A IMPORTNCIA DA GUA NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

LA IMPORTANCIA DE LGUA EM EL SISTEMA JURDICO BRASILEO

Altiza Pereira de Souza1
Monique Rodrigues da Cruz2
RESUMO
No cenrio internacional, a Conveno de Estocolmo foi um marco histrico para a
insero do conceito de desenvolvimento sustentvel no ordenamento jurdico dos
pases. Nesse sentido, o Brasil passou a legislar com o objetivo de desenvolver polticas
pblicas voltadas para toda a sociedade no af de estabelecer princpios, objetivos e
instrumentos capazes de desenvolver aes visando assegurar presente e s futuras
geraes o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A Constituio de
1988, diferente das demais constituies at ento, inova ao tratar da questo ambiental
de forma ampla e moderna, apresentando um captulo especfico sobre o tema e
enfatizando o meio ambiente em todo o texto constitucional. No patamar
infraconstitucional, a importncia da gua foi enfatizada com a promulgao da Lei
9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. No entanto, a crise atual que envolve
a gua, incluindo sua falta ou escassez para o consumo humano, indica que muito h,
ainda, a se fazer e, ao mesmo tempo, demonstra a relevncia do tema pela importncia
indiscutvel da gua para a sobrevivncia no planeta. A partir desses fatos, o presente
artigo possui como objetivo geral analisar os desafios inerentes ao uso sustentvel da
gua. Como objetivos especficos verificar aspectos importantes relacionados a este
recurso natural no ordenamento jurdico brasileiro. Considerando-se os objetivos da
pesquisa, adotou-se o mtodo de abordagem dedutivo, articulado documentao
indireta e pesquisa bibliogrfica a partir de livros, peridicos, artigos em revistas
especializadas, alm dos veculos virtuais compatveis.
PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento Sustentvel; gua; Ordenamento Jurdico
Brasileiro.
RESUMEN
En el mbito internacional, el Convenio de Estocolmo fue un hito para la inclusin del
desarrollo sostenible en los sistemas jurdicos de los pases . En este sentido, Brasil
tiene que legislar con el fin de desarrollar polticas pblicas para la sociedad en su afn
de establecer principios, objetivos e instrumentos para el desarrollo de acciones para
asegurar a las generaciones presentes y futuras el derecho a un medio ambiente
1 Procuradora do Estado do Amazonas. Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental
da Universidade do Estado do Amazonas/AM. Ps-graduada em Direito Penal e Processual Penal pela
Universidade Federal do Amazonas.
2 Defensora Pblica do estado do Amazonas. Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito
Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas/AM. Ps graduanda em Direito Processual Civil pela
Universidade Federal do Amazonas.

ecolgicamente equilibrado. La Constitucin de 1988 , a diferencia de otras

constituciones hasta ahora innova para hacer frente a los problemas ambientales de
forma amplia y moderna, con un captulo sobre el tema y haciendo hincapi en el medio
ambiente en todo el texto constitucional. En el nivel de la infraestructura , la
importancia del agua se puso de relieve con la promulgacin de la Ley n 9.433/1997 ,
que estableci la Poltica Nacional de Recursos Hdricos y cre el Sistema Nacional de
Gestin de Recursos Hdricos. Sin embargo , la crisis actual de los de agua, incluyendo
su falta o escasez para el consumo humano , indica que hay mucho por hacer y, al
mismo tiempo, demuestra la relevancia del tema por la indiscutible importancia del
agua para la supervivencia en el planeta. A partir de estos hechos , el presente trabajo
tiene como objetivo principal analizar los retos del uso sostenible del agua . Dirigido a
la verificacin en relacin con este importante recurso natural en aspectos de derecho
brasileo. Teniendo en cuenta los objetivos de la investigacin , adoptamos el mtodo
de enfoque deductivo , articulado la documentacin indirecta y la literatura de los libros,
revistas , artculos en revistas , adems de los vehculos compatibles virtuales.
PALABRAS CLAVE: Desarrollo Sustentable; Agua; Sistema Jurdico Brasileo.
INTRODUO
No cenrio internacional, a Conveno de Estocolmo realizada em 1972 foi um
marco histrico para a insero do conceito de desenvolvimento sustentvel no
ordenamento jurdico dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Nesse sentido, o Brasil passou a legislar com o objetivo de desenvolver
polticas pblicas voltadas para toda a sociedade no af de estabelecer princpios,
objetivos e instrumentos capazes de desenvolver aes visando assegurar presente e
s futuras geraes o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme
preconiza o art. 225 da CF.
Considerando-se a importncia da gua como elemento provedor da prpria
vida, indispensvel sobrevivncia, portanto, foi promulgada a Lei 9.433/1997, que
instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A Poltica de Recursos Hdricos foi formulada para integrar a Poltica Nacional
de Meio Ambiente (Lei 6.938/81), visando articulao dos entes governamentais
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e interao com as demais polticas da
rea, como as polticas inerentes, por exemplo, ao saneamento bsico e ao uso e
ocupao do solo (art. 31).
Alm disso, a lei prope-se a consolidar a participao efetiva de toda a
sociedade Estado, setor privado, segmentos sociais, etc., objetivando modelos

integrados de desenvolvimento e gesto, o que, por si s, j indica o grande desafio, e,

por conseguinte, a grande dificuldade a ser enfrentada.
Considerando-se esses fatos, o presente artigo possui como objetivo geral
analisar os desafios inerentes ao uso sustentvel da gua. Como objetivo especfico
verificar consideraes relevantes a este recurso natural no ordenamento jurdico
brasileiro.
A relevncia do tema centra-se no fato da importncia indiscutvel da gua para
a sobrevivncia no planeta e a sua flagrante escassez ou falta, sob a tica do consumo
humano.
Considerando-se os objetivos da pesquisa adotou-se o mtodo de abordagem
dedutivo, articulado documentao indireta e pesquisa bibliogrfica a partir de
livros, peridicos, artigos em revistas especializadas, alm dos veculos virtuais
compatveis.

1. A IMPORTNCIA DA GUA: NFASE NA CONSTITUIO DE 1988

O sculo XIX foi o sculo da supremacia europeia sobre o resto do mundo,
sculo em que a burguesia da Europa consolidou seus valores e seu modo de vida.
A civilizao do homem branco burgus, fincada no individualismo, implantou
um modelo de crescimento voltado para o prisma econmico, tendo como base a
explorao dos recursos naturais de forma indiscriminada, visando ao lucro pelo lucro.
Civilizao esta que tudo podia em relao aos coloniais e proletrios, atravs de um
modelo poltico autoritrio, centralizador, repressivo e desigual.
Contrapondo-se viso tradicional de desenvolvimento herdada do sc. XIX,
fincada no crescimento econmico, nasce a ideia de desenvolvimento sustentvel, com
bases totalmente distintas da viso anterior.
Nesta perspectiva, a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano prescreveu:
4- Nos pases em desenvolvimento, os problemas ambientais so causados,
na maioria, pelo subdesenvolvimento. Milhes de pessoas continuam vivendo
muito abaixo dos nveis mnimos necessrios a uma existncia humana
decente, sem alimentao e vesturio adequados, abrigo e educao, sade e
saneamento. Por conseguinte, tais pases devem dirigir seus esforos para o
desenvolvimento, cnscios de suas prioridades e tendo em mente a

premncia de proteger e melhorar o meio ambiente. Com idntico

objetivo, os pases industrializados, onde os problemas ambientais esto
geralmente ligados industrializao e ao desenvolvimento tecnolgico,
devem esforar-se para reduzir a distncia que os separa dos pases em
desenvolvimento. (G.N.)

Desse modo, observa-se a preocupao em conciliar as necessidades

econmicas, s necessidades ambientais e sociais, bases do desenvolvimento
sustentvel.
Acompanhando a vanguarda internacional, a Constituio de 1988, diferente
das demais constituies brasileiras at ento, inova ao tratar deliberadamente da
questo ambiental de forma ampla e moderna, apresentando um captulo especfico
sobre o tema (inserido no Ttulo VIII Da ordem Social), mas enfatizando o meio
ambiente em todo o texto constitucional, de forma explcita ou implcita, desde os
direitos e garantias fundamentais, como ao tratar dos bens e competncias dos entes
federados, dos princpios da ordem econmica, da funo social da propriedade, entre
outros.
Ou seja, na defesa do meio ambiente, reala-se o dever de garantir os direitos
individuais, coletivos e sociais, promover o desenvolvimento nacional conjugando-o
com os fundamentos dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, objetivando a
reduo das desigualdades e a erradicao da pobreza, promovendo direitos bsicos a
todos, sem distino, como direitos moradia, alimentao, sade, ao lazer, educao
etc.

O artigo 225 inicia com a abordagem de que todos tm direito ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado, sendo esse direito apresentado como um direito
fundamental, extenso do direito vida, refletindo um processo de afirmao dos
direitos humanos. Assim, conforme Silva (2011, p.72) a tutela da qualidade do meio
ambiente instrumental no sentido de que, atravs dela, o que se protege um valor
maior: a qualidade da vida, tem-se:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as
presentes e futuras geraes.

Ao mesmo tempo em que este relevante artigo constitucional atribui um

direito, impe tambm um dever fundamental ao Estado e a toda coletividade: defender
e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes, reclamando um

determinado compromisso social e responsabilizando toda a comunidade pela

conservao dos recursos naturais. Nesse sentido, tem-se a imposio de condutas
referentes proteo e manuteno de ecossistemas, ao uso sustentvel dos recursos
naturais, educao ambiental, entre outros.
Entre os recursos naturais, destaca-se a importncia da gua. Em acordo com
Silva (2011, p. 126):
A gua a mais abundante substncia simples da biosfera. Existe em forma
lquida (salgada e doce), slida (doce) e de vapor (doce), nos oceanos e
mares, calotas de gelo, geleiras, lagos, rios, solos e na atmosfera, na
quantidade de cerca de 1.500milhes de quilmetros cbicos. Perto de 97%
das guas so salgadas e constituem os oceanos e mares; 2,25% localizam-se,
como no slido (gelo), nas calotas polares e nas geleiras, o resto (0,72%) est
nos rios, lagos, etc.; e uma nfima quantidade na atmosfera (0,03%).
(...)
A gua um bem indispensvel vida humana, animal e vegetal.
Compartilha dos processos ecolgicos essenciais, como o da fotossntese,
o da quimiossntese e o da respirao. Funciona como habitat e nicho
ecolgico de inmeros organismos e espcies animais e vegetais. Sua
mobilidade, seu poder de solubilidade, sua variao de densidade, sua
caracterstica de regulador trmico e especialmente sua tenso
superficial so atributos que respondem por sua extraordinria funo
ecolgica. (grifo nosso)

Ressalta-se que para a existncia do meio ambiente ecologicamente

equilibrado, a correta gesto dos recursos hdricos imprescindvel, uma vez que o
acesso gua direito fundamental, recurso essencial sadia qualidade de vida,
indispensvel para a preparao de alimentos, hidratao corporal, higienizao de
roupas, salubridade de ambientes privados e pblicos, fabricao de produtos
industriais, produo de energia eltrica, cultivo da agricultura, desenvolvimento da
pecuria, etc.
De acordo com a Organizao das Naes Unidas:
A gua potvel limpa, segura e adequada vital para a sobrevivncia de todos
os organismos vivos e para o funcionamento dos ecossistemas, comunidades
e economias. Mas a qualidade da gua em todo o mundo cada vez mais
ameaada medida que as populaes humanas crescem, atividades agrcolas
e industriais se expandem e as mudanas climticas ameaam alterar o ciclo
hidrolgico global. (). (in Declarao da ONU gua para o Dia Mundial da
gua 2010).

A gua recurso natural de imprescindvel utilidade para toda a sociedade,

entretanto um bem limitado levando-se em considerao a sua utilizao para o
consumo humano. Estima-se que h apenas 2,5% de gua doce no planeta, dos quais

68,9% formam as calotas polares e geleiras; 29,9% constituem as reservas de guas

subterrneas, restando aproximadamente 1% disposto a aproveitamento imediato.
Depois das geleiras, a gua existente na Amaznia representa um quinto de
toda a gua doce do mundo. Tambm nesta regio acredita-se haver a maior reserva de
gua doce subterrnea do mundo, aqufero Alter do Cho, localizado sob os estados do
Amazonas, Par e Amap, tendo 86 mil km3 em volume dgua, segundo dados
apresentados em abril de 2010 por pesquisadores da Universidade Federal do Par.
Segundo a Agncia Nacional de guas ANA, em termos de recursos hdricos,
a contribuio mdia da bacia hidrogrfica do rio Amazonas, em territrio brasileiro,
da ordem de 133.000 m/s (73% do total do Pas). Adicionalmente, a contribuio de
territrios estrangeiros para as vazes da regio hidrogrfica da ordem de 76.000 m/s.
Barros (2009, p. 2) acredita que em razo do Brasil deter esta significativa
parcela de toda a gua doce mundial, o brasileiro tem a falsa ideia de que a gua um
recurso mineral ilimitado e que assim sendo, estar sempre disponvel quando a sua
utilizao se torna necessria.
Nesse sentido, Freitas (2008, p.18) esclarece de forma significativa o tema:
O Brasil, nos ltimos anos, vem tomando conscincia do problema. Afinal,
um povo que possui os maiores rios do mundo tem dificuldades em imaginar
que pode ficar sem gua. Mas, apesar de termos cerca de 13,7% da gua doce
disponvel do mundo, a verdade que os problemas vm se agravando. No
Nordeste a falta de gua crnica. No Sudeste ela abundante, porm de m
qualidade. A invaso de reas de mananciais hdricos pela populao carente
um dos maiores problemas de So Paulo. Os dejetos industriais lanados no
Rio Paraba do Sul tornam precria a gua que abastece o Rio de Janeiro e
outras cidades. Falta gua para irrigar os arrozais do Rio Grande do Sul. A
Amaznia, em 2005, enfrentou sua pior seca causada por aquecimento fora
do normal nas guas do Atlntico Norte, deixando comunidades sem gua e
sem alimento. A navegao foi suspensa em diversas reas.

Com o crescimento populacional mundial, a expanso industrial e da

agricultura, o aumento da demanda por recursos hdricos evidente. Em razo de ser
um recurso finito, faz-se necessria sua utilizao de forma correta e controlada, bem
como indispensvel a adoo de medidas que evitem/impeam sua degradao e
desperdcio.
Barlow (2003, p. 4), enfatiza:

Os povos antigos e os que vivem mais prximos das foras da Natureza no

mundo de hoje, sabem que destruir a gua significa a autodestruio. Apenas
culturas modernas avanadas, guiadas pela ganncia e convencidas de sua
supremacia sobre a Natureza, no reverenciam a gua. As consequncias so
evidentes em todos os cantos do globo: desertos e cidades secas, terras
midas destrudas, vias fluviais contaminadas e, ainda, crianas e animais
agonizantes.

Referido autor alerta, ainda, que a humanidade est esgotando, desviando e

poluindo os recursos de gua doce do planeta to depressa e implacavelmente que todas
as espcies na Terra incluindo a nossa correm perigo mortal (BARLOW, 2003, p. 5
e 6).
Nesse contexto, a gesto dos recursos hdricos de grande relevncia para a
manuteno deste direito fundamental s presentes e futuras geraes. No toa que a
tutela jurdica da gua vem avanando.
Impende ressaltar-se, por oportuno, antes de se abordar diretamente sobre a
legislao infraconstitucional, que a Constituio Federal, Carta Magna brasileira, ao
disciplinar sobre a competncia desta matria, atribui competncia privativa Unio
legislar sobre guas (art. 22, IV), cabendo aos Municpios legislar sobre assuntos de
interesse local, bem como suplementar a legislao federal e a estadual no que couber
(art. 30, I e II).
Dispe, ainda, o texto constitucional, que so bens da Unio: os lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou
dele provenham, assim como os terrenos marginais e as praias fluviais (art. 20, III),
ressaltando que se incluem entre os bens dos Estados as guas superficiais ou
subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, na forma da lei, as
decorrentes de obras da Unio (art. 26, I). Uma nova e importante mudana no
tratamento da gua ocorreu a nvel constitucional, pois acabaram, assim as guas
particulares ou comuns, previstas no Cdigo Civil e no Cdigo de guas.
A implementao desta nova ordem constitucional veio consagrada na Lei
9.433/97, que em seu artigo 1 expressamente afirma ser a gua bem de domnio
pblico, sujeitando o uso de recursos hdricos outorga concedida pela administrao
pblica competente.

2. DA POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS E DO SISTEMA

NACIONAL DE
GERENCIAMENTO
DE
RECURSOS
HDRICOS
INSTITUDOS NA LEI 9.433/97
2. I - Dos parmetros legais estabelecidos
O estudo da gesto dos recursos hdricos de grande relevncia para o
entendimento da complexidade que envolve o direito de guas, bem como para a defesa
e manuteno do direito fundamental ao acesso de todos a este recurso natural cuja
importncia se enfoca, no apenas no plano ftico, mas

tambm normativo, em

especial, no patamar constitucional.

Barros (2009, p. 4-6), ao falar sobre a gesto de guas no Brasil, ressalta que
no perodo de 1500 a 1940, a gua era considerada insumo agrcola; posteriormente, no
perodo de 1950 a 1960, passou a interessar ao setor industrial; entre 1964 a 1985, o
movimento ambientalista foi taxado de contrarrevolucionrio ou subversivo; depois
desta fase, por presso internacional criou-se um ministrio voltado para as causas
ambientais, sendo que apenas a partir de 1995 a gesto da gua passou para o Ministrio
do Meio Ambiente.
A tutela jurdica da gua vem avanando, apresentando, resumidamente, a
seguinte trajetria, em acordo com Almeida (2002, p. 2):
A tutela das guas, semelhana do ocorrido com o meio ambiente, iniciouse indiretamente com a edio de normas de carter econmico e sanitrio,
bem como com o tratamento vinculado ao direito de propriedade e de
vizinhana (Cdigo Civil Brasileiro); chegando a ser erigida categoria de
bem juridicamente tutelado e merecedora de legislao prpria (Cdigo das
guas). Em um segundo momento, a recepo da problemtica ambiental
pelo ordenamento jurdico baseava-se no utilitarismo dos bens; na
fragmentao do objeto tutelado e do aparato legislativo. Por fim,
reconheceu-se a necessidade de proteger as guas dentro da estrutura
global ambiental, a partir da gesto integrada dos recursos hdricos com
o meio ambiente, com vistas ao desenvolvimento sustentvel e
manuteno do meio ambiente ecologicamente equilibrado preconizado
pela atual Carta Magna. O marco da proteo hidrolgica a
promulgao da Lei 9.433/97 Lei das guas. (grifo nosso)

Segundo Freitas (2008, p. 19), at mesmo no incio do sculo passado, era

possvel afirmar que os profissionais do Direito encaravam o problema da gua doce
como algo limitado a conflitos de vizinhana ou aproveitamento para energia eltrica.
Mesmo sob a vigncia do Cdigo de guas de 1934, o enfoque dado ao tema era sempre

mais sob a tica do direito privado do que do direito pblico. Reafirma que a alterao
no tratamento s veio com a constituio de 1988, sendo que a implementao dessa
nova ordem se consagrou com a promulgao da Lei 9.433/97 que instituiu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos.
Face importncia da Lei 9.433/97, alguns pontos a ela inerentes sero
analisados:
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos, proposta por meio da Lei n. 9.433
de 08 de janeiro de 1997, estabeleceu, j em seu art. 1, importantssima alterao no
ordenamento jurdico ao estabelecer ser a gua de domnio pblico, sujeitando o uso
dos recursos hdricos outorga a ser concedida pela administrao pblica, acabando
com as guas particulares ou comuns, previstas no Cdigo Civil e no Cdigo das guas.
Para Barros (2009, p. 9), esse foi o maior mrito da lei 9.433/97, pois esta
alterao impactou diretamente o campo social, impedindo que a gua continuasse a
ser utilizada como um instrumento do aumento da desigualdade social, prtica essa
utilizada por mais de quatro sculos pelos detentores do poder econmico.
A lei reconhece em seus fundamentos, ser a gua um recurso natural limitado,
dotado de valor econmico, devendo ser, em situaes de escassez, o consumo humano
e a dessedentao de animais os usos prioritrio dos recursos hdricos, buscando-se
sempre o seu uso mltiplo para a preservao deste bem essencial e finito.
Tambm se ressalta o carter essencial da gua aos diversos setores da
atividade econmica como agricultura, setor eltrico, mineradoras e indstrias, por
exemplo, que a utilizam em grande escala para fabricao de seus produtos.
Os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos so assegurar atual e
s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade
adequados aos respectivos usos; utilizar de forma racional e integrada os recursos
hdricos, com vistas ao desenvolvimento sustentvel, prevenindo e defendendo contra
eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos
recursos naturais.

Seguindo os ditames da Lei 9.433/97, foi editado o Decreto 5.440/2005 que

estabelece definies e procedimentos sobre o controle de qualidade da gua de
sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgao de
informao ao consumidor sobre a qualidade da gua para consumo humano.
Traz como diretrizes gerais da ao a gesto sistemtica dos recursos hdricos
e a adequao desta s variveis regionais do pas, a integrao com a gesto ambiental,
a articulao do planejamento a nvel nacional, regional estadual e local, a articulao
com as demais polticas da rea (solo, sistemas esturios e zona costeira).
O artigo 31 da lei assevera que na implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, devero os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos municpios
promover a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e
conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos
hdricos, ressaltando, mais uma vez, a necessidade de harmonizao das diversas reas
de desenvolvimento urbano, econmico e social com a preservao do meio ambiente
de todos e para todos.
Estabelece como instrumentos da PNRS os planos, o enquadramento dos
corpos de gua em classes, a outorga dos direitos de uso (ressaltando-se que outorgar
no implica em alienar parcialmente as guas, posto serem estas inalienveis, mas, tosomente, outorga-se o direito de seu uso, art. 18), a cobrana pela utilizao de recursos
hdricos, a compensao e o Sistema de Informaes.
A lei n. 9.433/97 em seu artigo 11 dispe sobre os objetivos do regime de
outorga de direitos de uso de recursos hdricos destacando o de assegurar o controle
quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso
gua, elencando em seu artigo 12 as hipteses de usos de recursos hdricos sujeitas
outorga pelo Poder Pblico.
As disposies previstas so a derivao ou captao de parcela da gua
existente para consumo final, a extrao de gua de aqufero subterrneo, o lanamento
em corpo de gua de esgotos e demais resduos, o aproveitamento dos potenciais
hidreltricos e, ainda, outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da
gua.

As nicas hipteses onde no so exigidas outorgas so quando o uso de

recursos hdricos destina-se satisfao das necessidades de pequenos ncleos
populacionais, distribudos no meio rural; e, ainda, quando as derivaes, captaes,
lanamentos e acumulaes de volumes de gua forem consideradas insignificantes.
No que se refere cobrana pelo uso de recursos hdricos, seus objetivos so o
de reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real
valor, incentivar a racionalizao de seu uso e obter recursos financeiros para o
financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos
hdricos.
A gua essencial para a preservao das espcies viventes, humanidade e
demais seres, sendo que todos precisam deste elemento em quantidade e qualidade,
potabilidade, para seu consumo.
A cobrana pelo uso da gua refere-se no somente pelos servios agregados de
coleta, transporte e tratamento, como tambm pelo prprio mineral, em valor a ser
definido por meio de propostas das Agncias de gua aos Comits de Bacia
Hidrogrfica, nos termos do art. 44, inciso XI, alnea b da lei.
Quanto implementao e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento
dos Recursos Hdricos, a Lei n. 9.433/97 fixou a bacia hidrogrfica como sua unidade
territorial, estabelecendo uma gesto descentralizada, contando com a participao do
Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
Ao falar sobre esta forma de gesto, Freitas (2008, p. 21) afirma:
No Paran, o Ministrio Pblico implantou Promotorias de Justia por Bacias
Hidrogrficas em toda a extenso territorial do Estado. A iniciativa refora a
tese de que a gesto por bacias hidrogrficas uma das melhores e mais
completas formas de proporcionar o equilbrio do ecossistema, otimizando
assim as aes de controle das promotorias de Meio Ambiente gerando
integrao entre a questo ambiental, a atuao dos membros do Ministrio
Pblico e sua estrutura. Idnticas medidas foram tomadas pelo Ministrio
Pblico dos Estados de So Paulo e de Minas Gerais, este com a finalidade
de proteger o rio So Francisco.

Apesar de criar o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, ele s foi

regulamentado pelo Dec. 4.163/2003, propondo-se a consolidar a participao efetiva de
toda a sociedade Estado, setor privado e segmentos sociais - visando ao
gerenciamento dos recursos hdricos. Apresenta 57 vagas em sua formao, 40%
destinada aos poderes pblicos da Unio, Estados e Municpios, 40% aos usurios

(representantes de atividades econmicas) e 20% destinada aos representantes da

sociedade civil.
A partir desta Lei e com o intuito de alargar a regulamentao da matria, foi
criada a Agncia Nacional de guas, a ANA, pela Lei 9.984/2000, como entidade
federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, estabelecendo regras para
sua atuao, sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos.
Para o equilbrio da utilizao de recursos hdricos com o exerccio da
atividade econmica sustentvel, a Lei n. 9.433/97, dentre outras modalidades, tipifica
como infraes a derivao ou utilizao de recursos hdricos para qualquer finalidade,
sem a respectiva outorga de direito de uso ou em desacordo com as condies por ela
estabelecidas.
O exerccio de qualquer das infraes sujeitar o seu agente s seguintes
penalidades: advertncia por escrito, com prazos para correo das irregularidades;
multa simples ou diria proporcional gravidade do fato; embargo provisrio, por prazo
determinado, para execuo de servios e obras necessrias ao cumprimento das
condies de outorga; embargo definitivo, com possibilidade de revogao da outorga,
para repor os recursos hdricos, leitos e margens no seu estado anterior ou tamponar os
poos de extrao de gua subterrnea.

2. II - Das crticas realizadas

Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ao

Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos institudos pela Lei 9.433/97

Apesar de formulada na tentativa de realizar polticas pblicas em acordo com
o arcabouo jurdico estabelecido pela legislao ambiental, buscando solues para a
implementao do principal objetivo a ser alcanado pela Poltica Nacional do Meio
Ambiente (art. 1 e 4), ou seja, a compatibilizao do desenvolvimento econmicosocial com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico - o
desenvolvimento sustentvel, um aparente conflito, em acordo com Derani (1997,
p.7), as crticas so ferrenhas lei da PNRH.
Caubet (2004, p. 209) afirma que:

De maneira analgica, a Lei 9.433 parece trazer os elementos da soluo da

crise da gua, ao promulgar fundamentos e diretrizes adequados para lidar
com os problemas acumulados. As normas de implementao e decises
operacionais adotadas aps a provao da lei, entretanto, promovem,
prioritariamente os parmetros da mercantilizao e da privatizao da gua,
num quadro global de centralizao das decises em mbito federal. A
outorga de direitos de uso ofusca outros aspectos da poltica nacional que
deveriam ter uma prioridade absoluta para surtir efeitos a mdio e longo
prazo. o caso dos cadastros, programas de formao de quadros
administrativos ou de uma polcia administrativa especializada e condizente
com os desafios da temtica.

Com base nas seguintes premissas, esclarece o posicionamento (CAUBET,

2004, p. 209-215):
A gua no um assunto de meio ambiente - apesar de haver garantia
expressa da integrao poltica ambiental, h uma ntida separao da
gesto dos recursos hdricos dos demais componentes da questo ambiental.
Instituir um um CNRH quando j existe um Conama desqualificar a
dimenso ambiental, o que confirmado pela inexistncia de relaes
orgnicas entre os dois Conselhos, isto , inexistncia da integrao reais de
polticas desenvolvidas. Alm disso, a instituio de foros de organizaes e
de deliberaes da poltica federal (e no nacional), de recursos hdricos, por
inmeras vezes, acabou por criar uma instncia de implementao, a ANA,
que nem sequer estava prevista quando a lei foi adotada. Tais fatores revelam
prticas de centralizao da poltica federal de recursos hdricos.
Balano poltico do estatuto dos CBH - Os CBH no tm capacidade
jurdica, pois no so pessoas jurdicas, ao contrrio das Agncias de gua.
Os que se dedicam a um curso dgua de domnio da Unio, ainda so
vinculados ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos (Resoluo 05, art.
1, 2), o que indicaria que eles so considerados como um rgo
administrativo (um rgo poltico independente no poderia ser considerado
como vinculado a outro rgo, de natureza mista - poltica e administrativa:
O CNRH), sendo totalmente dependente do Poder Executivo.
Centralizao do poder de deciso - Usa-se a palavra presena e no
participao, ou seja, apesar da aritmtica muitas vezes usada demonstrar,
retoricamente, que os CBH so democrticos (40%dos membros dos poderes
executivos + 20% de representantes da sociedade civil = 60% do poder de
deciso, em relao a 40% dos usurios), deve-se refletir para indagar o que
podero fazer os 20% da sociedade civil, no CBH, face aos 80% de
representantes dos poderes polticos executivos e dos agentes econmicos.
A natureza ideolgica do valor jurdico-econmico da gua - a gua, antes
de ser um bem que possa ser objeto de transaes comerciais, uma
substncia, indispensvel vida. A prpria lei estabelece que o uso prioritrio
o abastecimento da populao e a dessedentao de animais. Em nenhum
momento as autoridades pblicas se preocuparam em resolver
prioritariamente o problema de garantir o consumo mnimo da substncia
gua, necessrio para manter vivos os seres vivos, a comear pelas
populaes humanas. Como no h nada, na lei, que garanta ao
abastecimento gratuito das populaes, especificamente carentes, as
concessionrias de gua pretendero ser legitimadas a s entregar gua a
quem por ela pagar.
Incertezas sobre o domnio - As guas superficiais podem ser do domnio da
Unio ou dos Estados, dependendo da contiguidade dos territrios, numa
mesma bacia hidrogrfica, e da situao geogrfica dos cursos dos corpos

dgua. Alm disso, certas guas subterrneas so do domnio dos Estados,

outras do domnio da Unio, vide art. 20, inc. II e 26, inc. I, da CF. Essas
observaes evidenciam que consideraes de ordem poltico-econmica
sobrepem-se ao Fundamento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
segundo o qual a bacia hidrogrfica a unidade territorial para
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do
Sistema Nacional do Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97,
art. 1, V). Isso apresenta reflexos na prpria gesto que perde o
direcionamento segundo o qual "a partir da bacia hidrogrfica que se deve
reinventar as prticas administrativas".
Os esquecidos da institucionalizao: o tecido social e o meio ambiente A afirmao ultraliberal de que a gua um recurso natural limitado, dotado
de valor econmico constitui um dos fundamentos da Lei 9.433, art. 1, II.
necessrio frisar que a gua, antes de tudo, possui valor social. Deste modo,
foi totalmente esquecida a questo do suprimento de gua populao que
no poder pagar pela mesma em quantidade e qualidade condizentes com as
condies de vida em sociedade. A este fato gravoso, soma-se que o meio
ambiente continua sendo considerado exterior s necessidades da gesto.
Deixa de ser uma externalidade do ponto de vista econmico, pois o
elemento gua passa a ser considerado uma mercadoria, observando-se que o
fato de considerar a gua como um corpo receptor de resduos, como
expresso no art. 12, sem nunca aludir necessidade de tratar e recuperar os
corpos dgua outorgados para disposio final de elementos estranhos,
constitui importante retrocesso em relao prpria concepo da poluio e
da degradao definidas no art. 3 da Lei 6.938/81, que trata da Poltica
Nacional de Meio Ambiente. Um grande nmero de disposies do novo
estatuto de guas tem o efeito de incluir a poluio na gesto.

A incerteza resultante deste quadro e a disputa acirrada pela gua no mundo,

frente demanda cada vez maior deste recurso, advinda do crescimento populacional,
da expanso industrial e da agricultura, bem como do esgotamento de grande parte dos
recursos naturais (como nos pases desenvolvidos), vem acarretando a necessidade de
prticas mais eficientes e flexveis da gesto desse recurso.
Em qualquer sistema de gerenciamento, a introduo de prticas e princpios de
democratizao traz inmeros desafios que, em ltima anlise, indicam a necessidade de
modificaes profundas no mbito cultural e administrativo do Estado, passando pela
descentralizao, integrao e participao nas polticas pblicas, pois somente dessa
forma as decises de sustentabilidade sero incorporadas desde as estruturas estatais, at
as aes dos empresrios e cidados.
Ribeiro (2008), afirma:
A atual degradao dos recursos hdricos um dos fatores que limita as
condies de vida de parte bastante significativa da populao do planeta,
colocando em cheque as possibilidades da continuidade do desenvolvimento
em suas diversas dimenses. (...) A crise ambiental, e a crise de gua
especificamente, tm gerado, por um lado, uma demanda da sociedade por
espaos de participao dentro dos processos de gesto, visando contribuir
para a melhoria do meio ambiente. Por outro, tem havido tambm um

reconhecimento, por parte de alguns governos, da necessidade de abrir

espaos nos quais possam ser implementadas alternativas de democracia
participativa, dando populao acesso informao e aos processos de
tomada de deciso, visando sua co-responsabilizao e co-gessto do meio
ambiente, dos espaos e recursos pblicos. (grifo nosso)

Precisamos compreender que a defesa do meio ambiente no deve se limitar

mera positivao de normas de proteo (de rara efetividade). Conforme Porfrio Junior
(2002, P. 117), destaca-se a necessidade de atuao preventiva de toda a sociedade, face
complexidade do dano ambiental (de difcil reparao e de resultados extremamente
danosos), ressaltando-se a utilizao de instrumentos administrativos, econmicos e
alternativos de poltica ambiental.
No mnimo se faz necessrio rever algumas premissas como a de termos
conscincia de que direitos no se concretizam apenas atravs de um sistema legal, mas
requerem, sobretudo, atitudes, atos que, muitas das vezes, no envolvem tantos
dispndios econmicos ou pessoais quanto imaginamos.
necessrio "RE-PENSAR", "RE-ANALISAR", RE-FLETIR" e "RE-VER".
O meio ambiente vai alm do meio ambiente natural, perfazendo um projeto
social local e global, capaz de reeducar no somente nosso olhar, mas todos os nossos
sentidos.
No tem a ver apenas com a cincia e a tecnologia, com a biologia, a
economia, a sociologia, a ecologia, o direito... Tem a ver com a relao que mantemos
com ns mesmos, com os outros, com o local em que vivemos, nossa casa, cidade,
estado, planeta e galxia.
necessrio pensar um novo projeto de nao, de povo, de educao, etc.
Nesse sentido, importante a prtica educativa consciente e crtica que leve em
considerao o ser humano em sua integralidade, inserido, participante e responsvel
pelo meio em que vive. Uma educao que se ocupe em conhecer nossa identidade que
ao mesmo tempo individual, local, planetria, csmica. Enfatizando que o ser local
no anula o ser global, assim como o ser planetrio no implica a negativa do ser
regional, municipal e individual.

A partir de ento, termos decises mais democrticas que certamente

demandaro uma atuao mais incisiva dos rgos estatais, do Judicirio, do Ministrio
Pblico e do Tribunal de Contas.
Como bem exposto por Machado (2006), na Constituio Cidad no somente
se afirmou o direito a um meio ambiente sadio e equilibrado, como tambm foram
inseridos instrumentos jurdicos para se obter e manter essa situao.

CONSIDERAES FINAIS
O modelo de desenvolvimento voltado prioritariamente para o aspecto
econmico, herana do sculo XIX, e marcante em nossa evoluo histrica e social,
ainda se faz cruelmente presente em nossa sociedade.
Analisando as dimenses do desenvolvimento sustentvel, v-se que o Brasil
ainda no conseguiu efetivar a compatibilizao entre o desenvolvimento econmico
com as dimenses social e ambiental.
Infelizmente, esta realidade est bem presente na gesto de um dos mais
importantes recursos naturais, a gua.
Nas palavras de Silva (2012, p.155), no basta para a proteo ambiental que
o meio ambiente seja um valor fundamental insculpido em nossa Lei Maior; preciso
que sejam estabelecidos mecanismos que conduzam absoro deste valor por toda a
sociedade.
Possumos um dos mais avanados sistemas de proteo jurdica ambiental,
porm, com rara efetividade.
A Poltica e o Sistema Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos,
fundamentados na Lei 9.433/97, abarcam princpios de ser a gua elemento essencial
para a vida humana e dessedentao de animais, essenciais ao desempenho de diversos
setores da atividade econmica como agricultura, energia eltrica, minerao e
indstrias que a utilizam em grande escala para fabricao de seus produtos.
Para que se torne efetivo, necessrio se faz a adoo de medidas mais
eficientes, enfatizando-se a real participao popular nos espaos decisrios.

A resoluo do problema transcende mera edio de normas legais. Destacase a necessidade de atuao preventiva de toda a sociedade, face complexidade do
dano ambiental (de difcil reparao e de resultados extremamente danosos),
ressaltando-se a utilizao de variados instrumentos administrativos, econmicos e
alternativos de poltica ambiental, em especial a educao.
A partir de decises mais democrticas, uma atuao mais incisiva dos rgos
estatais, do Judicirio, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas se far presente.
Um REAL Estado Democrtico de Direito estar mais propcio ao
cumprimento de seu papel bsico o bem estar coletivo, o que implica no s o direito,
mas principalmente o acesso efetivo, por parte de todos, a um sistema econmico,
social e ambiental satisfatrios, nos termos do art. 225 da CF.

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