Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana

SEBASTIEN ADINS*
Pontificia Universidad Catlica del Per
sadins@pucp.edu.pe

Resumen
El presente artculo analiza el proceso de integracin regional sudamericana a partir de su
origen en la Cumbre de Brasilia del ao 2000 hasta la actualidad. Luego de describir los cuatro
mbitos ms importantes de integracin, determina los principales factores que explican su
estancamiento actual: 1) la politizacin del contenido y el proceso de integracin; 2) el creciente desinters de Brasil frente al proyecto integrador; y 3) el cuestionamiento del carcter
sudamericano de la integracin regional por nuevos esquemas, como la Alianza del Pacfico y
la CELAC. Asimismo, hace uso de los enfoques de integracin de Joseph Nye y Walter Mattli
para analizar qu perspectivas tiene el regionalismo sudamericano a corto y mediano plazo.
Palabras clave: integracin regional sudamericana, regionalismo, Unasur, Sudamrica.
Dynamics and perspectives of the South American integration
Abstract
This article analyses the processes of the Latin-American regional integration from its establishment at the 2000 Brasilia Summit to the present day. After describing the four most important areas of integration the article determines the principal factors that explain its current
stagnation: 1) the politicization of the content and processes of integration; 2) Brazils growing
disinterest in the integration project; and 3) a questioning of the Latin American character of
new schemes of regional integration such as the Pacific Alliance and the CELAC This article
uses the Joseph Nye and Walter Mattli integration approach to analyze the perspectives of
Latin-American regionalism in both the short and medium term.
Key words: Latin-American regional integration, regionalism, UNASUR, Latin-America.

*Doctor en Ciencia Poltica y Gobierno por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y magster en
Relaciones Internacionales por la Universidad de Gante, Blgica. Docente del Departamento de Ciencias Sociales,
seccin Ciencia Poltica y Gobierno de la PUCP
Revista de Ciencia Poltica y Gobierno, 1(2), 2014, 13-37

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 15

En julio del ao 2000, por iniciativa de Brasil, se convoc a la primera reunin

de jefes de Estado sudamericanos. Este evento es visto como el inicio de un
proceso de integracin limitado al mbito sudamericano que qued plasmado,
primero, en la Comunidad Sudamericana de Naciones y, luego, en la creacin
de Unasur en 2007. A pesar de ciertos avances iniciales, el actual regionalismo
sudamericano generalmente ha sido considerado como deficiente e ineficaz
para responder a los importantes desafos que enfrenta la regin actualmente.
El presente artculo tiene como objetivos aclarar en qu consiste la integracin sudamericana, determinar los principales factores que explican su estancamiento y analizar qu perspectivas tiene para el futuro. En la primera seccin,
se describir brevemente cules son los orgenes de esta nueva ola de integracin
sudamericana a la luz de las anteriores experiencias integradoras en la regin.
Posteriormente, en la segunda seccin, se presentar la evolucin reciente de la
integracin en la subregin sudamericana, poniendo nfasis en las tres principales causas de su desempeo decepcionante: la politizacin, tanto en el contenido como en el proceso de integracin; el retiro paulatino de Brasil en su
calidad de lder del regionalismo sudamericano; y la escasa identificacin de
los pases con el concepto de Sudamrica. Finalmente, en la ltima seccin,
se expondr concisamente qu perspectivas tiene la integracin sudamericana
para el futuro, utilizando para este fin los enfoques de integracin de Joseph
Nye y Walter Mattli.

1. Orgenes de la integracin regional sudamericana

1.1. Antecedentes de integracin en el siglo XX
Durante la segunda parte del siglo XX, Amrica Latina pas por dos paradigmas de integracin1 comercial. La denominada primera ola de integracin
inici en el ao 1960 con el establecimiento de la Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC) entre seis economas sudamericanas y Mxico.
Ante el incumplimiento de los compromisos de sus miembros y la percepcin
de que dicho esquema solo beneficiaba a las tres principales economas, en
1969 se fund el Pacto Andino, considerado en aquella poca como el esquema
regional ms ambicioso fuera de Europa. Tanto la ALALC comoelPacto Andino
1
Para el presente artculo se entender integracin regional como the process whereby nations forgo the desire
and ability to conduct foreign and key domestic policies independently of each other, seeking instead to make joint
decisions or to delegate the decision-making process to new central organs; and the process whereby political actors
in several distinct settings are persuaded to shift their expectations and political activities to a new center (Lindberg,
1963, p.6).

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se inspiraron en la visin cepalista, que consider a la integracin regional

como un elemento sustancial en la estrategia de industrializacin de sustitucin de importaciones (ISI). Sin embargo, el agotamiento de dicho paradigma
de desarrollo, comprobable durante la crisis econmica de los aos ochenta,
deriv en una reformulacin del modelo de integracin de acuerdo a las premisas del neoliberalismo. El regionalismo abierto resultante consider a los
acuerdos regionales como los ladrillos de la liberalizacin global y prioriz
una integracin negativa2, es decir, enfocada principalmente en la eliminacin
de las barreras arancelarias, la atraccin de las inversiones extranjeras directas
y la liberalizacin de los servicios sin mayor importancia para la institucionalidad. Durante dicha segunda ola de integracin, se cre el Mercosur y
se produjo un cambio de paradigma (seguido por un cambio de nombre) en
la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Adems, a partir del ao 1990,
Estados Unidos empez a presionar a sus vecinos latinoamericanos para crear
un acuerdo comercial hemisfrico a travs de dos proyectos, la Enterprise for
the Americas Initiative (EAI) de 1990 y la propuesta de un rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA) de 1994. Si bien ambas olas integradoras
detentaban enfoques muy diferentes acerca del modelo de regionalismo, esencialmente, tenan al comercio como objeto de la integracin. Cabe sealar que
el nico organismo poltico latinoamericano existente durante el siglo XX fue
el Grupo de Ro, el mismo que surgi durante la dcada de 1980 como un foro
regional con el objetivo de intensificar el dilogo y la negociacin en la regin
centroamericana, sin la participacin de Estados Unidos.

1.2. Orgenes del concepto de integracin sudamericana

Aunque el concepto de Sudamrica en tanto trmino geopoltico apareci por
primera vez con el Barn de Rio Branco, el emblemtico canciller de Brasil a
inicios del siglo XX (1902-1912), recin a partir de la dcada de 1990 empez a
competir con el tradicional paradigma latinoamericano. Al menos tres factores
explican este cambio.
En primer lugar, la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (o NAFTA) autoexcluy a Mxico del mbito latinoamericano. Si bien
el pas azteca histricamente haba cumplido con un papel de articulacin
de Sudamrica con dos subregiones altamente subordinadas a Washington,
Centroamrica y el Caribe, la conclusin de dicho tratado y la posterior
2
El trmino integracin negativa (que consiste en el desmantelamiento de obstculos comerciales) y positiva (a travs
de la creacin de instituciones) proviene de Jan Tinbergen.

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concentracin casi exclusiva de la poltica exterior mexicana en las relaciones

con la potencia del Norte, debilitaron severamente la vigencia del concepto
Latinoamrica (Alcalde, 2010, p.30). En segundo lugar, Sudamrica, a diferencia de la referencia heterodefinida de Amrica Latina, es considerada un
concepto geogrfico claramente diferenciable del resto del continente, que
cuenta adems a excepcin de las Guyanas con los Estados de mayor homogeneidad histrico-cultural, relativamente ms grandes y de mayor autonoma
frente a Estados Unidos. Esta visin ya fue planteada por el geopoltico estadounidense Nicholas Spykman, que distingua dos regiones en Amrica Latina:
por un lado, el Mediterrneo americano que abarcaba Mxico, Centroamrica,
el Caribe, Colombia y Venezuela; y por el otro, el resto de Sudamrica que,
por su distancia respecto a Washington y su mayor nivel de desarrollo, podra
intentar desafiar la hegemona estadounidense (Spykman, 1944, p. 66). Por
ltimo, el trmino de Sudamrica surgi a manera de nueva referencia geogrfica en la subregin como resultado de una poltica promulgada por el entonces
canciller brasileo Fernando Henrique Cardoso (1992-1993) y dirigida explcitamente hacia la integracin de Brasil, por primera vez en su historia, con sus
vecinos sudamericanos.
Varios motivos han sido recalcados para explicar el diseo de una agenda
sudamericana por Itamaraty (el nombre de la cancillera brasilea) durante los
aos noventa. Primordialmente, un bloque sudamericano bajo el liderazgo
implcito de Brasil no solo permiti consolidar formalmente la exclusin de
Mxico, su principal competidor del resto de la regin, sino adems encarar
o por lo menos retrasar la estrategia hegemnica estadounidense de encapsular econmicamente a todo el continente americano mediante el ALCA.
En este sentido, cabe sealar que dicho proyecto estadounidense fue recibido
con gran preocupacin por el empresariado brasileo y considerado un desafo
mayor para la autonoma del pas, esta ltima vista como una de las principales premisas de la poltica exterior brasilea. Por otro lado, el uso del concepto Sudamrica respondi a una estrategia brasilea de presentarse como un
pas confiable ante los mercados internacionales durante la implementacin
de un plan de estabilizacin econmica, el Plan Real. En cambio, el rtulo de
Amrica Latina estaba cargado de connotaciones peyorativas, por su asociacin
con la crisis de la deuda de los aos ochenta y la denominada Crisis Tequila de
1994 (Spektor, 2010, pp.32-33). Por ltimo, y de manera creciente, a partir
de los aos noventa, Brasil empez a mirar hacia Sudamrica como una plataforma para su proyeccin como potencia emergente, as como en el proceso de
internacionalizacin de sus principales empresas.

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La primera iniciativa explcitamente sudamericana fue lanzada en 1993 con

la propuesta brasilea de establecer un rea de Libre Comercio de Amrica del
Sur (ALCSA) entre los miembros de la CAN, el Mercosur y Chile (Guyana
y Surinam no fueron considerados) mediante un esquema de liberalizacin
comercial que culminara en 2005. Sin embargo, dicho proyecto fracas, bsicamente por el desacuerdo de Chile en cuanto a las tarifas propuestas y el temor
entre los pases andinos a ser aplastados por los productos brasileos. Recin
siete aos despus, en julio del ao 2000, Brasil supo convocar con xito por
primera vez en la historia a una Reunin de Presidentes de Amrica del Sur.

2. Dinmica de la integracin regional sudamericana

2.1. Instituciones sudamericanas: de la Cumbre de Brasilia a la Unasur
En el marco de la celebracin de los quinientos aos del descubrimiento de
Brasil, el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso reuni a los doce
lderes sudamericanos los diez latinoamericanos ms Guyana y Surinam.
Aunque el propsito principal de esta Cumbre fue el de formular una posicin
comn acerca de los avances en las negociaciones sobre el ALCA, adems fue
considerada como una reaccin al Plan Colombia lanzado apenas unos das
antes y percibido por ciertos crculos brasileos como una primera etapa en la
internacionalizacin de la soberana sobre la Amazona (Moniz Bandeira, 2004,
p.494). Como resultado de la reunin, se emiti el llamado Comunicado de
Brasilia, que identific cinco temas de cooperacin entre los pases sudamericanos: el mantenimiento del Estado de derecho y el respeto por la democracia;
la futura creacin de una zona de libre comercio entre la CAN, Mercosur,
Chile, Guyana y Surinam; la integracin fsica mediante la complementacin
y ampliacin de la infraestructura; la lucha contra las drogas ilcitas y delitos
conexos; y la cooperacin en cuanto a informacin, conocimiento y tecnologa
(Reunin de Jefes de Estado de Amrica del Sur, 2000). Hasta la actualidad,
dicho Comunicado es considerado como uno de los principales antecedentes de
la actual integracin sudamericana, no solo por contar nicamente con la participacin de lderes sudamericanos el canciller mexicano solo estuvo presente
como observador, sino tambin por la inclusin de temas no comerciales,
tales como el fortalecimiento de la democracia y la lucha contra el narcotrfico.
Adems, la cumbre de Brasilia dio luz verde a la creacin de la llamada Iniciativa
para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), un
foro fundado con el fin de mejorar la interconexin vial y energtica de la

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subregin, vista como una condicin crtica en el fomento del intercambio

comercial intrarregional.
Durante la Tercera Reunin de Presidentes de Amrica del Sur de 2004,
organizada en las ciudades peruanas de Cusco y Ayacucho exactamente 180
aos despus de la batalla que sell la independencia del Per, acaecida en esta
ltima regin, y luego de numerosas reuniones entre los lderes de la regin,
se decidi avanzar con el proceso integrador mediante el establecimiento de
la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), la primera organizacin de
Amrica del Sur dotada de una Secretara pro tempore. Entre los principales
objetivos del nuevo organismo se mencionaba la importancia de una identidad
sudamericana compartida, el desarrollo de un espacio sudamericano integrado
en lo poltico, social, econmico, ambiental y de infraestructura (Comunidad
Sudamericana de Naciones, 2004) as como la convergencia entre la CAN, el
Mercosur, Chile, Guyana y Surinam. Dicha idea de convergencia tom como
base los Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE 36, 58 y 59) suscritos
entre los cinco pases de la CAN y los cuatro miembros del Mercosur. Asimismo,
la llamada Declaracin de Cusco, a diferencia del Comunicado de Brasilia, incluy
temas sociales, tales como el acceso a la educacin, la inclusin social y la distribucin ms justa de los ingresos, vislumbrando la creciente influencia del
entonces presidente venezolano Hugo Chvez en la agenda regional.
Dicha influencia del modelo bolivariano solo aumentara durante los aos
venideros. As, ante la falta de unanimidad sobre los instrumentos y fines del
nuevo organismo, durante la primera Cumbre de la CSN en setiembre de 2005,
se decidi conformar una Comisin de Reflexin, encargada de debatir las
posibilidades de profundizacin y la institucionalizacin del proceso de integracin sudamericana. El documento final de dicha Comisin establecera el
rumbo definitivo del regionalismo sudamericano al afirmar que:
La construccin de un nuevo modelo de integracin no puede estar basado nicamente en las relaciones comerciales []. [Los pases de Amrica del Sur] deben buscar
una articulacin econmica y productiva ms amplia, as como formas de cooperacin
poltica, social y cultural. [] En un periodo de afirmacin del Estado Nacional, la
integracin regional surge como un elemento indispensable de realizacin de nuestros
proyectos nacionales de desarrollo (Comunidad Sudamericana de Naciones, 2006).

Finalmente, agreg que: [] la integracin regional se constituye en una

alternativa para enfrentar la globalizacin que profundiza asimetras, y contribuye a la marginalidad econmica, social y poltica de decenas de pases y de
miles de millones de seres humanos (Comunidad Sudamericana de Naciones,
2006). De esta manera, y coincidiendo con el Zeitgeist de polticas progresistas

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que surgieron luego de la llegada al poder de lderes izquierdistas despus

de Chvez (1999) salieron electos Lula da Silva en Brasil y Nstor Kirchner en
Argentina (ambos en 2003), Tabar Vsquez en Uruguay (2005) y Evo Morales
en Bolivia (2006), se renunci de forma definitiva al regionalismo abierto y
se inaugur un nuevo modelo de integracin multidimensional con un fuerte
componente poltico y la promesa de cooperar en diferentes materias, como
la defensa, la energa, el medio ambiente, entre otros temas. Las recomendaciones de la Comisin quedaron incorporadas en la agenda regional luego de
la Cumbre de Cochabamba a fines de 2006 y con la conversin de la CSN
en Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), durante la Cumbre de Isla
Margarita realizada en abril de 2007.
Ms all de las diferencias en enfoque, a diferencia de la CSN, la Unasur fue
equipada con una Secretara permanente en Quito y se dio continuidad al sistema de presidencia pro tempore ejercida por cada uno de los miembros en orden
alfabtico, por periodos anuales y encargada de organizar las reuniones anuales
del Consejo de Jefas y Jefes de Estado, y las reuniones semestrales del Consejo
de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Igualmente, se previ la construccin de un Parlamento Suramericano (o Parlasur), con una sede cercana a
Cochabamba, con la posibilidad de convocar a Reuniones Extraordinarias ante
eventos de especial emergencia y la creacin de consejos sectoriales. Entre los
doce consejos que han sido establecidos entre 2007 y 2012, los ms importantes
son los de Energa, de Defensa, de Infraestructura y Planeamiento, el Consejo
sobre el Problema Mundial de las Drogas y el Consejo Electoral.
Por ltimo, en 2008 se aprob su Tratado Constitutivo, que entr en vigor
en marzo de 2011, tras la ratificacin del noveno miembro de la organizacin, Uruguay. En tal calidad, la Unasur obtuvo el estatus de observador en la
Asamblea General de la ONU. De forma ilustrativa, solo uno de los veintin
objetivos especficos enumerados por dicho tratado, se refiere a la cooperacin
comercial (objetivo l). En relacin con los anteriores esquemas de integracin regional afirma que: la integracin suramericana debe ser alcanzada a
travs de un proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por
los procesos de Mercosur y la CAN, as como la experiencia de Chile, Guyana
y Surinam, yendo ms all de la convergencia de los mismos.

2.2. Dimensiones de integracin regional sudamericana

Tal como se afirm lneas arriba, la reciente ola de integracin sudamericana que
empez a forjarse a partir de 2004, excluy el tema del comercio como base de
la integracin regional, a diferencia de los arquetipos integradores anteriores, y

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en su lugar apost por un novedoso modelo de regionalismo multidimensional.

En el presente apartado solo se mencionarn las cuatro dimensiones ms importantes de este nuevo paradigma: la integracin fsica, la interconexin energtica,
la coordinacin poltica, y la cooperacin en el sector de defensa y seguridad.
2.2.1. Integracin fsica
El tema de la integracin fsica constituye, sin duda alguna, uno de los temas
ms importantes del actual regionalismo sudamericano. Precisamente, una
de las decisiones ms transcendentales de la Cumbre Brasilia de 2000 fue la
creacin de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional
Sudamericana (o IIRSA), que posteriormente (en 2010) fue integrada como
un foro tcnico en el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento
(Cosiplan). Inspirada en las experiencias europeas de la interconexin de las
infraestructuras nacionales a partir de los aos ochenta y vista como la prolongacin de los proyectos brasileos de penetracin vial concebidos durante
la dictadura militar, el propsito de esta iniciativa consisti en reorganizar el
espacio geogrfico sudamericano a base del desarrollo del transporte terrestre,
areo y fluvial; y la construccin de oleoductos, gasoductos, puertos martimos
y fluviales, y tendidos elctricos y de fibra ptica.
Con la conviccin de que la superacin de las mltiples barreras naturales
de la regin constituye una precondicin para la integracin de la misma, se
disearon diez ejes de integracin y desarrollo: cinco de ellos de carcter biocenico, tres longitudinales ms un eje ubicado en el Escudo Guyans y otro
que abarca la triple frontera entre Per, Brasil y Bolivia. Divididos entre estos
diez ejes, actualmente se cuenta con un portafolio de 583 proyectos por un
valor estimado de casi 158 mil millones de dlares y 31 proyectos prioritarios
seleccionados por su carcter estratgico y su alto impacto para la integracin
fsica de la regin (www.iirsa.org).
Ms all de la lentitud en la aplicacin de la mayora de sus obras, la IIRSA
ha sido criticada desde varias perspectivas. As, se ha cuestionado el hecho de
que gran parte de los proyectos no han sido pensados en trminos del desarrollo
social de la poblacin local, tal como se suele argumentar, sino con el objetivo
de vincular las principales regiones de extraccin minera y los cultivos masivos
de granos (particularmente de soya) con los mercados mundiales. De esta
forma al igual que la construccin de las primeras ferrovas en Sudamrica
durante el siglo XIX o proyectos similares en otras partes del mundo, como el
Proyecto Mesoamrica o el Infrastructure Consortium for Africa, la actual
agenda de integracin fsica no conllevara a la reduccin de la pobreza, sino

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sobre todo a una sobreexplotacin de las riquezas naturales en la regin, el

deterioro del medio ambiente, as como una creciente competencia entre los
mayores puertos de salida ubicados en el Pacfico (Manta, Lima y Valparaso,
bsicamente).
Por otro lado, se percibe que la implementacin de la IIRSA ha respondido
principalmente a intereses brasileos. Primero, la mayor parte de los corredores biocenicos le ofrecen a Brasil numerosas salidas para sacar tanto sus
commodities como sus productos industriales provenientes del sudeste del pas
y, en menor medida, los procedentes del polo industrial de Manaos a los
mercados del Pacfico y el Atlntico. Segundo, hay una importante participacin de empresas brasileas en la implementacin de los proyectos de la IIRSA,
siendo las ms beneficiadas Norberto Odebrecht, Andrade Gutirres, Camargo
Correa, Queiroz Galvo y OAS. Por ltimo, si bien inicialmente la IIRSA cont
mayormente con el apoyo financiero de la banca multilateral (BID, Fonplata
y CAF), despus de la llegada al poder de Lula da Silva, el BNDES, el banco
de desarrollo de Brasil, se ha convertido en uno de los principales financiadores de la Iniciativa. De all el siguiente comentario del analista uruguayo
Ral Zibechi: [] se trata de una integracin doblemente subordinada: de
los pases sudamericanos a Brasil, por una parte y, del conjunto de la regin al
mercado y al empresariado mundiales, por otro (Zibechi, 2013, p.212).
2.2.2. Integracin energtica
El primer consejo sectorial que se estableci a nivel sudamericano, aun antes
de la creacin oficial de la Unasur, fue el Consejo Energtico Suramericano.
Esta iniciativa, proveniente del entonces presidente venezolano Hugo Chvez,
pretendi dar odos a la siguiente recomendacin de la Comisin Estratgica
de Reflexin de 2006: la energa, al lado de la infraestructura fsica, debe cumplir un papel anlogo al que el carbn y el acero representaron para la integracin europea (Comunidad Sudamericana de Naciones, 2006). Sin embargo,
la creciente competencia entre los dos gigantes energticos de Sudamrica,
Brasil y Venezuela, frustrara considerablemente el potencial de llegar a dicha
integracin.
Un evento que marc un antes y un despus en este marco, fue la nacionalizacin del sector de los hidrocarburos en Bolivia en mayo de 2006. Si bien esta
medida ya haba sido anunciada desde la campaa electoral boliviana de 2005,
claramente perjudic a los intereses brasileos en el pas altiplnico: Petrobrs
no solo perdi el control sobre dos refineras, sino que tambin fue obligada por
el nuevo Gobierno en La Paz a pagar regalas e impuestos considerablemente

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 23

ms altos. A todo esto se le suma que, tanto las imgenes humillantes de militares bolivianos ocupando las instalaciones de Petrobrs, como la percepcin
de que el Gobierno venezolano no solo haba jugado un papel crucial en la
preparacin de la medida, sino que adems haba obtenido mayores beneficios
luego de la firma de un acuerdo estratgico entre la estatal boliviana YPFB y
la venezolana PDVSA, pusieron en jaque la imagen de Brasil como potencia
regional. Si antes de este evento, Brasil an mantena una postura pro integracin, a partir de 2006 el Planalto opt por una poltica dirigida por el afn
de la autosuficiencia energtica. As, se puso especial nfasis en proyectos de
regasificacin (sustituyendo el gas boliviano por el proveniente de otras partes
del mundo), el funcionamiento de termoelctricas a base de alcohol y la construccin de un tercer reactor nuclear (Angra III). El descubrimiento en 2007
de enormes reservas de petrleo y gas en aguas profundas de la costa brasilea
solo fortalecera esta postura.
La nacionalizacin boliviana del sector de hidrocarburos y la reaccin del
Gobierno brasileo frente a esta medida, produjo tres efectos para la integracin energtica en Sudamrica. Por un lado, Brasil empez una ofensiva diplomtica en defensa del etanol con el apoyo de Estados Unidos, pas con el cual
Brasil firmara el Memorndum de Entendimiento por los Biocombustibles. Esta
medida recibi duras crticas desde Venezuela, pas que histricamente haba
usado el petrleo como principal recurso de su proyeccin internacional. Por
otro lado, Brasil anulara varios proyectos regionales, siendo el ms importante
el denominado Gasoducto del Sur, un proyecto que previ la construccin de
un enorme gasoducto que llevara gas venezolano hasta Uruguay y Argentina.
En su lugar, y ante los retrasos en la construccin de centrales en su propio
territorio por el tema del medio ambiente, Brasil empez a apostar por la firma
de acuerdos bilaterales con los vecinos con el fin de construir hidroelctricas
en dichos pases y de importar esta energa elctrica en el futuro. El llamado
Acuerdo para el Suministro de Electricidad a Per y Exportacin de Excedentes a
Brasil, firmado en 2010, fue un ejemplo de este tipo de acuerdos. Todo ello
explica el porqu hasta ahora no se ha visto mayores avances en el seno del
Consejo Energtico Suramericano: tanto su propuesta de redactar un Tratado
Energtico de Sudamrica como de crear una Empresa Grannacional de
Energa Sudamericana, ambas propuestas de 2010, han quedado en standby.
Cabe mencionar que el debate acerca de la integracin energtica se ha reducido meramente a la interconexin de redes energticas entre los pases de
Sudamrica, sin mayor atencin para otros temas cruciales como el medio
ambiente, el desarrollo sostenible o la eficiencia energtica.

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2.2.3. Unasur como foro poltico

El primero de los veintin objetivos que figuran en el Tratado Constitutivo de
la Unasur estipula lo siguiente: el fortalecimiento del dilogo poltico entre
los Estados Miembros que asegure un espacio de concertacin para reforzar la
integracin sudamericana y la participacin de Unasur en el escenario internacional (Unasur, 2008). Con este espritu, desde el ao 2008 se ha convocado
a varias reuniones extraordinarias entre los jefes de Estado sudamericanos con
el fin de tratar las recientes crisis polticas en la regin3. En esta seccin se analizar brevemente el papel de la Unasur en la crisis boliviana de 2008, la crisis
diplomtica entre Colombia y Venezuela de 2010, as como su desempeo ante
la crisis poltica en Paraguay en 2012.
La crisis boliviana de 2008 se centr bsicamente en un conflicto entre el
gobierno izquierdista de Evo Morales, ganador de un referndum revocatorio
en ese mismo ao, y los prefectos de los departamentos de la llamada Media
Luna, demandantes de mayor autonoma. Ante el latente riesgo de una balcanizacin en este pas andino, la Unasur reaccion con la convocacin de
una cumbre en Santiago de Chile. Durante dicha reunin, convocada por la
entonces presidenta pro tempore Michelle Bachelet, se acord que cualquier tipo
de intervencin sera convocada a solicitud del Gobierno boliviano, que apuntara a la consolidacin de la institucionalidad democrtica y el dilogo entre
las dos partes implicadas y que evitara cualquier referencia a Washington tal
como lo haba solicitado el Gobierno venezolano. Por otro lado, se decidi
enviar una misin a Bolivia, de forma paralela a la OEA, que contribuy de
manera muy favorable a la solucin pacfica de esta crisis por primera vez sin
depender de un organismo hemisfrico.
Una segunda crisis donde la Unasur tuvo un papel importante fue la ocurrida entre Colombia y Venezuela entre julio y agosto de 2010. Esta crisis
diplomtica se desat luego de la supuesta presencia de miembros de las guerrillas colombianas en territorio venezolano, lo que llev a la movilizacin de
tropas y a la ruptura de relaciones diplomticas entre ambos pases. Despus de
los infructuosos intentos de la OEA y luego del Mercosur para tratar el tema, se
organiz una sesin extraordinaria del Consejo de Cancilleres de la Unasur en
Quito. Aunque esta cumbre no result en un acuerdo, la posterior intervencin
del entonces secretario general Nstor Kirchner llev a la reanudacin de las
3
Luego de la crisis boliviana (2008), la Unasur tambin se ha reunido de forma extraordinaria ante los casos de
las bases estadounidenses en Colombia (2009), el intento de golpe de Estado en Ecuador (2010), la crisis paraguaya
(2012) y la crisis venezolana (2013-2014).

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 25

relaciones diplomticas entre Colombia y Venezuela y la solucin pacfica del

conflicto.
Si bien la gestin de la Unasur frente a las dos anteriores crisis ha sido considerada exitosa, se puede afirmar lo contrario acerca de su rol en la crisis de
Paraguay en junio de 2012. Luego de que una mayora de senadores decidi
someter al entonces presidente Fernando Lugo a un juicio poltico por mal
desempeo de funciones, los pases del organismo sudamericano determinaron
que dicha medida representaba una amenaza al orden democrtico paraguayo.
Das despus, por primera vez, se decidi invocar la Clusula Democrtica4
para suspender al pas del bloque hasta el restablecimiento del orden institucional. Sin embargo, ms all de las declaraciones y el envo de un Grupo de
Alto Nivel liderado por el peruano Salomn Lerner, la Unasur no logr influir
ms en los eventos, bsicamente a raz de dos elementos. Por un lado, a diferencia de los dos casos anteriores y pese a las condenas por parte de los dems
miembros del bloque sudamericano, no surgi ningn liderazgo en el grupo
dispuesto a resolver este conflicto. Por otro lado, por el carcter confuso de los
acontecimientos en teora no se trataba de un golpe de Estado pronto se
diluy el consenso entre los pases sudamericanos, algo que se manifest claramente en las diferentes posturas que se tomaron ante la victoria de Horacio
Cartes en las elecciones presidenciales de 2013.
Por lo tanto, se podra afirmar que el desempeo de la Unasur en las crisis y
sus intentos de reemplazar a la OEA ha resultado ser muy ambiguo. As, ante
la existencia de liderazgo poltico, como el ejercido por Michelle Bachelet en
2008 y Nstor Kirchner en 2010, y de consenso entre los pases miembros, el
bloque supo resolver las crisis polticas. Sin embargo, en los casos contrarios de
Paraguay o la actual crisis venezolana, el organismo no ha tenido mayor peso
en la gestin de conflictos. Aunque, claro est, la OEA tampoco supo ofrecer
una solucin a las mismas.
2.2.4. Cooperacin en defensa y seguridad
La cooperacin sudamericana en defensa y seguridad recin tomara forma a
partir de 2008 con la creacin del Consejo de Defensa Suramericano (CDS).
No obstante, dicha iniciativa tuvo dos importantes antecedentes: por un lado,
4
La llamada Clusula Democrtica fue incorporada al Tratado Constitutivo de la Unasur tras el intento de golpe
de Estado contra el Presidente ecuatoriano Rafael Correa en setiembre de 2010. Establece la aplicacin de las siguientes
medidas en caso de una ruptura del orden democrtico: suspensin del derecho a participar en dos distintos rganos
de la Unasur; cierre parcial o total de las fronteras, incluyendo la suspensin y/o limitacin del comercio, trfico areo
y martimo, comunicaciones y provisin de energa; promocin de la suspensin del pas afectado de otras organizaciones regionales o internacionales; entre otras medidas.

26

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el anuncio de Hugo Chvez en 2003 de crear una Organizacin del Atlntico

Sur (u OTAS), y, por otro lado, la presentacin, un ao despus, del llamado Proyecto Brasil 3 tiempos: 2007, 2015, 2022 por el Ncleo de Asuntos
Estratgicos de Brasil. Uno de los cincuenta objetivos estratgicos (el nmero
39) estipulados en dicho documento mencion el fortalecimiento de las capacidades de defensa de este pas sudamericano mediante la creacin de un sistema
colectivo de defensa con sus vecinos con el fin de enfrentar nuevas amenazas y
desafos (Ncleo de Asuntos Estratgicos, 2004, p.7).
En un afn de dar continuidad a este objetivo, en 2006 se convoc a la
primera reunin de Ministros de Defensa de la Comunidad Sudamericana de
Naciones, donde el coronel brasileo Oswaldo Oliva Neto plante crear una
fuerza militar conjunta con los objetivos de defender los recursos naturales de
la regin, evitar invasiones militares, disuadir la presin sobre los pases sudamericanos y promover la coordinacin de las polticas de defensa (Caldern,
2010, p.17). Sin embargo, el Consejo de Defensa recin vio la luz dos aos
ms tarde, a fines de 2008, debido a dos motivos. En primer lugar, consciente
de la importancia estratgica que tiene la subregin para Estados Unidos, el
ministro brasileo de Defensa viaj a Washington para anunciar a su colega
estadounidense el inicio de una gira por toda Sudamrica para presentar la propuesta, aclarando que la iniciativa no implicaba una alianza militar tradicional.
Por otro lado, la propuesta gener dudas en pases como Uruguay y Per, y una
rotunda oposicin de parte de lvaro Uribe, quien se declar partidario de los
mecanismos existentes a nivel hemisfrico. Tras el compromiso de Lula da Silva
de incluir en un eventual tratado el rechazo explcito a grupos violentos, en
alusin a los grupos subversivos activos en Colombia, el presidente colombiano
acord la incorporacin de su pas al Consejo.
Segn la Decisin para el Establecimiento del CDS, el Consejo se define como
una instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa
en armona con las disposiciones del Tratado Constitutivo de la Unasur con
tres objetivos centrales: consolidar Sudamrica como zona de paz, construir una
identidad sudamericana en materia de defensa y generar consensos para fortalecer la cooperacin regional en el tema (Consejo de Defensa Suramericano,
2008). Respecto al ltimo objetivo, los ministros sudamericanos de Defensa
aprobaron en 2010 un conjunto de medidas de fomento y construccin de
confianza a nivel regional. Asimismo, el Plan de Accin 2012 proyect la construccin conjunta de un avin de entrenamiento bsico, un sistema de aviones
no tripulados y el establecimiento de una agencia espacial sudamericana con
fines pacficos. Por ltimo, se cre el Centro de Estudios Estratgicos de la

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 27

Defensa, con sede en Buenos Aires, con el fin de fomentar las relaciones militares-civiles y de desarrollar una doctrina de defensa regional. Sin embargo,
el Consejo no es, ni aspira ser, una alianza militar sudamericana, algo muy
difcil de crear por ahora, en un contexto de crecientes presupuestos militares
en los pases sudamericanos, la escasa compatibilidad entre los aparatos militares nacionales y, sobre todo, la an fuerte influencia de Estados Unidos en la
regin en cuanto a defensa.
Adems, el CDS no percibe temas de seguridad transnacional, tales como el
narcotrfico o el crimen organizado, a raz de las divergencias entre los pases
acerca del papel de las Fuerzas Armadas en temas de seguridad que van ms
all de la defensa externa. Ante este hecho, se crearon el Consejo Suramericano
sobre el Problema Mundial de las Drogas (2009) y el Consejo de Seguridad y
Delincuencia Organizada Transnacional, aunque en ambos casos se trata de
foros de cooperacin embrionarios.
***
A manera de conclusin, se puede afirmar que entre todas las dimensiones
de integracin sudamericana, solo la integracin fsica ha llegado a tener algn
grado de xito, a pesar de las numerosas crticas formuladas acerca de la IIRSA.
Para los dems dominios, se ha visto numerosas declaraciones ambiciosas, sin
la implementacin de las mismas en la prctica, o formas de cooperaciones
embrionarias, an difciles de evaluar en la actualidad. Esto nos llevar a analizar
las causas de este desempeo decepcionante.

2.3. Principales defectos de la integracin regional sudamericana

2.3.1. Politizacin en contenido y proceso
Una de las causas ms citadas para explicar los problemas que enfrenta la actual
ola de integracin sudamericana, concierne a la politizacin de la misma. No
obstante, urge una distincin entre dos tipos de politizacin. El primer tipo
tiene que ver con el contenido del regionalismo sudamericano que, como se
mencion anteriormente, se basa en temas fundamentalmente polticos y
socioeconmicos, ms all de la integracin comercial, propia del regionalismo abierto de los aos noventa. La segunda manifestacin de politizacin
est relacionada con el proceso de la integracin, en el sentido de la falta de institucionalizacin o algn tipo de gestin tcnica, convirtiendo a las coyunturas
polticas nacionales en el principal motor (o freno) del proceso integrador.

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Luego de una relativa convergencia en Sudamrica acerca del modelo neoliberal durante los aos noventa, dicho consenso empez a quebrarse a partir de la
segunda parte de la dcada pasada con la llegada al poder de varios lderes izquierdistas en la regin. Este cambio de poca (en trminos de Rafael Correa) llev
a un nuevo modelo de integracin en reemplazo del regionalismo abierto,
que no solo estuvo muy asociado con el neoliberalismo, sino que adems se
encontraba estancado, considerando los casos del Mercosur y la CAN. Dicha
tercera ola de integracin, denominada regionalismo posliberal por el espaol
Jos Antonio Sanahuja, se caracterizara por la primaca de una agenda poltica
con un mayor papel del Estado frente al mercado; un nfasis en el desarrollo
ms all del crecimiento econmico y cuestiones sociales; y el tratamiento
de una serie de dimensiones, que van desde la cultura, la salud y la educacin,
pasando por la infraestructura y la interconexin energtica, hasta la cooperacin en defensa y la lucha contra las drogas. Empero, si el actual regionalismo
ha sido exitoso en identificar algunos de los problemas relacionados con el neoliberalismo, no ha logrado formular mecanismos crebles para enfrentarlos. Esto
tiene que ver sobre todo con el hecho de que una integracin poltica no solo es
ms exigente (ms que una integracin negativa, requiere una positiva, lo que
implica un nivel mnimo de institucionalizacin), sino, adems, de mayor sensibilidad respecto al regionalismo comercial, lo que qued demostrado durante el
proceso de unificacin europea5. Del mismo modo, la inclusin de temas polticos a partir de 2003 por los presidentes Lula da Silva y Kirchner en el marco
del Mercosur, no ha tenido los mejores resultados. De esta manera, Sudamrica
fue una de las pocas regiones del mundo que apost por una integracin multidimensional, en detrimento del comercio: tanto la Unin Europea como la
ASEAN +3 (Asociacin de Naciones del Sudeste Asatico ms China, Corea
del Sur y Japn) avanzaron con la cooperacin en temas no comerciales, pero
tomando como base la integracin comercial si bien el comercio intrarregional
es mucho mayor en estas regiones que en Sudamrica. Cabe mencionar que
la excepcin regional fue la Alianza del Pacfico vase ms adelante, con la
participacin de pases que s crean en el comercio como base ineludible de la
integracin. Los cuatro miembros de este nuevo organismo adems tienen en
vigencia mltiples tratados de libre comercio con las principales economas del
mundo, algo que incluso puso aun ms en jaque la posibilidad de avanzar con la
convergencia arancelaria y regulatoria en el subcontinente.
5
As, a pesar de los avances tangibles en el dominio comercial-monetario, la Unin Europea an no cuenta con una
poltica comunitaria/supranacional en los mbitos ms sensibles de justicia, seguridad y poltica exterior.

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 29

Una segunda manifestacin de la politizacin de la integracin sudamericana consiste en su mnimo grado de institucionalidad. A diferencia de lo que
originalmente aspir el Pacto Andino, la Unasur es meramente un organismo
intergubernamental sin elementos supranacionales tales como la primaca
y/o la aplicacin inmediata de las normas regionales, con una toma de decisiones por consenso (y no por mayora) y sin mecanismos que supervisen la
implementacin de los compromisos hechos a nivel regional. As, desde su
creacin, todo el poder de iniciativa ha sido transferido a los actores nacionales
ya sea a los jefes de Estado, los cancilleres o los tcnicos nacionales, lo que
redujo considerablemente el papel de la Secretara en el proceso integrador. El
resultado fue lo que se ha denominado como diplomacia de cumbres; es decir,
una agenda regional muy dependiente de la participacin de los presidentes
y por lo tanto, de las coyunturas electorales nacionales con una mnima
participacin de la sociedad civil y un inexistente papel autnomo de las instituciones regionales. Este tipo de regionalismo no solo ha abierto la puerta hacia
una creciente ideologizacin de la agenda regional, sino tambin ha ampliado
la brecha entre los compromisos y las declaraciones presidenciales de las cumbres (es decir: la retrica) y la implementacin de los mismos. En este sentido,
la integracin sudamericana actual constituye un caso tpico de spill-over, en la
terminologa de Philippe Schmitter: es decir, en vez de presenciar una lgica
incremental en el proceso de integracin (spill-over), se observa la proliferacin de instituciones intergubernamentales especializadas, sin mayor peso en la
prctica (Schmitter, 1970).
De la misma manera, la Unasur propone a sus miembros una suerte de
integracin diferenciada, tal como se estipula en el prembulo del Tratado
Constitutivo: [] este proceso de construccin de la integracin y la unin
suramericanas es ambicioso en sus objetivos estratgicos, que deber ser flexible
y gradual en su implementacin, asegurando que cada Estado adquiera los
compromisos segn su realidad (Unasur, 2008). Esta integracin la carte se
evidenci, por ejemplo, en el Banco del Sur, donde solo siete de los doce pases
sudamericanos participan de forma activa. Si bien este tipo de flexibilidad,
presente tambin en Europa, puede proteger el proceso de integracin de una
crisis profunda, reduce considerablemente el nivel de compromiso de parte de
los Estados miembros.
Mientras que se esperaba que la similitud de las polticas de los nuevos
lderes izquierdistas en la mayora de los pases sudamericanos resultara en
una mayor convergencia respecto del modelo y el contenido de la integracin
regional, la naturaleza introspectiva de estos gobiernos y el afn de recuperar la

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soberana, yde fortalecer el papel del Estado nacional, tuvo el efecto contrario.
Al igual que en el Mercosur, se ha visto una resistencia a la institucionalizacin
del proyecto regional sudamericano con el argumento de que no se quiere
repetir burocracias como las de Bruselas. En realidad, aqu se trata de un reflejo
del histrico predominio de la tradicin westfaliana en la formulacin de la
poltica exterior en la regin con el temor de ceder soberana. A la vez, es una
clara expresin de la principal diferencia entre el regionalismo europeo y el sudamericano (y ms general: latinoamericano): mientras que el primero surgi
en un intento de reemplazar la lgica westfaliana a fin de evitar una tercera
guerra mundial, el segundo tuvo como propsito el desarrollo socioeconmico
y/o la pretensin de obtener cierto margen de autonoma frente a la potencia
hegemnica, Estados Unidos. Por ello, antes que estar frente a un regionalismo
posliberal, los ltimos aos han consistido meramente en un periodo de transicin, ms an cuando las estructuras econmicas en el subcontinente han
quedado intactas durante la ltima dcada.
2.3.2. El retiro de Brasil o la falta de liderazgo regional
Si inicialmente Brasil fue el principal promotor de la integracin sudamericana, en los ltimos aos se ha notado que el proyecto sudamericano ha perdido parte de su importancia en la formulacin de su poltica exterior. Esta
variacin se explica en funcin a cuatro factores.
En primer lugar, en diversas ocasiones durante la ltima dcada los intereses
brasileos se han visto perjudicados en la regin. As, en pases como Argentina,
Bolivia, Ecuador, Paraguay y Per, hubo serias fricciones entre empresas brasileas, en su mayora apoyadas por el ya mencionado BNDES, y los Gobiernos
de estos pases, con posturas crecientemente nacionalistas. Adems, la expansin del capital brasileo por la regin, sobre todo en sectores sensibles como
la energa o los servicios bsicos, llev a unas crecientes sospechas de los pases
sudamericanos sobre un eventual imperialismo brasileo. Todo ello gener
la impresin en Brasil de que sus vecinos no solo eran pases inestables, sino
adems poco confiables. En segundo lugar, respecto al destino de las inversiones
brasileas en el mundo, se vio una importante disminucin en trminos relativos de Sudamrica: cuando al inicio del siglo XXI los pases vecinos absorban
aproximadamente la mitad de las IED brasileas, esta cifra se haba reducido al
20% en el ao 2008 (Veiga y Rios, 2011, p.9), a favor de otras regiones (frica,
Centroamrica y Amrica del Norte). En tercer trmino, ha faltado un consenso
interno en Brasil sobre el papel que el pas debera cumplir a nivel regional.
Mientras que durante la dcada de 1980 se haba armado una amplia coalicin

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 31

acerca del rol brasileo en la regin, basada en el modelo desarrollista de ISI,

este consenso se erosion a partir del final de los aos noventa como r esultado
de la apertura parcial de la economa brasilea, as como la crisis al interior
del Mercosur (Epsteyn, 2009, p.34; Lima, 2008, pp.107-108). Actualmente,
existen mltiples actores que influyen en el debate regional, siendo los ms
importantes el Itamaraty, el Partido de los Trabajadores, las empresas paraestatales, el sector industrial paulista, el sector del agrobusiness y los estados federales,
cada uno con sus propios intereses. Asimismo, la opinin pblica brasilea se ha
mostrado muy escptica acerca de una poltica regional de su pas que vaya ms
all del comercio. Esto se explica por la escasa identificacin de la sociedad brasilea con el concepto sudamericano y, sobre todo, por los an graves problemas
socioeconmicos que persisten en varias partes del pas.
En ltimo lugar, a pesar de no haber recibido mayor apoyo del resto de
Sudamrica en su proyeccin como potencia mundial por ejemplo, los
pases vecinos no apoyaron a varios candidatos brasileos para ocupar puestos
de direccin en instituciones internacionales, e inclusive se opusieron a su aspiracin de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la
ONU, Brasil s fue reconocido como un actor global, tanto por Estados
Unidos como por la Unin Europea. Adems, el pas supo obtener un papel ms
importante en el mundo, a travs de foros como el G20 financiero, las cumbres
de los BRICS, la OMC; y mediante su participacin en algunas misiones para
el mantenimiento de la paz de la ONU, como ocurri en el caso de la Misin
de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait. Esto, de alguna forma, ha
llevado a la percepcin en Brasilia de que ya no se necesita de la plataforma
regional que se crey indispensable hace una dcada para surgir como potencia.
Obviamente, Sudamrica an tiene relevancia para Brasil: significa un mercado para las manufacturas brasileas algo muy importante en un periodo
de creciente reprimarizacin de las exportaciones brasileas6, sigue siendo
una fuente importante de energa y continuar sirviendo como rea para ejercer
influencia y autonoma frente la hegemona estadounidense. Ms an, urge
una mayor cooperacin con sus pares sudamericanos ante la creciente interdependencia, no solo en trminos comerciales, sino tambin en cuanto a los
nuevos desafos, tales como el medio ambiente, el crimen transnacional y la
migracin ilegal. Sin embargo, desde el segundo gobierno de Lula da Silva se ha
visto un enfoque crecientemente bilateral en detrimento del m
ultilateralismo
6
En 2010 Brasil volvi a exportar ms commodities que bienes manufacturados por primera vez desde 1978. Pese a
que Sudamrica solo absorbe una quinta parte de las exportaciones brasileas, se trata mayormente de productos con
mayor valor agregado (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, 2012).

32

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de los primeros aos de la dcada pasada. Este bilateralismo solo ha ido en

incremento durante el actual gobierno de Dilma Rousseff, quien por la seriedad
de los problemas socioeconmicos a nivel interno y con menos experiencia e
inters internacional que sus dos antecesores, puso mayor nfasis en la agenda
nacional, las relaciones histricas con Washington y la tradicional bsqueda
de grandeza en la escena internacional. Luego de este retiro de Brasil como
principal promotor del regionalismo sudamericano, la subregin qued sin
lder, ante la incapacidad de otros pases (Venezuela, Argentina o Ecuador)
para reemplazarlo.
2.3.3. Desafos al concepto Sudamrica
Tal como se mencion en el primer captulo, a partir de los aos noventa el
concepto de Sudamrica empez a ganar fuerza como referencia geoestratgica, hasta reemplazar al tradicional paradigma de Amrica Latina desde el ao
2000. Sin embargo, pases como Venezuela y Argentina continan proyectndose como pases latinoamericanos, mientras que Colombia, Chile y Per se
perfilan ms como Estados pertenecientes a la cuenca del Pacfico, y ambas
Guyanas como naciones caribeas. En este sentido, ms all del nivel discursivo, se ha hecho poco para fomentar y consolidar una identidad propiamente
sudamericana entre los pases de la regin. Por otro lado, tanto la creacin de la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (Celac) en 2011, como
de la Alianza del Pacfico en 2012, adems de asegurar la reincorporacin de
Mxico al resto de la regin, desafan seriamente a la integracin sudamericana.
En cuanto a la Celac, que consiste en la unin entre el Grupo de Ro y las
Cumbres de Amrica Latina y el Caribe (CALC), se ha visto un retorno del
antao concepto (aunque ampliado al Caribe) de Amrica Latina. Asimismo,
comparte gran parte de los objetivos con la Unasur: as, la Declaracin de
Caracas menciona, entre otros temas, la infraestructura, la energa, una nueva
arquitectura financiera, el desarrollo social y el medio ambiente, como temas de
cooperacin (Celac, 2011). Esto incluso llev a su ex secretaria general Mara
Emma Meja, a abogar por una articulacin entre ambas organizaciones. En
cambio, la Alianza del Pacfico refuerza una divisin histrica de Sudamrica
que la Unasur pretendi eliminar segn las siguientes lneas: por un lado, los
pases en la cuenca del Pacfico que son mayormente partidarios de una mayor
apertura comercial y, por otro lado, los pases de la cuenca del Atlntico que
tienen economas ms cerradas. Independientemente del papel concreto que
Washington ha jugado en el diseo del nuevo esquema, est en su inters tener
a una Sudamrica fragmentada. El pedido durante la Cumbre de las Amricas

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 33

en abril de 2012 de la entonces secretaria de Estado Hillary Clinton a los integrantes de la Alianza de convertirse en un bloque, que ms all del mbito
comercial, tambin tuviera un carcter poltico e ideolgico, solo reafirma
esta tesis. Por lo dems, un eventual ingreso por parte de Paraguay y Uruguay
como miembros plenos a la Alianza, debilitara seriamente al Mercosur como
bloque comercial, en estancamiento desde hace ms de una dcada. Queda
por ver si con el retorno de Michelle Bachelet como presidenta de Chile se
lograrn alcanzar mayores niveles de convergencia entre ambos bloques, tal
como anunci durante su primera participacin en una cumbre de la Alianza
en junio del presente ao.

3. Perspectivas de la integracin sudamericana

Si las teoras clsicas de integracin regional, tales como el neofuncionalismo
o el intergubernamentalismo, han demostrado serios defectos para explicar el
regionalismo europeo, menos an parecen ser capaces de facilitar un anlisis de
los vaivenes de la actual ola de integracin sudamericana. Empero, desde los
aos setenta surgieron varios modelos descriptivos de integracin que muestran su utilidad para la regin. Con el fin de bosquejar las perspectivas de la
integracin sudamericana para el futuro, se har uso de dos de aquellos enfoques: el primero, de Joseph Nye sobre el potencial integrador, y el segundo, de
Walter Mattli, sobre las condiciones de demanda y oferta de integracin.
Nye propuso cuatro condiciones que determinan el potencial integrador
(integrative potential): la simetra o igualdad econmica de los miembros; la
complementariedad de valores entre las lites; la existencia de pluralismo; y la
capacidad de los Estados de responder satisfactoriamente a demandas internas
(Nye, 1971, pp.80-82). Aplicando este enfoque a la integracin sudamericana,
se podra concluir que en la actualidad Sudamrica no cuenta con ninguna de
estas cuatro condiciones. Primero, hay una asimetra muy manifiesta, tanto en
trminos de tamao de las economas (Brasil versus Guyana, respectivamente
la economa nmero 7 y 157) como en cuanto al PBI per cpita (Chile versus
Bolivia) ms all de las asimetras dentro de cada pas. Segundo, en cuanto
a la complementariedad de valores, ms que consenso, la ltima dcada ha visto
sobre todo una creciente divergencia en la regin acerca de temas tales como
el libre comercio, el papel del Estado frente los mercados, la manera de insercin de las economas nacionales en el sistema econmico mundial e incluso
sobre el contenido de trminos como democracia, libertad de prensa, etctera.

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Revista de Ciencia Poltica y Gobierno, 1(2), 2014

Tercero,respecto al pluralismo, entendido como la presencia de varios grupos

que presionan por una mayor integracin, no ha habido muestras de aquello:
tanto la sociedad civil como el empresariado se han mantenido al margen del
proceso integrador sudamericano. Por ltimo, est claro que en muchos pases
sudamericanos an faltan Estados fuertes, tanto en su funcin de enforcement de
sus instituciones como a nivel de presencia estatal las famosas zonas marrones
de ODonnell, lo que complica severamente su capacidad de responder adecuadamente a las demandas de la sociedad.
En cambio, la teora de Walter Mattli (1999) distingue entre condiciones
de demanda y oferta de integracin. Entre las condiciones de demanda menciona la interdependencia econmica y el activismo transnacional de ciertos
actores econmicos (por ejemplo, el empresariado) en su afn de internalizar
las externalidades asociadas con los movimientos transfronterizos. En cuanto
a la oferta, el autor en mencin refiere a arreglos institucionales slidos (commitment institutions) y capaces de mitigar el freeriding, combinado con la presencia de un lder indisputable (paymaster) en el grupo de pases, que no solo
funcione como eje en la coordinacin de las normas y polticas, sino tambin
que sea capaz y est dispuesto a aliviar las asimetras regionales. En el caso de la
integracin sudamericana, inicialmente s hubo mecanismos de oferta, que posteriormente se debilitaron: las instituciones se politizaron ante su dependencia
de las coyunturas nacionales (presidenciales) y, tal como se mencion lneas
arriba, Brasil dej de liderar el regionalismo que haba promovido a partir de
los aos noventa. La potencia regional, adems, sigue enfrentando serios problemas socioeconmicos a nivel interno, lo que complica considerablemente
su capacidad de paymaster un papel que juegan en sus respectivas regiones
pases como Alemania, Japn o, recientemente, la Repblica Popular China.
Respecto a la demanda, tampoco ha habido mucho dinamismo. As, si bien
el comercio intrarregional ha aumentado modestamente en los ltimos aos,
con un aproximado de 19%, est muy lejos de los niveles de interdependencia
comercial entre los pases de la UE (59%) o de Asia-Pacfico (50%) (CEPAL,
2014)7. Por otro lado, y tal como adelant Andrew Moravcsik, en reas que no
son tcnico-econmicas, hay menor ocurrencia de lobbies de los actores econmicos (Moravcsik, 1993, pp.488-496), algo que ayuda a explicar la escasa
presin para profundizar la integracin poltica sudamericana. Formulado en
otros trminos: mientras que en los ltimos aos ha habido intentos de regionalismo (top-down: impulsado por los Estados), Sudamrica an presenta bajos
7

La cifra de 19% refiere al mbito latinoamericano, la de Asia Pacfico al ASEAN+5.

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 35

niveles de regionalizacin (bottom-up: movida por actores privados), a raz de la

escasa interdependencia entre pases8. Considerando las experiencias histricas
de Europa y Asia, un nivel mnimo de industrializacin de las economas ha
resultado ser crucial para aumentar las tasas de comercio intrarregional, siendo
este el principal reflejo de la interdependencia. De esta manera, en la medida
que los pases sudamericanos continen basando sus economas en la exportacin de commodities y no apuesten por un cambio en la matriz productiva
y/o en la creacin de cadenas productivas a nivel regional, los incentivos para
profundizar la agenda integradora seguirn siendo exiguos.
Por lo expuesto, se podra deducir que mientras sigan intactas las condiciones actuales del regionalismo sudamericano y sobre todo: la falta de
complementariedad en valores, de interdependencia comercial, de arreglos institucionales crebles y de liderazgo regional, el periodo de estancamiento que
estamos viviendo desde los ltimos aos va a prolongarse por un tiempo. Sin
embargo, inclusive ante este contexto poco alentador, hay formas de avanzar
con una agenda multilateral sudamericana. A modo de terminar este artculo,
se ha pensado en las siguientes tres recomendaciones.
En primer lugar, urge un debate similar al europeo acerca del principio de
la subsidiariedad, que consiste en determinar cul es el nivel ms adecuado
para cada una de las polticas (el nivel local, nacional, subregional, regional o
hemisfrico). De esta manera, no solo se podra reducir el nmero de instancias
regionales que tiene la regin en la actualidad, sino adems delimitar mejor (o
en ciertos casos desdoblar) las funciones de cada una de ellas.
En segundo lugar, ante la presente polarizacin en Sudamrica en cuanto
al modelo econmico, parece poco probable una pronta reincorporacin del
tema comercial a nivel regional. Sin embargo, se podra pensar en otros mecanismos para alentar el comercio intrarregional, tales como la reduccin de las
mltiples trabas paraarancelarias que siguen perturbando los flujos comerciales
en la regin, o en avanzar con la integracin fsica con la condicin de que est
basada en serios estudios de factibilidad medioambiental, as como el respeto a
los derechos de los pueblos aledaos.

8
Mientras la regionalizacin se define como [] the process of economic integration that is driven from the
bottom up by private actors such as firms in response to the opportunities created by the liberalization of investment
and trade; por regionalismo se entiende [] state-led efforts to deepen regional integration through the fostering
of other formal mechanisms to support institutionalized cooperation and collective action (Capling y Nossal, 2009,
p.148).

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Revista de Ciencia Poltica y Gobierno, 1(2), 2014

Por ltimo, se debera apostar por una integracin menos ambiciosa (enel
contenido y en la forma), que se centre en temas de menor sensibilidad poltica, tales como la lucha contra el cambio climtico, la cooperacin fronteriza
con el fin de mitigar los efectos negativos de la migracin ilegal y el crimen
organizado, o la lucha contra el narcotrfico que tome como referencia a
ciertas experiencias bilaterales positivas, como en el caso de Bolivia y Brasil.
Asimismo, se debera avanzar con la integracin subnacional como parte de la
denominada paradiplomacia. En este marco, vale referirse a las experiencias de
la Triple Frontera, entre las zonas fronterizas de Chile y Argentina, o a los foros
como la Red de Ciudades Sudamericanas o Zicosur9. El resultado de todas estas
iniciativas quiz no parecer mucho en comparacin con la integracin proyectada hace diez aos, pero s tendr la virtud de ser ms realista en el contexto
regional y, seguramente, responder mejor a las demandas de las sociedades
sudamericanas.

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9
La Zicosur (Zona de Integracin del Centro Oeste de Sudamrica) representa un proceso de cooperacin regional
que despliega una diplomacia subnacional y descentralizada con pases o gobiernos subnacionales. Abarca la totalidad
de departamentos de Bolivia (menos La Paz) y Paraguay, as como provincias del noroeste argentino, regiones del
norte chileno, el estado brasileo de Mato Grosso y los departamentos peruanos de Tacna, Moquegua y Arequipa; y
concentra sus actividades en el rea del Asia Pacfico.

Sebastien Adins / Dinmica y perspectivas de la integracin regional sudamericana 37

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