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papel do crcere no
governo das migraes
.:
do
governo da populao
cidadania excludente
Jd
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Emilio Santoro
Justia e
segurana pblica
l. Para uma discusso das polticas penais que levaram ao aumento da populao carcerria na Europa,
atingindo particularmente
os rnigrantes e as minorias tnicas, ver Re (2006).
94
DiREITOS HUMANOS
POPULAO
CARCERRIA
PAs 5
8.766
(09/06/2006)
9597
(0812006)
PRESOS
ESTRANGEIROS
(% SOBRE A
POP. PRESA)
(01/11/2005)
91
42,0%
(16/01/2006)
--
-~.-
---_.-
Dinamarca
4.198
(17110/2005)
77
17,5 %
(28/02/2006)
Eire(Irlanda)
3.080
(01/09/2006)
72
9,0%
(20/04/2006)
..
3.954
Finlandla
Frana
Alemanha
Inglaterra e Gales
-----
75
8,0%
(0'1/04/2006)
52.009 (01/0912006)
85
21,4%
(01/04/2003)
78581
(31/03/2006)
95
28,2%
(31/03/2004)
79.642
(29109/2006)
148
12,5%
(30/06/2005)
(01/0412006)
_._--,
1--.
Itlia
59523
(31/12/2005)
102
33,32%
(31/12/2005)
Luxemburgo
768
(01/06/2006)
167
75,0%
(01/06/2006)
Irlanda do Norte
1.464
(26/0912006)
84
0,8%
(30101/2006)
Noruega
3.048
(01/08/2006)
66
17,2%
(01/08/2006)
PasesBaixos
21.013 (01/07/2006)
128
31,7%
(01/0712006)
portugal
12.870 (01/09/2006)
121
(31/12/2004)
Esccia
7.212
141
(01/09/2004)
(29/09/2006)
Espanha
-------
Sucia
64.183
j----.-
7.450
--
1,3%
.,
95
105
f---
'-'---
---Austria
Blgica
(15/09/2006)
145
82
(21/04/2006)
.-
(01/04/2006)
26,3%
(01/10/2005)
3. A Alemanha, pas em que a taxa de deteno dos estrangeiros ligeiramente inferior a 30%, merece
um discurso parte. At o dia 1 de janeiro de 2000 era relativamente fcil adquirir a cidadania alem.
O nmero de estrangeiros requerentes do ttulo de cidadania alem comeou a diminuir depois que
entrou em vigor uma nova normativa, que previa a residncia ele, pelo menos, oito anos, o respeito do
ordenamentu liberal-democrtico,
a capacidade de aurossustentaco c um suficiente conhecimento ela
lngua do pas. Partiu-se de 186.000 pedidos; em 2004 esse nmero foi de 127.000; o ano sucessivo
registro LI uma ulterior diminuio de 8% (os lequerirncntos furam pouco mais de] 17.000). O governo
alemo e os Janderesto discutindo um ulterior enrijecimento dos requisitos para fazer o requerimento,
prevendo textos muito seletivos de lngua e de educao cvica. Do meu conhecimento,
no existem
dados dispu nveis sobre a origem tnica dos presos alemes.
4. Palidda cita, com base nesta tese, tanto testemunhos dos operadores sociais recolhidos na Frana,
quanto dados oficiais reportados por P. Tornire 2000 e pur uma pesquisa sua conduzida com Biko
Agozino (Agozino; Palidda, 1996).
5. O endereco eletrnico - fonte dos dados - o internacional Cetiter for Prison Studies, ~eo World
Prison Brief, ~http://wvl.W.kcl.ac.uk!depsta/rel/icps/worldbrief/world_brief.html>.
Com cxceao dos dados
italianos, que so fornecidos
pelo Dipartimento dell'am:rnistTaone peruteaasrie, <http://
W\I/W. gius tizia .it/ statistic heI sta tistiche , dap/ archivi o_ind ice.h tm> .
,
96
I:
buem a uma parte deles um status de legal, normalmente precrio e que, portanto,
pouco modifica as suas respectivas condies de sujeitos sem direitos.
Neste ensaio, procurarei mostrar como as polticas dos vrios Estados europeus esto orientadas rumo a uma estratgia voltada a favorecer a presena de estrang~iros irregulares em seus territrios, e aqueles que conseguem permanecer par
um discreto lapso de tempo, sem incorrer nas malhas da justia penal, tornam-se
depois, ~~riodicamente objeto de regularizaes em massa. Sustentarei, ento, qu~
essa poltica, aparentemente paradoxal, encontra sua prpria ratio na profunda
ruptura da relao-entre Estado e populao. Na linha das anlises de Foucault,
argumentarei que se observa a mudana de uma fase em que a potncia do Estado era
ligada sua capacidade de tornar produtiva e disciplinada a populao para uma
fase em que o Estado pode limitar -se a selecionar seus cidados. Esta passagem comporta o abandono de estratgias inclusivas de reconhecimento de direitos de cidadani~ a favor de uma concepo da cidadania que se ergue como um muro que exclui os
rmgrantes que chegam Europa. Sustentarei que o crcere, modificando o seu tradicional papel de instnunento de disciplina, colocou-se como eixo destas polticas,
desempenhando, de fato, a funo de selecionador dos migrantes destinados a serem
expulsos, aqueles destinados clandestinidade perene e aqueles que podem comear
a percorrer o acidentado percurso que lhes levar a um status legal e a gozar deurn
arcabouo progressivamente crescente de direitos.
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DIREITOS HUMANOS
das migraes
o governo
'I
97
cia (para alm das retricas) de uma alta taxa de migrantes que permanecem irreaularmente e que depois, em ondas cclicas, so regularizados. Tais polticas fazem
~om que hoje esteja presente na Europa uma massa de migrantes desprovidos de
um status regular e, desta forma, sem direitos. Segundo o Terzo Rapporto di Ceiites
Europea (2006) sobre a pobreza, essa populao de cerca de cinco milhes" de
pessoas. Paradoxalmente, um meio extraordinrio, como a regularizao, atualmente, tornou-se um dos canais mais importantes, do ponto de vista numrico, de
aquisio de um status legtimo na Unio Europeia.
Nos ltimos Vinte anos, assistiu-se emanao de uma longa srie de intervenes pontuais (chamados indultos e provimentos one-shot): medidas extraordinrias com a finalidade de conceder a autorizao de estadia somente queles capazes
de demonstrar a presena, dentro dos limites, antes de certa data, precedente emanao do ato normativo. s vezes estes provimentos visavam regularizao de
quase todos os estrangeiros no regulares presentes (a lei italiana 39/1990, conhecida
como "Lei Martelli", tinha este escopo) ou desembocaram, por meio da progressiva
ampliao do universo de possveis beneficirios, na regularizao de todos aqueles
que podiam comprovar insero no mundo do trabalho e no tinham precedentes
penais (novamente na Itlia este percurso foi realizado por ocasio da aprovao da
Lei 40/1998, conhecida como "Lei Turco-Napolitano").
Na Frana, pas em que
foram feitos apenas dois provimentos one-sbot, existia um sistema de regularizao
permanente que consentia, em qualquer momento, a todo aquele capaz de demonstrar que estava em territrio nacional h mais de dez anos, adquirir um statusregular. Esta possibilidade foi ab-rogada em 2006.
Na Frana, foram publicados dois indultos, em 1981 e em 1997. O segundo
foi estabelecido em 25 de junho de 1997, quando Chevenement, Ministro do Interior do governo Iospin, publicou uma circular que definia a modalidade de reexame
dos casos dos estrangeiros em situao irregular. Em 28 de outubro de 1997, 140.000
estrangeiros irregulares tinham apresentado seus pedidos'. Entre 1995 e 1998, houve
um indulto na Grcia e dois na Blgica.
A poltica do governo italiano neste campo ser examinada em detalhe nas
prximas pginas porque pode ser considerada emblemtica, provavelmente porque
o pas se tornou rota de imigraes no mesmo perodo em que se tornava consistente
a ideia de um mercado nico mundial (tambm da fora de trabalho). Como veremos, na Itlia, de um lado os indultos representaram sem sombra de dvida o canal
privilegiado de aquisio do status de residente regular dos imigrantes; de outro, h
anos, os dados relativos aos estrangeiros presos mostram uma impressionante tendncia de crescimento. Em 31 de dezembro de 1998 eram 11.973, correspondentes a
6. A estimativa bastante confivel, sendo o Relatrio fruto da atividade de pesquisa e de contnuo trabalho
de campo das 48 Critas nacionais na Europa e das suas respectivas estruturas regionais, dioceses e parquias.
98
DIREITOS HUMANOS
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1
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99
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O contnuo recurso aos indultos e o enorme nmero de migrantes sem permisso de estadia deveriam ter pressionado os governos a tornar mais fcil o percurso de
ingresso dos estrangeiros, consentindo, em primeiro lugar, a converso de permisso
8. Por "trabalho informal'; entenda-se trabalho exercido sem a proteo legal, seja em virtude da
inexistncia de um contrato e, portanto, da carteira ele trabalho assinada, seja em virtude da inexistncia
de visto de trabalho para estrangeiros.
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9. No perodo previsto para apresentar o pedido de indulto, houve um longo contencioso entre as
associaes dos migrantes e o governo espanhol sobre documentos que os migrantes deveriam aprcsentar para demonstrar que estavam presentes em territrio espanhol a partir de agosto de 2004.
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10. A estes, devem ser adicionados cerca de 400.000 migrantes com um status incerto porque esto
espera da permisso ele estadia e sem resposta sobre a instncia de renovao.
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1J
100
das migraes
DIREITOS HUMANOS
101
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insere-se no quadro de uma restrio geral das possibilidades de aceder ao territrio francs (os critrios de seleo dos estudantes estrangeiros se tornaram mais
rgidos, assim como as condies de permanncia para os trabalhadores, enquanto aumentam os requisitos para fazer o pedido de ingresso).
A confirmao do esprito que anima os governos europeus pode ser vista
em uma longa entrevista concedida ao [outnsl du Dimanche, pelo ento Ministro
do Interior Nicolas Sarkozy, propositor da lei sobre reunio familiar. Ele sustentava que, quando, a partir de 1974, a imigrao familiar comeou a substituir aquela
econmica, aconteceu um "prejuzo" nas polticas de controle de imigrao. Hoje
a imigraao familiar, com mais de 100 mil ingressos ao ano, representa a grande
parte de todo o movimento, enquanto somente 5% dos imigrantes regulares chezam Frana por motivo de trabalho. Por isto, se o governo se limita regularneno
taao da imigrao por motivo de trabalho, perde o controle dos fluxos migratrios.
Sarkozy imputa ao forte aumento do fluxo ligado s dinmicas familiares os problemas de integrao, a formao dos .guetos e o empobrecimento
dos tecidos
sociais das periferias francesas. Em concluso, passar de uma imigrao "recebida"
a uma imigrao "escolhida" quer dizer limitar os ingressos por motivos familiares
para favorecer a chegada dos trabalhadores estrangeiros teis economia.
Tambm na Alemanha o governo est discutindo uma reforma das regras de
imigrao que prev assunes velozes para os trabalhadores estrangeiros qualificados e uma restrio no que tange reunio familiar. Na Dinamarca, as polticas
adotadas nos ltimos anos levaram, segundo um estudo publicado pelo Le Figaro
em maro de 2006, a uma reduo de 80% do nmero de pedidos de asilo e de 65%
dos pedidos de reunio familiar. Na ustria, em 2005, foi alongado o perodo
necessrio para pedir asilo.
A degradao do "direito" unidade familiar dos menores mera situao
de fato a ser tratado com benevolncia ficou evidente com os ltimos indultos
aprovados ou discutidos nos pases do norte da Europa. Estes, que podem ser
considerados provimentos de "graa", assumem como critrio para conceder uma
permisso de estadia a uma famlia irregular a presena de crianas cuja vida
fortemente radicada no pas que recebe. N~ Frana, onde o atual governo considera desastrosa a experincia dos precedentes indultos, foi emanada uma circular no dia 13 de junho de 2006 que autorizava os prefeitos a conceder permisso
de estadia s famlias estrangeiras com crianas nascidas na Frana ou que chegaram "em tenra idade" e que no falam a lngua do pas de origem. Foram
Com o slogan de que a imigrao "deve ser escolhida e no recebida", uma
...
..... acolhidos 6.924 dos 30.000 pedidos dos sans papiers. Este nmero irrisrio se
normativa sobre a reunio familiar, alinhada com a diretiva comunitria, foi re- .'
consideramos que a estimativa fala de 200.000/400.090 imigrantes clandestinos
centemente aprovada (maio de 2006) na Frana. A norrnativa, confirmando a
presentes atualmente na Frana.
tendncia de no distinguir as polticas relativas s migraes por motivo de tra--I
O governo alemo tambm est avaliando a concesso de uma permisso
balho, que so reguladas discricionariamente,
e aquelas relativas s migraes por - I
de estadia de longa durao aos cidados estrangeiros que vivem irregularmente
motivos familiares e humanitrios, em que vige uma srie de direitos dos migrantes,
na Alemanha, mas no podem ser expulsos porque tm filhos perfeitamente inte-
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O papel do crcere no
governo
das migraes
DiREiTOS HUMANOS
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13. O art. 2, 3 da Lei 39 impe: com os decretos adotados, de comum acordo pelos Ministros das
Relaes Exteriores, do Interior, da Economia, do Trabalho e da Previdncia Social, consultados os
Ministros de setores eventualmente interessados, o CNEL, as organizaes sindicais mais representativas no plano nacional e a conferncia Estado-regies,
definida at 30 de outubro de cada ano a
programao dos fluxos de ingresso na Itlia por razes de trabalho de estrangeiros extracLlmunitrios c
da sua insero sociocultural, bem como de suas modalidades, experimentando
a individualizao de
critrios homogneos tambm em sede comunitria. Com os mesmos decretos, igualmente definido
o programa das intervenes sociais e econmicas apto a favorecer a insero sociocultural elos estrangeiros, a manuteno da identidade cultural e o direito ao estudo e casa.
14. As normas que regulam o indulto esto dispostas no art. 9 da Lei Martelli, que leva como rubrica
"Regularizao dos cidados extracomunirrios
j presentes em territrio do Estado':
15. Os dados sobre migrantes
indultados
so reportados
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12. Atualmente o governo alemo est realizando, de forma seletiva, as expulses dos estrangeiros
privados de permisso de estadia, expulsando, sobretudo, os solteiros e famlias sem filhos.
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I
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I,
104
DIREITOS HUMANOS
das migraes
105
resulta que, em 31 de dezembro de 2003, o nmero de estrangeiros extracomunitrios residentes tinha aumentado em mais de um tero (cerca de 533.000 pessoas)
em relao a primeiro de janeiro, chegando ao nmero de 2.036.682, enquanto as
)ermisses de estadia chegaram a 2.193.9992. Este passo adiante se deve aos imi~rantes que obtiveram. o i~dulto: estimado ~e~o Istat em cer,ca de 650.000. pessoas",
das quais a grande maioria preve ficar na Itlia por um penodo longo, visto que se
apressam em conseguir a residncia. Estes dados estatsticos levam a concluir que
no deve estar longe da realidade a afirmao de que quase dois teros dos imiarantes hoje legalmente residentes na Itlia passaram atravs de um perodo mais
ou menos longo de permanncia clandestina em nosso territrio".
Essa estimativa parece realista, levando em considerao tambm o fato de
que o imigrante que contratado pela chamada nominativa" geralmente se utiliza
desta modalidade para sanar sua prpria situao irregular no territrio nacional.
De fato, estes imigrantes normalmente no esto fora do pas, como desejaria a lei,
mas presentes de modo irregular no territrio nacional, e talvez j trabalhando
para um empregador "honesto" que, quando da publicao do decreto flussi, pede
a assuno destes, permitindo, assim, que gozem das mais elementares formas de
proteo previstas para os trabalhadores", Se o pedido do empregador entra na
cota, O imigrante retoma ao seu pas de origem, obtm um visto regular de ingresso e volta ao nosso pas onde lhe concedida uma permisso de estadia por motivo
de trabalho que lhe protege da forma mais odiosa de explorao. Se for levado em
20. Dado fornecido pelo governo no "Documento
e degli strenieii
progtsmmetico
-2i. Os dados de 10 de janeiro de 2004 so retirados da "Le popolezione sttstuere residente in Itslie",
divulgados em 24 de maro de 2005 e disponveis em <www.istat.it/salastampa/comunicatilnon_calendario(
20050324>. O comunicado contm tambm a estimativa sobre os pedidos acolhidos pelo indulto.
22. Se somamos os dados dos vrios indultos efetuados, vemos que os migrantes que obtiveram uma
permisso de estadia em consequncia de um indulto so cerca de 1.548.500. O Istat sustenta, entretanto,
que a partir de 1995 os migrantes que obtm a permisso de estadia por meio do indulto tendem a
estabilizar-se, mostra que os 30% daqueles que a cada ano entram regularmente
na Itlia deixam o
territrio nacional dentro do mesmo ano em que conseguiram a permisso de estadia (Istat, 2004, p. 11).
23. No original
em italiano:
cblemete
nominaIe.
24. O decreto flussi de 2006 deu uma prova evidente dessa prtica. O pedido de assuno de um
trabalhador residente no exterior deveria ser apresentado a um ofcio postal pelo empregador. O decreto
previa o ingresso de 170.000 trabalhadores estrangeiros. Os pedidos dos empregadores seriam acolhidos
em ordem temporal at atingir a cota. Com efeito, os ofcios postais foram pegos de surpresa pelos
migrantes irregulares, que fizeram fila frente aos ofcios postais desde a madrugada, apresentando eles
mesmos o pedido do empregador. Foram apresentados quase 600.000 pedidos. Comprovando
a substancial insero dos migrantes irregulares, as primeiras investigaes sobre os pedidos mostram que
80% deles apresentou-se
com uma documentao
regular (isto , existe um empregador que oferece
um trabalho ao migrante e garante a ele um alojamento). Dado que os migrantes j esto presentes em
nosso territrio, o governo est analisando a convenincia de aceitar todos os pedidos regularmente
apresentados. Em substncia, est sendo analisada a possibilidade de transformar o decreto fluss em um
novo indulto,
tomando
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i,
DIREITOS HUMANOS
das migraes
de ~sta~Ia, dizem que 75~/~das 700.000 pessoas que tinham feito o pedido de regulanza~o entraram na Itlia regularmente e ficaram depois de expirados o visto ou
a perrrusso de estadia".
,
Com~ n,o resto da Europa, o contnuo recurso aos indultos e o enorme
numero de umgrantes que adquiriam a permisso de estadia por esta via est~ve ,:,'
longe de ~onvencer o legislador italiano da necessidade de tomar mais fcil o percurso d~ mgresso dos estrangeiros. Em particular, o legislador sempre se recusou a ,t.'..
c~nsentlr a converso ~a permisso de estadia por motivo de turismo em permis~
1~110
progremmatico
26., O dado foi fornecido pelo chefe de polcia (pretieto) Pansa, em texto L'espciienze italiana nel contrasto intcrruirionele, apresentado no Congresso internacional sobre procedimentos penais italianos sobre o
trat:mento das p:ssoas, organizado de 4 a 6 de junho ele 2004 pela Scuols Superiore Anlministrazione'l.
dell [nte[n~.A dificuldade de :alcuJar ~s ovetstaycrs foi um problema constante nas anlises dos migrantes presentes em nosso ter ntor:o, dificuldade esta reafirmada tambm pejo aovcmo
D
t'
J
o
-clati
1'1
".
'"
...
~
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o
C
J no
OCUI11Cn o
progremuuinco
1~ <lUVO a..a politiai
del1 inunigrezione e degli strenierinel teriitorio de1lo Stato de 1995i:
F
1<.,.""
"
o~ser:.a~do, reIat;amente
s permisses de estadia expiradas no ano precedente no renovadas, que n~,I,
e~am ,e emento~ e conhecimento certos para estabelecer se o fluxo de documentos expirados se tenha
sido eteuvarncnte devido a um fluxo migratrio de sada, ou se, entretanto, em presena irregular" O
governo retomou o problema no ltimo documento programtico onde se l: "no necessrio subestimal a entidade dos fluxos migratrios provenientes
das c.d. fronteiras internas (intra-Schengen)
e
sobretudo
dos oversr
'd a presena il ega l de estrangeiros que, tendo entrado
'
'
'("
' o fenmeno
~ ...
' laycls, ou seja,
r~~nl,a~~ent~ na Itaua"permanecem
ali tambm depois da expirao do visto ou da autorizao de estadia.
No na 1..0l1(UOCS de elaborar estimativas confiveis"
107
c,onta q~e quase um quarto da,s permisses de estadia existentes at o final de 2003
tmha ~l~ conc~dldo por motJv~ de famlia", chega-se concluso de que a grande ~a1OrIa dos I~mgrantes que dispem de uma permisso de estadia por motivos
de tlabalh~, obtiveram-na ~raas a um indulto. A rigor, entre aqueles que adqui_
riram um titulo de permanencia explorando a condico de irrezularidade
se .
b
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tam em calculados todos os irmgrantes que se serviram indiretamente do n d J.
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u,to
para entrar no territrio nacional, isto , todos aqueles que entraram graa '
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reumao iam I lar com-trabalhadores
que usufruram de um indulto.
P01:tanto, a mensagem qLle as nossas polticas migratrias com unicsm que
se Llm uiugtente quer entrar na Itlia, deve estar pronto para enfrentar um peri :
do de clandestinjd~de em nosso territrio e, talvez, tambm a atravessar cland:~_
tiiuunente a Ironteire. Os dados relativos ao ltimo indulto, os nicos que tem
~o que tange relao entre imigrantes que entraram irregularmente e ovetsteve ~s
Isto , to,ma, d osc"I an d estmos
'
" porque ficaram depois da expirao da permisso
r rs,
~a~ de estadia po~ motivo de trabalh~ subordinado ou autnomo, uma vez que o
llmgrante, no penado de permanncia no territrio, tenha conseguido colocar-se
..t,
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permisses de estadia".
A dificuldade de inserir os migrantes no tecido social e/ou no mundo do
trabalho, certamento no obstava a uma poltica de maior abertura. A estabilizaco dos imigrantes regularizados com indultos a partir de 1995 mostra que o con~extosocial e o mercado de trabalho italiano eram capazes de absorver (e de fato,
na momento da regularizao, j tinham absorvido) um nmero de imigrantes
muito maior do que aqueles aos quais era consentido o ingresso regular. O legislador italiano no procedeu jamais nesta direo. Recentemente, inclusive, tomou o
caminho inverso, tornando mais difcil o ingresso do imigrante e procedendo
contextualmente ao maior indulto j efetuado at hoje,
O sistema previsto pela Lei Martelli fixava dois princpios reguladores do
ingresso de imigrantes, que depois permaneceram inalterados: um requisito subje. tivo e um objetivo. Do ponto de vista subjetivo, o imigrante deveria demonstrar "a
disponibilidade de bens ou de uma ocupao regularmente retribuda na Itlia"
(art. 3, 6). Do ponto de vista objetivo no devia ser superado o limite de ingressos fixado anualmente por decreto interministerial
previsto pelo art. 2, }O da
mesma lei (este mecanismo j era previsto pela Lei 943 de 1986). Poderiam, ento,
entrar na Itlia os migrantes que possuam um trabalho ou, de qualquer modo,
uma renda, no limite dos nmeros fixados anualmente pelo decreto interrninisterial.
Um percurso facilitado de ingresso deveria ter sido criado pelo mecanismo que foi
27
definido como "fiador" ("sponsor") previsto sempre pelo art. 3, 6 da Lei , A
norma estabelecia que o imigrante afianado ("sponsorized") poderia entrar na
Itlia procura de um trabalho, desde que com uma cauo dada por um garantidor pblico ou privado previamente aceita pelo Ministro do Interior. Caso o
estrangeiro encontrasse um trabalho, a permisso de estadia seria convertida em
permisso de trabalho; do contrrio, expirado o seu prazo, o interessado teria que
retomar ao pas de provenincia,
O mecanismo
previsto pela Lei Martelli jamais se realizou porque os
decretos ilussi, de fato, consentiram
o ingresso somente pela chiemete
....
!
.I"
!,
rr.
27, Segundo a ltima parte deste pargrafo sobre a subsistncia de renda ou do trabalho, o imigrante
poderia documentar a existncia do empenho "de UITI ente ou de urna associao, individuadas com
decreto do Ministro do Interior em conjunto com o Ministro dos Assuntos Sociais, ou de um privado,
que deem uma garantia idnea, de assumir o nus de seu alojamento e subsistncia, e ainda do seu
retorno ptria",
108
O papel do crcere no
governo
DIREITOS HUMANOS
das migraes
nominativa
(chamada nominativa)28. A testemunhar o no funcionamento
da "sponsorizzazione"
(fiana), vigente na Lei Martelli, est o fato de que o
governo, no Documento programmatco relativo alia politica dell'mmigrazione
e degli stranieri nel teiritorio dello Stato de 2001 (aprovado pelo Conselho
.,Ir
.......
1.....
28. Como acenado, os decretos flussi emanados durante o perodo em vigor da Martelli (de 17/11/1990,
G.u. n. 288 de 11112/90, e 20/12/1991, GU n. 302 de 27/12/1991, e 8/01/1993, G.u. n. 7 de llI111993)
se limitaram a consentir o ingresso de "cidados no-comunitrios
chamados e autorizados nominalmente a permanecer por motivos de trabalho na Itlia, no sentido e sob as condies estabelecidas pelo alto
8 da Lei 1.943 de 1986'~
29. O legislador se colocou o problema da rigidez dos mecanismos de ingresso e da gesto de numerosos
casos de residncia irregulares que esta provocara j em 1993 em sede de converso de decreto-lei com
base na ocupao (Decreto-lei 200 de 22/6/1993). Na Camera, e de forma diferente, na Comissioue
Lsvoro do Senado, foi aprovada, de fato, uma emenda (que introduzia o art. 9 -ter) que visava criar um
percurso que consentisse, o mais facilmente possvel, que os migrantes, de fato inseridos no mercado de
trabalho, emergissem de suas condies de irregularidade, com o escopo de evitar a explorao de tais
trabalhadores
e de impedir a manuteno
das condies de concorrncia deslea! aos trabalhadores
regulares. A emenda previa a possibilidade de obter uma permisso de estadia por motivos de trabalho
subordinado durao de dois anos para quantos demonstrassem
a disponibilidade de uma oferta de
trabalho ou fossem capazes de autocertificar o desenvolvimento
de atividade de trabalho subordinado.
As modalidades de concesso de ta! permisso eram definidas pela emenda, de modo a dar ao Governo,
ano a ano, quando da programao dos fluxos, um instrumento eficaz para combater a estagnao dos
bolses de irregularidade.
109
quele clandestino
de seres
que o canal normal de imigrao a clandestinidade e que devem ser abertos tembm canais legais.
No primeiro Documento programmatico relativo allapolitica dell'immigiezione
e degli stranieri nel territorio dello Stato -decreto do Presidente da Repblica de 5 de
agostode 1998-previsto pelo art. 3 da Lei 40 de 1998,o governo parecia consciente
de que se fazia necessria uma Iiberalizao dos ingressos para evitar a imigrao
clandestina.De fato, ao rever os dados de 1997,o governo percebeu que, das cerca de
92.000novas permisses concedidas aos cidados provenientes de pases com fortes
pressesmigratrias (Europa centro-oriental, Amrica centro-meridional, frica e
sia,excludos Japo e Israel), a permisso de estadia por motivo de trabalho vinha
apenas em terceiro lugar. Por motivo de trabalho tinham entrado pouco mais de
16.000imigrantes (cerca de 17%). Lucidamente, o governo atribua essacota exgua.
ao fato de que, vigente a Lei Martelli, o ingresso para trabalho era "em prtica,
possvelquase exclusivamente s na presena de um pedido de assuno nominativa
da parte de um empregador':
30. Paradoxalmente,
o mesmo governo, no "Documento
programmatico
relativo alla poltica
dell'immigrazione e degli strenieri neI territorio dello 5tato 2004-2006", a sublinhar o grau de insero
social alcanado pelos migrantes clandestinos que apresentaram pedido de regularizao e a conspicuidade
do seu nmero. Vangloriando-se
de ter operado uma "regularizao", e no um indulto, como tinham
feito os seus antecessores, afirma: "os indultos do passado se limitavam a levar em considerao a
presena em territrio nacional em certa data e referiam-se apenas aos desempregados,
garantindo
somente a sua inscrio nas listas de colocao. A regularizao no se limitou a isto, mas requereu uma
relao real de trabalho, que se fez emergir com um pedido apresentado no pelo extra comunitrio, mas
pelo seu empregador. A relao de trabalho foi formalizada em um contrato e com um salrio regular.
A este se conectou a regularizao contributiva, a assistncia mdica, e um contexto de segurana, urna
vez que a todos os imigrantes foi imposta a identificao por meio de impresso digital. As mais
otimistas previses de vspera levavam a pensar no mais que 400 mil pedidos de regularizao; foram,
entretanto, bem mais de 705 mil!".
110
Neste documento, o problema dos limites dos canais de ingresso era claramente percebido. O governo observava com suspeita que a cota maior (quase
24.000, equivalente a cerca de 26% do total) das novas permisses de estadia tinha
sido concedida por motivo de turismo e anotava que esta,
com toda probabilidade,
esconde uma certa cota de ingressos de cidados estrangeiros intencionados a permanecerem
na Itlia por motivos diversos do turismo,
mas desprovidos daqueles requisitos, entre os quais o pedido de reunio familiar
ou a chamada laboral, que consentem a obteno de ttulos de estadia de natureza
e durao bem diversas (grifo meu).
.
A impraticabilidade
do caminho de acesso atravs da permisso de estadia
por motivo de trabalho emergia, ainda que o documento no o dissesse, tambm
da circunstncia de que a segunda tipologia de permisso de estadia mais utilizada
era a reunio familiar (em 1997 eram pouco mais de 23.000, cerca de 25% do total).
Ainda em 2001 o governo se mostra perfeitamente consciente do problema e, no
novo Documento progreinmetico, afirma que
para fazer um efetivo controle de fluxos (...) no suficiente estabelecer 'aptioti' as
cotas de ingresso, mas necessrio prever normas que consintam o ingresso regular
para facilitar o encontro entre a procura e a oferta de trabalho, de modo a desencorjar
um afluxo clandestino de fora de trabalho destinada a desempenhar trabalho informal,
que constitui um fator de enfraquecimento da poltica de programao de fluxos."
Conjetura-se que um governo, fortemente consciente, tenha recorrido intensamente ao instituto que melhor se prestava a eliminar a dificuldade dos ingressos legais: aquele instituto da fiana que a Lei 40 e o regulamento de 1999 tinham
detalhada mente disciplinado. Com efeito, no Documento programmatico de 2001,
o governo atribui grande relevncia a este !,llecanismo que
consente a um cidado estrangeiro, inscrito em listas especficas que esto nas
Representaes Diplomticas italianas no exterior, requerer um visto de ingresso
para insero no mercado de trabalho, demonstrando
ter disponibilidade de meios
para sustentao por um montante de 4 milhes de liras (cerca de 2 mil euros
atuais), um seguro de sade, um domiclio idneo e uma soma necessria de
dinheiro para o regresso ao seu pas.
31. Um pequeno, mas significativo, ndice da esquizofrenia em matria de facilitao dos ingressos
regulares representado pelo fato que a Lei Turco-Napolitano no favoreceu a converso da permisso de
estadia por motivos de estudo em permisso de estadia por motivos de trabalh.o, estabelecendo que
tambm a converso dessas permisses deve entrar no clculo das cotas cstabelecidas anualmente (art. 6
Lei 4011 998), e ento limitando ulteriormente os canais de acesso legal. Isto a despeito do fato que, no
Documento programmatco de 1998, o governo anota que "tambm relevante o nmero de ingressos
para estudo, alm de 7.000, em que, entre as reas de forte presso migratria, resulta corno sempre, em
primeiro lugar, a Europa Centro oriental (mais de 3 mil), seguida da sia (pouco menos de 2.000,
excludos Japo e Israel) e depois Amrica Latina e frica, ambas com pouco mais de LOOOunidades".
DIREITOS HUMANOS
111
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112
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Em 2000, foi emanado um decreto Ilussi" que parece finalmente corresponder ao desenho da Lei Turco-Napolitano.
Preveem-se 63.000 vagas, assim subdivididas: 28.000 reservadas a chamadas diretas do empregador para trabalhos por
tempo determinado
ou indeterminado,
2.000 para trabalhadores
autnomos,
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DIREITOS HUMANOS
113
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excesso de pedidos por parte das empresas no que diz respeito s cotas do ltimo
decreto ilussi e velocidade de exaurimento das cotas do ano precedente: os nveis
mximos estabelecidos
pelo decreto tlussi 2000 foram atingidos com grande
antecipao,
seja para trabalho subordinado,
seja para trabalho autnomo
ou
pesquisa de trabalho, indicando uma procura elevada.
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O menor impacto
em territrio
)!\\;"",f,f,j\chlarrlac[OS "sponsor'Y.
34. O decreto de 8 de fevereiro de 2000 e foi publicado na Gezzctte Ufficiale em 15 de maro de 2000, n. 62. "'J;Jfr"~_{{j,,
o decreto
assegurado
114
das migraes
DIREITOS HUMANOS
1'15
116
das migraes
DIREITOS HUMANOS
117
(1989).
118
das migraes
o que caracteriza um Estado de policia que aquilo que lhe interessa o que os
homens fazem, sua atividade, sua 'ocupao'. O objetivo da polcia , portanto, o
controle e a responsabilidade
pela atividade dos homens na medida em que essa
atividade possa constituir um elemento diferencial no desenvolvimento
das foras
do Estado (Foucault, 2004, p. 329-330;, ed. bras., 2008, p. 433).
A polcia o conjunto das intervenes
e dos meios que garantem que viver,
melhor que viver, coexistir, ser efetivamente
til constituio,
ao aumento
das foras do Estado. Temos portanto com a polcia um crculo que, partindo
do Estado como poder de interveno racional e calculado sobre os indivduos,
vai retomar ao Estado como conjunto de foras crescentes ou a se fazer crescer
- mas que vai passar pelo qu? Ora, pela vida dos indivduos,
que vai agora,
como simples vida, ser preciosa para o Estado (Foucault, 2004a, po 334; ed.
bras., 2008, p. 438-439).
DIREITOS HUMANOS
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121
A passagem do disciplinamento
do indivduo ao governo da populao
S;;lDresent<!l<1a quase como uma extenso natural do mbito da atividade de pol'''c.::;:,>n(lULOIO
atividade voltada criao das condies para que "o estar cone..r.,,-.O'- em bem-estar". A polcia, sustenta Poucault, no sculo XVIII, ocupava-se
,_~"."rlllque vai do estar ao bem-estar,
de tudo que o bem-estar est em grau de
~/;.'-'O"t11l17Ir alm do estar" (Foucault,
2004a). a atividade de polcia que permite
rassagem da soberania biopoltica, que' permite ao Estado fazer o salto do
.. poder "de deixar viver e fazer mor~er" para o poder "de faz~r viver e deixar mor, 1'.:r".Ela se interessa pelo homem nao como ser dotado de virtude ou pertencente
"acerto estrato social, nem mesmo como ser detentor de riquezas a submeter
incidncia fiscal. O objeto do seu interesse a atividade desenvolvida pelos indi<vduos. A polcia nasce, portanto, como gestora das tecnologias disciplinares,
mas pouco a pouco
1.........
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a populao no a simples soma dos sujeitos que vivem num territrio, soma que
seria o resultado da vontade de cada um de ter filhos ou de uma legislao que
favoreceria ou desfavoreceria os nascimentos. uma varivel dependente de um
certo nmero de fatores, que no so todos naturais (o sistema dos impostos, a
atividade de circulao, a repartio do lucro so determinantes essenciais da taxa
de populao) (Foucault, 1979, tr. it., p. 78; ed. bras., 1997, p. 84).
122
DIREITOS HUMANOS
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':.hbeis e prontos a realizar as funes que a SOCIedade requer, mas cuja individua.1idade se exaure na habilidade adquirida. Os membros da populao so, em suma,
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DIREITOS HUMANOS
124
papel do crcere no
governo
125
das migraes
i.
campo de ao seja delimitado pela lei que representa ao mesmo tempo a VOntade
do soberano e o seu limite. Parece ser diante do desenvolvimento desse fJllJCe'<;<r.
que, por um lado, ridiculariza a ideia de um poder soberano que se exprime
de proibies e autolimitaes, e, por outro, mostra que o governo dos homens
de fato conduzido atravs de um poder capaz de torn-los produtivos, de fazer
frutificar a sua energia. Se a disciplina dos indivduos se apresenta como um exerccio do poder eminentemente praeter legem, a "governamentalidade",
tomando
como ponto de refernciao mercado e a economia poltica como cincia para
avaliao da prpria eficincia, dissolve totalmente a estrutura da soberania. Ela
a tecnologia de governo que adequa o exerccio do poder centralidade do mercado e, assim, torna estranha ao governo a prpria ideia de uma vontade soberana.
Se o governo da populao deve ser avaliado em termos econmicos, esta deve ser
evidenciada como um conjunto de portadores de interesses e de necessidades
irredutveis e independentes, intangveis pela vontade do soberano. As tecnologias
de governo no podem seno regular e otimizar as relaes e as dinmicas que se
desenvolvem entre estes interesses (Foucault, 1978, tr. it. p. 25, ed. bras., 1979).
Com efeito, o objeto da governamentalidade,
mais que a populao, a liberdade de seus componentes se moverem no mercado. A criao de um ambiente pensado para o mercado, e no para a segurana dos indivduos, tem como consequncia
natural que os sujeitos se pensem como atores do mercado. O sujeito tratado como
titular indisciplinvel de um direito de agir como quer; o mercado se eleva, e elevado, a nico harmonizador
das liberdades individuais; pede-se aos mecanismos
regulamentadores
para "deixar livres" e garantir que se seja "deixado livre". Este
ambiente no neutro: ele "produz" o sujeito livre ator de mercado. As intervenes
governamentais, muito mais ocultas e to penetrantes quanto aquelas tradicionais,
visam a sustentar a lgica de mercado, responsabilizando os indivduos pelo uso que
eles fazem da prpria liberdade e da autovalorizao do "capital humano" de que so
dotados (Foucault, 2004a, p. 45; ed. bras., 2008) Em uma rpida enumerao,
Foucault sustenta que se referem "a produo, a psicologia, os comportamentos e os
modos de fazer dos produtores, adquirentes, consumidores ...': Por meio da regulamentao do ambiente favorvel ao mercado, realiza-se, com efeito, uma forma de
disciplinamento sui generis que age "adequando" o sujeito ao mercado: a vida inteira
dos sujeitos submetida ao mercado. O sujeito que se pensa como "empreendedor de
si" no o sujeito livre, mas o sujeito tornado livre pela governamentalidade.
O resultado paradoxal que a liberdade que a governamentalidade garante
a liberdade de se mover no mercado, aquela mesma que, segundo Hobbes, permitia
a soberania", O que mudou que, enquanto para Hobbes esta liberdade derivava da
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O a I'eaulamentar o mercado, hoje ela "constitui o ndice geral
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pr0,rfl " . ela no rotege os indivduos do mercado, mas o merca
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na a pohtl~~~eQUran ;s que a sua atuao cria nos indivduos. A economia do ~oder
nSIase a~ des I:>gover~amentais se desdobra mediante a manuteno de um delicado
das SOClea tvel equilbrio entre liberdade e segurana, por um lado e peril?o, por
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d _ d liberdade e tudo que produzindo-a, corre o nsco de
LItrO,"entre a pro uao a
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'i e de destru-ia" (Foucault, 2004b, p. 65).
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em um continuum que compreende tanto as tcmcas disciplinares. quanto aque
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Ias aovernamentais
I:>
42, Cf Hobbes (1983; 1993). Em particular, Hobbes escreve (p, 131): "portanto, a liberdade dos sditos
est apenas naquelas coisas que, ao regular as suas aes, o soberano permitiu: como a liberdade de
comprar e vender, ou de outro modo realizar contratos mtuos".
43. Foucault
(Foucault,
1978, p. 27_28)43.
entre economia
e poltica.
126
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I,.
DIREITOS HUMANOS
127
ercado: at ontem era a razo de Estado a definir a modalidade ele desenvolvimuto do mercado nara assegurar a potncia do Estado; hoje o funcionamento
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. do mercado que define os limites nos quais pode operar a razo de Estado para
nssegurar a potncia do prprio Estado. Tal inverso implica uma mudana profunda: at quando o mercado conseguia desenvolver-se graas s intervenes de
rn aoverno guiado pela razo de Estado, o seu desenvolvimento coincidia com o
LI
D
. desenvolvimento do bem-estar de uma dada populao, atravs da "cincia de
. polcia" antes e do Welfare State depois. A potncia do Estado era ligada capacidade de desenvolver polticas de cidadania inclusiva, fundadas na progressiva expansOdas faixas de populaes s quais se admitia o gozo dos direitos e dos servios
sociais. Aquilo que Foucault no tinha previsto que, com a globalizao dos
mercados (compreendido
o mercado de trabalho), a populao se tornasse tambrn ela um recurso "mundial", no mais ligado a uma soberania especfica: a populao um dos tantos recursos que devem circular livremente e no mais uma
entidade definida pelas tcnicas biopolticas.
Com efeito, a govemamentalidade deixa de ser uma modalidade de governo da
populao em sentido estrito. Para retomar a terminologia de Tocqueville, a governamentalidade no uma modalidade de exerccio do poder que exercita o seu "domnio sobre as almas'; como a disciplina. Se a soberania a modalidade de governo de
urn territrio, a disciplina dos indivduos, a governa mentalidade regula no a populao, composta por sujeitos "intangveis" aos quais se deve "deixar fazer" (Foucault,
200Llb, p. 220), mas sim o ambiente em que ela vive. O governo da populao um
governo mediado, o poder efetivamente intervm no ambiente em que se desenvolvem as relaes de mercado, procurando favorecer o jogo da oferta e da procura, as
dinmicas da troca, a valorizao ou a desvalorizao dos recursos humanos disponveis, a concorrncia. A ao do governo visa otimizao das condies que permitern o exerccio do agir livre de um sujeito indisciplinvel, porm sensvel s variaes
das oportunidades estruturais oferecidas pelo ambiente em que se encontra.
A despeito da frequente afirmao de que querem cortar a cabea do rei, de
que querem tirar a soberania da anlise do governo, as teses de Foucault pressupem
a soberania estatal com um forte papel: o que distingue a populao dos outros
produtos que circulam no mercado o fato de que ela objeto das polticas desenvolvidas pelos Estados soberanos. este dado que constitui a "populao" enquanto
entidade distinta da "mo de obra'; este dado que permite representar polticas
disciplinares e polticas governamentais como um continuuui. Mas no momento em
que o mercado se torna o frame da razo de Estado, ele no perde mais tempo para
"tomar conta da populao': As pessoas circulam velozmente, como as mercadorias,
se no mais que isso, como os recursos financeiros. Isto comporta no s a superao
dos lentssimos mecanismos disciplinares, mas tambm daqueles biopolticos,
inexoravelmente lentos, em respeito velocidade do mercado. As tecnologias
biopolticas, como os mecanismos disciplinares, tm como fim a potncia do Estado,
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128
DIREITOS HUMANOS
das migraes
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distorce os fundamentos
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3.4
Selecionar a populao
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129
A Comisso sugere essencialmente uma direo dupla no governo da imi"raco. De um lado, h os "trabalhadores migrantes", jovens provenientes princi~al:nente da frica setentrional, da Turquia e do Oriente Mdio, que podem
enarossar as mas dosmigrantes que fazem os trabalhos recusados pelos cidados.
Es~esimigrados, provindo de pases em que o aumento incontrolado da populaco jovem unido elevada desocupao gerar abundante disponibilidade de trabalhadores para decnios futuros, esto prontos a se adaptar a qualquer condio
que o mercado de trabalho oferea. Trata-se de jovens que geralmente migram j
sabendo que vo engrossar a fila dos underclsss, que encontraro, como irregulares' uma ocupao temporria no mercado submerso trabalhando no setor agrcola", ou nas micro-empresas
do setor edilcio, do transporte de mudanas, de
limpeza e de assistncia domstica", Por outro lado, h os "talentos" que podem
enriquecer o capital humano do Estado anfitrio e que vo blindados com o acesso
a uma cesta consistente de direitos de cidadania.
As sugestes da Comisso encontraram pronta acolhida na Frana, onde a
j recordada nova normativa sobre imigrao, aprovada em maio de 2006, prev
uma nova permisso de estadia denominada
"cepecit et telents" de durao
trienal, renovvel (e extensvel tambm aos familiares), reservada aos estudantes
brilhantes, trabalhadores altamente especializados, personalidades e estudiosos,
considerados capazes de contribuir "de modo significativo e duradouro para o
desenvolvimento da economia francesa ou a expanso da Frana no mundo ou o
desenvolvimento do seu pas de origem". Apresentando no Parlamento essa nova
permisso, Sarkozy sustentou que a Frana "tem o direito de decidir quantos imigrados devem entrar e escolh-los com base na sua capacidade de acolhimento e
nos seus interesses", especificando que o objetivo "atrair as competncias das
quais o pas necessita". Tal declarao mostra claramente que no passa de puro
artifcio retrico a referncia capacidade das pessoas, s quais atribuda a permisso de estadia, de contribuir para o desenvolvimento dos pases de origem. Este
dado foi logo percebido pelos expoentes polticos Africanos. O presidente do
Senegal, Abdoulaye Wade, protestou sustentando que "escolhero pessoas forma44. Sobre os mecanismos de explorao dos migrantes em campo agrcola, ver o ensaio de Nicolas Bell (2002).
J
:1
1-
45, O nico problema apresentado por estes imigrantes parece ser a superao da relutncia da maior
parte dos cidados dos pases europeus em aceitar um substancial incremento de populao muulmana, At agora, este problema foi contido pelo fluxo de trabalhadores provenientes dos novos pases
membros da Europa central, onde os salrios so consideravelmente
mais baixos. Tambm na Europa
central, porm, a taxa de natalidade bem abaixo dos nveis de substituio, por conta do qual este fluxo
ir decrescendo.
130
DIREITOS HUfV\ANOS
africanos
foram reportadas
pela imprensa
131
.. j(ess .vamente
""' verifica -se a interaco
) deles com a mesma sociedade: se a coisa no
h sempre
a
possibilidade
de retir-Ios. A resistncia . admisso, em
-
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tUI1Lcionac.,
Da irregularidade crlmlnalizao:
o crcere como filtro da populao
4.1
nos dias
47. Sobre"
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.~i;
li
II
132
DIREITOS HUMANOS
das migraes
133
4.2
e~i
que o crcere se ergue como a sua matriz fundamental. Essa definio, ainda que ".....
sugestiva, no nos fornece instrwnentos heursticos para compreender as perspeetivas que temos em frente. A anlise foucaultiana da governamentalidade
eviden_l
J
)
.!t
135
cia como uma tcnica de governo que assume o mercado como critrio para a ._,.:I.i:..
prpria avaliao estruturalmente
incompatvel com toda forma de promover o .f:,
equilbrio social. Uma poltica que elege o mercado como seu metro de avaliao ..,'
no s no pode se porcorno objetivo a socializao dos consumos e das rendas:
deve tambm ser consciente de que o mercado necessita da desigualdade para funcionar. A desigualdade (dos interesses, das prestaes, dos escopos, das remunera.
es, etc.) o motor da concorrncia que garante a otimizao da funo alo cativa
desenvolvida pelo mercado:
...:
.
:fl
' ...1., ... ..
.11
!
I
49. Max Weber (1922, p. 35-38.; ed. bras., 1999, p. 23-25) cataloga a competio
formas de luta.
econmica
entre as
dos empreendedores
.:1.
neste mercado,
Sl:-
a concorrncia
baseada nos preos pressupe e produz processos de diferenciao; portanto, uma poltica social que se colocasse como objetivo a promoo
do equilbrio social, mesmo relativo, resultaria anti-econmica,
no sentido em
que violaria os princpios
econmicos
formais da mesma livre concorrncia
(Zanini, 2006, p. 138).
L11ll
Estados singulares.
O risco dos atores que se movem
As polticas governamentais, portanto, tutelam e reproduzem um espao diferencial que garante "a multiplicidade e a diferenciao das empresas" (Foucault,
2004a,p.155):
I
;
privilegiadas".
por dar vida a uma massa de sujeitos econmica
excludos do efetivo gozo de quase todos os direia favor das maiorias e a paralela necessidade de
categorias do Poltico".
136
DIREITOS HUMANOS
4.3
i.,
137
Em sociedades caracterizadas
por um profundo anonimato, a distinco
entre o cidado honesto e o "criminal" no depende tanto da condenacsn
penal, quanto da pena detentiva. A obra de criminalizao
dos estrangeiros
no poderia, portanto, reger-se sem uma forte taxa de encarceramento.
Tambm por este ponto de vista as polticas do governo dos fenmenos migratrios centradas no binrnio "permanncia
irregularlindultos"
so funcionais.
De fato, esse binmio permite "sobrerrepresentar"
os estrangeiros presos em
relao queles autores de delitos. Se muitos migrantes so desprovidos de
um status legal, ao alto percentual
de estrangeiros presos no corresponde
um percentual igual de delitos por eles cometidos, Os mecanismos de deversion,
probation, e perole que, de diversas formas, caracterizam
as modalidades de
execuo penal em todos os pases comunitrios,
levam a que seja muito mais
provvel que um migrante irregular acabe num crcere, seja por execuo da
pena, seja por custdia cautelar, enquanto que um cidado, ou um migrante
regular, pela mesma condenao, geralmente cumpre a pena de modo alternativo e, se investigado pelo mesmo tipo de delito, evita a custdia cautelar
em crcere, ete. Esses mecanismos
implicam que as condenaes
pena
detentiva se transformem
em verdadeiro encarceramento,
sobretudo para os
estrangeiros irregulares. A dificuldade dos migrantes presentes ilegalmente,
espera de serem regularizados,
de prestar conta de si, em respeito a uma srie
de requisies, que vo da posse dos documentos de identificao a um domiclio legal e estvel, a um trabalho e/ou uma renda, tem como consequncia
uma mais alta aplicao, para eles, da custdia cautelar em crcere. Dessa
medida deriva a impossibilidade
de, desde o incio, cumprir a pena com modalidades no detentivas e, uma vez no crcere, os mesmo fatores que levaram
51. Na Itlia, o fenmeno reconhecido pelo mesmo governo que no Documento programmatico
relativo ell poltica dell'immigrezione e degli strenieri nel tcrritorio dello Stato 2001-2003 escreve:
"das estatsticas sobre a populao presa na Itlia, resulta sempre mais importante
a presena de
imigrantes extracornunitarios,
na maioria irregulares. No sempre que a permanncia
em crcere
consequncia da gravidade do delito: as dificuldades de acesso s medidas alternativas tm o seu
peso: muitos condenados
estrangeiros, 'mesmo estando em posse dos requisitos de pena, no se
encontram nas condies de seguir um projeto de tratamento externo em relao a carncias objetivas de referncias familiares, trabalhistas e logsticas, derivadas na maior parte dos casos da total
ausncia de solues de habitao e de adequadas estruturas de acolhimento do tipo residencial'. A
situao descrita, de precariedade social, permanece inalterada, ainda que se tenha tentado, e em parte
obtido, um melhoramento
do acesso s informaes relativas aos pressupostos
para a fruio das
medidas alternativas, luz da lei 165/98, vulga Legge Simeone"
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DIREITOS HUtV\i\NOS
138
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1-
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en te e explicitamente destinadas a aIocar encargos e vantagens em absoluto
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. it ao nrincioio de igualdade, se no realmente usando a co our ) m 17eSS
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o seu critrio inspirador". Com os provimentos legislativos a ota os em
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finalidade de terrorismo
52. Parece, de fato, existir tambm uma marginalizao funcional nos mercados ilegais. Na Itlia, este
dado emerge claramente da obstinao com que se emitem provimentos de expulso em relao aos
estrangeiros, cujo efetivo acompanhamento
em ptria sabe-se bem ser impossvel. Todos estes sujeitos
vo terminar em um tipo de poo negro: eles no obedecem ao decreto de expulso e o mesmo decreto
os constranger, querendo ou no, a entregar-se ao mercado ilegal.
meu).
54, A Lei 189/2002 previu o delito de reingresso dos migrantes expulsos, o de no-abandono
do
territrio por estrangeiros convidados a deix-Ia, (exclusivamente
por conta de uma destas du~s
"malfeitorias", foram presos, em 2005, quase 10.000 estrangeiros). Introduziu, portanto, ~ expulso
cometido,
independentemente
-..
140
das migraes
A tendncia a transformar
a pena detentiva para os migrantes em Urna
mera fase imediatamente
precedente expulso confirmada pela previso de
uma nova figura de afastamento do territrio nacional: a expulso como medida
alternativa. Segundo as modificaes trazidas pela Lei "Bossi- Fini", no art. 16 do
texto nico que regula a imigrao e a condio dos estrangeiros, o juiz da execuo penal deve afastar de sua iniciativa todos os presos estrangeiros irregulares
que sejam identificveis e tenham menos de dois anos de pena detentiva a Cumprir. Com efeito, essa disposio gera dois percursos diversos: um para os italianos que, faltando trs anos (seis, se so txico-dependentes
dispostos a submeter -se
a um programa comunitrio)
para o trmino da pena, podem ter acesso s medidas alternativas, e um outro para os estrangeiros que, ao contrrio, so destinados a cumprir em crcere as suas penas at dois anos antes do seu trmino,
para depois serem expulsos. O legislador, na prtica, sancionou que vale apenas
para os cidados italianos o dever do Estado, imposto pelo art. 27, 3, da
Constituio, de prever penas que tendam reinsero social dos presos. Isso
acontece em patente desprezo no s do princpio de igualdade e do prprio art.
27, 3 da Constituio italiana, que se limita a fixar o princpio de que a pena
(para quem quer que lhe seja submetidol) deve tender reeducao do condenado, mas tambm do art. 1 do Ordenamento
Penitencirio, segundo o qual o
apoio para a reinsero social deve ser fornecido com "absoluta imparcialidade,
sem discriminao
em respeito nacionalidade, raa, condies econmicas e
sociais, a opinies polticas e crenas religiosas" (grifo meu).
A confirmao mais impressionante da nova funo do crcere representada pela disposio segundo a qual o preso, tambm depois que tenha sido disposta
a seu favor a medida alternativa da expulso, deve ser retido em crcere espera de
que seja organizado, pelas foras da ordem, o seu efetivo encaminhamento
ao pas
de origem. Esse tratamento, no silncio da lei, aplicado tambm aos sujeitos que
foram condenados expulso em substituio a uma pena inferior a dois anos.
evidente que em ambos os casos a permanncia em crcere no se configura mais
como pena detentiva. Essa ou no foi jamais cominada, tendo sido pronunciada
uma condenao expulso em sua substituio, ou no existe mais, tendo sido
substituda pela medida alternativa da expulso. O migrante, espera de ser repatriado deveria ser levado a um centro de permanncia temporria, a um destes
centros nos guais so normalmente colocados espera de serem expulsos os estrangeiros sem permisso de estadia, mas que no cometeram nenhum delito, nem
mesmo a violao da ordem de afastar-se do territrio nacional. O fato de que haja
uma disposio legal prevendo que o estrangeiro permanea em crcere, mesmo
na ausncia de um provimento da autoridade judiciria que determina o encarceramento ou em presena de um provimento da mesma autoridade que determine
o desencarceramento,
demonstra que o legislador no faz diferena entre o crcere
e os centros de permanncia temporria. Cai tambm a ltima hipocrisia sobre a
DIREITOS HUMANOS
141
natureza dos centros de permanncia temporria: so concebidos como verdadeiros centros de deteno administrativa, tanto que, em caso de superlotao, em
seu lugar no se hesita em utilizar os crceres.
O legislador italiano no se limitou a dar um impulso decisivo configurao
do crcere como um lugar em que o migrante (ainda que fosse regular no momento
do cometimento do delito) encerrado espera da expulso. A Lei 189 tambm
sancionou penalmente (antes como contraveno, e depois, recentemente, em
consequncia da interveno da Corte Constitucional, como delito), a violao da
ordem de afastar-se do territrio ou de no reentrar nele e, como todos os legisladores
europeus, instituiu centros de deteno para quem se encontra no territrio nacional
desprovido de um ttulo de estadia, configurando assim a recluso como um evento
normal para aqueles que so constritos pela lei a viverem como "clandestinos':
Em 2003, estavam inscritos nas procuradorias italianas 16.138 procedimentos contra migrantes pelo delito de reentrar no territrio nacional aps um procedimento de expulso (art. 13, 13 e 13 bis, art. 14, 5 quater do Testo Unico
Sulla Imigiezione, de 1998, sobre imigrao, com as modificaes da Lei 189 de
2002) e por no terem obedecido ordem de afastar-se do territrio (art. 14, 5,
III, do T'D, de 1998, tambm ele introduzido pela Lei 189/2002). Esses procedimentos envolveram 17.816 migrantes (12.446 pelo delito de no terem obedecido
ordem de afastar-se), a maior parte dos quais foi retida em crcere (somente para
4.753 deles foi determinada a soltura imediata"). Por outro lado, os centros de
permanncia temporria hospedaram, entre 2000 e 2003, mais de meio milho de
pessoas (131.480 em 2000,134.332 em 2001, 150.746 em 2002, e 105.957 em 2003)
"culpadas" por terem feito aquilo que as polticas italianas sobre a imigrao de
fato instigam a fazer: terem permanecido clandestinamente
no nosso territrio
(algo que, bom recordar, ainda no por si s um delito).
Como mostram os nmeros, a previso deste novo delito um potente mecanismo de estigmatizao, o instrumento que permite levar a cabo a obra de
transformao da populao migrante em um conjunto de pessoas para as quais
ser detido um evento normal, assim como normal infringir as leis. A deteno e
o crcere marcam os criminais e, portanto, constituem a base do aparelho de excluso politically cortect da cidadania social.
56. Dados fornecidos pelo Ministero della Giusizi - Dipartimento per gli Affari di Giustizia, Direzione
Generale Giustizia Penale - Utiicio I Reparto dati stetistici e montoraggio,
Monitornggio della l. 30
luglio 2002 n. 189. Quando se elaboram as estatsticas sobre os delitos cometidos por estrangeiros,
dever-se-ia ter em mente alguns delitos que podem ser considerados
como "delitos prprios" dos
estrangeiros. Para comparar a taxa de criminalidade da populao imigrada e a italiana, seriam comparadas categorias homogneas, isto , somente os delitos que ambas as classes podem cometer. Seriam,
para tanto, eliminados da comparao todos os estrangeiros que cometem o delito de no-obedincia
ordem de distanciar-se do territrio italiano ou o de no reentrar nele por um certo perodo de tempo,
assim como, para os italianos, seriam eliminados todos os delitos que s podem ser cometidos por
cidados (por exemplo, o delito de desero).
."...
142
das migraes
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