SEANCE 2

POLITIQUES, COMPETENCES, GOUVERNANCE

DE LUNION EUROPEENNE

Questions prparatoires :
- Quels sont les liens entre politiques et comptences de lUnion europenne ?
- Quest-ce que le principe dattribution ? Quels en sont les principaux enjeux ?
-Que signifie la gouvernance de lUnion europenne ? Quelles en sont les manifestations et les
limites ?

I- POLITIQUES ET COMPETENCES DE LUNION EUROPEENNE

1. NOTION DE COMPETENCE
DOCUMENTS

Marc BLANQUET, Comptences de lUnion, Juriclasseur, fasc. 170, extraits :

Lorsqu'un tat accepte d'entrer dans un processus d'intgration, ce sont toutes ses comptences,
externes comme internes, relevant ou non de sa souverainet, qui vont tre affectes par sa
participation au processus, la seule limite tant qu'il demeure un tat souverain, mme si certaines de
ses comptences disparaissent, ou voient leurs conditions d'exercice tre encadres ou limites.
Identification formelle de la Charte des comptences S'il est donc clair que ces rgles de
comptence ont une nature et une fonction constitutionnelles dans le cadre de l'ordre juridique
europen, les traits initiaux, jusqu'au trait de Lisbonne, se caractrisaient cependant par une
approche lacunaire et assez confuse, ce qui a exig et exige encore de prendre en compte, en plus de ce
droit primaire, la jurisprudence, de manire identifier, plus largement, ce que l'on pouvait appeler la
charte communautaire des comptences ou, dsormais, la charte des comptences de l'Union
europenne. Si l'on se borne son expression dans les traits, cette charte, absolument dilue et
"introuvable" jusqu'au trait de Lisbonne, peut dsormais tre identifie. Elle a pour sige essentiel
l'article 5 du trait UE, prsentant synthtiquement les principes rgissant respectivement la
dlimitation et l'exercice des comptences de l'Union et le titre 1 de la premire partie du trait FUE

dressant une typologie des catgories de comptences de l'Union associe une dtermination de leur
domaine, ce qui est une dmarche tout fait nouvelle par rapport aux traits initiaux.
Notion de comptence La notion de comptence est de celles qui se comprennent essentiellement
par la mise en vidence de ce qu'elles ne sont pas. En l'occurrence, cette notion ne se dvoile
principalement qu'au travers d'une mise en miroir avec la notion de pouvoir, la comptence permettant
de dpasser une conception personnelle ou patrimoniale pour la dtention d'un pouvoir par une
autorit publique : la comptence est le titre juridique permettant son titulaire d'exercer tel ou tel
pouvoir (V. V. Constantinesco, Comptences et pouvoirs dans les Communauts europennes.
Contribution l'tude de la nature juridique des Communauts : Paris, LGDJ, 1974), cette approche
tant ncessaire pour construire une thorie et un rgime de limitation et contrle du pouvoir. La
notion de comptence rsulte donc principalement de l'institutionnalisation du pouvoir (politique) et la
volont d'en rationnaliser, diviser, limiter l'exercice (V. pour une approche fondamentale, M. Weber,
sociologie du droit : PUF, 1986, p. 37). Ds lors, cette dmarche implique la dtermination, au sein
mme de la comptence, non seulement des pouvoirs attribus l'autorit, mais des conditions
d'exercice de ceux-ci, c'est--dire essentiellement leur domaine et les objectifs pour lesquels ces
pouvoirs ont t attribus au titulaire. On pourrait donc traduire cette analyse en considrant qu'un titre
de comptence se compose essentiellement de trois lments, un domaine de comptence, un ou des
objectifs, un ou des pouvoirs attribus, ces lments pouvant tre plus ou moins explicits, c'est--dire
que selon les cas, les trois composantes peuvent tre expressment dtermines par le texte de base, ou
seulement une ou deux, celles qui ne sont pas fixes explicitement devant alors tre prcises,
spcialement par le juge. Par ailleurs, peuvent intervenir d'autres lments de dtermination, souvent
extrieurs la comptence elle-mme car pouvant tre fixs de faon plus gnrale pour l'acte
juridique portant le titre de comptence, comme le champ gographique et la dimension temporelle,
ces lments n'intervenant cependant que de manire seconde, pour circonscrire la comptence, alors
que les trois composantes principales peuvent servir la fois un tel contrle mais aussi la dfinition
ou l'attribution mme de la comptence.

Trait sur lunion europenne, extraits

Article 3. 6. L'Union poursuit ses objectifs par des moyens appropris, en fonction des comptences
qui lui sont attribues dans les traits.

Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, extraits

Titre I : catgories et domaines de comptence de l'Union
Article 2
1. Lorsque les traits attribuent l'Union une comptence exclusive dans un domaine dtermin, seule
l'Union peut lgifrer et adopter des actes juridiquement contraignants, les tats membres ne pouvant
le faire par eux-mmes que s'ils sont habilits par l'Union, ou pour mettre en uvre les actes de
l'Union.
2. Lorsque les traits attribuent l'Union une comptence partage avec les tats membres dans un
domaine dtermin, l'Union et les tats membres peuvent lgifrer et adopter des actes juridiquement
contraignants dans ce domaine. Les tats membres exercent leur comptence dans la mesure o
l'Union n'a pas exerc la sienne. Les tats membres exercent nouveau leur comptence dans la
mesure o l'Union a dcid de cesser d'exercer la sienne.
3. Les tats membres coordonnent leurs politiques conomiques et de l'emploi selon les modalits
prvues par le prsent trait, pour la dfinition desquelles l'Union dispose d'une comptence.

4. L'Union dispose d'une comptence, conformment aux dispositions du trait sur l'Union
europenne, pour dfinir et mettre en uvre une politique trangre et de scurit commune, y
compris la dfinition progressive d'une politique de dfense commune.
5. Dans certains domaines et dans les conditions prvues par les traits, l'Union dispose d'une
comptence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter l'action des tats
membres, sans pour autant remplacer leur comptence dans ces domaines.
Les actes juridiquement contraignants de l'Union adopts sur la base des dispositions des traits
relatives ces domaines ne peuvent pas comporter d'harmonisation des dispositions lgislatives et
rglementaires des tats membres.
6. L'tendue et les modalits d'exercice des comptences de l'Union sont dtermines par les
dispositions des traits relatives chaque domaine.
Article 3
1. L'Union dispose d'une comptence exclusive dans les domaines suivants:
a) l'union douanire;
b) l'tablissement des rgles de concurrence ncessaires au fonctionnement du march intrieur;
c) la politique montaire pour les tats membres dont la monnaie est l'euro;
d) la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la
pche;
e) la politique commerciale commune.
2. L'Union dispose galement d'une comptence exclusive pour la conclusion d'un accord international
lorsque cette conclusion est prvue dans un acte lgislatif de l'Union, ou est ncessaire pour lui
permettre d'exercer sa comptence interne, ou dans la mesure o elle est susceptible d'affecter des
rgles communes ou d'en altrer la porte.
Article 4
1. L'Union dispose d'une comptence partage avec les tats membres lorsque les traits lui attribuent
une comptence qui ne relve pas des domaines viss aux articles 3 et 6.
2. Les comptences partages entre l'Union et les tats membres s'appliquent aux principaux domaines
suivants:
a) le march intrieur;
b) la politique sociale, pour les aspects dfinis dans le prsent trait;
c) la cohsion conomique, sociale et territoriale;
d) l'agriculture et la pche, l'exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer;
e) l'environnement;
f) la protection des consommateurs;
g) les transports;
h) les rseaux transeuropens;
i) l'nergie;
j) l'espace de libert, de scurit et de justice;
k) les enjeux communs de scurit en matire de sant publique, pour les aspects dfinis dans le
prsent trait.
3. Dans les domaines de la recherche, du dveloppement technologique et de l'espace, l'Union dispose
d'une comptence pour mener des actions, notamment pour dfinir et mettre en uvre des
programmes, sans que l'exercice de cette comptence ne puisse avoir pour effet d'empcher les tats
membres d'exercer la leur.

4. Dans les domaines de la coopration au dveloppement et de l'aide humanitaire, l'Union dispose

d'une comptence pour mener des actions et une politique commune, sans que l'exercice de cette
comptence ne puisse avoir pour effet d'empcher les tats membres d'exercer la leur.
Article 5
1. Les tats membres coordonnent leurs politiques conomiques au sein de l'Union. cette fin, le
Conseil adopte des mesures, notamment les grandes orientations de ces politiques.
Des dispositions particulires s'appliquent aux tats membres dont la monnaie est l'euro.
2. L'Union prend des mesures pour assurer la coordination des politiques de l'emploi des tats
membres, notamment en dfinissant les lignes directrices de ces politiques.
3. L'Union peut prendre des initiatives pour assurer la coordination des politiques sociales des tats
membres.
Article 6
L'Union dispose d'une comptence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter
l'action des tats membres. Les domaines de ces actions sont, dans leur finalit europenne:
a) la protection et l'amlioration de la sant humaine;
b) l'industrie;
c) la culture;
d) le tourisme;
e) l'ducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport;
f) la protection civile;
g) la coopration administrative.

2. DELIMITATION DES COMPETENCES

Marc BLANQUET, Comptences de lUnion, Juriclasseur, fasc. 170, extraits :
18. Principe de dlimitation Pice centrale de toute dtermination des comptences de l'Union, la
question de leur dlimitation a toujours t aborde sous l'angle du principe d'attribution, mme si la
dclaration n 23 annexe au trait de Nice et envisageant la Confrence intergouvernementale de
2004 donnait celle-ci pour objectif d'tablir et maintenir "une dlimitation plus prcise des
comptences entre l'Union europenne et les tats membres, qui soit conforme au principe de
subsidiarit", ce qui rvlait une double confusion sur la dlimitation, qui n'est pas rpartition, et sur le
principe de subsidiarit, qui ne commande pas l'allocation des comptences mais la rgulation du
partage des comptences.
1 Conscration du principe d'attribution
19. Conscration initiale indirecte ou partielle Ds l'origine, le trait CEE comportait un
article 4, paragraphe 1, 2e alina (devenu ensuite art. 7, 1, 2e al., CE) selon lequel chaque
institution agit dans la limite des attributions qui lui sont confres par le prsent trait. Cette
conscration tait indirecte ou partielle en ce qu'elle s'appliquait aux attributions "des institutions" et
non aux comptences de la Communaut ou de l'Union. Si, dans un premier temps, cette prcision
institutionnelle expresse servait de rvlateur d'un principe plus gnral et implicite des comptences
d'attribution, elle en est, depuis la conscration de celui-ci, une dclinaison particulire. Il est noter
que le trait de Lisbonne, selon une tendance gnrale, exprime la volont d'accrotre la contrainte de
ce principe en spcifiant que chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont
confres dans les traits, conformment aux procdures, conditions et fins prvues par ceux-ci. On

peut cependant relever que, paradoxalement, la nouvelle formulation a relativis l'origine mme de
l'attribution (attribution "dans" et non plus "par" les traits) et que les prcisions donnes avec autant
d'insistance pourraient concerner plutt l'exercice que l'allocation de ces attributions.
20. Conscration gnrale du trait de Maastricht C'est le trait de Maastricht qui, avec
l'article 3B, devenu l'article 5 CE, a consacr de manire gnrale, pour la Communaut, ce principe :
la Communaut agit dans les limites des comptences qui lui sont confres et des objectifs qui lui
sont assigns par le prsent trait, la Cour insistant sur sa signification fondamentale, au plein sens
du terme, l'ordre communautaire tant un "ordre institutionnel bas sur le principe des comptences
d'attribution" (CJCE, avis n 2/94, 28 mars 1996, point 30 : Rec. CJCE 1996, I, p. 1759. plus
rcemment, V. CJCE, 3 sept. 2008, aff. jtes C-402/05P et C-415/05P, Kadi et Al Barakaat
International Foundation c/ Cons. et Comm., cits supra n 3, point 203).
21. Redondance et insistance du trait de Lisbonne Le trait de Lisbonne, au prix d'une
redondance assez surprenante, entend insister sur deux points : ce sont les tats membres qui, au
travers des traits, confrent des comptences l'Union, et la fonction du principe est de limiter plus
que de lgitimer les comptences de celle-ci, dans un systme gnral de rpartition entre l'Union et
les tats membres. L'article 5, paragraphe 2, UE adopte donc une formulation ngative et insistant sur
le rle des tats () La volont d'empcher toute interprtation dynamique des attributions de
comptence, largement vaine dans la mesure o il s'agit justement d'interprter de telles attributions,
est quasiment obsessionnelle dans le trait et se retrouve galement dans la dclaration n 24 relative
la personnalit juridique de l'Union dont il est soulign qu'elle n'autorisera en aucun cas l'Union
lgifrer ou agir au-del des comptences que les tats membres lui ont attribues dans les traits.
Pour autant, le trait de Lisbonne clarifie le statut du principe. D'une part, l'article 5, paragraphe 2,
UE prcise, ce qui n'tait pas le cas jusque-l, qu'il nonce le principe d'attribution. Quant
l'article 5, paragraphe 1, UE, il prsente trois principes importants (attribution, subsidiarit,
proportionnalit), qu'il ventile en deux fonctions (dlimitation des comptences ; rgulation de
l'exercice des comptences), ce qui permet de clairement identifier la fonction du principe
d'attribution : le principe d'attribution rgit la dlimitation des comptences de l'Union.
2 Traductions du principe d'attribution ()
Exigence de base juridique adquate
26. Prsentation Une consquence premire du principe mme des comptences d'attribution
semble consister en l'existence obligatoire d'une telle attribution, laquelle doit donc pouvoir tre
identifie en tant que base juridique. Mais le phnomne n'est pas aborder en termes de constat mais
d'exigence, ce qui implique d'identifier non pas "une" mais "la base juridique approprie". Il faut
prendre conscience des enjeux de cette exigence avant de prsenter les critres commandant ce
caractre appropri, et les axes du contentieux qui s'est dvelopp cet gard.
27. Enjeux On peut considrer que la ncessaire identification de la base juridique approprie
prsente deux dimensions. D'une part, c'est une garantie de scurit juridique, ce principe gnral
requrant "que tout acte qui vise crer des effets juridiques emprunte sa force obligatoire une
disposition du droit communautaire, qui doit tre expressment indique comme base lgale de l'acte,
et prescrit la forme juridique que celui-ci doit revtir" (CJCE, 16 juin 1993, aff. C-325/91, France c/
Comm. : Rec. CJCE 1993, I, p. 3283. TPICE, 12 dc. 2007, aff. T-308/05, Italie c/ Comm. : Rec.
CJCE 2007, II, p. 5089). Cette jurisprudence relie cette obligation la ncessaire clart et prvisibilit
du droit, mais il convient de noter que les dispositions des traits ne prcisent pas forcment cette
"forme juridique" de l'acte adopter, trois situations pouvant se prsenter. Le trait peut indiquer un
seul type d'acte (par exemple, l'article 197 TFUE, en matire de coopration administrative, prcise
que le Conseil doit statuer par voie de rglement) ; il peut aussi donner un choix (pour la libre
circulation des travailleurs, l'article 46 TFUE permet ainsi d'arrter des directives ou des rglements),
ou rester dans l'indtermination (dans le domaine de la scurit sociale, l'article 48 TFUE voque la
possible adoption des mesures ncessaires). Cette scurit juridique, de plus, sera vritablement
garantie par l'indication expresse de la base juridique dans le prambule de l'acte lui-mme, ce qui ne
sera cependant pas exig ds lors que d'autres lments de l'acte permettent cette dtermination, mais
qui est indispensable lorsque, dfaut d'une telle mention expresse, les intresss et la juridiction
communautaire comptente "sont laisss dans l'incertitude quant la base juridique prcise" (CJCE,
26 mars 1987, aff. 45/86, Comm. c/ Cons., point 9 : Rec. CJCE 1987, p. 1493. TPICE, 11 sept. 2002,
aff. T-70/99, Alpharma c/ Cons., point 112 : Rec. CJCE 2002, II, p. 3495). En second lieu "le choix de

la base juridique approprie revt une importance de nature constitutionnelle" (CJCE, avis n 2/00,
6 dc. 2001, Protocole de Carthagne : Rec. CJCE 2001, I, p. 9713. CJCE, avis n 1/08, 30 nov.
2009, GATS : Rec. CJCE 2009, I, p. 11129). De fait, on peut facilement comprendre cette importance,
et deux titres. D'abord, ce choix va permettre de dterminer, au-del de la "forme juridique", la
procdure utiliser, l'quilibre des pouvoirs, le rle respectif des institutions et ds lors l'quilibre des
lgitimits pour l'acte en cause. Jouant galement vis--vis des actes externes, l'identification de la
base juridique pertinente commandera, l, la rpartition des comptences entre l'Union et les tats
membres. Ensuite, il faut comprendre que lorsqu'un acte concerne, par exemple, la mise sur le march
de produits de tabac, il peut tre motiv par un objectif de sant publique (rduire la consommation du
tabac) ou le souci de bien organiser le commerce communautaire de produits sur le march europen.
Ds lors, la base juridique choisie (art. 168 FUE, base de la politique de la sant ou art. 114 FUE,
base de la comptence d'harmonisation pour le fonctionnement du march intrieur) exprime toute la
"philosophie" de l'acte au travers de son "centre de gravit".
28. Critres de choix La dimension de scurit juridique explique le souci premier de la Cour : le
choix de la base juridique "ne peut pas dpendre seulement de la conviction d'une institution" (CJCE,
26 mars 1987, aff. 45/86, Comm. c/ Cons., point 11 : Rec. CJCE 1987, p. 1493. TPICE, 17 dc.
2003, aff. T-219/99, British Airways, point 52 : Rec. CJCE 2003, II, p. 5917) et, ds lors, doit tre
fond "sur des lments objectifs susceptibles de contrle juridictionnel, parmi lesquels figurent,
notamment, le but et le contenu de l'acte" (CJCE, 11 juin 1991, aff. C-300/89, Comm. c/ Cons.
(Dioxyde de titane) : Rec. CJCE 1991, I, p. 2867. CJCE, 4 avr. 2000, aff. C-269/97, Comm. c/
Cons. : Rec. CJCE 2000, I, p. 2257. CJCE, 29 avr. 2004, aff. C-338/01, Comm. c/ Cons., point 54 :
Rec. CJCE 2004, I, p. 4829. CJCE, 3 sept. 2009, aff. C-166/07, Parlement europen c/ C., point 42 :
Rec. CJCE 2009, I, p. 7135).
29. Gestion habituelle d'une pluralit de dimensions d'un acte Au problme de la possible
indtermination de la base juridique s'ajoute souvent celui d'une possible dtermination de plusieurs
bases juridiques, lorsqu'il advient qu'un acte, ce qui sera assez frquent, n'est pas construit en fonction
de la grille des attributions de comptences et peut, ds lors, combiner plusieurs dimensions. Le souci
de la Cour est alors de passer de cette dualit ou pluralit dimensionnelle l'unit d'une seule base
juridique, ce qui est comprhensible puisque l'objectif de scurit juridique semble tre li cette
unicit, et que la dimension constitutionnelle revtue par le choix de la procdure pourrait tre
considrablement perturbe, voire aboutir un chaos procdural si plusieurs procdures distinctes
taient reconnues comme pertinentes (le faible nombre initial de procdures dcisionnelles diffrentes
a pu d'abord conduire la Cour considrer qu'en cas de double fondement, il fallait simplement une
double base juridique (CJCE, 27 sept. 1988, aff. 165/87, Comm. c/ Cons., point 11 : Rec. CJCE 1988,
p. 5545) mais elle a abandonn cette attitude ds lors que se sont diversifies ces procdures). La
jurisprudence est dsormais parfaitement constante cet gard : "Si l'examen d'une mesure dmontre
qu'elle poursuit deux fins ou qu'elle a deux composantes et si l'une de ces fins ou de ces composantes
est identifiable comme principale tandis que l'autre n'est qu'accessoire, l'acte doit tre fond sur une
seule base juridique, savoir celle exige par la fin ou la composante principale ou prpondrante"
(CJCE, 17 mars 1993, aff. C-155/91, Comm. c/ Cons., points 19 et 21 : Rec. CJCE 1993, I, p. 939.
CJCE, 30 janv. 2001, aff. C-36/98, Espagne c/ Cons., point 59 : Rec. CJCE 2001, I, p. 779 CJCE,
29 avr. 2004, Comm. c/ Cons., cite supra n 28, point 55. CJCE, 20 mai 2008, aff. C-91/05, Comm.
c/ Cons., point 73 : Rec. CJCE 2008, I, p. 3651. CJCE, 6 nov. 2008, aff. C-155/07, Parlement c/
Cons., point 35 : Rec. CJCE 2008, I, p. 8103), ce qui rvle que cette qute du "centre de gravit" de
l'acte relve mthodologiquement de la distinction classique entre l'accessoire et le principal.
30. Admission exceptionnelle d'une double base juridique La mthode peut avoir ses limites et
conduire l'impasse, ds lors qu'une mesure poursuit la fois plusieurs objectifs ou possde plusieurs
composantes qui sont lis de faon indissociable, sans que l'un soit accessoire par rapport l'autre.
Dans un tel cas, la Cour juge qu'une telle mesure "doit tre fonde, titre exceptionnel, sur les
diffrentes bases juridiques correspondantes" (CJCE, 11 sept. 2003, aff. C-211/01, Comm. c/ Cons.,
point 40 : Rec. CJCE 2003, I, p. 8913. CJCE, 20 mai 2008, aff. C-91/05, Comm. c/ Cons., cite
supra n 29, point 75. CJCE, 6 nov. 2008, aff. C-155/07, Parlement c/ Cons., cite supra n 29,
point 36). cette impossibilit d'identifier le principal s'assimile parfois une autre situation dans
laquelle une telle identification ne parat pas mthodologiquement infaisable mais peut au contraire
tre mene avec succs au profit de dimensions diffrentes qui, ds lors, ne peuvent tre choisies de

faon alternatives mais doivent obligatoirement tre cumules (CJCE, 10 janv. 2006, aff. C-178/03,
Comm. c/ Parlement et Cons. : Rec. CJCE 2006, I, p. 107. CJCE, 10 janv. 2006, aff. C-94/03,
Comm. c/ Cons. : Rec. CJCE 2006, I, p. 1). Le caractre exceptionnel, soulign par la Cour, est la
mesure des problmes pratiques que pose une combinaison de plusieurs procdures (dcision
majoritaire, dcision l'unanimit du Conseil ; consultation du Parlement, codcision...), ce qui
explique que cette solution de la base multiple soit parfois exclue, la jurisprudence tant ici synthtise
par la Cour elle-mme comme combinant un argument pratique (objectif) et un argument plus
politique (orient) : "ainsi que la Cour l'a jug, en substance, aux points 17 21 de l'arrt Dioxyde de
titane, prcit, le recours une double base juridique est exclu lorsque les procdures prvues pour
l'une et l'autre de ces bases sont incompatibles et/ou lorsque le cumul de bases juridiques est de nature
porter atteinte aux droits du Parlement" (CJCE, 10 janv. 2006, aff. C-94/03, Comm. c/ Cons., prc.,
point 52). Il est vrai que la diffrenciation des procdures s'est surtout faite en termes de valorisation
progressive du Parlement (consultation, coopration, codcision) et que c'est souvent cette dimension
qui a conduit solliciter la Cour, alors que pendant longtemps, l'enjeu essentiel tait li au choix entre
la dcision la majorit ou l'unanimit au sein du Conseil. C'est pourquoi la Cour a t
particulirement sensible, au-del de l'incompatibilit pratique, ces "droits du Parlement". Invoquant
rgulirement l'appui de ses dmonstrations la mission dmocratique fondamentale de cette
institution (CJCE, 6 nov. 2008, aff. C-155/07, Parlement c/ Cons., cite supra n 29), elle peut parfois
accepter de considrer comme compatibles des bases juridiques se traduisant en ralit par une
extension de la procdure de codcision.
()
Pouvoirs impliqus Il s'agit ici de reconnatre, selon des raisonnements qui ont pu varier (V. infra
n 52 et 53) que l'Union doit disposer d'une possibilit d'action juridique (pouvoir rglementaire, ou
pouvoir de conclure un engagement international) qui ne lui a pas t confre explicitement par les
traits.
Cela s'est dvelopp de manire particulirement intressante quant aux pouvoirs externes. S'il est
indiqu de commencer par ce cas de figure, c'est que l'utilisation de cette mthode pour reconnatre
la Communaut des pouvoirs d'action internationale, alors que seuls des pouvoirs de rglementation
interne d'un domaine (dont l'ajustement n'est pas en cause donc) taient prvus par le trait, a permis
une progression spectaculaire du statut de la Communaut europenne en tant qu'acteur sur la scne
internationale. Ce n'est donc qu'un exemple de ce mcanisme juridique, mais incontestablement le
meilleur ou le plus clatant, sur le plan politique ou symbolique. Il s'agit, la base, de la clbre
affaire de l'"AETR" (CJCE, 31 mars 1971, aff. 22/70, Comm. c/ Cons. : Rec. CJCE 1971, p. 263). En
1970, la CEE n'avait que quelques comptences explicites pour conclure des traits internationaux
(pour l'essentiel, art. 111 et 113 : accords tarifaires et commerciaux ; art. 238 : accords d'association)
et rien ne lui permettait, a priori, de ngocier et conclure un accord international sur les transports
routiers (AETR). La Cour estime cependant que la Communaut ayant comptence pour prendre, dans
ce secteur, des rgles communes, et la Communaut ayant effectivement arrt de telles rgles
communes, l'effectivit, la porte de ces dernires serait menace si les tats pouvaient s'engager
internationalement en la matire. ()
Mais on trouve galement des pouvoirs internes impliqus. L encore, on va trouver des exemples
dans lesquels le juge, partir de l'identification de l'objectif assign, va considrer comme ncessaire
la mise en oeuvre de tel ou tel instrument juridique non expressment attribu. (CJCE, 9 juill. 1987,
aff. jtes 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 et 287/85, Allemagne, France, Pays-Bas, Danemark et
Royaume-Uni c/ Comm.,)

Trait sur lunion europenne, extraits

Article 4
1. Conformment l'article 5, toute comptence non attribue l'Union dans les traits appartient aux
tats membres.

2. L'Union respecte l'galit des tats membres devant les traits ainsi que leur identit nationale,
inhrente leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui
concerne l'autonomie locale et rgionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l'tat, notamment
celles qui ont pour objet d'assurer son intgrit territoriale, de maintenir l'ordre public et de
sauvegarder la scurit nationale. En particulier, la scurit nationale reste de la seule responsabilit de
chaque tat membre.
3. En vertu du principe de coopration loyale, l'Union et les tats membres se respectent et s'assistent
mutuellement dans l'accomplissement des missions dcoulant des traits.
Les tats membres prennent toute mesure gnrale ou particulire propre assurer l'excution des
obligations dcoulant des traits ou rsultant des actes des institutions de l'Union.
Les tats membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute
mesure susceptible de mettre en pril la ralisation des objectifs de l'Union.
Article 5
1. Le principe d'attribution rgit la dlimitation des comptences de l'Union. Les principes de
subsidiarit et de proportionnalit rgissent l'exercice de ces comptences.
2. En vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que dans les limites des comptences que les tats
membres lui ont attribues dans les traits pour atteindre les objectifs que ces traits tablissent. Toute
comptence non attribue l'Union dans les traits appartient aux tats membres.
3. En vertu du principe de subsidiarit, dans les domaines qui ne relvent pas de sa comptence
exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure o, les objectifs de l'action envisage ne
peuvent pas tre atteints de manire suffisante par les tats membres, tant au niveau central qu'au
niveau rgional et local, mais peuvent l'tre mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action
envisage, au niveau de l'Union.
Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarit conformment au protocole sur
l'application des principes de subsidiarit et de proportionnalit. Les parlements nationaux veillent au
respect du principe de subsidiarit conformment la procdure prvue dans ce protocole.
4. En vertu du principe de proportionnalit, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excdent pas
ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs des traits.
Les institutions de l'Union appliquent le principe de proportionnalit conformment au protocole sur
l'application des principes de subsidiarit et de proportionnalit.

Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, extraits

Titre II : dispositions d'application gnrale
Article 7
L'Union veille la cohrence entre ses diffrentes politiques et actions, en tenant compte de
l'ensemble de ses objectifs et en se conformant au principe d'attribution des comptences.

NOTES ET COMMENTAIRES
Les politiques de lUnion europenne sont mentionnes dans diverses dispositions du Trait sur le
fonctionnement de lUnion europenne. Y sont directement associes les comptences attribues

lUnion pour remplir ses objectifs (fixs larticle 3 TUE) qui renvoient, dans les versions
antrieures des traits, aux missions , politiques , objectifs , type daction de lUnion.
Ces objectifs renvoient eux-mmes au modle socio-conomique commun que les Etats souhaitent
dvelopper, ce qui inclut lapproche conomique mais aussi sociale, voire socitale commune aux
membres. La perspective de cohsion sociale sest trouve renforce depuis le trait de Lisbonne avec,
pour priorit, les questions de lutte contre lexclusion sociale, lutte contre les discriminations, de
promotion du plein emploi, de la solidarit entre gnrations, de la protection de lenvironnement, de
la promotion de la diversit culturelle.
La rpartition des comptences est une problmatique ancienne au sein de lUnion europenne compte
tenu du pouvoir dcisionnel qui en ressort pour lUnion europenne. Le trait de Nice, puis le trait de
Lisbonne, ont contribu clarifier ces comptences, listes dans le titre 1 du TFUE. Aux comptences
exclusives dfinies par la Cour de Justice (politique commerciale commune, union douanire,
conservation des ressources biologiques de la mer), le trait de Lisbonne a ajout un certain nombre de
domaines parmi lesquels les rgles de concurrence pour le fonctionnement du march intrieur, la
politique montaire, la conclusion accords internationaux si celle-ci est prvue par un acte lgislatif de
lUnion ou si elle est ncessaire pour exercer sa comptence interne. Les comptences partages ou
concurrentes sont les plus nombreuses (Art 2-2 et 4 TFUE). Si lUnion na pas encore exerc sa
comptence ou ne lexerce que partiellement, alors comptence est partage. Cela suppose nanmoins
que les Etats qui continuent exercer leurs comptences le fassent dans le respect des principes
gnraux du droit communautaire et des comptences exerces par lUE.
Il est noter quil existe aussi des comptences particulires, nentrant dans aucune des 2 catgories
prcites. Aussi, dans les domaines concerns, lUnion comme les Etats peuvent intervenir Lobjectif
est ici de favoriser la coopration entre Etat ou dapporter une aide aux Etats (v. notamment les art 2.5,
5 et 6 TFUE). Ci-dessous un tableau rcapitulatif des catgories de comptences :

Source : P. DELIVET, Politiques de lUnion europenne, Paris, La documentation franaise, 2013.

Les comptences dont dispose lUnion pour mener bien les politiques quelle dfinit sont rgies par
le principe dattribution (v. article 5 TUE), interprt la lumire de la thorie des comptences
implicites, dveloppe par les tribunaux nationaux amricains et repris par la Cour de Justice des
Communauts europennes (CJCE, Fdchar, 1956 ; galement CJCE, AETR, 1971- voir supra M.
BLANQUET).
Deux autres principes rgissent les comptences de lUnion : le principe de subsidiarit (art 5-3 TUE)
et le principe de proportionnalit (art 5.4 TUE). Le premier exige de rpondre 2 critres : une action
insuffisante des E membres et le fait que laction plus pertinente de UE en raison de ses effets. Un
contrle a priori existe envers ce principe par le seul engagement des institutions de lUnion le
respecter. Depuis le trait de Lisbonne (Protocoles 1 et 2), un droit dalerte des parlements nationaux
pour contrle a priori du principe de subsidiarit est galement mis en place.
Il existe par ailleurs des mcanismes dadaptation permettant de combler les lacunes des traits afin de
faire face de nouvelles situations. Laction doit tre juge par les institutions et permettre de remplir
les objectifs du trait. Le Conseil doit adopter de telles mesures lunanimit sur proposition de la

Commission et approbation du Parlement europen. Ladaptation peut galement passer par la

procdure de rvision des traits (art 48 TUE).

10

II- POLITIQUES ET GOUVERNANCE DE LUNION EUROPEENNE

Les modes de gouvernance sont des instruments concrets daction publique qui contribuent faire
voluer le fonctionnement du systme politique europen. Ils permettent la mise en uvre des
politiques dfinies par lUnion europenne et peuvent prendre diffrentes formes.

DOCUMENTS
Commission europenne, Livre Blanc sur la gouvernance, 2001

source : R. DEHOUSSE (Dir.), Politiques europennes, Paris, Scienc Po Les Presses.

11

La mthode ouverte de coordination (MOC)

Source : P. DELIVET, Les politiques de lUnion europenne, Paris, La documentation franaise, 2013.

12

source : R. DEHOUSSE (Dir.), Politiques europennes, Paris, Scienc Po Les Presses.

Ccile Ducourtieux, La fabrique des aberrations Bruxelloises , Le Monde, 16. 12. 2014
Qui na pas en tte au moins une anecdote sur les rgles en apparence consternantes imagines par
Bruxelles? Les concombres tordus, bannis des tals jusquen 2009 ? Le projet de rglementer les
bouteilles dhuile dolive dans les restaurants ? La normalisation de la surface au sol des cages
poules ? Ce rapport de plus de 120 pages prconisant un maximum de 5 litres pour les chasses deau ?
Sans parler de la mise en service, au 1er septembre, dune puissance plafond pour les aspirateurs, ou
de ces rflexions sur la pertinence de la double fente pour les grille-pain...
Les tablods britanniques et les eurosceptiques en gnral adorent monter en pingle ce type
dhistoires, parfois totalement fantasmes. Relles ou dformes, elles ont beaucoup abm limage de
lEurope. Les institutions communautaires ne feraient-elles pas mieux de soccuper des vrais
problmes des Europens ? Le chmage de masse et la crise ukrainienne, par exemple ?
Mieux rguler, moins rguler. Cela fait quinze ans que, chaque nouvelle mandature de la
Commission europenne, ce vu pieux est formul : Romano Prodi, au dbut des annes 2000, Jos
Manuel Barroso, intervalles rguliers, durant ses deux mandats (2004-2014). Rien na vraiment
boug pour autant. Cette fois, cest la bonne, promet Jean-Claude Juncker, prsident de la Commission
europenne depuis le 1er novembre.
Mardi 16 dcembre, Frans Timmermans, son premier vice-prsident, devait annoncer un programme
de travail pour 2015. Une vingtaine de textes seulement seront proposs lan prochain, pour
approfondir lunion de lnergie, du numrique ou lutter contre lvasion fiscale. Des dizaines de
projets, hrits de lre Barroso, pourraient tre abandonns.
Personne ne nie, Bruxelles, que la dmarche est saine. Que produire plus de 1 000 actes lgislatifs
par an (selon le site officiel EUR-Lex), cest trop. Le fonctionnement des institutions est en partie
responsable. Lorganisation de la Commission, avec ses vingt-huit commissaires (un par pays
membre) et sa trentaine de directions gnrales (DG, les administrations), toutes trs cloisonnes,
pousse linflation des textes.

13

 Chaque fin danne, les directeurs gnraux des DG se runissent pour changer sur leur programme
lgislatif. Chacun vient avec sa liste de courses, la longueur proportionnelle aux demandes des ONG,
des lobbies. Plus elle est longue, plus les ressources ont des chances dtre importantes, relate une
source europenne haut place. Le secrtariat gnral de la Commission fait un premier tri, le collge
des commissaires intervient en dernier et se contente souvent de valider. Si la Commission a le
monopole de linitiative lgislative, le Conseil (la runion des Etats) et les eurodputs viennent aussi
avec leur liste de demandes. Et la plupart des textes sont adopts en codcision (en trilogue ).
La prolifration des textes bruxellois est aussi due aux ncessits de la construction europenne.
Nombre dentre eux ont ainsi t produits pour crer les conditions du march unique. Faciliter laccs
aux marchs nationaux de lUnion pour les industriels europens, mais aussi cest moins avou
protger ce grand march des fabricants trangers. La courbure du concombre, ctait une mesure
protectionniste , affirme un vtran de la Commission. Dbut dcembre, en conseil comptitivit,
les ministres europens se sont mis daccord sur une norme pour les gants de scurit. L, cest pour
viter aux gants chinois, qui ne protgent pas grand-chose, dinonder le march. On na pas trop le
choix. Si on veut un march unique, viter que les pays membres rigent des barrires dans tous les
sens pour protger leurs industries, il faut bien rglementer.
Il y a aussi tous ces textes (les normes de scurit pour les piscines prives, la prservation du bientre animal, la rduction de la consommation nergtique) qui partent dune intention louable mais
sont parfois mal compris. La directive Ecodesign, par exemple. Adopte en 2005, elle vise limiter la
consommation dnergie des machines usuelles. Cest elle qui a engendr les rgles sur la puissance
des aspirateurs, des hottes aspirantes, peut-tre bientt celles sur les grille-pain ou les consoles de jeux
vido...
A chaque fois que Bruxelles sattaque une nouvelle classe de produits, les mdias sen font les
gorges chaudes. Ce qui exaspre Stphane Arditi, de lassociation bruxelloise EEB (Bureau europen
de lenvironnement) : On dit que ce sont de petites choses. Mais quand on les additionne, cela peut
aboutir de grands rsultats. Les objectifs 2020 de lEurope en matire de climat pourraient tre
raliss grce en grande partie cette directive ! Confier le soin aux Etats de dfinir leurs propres
normes ? Les industriels sont contre. Pour eux, ce serait un cauchemar.
Changement de culture
Pourquoi une telle incomprhension ? La Commission communique mal , selon ce militant. Et les
mdias embotent le pas aux tablods britanniques .Et de citer un blog
(http://ec.europa.eu/unitedkingdom/blog/index_en.htm), tenu par la reprsentation de la Commission
au Royaume-Uni, qui dnonce les euromythes . Un de ses derniers post revient sur une histoire
dlirante colporte par le Daily Mail. Bruxelles interdirait les bouses de vaches dans les champs en
pente. Avec photo lappui dun leveur bavarois qui a quip ses ruminants de couches gantes...
Compltement faux , assne le blog.
Mme si lintention est bonne, lopinion publique a limpression que les fonctionnaires bruxellois se
lvent le matin en se disant : quest-ce que je vais bien pouvoir inventer pour embter les gens ? Le
cot politique de cette dmarche est devenu lev, peut-tre trop , souligne Yves Bertoncini, du think
tank Notre Europe.
Mieux vaudrait donc laisser tomber certains textes, mme sils vont dans le bon sens, et laisser les
Etats semparer eux-mmes des sujets en question. Mais comment trancher quand les opinions
peuvent tre si versatiles ? Un senior des institutions europennes raconte : Au dbut des annes
1990, il y a eu une polmique sur la lumire des phares des voitures. Jacques Calvet, le patron de PSA
Peugeot-Citron, montait au crneau contre les fonctionnaires de Bruxelles qui voulaient supprimer
les jaunes, une spcificit franaise, pour passer aux blancs. Aujourdhui, la campagne, quand il
marrive de croiser une voiture avec des phares jaunes, je me demande comment on a pu supporter un
clairage aussi inconfortable.
Pour russir l o les autres ont chou, M. Timmermans espre un changement de culture. En finir,
la Commission, avec le je lgifre donc jexiste . Oprer des choix politiques, tranchs, assums,
expliqus. Au risque de sattirer les foudres des lobbies, des eurodputs, voire des Etats... Cela a dj
commenc : depuis un mois, les ONG montent au crneau contre le risque dabandon de deux
directives, Clean Air et Economie circulaire . Une dizaine de ministres de lcologie europens,
dont Sgolne Royal, ont envoy une missive M. Juncker...

14

source : P. Delivet, Politiques de lUnion europenne, 2013.

Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, extraits

Article 352 (clause de flexibilit)
1. Si une action de l'Union parat ncessaire, dans le cadre des politiques dfinies par les traits, pour
atteindre l'un des objectifs viss par les traits, sans que ceux-ci n'aient prvu les pouvoirs d'action
requis cet effet, le Conseil, statuant l'unanimit sur proposition de la Commission et aprs
approbation du Parlement europen, adopte les dispositions appropries. Lorsque les dispositions en
question sont adoptes par le Conseil conformment une procdure lgislative spciale, il statue
galement l'unanimit, sur proposition de la Commission et aprs approbation du Parlement
europen.
2. La Commission, dans le cadre de la procdure de contrle du principe de subsidiarit vise
l'article 5, paragraphe 3, du trait sur l'Union europenne, attire l'attention des parlements nationaux
sur les propositions fondes sur le prsent article.
3. Les mesures fondes sur le prsent article ne peuvent pas comporter d'harmonisation des
dispositions lgislatives et rglementaires des tats membres dans les cas o les traits excluent une
telle harmonisation.
4. Le prsent article ne peut servir de fondement pour atteindre un objectif relevant de la politique
trangre et de scurit commune et tout acte adopt conformment au prsent article respecte les
limites fixes par l'article 40, second alina, du trait sur l'Union europenne.

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C. BLUMANN et L. DUBOUIS, Droit institutionnel de lUnion europenne,

Montchrestien, 5e d., 2009, p. 365-368

Pour certains auteurs1 et contrairement une ide largement rpandue, le principe de diffrenciation
savre aussi ancien que les traits constitutifs eux-mmes. Avant le Trait de Maastricht, on peut
ranger dans cette rubrique les rgimes particuliers ou les priodes transitoires concdes aux nouveaux
adhrents pour leur permettre de se raccorder progressivement aux disciplines communautaires (art. 49
TFUE). Il en allait de mme des clauses de sauvegardes applicables sur large chelle durant la priode
transitoire du march commun2. Dans le mme ordre dides mais toujours en vigueur peut-on citer
larticle 306 CE, qui permet aux unions rgionales antrieures au trait de Rome, savoir le Benelux
et lUnion Belgique-Luxembourg, de continuer sappliquer. Plus tard, on pourra aussi prsenter le
rglement du problme de la contribution britannique au budget communautaire par le sommet de
Fontainebleau (1984) comme un exemple de diffrenciation. ()
Le Trait de Maastricht reprsente un moment fort dans lhistoire de la diffrenciation. La structure
mme de lUnion europenne en trois piliers sinspire de la ncessit de rythmes et surtout de
mthodes diffrentes pour atteindre le but suprme de la pleine ralisation de lUnion ainsi que de ses
objectifs concrets, qui ressortent des dispositions communes (titre I) du trait sur lUnion. Le trait de
Rome, tel que modifi par celui de Maastricht, constitue un florilge de diffrenciation. LUnion
conomique et montaire vient immdiatement lesprit non seulement par les drogations quasi
permanentes octroyes tant au Royaume-Uni quau Danemark, mais galement par le jeu des critres
de convergence dont la ralisation permet seule daccder au statut minent de membre de leuro.()
Lexercice de la classification se rvle extrmement fructueux et permet de mettre en vidence
plusieurs sortes de flexibilit 3 . Une premire approche viserait distinguer les formes de
diffrenciation se dployant lintrieur du cadre de lUnion europenne et celles qui lui sont
extrieures. La premire catgorie conduirait tout naturellement sous-distinguer entre la flexibilit
dans le cadre du premier pilier puis dans celui des piliers intergouvernementaux. Cependant une telle
classification, au demeurant assez formaliste mme si elle se fonde sur des bases juridiques
incontestables, na que lapparence de la solidit et se heurte nombre de critiques. () Les Traits
dAmsterdam et de Nice rduisent lintrt dune telle classification en raison de lintgration de
Schengen dans le droit de lUnion europenne et sa communautarisation partielle et en raison aussi de
linstitutionnalisation sur large chelle du systme des cooprations renforces.
Une autre classification fonde sur le degr de libert conserve par les Etats conduit distinguer trois
sortes de gomtrie variable4 : la gomtrie variable rglemente , la gomtrie variable ouverte
et la gomtrie variable hors trait . La premire formule est dite rglemente parce que le trait
lui-mme lorganise et en prvoit les diverses modalits. La libert des Etats demeure trs faible,
notamment en ce qui concerne la cessation du rgime particulier (ex : les priodes transitoires pour les
nouveaux Etats membres). La gomtrie variable ouverte laisse une plus grande autonomie aux
Etats. Le trait se borne offrir un cadre que les Etats dcident ou non dactiver. En particulier, la
cessation de la situation spcifique dpend de leur bon vouloir (ex. : les statuts particuliers de la
Grande-Bretagne ou du Danemark dans le cadre de lUEM). Quant la gomtrie variable hors
trait elle se nourrit principalement de Schengen ou du programme scientifique Eureka. La libert
des Etats ny a pas dautre borne que celle de ne pas empiter sur les comptences exclusives
communautaires et de respecter lensemble du droit communautaire.
Cette seconde tentative de classification, labore avant le trait dAmsterdam, sest vue grandement
fragilise par ce dernier. Non seulement la troisime rubrique ( hors trait ) subit les effets de
lintgration de Schengen dans les traits constitutifs, mais surtout les dispositif des cooprations
renforces, bien quentirement rglementes par le trait (titre VII TUE), dpendent en effet pour leur
mise en uvre du bon vouloir des Etats et dailleurs des institutions communautaires5. ()

H. LABAYLE, Amsterdam ou lEurope des cooprations renforces, Europe mars et avril 1998.
Ex-Article 226, abrog par le trait dAmsterdam.
3
P. MANIN et J.-V. LOUIS, Vers une Europe diffrencie, Pedone, 1996. C.- D. EHLERMANN, Diffrenciation accrue ou uniformit
renforce in La CIG 1996 : RMUE 1997, p. 51.
4
P. MANIN, La rvision du trait sur lUnion : perspectives et ralits, Pedone, 1996, p. 28.
5
C. GUILLARD, Lintgration diffrencie dans lUnion europenne, op. Cit., p. 7 et s.
2

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En ralit, cest peut tre un critre finaliste qui permet le mieux de comprendre dfaut dexpliquer
les diffrentes formes de flexibilit. Il existe en effet une diffrenciation offensive et une
diffrenciation dfensive. La premire permet un certain nombre dEtats, une avant-garde ou une aile
marchante, daller plus loin dans un certain nombre de secteurs en esprant entraner un jour leurs
partenaires plus frileux. La dmarche se veut alors progressiste au sens propre du terme,
intgrationniste. La diffrenciation dfensive reprsente au contraire une protection pour certains Etats
inquiets du tour trop acclr leurs yeux pris par la construction europenne. Il sagit alors de
rclamer des drogations ou des rgimes transitoires dont la durabilit variera selon les domaines et
selon les Etats concerns. ()

P. DELIVET, Les politiques de lUnion europenne, Paris, La documentation franaise,

2013.

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NOTES ET COMMENTAIRES
La gouvernance est dfinie par la Commission europenne comme lensemble des rgles, des
processus et des comportements qui influent sur lexercice des pouvoirs au niveau europen
particulirement du point de vue de louverture de la participation, de la responsabilit, de lefficacit
et de la cohrence (livre blanc).
Ce concept permet de mettre laccent sur trois niveaux de pouvoir : celui des institutions europennes,
celui des autorits nationales, celui des collectivits territoriales. Il illustre galement le fait que les
interactions entre ces niveaux de pouvoir ne sont pas envisages de manire pyramidale et
hirarchise mais, au contraire de manire transversale. Cest la flexibilit qui est ici mise en avant ;
notamment via la coopration renforce, larticle 352 TFUE, le principe de diffrentiation des rgimes
selon les Etats (V. supra C. Blumann et L. Dubouis) etc
Les acteurs de cette gouvernance sont en premier lieu les institutions et organes europens (v. supra
Schma de P. Delivet). Mais sy adjoignent les acteurs nationaux (ministre des affaires trangres,
ministres, instances interministrielles telles le SGAE auprs du Premier ministre franais, prfet
propos des fonds europens, collectivits locales). Enfin, les groupes dintrt et lobbies participent
cette gouvernance, ce qui nest pas sans poser quelques difficults quant la transparence du travail
labor au sein des instances de lUnion.

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