Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
Lineamientos
ndice
1.
2.
La evolucin reciente del consumo de drogas
en Colombia Pgina 4.
3.
Marco normativo de las polticas frente al consumo
de drogas Pgina 6.
3.1.
El marco terico: modelos abstractos de regulacin
de las sustancias psicoactivas Pgina 6.
3.2. El marco internacional: prohibicionismo pero con discrecin para que
los Estados desarrollen polticas frente al consumo Pgina 9.
3.3. La regulacin constitucional y los desarrollos legales recientes Pgina 10.
4.
Consumo de drogas, salud pblica y derechos humanos Pgina 13.
4.1. Los nuevos enfoques basados en salud pblica Pgina 13.
5.
5.1.
Marco conceptual para una poltica frente al consumo de drogas Pgina 16.
Distinciones entre diferentes tipos de consumo de drogas Pgina 18.
6.
Reflexiones en torno al Estatuto Nacional sobre Drogas y
Sustancias Psicoactivas Pgina 23.
6.1.
7.
8.
Referencias bibliogrficas
1996
Tipo de Droga
Alguna vez
en la vida (%)
El ao
anterior (%)
1998
El mes
anterior (%)
Alguna vez
en la vida (%)
El ao
anterior (%)
1.
MARIHUANA
4,68
1,24
0,59
7,99
2,27
1,60
2.
COCANA
1,13
0,29
0,13
2,48
0,72
0,43
3.
BASUCO
0,83
0,20
0,16
1,09
0,17
0,10
4.
HERONA
0,11
0,20
0,01
0,19
0,02
0,02
5.
XTASIS
N,D
N,D
N,D
0,91
0,28
0,11
6.
ALGUNA DROGA
5,06
1,41
0,74
8,70
2,68
1,82
Fuente: Camacho, Gaviria y Rodriguez (2011) con base en DNE (1996 y 2008).
El mes
anterior (%)
Vale la pena aclarar que, a pesar de los bajos precios y alta pureza de algunas
drogas, el caso colombiano reciente en lo que tiene que ver con la evolucin del
consumo de drogas no es atpico cuando se le compara con el de otros pases de
la regin. De hecho, a pesar del aumento observado en el consumo de drogas en
Colombia, ste no ha sido mayor que el de otros pases de la regin con niveles
similares de desarrollo.
1
Cabe anotar que las estadsticas sobre consumo de drogas y, en general, sobre mercados ilegales, deben ser analizadas con cautela. Las cifras que ac se presentan deben verse como tendencias generales, y no como estimaciones exactas del consumo de drogas en Colombia.
Por ejemplo, las tasas de prevalencia del consumo de drogas como marihuana,
cocana y opiceos en Colombia son menores que en otros pases de la regin
como Chile, Argentina y Uruguay, y son similares a las observadas en pases
como Per y Mxico (Reporte Mundial de Drogas de Naciones Unidas, 2012 y
CICAD - OEA).
3.
Segundo, encontramos la poltica de reduccin del dao2, que ha tenido desarrollos exitosos, sobre todo en pases o ciudades europeas, como Holanda o Suiza,
pero que actualmente se desarrolla tambin en otras partes del mundo, que mantienen la penalizacin del trfico de ciertas sustancias psicoactivas, pero privan
de sancin penal el consumo de esas sustancias (esto es, despenaliza su uso) o al
menos de sancin privativa de la libertad (esto es, desprisionaliza el tema).
Estas estrategias, inspiradas en criterios de salud pblica, no pretenden erradicar
todo consumo (como s pretende la Convencin nica de Naciones Unidas de
1961), pues lo consideran un objetivo irrealizable, sino reducir los daos asociados al abuso de las drogas, y los derivados de las propias polticas de control
de dichos abusos. Y por ello optan por despenalizar el consumo, para evitar la
marginalizacin de los consumidores, pues sta agrava sus problemas de salud.
Sin embargo, estas estrategias se mueven dentro del mbito prohibicionista internacional pues mantienen la criminalizacin de la produccin y de gran parte de
la distribucin de estas sustancias.
Tercero, encontramos las polticas de legalizacin regulada o regularizacin,
que es el modelo actual frente al alcohol o tabaco. Vale la pena aclarar que la
legalizacin regulada no implica un mercado libre; por el contrario, esas sustancias son consideradas riesgosas para la salud y estn entonces sometidas a
regulaciones estrictas, como la prohibicin de publicidad o de venta a menores
de edad, mujeres en riesgo y otros grupos vulnerables de la poblacin. Es pues
un mercado no slo controlado por el Estado sino que su expansin es desestimulada por las autoridades. Pero existe una oferta legal para evitar la existencia de
mafias violentas que controlen su produccin y distribucin, como intentan hacerlo
las experiencias de legalizacin de la marihuana en Uruguay o en los estados
de Oregn y Washington en Estados Unidos.
Finalmente encontramos el modelo de liberalizacin, que caracterizaba el mercado de tabaco hasta hace pocos aos, en donde esas sustancias son tratadas
como cualquier mercanca, por lo cual no slo el consumo es libre sino que la produccin y distribucin es igualmente libre, y con escasos controles. Estos enfoques
2
La Harm Reduction International (antes IHRA) define la Reduccin de Daos como las
polticas, programas y prcticas que buscan reducir los daos asociados al uso de sustancias
psicoactivas en personas sin voluntad o sin capacidad de parar su consumo. Se caracteriza por
enfocarse en la prevencin de los daos, ms que en la prevencin del consumo en s mismo y
sus acciones se dirigen principalmente a personas que tienen un uso continuado de sustancias
psicoactivas.
se fundan en una defensa radical de la autonoma individual y en una cierta confianza en las capacidades reguladoras del mercado, por lo cual, la intervencin
reguladora del Estado es mnima. El siguiente cuadro sintetiza esos modelos.
CUADRO 1
Modelos de manejo jurdico de las sustancias psicoactivas
I
Tipo de poltica,
denominacin y
algunos ejemplos
histricos
Filosofa implcita
y objetivos
III
IV
Prohibicin estricta o
guerra a las drogas.
Prohibicin flexible o
reduccin del dao.
Estrategia de pases
como Estados Unidos,
Rusia y los pases musulmanes.
Estrategia de Holanda,
Suiza y de otros pases
y ciudades
- Perfeccionismo moral
o proteccin a la salud
impuesta por el Estado.
- Proteger la salud
pblica en el marco de
los derechos humanos.
- Consumo es vicio
moral, o delito, o degradacin personal.
- Proteger al mximo la
libertad individual y restringir la intervencin
del Estado.
- Confianza en el papel
regulador del mercado
- Es necesario erradicar
todo consumo de drogas ilcitas, o al menos
reducirlo significativamente.
II
Despenalizacin
estricta o poltica de liberalizacin general.
Poltica dominante en
el tabaco hasta hace
pocos aos.
Poltica
actual
en
muchos pases frente al
alcohol o el tabaco.
Mximo, en todas
las fases de la economa de la droga
(produccin, distribucin y consumo).
Mnimo en consumo y
distribucin minorista
pero mximo en produccin y distribucin
mayorista.
Mnimo en consumo,
distribucin y produccin.
Prcticamente
eliminado, al menos como poltica diferenciada frente a las sustancias psicoactivas.
Uso de otros
instrumentos
Mnimos, y siempre al
servicio de la represin.
Fuertes y diferenciados
en consumo, pero mnimos en relacin con la
oferta.
Fuertes y diferenciados
en toda la cadena.
3.2. El marco internacional: prohibicionismo pero con discrecin para que los
Estados desarrollen polticas frente al consumo
Un examen de las actuales convenciones internacionales muestra que stas permiten a los Estados optar por los modelos I y II frente a las llamadas sustancias psicoactivas fiscalizadas, como la marihuana o la herona, que en realidad estn
prohibidas, mientras que, hasta hace poco, permitan los cuatros modelos frente
a las sustancias no fiscalizadas ni prohibidas, como el alcohol o el tabaco. Sin
embargo, los desarrollos recientes del derecho internacional, en especial la aprobacin y ratificacin por muchos pases del Convenio Marco de la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS) para el control del tabaco ha hecho que sustancias
psicoactivas no fiscalizadas, como el tabaco, sean excluidas del modelo IV pues
los Estados se comprometen a mantener una poltica de salud pblica frente al
tabaco.
En efecto, frente a sustancias como la marihuana, tanto la Convencin nica
de 1961 como la Convencin de Viena de 1988 establecen un rgimen internacional que prohbe la produccin y distribucin de esas sustancias para fines
que no sean mdicos o cientficos. En cambio en relacin con el consumo, estas
convenciones otorgan mayor libertad a los Estados pues la obligacin que impone la Convencin de Viena de penalizarlo no es incondicionada sino que los
Estados la adquirieron tomando en consideracin los principios constitucionales y
los conceptos fundamentales de su ordenamiento jurdico. Esto significa que, si los
conceptos constitucionales no lo permiten, el Estado respectivo no est obligado
a penalizar el consumo y puede optar por otras polticas. Este punto fue decisivo
para que la Corte Constitucional declarara la constitucionalidad de la Convencin
de Viena por la sentencia C-176 de 1994 pues si la penalizacin del consumo
fuera una obligacin imperativa, la Corte la hubiera declarado inexequible, como
lo hizo algunas semanas despus, con la sentencia C-221 de 1994, al declarar
la inconstitucionalidad de la penalizacin del consumo prevista por la Ley 30 de
1986. Por eso dijo la Corte en la citada sentencia C-221 de 1994, que juzga la
Corte conveniente observar que, conforme a la Convencin de Viena de 1988,
suscrita por Colombia y que, conjuntamente con la Ley 67 del 93, fue revisada por
esta Corporacin, (sent. C-176/94), dicho Instrumento Internacional establece la
misma distincin mantenida en el presente fallo, entre consumo y narcotrfico, y
que, con respecto al primero, deja en libertad de penalizarlo o no, a los Estados
signatarios.
10
A partir de 1994 se inicia una segunda fase que puede denominarse de despenalizacin. En dicho ao, la Corte Constitucional emiti la sentencia C-221, a
travs de la cual se estableci el porte de drogas ilcitas para uso personal, y en
consecuencia el consumo, no podan ser penalizados, y tampoco podra obligarse
a las personas a recibir un tratamiento obligatorio. De acuerdo con la Corte, el
consumo de drogas prohibidas, e incluso un uso problemtico a las mismas, no
es en s misma una conducta que dae a terceros y, en algunos casos, ni siquiera
implica una afectacin a la salud personal. Por lo tanto, la persona puede decidir
consumir sustancias psicoactivas, y el Estado no podra prohibrselo, con el argumento de pretender garantizar o salvaguardar la realizacin efectiva del derecho
a la salud, pues la persona est en ejercicio de su derecho al libre desarrollo de
la personalidad, consagrado en el artculo 16 de la Constitucin Poltica. Para la
Corte, entonces, la penalizacin del porte y consumo implicara una afectacin
del libre desarrollo de la personalidad, la imposicin de un modelo de conducta,
e incluso una extralimitacin en la aplicacin del derecho penal.
La decisin suscit reacciones encontradas, pues mientras algunos sectores la
apoyaron, otros la rechazaron, argumentando diversas razones como el posible
aumento del consumo. A pesar de las crticas a la despenalizacin, esta se aplic
de manera efectiva.
La tercera fase empieza el 9 de diciembre de 2009, cuando el Congreso de la
Repblica aprob una reforma del artculo 49 de la Constitucin (que consagra el
derecho a la salud), con la cual se prohibi el consumo de sustancias psicoactivas.
Aunque se prohibi constitucionalmente el porte para consumo, la reforma no estableci la posibilidad de penalizar y, por el contrario, reconoci derechos de los
consumidores a la dosis personal. Adems, las nicas consecuencias claras por
el porte para consumo que quedaron consagradas en el texto constitucional son
la imposicin de medidas pedaggicas, profilcticas y teraputicas, que en todo
caso requieren del consentimiento de la persona.
Desde entonces se inicia una fase que puede ser caracterizada como de incertidumbre legal, pues no era claro cmo deban proceder las autoridades policiales
y judiciales frente a la prohibicin constitucional. Esta incertidumbre se profundiz
en el ao 2011 con la Ley de Seguridad Ciudadana (Ley 1453), con la cual se
elimin del Cdigo Penal la disposicin que estableca que se exceptuaba de la
penalizacin general del porte de sustancias psicoactivas aquel porte que se limitara a la dosis personal para consumo.
11
Esta tercera fase finaliza en el 2011, con varios pronunciamientos judiciales que
aclararon el panorama normativo nacional, al reafirmar que en Colombia no es
posible, desde el punto de vista constitucional, penalizar el porte para consumo,
incluso cuando se trata de cantidades superiores a la dosis personal. En este
sentido, se destaca la sentencia C-574 de 2011, en la que la Corte Constitucional analiza la constitucionalidad de la reforma constitucional de 2009, pues en
ella establece que la reforma del artculo 49 no implica una autorizacin para
la penalizacin del porte para consumo, sino la posibilidad de aplicar medidas
de carcter administrativo, con fines teraputicos, que slo podrn proceder con
el consentimiento informado de la persona. Paralelamente, incluso despus de la
reforma constitucional, la Corte Suprema de Justicia continu reiterando su jurisprudencia sobre la dosis de aprovisionamiento, de acuerdo con la cual, si una persona es capturada con una cantidad levemente superior a la dosis para consumo
personal, no debe ser penalizada, siempre que su propsito no sea distribuirla,
sino conservarla para su propio consumo.
La cuarta fase, entonces, puede ser caracterizada como una etapa de regreso a la
despenalizacin, y tiene como tendencia bsica un mayor nfasis en las medidas
preventivas y teraputicas. Esta se ve reforzada por la aprobacin de la Ley 1566
de 2012, con la cual se dictan normas para garantizar la atencin integral a
personas que consumen sustancias psicoactivas.
Igualmente vale la pena resaltar que frente a las sustancias psicoactivas legales o
no internacionalmente fiscalizadas, como el tabaco, el marco jurdico tambin ha
cambiado pues la ratificacin por Colombia del Convenio Marco de la OMS y su
desarrollo legislativo ha hecho que la poltica interna frente al tabaco tambin se
enmarque ahora claramente en un enfoque de salud pblica.
El examen precedente muestra que, a nivel terico, la poltica frente al consumo
de sustancias psicoactivas hoy internacionalmente fiscalizadas no est atrapada
entre los extremos de penalizacin del usuario o total liberalizacin del consumo.
Ese es un dilema falso pues son posibles, tanto a nivel terico como prctico, opciones intermedias de estrategias de reduccin del dao y regulacin estricta del
mercado de las sustancias psicoactivas.
Frente a las sustancias psicoactivas internacionalmente fiscalizadas o prohibidas por las convenciones internacionales, los Estados tienen limitada parcialmente su discrecin. No pueden optar por estrategias de legalizacin regulada
12
El enfoque prohibicionista en lo que tiene que ver con las polticas para enfrentar
el consumo de drogas ha contribuido, por ejemplo, a la emergencia de epidemias
explosivas de VIH en Europa del Este y en el Sureste Asitico, ha atiborrado las
prisiones de consumidores, los ha sometido a la persecucin permanente por parte
de las autoridades, obligndoles a ocultarse y marginarse, limitando no slo su
acceso a tratamiento, sino al cuidado mnimo de su salud.
El fuerte impacto en salud ha sido documentado en diversidad de pases con distintos niveles de desarrollo y ello ha llevado a revisar los enfoques, las lgicas, las
consecuencias de las polticas antidrogas que podran ser tanto o ms lesivas que
las drogas mismas.
Rob Moodie (1997) recordaba que la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos determina que todos los seres humanos nacemos libres e iguales en
derechos y dignidad, y que aun cuando se han definido algunas condiciones que
limitan tal ejercicio y que pueden llevar a que alguien pierda el derecho humano
a la libertad, no existe razn o condicin que justifique la restriccin al ejercicio
del derecho a la salud. Este se ha incluido explcitamente en diversas convenciones y particularmente en el artculo 12 del Pacto Internacional por los Derechos
13
14
15
Los pases que han integrado la reduccin de riesgos y daos a sus polticas le
han apostado a una mirada integral a la problemtica, que busca dar alternativas reales a todo el espectro de consumidores que existen. Estos pases le han
apostado a reducir el consumo y a reducir los daos asociados, entendiendo que
ambos fines son necesarios y no excluyentes y que a la larga contribuyen a mantener a raya un problema que histricamente ha mostrado fcil tendencia hacia el
descontrol.
Es justamente el enfoque en la salud y los derechos humanos lo que fundamenta la
importancia de una poltica integral con diversidad de alternativas de cuidado y
atencin al problema antes, durante y despus de que se manifiesta.
Algunas recomendaciones de poltica y acciones derivadas de una respuesta inspirada en la mirada de la salud pblica y de los derechos humanos establecen la
importancia de acciones complementarias a las ya mencionadas de reduccin de
daos, algunas de ellas incluidas de forma explcita en la recientemente revisada
Estrategia Nacional Antidrogas de los Estados Unidos. Lo primero consiste en
actuar primordialmente desde la evidencia y las acciones que mejor se soportan
en ella son: estrategias que refuercen los mensajes contrarios al consumo, con soporte legislativo, cultural y comunitario; coaliciones comunitarias libres de drogas;
deteccin temprana, tamizajes, intervenciones breves y remisin a tratamiento;
mejorar y ampliar la oferta y accesibilidad a tratamiento y rehabilitacin; cortes o
tribunales de drogas, entre otras.
5.
El aumento del consumo de drogas en Colombia ha llevado a plantear la necesidad de una discusin amplia e informada sobre la mejor forma de abordar un
tema que ya no se limita exclusivamente a la reduccin de las actividades de produccin y trfico de drogas, y todos sus efectos colaterales negativos, sino tambin
a discutir las formas ms eficaces para abordar el tema del creciente consumo de
drogas. En lo que tiene que ver con este ltimo tema, existen diferentes modelos
de regulacin jurdica para abordar el consumo de drogas, que van desde la prohibicin extrema basada en la visin del consumo de drogas como un vicio moral
y un delito penal, hasta la legalizacin total (o despenalizacin estricta), basada
esta ltima en posturas libertarias que argumentan que los individuos deben tenar
la libre opcin de escoger qu consumir y qu hacer con su cuerpo. Mientras que
16
17
Para hacer operativos los modelos de regulacin intermedios como las polticas
de reduccin de dao y las polticas de prevencin y tratamiento, es necesario
hacer una distincin entre el consumo frecuente (dependencia) y el ocasional no
dependiente, y entre el consumo problemtico y el consumo no problemtico. Vale
la pena aclarar que no todo consumo ocasional es no problemtico, ni todo consumo frecuente genera costos colaterales sobre las dems personas o el entorno
del consumidor. El Grfico 1 hace una caracterizacin de diferentes tipos de consumo que, aunque no pretende ser exhaustiva, si resulta til a la hora de disear
polticas pblicas para enfrentarlos.
18
Grfico 1
Caracterizacin de diferentes tipos de consumo de drogas
Problemas de
la salud del
consumidor
Consumo frecuente y no
problematico
Consumo
frecuente y
problematico
Consumo ocasional y no
problematico
Consumo
ocasional y
problematico
19
salud, un consumidor ocasional no dependiente probablemente requiere de programas de prevencin que eviten que su consumo de drogas se convierta en una
adiccin. De la misma manera, un consumidor de drogas (ocasional o frecuente)
que no comete delitos o crmenes no debe ser penalizado o tratado como un criminal, mientras que otro que recurrentemente comete delitos para sostener su hbito,
o que bajo los efectos de las drogas agrede a personas en su entorno, debe ser
juzgado por los crmenes cometidos y atendido para solucionar su problema de
consumo problemtico.
Cuando se analiza la distribucin del uso de muchas de las drogas, especialmente el de las llamadas drogas fuertes como la cocana, se observa que una
parte muy importante del consumo total es explicado por usuarios muy frecuentes
(dependientes)4, y que existe un nmero no despreciable de usuarios ocasionales
que no las consumen con alta frecuencia. Con esto se quiere enfatizar que no
todo consumidor de drogas es dependiente y por esto mismo no es imprescindible
ofrecerle programas de tratamiento y rehabilitacin para eliminar completamente
el uso de drogas.
5.2. El debate en torno a los cambios de legislacin y a las nuevas propuestas
para enfrentar el consumo de drogas
Uno de los cambios de legislacin que se implement en los ltimos aos en
Colombia es la despenalizacin del porte de dosis de drogas para consumo personal. Con esta legislacin se busca reconocer que el consumo de drogas no
constituye un delito penal y que el porte de sustancias psicoactivas para consumo
personal no debe ser penalizado ni tratado como un crimen. La despenalizacin
al porte de drogas para consumo personal ha generado un fuerte debate, pues
mientras unos consideran que es adecuado tratar el consumo de drogas como un
problema de salud pblica y no como un tema de prohibicin penal, para otros el
Estado no debe permitir el uso de drogas pues stas representan un peligro para
los consumidores y para la sociedad en general. Aunque ambas posturas sean en
principio respetables, lo cierto es que la poltica pblica sobre el consumo, la produccin y el trfico de drogas debe consultar la evidencia disponible y no basarse
en posturas ideolgicas preconcebidas.
20
Por ejemplo, para el caso de EE.UU. se estima que el 20% de los consumidores (los ms
frecuentes o adictos) explican cerca del 80% del total de consumo de cocana.
21
plo, las evaluaciones del caso portugus muestran que el consumo problemtico
en personas entre los 15 y los 64 aos pas de 7.6 por cada mil habitantes en
el ao 2000 a 6.8 en el 2005. Adicionalmente, los estudios muestran que la
descriminalizacin en Portugal llev a una reduccin de la carga de los delitos de
drogas sobre el sistema de justicia penal, a un aumento en el nmero de adictos
que aceptan entrar en programas de tratamiento para aliviar o curar su adiccin,
a una reduccin en las muertes por sobredosis de herona e infecciones por VIH y
a una disminucin de las rentas ilegales del mercado de las drogas y el crimen (ver
Hughes y Stevens, 2010 y 2012). Un caso ms reciente es el de la legalizacin
del consumo de marihuana con fines medicinales en Estados Unidos. Algunas encuestas recientes muestran que el uso de marihuana en estados de este pas que ya
la han legalizado con fines medicinales tienen tasas de uso que son prcticamente
iguales a las observadas en estados donde el consumo de marihuana sigue siendo
ilegal (ver Pew Research Center, 2013).
5.4.
Sin desconocer que el uso de drogas puede tener consecuencias adversas para la
salud fsica y psicolgica tanto de las personas que consumen como de quienes
los rodean, es importante entender que cada sustancia tiene sus particularidades
(siendo unas ms peligrosas que otras5) y que es al consumidor dependiente y/o
problemtico al que el Estado debe prestar ms atencin. Tal como lo ha manifestado la Comisin Global de Polticas de Drogas, se debe terminar la criminalizacin, marginalizacin y estigmatizacin de las personas que utilizan drogas
pero que no causan dao a los otros, priorizando un enfoque ms humano que
vea a los consumidores como pacientes y ciudadanos y no como criminales. Es
por esta razn que se debe partir de la definicin del consumo como un problema
de salud pblica y no como un delito, lo que implica investigar las causas y consecuencias del consumo de drogas, as como avanzar en el conocimiento acerca de
la efectividad y los costos de los programas de atencin, prevencin, tratamiento
y rehabilitacin.
Existe pues un consenso creciente de revisar la rbita sobre la que han girado las
polticas antidrogas en el mundo, dado que el enfoque tradicional caracterizado
por la criminalizacin y la tolerancia cero del consumo y en consecuencia del
consumidor, no slo ha fallado en revertir las tendencias crecientes del consumo,
5
Para un estudio detallado sobre los daos directos e indirectos de diferentes Drogas
sobre el individuo y su entorno, ver Nutt et al. (2010).
22
23
24
una manera muy coherente, enmarcado por primera vez por definiciones correctas de los trminos bsicos de este campo (una de las muchas deficiencias de la
Ley 30 de 1986), y es razonablemente exhaustivo en su enfoque. O, por lo menos,
las novedades no son de las que puedan producir reacciones de pnico o desencadenar brotes epidmicos de consumo: en 1994 hubo protestas contra la sentencia C- 221 de la Corte Constitucional, y se afirmaba enfticamente que el pas
se hundira en la drogadiccin, porque se autorizaba a los jvenes a consumir. En
realidad no pas absolutamente nada, o por lo menos no pas nada que pudiera
atribuirse a la sentencia. Un seguimiento cuidadoso a los datos disponibles desde
1992 hasta 2012, muestra que lejos de hundirse en la drogadiccin, la curva
de crecimiento de consumidores problemticos de sustancias psicoactivas ilegales
ha sido menor que en muchos otros pases del continente como Argentina, Chile,
Uruguay y Brasil, a pesar de una oferta extremadamente abundante, de una altsima calidad y a precios irrisorios, en medio de una sociedad donde los factores
de riesgo son agudos: desigualdades sociales extremas, conflicto armado crnico,
altos niveles de delincuencia e inseguridad, escasas oportunidades educativas y
laborales.
En pases como Portugal que despenaliz totalmente el consumo hace ms de
10 aos se observa una paradjica tendencia a la disminucin del consumo,
que probablemente tampoco est relacionado con esta medida especfica, sino
con la evolucin de la sociedad. Mxico, Argentina y casi todos los pases de la
Unin Europea van en la misma direccin, buscando evitar que los sistemas penales se vean desbordados por casos que no ameritan la intervencin de la justicia
o, peor an, donde la sancin contra una conducta que desaprueban algunas
personas, convierte a los sancionados en criminales. Esta sera la desafortunada
tendencia que creara la aplicacin del Acto Legislativo 002 de 2009, que reform la Constitucin y volvi a penalizar la dosis personal.
6.1.
Muchos de los apartes del proyecto de ley ya han sido analizados y debatidos durante aos, debido a la inconformidad existente desde hace mucho con la Ley 30.
Esta propuesta organiza normas y enfoques vigentes en leyes dispersas e incluso
en la propia Constitucin, pero que no han sido ejecutados.
Un buen ejemplo consiste en definir el problema del consumo desde una perspectiva de salud pblica, que ha alcanzado una virtual unanimidad a nivel nacional
25
y que llev a que se acogiera sin dificultades la Ley 1566 de 2012, con implicaciones de mayor repercusin que el propio Estatuto Nacional de Drogas del cual
estamos hablando: dicha ley pone en manos del Estado la responsabilidad de
atender por consumo de drogas a todos los que lo requieran. Por otra parte, y
de manera consistente, el proyecto transfiere a los municipios la competencia de
asignar recursos para prevencin y tratamiento. Este segundo punto amerita una
cierta ampliacin.
Junto con Espaa y Tailandia, Colombia fue uno de los primeros pases en tener
programas de prevencin de carcter nacional (1985). Sin embargo, durante
estos 28 aos la prevencin del consumo de drogas no ha recibido un apoyo
especial, salvo en el gobierno de Andrs Pastrana: solo se han llevado a cabo
actividades puntuales, campaas o iniciativas un tanto miopes y de corto alcance,
con una muy baja probabilidad de haber producido un impacto efectivo.
Uno de los problemas centrales en el pasado ha sido la descoordinacin de las
polticas para enfrentar el consumo de drogas: se esperaba que las soluciones
vinieran de los ministerios de Salud y de Educacin, pero en la prctica nadie
asumi esa responsabilidad.
El nuevo proyecto de ley puede modificar radicalmente la situacin: los municipios
tendrn que asignar los recursos para la prevencin, y los organismos estatales
centrales debern ofrecer capacitacin, asesora y supervisin, pero no tendrn
a su cargo la ejecucin de las acciones. Algo similar ocurre con el tratamiento.
En Colombia, donde los datos oficiales aseguran que hay por lo menos 300.000
personas con necesidad de tratamiento, el Estado carece por completo de la capacidad de responder a esta necesidad. El sistema de salud, ya tan precario, se
hundira por completo si tuviera que asumir 300.000 nuevos pacientes que requieren tratamientos largos, relativamente costosos y, con frecuencia, ineficaces.
Si los municipios son ahora responsables de poner en marcha los servicios de
tratamiento, el gobierno central tendr que supervisarlos y evaluarlos en forma
permanente para controlar varios riesgos que hacen parte de la realidad actual.
Entre los principales riesgos se destacan los siguientes: primero, que cualquiera
cree un centro de tratamiento; segundo, que cualquiera se convierta en terapeuta
por su historia personal de consumidor; y tercero, que cualquiera adquiera el
derecho de hacer an ms dao a alguien que ya tiene muchos problemas.
Adems, indiscutiblemente s hay elementos novedosos en el proyecto, y no son
de poca monta. En primer lugar, hay fuertes sanciones para quienes trafiquen o
26
desven medicamentos de uso controlado con el fin de emplearlos en usos recreativos; segundo, se castiga tambin duramente a quienes utilicen sustancias
como la escopolamina y otras similares que pongan a las personas en estado
de indefensin, hacindolas presas fciles de abusos de todo tipo; tercero, se
aumentan las penas a los traficantes que busquen crear o ampliar mercados con
menores de edad, o que utilicen a menores para sus actividades; cuarto, se exige
a los padres de familia proteger a nios y adolescentes del consumo de sustancias
psicoactivas; y, quinto, se imponen sanciones, que pueden llegar hasta la prdida
de la custodia, a quienes consuman delante de sus hijos o promuevan el consumo
en ellos.
El proyecto tambin incluye elementos que fueron propuestos en el documento Plan
Nacional de Reduccin del consumo de Drogas 2009-2010, en el que se insiste
sobre la importancia de ofrecer a los consumidores una atencin global, incluso a
aquellos que no desean abandonar el consumo. Asuntos como este deben ser cuidadosamente examinados para no caer en recomendaciones inaplicables en un
pas como Colombia, pero en donde todos los ciudadanos, independientemente
de su condicin, sepan que recibirn alguna clase de atencin dese el punto de
vista sanitario cuando lo necesiten.
La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas del Gobierno colombiano recomienda leer y analizar el proyecto con seriedad. En particular, conviene abandonar la tendencia a fijar la atencin en lo insubstancial y se debera aceptar de
una vez por todas que la despenalizacin del consumo de sustancias en adultos
implica unos riesgos nfimos de aumentar el nmero de consumidores.
7.
Conclusiones y recomendaciones
En este primer documento, y a partir de las anteriores consideraciones, la Comisin concluye que el Estado colombiano debera enfrentar el problema del consumo
y abuso de drogas con un nuevo enfoque, que estuviera fundamentado en las
siguientes conclusiones, principios y recomendaciones:
i.
La Comisin considera que la poltica frente al consumo de sustancias psicoactivas debe ser enfocada como un asunto de salud pblica y debe ser respetuosa de los derechos humanos, en especial de los propios consumidores.
ii.
27
por las evidencias ms slidas posibles, alejndose de posturas ideolgicas preconcebidas que carezcan de sustento emprico.
iii.
La poltica frente al consumo es un tema de salud pblica que requiere acciones regulatorias del consumo y polticas que ofrezcan herramientas adecuadas
para la prevencin de las dependencias y de los consumos problemticos, as
como la atencin, tratamiento y reduccin de daos. No debe recurrirse a sanciones penales para los consumidores, pues la criminalizacin de los usuarios de drogas no slo no ha mostrado beneficios de salud pblica sino que, por el contrario,
ha tenido efectos contraproducentes, al marginar a los consumidores y agravar sus
problemas de salud.
iv.
Las polticas para enfrentar el consumo deben proteger valores como la
salud y los derechos humanos. Otros fines y valores como la seguridad ciudadana
se debern reservar al otro espectro de polticas y acciones que buscan contrarrestar la produccin, el trfico y la distribucin de las sustancias ilcitas.
v.
Un revisin cuidadosa del marco internacional y constitucional sobre las
obligaciones del Estado colombiano frente a las sustancias psicoactivas controladas muestra que las autoridades colombianas pueden y deben adoptar polticas
pblicas orientadas por criterios de salud pblica y respetuosas de los derechos
humanos de los consumidores.
vi.
Los enfoques puramente punitivos frente al consumo son adems incompatibles con los derechos humanos y por ello son normativamente inaceptables, pues
el Estado debe armonizar sus compromisos internacionales en materia de drogas
con los compromisos en materia de derechos humanos, teniendo en cuenta que en
caso de conflicto, los compromisos en derechos humanos son prevalentes.
vii. Los estudios empricos muestran que no todo consumo de drogas deriva
en uso problemtico o en dependencia. La Comisin considera entonces que la
poltica general y los distintos programas que se desarrollen deben basarse en
diagnsticos que caractericen los diversos consumos que existen; las intervenciones de las autoridades deben ajustarse a esta diversidad de patrones de uso y de
necesidades, que van desde los menos hasta los ms complejos.
viii. La prevencin del consumo de drogas debe ser una de las principales prioridades, especialmente en menores de edad. Todos los procedimientos preventivos
28
29
30
del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, Ministerio de Sanidad y Consumo, Universidad del Pas Vasco.
Uprimny, R. (2002). El desfase entre los que saben y los que hacen: reflexiones
sobre el marco jurdico y cultural de la poltica contra las drogas en Colombia
en Dorothea Shreck y Efrem Milanese (Eds) Seminario de expertos Farmacodependencia y poltica de drogas. Freiburg, Caritas.
Sobre la Comisin Asesora para la Poltica de Drogas
La Comisin Asesora para la Poltica de Drogas en Colombia fue creada mediante
la resolucin 0223 de 2013. La Comisin tiene como objetivo principal evaluar
las diferentes dimensiones de las polticas de drogas en Colombia y, con base
en su anlisis, presentar al Gobierno Colombiano una serie de recomendaciones
para la formulacin de las polticas de drogas en Colombia.
La Comisin est conformada por diez miembros principales y dos invitados especiales. Los miembros de la Comisin provienen de diferentes disciplinas de conocimiento relacionadas con las polticas de drogas, lo cual garantiza la pluralidad
de enfoques dentro de la Comisin.
MIEMBROS DE LA COMISIN:
Daniel Meja Presidente de la Comisin. Profesor de Economa y Director del
Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED), Universidad de los Andes.
Helena Alviar Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes.
lvaro Balczar Asesor y experto en temas de desarrollo rural.
scar J. Guerrero Consultor y litigante en derecho internacional humanitario,
derecho penal internacional y sociologa jurdico-penal.
Maria Victoria Llorente Directora Ejecutiva, Fundacin Ideas para la Paz (FIP).
Wilson Martinez Profesor principal y Director del Grupo de Investigacin en
Derecho Penal, Universidad del Rosario.
31
Adriana Meja Consultora internacional en derechos humanos, seguridad ciudadana y transformacin organizacional.
Ins Elvira Meja Asesora del Ministerio de Salud y Proteccin Social en polticas
e intervenciones en drogas y alcohol.
Augusto Prez Director de la Corporacin Nuevos Rumbos.
Rodrigo Uprimny Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia).
INVITADOS PERMANENTES:
Ruth Stella Correa Ministra de Justicia y del Derecho.
Alejandro Gaviria Ministro de Salud y Proteccin Social.
Juan Carlos Pinzn Ministro de Defensa Nacional.
Farid Benavides Viceministro de Poltica Criminal y Justicia Restaurativa,
Ministerio de Justicia y del Derecho.
INVITADOS ESPECIALES:
Csar Gaviria Expresidente de la Repblica.
General (r) scar Naranjo Exdirector de la Polica Nacional.
Secretario Tcnico:
Julin Wilches Director de Poltica contra las Drogas y Actividades Relacionadas, Ministerio de Justicia y del Derecho.
32