PONTO I

ASPECTOS INICIAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

I - ESTADO
1. CONCEITO
uma Pessoa Jurdica de Direito Pblico Interno (mas que tambm atua
junto
comunidade externa/estrangeira). a organizao jurdica de um povo, em
determinado territrio, sob um governo soberano, para a realizao do
bem comum. Esses, pois, seriam, segundo doutrina majoritria, os
elementos do Estado (Povo Territrio Governo Soberano). Para alguns
doutrinadores, a busca do bem comum tambm seria um dos elementos
do Estado.
O Estado, por sua vez, composto tanto de atribuies de Governo como
de Administrao Pblica, as quais sero distribudas e executadas entre os
seus integrantes na busca dos
objetivos maiores do Estado.

II - GOVERNO
1. CONCEITO
a expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de
objetivos do Estado e da manuteno da ordem jurdica vigente
(critrio material, ou objetivo). o conjunto de Poderes e rgos
constitucionais (critrio formal ou orgnico).
Segundo Hely Lopes Meirelles - HLM: O governo comanda com
responsabilidade poltica e constitucional. Tem soberania (na Unio),
ou, pelo menos, autonomia poltica (Estados, DF e Municpios). O
Governo nada mais que o Estado desempenhando a sua funo
poltica.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, so exemplos de atos polticos: a

convocao extraordinria do Congresso Nacional, a nomeao de
Comisses Parlamentares de Inqurito, as nomeaes de Ministro de
Estado, as relaes com Estados estrangeiros, a declarao de guerra e
de paz, a permisso para que foras estrangeiras transitem pelo territrio
do Estado, a declarao de estado de stio e de emergncia, a
interveno federal nos Estados. Alm disso, podem ser assim
considerados os atos decisrios que implicam a fixao de metas, de
diretrizes ou de planos governamentais. Estes se inserem na funo
poltica do governo e sero executados pela Administrao Pblica, no
exerccio da funo administrativa propriamente dita.
O governo atua com independncia funcional (podendo inovar no mundo
jurdico) e comanda com responsabilidade constitucional e poltica, mas
sem responsabilidade profissional pela
execuo.

III - ADMINISTRAO PBLICA

1. CONCEITO
Segundo Hely Lopes Meirelles - HLM, Administrao Pblica todo
aparelhamento do Estado preordenado realizao dos seus servios,
visando satisfao das necessidades coletivas.
o instrumental de que dispe o Estado para por em prtica as opes
polticas do governo. Isto no quer dizer que a Administrao no
tenha poder de deciso. Tem! Mas o tem somente na rea de suas
atribuies e nos limites legais de sua competncia executiva, s
podendo opinar e decidir sobre assuntos jurdicos, tcnicos,
financeiros ou de convenincia e oportunidade administrativas, sem
qualquer faculdade de opo poltica sobre a matria.
Tem poder de deciso somente na rea de suas atribuies, dentro dos
limites legais de sua competncia executiva; no tem opo poltica.
Comanda com responsabilidade tcnica e legal.

A doutrina costuma apontar um conceito/sentido amplo, no qual a

Administrao Pblica incluiria tanto a) os rgos de governo, na funo
tpica/poltica; como tambm b) a estrutura, de rgos e pessoas jurdicas,
para a execuo/cumprimento das funes do governo, cuja funo seria
meramente administrativa. J para o conceito/sentido estrito, a
Administrao Pblica abrange to somente os rgos e pessoas jurdicas
que possuem funo administrativa, de cumprimento, de execuo das
diretrizes fixadas pelo governo, no se incluindo as funes de
criao/elaborao das polticas pblicas, que so cometidas aos rgos
polticos. Para facilitar, podem ser apresentados os seguintes traos
distintivos entre Governo e Administrao Pblica, extrados da obra de
HLM:

Para arrebatar, temos que o estudo do Governo suas caractersticas,

organizao e estruturas fica a cargo, sobretudo, do Direito
Constitucional.
J o estudo da Administrao Pblica (caractersticas, organizao e
estruturas) misso principal do Direito Administrativo.
2. SENTIDOS, ASPECTOS, ACEPES CONCEITUAIS
2.1 CRITRIO FORMAL, SUBJETIVO OU ORGNICO
Administrao Pblica o conjunto, o complexo de rgos, instituies
pblicas e agentes pblicos que desempenham a funo
administrativa. D-se nfase, aqui, queles que atuam como
Administrao Pblica.

2.2 CRITRIO MATERIAL, OBJETIVO OU FUNCIONAL

Administrao Pblica o conjunto de atividades do Estado voltadas
para a satisfao das necessidades pblicas, de modo concreto e
imediato. , na expresso do mestre Jos Cretella Jr., a expresso do
Estado agindo in concreto. Mediante atividade ininterrupta,
prevenindo, ordenando, garantindo a ordem jurdica e social,
concretiza-se a Administrao, cujos atos, contnuos e executrios, ao
contrrio dos legislativos e judiciais - intermitentes - asseguram ao
Estado a obteno dos fins a que se prope.
Nesse sentido, verifica-se o que a Administrao Pblica desempenha,
suas atividades, e no mais quem ela .
As atividades desenvolvidas, em regra, pela Administrao Pblica so:
o Servio Pblico; o Fomento; a Polcia Administrativa; e, para alguns
doutrinadores, a Interveno.

2.3 CRITRIO OPERACIONAL (H.L.M.)

Embora no seja muito abordado nos concursos pblicos, destaca-se
que o saudoso Hely Lopes Meirelles indica um terceiro aspecto na
identificao conceitual de Administrao Pblica, denominado de
acepo operacional, que o desempenho perene e sistemtico, legal
e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em
benefcio da coletividade.

IV - CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

o ramo do direito pblico interno que estuda o conjunto de normas
jurdicas (princpios e regras) que regem a organizao e o
funcionamento da Administrao Pblica e as relaes jurdicas
decorrentes de sua atuao, quando no uso da Supremacia do Poder
Pblico.
Para a conceituao do Direito Administrativo adota-se na doutrina
majoritria o Critrio da Administrao Pblica, que defende que a
atividade administrativa est presente em
todos os Poderes do Estado (Judicirio, Legislativo e Executivo, sendo
que nesse ltimo h uma predominncia). Esse critrio adotado,
sobretudo, em contraposio ao chamado Critrio do Poder
Executivo, que s admite atividade administrativa no Poder Executivo.

V - REGIMES JURDICOS DA ADMINISTRAO PBLICA

As relaes jurdicas que se estabelecem entre a Administrao e os
particulares devem se nortear em regras jurdicas (regime jurdico) que
permitam a busca do interesse coletivo. Para que a Administrao
Pblica consiga atingir o bem comum ela est municiada de vrias
prerrogativas que garantem a denominada Supremacia do Interesse
Pblico sobre o interesse privado (particular). A esse conjunto de
regras (com prerrogativas e privilgios), d-se o nome de regime
jurdico de direito pblico, tambm chamado pela doutrina de Regime
Jurdico Administrativo. Essa a regra de atuao do poder pblico.
A expresso Regime Jurdico Administrativo reservada to somente
para abranger o conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o
Direito Administrativo, colocando a Administrao Pblica numa
posio privilegiada.

Da aplicao de tal regime decorrem dois princpios essenciais: o da

Supremacia do Interesse Pblico (posio privilegiada da
Administrao, com diversas prerrogativas presuno de
legitimidade, autoexecutoriedade, impenhorabilidade de bens, etc.) e
o da Indisponibilidade do Interesse Pblico (que no permite que a
Administrao Pblica abra mo do interesse pblico a fim de
beneficiar interesses pessoais).
No entanto, existem relaes jurdicas estabelecidas entre a
Administrao e os particulares que no so regidas pelo Direito
Administrativo (Direito Pblico), mas sim, por ramos do Direito Privado
(p.ex.: Direito Civil, Direito Empresarial, Direito do Consumidor). Isto
ocorre quando a Administrao abre mo da Supremacia, o que se d
apenas excepcionalmente, de acordo com a lei. Nesses casos, p.ex.,
no h a prtica do chamado ato administrativo, mas sim de ato da
administrao,regido por um conjunto de regras, preponderantemente
(mas no exclusivamente), de direito privado, chamado de Regime
Jurdico de Direito Privado (hbrido ou misto).

Quanto ao regime de Direito Privado que a Administrao Pblica

tambm pode se submeter (p.ex.: quando um banco estatal BB, CEF,
BRB celebra com particular um contrato de abertura de
contacorrente), necessrio ter ateno no sentido de que ele jamais
ser adotado de maneira exclusiva da o fato de ele ser tambm
chamado de Regime Jurdico Hbrido ou Misto. Isso porque algumas
regras do direito comum (Civil, consumidor, etc.) sero afastadas
(derrogadas), a fim de que normas de direito pblico tenham
incidncia. Percebe-se assim que se trata de uma predominncia de
regras de direito privado, mas no de exclusividade. Dessa forma,
correto afirmar que a Administrao Pblica pode submeter-se a
regime jurdico de direito pblico (regra) ou a regime jurdico de direito
privado (exceo). A opo por um regime ou outro feita, em regra,
pela Constituio ou pela lei, como, p.ex., os artigos 173, 1, e o art.
175, ambos da Constituio. A expresso Regime Jurdico da
Administrao Pblica utilizada para designar, em sentido amplo,
tanto o regime de direito pblico quanto o de direito privado a que
pode submeter-se a Administrao Pblica.

VI FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

tudo aquilo serve de base para a atuao do agente pblico. So
consideradas fontes do Direito Administrativo a Lei, a Doutrina, os
Costumes, a Jurisprudncia e os Princpios Gerais de
Direito Pblico.
a) Lei: Essa fonte precede s demais, embora no seja,
necessariamente, hierarquicamente superior em todas as situaes. Em
sentido amplo (lato sensu), toda norma de
conduta emanada do Poder Pblico, caracterizada especialmente pelos
atributos de generalidade e abstrao, dotadas de coercibilidade
(coao em potencial, a ser deflagrada ante a inobservncia da lei)
e que visa garantir a vida em sociedade com harmonia e prevalncia do
interesse comum sobre o particular. A palavra lei pode ser interpretada
de maneira ampla para se admitir o uso de todos os atos
normativos, sobretudo os atos administrativos. classificada como
primria (devido ao seu poder vinculativo) e escrita (pois formalmente
apresentvel).

b) Jurisprudncia: o conjunto de decises num mesmo sentido,

editada pelos Tribunais e rgos dotados de poder de deciso. a
traduo do pensamento dos rgos julgadores. Jurisprudncia,
assim, um conjunto de decises que laboram num mesmo sentido,
vale dizer, que decidem conflitos de direito da mesma forma, em
decises com contedos idnticos (ou semelhantes) sobre um
determinado ponto de direito. A jurisprudncia pode ser formada em
mais de um sentido (majoritria ou minoritria). A uniformizao de
jurisprudncia desejvel e necessria.
No apenas dos rgos do Poder Judicirio (embora seja a regra), mas
tambm de rgos que possuem poder decisrio e vinculativo (inter
partes), como se d com os Tribunais de Contas. Atualmente, existem
diversos institutos jurdicos que tm sua aplicao pautada em
decises/julgados administrativos, como se verifica, p.ex., em relao
s decises do TCU.

A jurisprudncia, no tem, em regra, carter vinculativo, sendo

considerada, ainda, uma fonte no escrita, pois revela uma
tendncia, expe um pensamento. Atualmente, contudo, existam
situaes em que entendimentos e decises jurisprudenciais
passaram a ter carter erga omnes e vinculativo, como caso das
decises do STF proferidas, em regra, em controle abstrato de
constitucionalidade ou, ainda, quando edita Smula Vinculante (art.
103-A da CF).
c) Doutrina: conjunto de estudos, reflexes e pareceres, produzido
pelos estudiosos do Direito. o pensamento, o entendimento firmado
sobre algo, mas desenvolvido apenas em carter pedaggico. No tem
carter vinculativo e tambm considerada uma fonte no escrita
d) Costumes: prticas reiteradamente observadas ao longo dos tempos
em determinada sociedade e num certo momento -, dotadas
tambm de generalidade e abstrao, que, no contrariando a lei, so
acolhidas pelo direito como norma vlida de conduta, com valor
jurdico. rita.

e) Princpios do Direito Administrativo: princpios so normas dotadas

de generalidade e preeminncia sobre as normas simples regras e
que vinculam, desde o legislador infraconstitucional at o aplicador da
lei, ao seu contedo, quando sua incidncia especificamente definida
em lei. Nos moldes do art. 37 da CF, A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Alm dos
princpios especficos(princpios setoriais), existem os princpios gerais
de direito Pblico, dos quais podemos citar: a indisponibilidade do
interesse pblico, a Supremacia da Administrao, o devido processo
legal com contraditrio e ampla defesa, etc. Um princpio geral que se
aplica tanto ao Direito Pblico como ao Privado o da proibio de
enriquecimento ilcito ou sem causa, especialmente custa do
patrimnio alheio. Conforme o caso que se apresenta, deve-se fazer
uma ponderao, uma aplicao equilibrada de um princpio, a fim de
que outro seja afastado, ao menos temporariamente.