Avaliao do Desempenho Fiscal

do Municpio do Rio de Janeiro

para o perodo 2009-2016

Resumo do Parecer apresentado

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro

Dezembro/2016

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Secretaria Municipal de Fazenda do Municpio do Rio de
Janeiro

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EQUIPE TCNICA
Jos Roberto R. Afonso (coordenao)
Economista, doutor em economia pela UNICAMP e mestre em economia pela UFRJ, pesquisador
do IBRE/FGV, professor do IDP e consultor em finanas pblicas
Raquel Almeida Pedro (coordenao adjunta)
Economista, mestre em Gesto Empresarial pela FGV e especialista pela Emory University,
consultora de projetos da FGV Projetos
Vilma da Conceio Pinto
Economista, mestranda da EPGE/FGV, pesquisadora do IBRE/FGV
Alexandre Cialdini
Economista, mestre em economia CAEN/UFC, diretor da Fundao SINTAF, ex-Presidente da
ABRASF, ex-Secretrio Municipal de Finanas de Fortaleza e So Bernardo do Campo
Sol Garson
Economista, doutora em Planejamento urbano e regional pelo IPPUR/UFRJ, consultora em
oramento e gesto de finanas pblicas, ex-Secretria Municipal de Fazenda do Rio
lvaro Manoel
Economista, doutor em Economia pela USP, consultor em poltica econmica, finanas pblicas e
gesto da dvida
Sidney dos Santos Saraiva Leo
Analista de sistemas, mestre em gesto pela Universidade de Lisboa, auditor fiscal da Secretaria
da Fazenda do Cear
Saulo Braga
Contador, mestre em controladoria pela UFC, auditor fiscal contbil-financeiro da Secretaria
Estadual de Fazenda do Cear
Colaboraes complementares
Kleber Pacheco Castro
Andr Bevilaqua
Servios auxiliares de pesquisa
Thiago Felipe
Juliana Damasceno
Carlos Nathaniel Rocha Cavalcante
Jos Ricardo Lima Guimares Jnior

As opinies expressas, como de praxe, no so das instituies a que esto vinculados.

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RESUMO
O desempenho fiscal do municpio do Rio de Janeiro no perodo 2009/2016 foi marcado pelo
enfrentamento bem-sucedido de importantes desafios.
Mesmo com crises econmicas e polticas, nacionais e mundiais, a cidade do Rio de Janeiro adotou
posturas prudentes na gesto da receita e da despesa e dinmicas na sua administrao financeira.
Isto a protegeu de desequilbrio fiscal, como o que assolou notoriamente outros governos
brasileiros, e ao mesmo tempo permitiu um esforo de investimento sem paralelos. O municpio se
apoderou dos grandes eventos internacionais, especialmente os esportivos, e aproveitou
oportunidades para uma profunda transformao na cidade.
Esta avaliao compreende: uma viso panormica da cidade e da organizao de sua prefeitura;
um diagnstico da gesto tributria, oramentria, da financeira, incluindo a dvida; abordagem de
alguns aspectos mais marcantes e atuais (parcerias, previdncia, educao, sade e mobilidade);
e uma anlise comparativa das finanas de outros governos.

Regras e Limites Fiscais

A cidade do Rio est cumprindo ao final de 2016 os principais limites e regras previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), bem como na Constituio Federal e demais atos regulatrios,
como evidenciado e resumido na tabela a seguir, que expressa indicadores extrados dos ltimos
relatrios oficiais publicados (oramentrio, at outubro, e de gesto, at agosto). Exigncias
constitucionais em matrias fiscais tm sido atendidas com folga, inclusive aplicaes nas reas
sociais. Tambm atende aos principais limites da LRF, como dvida e gasto com pessoal, e deve
fechar o exerccio de 2016 e o atual mandato do Executivo municipal com restos a pagar inferiores
s disponibilidades financeiras.

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Cidade do Rio de Janeiro, 2016: Indicadores de Responsabilidade Fiscal

Fontes Primrias: RGF | RREO | PCRJ. Elaborao prpria.

Nota 1: Estimativa Prpria com base em equaes economtricas. Projees indicam saldos inferiores aos do final de 2015 porque (i) a poupana passada foi usada para
financiar o ltimo ciclo de investimento em 2015 e (ii) a poltica financeira para final de mandato foi direcionada no sentido de evitar acmulo de restos a pagar, portanto, sacando
e reduzindo caixa.
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Traos Marcantes

A cidade promoveu um monumental esforo de investimento, sem precedente na sua histria

recente e na de outros governos brasileiros. Isto foi necessrio, em grande parte, para a realizao
dos maiores eventos esportivos realizados no mundo a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e os
Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016.
Despesa de Investimento Anual R$ milhes constantes

Fonte: RREO. Elaborao prpria.

Nota: % de Investimento at out/ 2016 calculado sobre RCL at out/16.

Os projetos de infraestrutura foram, em sua maioria, financiados com a poupana prpria, a

contratao de emprstimos, inclusive externos, e o recurso de parcerias com o setor privado.
Tal esforo no ameaou o controle atual do endividamento local e nem criou riscos preocupantes
para o futuro. Foi aproveitado o espao fiscal aberto por uma gesto fiscal mais austera nos
primeiros anos (sobretudo no trato das questes da folha salarial e do custeio) e, por uma gesto
financeira decisiva (seja por manter expressivo volume de caixa e angariar enormes ganhos
financeiros, seja por se beneficiar da reviso das condies do contrato da dvida renegociada junto
ao Tesouro Nacional).
Neste sentido, a dvida pblica est em nvel bem abaixo dos limites legais e, mesmo tendo
assumido um risco cambial recentemente, este pode ser diludo por serem emprstimos (junto a
organismos multilaterais) de longo prazo e com baixas taxas de juros.
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Na maior parte do perodo analisado, a gesto fiscal foi capaz de gerar supervit nominal e assim,
manter e ganhar com disponibilidades financeiras muito acima de seus pares (que compensaram
eventuais dficits primrios, ditados pelos grandes investimentos). Isto fica vidente pela
comparao das principais variveis fiscais em 2008 vis--vis com 2016, na tabela a seguir.

Indicadores Fiscais Bsicos 2008 e 2016 R$ milhes constantes

Fontes: RGF | RREO | PCRJ. Elaborao prpria.

Nota 1: Despesa de pessoal realizada at ago/16, conforme ltimo RGF.
Nota 2: Dvida ajustada aos critrios da STN em: dvida renegociada com juros calculados pela STN; disponibilidade financeira sem a
da do fundo previdencirio e computados restos a pagar processados.
Nota 3: Deflator: IPCA, atualizados para preos de dez/2016 (tanto fluxos mdios do ano, quanto dvida ao seu final)
Nota 4: O ajuste da Dvida, conforme os critrios da STN, no foi refletido no Resultado Nominal de 2008, o que faria com o resultado
nominal neste ano fosse ainda maior.

Na receita tributria, o diferencial ao longo do perodo foi dado pelo ISS. Refletiu, em grande parte,
o aproveitamento do potencial dado, em termos estruturais, pela economia da cidade do Rio ser
muito concentrada em servios e, em termos conjunturais, pelas prprias obras pblicas municipais
e outras destinadas aos citados grandes eventos esportivos, e seus impactos indiretos (a
construo lidera o recolhimento do imposto desde 2009). Bons resultados tambm foram colhidos
com velocidade e eficincia na implantao de instrumentos e mecanismos de inteligncia fiscal,
como exemplo a Nota Carioca.
Na comparao com outras prefeituras, o ISS apresentou melhor posicionamento, ao inverso do
constatado para IPTU e demais tributos, ainda que tenha recorrido o recadastramento de imveis e
a modernizao da cobrana no Rio, enquanto outas cidades passaram a cobrar alquotas maiores.
O grfico a seguir ilustra o desempenho comparado ao das maiores capitais.

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Carga Tributria Local 2015: em % do PIB Municipal

ISS

IPTU, ISS e Outras Receitas Tributrias

Fontes: RREO | IBGE. Elaborao prpria

Nota: PIB de 2015 estimado a partir do PIB do IBGE para 2013 e suposta variao igual a nacional.

Dentre as demais receitas prprias, a de aplicaes financeiras evidencia a bem-sucedida gesto

financeira da cidade do Rio. Ao centralizar a sistemtica do tesouro na Secretaria Municipal da
Fazenda, conseguiu acumular elevados e crescentes montantes de recursos em caixa e, sobretudo,
aplicar de modo a aproveitar melhores oportunidades e rendimentos, seja pela criao de produtos
bancrios especficos, seja pela reduo do custo bancrio. O grfico a seguir compara o peso das
aplicaes para a cidade do Rio em comparao mdia dos maiores governos do Pas, o que
inclui os estados, a prefeitura de So Paulo e a Unio.

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Receita de Aplicaes Financeiras 2015/16: em % da Receita Corrente Lquida

Fonte: RREO. Elaborao prpria

Nota: % da RCL calculado em 2016 sobre RCL prevista para ano em ago/16.
Nota 2: Maiores Governos incluem municpios do RJ e SP, estados e Unio.

O esforo prprio e direto de arrecadao permitiu cidade do Rio no ficar to dependente das
transferncias constitucionais, cujo desempenho no foi to bom nos ltimos tempos. A cota-parte
do ICMS, no qual a capital j era discriminada (inconstitucionalmente, segundo o STF) na frmula
de rateio, sofreu importante perda de sua participao no valor adicionado no estado e, mais
recentemente, da forte e generalizada queda nacional da arrecadao desse imposto. Um problema
especfico e particularmente grave para os governos do Rio foi a drstica reduo nos repasses de
royalties e participaes em petrleo. Na mesma direo, em carter nacional, houve o
esvaziamento da base dos fundos de participao. Em ambos, como a capital carioca pouco
dependia desses repasses, os efeitos foram mitigados.
Na gesto da despesa, em termos estruturais, a cidade sofreu, como qualquer outro governo
brasileiro, do excesso de rigidez imposto por vinculaes constitucionais e legais, mas soube
administrar a situao. A comear porque efetivamente aplica mais que o obrigatrio sobretudo
na sade. A poltica de recursos humanos pode ser considerada relativamente prudente quando
comparado aos outros governos, e s nos ltimos anos que foram concedidos aumentos salariais
mais expressivos. No se pode ignorar que em uma funo fortemente demandadora de pessoal,
a sade, a administrao municipal optou por contratar organizaes sociais, o que atenuou a
expanso e o tamanho relativo da folha salarial direta.
Outro ponto importante foi o caso dos gastos com inativos. A exemplo de outros governos de maior
porte, a prefeitura tambm sofreu de um crescente dficit financeiro e atuarial no regime prprio de
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previdncia, em decorrncia das regras nacionais de acesso mais benficas e da mudana

demogrfica. Ainda h, no entanto, espao para segregao de massa e explorao de todo o
potencial em contribuies dos servidores, especialmente com a anlise da cobrana sobre inativos.
Mas se a situao exige cautela, por outro lado, fato que est longe do descontrole que afeta
muitos governos estaduais.
Sobre o custeio em geral, que tende a ser muito marcado pelos gastos obrigatrios, a cidade do Rio
atendeu ao aumento da demanda por mais gastos nas reas sociais. Isso vem ocorrendo com mais
fora na medida em que se aprofundou a recesso, visto que o desemprego obriga parcela
crescente da populao a perder os servios privados e a demandar por mais atendimento pblico,
sobretudo em suas redes de sade e educao.
Na sade, a cidade do Rio at conta com uma maior presena relativa de estabelecimentos
hospitalares do governo federal que no se repete em nenhuma outra cidade, mas isso no
apequenou a rede municipal, que at precisou assumir unidades do governo estadual para evitar o
colapso da rede local diante da crise financeira daquele governo, o que contribuiu para o
crescimento do percentual investido acima das vinculaes exigidas pela LRF (15%). Em 2015,
comprovou que gastou 20,9% de sua receita de imposto; e em 2016, at outubro, a mesma
proporo j subira para 26,4%. Sempre recordando que muito dessa atuao passou a ser
realizada por instituies privadas contratadas para gerir as unidades locais de sade.
No caso da educao, a rede municipal do ensino fundamental proporcionalmente maior do que
a observada em outras das unidades federadas mais desenvolvidas do Pas e, mais uma vez, tem
sido comprovada despesa acima do exigido pela vinculao constitucional (25% dos impostos,
prprios e transferidos): 25,8% em 2015 e 27% em 2016, at outubro.

Evoluo e Estrutura das Fontes e Usos de Recursos

A anlise do desempenho fiscal da PCRJ no perodo 2009 a 2016 evidenciou uma situao de
equilbrio fiscal e prudente manejo das contas pblicas.
O crescimento das despesas permanentes, de pessoal, custeio e com o servio da dvida, foi
suportado por vigoroso crescimento da receita prpria, gerando a poupana necessria
sustentao de parte de investimentos necessrios ao plano de reordenamento urbano posto em
prtica. O destaque, no entanto, foram projetos de mobilidade urbana, com abertura de novas vias
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e novas modalidades de transporte, que se integram expanso da rede metroviria, a cargo do

governo estadual. Alm destes, a PCRJ expandiu a prestao de servios pblicos, em particular
na rea de Sade.
Os principais resultados do desempenho oramentrio de 2008 vis--vis 2016 (neste ltimo,
acumulados os ltimos doze meses at outubro) so apresentados na tabela a seguir:
Demonstrativo de Resultado Primrio em 2008 e 2016 R$ milhes constantes

Fonte: RREO / SICONFI - MF/STN. Elaborao prpria

Nota: Em 2016, considerado perodo set. /2015 a out. /2016. Deflator: IPCA.

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A anlise dos balanos e resultados da execuo oramentria evidencia uma boa situao fiscal.
Vale destacar os seguintes fatos e desafios:

Forte expanso da Receita Corrente durante os anos de 2009 a 2016; a Receita Tributria
continuou sua trajetria ascendente e as demais praticamente se mantiveram constantes.
Entre 2012 a 2015, embora a Receita Corrente ainda cresa em todos os seus componentes,
a posio receita vs. despesa se inverte: Pessoal e Outras Despesas Correntes crescem a
taxas superiores, embora as Despesas de Pessoal / RCL (47% em 2015), ainda
permaneam no limite definido pela LRF (60%).

No caso das Receitas de Capital, destacam-se, em 2010-2011, as Operaes de Crdito,

que incluem operao com o Banco Mundial de reestruturao de parte da dvida do
Municpio com a Unio. Se excludos essa transao, as operaes de crdito passam a R$
64,0 milhes em 2010 e R$ 275 milhes em 2011, iniciando a escalada que culmina em
2015.

As despesas da PCRJ se concentram nas reas de Urbanismo, Educao, Sade e

Previdncia, que absorveram 62% do gasto em 2015. A Despesa com Juros e Amortizao
da Dvida, crescente at 2010, reduziu-se para 3,8% do gasto em 2015. No mesmo ano, o
Poder Legislativo, includa a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio,
absorveu 2,6% da despesa.

A Despesa Corrente cresceu seguidamente, puxada principalmente pelos gastos de custeio,

principalmente a partir de 2010. As Despesas de Pessoal, estveis entre 2008 e 2010,
seguem razoavelmente controladas. O exame da evoluo dos gastos de custeio demonstra
a opo da Prefeitura pela expanso de alguns servios via Transferncias a Instituies
Privadas, com destaque para a operao da rede de Clnicas da Famlia e Unidades de
Pronto Atendimento e alguns hospitais e maternidades, cuja gesto realizada por
Organizaes Sociais.

Para o pagamento dos Inativos e Pensionistas, a PCRJ conta com as Receitas de

Contribuies dos Servidores, com as Receitas Intra-oramentrias da Contribuio
Patronal, Receitas de Valores Mobilirios de RPPS, dentre outras. A diferena coberta
com aportes complementares do Tesouro Municipal: em 2015, alm da Contribuio

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Patronal de R$ 938,6 milhes (igual ao dobro da Contribuio dos Servidores), foram pagos
R$ 1,4 bilho como Contribuio Patronal Suplementar, exigida por lei (no so aportes
extras para cobrir o caixa e sim uma obrigao alm da normal). Apesar disso, o Resultado
Previdencirio foi negativo (R$ 349,2 milhes). O equilbrio atuarial do RPPS questo no
resolvida para a grande maioria dos entes federativos e o municpio tem elevado contingente
de aposentados (61.366) e pensionistas (12.367), face ao nmero de servidores ativos
(102.352).

Entre as Despesas de Capital, o destaque o elevado montante de Investimentos, j partir

de 2011, como preparao aos grandes eventos internacionais, mas, sobretudo, em
infraestrutura urbana, destacando-se a mobilidade urbana. Seu financiamento contou com
substancial montante de recursos gerados internamente, mas se beneficiou da forte
expanso de operaes de crdito e de aportes federais sob a forma de transferncias de
capital.

Entre 2009 a 2012, o caixa acumulado nos anos 2009 - 2010 ajudou a financiar a expanso
dos investimentos. No perodo que se inicia em 2013, os investimentos ficaram menos
atrelados a recursos gerados internamente e passam a depender mais de Transferncias
de Capital e Operaes de Crdito.

Sobre a ampliao dos investimentos, cabe destacar a expanso dos segmentos de

urbanismo e saneamento, que saltaram de 11% para 23% da despesa total, entre 2008 e
2016. Esse crescimento contribui sobremaneira para a formao de capital fixo e tambm
para reduzir despesas correntes, essencialmente com sade, no longo prazo.

Merece um destaque o investimento em saneamento, que passou de R$ 490 milhes em

2008, para R$ 1,5 bilho em 2016, e que demanda grande quantidade de obras e servios
e tende a reduzir gastos futuros de sade.

Ao planejada e transparente so premissas convergentes na responsabilidade fiscal. A

gesto municipal implantou e aperfeioou um conjunto de aes que foram relevantes para
os principais fundamentos de uma gesto financeira e equilibrada, com foco em
investimentos necessrios cidade do Rio de Janeiro. Dentre estas aes, destaca-se o
fortalecimento das comisses de gesto Comisso de Controle de Despesa (Codesp) e

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Comisso de Programao Financeira e Gesto (CPFGF), que tiveram participao direta

do gestor principal ou dos secretrios, e propiciava que as medidas fossem adotadas com
prudncia, responsabilidade, mas com foco em resultados.

Diante do fato acima, destaca-se que a Prefeitura reinvestiu recursos de seu resultado
primrio, da poupana, gerados pelo supervit financeiro apurado no balano patrimonial
em investimento, no deixando a presso pelo custeio queimar os recursos gerados.

A questo da sustentabilidade fiscal de longo prazo est, inicialmente, ligada dependncia

de receitas de transferncias de outros entes da federao. A esse respeito, observa-se que
ocorreu uma expressiva elevao do coeficiente Receita Tributria/Transferncias
Intergovernamentais no perodo. Com efeito, em 2015, para cada Real recebido da Unio e
do estado, o municpio arrecadou R$ 1,41 em tributos e contribuio econmica (a COSIP),
comparado com R$ 1,19 em 2008. Verifica-se, portanto, que o municpio tem realizado
grande esforo para aumentar as receitas prprias e que depende de sua performance na
administrao tributria e da explorao de atividades econmicas que ampliem a base
desses tributos e tambm a base do ICMS e IPVA estaduais, dos quais parcialmente
beneficirio.
Algumas peculiaridades que se pode apontar nas contas pblicas da cidade do Rio no
perodo investigado so as seguintes:
o

A Receita de Alienao de Bens tem valores expressivos em 2012, sendo mais de

90% decorrente de concesso para explorao da folha de pagamentos e, em 2014,
relativo venda de imveis e investiduras. Em 2015, a concesso sobre a folha foi
classificada como Receita Patrimonial, aumentando a RCL e impactando os
indicadores de gesto fiscal da LRF, para a dvida e despesa de pessoal.

O crescimento da Despesa de Pessoal tem sido amenizado pela opo de expandir

os servios prestados populao, sobretudo de Sade, via Transferncias a
Instituies Privadas.

A aparente folga nos gastos de pessoal comprometimento de 47% da RCL, bem

abaixo do limite de 60% da LRF, d margem a desafios e presses polticas por

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aumentos que tm impacto por longos anos. A excluso de receitas extraordinrias

da base de clculo j eleva o indicador a 49%.
No custa um comentrio parte sobre metodologia de anlise. Esta, focada nas contas dos entes
da federao, tem se tornado mais difcil em funo das classificaes de contas. Chama ateno,
particularmente, para o uso crescente e generalizado entre governos brasileiros de receitas
extraordinrias (depsitos judiciais, concesses de explorao da folha de pessoal) e o modo como
elas deturpam o clculo dos diferentes indicadores de sade fiscal. As fontes extraordinrias de
recursos, quando classificadas como Receitas Correntes, acabam por inflar temporariamente a RCL
e atenuar o efetivo controle dos limites para despesas de pessoal.
Ainda que seja comum a execuo se distanciar do orado, sobretudo em tempos de recesso, vale
indicar a seguir a situao atual das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias para 2016.

Metas Fiscais do Rio na LDO 2016 R$ milhes

Fonte: RREO | LDO. Elaborao prpria.

A realizao da receita tende a no atingir o esperado, mas o mesmo deve ser observado nas
despesas, o que vai manter o dficit primrio abaixo do limite. J em relao dvida, tanto a
consolidada quanto a lquida devem ficar acima da meta, o que impacta o supervit nominal.

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O Financiamento de Investimentos e a Dvida Pblica

No perodo 2009-2016, diferentemente da situao de grande nmero de municpios e, sobretudo,
dos estados, a PCRJ conseguiu gerar poupana para financiar parte dos investimentos realizados,
evidenciando uma prudncia no trato das contas financeiras sem precedentes.
Com efeito, no perodo considerado, dos recursos disponveis para investimentos, 61% foi derivado
da gerao de poupana corrente, cerca de R$ 13,2 bilhes (representando, anualmente, uma
poupana corrente de 10% das RCL), e o restante complementado por operaes de crdito e
transferncias de capital. Mesmo aps 2013, quando as receitas perdem o dinamismo devido
crise econmica, a poupana corrente ainda representou 41% dos recursos disponveis para
investimentos, alis, parcela considervel frente ao esforo concentrado de investimentos.
A trajetria da Dvida Consolidada do municpio em 31/10/2016 era de R$ 13,1 bilhes (62,1% da
RCL), enquanto que a Dvida Consolidada Lquida montava a 50,7% da RCL, indicador bem abaixo
do limite autorizado pelo Senado Federal (120%). A tabela abaixo apresenta alguns dados
relevantes sobre a dvida.
Dvida Pblica R$ milhes constantes

Fontes RGF | RREO | PCRJ. Elaborao prpria.

Nota 1: Dvida ajustada aos critrios da STN em: dvida renegociada com juros calculados pela STN; disponibilidade financeira sem a
da do fundo previdencirio e computados restos a pagar processados.
Nota 3: Receita de aplicaes financeiras, quando expressa em proporo da RCL, ambas de 10 meses.
Nota 3: Deflator: IPCA, atualizados para preos de dez/2016 (tanto fluxos mdios do ano, quanto dvida ao seu final)

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A trajetria da dvida municipal no perodo de 2008 a 2016 foi marcada por alguns fatores:

Em 2010-2011, parte dessa dvida foi reestruturada, mediante contrato com o Banco
Mundial, caindo a parcela renegociada para 56% da dvida consolidada. Vale observar que,
quando ocorreram operaes de reestruturao, a situao patrimonial, em princpio, no
se modificou, havendo melhoria das condies de pagamento da dvida.

Com o reclculo do saldo, ao amparo da Lei n 151/2015, o valor foi fortemente reduzido.

Outra causa de correes do saldo da dvida, independente do ingresso de novos recursos,

foi a variao cambial. Embora, a dvida externa no fosse significativa at 2009, as
operaes realizadas desde 2010 ampliaram sua participao para 31% do total da dvida,
conforme RGF de agosto de 2016.

O impacto desses fatores sobre a dvida municipal ao longo do perodo 2008 a 2016 resultou numa
reduo significativa dos principais indicadores da dvida conforme ilustrado no grfico a seguir.
Harmonizada a apurao do montante, tanto no conceito bruto, quanto no lquido, a dvida atual
est perto de 40% inferior a constatada oito anos atrs.

Evoluo da Dvida Consolidada e Lquida 2008/2016: em % da RCL

Fontes: RGF | RREO | PCRJ. Elaborao prpria

Nota: Clculos ajustados aos Manuais do STN em todos os anos da srie: saldo da dvida renegociada com juros calculados pela STN;
disponibilidade financeira sem a da Previdncia; e restos a pagar processados computados como dvida.
Nota 2: Deflator: IPCA, atualizados para preos de dez/2016 (tanto fluxos mdios do ano, quanto dvida ao seu final)
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Quanto ao servio da dvida, importa atentar para a movimentao aps redefinida a estrutura da
dvida. Em 2016, at outubro, foram empenhados R$ 564 milhes em juros e encargos. A previso
para 2017 que chegue a R$ 810 milhes, e para anos seguintes, seja decrescente: R$ 785 milhes
em 2018, R$ 734 milhes em 2019 e R$ 676 milhes em 2020.
Chama-se a ateno que a estratgia fiscal da cidade do Rio foi bem diferente e muito mais
saudvel da que a predominante entre governos estaduais na primeira metade desta dcada. A
prefeitura gerou e acumulou poupana prpria, por anos, e ainda tomou financiamentos bancrios,
com taxas baixas e prazos muito longos, aplicando ambas as fontes na realizao de um importante
esforo de investimento, sem precedente em outros governos locais e regionais brasileiros. Estes,
ao contrrio, desviaram suas poupanas prprias para aumentar gastos com pessoal e custeio,
enquanto deixaram seus investimentos concentrados na captao de crditos, a maioria garantida
ou mesmo custeada indiretamente pelo Tesouro, restando um compromisso financeiro permanente.
Alm do recurso equilibrado ao endividamento pblico, importa atentar que a Prefeitura tambm
atraiu um volume importante de investimentos privados, que reforou e ampliou os efeitos na cidade
dos projetos governamentais. A recuperao da zona porturia, os museus MAR e do Amanh e o
Aqurio do Rio foram realizados atravs de concesses e parcerias pblico-privadas.

Novos Desafios

A cena atual no revela mais a folga financeira do passado, mas tambm est longe de despertar
preocupao em grandes medidas, como no caso da maioria dos governos estaduais e at mesmo
de outras prefeituras.
Nos ltimos meses, o impacto adverso da conjuntura macroeconmica passou a sobrestar os
esforos prprios da gesto, a comear porque deve atenuar a folga financeira que as autoridades
locais souberam construir e aproveitar nos anos passados.
A poupana acumulada por anos, sobretudo no incio dos dois ltimos mandatos, foi canalizada,
em boa parte, para atender ao enorme ciclo de investimentos produtivos. Isto foi um trao marcante
e positivo da gesto fiscal do Rio, mas que, ao que tudo indica, no deve se repetir, ao menos no
com a mesma envergadura, pela mudana no cenrio econmico e social.

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A crise produtiva, inicialmente concentrada na indstria e que comprometia mais tributos como o
IPI e o ICMS, chegou construo, ao comrcio e aos servios, e inevitavelmente atingiu o ITBI, o
IPTU e, sobretudo, o ISS, a principal fonte de receita da cidade do Rio. Sobre este ltimo, cabe
alertar que possivelmente os impactos diretos e indiretos dos jogos olmpicos (inclusive das prprias
obras municipais) retardaram a queda de sua arrecadao na cidade relativamente a outras
cidades, mas esse efeito no mais se manifestar no futuro prximo.
Apesar de seu alto grau de autonomia, em termos de gerao de receitas prprias municipais, o
Municpio no pode ignorar a crise que afeta as finanas federais e estaduais. Em maior
profundidade, a crise do governo do estado do Rio dever se estender por prazo bem longo, o que
tende a continuar a ser uma ameaa indireta aos cofres municipais. No Brasil, inmeras so as
reas em que os entes federativos tm competncias concorrentes na prestao de servios. Alm
disso, a crise federal e estadual acaba por encurtar a base tributria, de onde a prefeitura do Rio
extrai boa parte de seus recursos.
O cenrio prospectivo desperta mais ateno porque, ao menos no curto prazo, ser impossvel
repetir o excelente desempenho fiscal da cidade do Rio observado sobretudo nos primeiros anos
dos dois ltimos mandatos. Isso porque, diante do consenso entre os economistas de que no
haver uma retomada importante da economia nos prximos meses e anos, no se deve esperar a
volta ao mesmo patamar passado de receitas, especialmente aquelas mais vinculadas atividade,
como a receita prpria com o ISS ou as receitas transferidas vindas do ICMS, FPM e royalties de
petrleo. Alm disso, tambm se espera um arrefecimento na captao de emprstimos, seja pela
falta de novos grandes projetos, seja pelo contgio que governos locais sofrem do risco soberano
do Pas para fins de recurso ao mercado externo.
Sobre outra receita prpria que foi decisiva e um diferencial da cidade do Rio dos ltimos anos e
que poucos atentam, os ganhos com aplicao financeira no devem repetir a performance
passada, seja porque o montante das disponibilidades tende a ser menor, seja porque diminuram
as presses inflacionrias e se espera queda dos elevados juros.
No curto prazo, os principais componentes do gasto, com educao e com sade, passam a
despertar preocupao importante decorrente da recesso prolongada. Tende a ser uma presso
para elevar despesa e exatamente ao mesmo tempo e mesma intensidade para reduzir a receita.
O ponto de ateno que essa presso decorre de fatores externos, econmicos e sociais, sob as
quais a gesto municipal no consegue interferir e nem evitar. Trata-se de um exemplo clssico de
riscos fiscais potenciais da poltica fiscal oramentria de mdio prazo.
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Como comentado anteriormente, o recorde nacional de desempregados, e para no falar nos

subocupados e informais, fora o aumento da procura na rede pblica dos que antes estudavam
em escolas privadas e dos que utilizavam planos de sade ou at mesmo mdicos e hospitais
particulares. No custa alertar que no um problema particular de uma cidade, mas um
fenmeno em curso (e por isso pouco medido ou estudado) e de carter nacional.
O padro de financiamento desses gastos estruturais ou universais fica abalado e justamente no
momento em que so mais demandados. No mbito local, as vinculaes de receitas se tornam
incuas nessa poca, j que a arrecadao cai junto com a atividade e no h como reduzir
simultaneamente o quadro de professores ou de mdicos, por exemplo. J no mbito das
transferncias, o principal imposto de sustentao do FUNDEB, o ICMS, profundamente sensvel
crise, enquanto o SUS sofre com as restries oramentrias do governo federal.
Se a despesa realizada j superava o percentual obrigatrio constitucionalmente em tempos
normais, esse diferencial tende a abrir ainda mais em tempos de recesso e isso torna a vinculao
uma questo menor sua aplicao no atende ao necessrio para se atender a demanda por
educao e da sade e muito menos a reforma ou reduo da vinculao constitucional abriria
espao fiscal para a gesto fazendria.
A considerar as diferentes ticas j citadas, desde a macroeconomia nacional at as especificidades
do Rio e de sua gesto, o cenrio tende a ser muito difcil para a gesto da cidade nos prximos
anos. Isso um fenmeno nacional, do qual a cidade do Rio no tem como escapar. Neste novo e
difcil contexto, as autoridades locais em todo o Pas esto sendo chamadas a combinar prudncia
nas decises com a busca mais intensa por eficincia e certa dose de coragem. Prudncia para no
assumir novos compromissos sem que haja correspondente e nova contrapartida financeira, porque
j foram consumidos os espaos fiscais e financeiros abertos no passado. Eficincia no intuito de
aumentar a produtividade dos servios pblicos prestados, buscando atender mais e melhor com
os mesmos recursos. E coragem para, a despeito de aprovao popular, ajustar as atividades e
despesas a um nvel que preserve os gastos sociais e fundamentais, de forma a assegurar um
quadro fiscal sustentvel no mdio e longo prazos.
No custa reforar o alerta para redobrar a prudncia na gesto financeira. As condies no so
propcias para se assumir novos encargos, ainda mais sem garantia firme de que se tenha uma
adequada, regular e suficiente fonte de financiamento. O mais provvel que seja necessrio no
apenas limitar a expanso do gasto pblico (a exemplo da estratgia adotada pelo governo federal),

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como ir alm e reduzir a despesa em termos reais (a exemplo do que o conjunto de municpios e
estados brasileiros j vem fazendo desde 2015).
foroso reconhecer que o momento econmico do Pas o ideal para realizar cortes reais de
despesas, a comear por aquelas entendidas como no essenciais. A cidade do Rio no mais
poder se distanciar e se diferenciar como pde fazer nos tempos olmpicos.
Este novo contexto impe a eficincia na gesto como um objetivo a ser perseguido com mxima
prioridade. Ser preciso aumentar a produtividade dos servios pblicos prestados, sobretudo nas
reas de governo em que mais se gasta, como educao e sade, mas tambm na coleta de lixo,
manuteno das vias pblicas e mesmo guarda municipal.
Melhorar a eficincia administrativa se torna uma necessidade ainda maior em tempos de crise e
h um leque amplo de oportunidades de investimentos para modernizar a gesto pblica e local,
com potencial crescente de mudanas oferecidas pelas novas tecnologias de informao. Se a
administrao fazendria j deu muita ateno a esse processo nos ltimos anos, indica que tem
recursos humanos e tecnolgicos para inovar ainda mais. E seria interessante que os avanos j
logrados na administrao da receita tambm fossem replicados na gesto do gasto.
Reformas institucionais locais tambm podem ser implementadas, ainda que o seu escopo e
alcance seja mais reduzido e dependente das mudanas nacionais.
No tocante s receitas tributrias municipais, h potencial para explorar melhor tributos com menor
vnculo atividade econmica, embora no se negue serem impopulares, como o caso do IPTU
(dar continuidade aos esforos de recadastramento e aprovar lei que revise a planta de valores
fixada h mais de duas dcadas, de modo a corrigir profundas distores e injustias na tributao),
do ITBI, com aumento das alquotas a patamares de outras grandes capitais, com outras das taxas
(caso da reviso da sistemtica de clculo da coleta de lixo) e mesmo das contribuies, desde a
econmica, de iluminao pblica e at a social, exigida dos servidores para a Previdncia (com
espao para aumentar alquota e escopo de contribuintes).
Em relao cota-parte do ICMS, h espao para alteraes legislativas que poderiam beneficiar
a cidade. Desde 1996, com a promulgao da Lei 2.664/96, a Prefeitura do RJ deixou de ter direito
cota-parte do ICMS relativos aos 25% do que distribudo entre municpios. Parte desta distoro
foi corrigida pela Lei 5.100/97, que garantiu cidade 2,5% deste montante, relativos ao chamado
ICMS verde. Buscando corrigir esta ilegalidade, a Prefeitura entrou com um processo judicial e o
STF julgou a Lei 2.664/96 como inconstitucional, mas ainda no h nova lei estadual para
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regulamentar a matria. A ttulo de simulao, foi feita uma estimativa de quanto a cidade poderia
ter arrecadado com tal rubrica se a regulamentao estadual j tivesse sido corrigida e este valor
chega a R$ 166 milhes em 2016.
Em relao dvida ativa, destaca-se tambm o grande potencial de securitizao de ativos e com
estudos e procedimentos j avanados neste sentido inclusive devido registro na Comisso de
Valores Mobilirios (CVM) da empresa criada especificamente para deter tais crditos e contratao
das instituies financeiras para assessorar e estruturar tal operao.
possvel inovar no financiamento de aes urbanas e, neste sentido, as articulaes com outras
cidades podem levar a buscar solues de governana interfederativa. Alm do intercmbio de
experincias locais exitosas, a ao conjunta crucial para se tentar construir alternativas de
financiamento, como, por exemplo, poderia ser alguma forma de tributao de combustveis e
mesmo de trfego. No sentido inverso, at se poderia avaliar resgatar uma figura antiga e
abandonada no sistema tributrio nacional, a contribuio de melhoria.
Do lado do gasto, a reforma estrutural ou legal mais importante envolve a previdncia dos servidores
(sem desprezar as aes para modernizar a gesto deste e dos outros gastos). A reforma
recentemente proposta pelo governo federal deve favorecer o regime em longo prazo. Em paralelo,
possvel melhorar os cadastros e controles e ocupar eventuais espaos para aumento de alquota
de contribuio e aplicao tambm sobre os inativos, desde que comprovado e at o necessrio
para cobrir o dficit financeiro e atuarial.

Concluso

A concluso desta avaliao que, no perodo de 2009 a 2016, o municpio do Rio de Janeiro teve
um desempenho bastante satisfatrio de suas finanas pblicas, qualidade esta realada quando
comparado aos demais governos municipais e, sobretudo, estaduais.
Valoriza esse resultado o fato de que a gesto fiscal enfrentou uma conjuntura macroeconmica
adversa, com duas grandes crises nas pontas do referido perodo desde uma crise global at a
pior recesso brasileira. Mais que isso, a cidade enfrentou o desafio de organizar as maiores
disputas esportivas internacionais em apenas trs anos.

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O desempenho fiscal da cidade do Rio nos ltimos anos foi uma feliz e oportuna exceo regra
geral das finanas municipais - para no dizer, finanas pblicas subnacionais. A cidade foi
beneficiada por um conjunto de condicionantes favorveis, tanto estruturais, quanto conjunturais. A
gesto local teve o mrito de adotar um modelo de aes estratgias que permitiram conciliar o
atendimento dos limites e regras da responsabilidade fiscal com a realizao de um mpar esforo
de investimentos urbanos.
As circunstncias externas, porm, mudaram sensivelmente e no mais beneficiaro a gesto
municipal e, ainda, podem criar dificuldades crescentes. A continuidade do presente cenrio
econmico e social sombrio impe desafios nova gesto municipal, que devem exigir muita
prudncia na tomada das decises, investimentos em modernizao de gesto, sobretudo da
despesa, e explorao ao mximo do potencial de arrecadao prpria.
O grande desafio dos novos administradores pblicos, no apenas na cidade do Rio, como em todo
Pas, ser conseguir fazer mais e melhor com os mesmos ou, provavelmente, no curto prazo, com
menos recursos que antes.

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de ordem contratual ou qualquer ao de reparao por ato ilcito extracontratual,
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maneira.

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