Despesa Pública

DIREITO FINANCEIRO WILSON ARAJO / VANESSA SIQUEIRA
CLARISSA MAGALDI E JOO PAULO LORDELO
DESPESA PBLICA
SUMRIO:
1. Conceito
2. Classificao
2.1 Classificao econmica
2.1.1 Despesas correntes
2.1.2 Despesas de capital
2.2 Classificao da Lei de Responsabilidade Fiscal
2.2.1 Despesas do art. 16 da LRF
2.2.2 Despesas obrigatrias de carter continuado
2.3 Outras classificaes
2.3.1 Quanto origem
2.3.2 Quanto afetao patrimonial
3. Execuo oramentria: estgios da despesa
3.1 Empenho (art. 60 da Lei 4.320/64)
3.1.1 Conceito
3.1.2 Materializao
3.1.3 Ausncia de direito adquirido
3.1.4 Decreto de contingenciamento
3.2 Liquidao
3.3 Ordem de pagamento e pagamento
4. Despesas com pessoal mecanismos de controle
5. Despesas com a Seguridade Social
6. Regime de contabilizao
6.1 Introduo
6.2 Aprofundamento luz da LRF
7. Particularidades da Despesa
7.1 Resto a pagar
7.2 Despesas de exerccios anteriores
7.3 Suprimento de Fundos ou Adiantamento de Numerrio
1. Conceito
Segundo ALIOMAR BALEEIRO (doutrina seguida por provas de concursos), a despesa pblica
deve ser alisada sob dois prismas ou conceitos:
Conjunto dos dispndios do Poder Pblico para o funcionamento dos servios pblicos;
Aplicao de certa quantia do dinheiro por parte da autoridade pblica competente,

dentro de uma autorizao legislativa, para a consecuo de um fim a cargo do governo.
A LOA estabelece a despesa prevista e a receita fixada, que transforma-se em crditos

oramentrios, autorizao para a realizao da despesa. A LOA provm de uma deciso poltica,
devendo ser elaborada para que haja uma compatibilidade entre as demandas sociais e os recursos.
Por isso, o oramento instrumento de planejamento de qualquer entidade, pblica ou privada, e
representa o fluxo de ingressos e aplicao de recursos em determinado perodo.
Dessa forma, Despesa/Dispndio oramentrio fluxo que deriva da utilizao de crdito
consignado no oramento da entidade, podendo ou no diminuir a situao lquida patrimonial. a
que entra a diferena entre os dois enfoques: no enfoque oramentrio, pode ou no diminuir; no
enfoque patrimonial, a despesa pblica s aquela que diminui a situao lquida patrimonial.
2. Classificao
1

A despesa pblica pode ser classificada sob diversos aspectos, sendo dois os principais: (i)
sob o prisma econmico (art. 12 da Lei 4.320/64); (ii) sob o prisma da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
2.1 Classificao econmica
A programao
financeira abriga a classificao econmica ou pela natureza da despesa. Ela

responde seguinte pergunta O que ser adquirido? Qual o efeito econmico do gasto?
A origem dessa classificao remonta edio da LRF. At ento, cada ente federado possua um plano de
contas diferentes. Como a uniformizao dos procedimentos nas trs esferas de governo Federal, Estadual e
Municipal exigiria a utilizao de uma mesma classificao oramentria de receitas e despesas pblicas, a
Unio padronizou o plano de contas para atender atribuio da LC 101/01. Com a Portaria interministerial
163/01 foi instituda a classificao natureza da despesa, com objetivo de possibilitar Unio promover a
consolidao nacional dos Balanos das Contas Pblicas, e por esfera de governo, para atender ao art. 51 da
Lei de Responsabilidade Fiscal1.
A estrutura da conta apresenta 8 dgitos. At o 6 dgito (4 nvel), a classificao

obrigatria. O 7 e 8 dgitos so de utilizao opcional:
1 dgito (1 nvel) - representa a categoria econmica
2 (2 nvel) - representa o grupo de despesa
3 e 4 dgitos (3 nvel) representam a modalidade de aplicao
5 e 6 (4 nvel) representam o elemento da despesa
7 e 8 (5 nvel) representam o desdobramento do elemento da despesa. So dgitos facultativos.
A Lei 4.320/64 divide as despesas pblicas em duas grandes modalidades: despesas

correntes e despesas de capital. As despesas correntes se dividem em despesas de custeio e
transferncias correntes; j as despesas de capital so divididas em investimentos, inverses
financeiras e transferncias de capital. Confira-se a lei e o quadro abaixo:
Art. 12. A despesa ser classificada nas seguintes categorias econmicas: (Vide Decreto-lei
n 1.805, de 1980)
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferncias Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
1
Art. 51 da LC 101/01. O Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho, a consolidao, nacional e por esfera de
governo, das contas dos entes da Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de
acesso pblico.
1 Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder Executivo da Unio nos seguintes prazos:
I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado, at trinta de abril;
II - Estados, at trinta e um de maio.
2 O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedir, at que a situao seja regularizada, que o ente da Federao
receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado
da dvida mobiliria.
2

Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
Despesas
Correntes
Despesas
de custeio
Transferncias
correntes
Gastos de
pessoal,
material de
consumo,
servios de
terceiro etc.
Juros da dvida,
aposentados,
pensionistas,
transferncias
constitucionais
etc.
De capital
Investimentos
obras,
equipamentos,
instalaes,
constituio/
aumento de capital
em empresas
agrcolas/industriais
etc.
Inverses
financeiras
imveis, participao
em
constituio/aumento
de capital em
empresas
financeiras/comerciais
, concesso de
emprstimos etc.
Transferncia
s de capital
amortizao
da dvida
pblica,
auxlio para
obras
pblicas etc.
Para facilitar a memorizao dessa classificao, preciso ter em mente que as despesas
correntes so aquelas em relao s quais a Administrao no pode abrir mo, sob pena de parar.
So despesas essenciais, necessrias para que a mquina administrativa caminhe, funcione
normalmente.
J as despesas de capital so produtivas. Aqui, o Poder Pblico gasta recursos, para obter
frutos posteriores (h aquisies de bens de capital, para que sejam gerados, posteriormente, novos
bens ou servios).
2.1.1 Despesas correntes
So despesas que no provocam aumento patrimonial. So os gastos de natureza
operacional, realizados pela administrao pblica, para a manuteno e o funcionamento dos seus
rgos. Classificam-se nessa categoria todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a
formao ou aquisio de um bem de capital.
Em geral, a Despesa Oramentria Corrente coincide com a Despesa Oramentria Efetiva.
Entretanto, h despesa corrente no-efetiva como, por exemplo, a despesa com a aquisio
de materiais de consumo para estoque e a concesso de adiantamento de numerrio.
3

I. Despesas de custeio
A primeira modalidade de despesa corrente so as despesas de custeio, que representam
um gasto que a prpria entidade realiza para a manuteno de servios anteriormente criados. So
assim considerados os gastos de pessoal, compra de material de consumo, servios de terceiros
(terceirizao).
Art. 12, 1 da lei 4.320/64. Classificam-se como Despesas de Custeio as dotaes para
manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras
de conservao e adaptao de bens imveis.
II. Transferncias correntes

Significam a sada do numerrio de uma entidade para outra sem que haja uma
contraprestao direta de servio ou bem.
So exemplos de transferncias correntes: o pagamento dos juros de dvida pblica
(somente os juros, e no a amortizao, que so despesas de capital), pagamento de aposentados,
pagamentos de pensionistas, contribuies previdencirias, transferncias constitucionais (esse
exemplo foi recentemente cobrado em questo do MPF) etc.
As subvenes visam atender s despesas de custeio (pois pertence categoria econmica
corrente). Elas podem ser sociais ou econmicas. As questes fazem pegadinha com as normas
abaixo:
Art. 12, 2 da lei 4.320/64. Classificam-se como Transferncias Correntes as dotaes para
despesas as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para
contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito
pblico ou privado.
3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias destinadas a cobrir
despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou privadas de carter
assistencial ou cultural, SEM FINALIDADE LUCRATIVA;
II - subvenes econmicas, as que se destinem a empresas pblicas ou privadas de carter
industrial, comercial, agrcola ou pastoril.
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concesso de
subvenes sociais visar a prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e
educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada aplicados a esses
objetivos, revelar-se mais econmica.
Pargrafo nico. O valor das subvenes, sempre que possvel, ser calculado com base em
unidades de servios efetivamente prestados ou postos disposio dos interessados
obedecidos os padres mnimos de eficincia previamente fixados.
Art. 17. Somente instituio cujas condies de funcionamento forem julgadas satisfatrias
pelos rgos oficiais de fiscalizao sero concedidas subvenes.
Art. 18. A cobertura dos dficits de manuteno das empresas pblicas, de natureza autrquica
ou no, far-se- mediante subvenes econmicas expressamente includas nas despesas
correntes do oramento da Unio, do Estado, do Municpio ou do Distrito Federal.
Pargrafo nico. Consideram-se, igualmente, como subvenes econmicas:
4

a) as dotaes destinadas a cobrir a diferena entre os preos de mercado e os preos de

revenda, pelo Governo, de gneros alimentcios ou outros materiais;
b) as dotaes destinadas ao pagamento de bonificaes a produtores de determinados
gneros ou materiais.
Art. 19. A Lei de Oramento no consignar ajuda financeira, a qualquer ttulo, a empresa de
fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenes cuja concesso tenha sido expressamente
autorizada em lei especial.
O pagamento de juros da dvida pblica tambm uma despesa corrente por transferncia
corrente porque no gera aumento de patrimnio pblico e no serve para a contraprestao direta
de servio ou bem recebido. CUIDADO: quando o Estado paga os juros da dvida, h despesa
corrente, mas quando paga o principal (amortizao da dvida), h despesa de capital.
Amortizao da dvida pblica
Despesa de capital
Pagamento dos juros da dvida pblica
Despesa corrente da subcategoria transferncia corrente.
Questo: A despesa de custeio uma categoria econmica. ERRADO. Trata-se de uma subcategoria
econmica.
2.1.2 Despesas de capital

I. Investimentos
So exemplos de investimentos: obras, compras de equipamentos, instalaes, participao
em constituio ou aumento de capital em empresas agrcolas ou industriais (empresas sem
carter comercial/financeiro) etc.
Deve-se associar obra, aquisio de bem novo a capital de investimentos. O valor pago
pela compra de um terreno capital de investimento; gasto relacionados obra. O valor da obra
ser agregado ao patrimnio pblico pelo seu custo de construo.
Tudo que estiver relacionado a uma obra ser capital de investimento (ex: valor pago ao
engenheiro contratado para fazer um projeto de obra; o valor pago na compra de imvel que
dever ser demolido para a realizao da obra etc.).
Tudo que for gasto como bens a incorporar (valores pagos em decorrncia da obra) ser
incorporado ao patrimnio por seu CUSTO.
L. 4.320/64. Art. 12, 4 Classificam-se como investimentos as dotaes para o
planejamento e a execuo de OBRAS, inclusive as destinadas aquisio de imveis
considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como para os programas
especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente e
constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou
financeiro.
Ex: a Unio resolveu constituir uma empresa pblica. Para tanto, dever gastar com a
constituio uma despesa de capital.
DICA: quando houver o aumento ou constituio do capital social de empresa que no

tenham objetivos comerciais ou financeiros, haver investimento (porque aumentou o patrimnio e
a empresa no tem objetivos comerciais ou financeiros).
Exemplos de capital de investimento:
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Obras pblicas;
Servios em regime de programao especial;
Equipamentos e instalaes;
Material permanente;
Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou
agrcolas.
Cuidado para no confundir material de consumo (corrente custeio) com o material

permanente (capital de investimento). O art. 15, 2 da 4.320/64 distingue material:
Art. 15, 2. Para efeito de classificao da despesa, considera-se material permanente o de
durao superior a dois anos.
II. Inverses financeiras

So exemplos de inverses financeiras: a aquisio de imveis, participao em
constituio/aumento de capital em empresas financeiras ou comerciais, concesso de
emprstimos etc.
Esto previstas no art. 12, 5 da lei 4.320/64.
Art. 12, 5 Classificam-se como Inverses Financeiras as dotaes destinadas a:
I - aquisio de imveis, ou de bens de capital j em utilizao;
II - aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital;
III - constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros.
DICA: se no houve aumento do capital social, ser inverso financeira. Quando a questo falar que
houve constituio ou aumento de capital, a despesa poder ser investimento ou inverso
financeira. Nessa hiptese ser necessrio verificar se a empresa tem objetivos econmicos ou
financeiros:
Capital de inverses financeiras
Capital de investimento
Se no houver aumento de capital social.
Se houver aumento de capital social e a

empresa NO tiver objetivos econmicos
Se houver aumento de capital e a empresa tiver
ou financeiros.
objetivos
econmicos
financeiros
(inclusive
operaes bancrias ou de seguros).
Obs: TATHIANE PISCITELLI ressalva que, apesar de se verificar gastos com aquisio de bens que
so classificados ora como investimentos, ora como inverses financeiras, h uma diferena
substancial nas duas categorias: haver investimento quando houver efetivo aumento do PIB, pois
se trata de construir ou adquirir novos bens que no integravam a economia. Por outro lado, haver
inverso financeira quando o bem ou imvel j estava em utilizao, o representa manuteno do
PIB, a despeito do aumento do patrimnio do ente.
III. Transferncias de capital
So exemplos: a amortizao da dvida pblica, auxlio para obras pblicas etc.
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Toda transferncia, seja corrente ou de capital, sempre ter a seguinte caracterstica: no

gera para o ente transferido uma contraprestao direta sobre a forma de bem ou de servio. A
transferncia corrente ocorre quando uma entidade transfere recursos para outra entidade aplique
em despesas correntes, enquanto a transferncia de capital ocorre quando os recursos
transferidos servem para investimentos ou inverses financeiras. Quem transfere no recebe nada
em troca.
Art. 12, 6 So Transferncias de Capital as dotaes para investimentos ou inverses
financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas
transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de Oramento
ou de lei especialmente anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida pblica.
A Lei 4.320/64 incluiu outras hipteses de transferncia de capital:
Amortizao da dvida pblica Tanto o pagamento do principal (amortizao)

como o pagamento dos encargos so despesas. Contudo, o pagamento de juros
uma despesa corrente, pois a dvida mantida, enquanto o pagamento do principal
da dvida uma despesa de capital, pois reduz uma obrigao e melhora o
patrimnio.
Pagamento do principal da dvida pblica (amortizao) Despesa de capital
Pagamento dos juros/encargos da dvida pblica Despesa corrente
Auxlio para obras pblicas
Auxlio para equipamentos e instalaes
Auxlios para inverses financeiras
Outras contribuies, desde que se apliquem em despesas de capital.
VEJA: a entidade que receber uma transferncia de capital s poder aplic-la em

investimentos e inverses financeiras, pois so gastos de capital. Se a transferncia for de
despesa corrente, dever necessariamente ser aplicada em despesas de custeio.
2.1.3 Observaes sobre os demais nveis do cdigo de classificao econmica
Obs.1: o 2 nvel do cdigo da classificao econmica trata do grupo de despesa. Veja que
no possvel combinar qualquer grupo de despesa com qualquer categoria econmica:
Grupos de despesa da categoria corrente
Grupos de despesa da categoria capital
Grupo de Pessoal e encargos sociais
Investimentos
Juros e encargos da dvida
Inverses Financeiras
Outras despesas correntes
Amortizao da Dvida
Obs.2: a modalidade de aplicao (3 nvel da classificao econmica) uma informao

gerencial definida da Portaria Interministerial 163/2001 que visa indicar se os recursos so
aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por
outro ente da Federao e suas respectivas entidades, e OBJETIVA, PRECIPUAMENTE, POSSIBILITAR
A ELIMINAO DA DUPLA CONTAGEM dos recursos transferidos ou descentralizados.
7

Obs.3: o elemento de despesa (4 nvel da classificao econmica) tem por finalidade

identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de
consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e
instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros de que a
administrao pblica se serve para a consecuo de seus fins. o desdobramento obrigatrio
mais analtico possvel dentro da classificao econmica. o nome da despesa.
Obs. 3: o identificador de resultado primrio indica se a despesa ser utilizada para apurar o
resultado primrio ou no. O identificador acompanha as classificaes das despesas da lei
oramentria. A metodologia para o clculo do resultado oramentrio faz parte do demonstrativo
da lei oramentria. ATENO para pegadinhas:
O resultado primrio dever ser previsto na LDO.

O identificador do resultado primrio deve constar do projeto de lei oramentria e na
LOA.
Art. 7, 4 da LDO 2011. O identificador de Resultado Primrio RP, de carter indicativo, tem como
finalidade auxiliar a apurao do resultado primrio previsto no art. 2 desta Lei, devendo constar no
Projeto de Lei Oramentria de 2011 e na respectiva Lei em todos os grupos de natureza de despesa,
identificando, de acordo com a metodologia de clculos das necessidades de financiamento, cujo
demonstrativo constar em anexo Lei Oramentria de 2011, nos termos do Anexo I, inciso XI, desta Lei.
2.2 Classificao da Lei de Responsabilidade Fiscal

Dois so os artigos da LRF que tratam das despesas: o art. 16 trata das despesas que
corresponderiam s despesas de capital. J o art. 17 trata das despesas obrigatrias de carter
continuado, que corresponderiam s despesas correntes. Esses dois artigos devem ser lidos em
conjunto com o art. 15, pois todos se relacionam com a viabilidade da execuo da despesa.
Os dispositivos citados so muito cobrados em questes de concurso. Confiram-se:
LRF. CAPTULO IV
DA DESPESA PBLICA
Seo I
Da Gerao da Despesa
Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a
gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e
17.
Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete
AUMENTO da despesa [despesas relacionadas a gastos de capital] ser acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em
vigor e nos dois subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e
financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes oramentrias.
1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e
suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as
despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no
sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio;
8

II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se

conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e
no infrinja qualquer de suas disposies.
2o A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e
metodologia de clculo utilizadas.
3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
4o As normas do caput constituem condio prvia para:
I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras;
II - desapropriao de imveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituio.
Subseo I
Da Despesa Obrigatria de Carter Continuado
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei,
medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal
de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.
1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser
instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos
recursos para seu custeio.
2o Para efeito do atendimento do 1o, o ato ser acompanhado de comprovao de que a
despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo
referido no 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser
compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de
despesa.
3o Para efeito do 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
4o A comprovao referida no 2o, apresentada pelo proponente, conter as premissas e
metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa
com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias.
5o A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das
medidas referidas no 2o, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar.
6o O disposto no 1o no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao
reajustamento de remunerao de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da
Constituio.
7o Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo
determinado.
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no
atenda:
I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art.
37 e no 1o do art. 169 da Constituio;
II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo.
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa
com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do
respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.

2.2.1 Despesas do art. 16 da LRF (correspondentes s despesas de capital da Lei 4.320/64)

O art. 16 da LRF trata de despesas correspondentes s despesas de capital, prevendo alguns
requisitos para a sua execuo.
Os requisitos do art. 16 LRF s devem ser cumpridos se estivermos diante de uma criao,
expanso ou aperfeioamento de ao governamental que resultem no aumento de despesa. So
requisitos:
i.
Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em

vigor e nos dois subseqentes;
ii.
Declarao do ordenador da despesa, no sentido de que ela se revela compatvel

com a trade oramentria (PPA, LDO e LOA);
2.2.2 Despesas obrigatrias de carter continuado (correspondem s despesas correntes da Lei

4.320/64)
As despesas ora tratadas tm as seguintes caractersticas:
a) So despesas com carter corrente, relacionadas com o funcionamento da mquina
administrativa e servios pblicos. Assim, so recursos em relao aos quais o Poder
Pblico no pode dispensar (intangveis, insuscetveis de contingenciamento);
b) So criadas por leis que no tm natureza oramentria. O oramento jamais
poderia pretender criar uma despesa de carter continuado, mesmo porque ele no
gera direitos subjetivos para terceiros. Obs.: isso no significa que tais despesas no
precisam ser computadas no oramento (por serem correntes, com muito mais razo,
devem ser levadas em considerao pelo oramento);
c) Elas devem se estender por mais de dois exerccios financeiros, a exigir, portanto,
uma estimativa trienal. Nesse sentido, dispe o art. 17 que se considera obrigatria
de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato
administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo
por um perodo superior a dois exerccios.
Ultrapassadas suas caractersticas, vejamos os requisitos para as despesas de carter
continuado. Neste pondo, recomenda-se uma anlise dos dispositivos citados acima em conjunto
com o art. 21 da LRF.
Vale ressaltar que, com relao ao art. 17, os requisitos no se referem apenas situao de
aumento (como ocorre no art. 16, que cuida das despesas de capital), mas tambm em relao
criao da despesa. Ou seja, tanto o aumento como a criao da despesa de carter continuado
devero atender aos requisitos abaixo:
i.
Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em

vigor e nos dois subsequentes (art. 17, 1) ;
ATENO: dispe o 6 do art. 17 que, no caso de pagamento de servios da dvida
ou reajuste de pessoal, a estimativa do impacto financeiro ser desnecessria.
ii.
Comprovao de que a despesa criada/afetada no afetar as metas

consubstanciadas no anexo de metas fiscais (art. 17, 2);
10

iii.
Mecanismo de compensao, atravs de (art. 17, 2):

a. aumento permanente de receita ou;
b. reduo permanente de despesa.
Pergunta-se: as licitaes realizadas pelo Poder Pblico devem necessariamente respeitar os

requisitos do art. 16 da LRF (que trata de despesas correspondentes s despesas de capital)?
Cuidado: primeiro deve-se perquirir se a licitao for relacionada a um gasto corriqueiro (despesa
corrente) ou no. No caso de a licitao se referir a despesa corrente/rotineira, no se vincular aos
requisitos do art. 16, mas sim aos do art. 17 da LRF, que se refere s despesas obrigatrias de
carter continuado.
Se, por outro lado, a licitao estiver relacionada criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental, a sim dever ser verificado se a licitao ir acarretar aumento de despesa.
Somente se, nesse caso, houver aumento da despesa, ser necessrio respeitar os requisitos do art.
16 da LRF.
Ademais, deve-se lembrar que tanto o art. 17 somente se aplica s despesas correntes!
2.3 Outras classificaes (menos importantes para concursos jurdicos)

2.3.1 Quanto origem:
I. DESPESA ORAMENTRIA
Representam os gastos fixados no oramento pblico. A despesa oramentria aquela que
foi fixada na LOA, inicial ou adicionalmente, devendo obrigatoriamente ser realizada para atender
s necessidades pblicas. Sua realizao depende de prvia autorizao pelo Poder Legislativo.
EXCEO: A nica despesa oramentria que no depende de prvia autorizao legislativa so as
que derivam de crditos extraordinrios.
II. DESPESA EXTRA-ORAMENTRIA
a despesa que no consta da LOA, compreendendo as diversas sadas de numerrio
decorrentes do levantamento de depsitos (cauo, consignao, reteno), pagamento de Restos a
Pagar, resgate/amortizao de operaes de crditos por antecipao de receita, bem como
quaisquer valores que se revistam de caractersticas de simples transitoriedade, recebidos
anteriormente e que, na oportunidade, constituram receitas extra-oramentrias. Trata-se de
despesa transitria, que no atende s necessidades pblicas, servindo apenas para devolver o que
foi arrecadado por meio de uma receita transitria.
Ex: a garantia contratual (cauo) em regra de 5%, pela lei 8.666/93 - entregue em numerrio pela
empresa vencedora da licitao uma receita transitria que, ao entrar no oramento, alm de aumentar a
disponibilidade, provoca tambm a entrada de uma obrigao, classificada como dvida flutuante, que
integra o passivo financeiro. Quando a empresa cumprir o contrato, o Estado deve devolver a garantia,
saindo o numerrio e a obrigao, por meio de uma despesa extra-oramentria.
2.3.2 Quanto afetao patrimonial

11

Conceitos prvios: Composio patrimonial

O patrimnio pblico divido em ativo (conjunto de bens e direitos) e passivo (conjunto de
obrigaes). O patrimnio ativo se divide em ativo financeiro (para ser movimentado, no
depende de autorizao legislativa) e ativo permanente (para ser movimentado, depende de
autorizao legislativa. Ex: venda de imveis). O patrimnio passivo se dividem em passivo
financeiro (obrigaes cuja amortizao independe de autorizao legislativa) e passivo
permanente (obrigaes cuja amortizao depende de autorizao legislativa). O patrimnio
lquido ser a diferena entre o patrimnio ativo (financeiro e permanente) e o patrimnio
passivo (financeiro e permanente), o qual tambm chamado de passivo exigvel.
A despesa oramentria pode ser efetiva ou no efetiva. A despesa extra-oramentria s

pode ser classificada como no efetiva.
I. DESPESA EFETIVA
Aquela que, no momento da sua realizao, reduz o patrimnio lquido da entidade em
razo da reduo do ativo financeiro. Constitui fato contbil MODIFICATIVO DIMINUTIVO, so
caracterizadas, portanto, pela diminuio do patrimnio lquido. Se o patrimnio lquido diminuir
depois do fato, h despesa efetiva (e, portanto, oramentria). Ex: pagamento de pessoal2
II. DESPESA NO-EFETIVA ou POR MUTAO
Aquela que, no momento da sua realizao, no reduz o patrimnio liquido da entidade.
Constitui fato contbil PERMUTATIVO. So aquelas que sempre ocorrem por mutao patrimonial.
A despesa no efetiva pode ser oramentria ou extra-oramentria:
a) Despesa no efetiva oramentria H uma REDUO DO ATIVO FINANCEIRO (saindo numerrio, j
que uma despesa), que pode ser permutada com o aumento do ativo permanente ou com a
reduo do passivo permanente. Sendo assim, mesmo ocorrendo a despesa, o patrimnio lquido
no se altera. Ex: aquisio de imvel (pois, nesse caso, o bem adquirido ser incorporado ao ativo
permanente, embora haja diminudo o ativo financeiro); amortizao da dvida fundada (a dvida
fundada um passivo permanente, paga por meio de numerrio do ativo financeiro. O que ocorre
uma transferncia de um numerrio do ativo financeiro para quitar uma despesa do passivo
permanente, permanecendo imutvel o patrimnio lquido).
b) Despesa no efetiva extra-oramentria Toda despesa extra-oramentria ser no efetiva. Ocorre
a REDUO DO PASSIVO FINANCEIRO, que permutada por uma reduo do ativo financeiro. Ex:
amortizao da dvida flutuante (principal) onde se reduz o ativo financeiro para pagar um passivo
financeiro.
Observe: a dvida flutuante classificada como passivo financeiro; a dvida fundada um passivo
permanente.
Obs: Conceitos da contabilidade privada

O Manual da Despesa Pblica trouxe novos conceitos visando compatibilizar a despesa pblica com as normas
internacionais da contabilidade privada.
No enfoque patrimonial, temos que a despesa pblica s ser despesa quando diminuir o patrimnio lquido.
Pelo enfoque oramentrio, como vimos at agora, as despesa pblica poder diminuir ou no o patrimnio
Quando a entidade paga sua folha, diminui seu ativo financeiro, pois sai numerrio. Pelo pagamento da folha a entidade no ganha
qualquer direito, bem (no investimento) ou obrigao.
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lquido, sendo ela dividida em efetiva ou no efetiva. Sendo assim, somente a despesa efetiva ser despesa
para o conceito da contabilidade privada.
Concluses:
Toda despesa corrente efetiva3. EXCEES:
A aquisio de material de consumo para estoque uma despesa no efetiva (se o material for para
pronto consumo, a despesa ser efetiva), pois sai numerrio do ativo financeiro, mas entra bem no
ativo permanente.
Concesso de adiantamento de numerrio.
Toda despesa de capital no efetiva. EXCEO: Transferncia de capital efetiva, porque sai
numerrio do ativo financeiro, reduzindo o patrimnio lquido, pois a entidade no ganha nem perde nada.
Resumo:
DESPESA EFETIVA
DESPESA NO EFETIVA
Altera o saldo patrimonial (reduz o patrimnio

lquido).
No altera o saldo patrimonial (= patrimnio lquido).
Produz fato modificativo diminutivo.
Produz fato permutativo.
No produz mutao patrimonial.
Produz mutao patrimonial.
despesa no conceito contbil (pelo enfoque

patrimonial, da contabilidade privada).
No despesa no conceito contbil (pelo enfoque

patrimonial), porque no diminui o patrimnio lquido.
Toda despesa corrente efetiva. H excees.
Toda despesa de capital no efetiva. H exceo.
Despesa oramentria
Gera uma reduo do ativo financeiro.
Despesa oramentria
Despesa extraoramentria
Gera uma reduo do ATIVO

FINANCEIRO, que pode ser
permutada com:
Gera uma reduo do PASSIVO

FINANCEIRO, que permutada
por uma reduo do ativo
financeiro.
aumento do ativo permanente,

ou
reduo do passivo permanente.
Questo: A despesa oramentria efetiva provocar uma reduo do ativo financeiro e do patrimnio
lquido. CERTO.
Questo: A despesa oramentria no efetiva provocar ou o aumento do ativo permanente ou a reduo
do passivo permanente. CERTO.
Questo: A despesa extra-oramentria no efetiva provocar uma reduo do passivo financeiro e uma
reduo do ativo financeiro. CERTO.
Questo: Quanto afetao patrimonial, a despesa extra-oramentria sempre ser no efetiva. CERTO.
Questo: A despesa efetiva no produz mutao patrimonial. CERTO.
3. Execuo oramentria: estgios da despesa
Despesa corrente o gasto realizado pelo Estado para a manuteno da mquina pblica.
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O processo oramentrio possui etapas e estgios da despesa. As ETAPAS da despesa so: (i)
Planejamento; (ii) Execuo; e (iii) Controle e Avaliao.
Ateno: no se deve confundir etapas da despesa (so trs) com estgios da despesa (que
integram a etapa da execuo oramentria e tambm so trs).
Obs: Vanessa Siqueira chama essas etapas da despesa de fases internas.
1 Etapa da despesa: Planejamento A despesa comea a ser planejada na Lei Oramentria Anual
quando h a FIXAO da despesa. Depois da aprovao da LOA, h a liberao dos crditos
oramentrios, chamada de DESCENTRALIZAO ORAMENTRIA. A descentralizao oramentria
abrange a proviso, o destaque. Depois que as entidades recebem os crditos, para gastarem devem
seguir a PROGRAMAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA (visando compatibilizar os recursos
arrecadados com as despesas). A ltima fase do planejamento a LICITAO. Assim, as fases da
etapa do planejamento so:
a)
Fixao de despesa oramentria Insere-se no processo de planejamento e compreende a adoo de

medidas em direo a uma situao idealizada tendo em vista os recursos disponveis e observando as
diretrizes e prioridades traadas pelo governo.
b) Descentralizao dos crditos oramentrios Ocorre quando for efetuada a movimentao de parte do
oramento, mantidas as classificaes institucional, funcional, programtica e econmica para que as
outras entidades administrativas possam executar suas despesas oramentrias. As descentralizaes dos
crditos oramentrios no se confundem com transferncia e transposio, pois:
NO modificam o valor da programao ou de suas dotaes oramentrias (crditos adicionais)
NO alteram a unidade oramentria (classificao institucional) detentora do crdito oramentrio aprovado na

lei oramentria ou em crditos adicionais.
Obs: Quando a descentralizao envolver unidades gestoras de um mesmo rgo, tem-se a descentralizao
interna, tambm chamada de PROVISO. Se a descentralizao ocorrer entre unidades gestoras ou entidades
de estrutura diferente, ter-se- uma descentralizao externa, chamada de DESTAQUE.
ATENO: Quando ocorrer uma proviso ou destaque (descentralizao oramentria), as classificaes
oramentrias sero mantidas. Nenhum cdigo muda.
c)
Programao oramentria e financeira Consiste na compatibilidade do fluxo dos pagamentos com o

fluxo dos recebimentos visando o ajuste da despesa fixada s novas projees de resultados e da
arrecadao.
d) Processo de licitao Conjunto de procedimentos administrativos que objetivas adquirir materiais,

contratar obras e servios, alienar ou ceder bens a terceiros, bem como fazer concesses de servios
pblicos com as melhores condies para o Estado, incluindo a autorizao para a deflagrao do
procedimento licitatrio; o procedimento licitatrio (mecanismo atravs do qual a Administrao Pblica
escolhe a proposta mais vantajosa) e a adjudicao (momento pela qual a Administrao contrata com o
vencedor do procedimento licitatrio).
2 Etapa da despesa: Execuo dentro da etapa da execuo que sero encontrados os

ESTGIOS da execuo despesa, obrigatrios quanto sua existncia e sua sequncia. Os estgios
da despesa, que integram a etapa da execuo oramentria so: empenho, liquidao e pagamento.
3 Etapa da despesa: Controle e Avaliao Esta fase compreende a fiscalizao realizada pelos
rgos de controle e pela sociedade. Nessa etapa, dever ser feita a avaliao e controle da execuo
dos programas de governo e o cumprimento de metas. Nessa fase, o Poder legislativo, com auxlio do
tribunal de Contas, deve comprovar a legalidade e avaliar as resultados.
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A execuo da despesa pblica compreende trs ESTGIOS ou fases, que esto previstas no
art. 58 e seguintes da Lei 4.320/64. So elas: EMPENHO LIQUIDAO ORDEM DE
PAGAMENTO PAGAMENTO.
O curso para o cumprimento das regras e etapas para a execuo da despesa pblica est
disposto nos arts. 8 a 10 da LRF e arts. 47 a 68 da lei 4.320/64.
Cuidado em prova: pela lei, so trs estgios (empenho, liquidao e pagamento), mas a doutrina
tambm chama de estgios as fases do planejamento (fixao, descentralizao, programao e
licitao).
3.1 Empenho (art. 60 da Lei 4.320/64)

3.1.1 Conceito
Empenho ato pela qual se reserva do total da dotao oramentria a quantia necessria
ao pagamento. Por meio do empenho, a Administrao se compromete a pagar (no paga ainda). O
empenho como se fosse um contrato de compra e venda e, de fato, algumas vezes substitui o
contrato.
Nos casos em que o instrumento de contrato facultativo, a Lei n 8.666/1993 admite a
possibilidade de substitu-lo pela nota de empenho de despesa, hiptese em que o empenho
representa o prprio contrato.
Art. 29, Pargrafo nico do Dec. 93.872/86. Quando a Nota de Empenho substituir o termo
do contrato, segundo o disposto no artigo 52 do Decreto-lei n 2.300, de 21 de novembro de
1986, dela devero constar as condies contratuais, relatividade e aos direitos obrigaes e
responsabilidades das partes.
No possvel empenhar se no houver crdito.

A autoridade competente para autorizar o empenho o ordenador da despesa.
L. 4320/64. Art. 58. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que
cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de
condio. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 59 - O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos
concedidos. (Redao dada pela Lei n 6.397, de 10.12.1976)
1 Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituio Federal, vedado aos Municpios
empenhar, no ltimo ms do mandato do Prefeito, mais do que o duodcimo da despesa
prevista no oramento vigente. (Pargrafo includo pela Lei n 6.397, de 10.12.1976)
2 Fica, tambm, vedado aos Municpios, no mesmo perodo, assumir, por qualquer
forma, compromissos financeiros para execuo depois do trmino do mandato do
Prefeito. (Pargrafo includo pela Lei n 6.397, de 10.12.1976)
3 As disposies dos pargrafos anteriores no se aplicam nos casos comprovados de
calamidade pblica. (Pargrafo includo pela Lei n 6.397, de 10.12.1976)
4 Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo
com o disposto nos pargrafos 1 e 2 deste artigo, sem prejuzo da responsabilidade do
Prefeito nos termos do Art. 1, inciso V, do Decreto-lei n. 201, de 27 de fevereiro de
1967. (Pargrafo includo pela Lei n 6.397, de 10.12.1976)
Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
1 Em casos especiais previstos na legislao especfica ser dispensada a emisso da nota
de empenho.
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2 Ser feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante no se possa

determinar.
3 permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a
parcelamento.
Art. 61. Para cada empenho ser extrado um documento denominado "nota de empenho"
que indicar o nome do credor, a representao e a importncia da despesa bem como a
deduo desta do saldo da dotao prpria.
3.1.2 Materializao
O empenho materializado atravs da nota de empenho, um registro informatizado. Mas
atente: algumas despesas dispensam nota de empenho. o caso dos empenhos globais, a exemplo
do pagamento de pessoal (os casos variaro ao sabor do ente poltico, pois todos os entes polticos
podem legislar concorrentemente sobre direito financeiro).
O art. 60, 1 trata dos casos em que no necessria a emisso de nota de empenho
(embora, repise-se, em qualquer caso o empenho em si seja necessrio). Confira-se:
Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
1 Em casos especiais previstos na legislao especfica ser dispensada a emisso da nota
de empenho.
I. Classificaes do empenho
Segundo TATHIANE PISCITELLI, h trs modalidades de empenho:
a) Empenho Ordinrio ou normal o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e
previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma s vez (uma nica parcela). Em
suma: valor exato e pagamento em uma nica parcela.
b) Empenho por Estimativa o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo montante no se
pode determinar previamente, tais como servios de fornecimento de gua e energia eltrica,
aquisio de combustveis e lubrificantes e outros; e
Art. 60, 2 Ser feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante no se possa determinar.
Questo: Quando a Administrao de que a despesa vai acontecer, utiliza o empenho estimativo. ERRADO.
Se a Administrao no tem certeza da existncia da despesa, no deve fazer nada. O empenho estimativo
s ocorre quando a Administrao tem certeza da existncia da despesa, mas no se seu valor.
c) Empenho Global o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de valor
determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os compromissos decorrentes de
aluguis.
Art. 60, 3 permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.
ATENO: O valor empenhado no empenho global est restrito s parcelas que sero pagas naquele
exerccio financeiro (caso de crdito com vigncia plurianual). Assim, nem sempre o empenho ser
pelo valor total do contrato. Essa pegadinha est no art. 27 do Dec. 93.872/86.
Art. 27 do Dec. 93.872/86. As despesas relativas a contratos, convnios, acordos ou ajustes de vigncia
plurianual, sero empenhadas em cada exerccio financeiro pela parte nele a ser executada.
II. Empenho original, reforo e anulao

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O empenho pode ser ORIGINAL ( o primeiro), do tipo REFORO (se, ao final do exerccio,
faltar crdito, para reforar o empenho) e do tipo ANULAO (quando sobrar crdito, que no foi
completamente utilizado dentro de um nico exerccio). Veja que para anular o empenho
necessrio emitir nova nota de empenho.
3.1.3 Ausncia de direito adquirido
Pergunta-se: o empenho gera direito adquirido ao credor da Administrao? NO. O
empenho no cria direitos subjetivos (no cria obrigaes), sendo necessrio que a Administrao
perquira a respeito do cumprimento da prpria obrigao. O empenho apenas reserva o pagamento
(o que cria a obrigao o instrumento contratual).
Grave: o empenho no cria obrigao financeira. A obrigao gerada pelo empenho de
reduzir parcialmente as dotaes dos crditos. O estgio da despesa que cria uma obrigao efetiva
de pagamento a liquidao (pois o pagamento s pode ser autorizado aps o cumprimento da
contraprestao da empresa licitante). Cuidado com o art. 58. pois o contrato que cria a
obrigao, e no o empenho.
Art. 58 da lei 4.320/64. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente
que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de
condio.
Apesar de no criar obrigao para o Estado ou direitos subjetivos ao credor, o empenho

assegura dotao oramentria, objetivando garantir o pagamento estabelecido na relao
contratual entre a Administrao Pblica e seus fornecedores e prestadores de servio.
3.1.4 Decreto de contingenciamento

A questo mais polmica em relao ao empenho diz respeito ao decreto de
contingenciamento. Cuida-se de uma inovao da LRF, que prev a possibilidade de limitao dos
empenhos atravs dos aludidos decretos.
Com efeito, art. 4, I, b da LRF, trata da LIMITAO DE EMPENHO. Esse instrumento, criado
pela LRF, tem a finalidade de materializar o princpio do equilbrio oramentrio. Temos aqui um
ajuste das receitas efetiva arrecadao das despesas.
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2o do art. 165 da
Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas na
alnea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do 1o do art. 31;
Trinta dias depois de aprovado o oramento, transmutado o projeto em lei, o chefe do

Executivo est obrigado a fazer trs coisas: (i) inicialmente, analisar a programao de empenho,
constatando o volume de valores empenhados; (ii) depois, dever mensurar o volume de gastos
obrigatrios; (iii) por fim, dever analisar as ltimas estimativas sobre a evoluo das receitas,
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verificando, nos oramentos passados (pelo menos trs deles), o quanto da receita prevista se
materializou. Em outras palavras, a ltima obrigao consiste em fazer uma mdia quantitativa do
volume da previso que costuma se materializar.
O objetivo do decreto de contingenciamento materializar o princpio do equilbrio
oramentrio, evitando gastos desnecessrios, obstaculizando todas as despesas no obrigatrias
que ultrapassarem a mdia a que chegar o chefe do Executivo ao final das estimativas realizadas.
Vale ressaltar que a limitao de empenho realizada via decreto no se confunde com
anulao de empenho, algo completamente diverso que veremos a seguir.
O decreto de limitao somente no poder recair sobre despesas obrigatrias (ex:
repartio de arrecadao tributria) e no poder ser perptuo. O limite temporal o limite da
efetiva arrecadao da receita estimada no oramento. To logo ela venha a se materializar, cai o
contingenciamento.
3.2 Liquidao
A liquidao, segunda etapa da execuo oramentria, consiste na verificao do direito
adquirido do credor de receber a quantia empenhada. Atravs da liquidao, a Administrao
realiza um cruzamento de dados, analisando contratos, nota de empenho e comprovante de
entrega do material a que o credor se prometeu a entregar ou da prestao de servio, de acordo
com o contrato, dentre outros documentos. Seu objetivo verificar se o credor para quem foi
empenhada uma verba tem ou no direito adquirido a receber.
L. 4.320/64. Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua
regular liquidao.
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importncia exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base:
I - o contrato, ajuste ou acrdo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio.
Neste ponto, embora j tenha ocorrido o empenho, a Administrao poder anular esse
empenho, caso no cumpridas as obrigaes a que estava sujeito o credor.
Convm no confundir a anulao com a limitao de empenho, situao distinta que ocorre
diante de circunstncias diversas. Mas veja: um empenho antes limitado pode se sujeitar a uma
posterior anulao, bastando que a Administrao verifique que o credor no se desincumbiu da
obrigao contratual.
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Limitao de empenho
Anulao de empenho
Cria obstculo s despesas no obrigatrias que

ultrapassarem a mdia a que chegar o chefe do
Executivo ao final das estimativas realizadas,
sendo condicionado efetiva materializao da
receita correspondente.
Ocorre quando o administrador, aps o

empenho, verifica que o credor no cumpriu as
obrigaes a que estava sujeito, no possuindo,
portando, direito subjetivo ao valor empenhado.
A fase de liquidao se antepe como uma fase de controle, antes da liberao do dinheiro.
Os empenhos, aps liquidados, so chamados tambm de empenhos processados.
3.3 Ordem de pagamento e pagamento
O pagamento da despesa extingue a obrigao. A autoridade competente para autorizar o
pagamento o ordenador de despesa, responsvel pela autorizao da nota de empenho. O
ordenador dever despachar na nota fiscal a autorizao. Depois disso, o tesoureiro poder
confeccionar o documento prprio que materializa o pagamento (nota bancria, que como se
fosse um cheque). O pagamento ocorre aps a ordem, dispensando maiores comentrios.
As atribuies do ordenador de despesa podem ser delegadas? SIM. No Estado, o
ordenador de despesas o Governador, mas ele pode atribuir essas atribuies a seus secretrios.
Art. 43, 1 do Dec. 93.872/86. A competncia para autorizar pagamento decorre da lei ou
de atos regimentais, podendo ser delegada.
Art. 65 da lei 4.320/64. O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria
regulamente institudas por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos
excepcionais, por meio de adiantamento.
Confiram-se as regras a respeito:

Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga.
Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em documentos
processados pelos servios de contabilidade (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 65. O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente
institudos por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio
de adiantamento.
Art. 66. As dotaes atribudas s diversas unidades oramentrias podero quando
expressamente determinado na Lei de Oramento ser movimentadas por rgos centrais de
administrao geral.
Pargrafo nico. permitida a redistribuio de parcelas das dotaes de pessoal, de uma
para outra unidade oramentria, quando considerada indispensvel movimentao de
pessoal dentro das tabelas ou quadros comuns s unidades interessadas, a que se realize em
obedincia legislao especfica.
Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pblica, em virtude de sentena judiciria, farse-o na ordem de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, sendo
proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos
adicionais abertos para sse fim.
Art. 68. O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente
definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de
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empenho na dotao prpria para o fim de realizar despesas, que no possam subordinar-se
ao processo normal de aplicao.
Art. 69. No se far adiantamento a servidor em alcance nem a responsvel por dois
adiantamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 70. A aquisio de material, o fornecimento e a adjudicao de obras e servios sero
regulados em lei, respeitado o princpio da concorrncia.
4. Despesas com pessoal mecanismos de controle

I. Condies para aumento de despesas com pessoal
O art. 169, 1 da CRFB/88 estabelece como condies bsicas para o aumento das despesas
com pessoal: (i) prvia dotao oramentria e (ii) autorizao especfica na LDO.4
Ademais, exige-se (iii) a observncia das normas genricas das Constituio (ex: art. 37, XIII,
que veda a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias) e (iv) dos arts. 16 e 17
da LRF, que constituem o ncleo para a realizao de toda e qualquer despesa pblica (entre os
quais se inclui a norma segundo a qual nulo o ato que gerar aumento de dispndio com pessoal
expedido nos ltimos 180 dias de mandato do poder ou rgo).
Veja que, segundo o STF, a ausncia de dotao oramentria prvia em legislao especfica
no autoriza a declarao de inconstitucionalidade da lei, impedindo to-somente a sua aplicao
naquele exerccio financeiro (ADI 3599/DF, de 21/05/2007)5.
II. Limites das despesas com pessoal
Quando da aprovao da LRF, todos os entes encontravam-se absolutamente endividados
com despesas de pessoal, algo absurdo, tendo em vista se tratar de despesas de custeio. Vale
diferenciar, neste ponto, o dficit oramentrio, a dvida pblica e o endividamento luz da
doutrina de DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO.
Dficit oramentrio
Dvida pblica
Endividamento
Ocorre quando o Poder Pblico Ocorre quando o dficit afeta o um procedimento endmico de
gasta mais do que arrecada.
exerccio financeiro seguinte.
dvida vrios exerccios financeiros
de dficit oramentrio.
Essas exigncias no precisam ser cumpridas por sociedades de economia mista e empresas pblicas independentes.
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais n 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remunerao dos
servidores pblicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegaes de vcio de
iniciativa legislativa (arts. 2 37, X, e 61, 1, II, a, da Constituio Federal); desrespeito ao princpio da isonomia (art. 5, caput, da
Carta Magna); e inobservncia da exigncia de prvia dotao oramentria (art. 169, 1, da CF). 4. No configurada a alegada
usurpao de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, tendo em vista que as normas impugnadas no pretenderam a reviso
geral anual de remunerao dos servidores pblicos. 5. Distino entre reajuste setorial de servidores pblicos e reviso geral anual
da remunerao dos servidores pblicos: necessidade de lei especfica para ambas as situaes. 6. Ausncia de violao ao princpio
da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam devidamente
compensados, se for o caso, no afrontam o princpio da isonomia. 7. A ausncia de dotao oramentria prvia em legislao
especfica no autoriza a declarao de inconstitucionalidade da lei, impedindo to-somente a sua aplicao naquele exerccio
financeiro. 8. Ao direta no conhecida pelo argumento da violao do art. 169, 1, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1585-DF,
Rel. Min. Seplveda Pertence, unnime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvo, unnime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min.
Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ao direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada
improcedente.
20

A LRF foi editada exatamente para cumprir o comando inserto no art. 169 da CRFB/88,
potencializado pela reforma administrativa da EC n. 19/98, que propugnou pela reduo de gastos
correntes, dentre eles, os gastos de pessoal, que no podero exceder os limites previstos na LRF:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Trs so os dispositivos da LRF que tratam especificamente do tema da limitao de gastos

com pessoal, merecendo destaque inicial o art. 18. Esse artigo informa tudo aquilo que pode ser
conceituado como despesa de pessoal:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e
de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses,
inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de
previdncia.
1o Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem
substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como "Outras
Despesas de Pessoal".
2o A despesa total com pessoal ser apurada [com base na receita corrente lquida]
somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores,
adotando-se o regime de competncia.
Obs: na ADI 2238, o STF declarou a constitucionalidade do art. 18, 1, entendendo que a
norma visa evitar que a terceirizao de mo de obra venha a ser utilizada com o fim de ladear o
limite de gatos com pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer um dique contratao indiscriminada
de prestadores de servio, valorizando o servidor pblico e o concurso. Vale dizer, o valor da
contratao de terceirizados ser contabilizado no limite da despesa com pessoal.
Em seguida, merece anlise o art. 19, que estabelece limites globais com as despesas de
pessoal, conforme a tabela abaixo:
Unio
Estados
Municpios
No pode comprometer mais de 50% da sua

receita corrente lquida com gastos de pessoal
60%
60%
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com
pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os
percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
1o Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero
computadas as despesas:
I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos demisso voluntria;
21

III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio;

IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a
que se refere o 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com
recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e
do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos
provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade,
inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit
financeiro.
2o Observado o disposto no inciso IV do 1o, as despesas com pessoal decorrentes de
sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art.
20.
O art. 20, por sua vez, prev limites setoriais (quanto cada um dos poderes poder gastar
com pagamento de pessoal, respeitados os limites globais do art. 19). Confira-se:
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes
percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de
Contas da Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3%
(trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos
XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos
de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em
percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros
imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;
II - na esfera estadual:
a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando
houver;
b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo.
1o Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre
seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da
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receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores
ao da publicao desta Lei Complementar.
2o Para efeito deste artigo entende-se como rgo:
I - o Ministrio Pblico;
II - no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
III - no Poder Judicirio:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio;
b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.
3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora
do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do
1o.
4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais
definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e
reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento).
5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros
correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da
aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes
oramentrias.
6o (VETADO)
Na ADI 2238, o STF declarou a constitucionalidade do art. 20 afirmando que o art. 169 da
Magna Carta no veda que se faa uma distribuio entre os Poderes dos limites de despesa com
pessoal; ao contrrio, para tornar eficaz o limite, h de se dividir internamente as
responsabilidades.
Passadas essas questes, convm tratar das gradaes dos limites de gasto com o pessoal.
Com efeito, trs so os limites, como se pode observar abaixo:
1 GRADAO (limite de alerta) o de 90%, conforme previsto no art. 59, 1, II

da LRF. Caso chegue a 90% do que poderia gastar com pessoal, o Poder em questo
ser advertido pelo Tribunal de Contas. Essa luz de alerta consiste em mera
advertncia, sem qualquer punio, tendo em vista que, nesta gradao, ainda est
sendo respeitado o limite.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a
Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos
termos dos arts. 22 e 23;
23

IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos montantes
das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries
constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
1o Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos no art. 20 quando
constatarem:
I - a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art. 4 oe no art. 9o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do
limite;
III - que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da
concesso de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos
limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de
irregularidades na gesto oramentria.
2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os clculos dos limites da despesa total
com pessoal de cada Poder e rgo referido no art. 20.
3o O Tribunal de Contas da Unio acompanhar o cumprimento do disposto nos 2 o, 3o e
4o do art. 39.
2 GRADAO (limite prudencial6) o limite de 95%, como previsto no

pargrafo nico do art. 22 da LRF. Caso chegue nesse patamar, o Poder respectivo
estar na iminncia de chegar ao limite com gasto de pessoal. Por conta disso, ficar
sujeito s vedaes previstas no dispositivo citado, quais sejam:
i. Vedao de concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de
remunerao (salvo por sentena judicial ou determinao legal ou contratual).
ii. Criao de cargo, emprego ou funo;
iii. Alterao da estrutura da carreira que gere aumento de despesa;
iv. Provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer
ttulo, salvo reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de
servidores das reas de educao, sade e segurana;
v. Contratao de hora extra, salvo situaes previstas na LDO.
LRF. Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser
realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por
cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido
no excesso:
A expresso limite prudencial utilizada por alguns autores, mas deve ser evitada, por representar uma importao acrtica do
princpio da prudncia, de origem germnica. Esse princpio, presente no sistema jurdico da Nova Zelndia, no contemplado pelo
ordenamento ptrio.
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I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer

ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual,
ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo,
ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das
reas de educao, sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6odo art. 57 da
Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias.
3 GRADAO o limite de 100%, que equivale ultrapassagem do limite, como

previsto no art. 22 da LRF. Ultrapassado o limite, o ente dever retomar os limites
fixados na Lei, no prazo de 8 meses (dois quadrimestres), sendo pelo menos um
tero no primeiro.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os
limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o
percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo
menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos
3 e 4o do art. 169 da Constituio.
1o No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado
tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles
atribudos. (Vide ADIN 2.238-5 suspenso parcial da eficcia)
2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos
vencimentos nova carga horria.(Vide ADIN 2.238-5 suspenso integral da eficcia)
3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente
no poder:
I - receber transferncias voluntrias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida
mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder
o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou
rgo referidos no art. 20.
No que concerne ao art. 23 da LRF, foi ajuizada a ADI 2238 perante o STF, o que resultou na
suspenso da eficcia do 1 do aludido dispositivo, que prev como medida, no caso de
ultrapassado o limite com pessoal, a reduo da remunerao de pessoal. Para o Supremo, essa
norma estaria violando o princpio da irredutibilidade de subsdios. O mesmo ocorreu com o 2 do
art. 23, que prev como medida a reduo da carga horria, com adequao dos vencimentos. Este
dispositivo tambm se encontra com eficcia suspensa.
ADI 2838. Julgamento: 09/08/2007
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
MEDIDA
CAUTELAR
EM
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 04 DE MAIO DE 2000 (LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL). MEDIDA PROVISRIA N 1.980-22/2000. [...] Art. 23, 1 e
25

2: a competncia cometida lei complementar pelo 3 do art. 169 da Constituio

Federal est limitada s providncias nele indicadas, o que no foi observado, ocorrendo,
inclusive, ofensa ao princpio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar
deferida para suspender, no 1 do art. 23, a expresso "quanto pela reduo dos valores
a eles atribudos", e, integralmente, a eficcia do 2 do referido artigo. XXVI - Art. 56,
caput: norma que contraria o inciso II do art. 71 da Carta Magna, tendo em vista que
apenas as contas do Presidente da Repblica devero ser apreciadas pelo Congresso
Nacional. XXVII - Art. 57: a referncia a "contas de Poder", no 2 do art. 57, evidencia a
abrangncia, no termo "contas" constante do caput do artigo, daqueles clculos
decorrentes da atividade financeira dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos, que somente podero ser objeto de julgamento pelo
Tribunal de Contas competente (inciso II do art. 71 da Constituio). Medida cautelar
deferida. Medida Provisria n 1.980-22/2000. Ao prejudicada. XXVIII - Arts. 3, I, e 4:
diploma normativo reeditado, sem que houvesse pedido de aditamento da petio inicial
aps as novas edies. Ao prejudicada, nesta parte.
Para que consiga retornar aos limites legais, o ente respectivo poder proceder s medidas
previstas no art. 169 e pargrafos da CRFB/88. A Constituio permite a exonerao de servidores,
inclusive estveis, observada a seguinte gradao: inicialmente, haver a reduo em pelo menos
20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; em seguida, ser realizada a
exonerao de servidores no estveis; por fim, sero exonerados os servidores estveis.
CRFB/88. 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante
o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios adotaro as seguintes providncias: (Includo pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998)
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes
de confiana; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de
1998)
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para
assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos
Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da
reduo de pessoal. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao
correspondente a um ms de remunerao por ano de servio. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto,
vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo
prazo de quatro anos. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do
disposto no 4. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
No 3 do art. 23 da LRF so previstas as seguintes penalidades pela ultrapassagem do limite

disposto no art. 22 da LRF:
o No poder receber transferncias voluntrias;
o No poder obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
26

o No poder contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao

refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com
pessoal.
Essas punies, em regra, no so aplicadas automaticamente, somente incidindo APS o
perodo de dois quadrimestres para adequao.
Mas atente: de acordo com o 4 do art. 23, dispositivo que se encontra em vigor, as
restries do 3o aplicam-se IMEDIATAMENTE se a despesa total com pessoal exceder o limite no
primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art.
20.
Exemplo: imaginemos que o Poder Legislativo de determinado Municpio tenha o limite de R$
100,00 para gasto com pessoal. Deste valor, caso a Cmara j tenha gastado R$ 90,00, (90% do
limite), chega-se ao limite de alerta, havendo mera advertncia. Caso venha a gastar a quantia de
R$ 95,00 (iminncia de atingir seu limite), o Poder respectivo sofrer as consequncias previstas na
LRF citadas acima (ex.: proibio de provimento de cargo pblico, vedao da concesso de
aumento etc.). Por fim, caso extrapole o limite dos R$ 100,00 que poderia gastar, aplica-se o art.
23 da LRF. Neste caso, o ente ter que retornar aos limites estabelecidos na LRF, no prazo de 8
meses (dois quadrimestres).
ATENO (questo na PGM/RJ): o art. 23, 3 da LRF prev um absurdo ao afirmar que se a
reduo no for alcanada no prazo estabelecido de dois quadrimestres (8 meses), o ente poltico
(Unio, Estado, DF ou Municpios) ser atingido como um todo, sofrendo as penalidades previstas,
ainda que apenas um dos trs Poderes tenha violado a regra. Essa regra tem sido flexibilizada
pelo Supremo Tribunal Federal em razo do PRINCPIO DA INTRANSCENDNCIA das medidas
restritivas de direitos e da independncia e autonomia dos poderes do Estado (art. 2 e no inc. XLV
do art. 5 da Constituio Federal):
AC 2684-MC/AM, de 27/09/2010, Min. Ellen Gracie. Ateno: essa deciso no est nos informativos
Trata-se de ao cautelar preparatria ajuizada pelo Estado do Amazonas, em desfavor da Unio, com fundamento nos arts.
102, I, f, da Constituio da Repblica; 247 a 251 do RISTF, visando concesso de provimento cautelar para que a Unio
se abstenha de limitar a atuao do Poder Executivo, impedindo-o de obter transferncias voluntrias e garantias diretas
e indiretas, e de contratar operaes de crdito nacionais ou internacionais (art. 23, 3, I, II e III, todos da Lei
Complementar n. 101/2000), no que se refere ao limite percentual de gastos com pessoal dos Poderes Legislativo
especialmente Tribunal de Contas , Judicirio e Ministrio Pblico, no inscrevendo a restrio no SIAFI ou no CAUC.
Ao firmar a competncia do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, f, da CF, tendo em vista o confronto de
interesses entre a Unio e o Estado do Amazonas, ressalta o autor a urgncia para concesso do provimento cautelar, uma
vez que a Secretaria do Tesouro Nacional imps restries quela unidade federada para a contratao de operao de
financiamento de R$ 400.000.000,00 (quatrocentos milhes de reais), pelo BNDES, voltado construo da Arena
Amaznica, estdio multiuso que integra o conjunto de obras pblicas em curso para que a capital do Estado seja uma das
sedes da Copa do Mundo de 2014 no Brasil.
Aduz que, aps anlise efetuada pela Secretaria do Tesouro Nacional, se detectou excesso no limite de gastos com pessoal
no mbito do Tribunal de Contas do Estado TCE, o que impede a contratao de crdito com fundamento no art. 20 da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Esclarece que para a apurao do limite de despesas com pessoal do TCE/AM, foram excludos os gastos com inativos,
pensionistas e imposto de renda retido na fonte, o que contraria o Parecer PGFN/CAF/n. 604/2007, da Procuradoria Geral
da Fazenda Nacional. Sem o cmputo de tais gastos o percentual mximo para o TCE, de 1,10% (que lhe cabe dos 3% afetos
ao Poder Legislativo art. 20, 1 e 2, II, b, da LRF), extrapolado e atinge o percentual de 1,23% no primeiro trimestre
de 2010. Assim, ainda que o gasto total do Poder Legislativo seja de apenas 2,56% da receita lquida, abaixo, portanto, do
limite legal, o TCE/AM, como rgo integrante do poder, extrapola o seu limite proporcional de 1,10%, em exatos 11,8%.
Defende a intranscendncia das medidas restritivas de direitos, haja vista que o Tribunal de Contas estadual rgo
integrante do Poder Legislativo, com autonomia administrativa, oramentria e financeira garantidas pela Constituio
Federal.
27

Nesse contexto, o autor relaciona vrios precedentes desta Suprema Corte tudo para fundamentar seu entendimento de
que no pode o Poder Executivo ser impedido de receber transferncias voluntrias, obter aval e garantias diretas ou
indiretas, realizar operaes de contratao de crdito interno e externo, enfim, ser o Estado do Amazonas
responsabilizado pelos excessos cometidos por rgo absolutamente independente, com graves conseqncias na
prestao de servios pblicos ou no cumprimento de suas polticas pblicas.
Sustenta, frente a aplicao do princpio da separao dos poderes, que as sanes decorrentes da no observncia aos
limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal devam ser restringidas, de forma a responsabilizar apenas o poder
que deu causa ao excesso. Enfatiza que a influncia danosa da gesto do Poder Legislativo, potencializada pela
interpretao da norma do 3 do art. 23 da LRF, faz nascer uma interferncia direta daquele poder sobre o Poder
Executivo, situao no admitida por esta Suprema Corte, conforme entendimento proferido no julgamento da ADI
2.238/DF-MC, red. para acrdo Min. Carlos Britto, DJe 11.09.2008, quando tambm se suspendeu a eficcia do 3 do art.
9 da Lei Complementar 101/2000.
[...]
6. Ademais, a plausibilidade jurdica do pedido cautelar tambm se evidencia, visto que o Supremo Tribunal Federal tem
suspendido a inscrio de Estados-membros no Siafi/Cauc ao constatar a imposio de sanes administrativas a rgos
integrantes da Administrao direta e indireta.
7. Finalmente, acentuo a existncia de precedentes desta Corte favorveis ao pedido: referendo em AC 2.197/DF-MC, rel.
Min. Celso de Mello, Pleno, unnime, DJe 12.11.2009; AC 2.228/DF-MC, rel. Min. Carlos Britto, DJe 17.12.2008; AC 1.936/SEMC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 29.02.2008; AC 1.761/AP-MC, rel. Min. Eros Grau, Dje 23.08.2007, entre outros.
8. Ante o exposto, defiro em parte a medida liminar para determinar a suspenso das limitaes administrativas
impostas ao Poder Executivo do Estado do Amazonas para contratar operaes de crdito interno junto ao BNDES, no
que se refere ao limite percentual de gastos com pessoal dos Poderes Legislativo especialmente o Tribunal de Contas ,
Judicirio e Ministrio Pblico, no inscrevendo essa restrio no Siafi e no Cauc.
Na AC 2197-MC/DF, de 12/11/2009, o Supremo indicou que o Poder Executivo do Distrito

Federal no pode sofrer sanes nem expor-se a restries impostas pela Unio Federal em tema
de celebrao de operaes financeiras internacionais (recusa de prestao de aval e negativa de
autorizao), sob a alegao de que o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo locais - embora
observando o ndice setorial de 3% - teriam descumprido, cada qual, os limites individuais a eles
impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, "a"), pois o Governo do Distrito
Federal no tem competncia para intervir na esfera orgnica da Cmara Legislativa e do Tribunal
de Contas, por se tratar de rgos investidos de autonomia institucional, por fora e efeito de
expressa determinao constitucional. O art. 20, inciso II, "a", da Lei de Responsabilidade Fiscal cuja validade constitucional foi inteiramente confirmada pelo Supremo Tribunal Federal (ADI
3.756/DF) - aplica-se, de modo plenamente legtimo, no que se refere ao ndice setorial de 3% (trs
por cento), ao Distrito Federal.
Ademais, o Min. Carlos Ayres Britto, no julgamento da Ao Cautelar 2.228/DF-MC, de
17/12/2008, consignou que deve ser aplicado o PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA
INTRANSCENDNCIA das obrigaes e sanes jurdicas, afirmando no ser possvel negar a
concesso de garantia pela Unio operao de crdito a ser realizada pelo Poder Executivo do DF
alegando-se pendncias atribudas Cmara Legislativa do Distrito Federal.
Na Ao Cautelar 2.104, o Min. Gilmar Mendes, consignou que: (...) A despeito do fato de o
Ministrio Pblico e os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio no possurem personalidade
jurdica distinta da do ente federativo do qual fazem parte, a Constituio os dotou de autonomia
administrativa, financeira e oramentria. Assim, no poderia o Poder Executivo intervir na esfera
administrativa dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, compelindo-os a cumprir as disposies
presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal. Por conseguinte, se o Poder Executivo estadual no
pode desfazer ato administrativo omissivo ou comissivo imputado a outro Poder ou rgo
28

autnomo, razovel entender que ele tambm no possa ser obrigado a suportar as
conseqncias gravosas desse ato ou omisso.
Nesse mesmo sentido, leia-se a AC 2.197, sob a relatoria do ministro Celso de Mello.
5. Despesas com a Seguridade Social
Alm dos requisitos normais para realizao de despesas, a criao ou aumento de despesa
dever atender ao disposto no art. 195, 5 da CRFB/88, que exige a correspondente fonte de
custeio total (princpio da contrapartida da receita).
Vale lembrar que o art. 24, 1 da LRF fixa casos em que no sero criadas as medidas de
compensao exigidas no art. 17, a despeito do aumento ou criao de gasto da Seguridade Social:
Art. 24. Nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado,
majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total, nos termos do 5o do art.
195 da Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17.
1 dispensada da compensao referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:
I - concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na
legislao pertinente;
II - expanso QUANTITATIVA do atendimento e dos servios prestados;
III - reajustamento de valor do benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real.
2 O disposto neste artigo aplica-se a benefcio ou servio de sade, previdncia e
assistncia social, inclusive os destinados aos servidores pblicos e militares, ativos e
inativos, e aos pensionistas.
TATHIANE PISCITELLI e MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO ressalvam que, quanto primeira exceo
(inciso I), o caso de outorga (concesso) de benefcios, e no propriamente criao ou expanso.
Por esse motivo, possvel defender que a exceo alcana no apenas as medidas de
compensao, mas aintegralidade do art. 24 da LRF e a exigncia do art. 195, 5 da CRFB/88,
relativa fonte de financiamento total de despesa.
6. Regime de contabilizao
6.1 Introduo
Convm atentar ao art. 35 da Lei 4.320/64, que foi recentemente questionado em concurso
do MPF: as despesas consideram-se realizadas em determinado exerccio quando do seu empenho
(regime de competncia para das despesas). As receitas, por seu turno, esto sujeitas ao regime de
caixa (ou seja, somente so consideradas como de determinado exerccio aps arrecadadas durante
o seu perodo), no havendo um regime preponderante.
Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro:
I - as receitas nle arrecadadas; regime de caixa
II - as despesas nle legalmente empenhadas regime de competncia.
Despesas
Receitas
29

Pertencem ao exerccio financeiro aquelas que forem Pertencem ao exerccio financeiro aquelas que
nele empenhadas (regime de competncia).
foram nele arrecadadas (regime de caixa).
6.2 Aprofundamento luz da LRF

Falar em regime de contabilizao perguntar o seguinte: em que momento uma despesa
reconhecida como pertencente a um exerccio? Com o empenho, com a liquidao, com o
pagamento?
H dois enfoques para a soluo dessa questo. O primeiro, visto acima, o enfoque
oramentrio, luz da Lei 4.320/64.
I. Enfoque oramentrio
Art. 35 da lei 4.320/64. Pertencem ao exerccio financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
A despesa reconhecida como pertencente a um exerccio no momento do EMPENHO. O

regime de competncia, pelo enfoque oramentrio, o do empenho (basta somar o total
empenhado para saber qual foi a despesa do exerccio).
II. Enfoque patrimonial (novidade!)
Com as novas normas brasileiras de contabilidade privada aplicadas na rea pblica, surgiu
um novo enfoque, chamado o enfoque patrimonial, fundado no FATO GERADOR. Em provas, devese perquirir qual o enfoque questionado.
O reconhecimento de uma despesa como pertencente a um exerccio pautado no fato
gerador, em razo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Explicando: em obedincia aos Princpios da
Oportunidade e da Competncia, as despesas devem ser reconhecidas no momento da ocorrncia
do fato gerador, independentemente de pagamento.
Na rea pblica, esse procedimento est legalmente embasado pelos seguintes dispositivos:
Art. 50 da LRF. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao
das contas pblicas observar as seguintes:
II a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de
competncia, apurando-se, em carter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo
regime de caixa.
Na maioria das vezes, o momento do fato gerador coincide com a liquidao da despesa
oramentria, como, por exemplo, na entrega de bens de consumo imediato ou de servios
contratados, que constituem despesas efetivas.
Neste caso, o reconhecimento da despesa oramentria coincidir com a apropriao da
despesa pelo enfoque patrimonial, visto que ocorrer uma reduo na situao lquida patrimonial.
Em outras vezes, o momento da liquidao da despesa oramentria no coincide com o fato
gerador. Exemplo: assinatura anual de revista. Neste caso, o empenho e a liquidao
30

(reconhecimento da despesa oramentria) ocorrero em momento anterior ao fato gerador. Deve

ser apropriado um ativo relativo ao direito assinatura anual e o reconhecimento da despesa por
competncia dever ser feita mensalmente, nas contas do Sistema Patrimonial.
Portanto, o reconhecimento da despesa por competncia deve ocorrer mesmo que ainda
pendentes as fases de execuo da despesa oramentria. Ou seja, tendo ocorrido o fato gerador,
deve haver o registro da obrigao no sistema patrimonial at que seja empenhada e liquidada a
despesa oramentria.
Por exemplo: reconhecimento de dvida. Mesmo que no haja dotao oramentria na LOA,
enquanto no for empenhada e liquidada a despesa oramentria, esta dever estar registrada no
Passivo Patrimonial.
Outra novidade o reconhecimento da despesa contabilizada no passivo patrimonial mesmo
no havendo empenho. Isso, quando trabalhado pelo enfoque patrimonial.
Para as provas de concurso, basta saber que a competncia ser definida, pelo enfoque
oramentrio, pelo momento do EMPENHO, e pelo enfoque patrimonial, pelo FATO GERADOR.
7. Particularidades da Despesa
7.1. Resto a pagar
No final do exerccio, as despesas oramentrias empenhadas e no pagas sero inscritas em
Restos a Pagar e constituiro a Dvida Flutuante. Ou seja, os Restos a Pagar so Resduos Passivos,
obrigaes.
Art. 36 da lei 4.320/64. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no
pagas at o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas [liquidadas] das no
processadas [no liquidadas].
Pargrafo nico. Os empenhos que sorvem a conta de crditos com vigncia plurienal, que
no tenham sido liquidados, s sero computados como Restos a Pagar no ltimo ano de
vigncia do crdito.
Art. 92 da lei 4.320/64. A dvida flutuante compreende:
I - os restos a pagar, excludos os servios da dvida;
II - os servios da dvida a pagar;
III - os depsitos;
IV - os dbitos de tesouraria.
Podem-se distinguir dois tipos de Restos a Pagar, os Processados e os No-processados:

RESTOS A PAGAR PROCESSADOS Compreendem as despesas legalmente
empenhadas, cujo objeto do empenho j foi recebido, ou seja, j ocorreu a liquidao
da despesa, mas no houve o pagamento.
RESTOS A PAGAR NO PROCESSADOS Compreendem as despesas legalmente
empenhadas, que no foram liquidadas e nem pagas at 31 de dezembro do mesmo
exerccio.
Os restos a pagar decorrem do fato de que a despesa reconhecida como pertencente a um
exerccio em razo do regime de competncia, que vai pelo EMPENHO (art. 35 da lei 4.320/64).
31

Obs.: no se deve confundir obrigaes a pagar (gnero) com restos a pagar (espcie).
I. Registro
A Lei 4.320/64 prev que:
Art. 92, Pargrafo nico. O registro dos restos a pagar far-se- por exerccio e por credor
distinguindo-se as despesas processadas das no processadas.
Art. 67, 2 do Dec. 93.872/86. O registro dos Restos a Pagar far-se- por exerccio e por
credor.
Podemos definir que o Resto a Pagar ser definido pelo:

a) ano de inscrio
b) por credor
c) por fase da despesa.
II. Pagamento
Espera-se que seja realizado no ano seguinte ao da sua inscrio (despesa extraoramentria), com base na liquidao da despesa. O pagamento do RP uma despesa extraoramentria porque j houve uma contabilizao da despesa oramentria no ano anterior a seu
pagamento. Se assim no fosse, seria contada duas vezes uma mesma despesa oramentria.
Lembrando: a despesa extra-oramentria independe de autorizao legislativa. Por isso, o
pagamento de resto a pagar independe de autorizao legislativa.
Antes de se efetuar o pagamento do RP no processado, dever ser feito a liquidao da
despesa (deve-se cobrar o material ou a prestao do servio) e a transformao do RP no
processado em RP processado. Somente aps o processamento do RP no processado ser possvel
o pagamento.
Questo: A liquidao da despesa a condio para o pagamento de Resto a Pagar no processado.
CERTO.
III. Vigncia do Restos a Pagar

A vigncia est prevista no art. 68 do Decreto 93.872/86.
Art. 68 do Dec. 93.872/86. A inscrio de despesas como Restos a Pagar ser automtica, no
encerramento do exerccio financeiro de emisso da Nota de Empenho, desde que satisfaa s
condies estabelecidas neste Decreto, E TER VALIDADE AT 31 DE DEZEMBRO DO ANO
SUBSEQENTE.
Na realidade, a inscrio das despesas como Restos a Pagar no ser automtica em todos os
casos, conforme se extrai da interpretao do art. 35 do Decreto 93.872/86.
Restos a Pagar processados A inscrio AUTOMTICA, pois a despesa j foi liquidada.
Restos a Pagar no processados A despesa, em regra, deve ser ANULADA, pois ainda no
foi liquidada. Somente sendo possvel a inscrio da despesa como Resto a Pagar no
processado nas excees dos incisos do art. 35.
32

Art. 35 do Dec. 93.872/86. O empenho de despesa no liquidada ser considerado anulado em

31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:
I - vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida;
II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidao da despesa,
ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo
credor;
III se destina a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;
IV - corresponder a compromissos assumido no exterior.
A inscrio das despesas empenhadas, liquidadas e no pagas como Restos a Pagar

automtica. Contudo, se a despesa empenhada no for tiver sido liquidada (processada), no ser
inscrita automaticamente como Restos a Pagar no processado, em regra. H excees.
Ex. do Inciso II: Se, antes do cumprimento da obrigao pelo fornecedor (momento em que ocorreria a
liquidao), o exerccio financeiro acaba, mas uma alterao na estrutura do mercado poderia gerar
alterao negativa para a Administrao quanto ao valor pactuado (ex: o dlar aumenta).
IV. Cancelamento do Restos a Pagar

Os Restos a Pagar Processados no podem ser cancelados, tendo em vista que o fornecedor
de bens/servios cumpriu com a obrigao de fazer e a administrao no poder deixar de cumprir
com a obrigao de pagar sob pena de estar deixando de cumprir os Princpios da Moralidade que
rege a Administrao Pblica e est previsto no artigo 37 da Constituio Federal. O cancelamento
caracteriza, inclusive, forma de enriquecimento ilcito, conforme Parecer n 401/2000 da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Embora o Resto a Pagar processado no possa ser cancelado, o Resto a Pagar no
processado pode, por ordem o art. 68 do Dec. 93.872/86 (at o final do ano, se ele no tiver sido
processado, ser cancelado). Mas veja: o Governo Federal, atravs de Decreto, vem
excepcionalizando o cancelamento de Restos a Pagar no processados, prorrogando a sua vigncia.
Resumindo:
RP no processado: ter validade at 31 de dezembro do ano subseqente (art. 68 dec. 93.872/86).
RP no processado, no liquidado at 31 de dezembro do ano subseqente, podem ter a vigncia

prorrogada mediante decreto do Poder Executivo.
RP processado, no podero ser cancelados em 31 de dezembro do ano subseqente. Sua vigncia

continua no exerccio seguinte (Manual da Despesa). No possvel cancelar porque o fornecedor j
efetuou sua parte no contrato, devendo o Poder Pblico cumprir sua parte.
ATENO: No devem ser reconhecidos como receita oramentria os recursos financeiros

oriundos de: cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar consiste na baixa da obrigao
constituda em exerccios anteriores. Portanto, trata-se de restabelecimento de saldo de
disponibilidade comprometida, originria de receitas arrecadadas em exerccios anteriores e no de
uma nova receita a ser registrada. Ou seja, o cancelamento do RP no processado no pode ser
considerado uma receita oramentria (antes era considerado uma receita fictcia), mas sim um
restabelecimento das disponibilidades (uma variao patrimonial atpica).
O cancelamento de Restos a Pagar no se confunde com o recebimento de recursos
provenientes de despesas pagas em exerccios anteriores que devem ser reconhecidos como receita
33

oramentria. A anulao de despesas que foram pagas em anos anteriores configuram receita
oramentria, mas o cancelamento de RP no receita oramentria e sim um restabelecimento.
Toda essa confuso ocorreu em razo do art. 38 da lei 4.320/64, que diferencia a anulao
de uma despesa no mesmo exerccio (volta o saldo anulado para a respectiva dotao) da anulao
no exerccio seguinte (configura receita oramentria):
Art. 38. Reverte dotao a importncia de despesa anulada no exerccio; quando a anulao ocorrer
aps o encerramento deste, considerar-se- receita do ano em que se efetivar.
V. Prescrio do Restos a Pagar

A prescrio do direito do favorecido tem fundamento legal no art. 70 do Dec. 93.872/86:
Art. 70 do Dec. 93.872/86. Prescreve em cinco anos a dvida passiva relativa aos Restos a Pagar.
Essa prescrio comear a contar a partir do momento da inscrio do RP, que ocorre em
31 de dezembro. No a data do fato gerador.
IV. Regra final de Mandato da LRF e Restos a Pagar
Antes da lei de Responsabilidade Fiscal, muitos entes utilizavam a prtica da Teoria das
Terras Arrasadas (gastar e no pagar) antes de terminar o mandato do Prefeito. A LRF imps a regra
de final de mandato para moralizar essa situao:
Art. 42 da LRF. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres
do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou
que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os encargos e despesas
compromissadas a pagar at o final do exerccio.
Cuidado: o art. 42 da LRF no acabou com a RP, mas apenas moralizou sua utilizao. Ela
somente se aplica nos dois ltimos quadrimestres do mandato.
A disponibilidade financeira, que vai balizar a inscrio do RP, obedecendo ao art. 42 a LRF,
fixada pelo clculo: saldo disponvel em banco + caixa - as obrigaes.
V. Secretaria do Tesouro Nacional
No mbito federal, o rgo responsvel pela normatizao dos restos a Pagar a Secretaria
do Tesouro Nacional.
7.2 Despesas de exerccios anteriores
A Despesa de exerccios anteriores (DEA) uma despesa oramentria, dependendo de
autorizao oramentria. O fato gerador acontece em um exerccio sem que haja empenho,
liquidao ou pagamento (ou h empenho e sua anulao). Nos exerccios seguintes que h o
empenho, liquidao ou pagamento.
So despesas fixadas, no oramento vigente, decorrentes de compromissos assumidos em
exerccios anteriores quele em que deva ocorrer o pagamento. Portanto, a DEA uma despesa
oramentria. Por essa razo, a DEA no se confunde com o Restos a Pagar.
34

De quem a competncia para a inscrio e a responsabilidade pelo processo de DEA?

O reconhecimento da obrigao de pagamento das despesas com exerccios anteriores cabe
autoridade competente para empenhar a despesa, o ordenador de despesa.
Art. 22 do Dec. 93.872/86. As despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo
consignava crdito prprio com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado na poca
prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio interrompida, e os compromissos reconhecidos
aps o encerramento do exerccio correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a
atender despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria econmica prpria (Lei n 4.320/64, art.
37).
1 O reconhecimento da obrigao de pagamento, de que trata este artigo, cabe autoridade
competente para empenhar a despesa.
Quais so as situaes que sero pagas por meio da DEA? O art. 22 do Dec. traz essas
situaes:
a) Despesas que no se tenham processado na poca prpria aquelas cujo empenho tenha
sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exerccio correspondente,
mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigao;
b) Restos a pagar com prescrio interrompida a despesa cuja inscrio como restos a
pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor. Interromper a prescrio
significa reativar o direito do favorecido;
c) Compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio a obrigao de
pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante aps
o encerramento do exerccio correspondente. Ex: em 2011, uma servidora descobre que
tinha direito a receber o valor referente a uma funo que desempenhou em 2010. Assim, o
fato gerador ocorreu em 2010, mas o pagamento ser em 2011. Ex.2: A Justia manda pagar,
em 2011, valor referente a algum fato gerador que ocorre em 2010.
ATENO:
vedada a realizao de despesa sem prvio empenho, conforme j visto:
Art. 24 do Dec. 93.872/86. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho (Lei n 4.320/64, art.
60).
Pargrafo nico. Em caso de urgncia caracterizada na legislao em vigor, admitir-se- que o ato do
empenho seja contemporneo realizao da despesa.
Outra pegadinha:
Art. 34 do Dec. 93.872/86. Dentro de 5 (cinco) dias da assinatura do contrato, convnio acordo ou ajuste, e
aditivos de qualquer valor, dever ser remetida cpia do respectivo instrumento ao rgo de
contabilidade, para as verificaes e providncias de sua competncia.
7.3 Suprimento de Fundos ou Adiantamento de Numerrio

caracterizado por ser um adiantamento de valores a um servidor para futura prestao de
contas. quando a Administrao entrega um numerrio a um servidor para que realize alguma
despesa.
O adiantamento de numerrio uma despesa oramentria. Em razo disso, para conceder
o recurso ao suprido, necessrio percorrer os trs estgios da despesa oramentria: empenho,
35

liquidao e pagamento. H vrias questes que tenham induzir o candidato a erro dizendo que o
adiantamento dispensa o empenho, liquidao e pagamento.
Apesar disso, no representa uma despesa pelo enfoque patrimonial, pois no momento da
concesso no ocorre reduo no patrimnio lquido. Explicando: Na liquidao da despesa
oramentria, ao mesmo tempo em que ocorre o registro de um passivo, h tambm a
incorporao de um ativo, que representa o direito de receber um bem ou servio, objeto do gasto
a ser efetuado pelo suprido, ou a devoluo do numerrio adiantado.
Lembrando: A despesa oramentria, quanto afetao patrimonial, pode ser classificada em
efetiva (que reduz o patrimnio lquido) e no efetiva (que no altera o patrimnio lquido).
Toda despesa corrente, quanto afetao patrimonial efetiva, exceto a aquisio de material
de consumo e a concesso de adiantamento de numerrio.
I. Regulamentao
Cada ente da federao deve regulamentar o seu regime de adiantamento, observando as
peculiaridades de seu sistema de controle interno, de forma a garantir a correta aplicao do
dinheiro pblico. Existem duas formas de se conceder adiantamento de numerrio:
Depsito em conta-corrente aberta para esse fim, por meio do qual o servidor usa os recursos em
cheque ou dinheiro, no limite estabelecido, em nome do suprido (servidor, que recebe), com regras
previstas para a sua prestao de contas. No h o depsito em conta pessoal do suprido.
Carto de Pagamento: o carto magntico corporativo, em nome do Portador, indicado/autorizado

pela Administrao, com limites estabelecidos e regras para a sua prestao de contas.
Explicando o art. 45 do Dec. 93.872/86:

Art. 45 do Dec. 93.872/86. Excepcionalmente, a critrio do ordenador de despesa e sob sua inteira
responsabilidade, poder ser concedido suprimento de fundos a servidor, sempre precedido do empenho
na dotao prpria s despesas a realizar, e que no possam subordinar-se ao processo normal de
aplicao, nos seguintes casos (Lei n 4.320/64, art. 68 e Decreto-lei n 200/67, 3 do art. 74):
Observaes: (i) A responsabilidade para autorizar uma despesa por meio de suprimento de fundos
do ordenamento de despesas. (ii) S quem pode receber o adiantamento o servidor e outras autoridades,
que vamos ver. Assim, o estagirio no pode receb-lo. (iii) Mesmo sendo uma particularidade, o suprimento
de fundos, por ser uma despesa oramentria, depende do empenho, liquidao e pagamento. (iv) O
adiantamento uma excepcionalidade, e no uma regra. Quando os rgos de controle fiscalizam uma
entidade, se percebem que ele est sendo uma regra, apontaram isso no relatrio de auditoria.
II. Casos que justificam o suprimento de fundos

Esto previstos nos incisos do art. 45 do Decreto:
Para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com servios especiais, que exijam pronto
pagamento Ex: auditor que viaja em nome da Administrao e leva dinheiro para a compra de
gasolina.
Quando a despesa deva ser feita em carter sigiloso, conforme se classificar em regulamento Ex:
so as despesas da polcia federal e dos setores de inteligncia.
Para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, no
ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.
III. Restries ao suprido

36

Suprido o servidor que recebeu o adiantamento de fundos (necessariamente o servidor

publico ou outras autoridades devidamente autorizadas pelo ordenador de despesas).
As situaes que impedem que um servidor receba adiantamento ao errio esto no art. 45,
3 do Dec. 93.872/86. No ser concedido adiantamento a:
a) a responsvel por dois suprimentos Ele no pode receber um adiantamento sem antes
prestar contas de, pelo menos, um dos dois adiantamentos j recebidos.
b) a servidor que tenha a seu cargo e guarda ou a utilizao do material a adquirir, salvo
quando no houver na repartio outro servidor O adiantamento concedido para que
se seja realizada uma despesa oramentria. A regra que o servidor que guarda ou utiliza o
material a adquirir no possa receber adiantamento, salvo se s existir ele.
Questo: Em nenhuma hiptese poder haver a concesso de suprimento ao servidor que guarda utiliza o
material a adquirir. FALSO.
c) a responsvel por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, no tenha prestado contas
de sua aplicao; e
d) a servidor declarado em alcance Ser declarado em alcance quando o servidor no
cumpriu uma das ordens ligadas a um adiantamento prvio (no prestou contas, no
devolveu a parte excedente do valor etc.). Quando est em alcance, o servidor jamais poder
receber adiantamento de errio.
e) a servidor que esteja respondendo a inqurito administrativo Quando o servidor est
respondendo a PAD, no pode receber adiantamento de errio, por ordem da IN 10/02 da
STN.
IV. Aplicao
Ao receber o adiantamento de errio, o servidor dever atender a dois prazos:
Prazo para aplicao efetiva Quando o servidor realiza o desembolso
Prazo para prestao de contas Depois do prazo de aplicao, o servidor deve prestar as
contas.
O prazo mximo para aplicao do suprimento de fundos ser de at 90 (noventa) dias a

contar da data do ato de concesso do suprimento de fundos, e no ultrapassar o trmino do
exerccio financeiro. Esse prazo de 90 dias abrange tanto o prazo de aplicao efetiva como o prazo
de prestao de contas (at 60 dias para a aplicao e at 30 dias para a prestao de contas).
O ordenador de despesa poder conceder prazo inferior pra a aplicao e prestao de
contas, a depender da complexidade do gasto.
V. Responsabilidade e restituio de despesa
Como o ordenador de despesa que autoriza um suprimento, ser ele que ter
responsabilidade. O servidor s ir responder pelo no cumprimento das condies impostas pelo
ordenador (ex: se no cumprir o prazo de prestao de contas).
Art. 45 do Dec. 93.872/86, 1 O suprimento de fundos ser contabilizado e includo nas contas do
ordenador como despesa realizada; as restituies, por falta de aplicao, parcial ou total, ou aplicao
37

indevida, constituiro anulao de despesa, ou receita oramentria, se recolhidas aps o encerramento
do exerccio.
2 O servidor que receber suprimento de fundos, na forma deste artigo, obrigado a prestar contas de
sua aplicao, procedendo-se, automaticamente, tomada de contas se no o fizer no prazo assinalado
pelo ordenador da despesa, sem prejuzo das providncias administrativas para a apurao das
responsabilidades e imposio, das penalidades cabveis (Decreto-lei n 200/67, pargrafo nico do art. 81
e 3 do art. 80).
Se o suprido no aplicar a totalidade do valor recebido, dever restituir o restante. Essa

restituio poder acontecer no mesmo exerccio ou no exerccio seguinte, gerando conseqncias
diversas:
Se a restituio ocorrer no mesmo exerccio constituir ANULAO de despesa (j houve

empenho da despesa e, portanto, o restante entra como anulao).
Se a restituio ocorrer no exerccio seguinte constituir RECEITA ORAMENTRIA do

exerccio seguinte.
VI. Prestao de contas

Quando o ordenador de despesa concede um adiantamento, j define um prazo para a
tomada de contas. Se o suprido ultrapassar esse prazo, abre-se uma tomada de contas
automaticamente, para apurar a responsabilidade.
Se o prazo assinalado pelo ordenador de despesa ultrapassar um exerccio, no final do
exerccio, o suprido deve informar contabilidade quanto foi aplicado. O restante, como ainda est
no prazo definido pelo ordenador, ser reinscrito, para que o suprido possa utiliz-lo e prestar
contas posteriormente.
Art. 46. Cabe aos detentores de suprimentos de fundos fornecer indicao precisa dos saldos em seu
poder em 31 de dezembro, para efeito de contabilizao e reinscrio da respectiva responsabilidade pela
sua aplicao em data posterior, observados os prazos assinalados pelo ordenador da despesa (Decreto-lei
n 200/67, art. 83).
Pargrafo nico. A importncia aplicada at 31 de dezembro ser comprovada at 15 de janeiro
seguinte.
Caso: O suprido recebe dia 20 de novembro, com 90 dias totais. Em 31 de dezembro, o suprido dever
informar Administrao o que j gastou e comprovar at 15 de janeiro.
Em suma: no ato em que autorizar a concesso de suprimento, a autoridade ordenadora

fixar o prazo da prestao de contas, que dever ser apresentada dentro dos 30 (trinta) dias
subseqentes do trmino do perodo de aplicao. Na prestao de contas, para a comprovao das
despesas realizadas, devero ser observados os seguintes procedimentos:
1)
O servidor que receber Suprimento de Fundos obrigado a prestar contas de sua aplicao, procedendo-se,
automaticamente, tomada de contas se no o fizer no prazo assinalado pelo Ordenador de Despesa, sem prejuzo das
providncias administrativas para apurao das responsabilidades e imposio estabelecidas pelos Decreto n 2.289/1987 e
Decreto 3.639/ 2000;
2)
A importncia aplicada at 31 de dezembro ser comprovada at 15 de janeiro seguinte.
3)
A comprovao das despesas realizadas dever estar devidamente atestada por outro servidor que tenha conhecimento
das condies em que estas foram efetuadas, em comprovante original cuja emisso tenha ocorrido em data igual ou
posterior a de entrega do numerrio e compreendida dentro do perodo fixado para aplicao, em nome do rgo emissor
do empenho ATENO: as despesas comprovadas devem ser atestadas por outro servidor; no possvel prestar contas
com cpias; cada comprovante da despesa ter que ter data igual ou posterior ao da concesso do adiantamento (bvio);
os comprovantes no podem ter data posterior ao fim do prazo para aplicao do numerrio; o suprido est representando
38

ao rgo que emitiu o empenho, por isso, os comprovantes devem ser emitidos em nome da Administrao Pblica, e no
no nome pessoal do suprido.
4)
Todos os documentos devero ter a data de emisso igual ou posterior a da entrega do numerrio, e devero estar
compreendidos dentro do perodo fixado para aplicao dos recursos.
VI. Limites para a concesso de adiantamento de errio

Os limites do adiantamento ser diferenciados conforme a despesa que ser efetuada com
ele:
Obras e servios de engenharia Valor mximo: R$ 7.500,00 (que corresponde a 5% do

valor mximo para obras e servios de engenharia na modalidade de licitao convite, que
R$ 150.000,00). Veja: Cada adiantamento tem esse limite mximo. Assim, possvel que um
suprido receba mais que isso, se receber mais de um adiantamento (pode at 2 por vez).
Outros Servios e Compras em geral R$ 4.000,00 (que corresponde a 5% do valor

mximo para outros servios e compras em geral na modalidade de licitao convite, que
R$ 80.000,00).
ATENO: De acordo com a Portaria n 95/2000 MF, 3, excepcionalmente, a critrio da

autoridade Ministerial, poder ser concedido suprimento de fundos em valores superiores aos
limites fixados.
VII. Carto do Governo Federal

O adiantamento de numerrio pode ser concedido por meio de carto corporativo ou por
meio de numerrio vivo. O Carto Governo Federal um Carto de Crdito Corporativo, nacional e
internacional, para uso exclusivo das Unidades Gestoras dos rgos e Entidades da Administrao
Pblica Federal, direta, autrquica e fundacional.
Objetivos:
Reduo de custos.
Transparncia no processo de compras, quando por dispensa de licitao (Suprimento de

Fundos).
Desburocratizao no processo de controle dos gastos da Unio basta a anlise da fatura.
O Carto de Pagamento utilizado exclusivamente no mbito da Administrao Pblica

Federal. Ele pode ser concedido a qualquer servidor pblico de rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional no efetivo exerccio de servio
pblico.
Os responsveis, nos rgos e entidades, pela sua utilizao so:
Ordenadores de despesa;
Servidores indicados e autorizados pelo ordenador de despesa;
Autoridade competente ex: Ministros, Secretrios no so servidores, mas autoridades.
Caractersticas do carto de pagamento da Administrao Pblica Federal:
Contm a denominao da Unidade Gestora e o nome do Portador.

39

Quantidade ilimitada de cartes por Unidade Gestora.
Limite de crdito definido pelo Ordenador de Despesa respeitada Legislao vigente Veja:
o ordenador de despesa poder conferir limites inferiores ao mximo.
Anuidade: Isento.
Pagamento da Fatura no parcelado.
As contas-correntes bancrias dos rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal que

integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social sero abertas e mantidas no Banco do Brasil
S/A. Assim, quem operacionaliza o carto corporativo o Banco do Brasil S/A.
Os limites para suprimento de fundos so diferentes a depender de o limite ser concedido
via dinheiro (abrindo-se uma conta bancria) ou por meio de carto corporativo (hiptese em que o
limite dobra).
No qualquer despesa que pode ser realizada por meio de pronto pagamento, mas apenas
nos casos expressamente previstos na lei: despesas especiais e servios eventuais que exijam pronto
pagamento, despesas sigilosas e despesas de pequeno vulto.
ATENO: Nenhuma autoridade governamental ou servidor pblico pode realizar despesas
pessoais com o Carto de Pagamento ou utiliz-lo nos casos em que a compra deve ser feita por
meio de licitao pblica.
VIII. Proposta da concesso de suprimento de fundos
A proposta de concesso de suprimento de fundos efetuada pelo servidor dever conter:
a finalidade;
a justificativa da excepcionalidade da despesa por suprimento de fundos, indicando
fundamento normativo;
a especificao da ND - Natureza da Despesa e do PI Plano Interno, quando for o caso;e
indicao do valor total e por cada natureza de despesa.
IX. Aspectos contbeis e oramentrios
A concesso de suprimento de fundos dever respeitar os estgios da despesa pblica:
Empenho; Liquidao; e Pagamento (estgios obrigatrios na sua existncia e sequncia).
vedada a aquisio de material permanente por suprimento de fundos.
X. Reteno do IR
De acordo com a IN/SRF n 480, de 15/12/2004, os pagamentos efetuados por meio de
suprimento de fundos pessoa jurdica, por prestao de servio ou aquisio de material de
consumo, so isentos de reteno na fonte do imposto de renda e das contribuies de que trata o
artigo 64 da Lei n 9.430, de 27 de dezembro de 1996.
40

Os valores de um suprimento de fundos entregues ao suprido podero relacionar-se a mais

de uma natureza de despesa, desde que precedidos dos empenhos nas dotaes respectivas,
respeitados os valores de cada natureza.
41

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DIREITO FINANCEIRO WILSON ARAJO / VANESSA SIQUEIRA

CLARISSA MAGALDI E JOO PAULO LORDELO

Aplicao de certa quantia do dinheiro por parte da autoridade pblica competente,

A LOA estabelece a despesa prevista e a receita fixada, que transforma-se em crditos

DIREITO FINANCEIRO WILSON ARAJO / VANESSA SIQUEIRA

financeira abriga a classificao econmica ou pela natureza da despesa. Ela

A estrutura da conta apresenta 8 dgitos. At o 6 dgito (4 nvel), a classificao

A Lei 4.320/64 divide as despesas pblicas em duas grandes modalidades: despesas

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II. Transferncias correntes

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a) as dotaes destinadas a cobrir a diferena entre os preos de mercado e os preos de

Pagamento dos juros da dvida pblica

Despesa corrente da subcategoria transferncia corrente.

2.1.2 Despesas de capital

DICA: quando houver o aumento ou constituio do capital social de empresa que no

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Cuidado para no confundir material de consumo (corrente custeio) com o material

II. Inverses financeiras

Capital de inverses financeiras

Se no houver aumento de capital social.

Se houver aumento de capital social e a

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Toda transferncia, seja corrente ou de capital, sempre ter a seguinte caracterstica: no

A Lei 4.320/64 incluiu outras hipteses de transferncia de capital:

Amortizao da dvida pblica Tanto o pagamento do principal (amortizao)

Auxlio para obras pblicas

Auxlio para equipamentos e instalaes

Auxlios para inverses financeiras

Outras contribuies, desde que se apliquem em despesas de capital.

VEJA: a entidade que receber uma transferncia de capital s poder aplic-la em

Grupos de despesa da categoria capital

Grupo de Pessoal e encargos sociais

Juros e encargos da dvida

Outras despesas correntes

Obs.2: a modalidade de aplicao (3 nvel da classificao econmica) uma informao

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Obs.3: o elemento de despesa (4 nvel da classificao econmica) tem por finalidade

O resultado primrio dever ser previsto na LDO.

2.2 Classificao da Lei de Responsabilidade Fiscal

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II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se

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2.2.1 Despesas do art. 16 da LRF (correspondentes s despesas de capital da Lei 4.320/64)

Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em

Declarao do ordenador da despesa, no sentido de que ela se revela compatvel

2.2.2 Despesas obrigatrias de carter continuado (correspondem s despesas correntes da Lei

Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em

Comprovao de que a despesa criada/afetada no afetar as metas

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Mecanismo de compensao, atravs de (art. 17, 2):

Pergunta-se: as licitaes realizadas pelo Poder Pblico devem necessariamente respeitar os

2.3 Outras classificaes (menos importantes para concursos jurdicos)

2.3.2 Quanto afetao patrimonial

DIREITO FINANCEIRO WILSON ARAJO / VANESSA SIQUEIRA

Conceitos prvios: Composio patrimonial

A despesa oramentria pode ser efetiva ou no efetiva. A despesa extra-oramentria s

Obs: Conceitos da contabilidade privada

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Concesso de adiantamento de numerrio.

Altera o saldo patrimonial (reduz o patrimnio

No altera o saldo patrimonial (= patrimnio lquido).