APolític Externade Lulada Silva

Contexto Internacional
Services on Demand
On-line version ISSN 1982-0240
Article
Contexto int. vol.29 no.2 Rio de Janeiro July/Dec. 2007
Portuguese (pdf)
http://dx.doi.org/10.1590/S0102-85292007000200002
Portuguese (epdf)
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A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da

autonomia pela diversificao*
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Lula da Silva's foreign policy: the autonomy through

diversification strategy
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Tullo
VigevaniI; Gabriel CepaluniII
I Livre-docente
pela Universidade de So Paulo (USP) e professor da

Universidade Estadual Paulista (Unesp)
II Doutorando em Cincia Poltica pela USP e pesquisador do Centro de
Estudos de Cultura Contempornea (Cedec)
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RESUMO
O objetivo deste artigo analisar as mudanas trazidas pela poltica externa do primeiro governo Lula da Silva
(2003-2006). Para discutir o tema, utilizaremos o trabalho de Hermann (1990) sobre as motivaes das mudanas
na poltica externa dos Estados, integrando-o com insights construtivistas, que so teis para examinar o papel
das idias na formulao da poltica externa brasileira depois de 2003. Para complementar nossa anlise,
utilizaremos trs noes "autonomia pela distncia", "autonomia pela participao" e "autonomia pela
diversificao" que explicam as principais transformaes pelas quais passou a poltica externa brasileira da
dcada de 1980 at meados da primeira dcada deste sculo. Concluiremos demonstrando como a idia de
"autonomia pela diversificao" se aplica melhor ao perodo analisado, considerando que os dois primeiros nveis de
Hermann, ajustes e mudanas de programa aconteceram de fato. Sugerimos que o terceiro nvel, mudanas de
problemas/metas, poder efetivar-se com a consolidao e ampliao dos dois primeiros nveis.
Palavras-chave: Lula da Silva Poltica Externa Autonomia Construtivismo Mudanas Polticas
ABSTRACT
The objective of this article is to analyze the changes brought about by the foreign policy of Lula da Silva's first
government (2003-2006). To discuss the topic, we will make use of Hermann's (1990) article on foreign policy
change and the motivation behind it, integrating it with constructivist insights useful to examine the roles of the
ideas in the formulation of the Brazilian foreign policy after 2003. To compliment our analysis, we will make use of
three notions: autonomy through distance, autonomy through participation, and autonomy through diversification.
These notions explain the main changes occurring in Brazilian foreign policy from 1980 through to the mid-2000s.
We will conclude by demonstrating how the autonomy through diversification best applies to the aforementioned
period, acknowledging that the first two levels of Hermann's theory, adjustment change and program change, did
in fact happen. We suggest that the third level, problem/goal changes, can come into effect with the
consolidation and amplification of the first two levels.
Keywords: Lula da Silva Foreign Policy Autonomy Constructivism Political Changes
Introduo
A poltica externa de Luiz Incio Lula da Silva reflete, ao menos em parte, posies tradicionais do Partido dos
Trabalhadores (PT), acumuladas desde sua formao, no final dos anos 1970. Do ponto de vista simblico, grande
parte do discurso governamental tem enfatizado a necessidade de mudana com relao ao governo Fernando
Henrique Cardoso (FHC). Conforme Lula da Silva, no discurso de posse do cargo de presidente da Repblica:
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Mudana: esta a palavra chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira nas eleies
de outubro. A esperana venceu o medo e a sociedade brasileira decidiu que estava na hora de trilhar
novos caminhos. [...] Foi para isso que o povo brasileiro me elegeu Presidente da Repblica: para
mudar (LULA DA SILVA, 2003a, p. 27-28).
Muitas das iniciativas do governo Lula da Silva situam-se na vertente das negociaes comerciais internacionais e
na busca de coordenao poltica com pases em desenvolvimento e emergentes, com destaque para a ndia,
frica do Sul, China e Rssia. As relaes com a Amrica do Sul tambm merecem particular ateno.
Com a ndia e a frica do Sul, o governo brasileiro formalizou uma relao estratgica e de cooperao ao criar o
IBAS1 ou o G-3. Coma Rssia e a China, tem buscado ampliar os intercmbios comerciais, tecnolgicos e militares.
No caso deste ltimo pas, mesmo sofrendo algumas crticas, Lula da Silva aceitou consider-lo uma economia de
mercado, apesar da forte oposio da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP).
Este fato corroboraria a crtica de que a formulao da poltica exterior brasileira deixaria margem importantes
setores da sociedade civil. Constatam-se, portanto, os limites das teorias que enfatizam que a poltica
internacional dos Estados influenciada pelos laos entre governo e sociedade (PUTNAM, 1993; MORAVCSIK,
1997). No caso brasileiro, a utilizao dessas teorias tem um papel explicativo limitado, embora no insignificante,
servindo, por exemplo, para formulao de crticas normativas ao isolamento burocrtico estatal (SOARES DE
LIMA; SANTOS, 1998; OLIVEIRA, 2003). Vale ressaltar que a questo das relaes com a China objeto de
crticas dos setores afetados pela concorrncia considerada desleal, no sendo objeto de resistncia generalizada
no pas.
No entanto, a partir de 2005, aps o acordo com os chineses, que limita, por exemplo, a possibilidade de aes
antidumping no quadro da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as exportaes do Brasil para a China
cresceram menos do que as importaes. Segundo dados elaborados por Prates (nov. 2005/abr. 2006), a partir
de fontes do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, no perodo entre 2002 e 2005, a participao
da China nas exportaes do Brasil evoluiu de 4,2% para 5,8%, ainda que o ritmo de crescimento tenha sido
reduzido, enquanto as importaes elevaram de forma bem mais significativa. Alm disso, os chineses no
apoiaram a reivindicao do Brasil para obter uma vaga no Conselho de Segurana das Naes Unidas, posio
justificada pelas relaes daquele pas com o Japo, nem se tornaram parceiros nas negociaes no agrcolas da
Rodada Doha. Aps meses de negociaes, o Brasil anunciou seu apoio entrada da Rssia na OMC, segundo a
opinio crtica de um jornal, em troca de "um mero compromisso daquele pas de no reduzir o acesso das carnes
brasileiras ao seu mercado, em qualquer condio, por cinco anos" (APOIO..., 2005).
Na nossa interpretao, ao mesmo tempo em que no houve ruptura significativa com paradigmas histricos da
poltica externa do Brasil, sendo algumas das diretrizes desdobramentos e reforos de aes j em curso na
administrao FHC, houve uma significativa mudana nas nfases dadas a certas opes abertas anteriormente
poltica externa brasileira. Consideramos ambos os governos (FHC e Lula da Silva) como representantes de
tradies diplomticas brasileiras distintas, apresentando diferenas nas aes, nas preferncias e nas crenas,
buscando resultados especficos muito distintos no que diz respeito poltica externa, mas procurando no se
afastar de um objetivo sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas, preservando, ao mesmo tempo,
certa autonomia poltica (SOARES DE LIMA, 2005; LAFER, 2001b; PT, 2002, p. 6).
A questo do grau da autonomia poltica foi, desde a Independncia e durante a Repblica, um eixo central do
debate sobre a poltica externa. Assim, a busca de uma relao de "amizade" com os Estados Unidos e uma
estratgia de "autonomia pela participao" (a manuteno da "margem de manobra" com a ampliao da
interdependncia econmica) so marcas que remetem s "escolas diplomticas" de Rio Branco (1902-1912) e de
Aranha (1938-1943) (BUENO, 2003; VIGEVANI, 1989; VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004). Por outro lado, a idia de que
se deve defender a soberania e os "interesses nacionais", mesmo criando conflitos potenciais com os Estados
Unidos, clara na tradio da "poltica externa independente", de San Tiago Dantas (1961-1963), reiterada por
Azeredo da Silveira (1974-1978) (CERVO; BUENO, 2002; VIGEVANI, 1974).
Neste artigo, pretendemos responder s seguintes questes: houve mudanas de rumo na poltica externa
brasileira aps a posse do presidente Lula da Silva? Se realmente a poltica externa brasileira est trilhando novos
caminhos, qual a extenso e o teor de tais mudanas?
Para responder a essas perguntas, adotaremos o modelo de Hermann (1990), que procura avaliar as principais
causas que levamos governos a adotarem novos rumos para as suas polticas externas, e tambm busca medir a
extenso dessas mudanas. De forma complementar, partiremos do suposto construtivista de que as estratgias
polticas dos pases so socialmente construdas por idias a respeito da realidade social e do mundo externo
(BERGER; LUCKMANN, 1997; HALL, 1993; ADLER, 1999; WENDT, 1999). A experincia do governo Lula da Silva
sugere significativo peso das idias, temperadas pelos constrangimentos das realidades internacionais polticas,
econmicas e estratgicas. Essa relao se reflete nas percepes das equipes que conduzem a poltica externa.
Acreditamos que uma das principais diferenas entre a administrao Lula da Silva e a de FHC reside nas
diferentes interpretaes e ideologias destes lderes (e dos funcionrios que os acompanham) a respeito dos
constrangimentos e das possibilidades da ordem internacional vigente (SOARES DE LIMA, 2005, p. 35).
Nossa hiptese, para avaliar o teor das mudanas perpetradas pela administrao Lula da Silva, derivada do
modelo de Hermann (1990), que procura examinar a extenso das alteraes de rumos e identificar os principais
atores e eventos que provocam tais mudanas. Nesse sentido, importante lembrar o peso, investigado por
Holsti (1982, p. 211), relativo a "variveis de personalidade e percepo que dizem respeito formulao de
deciso". Assim, privilegiaremos instrumentais analticos da sociologia e da histria, a chamada abordagem
"interpretativista", para compreender os documentos, discursos, trabalhos acadmicos e matrias jornalsticas
sobre a poltica externa brasileira, fornecendo elementos para comprovar ou refutar nossa hiptese de pesquisa.
Modelo de Hermann para o Entendimento das Mudanas da Poltica Externa

Hermann (1990) enfatiza que as mudanas na poltica externa podem ser enquadradas em um continuum que vai
desde pequenos ajustes, passando por modificaes de objetivos e de programas, at alteraes fundamentais
no comportamento internacional dos pases. Esses graus de mudanas so examinados buscando identificar suas
origens, agrupadas em quatro fatores: (1) lderes; (2) burocratas; (3) reestruturao domstica; e (4)
choques externos.
Ajustes so mudanas que imprimem maior ou menor esforo e/ou clareza aos objetivos dos pases.Oque
decidido, como realizado e os propsitos por que certas medidas so tomadas permanecem constantes. As
mudanas de programas so alteraes nos meios pelos quais uma nao busca atingir metas referentes sua
poltica externa. Em contraste com os ajustes, que tendem a ser quantitativos, visando, sobretudo, mudanas de
nfases em determinados temas da poltica externa, as mudanas de programas so qualitativas e envolvem
novos instrumentos de ao. Buscam-se as mesmas metas por meio de novos meios ou instrumentos; por
exemplo, por meio de negociaes diplomticas ao invs da fora militar. A forma de implementar a poltica muda,
mas as propostas iniciais permanecem inalteradas. As mudanas de problemas/metas ocorrem quando metas
polticas so mudadas ou abandonadas, ou seja, as propostas iniciais so substitudas por outras novas. Por
ltimo, as mudanas de orientao internacional so a forma mais extrema de mudana, redirecionando
inteiramente a ao dos atores estatais. Em contraste com redirecionamentos "suaves" de polticas, as mudanas
de orientao internacional alteram os objetivos internacionais do pas. No apenas uma poltica modificada,
mas muitas medidas so tomadas ao mesmo tempo. Neste ltimo caso, trata-se de total mudana de orientao
da ao externa do pas. Assim, os redirecionamentos principais de polticas assumem trs formas distintas,
gradativamente crescentes: mudanas de programa, de problemas/metas e de orientao internacional.
Ainda na anlise de Hermann (1990), tais mudanas so provocadas por diferentes atores e eventos. As
mudanas lderes originam-se nas aes desencadeadas por uma liderana poltica. No caso brasileiro, poder-se-ia
tratar do prprio presidente, ou deumministro (como parece ter sido o caso no perodo 1974-1978, com o
chanceler Azeredo da Silveira), que interfere no redirecionamento da poltica externa. O lder deve ter a
convico, o poder e a energia para fazer com que seu governo mude de rumo ou ao menos o redirecione. A idia
da burocracia como agente de redirecionamento de poltica externa parece contradizer a noo de que as
organizaes burocrticas so resistentes a mudanas. Contudo, no o governo na sua totalidade ou todos os
burocratas que esto comprometidos com a mudana, apenas um grupo defende o redirecionamento das polticas,
o qual pode estar localizado em uma agncia ou espalhado entre diversas agncias, possuindo meios para
influenciar as aes do governo como um todo, interagindo ou contando com apoios. Assim, este grupo precisa do
apoio dos principais lderes da nao, ou ao menos de uma concordncia tcita para se destacar politicamente.
Essa concepo similar ao papel que os construtivistas atribuem s comunidades epistmicas (ADLER; HAAS,
1992), cujo significado fora pioneiramente apontado por Ernst Haas ao estudar as comunidades de segurana e a
Comunidade Econmica Europia nos anos 1950 e 1960. Por sua vez, a origem das mudanas a partir da
reestruturao domstica refere-se a um segmento relevante da sociedade que apia a necessidade de
governabilidade e tem capacidade para desencadear mudanas na poltica externa por causa de suas demandas.
Finalmente, os choques externos so fontes de mudana que resultam de eventos internacionais dramticos.
Provavelmente, a maioria das mudanas originada a partir de uma percepo dos lderes ou dos formuladores
das polticas a respeito de alteraes no cenrio externo. A origem dessas percepes diversificada e se deve a
muitas razes: mudanas econmicas, nas relaes de poder internacional, entre outras. Porm, se essas
mudanas no forem repetidamente reforadas por novos eventos, grande parte delas pode facilmente passar em
branco, ser mal processadas, ignoradas ou tratadas como rotineiras. Os choques externos so grandes eventos
em termos de visibilidade e de impacto imediato; no podem ser ignorados, sendo capazes de provocar alteraes
fundamentais na poltica externa.
Os conceitos elaborados por Hermann (1990) dificilmente poderiam ser encontrados na realidade de forma pura,
eles tm finalidades analticas, buscam evidenciar as principais caractersticas de fenmenos complexos. Por esse
motivo, adotamos uma interpretao multicausal, ou seja, mesmo que exista uma causa primordial para a
alterao da poltica externa do governo brasileiro, raramente um resultado poltico surge apenas da ao de um
nico ator individual ou coletivo, de um lder, de uma burocracia, de um grupo de interesses ou de classe, ou
mesmo de um evento, como ocorreria no caso de reestruturao domstica e de choques externos.
A Figura 1, baseada na anlise de Hermann (1990), ilustra o processo de tomada de deciso que tem orientado as
mudanas na poltica externa brasileira. As diferenas ideolgicas e de concepes de mundo, as mudanas
objetivas, os traos particulares de personalidades dos presidentes FHC e Lula da Silva e suas interpretaes
divergentes dos eventos internacionais so elementos de mudanas, assim como a substituio dos formuladores
e executores da poltica externa (os ministros, os secretrios-gerais, entre outros), que claramente possuem
atitudes e vises de mundo distintas. Neste ponto, cabe destacar a contribuio da anlise psicolgica das
relaes internacionais. Hermann, Hermann e Hagan (1987), por exemplo, procuram classificar as unidades de
deciso (ou seja, quem realmente toma a deciso final na arena da poltica externa). As unidades de deciso
podem serumlder, um grupo ou uma srie de grupos em competio pela exclusividade da tomada de deciso.
Feita essa classificao, os autores realizam uma anlise psicolgica que mostra como a sensibilidade diante de
uma determinada questo por parte do lder, de membros da burocracia ou de setores da sociedade pode
influenciar o rumo da poltica externa de um pas.
Acreditamos que o ataque de 11 de setembro de 2001 e as dificuldades advindas da Rodada Doha da OMC foram
choques externos que colaboraram para a alterao da poltica exterior brasileira, modificando em alguns pontos o
curso do final do governo FHC, adiantando elementos de mudana que s ficariam mais claros na administrao
Lula da Silva. No acreditamos, contudo, que houve uma reestruturao domstica significativa a ponto de, por si
mesma, alterar a poltica externa de FHC para Lula da Silva. Como sugerem alguns trabalhos (FONSECA JR.,
1998), a poltica externa do perodo 1985-2002, cujas premissas podem ser encontradas no final do governo Jos
Sarney (1985-1989) e no governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), foi influenciada pela perspectiva do final
da Guerra Fria e pela idia da possibilidade de fortalecimento da cooperao internacional. Portanto, os ataques
de 11 de setembro de 2001 e as dificuldades colocadas a partir das negociaes de Doha acabaram influenciando
os formuladores de polticas, somando-se a um quadro internacional em mutao, e conectando-se com as
diferentes trajetrias polticas dos dois ltimos governantes brasileiros.
Temos dificuldade em medir com total segurana a extenso das mudanas da poltica externa do pas. Os
partidrios do governo Lula da Silva tm elementos empricos para advogar a existncia de uma mudana
"positiva" de programa de governo. Por exemplo, Lula da Silva procurou colocar temas sociais na agenda
internacional, desde sua presena em janeiro de 2003 em Davos, defendendo o aumento da ajuda externa dos
pases ricos para o combate fome, conseguindo o apoio dos presidentes Chirac (Frana) e Lagos (Chile).
Conforme Alden e Vieira (2005, p. 1.083),
[...] a eleio de Luiz Incio "Lula da Silva" para a Presidncia em 2003 anuncia uma mudana no tom
e na substncia da poltica externa brasileira. Um esforo concertado foi feito para cortejar Estados
do Sul [...]. Associada a tal esforo, houve uma ampliao da retrica a favor dos pobres [...].3
Em seu governo, tambm parece existir um posicionamento mais demandante diante das naes desenvolvidas,
construindo-se coalizes do Sul (IBSA ou G-3 e G-20), cujo objetivo seria alterar a geografia do poder mundial,
buscando um melhor equilbrio nas relaes Norte-Sul. Todavia, algumas das mudanas da poltica externa
brasileira estavam em curso desde o final do governo FHC, quando o Brasil, a ndia e a frica do Sul se
contrapem a um maior endurecimento das leis de propriedade intelectual, antecipando a criao do G-3 ou IBAS.
Segundo nossa interpretao, as modificaes da poltica externa brasileira exigem a utilizao combinada de
diferentes nveis de mudana. Acreditamos que a maior parte das mudanas se enquadra na idia de ajuste ou de
mudana de programa, pois as metas da poltica externa no foram alteradas de forma significativa (como
ocorreria em uma situao de mudana de meta). Assim, defendemos que o governo Lula da Silva realizou
mudanas de nfases e de tonalidade em sua poltica externa (ajustes), buscando novas formas de insero
internacional para o pas (mudanas de programa). Dessa forma, a principal hiptese deste artigo pode ser
formulada da seguinte maneira: a poltica externa de FHC defendia a idia da "autonomia pela participao" no
sistema internacional, contrapondo-se busca da "autonomia pela distncia" que prevaleceu at o final do
governo Sarney (VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004; FONSECA JR., 1998), enquanto Lula da Silva procurou inserir o Brasil
no cenrio mundial acentuando formas autnomas, diversificando os parceiros e as opes estratgicas
brasileiras. Apesar de existirem elementos de alterao dos rumos do pas ainda na administrao FHC, Lula da
Silva utiliza uma estratgia que poderia ser batizada de "autonomia pela diversificao", enfatizando a cooperao
Sul-Sul para buscar maior equilbrio com os pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo
internacional do pas e consolidando mudanas de programa na poltica externa.
Definimos sinteticamente: (1) "autonomia pela distncia" como uma poltica de no-aceitao automtica dos
regimes internacionais prevalecentes e, sobretudo, a crena no desenvolvimento parcialmente autrquico, voltado
para a nfase no mercado interno; conseqentemente, uma diplomacia que se contrape a certos aspectos da
agenda das grandes potncias para se preservar a soberania do Estado Nacional; (2) "autonomia pela
participao" como a adeso aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da capacidade
de gesto da poltica externa; nesse caso, o objetivo seria influenciar a prpria formulao dos princpios e das
regras que regem o sistema internacional; (3o) "autonomia pela diversificao" como a adeso do pas aos
princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros
no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), pois acredita-se que eles
reduzem as assimetrias nas relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora
nacional.
A hiptese acima e o seu exame luz de eventos concretos da poltica externa de 2003 a 2006 nos ajudar a
compreender o teor das mudanas, dando-nos pistas a respeito das alteraes de rumos perpetradas a partir da
administrao Lula da Silva. No decorrer deste artigo, seguindo os argumentos expostos acima, partiremos do
pressuposto de que a poltica externa brasileira do governo Lula da Silva apresentou, sobretudo, ajustes e
mudanas de programa em relao administrao FHC. Em alguns casos, chegou-se a situaes prximas de
mudanas de problemas/metas, ainda que os objetivos gerais e histricos no tenham sido modificados, nem
tenha havido rupturas traumticas. Consideraremos tambm que a mudana de presidente (FHC => Lula da Silva),
dos principais formuladores da poltica externa brasileira (Luiz Felipe Lampreia/Celso Lafer => Celso Amorim/Samuel
Pinheiro Guimares/Marco Aurlio Garcia), os ataques de 11 de setembro e as dificuldades da Rodada Doha da
OMC so as variveis que mais explicam as mudanas da poltica externa brasileira no perodo de transio entre
as duas administraes. Na prxima seo, descreveremos o desenvolvimento histrico dos trs conceitos
empregados neste trabalho: "autonomia pela distncia", "autonomia pela participao" e "autonomia pela
diversificao".
As T rs Autonomias: Distncia, Participao e Diversificao

O contexto poltico-econmico do Brasil nos anos 1980 foi marcado pela crise do modelo nacionaldesenvolvimentista at ento adotado pelo pas, baseado na existncia de um Estado que se queria forte,
empreendedor e protecionista, alicerado em uma poltica econmica de substituio de importaes.
Esse modelo entrou em decadncia no final da dcada de 1970, e nos anos 1980 no mais conseguiu dar
respostas forte instabilidade econmica. A decadncia foi impulsionada pela crise da dvida externa e pelos
choques do petrleo, cujas conseqncias perduraram na Amrica Latina at meados nos anos 1990. Neste
contexto de instabilidade econmica e poltica, crescentes setores das elites e da classe mdia passaram a
demandar reformas democrticas no pas. Na fase de transio para a democracia, que perdurou ao longo do
governo Sarney, aumentou a percepo da crise do Estado e de seus prprios fundamentos. Isso atingiu a
poltica internacional do Brasil, particularmente as relaes econmicas com o mundo exterior: fluxos de
investimentos, financeiros e de comrcio.
A partir do final da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, idias de cunho liberal passaram a ganhar mais
fora na agenda internacional e tambm na domstica. No Brasil, isso se deu por uma combinao de razes.
Entre elas, a crise evidente do modelo anterior, o papel de algumas agncias internacionais, a efetiva convico
de uma parte das elites e da opinio pblica dos potenciais benefcios das idias liberais etc. Esse movimento
influenciava a adoo das reformas econmicas consideradas necessrias para enfrentar os desafios colocados
pela globalizao, coincidindo com a grande dificuldade dos setores polticos e sociais oposicionistas em formular
alternativas consistentes para um novo modelo de desenvolvimento. Diferentemente de outras regies do mundo,
a adeso deu-se com parcial, mas no total, abdicao de um projeto nacional de desenvolvimento (VELASCO E
CRUZ, 2001).
Com as mudanas internas e internacionais decorrentes do fim da Guerra Fria, seria muito difcil para a poltica
externa brasileira manter as mesmas diretrizes do perodo anterior. Em meio s transformaes em curso, passouse a procurar uma nova forma de dialogar com o mundo, por intermdio de estratgias formuladas em reas
centrais do governo, especialmente pelos Ministrios da Fazenda e das Relaes Exteriores. Nos anos 1990, a
poltica externa ganhou destaque, dada a nfase atribuda aos processos de integrao regional, abertura
comercial e s negociaes multilaterais (VIGEVANI; MARIANO, 2005, p. 14).
A partir de 1989, com o arrefecimento das tenses Leste/Oeste, o pas passa a defender, de maneira oscilante,
uma poltica externa que, mantendo o desejo de autonomia, substitui o termo "distncia" pela expresso
"participao". Nos perodos da Poltica Externa Independente (1961-1964) e de alguns governos militares,
sobretudo a partir de 1967, particularmente na Presidncia Geisel (1974-1979), a busca pela autonomia dava-se
por meio de um distanciamento em relao aos centros de poder internacionais (AMADO, 1982). Porm, no
perodo ps-Guerra Fria, acentua-se a tendncia, entre formuladores da poltica externa, de buscar a "autonomia
pela participao", acreditando-se que isso favoreceria os interesses brasileiros. Conforme Fonseca Jr. (1998, p.
368),
[...] a autonomia [...] no significa mais "distncia" dos temas polmicos para resguardar o pas de
alinhamentos indesejveis. [...] A autonomia se traduz por "participao", por um desejo de influenciar
a agenda aberta com valores que exprimem [a] tradio diplomtica [brasileira].
Ou seja, se at 1988 os parmetros da poltica externa, sob governos autoritrios ou sob o governo civil a partir
de 1985, davam sentido para polticas protecionistas, voltadas para a idia da "autonomia pela distncia", na
nova configurao internacional haveria a necessidade de incorporar na agenda externa do pas a defesa dos
direitos humanos, a proteo ambiental, a transio democrtica, os direitos sociais e, no campo econmico, as
reformas liberais, a abertura e a acelerao da integrao latino-americana.
Na dcada de 1990, como antecipava a teoria da interdependncia complexa (KEOHANE; NYE, 1989), pareceram
ganhar peso questes econmicas, ambientais, comerciais, de competitividade, fluxos tecnolgicos,
investimentos, fluxos financeiros, direitos humanos e sociais, e temas que compem o soft power de um pas,
contrastando com a aparente diminuio da importncia dada segurana internacional, fundamental na Guerra
Fria.
O Ministrio das Relaes Exteriores criou departamentos, divises e adequou suas subsecretarias para
contemplar esses "novos temas". Tais reformas ocorreram de forma parcialmente coordenada com segmentos
importantes do setor empresarial, e mesmo com alguma insero sindical. Prevalecia a idia de que o Brasil obteria
mais benefcios em um sistema internacional em que prevalecesse o princpio do livre-comrcio, pois o aumento da
capacidade competitiva gerada por um mundo com menores barreiras tarifrias poderia fazer com que o pas se
integrasse melhor ao mercado mundial, aumentando seus benefcios.
No estamos [...] lidando com objetivos utpicos, de participar por participar. [...] A participao
nasce do prprio fato de, pelas dimenses do pas, existirem poucos temas que no nos afetam.
(FONSECA JR., 1998, p. 367).
Conforme Lampria (2001, p. 2), a poltica externa brasileira convergia em relao aos novos valores,
compromissos e prticas internacionais, pois
[...] as transformaes ocorridas no Brasil nos aproximaram [...] desse curso central da histria
mundial, em uma era na qual a democracia poltica e a liberdade econmica so as referncias
fundamentais.
No plano interno, nos anos 1990, diversas medidas foram adotadas em consonncia com a insero internacional:
liberalizao cambial, diminuio de subsdios indstria, adoo de uma nova legislao sobre propriedade
intelectual, maior liberalizao de importaes, relativa liberalizao de investimentos, privatizao de empresas
estatais e renegociao da dvida externa.
Essa evoluo em direo ao paradigma da "autonomia pela participao" foi paulatina, tendo-se ampliado no final
da gesto Abreu Sodr no Ministrio das Relaes Exteriores (1986-1989), durante o governo Sarney, e
continuado na de Francisco Rezek (1990-1991), no governo Collor de Mello. Na breve passagem de Celso Lafer
pelo Ministrio das Relaes Exteriores, durante o governo Collor de Mello, em 1992, houve um refinamento
terico do novo paradigma adotado pela poltica externa brasileira (MELLO, 2000).
O governo Itamar Franco (1992-1994) com FHC (1992-1993) e depois Celso Amorim (1993-1994) no comando
do Ministrio das Relaes Exteriores operacionalizou as metas traadas para a poltica externa. A busca de
redefinio dos objetivos a serem percorridos envolveu ativamente o Ministrio da Fazenda (nas gestes de FHC,
Rubens Ricupero e Ciro Gomes), quando a adeso aos valores prevalecentes no cenrio internacional se traduziu
em aes centradas na busca de estabilidade econmica.
A deciso final de assinar a Ata de Marrakesh, que criou a OMC, em meados de 1994, a discusso da Tarifa
Externa Comum no Mercosul, consolidada no Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 1994 e a participao na
Cpula de Miami, tambm em dezembro de 1994, que deu incio s negociaes para a criao da rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA), foram aes que consolidaram a estratgia da "autonomia pela participao"
(VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2004, p. 34).
A idia de "mudana dentro da continuidade", defendida por Lafer (2001b, p. 108), que prevaleceu no governo
FHC, significava que a renovao da poltica externa deveria caracterizar-se por uma adaptao criativa aos
novos desafios internacionais. No mesmo sentido, a poltica externa de Lula da Silva promove ajustes ou
mudanas de programa com relao s aes do governo anterior. Contudo, cabe discutir se a soma de
mudanas no resultaria em uma alterao de maior magnitude dos rumos da poltica externa do pas, ou seja,
mudanas de problemas/metas.
O que vimos na gesto FHC foi a consolidao e a sofisticao de uma poltica inicialmente formulada e praticada
nos governos Collor de Mello e Itamar Franco. Abandonou-se a idia de desenvolvimento "voltado para dentro",
que prevaleceu at 1988/89, quando alguns dos principais objetivos do governo eram a ampliao do mercado e
do consumo interno, o fortalecimento e a ampliao do Estado, a atrao de investimentos diretos estrangeiros e
a utilizao de polticas de substituies de importaes. Parte dos xitos da diplomacia brasileira na gesto FHC
relacionou-se com a parcial existncia de um ambiente internacional cooperativo, em que se acreditava na
relativa democratizao das instituies internacionais, principalmente na rea comercial. O crescimento
econmico internacional de boa parte da dcada de 1990, particularmente o desempenho norte-americano na
administrao Clinton, parecia dar fundamento a essa percepo.
A administrao Clinton, que coincidiu com seis anos do mandato FHC, de 1995 a 2000, procurou fortalecer regras
e instituies internacionais, ainda que em meio a duras negociaes. Nesse perodo, as questes de segurana e
a preparao estratgica no foram descuidadas (ACHCAR, 2006), mas tiveram menos visibilidade. O governo
George W. Bush, a partir de janeiro de 2001, comeou a modificar o quadro conceitual das relaes
internacionais, trazendo novas dificuldades para o governo FHC. Como escreveram Vigevani, Oliveira e Cintra
(2004, p. 57),
[...] a nova nfase no unilateralismo, focado nas questes de segurana, nfase acentuada no ps11 de setembro, colocou novas hipotecas sobre o conceito de "autonomia pela participao".
Do ponto de vista norte-americano, a estratgia unilateralista que vinha sendo elaborada ainda na administrao
Clinton foi aprofundada pelos neoconservadores, alados ao poder a partir de janeiro de 2001. Isso no significa
que a "autonomia pela participao" deixou de ter validade, mas, sim, que passou a revestir-se de novas
caractersticas.
No final do mandato, o governo FHC esteve preocupado com as dificuldades decorrentes da ampliao do
unilateralismo norte-americano, passando a ampliar as relaes com China, ndia, frica do Sul, e a buscar um
maior equilbrio no dilogo com os Estados Unidos no quadro das negociaes da ALCA, embora no tenha
concludo qualquer acordo; ao mesmo tempo, tentava utilizar as negociaes Mercosul-Unio Europia para
assegurar maior espao de manobra (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2004, p. 57). Essa tendncia e o
redirecionamento efetivo seriam aprofundados e defendidos mais fortemente na administrao Lula da Silva,
indicando amudana gradual da "autonomia pela participao" para a estratgia que definimos como a da busca
de "autonomia pela diversificao". Nesse sentido, pode-se afirmar que no teria havido mudanas de orientao
internacional, mantendo-se, e aprofundando-se, a poltica externa autnoma. Como veremos, a acumulao de
ajustes e mudanas de programa acabou determinando, em parte, um novo sentido para a poltica externa,
acarretando ajustes na formulao da deciso burocrtica e potenciais mudanas nas metas.
Com o incio do governo Lula, h expectativa para a questo do direcionamento da poltica externa. Conforme
Cardozo e Miyamoto (2006, p. 3), algumas diretrizes do "Pragmatismo Responsvel" de Geisel (1974-1978), tais
como afirmar autonomia em relao s grandes potncias e ampliar laos com pases do Sul, tanto bilateralmente
como em instituies internacionais, so retomadas pela poltica externa do governo Lula da Silva. Ao mesmo
tempo, h alguns aspectos que poderiam deixar margem a dvidas. A nomeao do embaixador Pinheiro Guimares
para a secretaria-geral, forte crtico da poltica externa do governo FHC, ao menos da parte final de seu governo,
sinalizaria mudanas, mas, ao mesmo tempo, parte dos embaixadores colocados em postos importantes foi
mantida.
A poltica externa do governo Geisel foi marcada pela busca de aproximao brasileira com os pases do Sul, uma
vez que o estreitamento das relaes com os pases do Terceiro Mundo propiciaria diversificao de interesses e,
conseqentemente, menos dependncia dos pases ricos. O incremento das relaes Sul-Sul objetivaria colocar
em novos termos o dilogo Norte-Sul, na medidaemque a ao coordenada dos pases em desenvolvimento
poderia reduzir as assimetrias internacionais de poder (CARDOZO; MIYAMOTO, 2006, p. 11). Contudo, a poltica
externa do "Pragmatismo Responsvel" no implicaria alinhamento total com a agenda do Sul, tanto que o Brasil
nunca foi membro pleno do Movimento dos No-Alinhados. De fato, essa poltica fortemente datada, estando
associada ao contexto da poca: forte aumento dos preos do petrleo, grande dependncia das importaes do
Oriente Mdio, particularmente do Iraque, poltica de direitos humanos da administrao Carter, busca de
desenvolvimento de usinas de energia atmica e um projeto de desenvolvimento de tipo protecionista.
No governo Lula da Silva, o sistema internacional no se diferencia consideravelmente do contexto do final do
governo anterior, principalmente aps 11 de setembro de 2001. H vises distintas na anlise das relaes
internacionais, na sua interpretao e sobre como estabelecer diretrizes de agenda. No plano domstico, o
abandono do modelo de substituio de importaes parecia consolidado, havendo certo consenso na sociedade
em torno da idia de uma economia internacionalmente competitiva.Os defensores de um projeto nacional de
desenvolvimento, de polticas desenvolvimentistas e industriais foram voltando-se para novas formulaes, no
mais defendendo o modelo de substituies de importaes e o protecionismo (ARBIX; SALERNO; NEGRI, 2005).
As mudanas percebidas na poltica externa do governo Lula da Silva tiveram algumas diretrizes: (1) contribuir
para a busca de maior equilbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo; (2) fortalecer relaes
bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o peso do pas nas negociaes polticas e econmicas
internacionais; (3) adensar relaes diplomticas no sentido de aproveitar as possibilidades de maior intercmbio
econmico, financeiro, tecnolgico, cultural etc.; e (4) evitar acordos que possam comprometer a longo prazo o
desenvolvimento. Essas diretrizes, ao longo do primeiro perodo de governo, de 2003 a 2006, provavelmente
desdobrando-se no segundo perodo, implicaram nfases precisas: (1) aprofundamento da Comunidade Sulamericana de Naes (Casa); (2) intensificao das relaes entre pases emergentes como ndia, China, Rssia
e frica do Sul; (3) ao de destaque na Rodada Doha e na Organizao Mundial do Comrcio, assim como em
algumas outras negociaes econmicas; (4) manuteno de relaes de amizade e desenvolvimento das
relaes econmicas com os pases ricos, inclusive com os Estados Unidos; (5) retomada e estreitamento das
relaes com os pases africanos; (6) campanha pela reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas,
visando um lugar de membro permanente para o Brasil; e (7) defesa de objetivos sociais que permitiriam maior
equilbrio entre Estados e populaes.
Nas prximas trs sees, examinamos mais detalhadamente os aspectos da agenda da poltica externa brasileira,
expostos acima, para melhor entendermos as mudanas em curso na administrao de Lula da Silva.
O Significado da Cooperao Sul-Sul

Tradicionalmente, o discurso do Partido dos Trabalhadores sobre temas de poltica internacional enfatiza alianas
preferenciais com parceiros do Sul, o que poderia ser interpretado como um retorno ao terceiro-mundismo.
Conforme o secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares (2006):
Na execuo de sua poltica externa, e sempre orientado por princpios constitucionais, o Brasil em um
mundo profundamente desigual, arbitrrio e violento tem que reagir s iniciativas polticas de Grandes
Potncias e especialmente da Superpotncia, os Estados Unidos; o Brasil tem que articular alianas
polticas, econmicas e tecnolgicas com os Estados da periferia do sistema internacional para
promover e defender seus interesses; o Brasil tem que transformar suas relaes tradicionais com as
Grandes Potncias, historicamente desequilibradas.
Durante a maior parte da Guerra Fria, a poltica externa brasileira defendeu temas da agenda Norte/Sul em
contraposio ao conflito Leste/Oeste. Mesmo nos momentos de maior identificao poltica da diplomacia com os
Estados Unidos e com as naes ocidentais, nos governos Dutra (1946-1950) e Castello Branco (1964-1967), o
tema do desenvolvimento nacional e a diviso entre pases pobres e pases ricos no deixou de se
manifestar.Oapoio ao G-77, que buscava uma ordem econmica internacional mais "justa", a simpatia com relao
s propostas dos pases que no desejavamse alinhar com a ex-URSS ou com os EUA e uma poltica de
aproximao com pases do Oriente Mdio e com naes africanas marcaram uma poltica externa terceiromundista, mais visvel no perodo do "Pragmatismo Responsvel". O governo FHC (1995-2002), mantendo boa
relao com os pases em desenvolvimento, reconhecendo explicitamente as assimetrias e falta de justia nas
relaes entre as naes, procurou afastar-se deste posicionamento, enfatizando os aspectos cooperativos no
sistema internacional. O impacto do fimda Guerra Fria visvel:
[A] poltica externa que persegui desde minha curta passagem pelo Itamaraty (de outubro de 1992 a
maio de 1993) buscou "a autonomia pela participao" numa realidade internacional cambiante, em
contraposio "autonomia pela distncia" da ordem mundial vigente, que em momentos anteriores
marcou governos autoritrios. [...] O Itamaraty, geralmente entregue a diplomatas de carreira
naqueles anos de tendncia tecnocrtica, acabou por desenhar uma poltica de defesa de nossos
interesses que jogava com o terceiro-mundismo. [...]A poltica externa do regime militar tinha a
legitimidade do governo que a criara. Aps a queda do muro de Berlim, em 1989, e com a acelerao
dos processos econmicos vinculados globalizao, nos anos 1980 e 1990, havia que rever seus
objetivos centrais (CARDOSO, 2006, p. 604-606).
Em um primeiro momento, pode-se pensar que a poltica externa de Lula da Silva uma mera tentativa de retorno
ao terceiro-mundismo. No Brasil, essa interpretao, que tem claro sentido crtico em relao ao governo e aos
que detm mais poder no Ministrio das Relaes Exteriores, forte entre os partidos de oposio,
particularmente o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido da Frente Liberal (PFL), tendo eco na
imprensa e em alguns meios empresariais e intelectuais. Contudo, se existe um desejo de retomada de uma
posio que coloca a cooperao Sul-Sul no centro da agenda, este posicionamento teve que ser reinterpretado
em um cenrio que apresentou pelo menos duas mudanas fundamentais: a primeira, de ordem domstica, foi a
adeso do pas aos princpios "universalistas" da democracia; a segunda, de carter externo, foi a acelerao do
processo de globalizao, que impossibilitou ao pas manter uma poltica externa com baixo grau de
interdependncia com relao a outros pases (SOARES DE LIMA, 2005, p. 33; SOARES DE LIMA; HIRST, 2006, p.
25). Isso explica por que as posies do Ministrio das Relaes Exteriores no so elementos de enfraquecimento
dos laos ou mesmo de crises com os pases ricos, ainda que haja fortes disputas, polticas e comerciais.
Mesmo que a administrao Lula da Silva no possa fugir dos constrangimentos criados e aprofundados por
governos anteriores ao dele, um mero retorno ao passado torna-se impossvel. Inicialmente, o programa do
Partido dos Trabalhadores sugeria maior distncia em relao aos pases capitalistas desenvolvidos. No entanto,
certo saudosismo em relao "autonomia pela distncia" no governo precisa conviver com determinadas
realidades, que apenas em alguns aspectos se modificaram em relao s existentes na administrao FHC. Em
outros termos, uma viso de mundo especfica, ao alcanar o governo a partir de 2003, deve considerar o que
Hermann (1990) chama de sistemas polticos domsticos. Ainda que
[...] os lderes podem substituir as metas da poltica externa ou os seus meios como conseqncia de
uma reestruturao bsica de seus prprios planejamentos a respeito dos problemas polticos ou das
medidas elaboradas para lidar com tais questes (HERMANN, 1990, p. 10),
o peso dos constrangimentos nacionais e externos possui, ao menos a curto prazo, o seu papel. Assim, a idia de
"autonomia pela diversificao&rdquo visa realizar ajustes e mudanas de programa inspirados pela idia da
"autonomia pela distncia" em um cenrio internacional prximo, em vrios aspectos, do perodo em que a
estratgia da "autonomia pela participao" ganhou preponderncia. Como dissemos, as conseqncias de 11 de
setembro de 2001 acabaram por dar sustentao viso de mundo dos principais formuladores da poltica externa
do governo Lula da Silva. O acmulo de mudanas de programa, sem a pretenso de provocar mudanas de
orientao internacional, leva a mudanas substantivas, sem rupturas radicais: o acordo de cavalheiros,
alcanado em dezembro de 2003 em Miami, entre o ministro Amorim e o representante comercial dos Estados
Unidos (em ingls, United States Trade Representative (USTR)) Zoellick visando a ALCA light, seria uma
comprovao dessa idia.
Em termos quantitativos, a poltica externa do governo Lula da Silva ps em prtica um programa de "diplomacia
presidencial" to intenso quanto o do governo anterior.4 Em artigo publicado em maro de 2005, o ministro das
Relaes Exteriores, Celso Amorim, comenta que o presidente Lula da Silva realizou 56 viagens, tendo passado por
35 diferentes pases. Em contrapartida, recebeu 52 visitas de chefes de Estado e de governos, oriundos de 39
pases (AMORIM, 2005, p. 1).
A administrao Lula da Silva inovou ao nomear um intelectual dos quadros do Partido dos Trabalhadores, seu
secretrio de Relaes Internacionais de 1996 a 2002, Marco Aurlio Garcia, para ocupar o cargo de assessorchefe da Assessoria Especial do presidente da Repblica. Registre-se que o antecedente de um no-diplomata
para o posto remonta ao perodo da Presidncia Kubitschek (1956-1960), tendo ocupado o cargo o poeta Augusto
Frederico Schmidt. Em alguns momentos, houve rumores de conflitos entre o assessor e o ministro das Relaes
Exteriores, Celso Amorim, chegando-se a sugerir a existncia de disputas entre as duas autoridades em torno da
primazia da formulao da poltica externa nacional. O certo que uma precisa determinao de espaos
especficos dissolveu eventuais dvidas (GARCIA, 2004).
O governo Lula da Silva apresenta uma postura assertiva em torno da defesa da soberania e dos interesses
nacionais, buscando alianas privilegiadas no Sul. No se pode desconhecer que coalizes na lgica da
cooperao Sul-Sul so ensaiadas no final da administrao FHC, no contencioso das patentes de medicamentos
contra o HIV/AIDS, quando o Brasil se alia frica do Sul e ndia para tentar reduzir os preos internacionais
destes remdios, contando com o apoio de setores da sociedade civil de outros pases. No entanto, a formao
desta coalizo s foi institucionalizada durante a administrao Lula da Silva, com a Declarao de Braslia,
acordo que trata de um amplo leque de temas, que vo do comrcio at a questo de segurana internacional,
criando assim o IBAS ou o G-3 (OLIVEIRA, 2006).
No que diz respeito OMC, ambos os governos deram relevncia participao nas negociaes comerciais
multilaterais. O governo FHC dedicou-se ao dilogo, mas no a uma coordenao institucionalizada com os pases
do Sul, ao passo que o governo Lula da Silva traou um grande arco de alianas, destacando-se a formao do
G-20 e do IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul). O resultado final destas alianas ainda incerto, mas sua
importncia em Doha, em Cancun, em Hong Kong e nas rodadas sucessivas de negociaes, reconhecida.
Como assinalado, o contencioso das patentes farmacuticas no governo FHC coloca pressupostos para uma
aliana entre Brasil, ndia e frica do Sul, com o apoio de ONGs de AIDS e empresas de medicamentos genricos
indianas, contra as investidas norte-americanas para um maior rigor das normas de propriedade intelectual e de
sua aplicao internacional. Todavia, na administrao Lula da Silva, fez-se um esforo real de coordenao
entre as polticas dos trs pases. A institucionalizao desta parceria foi oficializada com a Declarao de
Braslia, de 6 de junho de 2003. Aps o acordo, alguns diplomatas com posies relevantes em governos
anteriores criticaram a falta de escopo e a indefinio estratgica da coalizo, uma vez que ela cobre temas que
vo de comrcio exterior at segurana internacional, passando por cooperao tecnolgica, incentivo ao
turismo, e outros temas (ALMEIDA, 2004, p. 167; MAIOR, 2004, p. 56). Pesquisa desenvolvida por Oliveira, Onuki
e Oliveira (2006) chega concluso de que, pelo menos no que se refere aos aspectos de segurana
internacional, as divergncias nos posicionamentos dos trs pases praticamente impossibilitam qualquer ao
coletiva efetiva. Ao contrrio destes prognsticos, o ministro Amorim afirma que o G-3 pode vir a consolidar uma
parceria que trar benefcios aos seus membros:
O mesmo impulso que nos leva a fortalecer nossa unidade sul-americana tambm pode ser encontrado
em outras iniciativas, tais como o "IBAS" o que veio a ser conhecido como G-3. Ao unir trs grandes
democracias do Sul, uma de cada continente, o G-3 pode ser til como um im para a cooperao
entre pases em desenvolvimento, e como uma fora para o dilogo o que diferente do confronto
com o Norte rico (AMORIM, 2003b, p. 161).
A preocupao do governo Lula da Silva emfortalecer a prpria posio negociadora a partir de alianas Sul-Sul,
traduziu-se, pouco antes da reunio ministerial de Cancun, em setembro de 2003, na formao do G-20, um grupo
de pases interessados no fim dos subsdios domsticos s exportaes de produtos agrcolas e em um maior
acesso aos mercados norte-americano e europeu. Como em outras alianas do Sul, a administrao Lula da Silva
parece acreditar que essa coalizo possui interesses que vo alm da ampliao dos benefcios econmicos
individuais, e que seus integrantes compartilhariam uma identidade comum, buscando uma ordem social e
econmica mais "justa" e "igualitria". O pressuposto de vises de mundo parcialmente semelhantes e a crena na
existncia de uma comunidade de interesses ( WENDT, 1994), ao menos em relao a alguns itens da agenda
internacional, so visveis:
Seguindo o mesmo esprito [do IBAS], estamos coordenando um grupo de 20 exportadores agrcolas
do mundo em desenvolvimento o G-20 , que surgiu na Conferncia Ministerial de Cancun, como
uma voz favorvel a uma maior liberalizao do comrcio para a agricultura, e contrria aos bilhes
gastos em subsdios agrcolas que distorcem o mercado (AMORIM, 2003b, p. 161).
O ento embaixador Pinheiro Guimares, agora secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores, expressou
essa idia de forma ainda mais clara:
Apesar das diferenas entre o Brasil e os outros grandes Estados perifricos, ao compartilharem
caractersticas e interesses comuns e estarem situados em regies distantes, seus interesses no so
diretamente competitivos e, assim, h condies para a construo de projetos polticos comuns
(GUIMARES, 1999, p. 141, nfase nossa).
Em uma prova da existncia real de interesses comuns, pressuposto da ao brasileira no governo Lula da Silva, o
G-20 tem conseguido atingir seus objetivos e constituiu-se em uma fora negociadora, ainda que sua
continuidade esteja sujeita lgica do jogo de interesses e s relaes de poder, sempre assimtricas. Segundo
Amorim (2005, p. 4), "o chamado 'fracasso de Cancun' foi o primeiro passo para o sucesso de Genebra, quase um
ano depois". Em Cancun, ficou patente o carter
[...] desfavorvel aos pases em desenvolvimento [...] de rodadas anteriores, em que os Estados
Unidos e a Unio Europia acertavam entre si os limites de acordos que eram depois oferecidos aos
demais pases como "o consenso possvel" (AMORIM, 2005, p. 4).
Conforme o ministro,
[...] nossa prioridade concluir com xito as negociaes da OMC. Nelas poderemos efetivamente
obter a eliminao dos bilionrios subsdios exportao e reduo significativa do apoio interno
produo agrcola dos pases desenvolvidos (AMORIM, 2005, p. 5).
Conforme Rouqui (2006), a insistncia brasileira por uma grande abertura dos mercados agrcolas, provavelmente
impossvel de ser alcanada a curto prazo nos termos reivindicados, explicaria a capacidade de amlgama dos
maiores pases do Sul. Se o fim do protecionismo e dos subsdios agrcolas garantiria grandes ganhos de curto
prazo, como afirmado por negociadores importantes, por outro lado, colocaria em situao difcil a indstria e,
sobretudo, os servios e o desenvolvimento ligados high tech. Para Rouqui (2006, p. 376), o Brasil "ao adotar
um ponto de vista to estrito, mostra-se perfeitamente fiel ao ensinamento de Rio Branco: jamais fazer acordos
com Estados mais poderosos". Dessa forma, os outros pases do G-20, importadores lquidos de produtos
agrcolas, garantiriam a proteo necessria para suas indstrias no plenamente competitivas ou para polticas
industriais e tecnolgicas nacionais, necessrias ao desenvolvimento de parques tecnolgicos internacionalmente
competitivos.
Papel regional, relaes com os Estados Unidos e diversificao das parcerias

O governo FHC caracterizou-se pelo multilateralismo, atribuindo nfase ao direito internacional, principalmente na
gesto do ministro Celso Lafer, fiel tradio diplomtica brasileira, que sempre buscou utilizar os argumentos por
ele fornecidos. Reconhecendo a realidade da forte assimetria de poder no sistema internacional, privilegiou-se a
negociao direta com pases centrais, sem a busca prvia e sistemtica de alianas do Sul (LAFER, 2001a). A
preparao dos painis na OMC contra Estados Unidos e Unio Europia, nos casos do algodo e do acar,
mostra o significado do uso dos instrumentos jurdicos. Em relao Amrica do Sul, reconhecendo a importncia
estratgica do Mercosul e das relaes com a Argentina, a busca de constituio de um bloco regional avanou,
sobretudo a partir da Conferncia de Braslia de chefes de Estado e de governos da regio, de 2000, mas no
chegou a ser uma estratgia poltica. Prevalecia a convico de que o ativismo no resolveria a questo da
escassez de poder de barganha. No campo dos valores, conforme as diretrizes subjacentes idia da "autonomia
pela participao", FHC defendeu princpios de direitos humanos e formas de desenvolvimento sustentveis,
procurou preservar a paz e a democracia, buscando objetivos "universalistas", como uma maior
institucionalizao, maior transparncia nas decises e uma crescente democratizao das organizaes e
regimes internacionais (CARDOSO, 2006, p. 602).
A poltica externa do presidente Lula da Silva, mantendo a postura multilateralista, defende a soberania nacional
com maior nfase do que a administrao anterior. Esta caracterstica, condizente com a idia de "autonomia pela
diversificao", ganhou relevncia e pareceu traduzir-se em alguns momentos em um sentimento de liderana, ao
menos regional. Ainda que as idias de Lula da Silva e de seus altos funcionrios fossem apenas declaraes sem
conseqncias prticas imediatas, elas tm impacto na relao entre o Brasil e outros pases. Os governos e
grupos sociais de outras naes no reagem apenas levando em considerao os recursos de poder dos Estados,
mas tambm segundo as percepes a respeito do potencial de utilizao destes recursos. Segundo Wendt
(1992, p. 394), as relaes internacionais devem absorver "uma forma sociopsicolgica de teoria sistmica na qual
as identidades e os interessses so a varivel dependente". Portanto, as idias polticas e as percepes dos
atores so fundamentais para os estudos de poltica externa, porque afetam o comportamento dos Estados, assim
como atestam autores de diferentes perspectivas tericas (KEOHANE; GOLDSTEIN, 1993; WENDT, 1999; ROSATI,
1995).
Para o grupo formulador da poltica externa no governo FHC, o eventual papel do Brasil como lder era visto como
conseqncia da gradual proeminncia econmica do pas e deveria ser limitado regio, por causa da escassez
de recursos (financeiros, blicos, polticos e de quadros profissionais) disponveis para a ao externa do Estado.
Os formuladores da poltica externa do governo Lula da Silva, por sua vez, acreditam que o papel de liderana
pode ser alcanado por meio de uma ao diplomtica mais ativa e dinmica, assim como da continuidade da
defesa de temas "universais". Ainda que o tema no surja abusivamente, no se recusa sua verbalizao:
s vezes nos perguntam se o Brasil quer ser lder. Ns no temos pretenso liderana, se liderana
significa hegemonia de qualquer espcie. Mas, se o nosso desenvolvimento interno, se as nossas
atitudes [...] de respeito ao direito internacional, da busca de soluo pacfica para controvrsias, de
combate a todas as formas de discriminao, de defesa dos direitos humanos e do meio ambiente, se
essas atitudes geram liderana, no h por que recus-la. (AMORIM, 2003a, p. 77).
O tema da liderana revela-se difcil, visto que se relaciona diretamente com o possvel papel de paymaster
(MATTLI, 1999). Isto , a manuteno da liderana gera expectativas e cobranas que dificilmente podem ser
atendidas (BURGES, 2005). Assim, a liderana pode gerar animosidades e, mesmo quando isso no acontece,
cobra um preo. A nacionalizao da extrao dos hidrocarburetos (e do gs boliviano), em 2006, pelo presidente
Evo Morales, afetando a continuidade das concesses empresa estatal brasileira Petrobras, demonstra as
dificuldades da liderana. No caso brasileiro, em que esse papel exigiria um compromisso entre recursos reais e
simblicos, a busca de solues que permitam a defesa dos interesses econmicos e de segurana do Brasil, sem
se chocar com o que os bolivianos consideram atualmente o prprio interesse nacional, implica grande
competncia negociadora e existncia de recursos que constitussem forte atrativo para o pas vizinho. Daudelin
(2006) sugere que seria necessrio um grande investimento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) brasileiro na Bolvia para estabilizar a relao dos dois pases e para que Lula da Silva conseguisse
dar mais "credibilidade sua retrica Sul-Sul" (DAUDELIN, 2006, p. 5). O papel de liderana exige maior
capacidade do Estado de concentrar recursos para esse objetivo. Para o Brasil, a "vontade nacional" de fazer da
poltica exterior e da integrao regional um eixo estruturante de seu prprio projeto nacional uma questo
central a ser examinada, que surge reiteradamente no debate sobre o Mercosul.
A poltica do Brasil no governo Lula da Silva, buscando maior perfil no cenrio regional e internacional, encontra
um caso especfico na questo do Haiti. Nesse caso, o pas aceita o comando da Misso das Naes Unidas para
Estabilizao do Haiti (em francs, Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haiti (Minustah)), enviando
um contingente de aproximadamente 1.200 militares. Mesmo nessa situao, tampouco podemos identificar uma
ao que implica mudanas de metas em relao posio tradicional da poltica externa brasileira, mas
possivelmente uma retomada de algumas aes presentes no perodo da "autonomia pela distncia". O envio de
contingentes militares brasileiros para misses de peacekeeping faz parte da tradio do pas, tendo-se iniciado
em 1956, com o envio de fora para o Sinai, tendo continuado em Angola e em outras aes de menor porte
(Iugoslvia, Timor Leste). No caso da presena no Haiti, aprovada em 2003, no governo Lula da Silva, a deciso
vincula-se diretamente concepo afirmada da diplomacia brasileira de cooperao em polticas que visam
promover a paz internacional (Sinai) ou nacional (Angola).Vincula-se tambm, ainda que isso no conste de
resolues especficas, ao forte interesse por um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. Dessa
forma, o governo demonstrou a deciso e a vontade de arcar com parte dos custos da pacificao, como parte
de uma estratgia mais geral de poltica internacional. Considerando a teoria da ao coletiva de Olson Jr. (1999),
pode-se afirmar que o pas aceitou arcarcomparte do custo, inclusive permitindo uma ao passiva de Estados
free riders, que no podiam ou no queriam arcar com eles, para mostrar capacidade e vontade de buscar
benefcios coletivos que podem advir de um sistema internacional mais estvel.
O caso do Haiti serve perfeitamente para exemplificar o significado da "autonomia pela diversificao".
Diversificao no significa apenas a busca de alternativas nas relaes com outros Estados, mas tambm implica
capacidade de interveno em questes que no dizem respeito a interesses imediatos. Significa intervir em
questes que se referem a bens pblicos internacionalmente reconhecidos. O Brasil disps-se a assumir esse
encargo, respaldado por outros pases da regio, como Chile e Argentina, por ter um objetivo que, na percepo
do governo, supera os custos e fortalece o papel internacional do pas. Entre os possveis benefcios, estaria o
fortalecimento da posio de candidato a membro permanente do Conselho de Segurana da ONU e o
reconhecimento internacional necessrio para uma potncia mdia (LAFER, 2001b; HURRELL, 2000; SENNES,
1998; WOOD, 1988). No governo Lula da Silva, esses objetivos seriam perseguidos, como estamos examinando,
tanto nos temas relativos s relaes econmicas internacionais, quanto nos aspectos polticos e estratgicos.
O governo FHC, como em outras questes, procurou ter uma posio menos forte, de perfil mais moderado, em
que a ao externa se daria em um contexto de colaborao com iniciativas resultantes de rgos internacionais,
evitando assumir um papel internacional que resultasse em responsabilidades e riscos. FHC espelha esse
entendimento:
Ao lado de marcar sem arrogncia a posio do Brasil na regio, pois parti da convico de que
liderana se exerce sem proclam-la, procurei, com a ajuda do ministro Lampria e seus diplomatas,
conduzir a um bom termo as negociaes da ALCA (CARDOSO, 2006, p. 621).
No que diz respeito busca por um assento no Conselho de Segurana da ONU, FHC mostrou-se mais ctico,
priorizando outros temas da agenda:
Perguntaram-me sobre o Mercosul e sobre a cadeira no Conselho de Segurana da ONU. Respondi que
o Brasil, por sua trajetria e suas peculiaridades de pas com uma cultura de paz e tolerncia cultural,
estaria sempre disposio das demais naes, principalmente das vizinhas, para ser til nos fruns
internacionais, especialmente no Conselho de Segurana. Mas, e o mas conta, entre uma cadeira no
Conselho e a amizade com a Argentina e com nossos vizinhos, ficaramos com a segunda. Eu via como
melhor caminho para nosso pas ingressarmos no clube dos desenvolvidos, na poca o G-7, graas ao
nosso trabalho e integrao com nossos vizinhos, em vez de lutarmos por uma posio poltica, de
prestgio, para a qual talvez no tivssemos o apoio deles, to importante para o crescimento e para
a consolidao de nossa experincia integradora (CARDOSO, 2006, p. 610, nfase no original).
O crescimento do debate domstico sobre poltica externa ao longo da gesto Lula da Silva foi evidente. Em um
contexto decenal de modesto crescimento do pas, que se prolonga desde o incio da dcada de 1980, a corrente
de comrcio internacional foi desenvolvendo-se de modo altamente expressivo, atingindo US$ 107,6 bilhes em
2002, e US$ 228,9 bilhes em 2006 (SECEX, 2007). Isso explica parcialmente porque as questes econmicas
internacionais ganharam relevncia no debate interno, passando a interessar opinio pblica, s elites, aos
empresrios, aos sindicatos, aos partidos e ao Parlamento. Por outro lado, as inovaes passaram a encontrar
resistncia, enfraquecendo o que at ento parecia ser um razovel consenso domstico para uma poltica
externa que, segundo o entendimento de alguns crticos, seria de Estado e no dos governos. Segundo a
oposio, sobretudo o PSDB e o PFL, a forte politizao deu-se pela falta de concentrao de esforos nas
relaes com os interlocutores polticos e econmicos tradicionais, os mais importantes para o pas, sobretudo os
Estados Unidos e a Unio Europia. De fato, o governo Lula da Silva aumentou o perfil das relaes com os pases
africanos, principalmente os de lngua portuguesa, tendo em vista no apenas relaes econmicas, mas tambm
o resgate da chamada dvida humana, social e cultural.
A relao com os Estados Unidos era definida, ao longo do governo FHC, como essencial e cooperativa: apesar
das boas relaes polticas, existiam desacordos setoriais, principalmente em questes comerciais, destacando-se
as divergncias em torno da propriedade intelectual e em contenciosos em diferentes reas. Ganhou destaque o
do algodo, que acabou servindo como catalisador e como experincia para a utilizao dos painis e do
mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Esse cenrio dificultou o aprofundamento das negociaes sobre
a ALCA, apesar de, na fase final do governo FHC, chegar-se concluso de que seria interessante alguma forma
de acordo. Para Lula da Silva, a relao continua importante, mas no considerada a nica alternativa para
atingir as metas diplomticas e econmicas brasileiras. Uma crtica poltica comercial de Lula da Silva que h
falta de pragmatismo, estando desconectada da poca e sendo demasiadamente ideolgica, pois a ampliao do
comrcio internacional passaria pela ALCA, desejada por partes importantes do setor privado (GIANNETTI;
MARCONINI, 2006; JANK, 2006). Contudo, pesquisa realizada com a comunidade da poltica externa brasileira,
membros do Executivo, do Congresso e do Judicirio, com participantes demovimentos sociais,ONGse de grupos
de interesses importantes constatou que a maioria dos entrevistados (61%) acredita que o governo brasileiro
deve exigir que os Estados Unidos diminuam suas barreiras no-tarifrias e os subsdios antes de ser estabelecido
o acordo, enquanto16%acredita que o acordo no de interesse para o Brasil e 8%o apiam (SOUZA, 2002, p.
60).O critrio que passou a reger as relaes com os Estados Unidos a partir de 2003 foi o da no-exclusividade.
Esse pas continuou sendo o mais poderoso do mundo contemporneo, inclusive economicamente para o Brasil,
mas buscou-se fortalecer essa relao na perspectiva do enfraquecimento do unilateralismo, revigorado na
administrao George W. Bush como fazem outros pases aliados dos Estados Unidos, inclusive na Amrica
Latina e na perspectiva de consolidao do pas como global trader, idia tradicional da poltica exterior.
Durante a campanha eleitoral brasileira de 2002, setores neoconservadores norte-americanos expressaram o
temor de que o Brasil passasse a fazer uma oposio excessivamente dura aos interesses dos Estados Unidos. No
campo econmico, as desconfianas com os rumos da economia eram muito fortes, elevando o risco Brasil at 2
mil pontos, o que teve fortes conseqncias sobre a prpria campanha eleitoral e condicionou parte das medidas
econmicas do governo a partir de 2003.Emcrculos empresariais norte-americanos, acreditava-se que a dvida
externa no seria honrada e que um programa estatizante, tendente autarquia, seria implantado. No entanto,
no dia seguinte vitria de Lula da Silva, em outubro de 2002, George W. Bush telefonou para o futuro presidente
brasileiro convidando-o a ir aos Estados Unidos ainda antes de sua posse (BANDEIRA, 2004, p. 285-286). O
encontro foi positivo, contribuindo para arrefecer conflitos que no eram de interesse para nenhum dos dois
pases. O presidente brasileiro teve oportunidade de demonstrar, desde o incio, apoiado pelos diplomatas e pelos
assessores, o estilo de sua poltica exterior: o mais possvel pragmtica e realista, afastada de motivaes
apenas ideolgicas. Em novembro de 2005, a visita de George W. Bush ao Brasil consolida o clima de dilogo,
alguns falam em "simpatia mtua", que parece cercar os dois presidentes. A imagem, inicialmente desfavorvel a
Lula da Silva em2002, nos Estados Unidos, do mesmo modo como havia sido em ocasio das candidaturas
anteriores (em 1989, 1994 e 1998), foi dissipando-se ao longo da campanha eleitoral. Em sua fase final, j no
contava com forte oposio nos Estados Unidos, ainda que no houvesse simpatia por ele, a no ser em setores
da American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), de alguns grupos sociais,
culturais e religiosos. As previses de antagonismo recproco no se tornaram realidade.
A relao do governo FHC com os Estados Unidos, assim como as posies perante os grandes temas da agenda
internacional, insere-se na perspectiva da "autonomia pela participao", entendida como a busca por influir
ativamente nas pautas, considerando que essa posio traria mais vantagens ao pas. Os setores sociais,
particularmente empresariais e polticos, assim como parte dos funcionrios de alto escalo, que enxergam nas
relaes com os pases centrais maiores benefcios, sobretudo potencialidade de mercado que no se encontra
em outros pases, constituram a base de apoio dessa poltica. Na percepo do governo Lula da Silva, como
viemos argumentando, procurou-se
[...] manter excelentes relaes polticas, econmicas e comerciais com as grandes potncias
mundiais [especialmente os Estados Unidos] e, ao mesmo tempo, priorizar [nfase nossa] os laos
com o Sul do mundo (LULA DA SILVA, 2007).
A atitude de relativa autonomia, em alguns casos a explcita sinalizao de discordncia com relao aos Estados
Unidos e Unio Europia, e a silenciosa proclamao da liderana regional so sinais que se enquadram na idia
da "autonomia pela diversificao". O governo Lula da Silva realizou ajustes e mudanas de programa, inclusive de
cunho ideolgico, na sua poltica externa. As mudanas ocorridas no cenrio internacional, como resultado do
unilateralismo norte-americano, consolidado pelo ataque de 11 de setembro de 2001, seriam as motivaes, que
se justapem s posies histricas do Partido dos Trabalhadores e s idias do grupo que alcana o poder no
Brasil em 2003 (ALDEN; VIEIRA, 2005).
A poltica de Lula da Silva possui riscos, mas espelha em parte a nova geografia do poder e da economia mundial.
Utilizando o percentual de exportaes do Brasil, um dado importante, mas que no reflete toda a complexidade
do cenrio, verificamos que de 1998 a 2005 o peso dos mercados tradicionais (Estados Unidos, Unio Europia,
Japo, Canad, Mxico, Mercosul) decresceu de 79,3% para 67,2%. Os chamados mercados no tradicionais
(China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), por sua vez, aumentaram seu peso, no mesmo
perodo, de 19,7% para 31% (PRATES, nov. 2005/abr. 2006, p. 138).
Uma das crticas mais insistentes poltica exterior do governo Lula da Silva a da disperso do foco, do
investimento de esforos em objetivos no promissores. Como pudemos verificar, trata-se de um esforo que
reflete ativismo, uma determinada concepo de mundo, implica riscos pelo desvio parcial da ateno de
interlocutores tradicionais, mas no est em rota de coliso com tendncias novas do cenrio internacional do
sculo XXI. Uma delas o poderoso aumento do peso da sia. Outra crtica se refere morosidade nas
negociaes para o estabelecimento de reas de livre-comrcio (com a Unio Europia e a ALCA), pois o governo
entende que pode haver relaes estreitas com esses centros de poder sem as concesses que resultariam de
acordos amplos de abertura de mercados, muitas vezes assimtricos. H possveis efeitos colaterais, como a
dificuldade do fortalecimento do Mercosul e da relao de parceria com a Argentina. Do mesmo modo, a falta de
um forte e consistente projeto de desenvolvimento, do Brasil e do Mercosul, que exigiria um Estado bem
aparelhado para coloc-lo em prtica, no longo prazo pode pr em risco as vantagens decorrentes da capacidade
de captar as mudanas em curso no mundo. Isto , colocar todas as fichas na capacidade brasileira de competir
efetivamente na produo e na extrao de produtos primrios pode levar reproduo de formas assimtricas
de poder internacional.
Integrao e Relao com a Amrica do Sul

As relaes com os pases da Amrica do Sul so constitutivas do Estado brasileiro e marcaram o conjunto de sua
poltica exterior nos sculos XIX e XX. Portanto, a grande elevao positiva do patamar de relacionamento entre
Argentina e Brasil, iniciada em 1985, com razes desde 1980, um fato importante para a poltica externa
brasileira. Grupos empresariais e de funcionrios convencidos do potencial positivo tiveram papel importante. Nos
governos Collor de Mello e Itamar Franco, a aproximao entre os dois pases manteve-se, ainda que mudando o
paradigma econmico da regio, de desenvolvimentista para liberal. No governo FHC, as relaes com os pases
da regio eram definidas como prioritrias. Ao mesmo tempo, a concentrao de energia em outros objetivos, com
implicaes regionais diretas, como seria o caso da negociao para a criao da ALCA, traduziu-se em iniciativas
escassas, sobretudo ao longo do primeiro mandato, at 1998. Nesse perodo, destacou-se a mediao bemsucedida no conflito entre Peru e Equador, que resultou em acordo assinado em 27 de outubro de 1998, no
Ministrio das Relaes Exteriores, em Braslia, diante dos reis da Espanha e do secretrio-geral da Organizao
dos Estados Americanos (OEA), Csar Gaviria (CARDOSO, 2006, p. 637).
No final da administrao FHC, anunciou-se a assinatura de um Acordo de Livre Comrcio entre o Mercosul e a
Comunidade Andina das Naes (CAN), porm no foi realizada em seu mandato. Lula da Silva deu continuidade
s negociaes e o acordo entre o Mercosul e a Comunidade Andina (Colmbia, Equador e Venezuela) foi firmado
em dezembro de 2003, incorporando-se ao ordenamento jurdico brasileiro em janeiro de 2005.
Importante, inclusive pelo antecedente que constituiu para a poltica do governo Lula da Silva, foi a reunio de
chefes de Estados daAmrica do Sul realizada em agosto/setembro de 2000, em Braslia, da qual resultaria a
Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), com participao do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). A partir dessa reunio, e de umsegundo encontro realizado ainda no governo FHC, em
2002, surgiu a estratgia poltica, que tomou corpo no governo Lula da Silva, para a criao da Comunidade SulAmericana de Naes (Casa), na qual o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) do Brasil
se engajou, possibilitando uma maior chance de sucesso nas negociaes. A perspectiva do governo visvel na
formulao de Amorim (AMORIM, 2005, p. 2):
De 2003 para c, conclumos o acordo, entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), e
concebemos e impulsionamos diversos projetos para a integrao da infra-estrutura, em transportes,
comunicaes e energia. Essa integrao fsica [...] constitui parte essencial do projeto de
desenvolvimento do prprio Brasil. A aprovao, por exemplo, de financiamento do BNDES no valor de
US$ 400 milhes para a ligao rodoviria do Acre ao Pacfico, via Peru, tem significado histrico e
econmico sem precedentes, no apenas para a integrao regional, como tambm para o progresso
do Oeste brasileiro.
A inteno brasileira , conforme sua capacidade, ativismo e recursos, desenvolver relaes cooperativas com
todos os pases da regio. Em relao Venezuela, o Brasil liderou, no final de 2002, na interseo dos governos
FHC e Lula da Silva, que agiram de forma coordenada, a criao do Grupo de Amigos da Venezuela para colaborar
na estabilizao poltica do pas. Os Estados Unidos, inicialmente no entusiastas, somaram-se ao grupo formado
por Brasil, Chile, Mxico, Portugal e Espanha (VELASCO ECRUZ; STUART, 2004).
Todos os governos brasileiros, a partir de 1985, declararam que o ponto cardeal das relaes internacionais do
pas o acordo estratgico com a Argentina, afirmao contida nos textos diplomticos e nas declaraes
conjuntas dos chefes de Estado. O governo Lula da Silva pareceu indicar, com reciprocidade nos governos
Duhalde e Kirchner, no se contentar com um Mercosul intergovernamental, sinalizando atitude mais favorvel
"para a elaborao de polticas setoriais comuns e para a construo de instituies supranacionais" (GUIMARES,
1999, p. 128). Os governos brasileiros afirmam que a Argentina um ator fundamental para qualquer processo de
integrao da regio. Convergncias entre os governos Lula da Silva e Kirchner na percepo do mundo exterior,
como se teria visto na Cpula de Chefes de Estado das Amricas, em Mar del Plata, em 2005, seriam um elemento
a mais para aumentar a cooperao entre os dois pases.

A pedra angular [da integrao regional] a relao bilateral com a Argentina. A grande convergncia
entre os pontos de vista dos presidentes Lula e Kirchner, nas questes mais urgentes que
enfrentamos, foi expressa no "Consenso de Buenos Aires", adotado em outubro de 2003 [...].
Esse documento reflete nossa aspirao em comum pelo crescimento econmico unido justia
social, e manifesta nossa determinao de transformar o bloco comercial Mercosul (que tambm inclui
o Paraguai e o Uruguai como membros permanentes, e a Bolvia, o Chile e o Peru como membros
associados) em um catalisador para a construo de um futuro compartilhado (AMORIM, 2003b, p.
158).
As dificuldades evidentes, tambm ao longo do governo Lula da Silva, nas relaes com a Argentina so
provocadas por uma srie de motivos. A estagnao na afirmao do Mercosul, ainda que este seja impulsionado
por iniciativas e ativismo no campo social, parlamentar e de outros setores da sociedade e do governo, resulta de
razes estruturais. No caso brasileiro, consolidou-se a resistncia de alguns setores empresariais, que perderam o
interesse regional e percebem potenciais maiores nos mercados dos Estados Unidos e da Unio Europia. Ao longo
do governo Lula da Silva, no se fortaleceu na sociedade a vocao regionalista. Lgicas regionais internas, a
grande pobreza de alguns Estados, problemas que vo se agravando, como a criminalidade, a ideologizao de
debate sobre poltica regional e internacional, a busca de resultados imediatos por meio de relaes econmicas
mais intensas com tradicionais centros dinmicos da economia mundial so fatores que podem afetar a relao
com o Mercosul construda nas dcadas de 1980 e 1990. Por sua vez, Lula da Silva equipara o Mercosul Casa,
quando afirma:
Fizemos do entorno sul-americano o centro de nossa poltica externa.OBrasil associa seu destino
econmico, poltico e social ao do continente, ao Mercosul e Comunidade Sul-Americana de Naes
(LULA DA SILVA, 2007).
Isso implica, objetivamente, ainda que o governo e o Ministrio das Relaes Exteriores no o desejem, o
estabelecimento de uma alternativa para o Mercosul. A posio do governo brasileiro, desde 1991, sempre
designou o Mercosul como a base, poltica e econmica, das demais aes externas do pas. Parece existir certo
cansao e desgaste, exatamente no momento em que haveria um interesse poltico mais consistente com um
processo de integrao do Mercosul, o que certamente seria um paradoxo, mas correspondente a uma situao
real.
Para os adeptos da escolha estratgica, a lgica da poltica internacional mais motivada pelo interesse nacional
do que por consideraes ideolgicas, de valores, de percepes. Assim, os objetivos dos pases determinam as
estratgias polticas (LAKE; POWELL, 1999). O interesse do Brasil por um papel relevante no cenrio internacional,
um assento permanente no Conselho de Segurana, por exemplo, percebido na Argentina como competitivo em
relao s prprias metas brasileiras. O Brasil, tanto no governo FHC quanto no de Lula da Silva, no conseguiu
demonstrar que esse seu interesse poderia tambm ser o objetivo regional coletivo, do Mercosul em particular.
No se trata de incapacidade especfica do Brasil, visto que encontramos situaes semelhantes nos casos do
Japo, da ndia e mesmo da Alemanha, esta ltima sofrendo oposio de outros governos participantes da Unio
Europia.
A resistncia do governo Kirchner em apoiar o Brasil na luta por uma vaga no Conselho de Segurana pode ser
interpretada como evidncia da contrariedade argentina diante do interesse brasileiro. Muitas vezes, difcil
descobrir as preferncias dos Estados, pois as suas metas nem sempre so declaradas e se alteram
constantemente, conforme a interao com outros Estados. Usualmente, as estratgias polticas refletem as
ideologias dos lderes que as formulam, ou dos grupos sociais e classes que lhes do sustentao. Conforme Adler
(1999, p. 205), "as 'imagens do mundo' que foram criadas por idias [...] determinam os rumos atravs dos quais
a ao impulsionada pela dinmica do interesse". Para Hermann (1990, p. 12), "presumivelmente a maior parte
das mudanas na poltica externa resulta da percepo por parte dos lderes governamentais de algumas
mudanas ou iniciativas no cenrio internacional". Nas relaes entre Argentina e Brasil, a construo da parceria
iniciada na segunda metade dos anos 1980, que perdurou em boa parte da dcada de 1990, parece ter srias
dificuldades em consolidar-se, em desenvolver imagens do mundo e percepes necessrias integrao, isto ,
uma comunidade de interesses. Isso no idlico, nem pode ser apenas conceitual, como s vezes se apresenta.
Implica a vontade de construir interesses. Significa a capacidade de compensar eventuais Estados prejudicados
por relaes comerciais assimtricas, a construo de instituies e instrumentos fortes e efetivos, a
possibilidade de integrao produtiva, alm de instrumentos de financiamento de polticas de desenvolvimento. O
governo Lula da Silva sinaliza positivamente nesse sentido, mas, provavelmente, o Estado em seu conjunto,
refletindo parte dos interesses da sociedade, no seja capaz de responder adequadamente e nos prazos
requeridos (MALAMUD; SCHMITTER, 2005).
A abordagem da escolha estratgica no explica satisfatoriamente as motivaes e as aes do governo Lula da
Silva empoltica exterior. A escolha estratgica oferece anlises instigantes a respeito dos microfundamentos, dos
aspectos objetivos e dos contextos em que a racionalidade instrumental central para examinar os processos
polticos. Contudo, tem dificuldade em entender processos historicamente mais amplos, aes no racionais ou
"quase-racionais"5 e aspectos simblicos, no mensurveis, que afetam a formulao e a implementao da
poltica externa. No caso brasileiro, embora a poltica externa seja vista como um instrumento do desenvolvimento
econmico nacional, objetivo no modificado no governo Lula da Silva, a idia de "autonomia pela diversificao"
parece expressar uma viso de mundo diferente daquela existente na dcada de 1990.
O governo FHC no tinha entusiasmo pela ALCA, mas considerou a possibilidade de sua concretizao. Procurou,
sobretudo a partir da reunio de chefes de Estado em Santiago, em 1998, estruturar sua ao para essa
eventualidade, mesmo no sendo um defensor do acordo. Lafer (2002) sintetizou essa idia: "a ALCA no
umdestino para o Brasil, mas sim uma opo, que valer a pena na medidaem que for congruente com o projeto
de desenvolvimento do pas". Lula da Silva, antes da eleio presidencial de 2002, opunha-se ao que chamava de
um "projeto de anexao" da Amrica Latina pelos Estados Unidos (LULA DA SILVA, 2002a), viso conectada com
futuros representantes da burocracia brasileira (GUIMARES, 1999, p. 119-120).
Na administrao FHC, tal como expresso na conferncia da Cpula de Quebec, em abril de 2001, acreditava-se
que a ALCA poderia ser uma oportunidade concreta para a modernizao da economia brasileira, estabelecendo
um acordo que levasse em considerao a assimetria entre os pases do hemisfrio.
Instrumos nossos ministros a assegurar que as negociaes do Acordo ALCA sejam concludas, o mais
tardar, em janeiro de 2005, para buscar sua entrada em vigor o quanto antes, at, no mximo,
dezembro de 2005. Esse ser um elemento-chave na criao de crescimento econmico e

prosperidade no Hemisfrio, que contribuir para a realizao dos amplos objetivos da Cpula. O
Acordo dever ser equilibrado, abrangente e consistente com as regras e disciplinas da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC) e dever constituir um compromisso nico. Conferimos grande importncia
elaborao de um Acordo que leve em considerao as diferenas no tamanho e no nvel de
desenvolvimento das economias participantes (ALCA, 2001).
Lula da Silva, em seu projeto de governo nas eleies de 2002 e em sua ao na Presidncia, mostrou aceitar o
princpio de livre-comrcio, mas passou a barganhar de forma mais dura, o que levou ao aumento de conflitos nas
negociaes da ALCA. Enquanto os Estados Unidos desejavam liberalizar temas como servios, compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, a posio brasileira centrava-se no comrcio agrcola e
no acesso a mercados, evidenciando assim a incompatibilidade de interesses (VIGEVANI; MARIANO, 2004). Essa
diretriz foi constante em seu governo, manifestando-se em relao Unio Europia e na Rodada Doha. Segundo
Rouqui (2006), as negociaes, colocando a questo da abertura do mercado agrcola em um nvel
extremamente alto, provavelmente impossvel de viabilizar um acordo, acabam por proteger outros interesses
estratgicos, como, por exemplo, indstria, servios, propriedade intelectual e compras governamentais. Assim,
ao Brasil
[...] atribui-se, por meio de frmulas diferentes, a mesma misso: preservar sua autonomia de deciso
e pr as regras do jogo mundial a servio do desenvolvimento nacional (ROUQUI, 2006, p. 374).
Em contraste com a administrao anterior, a postura diplomtica marcada pela idia da "autonomia pela
diversificao" deixou de lado as negociaes meramente "tcnicas" para enfatizar a defesa da soberania e do
interesse nacional, com viso mais crtica das vantagens e desvantagens da liberalizao comercial em uma
situao de assimetria em relao aos pases ricos. Dificuldades e resistncias encontradas internamente pelo
governo Lula da Silva com relao sua poltica exterior surgem da complexidade para a determinao de
prioridades e para a fixao de metas nacionais claras e especficas. Em regimes democrticos, o interesse
nacional formado a partir das preferncias de diferentes grupos dentro do Estado. Nesse sentido, os conflitos
intraburocrticos refletem as diferentes preferncias que existem na sociedade, e tambm as vises discrepantes
de mundo expressas pelos funcionrios do Estado que contribuem para a poltica exterior. No Brasil
contemporneo, lideranas polticas e funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores e de outros ministrios,
como o do Desenvolvimento, da Indstria e Comrcio, da Agricultura, da Fazenda, do Meio Ambiente, e tambm
do Banco Central, colaboram para o estabelecimento de metas para a poltica externa brasileira.
A idia da ALCA light evidencia a diversidade dos interesses envolvidos nas negociaes de integrao comercial
no hemisfrio, assim como a polarizao dos temas em torno dos dois principais atores: Brasil e Estados Unidos. A
proposta brasileira, na VIII Reunio Ministerial sobre Comrcio de Miami, assim como o acordo de cavalheiros entre
Zoellick e Amorim, visa aumentar sua capacidade negociadora e minimizar os custos que a agenda internacional
impe aos pases em desenvolvimento, permitindo a manuteno de condies para a formulao de polticas
nacionais de desenvolvimento (VIGEVANI; MARIANO, 2004, p. 46).
Amorim ressalta o que considera ser a principal diferena com relao ao governo anterior:
O governo anterior dizia que eles iam negociar a ALCA e quando chegasse no final, se fosse bom a
gente assinava. A nossa anlise que no final voc acaba assinando um acordo que pode ser
desfavorvel. muito difcil participar de uma negociao com 34 pases e no final dizer "mudei de
idia" [...]. Da mesma maneira que os Estados Unidos querem levar para a OMC alguns temas que eles
consideram sensveis, ns estamos dizendo que os temas que para ns so sensveis tambm devem
ir para a OMC (AMORIM, 2003a).
As divergncias entre os dois principais pases participantes da negociao, Brasil e Estados Unidos, alm de um
crescente desinteresse mtuo, fazem com que no se encontrem muitos pontos de convergncia a ponto de
possibilitar um acordo ambicioso. Esse impasse parece sugerir a criao de uma ALCA com ambies bastante
modestas e um acordo de "baixo comprometimento entre os pases" (VIGEVANI; MARIANO, 2004, p. 46).
O Mercosul , desde o governo Sarney, uma das prioridades da diplomacia brasileira. Foi visto desde 1990, e a
partir do Tratado de Assuno de maro de 1991, tambm pela administrao FHC, como um instrumento de
aumento da participao econmica da regio no cenrio internacional. Conforme Mello (1998, p. 71), desde a
sua criao, um dos principais objetivos do Mercosul a "busca de uma melhor insero de seus membros, no s
com base na maior competitividade de suas economias, mas tambm na sua atuao externa conjunta". O
presidente Lula da Silva, logo aps a vitria nas urnas em 2002, ressaltou a importncia estratgica do Mercosul
para o seu governo, que poderia constituir uma espcie de base material para a unio poltica da Amrica do Sul:
Estamos profundamente empenhados na integrao da Amrica do Sul. [...] Acreditamos em um amplo
processo de aproximao poltica, social e cultural entre os pases da regio, processo no qual o
Mercosul tem papel de destaque. [...] O Mercosul umprojeto estratgico e para seu
aprofundamento existe vontade poltica de todas as naes que o integram (LULA DA SILVA, 2002b).
Na formulao inicial do governo Lula da Silva, o Mercosul atuaria como uma fortaleza defensiva contra as
presses comerciais dos pases ricos. Ao longo da administrao, foram aumentando as dvidas, conseqncia
dos sinais vindos do Uruguai e do Paraguai, a respeito do apoio dos demais pases da regio a esta estratgia.
Apesar de o Mercosul ser a rea de maior significado econmico/comercial para o Uruguai e o Paraguai, tambm
para a Argentina, como acontece para os demais pases da regio e do resto do mundo, os Estados Unidos detm
forte capacidade de influncia pelo conjunto de fatores que regem o poder internacional, mas tambm pela
potencialidade de seu mercado. Assim, enquanto o governo Lula da Silva encara o projeto do Mercosul como
predominantemente poltico, o que d continuidade ao foco do pas desde 1985, os parceiros brasileiros, como a
Argentina, alm do Uruguai e do Paraguai, preferem consider-lo instrumento de carter econmico-comercial. As
resistncias empresariais brasileiras, buscando concesses assimtricas; protestos de grupos especficos
prejudicados pela competio, como os produtores de arroz do Rio Grande do Sul; e, sobretudo, a inexistncia de
polticas de desenvolvimento regional que busquem maior equilbrio e o financiamento de cadeias produtivas
acabam incentivando os fatores de resistncia, colocando em dificuldade a consolidao do que foi um projeto de
Estado e tambm do governo Lula da Silva.
A Unio Europia, pelos traos histricos e culturais, mas tambm por ser, como bloco, o maior parceiro comercial
do Brasil e do Mercosul, contabilizando 22,4% das exportaes brasileiras em 2005, vista com grande interesse
(PRATES, nov. 2005/abr. 2006, p. 138). O governo FHC, como vimos, adotava uma postura ctica em relao
possibilidade de maior abertura comercial, sabedor das razes estruturais da Unio Europia em matria de
protecionismo agrcola. Em discurso na Assemblia Nacional da Frana, FHC ressaltou isso claramente:
Acredito na associao entre o Mercosul e a Unio Europia [...]. Em quaisquer circunstncias, o
Brasil buscar associar-se Unio Europia [...]. Cumpre estar atento ao princpio da eqidade aos
ganhos de um lado deve corresponder o atendimento s expectativas do outro. O interesse bsico do
Mercosul de maior acesso ao mercado agrcola comum e de poder competir em igualdade de
condies em terceiros mercados. [...] Se acreditamos de fato no livrecomrcio, cabe ao Mercosul e
Unio Europia a adoo de medidas efetivas contra o protecionismo (CARDOSO, 2001, p. 502503).
Lula da Silva, de acordo com a tradio da poltica brasileira, tambm considera a Europa um parceiro importante,
acreditando e agindo para fortalecer o papel poltico compensatrio a ser desempenhado por pases europeus em
aes de longo prazo, enfraquecedoras do unilateralismo dos Estados Unidos. Essa poltica foi claramente
evidenciada na crise do Iraque de 2003, quando as posies francesa e alem foram vistas com simpatia e
estimuladas. Diante dessa crise, na perspectiva da "autonomia pela diversificao", o governo brasileiro defendeu
os princpios do respeito aos rgos internacionais, da soberania e, caso no houvesse outra possibilidade, a
interveno aprovada pelas Naes Unidas, em um contexto de preservao do multilateralismo:
Desde que assumi a Presidncia, tomei uma srie de iniciativas em busca de uma soluo pacfica
para a crise, com o pleno cumprimento pelo Iraque das resolues do Conselho de Segurana.
Nesse sentido, conversei, pessoalmente e por telefone, com vrios lderes e governantes do mundo.
At o ltimo momento, estive empenhado em buscar uma soluo negociada. Com este objetivo, fiz
repetidos contatos com o Secretrio Geral das Naes Unidas (LULA DA SILVA, 2003b).
Os governos brasileiros flertaram em algumas ocasies com a possibilidade de utilizar o interesse da Unio
Europia em um acordo de livre-comrcio com o Mercosul como contraponto ALCA. Essa posio, embora difcil
de ser sustentada, em alguns momentos foi mantida no governo Lula da Silva. Segundo ele, pretendemos
[...] fazer [...] a ligao entre a Unio Europia e o Mercosul. Vamos tentar consolidar esse bloco
para facilitar a discusso do Brasil na ALCA para que no fiquemos subordinados presso dos
interesses econmicos dos EUA (PARA EVITAR..., 2004, p. 1B).
Conforme o embaixador Adhemar Bahadian, co-presidente brasileiro das negociaes da ALCA:
Eu estou trabalhando na co-presidncia com o objetivo de chegar a um acordo [para a criao da
ALCA]. Agora, num cenrio em que voc no chegue a umconsenso, as alternativas j esto sendo
seguidas: os acordos do Mercosul com os pases da Amrica do Sul, com a Unio Europia, e Doha
(BAHADIAN, 2005).
H um acordo tcito entre os membros do governo Lula da Silva que visa enfatizar que o Brasil est buscando
alternativas forte influncia poltica e econmica dos pases ricos, particularmente a norte-americana. Essas
aes e essa retrica visam a ampliao de opes de atuao para o pas em diferentes tabuleiros (comercial,
de segurana, regional), aprofundando parcerias com naes em desenvolvimento. Assim, apesar de essa idia
expressar ajustes ou mudanas de programa, isso no significa que no tenha importncia ou que no possa
introduzir mudanas de maior profundidade na poltica externa brasileira se tiverem continuidade no longo prazo.
Por essa razo, no exclumos a possibilidade de surgirem futuras mudanas de problemas/metas (HERMANN,
1990). Nessa direo, o governo Lula da Silva em quatro anos introduziu mudanas no corpo burocrtico do
Ministrio das Relaes Exteriores e afastou quadros experientes e preparados; ao mesmo tempo, permitiu uma
carreira mais rpida para novos diplomatas e ampliou o nmero de funcionrios, justificando essa reestruturao
com o argumento de que o Brasil precisa ter um maior peso no cenrio exterior.
Um Balano Final
A poltica externa de Lula da Silva, em comparao com a de FHC, apresenta elementos de "mudana dentro da
continuidade" (LAFER, 2001b, p. 108) ou simplesmente, como argumentamos, de ajustes e de mudanas de
programa (HERMANN, 1990). A administrao de Lula da Silva no se afastou do princpio historicamente
assentado para a diplomacia de que a poltica externa um instrumento para o desenvolvimento econmico e
para a conseqente preservao e ampliao da autonomia do pas. H mudanas de idias e mesmo de
estratgias para lidarcomos problemas e objetivos que esto colocados pela histria, pela posio e pelo destino,
mas no essencialmente diferentes dos existentes h muito para o Brasil (ver Tabela 1).
A anlise das posies governamentais indica claramente, o que criticado pelos opositores, que Lula da Silva
busca parceiros estratgicos no Sul para ter maior poder de barganha nas negociaes internacionais. As
relaes com os pases ricos so consideradas fundamentais, buscando-se um equilbrio maior, inclusive no
tocante aos Estados Unidos. H limites estruturais para levar adiante os projetos perseguidos. O objetivo de
parcial coordenao das aes de diferentes pases para agir de forma consertada no mbito internacional parece
difcil de ser alcanado, como demonstram as dificuldades de uma maior coordenao entre o Mercosul e a
Comunidade Sul-americana de Naes (Casa). Os custos econmicos, o nmero reduzido de diplomatas e a
relativamente baixa capacidade nacional para produzir polticas e viabilizar negociaes complexas podem
prejudicar o projeto governamental. necessrio habilidade poltica ou, como diria Maquiavel, virt para interagir
com audincias to diversificadas quanto a dos participantes do Frum Econmico de Davos e do Frum Social de
Porto Alegre.6
Se a estratgia de "autonomia pela diversificao" for empregada de forma bem-sucedida no longo prazo, talvez
possam surgir frutos, consolidando os objetivos histricos de desenvolvimento e de um poder internacional menos
assimtrico, com maior poder dos pases atualmente pobres, entre eles o Brasil. Hermann (1990, p. 5) afirma que
mudanas de problemas/metas significam que "o problema ou meta inicial substitudo ou simplesmente
desaparece". O desenvolvimento da poltica exterior no segundo mandato de Lula da Silva (2007-2010) dir se o
conjunto de suas polticas, que no se dissociam do patrimnio histrico da diplomacia e do Estado brasileiro,
determinar um novo paradigma de insero internacional.
Segundo Soares de Lima (1990; 2005), as idias de dependncia e de autonomia so inerentes s relaes
internacionais das potncias mdias. Esses pases, por estarem em uma escala de poder intermediria, tendem a
apresentar uma variabilidade de padres de comportamento, em certas ocasies mais semelhantes aos pases
fracos; em outras, mais prximos das grandes potncias. Dessa maneira, "capacidades e vulnerabilidades podem
variar de uma rea temtica a outra, modificando-se, portanto, as relaes de foras entre essas reas"
(SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). A variabilidade de comportamento brasileiro no implica que o pas aja de forma
irracional ou que no busque seus interesses, mas pressupe que "o poder deve ser mensurado com respeito a
questes especficas", questionando a noo de uma nica estrutura geral de poder independente da rea
temtica (SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). Da o interesse, na anlise da poltica exterior do governo Lula da Silva,
em ressaltar que as buscas por maior equilbrio e por mudanas nas relaes de poder no resultaram em rupturas
com os pases ricos. Nossa hiptese explicativa a de que houve razovel capacidade de distinguir as questes
especficas de objetivos mais amplos, como o desenvolvimento econmico e a manuteno de uma poltica
externa autnoma.
Conforme Hermann (1990, p. 11-12), "a sugesto no que o governo inteiro se torne comprometido com a
necessidade de mudana, mas, sim, que um grupo no governo se torne um defensor do redirecionamento". Assim,
enfatizamos que a idia da "autonomia pela diversificao" no hegemnica entre os formuladores da poltica
externa, mas uma forte tendncia expressa por alguns importantes lderes polticos, funcionrios, intelectuais e
dirigentes de grupos sociais brasileiros, imbudos de slidas convices polticas e de uma concepo de mundo
contrrias hegemonia e ao unilateralismo.
Notas
1. A sigla refere-se aos membros do grupo: ndia, Brasil e frica do Sul.
2. Consideramos particularmente o ltimo chanceler brasileiro do perodo FHC para simplificar nossa anlise e
enfatizar que estamos refletindo prioritariamente (embora no apenas) sobre o momento de mudana que ocorre
na passagem entre um e outro governo. Acrescentamos tambm o nome do embaixador Samuel Pinheiro
Guimares por causa da sua visibilidade nacional, contrastante com a personalidade mais discreta do detentor
anterior do cargo.
3. Esta citao, assim como as demais citaes de textos escritos originalmente em lngua estrangeira, foi
livremente traduzida por ns.
4. A importncia da diplomacia presidencial de FHC e Lula da Silva uma evidncia forte no sentido de
ressaltarmos a importncia dos lderes como "provocadores" de mudanas.
5. Situaes em que as aes so movidas tanto por motivos instrumentais quanto ideais.
6. Logo depois de ser eleito, Lula da Silva discursou em ambos os fruns com considervel sucesso.
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Artigo recebido e aprovado em maro de 2007.
* Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada em painel organizado pela Associao Brasileira de Relaes
Internacionais (ABRI) na 48 Conveno da International Studies Association (ISA), realizada de 28 de fevereiro a
3 de maro de 2007, em Chicago. Os autores agradecem aos participantes do painel, Maria Regina Soares de
Lima, Andrea Ribeiro Hoffmann, Rafael Duarte Villa, Marcelo A. Medeiros e Joo Pontes Nogueira, pelas sugestes
e crticas. Agradecemos tambm a Thiago Lima pelos comentrios sobre a verso preliminar deste artigo.
Rua Marques de So Vicente, 225 - Casa 20

22453-900 Rio de Janeiro - RJ - Brasil
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VigevaniI; Gabriel CepaluniII

pela Universidade de So Paulo (USP) e professor da

Modelo de Hermann para o Entendimento das Mudanas da Poltica Externa

As T rs Autonomias: Distncia, Participao e Diversificao

O Significado da Cooperao Sul-Sul

Papel regional, relaes com os Estados Unidos e diversificao das parcerias

Integrao e Relao com a Amrica do Sul

a mais para aumentar a cooperao entre os dois pases.

dezembro de 2005. Esse ser um elemento-chave na criao de crescimento econmico e

Braslia, 29 de janeiro de 2001. Braslia: MRE, 2001a. Disponvel em:

Informativo, Braslia, jan. 2007.

Artigo recebido e aprovado em maro de 2007.

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