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Environnement et Développement Leadership pour l’Environnement

du Tiers Monde et le Développement

LEAD AFRIQUE FRANCOPHONE

ORIENTATIONS POUR UNE MISE EN ŒUVRE CONCERTEE

DU NEPAD ET DES ACCORDS MULTILATERAUX
SUR L’ENVIRONNEMENT

Septembre 2004

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SOMMAIRE

1. INTRODUCTION

2. FAILLITE DES STRATEGIES DE DEVELOPPEMENT

2.1 Politiques d’ajustement et bouleversements socio-économiques

2.2 Enjeux et avatars du Plan d’action de Lagos
2.3 Principaux facteurs d’échec des politiques économiques

3. ESPERANCES ET INTERROGATIONS SUSCITEES PAR LE NEPAD

3.1 Finalités et orientations du NEPAD

3.2 Interrogations et critiques suscitées par le Nouveau Partenariat
3.3 Perspectives de renforcement des synergies entre le NEPAD et les
dynamiques porteuses en cours

4. ARTICULATION ENTRE LES AME ET L’INITIATIVE

ENVIRONNEMENTALE DU NEPAD

4.1 Principaux enjeux de la crise environnementale en Afrique

4.2 Dynamique impulsée en Afrique par la conférence de Rio
4.3 Principes directeurs des Conventions de Rio
CONVENTION SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES
CONVENTION SUR LA DIVERSITE BIOLOGIQUE
CONVENTION SUR LA LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION
4.4 Vicissitudes de la mise en œuvre des conventions environnementales
STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES
STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION SUR LA DIVERSITE BIOLOGIQUE
PROGRAMMES D’ACTION DE LUTTE CONTRE LA DESERTFICATION
4.5 Orientations de l’Initiative environnementale du NEPAD
4.6 Perspectives de mise en œuvre concertée du plan d’action de
l’Initiative environnementale du NEPAD et des conventions de Rio

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1. INTRODUCTION

La réflexion autour du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD)

occupe une place de plus en plus importante non seulement en Afrique, mais aussi dans les
grandes rencontres internationales organisées sous l’égide du Système des Nations Unies, du
G8, de l’OCDE, etc. Cet intérêt que suscite le NEPAD s’explique par le fait qu’il est perçu
comme une initiative porteuse d’espoir, qui bénéficie d’une large adhésion de la plupart des
leaders africains. Ce constat justifie l’option méthodologique consistant à articuler la réflexion
de la session inter-régionale de Lead Afrique francophone autour de l’approche, des
principes, des objectifs et des stratégies d’opérationnalisation de ce nouveau concept.

Le premier avantage que présente une telle démarche réside dans le fait qu’elle permet
d’assurer la mise à niveau des participants et leur offre la possibilité de mieux appréhender
la portée, les limites et les implications du NEPAD. L’autre avantage réside dans le fait que
les participants pourront ainsi de définir des démarches d’implication dans le processus
NEPAD, en tenant compte des activités dans lesquelles les pays disposent d’avantages
comparatifs. Il faut souligner qu’à l’échelle de chaque pays, l’établissement de passerelles
entre les cadres stratégiques de référence (Accords multilatéraux sur l’environnement, lutte
contre la pauvreté, décentralisation, promotion de la bonne gouvernance, etc.) et le NEPAD
permettra de disposer de repères pour impulser réellement une dynamique de
développement durable.

Le présent document s’attache à analyser le processus d’émergence du NEPAD et à définir

les mécanismes nécessaires à son articulation avec les programmes et stratégies de mise en
œuvre des conventions environnementales issues de Rio.

2. FAILLITE DES STRATEGIES DE DEVELOPPEMENT

En Afrique, la décennie 80 a été marquée par de graves difficultés sociales et économiques.

En effet, au cours de la période 1980 - 1990, le continent a connu une baisse constante et
généralisée de ses performances économiques. Cette détérioration de la situation
économique s’est répercutée sur le niveau des revenus et les conditions d’existence des
populations, engendrant par là-même une accentuation du processus de paupérisation.

2.1 Politiques d’ajustement et bouleversements socio-économiques

La crise économique de l’Afrique résulte de l’effet conjugué de facteurs endogènes (absence

de démocratie et de transparence dans la gestion des affaires publiques, politiques
économiques contre-indiquées) et exogènes (échange inégal et modes d’accumulation du
capital à l’échelle internationale). Ces difficultés ont été aggravées par la baisse des
investissements étrangers et de l’aide publique au développement (APD). Alors que les pays
riches ont pris l’engagement formel d’augmenter l’APD à hauteur de 0,7% de leur PNB, on
constate que cet appui n’a jamais dépassé 0,33% du PNB, sauf dans les pays nordiques.
Dans le même temps, la part de l’Afrique en termes d’investissements étrangers directs est
passée de 9,6 milliards de dollars en 1997 à 6,6 milliards en 19981.

En somme, «les transferts nets qui partent de l’Afrique sont supérieurs à ceux qui y rentrent.
Si l’on se base sur les transferts financiers vers l’étranger, à savoir le service de la dette, les
fuites de capitaux et les pertes résultant de la détérioration des termes de l’échange, on
pourrait en conclure que l’Afrique est en réalité un exportateur net de capitaux. Selon un
rapport des Nations Unies, la perte des parts de marché en prix courants durant la période
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Pour l’essentiel, ces investissements ont été orientés vers les secteurs des mines et du pétrole.

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1970 - 1997 représenterait un manque à gagner annuel de l’ordre de 68 milliards de dollars,

soit environ 21% du PNB» (Sy, 2003).

Sur un autre plan, il convient de noter que la dette extérieure du continent s’est alourdie
considérablement au cours des vingt dernières années, alors que ces ressources n’ont pas
contribué à financer la relance économique dans les secteurs d’activités structurantes.
Actuellement, la dette dépasse les capacités de remboursement des pays africains et
asphyxie leurs finances publiques. Autrement dit, malgré les remboursements effectués et
toutes les initiatives visant à alléger son poids sur les économies africaines, la dette continue
d’être un lourd fardeau qui handicape les capacités d’investissement public et de prise en
compte des besoins sociaux des populations ainsi que des exigences en matière de
protection de l’environnement. En réalité, les initiatives de réduction de la dette se traduisent
par de nouvelles conditionnalités qui limitent encore plus les capacités d'action des Etats. De
ce fait, ces derniers se trouvent enfermés dans un cercle vicieux consistant à emprunter de
nouvelles ressources financières pour rembourser leurs dettes2.

Encadré n° 1 : Finalités des exercices engagés dans le cadre de

l’initiative «Pays Pauvres Très Endettés »(PPTE)

L’exercice d’élaboration des stratégies de réduction de la pauvreté en cours dans les pays africains
est la résultante de l’initiative PPTE, lancée en 1996, conjointement par la Banque mondiale et le
Fonds monétaire international. Il convient de rappeler que ces deux institutions avaient, jusqu’alors,
exclu de leurs démarches le principe d’un rééchelonnement de la dette ; ce qui mettait les économies
africaines dans l’impossibilité de faire face à leurs besoins d’investissement et de prise en charge de la
demande sociale.

L’initiative PPTE consiste, pour ces institutions financières internationales, à accorder une assistance
exceptionnelle sous la forme de remise de dettes ; ces ressources devant être recyclées dans les
budgets sociaux, à l’issue d’un exercice de planification permettant de garantir qu’elles ne seront pas
détournées de leur destination. Ainsi, pour bénéficier de cet allégement de dettes, les pays doivent
élaborer des documents de politique indiquant les réformes à mener dans les domaines économiques
et institutionnels ainsi que les axes stratégiques de lutte contre la pauvreté. C’est précisément cela qui
constitue l’objet des documents de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP) encore appelés
cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP).

Il faut s’interroger sur valeur ajoutée réelle de ces exercices par rapport aux différents processus qui
les ont précédés. Les expériences en cours dans plusieurs pays africains laissent penser que les
processus DRSP/CSLP constituent un prétexte permettant aux institutions financières internationales
de justifier leurs concours financiers en s’abritant derrière les lignes stratégiques qu’elles ont incité les
pays à définir. Au niveau des pays, les institutions publiques utilisent ces processus comme un moyen
leur permettant d’obtenir des ressources financières, alors que dans le même temps la volonté de
changer le contenu réel des politiques et les modalités de leur mise en œuvre fait défaut.

En 1996, le service de la dette payé par les pays d’Afrique subsaharienne s’est élevé à 14,5
milliards de dollars US, soit quatre fois le montant de toutes leurs dépenses en matière de
santé et d’éducation. Le paiement de la dette porte un grave préjudice à l’environnement
dans la mesure où elle oblige les pays à accroître leurs exportations de matières premières,
principalement le bois, les minerais et les produits agricoles. La nécessité de disposer de
devises pour rembourser les créances conduit ainsi à une surexploitation de ces ressources,
cela d’autant plus que le prix des produits exportés par les pays africains (café, cacao, thé,

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Alors que la région a déjà remboursé une somme représentant deux fois le montant de la dette extérieure contractée entre 1980 et 1996, son niveau
actuel d’endettement est encore trois fois supérieur à celui de 1980 ($ 323 milliards contre 84,3).

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coton …) connaît une révision à la baisse, tandis que le coût du remboursement des prêts
augmente sans cesse.

Encadré 2 : Appel d’Amsterdam pour l’annulation de la dette africaine

«Dans l’écrasante majorité des pays africains, les sommes allouées au service de la dette sont
supérieures à celles affectées à l’éducation et à la santé réunies. Il est devenu évident que chaque sou
dépensé pour le remboursement obligatoire de la dette est un sou perdu dans la lutte contre la
pauvreté, contre l’analphabétisme, contre la malaria, contre le SIDA et d’autres maladies pourtant
facilement curables ; (…) L’annulation immédiate et inconditionnelle de la dette extérieure de l’Afrique
est une exigence éthique et de justice sociale. Elle permettra de libérer des ressources
supplémentaires pour investir dans les secteurs productifs, dans l’éducation et la culture, dans la
santé, dans l’émancipation des femmes, dans le futur de la jeunesse, dans les infrastructures de base,
dans l’éradication de la pauvreté, dans la préservation de l’environnement et de la biodiversité, etc.»
(Anonyme, 2000).

La grave crise du développement que connaît le continent se manifeste à quatre niveaux

essentiels : i) la détérioration des indicateurs macro-économiques, ii) la désintégration des
structures de production et la dégradation des infrastructures, iii) la détérioration des
conditions d’existence et du bien-être social des populations et iv) la dégradation des
ressources naturelles et de l’environnement.

Au cours de la période considérée, les évaluations de la Commission économique des Nations

Unies pour l’Afrique (2002) indiquent que la pauvreté affecte plus de 44% de l’ensemble de
la population africaine qui se trouve, de ce fait, privée de moyens matériels lui permettant de
satisfaire un minimum acceptable de besoins (nourriture suffisante, accès à l’éducation, aux
soins de santé, etc.). Comparativement à l’Afrique du Nord, l’incidence de la pauvreté est
beaucoup plus élevée en Afrique sub-saharienne. Dans cette dernière région, la pauvreté est
non seulement plus concentrée dans les campagnes, mais elle y est également plus profonde
à cause de l’absence d’alternatives économiques viables pouvant compenser la crise des
systèmes de production agricole.

L’amplification des mouvements migratoires des campagnes vers les villes est liée
principalement à cette situation. Ce qui est nouveau, c’est que cet exode massif en direction
des centres urbains prend un caractère de plus en plus définitif. Dans ces conditions, le
gonflement de la population des grandes agglomérations urbaines pose problème, parce que
l’économie urbaine ne connaît pas un taux de croissance qui lui permet d’absorber le surplus
de main-d’œuvre provenant, en flux continu, du milieu rural. Ainsi, l’aggravation des
difficultés économiques se traduit par une plus grande précarisation des conditions d’existence
d’une fraction toujours plus importante de la population concentrée dans des bidonvilles
dépourvues d’infrastructures socio-éducatives et sanitaires.

2.2 Enjeux et avatars du Plan d’action de Lagos

La prise de conscience du caractère structurel et global de cette crise de développement a

conduit à la tenue de plusieurs assises d’experts économistes avant la conférence des chefs
d’Etat et de Gouvernement de l’OUA organisée à Monrovia (Liberia) en juillet 1999. A l’issue
des travaux de cette conférence, les dirigeants africains se sont engagés «au nom de leurs
Gouvernements et de leurs peuples à promouvoir le développement économique social ainsi
que l'intégration de leurs économies en vue d'accroître l'auto-dépendance et de favoriser un
développement endogène et auto-entretenu». Par ailleurs, ils ont convenu de «faciliter et de
renforcer leurs rapports sociaux et économiques, pour l'édification d'une économie africaine

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dynamique et interdépendante, pour l'établissement de programmes spécifiques qui vont

matérialiser cette coopération économique sous-régionale, régionale et continentale».

Les modalités de mise en œuvre opérationnelle de ces orientations de politique économique

ont été définies dans le Plan d'action de Lagos pour le développement économique de
l'Afrique (PAL) élaboré en 1980. Ce plan conçu pour une période de vingt années (1980 -
2000) s’articule autour de plusieurs axes d’intervention prioritaires qui sont :

la modernisation de l'agriculture et l’amélioration de l'alimentation ;

le développement de l'industrialisation ;
l’amélioration des systèmes d’exploitation des ressources naturelles ;
le développement du capital humain ;
le développement du transport et de la communication ;
la promotion et l'intensification des échanges commerciaux et financiers.

Si le PAL a su se donner des objectifs très ambitieux, en revanche, il n’a pas trouvé les
moyens et les démarches permettant de les concrétiser. De plus, ce plan recèle des
faiblesses liées au fait que sa mise en œuvre dépend, pour l’essentiel, de facteurs externes
dont la maîtrise échappe d’autant plus au continent que le processus de la mondialisation se
renforce.

Ainsi, la situation de l’Afrique au début des années 90 traduit l’échec des initiatives engagées
dans le cadre de la réalisation des objectifs du PAL. En effet, qu'il s'agisse de la croissance
économique, de la résorption du déficit de la balance commerciale et des finances publiques,
de la dette extérieure et intérieure, des niveaux de pauvreté, de la nutrition, de la santé et
de l'éducation, les performances sont extrêmement mitigées, voire insignifiantes.

Il convient de se demander pourquoi le Plan de Lagos et la forte détermination qui l'a

inspirée n'ont pas réussi à pousser l'Afrique sur la voie de la croissance et du développement
économique et social. En réalité, le PAL a été abandonné au profit d’autres initiatives
impulsées de l’extérieur, en particulier les programmes d’ajustement structurel (PAS) adoptés
par les pays au début des années 80 (Kassé, 2001)3.

Il faut rappeler qu’immédiatement après l’adoption du PAL, la Banque mondiale a préparé

plusieurs séries de rapports qui constituent de véritables contre-propositions au PAL. Le
premier paru en 1981 s’intitule «le développement accéléré en Afrique au sud du Sahara :
programme indicatif d'action». Plus connu sous le nom de «rapport Berg» - du nom de son
principal auteur - ce programme d’action a pris le contre-pied des orientations du PAL qui
s’articulaient autour d’un développement endogène, auto-entretenu et autocentré. Le
document de la Banque mondiale en recommandant que le développement de l’Afrique
s’appuie sur des stratégies orientées vers la dynamique des exportations en vue de renforcer
l’insertion des économies africaines aux marchés internationaux, postulait par la-même
l’abandon du PAL.

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Kassé (2001) se demande si le PAL a été abandonné au profit : i) du Programme d'Ajustement Structurel, ii) du Programme Prioritaire Africain pour
le Rétablissement Economique ou du iii) du Programme d'Action des Nations Unies pour le Développement de l'Afrique. «Cette énumération n'est
point exhaustive car il faut y ajouter bien d'autres programmes qui ont avorté comme les diverses décennies par exemple du ”développement
industriel”, des ”transports et des télécommunications” et également le CARPAS qui était sensé être un cadre africain de référence pour les
programmes d'ajustement structurel en vue du redressement et de la transformation socio-économique du continent. Au bout du compte les résultats
ont été bien en deçà des espérances ; ce qui a justifié les évaluations sévères comme ”la décennie gâchée”, ”la décennie des espoirs déçus” ou plus
fréquemment ”la décennie perdue”».

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Tout en s’inscrivant dans la même logique que le rapport Berg, le «rapport intérimaire sur les
perspectives et le programme de développement» publié en 1983 prend en compte d’une
part l’incidence de l'environnement commercial et financier international sur les économies
africaines et, d'autre part les mesures adoptées par certains pays dans divers domaines
(politique des prix, valorisation des produits agricoles, rationalisation de l’utilisation des
ressources nationales dans le secteur public, etc.).

Le troisième rapport publié par la Banque mondiale en 1984 sous le titre «un programme
d'action concerté pour le développement stable de l'Afrique au Sud du Sahara» reprend pour
l’essentiel les options de base exposées dans les deux publications précédentes. Ce qui est
nouveau dans ce rapport, c’est son insistance sur certaines questions qui concernent :

le caractère vital des changements qu’il faudrait apporter dans les domaines
politiques et institutionnels ;

la nécessité d’une utilisation plus rationnelle des ressources d'investissement ;

l’incidence de l'endettement sur les capacités d’investissement public ;

les contraintes imposées par la forte croissance démographique ;

le faible développement des ressources humaines et de la technologie ;

les enjeux et les implications du processus de dégradation des ressources naturelles

du continent.

Une évolution des conceptions de la Banque mondiale sur l’avenir de l’Afrique est perceptible
à travers ces rapports. On y décèle une certaine perplexité sur les solutions envisagées qui
se trouvent, en tout état de cause, confrontées au problème essentiel de la mobilisation des
moyens requis pour la relance économique du continent.

Mais, cette évolution ne remet pas en cause le fait que pour les institutions financières
internationales, le financement du développement doit être assujetti aux règles économiques
néo-libérales qui ont engendré sur le continent des situations économiques et sociales
conflictuelles, source d'instabilité politique et de conflits armés4. Privées de leadership réel,
les pays n’exercent aucune emprise sur les orientations de leur propre développement ; les
choix en matière de priorités, de moyens et de stratégies d’opérationnalisation étant faits, à
la place des Gouvernements et des experts nationaux, par les institutions financières
internationales.

Mais, l’échec du Plan d’action de Lagos n’est pas dû aux seuls facteurs externes, notamment
la mondialisation et les programmes d’ajustement structurel. Même si les performances
socio-économiques de certains pays sont relativement satisfaisantes, les contraintes
structurelles internes n’ont pas permis au continent d’atteindre les objectifs fixés dans le PAL
sur le plan sectoriel et transversal. Par rapport aux objectifs macro-économiques fixés pour
les années 80 dans le Plan d'Action de Lagos, en 1988, le taux de croissance du PIB par
habitant s’est élevé à 0,88%. L'agriculture a enregistré une croissance de 2,3% et l'industrie
4,9%. La part de l'investissement dans le PIB est passée de 25,2% en 1978 à 15,8% en
1988. Dans ces conditions, il convient de se demander pourquoi la performance des

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Dans le cadre des programmes d’ajustement structurel, les mesures d’austérité budgétaire adoptées en vue de rétablir les équilibres macro-
économiques se sont traduites par une compression drastique des dépenses publiques ; ce qui a engendré la récession, l’aggravation du chômage et la
paupérisation d’une frange importante de la population ainsi que le renforcement des inégalités sociales et de genre.

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indicateurs économiques et l’évolution de la situation sociale n'ont pas pu être à la mesure

des espérances suscitées par le Plan d'action de Lagos ?

2.3 Principaux facteurs d’échec des politiques économiques

Si l’on en croit Kassé (2001), l'écart constaté entre les intentions et la réalité met en jeu
plusieurs facteurs qui concernent principalement :

la difficulté qu’éprouvent les pays africains à traduire les principes directeurs adoptés
au niveau continental en politiques, programmes et projets nationaux. Il y a comme
une absence de volonté politique qui fait que les priorités économiques retenues dans
les plans nationaux de développement ne sont pas toujours articulées à la logique
globale de la politique de coopération sous-régionale, régionale ou continentale ;

l'illusion que les pays peuvent surmonter tout seuls les difficultés de la transformation
de leurs structures sociales et économiques et parvenir à se développer isolément. En
traitant chaque pays comme une île sans tenir compte de ses relations avec les
autres, les programmes d'ajustement structurel ont renforcé cette illusion d'un
développement national indépendant, remettant ainsi en cause la dynamique de
coopération régionale et de solidarité collective ;

le fait que les pays se préoccupent de problèmes immédiats, comme par exemple la
gestion des déséquilibres financiers et de la dette extérieure, au détriment d’une
planification à moyen et long termes. Dans plusieurs pays du continent, les
institutions publiques chargées de la planification, de la prévision, des statistiques ont
de plus en plus délaissé leur fonction de conception et de formulation de plans de
développement socio-économique pour se focaliser sur des tâches de simple
application des programmes d'ajustement structurel ou d’élaboration des projets de
restructuration de la dette nationale ;

la place prépondérante qu’occupent les experts des institutions financières

internationales dans les processus de prise de décisions économiques au niveau des
pays africains et la perte de souveraineté économique des Gouvernements qui est
devenue effective, dès lors que les programmes d'ajustement structurel ont été
érigés en pierre angulaire de la politique économique ;

les effets néfastes induits par les sécheresses répétées, l’aggravation du phénomène
de la désertification et les ravages causés par les cyclones dans les pays côtiers et
insulaires de l'Océan indien ;

les guerres civiles qui se sont prolongées pendant des décennies et les conflits dans
diverses parties du continent ont fortement perturbé les activités économiques,
détruit les infrastructures et entraîné une instabilité chronique au niveau des zones
frontalières. Les déplacements massifs de populations ont contraint plusieurs pays à
consacrer les ressources limitées qu’ils possèdent à l’aide d’urgence au détriment des
activités de développement.

En résumé, l'Afrique a tenté de mettre en chantier une stratégie fondée sur la recherche
d’une alternative collective, avec le Plan d’action de Lagos qui a été perçu par de nombreux
acteurs du continent comme une initiative endogène destinée non seulement à endiguer la
crise des économies locales, mais aussi à faire face au problème crucial du sous-
développement du continent. Mais, cette vision et le cadre commun d’action qui en a découlé

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ont été très vite supplantés par le Plan Berg et mis de coté au profit des politiques
d'ajustement structurel.

Après le Plan de Lagos, les Gouvernements ont élaboré, sous l’égide de l’OUA, l'Alternative
africaine aux plans d'ajustement. Mais, celle ci s'est heurtée à la mainmise de la Banque
mondiale et du Fonds monétaire international sur les politiques macro-économiques
adoptées par les pays africains.

Les années 90 ont vu l’adoption du plan d’action du Caire5 et la promulgation du traité de

l'Union Economique Africaine (traité d'Abuja). Le nouveau millénaire a été marqué par la
naissance de l'Union Africaine et par l’adoption du Nouveau Partenariat pour le
Développement de l'Afrique (NEPAD) qui cherche à ré-évaluer les paradigmes des politiques
de développement pour impulser une nouvelle dynamique de transformation du continent.

Il faut constater qu’en ce début du 3ème millénaire, le contraste est saisissant entre d’une
part les moyens techniques et financiers colossaux dont dispose l’humanité et, d’autre part
les inégalités criardes qui affectent tout particulièrement l’Afrique confrontée à une pauvreté
généralisée. Fait plus grave, la pauvreté connaît une progression sensible qui s’explique par
la stagnation de la croissance des revenus (2,1% pour la période 1991-1995)6.

Pour que l’Afrique puisse réduire de moitié l’impact de la pauvreté sur le continent à l'horizon
2015, il lui faudrait atteindre un taux de croissance à deux chiffres durant au moins deux
décennies. Cela nécessiterait une augmentation de la pression fiscale de 13,5% (en 2000) à
26,5% (en 2025) ainsi que des investissements massifs de l'ordre de 40% du PIB, contre
17% actuellement. Une telle perspective constitue une véritable gageure, même si l’on prend
en compte le volume cumulé de l'épargne intérieure, des excédents en devises, de l'aide
extérieure et des capacités d'endettement de chaque pays.

A y regarder de près, les moyens pour résoudre la crise des économies africaines existent.
En effet, le système mondial dispose de suffisamment de moyens techniques et de
ressources financières et, dans le même temps, le continent possède d'importants atouts, en
particulier un potentiel considérable de ressources naturelles non exploitées ainsi que de
ressources humaines et culturelles porteuses de croissance. Ce qu'il faut alors, c'est définir
une vision nouvelle d'un développement durable qui s’appuie sur l'intégration et dont les
fondements s’articulent autour de quatre axes au moins :

une amélioration de la gouvernance qui stabilise les institutions et les fondamentaux

du cadre macro-économique ;

la promotion des investissements dans les secteurs moteurs de la croissance en vue

d’accroître la compétitivité et de favoriser la diversification des économies ;

le développement de mécanismes alternatifs de financement afin de réduire la

dépendance à l’égard des dispositifs classiques de l’aide et de l’endettement ;

l’établissement de mécanismes garantissant une équité sociale et de genre dans la

répartition des revenus.

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Ce plan a défini un programme de relance pour le développement économique et social de l’Afrique en mettant l’accent sur cinq priorités concernant
i) la sécurité alimentaire, ii) la sécurité énergétique, iii) l’amélioration de la qualité de vie et de l’habitat, iv) la durabilité de la croissance et de
l’emploi et v) la sécurité et la stabilité des ressources financières.
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Il faut ajouter à cela que contrairement à d'autres régions comme l'Asie et l'Amérique latine, en Afrique la production moyenne par habitant et en
prix constants a régressé entre 1960 et 1990. Alors que les pays d’Amérique latine et d’Asie ont vu leur PNB par habitant s’accroître respectivement
de 70 et 109%, au niveau de l’Afrique au Sud du Sahara en revanche, cet indicateur a connu une baisse de 25%.

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Pour être viable, le nouveau modèle de développement devrait s’attacher à instaurer des
systèmes politiques démocratiques et à promouvoir des systèmes économiques performants,
capables d'enclencher un processus de croissance régulière, harmonieuse et au taux le plus
élevé possible compte tenu des ressources disponibles.

3. ESPERANCES ET INTERROGATIONS SUSCITEES PAR LE NEPAD

3.1 Finalités et orientations du NEPAD

Face aux défis posés par le processus de la mondialisation, le NEPAD apparaît comme une
réponse visant à favoriser l’émergence d’un leadership politique continental susceptible de
servir de base à des relations rénovées de partenariat avec les pays du Nord et le secteur
privé. Il convient de rappeler que cette initiative résulte de la fusion entre le Millenium Africa
Recovery Plan formulé conjointement par les Présidents Thabo Mbéki, Olusegun Obasanjo et
Abdelazziz Boutéflika et le plan OMEGA du Président Abdoulaye Wade. Pour renforcer les
synergies, ces différentes initiatives ont été fusionnées dans un plan global et cohérent : «la
Nouvelle Initiative Africaine» (NIA) qui sera baptisée plus tard «Nouveau Partenariat pour le
Développement de l’Afrique». Tirant les enseignements de l’échec du PAL, les concepteurs
du NEPAD ont évité de faire dépendre la mise en œuvre du programme des seuls facteurs
externes.

Les principaux objectifs du NEPAD sont les suivants :

i) éradiquer la pauvreté ;

ii) engager les pays africains, individuellement et collectivement, dans la voie de la

croissance et du développement durable ;

iii) mettre un terme à la marginalisation de l’Afrique qui est tenue à l’écart de la

mondialisation et favoriser sa pleine intégration à l’économie mondiale afin qu’elle en
tire profit ;

iv) accélérer l’autonomisation des femmes.

Encadré n° 3 : Plan OMEGA pour l’Afrique

Une Stratégie africaine de la mondialisation

«Le plan OMEGA tient son nom du fait qu’on n’a pas voulu le personnaliser puisque, une fois l’idée
énoncée, elle est nécessairement complétée par des apports d’horizons divers. (…) Son objectif est de
procéder à l’évaluation des besoins du continent de façon à combler les disparités fondamentales par
rapport aux pays développés qui constituent nos handicaps majeurs et d’en trouver le financement
dans les meilleures conditions. Sans doute, tout est important ; mais on n’a retenu ici que les
disparités dans les quatre secteurs fondamentaux ci-après :

infrastructures ;
éducation ;
santé ;
agriculture.

Si ces disparités sont résorbées grâce à des investissements massifs lourds, l’Afrique pourra alors se
consacrer à la production directe en utilisant ses immenses ressources naturelles et humaines et en
les associant aux technologies modernes. Elle pourra alors mener la bataille de la productivité en vue
de s’insérer dans le commerce international, tant dans l’exportation que dans l’importation, participant
par là-même à la croissance de l’économie mondiale.

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Le financement est prévu de long terme, 50 ans comme délai de remboursement, bien que la
réalisation des infrastructures puisse se faire dans des délais relativement rapides. Si les fonds sont
disponibles, on utilisera non pas une entreprise pour construire une autoroute ou un chemin de fer de
Dakar à Mombassa, mais plusieurs entreprises technologiquement performantes.

Telle est la stratégie africaine de la mondialisation qui sous-tend le plan OMEGA. Il s’agit d’un plan
continental, mais fait à partir de plans sous-régionaux, selon le découpage de l’OUA»(Plan OMEGA,
2001).

Dans sa finalité, le NEPAD vise à combler le retard qui sépare l’Afrique des pays développés.
En effet, l’Afrique considère qu’elle est partie prenante du processus de globalisation et
n’entend pas rester en marge de l’évolution du monde. C’est pourquoi, il est indispensable
d’inverser la tendance à la marginalisation du continent qui ne représente actuellement que
1,7% du commerce international et apparaît comme la région la plus faible, en termes de
croissance économique et de développement humain durable.

Cette volonté de réduire l’écart entre l’Afrique et les pays du Nord est le soubassement des
orientations du nouveau programme qui cherche principalement à relancer la croissance et
les investissements en Afrique. Dans cette optique, le programme de relance se fonde sur
deux options majeures :

la première consiste à accorder un haut rang de priorité aux investissements massifs

lourds censés engendrer des effets multiplicateurs sur la production ;

la seconde s’articule autour du choix de la région d’intégration économique comme

espace opératoire de base, offrant un plus grand marché aux industries et des
possibilités plus intéressantes pour les investissements étrangers.

En outre, le NEPAD cherche à s’appuyer sur certains préalables majeurs afin de créer les
conditions cadres pouvant induire des effets bras de leviers significatifs. Ces pré-requis
concernent principalement :

la promotion d’une politique de paix et de sécurité sur le continent ;

le renforcement de la démocratie, de l’état de droit et de la bonne gouvernance ;
la gestion transparente, efficiente et concertée des affaires publiques et des
entreprises.

La politique de réallocation des ressources que prône le NEPAD ne se réduit pas à une simple
redistribution des ressources naturelles, financières et monétaires. Elle suppose l’instauration
d’un état de droit, le respect des valeurs républicaines et la promotion d’une citoyenneté
responsable.

Le plan a pour ambition de promouvoir des transformations qualitatives dans plusieurs

domaines d’action prioritaires :

le développement des infrastructures ;

la promotion du transport et des technologies de l’information et de la
communication ;
l’amélioration de l’accès à l’énergie ;
la mise à disposition de quantités suffisantes d’eau potable et l’assainissement du
cadre de vie ;
la lutte contre la pauvreté ;
la généralisation de l’éducation ;

11
 12

la promotion de la culture, de la science et de la technologie ;

l’amélioration de la couverture sanitaire ;
la relance et la modernisation de l’agriculture ;
la protection de l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles.

En matière de mobilisation de ressources financières, les options du NEPAD tiennent compte

du fait que le financement public du développement entamé depuis l’époque coloniale ne
constitue plus le levier principal de l’investissement dans le domaine des infrastructures et
des activités socio-économiques. C’est pourquoi, les initiatives préconisées s’articulent autour
de la concentration du flux des capitaux, grâce notamment à la valorisation des ressources
internes (épargne des ménages, investissements du secteur privé africain, mobilisation de
ressources au sein de la diaspora), la réduction de la dette et la mobilisation du capital privé
international.

Un autre levier essentiel en matière de financement concerne l’accès aux marchés pour les
produits africains. Le programme plaide pour la restauration des capacités autonomes du
secteur privé africain ainsi que pour une politique de réallocation démocratique des
ressources naturelles, financières et monétaires en Afrique. Les études effectuées indiquent
que la réalisation des objectifs fixés par le NEPAD requiert la mobilisation de 64 millions de
dollars US par an pour atteindre le taux de croissance économique annuel de 7% d’ici 2015.

3.2 Interrogations et critiques suscitées par le Nouveau Partenariat

Certains postulats du NEPAD suscitent des interrogations au niveau des chercheurs et

surtout des organisations de la société civile. C’est le cas notamment de l’idée selon laquelle,
le sous-développement du continent résulterait principalement de sa faible intégration dans
le processus actuel de mondialisation ; ce qui conduit à penser que les stratégies de sortie
de crise devraient s’appuyer sur une meilleure intégration dans les flux financiers et
commerciaux internationaux, sur la base d’une optimisation des avantages comparatifs des
différents pays, sans qu’il soit nécessaire de remettre en cause non seulement les inégalités
qui caractérisent les rapports de force Nord/Sud7, mais aussi les systèmes de gestion interne
des pays de la région.

De même, l’orientation tendant à privilégier certaines solutions macro-économiques

(réduction du déficit du PIB, austérité fiscale et monétaire, facilitation de l’accès des produits
primaires aux marchés mondiaux, libéralisation des marchés africains, encouragement des
investissements privés étrangers8, etc.) semblent apparenter le NEPAD aux programmes
préconisés par les institutions de Brettons Wood. Malgré tout, Les OSC considèrent que leur
intervention doit intégrer la logique et les objectifs du NEPAD en tant qu’il constitue le cadre
stratégique de référence pour les Gouvernements africains et les agences de coopération.

Dans le même temps, elles perçoivent clairement certaines contraintes auxquelles ce

programme se heurte et qui pourraient constituer, à terme, un obstacle à sa mise en œuvre
réussie. Cette initiative du NEPAD est encore peu connue et peu discutée par les populations,
les ONG, les organisations professionnelles et les autres acteurs de la société civile. Dans ces
conditions, le défi majeur qui se pose est celui de l’appropriation et de la mise en œuvre
opérationnelle du programme.

7
«L’analyse de l’appauvrissement historique du continent dans le document du NEPAD met en exergue les stratégies sociales, économiques et
politiques qui ont freiné le développement de l’Afrique. Pourtant les stratégies [préconisées par le NEPAD] reposent sur les mêmes principes et
instruments (cades et institutions néo-libéraux)». Rapport de la concertation régionale des parties prenantes de la société civile sur le NEPAD,
Abidjan 4 - 5 avril 2002.
8
Malgré la masse importante de capitaux flottants sur les marchés internationaux, les ressources disponibles pour financer le développement de
l’Afrique sont très réduites. Sur un volume global de US $ 2.500 milliards de capitaux flottants, l’Afrique ne parvient à mobiliser que moins de 2% de
ces ressources.

12
 13

Lors du forum social africain tenu à Bamako (Mali) en 2001, les représentants de quelques
200 organisations de la société civile africaine ont exprimé leurs préoccupations face à «une
mondialisation néo-libérale et à la poursuite de l’intégration de l’Afrique dans un système
injuste proposé comme fondement de la croissance et du développement» (OSCAL, 2002).
Plusieurs responsables d’OSC se sont prononcés en faveur d’une réorientation du NEPAD
parce que les options néo-libérales qui le sous-tendent ne peuvent conduire qu’à une
aggravation de la pauvreté et des inégalités. De leur point de vue, la réflexion devrait être
élargie pour prendre en compte l’impact de tous les cadres et accords régionaux et
internationaux sur la pauvreté (PPTE, Accords de Cotonou, AGOA, Accords de l’OMC, etc.).

Lors d’une réunion tenue à Abidjan (Côte d’Ivire) en avril 2002, les OSC ont insisté sur le fait
que «l’attention accordée par le NEPAD au secteur privé étranger peut miner le
développement du secteur privé africain, en particulier le développement du secteur informel
qui est à la base du développement à long terme de l’Afrique. L’attention accordée à
l’extérieur fait de l’Afrique une plate-forme de promotion de la philosophie de la
libéralisation»9. Par ailleurs, elles ont estimé que la question de la dette n’est pas traitée de
manière satisfaisante, parce que le programme se contente de proposer un accord global
négocié pour un allégement complémentaire de la dette au profit le l’ensemble des pays
africains. Le NEPAD devrait reconnaître les limites des initiatives PPTE visant à alléger la
dette et inscrire dans l’agenda du dialogue politique l’exigence de l’annulation de la dette.

Ces critiques sont contestées par les défenseurs du NEPAD qui considèrent qu’elles résultent
d’une lecture superficielle du document. Malgré tout, l’enjeu des désaccords est important
dans la mesure où il met en lumière les limites du NEPAD en tant qu’instrument économique,
politique et social de développement du continent. Sur un autre plan, la question de
l’implication des acteurs dans la dynamique du NEPAD fait l’objet de divergences
fondamentales entre les experts des structures de pilotage du programme et les
responsables des OSC. Les premiers mettent en exergue les efforts entrepris en vue d’élargir
les concertations autour du NEPAD à tous les acteurs du développement. En revanche, les
seconds insistent sur le fait que la volonté des autorités politiques de dépasser le stade de
simples consultations avec les acteurs de la société civile pour entrer réellement en
négociation avec eux n’est pas véritablement affirmée.

Globalement, le niveau d’appropriation du NEPAD par les acteurs de la société civile reste
encore faible. Aucun processus significatif tendant à impliquer les populations, les ONG, les
organisations socio-professionnelles, les syndicats et les partis politiques n’a été réellement
enclenché10. Lors d’une réunion tenue à Alger (Algérie) en mars 2002, les délégués de
plusieurs organisations de la société civile ont attiré «l’attention sur le fait que le NEPAD
n’est pas issue d’un processus consultatif impliquant tous les acteurs de la société civile»11.

Tel que conçu, le processus d’élaboration du NEPAD n’a permis d’associer les acteurs de la
société civile qu’a posteriori, lorsque les orientations et les stratégies opérationnelles avaient
déjà été arrêtées. C’est pourquoi, certains responsables d’ONG ont le sentiment que leur
implication dans la dynamique du NEPAD sert simplement de faire valoir aux autorités
politiques dans la mesure où ils ne disposent pas d’une réelle marge de négociation sur les
orientations définies et sur les modalités de leur mise en œuvre.

9
Rapport de la concertation régionale des parties prenantes de la société civile sur le NEPAD, Abidjan 4 - 5 avril 2002.
10
Ce déficit d’informations sur le NEPAD affecte même les institutions parlementaires des pays africains qui n’ont pas encore une vision précise du
contenu et des enjeux de ce programme ainsi que des mécanismes d’articulation entre les plans nationaux de développement et les programmes de
dimension régionale proposés par le nouveau programme (routes, infrastructures, environnement, etc.).
11
Compte rendu de la réunion de concertation des OSC de l’Afrique, Alger, mars 2002.

13
 14

Le niveau d’implication des acteurs de la société civile dépend certes de la volonté

d’ouverture des autorités politiques, mais il est également tributaire de la capacité de ces
acteurs à faire prendre en compte leurs préoccupations. De ce point de vue, le constat de la
faible implication des OSC dans la définition des orientations du NEPAD renvoie à
l’inexistence, à leur niveau, d’une masse critique de capacité, mais aussi à des
dysfonctionnements internes qui ne permettent pas toujours de créer un rapport de forces
favorable aux acteurs de la société civile et à la prise en compte réelle de leurs intérêts
spécifiques.

A l’état actuel des choses, le défi pour les OSC réside dans la nécessité de tirer les leçons de
l’expérience de leur implication dans la dynamique du NEPAD en vue d’identifier les leviers
pouvant contribuer au renforcement de leurs capacités à maîtriser les enjeux de ce
processus et à en tirer le meilleur profit. Si elles veulent prendre une part croissante dans la
mise en œuvre du NEPAD, ces organisations doivent se donner les moyens de construire une
vision autonome et de définir des mécanismes de représentation pertinents prenant en
compte les critères de qualité et de légitimité.

Alors que les initiatives qui ont abouti à l’adoption du NEPAD se poursuivent, la Banque
mondiale vient de publier un rapport dans lequel elle expose son point de vue sur les
moyens par lesquels l’Afrique pourrait se positionner de façon plus avantageuse au cours du
21ème siècle12. Il semble qu’une nouvelle course visant la définition des orientations
stratégiques, des paramètres et de la substance du programme de développement de
l’Afrique se soit enclenchée. Quelle voie prendra l’Afrique? Sous la direction de qui le
processus sera-t-il conduit? Quels en seront les mécanismes? Toutes ces interrogations
peuvent, peu ou prou, avoir une incidence sur le devenir du NEPAD.

Les partenaires au développement s’engagent à soutenir un programme conçu et assumé

par les Africains et faisant l’objet d’un partenariat avec les pays susceptibles d’apporter des
financements. Les bailleurs de fonds auxquels le nouveau concept a été présenté au cours
de plusieurs réunions (Gènes 2001, Davos/New York 2002, Kananaskis 2002, etc.) l’ont
accueilli très favorablement. Lors de la réunion de Kananaskis, le G8 a adopté un plan
d’action pour appuyer la mise en œuvre du NEPAD et «permettre qu’un partenariat fondé sur
les priorités identifiées par les Africains se substitue à une aide accordée en fonction des
besoins du continent tels qu’évalués par les bailleurs de fonds» (Sommet de Kananaskis,
2001)..

Encadré 4 : Plan d’action du G8 pour l’Afrique

Les Chefs d’Etat et de Gouvernement de huit pays industrialisés et les représentants de l’Union
Européenne présents au Sommet de Kananaskis ont décidé de soutenir les objectifs du NEPAD et se
sont engagés à mettre en œuvre des partenariats renforcés avec les pays africains dont les résultats
correspondent aux engagements pris dans le cadre du NEPAD. Les participants ont indiqué que les
pays bénéficiaires de cet appui seront choisis en fonction de résultats mesurables. «Cela nous
amènera à concentrer nos efforts sur les pays qui se montreront attachés politiquement et
financièrement à la bonne gouvernance et à la primauté du droit, qui investiront dans leur capital
humain et qui poursuivront des politiques propres à stimuler la croissance économique et à réduire la
pauvreté».

Les Gouvernements du G8 s’engagent à mobiliser les ressources financières et les compétences

nécessaires, mais aussi à créer une dynamique en faveur des objectifs du NEPAD. «En tant que
partenaires du G8, nous mettrons en œuvre des actions se renforçant mutuellement pour contribuer à
l'accélération de la croissance africaine et faire reculer durablement la pauvreté». Le Sommet a adopté

12
Banque Mondiale, 2002. L’Afrique peut-elle revendiquer le 21ème siècle ?

14
 15

un plan d'action portant sur un nombre limité de domaines prioritaires dans lesquels les pays du G8
s’engagent à apporter une contribution positive, collectivement et individuellement. Ce plan d’action
vise à :

promouvoir la paix et la sécurité ;

renforcer les institutions et la gouvernance ;

favoriser le commerce, l’investissement, la croissance économique et le développement durable ;

alléger la dette ;

promouvoir l’éducation et les technologies de l’information et de la communication ;

améliorer la santé et lutter contre le VIH/SIDA ;

améliorer la gestion des ressources en eau» (Sommet de Kananaskis, 2000).

Cet engagement formel des bailleurs de fonds à reprendre à leur compte le NEPAD suscite
beaucoup d’espoirs tant au niveau des autorités politiques qu’au sein de la société civile. En
plus de l’engagement des bailleurs de fonds, il convient de souligner la décision prise par
l’Assemblée Générale des Nations Unies de faire du NEPAD la plate-forme de collaboration
entre les agences du système des Nations Unies et l’Afrique. Une telle démarche n’a pas
encore été explicitement adoptée par l’ensemble des partenaires de coopération. Tout en
accueillant favorablement l’initiative NEPAD, le Fonds monétaire international et la Banque
mondiale n’ont pas encore pris l’engagement formel de faire du Nouveau Partenariat le cadre
stratégique de référence pour tous leurs programmes de coopération.

3.3 Perspectives de renforcement des synergies entre le NEPAD et les

dynamiques porteuses en cours

Les organisations de la société civile africaine ont commencé à se concerter en vue

d’élaborer des propositions alternatives ou des amendements à prendre en compte dans le
cadre du NEPAD pour renforcer son acceptabilité. Dans un tel contexte, il semble important
de réfléchir sur la place et la visibilité des conventions de Rio dans les processus de mise en
œuvre du NEPAD, étant entendu que toutes ces dynamiques devraient converger vers des
lignes d’actions porteuses de synergie et articulées autour de l’atténuation de la vulnérabilité
socio-économique des populations et de la maîtrise des risques environnementaux liés aux
changements climatiques, à la perte de diversité biologique et à la dégradation des terres.

Pour avoir ratifié ces conventions, les pays africains se sont engagés, par la-même, à faire
des principes directeurs qui les sous-tendent le fil conducteur de leurs stratégies de
développement. Il est à noter que ces mêmes principes se retrouvent sous forme de
recommandations dans le NEPAD. Cette convergence n’est pas fortuite parce que dans leur
finalité, les efforts de planification entrepris dans le cadre des Accords multilatéraux sur
l’environnement visent à impulser une dynamique de développement durable. En d’autres
termes, le processus de mise en œuvre opérationnelle des conventions de Rio devrait se
traduire par des actions structurantes à long terme susceptibles de freiner ou d’inverser les
tendances régressives actuelles en privilégiant par exemple le choix d’infrastructures
économes en carbone dans les domaines de la construction, de l’énergie, des transports, etc.

Si l’on veut optimiser les dispositifs existants, il conviendra de définir des principes
d’articulation efficiente entre les différents mécanismes de financement mis au point, qu’il
s’agisse de ceux prévus dans le cadre des AME ou des Accords ACP-UE. Il est à noter que le

15
 16

nouvel Accord de Cotonou entend renforcer le partenariat dans le cadre de la lutte contre la
pauvreté qui constitue l’objectif prioritaire en matière de développement. En termes de
partenariat économique, l’objectif poursuivi est «d’aider les pays ACP à se mettre à la
hauteur des défis de la mondialisation, à s’adapter progressivement aux nouvelles conditions
du commerce international, à accroître leurs capacités de production, de livraison et de
vente, ainsi que leur aptitude à attirer des investisseurs en créant une nouvelle dynamique
commerciale» (Dihm, 2002).

Tirant un bilan global du système mis en place, les pays ACP et ceux de l’UE ont procédé à
un recadrage des priorités de la coopération et apporté les réajustements requis au niveau
des orientations stratégiques, des politiques sectorielles et des mécanismes de mise en
œuvre opérationnelle sur le terrain. Cet accord recèle des opportunités que le NEPAD
pourrait mettre à profit. En effet, par-delà l’intérêt qu’ils portent aux modalités de
l’intégration dans l’économie mondiale, l’Accord de Cotonou et le NEPAD préconisent des
démarches similaires pour le financement des infrastructures à vocation régionale. Dans ces
conditions, le défi consiste à rechercher des complémentarités et des synergies entre les
initiatives qui seront engagées.

Les discussions suscitées par le NEPAD devraient permettre de définir de nouvelles

orientations en vue de renforcer l’intégration régionale des programmes environnementaux,
sans pour autant remettre en cause l’engagement des pays à promouvoir les approches
participatives et le développement local. Cette exigence interpelle tout particulièrement les
pays et les agences multilatérales qui apportent un concours au FEM.

4. AME ET INITIATIVE ENVIRONNEMENTALE DU NEPAD

4.1 Principaux enjeux de la crise environnementale en Afrique

A l’aube du 21è siècle, le processus de dégradation des écosystèmes semble connaître une
amplification sans précédent en Afrique. Selon les estimations de la FAO (1997), le continent
africain a perdu 47 millions d’hectares de forêt au cours des années 80 et 19 millions
supplémentaires ont été entièrement ou partiellement détruits en 1995. La superficie des
terres dégradées est évaluée à 500 millions d’hectares dont 65% de terres arables.

Dans le même temps, le cadre de vie s’est considérablement détérioré à cause

principalement de l’absence de systèmes de planification urbaine et de gestion efficace des
déchets domestiques et industriels. L’accélération des transformations du milieu naturel met
en péril la survie des écosystèmes vulnérables, notamment les zones humides continentales
et littorales. C’est ainsi par exemple que les zones humides côtières de l’Egypte et de la
Tunisie ainsi que les zones humides d’eau douce du Soudan se trouvent exposées à de
graves menaces de disparition. Un pays comme le Niger a enregistré au cours des vingt
dernières années la perte de 80% des ses zones humides d’eau douce (PNUE, 2000).

La crise environnementale est d’autant plus durement ressentie dans la région que le niveau de
développement y est très étroitement dépendant des ressources naturelles. Dans un contexte
d’accroissement démographique rapide (3% par an), l’amplification du processus de
détérioration des écosystèmes s’accompagne d’une augmentation continue de la pression
exercée sur les ressources naturelles. Les effets combinés de ces facteurs ont engendré une
chute des productions de base et la région qui exportait avant 1960 ses excédents alimentaires
est devenue de plus en plus dépendante des importations de céréales et de l’aide alimentaire.
Au cours de la période 1974 - 1990, les importations de vivres en Afrique subsaharienne ont
augmenté de 185% et l’aide alimentaire de 295%.

16
 17

A l’échelle de l’ensemble du continent africain, le déficit du bilan vivrier est à la base de

l’instauration d’une insécurité alimentaire généralisée ainsi que de l’exacerbation des conflits liés
à l’accès aux ressources naturelles, en particulier à la terre qui constitue une ressource critique.
Dans un tel contexte, la paupérisation de larges couches et catégories sociales conduit à
l’adoption de stratégies d’adaptation et de survie qui s’attaquent encore davantage à la base
des ressources. Pareilles stratégies ne permettent pas de prendre en compte la préoccupation
fondamentale de la gestion durable des ressources naturelles.

Or, si l’on se situe dans une perspective de long terme, les problèmes de gestion
environnementale en relation avec les exigences de lutte contre la pauvreté apparaissent
comme partie intégrante des enjeux majeurs qui interpellent les pays africains et qui doivent
être appréhendés de façon globale et prospective. Face à de telles exigences, l’ambition des
processus de planification entrepris actuellement dans la région est d’assurer une articulation
efficiente de la variable environnementale aux autres paramètres du développement
économique et social, y compris les paramètres institutionnels et de politique macro-
économique.

Si l’on veut accroître les chances d’une prise en compte des préoccupations
environnementales dans la planification macro-économique et dans les stratégies de lutte
contre la pauvreté, il apparaît indispensable d’évaluer le poids économique de
l’environnement dans la comptabilité nationale. Or, on constate que la plupart des pays
africains ne font pas recours aux outils d’analyse économique en matière environnementale
(mesure du coût effectif d’utilisation de certaines ressources naturelles, du coût économique
de la dégradation de la base d’autres ressources…).

4.2 Dynamique impulsée en Afrique par la conférence de Rio

La conférence de Stockholm de 1972, bien que tenue dans un contexte de guerre froide et
de rivalité entre les principales puissances de la Planète, a constitué le point de départ d’une
nouvelle approche des questions environnementales ; approche qui cherche à prendre en
compte les préoccupations de développement. Cette prise de conscience de l’enjeu que
constitue, pour l’ensemble de l’humanité, l’option en faveur de la gestion durable de
l’environnement s’est affirmée avec la conférence tenue à Rio de Janeiro en 1992, dans un
nouveau contexte marqué par le recul des idéologies et l’affirmation du phénomène de la
mondialisation. En consacrant la reconnaissance par la communauté internationale de
l'interdépendance étroite entre l'environnement et le développement économique, le Sommet
de Rio a constitué un moment historique important dans la prise en compte des facteurs
environnementaux dans les processus de planification macro-économique.

Les conclusions des travaux de cette rencontre ont mis en évidence le fait que les sociétés,
par leurs capacités productives et technologiques, détiennent un pouvoir d’intervention leur
permettant d’améliorer les conditions d’existence des populations, mais aussi de modifier
négativement leur environnement proche, voire de porter atteinte aux équilibres
fondamentaux du milieu naturel, base de la vie sur terre. C’est pour faire face à ces défis
que le Sommet s’est attaché à promouvoir une nouvelle perception de la problématique du
développement comme un processus global, fondé sur une compréhension holistique de la
gestion des ressources naturelles et de l’environnement. Dans cette perspective, l’objectif de
développement durable tel que conçu par la Commission Brundtland suppose une
coordination des stratégies et une approche intégrée du développement, s’appuyant sur
divers leviers permettant de dépasser l’étroitesse des cadres nationaux et de lever les

17
 18

contraintes qui hypothèquent les efforts engagés pour une lutte efficace contre la
dégradation de l’environnement.

C’est autour de cette ligne directrice que s’articulent les trois conventions issues de Rio
(conventions sur les changements climatiques, la diversité biologique et la lutte contre la
désertification) ainsi que l’Agenda 21 ou Plan Mondial d’Actions pour le 21eme siècle. Action
21 cherche à promouvoir un développement durable du point de vue social, économique et
environnemental. Il préconise l’adoption de politiques et de programmes destinés à garantir
un équilibre durable entre les ressources naturelles disponibles, les besoins de la population
et les objectifs de développement.

S’inspirant des recommandations de l’Agenda 21, la session spéciale de l’Assemblée Générale

des Nations Unies tenue en août 1997 a invité tous les pays à élaborer et à mettre en œuvre
des stratégies nationales de développement durable. Dans ce cadre, la communauté
internationale n’a pas fixé de repères précis quant aux modalités d’élaboration et de mise en
œuvre de ces stratégies nationales. Cette absence de directives s’explique par le fait que l’on
ne peut pas atteindre le développement durable en se fondant sur une approche
standardisée qui s’imposerait également à tous les pays. Ainsi, les pays devront définir des
approches stratégiques adaptées aux spécificités des contextes nationaux et tenant compte
des acquis enregistrés en matière de planification du développement.

4.3 Principes directeurs des Conventions de Rio

4.3.1 CONVENTION SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

Depuis des décennies, la communauté scientifique cherche à attirer l’attention de l’opinion

internationale sur la menace que représente le réchauffement global de la terre consécutif à
une accumulation de gaz à effet de serre (GES). Pour l’essentiel, ce phénomène est lié aux
émissions anthropiques de gaz polluants tels que le dioxyde de carbone, le méthane, les
oxydes nitreux et azoteux ainsi que les chlorofluorocarbones.

Les changements qui affectent l’environnement planétaire, notamment l’évolution du climat,

pourraient accentuer le phénomène de la désertification, accélérer l’érosion côtière et
déstabiliser profondément les systèmes de production agricole. Ils risquent d’engendrer, à
terme, une baisse de la pluviométrie, une dégradation encore plus importante des sols, une
baisse drastique des productions agricoles et pastorales et une perte des filets de sécurité
pour les populations. D’autres conséquences importantes pourraient en résulter, notamment
des mouvements de populations sur une large échelle, une instabilité politique liée à
l’exacerbation des conflits autour de l’accès aux ressources naturelles, une réduction
considérable de la diversité biologique, ainsi qu’une détérioration des zones côtières, suite à
l’élévation du niveau des eaux, avec des risques de submersion de terres et un
accroissement de la salinité des nappes phréatiques.

Face à ces défis, la communauté internationale a adopté le 9 mai 1992 un instrument

juridique dénommé Convention - Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
(CCNUCC). En ratifiant cette convention, les parties contractantes s’engagent à mettre en
œuvre des mesures visant à réduire les effets néfastes que les changements climatiques
pourraient engendre sur :

le fonctionnement des systèmes économiques ;

la santé et le bien-être des populations ;

18
 19

la composition, la productivité des écosystèmes naturels et aménagés.

La CCNUCC ne comporte pas d’engagements contraignants, dans la mesure où elle ne fixe

pas des objectifs chiffrés ni un échéancier précis en matière de réduction des gaz à effet de
serre. La Convention exhorte les Pays Parties à choisir, parmi une gamme d’options
possibles, les mesures d’atténuation du changement climatique qui leur semblent les plus
efficaces du point de vue écologique et les plus rentables sur le plan économique.

Les lignes stratégiques définies par la CCNUCC s’articulent autour de six axes principaux :

i) la préservation du système climatique au profit des générations futures ;

ii) la prise en compte des besoins spécifiques des pays en développement ;

iii) l’adoption du principe de précaution et la mise en œuvre de mesures appropriées

pour atténuer les effets néfastes des changements climatiques ;

iv) la promotion d’un développement durable ;

v) le développement d’un commerce non discriminatoire (indépendamment de

l’appréciation que l’on peut avoir des politiques de réduction des gaz à effet de serre
adoptées par un ou plusieurs pays) ;

vi) l’adoption du principe de responsabilités communes, mais différenciées, dans la lutte

contre les effets des changements climatiques.

Les engagements des parties contractantes se structurent à deux niveaux essentiels : les
engagements généraux et ceux qui revêtent un caractère spécifique. Les engagements
généraux portent sur :

la réalisation d’inventaires de GES ;

l’élaboration et la mise en œuvre de stratégies d’atténuation des effets des

changements climatiques ;

le développement de la coopération dans les domaines du transfert de technologies,

de la recherche scientifique, du renforcement des puits d’absorption, de l’éducation et
de la sensibilisation du public, etc.

Les engagements spécifiques concernent les pays industrialisés et portent, entre autres,
sur :

l’adoption de politiques et de mesures destinées à limiter les émissions anthropiques

de GES, ainsi qu’à protéger et à renforcer les puits naturels ;

la fourniture de ressources financières nouvelles et additionnelles aux pays en

développement afin de les aider à respecter les engagements qu’ils ont pris dans le
cadre de la CCNUCC ;

19
 20

la mise en place de mécanismes de facilitation et de financement permettant de

promouvoir le transfert de technologies respectueuses de l’environnement au profit
des pays en développement.

Le Protocole de Kyoto adopté lors de la 3ème Conférence des Parties tenue au Japon en
décembre 1997 fait obligation aux pays de l’annexe 1 (c’est-à-dire les pays industrialisés) de
réduire globalement, entre 2008 et 2012, leurs émissions de GES de 5,2% par rapport aux
niveaux de 199013. Le Protocole impose également à ces pays de réaliser des études ayant
trait aux modifications affectant le climat et de mettre en œuvre des mesures destinées à
faciliter l’adaptation au changement climatique ainsi qu’à réduire l’impact de ce processus.

Le Protocole laisse à chaque pays Partie la liberté de choisir les moyens qui lui semblent les
plus appropriés pour réduire ses émissions de GES. Dans cette logique, les pays
industrialisés pourront, s’ils le désirent, financer des projets de réduction des émissions dans
les pays en développement ; ce qui leur permettra d’obtenir un crédit. En instaurant un
régime international «d’échange de droits d’émission», le Protocole offre aux pays
industrialisés la possibilité d’acheter et de vendre des crédits de pollution entre eux. De façon
plus globale, il exhorte tous les pays Parties à la CCNUCC à réduire leurs émissions par :

l’amélioration de l’efficacité énergétique ;

la réforme des secteurs de l’énergie et du transport ;

la protection des forêts et des autres puits de carbone ;

la promotion des énergies renouvelables ;

l’élimination progressive des dysfonctionnements du marché et la suppression des

mesures financières inadaptées.

Dans la perspective de l’application des dispositions du Protocole de Kyoto, quatre

«mécanismes de flexibilité» ont été mis en place :

le mécanisme de développement propre (MDP) ;

les activités conjointes (AC) ;

les activités exécutées conjointement (AEC) ;

les permis d’émission.

En vertu du MDP, les pays Parties ne figurant pas dans l’annexe 1 peuvent bénéficier
d’activités exécutées dans le cadre de projets, sous réserve que ces activités se traduisent
par des réductions d’émissions certifiées. Les Parties visées à l’annexe 1 peuvent utiliser les
réductions d’émissions certifiées obtenues grâce à ces activités pour remplir partiellement les
engagements chiffrés qu’ils ont souscrits en matière de limitation et de réduction des
émissions (article 3 du Protocole de Kyoto).

13
Ces pays sont responsables de la plus grande partie des émissions provenant principalement de leurs industries et de leurs systèmes de transport.
L’UE a accepté une réduction légèrement plus importante que celle des USA. Les pays du Sud qui ont des taux d’émission comparativement plus
faibles, n’ont pas eu à s’engager à atteindre des objectifs précis. Toutefois, ils devront faire l’effort de réduire les quantités de gaz carbonique
s’échappant dans l’atmosphère.

20
 21

Dans le cadre des activités conjointes, tout pays Partie figurant dans l’annexe 1 peut céder à
un autre pays ayant le même statut ou acquérir auprès de lui, des unités de réduction des
émissions de GES découlant de projets destinés à réduire les émissions anthropiques ou à
renforcer les absorptions anthropiques dans un secteur économique déterminé.

Pour respecter leurs engagements en matière de limitation et de réduction des émissions de

GES, les pays industrialisés peuvent établir des partenariats avec les pays en
développement ; ces partenariats devront se concrétiser sous forme d’activités exécutées
conjointement.

4.3.2 CONVENTION SUR LA DIVERSITE BIOLOGIQUE

La convention sur la diversité biologique (CDB) a été négociée en 1992, lors de la conférence
de Rio et elle est entrée en application le 29 décembre 1993. Conçue à l’origine pour mettre
de l’ordre dans des accords internationaux disparates concernant la protection de la faune et
de la flore, la CDB a rapidement élargi son champ d’action pour prendre en charge les
préoccupations liées à la protection des écosystèmes, à l’exploitation des ressources
génétiques, à la conservation, à l’équité, au commerce, aux connaissances scientifiques et à
la répartition de droits et de responsabilités. En effet, les dispositions de la Convention
abordent plusieurs questions qui concernent notamment :

l’identification et la surveillance des éléments constitutifs de la diversité biologique dans

chaque pays ;

la conservation des composantes de la diversité biologique et des écosystèmes dans leur

milieu naturel (conservation in situ) ;

la recherche, la formation, l’éducation et la sensibilisation en matière de biodiversité ;

les études d’impact et les recherches portant sur la réduction des effets négatifs des
projets sur les composantes de la diversité biologique ;

l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des bénéfices tirés de
l’exploitation des constituants de la diversité biologique ;

l’accès à la technologie, la coopération technique et scientifique, la gestion de la

biotechnologie et la répartition des avantages qui en découlent.

Les trois objectifs essentiels définis par la CDB portent sur :

la conservation de la diversité biologique, en particulier les écosystèmes et les

habitats, les espèces endémiques et celles qui sont menacées ainsi que les
ressources génétiques végétales et animales, surtout celles qui présentent une valeur
ajoutée sur le plan économique et socio-culturel ;

l’utilisation durable de la diversité biologique grâce, notamment à l’intégration des

préoccupations de conservation de la biodiversité dans les programmes et les
activités de production (promotion de pratiques plus respectueuses de
l’environnement, maîtrise du stock de ressources disponibles et adaptation des
niveaux de prélèvement à la capacité de reconstitution des ressources) ;

21
 22

le partage juste et équitable des bénéfices découlant directement ou indirectement

de l'exploitation des ressources biologiques (ce partage concerne les revenus
monétaires et non monétaires ainsi que les biens et services tels que la technologie,
la formation, l’information, etc.).

Il convient de souligner que cette Convention est le fruit d’un compromis difficile entre les
préoccupations des pays du Nord - qui sont les principaux utilisateurs des ressources
génétiques et les détenteurs des technologies modernes - et les points de vue des pays du
Sud qui sont dotés de la majeure partie des ressources génétiques existantes et qui
revendiquent non seulement le transfert de technologies, mais aussi le partage des bénéfices
générés par l’exploitation de ces ressources. Les pays en développement sont réticents à
accepter les contraintes qu’impose la protection de la diversité biologique. Pour eux, une
telle attitude est justifiée parce que, historiquement, les pays industrialisés n'ont jamais
accepté de mettre en œuvre des politiques de protection de la biodiversité sur leurs
territoires.

Aux yeux des pays développés, les dispositions de la CDB sont floues et relèvent plus d'une
obligation de moyens que de résultats. De plus, elles sont parfois empreintes de
conditionnalités qui risquent d’entraver la mise en œuvre de la Convention. Cela concerne en
particulier les dispositions de l’article 20 qui stipulent que «les pays en développement ne
pourront s’acquitter effectivement des obligations qui leur incombent en vertu de la
Convention que dans la mesure où les pays développés s’acquitteront effectivement des
obligations qui leur incombent en vertu de la Convention, s’agissant des ressources
financières et du transfert de technologie et où ces derniers tiendront pleinement compte du
fait que le développement économique et social et l’élimination de la pauvreté sont les
priorités premières et absolues des pays en développement».

Les divergences entre les pays du Nord et du Sud sont liées également au fait que les forêts
sont au cœur de l'enjeu commercial de la biodiversité. La Convention affirme la souveraineté
nationale sur les ressources génétiques et subordonne l'accès à ces ressources au paiement
de redevances ou à un transfert de technologie. Cette disposition qui prend en compte les
préoccupations des pays en développement est contestée par les pays développés. Ces
derniers souhaitent que l’on confère aux ressources génétiques le statut de patrimoine
mondial au lieu d’en faire un «produit commercial». En se mobilisant autour de cette
question, les pays du Nord cherchent à préserver les intérêts de leurs firmes. En effet, une
part importante des molécules susceptibles d’intéresser l'industrie pharmaceutique,
cosmétologique ou biotechnologique se trouve dans les forêts tropicales.

Un autre sujet de désaccord concerne la remise en cause par la Convention des inégalités
qui caractérisent les rapports de force Nord/Sud. Par-delà la problématique de la
conservation, la CDB aborde les questions d’équité et celles qui touchent aux droits humains,
économiques et politiques. «La CDB remet en question la distribution des droits, des
responsabilités et des avantages sociaux, culturels, politiques et économiques qui prévalent
aussi bien entre les Etats qu’au sein de ces derniers. Elle encourage à refonder nos liens
avec la nature et vise à réconcilier la valeur intrinsèque de la biodiversité et les
raisonnements utilitaires dominants. Elle ne prône pas la conservation comme unique
fondement de la relation entre les sociétés et la nature, mais affirme aussi la primauté du
développement social et économique. La réconciliation de cette dualité - conservation et
utilisation durable - ainsi que la gestion des profondes incidences politiques de la
Convention, présentent d’énormes défis à l’acceptation et à la mise en oeuvre du régime (Le
Prestre, 2002).

22
 23

4.3.3 CONVENTION SUR LA LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION

Il convient de mentionner l’importance capitale que la majeure partie des pays africains
accorde à la CCD qui, dans leurs préoccupations, semble occuper une place plus importante
que les deux autres conventions relatives aux changements climatiques et à la diversité
biologique. Pour l’Afrique, cette Convention constitue un document référentiel majeur, un
engagement juridique de portée considérable qui prend en compte les préoccupations des
populations, notamment celles qui sont affectées dans leur vie quotidienne par les
conséquences de la dégradation des terres.

Une autre caractéristique originale et intéressante de cette Convention réside dans le fait
qu’elle inaugure une nouvelle approche du problème de la désertification, une démarche
soucieuse d’approcher au plus près les attentes spécifiques de toutes les catégories
d’acteurs, de conjuguer dans une dynamique de synergie active les efforts des Etats, des
organisations communautaires de base, des ONG, des agences de coopération et du secteur
privé. «De toutes les Conventions internationales relatives à l’environnement, la Convention
sur la désertification est probablement celle qui accorde le plus d’importance à l’action des
populations locales, des organisations communautaires et non gouvernementales. Elle
reconnaît aux communautés locales et aux organisations communautaires le rang d’acteurs
centraux des programmes d’action de lutte contre la désertification à mettre en œuvre tant
au niveau national que sous-régional» (Lô et al., 1997).

En d’autres termes, la convention de lutte contre la désertification constitue un cadre

stratégique important pour promouvoir les actions de lutte contre la dégradation des terres
et la pauvreté dans la perspective d’un développement durable. L’intérêt que suscite cette
convention s’explique par le fait qu’elle présente des caractéristiques originales par rapport à
d’autres accords internationaux relatifs à la protection de l’environnement. En effet, la CCD
se fonde sur des principes novateurs, notamment i) la recherche d’une plus grande
participation des différents acteurs sociaux dans les processus de prise de décisions, ii) la
promotion d’une cohérence horizontale plus affirmée et l’identification de passerelles à
établir entre les différentes politiques sectorielles et transversales et iii) la nécessité d’établir
les bases d’un partenariat plus solide à l’échelle locale et nationale, mais aussi entre les pays
du Nord et ceux du Sud.

Pour accroître l’efficacité des actions de lutte contre la désertification, la Convention

recommande de préparer des programmes d’action qui seront mis en œuvre aux échelles
régionale, sous-régionale et nationale. Ces programmes d’action doivent s’appuyer sur des
stratégies et des priorités à long terme pour garantir une gestion efficace et durable des
ressources. Dans le cadre du processus d’élaboration et de mise en œuvre des programmes
d’action, l’une des exigences essentielles formulées par la CCD concerne la promotion d’une
approche participative en vue d’un renforcement du dialogue et de la concertation entre
l’ensemble des acteurs du développement14.

La formulation des programmes d’action doit s’articuler autour de l’option méthodologique

visant à promouvoir la lutte contre la désertification en l’insérant dans le contexte plus large
d’une harmonisation des politiques sectorielles et transversales, voire d’une intégration de la
dimension environnementale dans la planification stratégique à l’échelle régionale, sous-
régionale et nationale.

14
Condition préalable à l’élaboration des programmes d’action, la participation populaire doit être sollicitée pour plusieurs raisons : elle permet de valoriser
les compétences locales, de garantir la prise en compte effective des préoccupations des populations dans la définition des lignes d’action et de procéder à
une délimitation concertée des rôles et des responsabilités de chaque catégorie d’acteurs dans la mise en œuvre des actions de lutte contre la désertification.

23
 24

La CCD fait le pari d’une modification profonde des méthodes de conduite des politiques de
développement et des systèmes de coopération. C’est là l’expression d’une volonté de remise
en cause des démarches antérieures, d’un souci de tirer les leçons du passé et d’inciter les
acteurs du développement à formaliser les acquis de ces expériences dans des contrats de
partenariat. La modification des méthodologies d’intervention et des paradigmes qui sous-
tendaient les politiques antérieures de gestion des ressources naturelles ouvre des
perspectives intéressantes dans la mesure où elle incite à inscrire toute action sur
l’environnement dans une logique de développement durable réellement maîtrisé par les
populations.

L’option de la CCD porte sur la mise en place d’une série de mécanismes impliquant i) l’appui
à des changements profonds sur les plans politiques et institutionnels en vue de conférer des
droits fonciers aux exploitants de la terre et de renforcer le processus de décentralisation de
la gestion des ressources naturelles, ii) l’adoption de mesures économiques et financières
permettant de générer des bénéfices économiques à partir de l’intensification de la gestion
et de l’investissement et iii) l’impulsion de l’ensemble des actions avec la cohérence
souhaitée grâce à une mobilisation optimale de toutes les ressources humaines, financières
et techniques disponibles.

La formulation des programmes d’action, notamment à l’échelle nationale doit prendre en

compte la nécessité d’identifier des mécanismes adéquats d’articulation entre ces
programmes et les politiques sectorielles et transversales (politiques agricoles,
décentralisation, aménagement du territoire, lutte contre la pauvreté, etc.). Cette option
méthodologique contribue à garantir la cohérence des orientations et recommandations
formulées dans le domaine de la gestion des ressources naturelles. Pareille démarche permet
en outre de promouvoir une cohérence intersectorielle plus affirmée et une convergence
progressive des interventions vers des lignes stratégiques définies pour la lutte contre la
désertification, le renforcement du processus de décentralisation, la promotion du
développement agricole et le combat contre la pauvreté.

4.4 Vicissitudes de la mise en œuvre des conventions environnementales

Les exercices de planification environnementale entrepris au cours de la période récente en

Afrique ont revêtu une tonalité originale par rapport aux exercices antérieurs (effort
important d’information et de sensibilisation du public, établissement de mécanismes
d’implication des organisations de la société civile et tentative d’intégration des initiatives).

Pour importants qu’ils soient, ces acquis ne doivent cependant pas occulter les insuffisances
qui affectent les fondements mêmes sur lesquels ces processus ont été bâtis ainsi que la
portée et l’efficacité de leur impact. Le fait que le fondement de ces exercices soit lié à des
enjeux extérieurs (conventions internationales ou suggestions fortes d’agences de
coopération) introduit des biais dans la vision des acteurs. Plutôt que de privilégier des
démarches permettant de renforcer la cohérence intersectorielle et de favoriser une
meilleure synergie entre les politiques et programmes, plusieurs pays vont s’orienter vers
l’établissement de nouveaux cadres de planification qui sont perçus comme autant de canaux
potentiels de mobilisation de nouvelles ressources financières.

Cet état de fait explique le peu d’empressement, au niveau des pays, à développer une
synergie réelle dans la mise en œuvre des conventions de Rio dont le pilotage est confié, le
plus souvent, à des institutions différentes. Cette tendance est d’une certaine façon
encouragée par les démarches plus individualistes que concertées qui sont adoptées par les
diverses agences de coopération. En effet, au lieu de chercher à s’accorder sur les principes

24
 25

d’une approche commune, chacune d’elle préfère privilégier les processus qui répondent à
ses préoccupations, sans tenir compte des initiatives déjà engagées ni encourager la
synergie des politiques et programmes.

L’effort d’élargissement du champ de la concertation aux acteurs de la société civile est

entravé par le fait que la plupart des pays ont établi des mécanismes de consultation qui ne
permettent pas d’impulser une véritable dynamique de négociation sur les enjeux et les
orientations des processus. Mais, le niveau d’implication des acteurs de la société civile est
également tributaire de leur capacité à faire prendre en compte leurs préoccupations. De ce
point de vue, on constate que les dysfonctionnements internes que connaissent les OSC ne
permettent pas toujours de garantir une préparation satisfaisante des concertations avec les
décideurs politiques et un choix judicieux des représentants au sein des cadres de
concertation.

Encadré n° 5 : Points de vue des organisations de la société

civile sur la coopération avec les Etats

Le rapport publié par OSCAL (2002) analyse les relations que les Etats entretiennent avec les OSC..
«De toute évidence, les organisations de la société civile ne travaillent pas dans un vide économico-
politique, mais ont à faire face à des adversaires politiques, le principal étant l’Etat. En dernière
analyse, c’est l’Etat qui demeure l’arbitre final et l’élément déterminant de l’environnement politique et
économique plus vaste dans lequel les organisations de la société civile poursuivent leur mission. Dans
bon nombre de pays africains, cet environnement politique est devenu plus complexe à la suite des
récentes évolutions en faveur du pluralisme politique et de la décentralisation. Les pressions qui vont
dans le sens d’une démocratisation et d’une décentralisation des structures se sont traduites par une
atomisation des intérêts particuliers et ont souvent conduit à la polarisation, à la violence et à la
paralysie politique.

Dans ce contexte, les organisations de la société civile se trouvent confrontées à des intérêts
catégoriels et concurrents de fonctionnaires et d’hommes politiques qui s’opposent parfois aux
tentatives de transfert du pouvoir et des ressources aux causes locales qu’elles soutiennent. Comme
les organismes multilatéraux et bilatéraux font peu de cas des gouvernements, ces derniers tentent
d’exercer un contrôle sur les organisations de la société civile et sur leurs ressources».

Dans l’esprit de l’Agenda 21 et des conventions de Rio, la progression de la cohérence

horizontale est essentielle. Or, on constate que l’efficacité des dispositifs de coordination
intersectorielle est souvent limitée. Il s’y ajoute que la lisibilité d’ensemble des interventions
fait le plus souvent défaut. Cette limite dans la conduite des programmes en cours
d’exécution et dans la maîtrise des investissements mobilisés induit des processus de
planification sectoriels qui ne permettent pas une réelle optimisation du potentiel existant.

Sur un autre plan, il convient de mentionner que les pays ne parviennent pas toujours à
construire une base de référence à partir de laquelle il serait possible d’apprécier l’impact des
interventions et de mesurer les évolutions futures. L’expérience montre que de nombreux
projets ont été mis en œuvre dans le but de caractériser les états des milieux soumis à la
désertification et de comprendre les processus régissant ces phénomènes. Les approches
utilisées ont privilégié des échelles temporelles spécifiques sans tenir compte des possibilités
de généralisation ou de transposition des connaissances produites.

De ce fait, on se trouve face à un patrimoine d’information souvent très important, mais qui
ne permet pas d’aboutir à des cadres intégrés d’évaluation environnementale. En effet, tout
laisse penser que l’on a cherché à compiler des informations sur les ressources naturelles,
sans mesurer les difficultés objectives qui sont inhérentes à une telle entreprise, compte
tenu de la faible quantification des phénomènes de dégradation de l’environnement, de la

25
 26

dispersion des données disponibles, des difficultés d’accès à l’information existante, des
contraintes liées à l’utilisation de nomenclatures et d’échelles variables et du cloisonnement
des institutions détentrices d’informations.

4.4.1 STRATEGIES DE MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

Les pays africains ont presque tous ratifié la CCNUCC, alors que la responsabilité de cette
région dans le réchauffement de la planète est très faible. Les taux d’émissions de GES
relevés en Afrique restent négligeables en raison du faible niveau d’industrialisation des
pays. Les experts estiment que le continent africain dans son ensemble émet moins de 7%
des émissions globales et seulement 4% des émissions de CO². Dans ces conditions, les
options d’atténuation restent limitées. D’ailleurs, les discussions qui ont été menées sur les
réductions d’émissions n’ont pas pris en compte les besoins spécifiques des pays africains
(Sokona et al., 1998).

Pourtant, l’Afrique constitue l’une des régions du monde les plus vulnérables au changement
climatique en raison de plusieurs facteurs : sécheresses récurrentes, capacité limitée
d’adaptation, forte dépendance de l’agriculture vis-à-vis de ressources en eau limitées et/ou
surexploitées, dégradation des ressources des zones côtières, etc. Face à cette vulnérabilité
tous azimuts15, les Etats se sont dotés d’instruments opérationnels de mise en œuvre, sur le
plan national, des objectifs de la Convention ainsi que d’un argumentaire pour participer au
débat international sur la problématique des changements climatiques.

Dans le même temps, l’élaboration de cet instrument a contribué à conférer une visibilité
plus grande à la Convention, tout en permettant aux acteurs africains d’en appréhender les
enjeux. Cet éveil de conscience des acteurs peut faciliter la prise en charge concertée des
préoccupations relatives aux changements climatiques dans la planification macro-
économique.

La volonté de respecter les engagements pris relativement à la Convention et au Protocole

de Kyoto a conduit à l’établissement de cadres institutionnels de concertation et à la
réalisation de projets pilotes d’inventaire des GES. Ces initiatives visent, entre autres, à
atteindre les objectifs suivants :

renforcer la sensibilisation générale et la connaissance de la problématique des

changements climatiques ;

accroître les capacités nationales à prendre en compte la dimension des changements

climatiques dans la planification et la formulation des stratégies de développement ;

élargir le dialogue, les échanges d'informations et la coopération entre les décideurs et les
autres acteurs nationaux, notamment les ONG et le privé.

Dans la plupart des pays, le processus d’élaboration de la stratégie de mise en oeuvre de la

convention s’est appuyé sur des concertations nationales et la réalisation d’études
sectorielles portant sur la vulnérabilité aux changements climatiques et sur les capacités
d’adaptation.

L’orientation générale des stratégies définies se structure à deux niveaux essentiels :

15
«La modification des températures et des précipitations aura plusieurs effets néfastes sur la santé humaine. L’augmentation des températures
étendra l’environnement des vecteurs des maladies. Là où les infrastructures sanitaires sont défavorables, les sécheresses et les inondations
accroîtront les maladies hydriques telles que le paludisme, choléra, dingue, fièvre jaune et les tiques » (Dieudonné, 2001).

26
 27

le premier niveau concerne les actions ciblées tournant autour de l’amélioration de la

gestion de l’environnement et des ressources naturelles dans les principaux secteurs
d’activités structurantes qui constituent des sources d’émission de gaz à effet de serre
(agriculture, élevage, foresterie, énergie, transport, industrie, etc.) ;

le second niveau porte sur des actions à caractère horizontal qui concernent plusieurs
domaines, en particulier l’amélioration du cadre institutionnel, le développement des
compétences et des capacités nationales et la promotion de la coopération sous-
régionale, régionale et internationale.

En dépit des efforts qu’il a consentis, le continent africain ne pourra pas faire face tout seul
aux impacts des changements climatiques, alors que les pays développés disposent des
moyens économiques, des ressources humaines et technologiques leur permettant de
s’adapter aux impacts des changements climatiques. Cette situation est d’autant plus
préoccupante que les pays développés ne semblent pas disposés à consentir des efforts
significatifs pour prendre en charge la question des changements climatiques.

Comme le fait observer Diop (2001), «on note, en effet, à l’échelle mondiale (…) une
diminution de l’aide publique au développement. Plus grave, les derniers développements de
la COP6 et de la COP6bis montrent le peu d’empressement de la communauté internationale
à régler ces problèmes. On ergote sur des engagements de réduction qui ne vont pas
infléchir la tendance au réchauffement de la planète (Protocole de Kyoto). On transforme le
débat sur le MDP en véritable course d’obstacles ne serait-ce que par la quantité de
littérature produite, mais aussi par une forte propension à compliquer le mécanisme».

Ce point de vue est largement partagé par les experts africains impliqués dans les
négociations internationales sur le climat. Ces derniers considèrent que le compromis sur les
mécanismes de flexibilité, la prise en compte des puits et le retrait des USA des négociations
en cours auront pour effet combiné une réduction du potentiel de marché que recèle le MDP
et, par la-même, une baisse du coût des réductions d’émissions certifiées.

Encadré n° 6 : Quelques options pour l’adaptation des pays africains

«Plusieurs options pourraient se présenter afin d’aider les pays en développement à s’adapter aux
impacts des changements climatiques telles que :

l’instauration de véritables transferts de technologie relatifs tant aux processus industriels en

vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre qu’aux technologies permettant de
s’adapter. Certains pays africains sont loin d’être même au courant des technologies
disponibles. De plus, ils ont des expériences limitées ; ce qui nécessite la promotion de projets
pilotes ;
la formation de techniciens et de spécialistes des différentes technologies d’adaptation dans
les domaines prioritaires définis par l’Afrique ;
la suppression de la dette et de son service. Ce sont les principaux éléments qui empêchent
les économies africaines de sortir du sous-développement. Ces mesures semblent être parties
prenantes de l’appui au processus de renaissance de l’Afrique» (Diop, 2001).

Les stratégies de mise en œuvre de la Convention doivent s’articuler autour du renforcement

de toutes les capacités en partant du bas vers le haut et en privilégiant les dynamiques
porteuses qui répondent aux critères de durabilité. Par ailleurs, «il y a matière à une
implication active des organisations (entreprises, ONG, centres de recherche, réseaux…)
dans l’utilisation des mécanismes [mis en place] pour financer leurs activités. Les procédures
restent à élaborer, mais on ne peut pas attendre la sollicitation des pays du Nord pour

27
 28

s’impliquer dans des mécanismes pour lesquels, c’est la rapidité d’entrée dans leur
fonctionnement (processus d’apprentissage) qui permet d’acquérir un savoir-faire et une
maîtrise de leur évolution dans les négociations à venir» (Thomas, 1998).

4.4.2 STRATEGIES ET PLANS D’ACTION DE MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION SUR LA DIVERSITE

BIOLOGIQUE

Les dispositions de la CDB font obligation aux pays Parties d’élaborer, selon leurs capacités
et conditions spécifiques, des stratégies, plans et programmes qui prennent en compte les
objectifs de la Convention ou de réajuster les dispositifs existants, afin de les rendre plus
conformes aux principes et aux orientations de cet accord.

De façon générale, les stratégies élaborées par les pays africains en matière de diversité
biologique ont pour finalité de promouvoir une amélioration de la situation environnementale
grâce à une meilleure maîtrise des phénomènes d'érosion du patrimoine génétique des
espèces animales et végétales. Elles s’emploient à établir un cadre de référence permettant
d'impulser avec vigueur les actions de préservation et de restauration des espèces et de leur
milieu.

L’un des soucis majeurs qui sous-tend les processus de planification engagés dans le cadre
de CDB concerne la mise en cohérence des objectifs globaux de la stratégie de conservation
de la diversité biologique avec les objectifs spécifiques des autres stratégies et plans
sectoriels. Dans plusieurs pays, les stratégies adoptées ne proposent pas, de façon explicite,
des mécanismes d'articulation aux autres processus, mais elles prennent en compte
certaines préoccupations qui interpellent l'ensemble des acteurs impliqués dans les exercices
de préparation de politiques qui concernent le secteur rural. Dans ce cadre, l'analyse des
principaux défis pour l'avenir met l'accent sur la nécessité non seulement d'améliorer la
coordination intersectorielle et l’efficacité des dispositifs de coordination intersectorielle.

Toutefois, il convient de souligner que les stratégies de gestion de la diversité biologique

sont faiblement intégrées au cadre global de la politique macro-économique ; ce qui leur
confère une importance très relative dans la planification nationale. Par rapport au processus
d’élaboration des programmes d’action de lutte contre la désertification, l’exercice de
formulation des stratégies en matière de gestion de la biodiversité manque de visibilité. De
plus, le caractère transversal de ces stratégies n’est généralement pas reconnu par les
différents départements ministériels.

Les orientations des stratégies de gestion de la diversité biologique ne sont pas réellement
prises en compte par les documents de stratégie de réduction de la pauvreté. Dans le cas
spécifique du Burkina Faso, l’élaboration du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté -
qui constitue désormais la pierre angulaire des politiques de développement - est
postérieure à l’adoption de la plupart des autres cadres de planification. Mais, le CSLP n’a
incorporé que les orientations et objectifs définis dans les secteurs de l’éducation de base et
de la santé. Il ne fait aucune référence aux lignes d’actions de la stratégie de gestion de la
biodiversité.

Les stratégies de gestion de la diversité biologique mettent en exergue la nécessité de

prendre en compte le savoir local et les pratiques éprouvées en matière de conservation et
d’utilisation durable de la biodiversité. Une telle option est pertinente, mais les documents
élaborés ne précisent pas quels sont les paramètres de prise en compte des techniques et
pratiques produites par le savoir local, entendu comme savoir concret (opérationnel) et

28
 29

normatif (habilitant) touchant à la fois les conditions écologiques, socio-économiques et

culturelles.

Or, toute perspective de mise en œuvre des stratégies et/ou des plans d’action doit
capitaliser les expériences antérieures et actuelles, en tirer des enseignements pour l’avenir
et exploiter, de façon judicieuse, le savoir-faire local ainsi que les techniques et pratiques
traditionnelles qui ont fait la preuve de leur efficacité en matière gestion de la diversité
biologique. Cette prise en compte du savoir local est conforme au principe de la nécessaire
participation des populations. En effet, la reconnaissance des populations comme des
interlocuteurs à part entière implique que l’on prenne en compte les connaissances qu’elles
ont élaborées pour s’adapter aux mutations de leur environnement et assurer la reproduction
de leurs systèmes socio-économiques.

Cette maîtrise des modes d’adaptation des populations à leur environnement peut constituer
une source importante d’innovation et de progrès. Mais, cela suppose que l’on prenne en
compte les éléments qui fondent l’édifice du système de représentations des populations.
Autrement dit, pour être cohérentes, les approches participatives doivent se fonder sur la
prise en compte de la vision que les populations ont de la réalité. Il reste que les
connaissances traditionnelles ou plutôt l’application de ces techniques et stratégies aux
différents milieux pour en exploiter les ressources ne suffisent pas, à elles seules, pour faire
face aux problèmes qui se posent actuellement en matière de gestion durable de la diversité
biologique. Il est indispensable que ces connaissances soient renforcées par les acquis des
sciences et techniques de l’époque actuelle.

4.1.3 PROGRAMMES D’ACTION DE LUTTE CONTRE LA DESERTFICATION

En Afrique, la plupart des acteurs ont tendance à considérer que la CCD constitue un cadre
stratégique important pour impulser une dynamique plus vigoureuse de lutte contre la
désertification. A leurs yeux, l’adoption de cet instrument traduit non seulement la prise de
conscience par la communauté internationale de l’ampleur du phénomène de dégradation
des terres, mais aussi l’affirmation de la volonté d’établir des mécanismes appropriés pour
une prise en charge solidaire de ces problèmes à différentes échelles (locale, nationale,
régionale et mondiale).

Il serait exagéré de prétendre que la CCD constitue le concentré de toutes les

préoccupations des populations africaines en matière de développement économique et de
lutte contre la dégradation des terres. Il faut cependant reconnaître que la Convention
affirme clairement son ambition de promouvoir la lutte contre la désertification en l’insérant
dans le contexte plus large du développement durable et en l’articulant aux préoccupations
de décentralisation, de bonne gouvernance, de sécurité alimentaire et de lutte contre la
pauvreté. Une autre caractéristique intéressante de la CCD réside dans le souci d’une
modification profonde des méthodes de conduite des politiques de développement et des
systèmes de coopération.

Les parlements africains ont ratifié cette Convention avec un élan plein d’espoir. Cette
ratification n’a cependant pas entraîné une modification profonde de la situation que
connaissent les pays, notamment en Afrique de l’Ouest. Actuellement, plusieurs initiatives de
lutte contre la désertification sont engagées sur le terrain, mais leur efficacité reste limitée.
Autrement dit, les exercices entrepris dans le cadre de l’élaboration des programmes d’action
de lutte contre la désertification (PAN/LCD) n’ont pas toujours contribué à donner un nouvel
élan aux efforts de lutte contre la dégradation des terres.

29
 30

En réalité, les finalités assignées au processus des PAN/LCD mettent d’avantage l’accent sur
les opportunités qu’offre la Convention, en termes d’appuis extérieurs escomptés, plutôt que
sur les changements internes qu’il conviendrait d’apporter pour améliorer l’efficacité des
stratégies de lutte contre la dégradation des terres. Il s’y ajoute que les modalités d’insertion
des PAN/LCD dans les dispositifs existants ne sont pas toujours définies sur la base d’un
cadre logique précisant clairement les liens entre les orientations de la politique de
développement économique, les objectifs spécifiques assignés aux programmes d’action, les
axes d’intervention prioritaire et les résultats attendus.

Ainsi, la mise en œuvre des PAN/LCD n’a pas connu de progrès significatifs ni à l’échelle
nationale, ni à l’échelle sous-régionale. Il apparaît clairement que les pays rencontrent de
sérieuses difficultés dans le cadre de la mobilisation de ressources financières nouvelles pour
mettre en œuvre leurs programmes d’action. Les partenaires de coopération sont peu enclins
à appuyer les nouveaux projets proposés par les PAN/LCD. Ils considèrent que toute
intervention doit d’abord apprécier la logique et les objectifs des stratégies mises en œuvre
dans le cadre de la lutte contre la dégradation des terres. En d’autres termes, la justification
de tout nouveau projet doit résider dans la valeur ajoutée qu’il est censé apporter par
rapport aux actions déjà menées sur le terrain.

Encadré n° 7 : Commentaire sur les ordres de grandeur financiers

mentionnés dans l’avant-projet du PAN/LCD burkinabè

L’avant-projet du programme d’action a estimé à 85 milliards de francs CFA par an les besoins de
financement pour la lutte contre la désertification, sur la base d’une capacité d’absorption de 10 millions
de francs CFA par an et par village. Cette évaluation financière devait nécessairement être réexaminée à
la lumière de plusieurs indicateurs :

l’expérience des projets de développement fondés sur l’appui aux initiatives locales a permis d’établir
que la capacité «d’absorption villageoise» est comprise, en moyenne, entre 1 et 2 millions de francs
CFA par an, si les projets demandent aux villageois de verser une contrepartie minimale (10 %) ;
cette contrepartie étant perçue comme le gage d’une appropriation de l’investissement, mais aussi la
preuve qu’il existe une capacité réelle à prendre en charge les coûts récurrents ;

l’examen des chiffres de l’aide publique au développement a montré que l’investissement annuel
destiné au secteur productif était d’environ 50 milliards de francs CFA. En admettant que sur ce
montant total, la moitié (25 milliards) peut être allouée à des investissements villageois, on obtient
alors un disponible de 3 millions par village, tous les investissements confondus.

Ainsi, l’expérience du terrain et les données macro-économiques mettaient en relief le caractère non
réaliste des chiffres proposés dans l’avant-projet.

L’intégration des PAN/LCD au cadre de la politique macro-économique et la progression de la

cohérence horizontale constituent des éléments essentiels pour garantir une plus grande
efficacité des actions engagées sur le terrain dans le domaine de la lutte contre la
dégradation des terres. Or, on constate dans plusieurs pays que l’efficacité des dispositifs de
coordination des différentes politiques sectorielles reste faible. En effet, l’articulation entre
les programmes d’action et les autres politiques sectorielles et transversales n’est pas
clairement établie. Tout en affirmant la nécessité d’une mise en cohérence des processus
engagés dans le secteur rural, les PAN/LCD ne fournissent pas d’indications précises sur les
modalités d’opérationnalisation d’une telle démarche.

De plus, il n’existe pas toujours de passerelles entre les orientations des politiques nationales
et les objectifs poursuivis dans le cadre des interventions aux échelles locales. Bien que la
volonté d’une meilleure cohérence des interventions soit exprimée par la plupart des acteurs,

30
 31

notamment en milieu rural, les méthodes et les moyens utilisés pour y parvenir ne
produisent pas toujours les résultats escomptés. Il s’y ajoute que la visibilité d’ensemble des
interventions fait le plus souvent défaut. Cette limite dans la conduite des programmes en
cours d’exécution et dans la maîtrise des investissements mobilisés induit des processus de
planification sectoriels qui ne permettent pas une réelle optimisation du potentiel existant.

Encadré n° 8 : Les défis de la coordination et du leadership

L’analyse des expériences de planification entrepris dans les pays de l’Afrique de l’Ouest et du Centre
révèle une faible efficacité des mécanismes de coordination intersectorielle ; chaque processus de
planification ayant son propre mécanisme de pilotage et de coordination. Or, ces mécanismes ne sont
pas dotés de l’autorité politique requise pour négocier avec les différentes institutions publiques et, au
besoin, les contraindre à traduire dans leurs politiques sectorielles, les orientations définies par les
cadres de planification. De façon générale, la capacité des structures de coordination à impulser une
dynamique intersectorielle est entravée à la fois par leur positionnement institutionnel et leur statut. A
ces contraintes s’ajoutent d’autres qui sont liées à la propension de ces structures à assurer
simultanément la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre des processus.

Sur un autre plan, la non effectivité du leadership de l’Etat dans la conduite des processus fait que les
Ministères de l’économie qui sont chargés de la coordination de l’aide et de la planification du
développement ne parviennent pas à assumer, de façon satisfaisante, ces missions qui leur sont
confiées. Cette défaillance tient au fait que ces départements ne disposent pas toujours d’une autorité
et d’un poids politique suffisants pour assurer efficacement la coordination de l’aide et celle de
l’intervention des ministères techniques. Dans certains pays, au sein du Ministère de l’économie, la
coordination entre les différents services et leur mise en synergie posent des problèmes.

4.5 Orientations de l’Initiative environnementale du NEPAD

Pour corriger les faiblesses des politiques et des programmes en cours d’exécution, le NEPAD
recommande d’articuler les initiatives en matière d’environnement autour de huit objectifs
hautement prioritaires ayant trait à i) la lutte contre la désertification, ii) la protection des
zones humides, iii) la lutte contre les plantes exotiques envahissantes, iv) la gestion des
côtes, v) l’atténuation des effets du réchauffement global, vi) la gestion des zones
transfrontières, vii) la gouvernance environnementale et viii) la mise en place de mécanismes
de financement durable.

Le Nouveau Partenariat part du constat que la dégradation de l’environnement,

l’accentuation de la pression exercée sur les ressources naturelles et l’aggravation du
processus de paupérisation constituent des défis majeurs auxquels le continent doit
impérativement faire face. Pour lever ces contraintes, le programme préconise l’adoption
d’une initiative environnementale intégrant un plan d’action et des stratégies cohérentes. Le
plan d’action a été élaboré sous l’égide de la Conférence ministérielle africaine sur
l’environnement (CMAE), en mettant en œuvre un processus consultatif et participatif.

Le processus a été supervisé par un comité de pilotage constitué de représentants de onze

pays africains en collaboration avec le Secrétariat du NEPAD. Le Programme des Nations
Unies pour L’Environnement et le Fonds pour l’Environnement Mondial ont apporté leur appui
à la préparation du plan d’action.

La concertation a été conduite en deux phases. La première étape (septembre 2001 - juillet
2002) a abouti à l’élaboration d’un cadre d’action. La seconde phase couvrant la période de

31
 32

septembre 2002 à mai 2003 a été marquée par la tenue de huit ateliers thématiques16 et
d’un forum de la société civile. Les matériaux issus de ces réflexions et discussions ont
permis de définir le contenu du plan d’action17. Les rapports des ateliers thématiques et le
plan d’action ont été révisés lors de la réunion du comité de pilotage qui s’est tenue en avril
2003, à Maputo (Mozambique). Le plan d’action a été soumis, pour approbation, à la session
spéciale de la CMAE qui s’est déroulée Maputo en juin 2003. Les projets élaborés dans la
perspective de la mise en œuvre du plan d’action ont été examinés lors de la conférence
internationale sur le partenariat tenue en décembre 2003 à Alger.

Le plan d’action établit un diagnostic exhaustif de l’état des ressources naturelles et insiste
sur l’ampleur de la dégradation de l’environnement (sols, végétation, eau, ressources
génétiques terrestres et marines …). Il indique que ce processus résulte, pour une large part,
de méthodes et de pratiques inappropriées auxquelles les populations africaines recourent
pour assurer leur survie. En Afrique, la relation entre pauvreté et dégradation des ressources
naturelles entretient un cercle vicieux dont les manifestations se révèlent désastreuses à la
fois pour les communautés locales et pour la nature. Mais, la pauvreté n’est pas le seul
facteur en cause dans la crise environnementale qui affecte la région. Le plan d’action
souligne les défaillances relevées dans les politiques nationales et régionales, notamment en
ce qui concerne l’aménagement du territoire et le développement des capacités humaines,
institutionnelles et financières.
Le plan d’action de l’initiative environnementale du NEPAD a pour ambition de rompre les
mécanismes qui sous-tendent le cercle vicieux de la pauvreté et de la dégradation de
l’environnement. Son objectif global porte sur l’amélioration des conditions
environnementales en vue de promouvoir une croissance économique durable en Afrique.
Les objectifs spécifiques s’articulent autour de plusieurs axes majeurs :

contribuer à la promotion du NEPAD par une mise en œuvre efficace de l’initiative

pour l’environnement ;

promouvoir l’utilisation durable des ressources naturelles du continent africain et

renforcer l’appui politique aux programmes environnementaux ;

favoriser la mise en œuvre des conventions environnementales régionales et

internationales ratifiées par les pays africains ;

renforcer les capacités humaines et institutionnelles des pays africains en vue de faire
face efficacement aux défis environnementaux ;

faciliter la prise en compte des préoccupations environnementales dans les stratégies

de lutte contre la pauvreté ;

créer un réseau de centres régionaux d’excellence pour la science et la gestion de

l’environnement ;

mobiliser la communauté scientifique africaine et internationale pour faire face aux

défis environnementaux ;

16
Les ateliers ont porté sur les thèmes ci-après : i) désertification, ii) pauvreté et environnement, iii) espèces envahissantes, iv) forêts, v)
environnement marin et côtier, y compris les eaux douces, vi) santé et environnement, vii) changements climatiques et viii) zones humides. L'objectif
poursuivi à travers l'organisation de ces ateliers était d'approfondir la réflexion sur les activités définies dans le cadre du plan d'action en vue
d’identifier des propositions concrètes de projets. Les ateliers ont regroupé quelques 786 experts et permis d’identifier 200 propositions de projets
conformes aux priorités contenues dans les programmes d’activités du plan d'action.
17
Le plan d’action prend en considération les recommandations relatives au NEPAD qui sont contenues dans le plan de mise en œuvre de
Johannesburg adopté par le Sommet mondial sur le développement durable ainsi que les recommandations convenues lors de la discussion sur la
composante environnementale du NEPAD qui a eu lieu à Nairobi le 5 février 2003 à l’occasion des travaux du forum des Ministres chargés de
l’environnement.

32
 33

valoriser l’expertise disponible pour éclairer le processus décisionnel au niveau inter-

gouvernemental ;

améliorer le cadre institutionnel de la gouvernance environnementale régionale ;

canaliser les flux financiers régionaux et internationaux vers des initiatives

environnementales ;

établir un cadre de partenariat entre les pays africains et leurs partenaires bilatéraux
et multilatéraux, conformément à l’esprit de la Déclaration du Millénaire pour le
Développement18.

Encadré 9 : Finalités du plan d’action de l’Initiative

environnementale du NEPAD

«Le NEPAD recommande la mise en place et l’adoption d’une initiative environnementale - un plan
d’action et des stratégies cohérentes - pour faire face aux défis environnementaux de la région, tout
en luttant contre la pauvreté et en oeuvrant pour le développement socio-économique. Le présent
Plan d’action environnemental pour cette première décennie du 21ème siècle est établi pour répondre
à l’appel en faveur d'une telle initiative. Ce plan (…) traite les questions et les préoccupations
communes et partagées du développement durable en Afrique. C’est un ensemble d’actions et de
responsabilités collectives que les pays africains doivent adopter et mettre en oeuvre pour conserver
l’intégrité de leur environnement et assurer l’utilisation durable de leurs ressources naturelles grâce à
des partenariats avec la communauté internationale. Il fournit un cadre approprié pour l’établissement
d’un fort partenariat pour la protection de l’environnement entre l’Afrique et ses partenaires, fondé sur
les engagements contenus dans la Déclaration des Nations Unies du Millénaire» (PNUE, 2003).

En adoptant une démarche intégrative, le plan d’action a cherché à prendre en compte dans
l’agenda de la durabilité environnementale, les préoccupations liées à la croissance
économique, à la répartition des revenus, à la lutte contre la pauvreté, à l’équité sociale et à
la gouvernance. Ce choix se justifie dans la mesure où l'Initiative pour l'environnement du
NEPAD ne doit pas être perçue comme un terrain d’action déconnecté des objectifs globaux
du programme. Inversement, la mise en œuvre de ces objectifs dépend en partie de la santé
et du bon suivi de l’environnement.

Du point de vue de son contenu, le plan d'action est structuré par groupes d’activités
programmatiques et de projets majeurs à mettre en oeuvre sur une période initiale de dix
ans. Les domaines programmatiques ont été définis en tenant compte des secteurs
prioritaires et des thématiques essentielles mentionnées dans le chapitre consacré à
l'Initiative pour l'environnement du NEPAD.

Encadré 10 : Principes directeurs du plan d’action

«Le plan d’action repose sur les principes suivants :

a) l’accent est mis sur des activités et processus qui ajouteront une valeur nouvelle et significative aux
activités de gestion environnementale existantes, au plan régional, sous-régional et national ;

18
L’adoption de la Déclaration du Millénaire en septembre 2000 a consacré un engagement résolu de la communauté internationale en faveur de
l’amélioration des conditions de vie de l’humanité au cours du prochain siècle. Dans le cadre de cette Déclaration, les dirigeants du monde ont convenu
d’objectifs prioritaires et de cibles mesurables visant à promouvoir, à l’horizon 2015, la lutte contre la pauvreté, la faim, l’analphabétisme, le VIH/SIDA et les
grandes endémies, l’élimination des discriminations à l’égard des femmes et de toutes les couches et catégories sociales défavorisées ainsi que la gestion
durable de l’environnement. Les ambitions contenues dans la Déclaration du Millénaire ont été modifiées et transformées par la suite en Objectifs de
Développement du Millénaire (rebaptisés plus tard «Objectifs du Millénaire pour le Développement - OMD)» qui ont pris en compte les orientations
définies pour promouvoir la coopération internationale et le développement socio-économique. Les OMD constituent une base permettant de favoriser la
convergence des politiques nationales et des initiatives régionales et internationales vers des axes stratégiques hautement prioritaires, tout en maintenant
leur stabilité dans le temps et en offrant les moyens aux différents acteurs concernés de mesurer les progrès accomplis.

33
 34

b) le plan d’action dans son ensemble et ses projets d’application se construiront sur la base de
progrès antérieurs ;

c) les activités doivent être mises en oeuvre de manière à assurer que l’Afrique tire des leçons de ses
efforts et de ses succès précédents, tout en tenant compte de l'expérience acquise dans d’autres
régions du monde ;

d) l’action collective est accomplie avec des capacités différenciées. Il faut reconnaître clairement que
si le continent a des objectifs et des obligations qui sont partagés, ses pays ont différents niveaux et
fourchettes de capacités - financières, humaines, scientifiques et technologiques -- et de dotations.
Une coopération régionale réelle sera ainsi requise pour mobiliser ou employer les capacités afin
d’appliquer le plan d’action. En outre, l’accent sera mis sur les activités qui vont en définitive élargir la
capacité qu'a la région de s’engager dans la gestion environnementale» (PNUE, 2003).

4.6 Perspectives de mise en œuvre concertée du plan d’action de l’Initiative

environnementale du NEPAD et des conventions de Rio

Tout le monde s’accorde à reconnaître que la mise en œuvre concertée du NEPAD et des
conventions de Rio est indispensable pour faire émerger une véritable perspective de
développement durable en Afrique. Dans ce cadre, l’un des défis majeurs qui se pose
concerne la nécessité de définir une démarche méthodologique permettant de passer des
pétitions de principes aux actions concrètes sur le terrain.

La mise à plat des stratégies de mise en œuvre des AME permet de cerner des points
communs et des lignes de convergence avec la composante environnementale du NEPAD. Le
plan d’action de l’initiative environnementale du NEPAD a articulé ces convergences autour
les axes suivants :

Domaine d’intervention 1 : lutte contre la dégradation des sols, la sécheresse et la

désertification

Dans l’esprit du NEPAD et de la CCD, il s’agit de mettre l’accent sur les interrelations qui
fonctionnent entre le processus de dégradation des terres et la paupérisation, ainsi que les
facteurs cumulatifs en jeu et les conséquences qu’ils engendrent. C’est cela qui permet de
définir des stratégies ciblées et des mécanismes appropriés d’implication des différents
acteurs concernés dans la mise en œuvre des mesures préconisées.

La CCD prend en charge la majeure partie des préoccupations des pays africains en matière
de développement économique et de lutte contre la dégradation des terres. Ses ambitions,
qui recoupent largement celles du NEPAD, visent à promouvoir la lutte contre la
désertification en l’insérant dans le contexte plus large du développement durable et en
l’articulant aux préoccupations de décentralisation, de bonne gouvernance, de sécurité
alimentaire et de lutte contre la pauvreté. La mise en œuvre de la CCD devrait contribuer à
créer des conditions cadres propices à la réussite du NEPAD, dans la mesure où elle se
traduirait par une modification profonde des méthodes de conduite des politiques de
développement et des systèmes de coopération.

L’une des limites communes aux processus PAN/LCD et NEPAD réside dans la faible prise en
compte des priorités définies par les communautés locales. La nécessité d’accorder une
attention plus soutenue aux préoccupations exprimées ces communautés est affirmée par
tous les intervenants extérieurs. De plus en plus, les structures d’appui s’orientent vers des
approches décentralisées et mieux intégrées à la base. Mais, plusieurs difficultés persistent en
rapport avec la logique des démarches d’intervention et la manière dont elles abordent les

34
 35

problèmes. De fait, les intervenants ne s’inscrivent pas toujours dans une logique d’appui à
la maîtrise d’ouvrage locale. Le partenariat avec les acteurs locaux lui-même pose parfois
problème, puisqu’il ne se fonde pas toujours sur une contractualisation réelle. En réalité, les
bases de la collaboration, autant pour ce qui concerne le choix des axes d’intervention, le
contenu des protocoles d’accord que les modalités de mise en œuvre sont le plus souvent
définies de façon unilatérale par les institutions d’appui qui apportent les ressources
financières.

Domaine d’intervention 2 : conservation des zones humides en Afrique

Les stratégies de mise en œuvre de la convention sur la diversité biologique s’attachent à

favoriser la conservation de la biodiversité en particulier des écosystèmes et des habitats,
des espèces endémiques ainsi que des ressources génétiques, surtout celles qui présentent
une valeur ajoutée sur le plan économique et socio-culturel. C’est cette même logique qui
fonde la démarche du plan d’action de l’initiative environnementale du NEPAD. En effet, le
plan d’action s’assigne comme objectif de protéger les écosystèmes fragiles, en particulier les
zones humides. Il s’agit de «préserver et/ou améliorer l’intégrité écologique des écosystèmes
des zones humides ; ce qui permettrait une meilleure utilisation de leurs valeurs et de leurs
fonctions, à long terme» (PNUE, 2003)19.

Les processus de planification engagés dans le cadre de la CDB sont sous-tendus par le souci
de garantir une mise en cohérence des objectifs globaux de la stratégie de conservation de
la diversité biologique avec les objectifs spécifiques des autres stratégies et plans sectoriels.
L’établissement de mécanismes d'articulation de la stratégie de conservation de la diversité
biologique aux autres politiques sectorielles présente un intérêt pour le NEPAD dans la
mesure où un tel processus va améliorer la coordination intersectorielle et favoriser
l'élaboration des schémas d'aménagement du territoire pouvant servir de cadres référentiels
pour les interventions sectorielles.

Sur un autre plan, le renforcement des synergies entre les politiques sectorielles et
transversales offre la possibilité de promouvoir une harmonisation des stratégies
d’intervention à l’échelle locale en favorisant le dialogue sur les grands principes directeurs
qui doivent orienter ces interventions (systèmes de financement, modalités d’appui à la maîtrise
d’ouvrage locale, recours aux opérateurs de proximité, etc.).

Domaine d’intervention 3 : prévention et contrôle des espèces exotiques envahissantes

La stratégie de mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique pose l’exigence d’une
lutte soutenue contre la prolifération de certaines espèces allogènes dans les cours d’eau ;
prolifération qui tend à entraver les activités de transport, de pêche et de production
d’électricité. Dans le même ordre d’idées, le plan d’action de l’Initiative environnementale du
NEPAD se propose de réglementer et/ou de contrôler l’introduction et l’utilisation de ces
espèces en Afrique, de façon à limiter leur impact négatif sur les populations, les systèmes de
production et les écosystèmes.

Domaine d’intervention 4 : conservation et utilisation durable des ressources côtières et marines

Les stratégies de mise en œuvre de la Convention sur le changement climatique ont défini des
orientations visant à limiter les processus d’altération des zones côtières qui résultent
essentiellement de l’urbanisation croissante, de la construction d’infrastructures (ports, réseaux
routiers, oléoducs, etc.), de la prospection pétrolière, de l’exploitation minière et des pollutions
19
PNUE, 2003. Projet de plan d’action de l’initiative environnementale du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique.

35
 36

d’origine diverse. Pour opérationnaliser ces orientations, le NEPAD recommande d’élaborer et de

mettre en œuvre des politiques communes en matière de gestion durable du littoral et des
ressources côtières. Dans ce cadre, les programmes d’action devraient intégrer l’utilisation
durable des ressources, la gestion rationnelle des habitats et des écosystèmes, la maîtrise des
activités touristiques ainsi que la lutte contre l’érosion côtière et les pollutions.

Domaine d’intervention 5 : lutte contre les changements climatiques en Afrique

Dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention sur les changements climatiques, les
principales lignes d’action retenues par les pays africains se structurent autour de
l’amélioration de la gestion de l’environnement et des ressources naturelles dans les
principaux secteurs d’activités structurantes qui constituent des sources d’émission de gaz à
effet de serre. Les options en matière de réduction des GES se situent à deux niveaux
essentiels :

la gestion durable des ressources naturelles, en particulier les terres agricoles, les
pâturages, les eaux et les forêts ;
la gestion rationnelle des ressources énergétiques.

Le plan d’action de l’initiative environnementale du NEPAD met l’accent sur la nécessité de

prendre en compte la problématique de la vulnérabilité socio-économique et environnementale
ainsi que les processus d’adaptation aux changements climatiques. Dans ce cadre, il préconise
trois mesures essentielles :

l’identification des écosystèmes, des régions et des populations les plus vulnérables au
changement climatique ;
le développement de stratégies d’adaptation pour les régions et les secteurs identifiés ;
la mise en œuvre de projets de démonstration et de projets pilotes.

Le mécanisme de développement propre (MDP) qui se propose d’aider les pays en

développement à parvenir à un développement durable peut apporter une contribution
importante pour la mise en œuvre du NEPAD.

Domaine d’intervention 6 : conservation et gestion transfrontalière des ressources naturelles

La volonté de renforcer le processus d’intégration économique au niveau du continent

africain impose aux pays d’élaborer une politique commune d’amélioration de
l’environnement en vue de favoriser une meilleure gestion des ressources partagées,
d’assurer l’harmonisation des législations et des stratégies nationales et d’établir des
mécanismes de prise en charge des défis communs. Dans cette perspective, plusieurs cadres
d’action ont été établis pour le traitement des questions liées à la lutte contre la dégradation
des terres ainsi qu’à la gestion des ressources en eau, des ressources forestières et
halieutiques, du littoral, etc.

Les propositions formulées par le plan d’action de l’Initiative environnementale du NEPAD

s’inscrivent dans une dynamique de complémentarité par rapport aux activités initiées par les
différents ces cadres de concertation et d’action.

En plus des domaines d’intervention sectoriels, le plan d’action a identifié des mesures de
soutien conçues comme des axes horizontaux d’actions inter-sectorielles par rapport à
l’environnement. Pour l’essentiel, ces mesures concernent :

36
 37

la santé et l’environnement ;
le transfert de technologies environnementales ;
l’évaluation et l’alerte précoce des désastres naturels ;
la mise en place d’une banque de données environnementales.

La mise en synergie de ces lignes directrices est indispensable pour établir une stratégie de
gestion de l’environnement et des ressources naturelles sur des bases durables. Dans la
mesure où ces actions sont hautement interdépendantes, leur mise en œuvre devra être
raisonnée de façon à garantir un enchaînement logique des activités à conduire.

Les perspectives de mise en œuvre concertée des conventions de Rio et du NEPAD n’ont pas
pour finalité de créer une nouvelle dynamique dans laquelle toutes les initiatives déjà
engagées viendraient se fondre. Elles doivent être perçues comme une opportunité pour
améliorer notablement les initiatives les plus porteuses en y intégrant les dimensions
novatrices résultant de la lecture croisée du NEPAD et des AME. Cette option en faveur du
réajustement des dynamiques en cours n’exclut pas que l’on puisse envisager le lancement
d’actions nouvelles. Mais, ces actions à entreprendre devront être conçues dans une logique
de complémentarité.

Le point de départ de la mise en œuvre concertée des conventions de Rio et du NEPAD doit
résider dans la nécessaire capitalisation des acquis des différentes démarches de
programmation du développement économique et de la gestion des ressources naturelles.
C’est seulement à cette condition qu’il sera possible de tirer tous les enseignements utiles
des expériences déjà engagées pour proposer des améliorations éventuelles.

De ce point de vue, il importe de rappeler que les interventions entreprises s’inscrivent le

plus souvent dans le cadre de planifications sectorielles portant sur un domaine restreint et
bien délimité comme l’hydraulique ou l’aménagement des forêts par exemple. Une telle
option conduit à une planification plus opérationnelle que stratégique, qui se matérialise par
un catalogue d’activités à réaliser à court terme.

Dans le cadre des dynamiques nouvellement ouvertes, il s’agira d’évoluer de cette

planification sectorielle vers une planification intégrée et globale qui clarifie et consolide les
liens entre d’une part les défis environnementaux majeurs et, d’autre part les différents
secteurs d’intervention. Un tel modèle de planification peut contribuer efficacement à faire
progresser la cohérence horizontale.

De quelle manière les options stratégiques du NEPAD prennent-elles en compte les axes de
convergence des trois conventions environnementales ? Le processus d’élaboration du plan
d’action de l’Initiative environnementale du NEPAD aurait dû accorder une attention plus
grande à l’identification des priorités communes qui structurent les programmes de mise en
œuvre des conventions de Rio en vue de les articuler aux objectifs du plan d’action20. Par
exemple, la prise en compte des synergies entre les conventions aurait permis de cerner de
façon plus précise les enjeux en termes de carbone qui sont liés aux choix faits par le NEPAD
dans différents domaines (infrastructures, sécurité alimentaire, transport, etc.). En abordant
les problèmes sous cet angle, les pays africains parviendraient à se positionner sur des
enjeux à long terme comme la réduction de milliards de tonnes de GES pouvant découler de
l’option consistant à privilégier le rail comme système de transport. Cela pourrait contribuer à

20
Cette démarche aurait permis d’aborder de façon interactive les problèmes environnementaux en combinant plusieurs entrées (dégradation des terres,
restauration des équilibres agro-écologiques, conservation de la diversité biologique, réduction de la vulnérabilité des secteurs d’activités structurantes aux
changements climatiques) et en prenant en compte à la fois leurs dimensions sociales, économiques et politiques (lutte contre la pauvreté, dynamique
démographique, décentralisation, accès à l’information et aux ressources financières, etc.).

37
 38

renforcer les capacités de négociation de l’Afrique face les agences de coopération autour du
financement de programmes ambitieux d’infrastructures.

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