos termos do artigo 212., n. 3, da CRP, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham
por objecto dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas e
fiscais.
V. tambm, artigos 1. e 3. do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril, e Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n. 267/85, de
16 de Julho.
2.3 Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas , nos termos do artigo 214., n. 1, da CRP o
rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente: c) Efectivar a responsabilidade por infraces financeiras, nos termos
da lei.
O Tribunal de Contas exerce o controlo financeiro sobre o Estado e seus
servios. o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas (artigos 214. da CRP e 1. e 2. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto Lei
de Organizao e Funcionamento do Tribunal de Contas).
Nos termos do artigo 12. desta lei, os servios de controlo interno, nomeadamente as inspeces-gerais ou quaisquer outras entidades de controlo ou
auditoria, esto sujeitos ao dever especial de colaborao com o Tribunal de
Contas.
231
No plano administrativo o controlo financeiro rege-se, agora, pelo Decreto-Lei n. 166/98, de 25 de Junho, que instituiu o sistema de controlo interno
da administrao financeira do Estado.
3 O controlo administrativo
3.1 O Provedor de Justia
O artigo 23. da CRP dispe que: Os cidados podem apresentar queixas
por aces ou omisses dos poderes pblicos ao Provedor de Justia, que as
apreciar sem poder decisrio, dirigindo aos rgos competentes as recomendaes necessrias para prevenir e reparar injustias.
A actividade do Provedor de Justia independente dos meios graciosos
e contenciosos previstos na Constituio e nas leis (n. 2 do artigo 23. da
CRP).
O Provedor de Justia um rgo independente, sendo o seu titular designado pela Assembleia da Repblica pelo tempo que a lei determinar Lei n. 9/
91, de 9 de Abril (Estatuto do Provedor de Justia).
Nos termos do artigo 1. do Estatuto do Provedor de Justia, o Provedor tem por funo principal a defesa e promoo dos direitos, liberdades, garantias e interesses legtimos dos cidados, assegurando, atravs
de meios informais, a justia e a legalidade do exerccio dos poderes pblicos.
As aces do Provedor de Justia exercem-se, nomeadamente, no mbito
da actividade dos servios da administrao pblica central, regional e local, das
Foras Armadas, dos institutos pblicos, das empresas pblicas ou de capitais
maioritariamente pblicos ou concessionrias de servios pblicos ou de explorao de bens do domnio pblico artigo 2.
Sublinha-se ainda que a todos os cidados reconhecido o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos rgos de soberania ou a quaisquer
autoridades peties, representaes, reclamaes ou queixas para defesa dos seus
direitos, da Constituio, das leis ou do interesse geral, bem como o direito de
serem informados em prazo razovel, sobre o resultado da respectiva apreciao artigo 52., n. 1, da CRP.
O exerccio do direito de petio est regulado na Lei n. 43/90, de 10 de
Agosto, alterada pela Lei n. 6/93, de 1 de Maro.
232
3.2 A Inspeco-Geral da Administrao Interna (IGAI)

3.2.1 A criao da IGAI
Na estrutura e organizao de cada ministrio existe um servio central de
controlo, cuja actuao abrange a actividade do respectivo ministrio cf. Curso de Direito Administrativo, vol. I Diogo Freitas do Amaral.
Durante uma dcada (1985-1995) o Ministrio da Administrao Interna
no disps de qualquer organismo de inspeco e fiscalizao superior.
Com efeito, a anterior IGAI havia sido integrada no Ministrio do Plano e
da Administrao do Territrio pelo Decreto-Lei n. 497/85, de 17 de Dezembro, e, posteriormente, extinta pelo Decreto-Lei n. 130/86, de 7 de Junho, que
aprovou a Lei Orgnica daquele Ministrio.
Em 1995 preencheu-se esta lacuna com a criao da actual IGAI. Tal criao decorreu, essencialmente, da constatao de que a progressiva concentrao no mbito deste departamento governamental dos organismos e servios com
papel dominante no exerccio da actividade de segurana interna, nos termos da
Lei n. 20/87, de 12 de Junho, fez realar a necessidade premente de o Ministrio ser dotado de um servio de inspeco e fiscalizao especialmente
vocacionado para o controlo da legalidade, para a defesa dos direitos dos cidados e para uma melhor e mais clere administrao da justia disciplinar, nas
situaes de maior relevncia social cf. prembulo do Decreto-Lei n. 227/95, de
11 de Setembro, alterado pelo Decretos-Leis n.os 154/96, de 31 de Agosto, e 3/
99, de 4 de Janeiro.
3.2.2 Breve caracterizao da IGAI

A IGAI definida como um servio central de inspeco, fiscalizao e
apoio tcnico do Ministrio da Administrao Interna, dotado de autonomia
tcnica e administrativa, que funciona na directa dependncia do Ministro (artigo 1.).
Os cargos dirigentes podem ser providos por magistrado judicial ou do
Ministrio Pblico com categoria no inferior a juiz desembargador ou
procurador-geral-adjunto, respectivamente artigo 18., n. 1.
Existe flexibilidade no recrutamento do pessoal de inspeco, cujo provimento feito, por escolha, de entre funcionrios ou agentes da Administrao
Pblica, institutos ou empresas pblicas com pelo menos seis anos de servio e
conhecimentos e experincia profissional adequados, em regime de comisso de
233
servio, por despacho do Ministro, mediante proposta do inspector-geral artigo 21.

O pessoal de inspeco integra um corpo especial sujeito a regime prprio,
no existindo, por isso, uma carreira de inspeco artigo 19.
O pessoal dirigente e de inspeco, quando no exerccio de funes, so,
respectivamente, autoridades pblicas e agentes de autoridade, mas no tm
poderes de investigao criminal artigo 13.
A actividade da IGAI est submetida ao princpio da legalidade e norteia-se por critrios de rigorosa objectividade. No pode interferir no desenvolvimento da actuao operacional das foras e servios de segurana, sem embargo de poder averiguar a forma como a mesma se processa, bem como as
respectivas consequncias, sempre que for julgado conveniente artigo 4.
3.3.3 mbito de actuao

A IGAI desenvolve a sua actividade em todo o territrio nacional, abrangendo (artigo 2.):
Os servios directamente dependentes ou tutelados pelo MAI;
Os governos civis;
As entidades que exeram actividades de segurana privada.
3.2.4 Competncia
IGAI compete, em geral (artigo 3., n. 1):
Velar pelo cumprimento das leis e dos regulamentos, tendo em vista
o bom funcionamento dos servios tutelados pelo Ministro;
Defender os legtimos interesses dos cidados;
Salvaguardar o interesse pblico;
Reintegrar a legalidade violada.
Em especial (artigo 3., n. 2), a IGAI desenvolve:
Aco inspectiva realiza inspeces ordinrias e extraordinrias.
A aco inspectiva tem por objecto a verificao do cumprimento das
disposies legais e regulamentares, das instrues superiores e dos programas
234
e planos aprovados pelos servios inspeccionados e ainda a anlise e emisso

de parecer sobre o grau de eficcia e aptido dos servios inspeccionados.
um controlo a posteriori ou sucessivo, de tipo secundrio, isto , visa
essencialmente os actos j praticados.
Aco fiscalizadora consiste na fiscalizao do funcionamento das organizaes que desempenham actividades de segurana privada, sem prejuzo do
disposto no Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Junho, que regula o exerccio da
actividade de segurana privada.
Aco investigatria onsiste na apreciao de queixas, reclamaes
e denncias, instaurao de processos de averiguaes, realizao de
sindicncias e inquritos e instruo de processos disciplinares determinados
pelo Ministro.
Aco de apoio tcnico colige, analisa e interpreta os elementos necessrios preparao da resposta aos pedidos de esclarecimento feitos pelas
organizaes nacionais e internacionais de defesa e proteco dos direitos do
homem; realiza estudos e emitir pareceres sobre quaisquer matrias respeitantes
s respectivas atribuies.
3.3 A Inspeco-Geral da Administrao Pblica (IGAP)

A IGAP o servio pblico dotado de autonomia administrativa responsvel pelo controlo e auditoria de gesto de toda a administrao central e local do Estado, nos domnios da poltica de recursos humanos e
das polticas de modernizao e racionalizao de estruturas e de simplificao de procedimentos artigo 1. do Decreto-Lei n. 220/98, de 17
de Julho.
A IGAP exerce a sua aco em articulao com as inspeces sectoriais,
em conformidade com a orientao definida pelo Governo, integra-se na Presidncia do Conselho de Ministros e funciona sob a directa dependncia do
Primeiro-Ministro ou, por delegao, do membro do Governo que tiver a seu
cargo a Administrao Pblica.
Compete IGAP proceder a aces sistemticas de avaliao da eficcia e
eficincia dos servios da administrao pblica, avaliar a dinmica interna das
instituies e sua capacidade de modernizao e proceder ao controlo da legalidade e da adequao dos procedimentos em matria de condies de trabalho e gesto de recursos, com especial incidncia nos recursos humanos artigo 3.
235
3.4 Inspeco-Geral de Finanas (IGF)

A Inspeco-Geral de Finanas o servio do Ministrio das Finanas
integrado na administrao directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, que tem por misso fundamental o controlo da administrao financeira do
Estado e o apoio tcnico especializado, e que funciona na directa dependncia
do Ministro das Finanas artigo 1. do Decreto-Lei n. 249/98, de 11 de
Agosto.
Incumbe especialmente IGF o exerccio do controlo nos domnios
oramental, econmico, financeiro e patrimonial, de acordo com os princpios
da legalidade, da regularidade e da boa gesto financeira, contribuindo para a
economia, a eficcia e a eficincia na obteno das receitas pblicas e na realizao das despesas, nacionais e comunitrias artigo 2.
4 O Controlo convencional. O CPT Comit Europeu para a Preveno da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes
O CPT foi criado pela Conveno Europeia para a Preveno da Tortura
e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes, aprovada, para ratificao, pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 3/90, de 30 de Janeiro, e
ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 8/90, de 20 de Fevereiro.
Compete ao CPT examinar, por meio de visitas (peridicas ou ad hoc), o
modo como so tratadas as pessoas privadas de liberdade, com vista a reforar,
caso seja necessrio, a sua proteco contra a tortura e as penas ou tratamentos
desumanos ou degradantes artigo 1. da Conveno.
O CPT composto por um nmero de membros igual ao das partes,
que so escolhidos de entre personalidades de elevada condio moral, conhecidas pela sua competncia em matria de direitos do homem ou com experincia profissional nos domnios abrangidos pela Conveno.
Os membros do Comit fazem parte dele a ttulo individual, so independentes e imparciais no exerccio dos seus mandatos e mantm-se disponveis para
executarem as suas funes de modo efectivo.
Para cumprir a sua misso o Comit notifica o Governo da sua inteno
de efectuar a visita, aps o que fica habilitado a visitar em qualquer momento
236
os locais onde se encontrem pessoas privadas de liberdade ordem de uma

autoridade pblica, devendo-lhe ser concedidas as seguintes facilidades:
O acesso ao territrio nacional e o direito de a se deslocar sem
restries;
O acesso a todas as informaes sobre os locais onde se encontrem pessoas privadas de liberdade;
A possibilidade de visitar livremente qualquer local onde se encontrem pessoas privadas de liberdade, incluindo o direito de se deslocar sem restries no interior desses locais;
Obteno de qualquer outra informao de que o Estado disponha e que seja necessria ao Comit para o cumprimento da sua
misso.
Por conseguinte, o CPT uma instncia eminentemente preventiva, no
judicial, j que no tem autoridade para instruir ou julgar queixas individuais,
constituindo a sua nica misso inspeccionar os lugares de deteno e fazer
recomendaes dirigidas a reforar, se necessrio for, a proteco das pessoa
detidas contra qualquer forma de maus tratos. O objectivo da Conveno no
o de condenar os Estados Partes, mas sim ajud-los a melhorar as condies de
proteco das pessoas privadas de liberdade.
B) O controlo interno
1 As inspeces-gerais internas
So rgos internos que funcionam integrados, respectivamente, no
Comando-Geral e na Direco Nacional e directamente dependentes dos respectivos director nacional e comandante-geral. O comandante-geral e o director
nacional tm o dever legal de inspeccionar ou mandar inspeccionar os rgos e
servios em todos os aspectos da sua actividade (artigos 21. e 31. da Lei
Orgnica da PSP aprovada pelo Decreto-Lei n. 321/94, de 29 de Dezembro e 36. da Lei Orgnica da GNR aprovada pelo Decreto-Lei n. 231/
93, de 26 de Junho).
Assumem um carcter essencialmente preventivo e de despistagem de irregularidades.
237
2 A Inspeco-Geral da PSP
Percorrendo os sucessivos diplomas orgnicos da Polcia de Segurana
Pblica, constata-se que a criao da Inspeco da PSP ocorreu com o Decreto-lei n. 151/85, de 9 de Maio.
Com efeito, o anterior diploma que reorganizou esta Polcia Decreto-Lei n. 39 497, de 31 de Dezembro de 1953 apenas fazia referncia
figura de um inspector, cuja funo consistia em assegurar a inspeco dos
servios administrativos dos diferentes comandos da Polcia de Segurana Pblica.
Neste diploma a figura do inspector estava contemplada no artigo 13.,
integrado na subseco III, Dos servios administrativos, da seco II, sob a
epgrafe Do Comando-Geral, o qual era exercido pelo comandante-geral,
coadjuvado por um adjunto, e dispunha de servios administrativos, tcnicos e
de contencioso cf. artigo 6.
No Decreto-Lei n. 151/85, que aprovou o Estatuto da Polcia de Segurana Pblica, a Inspeco surge como integrante do Comando-Geral artigo
13., n. 4 , e compete-lhe a fiscalizao do cumprimento das disposies legais e das determinaes do comandante-geral, designadamente nos domnios
de pessoal, de administrao, de armas, munies e substncias explosivas, de
logstica, operacional e de instruo.
A regulamentao desta Inspeco foi levada a efeito no Decreto Regulamentar n. 43/86, de 23 de Setembro. A se dispe que a Inspeco um servio do Comando-Geral que funciona na directa dependncia do comandante-geral e dirigida por um inspector superior, qual compete, em geral, a fiscalizao do cumprimento das disposies legais e das determinaes do comandante-geral, bem como a adequada execuo de quaisquer aces e programas cf. artigos 1. e 2.
De acordo com o artigo 2., a aco da Inspeco podia incidir sobre
quaisquer servios, estabelecimentos de ensino, comandos, unidades ou subunidades de qualquer tipo. Podia-lhe, ainda, ser cometida a realizao de inquritos e processos de averiguaes e, excepcionalmente, ser-lhe confiada competncia para instaurar e instruir processos disciplinares.
A Inspeco desenvolvia a sua actividade, designadamente, nas reas de
pessoal, administrativa, armas, munies e substncias explosivas, logstica,
operacional e de instruo cf. artigo 3. O normativo subsequente estabelecia
o objecto em que incidia a inspeco nas diferentes reas.
As inspeces (ordinrias ou extraordinrias) seriam a realizar por determinao do comandante-geral, por iniciativa prpria ou por proposta do inspec238
tor superior, podendo, tambm, ser determinadas pelo Ministro da Administrao Interna, por intermdio do comandante-geral cf. artigo 4.
Sobre o plano anual das inspeces, o prazo para a sua realizao os
quais eram submetidos aprovao do comandante-geral mediante proposta do
inspector superior e a periodicidade das mesmas, debruam-se os artigos 5.
e 6.
O corpo de inspectores era, ento, composto por inspector superior, 13
inspectores e 3 adjuntos, estes ltimos exercendo a sua actividade exclusivamente na rea de armas, munies e substncias explosivas.
De acordo com o artigo 10., cada inspeco ordinria ou extraordinria
dava lugar a um relatrio, a apresentar entidade que a tivesse determinado.
Anualmente, em Fevereiro, sobre o inspector superior recaa a obrigao de
apresentar ao comandante-geral relatrio circunstanciado das actividades executadas no ano civil anterior, tendo especialmente em conta a forma como o
servio tinha decorrido, as mais relevantes concluses das aces desenvolvidas,
propostas de carcter tcnico ou administrativo, em ordem a garantir a melhoria
da qualidade do servio prestado cf. artigo 11.
O Decreto-Lei n. 321/94, de 29 de Dezembro LOPSP , que veio
substituir o Estatuto da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n. 151/85 inclui,
tambm, a Inspeco-Geral na composio do Comando-Geral cf. artigo 19.
Inspeco-Geral, que compreendia o Gabinete de Inspectores e a Inspeco de Armas e Explosivos (2), era atribuda competncia para:
A inspeco, auditoria e fiscalizao de todas as actividades da PSP;
Assegurar o registo, organizar o cadastro e fiscalizar a comercializao e o uso e transporte de armas, no mbito das competncias da PSP;
Assegurar o cumprimento das medidas preventivas e de controlo
relativas ao fabrico, armazenamento, comercializao e uso e transporte de munies e substncias explosivas e equiparadas, no mbito das competncias da PSP cf. artigo 31.
A Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, que aprovou a Lei de Organizao e
Funcionamento da Polcia de Segurana Pblica, j em vigor, integra a Inspeco-Geral na composio da Direco Nacional cf. artigo 12., n. 1, alnea c).
(2) A anterior Inspeco de Explosivos foi extinta pelo Decreto-Lei n. 107/92, de 2 de Junho, tendo sido as suas atribuies transferidas para a PSP.
239
Segundo o artigo 27., A Inspeco-Geral o servio directamente dependente do director nacional, que exerce o controlo interno nos domnios
operacional, administrativo, financeiro e tcnico, competindo-lhe verificar, acompanhar, avaliar e informar sobre a actuao de todos os servios da PSP, tendo
em vista promover:
A qualidade do servio prestado populao;
A legalidade, a regularidade, a eficcia e a eficincia da actividade
operacional;
A legalidade, a regularidade, a eficcia, a eficincia e a economicidade da gesto oramental e patrimonial;
A legalidade e a regularidade administrativa da gesto de pessoal;
O cumprimento dos planos de actividades e das decises e
instrues internas.
A Inspeco-Geral dirigida pelo inspector-geral, a quem compete dirigir,
coordenar e fiscalizar as actividades de auditoria e inspeco interna, propor a
instaurao de processos de averiguaes, de inqurito e disciplinares, nos termos dos estatutos disciplinares aplicveis ao pessoal da PSP e submeter ao director nacional os planos e os relatrios das aces de fiscalizao artigo 28.
A Inspeco-Geral dotada de um corpo de inspectores, organizado em
equipas de inspeco, s quais compete a realizao de auditorias e outras aces de fiscalizao determinadas pelo inspector-geral artigo 29.
Com a entrada em vigor da Lei n. 5/99 foi revogada toda a legislao
respeitante a atribuies, organizao e funcionamento da PSP, mantendo-se,
contudo, em vigor, em tudo o que no o contrariar, quanto ao estatuto do
respectivo pessoal o Decreto-Lei n. 321/94, de 29 de Dezembro artigo 107.
Quanto ao regulamento interno da Inspeco-Geral, ser o mesmo a aprovar por despacho do Ministro da Administrao Interna, sob proposta do director nacional.
3 Inspeco-Geral da GNR
No Decreto-Lei n. 333/83, de 14 de Julho, que aprovou a Lei Orgnica
da GNR, surge na dependncia directa do comandante-geral o Gabinete de
Assessores e Inspectores (GAI).
A este competia estudar e propor medidas relativas aos assuntos especficos que o comandante-geral determinasse e efectuar inspeces s unidades e
240
servios, nomeadamente no que se refere segurana, instruo, actividade

operacional e administrativa logstico-financeira artigo 55.
O GAI estava integrado nos rgos de assessoria e inspeco do comandante-geral, a quem competia especialmente inspeccionar ou mandar inspeccionar as unidades e rgos da GNR nos aspectos de segurana, instruo, actividade operacional e administrao financeira artigo 6., n. 2, alnea h).
O Decreto-Lei n. 231/93, de 26 de Junho, que aprovou a Lei Orgnica
da GNR, ainda em vigor, prev igualmente a existncia do Gabinete de Assessores e Inspectores na dependncia directa do comandante-geral, mantendo-lhe
a competncia j definida no anterior diploma artigo 42.
Tambm aqui o GAI faz parte integrante dos rgos de assessoria e de
inspeco e compe o Comando da Guarda artigos 35., alnea c), e 38.
alnea d).
Pelo Despacho n. 4/99, do Comando-Geral da Guarda, datado de 28 de
Janeiro, foi aprovado o Regulamento da Inspeco da Guarda (3).
Vem esta ali definida como rgo de apoio tcnico, controlo e avaliao
da correcta administrao dos meios humanos, materiais e financeiros postos
disposio da Guarda que funciona na directa dependncia do comandante-geral artigo 1.
Do artigo 2. consta a sua competncia, nos seguintes termos:
IG compete o exerccio da aco inspectiva e o controlo da correcta
utilizao dos recursos humanos, materiais e financeiros, visando garantir a eficcia dos sistemas, mtodos e procedimentos de gesto, o cumprimento dos
regulamentos e normas, a rigorosa observncia da legalidade e a salvaguarda
do interesse geral. [N. 1.]
Compete-lhe, em especial:
Efectuar inspeces (ordinrias e extraordinrias), utilizar mtodos
de auditoria com vista regular avaliao da eficincia e eficcia
das unidades e servios inspeccionados, nomeadamente no que se
refere s reas de instruo, actividade operacional, segurana, administrativo-logstica e financeira, de acordo com o respectivo plano de actividades;
(3) A organizao interna dos servios pblicos , contudo, matria regulamentar. Compete
ao Governo, no exerccio de funes administrativas, fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis artigo 199., alnea c), da Constituio da Repblica Portuguesa. V. tambm artigo
267. da CRP e Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Editora Almedina, vol. I,
p. 627.
241
Fiscalizar o cumprimento das disposies legais e das normas e

directivas do comandante-geral;
Apreciar reclamaes, queixas e denncias por factos imputados a
pessoal da Guarda, por eventuais violaes da legalidade, abusos
ou outras violaes aos princpios, normas e deveres que regem o
seu comportamento e actuao;
Efectuar averiguaes, inquritos, sindicncias e peritagens, superiormente determinadas, propor a instruo de processos disciplinares e instruir aqueles que forem determinados pelo comandante-geral;
Realizar, por determinao superior, trabalhos, bem como efectuar
estudos e elaborar pareceres no mbito das suas competncias;
Elaborar o plano e o relatrio de actividades anuais e ainda as
normas e instrues aplicveis ao enquadramento das actividades
de inspeco, nomeadamente os respectivos critrios de actuao;
Propor a adopo de medidas que possam contribuir para o aperfeioamento da administrao dos meios humanos, materiais e financeiros, bem como para resoluo de eventuais deficincias que
sejam detectadas no decurso das inspeces;
Colaborar com outras entidades, designadamente com a Inspeco-Geral da Administrao Interna, em matrias do seu mbito de
competncia.
A Inspeco-Geral da Guarda compreende o inspector-geral, o Servio de
Inspeco e Fiscalizao, o Servio de Assuntos Internos e a Seco de Apoio
Geral artigo 4.
O plano anual de inspeces que estabelece, designadamente, as inspeces
e auditorias ordinrias a realizar, submetido apreciao do comandante-geral
para a aprovao artigo 12.
De acordo com as necessidades podero realizar-se inspeces ou auditorias extraordinrias, as quais sero ordenadas por despacho do comandante-geral.
As aces inspectivas podem ser gerais, parcelares e tcnicas.
As inspeces-gerais destinam-se a efectuar uma averiguao global acerca
do cumprimento das obrigaes legais por parte das unidades, rgos e servios, bem como a exercer o controlo sobre a forma como esto a ser administrados os meios humanos, materiais e financeiros postos disposio das unidades e avaliar a eficincia e a eficcia das unidades, rgos e servios inspeccionados artigo 15.
242
Os objectivos das inspeces parcelares so idnticos aos das inspeces-gerais embora confinados a determinada rea ou reas artigo 16.
As inspeces tcnicas tm como objectivo avaliar a correcta utilizao de
determinados recursos em apreo por parte da unidade, rgo ou servio inspeccionado artigo 17.
As equipas de inspeco/instruo so constitudas pelo pessoal que integra a Inspeco-Geral e ainda por elementos requisitados para o efeito ao Chefe
de Estado-Maior da GNR.
As aces de inspeco e instruo so objecto de relatrio, cujo modelo
e requisitos constam de normas e instrues a estabelecer pelo inspector-geral.
O relatrio submetido a despacho do comandante-geral pelo inspector-geral, a quem o processo previamente apresentado.
O quadro de pessoal da Inspeco da Guarda fixado anualmente pelo
comandante-geral.
4 A caracterizao do modelo das inspeces internas

As inspeces internas so a concretizao do poder de inspeco, legalmente consagrado [artigos 36., n. 3, alnea j), da Lei Orgnica da Guarda Nacional Republicana e 13., n.os 1 e 2, alnea l), da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro,
lei que aprova a Organizao e Funcionamento da Polcia de Segurana Pblica],
que reveste a natureza de poder instrumental em relao aos poderes de direco, superviso e disciplinar.
Efectivamente, como j defendia Marcello Caetano, Consiste o poder de
inspeco na faculdade que o superior possui de tomar conhecimento, directamente ou por
seus delegados, de todos os actos e factos ocorridos no desempenho dos servios sob sua direco.
Pode considerar-se um corolrio do poder de direco, to natural que se permita, a
quem dirige, o conhecimento do modo como so entendidas e executadas as suas prescries.
Quando o poder de inspeco pertence aos rgos supremos de uma hierarquia que se estende
por servios dispersos, normal que o superior delegue o seu poder de inspeco em agentes
especializados (os inspectores) dando, por vezes, origem criao de servios de apoio da chefia
destinados a permitir o exerccio regular dele (servios inspectivos, inspeces) in Manual de
Direito Administrativo, 9. Ed., Coimbra Editora, 1970, pp. 241-242.
Igualmente o Prof. Diogo Freitas do Amaral considera que O poder de
inspeco a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos
e o funcionamento dos servios, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a processo disciplinar. um poder instrumental em
243
relao aos poderes de direco, superviso e disciplinar: com base nas informaes recolhidas atravs do exerccio do poder de inspeco que o superior hierrquico decidir usar ou
no, e em que termos, esses trs poderes principais, in Curso de Direito Administrativo,
vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1989 (p. 646).
A sua criao corresponde ao reconhecimento de que uma aco inspectiva
regular, de forma efectiva, assegurar a necessria qualidade do servio pblico
prestado pelas foras de segurana cf., a este respeito, o prembulo do Decreto Regulamentar n. 43/86, de 23 de Setembro, que regulamentou a anterior
Inspeco da Polcia de Segurana Pblica.
C) A Inspeco-Geral da Administrao Interna e as inspeces-gerais das

foras de segurana
1 A articulao ao nvel do exerccio da aco disciplinar
No domnio do exerccio da aco disciplinar, compete IGAI:
Efectuar inquritos e sindicncias determinados pelo Ministro da
Administrao Interna;
Instaurar processos de averiguaes;
Propor a instaurao de processos disciplinares e instruir aqueles
que forem determinados pelo Ministro da Administrao Interna
[artigos 3., n. 2, alneas e), f) e g), e 9., n. 1, alneas a) e f), do
Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro, com as alteraes
introduzidas pelo Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto].
No que respeita PSP, constata-se que o respectivo inspector-geral pode
propor a instaurao de processos de averiguaes, de inqurito e disciplinares,
ao abrigo do artigo 28., alnea b), da Lei n. 5/99, de 27 de Janeiro, sendo que
a instruo dos processos de natureza disciplinar efectuada nos termos definidos pelo Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n. 7/90, de 20
de Fevereiro cf., designadamente, artigos 18. e 70. do RDPSP e 32. citada
lei.
No que concerne GNR, como se deixou referido, o Regulamento da
Inspeco atribui a esta competncia para efectuar averiguaes, inquritos e
sindicncias superiormente determinadas e propor a instaurao de processos
disciplinares e instruir aqueles que forem determinados pelo comandante-geral
artigo 2., n. 2, alneas e) e f).
244
A fim de obviar duplicao de intervenes no mbito disciplinar foram

proferidos os Despachos Ministeriais n.os 66/96, de 31 de Dezembro, 22/98,
de 29 de Julho, e 28/98, de 21 de Dezembro (que aprovou o Regulamento das
Aces Inspectivas e de Fiscalizao da IGAI, em vias de publicao no Dirio da Repblica).
Nos termos destes despachos a articulao, no mbito da aco disciplinar,
dever processar-se da seguinte forma:
1 Nos casos de violao de bens pessoais, designadamente de que resulte
a morte ou ofensas corporais graves, ou existam indcios de grave abuso de autoridade ou leso de elevados valores patrimoniais, devem as foras de segurana:
Dar de imediato conhecimento dos factos, por telecpia, ao Ministro da Administrao Interna; e
Aguardar deciso quanto instruo dos processos de natureza disciplinar.
2 Sempre que por despacho ministerial seja determinada instaurao de
processo pela IGAI, fica a competncia disciplinar investigatria nesta Inspeco-Geral e proceder-se- nos seguintes termos:
A IGAI comunica tal instaurao ao dirigente mximo da respectiva fora de segurana;
E esta no deve iniciar qualquer processo; caso o mesmo exista,
deve ser ordenada a sua cessao e remessa IGAI para incorporao no processo que a corre termos.
3 Sempre que a IGAI tome a iniciativa da instaurao de processo de
averiguaes, proceder-se- da seguinte forma:
A IGAI comunica tal facto ao Ministro da Administrao Interna
e ao dirigente mximo da respectiva fora de segurana, o qual
no pode iniciar qualquer processo at instrues em contrrio;
Se estiver pendente processo de averiguaes, deve ser ordenada a
sua cessao e remessa IGAI para incorporao no processo desta;
Se estiver pendente processo de inqurito ou disciplinar, ao receber a aquela comunicao, a fora de segurana dever de imediato informar a IGAI dessa pendncia, podendo esta decidir-se
pelo arquivamento do processo de averiguaes ou pela apresentao de proposta ao Ministro no sentido de lhe ser atribuda a competncia instrutria, caso em que os processos de inqurito ou disciplinar sero remetidos IGAI no estado em que se encontrarem.
245
Na sequncia da Circular n. 4/98 PGR foi determinado que os magistrados do Ministrio Pblico:
Comunicassem directamente Inspeco-Geral da Administrao
Interna a instaurao de processo de inqurito em que seja arguido
agente de autoridade da Guarda Nacional Republicana ou da Polcia de Segurana Pblica, com cpia da denncia ou auto de notcia ou informao especificada quanto identidade completa e
categoria dos agentes e tipos de crime objecto de investigao;
Remetessem informao sobre o sentido e fundamentos do despacho ou da deciso que ponha termo ao processo.
Estas comunicaes permitem uma perfeita cooperao no mbito da aco disciplinar entre a Inspeco-Geral da Administrao Interna e as foras de segurana.
2 Articulao no mbito do sistema nacional de controlo interno da administrao financeira do Estado
Nos termos do artigo 3. do Decreto-Lei n. 166/98, de 25 de Junho,
integram o Sistema de Controlo Interno da Administrao Financeira do Estado (SCI) as inspeces-gerais, a Direco-Geral do Oramento, o Instituto de
Gesto Financeira da Segurana Social e os rgos e servios de inspeco, auditoria ou
fiscalizao que tenham como funo o exerccio do controlo interno.
O SCI est estruturado em trs nveis de controlo, designados de
operacional, sectorial e estratgico (artigo 4.)
Os servios de inspeco internos asseguram o controlo operacional que
consiste na verificao, acompanhamento e informao, centrados sobre decises dos rgos internos de gesto.
Os rgos de controlo planeiam, realizam e avaliam as suas aces de forma
articulada tendo em vista assegurar o funcionamento coerente e racional do sistema de controlo
interno, baseado na suficincia, na complementaridade e na relevncia das respectivas intervenes.
A suficincia dos controlos assegura a inexistncia de reas no sujeitas a
controlo ou sujeitas a controlo redundantes (artigo 5., n. 2).
A complementaridade dos controlos pressupe a actuao dos rgos de
controlo no respeito pelas reas de interveno e pelos nveis em que se situam,
com concertao entre eles quanto s fronteiras a observar e aos critrios e
metodologias a utilizar nas intervenes (artigo 5., n. 3).
A relevncia dos controlos pressupe o planeamento e realizao das intervenes tendo em conta a avaliao do risco e materialidade das situaes de
controlo (artigo 5., n. 4).
246
A observncia dos princpios de coordenao entre os diversos nveis de

controlo financeiro assegurada pelo conselho coordenador do SCI.
IV A estrutura do controlo e os nveis de eficcia e eficiencia da actividade policial
A) No plano da organizao e recursos humanos

1 Formao
Sem prejuzo da constituio de equipas de inspeco ad hoc ou de misso,
deveria, no futuro, pensar-se na adopo de um programa de formao especfica destinada criao de um ncleo de inspectores, por forma a dotar os servios de inspeco de pessoal especializado que fosse perito no s nas matrias
a verificar, mas tambm nas tcnicas de auditoria e de inspeco. Importa conciliar a flexibilidade de recrutamento expressa na afectao temporria de elementos
qualificados e com experincia prtica no domnio das matrias a verificar com
a preocupao de garantir a designao e permanncia, por tempo razovel, de
pessoas com habilitaes, formao e experincia adequadas.
de toda a convenincia assegurar que o pessoal envolvido nas aces
inspectivas ou de auditoria mantenha, em relao aos servios objecto da aco,
a devida independncia, isto , deve-se garantir as condies de imparcialidade
inerentes a qualquer actividade de julgamento.
2 Harmonizao de metodologias
Com vista a um incremento da qualidade inspectiva, afigura-se-nos pertinente:
A existncia de uma pasta de arquivo permanente por unidade orgnica-unidade/posto/esquadra, contendo todas as informaes relevantes ordenadas
cronologicamente;
A promoo e difuso de mtodos internos de controlo;
A elaborao e aprovao de manuais de procedimento e de auditoria que
contemplem todas as reas de actividade (organizao; recursos humanos; gesto patrimonial e financeira; actividade operacional, etc.);
A adopo de uma estratgia preventiva do controlo atravs de:
Prvia divulgao interna do plano de aces e dos critrios mnimos de qualidade;
247
Publicao dos resultados das aces inspectivas nas ordens de servio,

o que constitui um incentivo mudana de comportamentos e atitudes;
Acompanhamento intensivo das decises finais proferidas nos processos
inspectivos e de auditoria, com vista a uma rpida regularizao das situaes e
a uma eficaz introduo das novas medidas;
Implementao do controlo remoto, hoje facilitado pelas novas tecnologias
de informao, atravs do preenchimento de questionrios tipo, tambm designados por folhas de verificao (4) dirigidos a determinadas matrias, que permita a
verificao pontual do funcionamento dos circuitos internos e da regularidade dos
diversos procedimentos, contendo designadamente, os seguintes itens:
1 Aspectos gerais:
1.1 Situao geogrfica.
1.2 Populao.
1.3 Dados scio-econmicos.
1.4 Problemtica policial.
2 Infra-estruturas:
2.1 Edificios e instalaes (localizao, situao jurdica, estado de conservao, manuteno).
3 Recursos humanos:
3.1 Quadro de pessoal.
3.2 Adequao do quadro s necessidades da unidade.
3.3 Mobilidade.
3.4 Nvel de absentismo.
4 Recursos materiais:
4.1 Veculos.
4.2 Armamento.
4.3 Informtica.
4.4 Transmisses.
5 Gesto:
5.1 Aco disciplinar.
5.2 Formao.
5.3 Gesto econmica (despesas).
6 rea operativa:
6.1 Actividade e resultados.
6.2 Evoluo da delinquncia.
(4) esta a designao dada na Inspeco da Guarda Nacional Republicana. Estas folhas de
verificao encontram-se ainda em fase de estudo, conforme se pode ler no plano de actividades
da IG para o ano de 1999: a) Definio e consolidao de folhas de verificao para reas e
itens a inspeccionar com especificao e padronizao dos quesitos a verificar e respectivos critrios de avaliao, por forma a obter avaliaes precisas e objectivas.
248
B) No plano do relacionamento entre o controlo interno e o controlo externo

Neste domnio impe-se:
Harmonizao na verificao do cumprimento das regras legais, regulamentares e directivas internas. Tal finalidade passa pelo estabelecimento de padres,
objectivos e escalas de valorao relativamente aos quais possa ser emitido um
juzo rigoroso e fivel de comparabilidade com as actividades verificadas;
Conhecimento atempado da informao. Intercmbio de informaes
quanto aos respectivos planos de actividades a fim de se evitar a duplicao de
intervenes. Princpio da economia de meios racionalizao da interveno
inspectiva, com aumento da sua capacidade e reduo de custos.
A articulao dever ser equacionada a nvel do vrtice da pirmide
hierrquica, isto , a nvel ministerial;
A actividade policial deve ser objecto de uma especfica actuao do servio de inspeco interna, atravs de visitas sem pr-aviso tendo em vista garantir a estrita observncia dos preceitos legais aplicveis;
Tratamento de forma global e integrada das reclamaes, queixas e sugestes dos cidados.
uma actividade que j vem sendo desenvolvida com grande profundidade pela Inspeco da Guarda Nacional Republicana.
Seria desejvel que igual sistema fosse implementado na Polcia de Segurana Pblica.
O tratamento das reclamaes centralizado na IG, o que se nos afigura
de grande importncia, pois deste modo se permite uma avaliao global do
grau de satisfao do cidado, bem como a anlise de propostas de medidas
tendentes melhoria da qualidade da actividade da GNR.
O livro de reclamaes foi criado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 189/96, de 28 de Novembro (5), e consta agora do artigo 38. do Decreto-Lei n. 135/99, de 22 de Abril.
Tal livro destina-se a nele serem exaradas reclamaes dos cidados sobre
o funcionamento dos servios pblicos com vista melhoria de qualidade dos
mesmos, designadamente atravs de medidas rectificativas das situaes objecto
de reclamao.
No entanto, para uma optimizao do sistema, dever-se- implementar aqueloutro de recolha de opinies e sugestes para a modernizao e aperfeioamento administrativos, imposto pelo artigo 36. do Decreto-Lei n. 135/
99, de 22 de Abril.
(5) O livro de reclamaes modelo exclusivo da Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A.,

aprovado pela Portaria n. 355/97, de 28 de Maio Dirio da Repblica, 1. srie-B, de 28 de Maio
de 1997 cf., agora, artigo 38. n. , do Decreto-Lei n. 135/99, de 22 de Abril.
249
Tal sistema no um servio de recolha de informaes nem uma instncia

de recurso ou reclamao ou de consultadoria jurdica e concretiza-se atravs de:
a) Opinies sobre o modo de atendimento, a qualidade, adequao,
tempo de espera e custo do servio que lhe prestado pela Administrao;
b) Sugestes, propostas concretas de melhoria a introduzir no funcionamento dos servios pblicos;
c) Outros contributos escritos para a modernizao administrativa, originados por desacordo ou divergncia em relao forma do atendimento ou da prestao do servio.
Potenciar o controlo hierrquico em tempo real, mediante:
A tempestividade das intervenes;
A recolha directa da informao, aumentando o grau de fiabilidade desta;
A normalizao de impressos e formulrios existentes (6).
Maria Jos Nogueira Raminhos Leito Nogueira,

Inspectora Superior Principal.
Jos Vicente Gomes de Almeida,

Subinspector-Geral.
(6) V. Resoluo do Conselho de Ministros n. 133/98, publicada no Dirio da Repblica, 1. srie-B, n. 265, de 16 de Novembro de 1998: O Conselho de Ministros resolveu:
1 Instalar nos postos e esquadras das foras de segurana um sistema de comunicao
on line, permitindo uma imediata difuso oriental da informao disponvel, designadamente de relevante interesse no combate a certas prticas criminais, mas tambm de apoio s populaes, no
respeito pela lei de proteco de dados pessoais.
2 Proceder ao levantamento das solicitaes comuns de informao apresentadas pelos cidados junto das foras de segurana, por forma a permitir a criao de modelos de resposta tipo, adequadamente informatizados e disponveis em todos os postos e esquadras das foras de segurana.
3 Uniformizar, racionalizar e informatizar os impressos existentes nos postos e esquadras
das foras de segurana, relacionados com o exerccio do direito de queixa, participaes criminais
e outras ocorrncias por parte dos cidados.
250
19 QUEIXAS PARTICIPADAS PELO COMPORTAMENTO

DAS FORAS DE SEGURANA
I Introduo
A) Problemtica, objecto e objectivos

O Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto, diz-nos que a Inspeco-Geral
da Administrao Interna se trata de [] um mecanismo operacional de controlo e
fiscalizao da legalidade num dos domnios seguramente mais delicados da actuao do Estado
de direito democrtico, isto , no domnio do exerccio dos poderes de autoridade e do uso
legtimo de meios de coero, pelas foras e servios de segurana que podem, em alguns casos,
conflituar com os direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados.
Conforme dispunha o artigo 3. do Decreto-Lei n. 227/95 no seu ponto
1 [] IGAI compete, em geral, velar pelo cumprimento das leis e dos regulamentos,
tendo em vista o bom funcionamento dos servios tutelados pelo Ministro, a defesa dos legtimos interesses dos cidados, a salvaguarda do interesse pblico e a reintegrao da legalidade violada.
Tambm no artigo 4. do mesmo decreto-lei pode ler-se que [] a IGAI
exerce todas as suas competncias nos termos da Constituio e da lei, em defesa da legalidade democrtica e no rigoroso respeito pelos direitos fundamentais dos cidados.
Dado que um dos principais objectivos da criao da Inspeco-Geral da
Administrao Interna, como acima foi dito, se prende com a defesa dos direitos, liberdades e garantias dos cidados, facilmente se compreender a impor251
tncia de que se reveste o correcto comportamento dos agentes de segurana

para com os mesmos.
Existe actualmente uma maior conscincia por parte dos cidados dos
seus direitos cvicos e polticos, facto que contribui, certamente, para uma
maior exigncia relativamente ao comportamento dos agentes pblicos e estatais e, assim sendo, haver uma tendncia para que cada vez que os direitos sejam, de alguma forma, violados possa haver uma queixa ou uma denncia, quer por parte dos lesados, quer dos seus familiares ou amigos,
daqueles que os presenciaram ou ainda da comunicao social, quando deles
tiver conhecimento.
Poder-se- talvez aferir, atravs das reclamaes existentes relativamente
actuao dos agentes de segurana, qual vai sendo o comportamento destes
agentes e tambm qual a sensibilizao por parte dos cidados para recorrer
IGAI, quando pensam que a razo lhes assiste.
Pelo que foi dito, a Inspeco-Geral da Administrao Interna entendeu
que seria importante efectuar um estudo no sentido de tentar avaliar que queixas foram efectuadas a esta instituio e quais os motivos que deram origem s
mesmas.
Assim, deu-se incio a este estudo que comea por abranger as queixas
relativas ao ano de 1999, sendo que esta iniciativa dever ser continuada, nestes
mesmos moldes, em anos posteriores, a fim de que possa ser avaliada qual a
evoluo dos comportamentos.
Pese embora com as limitaes inerentes a um estudo que se baseia ou na
leitura das cartas recebidas ou nas informaes que vm a pblico atravs da
comunicao social, j que no so aqui considerados os casos previstos na
Circular n. 4/98, da Procuradoria-Geral da Repblica, tentmos apurar o que
nos pareceu de maior relevncia.
De notar que alguns dos factos que deram origem a notcia na comunicao social vieram, posteriormente, a ser conduzidos pelo Tribunal de Instruo Criminal e, por isso mesmo, tambm esto includos nestes casos estudados.
Pensamos que em estudos futuros devero ser consideradas todas as queixas identificadas, independentemente de qual a origem das mesmas, ou seja,
devero ser estudadas em conjunto as queixas efectuadas pelos cidados, as
que vierem a pblico atravs da comunicao social e os casos previstos na
Circular n. 4/98, da Procuradoria-Geral da Repblica, que so aqueles que
252
Queixas participadas pelo comportamento das foras de segurana
logo que so conhecidos pelo Tribunal so directamente endereados a esta

instituio.
Ser um estudo que ter, certamente, uma leitura mais rpida e mais correcta.
B) Metodologia
Conforme foi dito, este estudo baseia-se apenas nas cartas que nos foram
dirigidas e nas notcias vindas a lume atravs da comunicao social.
Dentro deste contexto tentmos, tanto quanto possvel, encontrar algum
rigor nos critrios. Assim, analismos primeiro algumas das queixas no sentido de verificar os temas mais focados nas mesmas. Depois de analisadas as
diferenas ou semelhanas existentes nas opinies veiculadas nos documentos
de que dispunhamos, que como referimos so as cartas e as notcias vindas a
lume pela comunicao social, classificmos e categorizmos os dados obtidos.
Categorizar rotular a informao, ou seja, , de certa forma, tipificar
e distribuir a informao por caixas, estabelecendo critrios que nos permitam analisar os resultados de uma forma coerente, completa, lgica e sucinta.
Como facilmente se conclui, a anlise dos dados no se pode resumir
ordenao da informao disponvel de acordo com as categorias que seleccionmos, torna-se indispensvel realizar snteses da informao relativa a cada
categoria ou subcategoria, estabelecendo ligaes entre as informaes, clarificando diferenas e semelhanas, bem como dos pontos mais referidos pelos
denunciantes.
Seguidamente elabormos as grelhas que contm as questes consideradas
mais importantes, criando grupos com o mesmo significado.
ento a tcnica da anlise de contedo a nica tcnica de investigao
que usada neste estudo, porque se revela ser a nica possvel.
Os resultados obtidos foram analisados atravs do programa informtico
americano de investigao para as cincias sociais, Special Package for Social
Statistics (SPSS), e as questes consideradas so as seguintes: a forma como
houve conhecimento da queixa; o sexo do denunciado; a idade; a origem da
instituio onde o denunciado presta servio; o local de trabalho; a situao na
profisso relativamente ao denunciado; o grau de habilitaes do denunciante;
se quem faz a denncia o prprio ou um intermedirio; o tempo que mediou
a ocorrncia e a denncia; o sentimento transmitido no que concerne ao acon253
tecimento; os factos que esto na origem da denncia; se a aco ocorreu quando

o denunciado prestava servio ou se o mesmo no se encontrava ao servio; se
a aco ocorreu na esquadra/posto ou fora; se ocorreu no decurso da aco
ou no fim da aco ter terminado; se foi de dia ou de noite; em que ms do
ano; se o denunciado foi punido pelo servio de origem ou no; quais as
consequncias que a ocorrncia pode ter tido para o servio de origem e qual
o encaminhamento que o processo teve nesta instituio.
Aquando da explanao do relatrio explicaremos melhor como se desenrolou todo o processo de anlise.
Esta anlise refere-se a 116 queixas ou denncias, ou seja, aquelas que foram dirigidas pelos prprios ou por intermedirios, enquadrando-se neste caso
as que foram conhecidas pela comunicao social.
Esclarecemos que o nmero de queixas ou denncias trazidas ao conhecimento da Inspeco-Geral da Administrao Interna, durante o ano de 1999,
foi de 234, sendo que 25, por serem apresentadas anonimamente, no foram
consideradas neste estudo.
Tambm como j foi referido, no o foram as que deram entrada directamente atravs da Circular n. 4/98, da Procuradoria-Geral da Repblica, embora algumas daquelas que tratmos viessem a enquadrar-se, mais tarde, no mbito desta circular.
Melhor dizendo, das 209 queixas identificadas ficaram por analisar 93.
II Apresentao e anlise dos resultados

Passemos, ento, apresentao e interpretao dos resultados que obtivemos.
Tendo em ateno o quadro n. 1, e relativamente questo que diz respeito ao modo atravs do qual esta instituio teve conhecimento da ocorrncia,
podemos constatar que:
29,3 % foi atravs da comunicao social;
70,7 % foi atravs de denncia.
De notar que alguns dos casos em que a IGAI teve conhecimento atravs
da comunicao social vieram tambm, posteriormente, a ser objecto de denncia por parte do visado.
Tambm alguns deles vieram a enquadrar-se no mbito da Circular n. 4/
98 da Procuradoria-Geral da Repblica.
254
QUADRO N. 1
Meio de conhecimento da queixa
Percentagem
Pela comunicao social ..........................................................................................................

Por denncia ..............................................................................................................................
29,3
70,7
Total ................................................................
100
Passando agora questo que se prende com o sexo do denunciante ou

com a entidade que denunciou, podemos perceber pelo quadro n. 2 que:
79,3 % pertencem ao sexo masculino;
12,1 % pertencem ao sexo feminino;
8,6 % trata-se de uma entidade que se sente lesada.
QUADRO N. 2
Sexo do denunciante/entidade que denuncia
Percentagem
Masculino ....................................................................................................................................
Feminino .....................................................................................................................................
Entidade ......................................................................................................................................
79,3
12,1
8,6
Total ................................................................
100
Continuando com o quadro n. 3, que nos diz qual a instituio qual

pertencem os denunciados, podemos constatar que:
53,4 % pertencem PSP;
1,7 % pertencem PSP/BT;
3,5 % so relativas s BAC/PSP (Brigadas Anticrime);
28,4 % pertencem GNR;
4,3 % so da GNR/BT;
0,9 % pertencem s NIC/GNR (Ncleo de Investigao Criminal);
5,2 % so relativas a empresas de segurana privada;
2,6 % referem-se ao SEF.
Verificamos, ento, que somando as percentagens das queixas ou denncias
relativas aos agentes que pertencem aos servios da Polcia de Segurana
Pblica temos um total de 58,7 % do total das 116 queixas analisadas. Verificamos, ainda, que somando o total das queixas ou denncias que pertencem
255
aos servios da Guarda Nacional Republicana temos uma percentagem de

33,6 % do total das 116 queixas analisadas.
Se atendermos ao facto de que a GNR tambm actua em zonas socio-econmicas difceis, podemos concluir que h uma incidncia muito acentuada
de queixas da PSP, comparativamente GNR.
QUADRO N. 3
Instituio a que pertence o denunciado
Percentagem
Polcia de Segurana Pblica .................................................................................................

Brigada de Trnsito PSP ...................................................................................................
Brigada Anticrime PSP ......................................................................................................
Guarda Nacional Republicana ...............................................................................................
Brigada de Trnsito GNR ................................................................................................
Ncleo de Investigao Criminal GNR .........................................................................
Segurana privada .....................................................................................................................
Servio de Estrangeiros e Fronteiras ...................................................................................
53,4
1,7
3,5
28,4
4,3
0,9
5,2
2,6
Total ................................................................
100
Relativamente ao local onde ocorreu a aco optmos, para no apresentar uma lista demasiado grande, por dividir o pas em regies.
Assim, e porque nos pareceu a forma mais correcta, crimos sete regies,
que so constitudas por:
Norte, Porto, Centro, Sul, Lisboa, Madeira e Aores.
Esclarecemos que na Regio Norte esto includos os seguintes distritos:
Braga, Bragana, Viana do Castelo e Vila Real.
Na Regio Centro esto includos os distritos de Aveiro, Castelo Branco,
Coimbra, Guarda, Leiria, Santarm e Viseu.
Em Lisboa esto includos a cidade e os arredores, sendo que os arredores compreendem os concelhos de Amadora, Cascais, Loures, Oeiras e
Sintra.
No Porto esto includos a cidade e os arredores, sendo que os arredores
so constitudos por Espinho, Lousada e Valongo.
Na Regio Sul, e uma vez que nela inclumos o Alentejo, esto Beja, vora,
Faro, Portalegre e Setbal.
Explicados que esto os critrios, passemos ento aos resultados.
256
Atravs do quadro n. 4 podemos perceber que as ocorrncias se distribuem da seguinte forma:

19,8 % ocorreram no Norte;
9,5 % ocorreram no Grande Porto;
10,3 % referem-se ao Centro;
36,2 % referem-se Grande Lisboa;
19 % referem-se ao Sul;
2,6 % referem-se Madeira;
2,6 % referem-se aos Aores.
Nota-se, assim, que a esmagadora maioria de queixas se localiza na zona
da Grande Lisboa, o que no ser de admirar dada a existncia de factores
especficos, tais como uma maior densidade populacional, um maior nmero de
agentes das foras de segurana, a existncia de bairros perifricos com situaes scio-econmicas difceis, desemprego, trabalhadores clandestinos e outras
situaes de excluso social.
Surpreende-nos a percentagem que se refere zona do Grande Porto com
apenas 9,5 % das denncias, j que a mesma no parece reflectir a situao real,
atendendo densidade populacional e, tambm, a acreditar nas notcias que vm
a lume atravs da comunicao social.
Esta situao poder-se- dever, eventualmente, maior sensibilidade a esta
problemtica por parte da populao da zona da Grande Lisboa, o que poder
levar a um maior nmero de queixas, ou tambm devido ao facto de se encontrar mais prximo desta instituio. No so, contudo, razes comprovadas.
Em prximos trabalhos, e uma vez que iro ser consideradas todas as
denncias, podero surgir percentagens diferentes.
Tambm resultar mais claro se compararmos, futuramente, a nossa anlise
com estudos efectuados pelo Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministrio
da Justia, relacionados com a questo do abuso de autoridade.
QUADRO N. 4
Distribuio geogrfica das queixas
Percentagem
Norte ...........................................................................................................................................
Grande Porto ............................................................................................................................
Centro .........................................................................................................................................
Grande Lisboa ...........................................................................................................................
19,8
9,5
10,3
36,2
257

Distribuio geogrfica das queixas
Percentagem
Sul .................................................................................................................................................
Regio Autnoma dsa Madeira .............................................................................................
Regio Autnoma dos Aores ..............................................................................................
19
2,6
2,6
Total ................................................................
100
Passando agora questo que diz respeito situao na profisso do denunciado, quadro n. 5, constatamos que:
Relativamente PSP:
3,4 % so primeiros subchefes;
7,8 % so subchefes;
2,6 % so subcomissrios;
0,9 % so comissrios;
44 % so agentes;
Total da PSP 58,7 %.
Relativamente GNR, temos os seguintes valores:
21,4 % so soldados;
6,9 % so cabos;
2,6 % so sargentos;
2,6 % so capites;
Total da GNR 33,5 %.
Dos restantes elementos 5,2 % pertencem a empresas de segurana privada e 2,6 % ao Servio de Estrangeiros e Fronteiras.
Debruando-nos um pouco nestes resultados, e tendo em ateno a situao
na profisso dos denunciados, podemos constatar que, no que diz respeito
PSP, 44,0 % tm a categoria de agentes, o que no ser de admirar, j que eles
so a grande maioria da populao em causa e so tambm eles que actuam no
terreno.
Relativamente situao na profisso dos elementos da GNR, constatamos, tambm, que a maioria so soldados com 21,4 % de percentagem, e a
explicao enquadra-se no mbito da que foi dada anteriormente.
258
QUADRO N. 5
Situao na profisso dos denunciados
Percentagem
Polcia de Segurana Pblica

Comissrio ..................................................................................................................................
Subcomissrio ............................................................................................................................
Primeiro-subchefe .....................................................................................................................
Subchefe ......................................................................................................................................
Agente .........................................................................................................................................
0,9
2,6
3,4
7,8
44
Subtotal ...........................................................
58,7
Guarda Nacional Republicana

Capito ........................................................................................................................................
Sargento ......................................................................................................................................
Cabo ............................................................................................................................................
Soldado .......................................................................................................................................
2,6
2,6
6,9
21,4
Subtotal ...........................................................
33,5
Segurana privada .....................................................................................................................

Servio de Estrangeiros e Fronteiras ...................................................................................
5,2
2,6
Total ................................................................
100
No que concerne questo de qual a profisso do queixoso, e depois de

analisados os documentos, conclumos que no seria estatisticamente correcto
fazer a sua avaliao, uma vez que no foi possvel, na maioria dos casos,
identific-la.
Tambm a varivel sexo, quer relativamente ao denunciante, quer ao denunciado, se revela difcil de analisar, uma vez que, na maioria dos casos, no
referida.
Avanando, ento, para o quadro n. 6, que nos indica a forma atravs da
qual foi recebida a queixa, ou seja, se a mesma foi recebida pelo prprio ou se
foi atravs de intermedirio, podemos verificar que:
Em 66,4 % dos casos foram os prprios que se queixaram;
Em 33,6 % foram intermedirios.
De notar que nos 33,6 % dos casos que foram denunciados por intermedirios esto includos aqueles que foram conhecidos pelos media.
Tambm como j foi referido, alguns deles vieram, mais tarde, a enquadrar-se no mbito da Circular n. 4/98, da Procuradoria-Geral da Repblica.
259
QUADRO N. 6
Forma de conhecimento da queixa
Percentagem
Pelos prprios ...........................................................................................................................

Por intermedirios ....................................................................................................................
66,4
33,6
Total ................................................................
100
Uma das questes que aprofundamos neste estudo prende-se com o sentimento que transmitido no documento analisado.
Para esta questo, em que se pretende avaliar qual o sentimento transmitido pelo denunciante, seja ele o prprio, um intermedirio ou a comunicao
social, optmos por criar categorias que mostrassem, claramente, qual a razo
que esteve na origem da denncia.
Dessas categorias resultaram como mais representativas aquelas nas quais
se enquadram os sentimentos que transmitem revolta, injustia e indignao.
Quanto aos casos em que o sentimento no suficientemente perceptvel
para ser categorizado usmos a expresso outros.
Assim, e pelos resultados obtidos, notamos pelo quadro n. 7 que:
19 % das denncias transmitem um sentimento de revolta;
16,4 % transmitem um sentimento de injustia;
55,2 % transmitem um sentimento de indignao.
Em 9,4 % dos casos no claramente definido o sentimento.
QUADRO N. 7
Sentimento transmitido na denncia
Percentagem
Revolta ........................................................................................................................................
Injustia .......................................................................................................................................
Indignao ..................................................................................................................................
Outros .........................................................................................................................................
19
16,4
55,2
9,4
Total ................................................................
100
A questo do tempo de mediao entre a ocorrncia e a denncia mereceu-nos, tambm, alguma ateno. Isto porque existem situaes em que a apresentao da queixa pode ser motivada no pelo facto em si, mas sim porque se
260
pretende uma desculpabilizao para a falta cometida. Inserem-se nestes casos,

por exemplo, as multas, em que a notificao posterior transgresso.
Classificmos o tempo de mediao em trs categorias. A primeira, que
contm os casos que so conhecidos at oito dias aps a ocorrncia, a segunda,
que compreende o tempo que vai de 9 a 30 dias, e a terceira, que contm as
queixas conhecidas num tempo de mediao superior a 30 dias.
Os resultados que apurmos podem ser lidos no quadro n. 8, e so os
seguintes:
At 8 dias registaram-se 73,2 % dos casos;
Entre 9 e 30 dias registaram-se 14,7 % dos casos;
Superior a 30 dias de mediao so 12,1 % dos casos.
De notar que os casos conhecidos atravs dos rgos de comunicao social
esto, geralmente, enquadrados no primeiro espao, ou seja, no perodo que vai
at 8 dias aps a aco.
QUADRO N. 8
Tempo de mediao entre a queixa e a ocorrncia
Percentagem
At 8 dias ...................................................................................................................................
Entre 9 a 30 dias .....................................................................................................................
Superior a 30 dias ....................................................................................................................
73,2
14,7
12,1
Total ................................................................
100
Uma das questes mais pertinentes nesta anlise , quanto a ns, a razo
que esteve por detrs da denncia.
Aps uma leitura prvia das queixas, verificmos que os casos mais focadas
pelos denunciantes se podem agrupar em 14 categorias.
As mesmas relacionam-se com casos de: violncia fsica; violncia verbal; homicdio; violao; violao de domiclio; abuso de autoridade;
envolvimento em drogas; alcoolismo; furto; corrupo; burla; omisso de procedimentos; agresses a colegas e outras.
Uma vez que na maioria das denncias so apresentadas mais do que uma
razo para que a mesma se tenha efectuado, optmos por limitar a 3 causas
cada uma delas. Ou seja, para cada uma das queixas podem ser registados 3
motivos. Trata-se, ento, de uma questo com mltiplo registo.
Atravs do quadro n. 9 podemos perceber quais so os resultados a que
chegmos.
261
Assim, como razes motivadoras das denncias temos:

Violncia fsica referida em 50 % das denncias;
Violncia verbal em 38,8 %;
Homicdio em 0,9 %;
Violao em 1,7 %;
Violao de domiclio em 6 %;
Abuso de autoridade em 54,9 %;
Envolvimento em drogas em 4,3 %;
Alcoolismo em 6 %;
Furto em 5,2 %;
Corrupo em 16,4 %;
Burla em 12,1 %;
Omisso de procedimentos em 15,5 % dos casos;
Agresses a colegas em 0,9 %;
Outras 2,6 %.
QUADRO N. 9
Causas que originaram as denncias
Percentagem
Violncia fsica ...........................................................................................................................

Violncia verbal .........................................................................................................................
Homicdio ...................................................................................................................................
Violao ......................................................................................................................................
Violao de domiclio ..............................................................................................................
Abuso de autoridade ...............................................................................................................
Envolvimento em drogas .......................................................................................................
Alcoolismo .................................................................................................................................
Furto ...........................................................................................................................................
Corrupo ...................................................................................................................................
Burla ............................................................................................................................................
Omisso de procedimentos ...................................................................................................
Agresses a colegas ..................................................................................................................
Outras .........................................................................................................................................
50
38,8
0,9
1,7
6
54,9
4,3
6
5,2
16,4
12,1
15,5
0,9
2,6
Aquando da leitura das queixas apercebemo-nos que, em alguns casos, os acontecimentos que as determinaram no se tinham passado durante o tempo de servio.
Dentro deste contexto analismos as denncias e conclumos (quadro n. 10) que:
79,3 % dos casos se passaram durante o tempo de servio;
17,3 % se passaram fora do tempo de servio;
3,4 % referem-se a situaes que no indicam claramente se ocorreram em tempo de servio ou no.
262
QUADRO N. 10
Aco passada em servio ou fora de servio
Percentagem
Em servio .................................................................................................................................
Fora de servio .........................................................................................................................
Outras ..........................................................................................................................................
79,3
17,3
3,4
Total ................................................................
100
Tambm a questo que se prende com o facto da aco se poder ter

passado no seguimento da ocorrncia, ou, pelo contrrio, se passa fora deste
mbito, nos parece relevante.
Ser, certamente, mais desculpvel que algum procedimento possa no ser
to correcto no momento em que a circunstncia obriga a uma interveno
policial, a quente portanto, ou contrariamente, quando a mesma j ocorre terminada a aco.
Pela leitura do quadro n. 11 notamos que:
36 % dos casos se passaram no desenrolar da aco;
18,4 % se passaram finda a aco;
9,6 % em ambas as situaes;
36 % dos casos dizem respeito a casos que no se relacionam com
este problema, tais como as burlas, o envolvimento com drogas,
a corrupo, etc.
Deste modo temos, ento, que 28 % dos casos se passam finda a aco e
que resultam da soma de 18,4 % mais 9,6 %.
Podemos encontrar nesta percentagem alguns motivos para reflexo, j que,
para os casos onde se trata de violncia, o uso da mesma se nos afigura, possivelmente, desnecessrio.
QUADRO N. 11
Modo como se desenrolou a aco
Percentagem
No decurso da aco ..............................................................................................................

Finda a aco ............................................................................................................................
Ambas .........................................................................................................................................
Outras ..........................................................................................................................................
36
18,4
9,6
36
Total ................................................................
100
263
Nesta linha de raciocnio entendemos tambm que se enquadra o facto

dos acontecimentos se passarem dentro ou fora das esquadras/postos. Certamente que aqueles casos que se passam fora destes locais sero, numa primeira
leitura, mais desculpveis.
Dentro destes locais de trabalho os queixosos encontram-se numa situao
desigual face aos agentes de segurana, o que, numa primeira leitura, faz parecer sem sentido uma agresso ou um acto mais violento.
Depois de analisadas estas queixas conclumos, quadro n. 12, que:
22,8 % se passam dentro da esquadra;
58,8 % fora da esquadra;
9,6 % em ambos os locais;
8,8 % so situaes que, neste contexto, no se relacionam com os
locais de trabalho. Exemplo delas so casos como as burlas, o
envolvimento com drogas, a corrupo, etc.
Estes resultados mostram-nos, ento, que existem 33,4 % das queixas cujas
ocorrncias se passam dentro dos locais referidos.
Tal facto parece evidenciar, em nossa opinio, um nmero demasiado de
casos, ou seja, pode tratar-se, por vezes, de alguma violncia gratuita.
QUADRO N. 12
Local onde decorreu a aco
Percentagem
Na esquadra ...............................................................................................................................
Fora da esquadra .....................................................................................................................
Ambas ..........................................................................................................................................
Outras .........................................................................................................................................
22,8
58,8
9,6
8,8
Total ................................................................
100
A hora e o ms em que se passaram os acontecimentos que deram origem s queixas tambm foram objecto de anlise.
No que concerne hora, podemos pelo quadro n. 13 verificar que:
60 % das mesmas se passaram de dia;
33,9 % de noite;
em 6,1 % no est em causa a hora.
264
QUADRO N. 13
Hora em que decorreu a aco
Percentagem
Dia ................................................................................................................................................
Noite ............................................................................................................................................
Outras ..........................................................................................................................................
60
33,9
6,1
Total ................................................................
100
Quanto ao ms, os dados mostram (quadro n. 14) que:

4,3 % se passaram em Janeiro; 13,9 % em Fevereiro; 4,3 % em Maro; 3,5 % em Abril; 6,1 % em Maio; 7 % em Junho, 17,4 % em
Julho; 14,8 % em Agosto; 7,8 % em Setembro; 8,7 % em Outubro; 11,3 % em Novembro e 0,9 % em Dezembro.
Os meses de Julho e Agosto so, assim, aqueles que apresentam um maior
nmero de registo, o que poder, eventualmente, ficar a dever-se ao facto de,
em perodo de frias, a populao andar mais na rua ou mais eufrica, levando
a situaes de maior emotividade.
QUADRO N. 14
Ms em que ocorreu a aco
Percentagem
Janeiro .........................................................................................................................................
Fevereiro ....................................................................................................................................
Maro ..........................................................................................................................................
Abril .............................................................................................................................................
Maio .............................................................................................................................................
Junho ...........................................................................................................................................
Julho ............................................................................................................................................
Agosto .........................................................................................................................................
Setembro ....................................................................................................................................
Outubro ......................................................................................................................................
Novembro ..................................................................................................................................
Dezembro ...................................................................................................................................
4,3
13,9
4,3
3,5
6,1
7
17,4
14,8
7,8
8,7
11,3
0,9
Total ................................................................
100
Passamos s questes que se relacionam com as consequncias que estas

aces tiveram, quer para os agentes de segurana, quer para as instituies que
representam.
265
Comeando pelas consequncias que resultaram para o servio, as mesmas

foram divididas em materiais e no materiais. Esclarecemos que, em alguns casos, estas consequncias no se revelaram claras. Ainda assim procurmos encontrar uma lgica para esta apreciao.
Observando, em primeiro lugar, apenas aquilo que surge de imediato como
material ou no material, podemos ver no quadro n. 15 que:
13,9 % so consequncias materiais;
85,2 % no materiais;
em 0,9 % nada se torna claro neste contexto.
QUADRO N. 15
Consequncias no servio
Percentagem
Materiais ......................................................................................................................................
No materiais ............................................................................................................................
Outras ..........................................................................................................................................
13,9
85,2
0,9
Total ................................................................
100
Continuando agora com as consequncias para os agentes de segurana, e

depois de analisados os processos, podemos notar pelo quadro n. 16 que:
4,3 % foram punidos;
74,8 % no punidos;
20,9 % dos processos encontra-se em curso.
Notamos ento que a grande maioria dos casos no so objecto de qualquer punio por parte da instituio, mostrando desta forma que, eventualmente, a mesma no ter discordado da actuao do agente de segurana.
No deveremos tambm esquecer que, algumas vezes, no ser possvel
determinar com rigor aquilo que na realidade se passou, uma vez que as provas
no foram conclusivas.
QUADRO N. 16
Consequncia para o agente de segurana
Percentagem
Punido .........................................................................................................................................
No punido ................................................................................................................................
Em curso ....................................................................................................................................
4,3
74,8
20,9
Total ................................................................
100
266
Aprofundando um pouco a questo que se relaciona com as consequncias

que os factos tm, ou tiveram, para as instituies s quais os agentes de segurana pertencem, tratmos mais uma questo.
A mesma relaciona-se com o entendimento que se faz dessas consequncias.
Deste modo, e consoante a gravidade dos casos, ou a forma como o
pblico teve deles conhecimento, crimos categorias que formam trs grupos.
Os mesmos contm as consequncias ao nvel de prestgio, as
consequncias ao nvel da afectao da disciplina e as consequncias ao nvel
da instabilidade.
Da leitura do quadro n. 17 notamos que:
96,6 % dos registos entendemos que afectaram o prestgio da instituio, uma vez que foram divulgados pelos rgos de comunicao social;
74,8 % que afectaram a disciplina;
62,6 % que causaram instabilidade no grupo de trabalho ou na instituio.
Trata-se de uma questo de mltiplo registo, ou seja, h casos que, em
nossa opinio, podem trazer mais do que uma consequncia.
QUADRO N. 17
Quadro de mltiplo registo
Possveis repercusses da aco
Percentagem
Prestgio ......................................................................................................................................
Afectao da disciplina ..........................................................................................................
Instabilidade ..............................................................................................................................
96,8
74,8
62,6
Porque entendemos que seria importante perceber qual a relao que existe entre a distribuio das queixas por regio e por instituio, dividimos a
varivel instituio em PSP e GNR e cruzmos estas variveis com a varivel
regio.
Assim, no primeiro cruzamento que resulta do cruzamento das variveis
regio e fora de segurana da PSP podemos observar no quadro n. 18,
que a mesma se revela da seguinte forma:
Na Regio Norte encontram-se 10,3 % dos resultados;
Na Regio do Grande Porto so 11,8 %;
267
No
Na
No
Na
Na
Centro so 7,4 %;
Regio da Grande Lisboa so 50 % dos casos;
Sul so 13,2 %;
Regio Autnoma da Madeira so 4,4 %;
Regio Autnoma dos Aores so 2,9 %.
Verificamos, ento, que a esmagadora maioria se localiza na zona da Grande Lisboa e a explicao ser aquela que foi dada anteriormente aquando da
percentagem de queixas, por regio, na totalidade das foras de segurana.
Passando agora a analisar os resultados obtidos no que diz respeito ao
cruzamento das variveis regio com as foras de segurana da GNR, notamos, pelo mesmo quadro, que:
Na
Na
No
Na
No
Regio Norte encontram-se 43,6 % dos resultados;

Regio do Grande Porto so 5,1 %;
Centro so 12,8 %;
Regio da Grande Lisboa so 7,7 % dos casos;
Sul so 30,8 %.
Estes resultados prendem-se com o facto de a Guarda Nacional Republicana ser, como se sabe, uma fora menos vocacionada para reas urbanas.
QUADRO N. 18
Percentagem de queixas por regio e foras de segurana
Percentagem
Foras de segurana/regio
PSP
GNR
Norte .............................................................................................................
Grande Porto ..............................................................................................
Centro ...........................................................................................................
Grande Lisboa ............................................................................................
Sul ..................................................................................................................
Regio Autnoma da Madeira ...............................................................
Regio Autnoma Aores ........................................................................
10,3
11,8
7,4
50
13,2
4,4
2,9
43,6
5,1
12,8
7,7
30,8
0
0
Total ................................................
100
100
Aprofundmos a questo que se relaciona com o modo como cada uma

das instituies tinha conduzido os processos que resultaram das queixas ou
denncias, com o objectivo de perceber se existia, ou no, alguma diferena de
actuao entre as mesmas.
268
Nesse sentido separmos a varivel PSP e GNR e cruzmos cada uma

delas com a varivel consequncia no servio de origem, e os dados mostram que:
Quanto Polcia de Segurana Pblica e pelo quadro n. 19 notamos que:
Em 5,9 % do total das queixas que dizem respeito PSP os agentes
foram punidos;
Em 67,6 % no foram punidos;
Em 26,5 % dos casos o processo encontra-se pendente.
Se passarmos agora ao cruzamento da varivel consequncias no servio
de origem com a varivel Guarda Nacional Republicana, observamos pelo
mesmo quadro que:
Em 2,6 % do total das queixas que dizem respeito GNR foram
punidos;
Em 82,1 % no foram punidos;
Em 15,4 % dos casos o Processo encontra-se pendente.
Comparando os dados podemos constatar que as foras de segurana da
Polcia de Segurana Pblica foram alvo de um maior nmero de punies, uma
vez que 5,9 % destes agentes foram punidos e 26,5 % dos mesmos tm o seu
processo pendente.
Quanto GNR, a percentagem de punies de 2,6 %, mas 82,1 % dos
casos j se encontra arquivado e no foi alvo de qualquer punio.
Esta disparidade poder ter a ver com a circunstncia de que na Guarda
Nacional Republicana as infraces que constituem crime estritamente militar
so julgadas em sede de Tribunal Militar.
QUADRO N. 19
Consequncias no servio por foras de segurana
Percentagem
Foras de segurana/consequncia (servio)
PSP
GNR
Punido ...........................................................................................................
No punido ..................................................................................................
Pendente .......................................................................................................
5,9
67,6
26,5
2,6
82,1
15,3
Total .................................................
100
100
269
Finalizada a anlise e interpretao dos dados obtidos no estudo efectuado a 116 queixas apresentadas Inspeco-Geral da Administrao Interna, ou
detectadas pela mesma, no ano de 1999, passamos s respectivas concluses.
III Concluses
Conforme foi dito no incio deste trabalho, este estudo reporta-se a 116
queixas ou denncias resultantes da actuao das foras de segurana e das quais
esta instituio teve conhecimento.
As mesmas dizem respeito ao ano de 1999 e foram trazidas ao conhecimento da IGAI quer atravs dos queixosos, quer de intermedirios,
incluindo-se neste ltimo caso os factos que vieram a pblico pela comunicao social.
Para um melhor entendimento da problemtica em apreo esclarecemos que
o total das denncias no ano de 1999 foi de 234, das quais 25, por serem
annimas, no mereceram qualquer tratamento.
Pensamos que, em anos futuros, se devero tratar as denncias na sua
globalidade, ou seja, em nosso entender todos os factos devero ser analisados
em conjunto, independentemente de qual a fonte de conhecimento.
Assim, devero ser includos os casos abrangidos pela Circular n. 4/98,
da Procuradoria-Geral da Repblica.
Desse estudo continuado poder-se-o aferir, certamente, resultados mais
concretos no que concerne evoluo dos comportamentos das foras de segurana, que um dos objectivos deste trabalho.
Para tal bastar que o mtodo de estudo seja o mesmo que agora seguimos.
Passemos, ento, com a ajuda dos quadros que aqui integrmos, apresentao dos dados que nos parecem mais significativos.
Relativamente questo que se prende com o meio atravs do qual esta
instituio teve conhecimento dos factos ocorridos, podemos entende-la pelo
quadro n. 1 que nos indica que 29,3 % dos casos que analismos foram conhecidos pela comunicao social e 70,7 % por queixa efectuada Inspeco-Geral da Administrao Interna.
No que concerne questo em que se pretende saber quais as foras
de segurana que estiveram envolvidas neste processos, podemos, atravs do
quadro n. 3, perceber que 58,7 % se relacionam com a Polcia de Segurana Pblica, 33,5 % com a Guarda Nacional Republicana, 5,2 % com as
empresas de segurana privada e 2,6 % com os Servios de Estrangeiros e
Fronteiras.
270
Este resultado indica-nos, ento, que a Polcia de Segurana Pblica esteve

muito mais envolvida em casos que mereceram a reprovao dos cidados do
que qualquer outra fora de segurana. Talvez que uma das razes se possa
justificar pelo facto da PSP se encontrar vocacionada para as zonas urbanas,
que so aquelas onde, usualmente, existe mais violncia.
No entanto, se nos lembrarmos que a Guarda Nacional Republicana tambm actua em zonas perifricas onde a situao scio-econmica de grande parte
dos seus habitantes difcil, reflectindo-se, por isso mesmo, no comportamento
dos seus habitantes, podemos tambm concluir que, comparativamente, existem
mais problemas com as foras de segurana da Polcia de Segurana Pblica do
que da Guarda Nacional Republicana.
Olhando agora os resultados, mas tendo em considerao as regies onde
os mesmos ocorreram, podemos, atravs do quadro n. 4, perceber que a grande maioria se localiza na zona da Grande Lisboa com 36,2 % do total dos casos.
Este resultado certamente que se relaciona com a existncia de factores
especficos, tais como uma maior densidade populacional, um maior nmero de
agentes das foras de segurana, a existncia de bairros perifricos com situaes scio-econmicas difceis, desemprego, trabalhadores clandestinos e outras
situaes de excluso social.
Do cruzamento que resultou da varivel regio com a populao da Guarda Nacional Republicana e com a da Polcia de Segurana Pblica conclumos
que existe uma diferena considervel na distribuio das queixas entre estas
duas populaes.
Seno vejamos primeiro o resultado do cruzamento da regio da Grande
Lisboa, com o total das queixas que se relacionam apenas com os agentes das
foras de segurana da PSP, onde o mesmo nos surge com uma percentagem
de 50,0 % do total dos seus casos. J no que diz respeito GNR existem apenas 7,7 % do total dos seus casos para esta mesma zona.
Se atendermos agora zona Norte encontramos a GNR com uma percentagem de 43,6 % do total dos seus casos e a PSP com apenas 10,3 % do total
das queixas que se relacionam com os seus agentes.
A este resultado estar, certamente, ligado o facto da GNR se encontrar
menos vocacionada para zonas urbanas, enquanto que a PSP o est por excelncia.
Quanto ao modo como se desenrolou a aco podemos perceber atravs
do quadro n. 12 que em 36 % dos casos as mesmas se passaram no desenrolar
dos factos, em 18,4 % findos os mesmos e em 9,6 % os acontecimentos passam-se em ambas as situaes.
271
O local da aco nos mostrado pelo quadro n. 13, cujos dados nos
indicam que 58,8 % dos casos se passam fora das esquadras/postos, 22,8 %
dentro das esquadras/postos, em 9,6 % os acontecimentos ocorrem em ambos
os locais e em 8,8 % no perceptvel qual o local.
Estes resultados parecem apontar para alguma violncia gratuita, j que
dentro dos locais de trabalho os queixosos se encontram numa situao de desigualdade face aos agentes de segurana.
Tambm os casos que acontecem finda a aco nos levam a pensar que os
procedimentos deveriam ser mais ponderados, uma vez que as situaes de interveno policial j no se passam a quente.
Se tivermos agora em ateno a questo cujo objectivo o de tentar perceber quais as consequncias que podero ter resultado para a instituio de
origem, podemos constatar pelo quadro n. 19 que em 96,8 % dos casos o prestgio da instituio foi afectado (opinio baseada no facto do acontecimento ter
vindo a lume nos rgos de comunicao social), em 74,8 % poder ter resultado alguma indisciplina e em 62,6 % causou instabilidade.
Lembramos que embora possa existir alguma subjectividade nesta anlise,
tentmos, tanto quanto possvel, basearmo-nos em dados objectivos.
Lembramos, ainda, que se trata de uma questo de mltiplo registo, ou
seja, pode ter existido mais do que uma consequncia para um s caso.
Se atendermos categoria dos agentes envolvidos, podemos constatar atravs do quadro n. 5 que, no que diz respeito Polcia de Segurana Pblica, e
dos 58,7 % que estiveram envolvidos nas situaes em anlise, 44,0 % so agentes.
No que concerne Guarda Nacional Republicana, e dos 33,5 % que estiveram envolvidos, 21,4 % so soldados e 6,9 % so cabos.
Esta situao no ser de admirar uma vez que, por um lado, estas categorias so a esmagadora maioria da populao em causa e, por outro, so tambm
elas que mais directamente trabalham com as questes que podero, eventualmente, causar problemas.
Quanto aos sentimentos que estiveram por detrs das denncias, e no
esquecendo que os mesmo resultam de uma observao subjectiva, considermos que em 55,2 % dos casos eles nos transmitem indignao, em 19,0 % se
denota um sentimento de revolta e em 16,4 % a denncia transmite um sentimento de injustia. Em 9,4 % dos casos no claramente definido o sentimento.
Dados observveis no quadro n. 7.
Relativamente aos motivos que deram origem constituio do processo,
podemos perceber pelo quadro n. 10, que os casos mais apontados se relacionam com violncia, j que 50 % apontam para violncia fsica, 38,8 % para
violncia verbal e 54,2 % para abuso de autoridade. Mais uma vez se trata
272
de uma questo de mltiplo registo, visto que nos documentos analisados foram referidos mais do que um motivo.
Finalmente temos as questes que se prendem com a ateno que os factos mereceram por parte das instituies de origem.
As mesmas so perceptveis nos quadros n.os 16 e 19, que nos mostram
que existe alguma diferena no tratamento que se refere aos agentes da Polcia
de Segurana Pblica e aos agentes da Guarda Nacional Republicana.
Observando primeiro a globalidade dos casos podemos verificar que do
total das denncias, quadro n. 16, 4,3 % dos agentes envolvidos foram punidos, 74,8 % no foram punidos e 20,9 % tm o processo em curso.
Analisando agora os dados separadamente, constatamos pelo quadro n. 19
que, relativamente PSP, 5,9 % dos casos foram punidos, 67,6 % no foram
punidos e 26,5 % tm processo em curso.
Passando s foras de segurana da GNR podemos constatar que apenas
2,6 % foram punidos, 82,1 % no foram punidos e somente 15,3 % tm um
processo em curso.
Estes foram os dados que nos pareceram mais importantes embora, conforme se poder perceber pela leitura do trabalho, outros tenham sido analisados. Tambm alguns que gostaramos de ter considerado acabaram por no
resultar, uma vez que nem sempre os indicadores foram encontrados.
Exemplo disso a profisso do denunciante ou denunciado e a idade dos
mesmos, que em muitos casos no foram referidos.
Pensamos que haver todo o interesse em continuar, anualmente, a efectuar o estudo de todas as queixas apresentadas IGAI, ou das quais a IGAI
tiver conhecimento, uma vez que, conforme j dissemos, ele poder ajudar a
perceber a evoluo dos comportamentos das foras de segurana que, certamente, se iro reflectir naquele que um dos objectivos principais desta instituio: A defesa da legalidade democrtica e do rigoroso respeito pelos direitos
Maria Joo Milito
273
ANEXOS
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20 AGRESSES AOS AGENTES DAS FORAS DE SEGURANA

Proc. 104.15.
PG.140/2000.
O dossier em anexo contm 99 notcias, das quais 98 foram seleccionadas
pelo Departamento de Informaes da Direco Nacional da Polcia de Segurana Pblica, e no sabemos com que critrio. Uma delas da responsabilidade desta Inspeco.
Para a anlise do referido dossier optmos por dividir as notcias em quatro
tipos. A opo deve-se ao facto de que muito embora os artigos possam no
ser de opinio, podemos sempre identific-los com algo que nos transmita uma
mensagem de carcter qualitativo no que concerne s foras policiais. Assim, os
trs primeiros tipos englobam informaes de conotao positiva, negativa ou
neutra. O quarto tipo engloba os artigos que se referem a agresses aos
agentes de autoridade. Nesta anlise, por ser considerado desnecessrio, no
esto inseridos os artigos neutros.
No final fazemos uma comparao entre aquilo que transmitido nestas
notcias e a opinio formulada pelos agentes de segurana, atravs das entrevistas efectuados para os nossos estudos.
Passemos ento aos artigos de conotao positiva e que so 19.
1. Artigo Barricado da Caparica saiu por sua livre vontade este artigo elogia o modo como os agentes da PSP conduziram o caso (Caparica, 14
de Fevereiro de 2001).
2. Artigo Dono de ourivesaria agarra ladro artigo que refere que
a polcia foi exemplar na sua actuao (Sacavm, 10 de Fevereiro de 2001).
287
3. Artigo Traficante detido pela PSP artigo que refere que a polcia, aps vigilncia de vrias semanas, apreende traficante, mas que o tribunal
manda aguardar julgamento em liberdade (Viseu, 9 de Fevereiro de 2001).
4. Artigo Golpe de sorte apanha homicida de estudante artigo que,
entre outras coisas, refere que a investigao s foi possvel graas estreita
colaborao mantida com a PSP (Lisboa, 13 de Fevereiro de 2001).
5. Artigo PSP cerca segurana na Rua de Campo Alegre notcia
que, entre outras coisas, refere que a resposta da polcia foi quase imediata (Porto,
9 de Fevereiro de 2001).
6. Artigo Jovens armados aterrorizam escola entre outras coisas, a
notcia refere que os agentes da PSP esto a fazer um bom trabalho (Vila do
Conde, 8 de Fevereiro de 2001).
7. Artigo Medidas Severas notcia que refere que os vereadores do
PSD da Cmara de Lisboa exigem medidas severas que reprimam severamente os criminosos e transmitam segurana aos polcias (Lisboa, 8 de
Fevereiro de 2001).
8. Artigo Operadores de hipermercado detidos pela PSP de Oeiras
entre outras coisas, a notcia diz que os grupos operavam s sextas-feiras, por
saberem que naquelas comarcas no existiam julgamentos aos sbados, e que
depois de notificados os infractores nunca apareciam. A polcia sabia da
existncia dos elementos tendo at conhecimento da sua identificao (Oeiras, 3
9. Artigo Identificados supostos assaltantes entre outras coisas, a notcia refere que a PSP aconselha os agredidos a apresentar queixa porque sem
isso no pode fazer nada. Trata-se de menores (Porto, 2 de Fevereiro de 2001).
10. Artigo Msica fora de horas d direito a deteno a notcia
refere, entre outras coisas, que os agentes de autoridade foram chamados e aps
solicitarem identificao dos denunciados, os mesmos lha negaram desrespeitando a autoridade. A notcia refere tambm que os infractores ainda apresentaram queixa por terem sido tratados de forma violenta, no entanto os queixosos no apresentaram qualquer marca de alegada violncia (Porto, 2
11. Artigo Traficante detido e posto em liberdade a notcia refere
que um indivduo j referenciado como traficante pelas foras policiais foi
mais uma vez detido e mais uma vez posto em liberdade (Aveiro, 1 de
Fevereiro de 2001).
12. Artigo Fures da Polcia desmantelam rede de droga a notcia refere que as BAC da 4. Diviso da PSP de Lisboa deram mais um rude
golpe no trfico de droga no Casal Ventoso (Lisboa, 30 de Janeiro de 2001).
288
Agresses aos agentes das foras de segurana
13. Artigo PSP de Gaia barrou suspeito de crime a notcia, entre

outras coisas, reala o desempenho rpido e eficaz do Comando da PSP do
Porto (Porto, 28 de Janeiro de 2001).
14. Artigo A polcia est de mos atadas a notcia refere que, relativamente aos graffiti que surgem nas cidades a polcia nada pode fazer, pois
embora encontre em flagrante os indivduos, uma vez que no h queixas no
pode por si s actuar. Acrescenta ainda a PSP que certamente as pessoas se
sentem bem assim (Portalegre, 27 de Janeiro de 2001).
15. Artigo Assalto frustrado a uma espingardaria esta notcia refere que dois dos indivduos que tentavam assaltar uma espingardaria foram detidos graas PSP que, aps o alerta dado, rapidamente mobilizou o seu dispositivo (Braga, 30 de Janeiro de 2001).
16. Artigo PSP apreende herona e cocana o artigo refere que um
indivduo foi encontrado com utenslios relacionados com trfico de estupefacientes e que no lhe foi aplicada qualquer medida de coaco.
(Aveiro, 31 de Janeiro de 2001).
17. Artigo PSP detm ratos de automveis a notcia refere trs
casos diferentes. Todos eles se relacionam com indivduos apanhados em flagrante no roubo de veculos e que depois de interceptados pela polcia, num
dos casos at aps uma perseguio, foram presentes ao tribunal e postos
em liberdade (Madeira, 19 de Janeiro de 2001).
18. Artigo Os homens da PSP esto mais uma vez de parabns a
notcia diz-nos que os elementos das BAC da 10. Esquadra do Porto detiveram
um homicida mal ele ps os ps em Gaia (Gaia, 1 de Fevereiro de 2001).
19. Artigo Marcha pe polcias na rua artigo que, entre outras coisas, refere que a liberdade para os criminosos corta a liberdade da maioria das
pessoas que no so criminosas (Lisboa, 8 de Fevereiro de 2001).
Passemos agora aos artigos de conotao negativa e que so 12.
1. Artigo PJ investiga violncia no Casal Ventoso neste artigo
focado o problema de dois toxicodependentes que so violentamente agredidos
pela polcia (Lisboa, 14 de Fevereiro de 2001).
2. Artigo Estudantes do Tcnico tm propostas de segurana este
artigo refere, entre outras coisas, o facto de que a polcia no s no est presente como tambm no age quando solicitada (Lisboa, 12 de Fevereiro
de 2001).
3. Artigo Relao acusa de trfico de droga ex-segurana de Jorge
Sampaio o ttulo contm o contedo do artigo (Lisboa, 12 de Fevereiro de
2001).
289
4. Artigo Roubaram telemveis nas barbas da polcia esta notcia diz-nos que quando os polcias chegaram ao local alegaram no ter
vindo, porque pensavam que o alarme era de um automvel (Queluz, 9 de
Fevereiro de 2001).
5. Artigo Chantagem sexual expulsa agentes da PSP nada a acrescentar ao ttulo do artigo (Lisboa, 7 de Fevereiro de 2001).
6. Artigo Lojas assaltadas nas barbas da PSP entre outras coisas,
o artigo refere o facto do Centro Comercial se localizar a poucos metros
de uma esquadra da PSP (Braga, 5 de Fevereiro de 2001).
7. Artigo Insegurana o artigo escrito por um agente da PSP
que embora se tenha identificado quando enviou a notcia o seu nome no
aqui revelado. Este agente afirma que enquanto os comandantes se preocuparem simplesmente com a imagem em vez de evolurem, a polcia
nunca conseguir servir os cidados (Lisboa, 12 de Fevereiro de 2001).
8. Artigo Contas irregulares em servio da GNR notcia relacionada com irregularidades nas contas dos Servios Sociais da GNR (Lisboa, 3 de
Fevereiro de 2001).
9. Artigo Polcia investiga esquadra da Moita este artigo refere que
existem acusaes de abuso do poder, discriminao e perseguio aos
agentes de segurana, por parte da subcomissria que comanda a esquadra da Moita (Moita, 1 de Fevereiro de 2001).
10. Artigo Militares da GNR prometem viglia porta do Ministrio a notcia afirma que existe um ambiente de mal-estar e de forte descontentamento no seio da GNR, nomeadamente no que diz respeito ao
horrio de trabalho e aos louvores como condio especial de promoo
(Lisboa, 31 de Janeiro de 2001).
11. Artigo Ilegalidade reina na PSP artigo onde a APP/PSP refere
que existe uma cultura de ilegalidade no seio da PSP, uma vez que cada
comandante interpreta a lei sua maneira. Salienta a questo de agresses
constantes aos agentes de segurana, aconselhando a existncia de apoio
jurdico e de apoio psicolgico aos mesmos (Lisboa, 29 de Janeiro de 2001).
12. Artigo Oficiais da PSP descontentes com promoes a notcia
refere que os oficiais no licenciados se sentem injustiados nas promoes, quando comparados com os licenciados pelo ISCPL (Lisboa, 30 de Janeiro de 2001).
Finalmente passemos aos artigos que se relacionam com agresses
aos agentes das foras de segurana, e que so 10.
1. Artigo Polcia ferido em Campanh ao tentar parar um carro
artigo que refere que um carro da polcia persegue um carro roubado de
290
marca Audi A4. Um dos polcias ferido com arma de fogo e o carro
desaparece sem conseguir ser apanhado (Campanh, 13 de Fevereiro de 2001).
2. Artigo Polcia agredido artigo que refere o facto de cinco
polcias terem sido agredidos a soco e a pontap por um indivduo embriagado que causava distrbios num caf. Um dos polcias foi internado
em consequncia das agresses. A notcia acrescenta que aps ser presente ao
juiz, o agressor posto em liberdade condicional (Leiria, 13 de Fevereiro
de 2001).
3. Artigo Filados ladres de automveis entre outras coisas, a notcia refere que os agentes da PSP arriscaram o fsico e que os ladres de
automveis tentaram atropelar um polcia que teve que saltar para cima do
pra-brisas de um carro (Lisboa, 6 de Fevereiro de 2001).
4. Artigo Treze facadas porta de casa entre outras coisas, o artigo refere que um agente da PSP foi agredido a soco na cara quando tentava proteger um cidado (Lisboa, 7 de Fevereiro de 2001).
5. Artigo Polcia alvejado na Rua de Maria Pia notcia informa que
dois polcias paisana, depois de identificados, foram agredidos a tiro por
cinco indivduos ligados ao trfico de droga que se encontravam dentro de
uma viatura suspeita (Lisboa, 3 de Fevereiro de 2001).
6. Artigo Tentou esfaquear agente da PSP esta notcia refere que
um indivduo alcolico, para alm de ameaar com uma faca todos os que o
rodeavam, ameaou tambm um agente de segurana chamado a intervir
(Porto, 1 de Fevereiro de 2001)
7. Artigo Polcia ferido em Oeiras artigo que refere que uma mulher tenta atropelar um polcia, originando-lhe ferimentos num ombro
(Oeiras, 27 de Janeiro de 2001).
8. Artigo Agente da PSP agredido com violncia esta notcia diz-nos que trs indivduos agridem com violncia um agente de autoridade,
ao ponto deste necessitar de tratamento hospitalar (Madeira, 25 de Janeiro
de 2001).
9. Artigo O homem estaria bom da tola? este artigo refere que
um empresrio tentou atropelar um agente da PSP quando este o tentou
identificar por conduo perigosa (Porto, 1 de Fevereiro de 2001).
10. Artigo Agrediu agente da PSP na esquadra notcia que afirma
que as autoridades cada vez perdem mais autoridade face ao pblico.
Afirma, ainda, que um agente da PSP foi violentamente agredido no Porto
por um litgrafo quando se encontrava no interior da esquadra. O facto
deu-se quando o agente tentava separar dois indivduos que se envolveram em
luta. Um deles, para alm da agresso fsica, ameaou de morte o agente,
291
dizendo que lhe fazia a folha. O agente recebeu tratamento hospitalar

(Porto, 17 de Novembro de 2000).
Terminada a classificao dos artigos, importa agora acrescentar algo de
pessoal e que se baseia no conhecimento que tenho da opinio das foras policiais.
Este conhecimento foi conseguido atravs do dilogo que venho mantendo com todas as categorias profissionais e que me possibilita poder falar da
opinio da generalidade destes elementos.
Os sublinhados baseiam-se, apenas, no facto de irem ao encontro
daquilo que ouvi.
Ou seja, o que se me afigura que estas notcias reflectem a realidade
sentida pelos agentes, pois muito daquilo que me tm dito, nomeadamente no
trabalho efectuado no terreno para a concretizao do estudo sobre os aspectos traumticos da actividade policial est contido nestes artigos.
Assim, por exemplo, eu aponto as seguintes questes:
a) Uma grande parte dos agentes das foras de segurana afirma que
no vale a pena trabalhar, uma vez que os tribunais depois do seu
esforo no punem quem merece;
b) No existem leis que protejam os agentes de segurana, dado que
no existem punies para aqueles que desrespeitam os agentes de
autoridade, ou que os agridem fisicamente;
c) No caso de no existiram queixas por parte dos cidados, no que
concerne aos actos de que so vtimas, a polcia, por si s, no
pode fazer nada;
d) Em sua opinio os tribunais acreditam mais na palavra dos delinquentes do que na palavra dos agentes de segurana. Este facto
constata-se nos julgamentos;
e) O material de que dispem inferior, muitas vezes, ao dos infractores;
f) Se tm problemas no h quem os defenda. Carecem de apoio jurdico e psicolgico;
g) H desmotivao entre uma grande parte dos agentes de segurana,
o que, segundo afirmam, os leva a no agir;
h) Em sua opinio, as chefias no evoluem e muitas vezes no podem contar com o seu apoio;
i) No h uniformidade de critrios, ou seja, existe uma cultura de
ilegalidade no seio da PSP;
292
j) Existe um mal estar junto das foras de segurana da GNR, nomeadamente no que diz respeito ao horrio de trabalho e aos
louvores destinados s promoes.
Todas estes problemas esto contidos nas frases sublinhadas.
Passando agora s questes ligadas s agresses constatamos que:
Relativamente ao ano de 2000, o Gabinete de Deontologia e Disciplina da
Polcia de Segurana Pblica indica-nos 246 agresses, das quais 141 ocorrem
em Lisboa.
Este facto no nos surpreende se atendermos especificidade da zona.
Tambm se compararmos estes dados com aqueles que foram obtidos no
tratamento das queixas participadas a esta Inspeco-Geral no ano de 1999 relativas PSP podemos encontrar algum relacionamento, j que a percentagem
de casos ocorridos na grande Lisboa de 50 % do total das mesmas.
De salientar que a indicao que temos nestes nmeros, de que 5 destas
agresses so com arma de fogo e 6 se passam no interior das esquadras. Assim,
e no que diz respeito s restantes 235, pouco ficmos a conhecer.
Seria ento necessrio, para uma leitura mais correcta, que houvesse conhecimento da origem das agresses sem arma de fogo. Sero apenas nomes menos
dignos ou insultos? Ou sero agresses fsicas, ou com arma branca?
Como facilmente se perceber so realidades completamente distintas.
Se atendermos resposta dada pela Associao Scio-Profissional da Polcia, pese embora se possa tambm pensar que esta Inspeco poderia no ter
necessidade de recorrer a tal pedido, estranhamos que depois de tantas crticas
e queixas relativamente ao facto dos agentes de segurana serem constantemente
alvo de agresses, quando so questionados sobre os nmeros, no os conhecerem.
Terminando agora com os dados que nos so dados pelos nmeros no
dossier anexo, e que, excepo do artigo seleccionado pela IGAI, abrange um
perodo compreendido entre 25 de Janeiro e 13 de Fevereiro de 2001, verificamos que existem nove artigos que falam de agresses s foras policiais. Destes, trs falam de arma de fogo e trs falam de tentativa de atropelamento.
Duas das agresses no parecem assumir um carcter de desrespeito
autoridade, j que provm de situaes em que o agressor se encontra alcoolizado.
A outra ocorre no meio de uma rixa e o agente que agredido pode s-lo no
contexto da luta, sem haver a noo de que se trata de um agente de autoridade.
Resumindo, e a acreditar na comunicao social, estes dados parecem reflectir uma tendncia para um aumento de agresses s foras policiais, j que
293
em 19 dias existem trs agresses com arma de fogo e trs tentativas de

atropelamento com tratamento hospitalar.
Este facto foi-me referido vrias vezes pelos agentes de segurana durante
as entrevistas que me concederam, e a principal razo apontada pelos mesmos
para que tal se verifique a crise de autoridade porque passam as polcias, e
que resulta da legislao, que no as protege nem dignifica. A quase totalidade
dos agentes pede que seja considerado crime pblico o desrespeito aos agentes
policiais. No que diz respeito sua maior interveno na defesa dos cidados,
referem a falta de motivao que sentem pelo facto de que nem os tribunais
nem as chefias os apoiam quando tm problemas ou intervm em situaes de
risco. Muitas vezes, em sua opinio, os tribunais lidam com eles como se fossem os criminosos.
Acrescentam, ainda, que se tm acidentes em servio so por eles responsveis, se rasgam a farda em servio tm de a pagar porque o subsdio no
chega. No caso de agredirem algum, ainda que em defesa, tm problemas, se
so agredidos ningum os defende. Estas questes iro ser abordadas no estudo sobre os aspectos traumticos da actividade policial, no entanto avanamos com estas opinies, j que nos parece poderem ajudar a compreender o
problema em anlise.
A Tcnica Superior,
Maria Joo Milito
294
21 A VIOLNCIA NA SOCIEDADE ACTUAL

Podem-se tirar ensinamentos da violncia sem a imitar
nem lhe ceder
Yves Michaud
A Carta Europeia do Polcia aprovada pelo II Congresso do CESP, realizado em Estrasburgo em Novembro de 1992, diz-nos no seu artigo 1. que
A Polcia deve constituir um servio pblico, ao servio da comunidade e no
seu artigo 2. diz-nos que A Polcia tem por misso garantir a todos os cidados o livre e pacfico exerccio dos direitos e das liberdades que lhes so reconhecidos na lei.
No h dvida de que s foras policiais compete, por excelncia, zelar
pela eficcia profissional no combate ao crime, criando condies de segurana
no viver quotidiano das populaes, mas sem esquecer o respeito pelos direitos
dos cidados inscritos na ordem democrtica.
Qualquer destes aspectos reporta-se a princpios bsicos de cidadania, claramente compatveis em termos jurdicos e formais, mas sujeitos a fortes presses na realidade social.
Assim sendo, no ser de estranhar que as foras policiais fiquem sujeitas
a uma maior presso, quer por parte das entidades polticas e hierrquicas de
enquadramento quer, tambm, por parte das populaes.
295
Consequentemente, os discursos dos polticos e, tambm, as manifestaes

da opinio pblica balanam entre as exigncias da eficcia policial e de obteno de resultados, por um lado, e a enfatizao dos direitos e garantias dos
cidados, por outro.
Pelo que foi dito fica desde j a ideia de que exercer uma actividade policial em democracia no fcil.
O tema desta apresentao remete-nos para a violncia que existe na nossa
sociedade e com a qual, diariamente, todos teremos de conviver.
Mas a violncia sempre existiu, se bem que de uma forma diferente daquela a que hoje j quase todos ns nos habitumos.
A sociedade primitiva impediu o aparecimento da diviso poltica e criou a
diviso antagnica na representao da relao de homem para homem. Com a
guerra, a troca, a feitiaria, a percepo do mundo humano inseparvel do
conflito e da violncia.
Porm, com o aparecimento do Estado limitam-se as prticas de vingana
e, medida que o poder do Estado aumenta, e que se instituem as leis, no
intuito de dar segurana a cada cidado, o uso da violncia individual aparece
como desnecessrio e sem sentido. No entanto ela no acaba, surge sim com
outra conotao.
O mundo contemporneo no constitui uma realidade homognea, feito
de pases diferentes, e nele os fenmenos de violncia so dspares. Estas
disparidades subsistem entre os grupos sociais, dentro de uma mesma sociedade.
Por exemplo, a deslocao de muita gente dos campos para as cidades,
muitas vezes sem as condies mnimas de subsistncia nos lugares para onde
se deslocam, tem contribudo para um aumento de delinquncia, originando a
criao de bairros perifricos, que so potenciais plos de conflito, e criando
grupos mais predispostos para a violncia.
Tambm a violncia juvenil, embora um fenmeno recente, tem vindo a
aumentar em intensidade e frequncia. O seu nvel actual bastante preocupante,
sendo motivo frequente de manchetes dos rgos de comunicao social e de
declaraes pblicas das mais diversas entidades polticas nacionais.
Estas situaes, por vezes preocupantes, tm levado a que tanto na Europa como nos EUA a luta contra a criminalidade tenha ocupado o primeiro
lugar entre as preocupaes e prioridades do pblico, pese embora em alguns
lugares ela tenda a diminuir.
O sentimento de insegurana que se encontra no centro de todas as discusses sobre a violncia corresponde crena, fundada ou no, de que tudo
pode acontecer, de que devemos esperar tudo, ou ainda de que j no pode296
A violncia na sociedade actual
mos ter a certeza de nada, relativamente aos comportamentos quotidianos. Deste

modo, a insegurana vai-se instalando em cada um de ns e aparece como que
uma ameaa ordem pblica.
E isto porque as relaes dos indivduos com os acontecimentos e os factos passam no s pela experincia directa que eles tm dela mas tambm pelos
testemunhos e evidncias indirectas que recebem.
Falamos agora dos meios de comunicao que nos transportam diariamente para a violncia que todos tememos, criando-nos uma sensao de insegurana generalizada.
A violncia est no horizonte da vida social. Embora esta afirmao possa
parecer excessiva, ela pretende referenciar a natureza social da violncia. Retm-se, assim, um aspecto hoje consensual na literatura cientfica sobre a violncia:
os comportamentos violentos e agressivos so o resultado de um processo de
construo, no qual intervm mecanismos psicolgicos e sociais que regulam a
sua aprendizagem.
Considerado ao nvel normativo ou interindividual, o acto violento sempre uma transgresso do sistema normativo em vigor numa determinada sociedade. A complexidade da anlise da violncia ou, de um modo mais preciso,
dos comportamentos violentos resulta, pois, do seu carcter social.
Nem todos os indivduos, nem todos os grupos, nem todos os estratos
sociais representam o mesmo comportamento de igual modo, percepcionando-o
com a mesma carga valorativa, isto , um mesmo acto pode ser representado
diferentemente como no violento, violento ou muito violento. A percepo e a
prtica de actos violentos so, assim, marcados, quer utilizando o vocabulrio
da Sociologia, pela posio de classe, quer pela histria social dos indivduos.
S deste modo possvel explicar o surgimento, no contexto das grandes cidades, de subculturas de violncia, portadoras de valores que transgridem o sistema
normativo aceite pela comunidade.
O idioma poltico das sociedades modernas encontrou no ideal de ordem sob a lei a resoluo do problema representado pelo uso instrumental da
violncia nas interaces sociais.
Ao concentrar no Estado e nas suas instituies de controlo social o monoplio do uso legtimo dos meios de violncia, a ordem jurdica expropria
dos indivduos o recurso violncia como meio de alcanar os fins, e realiza
um elemento central da noo de cidadania, isto , cabe apenas ao Estado, pelas
instituies que dirige, a proteco contra a ameaa criminosa.
Assim, a polcia implementa, em cada esquina, a funo essencial do Estado, e o mesmo dizer que impe coercivamente as regras de regulao de
comportamentos que garantam a paz social.
297
A violncia policial funcionar, ento, como ltimo recurso de conteno

dos indivduos com comportamentos desviantes, ou seja daqueles que se recusam a ser dominados pelo consenso da maioria.
A restrio legal ao arbtrio policial no uso de violncia representa um
elemento crucial da noo de cidadania.
Falamos da proteco dos direitos e liberdades civis que podero, em alguns casos, ser ameaados.
O modelo de ordem sob a lei encontra na subordinao da polcia ao
judicirio e na conformidade compulsria do trabalho policial s regras estabelecidas as condies que fazem da actividade policial a garantia da liberdade
humana.
A vigncia efectiva destas condies distingue o Estado democrtico do
Estado autoritrio, tambm conhecido como Estado policial, em razo dos graus
elevados de liberdade das agncias de represso.
Neste sentido, podemos perceber porque no fcil ser agente de segurana num Estado democrtico, quero eu dizer, que pelo que foi dito se perceber
que num Estado autoritrio no constituir problema o exerccio da actividade
policial.
Se a violncia est presente no dia-a-dia de todos ns, quer dizer que
os elementos das foras de segurana como parte integrante da sociedade,
e, muito mais ainda pelas especificidades da sua profisso, podem exercer actos de violncia, mas podem tambm, sem dvida, ser eles prprios
alvo dessa mesma violncia, ou seja, so vtimas da violncia da sociedade em que vivemos.
O dilema do trabalho policial na sociedade democrtica revela-se, primeiro,
no facto de saber como maximizar a implementao da lei, entre os indivduos
potencialmente recalcitrantes, atravs da utilizao de recursos profissionais.
Certamente, os graus de liberdade na mobilizao de meios eficientes pelos agentes de segurana variam em funo da natureza do regime poltico. Violncia e fraude sero usadas de uma forma mais desinibida pela polcia de governos autoritrios, onde no vigoram as liberdades, direitos, autonomias
institucionais e garantias constitucionais das democracias.
Sem pretender dar ensinamentos, para os quais, como facilmente se perceber, no estarei habilitada a dar, irei apenas, em breves palavras, relatar um
modelo experimental utilizado com xito na polcia alem e que envolveu um
grupo de arruaceiros, os chamados rockers, que provou que para se enfrentar
a violncia na sociedade fundamental que se tenha formao adequada
s funes e procedimentos, bem como conhecimento real das condies
sociais das zonas de interveno consideradas mais violentas.
298
Num passado recente, a polcia e a populao de Norte a Sul da Alemanha foram alarmadas por uma nova forma de criminalidade juvenil.
Bandos de jovens percorriam a cidade, fazendo um barulho infernal e
agredindo quem quer que os enfrentasse. O apelo a medidas que fizessem frente a esta onda de violncia foi geral.
Em Hamburgo, Franckfurt, Mannheim, Berlim e Munique e muitas outras
cidades alems a polcia comeou a agir com violncia contra estes bandos. Foram
presos, julgados e condenados e, depois de terem cumprido a sua pena, postos
de novo em liberdade.
Mas, a dureza na luta contra estes grupos teve pouco xito. A nova violncia no abrandou.
Foi nesta altura que a polcia de Munique fez uma experincia que, primeira vista, parecia muito audaciosa, mas que depressa evidenciou ter tido um
xito extraordinrio. Em trs anos quase eliminou a criminalidade destes grupos
em Munique.
Este modelo de Munique pressupunha o seguinte:
1. Que os jovens que tinham enveredado pelo caminho da violncia
tinham sentido a falta de compreenso e de aceitao por parte
dos adultos. A violncia com que a sociedade respondia reforava
as frentes antagnicas e exigia nova violncia;
2. Que estes jovens se sentiam desprezados pela sociedade e que s
o afastamento que mantinham com quem os rodeava lhes tinha
facilitado a violncia;
3. Faltava-lhes uma relao autntica com a famlia. Procuraram ento uma referncia, que j no foi junto da famlia mas sim no
crculo de outros jovens.
Com a colaborao do autor deste modelo, ento psiclogo junto da polcia de Munique, esclareceram-se os fundamentos do chamado rockerismo, assim
como os seus motivos, e instruram-se os agentes policiais quanto ao modo de
lidar com esses jovens.
Tratava-se de formar agentes especiais, que passaram a compreender a situao destes jovens, que discutiam com eles frequentemente e que travavam dilogos violentos entre si.
Ora, nessa circunstncia era natural que os polcias no reagissem a muitas
provocaes por parte dos rapazes. Mas isso tambm viria a ser um factor de
dilogo.
Os adolescentes comearam a apreciar as discusses com estes seus modelos
de referncia, e aos poucos iam alterando os seus comportamentos.
299
Queriam ser aceites como jovens com muitos problemas de diversas origens.
Um dos primeiros passos a dar para a aproximao a estes grupos foi o
envio de alguns agentes paisana para os locais de reunio. Houve sempre o
cuidado de dar um motivo aos polcias para essa deslocao. Ou por queixas
dos vizinhos, ou por agresses, ou por qualquer outro motivo que justificasse a
ida dos agentes aos locais.
Os polcias adoptaram o mesmo modo de falar e de agir destes grupos
violentos, com o objectivo de facilitar a misso para que tinham sido escolhidos.
Muitas vezes as primeiras palavras que trocavam com eles eram as mesmas que os grupos usavam entre si como saudao, ou seja, termos da sua
gria.
Com o tempo comearam a conhecer-se mutuamente e os jovens, lentamente, aprenderam a respeitar estes agentes.
O passo seguinte no caminho da vitria da violncia sem violncia foi
desviar a agressividade dos jovens para outras actividades inofensivas.
Os agentes sugeriram vrias actividades que foram aceites, tais como
ralys de motocicleta e outras de ndole desportivo, e acabaram um dia por
sugerir uma competio entre o grupo desportivo da polcia e o grupo destes
jovens.
Ganhou a polcia, e da resultou uma subida considervel da sua cotao
junto do grupo.
Estes encontros tornaram-se frequentes, resultando da a oportunidade de
explicar aos jovens a utilidade da polcia na sociedade.
Encontraram-se finalidades que substituam aquelas que usualmente utilizavam.
Aos poucos iam-se motivando os jovens para actividades conjuntas com a
polcia.
Os agentes tornaram-se verdadeiros intermedirios entre a sociedade e os marginais.
Sempre que um destes jovens tinha problemas com a lei procurava os
amigos da polcia.
Do mesmo modo que estes polcias, agora seus amigos, no lhes aprovavam as aces penalizveis, tambm no os encobriam quando ouviam alguma
coisa sobre os seus comportamentos desviantes.
Assim, estes jovens tinham algum do outro lado com quem podiam falar,
confiar e aconselhar um caminho para a sua integrao na sociedade. Por fim,
os polcias conseguiram cativar os jovens que acabaram por abandonar os seus
300
smbolos de diferena da sociedade: despiram os seus uniformes de couro e outros artifcios que os tornavam diferentes.
Transformaram-se em pessoas pacficas, conforme os estudos que se seguiram e o acompanhamento que foi feito o comprovou.
O modelo de Munique foi aplicado em muitos outros locais do mundo,
embora as tentativas muitas vezes tivessem falhado. No porque o modelo estivesse errado, mas sim porque no foi bem aplicado.
Em Munique, a actividade policial ultrapassou muito o trabalho usual do
polcia.
Tornaram-se agentes sociais, que tinham aprendido a entrar no
mundo dos jovens e, apesar de alguns fracassos iniciais, nunca abandonaram o caminho que tinham comeado.
Mas para tudo isto so necessrias pessoas que sintam os problemas,
que em conversas sem constrangimentos compreendam os outros e os ajudem, num dilogo constante, que os leve a encontrar por eles prprios a
soluo. Afinal s depende de ns o modo como a violncia da sociedade
evoluir.
Certamente que a brutalidade no abandonar este mundo, mas, com a boa
vontade de todos, ele pode tornar-se menos violento.
A violncia, enquanto comportamento agressivo ou utilizao de fora para
satisfazer necessidades, pode ser considerada a maior parte das vezes como
manifestao de fraqueza moral, de incompetncia pedaggica ou infantilismo
afectivo.
Neste sentido, a violncia pode ser controlada de algum modo por medidas repressivas, de vigilncia ou de controlo, para evitar os efeitos mais negativos.
Mas esta utilizao de uma certa violncia para controlar a violncia
sempre, pelo menos, discutvel.
A soluo definitiva e totalmente coerente s se encontra na formao
afectiva e moral das pessoas e, por consequncia, na organizao de um sistema
educativo/formativo que passe pela seleco e formao dos seus agentes, pelos
mtodos e programas utilizados, pela cultura estabelecida, que previna as situaes de frustrao e ensine estratgias criativas para resolver problemas e necessidades, sem recorrer violncia.
Deseja-se, mais do que nunca, uma situao de proximidade entre o polcia e o cidado, de tal forma que se aprenda a conviver numa harmonia que
ser, com certeza, til para todos e que passar pela formao e recrutamento
de foras de segurana que, cada vez mais, se devero sentir sensibilizadas para
esta problemtica.
301
Mais do que nunca as foras de segurana devero estar preparadas para

conviver com este tipo de fenmenos, que so comuns nos dias de hoje e que
exigem um grau de sensibilizao e de conhecimento dos problemas sociais.
Para que tal possa acontecer ter, certamente, que existir preparao e formao para todos os agentes de segurana, no esquecendo
nunca o acompanhamento psicolgico, que ser indispensvel queles que
enfrentam maiores riscos.
Muito obrigada,
Maria Joo Milito
302
22 RECOMENDAO SOBRE A LEGALIDADE DE NO INSTAURAR PROCEDIMENTO EM VEZ DE SUSPENDER O

PROCEDIMENTO INSTAURADO
Processo n. 112/99
Parecer n. 2/2002
I
1 No processo em epgrafe foi determinado, por despacho do Sr. Inspector-Geral, que os autos fossem conclusos ao signatrio tendo em vista
recomendao sobre a legalidade de no instaurar procedimento em vez
de suspender o procedimento instaurado.
2 Tal despacho foi exarado na sequncia da recepo do ofcio do Comando-Geral da Guarda Nacional Republicana junto a fl. 59 do processo administrativo, em que se informa, para alm do mais, que no foi ordenado a instaurao de qualquer processo contra os soldados em causa, quanto aos factos
constantes do processo comum singular n. do Tribunal Judicial da Comarca
de Mancelavisa, em virtude do Comando daquela unidade ter entendido aguardar pela deciso judicial que viesse a ser proferida.
O processo judicial veio a ser arquivado por extino do procedimento
criminal em virtude de desistncia de queixa e por improcedncia da acusao
pblica por no provada.
303
II
3 Cumpre-nos, assim, emitir um juzo sobre a legalidade da deciso de
no instaurar procedimento de natureza disciplinar, com fundamento em se aguardar ulterior deciso judicial do processo crime pendente sobre os mesmos factos.
4 A questo suscitada deve ser analisada luz dos princpios da independncia do procedimento disciplinar em relao ao processo criminal e da legalidade do procedimento disciplinar.
O artigo 5. do RDGNR, aprovado pela Lei n. 145/99, de 1 de Setembro, sob a epgrafe Princpio da independncia dispe:
A conduta violadora dos deveres previstos no presente Regulamento, que
seja simultaneamente tipificada como crime, passvel de sano disciplinar, sem
prejuzo do disposto na lei quanto aos crimes estritamente militares.
Da redaco deste artigo resulta que:
O princpio da independncia (ou da autonomia, como alguns preferem) do procedimento disciplinar tem plena aplicao quando os
mesmos factos so susceptveis de integrar a prtica de crime comum (tipificado no Cdigo Penal ou legislao complementar). Aqui
haver lugar a dois procedimentos, um de natureza disciplinar e
outro de natureza criminal;
No se aplica tal princpio quando os factos sejam qualificados
como crimes estritamente militares (nova terminologia constitucional para os crimes essencialmente militares), na medida em que o
artigo 2. do Cdigo de Justia Militar em vigor, proclama que As
infraces disciplinares qualificadas como crimes essencialmente militares s podem ser punidas de harmonia com este Cdigo. Esta redaco
corolrio lgico do princpio da unidade do procedimento disciplinar militar, segundo o qual as violaes da disciplina militar
so de idntica natureza, sancionveis, em sede de procedimento
disciplinar ou criminal, segundo um critrio de gravidade do ilcito. A justia militar una, repartindo-se a competncia para o seu
exerccio entre o foro administrativo e judicial, de acordo com a
maior ou menor gravidade das infraces disciplina militar.
Sempre que haja indcios de crime estritamente militar impende sobre o
titular do poder disciplinar o dever de participao Polcia Judiciria Militar
v. artigos 91. da parte II do Regulamento Geral dos Servios da GNR, 92.,
n. 3, da Lei Orgnica da GNR e 217. do Cdigo de Justia Militar.
304
Recomendao sobre a legalidade de no instaurar procedimento em vez

de suspender o procedimento instaurado
Do exposto resulta que a questo apenas se coloca quanto ao processo judicial comum, isto , sempre que estejam em causa factos susceptveis de integrar
simultaneamente crime de natureza comum e infraco disciplinar. Sempre que
estejam em causa factos susceptveis de constituir crime estritamente militar existe
unicamente o dever de participao autoridade judiciria competente.
5 Vejamos agora a problemtica luz do princpio da legalidade do procedimento disciplinar.
Aps a recepo dos documentos (auto de notcia, participao, queixa) a
entidade competente para instaurar processo disciplinar (artigos 68., n. 2, e 69.,
n. 4) lavra o despacho liminar (artigo 84.).
O artigo 84. do RDGNR, sob a epgrafe, despacho liminar, estatui que:
1 Logo que sejam recebidos auto, participao ou queixa, deve a entidade competente decidir se h lugar ou no instaurao de procedimento disciplinar.
2 O despacho liminar, quando no determinar a investigao dos factos, deve ser fundamentado e ser notificado, por escrito, ao queixoso, participante ou denunciante.
3 Do despacho liminar de arquivamento cabe recurso hierrquico, nos termos do presente Regulamento.
No despacho liminar emite-se um juzo valorativo jurdico-disciplinar sobre os factos (juzo de mrito sobre a factualidade) e sobre os indcios (juzo
sobre a prova, consistncia e plausibilidade dos factos e admissibilidade
procedimental).
Impende sobre a entidade com competncia disciplinar um claro dever de
pronncia que, alis, correlativo do dever de promoo.
O objecto do despacho liminar est legalmente delimitado e,
consequentemente, est vedado ao seu autor sobrestar na deciso de instaurar
ou no instaurar procedimento disciplinar at que seja conhecido o resultado de
processo crime pendente sobre os mesmos factos.
O despacho liminar exarado no exerccio de um poder vinculado, em
obedincia ao princpio da legalidade do exerccio da aco disciplinar.
No deixado ao critrio do titular do poder disciplinar a opo de instaurar ou no instaurar, definitiva ou provisoriamente, procedimento disciplinar.
Com efeito, o artigo 71. do Regulamento de Disciplina da GNR consagra expressamente a obrigatoriedade de procedimento.
A notcia de uma infraco disciplinar d sempre lugar abertura de procedimento com vista ao apuramento da eventual responsabilidade disciplinar que
no caso couber.
305
Consequentemente, aps a apreciao do contedo dos documentos, a

entidade competente apenas pode (trata-se de um poder-dever):
Determinar o arquivamento, se considerar que no h lugar
instaurao de procedimento disciplinar, quer porque inexistem
os elementos essenciais da infraco disciplinar, quer porque
manifesto que, sem necessidade de qualquer diligncia, se conclui pela inexistncia dos pressupostos da responsabilidade disciplinar;
Determinar a instaurao de processo disciplinar, se for manifesta a existncia de infraco disciplinar;
Determinar a instaurao de processo de averiguaes, se
houver vago rumor ou indcios insuficientes de infraco disciplinar ou desconhecidos os seus autores (artigo 108.);
Propor superiormente a instaurao de inqurito (artigo 111.);
Determinar a transmisso da participao/queixa/auto de notcia
aos servios da PJM, se os factos constiturem crime estritamente militar (artigos 5. do RDGNR, 92., n. 3, da LOGNR e 217.
do CJM); ou dar conhecimento ao Ministrio Pblico nos casos dos crimes pblicos comuns.
Atente-se que o despacho liminar de no instaurao de procedimento disciplinar passvel de impugnao hierrquica pelo participante.
A deciso sobre os pressupostos de instaurao de processo do procedimento deve ser fundamentada, para garantir aquele direito de recurso, e permitir uma rigorosa ponderao dos factos. A objectividade na apreciao dos
indcios probatrios impor que sendo os mesmos suficientes deva ser instaurado processo disciplinar a fim de obstar a que continua a correr o prazo de
prescrio do procedimento disciplinar.
O despacho liminar que sobreste na deciso de instaurar procedimento de
natureza disciplinar e determine que se aguarde a deciso de processo criminal
pendente sobre os mesmos factos constitui um verdadeiro despacho de arquivamento condicional, no permitido por lei e, ipso facto, susceptvel de consubstanciar
uma no promoo de procedimento disciplinar, podendo fazer incorrer o seu
autor em responsabilidade disciplinar e criminal (1).
(1) Quanto responsabilidade disciplinar, artigo 8., n. 3, do RDGNR; quanto responsabilidade criminal, v. artigo 369. do Cdigo Penal.
306
Recomendao sobre a legalidade de no instaurar procedimento em vez

de suspender o procedimento instaurado
III
6 Existe uma clara distino entre a deciso de admissibilidade do procedimento disciplinar (despacho liminar) e a deciso de convenincia ou necessidade de suspenso do processo.
O juzo sobre a necessidade ou convenincia de aguardar o resultado de
processo criminal sobre os mesmos factos deve ser feito no processo e na fase
processual prpria.
Com efeito, a faculdade de suspenso do processo disciplinar est prevista no artigo 96. do RDGNR, que, sob a epgrafe, Suspenso do processo,
dispe:
Oficiosamente ou mediante proposta fundamentada do instrutor, pode ser determinada
a suspenso do processo disciplinar at que se conclua processo criminal pendente pelos mesmos factos, sempre que exista manifesta dificuldade na recolha da prova ou se repute tal
medida conveniente para a administrao da justia disciplinar.
Estabelece este preceito legal como pressupostos da suspenso do processo
disciplinar:
A existncia de um processo crime pelos mesmos factos (identidade factual ou de objecto);
Sempre que exista manifesta dificuldade na recolha da prova ou se
repute tal medida conveniente para a administrao da justia disciplinar.
7 A deciso de suspenso do processo disciplinar proferida ao abrigo
de um poder discricionrio em que a entidade com competncia disciplinar
pondera o grau de risco de contradio entre a deciso disciplinar e a futura
deciso judicial, decorrente quer da dificuldade probatria intransponvel no mero
mbito do procedimento disciplinar (impossibilidade absoluta de recolha de novas
provas), quer da expectativa de que o processo criminal possa vir a contribuir
com novas provas para uma rigorosa determinao da responsabilidade do arguido.
A convenincia para a administrao da justia h-de resultar, assim, da
ponderao e preocupao de diminuir o risco de punio disciplinar injusta,
quer porque se pode sancionar com rigor excessivo, quer porque tal sano pode
vir a ser reputada como injusta, luz do resultado do processo judicial, da
podendo decorrer desvantagens para a boa ordem do servio.
307
Pretende-se evitar o efeito perverso do exerccio do poder disciplinar, cujo

fundamento reside exactamente no seu carcter instrumental ao servio de uma
adequada e correcta integrao dos funcionrios no esprito das atribuies da
Administrao Pblica.
IV
Concluses
1 O Regulamento de Disciplina da GNR consagra o princpio da independncia entre o procedimento disciplinar e o procedimento criminal pelos
mesmos factos, excepto se se tratar de crimes estritamente militares.
2 A notcia de factos susceptveis de integrar, simultaneamente, infraco disciplinar e ilcito criminal comum imputveis a militar da GNR obriga a
entidade com competncia disciplinar a pronunciar-se sobre os pressupostos de
instaurao de procedimento disciplinar e a efectuar a devida comunicao ao
Ministrio Pblico para efeitos de eventual procedimento criminal.
3 O Regulamento de Disciplina da GNR consagra o princpio da legalidade do exerccio da aco disciplinar.
4 O despacho liminar previsto no artigo 84. do RDGNR proferido
no uso de um poder vinculado, em obedincia ao referido princpio da legalidade.
5 No , pois, legalmente admissvel sobrestar na deciso de instaurao de procedimento disciplinar at que se conclua o processo criminal pelos
mesmos factos.
6 O juzo sobre a necessidade ou convenincia de aguardar o resultado de processo criminal sobre os mesmos factos somente pode ser feito no
processo e na fase processual prpria, isto , apenas nos termos do artigo 96. do
RDGNR.
Considerao do Ex.mo Sr. Inspector-Geral
O Subinspector-Geral,
308
23 BREVE REFLEXO SOBRE O RECONHECIMENTO DE

PESSOAS COMO MEIO DE PROVA NOS PROCESSOS DE
NATUREZA DISCIPLINAR EM QUE OS VISADOS SEJAM
ELEMENTOS DAS FORAS DE SEGURANA (GNR/PSP)
Parecer n. 11/99
I Da eventual necessidade de reconhecimento:
No mbito de processo de natureza disciplinar em que os visados so elementos da Guarda Nacional Republicana ou da Polcia de Segurana Pblica,
por diversas vezes se tem colocado a questo de saber como proceder ao reconhecimento de pessoas, no caso em que tal se afigure necessrio descoberta
da verdade.
Perante uma concreta ocorrncia que envolva elementos das foras de segurana, relativamente aos quais seja necessrio apurar o grau de envolvimento
e responsabilidade, mas em que a participao, a denncia ou qualquer outra
forma admissvel de comunicao dos factos seja omissa, total ou parcialmente,
quanto identificao dos intervenientes como proceder?
frequente os cidados nas denncias apresentadas omitirem, por desconhecimento, a identidade do ou dos agentes da fora de segurana de cuja conduta se queixam.
Se os factos deram origem a uma ocorrncia, como tal tratada e registada pela
entidade policial, o instrutor nomeado pode, e deve, aceder sempre ao respectivo
expediente, o qual no lhe pode ser recusado cf. artigo 16. da Lei Orgnica da
Inspeco-Geral da Administrao Interna (Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro) , para, assim, inteirar-se sobre a identidade do ou dos intervenientes.
309
Mas nem sempre este procedimento evita a necessidade de proceder ao

reconhecimento.
Recorde-se as ocorrncias em que intervm vrios agentes e a um s deles
imputada a conduta desviante desconhecendo, porm, o denunciante a respectiva identidade e, uma vez ouvidos aqueles, todos negam a sua autoria.
Contudo, onde maiores dificuldades podem surgir nos casos em que os
factos denunciados no deram origem, as mais das vezes indevidamente, a qualquer registo e quem se queixa no identifica, por desconhecer o presumvel
infractor.
So, entre outras hipteses, cuja resoluo apurar a verdade material
pode no dispensar a realizao de um reconhecimento.
II Dos Estatutos Disciplinar Geral e Especiais, no que concerne disciplina dos meios de prova. O direito subsidirio:
O Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de Janeiro diploma que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Funcionrios e Agentes da Administrao Central, Regional e Local , excluiu do seu mbito de aplicao os funcionrios e agentes
que possuam estatuto especial. Estatutos especiais so, entre outros, o Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n. 141/77, de 9 de Abril,
e o Regulamento Disciplinar da Polcia de Segurana Pblica, aprovado pela Lei
n. 7/90, de 20 de Fevereiro, aplicveis respectivamente, ao pessoal da Guarda
Nacional Republicana e ao pessoal no militar nem administrativo em servio
na PSP.
Nem o Regulamento de Disciplina Militar nem o Regulamento Disciplinar
da PSP tratam, de forma autnoma, os meios de prova admissveis no mbito dos respectivos processos disciplinares e o mesmo acontece com o Estatuto Disciplinar dos Funcionrios e Agentes da Administrao Central, Regional
e Local.
Neste ltimo diploma, o legislador prev a possibilidade de, nos casos
omissos, o instrutor adoptar as providncias que se lhe afigurarem convenientes
para a descoberta da verdade, em conformidade com os princpios gerais de
direito processual penal cf. artigo 35., n. 4, do Decreto-Lei n. 24/84, de
16 de Janeiro.
Por seu turno o Regulamento Disciplinar da PSP manda aplicar, como
direito subsidirio o estatuto disciplinar vigente para os funcionrios e agentes da administrao central e a legislao de processo penal cf. artigos 66.
e 69., n. 3.
E ao contrrio do que presentemente sucede ao nvel do Regulamento de
Disciplina Militar, a proposta de lei que aprova o Regulamento Disciplinar da
Guarda Nacional Republicana prev, no artigo 7., a aplicao dos princpios
310
Breve reflexo sobre o reconhecimento de pessoas como meio de prova nos processos de natureza
disciplinar em que os visados sejam elementos das foras de segurana (GNR/PSP)
gerais do direito sancionatrio, do Cdigo do Procedimento Administrativo, da

legislao processual penal e, na parte no incompatvel, do Regulamento de
Disciplina Militar, como direito subsidirio.
III Da necessidade de realizao de todas as diligncias tendentes descoberta da verdade material. O reconhecimento:
Como decorre das normas constantes do estatuto geral e dos estatutos
especiais citados o instrutor do processo disciplinar dever realizar todas as diligncias de prova que se lhe afigurem necessrias descoberta da verdade
material cf. o artigo 55. do Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de Janeiro, artigo 88.
do Decreto-Lei n. 142/77, de 9 de Abril, artigo 64. da Lei n. 7/90, de 20 de
Fevereiro, e o artigo 93. da proposta de lei que aprova o Regulamento Disciplinar da Guarda Nacional Republicana.
E, tal como acontece no mbito do processo penal, legtimo concluir pela
admissibilidade de qualquer meio de prova que no seja proibido por lei, desde
logo constitucional.
Entre elas est necessariamente o reconhecimento de pessoas quando o
mesmo se afigure indispensvel boa deciso da causa.
IV Regras a adoptar:
Mas, assim sendo, havendo necessidade, no mbito de um processo de
natureza disciplinar, de proceder ao reconhecimento de uma pessoa, qual ou
quais, as regras a adoptar?
Como escreve Leal-Henriques a p. 196 do Procedimento Disciplinar: De toda
a filosofia que preside ao Estatuto Disciplinar poder concluir-se que o legislador disciplinar, embora o no diga expressamente na totalidade, pretendeu acudir aos casos omissos de natureza processual, pela forma seguinte: 1. normas
de processo penal; 2. normas de processo civil, subsidirias que so do processo penal; 3. princpios gerais do processo penal.
E a propsito da recolha da prova testemunhal, observa o mesmo autor
Dado o carcter informal e sumrio que o legislador quis imprimir tramitao
do processo disciplinar ajustado ao fim a que se destina e limitado ao necessrio para atingir essa finalidade devem dispensar-se formalismos rgidos, embora garantindo, como bvio, a autenticidade e genuinidade dos processos de
obteno dessa mesma prova. Neste contexto nada obsta a que se sigam as regras
prprias do processo penal, mas adaptadas, por aligeiramento, ao procedimento
disciplinar []
que se a solenidade do processo penal aqui dispensvel dadas as finalidades especficas do expediente disciplinar, o recurso s suas normas tem pelo
menos a vantagem de proporcionar ao arguido administrativo as garantias de
defesa que hoje gozam os arguidos criminais. [Cf. ob. cit., p. 264.]
311
Na ausncia de preceitos especficos nos estatutos geral e especiais de que

nos ocupmos e atendendo ao que neles se dispe em sede de direito subsidirio, entende-se, em conformidade com o parecer acima transcrito, que no que
concerne aos meios de prova os casos omissos devero ser integrados com recurso s normas de processo penal.
A prova por reconhecimento encontra-se regulamentada nos artigos 147.
a 149. do Cdigo de Processo Penal.
Tornando-se necessrio descoberta da verdade proceder ao reconhecimento
de qualquer pessoa, designadamente de um agente policial, no mbito de um
processo de natureza disciplinar em que tenha lugar aplicao de qualquer
dos estatutos atrs referidos, dever adoptar-se os procedimentos inscritos nas
supracitadas normas.
Ou seja:
A) Quem proceder identificao deve descrever a pessoa a reconhecer indicando todos os pormenores (designadamente fsicos e de
vesturio) de que se recorde e esclarecer se j anteriormente a havia
visto e, na afirmativa, em que condies;
B) O instrutor deve interrog-la sobre circunstncias que possam influir na credibilidade da identificao;
C) Se a descrio referida em A) for, s por si, apta identificao
da pessoa em causa, inexistindo fundamento para duvidar da sua
credibilidade, no h lugar ao reconhecimento a que se alude na
alnea seguinte;
D) Caso contrrio atravs da descrio no foi atingido o objectivo da identificao , aplica-se o procedimento previsto no n. 2
do artigo 147. do CPP;
E) Havendo lugar a uma pluralidade de reconhecimentos, observam-se as normas do artigo 149. do mesmo diploma legal.
A obedincia a estas regras, as quais no nos parecem dever ser objecto de
qualquer aligeiramento, no preclude o que de seguida se dir.
Se a pessoa destinada a fazer um eventual reconhecimento declara, quando
ouvida pelo instrutor, no ser capaz de proceder a qualquer discrio do indivduo ou indivduos a identificar, designadamente porque as circunstncias em que
ocorrem os factos (de noite os agentes usavam viseiras, etc.), ou o elevado nmero
de participantes nos mesmos, ou o lapso de tempo entretanto decorrido sobre
aqueles o no permitem e, desde logo afirma com segurana, que caso fosse
colocada perante vrios intervenientes a situao no sofreria qualquer alterao,
ento, de afastar este meio de prova.
312
Breve reflexo sobre o reconhecimento de pessoas como meio de prova nos processos de natureza
disciplinar em que os visados sejam elementos das foras de segurana (GNR/PSP)
O reconhecimento igualmente de afastar quando a questo no reside na

identificao de pessoas, mas sim em depoimentos de divergentes sobre a autoria dos factos.
Aqui o problema coloca-se ao nvel da valorao da prova, podendo legitimar, caso se verifiquem os respectivos pressupostos, uma acareao.
Dito isto, uma coisa no nos oferece dvida: uma vez decidido que o
procedimento adequado ao caso a realizao de um reconhecimento de pessoas, em sentido tcnico jurdico e este constitui um momento de avaliao
importante as regras a observar so as que constam do artigo 147. do Cdigo de Processo Penal.
O recurso ao expediente registado, a que atrs aludimos, para tomar conhecimento de uma ocorrncia e dos seus intervenientes, ou o recurso a fotografias ou a meios udio-visuais, com o mesmo objectivo, podem, em muitas
circunstncias, evitar a necessidade de um eventual reconhecimento v. g. nos
casos em que o prprio visado confrontado com aquelas realidades assume a
autoria dos factos o que no podem valer formalmente como tal.
Lisboa, 30 de Agosto 1999.
Maria Jos Nogueira
313
24 POLCIA MUNICIPAL FUNDADOS INDCIOS DE DESRESPEITO

POR DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
Sumrio: A constituio e as polcias municipais O quadro legal em
matria de polcia municipal A territorializao da segurana As polcias
municipais e a tutela administrativa A tutela partilhada e a sua operacionalizao
A IGAI e as polcias municipais.
1 autrquica a rea de actuao das PM, como ainda ao plano
autrquico que as PM tm circunscritas as respectivas atribuies e competncias nucleares, s quais acrescem, na forma de cooperao, a manuteno da
tranquilidade pblica e a proteco das comunidades locais.
2 Para alm de investir as PM de poderes de autoridade, a lei permite
ainda que estes corpos de polcia possam fazer uso de meios coercivos, criando-se
assim as condies para que possa ocorrer, mesmo por mais remota que seja,
uma situao de desrespeito por direitos, liberdades e garantias.
3 Em matria de desrespeito por direitos, liberdades e garantias as PM
esto sob tutela partilhada do MAI e do MAOT, sendo que, nesse domnio,
a realizao de inqurito ou sindicncia dependente de despacho conjunto daqueles dois membros do Governo.
4 A IGAI exerce uma tutela inspectiva que , harmnica e simetricamente, proporcional ao alcance daquelas que so as competncias atribudas ao MAI.
5 O n. 2 do artigo 9. da Lei n. 140/99 carece de ser regulamentado,
para que, com rigor, se definam contedos, se disciplinem procedimentos e se
315
atribuam as competncias que so determinantes para o exerccio desta tutela

partilhada, incorporando na lei quem a exerce e quando e como ela deve ser
exercida.
6 Face ao disposto no artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99, h que alterar o Decreto-Lei n. 55/87, de 31 de Janeiro, diploma que aprova a orgnica
do MAI e que, por um lado, dever passar a consagrar como uma das atribuies do ministrio, a tutela das autarquias locais em matria de PM e, por outro, poderia estabelecer que a IGAI, no seio do ministrio, o organismo de
exerccio da tutela do Governo sobre as autarquias locais em matria de PM.
7 Tambm a lei orgnica da IGAI careceria ela prpria de ser alterada
para passar a reflectir essa competncia, consagrando-a, semelhana do que j
faz quando prev a realizao de aces inspectivas desenvolvidas de forma articulada com o Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
8 Os termos em que se concretizaria a alterao da Lei Orgnica da
IGAI estariam dependentes da forma como viesse a ser disciplinada a prpria
interveno tutelar da IGAI junto dos servios de PM.
316
Introduo
1 O presente parecer visa dar cumprimento aos despachos de fls. 16,
16 v. e 17.
Em causa est a necessidade de realizar [] um estudo sobre as competncias
da IGAI relativamente Polcia Municipal no actual quadro legal [] face previsibilidade
de futuras e diversificadas situaes [] cf. fl. 16 v.
2 Esta temtica j antes mereceu a ateno da IGAI em informao de
27 de Fevereiro de 1998 (1).
Sendo certo que, data, o enquadramento legal era diverso, a verdade
que a anlise efectuada nessa altura permanece actual. Pela sua viso prospectiva
e inteira pertinncia respigam-se aqui quatro das seis concluses ento formuladas nessa informao, que aqui se acompanha:
[]
C) [], se o legislador ordinrio vier a fixar para s polcias municipais
competncias e possibilidades de interveno do tipo das previstas para as foras de segurana, nomeadamente com utilizao de meios de coero armados,
de admitir a ocorrncia de situaes de conflito com os direitos, liberdades e
garantias fundamentais dos cidados.
(1) Dr. Alberto Augusto A. de Oliveira, in Controlo Externo da Actividade Policial, IGAI,
1998, p. 175.
317
D) Nesse pressuposto, de reflectir sobre as possibilidades de um subsistema de tutela administrativa especificamente vocacionado para tal
domnio.
E) Em tais circunstncias, as respectivas atribuies devem ser conferidas ao Ministrio da Administrao Interna, que as actuar atravs da Inspeco-Geral
da Administrao Interna.
F) Pelo menos numa primeira fase este subsistema dever limitar-se a uma integrao harmnica no actual regime de tutela administrativa.
3 Mais recentemente, o tema foi analisado a partir de um concreto comportamento de agente da PSP a prestar servio em Polcia Municipal (PM)
Parecer n. 5/NAT/2000 v. fls. 18 a 23.
Para economia da anlise e estudo que aqui se procurar fazer, aqueles
parecer e informao so os pontos de referncia e partida para a realizao
deste trabalho.
Isto dito, oferece-se dizer o seguinte:
I As PM e a CRP
1 Aps a quarta reviso constitucional, resultante da Lei Constitucional
n. 1/97, de 20 de Setembro, a Constituio da Repblica Portuguesa (CRP)
passou a consagrar a existncia das PM.
A verdade, porm, que a CRP no nos diz o que sejam PM.
Prevendo, certo, a existncia destes corpos de polcia, a Lei Fundamental
limita-se a dizer que as PM [] cooperam na manuteno da tranquilidade pblica e
na proteco das comunidades locais., e por aqui se fica cf. artigo 237., n. 3, da
CRP.
2 Na procura de respostas, centremos a ateno em seis apontamentos
que importa comentar.
2.1 Em primeiro lugar, h que encarar a prpria designao de PM,
termo que, em si mesmo, encerra j um sentido que limitativo.
Pela prpria designao evidente que as PM sero sempre corpos de
polcia que se iro movimentar num espao cujos limites fsicos sero a rea
geogrfica do respectivo municpio.
2.2 Em segundo lugar, reforando a percepo de que a interveno
das PM localizada, actuando no nvel restrito de cada comunidade local,
est a prpria insero sistemtica do artigo 237. que no deixa lugar a dvidas de que nos situamos no mbito do poder local, veja-se ttulo VIII e sua
epgrafe.
318
Polcia Municipal Fundados indcios de desrespeito por direitos, liberdades e garantias
2.3 Em terceiro lugar, sem prejuzo de um maior aprofundamento posterior deste aspecto, considere-se ainda o artigo 237., n. 3, e atente-se na redaco e no verbo empregue, cooperam.
Com esta norma vem fazer-se da PM um elemento que, acrescendo aos
j existentes, converge para a manuteno da tranquilidade pblica e proteco
das comunidades locais.
Isso no quer dizer que as PM se substituem s polcias, antes assistem,
ajudam e colaboram com estas nessa tarefa.
Para utilizar uma imagem, podemos dizer que, em matria de manuteno
da tranquilidade pblica e proteco das comunidades locais, as PM so actores
secundrios, continuando o papel principal a estar reservado para as polcias.
2.4 Em quarto lugar, continuando ainda no n. 3 do artigo 237., verifica-se que a CRP deixa para o legislador ordinrio a tarefa de definir quais so
as atribuies e as competncias das PM. Mas mesmo o que no dito pode
ser inferido.
O facto de a referncia s PM surgir a par daquela que feita s autarquias locais e seus orgos s pode ter por significado que as PM devero
intervir e actuar no mbito das competncias e atribuies das autarquias
onde iro inserir-se.
2.5 Em quinto lugar, de acordo com a epgrafe do artigo 237., verificamos que a consagrao constitucional das PM surge intimamente ligada
ideia de descentralizao administrativa.
E mais, o legislador constitucional no se limita a relacionar a existncia
das PM com a descentralizao, muito em particular reserva para estas um papel
nesse domnio, conferindo-lhes poderes cujo exerccio ser concretizado a nvel
local.
Nessa perspectiva, e de acordo com a CRP, as PM so portanto um dos
instrumentos para atingir a descentralizao administrativa.
2.6 Em sexto lugar, a norma do n. 3 do artigo 237. surge-nos na
sequncia de disposies onde, no s se menciona a descentralizao administrativa, mas tambm se referenciam as atribuies e a organizao das autarquias, bem como v. o n. 1 a competncia dos seus rgos, a par da
aluso que feita v. o n. 2 aos poderes da assembleia da autarquia
local.
O plano em que surge a referncia s PM pois, abertamente, o plano
autrquico.
Logo, h que concluir que a partir da esfera autrquica que emergiro as
atribuies e competncias das PM, na esfera autrquica que as PM se iro
movimentar e nela que se circunscrever a sua actuao.
319
Para o legislador ordinrio fica a indicao de que, para alm dessa bvia actuao, aqueles corpos de polcia cooperam ainda na manuteno da
tranquilidade pblica e na proteco das comunidades locais.
A interveno das PM pois municipalizada/localizada.
3 Face ao quadro constitucional, a existncia das PM suscita ainda uma
outra reflexo.
3.1 A referncia descentralizao administrativa envolve a ideia de
que a Administrao se territorializa, ou que h descentralizao territorial, o
mesmo dizer, falamos de uma administrao pblica que local, localmente
autnoma, e na qual se vo inserir os servios de PM. Donde as PM so parte
integrante da Administrao Pblica e, portanto, so-lhes aplicveis os princpios fundamentais consagrados no artigo 266. da CRP.
Quer dizer, as PM visam a prossecuo do interesse pblico, e toda a sua
estrutura est subordinada Constituio e lei, pautando-se a sua actuao
segundo os princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f.
3.2 Mas mais, com as PM firma-se no s descentralizao administrativa como h sobretudo uma descentralizao da segurana, embora, obviamente, tal acontea na restrita vertente da manuteno da tranquilidade pblica
e na proteco das comunidades locais.
Tal constatao obriga a que tenhamos de perceber onde se situam os limites dessa segurana, localmente exercida, que envolve competncias que agora
so autrquicas, desempenhadas pelos servios de PM.
Esta segurana descentralizada brota da prpria segurana interna (SI).
Ainda que concisamente, pois conveniente precisar neste parecer o que a SI.
3.3 Em geral, a SI vista como uma actividade preventiva da
criminalidade, mais especificamente e em particular, ela entendida com o sentido e segundo a definio que nos dada pela lei:
A segurana interna a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem,
a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir a criminalidade e
contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio
dos direitos e liberdades fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica.
Perante esta definio, que resulta do artigo 1., n. 1, da Lei n. 20/87, de
12 de Junho, verificamos que a SI uma actividade extraordinariamente
abrangente, delicada e complexa que visa assegurar valores crticos do Estado
de direito democrtico.
Mais, sendo certo que a SI congrega e visa defender valores fundamentais
que englobam a tranquilidade pblica e incorporam a proteco de pessoas
e bens, a verdade, porm, que a SI vai muito para alm destas.
320
Dito de outro modo, a tranquilidade pblica e a proteco de pessoas e

bens reas nas quais as PM passam a cooperar so apenas uma pequena
fraco daqueles que se apresentam como os objectivos que a segurana interna
se prope alcanar e garantir, necessariamente, atravs das foras de segurana.
4 Podemos pois sintetizar, dizendo que, muito para alm da prpria designao, em sede constitucional h todo um conjunto de indicadores que permitem afirmar que, territorialmente, as PM tm a sua rea de actuao limitada
autarquia onde se inserem e a que pertencem.
Em termos organizacionais tambm ponto assente que as PM se integram naquela que a estrutura organizativa das autarquias locais, entendidas estas
como pessoas colectivas territoriais que, dotadas de rgos representativos, visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas cf. artigo 235., n. 2, da CRP.
ainda dado adquirido que no plano autrquico que as PM encontraro as respectivas atribuies e competncias nucleares, s quais acrescem agora,
na forma de cooperao, a manuteno da tranquilidade pblica e a proteco
das comunidades locais, conforme disposto no artigo 237. da CRP.
A rea de segurana onde as PM passam a cooperar apenas uma pequena fraco daqueles que se apresentam como os desgnios e o escopo que a
segurana interna se prope alcanar e garantir.
Vejamos como a lei trata esta matria.
II As PM e a lei
1 Desde logo de apontar a particularidade de que, nos termos da
lei, as PM so servios municipais cf. artigo 1., n. 1, da Lei n. 140/99,
de 28 de Agosto.
Nessa medida, cada PM pertena do municpio que a instituiu.
Reforando essa ideia, de salientar a expressa consagrao na letra da lei
de que as PM tm mbito municipal e no so susceptveis de gesto associada
ou federada cf. artigo 1., n. 2.
Noutro plano, mas respeitante ao mesmo princpio, dispe-se que a competncia territorial das PM coincide com a rea do municpio, ao mesmo tempo que se determina que os agentes da PM no podem actuar fora do territrio
do respectivo municpio cf. artigo 5., n.os 1 e 2.
2 igualmente importante registar que as PM no tm estatuto de fora
de segurana.
Assim, ao mesmo tempo que reitera o papel assistencial e adjuvante das
PM na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades
locais, a Lei n. 140/99 separa e distingue as PM das foras de segurana.
321
Em concreto, estabelece-se que As polcias municipais cooperam com as foras de

segurana [], o que implica dizer que as primeiras no se incluem nem se confundem com as segundas e que umas e outras so modelos diferentes de
polcia cf. artigo 2., n. 2.
3 Mais, acentuando essa distino entre as PM e as foras de segurana, ao
mesmo tempo que, no plano das competncias, intensifica a separao entre aquelas
e estas, a Lei n. 140/99 vem dispor ainda que, A aplicao da presente lei no prejudica
o exerccio de quaisquer competncias das foras de segurana cf. artigo 6., n. 3.
Ou seja, quando e se em confronto as competncias das foras de segurana prevalecem sobre as competncias das PM.
Logo h aqui elementos bastantes que nos permitem afirmar que a posio relativa da PM face s foras de segurana algo sub-hierarquizada enquanto fora adjuvante que coopera na manuteno da tranquilidade pblica e
na proteco das comunidades locais.
4 Na linha dos princpios antes referidos de salientar tambm que as
PM, caracteristicamente, esto vocacionadas de modo especial para o exerccio
de funes de polcia administrativa.
Quer dizer, no exerccio dessas funes, cabe aos municpios (obviamente
atravs das PM) fiscalizar, na rea da sua jurisdio, o cumprimento das leis e
regulamentos que disciplinem matrias relativas s atribuies das autarquias e
competncia dos seus rgos. essa portanto a funo primeira, ou se se quiser, o ncleo duro da actividade das PM cf. artigos 1., n. 1, e 2., n. 1, da
Lei n. 140/99.
Temos ento que a actuao da PM envolve, em primeira linha e
maioritariamente, o exerccio de funes de polcia administrativa.
Essa constatao ainda mais evidente face estrutura e redaco do artigo 3., n.os 1 e 2, onde, inevitavelmente, se hierarquizam as funes que num
e noutro so enunciadas.
Assim, a lei acentua esse pendor de polcia administrativa quando, de certo
modo priorizando, comea por dizer, no n. 1 do artigo 3., quais as matrias
em que a PM faz incidir o exerccio de funes de polcia administrativa.
S depois surge o n. 2 do artigo 3., que vem dar ainda mais consistncia
a esta interpretao, quando o corpo da norma vem dispor que as PM [] exercem, ainda , funes nos seguintes domnios [], redaco que manifestamente
secundariza as funes que nele se enunciam, ao mesmo tempo que amplifica o
disposto no n. 1 e, portanto, d prioridade ao papel da PM como polcia administrativa.
5 Neste percurso pela Lei n. 140/99 e como de certo modo j vimos
antes, h igualmente a registar que, para alm das funes de polcia administra322
tiva que se encontram atribudas PM, acrescem as funes que envolvem cooperar na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades
locais.
5.1 Nesse domnio por contraponto com o n. 1, de estrutura
exemplificativa o n. 2 do artigo 3. da Lei n. 140/99 vem dispor, de forma restritiva e taxativa, que tais funes compreendem:
a) A vigilncia de espaos pblicos ou abertos ao pblico, designadamente de reas circundantes de escolas;
b) A guarda de edifcios e equipamentos pblicos municipais;
c) A regulao e fiscalizao do trnsito rodovirio e pedonal na rea
de jurisdio municipal.
5.2 , como pode perceber-se, domnio algo escasso e apertado de funes envolvendo matria de segurana.
O contedo dessas funes surge depois enunciado, tambm de forma
taxativa e em sede de competncias, no artigo 4., n. 1, da Lei n. 140/99.
Entre essas competncias avultam as das alneas a), b), d), e), f), h), i), l) e m),
que abarcam matrias relacionadas com a segurana e cujo ponto de unio entre todas elas se materializa no exerccio de funes em que, inevitavelmente, os
agentes da PM esto em permanente contacto com o cidado.
5.3 assim materializada em lei o que certa doutrina designa por
territorializao da polcia (2).
De resto, o legislador reconhece ser seu propsito concretizar tal
territorializao.
Pode ler-se no prembulo do Decreto-Lei n. 39/2000, de 17 de Maro
diploma que veio regular a criao dos servios de PM [] constitui objectivo fulcral do actual governo, na rea da segurana, [] dar expresso material criao
de polcias municipais, que so o veculo fundamental da territorializao da segurana [].
5.4 Confirma-se pois o papel instrumental que as PM jogam em matria de segurana e da sua territorializao. Ao mesmo tempo, e em termos mais
gerais, pode observar-se a existncia de descentralizao administrativa, na me
(2) A poltica de territorializao da polcia surge integrada num processo mais global que,
pressupondo uma definio de prioridades, consiste numa reorganizao da aco administrativa
no territrio nacional, de modo a torn-la mais prxima dos administrados e tendo por horizonte
a criao de uma polcia de proximidade cf., entre outras, http://www.police.online.fr/
pmfrance.htm.
323
dida em que novas competncias e responsabilidades so atribudas tanto ao

municpio como ao presidente da cmara cf. artigo 6. da Lei n. 140/99.
igualmente inquestionvel que as autarquias locais, atravs dos seus servios de PM, passam a deter um conjunto de competncias e adquirem uma
capacidade (revestida de autoridade) para exercer funes que abarcam matrias
relacionadas com a segurana.
5.5 face a todo este enquadramento, onde sobressai o exerccio de
funes na rea da segurana, que os agentes das PM so detentores de poderes de autoridade.
Dispe o artigo 14., n. 1, da Lei n. 140/99, que quem faltar obedincia a ordem ou mandado legtimos, que tenham sido regularmente comunicados e emanados do agente da PM, ser punido com a pena prevista para o
crime de desobedincia.
Acresce dizer que o n. 2 do artigo 14. admite tambm que os agentes
da PM possam identificar infractores.
5.6 igualmente de assinalar que o recurso a meios coercivos est contemplado na lei.
Porm, os agentes da PM s podem usar os meios coercivos, na estrita
medida das necessidades decorrentes do exerccio das suas funes, da sua legtima defesa ou de terceiros cf. artigo 16., n. 1, da Lei n. 140/99.
O princpio anterior admite (podemos dizer assim) uma excepo que se
estrutura e assenta numa obrigao.
Quando o interesse pblico determine a indispensabilidade do uso de meios
coercivos no autorizados ou no disponveis para a PM, os agentes devem
solicitar a interveno das foras de segurana territorialmente competentes, o
que dispe o n. 2 do artigo 16.
Confirma-se portanto, e uma vez mais, que as PM no so foras de segurana.
5.7 Percebe-se, alis, que o legislador evidencia, aos mais diversos nveis,
a prudncia e o cuidado de claramente distinguir as PM das foras de segurana, ao mesmo tempo que demonstra a preocupao de delimitar com preciso
os casos em que os agentes da PM podem recorrer a meios coercivos.
Pode ler-se no prembulo do Decreto-Lei n. 40/2000, de 17 de Maro, diploma que veio regular as condies e o modo de exerccio de funes
de agente de PM:
[] Considerando que, nos termos da lei, as polcias municipais cooperam com as
foras de segurana na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades
locais, mostra-se necessrio regulamentar as condies e o modo de exerccio de funo de polcia municipal, de modo que seja inequvoca a distino entre estes modelos de polcia [].
324
5.8 Por outro lado, de acentuar tambm que o artigo 2. do Decreto-Lei n. 40/2000, por forma a afastar quaisquer dvidas, estabelece de forma
expressa que os agentes da PM esto sujeitos, entre outros, aos deveres consignados na CRP (3).
Quanto aos meios coercivos, o artigo 5. do mesmo diploma, salvaguardando os condicionalismos legais, dispe que os agentes de PM podem fazer
uso dos mesmos para:
a) Repelir uma agresso ilcita, actual ou iminente de interesses ou
direitos juridicamente protegidos, em defesa prpria ou de terceiros;
b) Vencer a resistncia execuo de um servio no exerccio das
suas funes, depois de ter feito aos resistentes intimao formal
de obedincia e esgotados que tenham sido quaisquer outros meios
para o conseguir.
5.9 Confirma-se portanto que os agentes de PM dispem de competncia, que simultaneamente direito, para recorrer a meios coercivos, sendo que
a amplitude destes vai encontrar fundamento, limite e alcance em expresses
como [] vencer a resistncia execuo de um servio no exerccio das suas funes []
ou [] repelir uma agresso ilcita [] (4).
Porque, acrescendo a esses meios coercivos, os agentes da PM esto investidos dos poderes de autoridade que decorrem da lei (5), a que se vem
juntar o direito de acesso e livre trnsito e o uso e porte de arma (6), ento,
esto criadas as condies e fica em aberto a possibilidade de ocorrer por
mais remota que seja uma situao de desrespeito por direitos, liberdades
e garantias.
face a este quadro de referncias, que so as que mais importam para
este parecer, que se colocam as questes que envolvem o exerccio de poderes
tutelares, e a partir das quais poder equacionar-se uma interveno da IGAI.
Vamos pois centrar a nossa ateno na disciplina da tutela administrativa e
verificar de que forma esta obtm consagrao na lei.
(3) V. p. 5, ponto 3.1, deste parecer.

(4) Artigo 5., n. 1, alneas a) e b), do Decreto-Lei n. 40/2000, de 17 de Maro.
(5) Artigo 14. da Lei n. 140/99, de 28 de Agosto, e artigo 5., n. 2, do Decreto-Lei
n. 40/2000.
(6) Artigos 4. e 9. do Decreto-Lei n. 40/2000, de 17 de Maro.
325
III As PM e a tutela administrativa

1 Antes de mais, e em termos muito gerais, assentemos algumas ideias.
de recordar que em direito administrativo a tutela disciplina que tem
carcter excepcional face regra da autonomia das pessoas colectivas de direito
pblico. Esse carcter de excepo advm do facto de que seria destitudo de
sentido que, por um lado, a lei criasse determinado organismo, personalizando-o e, depois, por outro, no o investisse da capacidade necessria e suficiente
para resolver de forma livre e autnoma problemas emergentes do desempenho das suas atribuies.
Embora sujeito passivo da tutela, o rgo tutelado continua portanto a
ser detentor da iniciativa para a prtica dos actos relacionados com a prossecuo dos seus fins, cabendo ao rgo tutelante apenas o poder de, conforme os casos, orientar, autorizar, aprovar ou fiscalizar esses mesmos actos (7).
A tutela administrativa, enquanto poder, no algo que se adquira, ao
contrrio, sempre uma competncia originria dos respectivos titulares, alis,
constituindo o seu exerccio um dever funcional. Sendo certo que os poderes
tutelares no podem presumir-se, a fonte da tutela h-de ser sempre a lei. Mais,
a tutela administrativa apenas pode ser exercida no quadro, termos e formas
previstos directamente na lei (8) (9).
Da decorre que no s fundamental que a lei preveja a relao tutelar,
como indispensvel que indique as entidades entre as quais essa relao se
estabelece e os poderes que envolve (10).
2 Desde logo se constata que o legislador da Lei n. 140/99 veio consagrar princpios e definiu regras em matria de tutela administrativa. Necessitava de o fazer? Vejamos.
(7) Veja-se, Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10. ed. (reimpresso),
Almedina, 1980, pp. 230 e segs., e Srvulo Correia, in Noes de Direito Administrativo, vol. I, Danbio,
1982, pp. 201 e segs.
(8) V. Parecer da PGR n. 90/85, de 12 de Janeiro de 1989, in Dirio da Repblica, de 23 de
Maro de 1990, Parecer da PGR n. 126/90, de 24 de Abril de 1991, in Dirio da Repblica, de 14
de Outubro de 1991.
(9) Sobre o tema vejam-se ainda Acrdo do TC n. 260/98, de 5 de Maro de 1998, in
Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 76, de 31 de Maro de 1998, pp. 1414 e segs., e Acrdo do
STA de 4 de Junho de 1997, in BMJ, n. 468, p. 448.
(10) V. Joaquim Coelho Lima, Tutela administrativa, in Revista do Sindicato dos Magistrados do
Ministrio Pblico, n. 23, 3. trimestre de 1985, pp. 9 e segs.
326
O artigo 9., n. 1, da Lei n. 140/99 vem dispor:

A verificao do cumprimento das leis e dos regulamentos por parte dos municpios, em
matria de organizao e funcionamento das respectivas polcias municipais, compete aos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e das autarquias locais.
Uma aparente redundncia parece resultar desta norma se cotejada com o
disposto na Lei n. 27/96, de 1 de Agosto. De facto, conforme previsto no
artigo 2. da Lei n. 27/96, a tutela administrativa abrange, para alm de outros, os servios das autarquias.
Por outro lado, o artigo 5. da mesma lei prev que so os ministros das
reas das finanas e das autarquias locais quem, de forma articulada, assegura o
exerccio dessa competncia tutelar.
Assim, e porque nos termos da lei as PM so servios municipais (11), para
efeitos de tutela administrativa aqueles corpos de polcia seriam j abrangidos
pelas disposies da Lei n. 27/96.
Pode pois perguntar-se qual a razo de ser e a utilidade do n. 1 do artigo 9. da Lei n. 140/99?
A resposta, cr-se, est no n. 2 do mesmo artigo 9.
Esta afirmao carece de ser explicada e fundamentada.
3 Dispe o n. 2 do artigo 9.:
Quando existam fundados indcios de desrespeito pelos direitos, liberdades e garantias por parte das polcias municipais, a verificao da
legalidade dos actos ordenada pelos membros do Governo responsveis pelas reas da administrao interna e das autarquias locais que, mediante despacho conjunto, determinam a realizao do inqurito ou
sindicncia.
Ou seja, verificamos que, com o artigo 9., o legislador:
No n. 1 estabelece uma norma de aplicao geral;
No n. 2 institui uma norma de aplicao excepcional.
4 Mais em pormenor verificamos que no n. 1 do artigo 9. so reafirmados princpios e regras aplicveis a situaes, ditas, de normalidade,
(11) Artigo 1, n. 1, da Lei n. 140/99, de 28 de Agosto, e artigos 1. e 2. do Decreto-Lei

n. 39/2000, de 17 de Maro.
327
que, enquanto tais, justificam to-s uma interveno tutelar, digamos assim,
clssica.
Nessa perspectiva, como qualquer outro servio de uma autarquia, um
servio de PM , regra geral, objecto de uma tutela administrativa comum.
O n. 1 deixa isso bem claro, e, em termos gerais, o regime de tutela nele
previsto tem dois titulares a quem compete o respectivo exerccio no mbito
das competncias prprias de cada um.
Significa isto dizer que a regra aqui prevista segue o regime da Lei n. 27/
96, de 1 de Agosto.
Significa dizer ainda que qualquer daqueles dois titulares, de modo individual, com total autonomia, quando entenda necessrio e sem depender do outro,
pode desencadear todas as aces que respeitem ao exerccio da sua especfica
competncia tutelar.
5 J no assim com o regime de excepo consagrado no n. 2.
Desde logo, porque o regime de excepo s de aplicar quando [] existam fundados indcios de desrespeito pelos direitos, liberdades e garantias por parte das polcias
municipais [].
Preenchido aquele requisito, acresce a particularidade de que, neste regime
de excepo, nenhum dos dois titulares pode promover individual, autnoma e
isoladamente qualquer interveno tutelar.
Isto obriga a que tenha de haver, quanto a esta matria, sintonia de anlise,
aquiescncia de mtodos e uma interveno concertada de ambos os titulares
do poder tutelar.
Pode, inclusive, dizer-se que h aqui uma tarefa comum a realizar que
pressupe comparticipao de obrigaes e de responsabilidades entre os
membros do Governo das reas da administrao interna e das autarquias
locais.
Da que, no difcil concluir que s a partir de uma posio comum ser
possvel queles dois membros do Governo determinar [] a realizao do inqurito ou sindicncia s PM (12).
Por conseguinte, podemos dizer que s aparentemente a norma do n. 1
redundante, pois que, no seio do artigo 9., ela cumpre a funo de permitir
compreender, em toda a sua plenitude, o carcter de excepo da norma do
n. 2.
6 Porm, porque a tutela exercida no mbito do n. 1 diferente daquela que exercida nos termos do n. 2, porque os pressupostos para o exer
(12) Artigo 9., n. 2, parte final, da Lei n. 140/99.
328
ccio de uma ou de outra no so os mesmos, porque as prprias exigncias

de interveno so distintas, compreensvel que as entidades a quem essa tutela atribuda sejam tambm elas diferentes.
Alis, essa diferenciao s em parte ocorre.
Na verdade, nos termos do artigo 9., seja no mbito do n. 1, seja do
n. 2, o membro do Governo responsvel pela rea das autarquias locais
sempre detentor de competncia tutelar.
Assim, face ao disposto no n. 1 ele intervm a par do membro do Governo responsvel pela rea das finanas. Por fora do n. 2 ele actua juntamente com o membro do Governo responsvel pela rea da administrao interna.
7 H ainda uma disparidade de monta a que importa dar a devida ateno.
Diferentemente do disposto no n. 1, a interveno tutelar prevista no n. 2
est dependente de um despacho conjunto dos membros do Governo responsveis pelas reas da administrao interna e das autarquias locais.
Estamos pois perante algo a que poderamos chamar de tutela partilhada, em que, verificada a existncia de fundados indcios de desrespeito pelos
direitos, liberdades e garantias por parte de um servio de PM, nenhum dos
dois membros do Governo, da rea das autarquias locais e da rea da administrao interna, pode unilateralmente desencadear um inqurito ou sindicncia a
esse servio.
Este facto permite perceber o quo excepcional a interveno tutelar
exercida nos termos do n. 2 do artigo 9., ao mesmo tempo que intensifica a
necessidade em ser alcanada uma posio comum entre os membros do
Governo responsveis pelas reas da administrao interna e das autarquias locais.
Temos ento que esta tutela partilhada foge manifestamente ao quadro
jurdico da tutela administrativa clssica, cujo respectivo regime se encontra
disciplinado na Lei n. 27/96, diploma que o esteio do n. 1 do artigo 9. da
Lei n. 140/99.
Assim se distinguem as situaes, ditas, normais e a concomitante tutela administrativa comum dos casos que, sendo caracteristicamente mais
complexos e melindrosos, exigem um exerccio peculiar de poder tutelar, mais
especializado e mais rigoroso.
Uma coisa certa, o membro do Governo da rea da administrao interna, adquirindo a partir do artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99 competncia
tutelar sobre as PM, com base na mesma norma no pode, por si s, determinar a realizao de inqurito ou sindicncia a um servio de PM.
Vejamos como articular esta matria com a actuao da IGAI.
329
IV As PM e a IGAI
1 Na origem da IGAI est o Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro,
sucessivamente alterado pelo Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto, e pelo Decreto-Lei n. 3/99, 4 de Janeiro.
Segundo esta Lei Orgnica (LOIGAI), a IGAI um servio central de
inspeco, fiscalizao e apoio tcnico do Ministrio da Administrao Interna,
dotado de autonomia tcnica e administrativa.
No seio do Ministrio a IGAI responde apenas perante o Ministro da
Administrao Interna (MAI), do qual depende directamente.
Caracteristicamente a IGAI detentora de independncia funcional, a qual
lhe assegurada pela autonomia tcnica e administrativa consagrada na respectiva lei orgnica.
Caracteriza-se ainda a IGAI por ser uma inspeco de alto nvel e por o
seu pessoal dirigente e de inspeco constituir um corpo especial sujeito a regime prprio.
Como elemento da administrao activa, toma pois todas as iniciativas que
entender, dentro dos limites da lei, para investigar e descobrir quaisquer irregularidades ou ilegalidades nos servios ou entidades objecto da sua interveno.
2 No exerccio das suas funes a IGAI utiliza dois modos de actuao:
Por um lado, seguindo o respectivo plano de actividades, a actuao ordinria, atravs da qual desenvolve actividades normais de
fiscalizao, de forma sistemtica, regular e contnua, aparecendo de
surpresa num servio, para uma inspeco onde menos se espera;
Por outro lado, e fora do plano de actividades, a actuao extraordinria, atravs da qual faz averiguaes, realiza inspeces,
e instrui os processos superiormente determinados, o mesmo dizer
determinados pelo MAI.
igualmente de assinalar a singularidade de a IGAI ser instrumento de
defesa da legalidade democrtica, tanto assim que :
[] um servio de inspeco e fiscalizao especialmente vocacionado para o controlo da legalidade, para a defesa dos direitos dos cidados e para uma
melhor e mais clere administrao da justia disciplinar nas situaes de
maior relevncia social [] (13)
(13) V. nota preambular do Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro.
330
3 Com interesse para este parecer ainda de referir que a actuao da

IGAI abrange todos os servios directamente dependentes ou tutelados pelo
MAI, ou seja, todos esses servios encontram-se sob tutela inspectiva da IGAI.
4 Esta muito breve caracterizao suficiente para que possamos determinar que a tutela inspectiva exercida pela IGAI , na sua especificidade, harmnica e simetricamente proporcional ao alcance daquelas que so as competncias atribudas ao MAI.
Mais, podemos afirmar que a IGAI exerce competncias que no tm
qualquer paralelo noutras inspeces. IGAI esto cometidas atribuies onde
no s pontua a especificidade, como ainda a singularidade de funes face ao
universo inspectivo, facto que a distingue de qualquer congnere organismo de
inspeco.
Recorde-se que a exigncia que presidiu criao da IGAI assentava na
necessidade de:
[] estabelecer um mecanismo operacional de controlo e fiscalizao da legalidade num dos domnios seguramente mais delicados da actuao do Estado de direito democrtico, isto , no domnio do
exerccio de poderes de autoridade e do uso legtimo de meios de coero,
pelas foras e servios de segurana que podem, em alguns casos, conflituar
com os direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados [] (14)
[O sublinhado nosso.]
Por isso tambm a IGAI uma inspeco de alto nvel.
5 Verificmos que a lei no s investe as PM de poderes de autoridade,
como ainda permite que estas possam fazer uso de meios coercivos e utilizem
armas (15).
Verificmos tambm que as PM esto, para alm de outros, sob tutela do
MAI (16).
Verificmos ainda que a IGAI exerce uma tutela inspectiva que harmnica e simetricamente proporcional ao alcance daquelas que so as competncias
atribudas ao MAI (17).
(14) Veja-se nota preambular do Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto.

(15) Artigos 14., 16. e 17. da Lei n. 140/99, e 5., n.os 1 e 2, e 9. do Decreto-Lei
n. 40/2000.
(16) Artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99.
(17) Artigo 2., n. 2, do Decreto-Lei n. 227/95.
331
Toda esta realidade, porm, no pode conduzir-nos a raciocnios precipitados e lineares que nos possam levar a pensar que, sendo o MAI detentor de
competncia tutelar sobre as PM, estas seriam tambm alcanadas pela tutela
inspectiva da IGAI. No assim to simples.
6 De facto, e como verificmos igualmente, a tutela do MAI sob as
PM peculiar, porque partilhada com o membro do Governo da rea das
autarquias locais, sendo que, hoje, esse membro do Governo o Ministro do
Ambiente e do Ordenamento do Territrio (MAOT) (18).
No seio do MAOT insere-se por seu turno a IGAT, organismo que est
vocacionado para o exerccio da tutela inspectiva sobre as autarquias locais e
seus servios (19).
7 Tudo ponderado, e porque a lei no reconhece ao MAI competncia
para unilateralmente determinar a realizao de inqurito ou sindicncia a um
servio de PM, por maioria de razo, no pode a IGAI tomar a iniciativa de o
fazer.
Foroso portanto que se conclua que, no actual estdio e configurao
do quadro legal vigente, em particular atento o disposto na Lei n. 140/99 e o
sentido do seu artigo 9., n. 2, no parece que a IGAI detenha competncia
para, por sua iniciativa, exercer tutela inspectiva sobre as PM.
8 Contudo, no de rejeitar a eventualidade de, mediante despacho conjunto do MAI e do MAOT, poder ser determinada IGAI a realizao de inqurito ou sindicncia a um servio de PM, algo que aqui se conjugaria com o
disposto no artigo 3., n. 2, alnea e), da LOIGAI.
Estaramos portanto no domnio da actuao extraordinria da IGAI.
Esta hiptese permanece em aberto face redaco do artigo 9., n. 2, da
Lei n. 140/99, j que a norma deixa indefinido qual o organismo (ou organismos) a quem pode ser determinada a realizao do inqurito ou sindicncia (20).
Diga-se no entanto que esta hiptese daria certamente azo a dvidas, em
particular suscitaria a questo de saber se a IGAT teria aqui a desempenhar
articuladamente (ou no) algum papel e, em caso afirmativo, qual (21).
(18) V. artigo 25., n.os 2 e 5, do Decreto-Lei n. 474-A/99, de 8 de Novembro, na

do Decreto-Lei n. 267-A/2000, de 20 de Outubro.
(19) Artigo 2. do Decreto-Lei n. 64/87, de 6 de Fevereiro.
(20) Vejam-se disposies conjugadas do artigo 2., n. 2, da LOIGAI e artigo 9.,
Lei n. 140/99.
(21) A IGAT Inspeco-Geral da Administrao do Territrio o organismo de
da tutela inspectiva do Governo sobre as autarquias locais, ex vi artigos 1., 2. e 3. do
-Lei n. 64/87, de 6 de Fevereiro.
332
redaco
n. 2, da
exerccio
Decreto-
9 Esta uma matria onde no pode haver ambiguidades e, muito menos, sobreposio ou concorrncia de competncias.
Com o artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99 institui-se uma forma peculiar
de tutela administrativa, se se quiser, um subsistema de tutela administrativa, de
que, evidentemente, apenas nos so apresentados os contornos gerais.
O artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99, enquanto norma, laconicamente
insuficiente. Pendentes de explicao, permanecem muitas questes para as quais
a Lei n. 27/96 no pode nem est em condies de proporcionar resposta.
10 Parece portanto bvio que o legislador deixou por disciplinar no
s a forma como deve ser exercida esta peculiar competncia tutelar, como o
aspecto prtico da articulao entre o MAI e, face actual orgnica do Governo, o MAOT.
notrio que o legislador da Lei n. 140/99 no desceu ao pormenor de
regular o contedo do procedimento que estar na base do despacho conjunto previsto no artigo 9. da Lei n. 140/99.
Carece de ser esclarecido onde se inicia e quem conduz (se o MAI, se o
MAOT, se ambos) o processo que ir permitir a recolha e anlise dos [] fundados indcios de desrespeito pelos direitos, liberdades e garantias por parte de um servio de
PM. S a partir desses indcios, e desde que se conclua que os mesmos tm
fundamento, possvel conceber a produo do despacho conjunto pelo MAI e
pelo MAOT.
Resta dizer que tambm necessrio clarificar a quem compete formular o
juzo de valor (se ao MAI, se ao MAOT, se a ambos, se a outrem) que antecede a qualificao dos indcios como fundados.
Por conseguinte, so muitas e relevantes as questes que ainda exigem uma
resposta e que devem ser disciplinadas.
Parece assim demonstrada a necessidade de estatuir regras que clarifiquem
esta ainda incipiente e especfica prtica tutelar.
V ltimas consideraes
1 A reflexo sobre a temtica proposta leva-nos a concluir que o artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99 carece de ser regulamentado. H que o dizer,
esta a grande concluso deste parecer.
Em causa est a necessidade de, com rigor, definir contedos, disciplinar
procedimentos e atribuir as competncias que so determinantes para o exerccio desta tutela partilhada, incorporando na lei, quem a exerce e quando e
como ela deve ser exercida.
333
2 Embora seja de reconhecer que a Lei n. 27/96 pode suprir algumas

das necessidades de regulamentao de que carece o artigo 9., n. 2, a sua
insuficincia em relao a outras parece evidente.
A tutela partilhada, tal qual consagrada no artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/
99 , nos seus contornos, consistentemente peculiar, encerra um cunho algo
complexo, ao mesmo tempo que se concretiza em moldes substancialmente
diferentes da tutela administrativa, dita clssica, pelo que, mesmo a serem-lhe
aplicadas as disposies da Lei n. 27/96, resistncias e dificuldades resultantes
do seu exerccio ficariam sem soluo porque encontrariam o vazio legal e regulamentar.
3 Importa que se esclaream e definam orientaes quanto forma e
contedo do procedimento administrativo a que a tutela partilhada necessariamente ir dar origem.
Muito em particular carecem de ser regulamentados:
a) Os termos em que o despacho conjunto produzido pelo MAI
e pelo MAOT;
b) A forma como deve ser articulado o trabalho conjunto deste dois
ministrios;
c) A configurao e o percurso que permite chegar a esse despacho
conjunto.
Sobretudo, conhecida a notcia de um caso de [] desrespeito pelos direitos,
liberdades e garantias por parte de um servio de PM [], importa ainda que fique
muito bem definido a quem competir realizar as diligncias e, eventualmente,
as averiguaes que iro permitir obter os elementos em que ir alicerar-se o
despacho conjunto (22). IGAI? IGAT? a ambas?
4 Esta matria e, muito em particular, os aspectos antes apontados no
podem ficar pendentes de decises tomadas no momento e caso a caso.
So o rigor e a certeza jurdica que exigem que toda esta matria seja regulamentada.
Deixando-se por regulamentar o artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99, estar-se- a propiciar a emergncia de controvrsia, tenso e, eventual, mal-estar entre
servios e ministrios.
(22) O artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99 permite antever que o despacho necessariamente precedido de um juzo de valor sobre indcios, que por seu turno ho-de ser qualificados
como fundados.
334
Por seu turno, esse potencial antagonismo entre servios e ministrios poder dar lugar falta de colaborao, ineficincia e, porventura, at ao impasse
procedimental.
Caso no se regulamente o artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99, a tutela
partilhada ver-se- destituda de mecanismos que operacionalizem o seu exerccio, o que significa dizer essa a convico do signatrio que ficaremos
com uma norma simplesmente inoperante.
5 Acresce dizer finalmente que, no s essa regulamentao necessria, como ser ainda imprescindvel alterar algumas leis orgnicas (LO).
Assim, entre essas LO est, pelo menos, o Decreto-Lei n. 55/87, de 31
de Janeiro, diploma que aprova a orgnica do MAI e que dever passar a:
a) Consagrar como uma das atribuies do Ministrio, a tutela das
autarquias locais em matria de PM;
b) Estabelecer ainda que a IGAI, no seio do Ministrio, o organismo de exerccio da tutela do Governo sobre as autarquias locais
em matria de PM (23).
bvio que, neste ltimo caso, tambm a LOIGAI careceria ela prpria de
ser alterada para passar a reflectir essa competncia, consagrando-a (24), alis,
semelhana do que j faz quando prev a realizao de aces inspectivas desenvolvidas de forma articulada com o Ministrio dos Negcios Estrangeiros (25).
Parece igualmente bvio que os termos em que se concretizaria a alterao
da LOIGAI estariam dependentes da forma como viesse a ser disciplinada a
prpria interveno tutelar da IGAI junto dos servios de PM.
6 Globalmente consideradas, a regulamentao do artigo 9., n. 2, da
Lei n. 140/99 e as alteraes s leis orgnicas antes indicadas iriam operacionalizar a tutela partilhada.
(23) A introduo desta alterao estar dependente daquela que vier a ser a orientao superior sobre esta matria, nomeadamente, se vier a confirmar-se a atribuio dessa competncia
IGAI, caso em que seria ento necessrio clarificar quais os termos em que se concretizaria o exerccio dessa competncia, a partir de que momento e se se realizaria de forma isolada ou conjuntamente com outro organismo.
(24) Sendo certo que os poderes tutelares no podem presumir-se, que a fonte da tutela hde ser sempre a lei, que a tutela administrativa apenas pode ser exercida no quadro, termos e formas previstos directamente na lei, no faz sentido que, sendo a IGAI detentora de uma especfica
competncia tutelar sobre um determinado organismo ou servio, a prpria LOIGAI seja quanto a
ela omissa.
(25) V. artigo 2., n. 3, da LOIGAI.
335
Assim, a ainda incipiente tutela partilhada adquiriria substncia e ganharia

em clareza.
Deste modo, estariam criadas as condies e seriam estabelecidos os meios,
delimitadas as competncias e, nos seus diversos nveis, discriminados os titulares do poder tutelar partilhado, que contribuem para a consecuo dos resultados pretendidos.
Concluindo
Em face do exposto, formulam-se as seguintes concluses:
1. autrquica a rea de actuao das PM, como ainda ao plano
autrquico que as PM tm circunscritas as respectivas atribuies
e competncias nucleares, s quais acrescem, na forma de cooperao, a manuteno da tranquilidade pblica e a proteco das
comunidades locais;
2. Para alm de investir as PM de poderes de autoridade, a lei permite ainda que estes corpos de polcia possam fazer uso de meios
coercivos, criando-se assim as condies para que possa ocorrer,
mesmo por mais remota que seja, uma situao de desrespeito por
direitos, liberdades e garantias;
3. Em matria de desrespeito por direitos, liberdades e garantias as
PM esto sob tutela partilhada do MAI e do MAOT, sendo que,
nesse domnio, a realizao de inqurito ou sindicncia dependente
de despacho conjunto daqueles dois membros do Governo;
4. A IGAI exerce uma tutela inspectiva que harmnica e simetricamente proporcional ao alcance daquelas que so as competncias
atribudas ao MAI;
5. O n. 2 do artigo 9. da Lei n. 140/99 carece de ser regulamentado para que, com rigor, se definam contedos, se disciplinem
procedimentos e se atribuam as competncias que so determinantes
para o exerccio desta tutela partilhada, incorporando na lei quem
a exerce e quando e como ela deve ser exercida;
6. Face ao disposto no artigo 9., n. 2, da Lei n. 140/99, h que
alterar o Decreto-Lei n. 55/87, de 31 de Janeiro, diploma que
aprova a orgnica do MAI e que, por um lado, dever passar a
consagrar como uma das atribuies do Ministrio, a tutela das
autarquias locais em matria de PM e, por outro, poderia estabe336
lecer que a IGAI, no seio do Ministrio, o organismo de exerccio da tutela do Governo sobre as autarquias locais em matria
de PM;
7. Tambm a Lei Orgnica da IGAI careceria ela prpria de ser alterada para passar a reflectir essa competncia, consagrando-a,
semelhana do que j faz quando prev a realizao de aces
inspectivas desenvolvidas de forma articulada com o Ministrio dos
Negcios Estrangeiros;
8. Os termos em que se concretizaria a alterao da lei orgnica da
IGAI estariam dependentes da forma como viesse a ser disciplinada a prpria interveno tutelar da IGAI junto dos servios de
PM.
Proposta
Assim, para os efeitos das concluses que antecedem:
Proponho que a IGAI submeta este assunto apreciao de S. Ex.
o Ministro da Administrao Interna, remetendo-se-lhe o presente parecer.
Este, salvo melhor e outro aprofundamento, o meu parecer.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva.
337
25 ESCOLAS DE CONDUO
Parecer n. 1/2001
Por despacho da Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral, foi determinado ao signatrio a elaborao de parecer quanto a uma denncia apresentada por trs
candidatas a condutoras, que invocam a ilegalidade de uma deciso desprovida
de qualquer fundamento legal proveniente da Direco-Geral de Viao, transmitida pela APEC Associao Portuguesa de Escolas de Conduo e que
tem estado a causar elevados danos morais e materiais, s denunciantes.
Segundo as mesmas, tal deciso determinou-lhes a repetio do exame terico, para obteno da carta de conduo, j realizado e em que foram aprovadas.
Requerem que sejam tomadas todas as decises e medidas necessrias junto
das entidades implicadas, de forma que os testes tericos realizados e aprovados a 29 de Agosto de 2000 sejam considerados vlidos, tornando-se assim
possvel a marcao e realizao do exame prtico de conduo.
1 O Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA), como emana do
seu artigo 74., reconhece o direito de toda a pessoa natural ou jurdica dirigir
pedidos s autoridades e organismos da Administrao do Estado em matria
da sua competncia.
A competncia o conjunto de funes ou poderes funcionais conferidos
por lei ao rgo da pessoa colectiva a que pertence, com vista ao desempenho
das atribuies desta.
O n. 1 do artigo 29. do CPA estatui que a competncia definida por
lei ou regulamento e irrenuncivel e inalienvel, estabelecendo-se, consequentemente, o princpio da prescrio normativa da competncia.
339
Em direito pblico a competncia dos rgos no se presume, antes deve

estar outorgada de forma expressa ou claramente implcita por uma norma
jurdica, para que possa ser considerada como legalmente existente. Como refere Ramon Martin Mateo, in Manual de Direcho Administrativo, a administrao
no tem poderes imanentes, esses poderes tm de estar previstos na lei. S
esta estabelece a competncia dos rgos de pessoa colectiva. Em concluso,
como referem os Acrdos do STA de 14 de Abril de 1950 e 9 de Junho de
1950, a competncia tem de emanar da lei expressamente, como impe o
princpio da legalidade.
Para alm do aflorado princpio, que flu do artigo 740. do CPA, a doutrina dos direitos reaccionais ensina que qualquer sujeito que seja alvo de uma
actuao por parte da Administrao, que no seja legal, habilita o afectado a
defender a integridade desse sujeito.
Assim nos aparecem as denncias, que so declaraes feitas perante a
Administrao, com o objecto de incitar a abertura de um procedimento em
que venha a produzir-se um acto administrativo capaz de resolver a situao
nela relatada e a queixa, que uma declarao tambm feita perante a Administrao, com o objectivo de promover a abertura de um procedimento que culminar com a aplicao de uma sano a um agente administrativo pela prtica
de actos ou factos censurveis.
Refira-se ainda, na esteira de Ramon Mateo, que, em casos de denncia de
um particular, a Administrao no est obrigada a actuar, podendo optar pela
no iniciativa do procedimento administrativo.
2 No mbito da interveno dos particulares no procedimento administrativo, estatui o artigo 52. do CPA que os mesmos tm o direito de intervir pessoalmente ou nele se fazer representar ou assistir.
Tm legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para nele
intervir os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos,
no mbito das decises que nele forem ou possam ser tomadas artigo 53.
do CPA, sendo titulares dos referidos direitos subjectivos aqueles que obtm
estes direitos como consequncia de uma norma ou um acto nela baseado, que
por forma directa v destinado a proteger ou a criar uma situao jurdica que
os beneficie autor e obra citada.
Por seu turno, o interesse legtimo a situao jurdica em que se encontra
um sujeito em relao a uma norma objectiva, de molde a que o cumprimento
desta lhe produza um benefcio, enquanto a sua infraco lhe origina um prejuzo na sua esfera. Foi para a sua defesa que o ordenamento jurdico concedeu
ao respectivo titular a faculdade de actuar. Tal faculdade constitui um direito
reaccional ou impugnatrio.
340
Escolas de conduo
3 As decises dos rgos da Administrao que ao abrigo de normas

de direito pblico visam produzir efeitos jurdicos numa situao individual e
concreta so actos administrativos, segundo o conceito que emana do artigo 120.
do CPA.
E acto lesivo o acto administrativo que projecta os seus efeitos negativamente na esfera jurdica do administrado, sacrificando direitos ou ofendendo
interesses legalmente protegidos.
O CPA, nos artigos 158. e seguintes, estatui que os particulares tm direito de solicitar a revogao ou modificao dos actos administrativos. Tal direito
pode ser exercido mediante reclamao para o autor do acto, ou mediante
recurso para o superior hierrquico do mesmo, ou, ainda, mediante recurso para
o rgo que exerce poderes de tutela ou superintendncia sobre o autor do
acto. As reclamaes e os recursos podem ter por fundamento a ilegalidade ou
a inconvenincia do acto administrativo impugnado, tendo legitimidade para tal
efeito artigo 160. os titulares dos direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo. A reclamao possvel de qualquer acto administrativo, salvo disposio legal em
contrrio e os recursos hierrquicos tm por objecto os actos administrativos
praticados por rgos sujeitos aos poderes hierrquicos de outros rgos, desde
que a lei no exclua tal possibilidade.
O recurso hierrquico necessrio ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou no insusceptvel de recurso contencioso. Ainda que o acto que
seja objecto de recurso hierrquico seja susceptvel de recurso contencioso, tanto a ilegalidade como a inconvenincia do acto podem ser apreciados naquele.
4 Na marcha do procedimento estabelece o CPA artigo 83. que
o rgo administrativo, logo que estejam apurados os elementos necessrios, deve
conhecer de qualquer questo que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impea a tomada de deciso sobre o seu objecto.
Constituem, entre outros, questes prejudiciais ao desenvolvimento normal
do procedimento artigo 83. do citado Cdigo, a incompetncia do rgo
administrativo.
5 Dispe o artigo 3. do Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro
(Lei Orgnica da Inspeco-Geral da Administrao Interna), com as alteraes
introduzidas pelo Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto, que a IGAI um
servio central de inspeco, fiscalizao e apoio tcnico do Ministrio da Administrao Interna, funcionando na directa dependncia do Ministro, abrangendo a sua actuao, segundo o artigo 2., todos os servios dependentes ou tutelados pelo MAI, os governos civis e as entidades que exercem actividades de
segurana privada, e ainda, em articulao com os servios competentes do
341
Ministrio dos Negcios Estrangeiros, a actividade dos servios dependentes do

MAI que, nos termos dos tratados, conveno ou protocolos de cooperao,
seja desenvolvida fora do territrio nacional.
Nos termos do artigo 3., compete IGAI, em geral, velar pelo cumprimento das leis e dos regulamentos, tendo em vista o bom funcionamento dos
servios tutelados pelo Ministro, a defesa dos legtimos interesses dos cidados
a salvaguarda do interesse pblico e a reintegrao da legalidade violada.
No mbito da sua aco inspectiva, fiscalizadora e investigatria, compete
IGAI, em especial:
a) Realizar inspeces ordinrias e utilizar mtodos de auditoria com
vista regular avaliao da eficincia e eficcia dos servios integrados na orgnica do MAI, de acordo com o respectivo plano
de actividades;
b) Realizar inspeces extraordinrias superiormente determinadas,
com os objectivos e utilizando os mtodos referidos na alnea
anterior;
c) Fiscalizar, sem prejuzo das competncias do Conselho de Segurana Privada, o funcionamento das organizaes que desempenham
actividades de segurana privada, sempre que hajam fundadas dvidas sobre a legalidade da sua actuao;
d) Apreciar as queixas, reclamaes e denncias apresentadas por
eventuais violaes da legalidade e, em geral, as suspeitas de irregularidade ou deficincia no funcionamento dos servios;
e) Efectuar inquritos, sindicncias e peritagens, determinados pelo Ministro da Administrao Interna, necessrios prossecuo das
respectivas competncias;
f) Instaurar processos de averiguaes;
g) Propor a instruo de processos disciplinares e instruir aqueles que
forem determinados pelo Ministro da Administrao lnterna;
h) Participar aos rgos competentes para a investigao criminal
os factos com relevncia jurdico-criminal e colaborar com aqueles rgos na obteno de provas, sempre que isso for solicitado;
i) Propor ao Ministro providncias legislativas relativas melhoria da
qualidade e eficincia dos servios e ao aperfeioamento das instituies de segurana e de proteco civil;
j) Exercer outras competncias previstas na lei ou superiormente ordenadas, no domnio das respectivas atribuies.
342
Escolas de conduo
E no n. 3 do artigo citado estatui-se: No mbito da sua aco de apoio

tcnico ao Ministro, compete, em especial, IGAI:
a) Coligir, analisar e interpretar os elementos necessrios preparao da resposta aos pedidos de esclarecimento feitos pelas organizaes nacionais e internacionais de defesa e proteco dos direitos do homem;
b) Realizar estudos e emitir pareceres sobre quaisquer matrias respeitantes s respectivas atribuies.
Por seu turno, estabelece o artigo 7. da Lei Orgnica da IGAI, sob a
epgrafe Competncia do inspector-geral, que a este compete, especialmente:
a) Dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade da IGAI e emitir as
directivas, ordens e instrues a que deve obedecer a actuao dos
inspectores;
b) Elaborar o plano e o relatrio anual de actividades para aprovao
do Ministro;
c) Submeter deciso do Ministro os processos instrudos pela IGAI;
d) Avocar processos ou proceder sua redistribuio, mediante despacho fundamentado;
e) Apreciar as questes relativas a suspeies, impedimentos e incompatibilidades suscitadas no mbito dos processos instrudos pela
IGAI;
f) Determinar a instaurao de processos de averiguaes.
Estruturalmente, a IGAI compreende, entre outros servios, o Servio de
Inspeco e Fiscalizao (SIF). A este encontram-se cometidas as seguintes competncias:
a) Realizar inspeces, inquritos, sindicncias e processos de averiguaes aos servios de segurana integrados na orgnica do MAI;
b) Averiguar do cumprimento das disposies legais e regulamentares, das instrues superiores e dos programas e planos aprovados
por parte dos servios referidos na alnea anterior;
c) Fiscalizar, de forma sistemtica, a organizao e o funcionamento
das empresas autorizadas a exercer actividades de segurana privada;
d) Investigar, de forma permanente, o exerccio ilegal de actividades
de segurana privada;
343
e) Analisar e emitir parecer sobre o grau de eficcia e a aptido dos

servios inspeccionados e do respectivo pessoal, bem como sobre
a legalidade da organizao e actuao das empresas fiscalizadas;
f) Propor a instaurao e instruir os processos disciplinares ordenados pelo Ministro da Administrao Interna e os resultantes da
actividade inspectiva, bem como os processos sancionatrios resultantes da actividade fiscalizadora.
6 Do cotejo das disposies legais citadas, verifica-se que IGAI esto
exclusivamente cometidas funes inspectivas, fiscalizadoras e de apoio tcnico
do MAI, no exercendo qualquer superintendncia ou tutela sobre os diversos
servios do Ministrio. Nem sobre estes existe qualquer relao hierrquica por
parte da IGAI. A apreciao da legalidade dos actos praticados por aqueles
servios, alis como sucede com os servios de Inspeco de outros Ministrios, queda-se pela aco inspectiva e fiscalizadora para a qual podem contribuir, ou at ser ponto de partida as queixas ou denncias dos particulares. Porm,
a apreciao de legalidade dos actos administrativos de que aqueles so destinatrios est afastada da competncia da IGAI. Com efeito, esta no uma autoridade ad quem, nem lhes esto cometidos quaisquer competncias, em sede
do controlo da legalidade, por via da impugnao necessria ou facultativa.
Ou seja, a legalidade dos actos pode ser, como acima se refere, objecto
de apreciao, mas tendo como pano de fundo a natureza e objecto da IGAI,
que no nem poderia ser a apreciao da legalidade dos actos administrativos
objecto de impugnao administrativa, o que a verificar-se conduziria este servio central de inspeco a uma instncia de recurso, para a qual, alis, no se
encontra vocacionado.
7 As exponentes apresentaram uma denncia e pretendem que a IGAI
aprecie da legalidade da deciso da DGV, que, conforme reclamam, as prejudicou e que por via da prolao de deciso ou tomada de medidas os testes
por elas feitos sejam considerados vlidos.
Ora est demonstrado que tal apreciao com o fim pretendido no da
competncia da IGAI. S pela via da impugnao, junto da autoridade competente, no caso Ministro ou em quem tenha sido delegada tal competncia, respeitados os condicionalismos temporais, podero as exponentes ver apreciada a
invocada ilegalidade da deciso.
Face ao exposto, e sem necessidade de quaisquer outras consideraes,
somos de parecer que a presente denncia seja arquivada, por manifesta incompetncia material desta Inspeco, para a apreciar e decidir, no havendo lugar
ao cumprimento do estatudo no artigo 34. do CPA, porquanto as denuncian344
Escolas de conduo
tes referem que do assunto apresentaram a denncia e reclamao, quer junto

Direco-Geral de Viao quer do Ministrio da Administrao Interna, para
alm da Procuradoria-Geral da Repblica e Provedoria da Justia.
Apresentam-se os autos Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral.
O Inspector Superior Principal,
Fernando Oliveira Cipriano.
345
26 COMPETNCIA DA IGAI NO MBITO DA FISCALIZAO

DA ACTIVIDADE DE SEGURANA PRIVADA
Parecer n. 8/99
1 Em matria de segurana privada, a aco fiscalizadora da IGAI
geral, sistemtica, permanente e independente da efectuada pela Secretaria-Geral
do MAI.
2 A aco fiscalizadora da Secretaria-Geral reveste natureza instrumental, estando intimamente ligada sua competncia instrutria, quer dos procedimentos de autorizao (concesso de alvar ou licena) quer dos processos de
contra-ordenao.
3 O correcto funcionamento do sistema legal de fiscalizao do exerccio de actividades de segurana privada impe que os resultados das aces
fiscalizadoras da IGAI e da Secretaria-Geral do MAI sejam reciprocamente
conhecidos.
4 Os inspectores da IGAI podem levantar auto de contra-ordenao
por infraco constatada no decurso da sua actividade fiscalizadora (artigo 33.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho), que ser remetido Secretaria-Geral do MAI para efeitos de instaurao do competente processo por contra-ordenao.
5 A instruo dos processos de contra-ordenao por infraco, prevista e punida pelo Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, da competncia
exclusiva do Secretrio-Geral do Ministrio da Administrao Interna.
347
I Introduo
1 O Ex.mo Sr. Secretrio-Geral do MAI, atravs do ofcio n. 4719, de
25 de Junho, e para os efeitos do disposto no artigo 29. do Decreto-Lei
n. 231/98, de 22 de Julho, informou que a empresa XPTO, LDA titular do
alvar n. F, emitido em 20 de Outubro de 1989, jamais remetera Secretaria-Geral qualquer processo referente ao pessoal vigilante.
Por despacho do Ex.mo Sr. Inspector-Geral da Administrao Interna de 1
de Julho de 1999, foi determinada a elaborao de parecer sobre a articulao
entre a IGAI e a Secretaria-Geral do MAI, em sede de fiscalizao da actividade de segurana privada.
2 No domnio da vigncia do Decreto-Lei n. 276/93, de 10 de Agosto, foi emitido, nesta Inspeco-Geral, sobre a mesma matria, o parecer n. 1/
97, onde se formulou a seguinte concluso:
No mbito da aco fiscalizadora e investigatria da IGAI, em matria de segurana
privada, no cabe a instruo de processos instaurados pelo Secretrio-Geral ou pelo Conselho
de Segurana Privada, nem a realizao de diligncias de execuo dos actos administrativos
pelos mesmos praticados.
II Anlise da questo luz do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, que regula actualmente o exerccio da actividade de segurana
privada
1 Competncias da Secretaria-Geral do MAI
Refere-se no prembulo do Decreto-Lei n. 231/98 que A Secretaria-Geral
do Ministrio da Administrao Interna passa a conduzir todo o procedimento
administrativo conducente autorizao do exerccio da actividade de segurana
privada, bem como a deter a coordenao das funes de fiscalizao, com a
colaborao das foras de segurana e sem prejuzo das competncias prprias
da Inspeco-Geral da Administrao Interna.
O artigo 29., inserido no captulo V (Fiscalizao) do Decreto-Lei n. 231/
98, de 22 de Julho, dispe que:
A fiscalizao da actividade de segurana privada assegurada pela Secretaria-geral
do Ministrio da Administrao Interna com a colaborao da Polcia de Segurana Pblica
e da Guarda Nacional Republicana, sem prejuzo das competncias destas foras de segurana
e da Inspeco-Geral da Administrao Interna.
348
Competncia da IGAI no mbito da fiscalizao da actividade de segurana privada
A competncia fiscalizadora da Secretaria-Geral reveste uma natureza

instrumental e complementar das competncias instrutrias, quer dos pedidos
de autorizao para o exerccio da actividade de segurana privada quer dos
processos de contra-ordenao.
A Secretaria-Geral exerce, pois:
Uma fiscalizao prvia que consiste na verificao dos requisitos legais para o licenciamento da actividade de segurana privada;
Uma fiscalizao sucessiva, que consiste num controlo a posteriori
do cumprimento do deveres especiais a que esto adstritas as
empresas titulares de alvar ou de licena (artigo 17. do citado
decreto-lei).
A Secretaria-Geral detm competncia exclusiva para instruir processos de contra-ordenao, podendo confiar a investigao e instruo, no todo
ou em parte, s foras de segurana e solicitar o auxlio de outras autoridades
ou servios pblicos (artigos 54. do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, na redaco do Decreto-Lei n. 244/95, de 14 de Setembro, e 23. do
Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho).
Embora exista identidade de objecto das actividades fiscalizadoras realizadas pela Secretaria-Geral e pela Inspeco-Geral, bvio que elas so independentes e visam finalidades distintas: uma tem, como se disse, carcter instrutrio
e repressivo, a outra assenta numa estratgia legal essencialmente preventiva.
A coordenao da aco fiscalizadora sublinhada no prembulo do decreto-lei, que regula o exerccio da actividade de segurana privada, visa, naturalmente, optimizar a actividade das foras de segurana, no abrangendo, pela prpria natureza das coisas e coerncia lgica do sistema de controlo interno sectorial,
a actividade fiscalizadora da IGAI. Os resultados de uma e outra devem, porm, ser reciprocamente conhecidos para atravs de um efectivo controlo administrativo, se garantir um elevado grau de conformidade legal das actividades
de segurana privada. Esta preocupao do legislador est, desde logo, subjacente
norma constante do n. 3 do artigo 26. do Decreto-Lei n. 231/98, que
impe a comunicao IGAI dos termos dos alvars ou licenas concedidos
pela Secretaria-Geral.
2 Competncia da IGAI
De acordo com o artigo 2., n. 2, do Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de
Setembro, que regula a organizao e funcionamento da Inspeco-Geral da
349
Administrao, actuao da IGAI abrange as entidades que exeram actividades

de segurana privada.
Nos termos dos artigos 3., n. 2, alnea c), e 9., n. 1, alneas c), d) e e),
daquele diploma, incumbe IGAI, no mbito das suas funes de fiscalizao
e investigao em matria de segurana privada:
Fiscalizar, de forma sistemtica e sem prejuzo das competncias
do Conselho de Segurana Privada, o funcionamento das organizaes que exeram actividades de segurana privada, sempre que
haja fundadas dvidas sobre a legalidade da sua actuao;
Investigar, de forma permanente, o exerccio ilegal de actividades
de segurana privada;
Analisar e emitir parecer sobre a legalidade da organizao e actuao das empresas fiscalizadas.
A aco fiscalizadora da IGAI visa, pois, o funcionamento geral do

sistema de segurana privada.
Os inspectores da IGAI podero levantar autos de contra-ordenao
que, acompanhados das provas recolhidas, devero ser remetidos
Secretaria-Geral do MAI, para instruo do respectivo processo e submisso, se for caso disso, a despacho ministerial para aplicao das coimas e
sanes acessrias (artigos 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98, de 22
de Julho Lei do Exerccio da Segurana Privada e 48. da Lei Geral
das Contra-Ordenaes).
Acresce que, como rgo superior de inspeco do MAI, a Inspeco-Geral da Administrao Interna emite juzos de conformidade legal e est
obrigada a transmitir aos rgos administrativos e jurisdicionais competentes todos
os elementos probatrios da existncia de irregularidades ou ilegalidades que
recolha no decurso da sua actividade inspectiva e fiscalizadora.
A aco fiscalizadora da IGAI geral, sistemtica, permanente e independente da efectuada pela Secretaria-Geral do MAI.
III Concluses
1 Em matria de segurana privada, a aco fiscalizadora da IGAI
geral, sistemtica, permanente e independente da efectuada pela Secretaria-Geral
do MAI;
350
Competncia da IGAI no mbito da fiscalizao da actividade de segurana privada
2 A aco fiscalizadora da Secretaria-Geral reveste natureza instrumental, estando intimamente ligada sua competncia instrutria, quer dos procedimentos de autorizao (concesso de alvar ou licena) quer dos processos de
contra-ordenao;
3 O correcto funcionamento do sistema legal de fiscalizao do exerccio de actividades de segurana privada impe que os resultados das aces
fiscalizadoras da IGAI e da Secretaria-Geral do MAI sejam reciprocamente
conhecidos;
4 Os inspectores da IGAI podem levantar auto de contra-ordenao
por infraco constatada no decurso da sua actividade fiscalizadora (artigo 33.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho), que ser remetido Secretaria-Geral do MAI para efeitos de instaurao do competente processo por contra-ordenao;
5 A instruo dos processos de contra-ordenao por infraco, prevista e punida pelo Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, da competncia
exclusiva do Secretrio-Geral do Ministrio da Administrao Interna.
O Subinspector-Geral,
Jos Vicente Gomes de Almeida.
351
27 PROCEDIMENTOS EM ACES DE FISCALIZAO

A EMPRESAS DE SEGURANA PRIVADA
I Introduo
1 A Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral props que, com base em deciso
que neste processo consta por certido, o assunto em referncia viesse ao NAT
para parecer jurdico, tendo por tema e objectivo identificar aqueles que, futuramente, devero ser os procedimentos a adoptar pela IGAI no mbito das
aces de fiscalizao a empresas de segurana privada.
A questo agora levantada, de certo modo, havia j surgido no mbito de
um processo de contra-ordenao (CO), que correu os seus termos na Secretaria-Geral do MAI, facto que a certido documenta.
Conforme proposto, em 14 de Maro de 2000 o Ex.mo Sr. Inspector-Geral determinou que esta documentao fosse enviada ao NAT.
Em 23 de Maro de 2000 foi-me determinado pelo Ex.mo Sr. Subinspector-Geral, emitir o parecer.
Cumpre faz-lo.
2 O tema proposto tem uma questo central, para a qual h que encontrar uma resposta, [] concretamente, acerca da prtica da apresentao de relatrio/participao da matria contra-ordenacional ou do imediato levantamento dos autos de
notcia e seus requisitos []
E, permita-se que seja dito, inteiramente justificado que se coloque esta
questo.
353
Na verdade, o quadro legal aqui aplicvel no linear, obrigando a que se

articulem disposies legais de diferentes diplomas e regimes jurdicos, pelo que,
perante o caso concreto, o aplicador, o prtico do direito, pode ser confrontado com dvidas inteiramente pertinentes.
3 Como iremos ver mais em pormenor, o Decreto-Lei n. 231/98, de
22 de Julho, diploma legal que rege a actividade de segurana privada (ASP),
relativamente ao processo aplicvel s CO que ele prprio veio consagrar, remete-nos para a lei geral das contra-ordenaes (LGCO), ou seja, remete-nos para
o Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, sucessivamente alterado pelo
Decreto-Lei n. 356/89, de 17 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n. 244/95, de
14 de Setembro.
Por seu turno, a LGCO prev a aplicao subsidiria dos preceitos reguladores do processo criminal, i. e., do Cdigo de Processo Penal (CPP).
Ora, a isto se junte o facto de haver ainda aspectos que exigem um esforo de integrao luz de normas do Cdigo Civil (CC), e mais claro ficar
ento que o tema proposto s aparentemente simples.
Mais, qualquer anlise do tema s ficar completa depois que todo esse
quadro legal seja ainda articulado com a Lei Orgnica da IGAI (LOIGAI), cujas
disposies esto contidas no Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro, alterado, primeiro pelo Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto, e depois pelo
Decreto-Lei n. 3/99, de 4 de Janeiro.
Logo, no plano dos procedimentos, as normas aplicveis ASP esto longe
de se esgotar na simples aplicao do prprio diploma que rege a actividade.
Do mesmo modo, e ainda segundo uma ptica puramente procedimental,
seria incorrecto que a fiscalizao das empresas de segurana privada conduzida
pela IGAI fosse apenas perspectivada pelas disposies da respectiva lei orgnica.
4 Donde qualquer resposta que venha a ser dada s questes que vm
colocadas ter sempre de passar por um esforo de interpretao que no s
integre o diploma legal que rege a ASP, como ainda articule as disposies dos
vrios diplomas legais que ao tema devam ser de aplicar, mxime a LOIGAI.
o percurso desse quadro legal que j de seguida iremos fazer, distinguindo e procurando trazer ao tema todas as normas que permitam dar resposta s questes colocadas.
5 Em face do tema proposto, este trabalho ter ainda por objectivo
esclarecer em que condies se mostra necessrio levantar autos de notcia e
identificar aqueles que, em matria de CO, so os requisitos a que devem obedecer esses autos
Estes os termos que delimitam o objecto deste trabalho.
Comecemos pela anlise da LOIGAI.
354
Procedimentos em aces de fiscalizao a empresas de segurana privada
II A LOIGAI
1 Muito claramente, logo no artigo 2., n. 2, da LOIGAI consagra-se
que a actuao da Inspeco abrange as entidades que exeram ASP.
E faz todo o sentido que assim seja.
De facto, sabendo-se que, por um lado, a actuao da IGAI se estende a
todos os servios directamente dependentes ou tutelados pelo MAI e tendo
presente, por outro, que o acesso ASP est dependente da autorizao do
MAI, titulada por alvar (1), ento compreende-se que, enquanto servio central
de inspeco, fiscalizao e apoio tcnico do Ministrio (2), IGAI sejam tambm nessa matria cometidas especiais atribuies.
Alis, esta poder at ser entendida como uma das reas importantes da
actuao da IGAI.
Note-se que o exerccio de ASP, cujo objecto a proteco de pessoas e
bens, bem como a preveno e a dissuaso de aces ilcito-criminais, realizado mediante laos de complementaridade (funo subsidiria) e colaborao com
o sistema de segurana pblica (3). Essa , precisamente, uma das caractersticas
da ASP em que assenta a justificao para que a lei reconhea que esta est,
indissociavelmente, ligada prossecuo do interesse pblico (4).
Ora, sabendo-se que as foras de segurana merecem da parte da IGAI
particular ateno, sendo objecto de aces inspectivas regulares, por maioria de
razo, faz todo o sentido que entidades particulares que exercem a ASP, em
rea to sensvel como a da preveno e dissuaso de aces ilcito-criminais
(longe dos olhos e do controlo directo da Administrao), sejam, tambm elas,
objecto da actividade fiscalizadora da IGAI.
A ser de outro modo, e visto no seu conjunto, o sistema seria desequilibrado.
Podemos at dizer que seria algo incoerente que a actuao das foras de
segurana fosse objecto de um escrutnio atento por parte do Estado como
procurando a qualidade da aco policial, visando a defesa intransigente
dos direitos fundamentais do cidado, dos direitos humanos, e que, paralelamente, margem desse trabalho, se deixasse ficar todo um universo de empresas de segurana privada; relativamente a estas, e por comparao, no pode
haver menos rigor e menor exigncia no que se refere escrupulosa observn

(3) Prembulo, parte inicial, e, ainda, artigo 1., n. 2, do Decreto-Lei n. 231/98.
(4) Prembulo do Decreto-Lei n. 231/98.
355
cia da legalidade, muito particularmente, no que prpria actuao diz respeito

(desenvolvida em rea que sensvel) e que dever circunscrever-se apenas e s
aos servios para os quais possuam autorizao (5).
Alis, esta especfica actuao adquire um alcance mais preciso se considerada aquela que a competncia geral e genericamente atribuda IGAI que
envolve velar pelo cumprimento das leis e dos regulamentos, entre outros, tendo em vista a defesa dos legtimos interesses dos cidados, a
salvaguarda do interesse pblico e a reintegrao da legalidade violada (6);
quer isto significar que, tambm em matria de ASP, estes objectivos devero
nortear a IGAI e de forma constante devero presidir ao exerccio das suas
atribuies.
Assim, e ainda ao nvel das competncias, o artigo 3., n. 2, da LO-IGAI
prev de forma expressa que Inspeco compete:
Apreciar as queixas, reclamaes e denncias apresentadas por eventuais violaes da legalidade, ex vi alnea d);
Fiscalizar o funcionamento das organizaes que desempenham ASP,
sempre que hajam fundadas dvidas sobre a legalidade da sua
actuao, ex vi alnea c).
Note-se o facto de a norma da alnea d) ser de abrangncia mais lata e
genrica que a norma da alnea c); esta expressa e restritamente aplicvel
actuao da IGAI em matria de ASP; aquela abrange todo o leque de matrias relativamente s quais a IGAI exerce as suas competncias, o que quer dizer
que tambm aplicvel a queixas, reclamaes e denncias envolvendo ASP.
Acresce dizer que a competncia da IGAI consegue ir ainda um pouco
mais longe.
No mbito da sua aco de apoio tcnico ao MAI, IGAI compete a
realizao de estudos e a emisso de pareceres sobre quaisquer matrias respeitantes s respectivas atribuies (7).
Obviamente, esta uma competncia que abarca igualmente a ASP.
E o alcance desta disposio parece claro. Porque detentora de um conhecimento em primeira mo na primeira pessoa da realidade fiscalizada, conhecimento que o resultado da sua observao e anlise directa dos factos, a

(6) Prembulo e artigo 3., n. 1, do Decreto-Lei n. 227/95.
(7) Artigo 3., n. 3, alnea b), do Decreto-Lei n. 227/95.
356
IGAI est em condies ptimas para identificar o que est mal, porque est
mal e, por conseguinte, est habilitada a avaliar as situaes, a emitir juzos de
valor e a formular propostas visando a correco do que deva ser corrigido.
Tal qual formulada, esta uma competncia que a IGAI tanto pode exercer por iniciativa prpria, como por determinao do MAI.
Em matria de ASP e numa situao que seria extrema, o exerccio desta
competncia por parte da IGAI poderia ser concretizado, por exemplo, com a
formulao de uma proposta de alterao legislativa.
Por conseguinte, a actuao da IGAI em matria de ASP pode revestir
modalidades diferentes, tem objectivos muito precisos e compreende competncias com substancial alcance.
Necessitamos agora de perceber qual ento o contedo prtico destas
competncias e como a IGAI as pode e deve exercer.
2 Ora, neste domnio, nos termos das disposies conjugadas do artigo 3., n. 2, alneas c) e d), e do artigo 9., n. 1, alneas c), d), e) e f), todos
da LOIGAI, a Inspeco tem por misso:
Fiscalizar, de forma sistemtica, a organizao e o funcionamento das empresas autorizadas a exercer ASP, ex vi artigo 9., n.
1, alnea c);
Investigar, de forma permanente, o exerccio ilegal de ASP, ex
vi artigo 9., n. 1, alnea d);
Analisar e emitir parecer sobre a legalidade da organizao e
actuao das empresas fiscalizadas, ex vi artigo 9., n. 1, alnea e);
Propor a instaurao dos processos sancionatrios resultantes
da actividade fiscalizadora, ex vi artigo 9., n. 1, alnea f).
2.1 Verificamos portanto que em matria de ASP o legislador conferiu
IGAI uma competncia com enorme amplitude e cujo exerccio vai muito
para alm da aco de fiscalizao.
Mais, em matria de ASP a competncia da IGAI no s abrange todas as empresas que se encontrem devidamente autorizadas a desenvolver
essa actividade, fiscalizando-as, como abrange ainda todas as empresas que
desenvolvam o exerccio ilegal de ASP, investigando-as; nestas ltimas podero estar, obviamente, quaisquer empresas, mesmos aquelas que, embora
tendo requerido autorizao, no sejam ainda detentoras de alvar, ou empresas que ainda nem sequer hajam requerido autorizao para exercer ASP,
ou at, em casos extremos, empresas que se limitam ao exerccio clandestino da actividade.
357
A actuao da IGAI, mormente quando tenha lugar atravs de investigao, poder iniciar-se com base em queixa, reclamao ou denncia, ex vi
artigos 3., n. 2, alnea d), e 9., n. 1, alnea d), da LOIGAI, conjugados com
o artigo 31., n. 1, alnea a), parte final, do Decreto-Lei n. 231/98.
Percebe-se assim que o universo de empresas fiscalizveis, sendo visivelmente heterogneo, vai muito para alm da empresa autorizada a exercer ASP.
E se junto da empresa autorizada a funo da IGAI consiste num controlo, da observncia da legalidade, do respeito pelas normas em vigor, do cumprimento dos deveres especiais que sobre elas recaiem, j sobre as empresas
no autorizadas a interveno da IGAI tem por objectivo perseguir e dissuadir
o exerccio ilegal de ASP.
A heterogeneidade e a dimenso da realidade empresarial de ASP a fiscalizar implica ento, necessariamente, que a IGAI tenha muito claramente definidas quais as prioridades, estratgias e formas de actuao a adoptar e, entre
elas, que tenha muito bem enunciados os procedimentos aplicveis.
precisamente aqui que se encaixa o tema proposto e a questo concretamente colocada.
2.2 No pode deixar de registar-se que, ao nvel das competncias, o
legislador no se quedou pela consagrao do mero poder fiscalizador da
IGAI em matria de ASP, foi mais longe e, muito clara e ostensivamente, determinou que esse poder deveria ser exercido pela Inspeco de forma sistemtica, com isto querendo significar, uma actuao metdica, ordenada e constante junto das empresas.
Igual construo normativa utilizada relativamente ao exerccio ilegal de ASP.
O legislador no s consagra o poder da IGAI para investigar esse exerccio ilegal de ASP, como determina ainda que essa investigao deve ser
conduzida de forma permanente.
Donde, foroso que se conclua que estamos perante uma rea onde o
legislador decididamente quis que houvesse da parte da IGAI uma interveno
atenta e incisiva, sistemtica e permanente, organizada e eficaz.
Esta forma de legislar, por um lado, refora a convico de que a ASP
uma rea importante da interveno da IGAI, por outro, d consistncia funo dissuasora de ilcitos contra-ordenacionais que a Inspeco pode ter sobre
o universo empresarial fiscalizvel, sobretudo junto daquelas empresas que exercem esta actividade clandestinamente, margem da lei.
Esta formulao normativa ainda e simultaneamente reveladora da preocupao que a ASP suscitou no legislador e no cuidado que houve de a rodear
de formas de controlo por parte da Administrao, neste caso, atravs da IGAI.
358
2.3 Mais, continuando ainda ao nvel das competncias, verificamos que

o trabalho da Inspeco em matria de ASP deve prosseguir mesmo depois de
terminada a aco de fiscalizao ou de investigao.
Terminada essa etapa e para l dela estar o trabalho de anlise e emisso de parecer sobre a legalidade da organizao e actuao das empresas
fiscalizadas, como estar ainda, com base em juzos de valor assentes na matria de facto e provas recolhidas, a formulao (quando seja caso disso),
de proposta de instaurao de processos sancionatrios, contra-ordenacionais.
2.4 Tenhamos em ateno que cada uma destas formas de exerccio de
competncias por parte da IGAI no deve ser vista de forma isolada e estanque, antes devero ser consideradas, cada uma delas, como parte de um todo,
antecedente e consequente umas das outras, completando-se no conjunto.
Juntas elas ganham significado acrescido.
Tanto assim que no ser de estranhar que, por exemplo, com base em
denncia, uma actuao da IGAI possa iniciar-se com a investigao de determinados factos, possa prosseguir com uma aco de fiscalizao a uma empresa, a que poder seguir-se um trabalho de anlise que, por seu turno, d origem a parecer e, no final de todas estas etapas, poder-se- concluir com uma
proposta de instaurao de um processo contra-ordenacional.
3 De passagem, h ainda que levar em conta os poderes de autoridade.
Dispe o artigo 13., n. 1, da LOIGAI que:
Os dirigentes e os inspectores da IGAI, quando no exerccio efectivo das funes
inspectivas e fiscalizadoras, so, respectivamente, autoridades pblicas e agentes de autoridade pblica.
O n. 2 do mesmo artigo prossegue, consagrando que:
No exerccio das suas funes, os dirigentes e os inspectores da IGAI so detentores
dos poderes funcionais previstos nos estatutos e regulamentos disciplinares dos servios do
MAI e tm competncia para levantar autos de notcia por infraces
VERIFICADAS PESSOALMENTE no exerccio das respectivas funes. [Sublinhado
nosso.]
Neste mbito no poder deixar-se de considerar ainda o disposto no artigo 25. da LOIGAI.
Resumidamente, aquela norma dispe que, entre outros, o pessoal de inspeco tem direito ao uso de carto de identificao e livre-trnsito, documento
359
que constitui ttulo bastante para o exerccio de poderes de autoridade, dos quais
salientaramos o livre acesso a todas as instalaes ou locais onde se exeram
actividades abrangidas pelas competncias da IGAI e a requisio, para exame,
consulta e juno aos autos de processos e documentos.
Falta referir que no final de cada aco ser elaborado o relatrio dos
trabalhos realizados, ex vi artigo 14. da LOIGAI.
4 Constatamos assim que a LOIGAI encerra disposies que nos podem dar algumas orientaes quanto ao sentido da resposta a dar questo
concreta que vem colocada.
O entrecruzar das normas dos artigos 13. e 14. da LOIGAI permite-nos j observar que, para efeitos procedimentais, o legislador consagrou a existncia de dois documentos (o auto de notcia e o relatrio), que so simultaneamente duas formas distintas de levar ao conhecimento das autoridades competentes os factos que neste caso revistam natureza contra-ordenacional,
marcando cada um deles fases distintas no procedimento.
Estamos pois perante dois tipos de documentos, o relatrio e o auto de
notcia, que, constituindo a notcia da infraco contra-ordenacional, obedecem um e outro a regras distintas, ocorrendo a elaborao de cada um em
momentos diferentes, como diferentes so os respectivos contedo e forma.
O relatrio h-de ser sempre elaborado. J o auto de notcia s levantado
verificados os condicionalismos do artigo 13., reproduzido na pgina anterior.
Antes de levarmos mais longe esta linha de raciocnio, importa ver de que
forma esta matria se interliga com o diploma que rege o exerccio de ASP, no
qual vamos encontrar regulado o regime sancionatrio contra-ordenacional que
lhe especificamente aplicvel.
III A ASP e o processo de contra-ordenao

1 Comecemos por apreciar os artigos 33. e 34. do Decreto-Lei n. 231/
98, aqueles que mais interessam a este parecer. Diz-nos o n. 1 do artigo 33. que:
So competentes para o levantamento dos autos de contra-ordenao previstos no presente diploma as entidades referidas no artigo 29.
O n. 2 do mesmo artigo acrescenta que:
competente para a instruo dos processo de contra-ordenao o secretrio-geral do
Ministrio da Administrao Interna.
360
de ter em conta que as entidades referidas no artigo 29. so a Secretaria-Geral do MAI, a PSP, a GNR e a IGAI.
Complementarmente o artigo 34. vem dispor que:
s contra-ordenaes previstas no presente diploma so aplicveis as norma gerais que
regulam o processo das contra-ordenaes nos termos da respectiva lei geral com as adaptaes
constantes dos artigos 30. a 33.
Deste modo, com esta redaco, o legislador transporta-nos para o campo da LGCO, mais concretamente para a II parte, artigos 33. e seguintes.
Convm referir que, por seu lado, o artigo 41., n. 1, da LGCO consagra que:
Sempre que o contrrio no resulte deste diploma, so aplicveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.
Por fora desta norma, temos ento que subsidiariamente so de aplicar
ao processo das CO as disposies do CPP.
2 Perante tal quadro normativo, problemas de interpretao podem surgir
e duas hipteses so de levantar.
2.1 De facto, pode colocar-se a dvida quanto ao que o legislador quereria dizer quando se refere ao levantamento dos autos de contra-ordenao.
Primeira hiptese querer-se-ia referir a auto de notcia?
Sendo a resposta afirmativa, fica por explicar por que razo o legislador
optou por terminologia diferente, afastando-se dessa designao.
De resto, o mesmo tipo de dvida poder-se-ia colocar caso aquela locuo comportasse o sentido de participao, aqui ainda com mais incidncia,
atendendo ao manifesto afastamento entre auto e participao.
Segunda hiptese quereria o legislador referir-se ao levantamento do processo de CO?
H que reconhecer que encontramos alguma correspondncia verbal entre
a terminologia empregue e a carga semntica nos induz a pensar j em processo.
Vejamos estas questes mais em pormenor.
2.2 Primeira hiptese:
2.2.1 Pode argumentar-se que, ao utilizar aquela terminologia, o legislador queria referir-se apenas necessidade de levar a notcia da CO ao conhecimento da autoridade administrativa competente. Mas, a ser assim, fica a dvida quanto forma que a comunicao deve revestir.
361
Se era auto de notcia que o legislador queria dizer (e no disse) a dvida

persistiria pelo simples facto de que ento a Secretaria-Geral do MAI teria
competncia para levantar autos de notcia. O que seria absurdo.
De facto, dispe o artigo 243., n. 1, do CPP que:
Sempre que uma autoridade judiciria, um rgo de polcia criminal ou outra entidade
policial presenciarem qualquer crime de denncia obrigatria, levantam ou mandam levantar auto de notcia []
A referida norma prossegue enunciando os requisitos do auto de notcia.
Como tivemos ocasio de ver, tambm a LO-IGAI contempla a possibilidade de dirigentes e inspectores da IGAI levantarem autos de notcia por infraces verificadas pessoalmente no exerccio das respectivas funes.
Ora, sendo caracterstica do auto de notcia que o autuante presencie ou
verifique pessoalmente as infraces, e sabendo-se que a Secretaria-Geral apenas coordena as funes de fiscalizao (8), ou seja, no ela quem realiza as
fiscalizaes, assegura-as, com a colaborao da PSP e da GNR e sendo estas
foras de segurana que realizam as fiscalizaes a pedido da Secretaria-Geral do
MAI, s estas estaro em condies de presenciar infraces contra-ordenacionais
em matria de ASP ento, nestes termos, a Secretaria-Geral em caso algum vai
verificar pessoalmente as infraces, logo tambm no poderia levantar autos de
notcia; no entanto, a lei confere-lhe competncia para tal.
2.2.2 A jurisprudncia tem entendido que com este presenciar ou verificar pessoalmente quis-se abranger todos os casos em que uma autoridade
judiciria, um rgo de polcia criminal ou outra entidade policial v o facto ou
verifica-o posteriormente, mas de uma forma objectiva e sem a utilizao de
juzos de valor, tudo se harmonizando, afinal, com as noes legais e doutrinrias de flagrante delito, quase flagrante delito e presuno de flagrante delito (9).
Na verdade, este parece-nos o entendimento mais correcto e adequado face
formulao normativa em presena.
Ora, nesta perspectiva, poderia haver algum fundamento para defender que
a Secretaria-Geral estaria em condies de levantar autos de notcia.
Todavia, este entendimento no soluciona totalmente o problema.
A ser auto de notcia continuaria a haver lugar a dvida, agora por outro
motivo.
(8) Veja-se parte final do prembulo e artigo 29. do Decreto-Lei n. 231/98.

(9) Veja-se print anexo do sumrio do Acrdo de 12 de Junho de 1996, do Tribunal da
Relao de Lisboa, consultado on-line em: http://www.dgsi.pt
362
2.2.3 De duas uma:

a) Ou, no decorrer da fiscalizao a PSP, a GNR ou at a IGAI
verificaram pessoalmente a existncia de infraco CO e levantaram auto de notcia.
Nesta situao no faria qualquer sentido que elaborado auto
de notcia por qualquer uma das trs referidas entidades a Secretaria-Geral viesse depois levantar novo auto que nada acrescentaria ao anterior ainda por cima, relativamente a factos de que
adquire conhecimento por interposto agente de fiscalizao;
b) Ou, realizada a fiscalizao, no houve verificao pessoal de infraco e nenhuma das trs entidades levantou auto de notcia,
porque no estavam reunidas as condies para o fazer.
Nesta situao, e considerando tudo o que antes se disse, a
Secretaria-Geral tambm no deveria levantar auto de notcia, pela
simples razo de que menos fundamento teria para o fazer.
Seria difcil de aceitar que a PSP, a GNR ou a IGAI no
houvessem encontrado justificao para levantar auto de notcia e
que, a Secretaria-Geral, apenas com base nos elementos fornecidos por qualquer uma destas entidades viesse faz-lo mais tarde.
Ou seja, qualquer que seja a perspectiva por que a matria seja analisada
pouco verosmil que a Secretaria-Geral alguma vez venha a estar em condies
de levantar auto de notcia, isto a ser levada em conta a acepo do que este
pressupe para que seja elaborado, e, no entanto, tem competncia para o fazer. Mais, a ser auto de notcia, haveria lugar a uma outra dvida.
Segundo a redaco do artigo 243. do CPP quem presencia qualquer crime
leia-se, neste caso, contra-ordenao levanta ou manda levantar auto de
notcia; portanto, h-de coincidir na mesma pessoa o presenciar da contra-ordenao e o levantar ou mandar levantar o auto de notcia.
Nestas condies, no se v como a Secretaria-Geral poderia levantar autos de notcias, quando no faz fiscalizaes, coordena-as; quando no verifica
pessoalmente as CO, toma conhecimento delas atravs dos agentes de fiscalizao.
Diga-se tambm que no se v como a Secretaria-Geral poderia levantar
autos de notcias, a no ser, por absurdo, a mando de autoridade que houvesse presenciado uma contra-ordenao e, nesse caso, a Secretaria-Geral nem
seria a entidade autuante, mas mero instrumento da entidade que houvesse
mandado levantar o auto.
363
Acresce dizer que da redaco do artigo 243. do CPP resulta ainda que
o levantamento do auto dever ocorrer em momento, se no simultneo, pelo
menos coincidente/prximo com o presenciar da infraco. Ora, no se v como
a Secretaria-Geral poderia dar cumprimento a este requisito.
2.2.4 De referir que muito do que acabamos de dizer poderia ser dito,
mutatis mutandis, caso, por auto de contra-ordenao, o legislador quisesse referir-se a participao, ou, mais simplesmente, a transmisso de denncia ou
notcia de CO.
Participao e auto de notcia so realidades distintas; este supe o conhecimento pessoal e directo do agente da autoridade quanto aos factos relatados; aquela assenta num conhecimento indirecto dos factos relatados, podendo ter a sua origem, por exemplo, em denncia recebida pela entidade
participante.
Seria destitudo de qualquer sentido, ou sequer de utilidade que, elaborada
participao por qualquer uma das trs referidas entidades e recebida aquela pela
Secretaria-Geral, esta viesse, repetitivamente, elaborar documento idntico que
nada acrescentaria ao primeiro, no sendo nunca demais repetir que a Secretaria-Geral no fiscaliza, coordena a fiscalizao.
Quanto muito a Secretaria-Geral pode ser a destinatria de qualquer denncia de CO em matria de ASP, a partir da qual, a sim, poder ento elaborar participao.
2.2.5 Tenhamos presente que o artigo 245. do CPP dispe que a denncia feita a entidade diversa do Ministrio Pblico (leia-se, nesta caso, secretrio-geral do MAI) transmitida a este no mais curto prazo de tempo.
Importa aqui salientar ainda o disposto no artigo 48. da LGCO; diz o n. 1:
As autoridades policiais e fiscalizadoras devero tomar conta de todos os eventos ou
circunstncias susceptveis de implicar responsabilidade por contra-ordenao e tomar as medidas necessrias para impedir o desaparecimento de provas.
O n. 2 do mesmo artigo acrescenta que:
Na medida em que o contrrio no resulte deste artigo, as autoridades policiais tm
direitos e deveres equivalentes aos que tm em matria criminal.
Remata o n. 3 do artigo 48. que:
As autoridades policiais e agentes de fiscalizao remetero imediatamente s autoridades administrativas a participao e as provas recolhidas.
364
2.2.6 Verificamos pois que o legislador da LGCO preferiu e optou pelo

uso do substantivo participao, que seguramente mais abrangente, que
no exclui a possibilidade de elaborao de auto de notcia quanto s infraces
que sejam verificadas pessoalmente, vocbulo que, para alm do mais, aceita
qualquer outra forma de dar a conhecer e transmitir a notcia da infraco contra-ordenacional.
Face a esta redaco verificamos ainda que s autoridades policiais e
fiscalizadoras a LGCO apenas confere poderes que se circunscrevem fiscalizao e participao das infraces contra-ordenacionais.
Est completamente posta de parte qualquer competncia originria por parte
das autoridades policiais ou dos agentes fiscalizadores para levantarem quaisquer autos de contra-ordenao, pelo menos na acepo de levantamento de
processo de contra-ordenao.
Parece claro que, por um lado, deve haver entidades fiscalizadoras e, por
outro, distinta destas, deve existir uma autoridade administrativa a quem seja
atribuda a competncia para instruir os processos de CO.
2.2.7 Inequivocamente, em matria de ASP a instruo dos processos
de contra-ordenao compete ao secretrio-geral do MAI, ex vi artigos 48.,
n. 3, e 54., n. 2, da LGCO, conjugados com o artigo 33., n. 2, do Decreto-Lei n. 231/98.
certo que as autoridades administrativas podero confiar a investigao
e instruo, no todo ou em parte, s autoridades policiais, bem como solicitar
o auxlio de outras autoridades ou servios pblicos; o que consagra o artigo 54., n. 3, da LGCO. Esta regra pressupe no entanto uma competncia
instrutria por parte das autoridades policiais que no assenta directamente da
lei. De permeio estar sempre uma deciso da autoridade administrativa, transmitindo-lhe, por delegao, tal competncia.
Significa isto dizer que compete autoridade administrativa, titular da
instruo dos processos de CO, avaliar as situaes e decidir se quer, e
em que casos quer, delegar nas autoridades policias a sua competncia
instrutria.
Quanto ao processo de CO propriamente dito, este iniciar-se- oficiosamente mediante participao das autoridades policiais ou fiscalizadoras ou ainda
mediante denncia particular, ex vi artigo 54., n. 1, da LGCO.
Tudo o que acabamos de dizer leva-nos inevitavelmente a concluir que
o legislador do Decreto-Lei n. 231/98 no deveria ter-se afastado da terminologia adoptada pela LGCO, afinal, esta a lei quadro sobre a matria,
sem olvidar que so as suas regras que se aplicam para efeitos do processo
das CO.
365
2.3 Segunda hiptese:

2.3.1 O legislador do Decreto-Lei n. 231/98 dever-se-ia ter mantido
fiel ao termo participao, que ganhou consagrao na LGCO. Ou no?
Ao adoptar a locuo autos de contra-ordenao, de duvidoso rigor tcnico-jurdico e que, para alm do mais, susceptvel de dar origem s dvidas j
antes apontadas, o legislador em nada contribuiu para a clareza deste ordenamento legal.
A menos que, claro, o legislador pretendesse dizer e referir-se a algo de
diferente, no subsumvel a participao ou muito menos ainda concebvel como
auto de notcia.
Ser que o legislador estaria a pensar em algo distinto do simples acto de
transmitir a ocorrncia de uma infraco contra-ordenacional?
2.3.2 Repare-se que, por um lado, fala-se em competncia para levantar autos de contra-ordenao e, por outro, acrescenta-se, [] previstos no presente
diploma []. Note-se o gnero masculino em [] previstos []; este vocbulo
reporta-se sem dvida locuo autos de contra-ordenao e no tanto CO.
Isto poderia querer dizer que o legislador, ao adoptar esta terminologia, teria j em
mente o processo que levantado em resultado da infraco contra-ordenacional.
O vocbulo previstos sugere-nos ainda uma remisso para parte do
diploma onde os autos de contra-ordenao fossem j contemplados, ou
objecto de previso.
A verdade que, excepo feita ao artigo 33., n. 1, em mais parte alguma do Decreto-Lei n. 231/98 feita qualquer referncia a autos de contra-ordenao. Diga-se, a propsito, que do mesmo modo que no feita qualquer referncia a auto, tambm no feita qualquer aluso ao termo participao e o mesmo se diga relativamente a qualquer outra forma de dar a
notcia da infraco contra-ordenacional.
Ou seja, o legislador referindo-se s CO estaria ento e sobretudo a pensar j em autos (entenda-se, processos), que, verificadas estas, delas emergiriam.
2.3.3 Ora, as CO surgem tipificadas no artigo 31. do Decreto-Lei n. 231/98.
Seriamos assim tentados a interpretar que o legislador quereria referir-se,
no a participao (e por isso no empregou o termo), mas a autos que
utilizou de processo.
Deste modo ficaria at explicada e compreender-se-ia a referncia que
feita competncia para levantar os autos.
Mas, a ser levada por diante esta interpretao, atravs do Decreto-Lei
n. 231/98 estar-se-ia, por via da lei, e j no por de acto de delegao do
secretrio-geral do MAI, a atribuir competncia Secretaria-Geral do MAI, bem
como GNR, PSP e IGAI para instaurar/levantar processos de CO.
366
A ser levada por diante esta interpretao, entidades haveria que, embora
no detendo competncia originria para instruir processos de CO, por fora
da redaco do artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98, passariam no
obstante a deter desde logo competncia para levantar esses mesmos processos.
2.3.4 Ficaria deste modo afastada a regra da LGCO que determina que
as entidades fiscalizadoras, perante a infraco contra-ordenacional, devem e elaborar participao e remet-la para a autoridade administrativa competente.
E ento, a ser assim, o legislador do Decreto-Lei n. 231/98, pior do que
se afastar da LGCO quando utiliza terminologia jurdica que no acompanha a
que empregue naquela lei quadro, estaria a introduzir alteraes ao regime geral
do processo das CO previsto na LGCO, o que manifestamente no poderia
ter feito.
Efectivamente, em matria de regime geral de punio dos actos ilcitos
de mera ordenao social i. e. das CO e do respectivo processo, consagra o artigo 165., n. 1, alnea d), da CRP que existe uma reserva relativa de
competncia legislativa por parte da Assembleia da Repblica.
Tenhamos em ateno que o prprio Decreto-Lei n. 244/95, de 14 de
Setembro, o ltimo que alterou a LGCO, muito clara e expressamente, fazia
assentar a sua gnese em autorizao legislativa conferida pela AR atravs da
Lei n. 13/95, de 5 de Maio.
2.3.5 O Governo s poderia introduzir alterao ao regime legal da
LGCO (por via indirecta, j que ela ficaria plasmada no Decreto-Lei n. 231/
98) caso previamente tivesse obtido uma autorizao legislativa para o efeito. O
que no aconteceu.
Alis, verificamos pela leitura do prembulo do Decreto-Lei n. 231/98
que o mesmo foi produzido nos termos da alnea a) do n. 1 do artigo 198.
da CRP.
Desse modo, o Governo estava a reconhecer que este diploma legal emergia
da competncia que nos termos da Constituio lhe est atribuda para fazer
decretos-leis em matrias no reservadas AR.
2.3.6 Da que, caso se interpretasse que a competncia para levantar autos
de contra-ordenao teria como significado o poder e a competncia para levantar processos de CO, ento esbarraramos com uma inconstitucionalidade
da norma do artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98. Uma tal interpretao no pode pois colher aceitao.
Apesar de todas estas dvidas, e mesmo concluindo que o legislador do
Decreto-Lei n. 231/98 no foi feliz na redaco do n. 1 do artigo 33.,
necessrio que neste nosso esforo de interpretao encontremos uma resposta
para as questes que vm colocadas.
367
2.4 regra geral de direito que, na fixao do sentido e alcance da lei, o

intrprete presumir que o legislador consagrou as solues mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (10), sendo certo que o intrprete no pode considerar o pensamento legislativo que no tenha na letra da
lei um mnimo de correspondncia verbal, ainda que imperfeitamente expresso
(11). Todavia, e no menos importante, a interpretao no deve cingir-se letra
da lei, mas reconstituir a partir dos textos e pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurdico, ex vi artigo 9., n. 1, do CC.
Donde, no esforo de interpretao da lei, h que atender ao elemento:
Literal e atravs dele descobrir o sentido da terminologia e sua
correlao;
Lgico e a partir dele procurar coerncia interna, v. g. a lei que
permite o mais, permite o menos; a que permite o fim, permite
os meios necessrios sua consecuo, etc.;
Sistemtico com ele reconhecendo que as leis se interpretam umas
s outras.
O escopo final a que converge todo o processo interpretativo o de pr
a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei; interpretar em matria de leis quer
dizer no s descobrir o sentido que cabe e est por detrs da expresso, como
tambm, de entre as vrias significaes possveis, que esto cobertas pela expresso eleger a verdadeira e decisiva (12).
2.5 Norteados por estas regras e tendo presente ainda que a LGCO
o referencial a seguir em matria de processo das CO, sem esquecer que esta
lei quadro tem aqui um papel auxiliar neste esforo de interpretao, ento foroso que se conclua que ao consagrar-se no artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98 a expresso [] levantamento dos autos de contra-ordenao previstos
neste diploma [], pretendia fazer-se referncia, apenas e s, elaborao de
um documento com o qual fosse possvel dar a conhecer ao secretrio-geral
do MAI a existncia de uma infraco contra-ordenacional.
Para a elaborao desse documento d-se-lhe a designao de auto, participao ou outra so competentes a Secretaria-Geral do MAI, a PSP, a GNR
e a IGAI.
(10) Artigo 9., n. 3, do CC.

(11) Artigo 9., n. 2, do CC.
(12) V., Manuel de Andrade, in Ensaio sobre a Teoria da Interpretao das Leis, pp. 21 e 26.
368
Esta a interpretao que melhor se adequa letra da lei e que mostra

ser mais conforme ao sentido do regime geral da LGCO no que em matria
de processo das CO diz respeito.
2.6 verdade que, mesmo com esta interpretao, a norma do artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98 mantm uma certa redundncia e um
certo cariz repetitivo. Porqu?
Porque se era auto de notcia, ou participao (ou qualquer outra forma
de dar a conhecer uma infraco contra-ordenacional), que se pretendia dizer
mas acabou por no se dizer ou, quanto muito, s imperfeitamente se disse ento a norma do artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98 nada veio
acrescentar, seja LOIGAI, que j consagra a competncia dos inspectores para
o fazerem, seja s regras institudas pelo CPP que, aplicadas subsidiariamente a
esta matria, tambm j atribuem essa mesma competncia s entidades policiais.
Diga-se ainda que, quer fosse auto de notcia, quer fosse participao, ou
ainda, quer fosse qualquer outra forma de transmisso da notcia da infraco a
que o legislador do Decreto-Lei n. 231/98 queria referir-se, a verdade que,
porque nos termos do artigo 34. nos remete em termo de processo para a
LGCO, tambm em relao a esta nada acrescenta ao consagrar no artigo 33.,
n. 1, a competncia para levantar autos de contra-ordenao, sabendo-se que
o artigo 48. da LGCO j atribui competncia aos agentes fiscalizadores para
participarem CO.
2.7 Apesar de tudo isto, esta ainda a interpretao que melhor contribui para a firmeza, coerncia e equilbrio do quadro legal aqui aplicvel, sem
que desse modo seja afectada a prpria unidade do sistema jurdico, porquanto,
assim interpretada, a norma do artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98
tambm no susceptvel de levantar qualquer problema de constitucionalidade.
Esta interpretao ainda e tambm a que melhor se compagina com o
prprio procedimento contra-ordenacional.
Repare-se, uma participao ou at uma mera denncia so suficientes para
que o processo de CO possa iniciar-se, ex vi artigo 54., n. 1, da LGCO.
Por definio o procedimento contra-ordenacional no tem estrutura
acusatria.
Mais, nem sequer est prevista uma acusao formal ou sequer uma contestao enquanto fase autnoma, prevendo-se to-s um direito genrico de
defesa, caracterstica esta que colhe tutela constitucional no artigo 32., n. 10,
da CRP.
2.8 Podemos assim afirmar que com a redaco do artigo 33., n. 1,
do Decreto-Lei n. 231/98 consagra-se certo que algo repetitivamente, mas
369
consagra-se a necessidade de elaborar um documento, [] o levantamento dos

autos [], a partir do qual possa iniciar-se oficiosamente o processo de CO,
seja esse documento um auto de notcia, ou uma participao, ou outro.
Com a redaco do mesmo artigo 33., n. 1, consagra-se certo que
uma vez mais algo repetitivamente, mas consagra-se quem so para efeitos
de ASP as entidades que detm competncia para elaborar esses autos de notcia ou participao.
Relativamente Secretaria-Geral do MAI, sem prejuzo de todas as perplexidades e dvidas j antes apresentadas, dizer-se que esta entidade tem competncia para levantar autos seria () repetitivo, na medida em que se esta efectivamente realizasse fiscalizaes, se esta pudesse ser considerada agente de fiscalizao, ento, por efeito da simples aplicao da LGCO, ela deteria j competncia para elaborar a participao e, mais do que isso, teria o dever de o fazer,
ex vi artigo 48., n. 3, da LGCO.
Aqui chegados, h que esclarecer em que condies ser de levantar auto
de notcia e quais os requisitos que este documento deve revestir. o que muito
rapidamente iremos ver a seguir.
IV O auto de notcia
1 Como de certa forma j antes se deixou dito, neste caso, o auto de
notcia levantado nos termos das disposies conjugadas do artigo 13. da
LOIGAI, artigos 33., n. 1, e 34. do Decreto-Lei n. 231/98, artigo 41., n. 1,
da LGCO e artigo 243. do CPP.
A caracterstica essencial do auto de notcia que o autuante presencie
ou verifique pessoalmente as infraces. Mas esta tambm uma questo
de competncia.
Neste caso, a competncia advm do facto de os inspectores, necessariamente, se encontrarem em exerccio de funes e de, em simultneo, presenciarem ou verificarem pessoalmente as infraces, ex vi artigo 13., n. 2, parte
final, da LOIGAI.
2 Mas qual o alcance e sentido dos termos presenciar ou verificar pessoalmente?
Como j fomos adiantando no captulo anterior, o entendimento da jurisprudncia tem sido de que esta terminologia suficientemente abrangente para
abarcar todos os casos em que o agente da autoridade pblica (neste caso, o
inspector da IGAI) v o facto ou, no o tendo visto, est em condies de o
verificar posteriormente, sempre de uma forma objectiva e sem a utilizao de
juzos de valor.
370
A presencialidade e ou verificao pessoal de que aqui falamos pode pois no ser

imediata, uma vez que admissvel que possa vir a resultar, por exemplo, da anlise
de documentos; neste sentido veja-se Assento do STJ de 3 de Maio de 1985, in
Dirio da Repblica, 1. srie, n. 147, de 29 de Junho de 1985, p. 1765, tambm
publicado in BMJ, n. 347, p. 85.
Preenchidos que estejam estes requisitos, ento, deve ser levantado o auto
de notcia.
Facilmente se percebe que necessrio descer ao caso prtico para encontrar o sentido do procedimento a seguir. Ser o caso concreto a ditar qual o
procedimento a adoptar.
3 Como critrio geral uniforme e sintetizando, diramos:
O levantamento do auto de notcia implica que, para o efeito e

em determinado momento, o inspector da IGAI comece por ser
detentor de competncia para o fazer, o que pressupe que o inspector esteja no exerccio de funes, sendo suposto e indispensvel que, durante e por causa desse exerccio, o inspector presencie
ou verifique a infraco contra-ordenacional, o que, por seu turno,
significa dizer que o inspector v o facto ou est em condies de
o verificar posteriormente, segundo critrios de objectividade e sem
recurso a juzos de valor.
4 Recebida uma denncia e face s competncias que possui, constituiria um desvio LOIGAI se a Inspeco se limitasse a dar notcia, participando-a
ao secretrio-geral do MAI.
Assim, considerando o alargado leque de competncias que a IGAI possui
em matria de ASP, podendo fiscalizar e investigar o que significa dizer obter
esclarecimentos, recolher provas e realizar as diligncias que entenda necessrias
para o apuramento dos factos para alm de poder analisar e emitir parecer,
bem como propor a instaurao de processos sancionatrios (afastadas que sejam as situaes de arquivamento de autos por falta de provas), arriscaramos
dizer que, na esmagadora maioria dos casos, a IGAI deve levantar auto de notcia.
5 de sublinhar que, mesmo tendo sido levantado auto de notcia, persiste a obrigatoriedade de elaborar tambm o relatrio da aco de fiscalizao,
ex vi artigo 14., n. 1, da LOIGAI.
O facto de falarmos no relatrio obriga-nos a falar de participao, j que,
quanto a esta, o procedimento distinto.
Pode dar-se o caso de no estarem preenchidos os requisitos para que seja
levantado auto de notcia, mas, ainda assim, haver matria que deva ser participada, no fundo, dando-se notcia da infraco contra-ordenacional.
371
No se justifica, nem h fundamento para que se dupliquem procedimentos.

Quando haja de ser participada uma infraco, a apresentao de um
relatrio, elaborado nos termos do artigo 14., n. 1, da LOIGAI, suficiente e pode satisfazer inteiramente a funo de participao, servindo-se deste
modo o propsito de levar ao conhecimento do secretrio-geral do MAI a
notcia da CO.
Neste caso, o relatrio dever ser claro quanto ao facto de servir simultaneamente a funo de participao da CO.
Repete-se, conforme se determina na LOIGAI, o relatrio h-de ser sempre elaborado, ex vi artigo 14., n. 1.
O auto de notcia s levantado verificados que sejam os apontados
condicionalismos legais.
Resta saber qual a forma a observar no levantamento do auto de notcia.
6 Nos termos das disposies conjugadas do artigo 13., n. 1, da LOIGAI, artigos 33. e 34. do Decreto-Lei n. 231/98, artigo 41., n. 1, da LGCO,
artigos 243. e 169. do CPP e artigo 363., n. 2, do CC, o auto de notcia
um documento autntico do qual devem constar:
a) Os factos que constituem a CO;
b) O dia, a hora, o local e as circunstncias em que a CO foi cometida;
c) Tudo o que puder ser averiguado acerca da identificao dos agentes
(e de eventuais ofendidos), bem como os meios de prova conhecidos, nomeadamente as testemunhas que puderem depor sobre os
factos.
O auto de notcia assinado pela entidade que o levantou e pela que o
mandou levantar, ex vi artigo 243., n. 2, do CPP.
7 Finalmente, nos termos do artigo 94. do CPP, entre outros e quanto
forma, o auto de notcia deve ser redigido de modo perfeitamente legvel, no
contendo espaos em branco que no sejam inutilizados, nem entrelinhas, rasuras
ou emendas que no sejam ressalvadas.
Cada auto deve dar a conhecer, s pelo seu teor, o acto/facto respectivo,
sem que se torne necessrio recorrer a outras peas.
Como documento autntico, o auto de notcia presume-se proveniente da
autoridade a quem atribudo, e faz prova plena dos factos que refere como
praticados pela entidade documentadora e dos factos que nele so atestados com
base nas percepes desta, excludos os meros juzos pessoais, ex vi, artigos
369., 370. e 371., todos do CC.
8 Ainda uma nota final.
Uma inspeco de natureza administrativa, como a da IGAI, no formula juzos decisrios (relevantes enquanto tais) sobre a prtica de CO.
Quaisquer consideraes produzidas nesse domnio constituiro apenas
apreciaes indicirias que justificam a respectiva comunicao entidade que
titular da aco contra-ordenacional, i. e., o secretrio-geral do MAI.
Resumindo
1. Nos termos das disposies conjugadas do artigo 3., n. 2, alneas c) e d), e do artigo 9., n. 1, alneas c), d), e) e f), todos da
LOIGAI, a Inspeco tem por misso fiscalizar, investigar, analisar e emitir parecer sobre a legalidade da organizao e actuao
das empresas fiscalizadas, bem como propor a instaurao de processos sancionatrios relativamente a ilcitos contra-ordenacionais
em matria de ASP;
2. A competncia da IGAI no s abrange todas as empresas que se
encontrem devidamente autorizadas a desenvolver a ASP,
fiscalizando-as, como abrange ainda todas as empresas que desenvolvam o exerccio ilegal dessa actividade, investigando-as;
3. Estamos perante uma rea importante da actuao da IGAI, dela
se esperando uma interveno atenta e incisiva, sistemtica e permanente, organizada e eficaz;
4. A instruo dos processos de contra-ordenao em matria de ASP
compete ao secretrio-geral do MAI, ex vi artigos 48., n. 3, e
54., n. 2, da LGCO, conjugados com o artigo 33., n. 2, do
Decreto-Lei n. 231/98;
5. Com o artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98 estabelece-se
quem so as entidades com competncia para elaborar o documento
com o qual ser levado ao conhecimento do secretrio-geral do
MAI a existncia de uma CO;
6. Para a elaborao do documento a que se alude no ponto anterior,
seja ele um auto de notcia, participao ou outro, so competentes a Secretaria-Geral do MAI, a PSP, a GNR e a IGAI;
7. Por definio, o procedimento contra-ordenacional no tem estrutura acusatria, uma participao ou at uma mera denncia so
suficientes para que o processo de CO possa iniciar-se, ex vi
artigo 54., n. 1, da LGCO;
373
8. Com a redaco do artigo 33., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98

firma-se ainda a necessidade de elaborar um documento a partir
do qual possa iniciar-se oficiosamente o processo de CO, seja esse
documento um auto de notcia, uma participao, ou outro;
9. O levantamento do auto de notcia implica que o inspector da IGAI
detenha nesse preciso momento a competncia para o fazer, o que
pressupe que o inspector esteja no exerccio de funes, sendo
suposto e indispensvel que, durante e por causa desse exerccio,
o inspector presencie ou verifique a infraco contra-ordenacional,
o que, por seu turno, significa dizer que o inspector v o facto ou
est em condies de o verificar posteriormente, segundo critrios
de objectividade e sem recurso a juzos de valor;
10. A presencialidade e ou verificao pessoal de que aqui falamos pode
pois no ser imediata, uma vez que admissvel que possa vir a
resultar, por exemplo, da anlise de documentos;
11. Mesmo tendo sido levantado auto de notcia, persiste a
obrigatoriedade de elaborar tambm o relatrio da aco de fiscalizao, ex vi artigo 14., n. 1, da LOIGAI;
12. Quando no seja de levantar auto de notcia, mas haja de ser participada uma infraco, a apresentao de um relatrio, a ser elaborado nos termos do artigo 14., n. 1, da LOIGAI, suficiente
e pode satisfazer inteiramente a funo de participao, servindo-se deste modo o propsito de levar ao conhecimento do
secretrio-geral do MAI a notcia da CO, caso em que o relatrio
dever ser claro quanto ao facto de servir simultaneamente essa
funo;
13. Nos termos das disposies conjugadas do artigo 13., n. 1, da
LOIGAI, artigos 33. e 34. do Decreto-Lei n. 231/98, artigo 41.,
n. 1, da LGCO, artigos 243. e 169. do CPP e artigo 363.,
n. 2, do CC, o auto de notcia um documento autntico do
qual devem constar os factos que constituem a CO, o dia, a hora,
o local e as circunstncias em que a CO foi cometida, para alm
de tudo o que puder ser averiguado acerca da identificao dos
agentes, bem como os meios de prova conhecidos, nomeadamente as testemunhas que puderem depor sobre os factos;
14. O auto de notcia assinado pela entidade que o levantou e pela
que o mandou levantar, ex vi artigo 243., n. 2, do CPP;
15. Quanto forma, nos termos do artigo 94. do CPP, aqui aplicado
subsidiariamente atento o disposto no artigo 34. do Decreto-Lei
374
n. 231/98 e artigo 41., n. 1, da LGCO, o auto de notcia deve

ser redigido de modo perfeitamente legvel, no contendo espaos em branco que no sejam inutilizados, nem entrelinhas, rasuras
ou emendas que no sejam ressalvadas;
16. Considerando o alargado leque de competncias que a IGAI possui em matria de ASP, podendo fiscalizar e investigar, obter esclarecimentos, recolher provas e realizar as diligncias que entenda
necessrias para o apuramento dos factos, para alm de poder
analisar e emitir parecer, bem como propor a instaurao de processos sancionatrios, na esmagadora maioria dos casos a IGAI
estar em condies de levantar auto de notcia.
Este o meu parecer.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva.
375
28 A PRESTAO DE SERVIOS DE SEGURANA PRIVADA, A

ACTIVIDADE DE INSTALAO DE SISTEMAS DE SEGURANA E O ARTIGO 2. DO DECRETO-LEI N. 231/98, DE 22 DE
JULHO
Parecer n. 10/2002
Concluses
1 A actividade de instalao de sistemas de segurana, AISS, enquanto
parte da actividade de segurana privada, ASP, e enquanto perspectivada luz
das regras do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, s pode ser legalmente
exercida se enquadrada por autorizao.
2 A autorizao a que se alude no ponto anterior titulada por alvar
da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, o qual, segundo
o n. 2 do artigo 2. do mesmo diploma legal, engloba justamente a actividade
de instalao de sistemas de segurana.
3 No cabe na norma do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/
98, e como tal incorrecta, a interpretao expressa na informao n. 62-CP/
98, tambm defendida pela SGMAI, segundo a qual as empresas de segurana
privada, possuidoras de alvar para o desempenho de actividades referidas na
alnea a) do n. 1 do artigo 2., podem desempenhar a actividade de instalao
de sistemas de segurana sem necessidade de obter previamente o alvar ou licena a que obrigava o Decreto-Lei n. 100/88.
4 Ao contrrio do que defende a SGMAI, a norma do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98 vem impor, no mbito do regime jurdi377
co da ASP, a salvaguarda das disposies que resultavam do Decreto-Lei n.

100/88, de 23 de Maro, e que hoje vm consagradas no Decreto-Lei n.
61/99, de 2 de Maro, na redaco da Lei n. 155/99, de 14 de Setembro, e
respectiva legislao complementar.
5 Para os efeitos do Decreto-Lei n. 231/98, e legislao complementar,
um sistema de segurana carece de equipamentos tcnicos de segurana, que se
caracterizam e distinguem dos demais pela sua aptido para alertar e ou prevenir a prtica de crimes.
6 Tendo de lidar, usar e manipular equipamentos tcnicos no desenvolvimento e exerccio da AISS, s so de considerar como equipamentos tcnicos
de segurana, ETS, para os efeitos do Decreto-Lei n. 231/98, aqueles que, para
alm de assegurarem a proteco de pessoas e bens, muito para alm disso,
visam prevenir a prtica de crimes, ex vi artigo 1., n. 3, alneas a) e b),
ltima parte, do Decreto-Lei n. 231/98.
7 Caiem no mbito do Decreto-Lei n. 231/98 e para o efeito so considerados ETS, entre outros, equipamentos como os alarmes de roubo e intruso,
ou os equipamentos antifurto, nos quais encontramos o objectivo de prevenir a
prtica de crimes, sendo que at a prpria designao que os mesmos adquirem
ilustra e comprova precisamente esse objectivo/desgnio.
8 A actividade de instalao de sistemas de segurana, enquanto parte
da actividade de segurana privada e considerada na sua expresso mnima, pode
consistir to-s na instalao de equipamentos tcnicos de segurana, que no
so confundveis com os equipamentos tcnicos a que alude a alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98.
9 Um sistema de segurana, em toda a sua potencialidade e por definio, um conjunto articulado de recursos humanos e materiais, concebido para
a preveno da prtica de crimes e organizado em regime de autotutela de direitos que, podendo incorporar vrios dispositivos e mecanismos, inclui equipamentos tcnicos de vigilncia e controlo electrnico de pessoas e objectos, tendo em vista um estado de tranquilidade ou de confiana, em resultado de uma
ausncia de perigo.
10 A ampla proibio do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98 visa
confinar as empresas autorizadas a exercer a ASP a esse domnio exclusivo, e
to s a ele, sendo-lhes proibido invadir e concorrer em sectores, como so o
da construo civil e obras pblicas que, em determinados aspectos e de acordo com certificaes prprias, instalam sistemas de segurana e de deteco,
embora que sem objectivos de preveno criminal, nos termos do Decreto-Lei
n. 61/99, de 2 de Maro, na redaco da Lei n. 155/99, de 14 de Setembro,
e demais legislao complementar.
378
A prestao de servios de segurana privada, a actividade de instalao de sistemas

de segurana e o artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho
11 O alerta e a preveno da prtica de crimes o elemento essencial

determinante e cerne deste quadro legal, que nos permite distinguir um (qualquer) equipamento tcnico de um equipamento tcnico de segurana, para os
efeitos do Decreto-Lei n. 231/98.
12 Os equipamentos tcnicos que, embora visando a proteco de pessoas e bens, no tenham o propsito de prevenir a prtica de crimes, no podem ser considerados ETS para os efeitos do quadro legal da ASP, no obstante so equipamentos tcnicos (ET), tout court, e como tal esto abrangidos pela
proibio do artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
13 So os ET vistos como dispositivos essencialmente tcnicos, a que
muito claramente falta a componente de preveno criminal, equipamentos que
visam to-s a proteco de pessoas e bens, onde predomina o cuidado de acautelar acidentes e prevenir situaes que envolvem risco objectivo, so esses os
ET que as empresas que exercem ASP esto proibidas de fabricar, comercializar,
instalar e manter, conforme resulta da interpretao articulada das disposies
do artigo 1., n.os 2 e 3, alneas a) e b), artigo 2., n. 1, alnea a), e n. 2,
artigo 5., n.os 1 e 2, segunda parte, e, ainda, artigo 6., alnea b), todos do
14 A figura da subcontratao de servios, porque no prevista na lei
que rege a ASP, configura uma contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
15 A prestao em como tal, a obteno de SERVIOS no mbito da ASP,
est sujeita a um especfico princpio de legalidade, ex vi artigo 2., n.os 1 e 2,
e artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
16 Instalar sistemas de segurana ligando-os a telefones fixos ou mveis, porque no prevista na lei que rege a ASP, configura nesse domnio uma
contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
17 Uma empresa que seja insusceptvel de fiscalizao por parte da IGAI,
na medida em que apenas o so aquelas que esto autorizadas a exercer ASP,
pode no entanto ser objecto de uma investigao que vise dilucidar indcios de
exerccio ilegal de ASP, ex vi artigo 9., n. 1, alnea d), da LOIGAI.
18 Sem embargo das concluses que antecedem, analisado aquele que
o quadro legal que rege a ASP, aspectos h que importar clarificar ou corrigir,
sem prescindir de um maior estudo e avaliao de algumas das opes que o
legislador verteu na lei.
19 H uma certa crise e impreciso que podemos detectar no quadro
legal aplicvel ASP e que poder em parte explicar a aparente contradio que
est latente entre algumas normas, inclusive no interior do prprio Decreto-Lei
n. 231/98, delas emergindo sobretudo o artigo 6., muito em particular a al379
nea b) destes dispositivo, que se apresenta no como caso nico mas como um
caso mais entre vrios que este quadro legal exibe.
20 Urge legislar em matria de regime jurdico da ASP, tendo em vista
no s corrigir as imperfeies e tenses internas nele identificveis como ainda
para aperfeioar normas que, devido sua deficincia e ineficcia, fragilizam o
quadro legal da ASP e, muito particularmente, para suprir as inconstitucionalidades que o Tribunal Constitucional identificou no Decreto-Lei n. 231/98, nos
termos do Acrdo n. 255/2002.
380
Sumrio
Esta temtica j foi analisada pelo tcnico signatrio no parecer n. 2/NAT/
2002.
A anlise que ento se efectuou assentou numa realidade revelada a partir
de aces de fiscalizao realizadas a empresas de segurana privada, nas quais
foram detectadas ocorrncias susceptveis de levantar dvidas e como tal relatadas na informao n. 1/02/SIF.
Por despacho de 25 de Janeiro de 2002, da Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral,
foi solicitado parecer do NAT sobre a matria (cf. informao n. 1/02/SIF, em
anexo).
esse o contexto de que emerge o parecer n. 2/NAT/2002, de 15 de
Maro de 2002, em anexo.
Por informao de 20 de Maro de 2002, o Ex.mo Sr. Subinspector-Geral
veio ento propor que, sobre a matria, antes de uma tomada final de posio
por parte da IGAI, fosse ouvida a Secretaria-Geral do MAI (SGMAI), solicitando-se-lhe os esclarecimentos e comentrios que julgasse pertinentes.
Essa proposta mereceu, da parte do Ex.mo Sr. Inspector-Geral, despacho de
concordncia de 25 de Maro de 2002.
Aps trs ofcios da IGAI solicitando esclarecimentos SGMAI, esta, por
ofcio referncia n. 274/DSPE (processo Z-04/02), SAIC9 06001, de 31 de
Julho de 2002, veio reconhecer a complexidade e pertinncia das questes suscitadas, concordando ser necessrio proceder a um estudo mais aprofundado sobre
as matrias em causa, cf. em anexo.
Entendendo que aquela resposta no consubstanciava satisfao ao pedido
formulado, o Ex.mo Sr. Inspector-Geral insistiu na necessidade de a SGMAI pres381
tar os esclarecimentos solicitados (cf. ofcio n. 02955, de 9 de Agosto de 2002,

e ofcio n. 03394, de 24 de Setembro de 2002, em anexo.
A SGMAI acaba por remeter IGAI o ofcio DSPE 05001, de 25 de
Setembro de 2002, em anexo.
Aquele ofcio acompanhado de um mapa e de uma cpia da informao
n. 62-CP/98, sobre a qual recaiu despacho de 12 de Novembro de 1998, do
ento Secretrio de Estado da Administrao Interna.
Fixando prazo de 15 dias para o efeito, por despacho de 2 de Outubro de
2002, do Ex.mo Sr. Inspector-Geral, foi-me determinado elaborar, verso definitiva do parecer, atentas as observaes da SGMAI.
Solicitada prorrogao de prazo, por despacho de 15 de Novembro de 2002,
foram concedidos mais 10 dias.
neste contexto que cumpre rever o parecer n. 2/NAT/2002, elaborando verso definitiva.
I mbito do parecer
1 Durante aces de fiscalizao conduzidas pela IGAI foram detectadas
empresas que, embora titulares de alvar vlido, manifestavam comportamentos
atpicos e, como tal, representativamente indeterminados se perspectivados luz
das disposies legais que regem a actividade de segurana privada (ASP).
A matria a analisar envolve os seguintes factos:
No centro das atenes e objecto de comentrio e interpretao
esto as disposies do artigo 2., n. 1, alnea a), e n. 2 do
Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho;
A SGMAI, atravs da Direco de Servios Administrativos, Repartio de Pessoal, Expediente Geral e Assuntos Diversos, enviou
a um nmero no especificado de empresas ofcios onde era
possvel ler-se:
Para os efeitos tidos por convenientes, informo
V. Ex. que, face entrada em vigor do Decreto-Lei n. 231/
98, de 22 de Julho, em 21 de Outubro de 1998, as actividades de comercializao e instalao de sistemas de segurana podem ser exercidas sem alvar por no estarem
englobadas no artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, ficando
assim essa empresa desvinculada deste Ministrio [];
382

veja-se cpia do ofcio n. 00466, de 26 de Janeiro de 1999,

remetido pela SGMAI gerncia da empresa GRUPEME
Servios e Sistemas de Segurana, L.da, em anexo;
Algumas das empresas que se encontravam credenciadas para a
instalao de alarmes de roubo e intruso e explorao e gesto
de centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e
intruso, quer ao abrigo do Decreto-Lei n. 276/93, de 10 de
Agosto, quer da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 231/98, de 22 de Julho, passaram a dedicar-se apenas instalao de alarmes de roubo e intruso, desactivando as centrais de
recepo e monitorizao que possuam;
Aos clientes a quem haviam instalado alarmes ao abrigo do
Decreto-Lei n. 276/93, de 10 de Agosto equipamentos esses
que se encontravam ligados s respectivas centrais de recepo e
monitorizao de alarmes de roubo e intruso depois que entrou em vigor do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Agosto, essas empresas passaram a:
a) Assegurar aos clientes o servio de ligao a centrais de
empresas credenciadas para o efeito, sendo citadas, a ttulo
de exemplo, a CPA Companhia Privada de Alarmes, S. A.,
e a Securitas;
b) Instalar equipamento apropriado que se encontra comutado a telefones fixos ou mveis dos clientes, conforme opo destes, a quem cabe a responsabilidade de gesto dos
alarmes verdadeiros e ou falsos;
Ainda de acordo com a informao n. 1/02/SIF, as empresas
que instalavam alarmes e exploravam e geriam centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e intruso, bem como
a gesto, manuteno e explorao de sistemas de segurana, sobre
as quais incidiram aces de fiscalizao, face ao regime legal
vigente, porque passaram a exercer unicamente a actividade de
instalao de alarmes, utilizando os mtodos referidos no ponto
anterior, ainda que com alvars vlidos, essas entidades entendem
agora que deixaram de estar vinculadas ao MAI e que, como tal,
so insusceptveis de fiscalizao pela IGAI e ou foras de segurana.
383
De notar que:
Carece agora de ser analisada a posio que a SGMAI toma nos
ofcios SAIC9 06001, de 31 de Julho de 2002, e DSPE 05001, de
25 de Setembro de 2002;
Dos dados disponveis parece avultar uma aparente confuso no
seio de empresas que estavam no sector de ASP e que (digamos
assim) informalmente o abandonaram, maxime no tocante forma
como interpretam as normas hoje em vigor se cotejadas com as
disposies do quadro legal anterior;
A informao n. 1/02/SIF deixa transparecer alguma preocupao relativamente s situaes nela descritas, sobretudo no plano
das possveis implicaes e consequncias prticas e a necessidade
de as colmatar.
2 Partindo destes pressupostos:
2.1 Procurar-se- olhar para o domnio da ASP com o propsito de perceber o que poder explicar a ocorrncia dos factos submetidos a parecer e se h
algo que relacione a matria relatada na informao n. 1/02/SIF com a transio
do quadro legal, que era norteado pelo Decreto-Lei n. 276/93, de 10 de Agosto,
para o actualmente vigente, a que preside o Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de
Julho.
2.2 Este estudo, para alm de implicar um esforo de anlise e interpretao das disposies normativas do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho,
exige ainda que comentemos os vrios diplomas legais que ao tema devam ser
de aplicar.
2.3 Necessariamente, ir merecer toda a ateno e ser objecto de anlise crtica, aquela que a posio da SGMAI sobre o tema.
2.4 Sero ainda objecto de apreciao as vertentes temticas que, devidamente situadas no contexto da lei, possam projectar alguma luz sobre este
estudo.
2.5 Tendo presente o quadro legal que regula o exerccio da actividade
de segurana privada, duas interrogaes vo dominar a ateno do presente parecer, a saber:
2.5.1 O que um SISTEMA DE SEGURANA?
2.5.2 Enquanto conceito jurdico, qual o significado e alcance da
expresso ACTIVIDADE DE INSTALAO DE SISTEMAS DE SEGURANA?
384

2.6 Este trabalho procurar ainda definir quais os servios que so

assimilveis e admissveis no mbito de uma actividade de instalao de sistemas de segurana (AISS).
Estes os termos que delimitam o objecto deste estudo.
Antes de mais comecemos por identificar aquele que o quadro legal especfico da ASP.
II O quadro legal da actividade de segurana privada ASP
1 De forma sumariada, temos que o quadro legal especfico da ASP
assenta hoje essencialmente nos seguintes diplomas:
Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho (revoga o Decreto-Lei
n. 276/93, de 11 de Dezembro) o diploma base que regula
o exerccio da ASP, j alterado pelo Decreto-Lei n. 94/2002,
de 12 de Abril;
Portaria n. 969/98, de 16 de Novembro (revoga a Portaria
n. 1257/93, de 11 de Dezembro) estabelece um conjunto de requisitos especficos em meios logsticos, materiais, tcnicos e humanos mnimos, necessrios ao exerccio da ASP;
Portaria n. 971/98, de 16 de Novembro (revoga a Portaria
n. 1259/93, de 11 de Dezembro) cria o modelo de cartes de
vigilante e os requisitos para a aprovao dos uniformes;
Portaria n. 972/98, de 16 de Novembro (revoga o despacho
do Ministro da Administrao Interna de 29 de Outubro de
1993, in Dirio da Repblica, 2. srie, n. 290, de 14 de Dezembro de 1993) regula a utilizao de candeos na ASP;
Portaria n. 25/99, de 16 de Janeiro (revoga a Portaria n. 1260/93,
de 11 de Dezembro) estabelece os requisitos e condies de segurana que devem possuir os veculos de transporte de valores;
Decreto-Lei n. 263/2001, de 28 de Setembro estabelece as condies objectivas em que os estabelecimentos de restaurao e bebidas so obrigados a dispor de sistemas de segurana privada, bem
como os meios humanos e tcnicos considera-dos indispensveis
ao normal funcionamento desses meios de segurana;
Portaria n. 135/99, de 26 de Fevereiro (revoga a Portaria n. 1258/
93, de 11 de Dezembro) regula as condies de explorao e
gesto de centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e intruso, bem como da instalao, gesto, manuteno e explorao de sistemas de segurana;
385
Portaria n. 1325/2001, de 4 de Dezembro (revoga a Portaria

n. 970/98, de 16 de Novembro) redefine alguns princpios referentes formao profissional inicial do pessoal de vigilncia, bem
como forma de avaliao dos correspondentes conhecimentos;
Despacho n. 3978/99 (2. srie), in Dirio da Repblica, 2. srie,
n. 47, de 25 de Fevereiro de 1999 fixa os valores da cauo
prestada a favor do Estado decorrentes da autorizao para o exerccio da ASP.
2 Para alm destes so tambm de considerar, ainda que no tratem s
e especificamente de ASP, os diplomas que seguem:
Decreto-Lei n. 297/99, de 4 de Agosto regula a ligao s foras de segurana, GNR e PSP, de equipamentos de segurana contra
roubo ou intruso que possuam ou no sistemas sonoros de alarme instalados em edifcios ou imveis de qualquer natureza;
Decreto-Lei n. 298/79, de 17 de Agosto estabelece normas referentes segurana especfica das instituies de crdito.
Este o quadro legal que ir centrar e orientar a anlise que nos propomos
fazer.
Outros diplomas legais so ainda de considerar pelas implicaes internas
na ASP e a eles nos referiremos quando e onde ao longo deste parecer a matria o exigir.
3 Pela sua extraordinria importncia, pelo enorme impacte e implicaes que veio trazer a este quadro legal, indispensvel que se pondere tambm o seguinte acrdo do Tribunal Constitucional:
Acrdo n. 255/2002, de 12 de Junho, publicado no Dirio da
Repblica, 1. srie-A, n. 155, de 8 de Julho de 2002, pp. 5237 e
seg. veio declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria
geral da norma do artigo 7., n.os 1, alneas a) a h), e 2, alneas a)
e b), e das normas dos n.os 1 e 2 do artigo 12. do Decreto-Lei
n. 231/98, de 22 de Julho.
Mas, antes que avancemos para a anlise deste quadro legal, importa ver
qual o sentido dos esclarecimentos e comentrios que a SGMAI deu a conhecer IGAI sobre o tema.
386

III A posio da SGMAI

1 Num primeiro momento, a SGMAI veio informar que:
[] dada a complexidade e pertinncia das questes suscitadas, se concorda ser necessrio proceder a um estudo mais aprofundado sobre as matrias em causa, o que at ao
momento, devido ao enorme volume de trabalho, no foi possvel realizar. v. ofcio de
31 de Julho de 2002.
Num segundo momento, a SGMAI, no essencial, veio louvar-se na informao n. 62 CP/98, sobre a qual recaiu despacho de 12 de Novembro de
1998, do ento Secretrio de Estado da Administrao Interna v. ofcio de
25 de Setembro de 2002.
2 No que toca ao tema que aqui tratamos, a Informao n. 62 CP/
98, resumidamente, defendia (defende) que:
2.1 A instalao de sistemas de segurana uma actividade includa no
mbito das actividades de empreiteiro de obras pblicas e de industrial de construo civil, regulada nos termos do Decreto-Lei n. 100/88, de 23 de Maro (1), nomeadamente nos seus artigos 18. a 20. e 31. a 33., e, como tal, o
desempenho da actividade de instalao de sistemas de segurana est sujeita
obteno prvia de alvar ou licena.
Segundo era ainda defendido nesta mesma informao, o que se pretendia com a redaco do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, era que
as empresas de segurana privada, possuidoras de alvar para o desempenho
de actividades referidas na alnea a) do n. 1 do artigo 2., pudessem desempenhar, tambm, a actividade de instalao de sistemas de segurana sem necessidade de obter previamente o alvar ou licena a que obriga o Decreto-Lei n. 100/88.
Diz-se ainda que, com esta norma do n. 2 do artigo 2., se estava a abrir
uma excepo expressa, ao princpio segundo o qual as empresas de segurana
privada no podem desempenhar actividades que vo para alm daquelas que
constituem as actividades prprias de segurana privada.
(1) Como teremos ocasio de ver mais frente, o Decreto-Lei n. 100/88, j entretanto revogado, nos termos do artigo 60. do Decreto-Lei n. 61/99, de 2 de Maro.
387
2.2 Quanto proibio da alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei

n. 231/98, expressava-se o entendimento de que seria proibido s empresas
de segurana privada fabricar, comercializar, instalar e manter equipamentos tcnicos
[], desde que essas actividades no estivessem includas no mbito definido na alnea a) do n. 1 do artigo 2., ressalvada a situao previstas no n. 2
do artigo 2.
2.3 Conclua-se, dizendo que:
2.3.1 [] as empresas possuidoras de alvar para o exerccio das actividades de
segurana privada previstas na alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98,
de 22 de Julho, podem exercer a actividade de instalao de sistemas de segurana, sem cumprirem os requisitos legais exigidos pelo Decreto-Lei n. 100/88, de 23 de Maro;
2.3.2 [] A proibio contida na alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei
n. 231/98, de 22 de Julho, exclui as actividades desenvolvidas pelas empresas de segurana
privada ao abrigo do disposto na alnea a) do n. 1 e do n. 2 do artigo 2. do citado
diploma legal []
3 segundo este entendimento que a SGMAI vem dizer, com o ofcio
de 25 de Setembro de 2002, que:
[] as actividades previstas nas alneas a), b) e c) do n. 2 do artigo 1. do Decreto-Lei n. 276/93, de 10 de Agosto, no foram contempladas no artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, considerando-se que a actividade exercida no necessitava
de alvar, ficando assim as empresas desvinculadas de efectuar qualquer pedido a estes Servios, para o efeito.
Acrescenta-se que [] a actividade constante da alnea c) do n. 1 do artigo 1.
(do Decreto-Lei n. 276/93) relativa instalao e manuteno de material e equipamentos de segurana pode ser exercida pelas empresas autorizadas a exercer as actividades
previstas na alnea a) do n. 1 do artigo 2. (do Decreto-Lei n. 231/98), enquanto
que, aquelas que apenas exercerem a actividade de instalao e manuteno de material e
equipamentos de segurana o podem continuar a fazer sem que para tal seja necessrio munir-se
de qualquer autorizao por parte da Secretaria-Geral do MAI, tendo em ateno que no
se encontram nas situaes previstas no artigo 6. daquele diploma subordinado epgrafe
Proibies.
4 Como iremos ver mais em detalhe, todo este entendimento, salvo o
devido respeito, no parece correcto, sendo que, at no h inteira correspondncia entre o que se defende na informao n. 62 CP/98 e a posio que
a SGMAI assume.
388

Por forma a melhor enquadrar esta afirmao, importa olhar o quadro

legal em presena.
Para j, comecemos por centrar a nossa ateno no diploma base que regula o exerccio de ASP.
IV O Decreto-Lei n. 231/98 e a actividade de segurana privada ASP

1 Conforme define o artigo 1., n. 3, do Decreto-Lei n. 231/98, 22 de
Julho, considera-se ASP:
a) A prestao de servios por entidades privadas, legalmente constitudas para o efeito, com vista proteco de pessoas e bens, bem
como preveno da prtica de crimes;
b) A organizao por quaisquer entidades de servios de autoproteco,
com vista proteco de pessoas e bens, bem como preveno
da prtica de crimes.
Donde, tal qual a lei a prev, o exerccio de ASP tem, apenas e s, duas
configuraes possveis.
A ASP pode ser exercida na modalidade de prestao de servios, ou pode
assumir a forma de servios de autoproteco.
No primeiro caso temos uma entidade externa a determinada organizao, em que aquela proporciona a esta servios caracterizveis como
ASP.
No segundo caso no h entidade externa. a prpria organizao
qualquer entidade, pblica ou privada, que revista a forma de sociedade, associao ou fundao ( 2) que vai constituir servios de autoproteco.
Numa e noutra configurao, a ASP tem sempre um duplo propsito bem
definido, ou seja, a proteco de pessoas e bens e, note-se bem, a preveno
da prtica de crimes.
A este propsito, convm no esquecer que a ASP assume uma funo
subsidiria e complementar da actividade das foras e dos servios de segurana pblica do Estado, ex vi artigo 1., n. 2, do Decreto-Lei n. 231/98,
(2) V. artigo 4. do Decreto-Lei n. 231/98.
389
caracterstica que o prprio prembulo do diploma valoriza e salvaguarda

ao estabelecer que:
[] O exerccio de actividades de segurana privada, cujo objecto a proteco de
pessoas e bens, bem como a preveno e a dissuaso de aces ilcito-criminais, realizado mediante laos de complementaridade e colaborao com o sistema de segurana pblica []
A valorizao desta caracterstica por parte do legislador tanto mais notria quanto, ainda no prembulo do Decreto-Lei n. 231/98, se acentua que:
[] assume especial relevncia a fixao rigorosa das condies de acesso actividade
de segurana privada, no pressuposto de que esta est indissociavelmente ligada prossecuo
do interesse pblico []
Donde que, qualquer anlise desta temtica no poder nunca olvidar que
a ASP, podendo ser exercida na modalidade de prestao de servios, ou podendo assumir a forma de servios de autoproteco, num caso e noutro, tem
por objecto a realizao de SERVIOS que se propem no s proteger pessoas e bens mas tambm prevenir e dissuadir aces ilcito-criminais.
esse objectivo da ASP, feito competncia, que confere ao seu exerccio
a relevncia do interesse pblico.
Mais, sendo certo que o exerccio de ASP tem, apenas e s, duas configuraes possveis, igualmente certo que os prprios servios cuja prestao
possvel so taxativamente elencados pela lei. No h outros para alm daqueles
servios que a lei prev.
Se tal no bastara e, como iremos ver, a lei vai mesmo ao ponto de proibir determinado tipo de actividades no mbito do exerccio da ASP.
Uma coisa certa, servios prestados no mbito da ASP so, apenas e s,
aqueles que a lei tipifica e autoriza.
Ou seja, a prestao (e como tal, a obteno) de SERVIOS no mbito da
ASP est sujeita a um especfico princpio de legalidade, ex vi artigo 2., n.os 1
e 2, e artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
Neste quadro, as empresas e agentes de segurana privada esto firmemente subordinados lei.
Essa subordinao decorre do regime jurdico institudo pelo Decreto-Lei
n. 231/98, de 22 de Julho, e da respectiva legislao complementar.
O exerccio legtimo da ASP significa, precisamente, que ele s pode efectivar-se segundo a forma autorizada por lei, por meio de instrumentos jurdicos
tpicos e segundo os termos institucionalizados pela ordem jurdica.
390

nessa perspectiva que devem ser analisados os servios que emergem de

uma ASP.
2 O legislador autentica e firma os servios da ASP nas alneas a) a e)
do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98.
Para este parecer interessa sobretudo a matria da alnea a), nela se dispondo que os servios de segurana compreendem:
a) A explorao e gesto de centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo
e intruso, bem como a gesto, manuteno e explorao de sistemas de segurana;
Desde logo verificvel que a norma se desdobra em dois segmentos.
O primeiro cinge a vertente de ASP que envolve a explorao e gesto de
centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e intruso.
O segundo segmento vem abarcar a vertente de ASP que trata da gesto,
manuteno e explorao de sistemas de segurana.
Esta segmentao permite perceber que, embora ambas surjam previstas
no mbito da mesma norma a alnea a) , para o legislador uma e outra
vertentes tratam de servios de ASP que no so a mesma coisa, que no so
confundveis. So servios que tm algo que os distingue entre si, ou no faria
sentido a prpria partio/diferenciao que o legislador faz entre um e outro
servio, atenta a construo verbal adoptada.
Porm, o contedo e alcance da previso da norma desta alnea a) est
longe de se esgotar naquela redaco.
De facto, de uma forma (diramos) algo extica, o legislador aprofunda a
influncia e extenso da alnea a) a partir de um segundo nmero que introduzido a este dispositivo.
V O Decreto-Lei n. 231/98 e a actividade de instalao de sistemas

de segurana AISS
1 Com o n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, o legislador
veio consagrar que:
A autorizao para o exerccio da actividade de segurana privada prevista na alnea
a) do nmero anterior engloba, ainda, a actividade de instalao de sistemas de segurana,
sem prejuzo do disposto no Decreto-Lei n. 100/88, de 23 de Maro.
391
Esta redaco ilusoriamente bvia. Uma descodificao e interpretao precipitadas podem conduzir a ilaes imprevistas, porventura mesmo
erradas.
Analisemos com cautela e ateno a norma deste n. 2 e o que que ela
nos diz exactamente.
O primeiro comentrio que esta disposio normativa nos suscita que a
instalao de sistemas de segurana, enquanto tal, muito mais que um
servio, uma ACTIVIDADE em si mesma.
Repare-se. Nos termos do artigo 1., n. 3, do Decreto-Lei n. 231/98, ao
falar de ASP o legislador est a falar essencialmente de disponibilizao/obteno de SERVIOS que, como vimos, em termos de realizao, podem ser alcanados por via de uma entre duas modalidades possveis.
No n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, o legislador volta a referir-se a SERVIOS, a para nos indicar quais so os servios que se encontram
compreendidos (e cujo respectivo exerccio como tal autorizado) no mbito de
uma actividade de segurana privada.
2 Com o n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, deixa de falar-se
de servios para se passar a falar de uma actividade, a AISS.
Ou seja, da conjugao das disposies dos n.os 1 e 2 do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 231/98 resulta que a actividade se segurana privada, como tal
definida no n. 3 do artigo 1. do mesmo diploma:
Nos termos do n. 1 do artigo 2., compreende servios, os
elencados nas respectivas alneas a) a e);
Segundo o n. 2 do mesmo artigo 2., engloba a actividade de
instalao de sistemas de segurana.
Pode dizer-se que, desta forma, foi dado um singular destaque e visibilidade a esta actividade.
Mas mais, com esta formulao a AISS ganha, inclusive, foros de uma certa
autonomia no seio da ASP. Convir justificar esta afirmao.
Para isso h que fazer um esforo para tentar perceber qual o objectivo
deste n. 2 do artigo 2. e onde se situa o centro de gravidade volta do qual
a norma acaba sendo construda.
A remisso para a alnea a) parece ser a resposta, o que, a confirmar-se,
colocaria a actividade de segurana privada num plano de aparente paridade
face aos servios que aquela alnea prev. Mas essa apenas uma aparncia.
Na verdade o fulcro da norma do n. 2 est no segmento intermdio que
se refere justamente [] actividade de instalao de sistemas de segurana []. Esta
392

norma justifica-se para, formal e rigorosamente, no mbito da ASP acautelar e

autonomizar a previso da AISS.
Podemos portanto afirmar que o exerccio da ASP compreende servios e
engloba uma actividade especfica.
Mas levemos esta reflexo ainda mais longe.
3 Transponhamos a lgica interna do artigo 1., n. 3, conjugado com o
artigo 2., n. 1, para o interior do n. 2 do artigo 2.
Transponhamos portanto a concepo e a viso de uma actividade, naquele caso a ASP, como algo cujo exerccio materializado em servios, seja
na modalidade prestao de servios seja na forma de servio de autoproteco.
Demos o passo lgico seguinte e, forosamente, teremos de concluir que
se a ASP compreende servios ela , portanto, um mais relativamente a estes
ou, se se quiser, invertendo a perspectiva, porque compreendidos na ASP os
servios, so um menos relativamente quela.
A ASP pois suficientemente abrangente para compreender servios, i. e.,
os elencados nas alneas a) a e) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98.
Mas mais, a ASP suficientemente abrangente para, incluindo servios,
englobar ainda uma actividade. Essa actividade a AISS.
Ora, a AISS, por seu turno, na linha da lgica interna que vimos identificando e em que se estrutura o Decreto-Lei n. 231/98, no pode deixar tambm ela de decompor-se em servios.
O elemento curioso, e ao mesmo tempo extico que aqui detectamos,
que a AISS, que uma actividade, -nos apresentada (ou surge englobada) como
parte da ASP, que tambm ela uma actividade.
Alis, a apresentao da AISS ocorre nos termos de uma remisso para
alnea a) do n. 1 do artigo 2., sendo por conseguinte, de acordo com esta
tcnica legiferante, colocada a par dos servios previstos naquela citada alnea.
Donde, podermos dizer que, tal qual apresentada pelo legislador do Decreto-Lei n. 231/98, a AISS uma subactividade relativamente ASP, sendo que
esta a actividade principal e engloba aquela.
O legislador no nos diz, pelo menos de forma expressa, em que podem
consistir os servios que, sendo sempre e em qualquer caso exercidos no mbito da ASP, so especificamente reconduzveis ao exerccio da AISS.
A formulao utilizada limita-se a remeter-nos para a alnea a) do n. 1 do
artigo 2.
Ser portanto a, no campo dos servios de explorao e gesto de centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e intruso, bem como
no campo dos servios de gesto, manuteno e explorao de sistemas de segurana, que dever desenvolver-se o exerccio da prpria AISS.
393
4 Encare-se a questo ainda de outra forma.

O artigo 2., n. 1, prev e elenca cinco diferentes gneros de servios ao
longo de outras tantas alneas.
O mesmo artigo 2. surge-nos com a epgrafe Servios de segurana privada.
Diferentemente, e algo descontextualizado, o n. 2 do artigo 2. vem prever no mbito da ASP o exerccio de uma actividade especfica, a AISS.
A verdade que, apesar de tudo, a redaco do n. 2 introduz uma certa
tenso no seio do artigo 2., quando nele vem estabelecer-se que a autorizao
para o exerccio da ASP, prevista na alnea a) [] engloba, ainda, a actividade
de instalao de sistemas de segurana [].
Face remisso, s possvel apreender em toda a sua plenitude o sentido do n. 2 integrando neste o significado da alnea a) para a qual o legislador
nos reenvia. A tenso resulta do facto de no n. 2 se fazer referncia a uma
actividade, ao mesmo tempo que somos transportados para o seio da alnea a)
onde a matria a tratada diz respeito a servios, como se aquela e estes fossem
idnticos ou comparveis.
A seguir-se a lgica interna deste artigo 2., respeitando-se a respectiva
epgrafe e face remisso para a alnea a) no seio da qual o exerccio de ASP
se concretiza em servios, ento tudo apontaria para que tambm no n. 2 a
instalao de sistemas de segurana fosse qualificada como um servio. Mas no.
Apesar de tudo, pode conceder-se que ainda de servios que trata o
n. 2 do artigo 2., embora tal acontea de uma forma indirecta e imprecisa,
por recurso lgica interna do diploma.
Impreciso, ou no, a verdade que o legislador usa de forma ostensiva o
substantivo actividade para se referir instalao de sistemas de segurana.
Como vimos, na lgica interna do Decreto-Lei n. 231/98, um servio
to-s uma fraco, apenas um dos componentes da realidade multiforme que
pode ser uma actividade.
No obstante a remisso para alnea a), parece evidente que o legislador
considera a instalao de sistemas de segurana como um mais, ou como
algo que extravasa o mero servio, e por isso lhe chama actividade.
Para o legislador, a AISS ser, portanto, uma realidade complexa, porventura
at vasta, cuja designao est para alm de um servio. Uma realidade que
incorpora vrios servios.
Parece assim indiscutvel que o legislador quis configurar a instalao de
sistemas de segurana como uma verdadeira actividade, ainda que vista tambm
como uma das forma possveis de exerccio da actividade que a ASP.
Alis, como j dissemos, a AISS uma subactividade da ASP.
394

Sendo certo que possvel questionar se a referncia a uma actividade cabe

num artigo cuja epgrafe reconduzvel a servios, a verdade que tambm
pode argumentar-se que, no obstante actividade, esta exercita-se atravs de
servios e, nessa medida, uma actividade sempre reconduzvel aos servios
que a caracterizam e em que ela se desdobra. Logo, ao falar de actividade, pelo
menos indirectamente, o legislador est a falar tambm de servios.
Resta perceber o porqu e qual a razo da remisso para a alnea a).
Se dermos ao assunto devida reflexo, a explicao surge simples e bvia.
5 Para o legislador no admissvel falar da instalao de sistemas de
segurana nas reas onde so desenvolvidos os servios previstos nas restantes
alneas b) a e) do n. 1 do artigo 2., e por isso a remisso as exclui.
Quer dizer, para o legislador s concebvel e aceitvel falar da AISS
em reas como aquelas onde se desenvolvem os servios da alnea a), ou seja,
por um lado, na rea que envolve centrais de recepo e monitorizao de
alarmes de roubo e intruso, explorando-as e gerindo-as e, por outro, na
rea dos sistemas de segurana, gerindo-os, explorando-os e fazendo-lhes
manuteno, para alm de que entre estes servios e a AISS h uma certa
afinidade, h uma certa relao de complementaridade e plenitude que os completa reciprocamente.
Mas nem s isto explica o n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98.
VI Empreiteiro de obras pblicas, industrial de construo civil e a

AISS
1 H ainda outro motivo de peso que justifica o facto de o legislador
ter autonomizado a actividade de instalao de sistemas de segurana.
Esse motivo est ligado com o segmento final do n. 2 do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 231/98, a podendo ler-se [] sem prejuzo do disposto do
Decreto-Lei n. 100/88, de 23 de Maro.
Importa comentar este segmento final e as suas implicaes.
2 Como primeira observao diramos que a redaco deste dispositivo, globalmente considerado, no das mais felizes ou eficazes.
De facto, o citado n. 2 do artigo 2. tem um teor algo impreciso, se no
mesmo problemtico, no sendo difcil conceber que ele possa ser fonte de
dificuldades na sua interpretao e aplicao, como o foi, em nosso entender,
para a prpria SGMAI facto de que d nota a informao n. 1/02/SIF e de
que exemplo o ofcio n. 00466, de 26 de Janeiro de 1999 e pode ter sido,
e ser ainda hoje, uma fonte de dvidas para as empresas de segurana privada.
395
Sem embargo das ambiguidades e imprecises da norma, podemos dizer

que, com ela e com o respectivo segmento final, se salvaguarda, em bloco, no
domnio da ASP, as disposies do Decreto-Lei n. 100/88.
Logo, no acompanhamos o entendimento expresso na informao n. 62-CP/98.
Segundo aquela informao, o que se pretendia com a redaco do n. 2
do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98 era que as empresas de segurana privada, possuidoras de alvar para o desempenho de actividades referidas na alnea a) do n. 1 do artigo 2., pudessem desempenhar, tambm, a actividade de
instalao de sistemas de segurana sem necessidade de obter previamente o
alvar ou licena a que obrigava o Decreto-Lei n. 100/88.
Ou, dito de outro modo, as empresas possuidoras de alvar para o exerccio das actividades de segurana privada previstas na alnea a) do n. 1 do
artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, poderiam (ainda segundo aquela informao) exercer a actividade de instalao de sistemas de segurana, sem cumprirem os requisitos legais exigidos pelo Decreto-Lei n. 100/
88, de 23 de Maro.
Mas, uma tal interpretao, salvo o devido respeito, no cabe naquela norma, tal qual ela est redigida.
E se era isso que efectivamente se pretendia consagrar, salvo o devido
respeito, no isso que resulta da lei.
Em nosso entender precisamente o contrrio aquilo que deriva da norma do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98.
Repare-se que todo o segmento inicial da norma est subordinado ao seu
segmento final, i. e.,[] sem prejuzo do disposto Decreto-Lei n. 100/88,
de 23 de Maro..
Nesse pressuposto, a previso contida na primeira parte do n. 2 do artigo
2. do Decreto-Lei n. 231/98 no poderia nunca prejudicar nem afastar o regime do Decreto-Lei n. 100/88.
Porque salvaguardadas as disposies do Decreto-Lei n. 100/88 ou, como
proclama a norma, sem prejuzo dessas disposies, resulta manifesto que as
empresas possuidoras de alvar para o exerccio das actividades de segurana
privada previstas na alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98,
de 22 de Julho, no podem exercer a actividade de instalao de sistemas de
segurana, sem que, prvia e concomitantemente, cumpram os requisitos legais
exigidos pelo Decreto-Lei n. 100/88.
Dessa forma, estabeleceu-se um limite ao exerccio da AISS, por referncia
ao regime de acesso e permanncia na actividade de construo civil e obras
pblicas, ex vi disposies conjugadas do artigo 2., n. 2, do Decreto-Lei
396

n. 231/98 e artigo 2. do Decreto-Lei n. 100/88, veja-se ainda o prembulo

deste ltimo diploma, nomeadamente o terceiro pargrafo.
3 Como segunda observao importa referir que o Decreto-Lei n. 100/
88 foi entretanto revogado, ex vi artigo 60. do Decreto-Lei n. 61/99, de
2 de Maro.
Hoje vigora o Decreto-Lei n. 61/99, de 2 de Maro, ele prprio tambm
j alterado pela Lei n. 155/99, de 14 de Setembro. portanto luz das disposies destes recentes diplomas que a remisso do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98 deve ser actualmente vista e interpretada.
Avulta ainda neste domnio um conjunto de seis Portarias que vieram regulamentar disposies do Decreto-Lei n. 61/99, nomeadamente as Portarias
n.os 412-I/99 e 412-J/99, de 4 de Junho, bem como as Portarias n.os 1221/2001,
de 24 de Outubro, e 1407/2002, de 29 de Outubro (esta ltima com entrada
em vigor em 1 de Janeiro de 2003), que aqui devem igualmente ser tidas em
conta na breve anlise deste especfico regime jurdico.
4 Quanto ao essencial, aquele segmento final do n. 2 do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 231/98, em relao ASP, em geral, e AISS, em particular,
tenta definir (sem grande sucesso, diga-se) uma fronteira que separe a AISS das
reas onde deve presidir a disciplina especfica de acesso e permanncia na actividade de construo civil e obras pblicas, mais concretamente relativa ao
empreiteiro de obras pblicas e ao industrial de construo civil.
A verdade que h algo de paradoxal naquela norma.
De forma dissemelhante relativamente aos servios previstos na alnea a)
do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, que no chegam a ser abrangidos pelo segmento final do n. 2 do artigo 2., o legislador no s exige s
entidades que pretendam exercer a AISS o cumprimento dos requisitos especficos da ASP como ainda, relativamente a estas, veio salvaguardar o especfico
regime jurdico da actividade construo civil e obras pblicas, aparentemente
introduzindo por esta via um elemento de acrescida exigncia de requisitos
necessrios ao exerccio da actividade de instalao de sistemas de segurana.
Quer dizer, com o n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, o legislador, para alm do mais, estaria a sujeitar a AISS a um duplo escrutnio
legal.
Esta uma questo a que voltaremos mais frente, quando analisarmos o
artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98.
5 O que no oferece contestao que, nos termos do artigo 21. do
Decreto-Lei n. 231/98, o exerccio legtimo da AISS pressupe e implica sempre a deteno de alvar ou licenciamento da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do
mesmo diploma.
397
certo que a consagrao da AISS ganha com o n. 2 do artigo 2. do

Decreto-Lei n. 231/98 uma visibilidade evidente, resultado do destaque que
lhe conferido relativamente aos servios de ASP previstos no n. 1 do mesmo artigo.
Podemos at ser tentados a dizer que, ao contrrio dos outros servios de
ASP, a AISS tem suficiente relevo e importncia para adquirir projeco em
nmero prprio, o n. 2 do artigo 2.
Todavia, se o n. 2 do artigo 2. confere notoriedade AISS, j a respectiva redaco esbate-a.
Repare-se como os servios de ASP esto individualizados, um a um e
por alneas, no n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98. Alneas por
referncia s quais so conferidas as autorizaes (alvars e licenas) para o
exerccio da ASP.
O paradoxo est no facto de que se por um lado destaca a AISS por outro
o n. 2 do artigo 2. enfraquece a sua individualidade relativamente aos demais
servios de ASP, por devoluo da AISS para a alnea a) do n. 1 do artigo
2., enquanto englobada neste dispositivo.
Porque no segmento inicial do n. 2 do artigo 2., a referncia AISS surge
reportada prpria autorizao para o exerccio da ASP prevista na alnea a) do
n. 1 do mesmo artigo 2., temos que todos os alvars atribudos por referncia
quela alnea a) conferem ainda e tambm ao seu titular, sem mais implcita
e automaticamente , a autorizao para exercerem a AISS, o que, de certa forma, contrasta com o que o segmento final do mesmo n. 2 aparentemente parece ter querido acautelar.
A verdade que no h na lei a consagrao de um alvar especfico para
aqueles que se queiram dedicar exclusivamente ao exerccio da AISS.
Dito de outro modo, a haver algum ou alguma empresa que queira concentrar toda a sua actividade, apenas e s, no exerccio da AISS, ter mesmo
assim de requerer um alvar da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 231/98, tendo em conta o disposto no artigo 21. do mesmo diploma legal.
Outro entendimento que no este, outro entendimento como o que a
SGMAI defende, segundo o qual [] a actividade constante da alnea c) do
n. 1 do artigo 1. (do Decreto-Lei n. 276/93) relativa instalao e manuteno
de material e equipamentos de segurana pode ser exercida pelas empresas autorizadas
a exercer as actividades previstas na alnea a) do n. 1 do artigo 2. (do Decreto-Lei
n. 231/98), enquanto que aquelas que apenas exercerem a actividade de instalao e
manuteno de material e equipamentos de segurana o podem continuar a fazer sem
que para tal seja necessrio munir-se de qualquer autorizao por parte da Secretaria-Geral do MAI [], para alm de enormemente injusto para as primeiras,
398

seria, antes de mais e com o devido respeito, contrrio ao disposto no artigo 21. do Decreto-Lei n. 231/98.
Quanto injustia, ela estaria no facto de que, segundo uma tal interpretao, as empresas titulares de alvar da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do
decreto-lei ver-se-iam a concorrer com congneres s quais no seria exigvel
alvar (ou licena) e s quais no seriam impostas idnticas obrigaes. Quem
quereria concorrer nesta posio de desvantagem?
Mais ainda, no mesmo sector de mercado e numa rea que contribui para
a segurana de pessoas e bens, numa rea que concorre para a preveno e
dissuaso de aces ilcito-criminais, teramos, afinal, empresas cuja actuao
seria livre e isenta de autorizao por parte do MAI, o que lhes permitiria
escapar a um controlo prvio ao incio de exerccio da actividade e escapar
inclusive aplicao do regime jurdico da ASP.
Custa a acreditar que o legislador pudesse ter esse tipo de desgnio aquando
da produo do Decreto-Lei n. 231/98.
Tanto mais custa a acreditar quanto do prembulo resulta apenas que:
[] eliminado o regime de exclusividade quanto ao exerccio de actividades meramente instrumentais de segurana, como a elaborao de estudos de segurana e a formao,
permitindo-se, todavia, que aquelas actividades possam tambm ser prosseguidas pelas sociedades de segurana privada []
Ora, a ressalva do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, se prova
alguma coisa, prova, seguramente, que a AISS no uma actividade meramente
instrumental da segurana e est umbilicalmente ligada alnea a) do n. 1 do
artigo 2. do mesmo diploma legal.
Uma coisa tambm certa, o n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/
98 no d origem a qualquer especfico alvar e uma norma que preenche
aqui apenas a funo de definir o contedo do alnea a) do n. 1 do artigo 2.,
sendo a partir dela que ficamos a saber que a AISS est (sempre) englobada na
autorizao desta especfica alnea.
Quer o titular a tenha pedido ou no.
Quer a pretenda ou no.
Quer v desenvolver essa actividade ou no.
Este mais um dos muitos aspectos que nos levam a afirmar que o n. 2
do artigo 2., tal qual formulado, problemtico e fonte de equvocos.
6 Neste parecer no cabe, nem seria possvel, escalpelizar o algo complexo regime jurdico da actividade de construo civil e obras pblicas e, em
particular, as disposies do Decreto-Lei n. 61/99; no entanto so de salientar
pela sua importncia alguns aspectos que nos parecem relevantes para o estudo
que aqui nos propusemos fazer.
399
No centro deste especfico regime jurdico est a obra.

O termo obra h-de aqui ser apreciado atravs do crivo do artigo 1.,
alnea a), do Decreto-Lei n. 61/99.
A obra poder ser obra pblica ou particular, sendo que quanto ltima
so relevantes para efeitos deste diploma aquelas que estejam sujeitas a licenciamento municipal v. entre outros, os artigos 2., 33., 36., 37. e 50. do
A actividade de construo civil e obras pblicas, inserida na actuao de
um empreiteiro de obras pblicas ou de um industrial de construo civil, impe que da parte destes haja o preenchimento cumulativo de trs requisitos,
i. e., idoneidade, capacidade tcnica e capacidade econmica e financeira v.
artigos 5. a 9. do Decreto-Lei n. 61/99.
E mais, h ainda condies mnimas para ingresso e permanncia na actividade de empreiteiro ou industrial, a observar de acordo com as regras enunciadas, respectivamente, nos artigos 10. e 11. do Decreto-Lei n. 61/99.
H pois todo um lote de medidas, requisitos e condies que o Decreto-Lei n. 61/99 vem impor ao empreiteiro de obras pblicas e ao industrial de
construo civil, cujo no preenchimento impede o acesso e permanncia na
actividade.
Uma nota tambm para registar que este especfico regime jurdico afasta
a aplicao do regime constante do n. 2 do artigo 1213. do Cdigo Civil s
obras particulares sujeitas a licenciamento municipal, e mais, consagra a
prevalncia do regime constante do captulo VI sobre o regime jurdico das
empreitadas previsto no Cdigo Civil, na parte em que com o mesmo se no
conforme v. o artigo 53. do Decreto-Lei n. 61/99.
Uma outra nota ainda para o facto de que a fiscalizao do cumprimento
do disposto no Decreto-Lei n. 61/99 compete ao IMOPPI, Instituto de Mercados de Obras Pblicas e Particulares e do Imobilirio, do mesmo modo que
o IMOPPI quem detm competncia para instruir processo de contra-ordenao e aplicao de coimas, ex vi artigos 39. e 42. daquele diploma.
7 Destaque merece sobretudo o tratamento que o tema segurana recolhe do Decreto-Lei n. 61/99.
De facto encontrvamos no Decreto-Lei n. 100/88 e encontramos no
Decreto-Lei n. 61/99 disposies que dizem respeito matria de segurana.
Era o caso do artigo 19., n. 4, do Decreto-Lei n. 100/88, dispositivo
que, em matria de autorizaes de empreiteiros de obras pblicas, enunciava o
contedo da especfica 4. categoria, atinente a Instalaes especiais, na
qual estava englobada a 9. subcategoria, respeitante a Instalaes de iluminao, sinalizao e segurana.
400

E era ainda o caso dos artigos 31. e 32. do Decreto-Lei n. 100/88,

que, em matria de autorizaes de industrial de construo civil, enunciava o
contedo da categoria nica, designada Obras particulares, na qual estava
englobada a 18. subcategoria, respeitante a Instalaes de iluminao, sinalizao e segurana.
Com diferenas importantes em matria de autorizaes, toda esta disciplina est hoje prevista nas disposies conjugadas do artigo 26. do Decreto-Lei
n. 61/99 e do n. 1. da Portaria n. 412-I/99.
Assim, segundo o n. 1. da Portaria n. 412-I/99, por referncia 5. categoria, designada Instalaes elctricas e mecnicas, que vamos encontrar a
7. subcategoria, respeitante a Sistemas de segurana e de deteco.
Registe-se que, para efeitos de classificao em empreiteiro, no mbito da
5. categoria, a 7. subcategoria no caracterizvel como subcategoria
determinante, v. n. 2. e quadro da Portaria n. 412-I/99.
H que assinalar que luz do actual quadro legal o significado de
subcategoria tem aqui o valor de obra ou trabalho especializado no mbito de
uma categoria, ex vi artigo 1., alnea e), do Decreto-Lei n. 61/99.
Uma chamada de ateno ainda para a Portaria n. 412-J/99 e para a regulamentao do Decreto-Lei n. 61/99 (artigos 10. e 11.), na parte em que este
impe condies mnimas para ingresso e permanncia na actividade de empreiteiro de obras pblicas e industrial de construo civil.
Considera-se que o empreiteiro de obras pblicas e o industrial de construo civil tm capacidade tcnica em termos de recursos humanos quando no
seu quadro de pessoal constem os tcnicos, encarregados e operrios com habilitao, formao e experincia profissional adequadas natureza das autorizaes e que, em quantidade, satisfaam os mnimos estabelecidos nos quadros
constantes do anexo Portaria n. 412-J/99, ex vi n. 1.
Por exemplo, um industrial de construo civil que pretenda autorizao
exclusivamente em subcategoria, vamos imaginar, a 7. subcategoria, Sistemas
de segurana e de deteco, da 5. categoria, ter de deter um quadro de
pessoal que satisfaa os mnimos estabelecidos no quadro III, ex vi, n. 4 da
Portaria n. 412-J/99.
Esse quadro III faz apelo do termo classe, algo que est explicitado na
Portaria n. 1221/2001. Meramente a ttulo de exemplo, e numa situao que
envolva a classe mnima a classe 1, at 130 000 , a regra geral ser que
o empreiteiro ou industrial, em termos de quadro mnimo, ter de ter um engenheiro tcnico e dois operrios.
Em suma, a ideia essencial que aqui importa reter a de que, em obras
pblicas e em qualquer obra particular sujeita a licenciamento municipal (quanto
401
ao que aqui mais interessa) onde hajam de ser instalados sistemas de segurana,
no qualquer um, no ser seguramente um simples curioso, que pode exercer a AISS.
E mais, esse exerccio sem a necessria autorizao constitui ilcito de mera
ordenao social e faz incorrer o infractor numa coima v. disposies
conjugadas do artigo 40., alneas a) e d), e artigos 2., n. 4, e 50., n. 2, do
Impe-se assim distinguir os sistemas de segurana do Decreto-Lei n. 61/
99 daqueles que so abrangidos pelo Decreto-Lei n. 231/98, posto que, para
este parecer, s estes interessam.
VII Sistemas de segurana

1 Percorrendo o Decreto-Lei n. 231/98, verificamos que o legislador
no nos d uma definio do que seja um sistema de segurana.
To-pouco as portarias regulamentadoras esclarecem a questo.
Encontramos to-s no artigo 5. do Decreto-Lei n. 231/98 o uso da
expresso sistema de segurana privada. Esta norma vem tornar obrigatria para
certas entidades Banco de Portugal, instituies de crdito, sociedades financeiras ou recintos de diverso, bares e discotecas a adopo de sistemas de
segurana privada.
Precisamente, ao prever essa obrigatoriedade para recintos de diverso, bares,
discotecas e botes, o artigo 5., n. 2, vem consagrar que eles ho-de:
[] dispor de um sistema de segurana privada que inclua meios electrnicos para vigilncia e controlo da entrada, sada e permanncia de pessoas, bem como
para a preveno da entrada de armas, substncias, engenhos e objectos de uso e porte
legalmente proibidos, no espao fsico onde exercida a actividade. [O sublinhado
nosso.]
Ou seja, aquele artigo 5. faz, em termos tmidos, uma aproximao quilo
que, em termos qualitativos, deve ser o contedo mnimo de um sistema de
segurana, ficando firmemente claro que ele deve incluir meios electrnicos
cujas funes e propsitos so no s vigiar e controlar pessoas entrada,
sada e no interior do recinto mas tambm prevenir a entrada nesse mesmo
recinto de qualquer tipo de objecto de uso e porte legalmente proibido.
De acordo com aquela formulao a nica de que dispomos um
sistema de segurana privada h-de, no mnimo, incluir meios tcnicos (mais ou
402

menos sofisticados, mais ou menos complexos) de vigilncia e controlo electrnicos de pessoas e objectos.
Dito de outro modo, sem prejuzo de formas mais complexas e elaboradas, que podem at envolver agregadamente (ou no) recursos humanos e materiais, um sistema de segurana privada, na sua expresso mais simples, pode
reconduzir-se a meios tcnicos de vigilncia e controlo electrnicos.
A componente humana no elemento essencial para que possamos falar
de um sistema de segurana privada, bastar a existncia de meios electrnicos
de vigilncia e controlo.
Por meios electrnicos entenda-se aparelhos, dispositivos, mecanismos,
materiais ou equipamentos que funcionam segundo as leis da electrnica.
Recorde-se, por outro lado, que a electrnica (3) a cincia que estuda o
comportamento dos electres sob a aco de campos elctricos e magnticos
ou de uma combinao dos referidos campos e das suas aplicaes.
So precisamente as aplicaes da electrnica que aqui nos interessam.
Quando falamos de uma aplicao electrnica (E), podemos falar de coisas to diferentes como, calculadora E, crebro E, correio E, dicionrio E,
lente E, mquina E, microscpio E, msica E, navegao E, ptica E, painel E,
vlvula E.
Ao falarmos de aplicaes electrnicas no plano da AISS podemos falar
de vdeo E, alarme E, de detectores (4) E (de fumo, de gases, de metais, de
movimento, de som, de presso, etc.), de meios de comunicao E, enfim, as
aplicaes que a tecnologia electrnica nos proporciona so mltiplas e variadas.
Donde, a electrnica, enquanto tal, permite a criao de produtos que, sendo
resultado da tcnica e onde h uma forte componente e valncia tcnica, aqui
designaramos simplesmente por dispositivos ou equipamentos electrnicos.
2 Aqui chegados tudo fica um pouco mais claro e possvel melhor
perceber o sentido do n. 2 do artigo 2. e o reenvio que nele se faz para a
alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98.
(3) V. Dicionrio da Lngua Portuguesa Contempornea, Academia das Cincias de Lisboa, I volume, p. 1344, Editorial Verbo, 2001.
(4) Detector na acepo de dispositivo ou circuito electrnico que efectua a demodulao de
um sinal electromagntico, processo este (a demodulao) que por seu turno consiste na recolha da
informao contida numa onda electromagntica modulada.
403
Note-se como essa alnea a) tem ela prpria uma consistente componente
tcnica de raiz tecnolgica.
Mais, o mbito da alnea a) do n. 1 do artigo 2. francamente de saberes tcnicos, porquanto:
Supe ou exige preparao especializada para a manipulao de mquinas, instrumentos, utenslios e equipamentos de cunho tcnico;
Implica o domnio de tecnologias e de percias de indiscutvel
tecnicismo;
Envolve tecnologias e conhecimentos especficos de ndole tcnica
nas reas da gesto, manuseio e manuteno das mquinas, instrumentao e equipamentos que a ASP usa.
Exemplo da firme ligao da ASP tcnica e tecnologia precisamente
o caso das centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e intruso
e dos meios e equipamentos de tecnologia electrnica a elas conectados.
Foi portanto a essa especfica rea, que envolve mquinas, instrumentao
e equipamentos de forte componente tcnica e tecnolgica, que o legislador quis
circunscrever a AISS.
este, em nosso entender, o sentido da remisso para a alnea a) do n. 1
do artigo 2.
Alis, instalar equipamentos electrnicos no mbito de um processo que
deriva do exerccio da AISS ao menos coerente com o facto de o legislador
se referir AISS remetendo-a e englobando-a na alnea a) do n. 1 do artigo 2. Nesta acepo faz sentido que o tenha feito.
Como faz todo o sentido que a entidade que nos termos daquela alnea a)
vai gerir, manter e explorar o sistema de segurana esteja autorizada e possa tambm ela previamente instal-lo. Melhor que ningum ela estar depois em condies de gerir, fazer a manuteno e explorar o sistema de segurana que antes ela
prpria instalou e que, portanto, conhece em profundidade e em detalhe.
3 Mas mais, instalar equipamentos electrnicos no mbito de um processo que deriva do exerccio da AISS ainda e tambm consistente com aqueles que so os requisitos exigidos s entidades que se propem exercer a ASP.
assim que, no prembulo da Portaria n. 969/98, de 16 de Novembro,
o legislador assume que veio impor regras e:
[] um conjunto de pressupostos bsicos que devem ser observados e cumpridos pelas
entidades que se propem obter a necessria autorizao administrativa para a prestao ou
exerccio de actividades de segurana privada [], atente-se na utilizao do plural
em actividades.
404

Comeando no n. 1. da Portaria n. 969/98, fica muito claro que o exerccio da ASP depende de autorizao do Ministro da Administrao Interna,
sendo que a autorizao titulada por alvar ou licena, consoante se trate do
exerccio de ASP, respectivamente, na modalidade de prestao de servios ou
na modalidade de obteno de servios em autoproteco.
O processo de obteno daquele alvar conduzir a que a entidade que se
proponha exercer ASP faa prova, entre outras coisas de que dispe [] de
oficina tcnica para a manuteno de sistemas de segurana [], ex vi n. 3.,
alnea a), parte final, da Portaria n. 969/98.
O facto de ser obrigatria a existncia de uma oficina tcnica conforta e
refora a interpretao que aqui propomos para a AISS, enquanto actividade
estreitamente ligada a equipamentos electrnicos, pois que so estes que
fundamentalmente podem justificar que, para uma entidade que se proponha
exercer a ASP, prestando os servios previstos na alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, venha exigir-se-lhe que possua aquela estrutura oficinal.
Tanto mais refora e conforta a interpretao que defendemos, quanto o
uso do termo oficina introduz ele prprio na norma o sentido de um local
equipado com instrumentos ou mquinas, onde se consertam objectos ou aparelhos. Local onde se exerce um ofcio. Local, enfim, que est conotado com
artes cujo exerccio requer uma certa habilidade ou preparao tcnica.
Podia o legislador ter-se bastado com o vocbulo oficina. Mas no o fez.
Veio, sim, acentuar o caracter tcnico que o prprio termo j encerra, qualificando-o com o adjectivo tcnica, no deixando assim qualquer lugar a dvidas quanto ao intenso apelo tcnica e tecnologia que a expresso encerra.
No n. 4. da Portaria n. 969/98 -nos dada a noo de manuteno,
diz-se:
Manter o sistema de segurana significa garantir que o sistema funciona no seu todo.
Tambm aqui o significado de manuteno leva-nos para o campo tcnico,
na medida em que se estende a garantia ao funcionamento do sistema no seu
todo. Expresso que nada deixa de fora. Que tudo abrange, incluindo os prprios equipamentos tcnicos, electrnicos ou outros.
Quer dizer, a manuteno engloba obrigatoriamente equipamentos electrnicos, sendo portanto necessrio que estes sejam intervencionados, acautelando-se que se mantenham em bom estado de funcionamento. Tambm para esse
efeito existe a oficina tcnica.
405
Finalmente, o n. 8. da Portaria n. 969/98 vem estabelecer requisitos quanto a meios humanos.

Este n. 8. de extrema importncia, porque com ele refora-se o entendimento de que, embora se completem, a AISS de que fala o n. 2 do artigo 2.
no se confunde com os servios a que se refere a alnea a) do n. 1 do mesmo
artigo 2.
Desde logo, o n. 8. comea por distinguir e separar os servios de segurana referidos na alnea a) do n. 1 do artigo 2., e os [] servios de instalao
e manuteno de sistemas de segurana []. A forma como o faz incoerente, mas
disso falaremos mais frente.
Para alm dessa separao, o que mais importa a este parecer que o
n. 8., alnea b), vem de uma forma peremptria dizer-nos que constituem
meios humanos adequados ao exerccio da ASP:
[] Nos servios de instalao e manuteno de sistemas de segurana, pessoal tcnico
devidamente habilitado []
Esta redaco no s confirma como vem ainda acentuar a envolvente
eminentemente tcnica e o cariz tecnolgico que j havamos identificado na AISS.
Repare-se, alis, na forma como o legislador se refere em simultneo
instalao e manuteno de sistemas de segurana.
Tal qual formulada, notrio que aquela norma nos indica que h identidade funcional entre a instalao e a manuteno de sistemas de segurana,
fazendo-se a aproximao entre uma e outra ao nvel do pessoal tcnico devidamente habilitado para ambas.
Lembremo-nos que a referncia manuteno de sistemas de segurana
surge na alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, a par da
gesto e da explorao dos mesmos, enquanto que a instalao surge
autonomizada e separada daquela na previso do n. 2 do artigo 2. do mesmo diploma legal.
Na Portaria n. 969/98 a instalao e a manuteno surgem lado a lado
na previso do n. 8., alnea b).
Isto parece indiciar que ao nvel do pessoal tcnico de instalao e manuteno de sistemas de segurana h identidade de qualificaes e de habilitaes
tcnicas, o que se compreende, j que tanto deve estar familiarizado e dominar
o sistema de segurana aquele que o instala como o que o lhe faz manuteno.
Em qualquer caso, o que daqui sobressai que, fale-se de instalao ou
fale-se de manuteno de sistemas de segurana, num e noutro caso, a entidade
que exerce a ASP tem de ter pessoal tcnico devidamente habilitado, precisa406

mente para, entre outros aspectos, estar em condies de instalar e de fazer

manuteno de dispositivos tcnicos e de equipamentos electrnicos, parte integrante de um sistema de segurana. tambm por isso e para isso que existe
a oficina tcnica.
4 E mais ainda, instalar equipamentos electrnicos no mbito de um
processo que deriva do exerccio da AISS inteiramente consistente com aqueles que so as condies objectivas em que os estabelecimentos de restaurao
e bebidas so obrigados a dispor de sistemas de segurana privada.
Com o Decreto-Lei n. 263/2001, de 28 de Setembro (diploma que veio
acentuar um regime antes materializado na Portaria n. 26/99, de 16 de Janeiro),
o legislador aprova e determina quais os meios mnimos que esses estabelecimentos obrigatoriamente devem incluir no mbito de um sistema de segurana
privada.
Assim, de acordo com o disposto no artigo 1., n. 1, do Decreto-Lei
n. 263/2001:
Estabelecimentos com lotao at 200 lugares ligao central pblica de alarmes, nos termos do Decreto-Lei n. 297/99,
de 4 de Agosto, ex vi alnea a);
Estabelecimentos com lotao entre 201 e 1000 lugares um vigilante no controlo de acesso e sistema de controlo de entradas e sadas por vdeo, ex vi alnea b);
Estabelecimentos com lotao superior a 1001 lugares um vigilante no controlo de acesso, a que acresce um vigilante por
cada 250 lugares no controlo de permanncia, e sistema de
controlo de entradas e sadas por vdeo, ex vi alnea c).
Quanto ao respectivo mbito, resulta das disposies conjugadas do n. 2
e corpo do n. 1 do artigo 1. do Decreto-Lei n. 263/2001, que so abrangidas
pelas disposies deste diploma os estabelecimentos de restaurao e bebidas
que disponham de espaos ou salas destinadas a dana ou onde habitualmente
se dance, independentemente da designao que adoptem.
Uma palavra tambm para o artigo 2. do Decreto-Lei n. 263/2001, nele
se prevendo que os sistemas de segurana privada a adoptar pelos estabelecimentos referidos no artigo 1., devem incluir equipamentos tcnicos destinados deteco de armas, objectos, engenhos ou substncias de uso e porte
legalmente proibido ou que ponham em causa a segurana de pessoas e bens.
Note-se que, amplificando o caracter obrigatrio que j estava presente na
Portaria n. 26/99, o Decreto-Lei n. 263/2001 veio ainda impor a este tipo de
407
estabelecimentos a obrigatoriedade de os respectivos sistemas de segurana inclurem equipamentos tcnicos destinados deteco de armas, objectos, engenhos ou outras substncias de uso e porte legalmente proibidos, cotejem-se a
este respeito o artigo 2. do Decreto-Lei n. 263/2001 e o n. 3. da Portaria
n. 26/99.
Com o artigo 2. do Decreto-Lei n. 263/2001, para alm de se impor o
uso obrigatrio de equipamentos tcnicos, estabelecendo mnimos exigveis,
aperfeioa-se tambm o sentido e o alcance daquele que deve ser o significado
do conceito de um sistema de segurana, que deve incluir a instalao e utilizao de equipamentos que a lei qualifica como tcnicos (no se distinguindo se
electrnico ou no) de deteco.
De referir igualmente que, nos termos do artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei
n. 263/2001, os proprietrios e os administradores ou gerentes das sociedades
comerciais que explorem este mesmo tipo de estabelecimentos:
[] so obrigados a comunicar, no prazo de 30 dias, ao governador civil territorialmente competente, as caractersticas tcnicas dos equipamentos electrnicos de vigilncia
instalados, bem como a identificao do responsvel pela gesto do sistema de segurana, bem
como o responsvel pela gesto do sistema de segurana.
Atente-se pois no apelo expresso equipamentos electrnicos de vigilncia como parte integrante do sistema de segurana e a prpria referncia
s caractersticas tcnicas desse equipamento.
Finalmente, assinala-se o artigo 5. do Decreto-Lei n. 263/2001, dispositivo com o qual se prev que o sistema de segurana privada referido no
artigo 1. obedece ao disposto no Decreto-Lei n. 231/98:
[] em tudo o que respeita ao funcionamento, organizao dos meios humanos e
instalao dos equipamentos tcnicos. [O sublinhado nosso.]
Donde, podemos afirmar, que impossvel falar de um sistema de segurana e da respectiva instalao, sem que se fale da prpria instalao dos equipamentos tcnicos que o compe.
Dito de outro modo, admitir a instalao de um sistema de segurana
implica ter de admitir a prpria instalao dos equipamentos tcnicos que o
compe.
Percebe-se no entanto que esta uma situao ainda no inteiramente clara, j
que continua por esclarecer qual o sentido do termo equipamentos com o qualificativo que o legislador repetidamente lhe atribui, i. e., equipamentos tcnicos.
408

5 Tambm aqui, se devidamente ponderada a questo, a resposta s

pode ser uma.
No temos dvidas que, luz das disposies do Decreto-Lei n. 231/98
e demais diplomas regulamentares, estes equipamentos tcnicos tomam aqui o
valor e o sentido de equipamentos tcnicos de segurana (ETS).
Importa saber identificar qual o tipo de equipamentos que cabem nesta
designao.
Tal qual o quadro legal da ASP o permite perceber, a expresso sistemas de segurana tem uma acepo muito ampla, tanto mais ampla quanto,
nesse mbito e por referncia a essa expresso, o artigo 2., n. 2, do Decreto-Lei n. 231/98 nos remete, inclusive para o quadro legal que define o regime
de acesso e permanncia na actividade de construo civil e obras pblicas.
Como vimos, tambm o Decreto-Lei n. 61/99 regula aspectos que dizem
respeito ou esto relacionados com sistemas de segurana e deteco.
Podendo embora admitir-se que possam existir reas tangencial e marginalmente coincidentes, reas porventura de sobreposio, onde pode at ser difcil
marcar a fronteira entre uns servios e outros, parece meredianamente claro que
so intrinsecamente distintos os sistemas de segurana de que trata o Decreto-Lei n. 231/98 e aqueles que so abrangidos pelo Decreto-Lei n. 61/99.
Assim e quanto a objectivos, os sistemas de segurana previstos no Decreto-Lei n. 231/98, sendo certo que se prope proteger pessoas e bens, visam
sobretudo e muito em especial dissuadir aces ilcito-criminais, ou se se quiser,
prevenir a prtica de crimes, em qualquer caso dissuadindo ou prevenindo
ilcitos do foro penal, e tanto assim que validada e reconhecida ASP uma
funo subsidiria e complementar das foras e servios de segurana pblica
do Estado, ex vi artigo 1., n.os 2 e 3, alneas a) e b), parte final.
J os sistemas de segurana abrangidos pelo Decreto-Lei n. 61/99, sendo
certo que tambm tm o propsito de proteger pessoas e bens, no cuidam
todavia da preveno criminal, havendo mais a preocupao de acautelar acidentes e situaes que envolvem um risco objectivo, aspectos claramente mais
ligados ao foro civil.
A diferena estrutural, que tambm de objectivos, entre os sistemas de
segurana do Decreto-Lei n. 231/98 e os do Decreto-Lei n. 61/99, implica
necessariamente uma concomitante diferena ao nvel de equipamentos tcnicos
que fazem parte de um e outro sistema.
Assim, ao falarmos de equipamentos de sistemas de segurana do Decreto-Lei n. 231/98, porque mais precisa e como forma de os distinguir de quaisquer outros equipamentos, devemos utilizar a expresso equipamentos tcnicos de segurana, ETS.
409
Por outro lado, querendo aludir-se aos equipamentos de sistemas de segurana do Decreto-Lei n. 61/99, bastar a utilizao da expresso equipamentos tcnicos, ET.
Este o entendimento que nos parece mais ajustado e que, para alm do
mais, permite distinguir o que deve ser distinguido.
Antes de mais identifiquemos qual o tipo de equipamentos que cabe numa
e noutra designao.
Ora, na medida em que concorrem para estados de tranquilidade, porque
alentam disposies de confiana, porque visam a proteco de pessoas e bens
e, sobretudo, a preveno de prtica de crimes, podemos dizer que na definio
de sistemas de segurana do Decreto-Lei n. 231/98 cabem, entre outros ETS,
designadamente, os seguintes:
Equipamentos de circuito fechado de televiso (CCTV, sigla
oriunda da expresso closed circuit television), tambm conhecido por
transmisso de vdeo digital, televigilncia, ou videovigilncia;
Equipamentos e alarmes contra roubo;
Portais detectores de metais, equipamentos destinados a controlo de acesso a locais mais sensveis dentro de um determinado espao, de que podem ser exemplo os portais que antecedem a entrada das zonas de embarque de um aeroporto;
Equipamentos electrnicos de deteco de intruso (por exemplo, instrumentao que, estrategicamente colocada num determinado
espao e produzindo radiao electromagntica infravermelha, gera
feixes que se interrompidos pela passagem de algum accionam um
alarme local ou em central de alarmes a que ela esteja ligada);
Equipamentos automticos de controlo de acesso (por exemplo, mecanismos de abertura e fecho de portas accionados pela
leitura de um carto magntico);
Equipamentos antifurto ou anti-shop lifting (por exemplo,
portais colocados sada de estabelecimentos ou lojas pelos quais
obrigatrio passar e que disparam um sinal sonoro e ou luminoso passagem de um produto no desactivado).
Para alm destes equipamentos que acabamos de referir, cabem ainda na
designao de sistemas de segurana do Decreto-Lei n. 231/98 os chamados
equipamentos de segurana fsica, de que se destacam os seguintes:
Caixas de abertura retardada;
Retardamento de abertura de cofres e portas de casa-forte.
410

Por outro lado, na medida em que visam exclusivamente a proteco de

pessoas e bens, porque neles preponderam preocupaes de acautelar acidentes
e prevenir situaes que envolvem risco objectivo, na definio de sistemas de
segurana do Decreto-Lei n. 61/99 englobaramos entre outros ET, nomeadamente, os seguintes:
Equipamentos
Equipamentos
Equipamentos
Equipamentos
(ou
(ou
(ou
(ou
sistema)
sistema)
sistema)
sistema)
de
de
de
de
deteco automtica de incndios;

extino automtica de incndios;
deteco de gases;
deteco de inundaes.
Para alm destes equipamentos que acabamos de referir (que, em termos

pouco rigorosos, so por vezes apontados, de forma genrica e simplista, como
alarmes), cabem ainda na designao de sistemas de segurana do Decreto-Lei
n. 61/99 os chamados equipamentos de segurana fsica, de que se destacam:
Portas e compartimentao corta-fogo;
Interbloqueamento de portas.
Ao falarmos de sistemas de segurana falamos portanto de um conceito
jurdico impreciso, de contornos fugidios e pouco claros, concebido e construdo a partir de uma multitude de dispositivos, instrumentao e equipamentos
tcnicos.
Segurana aqui entendida em sentido latssimo.
Na parte que mais interessa a este parecer, o sistema de segurana de que
trata o Decreto-Lei n. 231/98 estruturalmente dependente de equipamentos
onde a componente tcnica e tecnolgica (podendo esta ser mais ou menos
complexa) tem um peso enorme.
Por isso, seria destitudo de sentido que, admitindo-se a instalao de um
sistema de segurana, ao mesmo tempo se proibisse a instalao da respectiva
componente tcnica e tecnolgica do sistema, sendo que, em muitos casos, o sistema de segurana resume-se e to-s esse equipamento tcnico de segurana.
Da que concluamos que a instalao de um sistema de segurana privada
ela prpria indissocivel da instalao dos equipamentos tcnicos de segurana que o integram.
6 Em suma, considerando todo este conjunto de indicadores, a anlise
que aqui fazemos do n. 2 do artigo 2. permite-nos afirmar que, numa acepo
restrita e mnima, instalar sistemas de segurana pode ter por significado, muito
simplesmente, instalar equipamentos tcnicos de segurana.
411
Assim, na linha da interpretao que aqui fazemos do quadro legal em

presena, definiramos sistema de segurana privada, naquela que seria a sua
expresso mnima, como:
conjunto de dispositivos e de processos assentes em equipamentos tcnicos de vigilncia e controlo electrnico de pessoas e objectos que, em regime
de autotutela de direitos, se destina a prevenir a prtica de crimes, concretizando um estado de tranquilidade ou de confiana, em resultado de uma ausncia
de perigo.
Numa acepo mais ampla, que contemplaria formas mais complexas e
elaboradas, poderamos definir sistema de segurana privada como:
conjunto articulado de recursos humanos e materiais, concebido para
a preveno da prtica de crimes e organizado em regime de autotutela de
direitos que, podendo incorporar vrios dispositivos e mecanismos, inclui equipamentos tcnicos de vigilncia e controlo electrnico de pessoas e objectos, tendo em vista um estado de tranquilidade ou de confiana, em resultado de uma ausncia de perigo.
Estando convictos da pertinncia e firmeza desta interpretao, no podemos deixar de reconhecer que ela choca no entanto com um problema.
A procura de respostas obriga a que centremos a nossa ateno no artigo
6. do Decreto-Lei n. 231/98.
VIII Actividades proibidas no exerccio da ASP

1 O artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98 prev e enuncia ao longo de
cinco alneas as actividades que no exerccio da ASP esto proibidas.
Com interesse para este parecer est a alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98.
Como podemos verificar, segundo aquela norma, proibido, no exerccio
da ASP:
Fabricar, comercializar, instalar e manter equipamentos tcnicos, bem como desenvolver
quaisquer actividades no foro da engenharia e da arquitectura no mbito de estudos e projectos.
412

Estamos perante uma proibio de carcter absoluto, cujos contornos e amplitude percorrem todas as fases por que pode passar um equipamento tcnico.
Desde o processo de concepo, passando pelo fabrico, comercializao, instalao, e que se estende at prpria fase de manuteno do equipamento tcnico.
Como primeiro comentrio, diramos que esta proibio, se indevidamente
interpretada, pode ser chocante e, pior, pode conflituar com outras normas do
quadro legal da ASP.
2 Conforme tivemos ocasio de ver, as empresas que exercem a ASP,
sendo detentoras de autorizao nos termos do artigo 2., n. 1, alnea a), do
Decreto-Lei n. 231/98, podem instalar sistemas de segurana no mbito do
chamado exerccio da AISS.
Pode perguntar-se, que sistemas de segurana so esses que as empresas
podem instalar?
A resposta parece bvia e s pode ser uma, os sistemas de segurana que
a prpria empresa vendeu (se se quiser, comercializou) a um determinado cliente a quem convenceu a adquiri-lo.
Note-se que em parte alguma da lei resulta que empresa que exerce a
ASP e a quem est autorizado o exerccio da AISS esteja vedada a comercializao de sistemas de segurana.
Conceber que algum vende o sistema de segurana e outrem o instala no
faz sentido.
O normal que quem instala um sistema de segurana o faa em resultado de o ter vendido.
Ora, se s empresas de segurana privada no vedado comercializar sistemas de segurana, no faz qualquer sentido que elas sejam proibidas de
comercializar os equipamentos tcnicos, que, como vimos, so parte integrante
dos ditos sistemas.
E no entanto o artigo 6., alnea b), probe expressamente a comercializao
de equipamentos tcnicos.
Aparentemente, esta proibio incoerente com o resto do diploma.
3 O mesmo e mais se diga relativamente instalao de equipamentos
tcnicos.
No faz qualquer sentido falar em instalao de sistemas de segurana sem
falar na instalao de equipamentos tcnicos que necessariamente os tm de
integrar.
Como vimos, no se pode falar de um sistema de segurana sem que se
fale da alma desse sistema, precisamente o equipamento tcnico que o compe,
alm do mais, instalar um sistema de segurana pode resumir-se instalao
to-s de equipamentos tcnicos.
413
E no entanto o artigo 6., alnea b), vem proibir expressamente a instalao de equipamentos tcnicos. H tambm aqui uma aparente falta de sentido.
Na verdade, se h autorizao para instalar sistemas de segurana tem de
haver autorizao para instalar os respectivos equipamentos tcnicos ou, se se
quiser, quem pode o mais, pode o menos.
Aquela proibio parece ser uma fonte de atrito no seio do quadro legal
da ASP, sobretudo no mbito do Decreto-Lei n. 231/98.
4 A mesma argumentao ainda vlida quanto manuteno de equipamentos tcnicos, aqui com mais intensidade, porquanto esta proibio choca
directamente com a previso do artigo 2., n. 1, alnea a), do Decreto-Lei n. 231/
98, na parte em que esta norma prev que os servios de segurana privada
compreendem, para alm do mais, a gesto, manuteno e explorao de sistemas de segurana.
Ora, no h dvidas quanto ao facto de que manter o sistema de segurana significa garantir que o sistema funciona no seu todo, ou seja, que tambm
a componente tcnica do sistema funciona, que os equipamentos tcnicos que
integram o sistema funcionam.
Donde, no mbito da manuteno de sistemas de segurana h-de caber
forosamente a mudana de peas e pode impor-se a substituio de equipamentos tcnicos avariados.
H aqui pois uma vertente da manuteno do sistema de segurana que
envolve inevitavelmente os equipamentos tcnicos e por conseguinte a conservao/reparao/manuteno dos mesmos.
E no entanto o artigo 6., alnea b), vem proibir expressamente a manuteno de equipamentos tcnicos.
Na parte em que o artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98 probe
a manuteno de equipamentos tcnicos, parece estar a contradizer normas e a
problematizar outras, aparentemente introduzindo um factor de desequilbrio no
seio do quadro legal da ASP.
5 Finalmente, o artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98, na parte
em que probe estudos e projectos, tambm pode suscitar fortes dvidas.
Desde logo, h a dvida se essa proibio restrita ao domnio da engenharia e arquitectura, tout court, ou se a referncia a uma e outra deve ser
considerada ainda no mbito da primeira parte da norma, visando-se dessa forma proibir qualquer estudo ou projecto cujo produto final pudesse vir a ser um
equipamento tcnico.
Em qualquer caso, porque o corpo do artigo 6. coloca a previso da norma
no exerccio da ASP, pareceria que seria ainda neste especfico domnio que se
deveria colocar a proibio.
414

Quer dizer, a proibio visaria atingir os estudos e projectos em matria

de segurana privada.
Porm, a ser assim, para alm de todos os problemas que traz relativamente a uma sria de normas que estaria a hostilizar e com as quais entraria em
choque, o artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98 ainda entraria em
contradio com o prembulo deste diploma legal.
Como j vimos antes, pode ler-se a dado passo desse prembulo:
[] eliminado o regime de exclusividade quanto ao exerccio de actividades meramente instrumentais de segurana, como a elaborao de estudos de segurana e a formao,
permitindo-se, todavia, que aquelas actividades possam tambm ser prosseguidas pelas sociedades de segurana privada []
Ou seja, o legislador diz-nos que, embora eliminando o regime de exclusividade quanto ao exerccio de actividades [] meramente instrumentais de segurana. [], admite e, mais, permite que elas continuem a ser desenvolvidas pelas
empresas de segurana privada, como o caso da elaborao de estudos de
segurana.
E no entanto o artigo 6., alnea b), acaba por envolver uma proibio em
matria de estudos e projectos a partir do exerccio de ASP.
No fim resta que esta proibio, de teor muito fechado e impreciso, propcia a emergncia de dvidas e alimenta enormes dificuldades na interpretao
do alcance prtico da norma.
6 Mas que equipamentos tcnicos so esses, abrangidos por uma to ampla proibio como a do artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98? (5)
(5) Comparando esta situao com aquela que existe nos restantes 14 pases da Unio Europeia
e olhando para as reas/servios abrangidos pelo quadro legal da segurana privada, em 5 desses pases
(Blgica, Espanha, Holanda, Luxemburgo e Sucia) verificamos que h uma plataforma mnima comum
que compreende a realidade designada instalao de sistemas de alarme.
Assim, temos a Holanda, cuja legislao prev to-s essa instalao de sistemas de alarme.
Depois, em dois casos, o do Luxemburgo e da Sucia, encontramos uma realidade mais
abrangente na previso da instalao e manuteno de sistemas de alarme.
Finalmente, nos dois outros casos, da Blgica e Espanha, as respectivas legislaes prevem
uma realidade ainda mais abrangente que a anterior e que abarca o projectar, instalar e manter sistemas de alarme.
Uma nota para dizer que no caso destes 5 pases as respectivas legislaes so recentes e
consideradas quase todas elas bastante especificas e rigorosas, sobretudo a belga e a espanhola.
V., neste sentido, o trabalho feito nesta rea pela Dr. Tina Weber, apresentado na 3. Conferncia Europeia dos Servios de Segurana Privada, anexo ao relatrio de participao no evento, pp. 4
a 7 do anexo VI.
415
H que encontrar uma resposta coerente que (na impreciso dos termos)
reponha algum sentido a esta disposio.
No cremos que o legislador pudesse estar desatento ao ponto de, com
este artigo 6., alnea b), construir uma norma que, no geral, desequilibra o quadro legal da ASP e, em particular, contradiz o n. 1, alnea a), e n. 2 do artigo 2. e problematiza o artigo 5., n. 2, todos do Decreto-Lei n. 231/98.
Para ns, precisamente aqui, na alnea b) do artigo 6., que de introduzir e levar em considerao o disposto no n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 231/98, na parte em que a norma salvaguarda a aplicao do regime de acesso
e permanncia na actividade de construo civil e obras pblicas.
aqui que deve ser considerada a distino entre ETS e ET.
Recorde-se que os equipamentos tcnicos de segurana, ETS, so
estruturantes do sistema de segurana do Decreto-Lei n. 231/98.
Os equipamentos tcnicos, ET, so componentes do sistema de segurana do Decreto-Lei n. 61/99.
Segundo a interpretao que nos parece a mais adequada, temos que a
proibio da alnea b) do artigo 6. no envolve equipamentos de sistemas de
segurana do Decreto-Lei n. 231/98, pelo que tambm no abrange os respectivos equipamentos tcnicos de segurana, ETS.
a equipamentos tcnicos, ET, componentes de um sistema de segurana concebido luz das disposies do Decreto-Lei n. 61/99, que a proibio da alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98 se dirige e pretende
alcanar.
Alis, adquire at um novo significado o facto de a mesma alnea b) do
artigo 6. aludir ao desenvolvimento de quaisquer actividades no foro da engenharia e da arquitectura no mbito de estudos e projectos. Esta referncia
engenharia e arquitectura no mbito da norma, que de outro modo seria surpre
Esta realidade, designada como instalao de sistemas de alarme, no andar muito longe
nem ser na prtica assim to diferente daquilo que a lei portuguesa designa por instalao de sistemas de segurana.
Esta realidade, que a instalao de sistemas de alarme, pela prpria designao, ter uma
forte componente de instalao de equipamentos tcnicos, parte integrante do sistema de alarme.
Alis, a instalao de sistemas de alarme no s no proibida aos que se dedicam ASP
como tambm configurada no mbito da legislao daqueles 5 pases como uma das actividades
cujo exerccio permitido s empresas de segurana privada.
Mais do que a proibio, a desmesurada amplitude do artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei
n. 231/98 no encontra paralelo no quadro legal daqueles 5 pases, cujas legislaes so consideradas das mais rigorosas da EU e isso ainda menos acontece relativamente aos restantes 9 pases,
havendo casos, como a ustria, onde nem sequer chega a haver legislao especfica para a ASP.
416

endente, ganha um sentido preciso quando posicionada no domnio do Decreto-Lei n. 61/99 e da actividade de construo civil e obras pblicas.
Quer dizer, uma empresa que esteja autorizada a exercer ASP est proibida de fabricar, comercializar, instalar e manter equipamentos tcnicos, bem como
desenvolver quaisquer actividades no foro da engenharia e da arquitectura no
mbito de estudos e projectos, leia-se e interprete-se, apenas e s equipamentos
tcnicos e estudos e projectos especificamente inseridos nas actividades reguladas pelo quadro legal a que preside o Decreto-Lei n. 61/99.
Sem embargo, diramos que o artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/
98 , apesar de tudo, de teor pouco rigoroso e apresenta insuficincias bastantes para que possamos dizer que a norma est mal construda, pouco clara e
no conjunto do quadro legal da ASP suscita dvidas que aconselham a sua
reformulao. Mas no s por isso.
7 H um outro motivo de crtica que, passando tambm pela alnea b),
afecta todo o artigo 6. e envolve o artigo 31., n. 1, alnea a), n. 2, alnea d),
e n. 3, alnea d), do Decreto-Lei n. 231/98.
A crtica de que aqui agora tratamos resulta precisamente da conjugao
daquelas disposies normativas.
Em primeiro lugar e em matria de proibies, o artigo 6. no estabelece
qualquer distino entre realidades to diferentes como aquela de que trata a
alnea b) e, por exemplo, aquelas de que tratam as alneas c) e e).
Como consequncia, com o artigo 6., tal qual estruturado e face proibio que dele resulta, tanto a comercializao de um equipamento tcnico como
a restrio de direitos, liberdades e garantias acabam recolhendo o mesmo grau
de censura.
Na prtica, e para todos os efeitos, o ponto de partida igual em todos
os casos.
Tanto a comercializao de um equipamento tcnico como a restrio de
direitos, liberdades e garantias tm os mesmos limites mnimo e mximo de
coima.
Ou seja, porque no foi estabelecida qualquer espcie de hierarquia entre
factos tpicos proibidos, no estrito plano da censura, para a norma so igualmente graves o simples comercializar de equipamentos tcnicos e a restrio
de direitos, liberdades e garantias.
Depois, tambm porque o artigo 31., n. 1, alnea a), n. 2, alnea d), e
n. 3, alnea d), no faz distino entre os factos tpicos proibidos, o resultado
final que, em tese, temos a expectativa de acabarem sendo punidos da mesma
forma, com o mesmo grau de censura, com a mesma intensidade e com a mesma
coima, tanto um facto que envolva a mera comercializao de um equipamento
417
tcnico, como um facto que implique a restrio de direitos, liberdades e garantias, por exemplo, o uso ilegtimo de fora.
Isto incompreensvel e gritantemente injusto.
Em todo este processo sai at apoucada a gravidade e a rejeio social que
deve merecer a restrio de direitos, liberdades e garantias, considerando que, para
efeitos sancionatrios, tal restrio colocada a par ou em p de igualdade relativamente a um simples acto de comercializao de um equipamento tcnico.
Este confronto entre a comercializao de um equipamento tcnico e a restrio de direitos, liberdades e garantias, sendo certo que desvaloriza o gravame
social do segundo face ao relevo dado ao primeiro, tambm acentua de uma forma desmesurada e desequilibrada a gravidade daquele por comparao ao ltimo.
Toda esta argumentao vlida e o mesmo se diga para o confronto entre
a alnea b) e as demais que compem este artigo 6.
Donde, no s a alnea b) do artigo 6. que deve ser reformulada, o
prprio artigo que deve ser revisto.
Mas a crise que est latente no Decreto-Lei n. 231/98 e que emerge do
artigo 6., muito em particular da alnea b) desta norma, no caso nico no
quadro legal que vimos percorrendo.
Faamos aqui uma pausa para vermos exemplos disso mesmo.
IX Imprecises, lacunas e erros materiais

Analisado aquele que o regime jurdico que rege a ASP, aspectos h que
manifestamente importar clarificar ou corrigir, sem prescindir de um maior
estudo e avaliao de algumas das opes que o legislador verteu na lei.
So sete as questes que muito sumariamente j de seguida vamos apreciar.
1 O artigo 5., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98

Esta norma institui a obrigatoriedade de adopo do sistema de segurana
privada ao Banco de Portugal, s instituies crdito e s sociedades financeiras,
sejam elas pblicas ou privadas.
O que salta vista, nesta parte, que o legislador instituiu uma obrigao
sem acautelar as situaes de eventual incumprimento.
certo que a norma tem como destinatrio um sector onde, tradicionalmente, a existncia e a adopo de sistemas de segurana privada so j h
largo tempo uma realidade, mas, s por si, isso no pode explicar, por um lado,
418

a omisso quanto qualificao como contra-ordenao nos casos de violao

da norma, por outro, o silncio quanto s coimas que seriam de aplicar.
No tem sentido que se imponha uma determinada obrigao sem que, para
os casos de incumprimento e seus agentes, seja estipulada a simtrica punio.
Esta situao ganhou visibilidade aps a publicao da Portaria n. 26/99,
de 16 de Janeiro, e ficou mais consolidada com o Decreto-Lei n. 263/2001, de
28 de Setembro.
De facto, regulamentando o disposto no n. 2 do artigo 5. do Decreto-Lei n. 231/98, o Decreto-Lei n. 263/2001 veio exactamente estabelecer as
condies objectivas em que os estabelecimentos de restaurao e bebidas so
obrigados a dispor de sistemas de segurana privada.
nessa medida que o artigo 6., n. 1, alnea a) deste decreto-lei vem
prever a aplicao de coimas a todas as entidades que, em violao do artigo
1. do mesmo diploma, deixem de adoptar um sistema de segurana privada
que inclua os mnimos obrigatrios ali consignados.
Temos ento que:
Para as entidades e situaes do n. 2 do artigo 5. do Decreto-Lei n. 231/98 o legislador prev a sano dos infractores da obrigao imposta;
J quanto s entidades e situaes previstas no n. 1 do mesmo
artigo 5., embora se imponha uma obrigao anloga, no est
prevista a aplicao de qualquer coima e, muito menos, o eventual
incumprimento surge qualificado como contra-ordenao.
Independentemente dos resultados da fiscalizao que possa vir a ser realizada ao sector e s entidades previstas no n. 1 do artigo 5. (que poder ento
aferir e concluir pela necessidade [ou no] de instituir punies para as situaes de incumprimento que possam ser detectadas nesta rea), a verdade que
o simples facto de a lei prever uma obrigao implica que nela se estabelea e
defina a necessria punio para os casos de violao norma legal, sob pena
de se impor uma v obrigao, desprovida de coercibilidade.
certo que a norma tem um preceito primrio. Que este tem estatuio
prescritiva e que sua violao ocorre por omisso.
Porm, a norma do artigo 5., n. 1, no tem preceito secundrio, o mesmo dizer, no tem sano.
Tal qual formulada a norma imperfeita.
H que admitir que a norma prev a existncia de legislao especial, o que
traz para o campo do Decreto-Lei n. 298/79, de 17 de Agosto, e do despacho
419
conjunto dos Ministrios das Finanas e da Administrao Interna de 28 de Fevereiro de 1986, mas mesmo assim persistem as dvidas que aqui levantamos.
De facto, nem o Decreto-Lei 298/79 nem o despacho conjunto de 28 de
Fevereiro de 1986 prevem qualquer espcie de sano contra-ordenacional (6)
ou de outro tipo para as instituies de crdito.
Depois, apenas as instituies de crdito so abrangidas por aqueles dois
diplomas, ficando portanto de fora as sociedades financeiras pblicas e privadas de que fala o artigo 5., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98.
Em qualquer caso, a segurana especfica das instituies de crdito vista
como uma responsabilidade, no como uma obrigao, o que tambm explica o
vazio sancionatrio do diploma, ex vi artigo 1. do Decreto-Lei n. 298/79.
Diga-se ainda que, para alm daqueles dois diplomas, outra legislao especial a que porventura o legislador pudesse estar a referir-se no existe nem
foi entretanto publicada.
Neste caso, com o artigo 5., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98, estamos,
sem dvida, perante uma lacuna da lei, situao que dever ser objecto da necessria anlise e rectificao.
Esta seria uma das questes cujo aprofundamento se justificaria.
2 A remisso do artigo 7., n. 3, do Decreto-Lei n. 231/98
A remisso que feita no artigo 7., n. 3, do Decreto-Lei n. 231/98,
para o n. 2 do artigo 1. do mesmo diploma legal, no faz sentido.
De facto, com aquela norma define-se o que, nos termos deste diploma,
se considera pessoal de vigilncia e, para esse efeito, faz-se uma remisso para
aquela que seria a definio de ASP, contida no n. 2 do artigo 1.
A verdade que o n. 2 do artigo 1. no nos d qualquer definio do
que seja a ASP, ao contrrio, caracteriza-a, estabelecendo que a mesma reveste
[] uma funo subsidiria e complementar da actividade das foras e dos servios de segurana pblica do Estado.
Duas hipteses so ento de colocar:
1. hiptese:
Deveria entender-se que aquela remisso era feita para o n. 3 do
mesmo artigo, onde, a sim, o legislador nos d uma definio
(6) H to-s a previso do artigo 15. do Decreto-Lei n. 298/79, que consagra o incurso
em infraco disciplinar por parte dos trabalhadores que no cumprirem as disposies do diploma.
420

daquilo que considera ser a ASP, enunciando as duas modalidades

que o Decreto-Lei n. 231/98 consagra, i. e., a prestao de servios e os servios de autoproteco.
2. hiptese:
A remisso poderia ser entendida como feita para o n. 1 do artigo 2., norma que, embora no nos dando definio alguma da
ASP, nos d todavia o elenco dos cinco diferentes servios que
podem ser exercidos pelas empresas de segurana privada, segundo a formula consagrada pelo legislador.
Qualquer destas duas hipteses coloca-nos perante dvidas que importaria
clarificar.
A 1. hiptese aquela que mais coerente e que se coaduna com a letra
da lei, j que desta resulta expressamente que o legislador pretendia fazer remisso para uma definio.
A 2. hiptese tem a caracterstica de que, pode sempre argumentar-se,
quando se disse n. 2 do artigo 1., pretendia dizer-se n. 1 do artigo 2., no
percurso ter-se-ia trocado o 1 pelo 2.
Mas, num caso e noutro, estaramos sempre perante um lapso/erro que
haveria de ser corrigido.
Esta seria outra questo que mereceria ser aprofundada.
3 O artigo 8. do Decreto-Lei n. 231/98

O artigo 8. do Decreto-Lei n. 231/98 merece aqui a nossa ateno crtica, na parte em que se limita, sem mais, a prever a existncia de cursos de
actualizao profissional.
Subordinado epgrafe Formao profissional, o artigo 8. consagra que
as entidades que desenvolvem ASP ministram, directamente ou com recurso a
outras entidades, cursos de formao inicial e de actualizao profissionais ao
pessoal de vigilncia e de acompanhamento, defesa e proteco de pessoas.
Dando de barato o facto de que apenas se prevem cursos para os trabalhadores e j no para os prprios empresrios que exercem ASP (no se percebe por que razo os ltimos no so igualmente obrigados a passar por cursos formao e de actualizao profissional), detecta-se uma lacuna relativamente
aos cursos de actualizao profissional.
421
De facto, o n. 2 do mesmo artigo 8. dispe que a definio do contedo e durao dos cursos consta de portaria a aprovar pelo Ministro da Administrao Interna.
Na referncia que feita aos cursos no h qualquer espcie de distino
entre cursos de formao inicial e cursos de actualizao profissional.
Uns e outros esto abrangidos por aquela previso e devem ser objecto
de regulamentao.
Os cursos de formao inicial foram de facto regulamentados, primeiro pela
Portaria n. 970/98, de 16 de Novembro, depois pela Portaria n. 1326/2001, de
4 de Dezembro.
Os cursos de actualizao profissional continuam at hoje espera de serem regulamentados.
Esto assim por regulamentar os contedos e a durao dos cursos de
Est tambm por definir qual a periodicidade desses cursos e, em concreto, falta esclarecer o que deve entender-se e em que deve consistir um curso de
Neste caso, com o artigo 8. do Decreto-Lei n. 231/98, e em matria de
cursos de actualizao profissional estamos, sem dvida, perante uma lacuna da
lei, situao que dever ser objecto da necessria anlise e suprimento.
Esta seria mais uma questo cujo aprofundamento se justificaria.
4 O artigo 26., n., 3 do Decreto-Lei n. 231/98

A referncia a este artigo prende-se com o facto de nele se estabelecer
um procedimento que envolve a Directoria da Polcia Judiciria (PJ).
De facto, segundo a redaco desta norma, aps a emisso de alvar ou
licena, a Secretaria-Geral do Ministrio da Administrao Interna (SGMAI),
[] comunica os seus termos Inspeco-Geral da Administrao Interna, aos governos
civis, aos Comandos-Gerais da Guarda Nacional Republicana e da Polcia de Segurana
Pblica e Directoria da Polcia Judiciria.
certo que, de acordo com o disposto no artigo 19., n. 2, alnea e), do
Decreto-Lei n. 231/98, o director-geral da PJ um dos membros do Conselho
de Segurana Privada e, nessa medida, institucionalmente, aquela Polcia participa nas propostas e pareceres que aquele rgo de consulta elabora e produz em
matria de ASP.
Mas tambm certo que a interveno da PJ se esgota nessa interveno
consultiva.
422

Nos termos dos artigos 29. e 33. do Decreto-Lei n. 231/98, a Polcia

Judiciria no detm qualquer competncia fiscalizadora relativamente s ASP.
Pergunta-se, porqu ento o contedo do artigo 26., n. 3, do Decreto-Lei
n. 231/98, na parte em que obriga a SGMAI a comunicar Directoria da PJ
os termos dos alvars e licenas emitidas?
O envio daquela comunicao entender-se-ia/entende-se na medida em que
as entidades que a recebem detenham competncia fiscalizadora sobre as empresas titulares desses mesmos alvars e licenas.
A referncia que feita aos governos civis compreende-se, na medida em
que a estes so cometidas tarefas de centralizao de informao em matria de
ASP (antes nos termos do n. 6. da Portaria n. 26/99, de 16 de Janeiro), hoje
nos termos do artigo 3., n. 2, do Decreto-Lei n. 263/2001.
Seria interessante perceber qual a utilidade e saber qual o destino dado pela
Polcia Judiciria s comunicaes que recebe da SGMAI, nos termos do artigo 26., n. 3, do Decreto-Lei n. 231/98.
Perceber estas questes permitir-nos-ia esclarecer se, porventura, no estaremos aqui perante um procedimento sem alcance prtico e eventualmente at
intil.
Esta outra questo (sem dvida a menor de todas elas) cuja anlise poderia tambm ser aprofundada.
5 A Portaria n. 969/98, de 16 de Novembro

Para o exerccio da ASP, o Decreto-Lei n. 231/98 consagra duas distintas
modalidades que se organizam de forma diversa, i. e., a prestao de servios e os servios de autoproteco, estes os termos utilizados pelo diploma v. artigo 1., n. 3, alneas a) e b), e artigo 4.
Da parte do legislador da Portaria n. 969/98 deveria ter havido rigor e
fidelidade terminolgica, atendo-se queles exactos termos, o que no aconteceu.
Muito embora se perceba pela redaco do n. 1. da Portaria n. 969/98
que o diploma pretende regulamentar ambas as modalidades, a verdade que,
nunca, em passo algum das suas disposies, feita a referncia expressa ao
termo servios de autoproteco.
O legislador optou por utilizar uma expresso genrica, de sentido neutro,
que em alguns casos abrange ambas as modalidades de servio de ASP,
[] exerccio dos servios de segurana privada [], ou ainda, [] exercer a
actividade de segurana privada [], v. n.os 2., 3., 7. a 10. da Portaria n. 969/98, e
423
que noutro caso, claramente, tem implcito que o termo empregue substitui servios de autoproteco, [] prestao ou exerccio dos servios de segurana [] v. n. 11. da Portaria n. 969/98.
Esta opo no parece a mais correcta, dado que o legislador acaba por
fugir terminologia empregue no diploma que, precisamente, visava regulamentar, sem que da advenha maior clareza para o ordenamento legal. Pelo
contrrio.
Assim, melhorar a terminologia, afinando-a imagem daquela que empregue no Decreto-Lei n. 231/98, poderia ser uma tarefa a realizar em futura
reviso da Portaria n. 969/98.
6 O n. 3. da Portaria n. 969/98
A questo que aqui prende a nossa ateno est relacionada com quatro
das cinco alneas que compe o n. 3. desta portaria.
Verificamos que nas primeiras quatro alneas, de a) a d), deste n. 3., a
redaco comea sempre do mesmo modo, empregando-se o termo, actividade, o que reveste uma incorreco.
A ttulo de exemplo, atente-se na alnea a):
Para as entidades que pretendem exercer a actividade de segurana privada prevista
na alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98 []
Como vimos antes, h uma diferena entre servios e actividades de segurana privada.
Para o legislador do Decreto-Lei n. 231/98, a ASP, enquanto actividade,
compreende servios.
nessa medida que o artigo 2., n. 1, do Decreto-Lei n. 231/98 nos vem
enunciar aqueles que so os servios compreendidos na ASP, sendo que a epgrafe que preside a este artigo precisamente Servios de segurana privada.
margem desta realidade e inopinadamente o legislador da Portaria n. 969/
98 vem reintitular os servios previsto no artigo 2., n. 1, do Decreto-Lei
n. 231/98, a todos designando por actividades.
Tambm aqui o legislador da Portaria n. 969/98 se afasta da terminologia
empregue no Decreto-Lei n. 231/98, sem que da resulte uma mais-valia para
o ordenamento legal.
Esta situao tanto mais notria quanto, mais frente, com o n. 8.
desta portaria e ao longo das vrias alneas que o compe, abandonado o
424

termo actividade e utilizado o termo servios, o que at demonstra uma

certa inconsistncia terminolgica da parte do legislador da Portaria n. 969/98.
De igual modo, a este nvel e em futura reviso da Portaria n. 969/98,
deveria haver um esforo para melhorar esta terminologia, afinando-a imagem
daquela que empregue no Decreto-Lei n. 231/98.
7 O n. 8., alneas a) e b), da Portaria n. 969/98

H neste caso uma aparente confuso.
Tenhamos presente que com o n. 8. desta portaria o legislador nos indica quais os meios humanos que entende necessrios e adequados ao exerccio
das ASP.
Assim, na alnea a), prev-se:
a) Para o servio de segurana referido na alnea a) do n. 1 do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 231/98, pessoal de vigilncia habilitado para a recepo e
monitorizao de alarmes (24 24 horas); []
Na alnea b) dispe-se:
b) Nos servios de instalao e manuteno de sistemas de segurana, pessoal
tcnico devidamente habilitado; [].
Ora, o primeiro reparo prende-se com o facto de o legislador se referir
instalao de sistemas de segurana como um servio, o que um erro, porquanto a AISS uma actividade e, nessa medida, a alnea b) do n. 8. desta
portaria deveria ser rectificada.
Depois, o legislador, aludindo ao servio de manuteno de sistemas de
segurana na alnea b), acaba por faz-lo tambm na alnea a), porquanto nos
remete em bloco e sem ressalvas para a alnea a) do n. 1 do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 231/98, o que no deixa de ser algo confuso relativamente a
um servio que surge implicitamente referido numa alnea e expressamente noutra.
Depois ainda pela prpria redaco inicial da alnea a) do n. 8. desta
portaria, onde se diz, atente-se Para o servio de segurana previsto na alnea [],
no singular.
Mas qual servio? A alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/
98 comporta dois tipos distintos de servios.
425
Pode argumentar-se que da conjugao das duas alneas a) e b) resultaria

uma circunscrio do servio de manuteno de sistemas de segurana apenas
alnea b).
Mas, a ser assim no se foi suficientemente claro.
Tal qual se encontra redigido, o n. 8., alneas a) e b), pode ser fonte de
dificuldades.
Esta outra questo cuja anlise poderia ser tambm aprofundada.
Em suma, h que proceder correco deste erro material, sendo esta a
ltima das questes que mereceria algum aprofundamento.
Estes os exemplos mais notrios que ilustram a algo embaraosa
desinteligncia entre normas que encontramos no quadro legal que rege a ASP.
Voltemos agora ao artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
X A interpretao articulada do artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei

n. 231/98
1 A crise, uma certa impreciso e por vezes os erros que podemos detectar no quadro legal aplicvel ASP poder em parte explicar a aparente contradio que est latente entre normas do prprio Decreto-Lei n. 231/98, de
que emerge sobretudo do artigo 6., muito em particular a alnea b) desta norma, que assim nos aparece, no como caso nico mas como um caso mais entre
vrios que este quadro legal exibe.
Analisado aquele que o regime jurdico que rege a ASP, aspectos h que
manifestamente importar clarificar ou corrigir, sem prescindir de um maior
estudo e avaliao de algumas das opes que o legislador verteu na lei.
Sem embargo, ainda que confrontados com todas estas dificuldades, necessrio encontrar respostas e tentar descortinar alguma coerncia nas disposies legais em presena.
J antes avanamos com algumas ideias, cabe agora consolid-las.
2 Assim, diramos que a ampla proibio do artigo 6. do Decreto-Lei
n. 231/98 visa confinar as empresas autorizadas a exercer a ASP a esse domnio exclusivo e to-s a ele.
Para as empresas do sector de actividade que a ASP est assim expressamente vedada qualquer veleidade de aproveitar a enorme latitude (reconheamos que h mesmo uma certa indeterminao) do conceito de sistemas de segurana, sendo proibido a essas empresas invadir e concorrer em sectores que se
reclamam igualmente da rea da segurana e que tambm instalam sistemas de
segurana, embora que sem objectivos de preveno criminal.
426

Necessariamente tendo de lidar, usar e manipular equipamentos tcnicos

no desenvolvimento e exerccio da ASP, s so de considerar como equipamentos tcnicos de segurana, ETS, para os efeitos do Decreto-Lei n. 231/98,
aqueles que, para alm de assegurarem a proteco de pessoas e bens, muito
para alm disso, visam prevenir a prtica de crimes, ex vi artigo 1., n. 3,
alneas a) e b), ltima parte, do Decreto-Lei n. 231/98.
No o signatrio que o diz, a prpria lei que o consagra.
Com o mesmo sentido dispe o n. 1. da Portaria 135/99:
As centrais de recepo e monitorizao de alarmes e os sistemas de segurana
constituem meios tcnicos auxiliares da actividade de segurana privada e visam aumentar a
segurana de pessoas e bens prevenindo e alertando para a prtica de crimes contra as pessoas e bens.
Note-se a qualificao que aqui dada aos sistemas de segurana, que nos
so apresentados como meios tcnicos auxiliares da ASP.
Registe-se, tambm aqui, a referncia que feita ao alerta para a prtica
de crimes, que assim surge como objectivo, tanto das centrais de recepo e
monitorizao de alarmes como dos prprios sistemas de segurana.
O alerta e a preveno da prtica de crimes assim o elemento essencial
determinante e cerne deste quadro legal, a partir do qual devemos procurar
extrair as nossas ilaes sobre a matria que vem quesitada.
Caiem no mbito do Decreto-Lei n. 231/98 e para o efeito so considerados ETS, entre vrios que j elencmos antes, equipamentos como os alarmes
de roubo e intruso, ou os equipamentos antifurto (ou de anti-shop lifting).
Nestes ETS encontramos o objectivo de prevenir a prtica de crimes, sendo que
at a prpria designao que os mesmos adquirem ilustra e comprova precisamente esse objectivo/desgnio.
Tanto assim que o n. 13. da Portaria n. 135/99, discorrendo sobre
sistemas de segurana, aponta para situaes em que o sistema de segurana
possui sirene exterior ou ligao por monitor e, embora no use tal designao, desse modo est a indicar que pretende referir-se ao termo genrico,
alarmes, situao que sai reforada com a alnea c) do mesmo n. 13.
onde o sistema de segurana fica simplesmente reduzido ao termo, aparelho.
Leve-se ainda em conta nesta anlise o n. 2. da Portaria n. 135/99, norma que se conjugada com o n. 1. da mesma portaria, permite inferir que um
sistema de segurana pode at envolver circuitos telefnicos ponto a ponto que
utilizem a rede de telecomunicaes de uso pblico.
427
Enfim, para os efeitos do Decreto-Lei n. 231/98, e legislao complementar, um sistema de segurana carece de equipamentos tcnicos de segurana,
que se caracterizam e distinguem dos demais pela sua aptido para alertar e ou
prevenir a prtica de crimes.
3 Quanto aos equipamentos tcnicos que, embora visando a proteco
de pessoas e bens, no tenham o propsito de prevenir a prtica de crimes, eles
no so e no podem ser considerados ETS para os efeitos do Decreto-Lei n.
231/98, mas sero, to-s e simplesmente, equipamentos tcnicos, ET, tout court.
So esses ET, vistos como dispositivos essencialmente tcnicos (no h outra
palavra) e a que muito claramente falta a componente de preveno criminal,
equipamentos que visam exclusivamente a proteco de pessoas e bens, onde
preponderam preocupaes de acautelar acidentes e prevenir situaes que envolvem risco objectivo que, no cabendo no Decreto-Lei n. 231/98, cabem
naquela que a previso de sistemas de segurana do Decreto-Lei n. 61/99.
Caiem no mbito do Decreto-Lei n. 61/99 e para o efeito so considerados apenas ET, entre vrios que j antes elencmos, equipamentos (ou sistemas)
de deteco automtica de incndios e equipamentos (ou sistemas) de deteco
de inundaes. Nestes ET encontramos um objectivo claramente direccionado
para a exclusiva preveno de riscos objectivos.
Ora, para estes e por referncia a estes equipamentos tcnicos que existe
a proibio da alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98. Com ela
pretende-se exercer controlo ao mesmo tempo que se visa inibir qualquer espcie de tentao por parte das empresas do sector da ASP de extravazarem o
seu domnio e entrarem em concorrncia com actividades que tambm tem os
seus agentes econmicos e empresas especializadas que esto implantadas num
sector como o da construo civil e obras pblicas.
aqui portanto, no mbito do artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/
98, que entra e funciona a norma do artigo 2., n. 2, do mesmo diploma, at
com um duplo efeito.
Primeiro, porque situa, identifica e delimita com maior preciso aquela que
deve ser a rea especializada de actuao da ASP. H aqui o traar de uma
fronteira para l da qual incide a proibio do artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
Depois porque, por referncia AISS como tal prevista no artigo 2., n. 2,
ltima parte do Decreto-Lei n. 231/98, a proibio do artigo 6., alnea b), vai
precisamente acentuar no seio do quadro legal da ASP a salvaguarda e a proteco do regime da actividade de construo civil e obras pblicas, em cujo
sector as empresas que exercem a actividade de segurana privada esto proibidas de penetrar.
428

Embora de uma forma que no das mais felizes, houve aqui da parte
do legislador a tentativa de traar e melhor delimitar a fronteira que (ainda algo
tnue) separa a ASP de actividades e trabalhos especializados da rea da construo civil e obras pblicas, na parte em que ambas lidam com sistemas de
segurana e deteco.
Como factor clarificador e fiel da balana estar sempre presente neste
esforo interpretativo a norma do artigo 1., n. 3, alneas a) e b), ltima parte,
do Decreto-Lei n. 231/98, e o elemento distintivo que, no mbito e para efeitos da ASP, atribui aos respectivos sistemas de segurana a caracterstica de preveno de prtica de crimes.
Ou seja, se no mbito de uma aco de fiscalizao uma empresa devidamente autorizada para o exerccio de ASP for detectada, por exemplo, a
comercializar, ou a instalar, ou a fazer manuteno de um equipamento tcnico
do gnero, sistema de deteco automtica de incndios, nesse caso, estaremos perante uma situao tpica do artigo 6., alnea b), estaremos perante uma
contra-ordenao, sujeita a coima nos termos do artigo 31., n. 1, alnea a),
n. 2, alnea d), ou n. 3, alnea d), consoante ela haja sido cometida por uma
pessoa colectiva ou singular.
a casos como este que se dirige a aplicao da norma da alnea b) do
artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98.
S a interpretao conjugada das normas do artigo 1., n. 3, alneas a) e
b), ltima parte, artigo 2., n. 2, e artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/
98, permite delas obter um sentido harmonioso, congruente e coeso.
De outra forma teremos o atrito e a divergncia entre normas do quadro
legal da ASP.
4 esta a nica interpretao possvel.
A nica que, coerentemente e sem violentar o sentido do quadro legal,
consegue conciliar e conjugar integradamente as disposies do artigo 1., n.os 2
e 3, alneas a) e b), artigo 2., n. 1, alnea a), e n. 2, artigo 5., n.os 1 e 2,
segunda parte e, ainda, artigo 6., alnea b), todos do Decreto-Lei
n. 231/98.
Esta a nica interpretao que, alis, permite perceber a razo de ser da
salvaguarda do regime jurdico de acesso e permanncia na actividade de construo civil e obras pblicas hoje regulada pelo Decreto-Lei n. 61/99
no interior do Decreto-Lei n. 231/98 e diplomas regulamentares.
No menos importante, esta , finalmente, a nica interpretao que permite entender a proibio da alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98
e o sentido e alcance que essa proibio tem relativamente a equipamentos tcnicos.
429
Excludos da proibio da alnea b) do artigo 6. esto os equipamentos

tcnicos de segurana, estes considerados numa acepo de ASP e luz do
Da que a AISS, enquanto ASP, enquanto perspectivada luz das regras
do Decreto-Lei n. 231/98, s pode ser legalmente exercida se enquadrada por
autorizao.
Essa autorizao titulada por alvar da alnea a) do n. 1 do artigo 2.
do Decreto-Lei n. 231/98, o qual, segundo o n. 2 do artigo 2. do mesmo
diploma legal, engloba de forma automtica a AISS.
A AISS, enquanto ASP e considerada na sua expresso mnima, pode consistir to-s na instalao de equipamentos tcnicos de segurana, que no so
confundives com os equipamentos tcnicos a que alude a alnea b) do artigo 6.
XI Reflexes finais
Estamos agora em condies para tentar responder s cinco questes que
vm colocadas na informao n. 1/02/SIF.
1 A primeira dessas questes prende-se com empresas que se encontravam credenciadas para a instalao de alarmes de roubo e intruso, e explorao e gesto de centrais de recepo e monitorizao de alarmes de roubo e
intruso, quer ao abrigo do anterior quadro legal quer do actual e que passaram
a dedicar-se apenas instalao de alarmes de roubo e intruso, desactivando as
centrais de recepo e monitorizao que possuam.
Quanto a esta situao cumpre dizer que, como vimos, a instalao de
alarmes de roubo e intruso configura, para todos os efeitos, um caso tpico de
instalao de sistemas de segurana na sua expresso mnima.
Nessa acepo, estamos perante a instalao de equipamentos tcnicos de
segurana (mais ou menos complexos, mais ou menos sofisticados) que podem
ser o sistema de segurana ou parte integrante de um sistema de segurana.
Ora, o exerccio dessa actividade, a AISS, que pode consistir to-s na
instalao de equipamentos tcnicos de segurana, depende de autorizao e deve
ser titulada por alvar da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/
98, alis, conforme determina o artigo 21. do mesmo diploma legal.
A circunstncia de ter sido desactivada a central de alarmes irrelevante
para este caso.
Se com a desactivao as empresas pretendiam mostrar que haviam deixado de prestar o servio correspondente ao uso desse equipamento, i. e., a ex430

plorao e gesto de central de recepo e monitorizao de alarmes de roubo

e intruso, no deixaram por isso de continuar a necessitar de um alvar da
alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, na medida em que
assumidamente continuaram a instalar alarmes de roubo e intruso.
Donde continuaram a exercer ASP, na especialidade de AISS.
E de duas uma.
Ou a empresa detentora de um alvar da alnea a) do n. 1 do artigo
2. do Decreto-Lei n. 231/98 e no h problema, se, e enquanto empresa que
exerce ASP, tiver dado cumprimento aos deveres a que lhe so impostos pela
lei, ex vi, nomeadamente, artigos 16. e 17. do Decreto-Lei n. 231/98.
Ou a empresa no detentora de alvar da alnea a) do n. 1 do artigo 2.
do Decreto-Lei n. 231/98 e, sendo detectada a instalar equipamentos tcnicos
de segurana, como o alarme de roubo e intruso, e estaremos perante uma
contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea a), do Decreto-Lei n. 231/98.
Neste ltimo caso, a entidade fiscalizadora deve levantar auto de contra-ordenao, ex vi disposies conjugadas dos artigos 33., n. 1, e 29. do
Elaborado o auto de contra-ordenao, a entidade fiscalizadora deve remete-lo SGMAI para os efeitos do n. 2 do artigo 33. do Decreto-Lei n. 231/98.
2 A segunda questo prende-se ainda com as mesmas empresas do ponto anterior e com o facto de aos clientes a quem haviam instalado alarmes, ao
abrigo do Decreto-Lei n. 276/93, de 10 de Agosto equipamentos que estavam ligados s respectivas centrais de recepo e monitorizao de alarmes de
roubo e intruso depois que entrou em vigor do Decreto-Lei n. 231/98,
de 22 de Agosto, essas empresas passaram a assegurar aos clientes o servio de
ligao a centrais de empresas credenciadas para o efeito.
Quanto a esta situao cumpre dizer que estamos perante uma imaginativa
forma de subcontratao de servios de ASP.
Repare-se nos termos utilizados, a empresa assegura aos clientes um
servio de ligao a uma central (de recepo e monitorizao de alarmes).
No estamos perante um servio instantneo que se esgota com a
concretizao de uma ligao.
Enquanto a ligao se mantiver, enquanto a empresa assegurar junto de
outra essa ligao, podemos falar de uma relao duradoura.
Depois, o prprio termo cliente mostra que a empresa estabelece com
ele uma relao de negcio. Negcio que existe e dura enquanto se mantiver a
ligao. Enquanto a empresa assegurar ao cliente essa ligao.
Finalmente, a prpria ligao desse cliente a centrais de alarme de empresas credenciadas para o efeito factor determinante que transporta, para o cam431
po da ASP e do respectivo quadro legal, uma relao de negcio que de outra

forma no seria merecedora de ateno por parte da IGAI.
Perante o cliente, e aos olhos do cliente, a empresa presta-lhe o servio de
ASP, para o efeito assegurando que uma outra assuma a sua prestao efectiva,
o que conseguido pela ligao do cliente da primeira central da segunda,
esta devidamente credenciada.
Perante terceiros, como foi o caso da IGAI, a primeira empresa no reconhece estar a exercer a ASP, acrescentando, inclusive, como comprovativo dessa
afirmao, que tem desligada a central de alarmes que antes geria e explorava.
Porm, e como vimos, em matria de ASP vigora o princpio da tipicidade
funcional, quer dizer, para alm da AISS s os servios previstos na lei podem ser
prestados, dependendo o exerccio da actividade de autorizao titulada por alvar.
A figura da subcontratao de servios, porque no prevista na lei que rege
a ASP, configura nesse domnio uma contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1,
alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
3 A terceira questo prende-se com o facto de algumas dessas empresas
terem passado a instalar equipamento apropriado (no explicitado) que se encontra comutado a telefones fixos ou mveis dos clientes, conforme opo destes e
a quem cabe a responsabilidade de gesto dos alarmes verdadeiros e ou falsos
Neste caso, diramos tambm aqui o que dissemos a propsito do ponto
1 deste captulo.
Estamos, uma vez mais, perante uma situao de instalao de alarmes que,
pelo que dado perceber, tero o propsito de prevenir o roubo ou intruso.
H aqui portanto a componente de preveno de prtica de crimes.
Neste caso estamos, uma vez mais, perante uma situao de instalao de
equipamentos tcnicos de segurana.
Ora, o exerccio dessa actividade, a AISS, que pode consistir to-s na
instalao de equipamentos tcnicos de segurana, depende de autorizao e
deve ser titulada por alvar da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 231/98.
Na medida em que as empresas, assumidamente, instalam (ainda que algo
invulgares) alarmes de roubo e intruso, carecem nessa medida de um alvar da
alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98.
Tambm aqui, se a empresa no for detentora de alvar da alnea a) do
n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98 e, sendo detectada a instalar equipamentos tcnicos de segurana, como o alarme de roubo e intruso, verifica-se a ocorrncia de uma contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea a),
do Decreto-Lei n. 231/98, seguindo-se o procedimento j referido no n. 1
deste captulo.
432

Mas, relacionado com a invulgaridade dos alarmes envolvidos neste caso,

diramos algo mais.
De facto, h aqui uma situao que, pelos seus contornos, nos parece
violadora da Portaria n. 135/99, de 26 de Fevereiro.
Na verdade, embora se desconheam pormenores, o facto de algumas
empresas instalarem equipamento (no explicitado) que se encontra comutado a
telefones fixos ou mveis dos clientes, a quem cabe a responsabilidade de gesto dos alarmes verdadeiros e ou falsos, parece ser violadora do n. 5., alnea b),
da Portaria n. 135/99, na parte em que esta norma veda/probe aplicar rede
telecomunicaes de uso pblico aparelhos sem autorizao da entidade operadora.
Na prtica, o que parece estar a acontecer neste caso uma indiscriminada
utilizao de circuitos telefnicos ponto a ponto, o que conseguido atravs de
equipamento que aplicado rede de telecomunicaes de uso pblico,
desconhecendo-se se as entidades operadores (da rede fixa e mvel) tm conhecimento da situao.
Seria alis interessante saber se esse equipamento aprovado, se obedece a
caractersticas tcnicas elas prprias aprovadas e se os sinais que transmitem tambm receberam aprovao, situao que a no se confirmar afrontaria o n. 2.
da Portaria n. 135/99.
E mais, teramos aqui uma variante da central de alarmes, sem central e
sem empresa que a monitorize, com a agravante de que o alarme acaba sendo
monitorizado pelo cliente atravs de um telefone fixo ou mvel, ficando a
empresa que instalou este sui generis sistema de segurana, liberta de toda a
espcie de obrigaes ou responsabilidades, nomeadamente das que decorrem
do artigo 7. do Decreto-Lei n. 297/99, de 4 de Agosto.
Esta forma de instalar sistemas de segurana e de os ligar directamente a
telefones fixos ou mveis, fazendo um verdadeiro by-pass ou, se se quiser,
flanqueando a ligao a uma central de recepo e monitorizao de alarmes,
porque no prevista na lei que rege a ASP, configura nesse domnio uma contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
Esta situao mereceria ser aprofundada, melhor esclarecida e averiguada.
H aqui indcios de exerccio, se no ilegal, pelo menos abusivo de ASP.
4 A quarta questo prende-se ainda com as empresas que instalavam
alarmes e exploravam e geriam centrais de recepo e monitorizao de alarmes
de roubo e intruso, bem como a gesto, manuteno e explorao de sistemas
de segurana, e porque passaram a exercer unicamente a actividade de instalao de alarmes, utilizando os mtodos referidos nos dois pontos anteriores, ainda
que com alvars vlidos, essas entidades entendem agora que deixaram de estar
433
vinculadas ao MAI e que, como tal, so insusceptveis de fiscalizao pela IGAI

e ou foras de segurana.
Para responder a esta questo recordaramos apenas a Lei Orgnica da IGAI,
(LOIGAI).
A LOIGAI assenta no Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro (7).
Segundo o artigo 9., n. 1, alneas c) e d), da LOIGAI compete ao SIF
enquanto servio de inspeco e fiscalizao:
Fiscalizar, de forma sistemtica, a organizao e o funcionamento
das empresas autorizadas a exercer ASP;
Investigar, de forma permanente, o exerccio ilegal de ASP.
Donde, sendo certo que uma empresa pode ser insusceptvel de fiscalizao por parte da IGAI pelo facto de que a mesma no exerce, nem est autorizada a exercer ASP, no quer dizer que essa mesma empresa no possa e,
porventura, at deva ser objecto de uma investigao, cuja finalidade seja
dilucidar indcios de exerccio ilegal de ASP.
Tanto basta para dizer que a citada argumentao da empresa, s em parte, correcta.
Uma nota ainda para referir que, ao contrrio dos alvars emitidos ao abrigo
do Decreto-Lei n. 276/93, que eram concedidos por um perodo de cinco anos
(ex vi artigo 28. do Decreto-Lei n. 276/93), actualmente, os alvars e os
licenciamentos emitidos nos termos dos artigos 21. e seguintes do Decreto-Lei
n. 231/98 tm durao ilimitada.
Donde, no bastaria o simples desligar (?) de uma central de recepo e
monitorizao de alarmes por parte de uma empresa de ASP para que ela, apenas por esse facto, deixasse de ser abrangida pelas disposies do Decreto-Lei
n. 231/98.
Em primeiro lugar, o desligar da central, sem mais, no lhe retira a qualidade de empresa de ASP.
Depois, continuando a empresa a ser detentora de um alvar vlido para o
exerccio de ASP, no seria a mera inaco que a isentaria das suas obrigaes
e deveres enquanto empresa desse sector de actividade.
Depois ainda, caso o alvar houvesse sido emitido ao abrigo do Decreto-Lei n. 231/98, estaramos perante um documento de durao ilimitada no tempo,
(7) Alterada pelo Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto, e pelo Decreto-Lei n. 3/99, de

4 de Janeiro.
434

o que sempre conferiria IGAI ou a outra entidade fiscalizadora o direito de

fiscalizar a empresa titular do mesmo, pelo menos enquanto esse alvar no
fosse cancelado.
Finalmente, face durao ilimitada no tempo do alvar, algo mais
seria necessrio que a simples inao da empresa para a considerar fora
deste sector de actividade, pelo que, semelhana do procedimento que
conduz sua concesso, tambm a empresa deveria remeter SGMAI um
documento declarando a cessao da actividade para efeitos de cancelamento
de alvar.
5 A quinta e ltima questo, que mais um facto em si mesmo, tem a
ver com o ofcio que a SGMAI enviou a pelo menos uma empresa, nos termos
a que aludimos no incio.
Se, apesar de tudo o j se disse, ainda fosse necessrio demonstrar ou fazer
prova da enorme dificuldade que h em interpretar e retirar um sentido harmonioso, congruente e coeso das disposies conjugadas do artigo 1., n. 3,
alneas a) e b), ltima parte, artigo 2., n. 2, e artigo 6., alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98, ele seria precisamente o ofcio n. 00466, de 26 de Janeiro de
1999, da SGMAI.
De facto, nada melhor que aquele documento para ilustrar complexidade
deste quadro normativo, que conduziu a que a entidade que centraliza e assegura a fiscalizao da ASP, a SGMAI, seja a responsvel pela produo de um
documento daquele teor.
Esse documento ilustra a confuso que pode resultar de normas cuja construo no das mais adequadas.
Sejam-nos permitidos algumas observaes.
Diz-se naquele ofcio que:
[] face entrada em vigor do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho,

em 21 de Outubro de 1998, as actividades de comercializao e instalao de sistemas de segurana podem ser exercidas sem alvar, por no
estarem englobadas no artigo 2. do Dec.-Lei n. 231/98 [].
Como primeira nota, diramos que a comercializao de sistemas de segurana est intimamente ligada concomitante instalao.
Em matria de sistemas de segurana a comercializao implica a instalao e esta pressupe aquela.
O exerccio da AISS depende de autorizao e de alvar.
Na prtica, temos que toda a instalao de sistemas de segurana pressupe que quem os instala os haja comercializado.
435
Donde no linear que a comercializao seja toda ela exercida sem alvar.
Mas, dando de barato que a comercializao de sistemas de segurana pode
ser exercida sem alvar, j no razovel que se diga que a instalao de sistemas de segurana pode ser exercida sem alvar.
Uma tal afirmao no encontra qualquer apoio nem na letra nem no esprito da lei.
Uma tal afirmao, pura e simplesmente, ignora o disposto no n. 2 do
artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, norma que clara e expressamente consagra que a autorizao para o exerccio de ASP prevista na alnea a) do n. 1 do
mesmo artigo 2. engloba ainda a actividade de instalao de sistemas de
segurana.
No o signatrio que o diz, a lei.
Uma coisa certa, o teor do ofcio n. 00466, de 26 de Janeiro de 1999,
mostra que da parte da SGMAI e, em particular, do seu autor, houve, com o
devido respeito, uma incorrecta apreenso e entendimento do real alcance do
diploma legal que ele prprio invoca.
Esta situao reveste uma certa gravidade, mais que no seja pelo deficiente conhecimento e ou interpretao da lei que, com o citado ofcio, se exibiu para o exterior, ainda por cima procedente da SGMAI, mas sobretudo porque veiculou informao errada para empresas do sector de ASP, aparentemente com as consequncias que a informao n. 1/02/SIF identifica, sendo que
se desconhece o universo empresarial que foi destinatrio de ofcios idnticos.
Quanto a esta ltima questo ela mereceria ser aprofundada e melhor
esclarecida.
Por conseguinte, e sem mais, diramos que, salvo melhor opinio, fica demonstrado que os comentrios e esclarecimentos que a SGMAI veio agora
apresentar, e que aqui foram objecto de anlise, em nada alteram a tese que o
signatrio defende e prope neste parecer para o quadro legal da ASP.
XII Inconstitucionalidades
1 Este estudo ficaria incompleto se nele no fizssemos referncia ao
Acrdo n. 255/2002, de 12 de Junho de 2002, do Tribunal Constitucional,
publicado no Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 155, de 8 de Julho de 2002.
Em muito breve nota, importa ter em considerao algumas das implicaes que aquele acrdo veio trazer ao regime jurdico da ASP.
A verdade que, se tudo o que fica dito no bastara, aquele referido Acrdo
veio tornar ainda mais premente a exigncia de rever o Decreto-Lei n. 231/98.
436

A verdade que a declarao de inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, da norma do artigo 7., n.os 1, alneas a) a h), e 2, alneas a) e b), e
das normas dos n.os 1 e 2 do artigo 12. do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de
Julho, levanta uma srie de preocupaes que urge superar.
Mais, a declarao de inconstitucionalidade das normas dos citados artigos
suscita preocupaes e, pior, introduz vrias insuficincias ao regime jurdico da
ASP.
2 So particularmente preocupantes, em resultado daquela declarao de
inconstitucionalidade, consequncias como sejam (ou podem ser):
a) Toda uma rea que fica a descoberto relativamente aos requisitos
especficos de admisso de pessoal vigilncia, acompanhamento,
defesa e proteco de pessoas;
Recorda-se que entre as exigncias, que eram impostas pelo inconstitucionalizado artigo 7., n. 1, estavam, por exemplo, a cidadania
europeia ou de um pas de lngua oficial portuguesa, a escolaridade obrigatria, ou no ter sido condenado (com sentena transitada em julgado) pela prtica de crime doloso, ou ainda a independncia face a negcios com armas e munies ou substncias explosivas;
Recorda-se ainda que entre as exigncias que eram impostas pelo
inconstitucionalizado artigo 7., n. 2, estavam, por exemplo, a posse
de robustez fsica e psicolgica e a submisso dos candidatos a
um exame prvio de aptido fsica e psicolgica, bem como a aprovao em provas de conhecimentos;
Em face da declarao de inconstitucionalidade, tais exigncias deixaram de vigorar, porque as normas que as impunham foram retiradas do ordenamento jurdico;
Em termos simples e dito de outro modo, as empresas de segurana privada passaram a poder contratar indivduos de qualquer nacionalidade, sem pedirem registo criminal nem efectuarem
testes mdicos, s para dar alguns exemplos;
b) A ilegalidade de provas recolhidas atravs de circuitos fechados de
televiso (CCTV) e ou videovigilncia;
Recorda-se que o artigo 12., n. 1, permitia s empresas de segurana privada a utilizao de equipamentos electrnicos, no s de
437
vigilncia, caso dos CCTV ou videovigilncia, mas tambm de controlo, aqui podendo envolver a deteco de armas ou outros objectos;
A partir da declarao de inconstitucionalidade as empresas de segurana privada deixaram de ter norma que as habilite a utilizar
equipamento electrnico de vigilncia e controlo, to simplesmente
essa a consequncia do Acrdo n. 255/2002;
a prpria utilizao das imagens e sons gravados por empresas de
segurana privada por recurso aos equipamentos electrnicos referidos que, para os efeitos e nos termos da lei penal, fica inviabilizada.
3 Podem ainda levantar-se problemas de vria ordem, nomeadamente envolvendo empresas coimadas na base do incumprimento de normas que o Tribunal Constitucional acabou por declarar inconstitucionais.
pois imperioso que, de uma forma rpida, se legisle em matria de regime jurdico da ASP:
Corrigindo as imperfeies e tenses internas nele identificveis,
que se procuraram apontar neste parecer;
Aperfeioando normas que, devido sua deficincia e ineficcia,
antes tambm apontadas, fragilizam o quadro legal da ASP;
Suprindo, sobretudo, as inconstitucionalidades que o Tribunal Constitucional identificou no Decreto-Lei n. 231/98.
Permite o exposto formular as seguintes
Concluses
1 A actividade de instalao de sistemas de segurana, AISS, enquanto
parte da actividade de segurana privada, ASP, e enquanto perspectivada luz
das regras do Decreto-Lei n. 231/98, de 22 de Julho, s pode ser legalmente
exercida se enquadrada por autorizao.
2 A autorizao a que se alude no ponto anterior titulada por alvar
da alnea a) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98, o qual, segundo
o n. 2 do artigo 2. do mesmo diploma legal, engloba justamente a actividade
de instalao de sistemas de segurana.
3 No cabe na norma do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98,
e como tal incorrecta, a interpretao expressa na informao n. 62-CP/98,
tambm defendida pela SGMAI, segundo a qual, as empresas de segurana pri438

vada, possuidoras de alvar para o desempenho de actividades referidas na alnea a) do n. 1 do artigo 2., podem desempenhar a actividade de instalao
de sistemas de segurana sem necessidade de obter previamente o alvar ou
licena a que obrigava o Decreto-Lei n. 100/88.
4 Ao contrrio do que defende a SGMAI, a norma do n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 231/98 vem impor, no mbito do regime jurdico da ASP, a salvaguarda das disposies que resultavam do Decreto-Lei
n. 100/88, de 23 de Maro, e que hoje vm consagradas no Decreto-Lei
e respectiva legislao complementar.
5 Para os efeitos do Decreto-Lei n. 231/98, e legislao complementar,
um sistema de segurana carece de equipamentos tcnicos de segurana, que se
caracterizam e distinguem dos demais pela sua aptido para alertar e ou prevenir a prtica de crimes.
6 Tendo de lidar, usar e manipular equipamentos tcnicos no desenvolvimento e exerccio da AISS, s so de considerar como equipamentos tcnicos
de segurana, ETS, para os efeitos do Decreto-Lei n. 231/98, aqueles que, para
alm de assegurarem a proteco de pessoas e bens, muito para alm disso,
visam prevenir a prtica de crimes, ex vi artigo 1., n. 3, alneas a) e b),
ltima parte, do Decreto-Lei n. 231/98.
7 Caiem no mbito do Decreto-Lei n. 231/98 e para o efeito so considerados ETS, entre outros, equipamentos como os alarmes de roubo e intruso,
ou os equipamentos antifurto, nos quais encontramos o objectivo de prevenir a
prtica de crimes, sendo que at a prpria designao que os mesmos adquirem
ilustra e comprova precisamente esse objectivo/desgnio.
8 A actividade de instalao de sistemas de segurana, enquanto parte
da actividade de segurana privada e considerada na sua expresso mnima, pode
consistir to-s na instalao de equipamentos tcnicos de segurana, que no
so confundives com os equipamentos tcnicos a que alude a alnea b) do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98.
9 Um sistema de segurana, em toda a sua potencialidade e por definio, um conjunto articulado de recursos humanos e materiais, concebido para
a preveno da prtica de crimes e organizado em regime de autotutela de direitos que, podendo incorporar vrios dispositivos e mecanismos, inclui equipamentos tcnicos de vigilncia e controlo electrnico de pessoas e objectos, tendo em vista um estado de tranquilidade ou de confiana, em resultado de uma
ausncia de perigo.
10 A ampla proibio do artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98 visa
confinar as empresas autorizadas a exercer a ASP a esse domnio exclusivo e
439
to-s a ele, sendo-lhes proibido invadir e concorrer em sectores, como so o

da construo civil e obras pblicas que, em determinados aspectos e de acordo com certificaes prprias, instalam sistemas de segurana e de deteco,
embora que sem objectivos de preveno criminal, nos termos do Decreto-Lei
e demais legislao complementar.
11 O alerta e a preveno da prtica de crimes o elemento essencial
determinante e cerne deste quadro legal, que nos permite distinguir um (qualquer) equipamento tcnico de um equipamento tcnico de segurana, para os
efeitos do Decreto-Lei n. 231/98.
12 Os equipamentos tcnicos que, embora visando a proteco de pessoas e bens, no tenham o propsito de prevenir a prtica de crimes, no podem ser considerados ETS para os efeitos do quadro legal da ASP, no obstante so equipamentos tcnicos (ET), tout court, e como tal esto abrangidos
pela proibio do artigo 6., alnea b) do Decreto-Lei n. 231/98.
13 So os ET vistos como dispositivos essencialmente tcnicos, a que
muito claramente falta a componente de preveno criminal, equipamentos que
visam to-s a proteco de pessoas e bens, onde predomina o cuidado de acautelar acidentes e prevenir situaes que envolvem risco objectivo, so esses os
ET que as empresas que exercem ASP esto proibidas de fabricar, comercializar,
instalar e manter, conforme resulta da interpretao articulada das disposies
do artigo 1., n.os 2 e 3, alneas a) e b), artigo 2., n. 1, alnea a), e n. 2,
artigo 5., n.os 1 e 2, segunda parte e, ainda, artigo 6., alnea b), todos do Decreto-Lei n. 231/98.
14 A figura da subcontratao de servios, porque no prevista na lei
que rege a ASP, configura uma contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
15 A prestao e, como tal, a obteno de SERVIOS no mbito da ASP,
est sujeita a um especfico princpio de legalidade, ex vi artigo 2., n.os 1 e
2, e artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 231/98.
16 Instalar sistemas de segurana ligando-os a telefones fixos ou mveis, porque no prevista na lei que rege a ASP, configura nesse domnio
uma contra-ordenao, ex vi artigo 31., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei
n. 231/98.
17 Uma empresa que seja insusceptvel de fiscalizao por parte da IGAI,
na medida em que apenas o so aquelas que esto autorizadas a exercer ASP,
pode no entanto ser objecto de uma investigao que vise dilucidar indcios de
exerccio ilegal de ASP, ex vi artigo 9., n. 1, alnea d), da LOIGAI.
440

18 Sem embargo das concluses que antecedem, analisado aquele que

o quadro legal que rege a ASP, aspectos h que importar clarificar ou corrigir,
sem prescindir de um maior estudo e avaliao de algumas das opes que o
legislador verteu na lei.
19 H uma certa crise e impreciso que podemos detectar no quadro
legal aplicvel ASP e que poder em parte explicar a aparente contradio que
est latente entre algumas normas, inclusive no interior do prprio Decreto-Lei
n. 231/98, delas emergindo sobretudo o artigo 6., muito em particular a alnea b) destes dispositivo, que se apresenta no como caso nico mas como um
caso mais entre vrios que este quadro legal exibe.
20 Urge legislar em matria de regime jurdico da ASP, tendo em vista
no s corrigir as imperfeies e tenses internas nele identificveis como ainda
para aperfeioar normas que, devido sua deficincia e ineficcia, fragilizam o
quadro legal da ASP e, muito particularmente, para suprir as inconstitucionalidades
que os Tribunal Constitucional identificou no Decreto-Lei n. 231/98, nos termos do Acrdo n. 255/2002.
Nesta medida formulam-se as seguintes:
Propostas
A Proponho a realizao de um estudo alargado que incorpore a reviso do quadro legal que rege a ASP, tendo por objectivo melhorar, clarificar e
corrigir, nomeadamente, as sete questes que vo suscitadas no mbito do captulo IX deste Parecer, mas que, sobretudo, supra as inconstitucionalidades que o
Tribunal Constitucional apontou ao Decreto-Lei n. 231/98.
B conveniente e, como tal, proponho que, em especial, se reveja o
artigo 6. do Decreto-Lei n. 231/98, sendo em particular necessrio que se
reformule a redaco da respectiva alnea b).
C Proponho ainda que se investigue o possvel exerccio ilegal de ASP,
como h indcios que o sejam as situaes que vm sumariadas na informao
n. 1/02/SIF, envolvendo a subcontratao de servios e a ligao ponto a ponto
de alarmes a telefones fixos e mveis, eventualmente no que diz respeito a esta
ltima situao, se for caso disso e para os efeitos tidos por convenientes, dando-se conhecimento ao ICP-anacom, a entidade responsvel pela fiscalizao do
sector das comunicaes, como tal previsto nos artigos 2., alnea d), e 12.,
n. 1, do Decreto-Lei n. 309/2001, de 7 de Dezembro.
441
D Para os efeitos das propostas anteriores, proponho finalmente que

este processo seja remetido a S. Ex. o Sr. Ministro da Administrao Interna.
Este o meu parecer que submeto considerao superior.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva.
442
29 ACESSO AOS DOCUMENTOS DA ADMINISTRAO
Parecer n. 1/NAT/99
I mbito do parecer
Por despacho do Ex.mo Sr. Subinspector-Geral de 19 de Outubro de 1999,
que acompanha o presente estudo, foi-me solicitada a elaborao de parecer
jurdico sobre as questes decorrentes do artigo 25. n. 1, alnea d), do
Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro, designadamente, [] no que concerne ao direito e formalidades de exame, consulta ou juno de documentos classificados
ou relacionados com a actividade operacional das foras de segurana (artigo 4. n. 3, do
citado decreto-lei) [], tema a conjugar com o regime legal de acesso aos documentos da Administrao.
Note-se que no h um pedido de parecer concreto sobre processos em
curso.
No suscitada qualquer questo quanto a obstculos ou dificuldades que
as foras de segurana hajam, eventualmente, colocado ao corpo de inspeco
da IGAI, durante e quando no exerccio de funes inspectivas, no que toca ao
acesso, exame, consulta ou juno aos autos de documentos classificados ou
relacionados com a respectiva actividade operacional.
Refira-se, ainda, que desconhecida a posio que as vrias foras de segurana possam ter sobre esta temtica.
443
Assim, partindo destes pressupostos, delimita-se o objecto do presente

parecer nos seguintes termos:
Este estudo no ir incidir sobre qualquer processo em particular;
A realidade a analisar, para alm de, necessariamente, ter como pano
de fundo o j mencionado diploma orgnico da IGAI, ir forosamente abarcar a legislao existente sobre acesso aos documentos
da administrao, matrias e ou documentos classificados e, ainda,
o segredo de Estado;
Sero objecto de anlise as vertentes temticas que podem projectar alguma clarificao sobre este estudo.
II Introduo
A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico, [], assim comea
o artigo 2. da CRP.
Ainda segundo imperativo constitucional, O Estado subordina-se Constituio e funda-se na legalidade democrtica., estatui o artigo 3., n. 2, da CRP.
Qual o significado destas duas disposies, s quais o legislador constituinte atribuiu a dignidade de princpios fundamentais e que antecedem todos
os demais?
A resposta parece bvia. O Estado Estado de direito porque actua de
acordo e atravs do direito. Porque presente, e presidindo prpria formulao
das normas jurdicas, est a ideia de direito. Enfim, porque o Estado est
sujeito ao direito.
Ou seja, o Estado Estado de direito porque tem a sua actuao delimitada por um contorno normativo cuja enunciao nos dada, em primeira
linha, pela Constituio e, depois, pela lei.
portanto norma, elemento estrutural nuclear do conceito de direito (e
entendido este como um sistema coerente de normas jurdicas que regulam e
organizam o funcionamento da sociedade), que o Estado vai buscar razo e
fundamento para a sua actuao.
Donde, segundo esta concepo, o poder exercido pelo Estado no livre
nem desvinculado.
Muito menos arbitrrio ou ao sabor de convenincias.
Ao contrrio, o direito delimita, formata e configura o poder, no plano
da sua organizao, competncia, aco e alcance, tendo por horizonte um conjunto de objectivos a alcanar, ex vi, ltima parte do artigo 2. da CRP.
444
Acesso aos documentos da Administrao
J a legalidade democrtica assenta e pressupe a existncia de normas que

se materializam como expresso de vontade da comunidade; normas que, sob
a forma de lei, so editadas por rgos representativos; rgos esses que, por
seu turno, se encontram dotados da necessria legitimao democrtica directa.
Perspectivado deste modo o poder exercido pelo Estado poder legitimado pelo direito e tambm poder investido de legalidade democrtica.
[] Repartido juridicamente por rgos e agentes do Estado, o poder toma a configurao de um conjunto de competncias ou poderes funcionais de tais rgos, poderes esses
estabelecidos pela Constituio, poderes constitudos e, portanto, definidos e circunscritos pelas
suas normas [], Jorge Miranda in Manual de Direito Constitucional, 3 ed.
(reimpresso), t. III, p. 158.
O Estado evoluiu e, hoje, detm uma forma de organizao consolidada
em torno de leis que, internamente, disciplinam rgos e agentes e, externamente, fixam os seus poderes, deveres, tarefas e incumbncias face aos cidados.
No Estado de direito democrtico os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei.
Em Portugal essa subordinao decorre do artigo 266., n. 2, da CRP.
Num Estado de direito, fundado na legalidade democrtica, onde prevalece o imprio da lei, o exerccio de poderes pblicos atravs do direito, significa, precisamente, que esse exerccio s pode efectivar-se por meio de instrumentos jurdicos tpicos, i. e., institucionalizados pela ordem jurdica.
A temtica do acesso aos documentos da Administrao entronca precisamente em todo este edifcio e orgnica do Estado de direito democrtico.
Profundamente ligado ao princpio constitucional do Estado de direito
democrtico, e seu corolrio inevitvel, mais do que a sua prpria conceptualizao, est o esforo para colocar verdadeiramente em prtica o princpio da administrao aberta.
Nesta restrita acepo, Estado de direito democrtico tem ento o significado de Estado prximo e participado pelos cidados; ainda e sobretudo
sinnimo de transparncia.
Vejamos em que termos a nossa ordem jurdica consagra e articula esta
matria.
III A Administrao aberta
1 A opacidade que tradicionalmente se nos deparava no modelo de Administrao dita burocrtica tinha como uma das suas manifestaes mais notrias o facto de nele encontrarmos, a todos os nveis, uma endmica resistncia
divulgao de informao.
445
Na Administrao dita burocrtica os diversos servios que a compunham funcionavam como unidades praticamente estanques, sendo moroso, intil
ou inexistente o fluxo de informao entre elas realizado. A ignorncia de um
servio relativamente ao que se passava no outro era a nota comum. Junto do
cidado prevalecia o desconhecimento quanto forma como a Administrao
funcionava. O cidado no s estava longe, como no participava no processo
decisrio. Cultivava-se a ideia do segredo.
Assistia-se ento a uma forte tendncia para alargar a classificao de documentos, tendo por objectivo dificultar o acesso aos mesmos.
Estamos hoje longe desse modelo.
O Estado de direito democrtico , inerente e caracteristicamente, antittico
do modelo burocrtico.
Em Portugal, e nos pases onde a democracia vingou, podemos encontrar a
influncia que a ideia democrtica plasmou na legislao dela emergente e, por
essa via, as alteraes que foram introduzidas para configurar a organizao da
Administrao; procurando afast-la do modelo burocrtico; consagrando-se em
letra de lei, clara e expressamente, a institucionalizao de uma Administrao aberta
e transparente; prxima e acessvel aos cidados; participada por estes.
Globalmente, nos termos da legalidade democrtica vigente, pretende-se
que todas as pessoas (sem excepo ou distino e independentemente de procedimento), no apenas as que tenham interesse directo em qualquer processo
(este pode at no existir), possam obter as informaes que desejarem por
consulta directa dos arquivos e registos administrativos.
2 Segundo a Constituio, A Administrao Pblica ser estruturada de modo
a evitar a burocratizao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos interessados na sua gesto efectiva, [], dispe o artigo 267., n. 1, da CRP.
Por outro lado, sob a epgrafe Direitos e garantias dos administrados,
comeando por referir no n. 1 que os cidados tm o direito de ser informados pela Administrao sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, o artigo 268. da CRP prossegue estatuindo no n. 2 que:
Os cidados tm tambm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem
prejuzo do disposto na lei em matrias relativas segurana interna e externa, investigao criminal e intimidade das pessoas.
Podemos ento dizer que a Administrao aberta (ou transparente) depende
do legislador ordinrio apenas para efeitos de regulamentao, j que este princpio tem a fora e dignidade que resultam do seu estatuto e consagrao constitucional. Por fora do disposto no artigo 18., n. 1, da CRP, o princpio da
Administrao aberta directamente aplicvel e vincula tanto as entidades pblicas como as privadas, sendo imediata a sua eficcia jurdica.
446
Nesta parte, h tambm que ter em ateno um outro direito fundamental

que a Constituio consagra, compaginvel com os anteriores.
Trata-se da liberdade de informao.
Consagra o artigo 37., n. 1, da CRP que a todos garantido do direito
de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos ou restries, direito este que o prprio aparelho administrativo do Estado deve garantir.
Quanto a esta liberdade de informao, a sua incluso no ttulo II, captulo I, da CRP no deixa qualquer dvida quanto ao seu cariz de direito fundamental, elevado categoria de Direitos, liberdades e garantias pessoais.
Relativamente aos dois primeiros, estamos perante o que a doutrina classifica como [] direitos fundamentais do cidado enquanto administrado, de natureza anloga aos direitos liberdades e garantias enunciados no ttulo II da parte I da Constituio da
Repblica Portuguesa e subordinados ao mesmo regime [] cf. Gomes Canotilho e
Vital Moreira, Constituio da Repblica Anotada, 3. ed. revista, 1993, p. 934.
Esta igualmente a posio perfilhada pelo Supremo Tribunal Administrativo que, em vrios acrdos recentes, firmou a jurisprudncia nesse sentido, v.,
Acrdo do STA de 18 de Abril de 1996, recurso n. 39 788, in BMJ, n. 456,
Maio 1996, pp. 210 e seg.; Acrdo do STA. de 13 de Fevereiro de 1997,
recurso n. 41 495, in BMJ, n. 464, Maro 1997, p. 595; Acrdo do STA de
11 de Maro de 1997, recurso n. 41 855, in BMJ, n. 465, Abril 1997, pp. 366
e seg., e anotao final de fls. 371/372 do mesmo Boletim e acrdo; Acrdo
do STA de 6 de Maio de 1997, recurso n. 42 046, in BMJ, n. 467, Junho
1997, p. 605.
Alis, tambm o Tribunal Central Administrativo, chamado a pronunciar-se
sobre o tema, enveredou pela mesma linha jurisprudencial, veja-se Ac. do TCA
de 13 de Setembro de 1997, recurso n. 278/97, in Antologia de Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal Central Administrativo, Almedina, ano I 1998,
n. 1, pp. 242 e segs.
Pode ler-se, neste ltimo aresto, [] o direito informao e o direito
de acesso aos arquivos e registos administrativos so direitos dos administrados,
de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, consagrados no artigo 268., n.os 1 e
2, da CRP, com concretizao em vrios normativos da lei ordinria []; e, mais frente,
ao defender-se a posio segundo a qual os utentes dos servios da Administrao para obterem atestados, certides, certificaes ou qualquer outro tipo de
documento no necessitam de indicar os fins a que se destinam, acrescenta-se:
[] Este entendimento veio a obter expressiva consagrao com o CPA que um instrumento
legislativo eivado de toda uma filosofia inovadora que privilegia e garante o relacionamento da
Administrao Pblica com o administrado, seu cliente, de forma aberta, transparente, eficaz e
clere, assegurando, assim, a adeso voluntria dos particulares s suas decises, bem como a
447
informao dos interessados, atravs da consagrao dos princpios da administrao

aberta e do arquivo aberto [] [Sublinhados conforme o original.]
3 este o plano em que surge a distino entre direito procedimental
e no procedimental de acesso a documentos da Administrao, sendo distinto
o enquadramento legal aplicvel a um e a outro, como, alis, distinto o fundamento material que justifica e define a prpria forma de aceder.
Relativamente ao direito procedimental de acesso, os artigos 61. a 64. do
Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei
n. 442/91, de 15 de Novembro e revisto pelo Decreto-Lei n. 6/96, de 31 de
Fevereiro, corporizam o disposto no artigo 268., n. 1, da CRP.
Nesta vertente, e sempre face a um determinado procedimento administrativo, o cidado ter que ser titular de um interesse directo ou legtimo relativamente quele; s assim ser aceite a sua interveno procedimental.
Quanto ao direito no procedimental, a Lei n. 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n. 8/95, de 29 de Maro e pela Lei n. 94/99, de 16 de
Julho, que vem regular a matria do artigo 268., n. 2, da CRP.
Aqui, qualquer cidado titular do direito geral de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que no exista qualquer procedimento administrativo.
Assim, o CPA, por um lado, e a Lei n. 65/93, por outro, luz das citadas normas constitucionais, mais no vieram do que consolidar e configurar o
regime legal de acesso aos documentos da Administrao, estatuindo (sem fazer
qualquer espcie de distino) que todas as pessoas tm direito de acesso aos
arquivos e registos administrativos, ressalvadas, conforme preceitua a CRP, as
matrias relativas segurana interna e externa, investigao criminal e intimidade das pessoas.
O CPA e a Lei n. 65/93 estabeleceram assim as regras que permitem levar
prtica os princpios da administrao aberta e do arquivo aberto, de que o
artigo 65. do CPA, sob a epgrafe, Princpio da administrao aberta e o
artigo 7. da Lei n. 65/93, sob a epgrafe, Direito de acesso, so paradigma.
Uma das caractersticas mais salientes desta ordem jurdica a sua coerncia sistmica.
Atente-se na relao biunvoca estabelecida entre um e outro dos citados
diplomas legais; cada um com o seu objecto especfico mas sempre remetendo
(em estrutura circular) para a regulamentao que o outro consagra. Um e outro do-se a conhecer reciprocamente, vejam-se a propsito os artigos 65., n. 2,
do CPA e 2., n. 2, da Lei n. 65/93.
Mas em que termos se materializa o acesso dos cidados aos documentos
administrativos?
Para dar resposta a esta questo vamos concentrar a nossa ateno na Lei
n. 65/93 e no sistema do arquivo aberto.
448
IV O arquivo aberto
1 O regime jurdico do arquivo aberto encontra-se regulado pela Lei
n. 65/93, de 26 de Agosto.
sintomtico que, logo no artigo 1., a Lei n. 65/93, de 26 de Agosto,
com as alteraes decorrentes da Lei n. 8/95, de 29 de Maro e da Lei n. 94/
99, de 16 de Julho, venha dispor que: O acesso dos cidados aos documentos administrativos assegurado pela Administrao Pblica de acordo com os princpios da publicidade,
da transparncia, da igualdade, da justia e da imparcialidade.
A partir desta norma verificamos que, a toda a actuao da Administrao em matria de acesso aos documentos, o legislador faz presidir cinco princpios.
esclarecedor que sejam o princpio da publicidade e o princpio da transparncia aqueles que introduzem este enunciado.
Subjacente a estes dois princpios esto duas distintas posturas que a Administrao e os seus diversos servios devem adoptar para que o exerccio do
direito de acesso seja verdadeiramente concretizvel.
De acordo com o princpio da publicidade, a Administrao (mais do que
ter um papel reactivo), deve assumir um papel pr-activo, tomando a iniciativa
de divulgar e mesmo de promover o acesso aos seus arquivos e registos, v. tambm artigo 11., n. 2, da Lei n. 65/93.
J o princpio da transparncia obriga a que a Administrao promova e
crie as condies que lhe permitam responder (atitude reactiva) s solicitaes
do cidado em matria de acesso a arquivos e documentos.
Estamos pois perante dois princpios que, completando-se, definem quais
os comportamentos que a Administrao deve adoptar perante o cidado, para
que possa ser-lhe assegurado o direito de acesso aos documentos administrativos. Nessa linha, o artigo 7. da Lei n. 65/93 dispe que o exerccio desse
direito passvel de ser exercido por todos.
Mas no se ficam por aqui os princpios norteadores do sistema. O artigo 1. a Lei n. 65/93 determina ainda que, em matria de acesso a documentos administrativos, a Administrao deve abordar e tratar o cidado com igualdade, justia e imparcialidade.
Atente-se pois na amplitude e profundidade com que o legislador quis
impor Administrao a abertura dos seus arquivos; o quo longe estamos do
Estado dito burocrtico.
2 Aps enunciar no artigo 2. o seu objecto, por remisso para o artigo 3., a Lei n. 65/93 precisa e define ento neste ltimo artigo qual o seu
mbito de aplicao.
449
E, primeira observao, o arquivo aberto apresenta-se como um princpio extraordinariamente abrangente. Seno, vejamos.
Ele abrange todos os arquivos e registos dos servios das autoridades administrativas, atingindo-os onde quer que eles se achem instalados. O arquivo
aberto vale assim para o universo dos servios da Administrao, ex vi artigo 3., n. 1, primeira parte, da Lei n. 65/93.
Depois, o arquivo aberto no distingue nem selecciona qualquer tipo de
actividade desenvolvida pelas autoridades administrativas; a todas abarca, ex vi
artigo 3., n. 1, parte final, da Lei n. 65/93.
Prossegue, englobando qualquer tipo de documento, ex vi artigo 4., n. 1,
alneas a), b) e c), da Lei n. 65/93. O legislador d-nos aqui uma noo de
documento muito abrangente, integrando no direito de acesso quaisquer documentos, independentemente da origem, sendo inclusive indiferente os suportes
utilizados, mesmo os informatizados.
Atente-se que os documentos de carcter geral so acessveis e esto abertos a qualquer pessoa, singular ou colectiva, ex vi artigo 7., n. 1, da Lei
n. 65/93.
O direito de acesso aos documentos nominativos , em princpio, reservado pessoa a quem os dados digam respeito, ex vi artigo 8., n. 1, da Lei
n. 65/93. Porm, excepciona o n. 2 do mesmo artigo 8. que os documentos
nominativos so comunicados a terceiros que demonstrem interesse directo,
pessoal e legtimo.
De referir ainda que o direito de acesso compreende no s o especfico
direito de obter a reproduo de documento, mas tambm o direito de ser
informado sobre a sua existncia e contedo, veja-se artigo 7., n. 2, da Lei
n. 65/93.
Tenha-se tambm em ateno que o depsito dos documentos administrativos em arquivos no prejudica o exerccio, a todo o tempo, do direito de acesso aos mesmos, o que dispe o n. 3 do artigo 7. da Lei n. 65/93.
Este, em traos largos, os aspectos mais salientes do regime geral de acesso aos arquivos e registos da Administrao.
3 O que vimos dizendo vale para o cidado e, obviamente, vale para os
vrios rgos e servios da Administrao.
No faria qualquer sentido que o legislador viesse consagrar um direito
que pode ser exercido indistintamente por qualquer cidado e dele exclusse a
prpria Administrao.
Seria destitudo de razoabilidade que este direito no pudesse ser exercido
ao nvel e para o normal relacionamento entre os diversos servios que compem a Administrao; isto quando sobre eles pairam o princpio da transpa450
rncia e do arquivo aberto; quando, ao definir-lhe a estrutura, a prpria Constituio consagra no artigo 267., n. 2, a necessidade de [] eficcia e de unidade de aco da Administrao [].
Mas no s na Constituio surge esta ideia de unio de esforos, de
entreajuda, at de cooperao entre entidades pblicas, ela perpassa a vrios nveis
na lei, sendo disso exemplo o artigo 92. do CPA, preceito com o qual o legislador muito claramente consagra o dever de colaborao entre servios da
Administrao Pblica.
Seria ilgico que para efeitos externos se impusesse uma Administrao
aberta e que no seu seio os diversos servios se relacionassem entre si segundo
critrios de opacidade.
A ordem jurdica estabelecida consagra inequvoca, clara e expressamente
o princpio do arquivo aberto, a todos, sem distino ou excepo.
4 No obstante tudo o que ficou dito, o direito de acesso aos documentos da Administrao, conforme configurado pela Constituio, no um
valor absoluto.
H que ter a noo que este regime tem restries. Quais so elas? So
sobretudo ao nvel de matrias que envolvem a segurana interna e externa, a
investigao criminal e a intimidade das pessoas. Isso mesmo decorre do j citado artigo 268., n. 2, parte final, da CRP.
Nota a registar, dada a amplitude conceptual aqui presente, a verdade
que esta restrio acaba por englobar vastas massas documentais, isto na medida em que as mesmas respeitem segurana externa e interna, investigao
criminal e intimidade das pessoas e, portanto, relativamente a esses acervos
documentais, fica vedado o direito geral de acesso.
[] Ao interesse da transparncia ou da publicidade, dos processos administrativos, que alimenta o direito fundamental informao, devero sobrepor-se, como restries
de interesse comum, as exigncias de segurana nacional e de poltica exterior do Pas,
alm de outros direitos fundamentais preponderantes, como o direito ao respeito pela vida
privada dos cidados [], Afonso Queir, in Revista de Legislao e Jurisprudncia,
ano 114., p. 309.
A verdade que os Estados democrticos mais avanados, onde o exerccio da democracia tem mais tradies e onde a experimentao j foi mais
longe, o segredo encontra o seu espao de aplicao. Esses Estados assumem e justificam mesmo a necessidade do segredo como uma das formas
de garantir a proteco da democracia.
assim que esses Estados possuem instrumentos cujo objecto se centra
na proteco daquelas que so classificadas como as informaes mais sensveis
e importantes no plano da defesa interna e externa da democracia.
451
De facto, [] a prpria evoluo das sociedade para ps-industriais, afluentes e de

consumo, que no pode deixar de reflectir-se na poltica internacional de defesa, alarga a
necessidade do secretismo a domnios onde a experincia nova e o saber se adquire praticando. So os avanos tcnicos e cientficos, em clima de paz ambgua, que alargam a necessidade do segredo a domnios antes abertos pelo sentido da universalizao do saber [],
Adriano Moreira, in Notas sobre o segredo de Estado, in Revista de Cincia
Poltica, n. 5, 1. semestre de 1987, p. 37.
H pois argumentos vlidos que justificam a existncia do segredo de
Estado, mesmo num Estado de direito democrtico ou, melhor, at porque o
Estado Estado de direito e se organiza segundo o direito e no respeito pelos
princpios e regras democrticas.
Nas concluses do Parecer n. 83/87, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica, in Pareceres, vol. VI, subordinado ao tema, Os segredos e a sua tutela, pp. 165 e seg., pode ler-se:
[]
1. O acesso informao, corolrio do direito constitucional garantido de informar, de
se informar e de ser informado Constituio da Repblica, artigo 37., n. 1 deve ser
garantido pelo aparelho administrativo do Estado.
2. O relacionamento interestadual, com projeco a nvel bi ou multilateral, nomeadamente quanto expresso de entreajuda e cooperao tendo em conta a satisfao de interesses colectivos comuns, deve assegurar a existncia de regimes de fluxos de dados, em sede de
reciprocidade.
3. O exposto nas concluses anteriores no obsta, porm, a que a Administrao
restrinja o princpio do livre acesso, atendendo sua vinculao a outros valores constitucionalmente tutelados e hierarquicamente melhor posicionados.
4. Assim sendo, a legitimidade das autoridades administrativas portuguesas para transmitir, independentemente da interveno dos tribunais, dados relativos a empresas com sede em
Portugal, se no estiver prevista em concreta disposio legal ou texto convencional, se bem
que desejvel na perspectiva de cooperao internacional, est rigorosamente dependente da
inexistncia de qualquer tipo de segredo no acesso informao e do respeito pelas normas
constitucionais sobre a utilizao da informtica [].
E esta postura assim defendida no plano da fundamentao: [] Os
parmetros de colaborao a prestar e a exigir reciprocidade ho-de ser respeitados na
base de um compromisso que no v bulir com os interesses que o Estado deve prioritariamente
acolher e respeitar, seja por o entender necessrio em nome da unidade e orgnica do seu prprio
aparelho seja por assim o impor a defesa dos direitos fundamentais dos seus cidados [].
Nesta ptica, mais do que abranger o dever de cooperao e entreajuda
entre servios da mesma Administrao Pblica, a transparncia engloba mesmo a colaborao interestadual.
452
No Estado de direito democrtico, a transparncia s claudica face ao segredo quando a primeira atente contra a segurana e, em casos extremos, a
prpria sobrevivncia do Estado e, ainda assim, a imposio do segredo ter
de fluir de um poder legtimo.
Em ltima anlise, a sobrevivncia do Estado de direito democrtico
que obriga coexistncia, num plano de igualdade e, entre si, de equilbrio,
por um lado, do princpio da Administrao aberta, e, por outro, do segredo
de Estado.
Desta conjugao de factores emergiu o regime jurdico do segredo de
Estado.
Impe-se assim que este estudo aborde a temtica do segredo de Estado,
por forma a perceber a sua razo de ser e como o mesmo se articula com
os demais princpios fundamentais da CRP, em particular, com o princpio da
Administrao aberta.
V O segredo de Estado
1 O regime jurdico do segredo de Estado encontra-se regulado pela Lei
n. 6/94, de 7 de Abril.
Note-se que a publicao desta lei foi antecedida de apreciao prvia de
constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional que, chamado a pronunciar-se, veio a proferir o extenso Acrdo n. 458/93, de 12 de Agosto de 1993,
publicado no Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 219, de 17 de Setembro de 1993,
pp. 5085 e segs., que constitui um imprescindvel referencial sobre este tema.
Ora, conforme referido nesse mesmo acrdo, com a 2. reviso constitucional, ocorrida em 1989, que o texto constitucional passou a incluir a referncia expressa ao segredo de Estado, por um lado, e, por outro, nele se consagrou o princpio da Administrao aberta.
A constitucionalizao do segredo de Estado e, depois, a sua regulamentao atravs da Lei n. 6/94 encontrava justificao e, sobretudo, impunha-se por
duas razes:
a) Por um lado, visava disciplinar um domnio que de forma espria
se arrogava um lugar extra constitutionem, algo clandestino,
governamentalizado (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio, cit., p. 636);
b) Por outro, a disciplina do segredo de Estado surgia como uma
necessidade, qual fiel de uma balana, que permitisse encontrar o
453
equilbrio que, mais do que nunca, a partir de 1989 era urgente

definir, face contempornea consagrao do princpio da Administrao aberta.
2 H que o dizer, a Lei n. 6/94 no a nica a regular a confidencialidade
da informao no domnio do segredo de Estado. Esclarece o artigo 1., n. 2, desta
lei que as restries de acesso aos arquivos, processos e registos administrativos e
judiciais, por razes atinentes investigao criminal ou intimidade das pessoas,
bem como as respeitantes aos servios de informaes da Repblica Portuguesa e a
outros sistemas de classificao de matrias, regem-se por legislao prpria.
Dessa legislao, na parte que interessa a este parecer, salientaramos a Lei
n. 20/87, de 12 de Junho, alterada pela Lei n. 8/91, de 1 de Abril, que regula
a matria de segurana interna e da qual veio a emergir a Resoluo do Conselho de Ministros n. 50/88, de 3 de Dezembro, por seu turno alterada pela
Resoluo do Conselho de Ministros n. 13/93, de 6 de Maro, que veio aprovar
as instrues para a segurana nacional, salvaguarda e defesa das matrias classificadas (SEGNAC 1). Sobre essas instrues falaremos na parte VI deste parecer.
3 A Lei n. 6/94 constituda por apenas 17 artigos.
Logo com o artigo 1. somos introduzidos ao objecto desta lei, indicando-se no n. 1 que o regime respectivo obedece aos princpios da excepcionalidade,
subsidiariedade, necessidade, proporcionalidade, tempestividade, igualdade, justia e imparcialidade, bem como ao dever de fundamentao.
Desta reforada panplia de princpios um aspecto h a reter, o segredo
de Estado , assumida e claramente, regime excepcional.
Note-se, ainda o segredo de Estado est submetido ao dever de fundamentao.
O artigo 2., n. 1, define o mbito do segredo de Estado, para tanto identificando trs requisitos constitutivos, so eles:
O requisito material, a partir do qual so abrangidos os documentos
ou informaes que passam a fazer parte integrante do objecto do
segredo e cuja a divulgao se pretende ver limitada;
O requisito subjectivo, assente numa percepo de risco para valores fundamentais do Estado, desde que o conhecimento dessas
informaes envolva pessoas no autorizadas;
E, por ltimo, o requisito integrador de valores que o segredo
visa proteger e que, na letra da lei, so precisamente a independncia nacional, a unidade e integridade do Estado e a sua segurana interna e externa. Valores fundamentais, portanto.
454
Note-se aqui que o juzo de valor a proferir sobre a violao desses valores sempre efectuado relativamente ao caso concreto; a lei afasta o automatismo
como critrio. A qualidade de cada documento nunca poder funcionar, s por
si, como fundamento para a respectiva classificao.
O risco e o dano referidos no nmero anterior so avaliados caso a caso em face das
suas circunstncias concretas, no resultando automaticamente da natureza das matrias a
tratar, dispe o artigo 2., n. 2, da Lei n. 6/94.
De seguida, com o artigo 2., n. 3, -nos dada uma listagem que, para
alm de ser apenas exemplificativa, identifica os documentos que, preenchendo
os atrs citados requisitos, podem ser objecto de classificao; ela cobre ao longo de sete alneas vrias matrias, das quais salientamos as da alnea c):
As que visam prevenir e assegurar a operacionalidade e a segurana do pessoal, dos equipamentos, do material e das instalaes das
Foras Armadas e das foras e servios de segurana.
De referir que esta norma passou pelo crivo do Tribunal Constitucional.
Sobre a delimitao do objecto do segredo de Estado e o carcter exemplificativo desta lei, o Tribunal Constitucional acabou por se pronunciar favoravelmente quanto ao sistema aqui adoptado pelo legislador, dizendo [] Simplesmente, no se afigura exigvel, num domnio plurifacetado como o do segredo de Estado,
que o legislador no possa recorrer a clusulas gerais, com exemplificaes, contendo conceitos
com relativa indeterminao [] (Acrdo n. 458/93, citado).
Em defesa desta tese o Tribunal Constitucional cita Gomes Canotilho, que
considera que a Administrao, dotada de discricionariedade, se acha vinculada directamente pelas normas consagradoras dos direitos, liberdades e garantias,
constituindo estas ltimas, em si, medidas de valorao quando a Administrao
tem de densificar conceitos indeterminados, como o do segredo de Estado, (Direito
Constitucional, 5. ed., Coimbra, 1991, p. 598).
Chama-se a ateno para a aparente redundncia de redaco do corpo do
artigo 2., n. 3.
No obstante a lgica e coerncia interna deste artigo, a verdade que o
legislador repete-se ao estipular que a submisso de um documento ao regime
do segredo de Estado depender da verificao do [] condicionalismo previsto
nos nmeros anteriores []. Mas isso mesmo j resultava da redaco e encadeamento lgico dos n.os 1 e 2.
Esta repetio s pode ser interpretada como um vincar das exigncias
que o legislador quis deixar bem expressas relativamente ao rigor de qualquer
processo que envolva classificao de documentos.
455
O artigo 3. elenca as 5 entidades com competncia para classificar matrias como segredo de Estado, so elas o Presidente da Repblica, o Presidente
da Assembleia da Repblica, o Primeiro-Ministro, os ministros e o Governador
de Macau.
O artigo 4. define os termos e condies da desclassificao.
O artigo 5. determina, embora que em termos vagos, o dever de fundamentao, tanto do acto de classificao como de desclassificao de documentos submetidos ao regime do segredo de Estado.
Por seu turno, o artigo 6. regula a durao do segredo, precisando o
n. 2 que, a mesma ou a reviso da classificao, no pode ser superior a um
prazo de 4 anos.
O artigo 7. dispe sobre a salvaguarda da aco penal e o relacionamento da Administrao ou rgo de soberania com as entidades competentes para
a sua investigao, ao passo que o artigo 8. rege a proteco dos documentos
classificados, nele se impondo a adopo de medidas adequadas [] contra aces de sabotagem e de espionagem e contra fugas de informao [].
O artigo 9. define os termos do acesso a documentos em segredo de
Estado.
O principal efeito resultante da classificao de um documento que o
mesmo, em termos de acessibilidade, passa a estar interdito; sobre ele recai uma
proibio geral de acesso s informaes classificadas que fazem parte do seu
contedo.
Todavia, esta inacessibilidade no absoluta. Tm acesso a esses documentos
[] as pessoas que deles caream para o cumprimento das suas funes e que tenham sido
autorizadas., diz-nos o artigo 9., n. 1, parte final.
Verifica-se e confirma-se pois que, mesmo sob restrio de acesso, porque
classificado como segredo de Estado, um documento pode mesmo assim ser
acedido e consultado.
Mas tambm aqui no h automatismo. Ressalta deste n. 1 que ter de
haver um processo prvio de autorizao (note-se o e, copulativo) [] e tenham sido autorizados..
Justifica-se esta cautela. Ser atravs desse procedimento que se ir perceber se verdadeiramente existe (ou no) necessidade de acesso. Mais, ser a partir desse procedimento que, a posteriori, se poder determinar por quem e quantas
vezes o documento foi acedido, aspecto importante a ter em conta, dadas as
matrias sensveis de que tratamos.
De referir que a entidade a quem est atribuda a competncia para classificar ser tambm competente para autorizar o acesso ao documento classificado como segredo de Estado, com a particularidade de, quando os documentos
456
sejam classificado por ministros, a lei prever que, para alm destes, nesse caso
tambm o Primeiro-Ministro poder autorizar o acesso aos mesmos, veja-se o
artigo 9., n. 2.
O artigo 10. impe um especial dever de sigilo aos funcionrios e agentes
do Estado e a quaisquer pessoas que, em razo das suas funes, tenham
acesso a matrias classificadas.
Veja-se a preocupao do legislador em acentuar que todos aqueles que
venham a aceder a documento classificado esto sujeitos a um especial dever
de sigilo.
Este aspecto tanto mais saliente quanto se tenha em conta que, em qualquer circunstncia, no caso do funcionrio ou agente, em funo do estatuto
que ambos detm, estes j se encontram subordinados ao dever geral de sigilo,
ex vi artigo 3., n. 4, alnea e), do EDFAACRL, aprovado pelo Decreto-Lei
n. 24/84, de 16 de Janeiro.
Por ltimo e voltando ao incio, O regime do segredo de estado no aplicvel
quando, nos termos da Constituio e da lei, a realizao dos fins que ele visa seja compatvel
com formas menos estritas de reserva de acesso informao, consagra o artigo 1., n. 3.
Confirma-se e refora-se assim o carcter excepcional deste regime, sendo
possvel verificar que o legislador se rodeou de cautelas na enunciao dos princpios e regras que o norteiam.
Houve a vontade de circunscrever o segredo de Estado a uma rea mnima.
Perante esta formulao, conclui-se, a prevalncia deste regime s ser de
considerar quando se verifique ausncia de medida alternativa menos limitativa
em matria de proteco de documento.
Eis os aspectos do regime legal do segredo de Estado com mais interesse
para efeitos deste parecer.
Temos agora que articular esta matria com o tema mais restrito da segurana interna.
o que faremos na parte seguinte.
VI A segurana interna e a SEGNAC 1

1 A Constituio consagra no artigo 27., n. 1, que Todos tm direito
liberdade e segurana e no por acaso que feita esta aluso conjunta e
relacional dos dois direitos.
O legislador constituinte quis assim reconhecer a relao de intimidade e
de dependncia de um direito em relao ao outro.
457
De facto, a autenticidade da liberdade e o seu exerccio pleno dependem,

estreitamente, da existncia de condies de segurana a nvel individual. S atravs
da segurana possvel assegurar e garantir o exerccio, em liberdade, de direitos fundamentais.
A segurana tambm e sobretudo um direito fundamental; a sua incluso no ttulo II, captulo I, da Constituio no deixa lugar a dvidas quanto a
esse aspecto.
Porque direito fundamental e, portanto, porque detentora de fora jurdica
reforada, a segurana, como tal enunciada no artigo 27., n. 1, da CRP, de
aplicao directa, vinculando tanto entidades pblicas como privadas, ex vi
artigo 18., n. 1, da CRP.
Mais, tarefa fundamental do Estado, entre outras, Garantir os direitos e
liberdades fundamentais e o respeito pelos princpios do Estado de direito democrtico, determina o artigo 9., alnea b), da CRP.
Impe-se assim uma actuao do Estado neste domnio.
Ao Estado incumbe a tarefa de definir uma poltica de segurana, externa
e interna.
2 Conforme j se deixou referido anteriormente, rege em matria de
segurana interna a Lei n. 20/87, de 12 de Junho, alterada pela Lei n. 8/
91, de 1 de Abril.
Na definio da lei, a segurana interna a actividade desenvolvida pelo
Estado para garantir a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger
pessoas e bens, prevenir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal
funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio dos direitos
fundamentais e o respeito pela legalidade democrtica.
Segundo a Lei n. 20/87, a segurana interna:
Destina-se a proteger pessoas e bens, e no a amea-los;
Visa assegurar o exerccio dos direitos e liberdades fundamentais
dos cidados;
Desenvolve-se no respeito pela legalidade democrtica;
Exerce-se nos termos da lei, designadamente, da lei penal e processual penal e das leis orgnicas dos servios de segurana.
Ainda de acordo com a Lei n. 20/87, as medidas tomadas no mbito
da poltica de segurana visam especialmente proteger a vida e a integridade
das pessoas, a paz pblica e a ordem democrtica contra a criminalidade violenta e altamente organizada, designadamente sabotagem, espionagem ou
terrorismo.
458
Consagrando uma separao de poderes, a Lei n. 20/87 veio ainda definir uma estrutura orgnica relativamente qual regula tambm as diversas atribuies e competncias.
As entidades envolvidas na poltica de segurana interna so a Assembleia
da Repblica, o Governo, o Primeiro-Ministro, o Conselho Superior de Segurana, o Gabinete Coordenador de Segurana e as foras e servios de segurana, nestes se incluindo a GNR, a PSP, a PJ, o SEF, o SIS e os rgos dos
Sistemas de Autoridade Martima e de Autoridade Aeronutica.
3 a partir da Lei n. 20/87 que emerge a Resoluo do Conselho de
Ministros n. 50/88, de 3 de Dezembro, por seu turno alterada pela Resoluo do
Conselho de Ministros n. 13/93, de 6 de Maro, que veio aprovar as instrues
para a segurana nacional, salvaguarda e defesa das matrias classificadas (SEGNAC 1).
Conforme dito na nota preambular Resoluo do Conselho de Ministros n. 50/88, a SEGNAC 1 surge porque, [] os modernos Estados democrticos
so vulnerveis a aces que procuram obter o conhecimento antecipado da informao sobre
as suas capacidades nos campos poltico, econmico, cientfico, tecnolgico e administrativo, com
o objectivo de prejudicar, influenciar ou impedir o normal funcionamento das instituies
democrticas [] e prossegue, [] as matrias que carecem de proteco especial para
evitar os efeitos daquelas aces recebem a designao genrica de matrias classificadas [].
Com a SEGNAC 1 so definidos os princpios bsicos e normas destinadas a garantir a segurana protectiva das matrias classificadas de mbito governamental contra aces de sabotagem e espionagem e, ainda, a evitar falhas
humanas susceptveis de ocasionar comprometimento e quebras de segurana.,
(ponto 1.1.1), o sublinhado nosso.
Temos pois que as regras institudas pela SEGNAC 1 tm a sua aplicao
circunscrita a matrias do foro do Governo, contrariamente s matrias sob segredo de Estado cuja abrangncia mais vasta, v. supra, V, n. 3, pp. 12 e 13.
Com a SEGNAC 1 visa-se tambm assegurar [] que as matrias classificadas recebem sempre o mesmo grau de segurana protectiva (ponto 1.2, parte final).
Mais, com a SEGNAC 1 h um propsito claro de impor uma restrio
de acesso, circunscrevendo-se a acessibilidade de matrias classificadas apenas e
[] exclusivamente, s pessoas que tenham necessidade de as conhecer para cumprimento das
suas funes ou tarefas (ponto 1.2.2.4), sublinhado nosso.
Note-se a referncia a funes e tarefas, o que, apesar da redaco,
d um sentido mais amplo possibilidade de acesso. o caso de tarefas a
desenvolver por um funcionrio em cujas funes as mesmas se no incluam e
que devido s primeiras pode determinar a credenciao de acesso, quando, de
outro modo, se consideradas apenas as funes, no haveria lugar atribuio
de uma credencial.
459
De assinalar que a necessidade de conhecer um requisito que domina e atravessa toda a SEGNAC 1 e que vamos encontrar nos pontos 3.1.2,
alnea b), 4.1, 4.1.2, 4.2.4.1, alnea a), 4.2.4.2.7, 5.2.2, alnea c), e 7.1.1, alnea a).
4 Os graus, critrios e a competncia para atribuir classificao de segurana vm regulados no captulo 3 da SEGNAC 1.
E, primeira nota a assinalar, as entidades com competncia para atribuir
uma classificao de segurana devem, perante o caso concreto, verificar se a
atribuio se justifica e, em caso afirmativo, escolher criteriosamente o grau
adequado, de harmonia com as definies que o captulo 3 apresenta (ponto
3.1.1).
Daqui resulta que nem todos os documentos so classificveis. A classificao atribuda aps um processo de avaliao caso a caso, ter de ser criteriosa,
no automtica, nem pode assentar apenas na qualidade ou origem do documento.
So dois os objectivos que se pretendem atingir com a classificao de
segurana:
a) Assinalar as matrias que carecem de proteco de segurana, para
determinar o conjunto de medidas de que as mesmas devem beneficiar, onde quer que elas se encontrem;
b) Designar o grau de credenciao dos indivduos que, pelas suas
funes, tenham necessidade de manusear e ou de tomar conhecimento de tais matrias (ponto 3.1.2).
So quatro os graus de classificao de segurana:
9 Muito secreto, Secreto, Confidencial e Reservado.
Os critrios para a atribuio de cada um dos graus de classificao vm
definidos nos pontos 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 e 3.2.4, respectivamente, para Muito
secreto, Secreto, Confidencial e Reservado.
O grau de Muito secreto s pode ser atribudo mediante autorizao do
Primeiro-Ministro ou de qualquer membro do Governo, bem como dos Presidentes dos governos regionais, dos governadores civis e da autoridade nacional
de segurana (ponto 3.3.1.1, na redaco da Resoluo do Conselho de Ministros n. 13/93). A responsabilidade para atribuir este grau de classificao pode
ser delegada, mas no pode, em caso algum, ser subdelegada (ponto 3.3.1.2).
Para alm das entidades acabadas de referir no pargrafo anterior, o grau
de Secreto pode ser ainda atribudo por directores-gerais, directores de or460
ganismos com autonomia administrativa e financeira, chefes de gabinete dos

membros do Governo, directores regionais e presidentes de cmaras municipais
(ponto 3.3.2.1).
O grau de Confidencial pode ser atribudo por funcionrios com responsabilidade equivalente daqueles que apenas podem fazer a classificao de
secreto (ponto 3.3.3).
O grau de Reservado pertence ao funcionrio de categoria equivalente
daqueles que apenas podem fazer a classificao de secreto (ponto 3.3.4).
5 A competncia para autorizar o manuseamento de matrias classificadas vem regulada no captulo 4 da SEGNAC 1.
E, primeira constatao, a competncia de que aqui se fala no tem paralelo com a que resulta da atribuio dos graus de classificao de segurana que
acabamos de ver, nem segue a mesma lgica que norteia esta matria em segredo de Estado.
De facto, casos h em que quem detm competncia para atribuir um grau
de classificao de segurana pode j no ter competncia para conceder o certificado de credenciao que ir permitir o acesso matria que por si foi
classificada, o que resulta do ponto 4.2.2.
S a credenciao permite o acesso a matrias classificadas.
Dispe o ponto 4.2.2 que a concesso de qualquer certificado de
credenciao da competncia (originria e prpria) do Primeiro-Ministro, dos
ministros e dos presidentes dos governos regionais, podendo esta competncia
ser delegada, com as seguintes restries:
A concesso de credenciao Muito secreto apenas poder ser
delegada nos secretrios de Estado e nos secretrios regionais das
Regies Autnomas (ponto 4.2.2.1);
A concesso de credenciao Secreto pode ser delegada nos
directores-gerais ou equiparados, bem como nos governadores civis e presidentes das cmaras (ponto 4.2.2.2);
A concesso de credenciao Confidencial pode ser delegada
em directores regionais (ponto 4.2.2.3).
Com o objectivo de melhor delimitar o conceito de acesso e o alcance
do mesmo, dispe o ponto 4.1.2 que Ningum est autorizado a ter acesso a matrias classificadas apenas por fora do seu cargo ou credenciao de segurana que possua [],
o que nos remete sempre para a realizao de um inqurito prvio de segurana
ou, na acepo e terminologia do ponto 4.2.4.1, alnea a), a uma habilitao
de segurana.
461
Embora se lhe compreenda o sentido, a disposio do ponto 4.1.2 contm uma formulao que incorrecta, pelo menos no que respeita ao Primeiro-Ministro, ministros e presidentes dos governos regionais enquanto entidades
detentoras que so de competncia (originria e prpria) para conceder qualquer certificado de credenciao.
Para estas entidades o acesso a matrias classificadas faz-se ( bvio) independentemente de autorizao e decorre do cargo que exercem, ou seria incongruente o que se dispe no ponto 4.2.2.
Mas a concesso de credenciao depende de um requisito, i. e. a necessidade de conhecer.
Todo o pessoal em servio na Administrao Pblica que, por fora das
funes inerentes ao seu cargo, tenha necessidade de conhecer e ou de
manusear matrias classificadas dever passar por um prvio inqurito de
segurana, para que lhe possa ser concedido um certificado de credenciao que
o habilite a ter acesso a tais matrias.
O referido certificado no permite porm que o seu titular tenha acesso a
todas as matrias classificadas do grau especificado naquele documento, mas
apenas quelas que, pela natureza das suas funes, tenha necessidade absoluta
de conhecer (ponto 4.1.1).
Quais as implicaes que daqui decorrem para a actuao da IGAI?
o que vamos ver seguidamente.
VII A IGAI
Na origem da IGAI est o Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro,
depois alterado pelo Decreto-Lei n. 154/96, de 31 de Agosto e pelo Decreto-Lei n. 3/99, 4 de Janeiro.
Segundo esta lei orgnica, a IGAI um servio central de inspeco, fiscalizao e apoio tcnico do MAI, com autonomia tcnica e administrativa.
Caracteriza-se a IGAI por ser uma inspeco de alto nvel e por o seu pessoal dirigente e de inspeco constituir um corpo especial sujeito a regime prprio.
A actuao da IGAI abrange todos os servios directamente dependentes
ou tutelados pelo Ministro da Administrao Interna; em rigor, esses servios
encontram-se pois sob tutela inspectiva da IGAI.
Mas o raio de aco da IGAI vai ainda mais longe e extravasa mesmo
os limites da Administrao Pblica, j que tambm lhe pertence fiscalizar as
entidades que exercem actividades de segurana privada e at de investigar o
exerccio ilegal dessa actividade.
462
No seio do MAI a IGAI responde apenas perante o Ministro da Administrao Interna do qual depende directamente.
A IGAI detentora de independncia funcional a qual lhe assegurada
pela autonomia tcnica e administrativa consagrada na respectiva lei orgnica.
Como elemento da administrao activa, toma pois todas as iniciativas que
entender, dentro dos limites da lei, para investigar e descobrir quaisquer irregularidades ou ilegalidades nos servios ou entidades objecto da sua interveno.
A IGAI subordina-se ao princpio da legalidade e instrumento de defesa da legalidade democrtica.
Salientam-se pela sua importncia:
1. Os dirigentes e os inspectores quando no exerccio efectivo das
funes inspectivas e fiscalizadoras so, respectivamente, autoridades pblicas e agentes da autoridade pblica, ex vi artigo
13., n. 1;
2. O livre trnsito o pessoal dirigente, de inspeco e de apoio tcnico tem direito ao uso de carto de identificao e livre trnsito,
que constitui ttulo bastante para o exerccio dos poderes de
autoridade indicados no artigo 25., n. 1;
3. O dever de cooperao os titulares dos rgos de comando e
direco, bem como os funcionrios e agentes dos servios sujeitos aos poderes de inspeco e fiscalizao da IGAI, so obrigados a prestar todas as informaes, esclarecimentos e demais colaborao que lhes forem solicitados, no mbito das respectivas atribuies, ex vi artigo 16., n. 1.
Tenha-se em ateno que, para alm dos deveres gerais decorrentes do
exerccio de funes pblicas, os funcionrios e agentes da IGAI esto ainda
sujeitos a especial e rigoroso dever de sigilo profissional, ex vi artigo 28.
As actividades da IGAI tm por objecto, sobretudo e em sntese, os aspectos jurdicos, administrativos e disciplinares da actuao dos diversos servios.
No exerccio das suas funes a IGAI utiliza dois modos de actuao diferentes:
Por um lado, seguindo o respectivo plano de actividades, a actuao ordinria, atravs da qual desenvolve actividades normais de
fiscalizao, de forma sistemtica, regular e contnua, aparecendo
de surpresa num servio, para uma inspeco onde menos se espera;
463
Por outro, e fora do plano de actividades, a actuao extraordinria, atravs da qual faz averiguaes, realiza inspeces e instrui
os processos superiormente determinados.
E exactamente nestes dois planos que situa a questo que importa esclarecer.
Como dado ver, so inquestionavelmente enormes os poderes inspectivos
e de autoridade que, por fora da lei, se encontram atribudos IGAI.
Mas, s por si, esses poderes sero suficientes para que uma equipa inspectiva
da IGAI tenha acesso, examine, consulte e junte aos autos matrias classificadas
ou relacionadas com a actividade operacional das foras de segurana?
Estar um inspector da IGAI autorizado a ter acesso a tais matrias apenas por fora das funes que exerce e com a amplitude com que as exerce?
Vejamos.
VIII A credenciao de acesso
1 A questo submetida a parecer comporta na realidade duas vertentes,
envolvendo:
a) Por um lado, matrias classificadas;
b) Por outro, matrias relacionadas com a actividade operacional das
foras de segurana.
Comecemos pela ltima.
De facto, segundo dispe o artigo 4., n. 3, do Decreto-Lei n. 227/95
A IGAI no pode interferir no desenvolvimento da actuao operacional das foras e servios
de segurana, competindo-lhe, no entanto, averiguar a forma como a mesma se processa, bem
como as respectivas consequncias, sempre que for julgado conveniente.
O legislador separa aqui o interferir no desenvolvimento da actuao
operacional do averiguar a forma como se processa essa actuao operacional
e respectivas consequncias.
No se exclui a interveno da IGAI, embora se lhe delimite o campo de
actuao.
Da que, no desenrolar da sua actividade e por causa dessa actividade, se
a IGAI se vir confrontada com a necessidade em averiguar a forma como se
processa uma determinada actuao operacional de uma qualquer fora de segurana, ao ponto de poder ter que avaliar as suas consequncias, ficam ento
em aberto todas as hipteses que permitam atingir tal objectivo, nelas se in464
cluindo o exerccio dos poderes de autoridade previstos no artigo 25., n. 1,

alnea d), do Decreto-Lei n. 227/95.
Sem o acesso s matrias relacionadas com a actividade operacional das
foras de segurana seria impossvel conduzir essa averiguao.
Isso implica no s acesso a documentos, arquivos, registos e outros elementos que digam respeito actividade operacional, mas tambm acesso forma como a mesma se processa, o que significa poder acompanhar o prprio
desenrolar dessa actividade, embora sem poder de interferncia no seu desenvolvimento.
2 Mais dvidas pode levantar a ltima seco da norma na parte que
envolve a competncia.
Quem julga conveniente essa averiguao?
Aqui h que fazer a distino entre uma averiguao inserida numa actuao extraordinria e aquela que se insira numa actuao ordinria.
Na primeira, porque determinada superiormente, a competncia da entidade que ordenou a sua realizao. Como no seio do MAI a IGAI responde
apenas perante o Ministro da Administrao Interna, ele quem detm tal competncia. No parece que nesta parte haja lugar a dvidas.
J a averiguao inserida numa actuao ordinria, em nossa opinio, ser
uma competncia partilhada.
Na verdade, sabemos que as actuaes ordinrias se desenrolam de acordo
com um plano de actividades, artigo 3., n. 2, alnea a), parte final. Por seu
turno, o plano de actividades elaborado pelo inspector-geral da IGAI, artigo 7., alnea b), primeira parte.
Em primeiro lugar, e portanto, as actividades desenvolvidas de acordo com
o plano de actividades so as consideradas convenientes, neste caso, pelo
inspector-geral, que foi quem o elaborou.
Todavia, o plano de actividades deve ser aprovado pelo Ministro, artigo 7.,
alnea b), parte final.
Donde, h aqui de facto uma partilha de competncia entre o inspector-geral, que quem elabora o plano de actividades, e o Ministro que quem o
aprova, sendo que, neste caso, ambos so necessrios para a tomada de deciso
que ir definir quais as matrias onde se mostra mais necessrio e conveniente
a actuao da IGAI.
Assim entendida, a averiguao prevista no artigo 4., n. 3, do Decreto-Lei n. 227/95 encerra sempre uma tomada de deciso que necessariamente
acaba por envolver o MAI.
S com o acesso a documentos, arquivos, registos e outros elementos que
digam respeito actividade operacional, s com o acesso forma como a
465
mesma se processa, acompanhando o prprio desenrolar dessa actividade, embora sem poder de interferncia no seu desenvolvimento, s assim ser possvel realizar a averiguao prevista no artigo 4., n. 3.
Logo, no exerccio dos poderes de autoridade previstos no artigo 25., n. 1,
alnea d), do Decreto-Lei n. 227/95 nada obsta a que equipa inspectiva possa
requisitar os elementos que se mostrem necessrios para o cumprimento dessa
especfica misso.
Resta analisar a vertente da questo que envolve a matria classificada.
3 Certo que a Lei Orgnica da IGAI no afasta a aplicabilidade das
regras sobre segurana de matrias classificadas, do mesmo modo que no atribui, para alm dos amplos poderes de autoridade que vimos, competncia para
manusear matrias sensveis, classificadas ou sob segredo de Estado. No podem pois deixar de prevalecer as normas que regem tais matrias.
E, como vimos antes, a lei do segredo de Estado impe que da parte da pessoa
que a elas pretende aceder exista uma necessidade que decorre do cumprimento das
respectivas funes e est sempre dependente de um processo de autorizao.
De igual modo, a SEGNAC 1 inviabiliza o acesso a matrias classificadas
apenas por inerncia de cargo e f-lo depender de credenciao.
De qualquer forma, a questo s se coloca para as situaes em que h
necessidade de acesso e ela decorre do cumprimento de funes.
Mas sejam elas classificadas como segredo de Estado ou em funo da
segurana interna e das disposies da SEGNAC 1, porque nenhum desses regimes admite qualquer excepo para efeitos de acesso, os inspectores da IGAI
devem ser objecto de uma habilitao de segurana.
Que ningum est autorizado a ter acesso a matrias classificadas apenas
por fora do seu cargo ou credenciao de segurana que possua, algo que
resulta de forma muito clara das normas que regem estas matrias.
Esse um facto incontornvel.
O manuseamento de matrias classificadas impe um processo de autorizao de acesso e a credenciao.
A credenciao depende da necessidade de conhecer, pelo que IGAI
bastar demonstrar essa necessidade e justific-la com a obrigao de cumprir
as suas funes e tarefas, resultem elas de uma actuao extraordinria ou insiram-se elas na sua actuao ordinria.
A credenciao concedida atravs de um certificado individual e a sua
atribuio s se concretiza aps a realizao de um inqurito de segurana.
Donde, porque o certificado de credenciao emitido a ttulo individual,
poder haver vantagem por parte da IGAI em identificar, to cedo quanto possvel, os inspectores das equipas que iro manusear as matrias sensveis para
466
que, logo que se mostre adequado, possa ser desencadeado o processo de habilitao de segurana junto das entidades com competncia para credenciar.
Depois de devidamente credenciado o inspector da IGAI ter acesso a todas
as matrias classificadas do grau especificado naquele documento, mas apenas quelas que, pela natureza das suas funes, tenha necessidade absoluta de conhecer.
Uma nota final, considerando a lgica e coerncia interna da ordem jurdica analisada, podemos dizer que so organismos como a IGAI que, devido s
funes exercidas e demonstrando ter necessidade de conhecer, manusear e
consultar matrias classificadas, justificam e so a razo de ser das aludidas regras de acesso a matrias classificadas, com elas se definindo os termos a observar para que uma pessoa possa ser objecto de uma habilitao de segurana.
Resumindo
1. No Estado de direito democrtico os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei, resultando da
ordem jurdica estabelecida que um dos seus pilares o princpio
da administrao aberta;
2. Segundo o princpio da Administrao aberta, a regra que todas as
pessoas tm direito de acesso informao e ao arquivo e registos da
Administrao, regra que, no obstante e conforme consagrao constitucional, comporta excepo em matrias relativas segurana interna e externa, investigao criminal e intimidade das pessoas;
3. O arquivo aberto no constitui um valor absoluto, mas perfila-se
como a regra geral do sistema, por contraponto ao secretismo que
regime de excepo no seio do ordenamento jurdico, muito
embora a sobrevivncia do Estado de direito democrtico obrigue coexistncia, num plano de igualdade e, entre si, de equilbrio, por um lado, do princpio da Administrao aberta, e, por
outro, do segredo de Estado;
4. O acesso a matrias em segredo de Estado pressupe que, da parte
da pessoa que a elas pretende aceder, exista uma necessidade que
decorre do cumprimento das respectivas funes e est sempre
dependente de um processo de autorizao;
5. No mbito do regime definido pela SEGNAC 1, o manuseamento
de matrias classificadas impe a credenciao, sendo esta concedida atravs de um certificado, depois de que seja realizado um
inqurito de segurana que avalia a necessidade de conhecer;
467
6. O certificado de credenciao emitido a ttulo individual e o seu

titular tem acesso a todas as matrias classificadas do grau especificado naquele documento, mas apenas quelas que, pela natureza
das suas funes, tenha necessidade absoluta de conhecer;
7. Ningum est autorizado a ter acesso a matrias classificadas apenas
por fora do seu cargo ou credenciao de segurana que possua;
8. A averiguao prevista no artigo 4., n. 3, do Decreto-Lei n. 227/
95, de 11 de Setembro, implica no s acesso a documentos, arquivos, registos e outros elementos que digam respeito actividade
operacional, mas tambm acesso forma como a mesma se processa, o que significa poder acompanhar o prprio desenrolar dessa
actividade, embora sem poder de interferncia no seu desenvolvimento, da que, no estrito exerccio de poderes de autoridade previstos
no artigo 25., n. 1, alnea d), do mesmo diploma legal, nada obsta
a que equipa inspectiva possa requisitar os elementos que se mostrem necessrios para o cumprimento dessa especfica misso;
9. A averiguao prevista no artigo 4., n. 3, do Decreto-Lei n. 227/
95 encerra sempre uma tomada de deciso que, necessariamente,
acaba por envolver o Ministro da Administrao Interna;
10. A Lei Orgnica da IGAI no afasta a aplicabilidade das regras sobre segurana de matrias classificadas, do mesmo modo que no
atribui, para alm dos amplos poderes de autoridade que dela resultam, competncia para manusear matrias sensveis, classificadas
ou sob segredo de Estado, pelo que relativamente a tais matrias
prevalecem as normas que as regem;
11. Sejam as matrias classificadas como segredo de Estado, ou em
funo da segurana interna e das disposies da SEGNAC 1,
porque nenhum desses regimes admite qualquer excepo, para
efeitos de acesso os inspectores da IGAI devem ser objecto de
uma habilitao individual de segurana que permita conduzir
atribuio de um certificado de credenciao.
Este o meu parecer, que submeto considerao superior.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva.

468
30 PEDIDOS DE INFORMAO POR CORREIO ELECTRNICO

Parecer n. 3 /NAT/2002
Sociedade de informao Comunicao electrnica Internet Correio
electrnico e Administrao Pblica Identificao Obrigatoriedade de resposta Competncia da IGAI.
1 O correio electrnico mais um veculo de correspondncia, pelo
que se encontra abrangido pela disposio do artigo 39., n. 1, do Decreto-Lei
n. 135/99.
2 obrigatria uma resposta por parte da Administrao aos pedidos
de informao que lhe sejam formulados via correio electrnico.
3 Os autores dos pedidos de informao devem identificar-se perante
o servio ou organismos a que se dirijam.
4 A identificao tem um significado prprio no mbito do Decreto-Lei n. 135/99.
5 Conforme dispe o artigo 17., n. 3, do Decreto-Lei n. 135/99, a
identificao das pessoas, singulares ou colectivas, faz-se de acordo com o previsto na alnea b) do n. 1 do artigo 74. do CPA.
6 Nos termos do ponto anterior os pedidos de informao dirigidos
Administrao devem conter a identificao do autor, pela indicao do respectivo nome, estado, profisso e residncia.
7 Face respectiva lei orgnica, a IGAI incompetente para dar consultas jurdicas aos cidados, o que inviabiliza qualquer pedido que lhe seja
formulado nesse sentido.
469
8 Caso o pedido do cidado no possa ser atendido, ele deve ainda

assim ser destinatrio de uma resposta que o esclarea quanto aos motivos que
inviabilizam a disponibilizao das informaes solicitadas.
9 A resposta a dar dever ainda conter indicaes de morada, contactos e eventualmente de endereo de correio electrnico, por forma a encaminhar o cidado para a entidade, servio ou organismo competente para disponibilizar o tipo de esclarecimento que o mesmo pretende obter.
470
Pedidos de informao por correio electrnico
I mbito do parecer
1 Por despacho de 25 de Janeiro de 2002, o Ex.mo Sr. Subinspector-Geral endereou ao NAT o registo n. 00386, de 24 de Janeiro de 2002, cabendo ao signatrio pronunciar-se sobre o documento e as questes que o
mesmo suscitou IGAI.
O documento em si reveste a forma de correio electrnico, meio utilizado pelo Sr. para se dirigir e apresentar IGAI um pedido de informao.
Para alm do indicado nome, relativamente ao remetente em causa apenas
se lhe conhece o endereo electrnico, i. e.
2 Quanto ao pedido propriamente dito, ele resume-se ao seguinte:
Comea por suscitar-se a situao hipottica em que o Sr. Soares
apresentaria uma queixa crime contra desconhecidos pela prtica
de crime contra a propriedade, para depois se indagar se, na sequncia de uma tal queixa, o mesmo poderia pedir uma cpia da
participao ou uma declarao da polcia, para efeitos de apresentao na companhia de seguros;
Indaga-se qual a legislao que ao caso aplicvel.
perante este pedido que a Ex. ma Subinspectora-Geral veio solicitar
[] parecer sobre procedimento genrico a adoptar pela IGAI, na sequncia de consultas
deste tipo que esto a ser recebidas, atravs de correio electrnico.
3 Verificamos pois que, com o pedido de parecer, a questo que carece
de ser analisada e que aqui est em causa no propriamente o sentido da
471
resposta que deve ser dada ao Sr. Soares, antes saber qual deve ser a actuao
da IGAI quando confrontada com consultas deste tipo, recebidas via correio
electrnico.
Assim, este parecer ir ter por objecto, por um lado, a avaliao do documento e sua caracterizao enquanto espcimen ou tipo de consulta e, de outro,
tentar descortinar qual o procedimento genrico que, nos termos da lei, a IGAI
deve adoptar para situaes anlogas.
A anlise a empreender neste trabalho tomar como ponto de partida o
sentido do termo correio electrnico, procurando conferir qual e se algum valor
a lei atribui correspondncia transmitida por via electrnica.
Para que melhor possa ser entendido o alcance e qual o significado que
esta forma de comunicao tem nos dias de hoje, parece ser tambm de alguma utilidade que identifiquemos as disposies, no s normativas mas tambm
programticas, que lhe so especificamente aplicveis e que revestem interesse
para este parecer.
Estes, em sntese, os aspectos que iro centrar a ateno deste parecer.
II Meios electrnicos de comunicao

1 Se de um modo geral a comunicao com recurso aos meios electrnicos vem ganhando cada vez maiores adeptos, no parando de crescer o
nmero dos seus utilizadores, no menos verdade que, sobretudo nos ltimos
quatro anos, ela tem merecido uma particular ateno por parte do Governo
na vertente que envolve o respectivo uso pela Administrao Pblica.
De facto, entre outros diplomas, avultam diversas resolues do Conselho
de Ministros (RCM) que, a vrios nveis, procuraram definir orientaes
programticas para a Administrao Pblica relativamente ao uso dos meios
electrnicos de comunicao.
Entre elas, pelo interesse que reveste para este parecer, de destacar a
RCM n. 60/98, de 6 de Maio.
A sociedade da informao constri-se em vrias frentes. Uma delas, e no das de
menor relevncia, a das relaes entre o Estado e os cidados. O Estado deve ser aberto
s pessoas, livre de entraves burocrticos que as mantenham afastadas e que, no fundo, funcionam como factores que reduzem a cidadania.
O Estado deve, portanto, aproximar-se do cidado. Os instrumentos que as novas
tecnologias de informao proporcionam so de particular relevncia para a prossecuo desse
objectivo, devendo ser utilizados como factor de transformao das relaes entre ambos.
472
Assumem, neste campo, particular relevncia as formas de comunicao por via electrnica, que importa generalizar na Administrao Pblica, como forma de facilitao do dilogo
com os administrados e como factor potenciador da eficcia da mquina administrativa []
importa assegurar que seja conferida aos documentos transmitidos por via electrnica o mesmo
valor de que beneficiam os documentos que circulam em suporte de papel, assegurando-se que
sejam objecto de idntico tratamento [].
Estes apenas alguns dos argumentos que sustentam a RCM n. 60/98, de
6 de Maio.
Em consonncia com esses valores, a mesma RCM consagra no artigo 1.,
n. 1, que as direces-gerais e servios equiparados, bem como os institutos
pblicos, devero disponibilizar um endereo de correio electrnico para efeito
de contactos por parte dos cidados e de entidades pblicas e privadas e divulg-lo de forma adequada. O n. 2 do mesmo artigo acrescentava que as entidades referidas no n. 1 que ainda no dispusessem de endereo de correio electrnico deveriam disponibiliz-lo no prazo de 6 meses a partir da publicao
desta RCM.
Por seu turno, o artigo 2., n. 1, da RCM n. 60/98 veio dispor:
A correspondncia transmitida por via electrnica, nos termos do artigo anterior, tem
o mesmo valor do que a trocada em suporte papel, devendo ser-lhe conferido, pela Administrao e pelos particulares, idntico tratamento.
Se bem que no seja destinatria nica daquele acto, o n. 1 do artigo 2.
da RCM n. 60/98 reveste uma enorme e particular importncia, sobretudo
para a Administrao Pblica, considerando que com aquele dispositivo dado
um forte estmulo para que a Administrao passe a fazer uso corrente e
tendencialmente rotineiro dos meios electrnicos de comunicao.
Mais, com aquele n. 1 do artigo 2., o Governo reconhece e confere
correspondncia electrnica, um VALOR IGUAL quele que tradicionalmente atribudo correspondncia trocada em suporte papel entre o cidado e a Administrao Pblica.
2 Com idnticos propsitos orientadores, embora incidindo sobre aspectos particulares da comunicao electrnica, as RCM n.os 94/99 e 95/99,
ambas de 25 de Agosto, as RCM n.os 96/99 e 97/99, ambas de 26 de Agosto
e, mais recentemente, a RCM n. 138/2001, de 30 de Agosto, vieram acentuar
ainda mais a importncia da Internet e do correio electrnico, validando uma e
outro como formas, no s aceitveis, mas tambm inteiramente adequadas de
comunicao entre o cidado e a Administrao.
473
A Internet e o correio electrnico, para alm do mais, passariam a ser um

factor de transformao das relaes entre o cidado e a Administrao.
De um lado, teramos o cidado que passava a dispor de um meio gil,
acessvel e que facilita a correspondncia e ou acesso informao de que a
Administrao Pblica detentora.
De outro, estaria a prpria Administrao que com aqueles meios de comunicao electrnicos adquiriria um grau de funcionamento mais eficiente e,
posto que estes estivessem devidamente generalizados, passaria a estar em condies de dialogar e comunicar com os cidados em termos de maior proximidade e facilidade, sem que isso implicasse perda de eficcia.
No entanto, o Governo foi ainda mais alm com as RCM.
Com a RCM n. 110/2000, de 22 de Agosto foi aprovado o ambicioso
Portugal Digital Iniciativa Internet e adoptado o respectivo plano de aco.
Com esta RCM o Governo reconhece e autentica o uso da Internet como
o eixo condutor do desenvolvimento de todos os aspectos da sociedade de
informao, sendo por isso considerado como objectivo essencial o incremento
acelerado do uso da Internet em Portugal.
No que respeita ao uso da Internet pela Administrao Pblica e pelos
cidados nas suas relaes com o Estado, a RCM n. 110/2000 d especial
relevo a trs grandes objectivos [enquanto tal apresentados como metas], a saber:
A disponibilizao em 2002 de todos os formulrios oficiais na
Internet;
A possibilidade de submisso electrnica generalizada em 2003;
2005 como o ano em que todos os servios pblicos estaro online,
v. Dirio da Repblica, 1. srie-B, n. 193, de 22 de Agosto de 2000,
p. 4221, todo o ponto 5 e o pargrafo que o separa do ponto 6,
parte integrante do anexo RCM n. 110/2000.
Pela sua importncia para este parecer, de salientar do anexo RCM
n. 110/2000 a meta 5.11, que aponta para a generalizao do uso de sistemas de escritrio electrnico, de correio electrnico e de comrcio electrnico
em toda a Administrao Pblica.
Ainda recentemente, com a RCM n. 21/2002, de 31 de Janeiro, veio inclusive determinar-se a adopo na Administrao Pblica de planos de gesto
da aquisio, uso e actualizao de programas de computador, ao mesmo tempo que se aprovaram medidas relativas utilizao dos mesmos.
474
Sob outra vertente, j antes, com a RCM n. 22/2001, de 27 de Fevereiro,

havia sido revista a avaliao das pginas (portais) na Internet de organismos
integrados na administrao directa e indirecta do Estado, sujeitando uns e outros a avaliao peridica.
Com essa avaliao pretende-se, entre outros aspectos, aferir o grau de
actualizao da informao disponibilizada, a clareza da forma como apresentada, a facilidade de pesquisa da informao e o cumprimento das disposies legais relativas ao contedo e forma de apresentao das pginas dos organismos pblicos, designadamente a sua acessibilidade por cidados com necessidades especiais.
Estes alguns dos exemplos que ilustram a aprecivel dimenso daquele que
o conjunto de RCM existentes sobre a especfica temtica da comunicao
com recurso aos meios electrnicos e que mostram a preocupao do Governo em incrementar, valorizar e dinamizar junto da Administrao Pblica a utilizao generalizada das tecnologias de informao, dando particular ateno aos
meios de comunicao electrnicos, com incidncia para a Internet e para o
correio electrnico.
3 No este o local prprio, nem cabe [at porque fora do objecto
que ficou traado] apreciar neste parecer se uma RCM, enquanto acto de um
Conselho de Ministros, reveste a forma prpria e adequada para materializar as
medidas governamentais que acabamos sumariamente de inventariar.
Recordaramos aqui que, no tocante ao contedo, as RCM no podem,
em caso algum, ter qualidade ou teor legislativo, alis, no podem interpretar,
integrar, modificar, suspender ou revogar leis e se, por absurdo, uma lei viesse
alguma vez conferir RCM tal poder, ela seria inconstitucional, o que resulta
do artigo 112., n. 6, da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP).
De notar ainda que, em qualquer caso, as RCM tambm no podem conter regulamentos independentes, isto porque os regulamentos independentes tm
de assumir a forma de decreto regulamentar, ex vi artigo 112., n. 7, da
CRP, e, mais, os regulamentos devem eles prprios indicar expressamente as
leis que visam regulamentar ou as leis (habilitantes) que definem a competncia
subjectiva e objectiva para a sua emisso, ex vi artigo 112., n. 8, da CRP.
Olhando para as vrias RCM antes indicadas, verificamos que, sem excepo, em todas elas sempre invocado o artigo 199., alnea g), da CRP (1), o
(1) Nesse particular inteiramente respeitada a previso da Lei n. 74/98, de 11 de Novembro,

nomeadamente, sendo observada a frmula prescrita no artigo 14., n. 1, alnea d), sendo ainda de notar
que, no plano da competncia, uma RCM colhe sustentao no artigo 200., n. 1, alnea c), da CRP.
475
mesmo dizer o Conselho de Ministros emitiu aquelas RCM no exerccio de

funes administrativas do Governo e no mbito de uma competncia para
praticar todos os actos e tomar todas as providncias necessrias promoo
do desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades colectivas.
No podemos portanto reconhecer a todas aquelas RCM atributos e fora legal.
No entanto, apesar das limitaes apontadas, as RCM tm ainda um alcance prtico importante, considerando que podem abarcar, no s actos administrativos, mas tambm e at actos polticos, caso em que podero compreender desde o simples manifesto mais complexa declarao programtica.
Mais, o Conselho de Ministros o ncleo central do Governo e, por seu
turno, o Governo o rgo superior da Administrao Pblica, ex vi disposies conjugadas dos artigos 184., n. 1, 183., n. 1, e 182., ltima parte,
todos da CRP.
Da que aquelas RCM, enquanto actos do Conselho de Ministros, mais do
que merecedoras de curiosidade, mais do que meros repositrios de intenes,
devem ser entendidas sobretudo como indicadores daquela que a orientao
poltica e o sentido do projecto de desenvolvimento pretendido pelo Governo
na rea das novas tecnologias para a Administrao Pblica.
com esse sentido que aqui lhes fazemos referncia.
III A Internet, o correio electrnico e a Administrao Pblica

1 Dirigindo a nossa ateno para o quadro legal propriamente dito, observamos que, na linha das citadas RCM, esta matria tambm mereceu a ateno do legislador.
Muito rapidamente, vamos perscrutar alguns diplomas com interesse para
este parecer.
Comeamos pelo Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, um dos
vrios diplomas que nos permitem verificar que o legislador d temtica da
comunicao electrnica textura, consistncia e fora de lei.
Aquele diploma legal, com a dignidade que lhe advm de ser decreto-lei,
aprova o regime jurdico dos documentos electrnicos e da assinatura digital,
regulando a validade, eficcia e valor probatrio que conferido queles e a
esta.
Perfunctoriamente podemos dizer que, nos termos do artigo 2., alnea a),
do Decreto-Lei n. 290-D/99, documento electrnico entendido como o documento que elaborado mediante processamento electrnico de dados.
476
Ainda segundo a alnea l) do mesmo artigo, endereo electrnico a identificao de um equipamento informtico adequado a receber e arquivar documentos electrnicos.
Nos termos do artigo 3., n. 1, do Decreto-Lei n. 290-D/99:
O documento electrnico satisfaz o requisito legal da forma escrita quando o seu contedo seja susceptvel de representao como declarao escrita.
O artigo 3., n. 5, do mesmo Decreto-Lei n. 290-D/99 acrescenta que
o valor probatrio dos documentos electrnicos aos quais no seja aposta uma
assinatura digital certificada por uma entidade credenciada e com os requisitos
previstos neste diploma apreciado nos termos gerais de direito.
O que, num primeiro momento, nos transporta para o mbito do artigo 35., n. 1, do Cdigo Civil (CC).
E mais, a falta de requisitos legais do documento electrnico (porque de
isso que trata o artigo 3., n. 5, do Decreto-Lei n. 290-D/99), em determinados casos sobretudo quando estejam em causa expresses da vontade como
tal declaradas transpem a respectiva apreciao para o mbito do artigo
366. do CC. O que vale dizer tambm que a fora probatria de um documento escrito [no caso, electrnico] a que falte algum dos requisitos exigidos na
lei [aqui, a assinatura digital] livremente apreciada.
Em suma, permite o exposto perceber que, em determinadas condies, a
assinatura electrnica elemento estruturante do documento electrnico, nomeadamente quando esteja em causa o respectivo valor declaratrio ou a sua susceptibilidade de representao como declarao escrita, entre outras, at para
efeitos de imputao da autoria do documento ao respectivo subscritor que,
para alm do mais, desse modo passvel de ser devidamente identificado.
Uma nota ainda para o artigo 38., n. 2, do Decreto-Lei n. 290-D/99,
norma segundo a qual os servios e organismos podero emitir normas regulamentares relativas aos requisitos a que devem obedecer os documentos que
recebam por via electrnica.
Quer dizer, aos prprios servios conferida competncia para, no estrito
respeito pelo regime jurdico institudo pelo Decreto-Lei n. 290-D/99, regulamentarem aspectos que se prendam especificamente com o cariz, qualidade, frmula e regularidade dos documentos que lhes sejam dirigidos por via electrnica.
Compreende-se que assim seja.
H especificidades prprias de cada servio e competncias cujo exerccio
sustentado pelas respectivas leis orgnicas que impem que aos servios e
477
organismos lhes seja conferida alguma latitude e margem de manobra regulamentar quanto queles que devem ser os requisitos a que devem obedecer os
documentos que cada um receba por via electrnica e ao qual devem dar uma
resposta.
2 Num plano diferente, na vertente que envolve o cidado, apresenta-se
o Decreto-Lei n. 140/2001, de 24 de Abril, diploma que cria o diploma de
competncias bsicas em tecnologias de informao.
Por esta via o legislador d passos no sentido de uma verdadeira alfabetizao da populao portuguesa no domnio das tecnologias de informao,
criando as condies que conduzam aquisio de saberes e ao domnio de
tcnicas essenciais bsicas para efeitos de acessibilidade informao, nomeadamente a disponvel na Internet.
Pressuposto bsico dessa acessibilidade o de que haja da parte do cidado a compreenso de mecanismos, mquinas e sistemas informticos bsicos.
Alis, sem esses conhecimentos, caminharamos para uma nova forma de
excluso social, a que alguns chamam de infoexcluso, sendo infoexcludos todos
aqueles que, pelas mais variadas razes, no podem, no conseguem, no entendem ou no sabem como aceder vasta informao que hoje a sociedade [tambm por isso, dita de informao] tem disponvel na Internet.
Ora, atravs desta medida legislativa pretendeu-se justamente incentivar a
familiarizao da populao portuguesa com as tecnologias de informao e
aumentar de uma forma acelerada e generalizada o uso da Internet.
Com o Decreto-Lei n. 140/2001 visou-se, para alm do mais, alcanar uma
forma de validao formal de competncias bsicas em tecnologias de informao que contribuem, conforme a se diz, para o exerccio pleno da cidadania.
3 Num outro plano ainda, olhando para a Lei n. 109-A/2001, de 27 de
Dezembro, diploma que aprova as Grandes Opes do Plano para 2002, na
referncia I.2.4., com o ttulo Portugal, a Europa e a Sociedade da Informao, podemos conferir o tratamento desta matria que a adquire manifesto
valor estratgico, alis, como tal expressamente assumido, veja-se Dirio da Repblica, 1. srie-A, n. 298, 1. suplemento, pp. 8496-(129) e seguintes.
A, mais uma vez, vamo-nos deparar com conceitos e objectivos que reiteram outros antes encontrados nas citadas RCM.
Assim, invocando o Programa do Governo, a Lei n. 109-A/2001 reafirma ser uma prioridade desenvolver Portugal como sociedade do conhecimento
e da informao, preeminncia reforada alis pela adopo do Plano de Aco-e-Europa 2002. Ao mesmo tempo, proclama que o Pas j dispe das orientaes programticas e dos instrumentos de financiamento que definem os
investimentos estruturais necessrios em matria de sociedade de informao.
478
nessa sequncia que, entre outros vectores, a Lei n. 109-A/2001 invoca

precisamente a iniciativa Internet e a RCM n. 110/2000, ecoando-se [agora em
letra e na forma de lei] o objectivo do [] incremento acelerado do uso da Internet,
nas escolas, nas famlias, nas empresas e na Administrao Pblica, como uma prioridade
estratgica [], visando a multiplicao dos usos, mas tambm a melhoria das
condies estruturais de acesso e generalizao e do incremento dos servios e
contedos disponibilizados.
De igual modo, outro vector, o Programa Operacional para a Sociedade
da Informao (POSI) (www.posi.mct.pt), v ressoar nesta mesma lei os respectivos grandes objectivos que definem como eixos prioritrios de interveno
a formao e certificao de competncias, a promoo de acessibilidades e
contedos, o desenvolvimento de investigao cientfica e tecnolgica para a
sociedade de informao, para alm da [] promoo do funcionamento em rede
escala regional ou nacional (Portugal Digital), a modernizao da Administrao Pblica
(Estado Aberto) [].
Para alm do mais, a Lei n. 109-A/2001 faz ainda apelo da RCM n. 111/
2000 para acentuar o papel da estrutura de coordenao e acompanhamento
das aces do Governo em matria de Sociedade de Informao a Comisso Interministerial para a Sociedade de Informao (www.cisi.mct.pt) que integra ncleos representantes de todos os ministrios.
Com a Lei n. 109-A/2001 ainda valorizado o estmulo para o desenvolvimento do comrcio electrnico, sendo referidas as iniciativas legislativas visando a sua dinamizao e enquadramento, designadamente o regime jurdico
dos documentos electrnicos e da assinatura digital, a equiparao entre factura
e emitida em suporte papel e a factura electrnica, institudo, como vimos, pelo
Decreto-Lei 290-D/99.
Temos ento que a Lei n. 109-A/2001 inventaria e defende um ambicioso conjunto de medidas legislativas em matria de sociedade de informao,
onde pontua a comunicao electrnica.
Verificamos tambm que, repetidamente, a Lei n. 109-A/2001 cita vrias
RCM e, mais importante ainda, orientaes programticas do Governo, antes
assentes em meras RCM, adquirem valor de lei e so transformadas em grandes
princpios directores do Estado, parte das Grandes Opes do Plano para 2002.
Finalmente, a Lei n. 109-A/2001 acentua a necessidade de um incremento
acelerado do uso da Internet, e mais, atribui-lhe carcter estratgico, entre outros, para efeitos da prpria modernizao da Administrao Pblica.
O que nos traz de volta aos meios de comunicao electrnica na Administrao Pblica, matria que em parte est relacionada com o Decreto-Lei
n. 135/99, de 22 de Abril.
479
4 De facto, alguns anos antes da Lei n. 109-A/2001, norteado pelo

princpio geral da confiana nos cidados e nas empresas, o Governo havia j
tomado um conjunto de medidas de desformalizao e simplificao de procedimentos.
O motor desses objectivos foi precisamente o Decreto-Lei n. 135/99, de
22 de Abril, diploma que viria a ser alterado pelo Decreto-Lei n. 29/2000, de
13 de Maro.
Com o Decreto-Lei n. 135/99 so, uma vez mais, reiterados e confirmados,
agora com a fora de lei sistematizados e estruturados em norma legal conceitos e objectivos que reiteram outros antes encontrados nas citadas RCM.
Conforme prev o artigo 1., n. 2, do Decreto-Lei n. 135/99, as disposies deste diploma legal aplicam-se a todos os servios da administrao central, regional e local, bem como aos institutos pblicos nas modalidades de servios personalizados do Estado ou de fundos pblicos.
Pela sua importncia para este parecer, vamos destacar dois dispositivos
deste diploma.
4.1 Assim, dispe o artigo 26. do Decreto-Lei n. 135/99 que os servios e organismos da Administrao Pblica devem disponibilizar um endereo de correio electrnico para efeito de contacto por parte dos cidados e de
entidades pblicas e privadas e divulg-lo de forma adequada, bem como assegurar a sua gesto eficaz, ex vi, n. 1.
Por outro lado, o n. 2 do mesmo artigo 26. consagra que:
A correspondncia transmitida por via electrnica tem o mesmo valor da trocada em suporte
papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administrao e pelos particulares, idntico tratamento.
Verificamos, por conseguinte, que esta norma reproduz, quase na ntegra,
idntica disposio da RCM n. 60/98, antes transcrita e analisada.
Mais verificamos, no que Administrao Pblica importa, que o que era
antes mera orientao programtica do Governo, com o n. 2 do artigo 26.
passou a ser norma legal, parte de um regime jurdico que se props alterar
comportamentos, no caso, simplificando, melhorando e aperfeioando a comunicao administrativa com os particulares.
Verificamos ainda que, por fora desta norma, a Administrao Pblica
v-se perante:
Uma previso normativa que atribui o mesmo valor correspondncia transmitida por via electrnica e trocada em suporte papel;
A obrigao de conferir a uma e a outra idntico tratamento.
480
Quanto ao n. 3 do artigo 26., e o que nele se ressalvava, referente publicao do diploma regulador da autenticao de documentos electrnicos, perdeu entretanto significado, precisamente face publicao do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 Agosto, diploma que, como vimos, trata justamente dessa matria.
Finalmente, uma nota para o n. 4 do artigo 26. do Decreto-Lei n. 135/
99, norma que estipula que:
Compete ao dirigente mximo do servio designar os funcionrios responsveis pela informao oficial do servio ou organismo, prestada atravs da transmisso electrnica de dados.
No bastara o artigo 26. consagrar no n. 2, como regra, que a correspondncia transmitida por via electrnica tem o mesmo valor da trocada em
suporte papel e que a Administrao tem a obrigao de conferir a uma e a
outra idntico tratamento, o n. 4 vem reforar o valor e a fora daquela disposio ao prever certo que num plano de competncia que o dirigente mximo do servio designa os funcionrios responsveis pela informao oficial do organismo, prestada atravs da transmisso electrnica de dados.
Em sntese, ficam claros o significado, a importncia, o mrito e a valia
que o legislador atribui transmisso electrnica de dados.
De igual modo, notria a resoluo do legislador em fazer da transmisso electrnica de dados um veculo de correspondncia cada vez mais generalizado e rotineiramente utilizado pela Administrao Pblica, dessa forma contribuindo para a melhoria da qualidade dos servios prestados, neste caso, prestando informao oficial do servio ou organismo.
Diga-se, finalmente, que a prpria insero sistemtica do artigo 26. no
captulo III, respeitante comunicao administrativa, acentua o papel e a
importncia que em matria de correspondncia pode desempenhar a utilizao
do correio electrnico para a Administrao Pblica.
4.2 Outro artigo que tambm deve merecer a nossa ateno artigo
39. do Decreto-Lei n. 135/99.
Este artigo 39. introduz relativamente matria que vimos apreciando a
obrigatoriedade de uma resposta, ou seja, a obrigao que os servios da Administrao Pblica tm de responder a toda a correspondncia, designadamente
sugestes, crticas ou pedidos de informao, com a maior brevidade possvel.
a seguinte a redaco do artigo 39., n. 1:
Toda a correspondncia, designadamente sugestes, crticas ou pedidos de informao cujos
autores se identifiquem, dirigida a qualquer servio ser objecto de anlise e deciso, devendo ser
objecto de resposta com a maior brevidade possvel, que no exceder, em regra, 15 dias.
481
O n. 2 do mesmo artigo acrescenta que sempre que a resposta efectiva

solicitao for demorada, o cidado dever receber uma notificao informando-o que o seu pedido foi recebido e ser dada resposta mais tarde.
Desta forma o cidado fica duplamente informado, por um lado, que a
sua solicitao foi recebida, por outro, que embora no tenha obtido a resposta
que pretendia, a ir receber posteriormente.
Para a Administrao Pblica o correio electrnico , como j foi sobejamente visto, mais um veculo de correspondncia, pelo que fica naturalmente
abrangido pela disposio do artigo 39., n. 1, do Decreto-Lei n. 135/99.
Em termos de imagem, a rapidez de resposta tem enorme impacto e representa muito, pois no raras vezes assinalado como indicador do nvel de
maturidade que um servio pblico apresenta na utilizao das ferramentas da
Internet (2).
Estamos pois em condies de poder dizer que, em termos gerais, sempre devida pela Administrao uma resposta aos pedidos de informao que
lhe sejam formulados via correio electrnico.
A IGAI est pois obrigada a dar resposta aos pedidos de informao que
lhe sejam dirigidos.
5 Importa no entanto precisar e salientar um aspecto a ter em conta.
Olhando uma vez mais para a norma antes transcrita do artigo 39., n. 1,
do Decreto-Lei n. 135/99, verificamos que um requisito, pelo menos, devem
os pedidos de informao cumprir, i. e., os autores devem identificar-se perante o servio ou organismos a que se dirijam.
A identificao tem um significado prprio no mbito do Decreto-Lei
n. 135/99.
Sobre identificao das pessoas singulares ou colectivas trata o artigo 17.
(2) Uma chamada de ateno para o Guia de Boas Prticas na Construo de Web Sites da
Administrao Directa e Indirecta do Estado, Verso 2.0, de 22 de Julho de 2001, em http://
www.cisi.mct.pt, v. sobretudo as pp. 92 e seguintes, onde, subordinado ao ttulo Respostas aos
e-mails recebidos, podemos ler:
Todas as solicitaes realizadas por correio electrnico para os servios ou organismos da administrao directa e indirecta do Estado, sejam pedidos de esclarecimento, sugestes ou reclamaes, devero ser objecto de resposta com a maior brevidade possvel, que no exceder 5 dias
teis.
Note-se o substancialmente reduzido prazo que, em termos de recomendao, ali se fixa
5 dias teis para efeitos de resposta.
482
Dispe o artigo 17., n. 3, que a identificao das pessoas, singulares ou

colectivas, faz-se de acordo com o disposto na alnea b) do n. 1 do artigo 74.
do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA).
Quer dizer, por fora das disposies dos artigos 39., n. 1, e 17., n. 3
do Decreto-Lei n. 135/99, de 22 de Abril, conjugadas com a alnea b) do n. 1
do artigo 74. do CPA, qualquer pedido de informao deve conter a identificao do autor, pela indicao do respectivo nome, estado, profisso e residncia.
Isso manifestamente no foi feito no pedido de informao que est na
origem deste parecer.
Verificamos que esse pedido no obedece aos requisitos de identificao
previstos na lei.
Para alm do nome, do autor apenas se lhe conhece o endereo electrnico, i. e.
Desconhece-se se o indicado nome completo ou no.
Desconhece-se o estado civil e a profisso.
Desconhece-se a morada.
A prudncia aconselharia que, neste caso, mais do que uma resposta, ao
autor do pedido dever-se-ia, por um lado, inform-lo do disposto na alnea b)
do n. 1 do artigo 74. do CPA, aqui aplicvel nos termos do artigo 17., n. 3,
do Decreto-Lei n. 135/99, por outro, da necessidade que o mesmo tem de se
identificar quando formula um pedido como aquele que apresentou IGAI.
Obviamente, tal questo no seria de colocar caso o pedido estivesse devidamente autenticado com assinatura digital, o que no era o caso.
6 Mas mais, analisado o prprio pedido, a verdade que, mais do que
um pedido de informao, o mesmo reveste sobretudo e essencialmente a forma de uma consulta jurdica.
O autor, mais do que uma mera informao, pretende ser esclarecido num
plano que o do direito, quanto a efeitos jurdicos e relativamente a normas e
legislao aplicvel.
A verdade que, percorrido Decreto-Lei n. 227/95, de 11 de Setembro,
(LOIGAI), em parte alguma encontramos a consulta jurdica a cidados como
uma das atribuies da IGAI.
No estrito domnio da competncia a questo nem se coloca.
Alis, a leitura da LOIGAI permite perceber o contrrio.
Ou seja, ao invs de dar informaes aos cidados, entre outras, IGAI
est atribuda a especial competncia de apreciar as queixas, reclamaes e denncias apresentadas por eventuais violaes da legalidade e, em geral, as suspeitas de irregularidade ou deficincia no funcionamento dos servios, ex vi
artigo 3., n. 2, alnea d), da LOIGAI.
483
Ora, esse fluxo de informao opera-se em termos unvocos.

Quer dizer, a IGAI tem uma especial competncia para receber informaes do cidado, j o contrrio no se verifica, pelo menos, com o alcance que
pretendido pelo autor do pedido que est na origem deste parecer.
7 Em suma, na medida em que o autor do pedido no se identificou
devidamente no pode receber a informao que pretende.
Mas, para alm disso, a informao pretendida [ainda que pouco complexa (3) ] configura, de facto, uma consulta jurdica, ainda que vestida de pedido de informao.
Ora, a IGAI no tem vocao de consultor jurdico dos cidados.
Mais, a IGAI incompetente para dar consultas jurdicas aos cidados.
Donde o autor do pedido no pode receber da Inspeco a informao
que pretende.
Mais do que a prudncia poderia aconselhar, o artigo 39., n. 1, do
Decreto-Lei n. 135/99 obriga no entanto que, neste caso, o cidado seja ainda
assim destinatrio de uma resposta porque uma resposta, qualquer que ela
seja, o cidado h-de sempre ter que o esclarea quanto incompetncia da
IGAI para disponibilizar as informaes solicitadas, mas que, ao mesmo tempo, o encaminhasse, com indicaes de morada, contactos e eventualmente de
endereo de correio electrnico, para a entidade, servio ou organismo
vocacionado precisamente para disponibilizar o tipo de esclarecimento pretendido pelo particular.
Uma nota para a resposta propriamente dita, que deve ser dada com a
maior brevidade possvel, no devendo exceder, em regra, 15 dias.
Finalmente, de sublinhar tambm o caso particular do correio electrnico, cujo prazo de resposta dever ser de 5 dias teis, conforme recomendao n. 25 do Guia de Boas Prticas na Construo de Web Sites da
Administrao Directa e Indirecta do Estado, Verso 2.0, de 22 de Julho
de 2001.
Permite o exposto formular as seguintes concluses:
1. O correio electrnico mais um veculo de correspondncia, pelo
que se encontra abrangido pela disposio do artigo 39., n. 1,
do Decreto-Lei n. 135/99;
(3) Bastaria remeter o autor do pedido para as regras e mecanismos dos artigos 89. e 90.
do Cdigo de Processo Penal, distinguindo entre sujeito processual e mera parte com interesse
legtimo.
484
2. obrigatria uma resposta por parte da Administrao aos pedidos

de informao que lhe sejam formulados via correio electrnico;
3. Os autores dos pedidos de informao devem identificar-se perante o servio ou organismos a que se dirijam;
4. A identificao tem um significado prprio no mbito do Decreto-Lei n. 135/99;
5. Conforme dispe o artigo 17., n. 3, do Decreto-Lei n. 135/99,
a identificao das pessoas, singulares ou colectivas, faz-se de acordo
com o previsto na alnea b) do n. 1 do artigo 74. do CPA;
6. Nos termos do ponto anterior os pedidos de informao dirigidos Administrao devem conter a identificao do autor, pela
indicao do respectivo nome, estado, profisso e residncia;
7. Face respectiva lei orgnica, a IGAI incompetente para dar
consultas jurdicas aos cidados, o que inviabiliza qualquer pedido
que lhe seja formulado nesse sentido;
8. Caso o pedido do cidado no possa ser atendido, ele deve ainda
assim ser destinatrio de uma resposta que o esclarea quanto aos
motivos que inviabilizam a disponibilizao das informaes solicitadas;
9. A resposta a dar dever ainda conter indicaes de morada, contactos e eventualmente de endereo de correio electrnico, por forma a encaminhar o cidado para a entidade, servio ou organismo competente para disponibilizar o tipo de esclarecimento que
o mesmo pretende obter.
Propostas
I Nos termos do artigo 26., n. 3, do Decreto-Lei n. 135/99, proponho que se proceda nomeao de um funcionrio a quem seja atribuda a
responsabilidade e funo de dar resposta aos pedidos de informao recebidos via correio electrnico.
II Mais proponho que se introduza no portal da IGAI na Internet, eventualmente, logo na pgina de abertura, um texto que, assinalando o facto de a
Inspeco dar resposta aos pedidos de informao que lhe sejam dirigidos pelo
cidado, incluindo aqueles que lhe so remetidos via correio electrnico, indique
tambm quais as informaes que so passveis de obterem os necessrios esclarecimentos, considerando as disposies daquela que a LOIGAI.
III Proponho ainda que o texto referido na proposta anterior desde
logo enuncie os atributos que os pedidos de informao remetidos devem pos485
suir, designadamente quanto ao que se entende por identificao suficiente do

remetente [caso o documento no contenha assinatura digital], conforme aos
requisitos que vo enunciados nas concluses 5. e 6. que antecedem, parecendo razovel que o pedido deva indicar tambm para que efeitos se destina a
resposta solicitada.
Este o meu parecer, que submeto considerao superior.
O Tcnico Jurista,
Eurico Joo Silva.
486
31 ANLISE DO DECRETO-LEI N. 79/2001, DE 5 DE MARO,

QUE DEFINE E REGULA O SISTEMA DE FISCALIZAO E
CONTROLO DE ACTIVIDADES DA PESCA
Parecer n. 2/2001
Assunto: Anlise do Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro, que institui, define e regulamenta o Sistema de Fiscalizao e Controlo das Actividades
da Pesca, designadamente do artigo 23., que define o ficheiro de relatrios de alvos, e do artigo 24., que define o ficheiro de pessoa singular ou colectiva, confrontando-os com os princpios contidos na Lei
n. 67/98, de 26 de Outubro (Lei da Proteco de Dados Pessoais).
I Introduo
A Ex.ma Sr. Subinspectora-Geral solicitou verbalmente que emitisse parecer sobre se as normas contidas nos artigos 23. e 24. do Decreto-Lei n. 79/
2001, de 5 de Maro, que definem o processamento de dados recolhidos para
o ficheiro de relatrios de alvos e para o ficheiro de pessoa singular ou colectiva no mbito do Sistema de Fiscalizao e Controlo das Actividades da Pesca,
colidem com os princpios fundamentais contidos na Lei n. 67/98, de 26 de
Outubro (Lei da Proteco de Dados Pessoais).
Esta questo foi suscitada pelo Sr. Inspector Principal Joo Paiva na sequncia de uma aco inspectiva que o mesmo se encontra a realizar nos Aores, conjuntamente com o Sr. Inspector Superior Ablio Vieira.
487
E prende-se essencialmente com as actividades desenvolvidas no mbito

das aces de vigilncia, fiscalizao e controlo das actividades da pesca realizadas pelas diversas entidades que constam do artigo 2. do Decreto-Lei n. 79/
2001, de 5 de Maro, nomeadamente quando se verificam situaes de presumvel
infraco e se torna necessrio proceder elaborao de ficheiros de relatrios
de alvos donde constam os dados pessoais dos armadores, das pessoas singulares e das pessoas colectivas previstos nos artigos 23. e 24. deste diploma legal, levantando-se a questo se estes ficheiros no iro colidir com os preceitos
enunciados na Lei n. 67/98, de 26 de Outubro, que regula a proteco e tratamento de dados pessoais e a sua circulao.
Para melhor entender qual o significado da criao destes ficheiros parece-nos de alguma utilidade proceder a uma breve resenha sobre o mbito, competncia e atribuies na vigilncia, fiscalizao e controlo do exerccio da actividade da pesca, uma vez que a causa principal para a criao deste sistema de
fiscalizao a conservao dos recursos vivos aquticos.
II Definio do sistema de fiscalizao e controlo das actividades

de pesca
Uma das primeiras medidas governamentais levadas a cabo na vigilncia e
no controlo do exerccio da actividade de pesca foi a instituio e regulamentao do sistema de monitorizao contnua de embarcaes de pesca, via satlite, designado por MONICAP, o qual teve como objectivo monitorizar embarcaes de pesca nacionais licenciadas para operar em guas internacionais
e ou de pases terceiros com determinadas caractersticas v. Decreto-Lei
n. 310/98, de 14 de Outubro.
Esta obrigatoriedade de monitorizao foi assim entendida na perspectiva
de que a actividade da pesca uma actividade que, cada vez mais, dever ser
condicionada e limitada devido escassez de recursos e que o direito pesca
implica uma obrigao de conservao e gesto racional dos seus recursos.
Posteriormente, novas iniciativas legislativas inseridas no conceito de pesca
responsvel levaram criao de um sistema designado por SIFICAP (Sistema
Integrado de Vigilncia, Fiscalizao e Controlo das Actividades da Pesca)
v. Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro.
Este sistema, que tem como objectivo principal assegurar a conservao,
gesto e desenvolvimento dos recursos aquticos, numa perspectiva de explorao racional dos recursos piscatrios, recorre informtica e s tcnicas evoludas de informao e de aproveitamento de recursos humanos e materiais possi488
Anlise do Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro, que define e regula o Sistema

de Fiscalizao e Controlo de Actividades de Pesca
bilitando, deste modo, uma melhor e mais aprofundada vigilncia, fiscalizao e

controlo do exerccio da actividade da pesca, bem como uma aco inspectiva
mais eficaz na dissuaso e deteco de actos ilcitos.
Toda esta actividade de vigilncia e controlo realizada pelo SIFICAP permite necessariamente o acesso a um vasto campo de informao obtida atravs
de ficheiros de dados, essencial no s para a elaborao de estatsticas mas
tambm para a instruo de eventuais processos contra-ordenacionais ou processos crime decorrentes das aces inspectivas.
No entanto, tal como se pode desde logo observar atravs do prembulo
deste diploma legal e dos seus articulados, a recolha destes dados tem sempre
como garantia mxima a proteco de dados pessoais definida pela Lei n. 67/
98, de 26 de Outubro.
III Objectivos e actividade do SIFICAP
J atrs nos referimos aos objectivos do SIFICAP que se prendem com a
vigilncia, fiscalizao e controlo das actividades da pesca.
Para que o mesmo resulte e se torne eficaz, torna-se necessrio que o Sistema de Informao (SI) funcione de molde a que exista uma interligao entre
as diversas entidades enunciadas no artigo 2. do citado Decreto-Lei
n. 79/2001, de 5 de Maro, e que fazem parte do SIFICAP.
Convm referir que o SIFICAP coordenado pela Inspeco-Geral das Pescas (IGP), qual compete, em articulao com todas as outras entidades deste sistema, definir os meios humanos e materiais essenciais para o seu funcionamento.
Esta actividade de vigilncia, fiscalizao e controlo da actividade da pesca
encontra-se inserida no regime de controlo aplicvel poltica comum da pesca
instituda pelo Regulamento (CEE) n. 2847/93, do Conselho, de 12 de Outubro.
Tambm a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Mar de 10
de Dezembro de 1982, ratificada por Portugal pelo Decreto do Presidente da
Repblica n. 67-A/97, publicado no Dirio da Repblica, de 14 de Outubro de
1997, determina que os Estados so responsveis pelas suas zonas costeiras.
Daqui poderemos concluir a importncia dada na vigilncia de todas as
actividades que, de algum modo, possam pr em perigo os recursos vivos aquticos, sendo hoje o mar considerado como patrimnio comum da Humanidade.
Posto isto, reveste-se da maior importncia que o sistema inovador de vigilncia do controlo da actividade da pesca, criado pelo Decreto-Lei n. 79/2001
funcione em pleno, o que determina necessariamente a funcionalidade e
operacionalidade de todas as entidades, de todos os sistemas e de todos os
servios que fazem parte do mesmo.
489
E um destes servios o Servio de Informao e de Ficheiros de Dados

que passaremos, de seguida, a analisar.
IV Servio de Informao e Ficheiros de Dados

O artigo 3., alnea b), do Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro,
define informao como sendo o conjunto de dados colocados num contexto til e
com significado e que so comunicados a um receptor que os vai utilizar num processo
decisrio.
Na alnea c) define sistema de informao como sendo o conjunto de
dados que apoia a interligao entre as vrias entidades que compem o
SIFICAP e todos os sistemas envolventes.
Na alnea d) define a rede de comunicao de dados (RCD) como sendo
toda a tecnologia de informao que vai permitir a disponibilizao e acesso
dos dados e da informao.
Finalmente, na alnea o) refere-se que cada entidade participante no sistema
o SIFICAP dentro do seu mbito de aco e competncias designa um elemento para exercer as funes de administrao do sistema informtico da
respectiva entidade.
a IGP que assegura organicamente a recepo, tratamento e disponibilizao dos dados e das informaes, sendo que a introduo desses dados
em ficheiros da responsabilidade das entidades que fazem parte do
SIFICAP v. artigo 6. do Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro.
As entidades que fazem parte do SIFICAP, de acordo com as suas reas
de interveno, designam os administradores operacionais e administradores
informticos, sendo a nomeao destes, bem como as suas normas de actuao, estabelecidas por despacho conjunto dos membros do Governo que tutelam as entidades participantes neste sistema v. j citado artigo 6.
Daqui poderemos desde logo concluir que a nomeao e posterior actuao dos administradores, nomeadamente daqueles que controlam a rea
informtica e o processamento dos ficheiros de dados, obedece a um apertado
controle.
V Proteco da informao e sigilo profissional

Para alm do controlo existente na nomeao dos administradores das diversas entidades que fazem parte do SIFICAP, todos os dados que so recolhi490

dos no mbito das suas aces devem, nos termos do artigo 11. do Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro, [] limitar-se ao estritamente necessrio preveno ou represso de infraces penais ou de contra-ordenaes [] no podendo ser utilizados para fins diferentes dos previstos no presente diploma.
Por seu lado, o artigo 12. designa a IGP como sendo a entidade responsvel pelos ficheiros existentes no Servio de Informao (SI) do SIFICAP, devendo a responsabilidade do tratamento, segurana e confidencialidade de dados, designadamente dados pessoais, o acesso e a transferncia destes dados,
processar-se de acordo com o disposto na Lei n. 67/98, de 26 de Outubro
(Lei da Proteco de Dados Pessoais).
Assim, o prprio Decreto-Lei n. 79/2001 que, no seu artigo 12., remete
para o artigo 11. alnea d), da Lei n. 67/98 quais os procedimentos a adoptar no
que concerne correco de inexactides, ao complemento e supresso de dados.
Quanto aos utilizadores destes ficheiros, de novo o artigo 21. do Decreto-Lei n. 79/2001 remete para o artigo 15. da Lei da Proteco de Dados Pessoais, o qual enuncia exaustivamente todas as medidas que os responsveis pelo
tratamento de dados devem obedecer para que estes dados sejam protegidos,
contra a sua destruio acidental ou ilcita, contra a sua perda, a sua alterao,
a sua difuso ou o seu acesso no autorizado e, ainda, contra qualquer outra
forma de tratamento ilcito.
Para alm da existncia de um ficheiro de utilizadores, existe tambm um
ficheiro de auditoria regido pelas medidas especiais de segurana enunciadas no
j citado artigo 15. da Lei n. 67/98.
E, para que SIFICAP funcione e cumpra as funes para que foi criado,
torna-se necessrio, para alm da existncia dos ficheiros j acima mencionados,
que exista um ficheiro de relatrio de alvos onde so registados os alvos detectados em aces de inspeco, misses de vigilncia, fiscalizao e controlo das
actividades da pesca e em situaes de presumvel infraco v. artigo 23. do
Ainda, na sequncia da actividade desenvolvida pelo SIFICAP, existe igualmente um ficheiro de pessoa singular ou colectiva, onde so registados os seus
dados, obtidos no decurso de uma aco de inspeco, contendo este ficheiro
todos os elementos de identificao da pessoa singular ou da pessoa colectiva
v. artigo 24. do Decreto-Lei n. 79/2001.
evidente que estes dois ltimos ficheiros tero de obedecer aos princpios contidos na Lei de Proteco de Dados Pessoais, s podendo ser comunicados os dados a contidos para efeitos de investigao criminal, de instruo
de processos judiciais ou de processos de contra-ordenao v. artigo 34. do
491
Para alm do mais, esta comunicao s poder ser efectuada quando o

pedido emana de um magistrado ou de uma entidade administrativa ou policial competente, obedecendo sempre s normas legais relativas confidencialidade de dados.
Quanto divulgao contida no Servio de Informao (SI) do SIFICAP,
o artigo 35. do Decreto-Lei n. 79/2001 permite a sua divulgao desde que
no sejam identificadas as pessoas a que respeitam.
Finalmente, o artigo 37. enuncia quais as regras que cabem entidade
responsvel pelos ficheiros, de modo a garantir a segurana da informao a
contida, remetendo novamente para os princpios contidos na Lei n. 67/98, de
26 de Outubro, estando todos os utilizadores do SIFICAP, no exerccio das
suas funes ou no decurso da sua actividade mesmo aps o termo das suas
funes, obrigados ao sigilo profissional artigo 38. que remete para o n. 1
do artigo 17. da Lei de Proteco de Dados Pessoais.
VI Anlise na perspectiva da Lei N. 67/98 (Lei da Proteco de Dados Pessoais)

Pela anlise que acabmos de efectuar, s tm acesso aos Servios de Informao constantes dos ficheiros existentes os utilizadores devidamente autorizados pertencentes s diversas entidades participantes no sistema SIFICAP.
o prprio Decreto-Lei n. 79/2001 que, no captulo III, respeitante aos
ficheiros, sua utilizao, tratamento de dados e ao seu acesso, comunicao,
sua divulgao e segurana da informao neles contida, remete para a Lei da
Lei de Proteco de Dados Pessoais.
Assim sendo, no nos parece que nenhuma das normas contidas no Decreto-Lei n. 79/2001, nomeadamente as normas contidas no artigo 23. e no
artigo 24., colidam com os princpios gerais da Lei de Proteco de Dados
Pessoais.
VII Concluses
1. O SIFICAP um Sistema Integrado de Vigilncia, Fiscalizao e Controlo das Actividades da Pesca, criado pelo Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de
Maro, e tem como objectivo principal assegurar a conservao, gesto e desenvolvimento dos recursos aquticos, numa perspectiva de explorao racional
dos recursos piscatrios;
492

2. Esta actividade de vigilncia e controlo realizada pelo SIFICAP permite necessariamente o acesso a um vasto campo de informao obtida atravs
de ficheiros de dados, essencial no s em termos de estatstica mas tambm
para a instruo de eventuais processos contra-ordenacionais ou processos crime decorrentes das aces inspectivas;
3. E desde logo se observa, atravs do prembulo do Decreto-Lei n. 79/
2001, de 5 de Maro, e dos seus articulados que a recolha destes dados tem
sempre como garantia mxima a proteco de dados pessoais definida pela Lei
n. 67/98, de 26 de Outubro.
4. Posto isto, reveste-se da maior importncia que o sistema inovador de
vigilncia do controlo da actividade da pesca, criado pelo Decreto-Lei n. 79/
2001 funcione em pleno, o que determina necessariamente a funcionalidade e
operacionalidade de todas as entidades, de todos os sistemas e de todos os
servios que fazem parte do mesmo;
5. E, para que SIFICAP funcione e cumpra as funes para que foi criado torna-se necessrio, para alm da existncia de outros os ficheiros, que exista um ficheiro de relatrio de alvos onde so registados os alvos detectados em
aces de inspeco, misses de vigilncia, fiscalizao e controlo das actividades da pesca e em situaes de presumvel infraco e ainda um ficheiro de
pessoa singular ou colectiva onde so registados os seus elementos de identificao, obtidos no decurso de uma aco de inspeco v. artigos 23. e 24.
do Decreto-Lei n. 79/2001;
6. o prprio Decreto-Lei n. 79/2001 que, no captulo III respeitante
aos ficheiros, sua utilizao, tratamento de dados, o seu acesso, a comunicao,
a sua divulgao e a segurana da informao neles contida, remete para a Lei
da Lei de Proteco de Dados Pessoais;
7. evidente que estes ficheiros tero de obedecer aos princpios contidos na Lei de Proteco de Dados Pessoais, s podendo ser comunicados os
dados a contidos para efeitos de investigao criminal, de instruo de processos judiciais ou de processos de contra-ordenao v. artigo 34. do Decreto-Lei n. 79/2001;
8. Para alm do mais, esta comunicao s poder ser feita quando o pedido vem de um magistrado, de uma entidade administrativa ou policial competente, obedecendo sempre s normas legais relativas confidencialidade de
dados;
9. Finalmente, a entidade responsvel pelos ficheiros tem de pautar a sua
conduta de acordo com determinadas as regras, de modo a garantir a segurana
da informao a contida, estando todos os utilizadores do SIFICAP no exerccio das suas funes ou no decurso da sua actividade, mesmo aps o termo
493
das suas funes obrigados ao sigilo profissional v. artigos 37. e 38. do

Decreto-Lei n. 79/2001, os quais remetem para os princpios enunciados no
n. 1 do artigo 17. da Lei de Proteco de Dados Pessoais;
10. Assim sendo, no nos parece que nenhuma das normas contidas no
Decreto-Lei n. 79/2001, nomeadamente as normas contidas nos artigos 23. e
24., colidam com os princpios gerais da Lei de Proteco de Dados Pessoais.
Adelaide Sequeira
494
CAPTULO IV
PROPOSTA
DE ALTERAO LEGISLATIVA
32 BREVE NOTA EXPLICATIVA E NDICE DA PROPOSTA DE

SISTEMATIZAO E ARTICULADO DO ANTEPROJECTO
DO REGULAMENTO DISCIPLINAR DA POLCIA DE SEGURANA PBLICA
BREVE NOTA EXPLICATIVA

I O nmero e extenso das alteraes ao actual Regulamento, que reputamos necessrias e decorrentes da harmonizao legislativa imposta pela vigncia do Cdigo do Procedimento Administrativo, Lei de Organizao e
Funcionamento da PSP e Estatuto de Pessoal da PSP, implicaram uma
reformulao da sistematizao das matrias, sem prejuzo da manuteno do
modelo do actual RDPSP.
Por razes de maior visibilidade e compreenso das alteraes propostas, optou-se pela apresentao de um texto articulado com uma numerao
sequencial prpria, com remessa para os artigos inalterados do actual Regulamento.
Cremos que esta opo no inviabiliza, nem dificulta, a metodologia aprovada na primeira reunio do grupo de trabalho, pois no dispensa a anlise
pormenorizada de cada artigo do actual Regulamento.
Para facilitar as tarefas de anlise e debate elaborou-se um esboo de sistematizao e contedo do articulado do anteprojecto do Regulamento.
Pensamos que a apresentao de um texto reformulado, que constitua o
anteprojecto do novo Regulamento Disciplinar da PSP, ir facilitar a tarefa do
497
legislador e dos futuros aplicadores da lei, na medida em que assim se evitam

os inconvenientes da republicao.
II A harmonizao legislativa decorre, como acima se referiu, da entrada em vigor do Cdigo do Procedimento Administrativo, aprovado pelo
Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de Novembro, que passou a constituir a matriz
fundamental da estruturao dos procedimentos especiais.
Por outro lado, foi publicada a nova Lei de Organizao e Funcionamento
da Polcia de Segurana Pblica que, entre outras matrias, derrogou as normas constantes dos artigos 119. a 122. do ttulo VI do Regulamento de Disciplina da PSP.
Igualmente o artigo 40. do Estatuto de Pessoal da PSP, aprovado pelo
Decreto-Lei n. 511/99, de 24 de Novembro, veio regular a promoo por
distino em termos no claramente idnticos aos previstos no artigo 24. do
Regulamento de Disciplina da PSP.
III As principais inovaes situam-se, essencialmente, ao nvel de:
Caracterizao das penas aplicveis tornando-as compatveis
com a garantia do rendimento mnimo de subsistncia, traduzido,
alis, desde h muito, no princpio vigente no direito processual civil, da impenhorabilidade relativa das remuneraes ou
penses;
Consagrao da recompensa da licena por mrito;
Obrigatoriedade absoluta de procedimento disciplinar;
Simplificao processual com clara distino das partes de direito
material e direito processual;
Melhor caracterizao do princpio da independncia;
Consagrao de uma ampla legitimidade procedimental do queixoso ofendido por forma a garantir uma maior transparncia
da justia disciplinar com a consequente credibilizao junto dos
cidados;
Consagrao do princpio da proibio da reformatio in
pejus nos casos de recurso interposto exclusivamente pelo
arguido.
498
Breve nota explicativa e ndice da proposta de sistematizao e articulado de anteprojecto

do Regulamento Disciplinar da Polcia de Segurana Pblica
Os Membros do Grupo de Trabalho (1) para a Reviso do Regulamento

Disciplinar da PSP.
(Subinspector-Geral)
Eurico Joo Naves Nunes da Silva

(Tcnico Superior de 1. classe)
(1) Por despacho do Sr. Ministro da Administrao Interna de 1 de Junho de 2000, foi nomeado grupo de trabalho com o objectivo de rever e alterar o Regulamento Disciplinar da PSP,
mas s em 2001, nos termos do ofcio n. 803, de 29 de Fevereiro de 2001, do Gabinete do MAI,
se reuniram as condies para a sua entrada em funcionamento.
Foi no mbito desse grupo de trabalho e na sequncia da primeira reunio que a IGAI apresentou a sua proposta, em forma de anteprojecto, contendo esta breve nota explicativa, ndice e
articulado.
Tendo como experincia o trabalho desenvolvido na elaborao do Regulamento Disciplinar
da Guarda Nacional Republicana (RDGNR), aprovado pela Lei n. 145/99, de 1 de Setembro, a
IGAI apresentou uma proposta de articulado que acompanhava de perto aquele diploma.
O grupo de trabalho era assim constitudo:
Dr. Jos Vicente Gomes de Almeida, subinspector-geral da Administrao Interna, que presidiu aos trabalhos;
Dr. Eurico Joo Naves Nunes da Silva, tcnico superior de 1. classe da IGAI;
Dr. Mrio Mota Raposo, da Auditoria Jurdica do MAI;
Dr. Jorge Teixeira Lapa, do Gabinete de S. Ex. o MAI;
Dr. Joaquim Mendeiros Pedro, da Direco Nacional da PSP;
Comissrio Vtor Manuel Braga Domingos, do Comando Metropolitano de
Lisboa da PSP.
Aps 39 reunies, realizadas ao longo de 10 meses, o grupo de trabalho acabou por apresentar, em 16 de Novembro de 2001, um documento que designou Anteprojecto de Estatuto
Disciplinar para o Pessoal com Funes Policiais da PSP.
499
PROPOSTA DE SISTEMATIZAO E ARTICULADO

DO ANTEPROJECTO DO REGULAMENTO DISCIPLINAR
DA POLCIA DE SEGURANA PBLICA (PSP)
TTULO I
Princpios fundamentais
CAPTULO I
Disposies gerais
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
1. mbito de aplicao.
2. Conceito de disciplina.
3. Responsabilidade disciplinar.
4. Conceito de infraco disciplinar.
5. Bases de disciplina.
6. Princpio da independncia.
7. Direito subsidirio.
CAPTULO II
Deveres gerais e especiais
Artigo 8. Deveres.
Artigo 9. Dever de iseno.
Artigo 10. Dever de zelo.
501
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
11. Dever
12. Dever
13. Dever
14. Dever
15. Dever
16. Dever
17. Dever
de obedincia.
de lealdade.
de sigilo.
de correco.
de assiduidade.
de pontualidade.
de aprumo.
TTULO II
Medidas disciplinares
CAPTULO I
Disposies gerais
Artigo 18. Titularidade dos poderes disciplinares.
Artigo 19. Exerccio da competncia.
Artigo 20. Averiguao dos factos.
CAPTULO II
Recompensas e seus efeitos
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
21. Recompensas.
22. Elogio.
23. Louvor.
24. Licena por mrito.
25. Promoo por distino.
26. Processo.
CAPTULO III
Penas disciplinares e seus efeitos
Artigo 27. Penas disciplinares.

Artigo 28. Penas aplicveis a aposentados ou em regime de licena ilimitada.
Artigo 29. Repreenso escrita.
Artigo 30. Repreenso escrita agravada.
Artigo 31. Multa.
502

Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
32. Suspenso.
33. Suspenso agravada.
34. Aposentao compulsiva.
35. Demisso.
36. Cessao da comisso de servio.
37. Pressupostos da transferncia.
38. Publicao e averbamentos das penas.
CAPTULO IV
Circunstncias dirimentes, atenuantes e agravantes
Artigo 39. Circunstncias dirimentes.

Artigo 40. Circunstncias atenuantes.
Artigo 41. Circunstncias agravantes.
CAPTULO V
Aplicao e graduao das penas
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
42. Determinao da pena disciplinar

43. Punio das infraces disciplinares.
44. Aplicao de penas expulsivas.
45. Suspenso das penas.
46. Repreenso.
47. Multa.
48. Suspenso.
49. Aposentao compulsiva e demisso.
50. Aposentao compulsiva.
51. Demisso.
52. Cessao da comisso de servio
CAPTULO V
Extino da responsabilidade disciplinar
Artigo 53. Causas de extino.

Artigo 54. Prescrio do procedimento disciplinar.
503
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
55. Prescrio das penas.

56. Cumprimento das penas.
57. Cumprimento da pena de multa.
58. Morte do infractor.
59. Amnistia, perdo genrico e indulto.
CAPTULO VI
Classes de comportamento
Artigo 60. Noo.

Artigo 61. Classes de comportamento.
Artigo 62. Classificao.
TTULO III
Competncia disciplinar
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
63. Princpios e mbito.

64. Determinao da competncia disciplinar.
65. Faculdade de alterar recompensas ou punies.
66. Falta de competncia disciplinar.
TTULO IV
Procedimento disciplinar
CAPTULO I
Disposies gerais
Artigo 67. Aquisio da notcia da infraco disciplinar.
Artigo 68. Participao, queixa e denncia.
Artigo 69. Auto de notcia.
Artigo 70. Obrigatoriedade de procedimento.
Artigo 71. Carcter pblico.
Artigo 72. Natureza secreta do processo, consulta e passagem de certides.
Artigo 73. Constituio e interveno de advogado.
Artigo 74. Representao.
Artigo 75. Confiana do processo.
Artigo 76. Estado psquico do arguido.
504

Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
77. Notificaes.
78. Forma dos actos.
79. Unidade e apensao de processos.
80. Nulidades.
81. Iseno de custas e selos.
82. Formas de processo.
83. Despacho liminar.
84. Nomeao do instrutor e de secretrio.
85. Fundamento da escusa e suspeio do instrutor.
86. Obrigatoriedade de comparncia a actos de processo.
CAPTULO II
Medidas provisrias
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
87. Admissibilidade.
88. Enumerao.
89. Condies gerais de aplicao.
90. Despacho de aplicao.
91. Promoo de funcionrio ou agente.
CAPTULO III
Fase da instruo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
92. Direco da instruo.

93. Incio e prazo geral de concluso.
94. Diligncias.
95. Testemunhas.
96. Providncias cautelares quanto aos meios de prova.
97. Suspenso do processo.
98. Encerramento da instruo.
99. Acusao.
CAPTULO IV
Fase da defesa
Artigo 100. Prazo de apresentao.

Artigo 101. Forma e contedo.
Artigo 102. Diligncias de prova.
505
CAPTULO V
Fase da deciso final
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
103. Relatrio final do instrutor.

104. Diligncias complementares.
105. Pareceres jurdicos.
106. Deciso final.
107. Notificao e publicao da deciso final.
CAPTULO VI
Processo de averiguaes
Artigo 108. Regras especiais.
Artigo 109. Conceito.
Artigo 110. Tramitao.
CAPTULO VII
Processos de inqurito e de sindicncia
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
111. Regras especiais.

112. Inqurito.
113. Sindicncia.
114. Publicidade da sindicncia.
115. Prazo de concluso.
116. Relatrio.
117. Deciso.
CAPTULO VIII
Processos por falta de assiduidade
Artigo 118. Falta de assiduidade.
Artigo 119. Processo.
506

TTULO V
Recursos
CAPTULO I
Recurso ordinrio
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
120. Recursos.
121. Trmites.
122. Deciso do recurso hierrquico.
123. Recurso da deciso do director nacional.
124. Recurso da deciso do Ministro.
125. Efeitos do recurso.
126. Taxas e emolumentos.
CAPTULO II
Recurso extraordinrio
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
Artigo
127. Definio do recurso.

128. Admissibilidade.
129. Requisitos.
130. Deciso sobre o requerimento.
131. Trmites.
132. Efeitos da reviso julgada procedente.
133. Taxas e emolumentos.
TTULO VI
Reabilitao
Artigo 134. Noo.
Artigo 135. Regime aplicvel.
Artigo 136. Efeitos.
507
Execuo grfica
na Imprensa Nacional-Casa da Moeda
com uma tiragem de 1000 exemplares
Depsito legal n. 127 127/98

2003 Controlo Externo Da Actividade Policial Vol II

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CONTROLO EXTERNO

INSPECO-GERAL DA ADMINISTRAO INTERNA

XV Conferncia Mundial da IACOLE, realizada em Sydney,

4 Ainda, liberdade e autoridade ................................................

Conferncia no mbito do curso de ps-graduao Educao

Interveno apresentada no dia 16 de Setembro no mbito da

Portugal uma Repblica soberana, baseada na dignidade da pessoa

dos textos seleccionados abrangendo o perodo tem-

A matria ora publicada a expresso de um projecto que se afirma inequvoco no

Antnio Henrique Rodrigues Maximiano

CONTROLO GOVERNAMENTAL E SUPERVISO CIVIL

1 O FUTURO DO CONTROLO CIVIL

A experincia portuguesa recente.

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

O futuro do controlo civil

A formao policial era inexistente e os quadros policiais, notoriamente,

II O sistema democrtico portugus

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Considera o direito integridade pessoal, moral e fsica como algo de

A Polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e os

Pode mesmo afirmar-se que o barmetro de um verdadeiro Estado

O futuro do controlo civil

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

dos seus elementos, um sistema de controlo interno, que se pretende dinamizar,

A) Criao. Concepo. Competncias.

A situao a que assim se chegou, mais de 20 anos depois do 25

O futuro do controlo civil

Criava-se, a partir do zero, uma nova instncia de controlo, altamente

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

O futuro do controlo civil

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Deu-se prevalncia absoluta a uma interveno pr-activa e claramente

O futuro do controlo civil

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

o Governo, responde pela actuao policial junto do Parlamento, dos cidados,

O futuro do controlo civil

Assistiremos a tambm utilizao das novas tecnologias, ao visionamento

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

um sistema que controla, pela cidadania, a actuao policial, ao que penso,

O futuro do controlo civil

A dignidade da pessoa consubstancia a sua essncia e intocvel.

Escrito em Lisboa, Outubro de 1998

2 PERSPECTIVAS GLOBAIS DO CONTROLO CIVIL

XV Conferncia Mundial da IACOLE, de 5 a 9 de Setembro de 1999,

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Perspectivas globais do controlo civil

A polcia, em democracia, exerce uma parte significativa do poder democrtico do Estado.

Pode mesmo afirmar-se que o barmetro de um verdadeiro Estado

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Degradantes (1984); os princpios para a proteco de todas as pessoas sujeitas

Perspectivas globais do controlo civil

ordem denncia pblica, sobretudo no exterior, da prepotncia, da violncia,

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Quando se fala em independncia da instituio de controlo quer com isso

Perspectivas globais do controlo civil

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Por isso que certamente a polcia ir utilizar as novas tecnologias, incluindo o

Perspectivas globais do controlo civil

Este controlo j exercido por instncias formais como, a ttulo

Antnio Henrique Rodrigues Maximiano,

3 O PROBLEMA DA CRIMINALIDADE A ESCOLA

Controlo Externo da Actividade Policial e dos Servios Tutelados pelo MAI

Se isto for verdade, como penso, o problema da segurana deixou de ser

O problema da criminalidade A escola e os jovens