Vol 4 Taxonomias Orgaos Entidades Administracao Federal PDF

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PROPOSTAS DE TAXONOMIAS PARA RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
E OUTROS ENTES DE COOPERAO E COLABORAO
PROPOSTAS DE TAXONOMIAS
PARA RGOS E ENTIDADES
DA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL E OUTROS
ENTES DE COOPERAO
E COLABORAO
autores
Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior

VALRIA ALPINO BIGONHA SALGADO
Valdomiro Jos de Almeida
Organizadores
Ana Tereza Correia Bezerra de Castro

Samuel A. Antero
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DA ADMINISTRAO
ENTES DE COOPERAO
E COLABORAO
autores

Organizadores

Samuel A. Antero
Braslia 2012
Governo brasileiro
Governo Espanhol
PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Rousseff
Embaixador da Espanha no Brasil

Manuel de la Cmara Hermoso
MINISTRA DO PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E GESTO
Miriam Belchior
Coordenador-Geral da
Cooperao Espanhola no Brasil
Jess Molina Vzquez
SECRETRIA-EXECUTIVA
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Diretora de Programas
da Agncia Espanhola de
Cooperao Internacional
para o Desenvolvimento (AECID)
Margarita Garca Hernndez
SECRETRIA DE GESTO PBLICA

Ana Lcia Amorim de Brito
DIRETORA DO DEPARTAMENTO DE
INOVAO E MELHORIA DA GESTO
Valria Alpino Bigonha Salgado
Diretor de Projetos da
Agncia Espanhola de
Cooperao Internacional
para o Desenvolvimento (AECID)
Alejandro Muoz Muoz
Propostas de taxonomias para rgos e entidades da Administrao Pblica

Federal e outros entes de cooperao e colaborao / Luiz Arnaldo Pereira da Cunha
Junior, Valria Alpino Bigonha Salgado e Valdomiro Jos de Almeida (Autores), Ana
Tereza Bezerra de Castro e Samuel A. Antero (Orgs.). Fundao Instituto para o Fortalecimento das Capacidades Institucionais IFCI / Agncia Espanhola de Cooperao
Internacional para o Desenvolvimento AECID / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG / Editora IABS, Braslia-DF, Brasil - 2012.
ISBN 978-85-64478-10-7
292 p.
1. Propostas de taxonomia para Administrao Pblica Federal. 2. Sugestes de
aperfeioamento nos modelos das organizaes pblicas. 3. Anlise das formas de
exerccio das funes executivas do Estado na regulao social e na economia. I. Ttulo. II. Fundao Instituto para o Fortalecimento das Capacidades Institucionais IFCI.
III. Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento AECID.
IV. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG. V. Editora IABS.
CDU: 061.1
061.2
351
Sumrio
APRESENTAO.......................................................................................................................................................................................................................... 7
CAPTULO I
TAXONOMIA DOS RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL E DE OUTRAS ENTIDADES E INSTRUMENTOS
DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS..................................................................................................................................................... 9
1. Modelos de organizao e de instrumentos de implementao

de polticas pblicas e delimitao do estudo ......................................................................................................................................... 9
2. Funes Pblicas (inclusive as de Estado) da Unio..................................................................................................................... 16
2.1. Atividades de Estado, Exclusivas do Poder Pblico e da Unio ................................................................................ 20
3. Descrio e Anlise dos Modelos Selecionados ................................................................................................................................ 21

3.1. Administrao Direta, Autrquica e Fundacional ...................................................................................................................... 24
3.2. Empresas Estatais e Assemelhadas ........................................................................................................................................................... 60
3.3. Entidades Paraestatais ............................................................................................................................................................................................ 76
3.4. Entidades de Colaborao ................................................................................................................................................................................. 86
3.5. Sociedade de Propsito Especfico ...................................................................................................................................................... 107
4. Quadros resumos das diferenas entre os modelos .............................................................................................................. 109

5. Quadros de Distribuio dos Modelos pelas Funes Pblicas .......................................................................... 124
6. Contratualizao de Resultados ............................................................................................................................................................................. 132
6.1. Modelos do Passado ........................................................................................................................................................................................... 133
6.2. Modelos Atuais ........................................................................................................................................................................................................... 134
7. Controle e Participao Social ................................................................................................................................................................................... 138

8. Hipteses de Modelos Superpostos ................................................................................................................................................................ 140
9. Controles Pblicos e o Impacto na Administrao Pblica Federal .............................................................. 141
10. A Proposta de Nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal Reflexes ................... 145
11. Sugestes de Aperfeioamento ............................................................................................................................................................................. 155
12. Recomendaes ................................................................................................................................................................................................................................ 156
13. Concluso
...................................................................................................................................................................................................................................................
160
ANEXO Relao de rgos e Entidades por Modelos ................................................................................................................... 165

CAPTULO II
ADMINISTRAO PBLICA DEMOCRTICA
GRADIENTE DAS FORMAS JURDICO-INSTITUCIONAIS DE ATUAO DO PODER EXECUTIVO ..........................................................
177
Valria Alpino Bigonha Salgado

1. Fundamentos da Administrao Pblica Brasileira ................................................................................................................. 177

1.1. Fundamentos constitucionais .................................................................................................................................................................... 177
1.2. Orientaes constitucionais de organizao e o funcionamento da Administrao Pblica........... 180
2. Gradiente das formas jurdico-institucionais de atuao da Administrao Pblica ............. 182

2.1. Apresentao ............................................................................................................................................................................................................... 182
2.2. Diferenciao entre ao direta e indireta da Administrao Pblica ............................................................ 183
2.3. Diferenciao entre atividade privativa, no privativa e de interesse pblico ...................................... 185
2.4. Elementos utilizados na definio do Gradiente das formas jurdico-institucionais ...................... 190
2.5. Uma abordagem pluralista de organizao da administrao pblica ........................................................ 199
2.6. Elementos de suporte descentralizao administrativa ........................................................................................... 200
3. As formas jurdico-institucionais de atuao da Administrao Pblica ............................................. 205

3.1. Administrao Direta ........................................................................................................................................................................................... 205
3.2. Administrao indireta ....................................................................................................................................................................................... 209
3.3. Autarquia .......................................................................................................................................................................................................................... 210
3.4. Fundao Pblica ..................................................................................................................................................................................................... 218
3.5. Consrcio pblico ................................................................................................................................................................................................... 231
3.6. Empresa estatal .......................................................................................................................................................................................................... 236
3.7. Vnculos paraestatais e de colaborao ........................................................................................................................................... 242
3.8. Ofcios pblicos ......................................................................................................................................................................................................... 250
3.9. Corporaes profissionais .............................................................................................................................................................................. 251
3.10. Servio social autnomo .............................................................................................................................................................................. 254
3.11. Organizao Social .............................................................................................................................................................................................. 262
3.12. Entidade delegatria das funes de agncia de gua .............................................................................................. 266
3.13. Fundao de apoio ............................................................................................................................................................................................. 268
3.14. Organizao da sociedade civil de interesse pblico ................................................................................................... 273
3.15. Conveniada com o poder pblico ..................................................................................................................................................... 277
3.16. Subvencionada pelo poder pblico ................................................................................................................................................ 281
3.17. Ttulo de utilidade pblica .......................................................................................................................................................................... 283
3.18. Ttulo de entidade beneficente de assistncia social .................................................................................................... 284
3.19. Entidades representativas da populao ................................................................................................................................... 289
3.20. Fatores a serem considerados no arranjo institucional das estruturas do aparelho do estado ...... 289
3.21. Fatores que incidem na deciso poltica de descentralizar destaques ................................................. 289
Inovao na gesto pblica
Apresentao
Samuel A. Antero*
A srie de publicaes intitulada Inovao na Gesto Pblica resulta da

exitosa cooperao tcnica entre a Secretaria de Gesto Pblica (Segep) e a
Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento
(Aecid) e nasceu da necessidade de organizar e disseminar o conhecimento
sobre a temtica de gesto pblica produzido na secretaria.
Essa cooperao tem como objetivo a identificao de novos paradigmas e solues para a gesto pblica democrtica voltada para resultados e
tem possibilitado ao governo brasileiro avanar nos estudos e debates sobre
alternativas de organizao do aparelho governamental e modelos de avaliao de desempenho e resultados.
O quarto volume desta srie apresenta dois estudos que analisam a taxonomia para rgos e entidades da Administrao Pblica Federal e outros entes
de cooperao e colaborao de perspectivas diferentes. O primeiro estudo, realizado pelo consultor Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior, analisa e faz sugestes de aperfeioamento nos modelos das organizaes e dos instrumentos de
implementao de polticas pblicas, com foco no Poder Executivo.
Ressalte-se, assim, que esse estudo no reflete as diretrizes ou orientaes
de governo. Trata-se de importante material de pesquisa que poder, talvez,
inspirar melhorias no modelo de aparelho de Estado no Brasil como resposta
aos desafios de uma gesto pblica democrtica voltada para resultados.
O segundo estudo foi realizado pela Secretaria de Gesto Pblica, de autoria de Valria Alpino Bigonha Salgado, com a colaborao de Valdomiro Jos
de Almeida. Consiste em um modelo taxonmico de anlise das formas de
exerccio das funes executivas do Estado na regulao social e na economia, construdo a partir das disposies legais e normativas atualmente vigentes no mbito do Poder Executivo Federal.
*
Diretor nacional do projeto Inovao na Gesto Pblica.

Captulo I
TAXONOMIA DOS RGOS E ENTIDADES
DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL E DE
OUTRAS ENTIDADES E INSTRUMENTOS DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior1
1. Modelos de organizao e de instrumentos

de implementao de polticas pblicas e
delimitao do estudo
Neste estudo foram analisados os modelos das organizaes e dos instrumentos de implementao de polticas pblicas, com foco no Poder Executivo, estando afastadas as demais esferas de governo e os demais poderes,
bem como instituies democrticas constitucionais independentes (v.g. Tribunal de Contas e Ministrio Pblico).2
Alm desse recorte, o estudo tambm deveria focar em modelos do prprio aparelho do estado e nos instrumentos de implementao de polticas
pblicas, que se materializassem em organizaes, e, portanto, foram afastados: ttulo de utilidade pblica e filantropia (comuns); convnios; contratos de
repasses; imunidades e isenes tributrias; concesses; parcerias pblico-privadas (PPP); permisses; terceirizaes; auxlios, subvenes, e outros instrumentos econmicos; cartrios, autoridades certificadoras (AC) e autoridades
Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior especialista em Gesto Pblica e Diretor Geral da Lyncis
Consultoria Projetos e Sistemas.
Apesar de alguns autores classificarem o Ministrio Pblico como rgo da Administrao Direta.

de registro (AR) da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira (ICP-Brasil),3

alm de fundos de penso das empresas estatais.
Em decorrncia da delimitao este estudo, compreende:
Administrao Direta, Autrquica e Fundacional
Administrao Direta
Ministrio e rgo equiparado
rgo autnomo
Organizaes militares prestadoras de servio da Marinha
(OMPS)
Autarquia
Autarquia comum
Agncia executiva (Inmetro)
Autarquia especial
Agncias reguladoras
Agncias regionais
Autarquia territorial
Fundao pblica
de direito pblico (autrquica)
de direito privado (estatal instituda por lei)
Entidades de ensino superior e tcnico e de pesquisa cientfica e tecnolgica
Consrcio pblico
de direito pblico
de direito pblico especial (APO)
de direito privado
Empresas Estatais e Assemelhadas
3 Entidades que promovem registro, mas no so obrigatoriamente de Direito Pblico Medida

Provisria n 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, que instituiu a ICP-Brasil, transformou o Instituto
Nacional de Tecnologia da Informao em autarquia e deu outras providncias.
10
Empresa pblica
Dependente
No dependente
Correios e Infraero (Bem Pblico e Imunidade Tributria)
Brasil 20164
Entidades binacionais
Sociedade de economia mista
de capital fechado
de capital aberto
Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) sistemtica de compras especfica
Entidades paraestatais
Corporaes profissionais
Autarquias profissionais
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) entidade suis
generis
Servios sociais autnomos
Servios sociais autnomos clssicos art. 240 da Constituio da Repblica (CR)/1988
Sebrae, Apex, ABDI (modelos derivados com contribuio
parafiscal)
Rede Sarah APS (sem contribuio parafiscal)
Entidades de Colaborao
Fundaes de apoio
Organizaes social (OS)
4 Empresa cuja criao havia sido autorizada pela MP n 488, de 12 de maio de 2010, que perdeu
eficcia, que dispunha de caractersticas especiais.

11
Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip)

Organizaes civil de recursos hdricos (OCRH)
Outras entidades de colaborao
Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS)
Fundao CPqD (Centro de Pesquisa e Desenvolvimento de
Telecomunicaes)
Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (Cepel)
Fundao Atech
Organizao Nacional de Acreditao (ONA)
Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT)
Escritrio Central de Arrecadao e Distribuio (Ecad)
Associaes de amigos de museus
Cruz Vermelha Brasileira
Entidade filantrpica de sade (de reconhecida excelncia)
Sociedade de Propsito Especfico
Para iniciar a anlise das legislaes aplicveis, pode-se citar a Lei n
10.406, de 10 de janeiro de 2002, que instituiu o novo Cdigo Civil Brasileiro.
Em seu ttulo II, o cdigo trata das pessoas jurdicas, tanto pblicas quanto
privadas, das quais destacamos os artigos relacionados s de direito pblico.
TTULO II
DAS PESSOAS JURDICAS
CAPTULO I
DISPOSIES GERAIS
Art. 40. As pessoas jurdicas so de direito pblico, interno ou externo, e
de direito privado.
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
12
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;5

V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas jurdicas de direito pblico, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se,
no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Cdigo.
Art. 42. So pessoas jurdicas de direito pblico externo os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional pblico.
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos
a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se
houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Note-se a citao de uma reduzida gama de instituies em espcie. Muitas tipologias foram previstas na prpria CR/1988 e outras foram criadas por
leis especficas como, por exemplo, as OMPS; as agncias executivas, das quais
temos o Inmetro como nico exemplo; as agncias reguladoras; a Petrobras e
a Eletrobras, com seus respectivos sistemas de licitao e contrato diferenciados (considerado uma antecipao da regulamentao do 1 do art. 173 da
CR/1988); Sebrae, Apex, ABDI e Sarah; alm de algumas entidades de colaborao. H, ainda, outras criadas em decorrncia de decises do Supremo Tribunal
Federal (STF), como, por exemplo, as empresas pblicas independentes com
bens considerados pblicos e gozam de imunidade tributria (Correios e Infraero), assim como a OAB, que foi considerada entidade suis generis.
Dentre as entidades de colaborao, grupo mais detalhado, temos entidades que foram criadas ou autorizadas a serem criadas por lei (ex.: ONS,
Fundao CPqD e Cruz Vermelha Brasileira); entidades incubadas pelo Estado
(ex.: Fundao Atech e ONA); e outras constitudas de variadas formas, mas
que de fato exercem poder de polcia (ex.: ABNT e Ecad).
Outro caso especfico foi o das Entidades filantrpicas de sade (de reconhecida excelncia), como, por exemplo, hospitais Albert Einstein e Srio-Libans, que, em vez de prestarem assistncia ao SUS, prestam consultorias ou
servios ao Ministrio da Sade, por meio de pactuao anual especfica, em
valor equivalente iseno tributria percebida. Ainda dentro das entidades
5 Redao dada pela Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005.

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de colaborao, encontramos as associaes de amigos de museus, que aparentemente atuam como fundaes de apoio dos museus federais, porm,
sem nenhum marco regulatrio.
Para muitos dos modelos, atualmente, no mbito federal, somente h
previso legal, no existindo nenhuma entidade concreta, como, por exemplo, consrcio pblico, de direito privado; fundao pblica de direito privado; e sociedade de economia mista de capital fechado.6 Ressalte-se, no entanto, que, no nvel estadual, encontramos consrcios pblicos e fundaes
pblicas de direito privado.
Outra modalidade que no encontramos exemplares a da autarquia
territorial, em face da transformao dos ltimos territrios em estados pela
Constituio da Repblica de 1988.
As alteraes trazidas pela Constituio de 1998 promoveram uma revoluo na Administrao Pblica (no necessariamente uma Evoluo, mas
em alguns casos uma involuo, destacando-se em relao capacidade dos
rgos e entidades de executarem polticas pblicas).
Aparentemente os Constituintes se concentraram em dois polos: 1)
funcionamento do aparato do Estado: rgos e entidades que atuam com o
poder de polcia e de explorao da atividade econmica; e 2) nas polticas
pblicas, em especial as sociais.
Como resultante temos maior transparncia e controle dos rgos e entidades, entretanto, houve engessamento operacional nas atividades e organizaes que precisam de maior agilidade e flexibilidade e que no atuam
com Poder de Polcia, dada as caractersticas de atuao, como, por exemplo,
ensino, pesquisa, assistncia mdica-ambulatorial-hospitalar e cultura.
Nesse contexto, a modelagem resultante para a implementao de polticas pblicas padro, que no importam no exerccio do poder de polcia, foi
a fundacional, que se optou equiparar ao regime autrquico e, por conseguinte, ao regime da Administrao Direta.
A primeira grande atualizao da CR/88 foi promovida pela Emenda
Constitucional (EC) n 19, de 4 de junho de 1998, que ajustou os modelos,
reintroduziu o modelo de fundao pblica de direito privado e fez previso
do Estatuto das Empresas Estatais, inclusive com regime diferenciado de licitao e contratos, dentre outros ajustes.
6 H informaes contraditrias em relao existncia de sociedade de economia de capital fechado no mbito da Unio, entretanto, no conseguimos obter ou encontrar nenhum exemplo.
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Dentre as alteraes promovidas pela EC n 19/1998, est a alterao

do caput do art. 39 da Constituio, que previa a flexibilizao do regime de
contratao de pessoal, com o fim do Regime Jurdico nico (RJU). Esse dispositivo foi objeto de ao direta de inconstitucionalidade,7 no quanto ao
mrito e sim quanto ao processo de aprovao, cuja deciso do STF foi o
restabelecimento do texto original do caput e, consequentemente, do RJU.
Diante deste quadro restritivo, os rgos e entidades buscaram alternativas para ampliar a sua capacidade de performance, que estava vinculada a
uma maior autonomia na gesto de meios, como, por exemplo, gesto de
pessoas, oramentria e financeira e de aquisies e contrataes.
Nesse movimento, nasceram:
a. na administrao direta, autrquica e fundacional: OMPS, agncia executiva; agncias reguladoras, fundao pblica de direito privado, consrcios pblicos de direito pblico ou privado;
b. nas empresas estatais: as decises do STF sobre bem pblico e
imunidade tributria (ex.: Correios e Infraero) e as regras especiais
para licitaes e contratos nas sociedades annimas (ex.: Petrobras
e Eletrobras);
c. nas entidades paraestatais: o Sebrae, a APS (Rede Sarah), a Apex, a
ABDI; e a OAB, esta ltima por deciso do STF;
d. nas entidades de colaborao: a expanso ou o surgimento de novos modelos elencados neste estudo;8 e
e. as sociedades de propsito especfico.
Cabe frisar que no foi uma mera fuga dos rgos e instrumentos de
controle e sim uma legtima busca por flexibilidade e autonomia para se
7
Cautelar deferida, na ADI n 2.135-DF, em 02.08.07, Pleno do STF. Deciso: O Tribunal, por maioria,
vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu
parcialmente a medida cautelar para suspender a eficcia do artigo 39, caput, da Constituio da
Repblica, com a redao da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, tudo nos
termos do voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira, esclarecido, nesta assentada, que a
deciso como prprio das medidas cautelares ter efeitos ex nunc, subsistindo a legislao
editada nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie,
que lavrar o acrdo. No participaram da votao a Senhora Ministra Crmen Lcia e o Senhor
Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim
e Nri da Silveira. Plenrio, 02.08.2007.
Alguns j existam antes da promulgao da CR/1988, entretanto foram fortalecidos neste

processo.

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produzir mais e melhor com o mesmo, ou menor, volume de recursos, ou

seja, qualidade e otimizao dos recursos pblicos.
H casos, como o das fundaes de apoio, que foram criadas antes da
CR/1988, mas tiveram sua atuao ampliada e potencializada, assim como,
ocorreu sua proliferao.
2. Funes Pblicas (inclusive as de Estado) da

Unio
Para este estudo tentamos promover uma classificao de todas as atividades realizadas pela Unio Poder Executivo no que denominamos funes
pblicas.
Propusemos a seguinte classificao das funes pblicas:
Atividades Exclusivas de Estado e da Unio:
relaes exteriores;
defesa e segurana nacional;
inteligncia.
Atividades Exclusivas de Estado Administrao Direta:
Formulao de polticas pblicas;
Superviso de polticas pblicas.
Atividades Exclusivas de Estado poder de polcia administrativo e judicirio Poder de Estado:
registro;
normatizao (regulamentao administrativa);
arrecadao;
licenciamento, autorizao, concesso e permisso;
fiscalizao;
regulao;
polcia.
Outras Atividades Estatais:
fomento;
execuo (inclusive prestao de servio pblico):
16
exclusiva do estado (ex.: previdncia social);

no exclusivas do estado (ex.: ensino superior, assistncia mdica hospitalar etc.);
explorao direta de atividade econmica (nos casos previstos na
CR/88, imperativos da segurana nacional ou relevante interesse
coletivo);
empresas que no exploram atividade econmica.
Atividades-Meio do Estado:
atividades sistmicas de planejamento, gesto, finanas, controle
e jurdicas.
Muitas outras classificaes poderiam ter sido adotadas, mas entendemos esta como a mais adequada para este estudo.
Essa proposta de interpretao das funes pblicas decorre, principalmente, dos artigos 20 a 24 da Constituio, os quais definem o papel da Unio
na Federao brasileira, embora os dispositivos programticos e/ou temticos
da Constituio detalhem esses dispositivos para cada uma das matrias.
Quando da tentativa de sistematizao das funes para este estudo,
deparamo-nos com dois conceitos que h algum tempo esto esquecidos: a
diferena entre Governo e Estado.
Optamos, neste estudo, por adotar uma derivao das abordagens apresentadas por MEIRELLES (2010)9,; e por SILVA (2000)10. Assim, para este trabalho, Estado seria as atividades inerentes ao poder pblico e que visam
segurana nacional ou ao bem coletivo, e Governo as atividades onde a necessidade, convenincia ou oportunidade recomendem ou requeiram a atuao do Estado em atividades que so livres sociedade ou iniciativa privada.
Assim, como Estado, temos:

relaes exteriores;
defesa e segurana nacional;
inteligncia;
formulao e superviso de polticas pblicas;
9 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 36. ed. Atual. So Paulo: Malheiros, 2010.
10 SILVA, De Plcido e, Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Forense, 2000.

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exerccio do poder de polcia administrativo e judicirio:

registro;
normatizao (regulamentao administrativa.);
arrecadao;
licenciamento, autorizao, concesso e permisso;
fiscalizao;
regulao;
polcia.
Com destaque de que as trs primeiras so exclusivas da Unio.11
E, como Governo, dispomos da execuo de polticas:
sociais (educao; sade; cultura; cincia; tecnologia e inovao; meio
ambiente etc.);
de infraestrutura (energia, comunicao, transportes etc);
econmicas (agropecuria, indstria, comrcio, servios, turismo etc.).
No conceito Governo, podemos incluir as atividades que busquem o desenvolvimento e o equilbrio socioeconmico brasileiro, excludo o poder de
polcia.
Abordamos essa temtica, pois talvez seja necessrio aprofundar essa
discusso Estado versus Governo , tendo em vista que os modelos organizacionais e os regimes oramentrio, de pessoal, de licitao e contratos que
cada grupo requer so distintos.
Muitos autores, inclusive Max Weber (2004), ao observar o poder de polcia por essa abordagem mencionam que: h [...] monoplio do uso da violncia pelo Estado [...]. Sendo assim, as polticas relativas a essas reas deveriam
ser mais perenes, bem como seus agentes, ou seja, no deveriam variar, significativamente, de uma administrao para outra, bem como no deveriam ser
utilizadas no embate poltico.
Nessa dimenso, cabe fazer uma breve recordao do que poder de
polcia.
O conceito de poder de polcia no algo recente em nosso ordenamento
jurdico ou em ordenamentos jurdicos estrangeiros e, no Direito Brasileiro, encontra-se conceituado pelo Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 78. Vejamos:
11 Essa atribuio exclusiva da Unio adotada na maioria dos pases.
18
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse
pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do poder pblico,
tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Talvez se constitua a manifestao do Estado de maior interveno na

vida dos cidados, uma vez que disciplina as condutas que podem ou no
ser realizadas, usando dos meios necessrios garantia de seu cumprimento.
Distingue a doutrina majoritria os conceitos de polcia administrativa e
polcia judiciria.
Seria, ento, a polcia administrativa, aquela responsvel pela preveno
e regulamentao dos atos, enquanto polcia judiciria caberiam as atribuies repressivas, inerentes mais apropriadamente segurana.
Celso Antnio Bandeira de Mello nos ensina:12
[...] pode-se definir a polcia administrativa como a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou concretos, de
condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma
da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora
fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente
aos particulares o dever de absteno (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.
Outra possibilidade de classificao das organizaes poderia ser a do

regime jurdico das relaes de trabalho. Por essa classificao, obteramos:
militar;
civil estatutrio;
civil Consolidao das Leis do Trabalho (CLT);
12 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. ver. e atual. So
Paulo: Malheiros, 2008, p. 190.

19
Com essa classificao, teramos uma correlao acentuada com o modelo de Estado Direito Pblico no qual o poder de polcia administrativo e
judicirio se aplicaria aos regimes militar e civil estatutrio.
Por outro lado, o regime da CLT se aplicaria a empresas estatais, entidades paraestatais e de colaborao, bem como, fundao instituda por lei de
direito privado e consrcio pblico de direito privado.
Mais uma vez obteramos uma zona cinzenta para as atividades em que
o estado atua e no se enquadram como poder de polcia administrativo e
judicirio ou de explorao de atividade econmica.
2.1 Atividades de Estado, Exclusivas do
Poder Pblico e da Unio
Outro tema que merece destaque o das organizaes que atuam nas
atividades de Estado, sobretudo as atividades exclusivas da Unio, como, por
exemplo, ministrios da Defesa e das Relaes Exteriores, comandos militares
(Marinha, Exrcito e Aeronutica), Gabinete de Segurana Institucional (GSI) e
Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin).
Aparentemente, esse conhecimento foi perdido ou esquecido, em um
processo de negao, reao ao regime de exceo ditadura, governos militares , que j acabou h mais de 25 anos, em especial nas reas de Defesa,
Segurana Nacional e Inteligncia.
Alm dessas, h duas organizaes que tambm merecem destaque: a
Receita Federal e a Polcia Federal. Apesar de haver organizaes assemelhadas nos estados, essas diferem daquelas nos objetos, respectivamente, tributos e contribuies federais e aduana, crimes internacionais e polcia judiciria
da Unio.
Ressalte-se que, sem todas as organizaes acima citadas, no h Estado,
no h Federao.
Aparentemente, as reas de Estado que atuam no cotidiano acabaram
tendo o conhecimento mais preservado, tais como Polcia Federal, Receita Federal e Relaes Exteriores.
O modelo adotado idntico entre atividades civis e militares e entre atividades de Estado e Governo no parece adequado. Relembra mais uma simplificao extrema da realidade.
O conhecimento da organizao e funcionamento dessas reas merecem
ser aprofundados e, possivelmente, requerem novo ordenamento posterior.
20
A ttulo de exemplo do que queremos expressar, vamos ao extremo, a

Abin, cuja misso principal coletar informaes ou conhecimento externo e
proteger ou negar o acesso externo s informaes ou conhecimentos internos, dentre outros.
A informao, nessa seara, um bem fundamental, negar acesso
alma do negcio. Pois bem, at algum tempo atrs se publicava a lista nominal dos aprovados em concursos pblico para a Abin. Atualmente, publica-se
apenas um cdigo, mesmo assim, uma informao do quantitativo.
Outros exemplos so listados a seguir.
Na licitao para aquisies de refeies ou terceirizao do refeitrio,
no deveria se publicar a estimativa de refeies, para no gerar a informao
do nmero de pessoas em determinada instalao.
No tem como se aplicar rea de Inteligncia: publicao do oramento do rgo, publicao do plano de cargos, carreira e salrios, lei remuneratria, direito greve, concurso pblico, estabilidade, RJU ou CLT, Lei Geral de
Licitaes e Contratos. Devemos ser o nico pas do mundo a impor essas
regras sobre nossa rea de Inteligncia de Estado.
Nesse caso, assim como na rea de Defesa e Segurana Nacional e de
Relaes Exteriores, devemos observar os procedimentos e regras adotados
por outras naes.
Talvez hoje estas entidades j iniciassem a busca de novos caminhos,
como neo-rgos autnomos, com autonomia tcnica, oramentria e financeira similares aos das autarquias, mas integrando o prprio Estado, e sem a personalidade jurdica prpria e sem a representatividade e independncia poltica.
3. Descrio e Anlise dos Modelos Selecionados

O presente estudo limitou o universo das possibilidades no campo
jurdico-administrativo, alcanando abrangncia significativa, porm, sem a
pretenso de exaurir o tema, conquanto a impossibilidade de tal tarefa, haja
vista inmeras variaes existentes no Direito Comparado e, de igual forma,
no prprio ordenamento ptrio.
Saliente-se que a falta de fora cogente a um normativo geral de organizao pblica incitou ao largo dos anos a criao, pelos distintos entes federativos, Unio, estados e municpios, de pessoas pblicas e privadas em colaborao ao Estado com caractersticas prprias, algumas bastante questionveis.

21
Dividindo o trabalho em cinco grandes linhas, temos inicialmente o

estudo da administrao direta, autrquica e fundacional, suas subdivises,
somando-se a estas as entidades de ensino superior e tcnico e os consrcios
pblicos, em face do regime jurdico predominante aplicvel.
Administrao Direta, Autrquica e Fundacional:
Administrao Direta:
Ministrio e rgo equiparado;
rgo autnomo;
OMPS.
Autarquia:
Autarquia comum:
Agncia executiva Inmetro;
Autarquia especial:
agncias reguladoras;
autarquias regionais.
Autarquias territoriais.
Fundao pblica:
de direito pblico (autrquica);
de direito privado (estatal instituda por lei).
Entidades de ensino superior e tcnico e de pesquisa
cientfica e tecnolgica.
Consrcio pblico:
de direito pblico:
APO (de direito pblico especial).
de direito privado.
Sob a insgnia de empresas estatais e assemelhadas, buscou-se a anlise
das empresas pblicas, sociedades de economia mista e entidades binacionais, nos termos:
Empresas Estatais e Assemelhadas:
Empresa pblica;
22
Dependente;
No dependente:
Correios e Infraero (bem pblico e imunidade tributria);
Brasil 2016.
Entidades binacionais.
Sociedade de economia mista:
De capital fechado;
De capital aberto:
Petrobras e Eletrobras (sistemtica de compras especfica).
De forma taxonmica e seguindo uma abordagem doutrinria bastante
atual, separaram-se em categorias distintas entidades paraestatais e entidades de colaborao, comportando as primeiras o que se segue:
Entidades Paraestatais:
Corporaes profissionais:
Autarquias profissionais;
OAB entidade suis generis.
Servios sociais autnomos:
Servios sociais autnomos clssicos (art. 240 da CR/88);
Sebrae, Apex, ABDI (modelos derivados com contribuio
parafiscal);
Rede Sarah APS (sem contribuio parafiscal).
Aos entes de colaborao tocou o maior nmero de figuras atualmente
existentes, todas com nuances e caractersticas prprias, que os qualificam.
Vejamos:
Entidades de Colaborao:
Fundao de apoio;
Organizao social;
Oscip;
OCRH;
Outras Entidades de Colaborao:
ONS;

23
Fundao CPqD;
Cepel;
Fundao Atech;
ONA;
ABNT;
Ecad;
Associaes de amigos de museus;
Cruz Vermelha Brasileira.
Entidade filantrpica de sade (de reconhecida excelncia).
Por derradeiro:
Sociedade de Propsito Especfico.
Estas so, ento, as cinco grandes linhas de modelos jurdico-administrativos brasileiros vigentes, contempladas neste estudo, s quais sero apresentadas de forma individualizada a seguir.
Acredita-se que, apesar da longa pesquisa, nem todos os modelos tenham sido encontrados, possivelmente existam outros, principalmente, nas
outras entidades de colaborao.
3.1 Administrao Direta, Autrquica e Fundacional
A conceituao da Administrao Pblica inicia-se pela Constituio da

Repblica de 1988, da qual se extraem alguns excertos:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redao dada pela Emenda Constitucional n
19, de 1998)
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos,
24
de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na

forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
[...]
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.
[...]
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro,
no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e
das fundaes pblicas. (Vide ADIN n 2.135-4)
[...]
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e
solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
[...]
Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
1 O servidor pblico estvel s perder o cargo: (Redao dada pela

25
I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado; (Includo pela

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla
defesa; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho,
na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Includo pela
[...]
4 Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a
avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa
finalidade. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
[...]
5 A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos,
rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; [...] (grifos nossos).
Destacamos os modelos explcitos, a forma de criao e as diretrizes para

a gesto dos principais meios, pessoal, licitaes e contrataes e oramento
aplicveis Administrao Pblica, em especial Administrao Pblica Direta e Fundacional Pblica.
3.1.1 Administrao Direta
O conceito de Administrao Direta, tal qual conhecido hodiernamente,

tem sua base legal no art. 4, I, do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Em seu texto, o artigo dispe que Administrao Direta se constitui dos
servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e
na dos Ministrios. Decorre ento desse conceito que a Administrao Direta
o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi
atribuda a titularidade e competncia para executar servios pblicos. O que
a diferencia dos outros entes que essa ao ocorre de forma centralizada,
26
por meio de rgos internos e de forma direta, sem intermdios. Ressalte-se,

ainda, que os rgos da Administrao Direta no possuem personalidade
prpria, nem patrimnio prprio. So todos ligados diretamente ao poder pblico propriamente dito, o ente federal (Unio, estados e municpios).13
Pode-se dizer, ento, que a Administrao Pblica Direta o conjunto de
rgos pblicos vinculados diretamente ao chefe da esfera governamental ao
qual integram, no possuindo personalidade jurdica prpria, patrimnio e, de
regra, autonomia administrativa e cujas despesas so realizadas diretamente
atravs do oramento da referida esfera.
Na esfera federal a Administrao Direta composta de rgos principais
que se dividem em duas classes: a Presidncia da Repblica e os ministrios.
O presidente da Repblica o chefe do Poder Executivo e tambm lder da
Administrao (art. 84, II, da CR); e os ministrios so grandes rgos administrativos, pelos quais se dividem as matrias de interesse pblico, servindo de
apoio Presidncia da Repblica.
Nos poderes Legislativo e Judicirio, a organizao interna definida nos
prprios atos de organizao administrativa. regra que os rgos que compem esses poderes tenham a capacidade instituda por lei de disporem sobre
sua administrao, via regimento interno ou outro dispositivo legal cabvel.
Na esfera estadual, existe certa semelhana com a disposio do poder
na esfera federal; existindo, pois, o Governo do Estado, os rgos de assessoria deste e as diversas secretarias e suas subdivises. Legislativo e Judicirio,
assim como o Executivo, tambm guardam simetria com a diviso federal. J
a esfera municipal tem como grande diferena das demais o fato de no possuir poder Judicirio, se assemelhando s demais nos outros aspectos.
O sistema em que se baseia a Administrao Direta defasado em vrias
reas e, por tanto, carece de reformulao para se adaptar s necessidades
atuais. Tal reviso vem sendo buscada por intermdio de anteprojetos normativos em estudo, dentre outras medidas.
A ltima reviso ocorrida no modelo institudo pelo Decreto-Lei n
200/1967 foi em 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, proposto poca pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
(Mare). Tais mudanas persistem, mas no so mais suficientes para a situao
13 Para maiores detalhes, consultar: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 408; e CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Podivm, 2008, p. 629.

27
atual da Administrao, em face do dinamismo evolutivo inerente s relaes

administrativo-governamentais.
Para se falar em modelo de governana da Administrao Direta importante rememorar que a Repblica Federativa do Brasil adota forma de Estado
Federativo, forma de Governo Republicano e sistema de Governo Presidencialista. Esse conjunto implica o fato de ser o presidente da Repblica o mesmo
que exerce os cargos e funes de chefe de Estado e de chefe de Governo.
A Constituio Federal, em seu pargrafo nico do artigo 1, nos ensina
que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. O artigo 1 do Decreto-Lei n 200/1967 apregoa, por sua vez que o Poder Executivo exercido
pelo Presidente da Repblica auxiliado pelos Ministros de Estado.
O presidente da Repblica na condio de representante mximo do
povo, devidamente eleito, o detentor, dentro de sua esfera de poder, da
responsabilidade maior pelo governo do Estado. Sobre si recai a responsabilidade de governar, com autonomia, os destinos da nao.
Na condio de auxiliares, os ministros so subordinados ao presidente
eleito, visto existir de fato e de direito uma hierarquia, conquanto dispuser o
presidente potestativamente sobre tais assentos.
Porm, tratando-se de ministros, todavia, prerrogativas so asseguradas,
conforme estatui o artigo 2 do Decreto-Lei n 200/1967: O Presidente da Repblica e os Ministros de Estado exercem as atribuies de sua competncia
constitucional, legal e regulamentar com o auxlio dos rgos que compem
a Administrao Federal.
Os rgos e entidades que compem a Administrao Federal, por sua
vez, so nomeados em cargos de livre exonerao, pelo prprio presidente da
Repblica, ou por seus ministros diretamente autorizados em face de delegaes pretritas.
Nesse arcabouo da Administrao Direta, encontram-se os ministrios
e rgos equiparados, cuja responsabilidade precpua deveria ser a formulao e superviso de polticas pblicas nacionais (para todas as esferas) ou
federais (exclusivas de responsabilidade da Unio).
Entretanto, dentro desses rgos, atualmente, h diversas formas de
execuo de polticas pblicas, variando de acordo com as competncias
de cada pasta, como, por exemplo, Receita Federal do Brasil, no Ministrio
da Fazenda, instituies de pesquisa no Ministrio da Cincia, Tecnologia
e Inovao (MCTI) e hospitais no Ministrio da Sade, sendo que algumas
28
contemplando o exerccio do poder de polcia e outras as atividades no

exclusivas de estado.
Obviamente os requisitos de autonomias e flexibilidades para a formulao e superviso de polticas so distintos dos necessrios para as diversas
formas de execuo. Alguns rgos, como se ver a seguir, possuem caractersticas especiais, que os qualificam, enquanto outros, em sua maioria, so
peas de menor autonomia.
O sistema em que se baseia a Administrao Direta, principalmente, no
que se refere execuo, est defasado em vrias reas e, por tanto, carece de
reformulao para se adaptar s necessidades atuais.
Tal reviso vem sendo buscada por intermdio de anteprojetos normativos em estudo, dentre outras medidas.
3.1.1.1 rgo Autnomo
rgos autnomos so entidades participantes da administrao direta,

que possuem autonomia tcnica, financeira e administrativa. Apesar disso,
no possuem personalidade jurdica prpria, sendo representados pela Unio.
Os rgos autnomos foram previstos j no Decreto Lei n 200/1967, que assim dispunha:
Art. 172. O Poder Executivo assegurar autonomia administrativa e
financeira, no grau conveniente, aos servios, institutos e estabelecimentos incumbidos da superviso ou execuo de atividades de
pesquisa ou ensino, de carter industrial, e de outras que, por sua
natureza especial, exijam tratamento diverso do aplicvel aos demais
rgos de Administrao Direta, observada, em qualquer caso, a superviso ministerial.
Pargrafo nico. Os rgos a que se refere este artigo tero a denominao genrica de rgos Autnomos. (grifos nossos).
A redao do artigo foi modificada pelo Decreto-Lei n 900, de 29 de

setembro de 1969, a seguir transcrito:
Art. 172. O Poder Executivo assegurar autonomia administrativa e
financeira, no grau conveniente aos servios, institutos e estabelecimentos incumbidos da execuo de atividades de pesquisa ou

29
ensino ou de carter industrial, comercial ou agrcola, que por suas

peculiaridades de organizao e funcionamento, exijam tratamento diverso do aplicvel aos demais rgos da administrao direta, observada
sempre a superviso ministerial.
1 Os rgos a que se refere este artigo tero a denominao genrica
de rgos Autnomos.
2 Nos casos de concesso de autonomia financeira, fica o Poder Executivo autorizado a instituir fundos especiais de natureza contbil,
a cujo crdito se levaro todos os recursos vinculados s atividades do
rgo autnomo, oramentrios e extraoramentrios, inclusive a receita prpria. (grifos nossos).
Ressalte-se que o texto vigente do Decreto-Lei n 200/1967, correlacionou os rgos autnomos com servios, institutos e estabelecimentos incumbidos da execuo de atividades de pesquisa ou ensino ou de carter industrial, comercial ou agrcola.
Os rgos autnomos so rgos, unidades administrativas, que integram a administrao pblica direta, executam polticas pblicas, mas que
por opo administrativa-legal, no foram apartados da administrao direta,
ou seja, no se constituram em autarquias ou fundaes, no dispem de
personalidade jurdica e patrimnio prprios ou representatividade poltica.
Em certos casos, apesar de no contemplados pelo rol de atividades
do Decreto-Lei n 200/1967, podem ser rgos que integram a administrao pblica, mas que por terem demasiado poder, seja este fiscalizatrio,
inteligncia ou outras modalidades, possuem caractersticas e regulao
especiais; e, por essas caractersticas, no conveniente ao Estado que disponham de personalidade jurdica e patrimnio prprios, bem como de representatividade poltica.
Em alguns casos, pode haver concesso de autonomia financeira, ficando
o Poder Executivo autorizado a instituir fundos especiais de natureza contbil,
aos quais so levados todos os recursos vinculados s atividades do rgo
autnomo, oramentrios e extraoramentrios, inclusive a receita prpria.
Porm, uma classificao mais abrangente e acertada quanto aos rgos
autnomos os dividiria em:
rgos autnomos tradicionais Decreto-Lei n 200/1967; e
neo-rgos autnomos.
30
rgos autnomos tradicionais so aqueles criados sob a observncia

estrita dos ditames do artigo 172 do Decreto-Lei n. 200/1967, mediante
ampliao de sua autonomia administrativa e financeira, atuantes nas
atividades de pesquisa ou ensino ou de carter industrial, comercial ou
agrcola, que, por suas peculiaridades de organizao e funcionamento,
exijam tratamento diferenciado. Exemplos de rgos autnomos tradicionais
so: Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet/Mapa), Comisso Executiva do
Plano de Lavoura Cacaueira (Ceplac/Mapa), Instituto Nacional de Tecnologia
(INT/MCTI), tribunais martimos14 (Comando da Marinha/MD), os extintos Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan) e Central de Medicamentos
(Ceme), ambos do Ministrio da Sade, entre outros.
H outros exemplos de organizaes que foram criadas como rgos
autnomos e posteriormente foram transferidos para a administrao pblica
indireta como o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) e a
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes).
Consideram-se, para efeito deste estudo, neo-rgos autnomos
aqueles aos quais o instrumento legal de criao assegurou autonomias e
flexibilidades extraordinrias cujas atividades no estavam elencadas no Decreto-Lei n 200/1967 (ex.: autonomia administrativa, oramentria, financeira
e/ou tcnica etc.), em face da singularidade e relevncia das atribuies que
lhe so afetas, que no poderiam ser exercidas de forma descentralizada (ex.:
autarquia), porm, no necessitam ou so incompatveis de possuir personalidade jurdica prpria, faltando a estes representatividade e independncia
poltica.
Exemplos de neo-rgos autnomos so: Receita Federal do Brasil, Polcia Federal, comandos militares, representaes diplomticas, dentre outros.
Os neo-rgos autnomos podem ser classificados, quanto natureza
de suas atividades, como prestadores de:
atividades civis de estado: Abin, Receita Federal, Polcia Federal,
embaixadas, consulados e assemelhados.
atividades militares de estado: os trs comandos militares.
Desses acima citados, caberia, para melhor compreenso, um detalhamento maior.
14 Lei n 2.180, de 5 de fevereiro de 1954.

31
Discorrendo sobre o primeiro exemplo de neo-rgo autnomo, a Secretaria da Receita Federal (SRF) foi criada pelo Decreto n 63.659, de 20 de
novembro de 1968, substituindo a Diretoria-Geral da Fazenda Nacional, criada
por Getlio Vargas, em 1934.
Com a Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007, ocorreu a fuso entre a Secretaria da Receita Federal (SRF) e a Secretaria da Receita Previdenciria (SRP),
sendo criada a Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB).
A SRFB um rgo autnomo e singular, o que no foi expressamente
citado pela lei, mas consta que subordinado ao Ministrio da Fazenda, que
exerce funes essenciais de administrao dos tributos de competncia da
Unio, inclusive os previdencirios e aqueles incidentes sobre o comrcio exterior, abrangendo parte significativa das contribuies sociais do pas.
A SRFB auxilia tambm o Poder Executivo Federal na formulao da poltica tributria brasileira, alm de trabalhar para prevenir e combater a sonegao fiscal, o contrabando, o descaminho, a pirataria, a fraude comercial, o
trfico de drogas e de animais em extino e outros atos ilcitos relacionados
ao comrcio internacional.
A Receita Federal do Brasil, assim como outros rgos com autonomia no
Ministrio da Fazenda, dispe de gesto direta de fundo pblico de natureza
contbil, assim como disposto no 2 do art. 172 do Decreto-Lei n 200/1967.
Ainda no Ministrio da Fazenda, encontramos outros dois rgos com
caractersticas similares, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e
a Escola de Administrao Fazendria (Esaf ). O Decreto n 7.301, de 14 de setembro de 2010, , esclarece:
Art.8o Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, tcnica e juridicamente subordinada ao Advogado-Geral da Unio e administrativamente ao
Ministro de Estado da Fazenda, compete:
.......................................omissis........................................
IX-gerir a subconta especial do Fundo Especial de Desenvolvimento e
Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao-FUNDAF, de que tratam o Decreto-Lei no 1.437, de 17 de dezembro de 1975, e a Lei no 7.711,
de 22 de dezembro de 1988, destinada a atender ao Programa de Incentivo Arrecadao da Dvida Ativa da Unio;
.......................................omissis........................................
Art. 29. Escola de Administrao Fazendria compete:
VII-administrar o Fundo Especial de Treinamento e Desenvolvimento, de
32
natureza contbil, de que trata o Decreto no 73.115, de 8 de novembro

de 1973.
O segundo neo-rgo autnomo citado o Departamento de Polcia

Federal. Sua origem remonta poca da ditadura de Getlio Vargas, quando
este, no ano de 1944, alterou a denominao da Polcia Civil do Distrito Federal para Departamento Federal de Segurana Pblica (DFSP), por meio de um
decreto Parlamentar. Atualmente, a Polcia Federal est prevista na Constituio, em seu art. 144, I.
Assim como a SRFB, a Polcia Federal tambm dispe fundo pblico de
natureza contbil, criado pela Lei Complementar n 89, de 18 de fevereiro de
1997, que instituiu o Fundo para Aparelhamento e Operacionalizao das
Atividades-Fim da Polcia Federal (Funapol), regulamentado pelo Decreto n
2.381, de 12 de novembro de 1997.
Outro exemplo j citado de neo-rgo autnomo a Abin. A agncia
foi criada pela Lei n 9.883, de 7 de dezembro de 1999, e regulamentada por
vrios decretos subsequentes. A rea de atuao da Abin definida pela Poltica Nacional de Inteligncia, ditada pelo Congresso Nacional de acordo com
indicativo do Poder Executivo Federal como de interesse do pas.
Apesar do nome, a agncia no tem natureza autrquica, tratando-se de
rgo autnomo, que presta servios diretamente Presidncia da Repblica. fiscalizada pelo controle externo exercido pelo Congresso Nacional, que
possui uma comisso mista de senadores e deputados para este fim, denominada Comisso Mista de Controle da Atividade de Inteligncia (CCAI).
Como a maior parte dos rgos estatais, os cargos efetivos da Abin so
preenchidos, desde sua criao por concurso pblico.
Outro item que merece aprofundamento refere-se aos trs comandos
militares, que talvez possam se classificar inclusive como um segundo grupo
de neo-rgo autnomos militares.
Os comandos militares, aps a criao do Ministrio da Defesa e da
transformao dos respectivos ministrios da Marinha, Exrcito e Aeronutica em Comandos, continuaram a operar de forma independente, inclusive
com autonomia administrativa, oramentria e financeira, com a participao
crescente do Ministrio da Defesa na consolidao e harmonizao da pea
oramentria.
Outro indcio desta diferenciao que os trs comandantes militares
receberam assento constitucional, com prerrogativas prximas a de ministro

33
de Estado, e at o decreto de organizao de cada comando especfico e

apartado do Ministrio da Defesa.
Inclusive os trs comandos dispem de dois fundos cada, um para as
atividades finalsticas (Fundo Naval, Fundo do Exrcito e Fundo Aeronutico) e
outro para as atividades de sade.
Nesse grupo, neo-rgos autnomos, tentou-se demonstrar que a propalada autonomia administrativa e financeira, inclusive com a instituio de
fundos especiais de natureza contbil, tem se expandido, principalmente, pelas unidades administrativas de ministrios que realizam atividades estratgicas e exclusivas de estado, constituindo-se, na prtica em rgos autnomos
independentemente de previso legal expressa. E, o mais importante, devem
assim permanecer.
3.1.1.2 Organizao Militar Prestadora de Servios da Marinha
- OMPS
Conceitualmente, OMPS a organizao militar que presta servios a

outras organizaes militares e, eventualmente, a organizaes externas
Marinha em uma das seguintes reas: industrial, de cincia e tecnologia, hospitalar, de abastecimento e de servios especiais, efetuando a cobrana pelos
servios prestados, a partir dos custos e despesas por ela incorridos. Assim,
possvel perceber que, semelhana das empresas privadas, o relacionamento do tipo fornecedor/cliente passou a ser buscado pelas OMPS.
As OMPS so na verdade um subgrupo muito especfico de rgos autnomos e representam a primeira e, at o momento nica, aplicao explcita
pela Unio do disposto no 8 do art. 37 da CR/88.
As OMPS foram institudas em 1994 na Marinha, com o intuito de mudar o
foco do sistema de gesto existente poca. Foi elaborado um modelo em que,
pela apurao e apropriao de custos, por intermdio do Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira e de sistemas internos de informaes gerenciais, fosse possvel tornar essas organizaes militares mais flexveis e adaptveis
s rpidas mudanas que a era da globalizao exige. As funes e competncias das OMPS foram delimitadas pela Lei n 9.724, de 1 de dezembro de 1998.
A inteno era, ento, instituir organizaes que produzissem bens e servios com alta qualidade, ao menor custo possvel, dirigidas ou comandadas
por militares com criatividade e autonomia suficientes para reagir rapidamente s necessidades atuais, e que pudesse ser cobrado por resultados e no
34
somente pelo cumprimento de normas e dispositivos legais.

Decorrentes da criao do Sistema OMPS, destacam-se, dentre outros,
os seguintes benefcios para a Marinha: evitou-se o fluxo fsico de recursos do
Fundo Naval e do Tesouro entre uma OM e uma OMPS, tendo em vista que
o pagamento pelos servios prestados feito de forma escritural; evitou-se a
dupla execuo dos crditos oramentrios e sua representao no balano
da Marinha do Brasil; permitiu o conhecimento do custo efetivo de operao
de uma OMPS, na forma mais real possvel; e permitiu uma melhor aplicao
dos recursos do Fundo Naval.
Diversas foram as dificuldades de implantao dessas organizaes
poca de sua criao. O maior obstculo encontrado para implantao do
Sistema OMPS foi a quebra de paradigmas, ou seja, a insero e consolidao
de uma cultura de custos e de gesto, logo aps a sada do pas de um longo
processo inflacionrio. A soluo encontrada para minimizar o impacto dessas mudanas foi a normatizao de procedimentos, a sensibilizao quanto
a necessidade de mudana e, por fim, a contratao de pessoal especializado
para avaliar o custo/benefcio e resultados das modificaes implementadas.
A Lei n 9.724/1998 previa as seguintes autonomias administrativas:
Art. 6o As OMPS podero contratar mo-de-obra, com as seguintes
estipulaes:
I investidura no emprego, com observncia do inciso II do art. 37 da
Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional
no 19, de 1998, sob o regime jurdico da Consolidao das Leis do Trabalho CLT;
[...]
Art. 7o autorizada, no mbito da Marinha, a contratao de at dez mil
empregados, de nvel superior e mdio, conforme programao a ser
aprovada em ato conjunto dos Ministros de Estado da Marinha e da Administrao Federal e Reforma do Estado.
[...]
Art. 9o Os atuais servidores pblicos lotados nas OMPS, respeitados os interesses da Administrao, podero optar pelo regime da CLT, processando-se, neste caso, a extino do respectivo cargo, na forma prevista no art. 7o.
[...]
Art. 11. Aplicam-se para as OMPS os limites estabelecidos no pargrafo
nico do art. 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, alterada pela Lei
n 9.648, de 27 de maio de 1998.
35
Alm do limite de dispensa de licitao em dobro, a lei previa a adoo

de pessoal pelo regime CLT, talvez vinculada alterao do caput do art. 39 da
CR/1988, que flexibilizada o regime de pessoal do setor pblico, cuja eficcia
foi suspensa pelo STF.
A ttulo de ilustrao, incorporamos citao feita a uma OMPS no site da
Marinha do Brasil: um exemplo de sucesso da implantao das OMPS o Centro de Reparos e Suprimentos Especiais do Corpo de Fuzileiros Navais. Essa
OMPS foi criada em 1994, transformando um antigo depsito de estoque de
material do Comando Geral da Marinha, quase sem utilidade, em uma OMPS
que oferece servios de estoque, manuteno e reparo de equipamentos militares, gerindo seus recursos como uma empresa privada, provendo assim
servios de excelncia.15
3.1.2 Autarquias
3.1.2.1 Autarquia Comum
As autarquias comuns so entes da Administrao Indireta, com previso

expressa na Constituio da Repblica, que, em seu art. 37, XIX, estabelece sua
criao por lei e que exercem as mais diversas atividades ligadas Administrao Pblica.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
[...]
O conceito legal vigente de autarquia encontra-se no Decreto-Lei n

200/1967, em seu artigo 5:
15 Disponvel em: <https://www.mar.mil.br/cmcfn/CRep3.htm>
36
Art. 5 Para os fins desta lei considera-se:

I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro16 nos ensina que a expresso

autarquia surgiu na Itlia, em 1897, tendo sido cunhada por Santi Romano,
para a Enciclopdia Italiana, com estrita referncia s comunas, provncias e
outros entes pblicos. No Brasil, instituies com natureza autrquica de fato
surgiram anteriormente ao conceito legal, a exemplo do modelo inicial adotado pela Caixa Econmica Federal em 1861 (Imprio) e o posterior surgimento
do Instituto de Aposentadoria e Penses, j em 1923. Ainda dispe: O primeiro conceito legal de autarquia foi dado pelo Decreto-Lei n. 6.016, de 22-11-43
que a definia como o servio estatal descentralizado, com personalidade de
direito pblico, explcita ou implicitamente reconhecida por lei.
mister salientar, porm, que o conceito de autarquia hodiernamente
aceito pela doutrina, no o mesmo que disposto na legislao comentada.
Apresentam-se, a seguir, alguns conceitos de doutrinadores renomados:
Sinteticamente, mas com preciso, as autarquias podem ser definidas
como pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo.
25. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 160.)
Pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta,
criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado. (CARVALHO FILHO, Jos dos
Santos. Manual de Direito Administrativo. 19. ed. rev., ampl. e atual. Rio
de Janeiro: Lumen Jris, 2008, p. 421).
Autarquia uma pessoa jurdica de direito pblico que integra a Administrao Indireta e Descentralizada do Estado, criada por lei especfica,
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010, p. 428.

37
para o exerccio de funes prprias e tpicas do Estado, com independncia de auto-administrao e sujeio ao controle de tutela.
As autarquias tm por objetivo exercer as atividades tpicas do Estado,
o que inclusive se coaduna com a personalidade de direito pblico que
lhe caracterstica.
Dentre as atividades tpicas do Estado, tem-se autarquias que exercem
atividade regulatria e poder de polcia (Cade Conselho Administrativo
de Defesa Econmica), outras que prestam servios pblicos de educao, alm de autarquias especiais como as agncias reguladoras que renem mais de uma atividade pblica tpica (Anatel que exerce atividade
regulatria e de polcia administrativa no setor de telefonia). (CARVALHO,
Raquel Melo Urbano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus
Podivm, 2008, p. 635 e 639).
As autarquias gozam de prerrogativas especiais, idnticas s da Fazenda

Pblica, ou seja, idnticas s da Administrao Direta, das quais destacamos:
a. prescrio quinquenal de suas dvidas: os dbitos de qualquer natureza prescrevem no prazo de cinco anos, conforme tambm prescrevem os da Fazenda Pblica, no seguindo aos prazos comuns do Cdigo
Civil, maiores, propiciando segurana jurdica e melhor planejamento;
b. imunidade tributria: relativa a impostos sobre patrimnio, renda
ou servios, prevista no artigo 150, inciso VI, da CR/88, deixando de recolher IPVA, IR, IPTU, Cofins, Imposto de Importao, FGTS, PIS, Salrio
Educao, Sesc, reduzindo ainda os encargos tributrios e previdencirios, dentre outros, e revertendo a reteno do IRRF ao Municpio
nos termos do artigo 158, inciso I, tambm da CR;
c. prerrogativas Processuais: idnticas Fazenda Pblica, prazo em
qudruplo para responder e em dobro para recorrer, alm de duplo
grau de jurisdio;
d. alm de presuno de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e autoexecutoriedade.
Outra caracterstica que merece destaque referente ao patrimnio,
mais uma vez citamos a professora Raquel Melo Urbano de Carvalho:17
17 Idem, p. 653.
38
O Patrimnio de uma autarquia formado integralmente por bens pblicos. Sendo bens pblicos, os bens das autarquias caracterizam-se
pela imprescritibilidade (insuscetveis de usucapio), pela alienabilidade
condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados, se cumpridas todas as exigncias legais), pela no-onerabilidade (no podem
ser objeto de direitos reais) e pela impenhorabilidade (impossvel incidir
penhora sobre os mesmos, at pela incidncia do sistema de precatrios
e de procedimentos executrios especficos).
Quanto ao pessoal, a matria encontra-se em discusso, neste momento, em virtude da deciso do Pleno do Supremo Tribunal Federal em medida cautelar [...] para suspender a redao atribuda ao caput do Art. 39 pela
Emenda Constitucional 19[...], na ADI n 2.135-DF, em 2 de agosto de 2007.18
Retorna-se a redao originria do caput do art. 39 da CR/88, que prev a adoo de regime jurdico nico. Ainda est pendente o julgamento do mrito
da ao.
A deciso ainda cautelar, com efeitos ex nunc, ou seja, a partir da deciso,
suscitou controvrsia. Muitos juristas tm defendido que isso implica na impossibilidade de adoo, a partir da deciso, de regime CLT para os quadros
de pessoal das autarquias.
Outra discusso, com opinies controversas entre os juristas, referente
pessoal, a relativa possibilidade de pessoal regido pela CLT exercer poder
de polcia.
Ressalte-se que o STF adotou dois entendimentos diferentes em relao
s autarquias, apesar de categorias e caractersticas diferentes. Em relao s
agncias reguladoras, foi suspensa a eficcia da lei que criava empregos pblicos para o exerccio do poder de polcia,19 e, no caso das ditas autarquias
corporativas, conselhos regionais de regulao e fiscalizao profissional, foi
18 Deciso: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu parcialmente a medida cautelar para suspender a eficcia do
artigo 39, caput, da Constituio da Repblica, com a redao da Emenda Constitucional n 19,
de 04 de junho de 1998, tudo nos termos do voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira,
esclarecido, nesta assentada, que a deciso como prprio das medidas cautelares ter efeitos ex nunc, subsistindo a legislao editada nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a
Presidente, Ministra Ellen Gracie, que lavrar o acrdo. No participaram da votao a Senhora
Ministra Crmen Lcia e o Senhor Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos
Senhores Ministros Nelson Jobim e Nri da Silveira. Plenrio, 02.08.2007.
19 Liminar deferida, na ADI n 2.130-DF, em 19 de dezembro de 2000, rel. min. Marco Aurlio.

39
admitido que o quadro de pessoal fosse regido pela CLT20. Observe-se que as
decises foram adotadas antes da apreciao da medida cautelar retromencionada referente ao caput do art. 39 da CR/88.21
3.1.2.1.1 Agncia Executiva Inmetro
As agncias executivas surgiram no Direito Brasileiro pelo advento da

Lei n 9.649/1998, que, em seus artigos 51 e 52, fez direta referncia criao
desta figura jurdica pelo Poder Executivo, os requisitos para sua criao, bem
como a previso da aplicao de contrato de gesto neste caso.
Exemplo nico, at o momento, da aplicao de tal lei o Inmetro. Em
11 de dezembro de 1973, foi publicada a Lei n 5.966, que criou o Inmetro,
que, no mbito de sua ampla misso institucional, tem por objetivo fortalecer
as empresas nacionais, aumentando a sua produtividade por meio da adoo
de mecanismos destinados melhoria da qualidade de produtos e servios.
O Inmetro uma agncia executiva, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), que atua como Secretaria-Executiva do Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial (Conmetro), colegiado interministerial, que o rgo
normativo do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Sinmetro).
Objetivando integrar uma estrutura sistmica articulada, o Sinmetro, o
Conmetro e o Inmetro foram criados pela Lei n 5.966/1973, cabendo a este
ltimo substituir o ento Instituto Nacional de Pesos e Medidas (INPM) e ampliar significativamente o seu raio de atuao a servio da sociedade brasileira.
O Inmetro adota, em sua administrao, a utilizao de Contratos de
Gesto, visando fixao de objetivos, metas e indicadores de desempenho a
serem alcanados pela instituio. Est em vigor atualmente um Contrato de
Gesto firmado entre o MDIC e o Inmetro, mediante intervenincia do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Tal contrato se destina a fixar tambm as medidas de organizao administrativa que ampliem a autonomia de gesto do Inmetro durante a vigncia
do referido contrato, em funo de sua qualificao como agncia executiva.
20 ADI n 1.717-DF, rel. min. Sydney Sanches, Pleno do STF, DJU de 28 de maro de 2003.
21 Cautelar deferida, na ADI n 2.135-DF, em 2 de agosto de 2007, Pleno do STF.
40
Por fim, so delimitados ali todos os direitos e deveres de ambas as partes, de

forma a criar um estmulo ao melhor oferecimento de servios.
Foi tambm instituda, pela Portaria MDIC n 319, de 6 de outubro de
2005, a Comisso de Avaliao de Resultados do Contrato de Gesto do Inmetro, que edita anualmente um relatrio minucioso no qual se detalha o que
foi cumprido e o que se deixou a desejar. Pelas avaliaes recentes, o contrato
de gesto tem apresentado resultados positivos, com aumento da qualidade
e produtividade dos servios prestados, e os relatrios podem ser vistos na
integra na pgina virtual do Inmetro.
Aparentemente, esse modelo no obteve outras adeses por duas razes
bsicas: a primeira por baixos incentivos, a exposio da organizao e dos dirigentes maior e as prerrogativas e flexibilidades para o alcance das metas
so insuficientes, quase irrelevantes; a outra deve estar relacionada reao de
diversos setores, inclusive dentro do prprio Poder Executivo, ao Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, a partir da extino do Mare em 1999.
uma experincia importante, que aparentemente obteve sucesso e
poderia ser retomada e expandida.
3.1.2.2 Autarquia Especial
As autarquias especiais so autarquias que, pela natureza dos servios

que prestam, so dotadas, em seu ato constitutivo, de poderes especiais e
mais abrangentes do que aqueles conferidos s autarquias comuns.
Para o professor Jos dos Santos Carvalho Filho, o que diferencia as autarquias comuns das especiais o regime jurdico:22
sob esse aspecto que se admite a classificao de dois grupos de
autarquias quando se leva em conta o se regime jurdico: a) autarquias
comuns (ou de regime comum); b) autarquias especiais (ou de regime
especial). Segundo a prpria terminologia, fcil distingui-las: as primeiras estariam sujeitas a uma disciplina jurdica sem qualquer especificidade, ao passo que as ltimas seriam regidas por disciplinas especficas,
cuja caracterstica seria a de atribuir prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias.
22 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 19. ed. rev., ampl. e atual.
Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2008, p. 428-429.

41
Foi a Lei n 5.540, de 28/11/1968, que, ao dispor sobre a organizao do

ensino superior, estabeleceu que as universidades e estabelecimentos
de ensino, quando oficiais, se constituiriam em autarquias de regime
especial [...]. Contudo, no definiu o que seria este regime especial, limitando-se exclusivamente a consignar que esse regime obedeceria s
peculiaridades indicadas na disciplina legal. Acolhendo essa qualificao, alguns doutrinadores adotaram o entendimento de que o regime
especial se caracterizaria pelas regalias que a lei conferisse autarquia,
houvesse ou no referncia em dispositivo legal. [...]
Jos dos Santos Carvalho Filho cita, por exemplo, Hely Lopes Meirelles
que considerava autarquias de regime especial o Banco Central do Brasil (Lei
4.595, de 31 de dezembro de 1964), a Comisso Nacional de Energia Nuclear
(Lei n 4.118, de 27 de agosto de 1962) e a Universidade de S. Paulo (Decreto-Lei n 13.855, 29 de fevereiro de 1944).
Ainda, segundo o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho:23
Diante to reiteradas referncias legais, seria de perguntar-se: quais os
elementos definidores das autarquias de regime especial? Sem embargo de os autores no traarem linhas rigorosamente idnticas a respeito de tais elementos, podemos dizer, numa viso geral, que corresponderiam s seguintes prerrogativas: 1) poder normativo tcnico; 2)
autonomia decisria; 3) independncia administrativa; 4) autonomia
econmico-financeira.
Segundo a Professora Raquel Melo Urbano de Carvalho:24

No direito Brasileiro, algumas autarquias mereceram o qualificativo especiais por parte da doutrina e da jurisprudncia. As Universidades Pblicas
Federais, p. ex., em razo de o artigo 207 da Constituio lhes assegurar
autonomia didtico, cientfica, administrativa e de gesto financeira ou
patrimonial, foram categorizadas como autarquias especiais. Tambm algumas unidades escolares com atividades especficas e regulamentao
23 Idem.
24 CARVALHO, Raquel Melo Urbano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podivm, 2008,
p. 665-666.
42
diversa das demais autarquias receberam tal qualificativo nos tribunais,25

[...]
Em todos estes casos, cumpre observar que a especialidade admissvel
ao regime jurdico destas entidades somente aquela que resulta de determinao expressa de legislao especfica, desde que no haja qualquer ofensa s normas constitucionais. Com efeito, somente se admite
exceo ao regime genrico das autarquias, diante de norma especial de
mesma hierarquia ou de hierarquia superior que estabelea, para uma
dada categoria, preceitos especficos em sentido diverso. obviedade,
imprescindvel que haja observncia integral dos limites das normas
superiores, mormente princpios e regras constitucionais.
[...], indiscutvel que, no fim do sculo XX, as agncias reguladoras tornaram-se a principal categoria das autarquias especiais [...]
Poder-se-ia citar, a ttulo de exemplo, o Banco Central do Brasil (Bacen),

que considerado uma autarquia especial, e suas respectivas autonomias,
flexibilidades e peculiaridades, que o diferencia das autarquias comuns:
independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica
(diretoria como ltima instncia administrativa, cabendo aos mesmos
julgar recursos dos atos praticados na entidade);
o presidente do Bacen ministro de Estado;
o presidente e os diretores tm mandato, so nomeadas pelo presidente da Repblica aps indicao pelo Poder Executivo e aprovao
pelo Senado Federal;
faculdade de reorganizao interna;
a diretoria pode alterar de alterao do quantitativo e da distribuio
dos cargos em comisso e das funes comissionadas (sem aumento
global de despesas)
Outro exemplo a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), que
dispe de duas empresas estatais como subsidirias.
Face ao exposto, na prtica, cada autarquia especial, um modelo em si
mesmo, podendo ter caractersticas absolutamente distintas das demais.
25 REsp n 495.839-RJ, rel. min. Eliana Calmon, 2 Turma do STJ, DJU de 21 de novembro de 2005, p.
176, referente ao Colgio Pedro II.

43
3.1.2.2.1 Agncias Reguladoras
As agncias reguladoras so uma espcie ainda mais restrita e homognea das autarquias especiais. So aquelas constitudas para regular, fiscalizar e
supervisionar setores especficos da economia, contando com algumas autonomias excepcionais.
As agncias reguladoras existentes atualmente no Brasil so: Agncia Nacional de guas (ANA); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac); Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional do Cinema (Ancine); Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel); Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS); Agncia
Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq); Agncia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT); e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
Todas essas autarquias possuem caractersticas especiais. As diretorias
tm mandato, so nomeadas pelo presidente da Repblica aps indicao
pelo Poder Executivo e aprovao pelo Senado Federal.
Para quem participou da diretoria, h um perodo de quarentena aps
o fim da nomeao a termo, para manter sigilo das informaes obtidas. As
agncias reguladoras tambm tm faculdade de reorganizao interna, sendo-lhes possvel alterar o quantitativo e a distribuio dos cargos em comisso e das funes comissionadas, sem aumento global de despesas.
Para as autarquias especiais, existem regras prprias de compras e contrataes alm das previstas na Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, e os
valores de dispensa so em dobro do que os previstos no pargrafo nico do
art. 24 da mesma lei, dentre outras.
Cada autarquia especial tem uma caracterstica, nem as agncias reguladoras federais so idnticas entre si. Algumas, alm das prerrogativas previstas
em lei, fazem jus a outras em virtude da celebrao de contrato de gesto,
como, por exemplo, Anvisa e ANS.
No caso das agncias federais com previso de contrato de gesto, fazem jus a outras prerrogativas previstas em regulamento para as agncias
executivas. Ao mesmo tempo, que o descumprimento injustificado do contrato de gesto base para a demisso de diretores das referidas agncias.
A principal caracterstica das agncias reguladoras a sua independncia administrativa, sua ausncia de subordinao hierrquica. A diretoria colegiada, ou rgo equivalente, a ltima instncia administrativa, cabendo aos
mesmos julgar recursos dos atos praticados na entidade. Esse um requisito
44
indispensvel para a regulao de mercado, garantindo, juntamente com o

mandato, a confiabilidade dos investidores e operadoras da independncia
das decises tcnicas das orientaes polticas.
Nesse grupo, cabe uma observao que, apesar de no dispor da nomenclatura ou do arcabouo de agncias reguladoras, diversas autarquias
especiais so de fato reguladoras de mercado, como, por exemplo, BACEN
(CVM), SUSEP, PREVIC, DNPM, dentre outras.
Assim como, algumas agncias dispem da classificao de Agncias Reguladoras, mas no regulam mercado, e sim atuam em execuo de polticas pblicas e exerccio do poder de polcias, como, por exemplo, a Anvisa, pois, neste caso,
at a poltica de preo de medicamentos compete a comisso externa agncia.
3.1.2.2.2 Autarquias Regionais
As autarquias regionais so outro caso especfico de Autarquias Especiais, cuja constituio se d por meio de lei complementar e esto assentadas na Constituio da Repblica, em seu art. 43.
Em relao s autarquias regionais, em passado recente, foram extintas
e criadas agncias sucessoras Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
(ADA) e Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene) , e, posteriormente, estas tambm foram extintas, e criadas novas entidades com as denominaes anteriores: Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene), Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e a
Superintendncia do Desenvolvimento do Centro Oeste (Sudeco).
as leis complementares atualmente vigentes so:
n 124, de 3 de janeiro de 2007, Sudam;
n 125, da mesma data, Sudene; e
n 129, de 8 de janeiro de 2009, Sudeco.
As trs autarquias tm em comum:
so autarquias especiais, administrativa e financeiramente autnomas, integrantes do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, e vinculadas ao Ministrio da Integrao Nacional;
tm por finalidade promover o desenvolvimento includente e sustentvel de sua rea de atuao e a integrao competitiva da base
produtiva regional na economia nacional e internacional; e

45
tem por integrantes dos respectivos conselhos deliberativos governadores dos estados de sua rea de atuao e ministros de Estado
designados pelo presidente da Repblica, alm de representantes
da classe empresarial e dos trabalhadores, bem como do superintendente da Autarquia; e o presidente do banco da estatal federal da
regio (Banco da Amaznia S.A. e Banco do Nordeste S.A. BNB).
O que diferencia as trs, na prtica, o municpio sede, a rea de atuao
e os fundos que as financiam. Do ponto de vista de gesto, no h nenhuma
previso de caractersticas diferenciadora em relao a pessoas, aquisies e
contrataes e de execuo oramentria e financeira.
3.1.3 Fundao Pblica
O modelo fundacional, antes da promulgao da Constituio da Repblica, de 1998, era o modelo por excelncia para a implementao de polticas
sociais, que no tinha por objeto o lucro e sim o bem-estar social.
Fundaes so pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, sem fins lucrativos, que se formam a partir da existncia de um patrimnio extrado de seu instituidor e/ou instituidores, por meio de escritura pblica ou testamento, para servir
a um objetivo especifico de interesse pblico. Assim sendo, uma fundao nasce
mediante a destinao de um patrimnio para determinada finalidade social.
Vrios so os diplomas legais que regem o assunto. O Decreto Lei n
200/1967, nos arts. 4 e 5, IV, instituiu as fundaes pblicas; o Cdigo Civil
Brasileiro, no art. 44, prev as fundaes como pessoas jurdicas de direito
privado. As fundaes somente podem ser institudas por lei, como prev a
Constituio da Repblica, no art. 37, XIX.
Em 1998, com a Emenda Constitucional n 19, foi alterado o inciso XIX do
art. 37 da CR/88, suprimindo a expresso pblica em relao s fundaes e prevendo forma similar para a sua constituio. Essa alterao permitiu vislumbrar
o resgate do modelo de fundao privada no mbito da Administrao Pblica.
Art. 37.
.......................................omissis......................................
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
46
de sua atuao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

.......................................omissis........................................
Grifos Aditados.
Em 1999, houve uma Deciso do Supremo Tribunal Federal que equiparou as fundaes pblicas s autarquias (RE n 101.126-RJ, relator min. Moreira
Alves (RTJ113/314)). Tal entendimento daria s fundaes natureza distinta
daquela primordialmente desejada pelo legislador.
Na sequncia, o STF passou a admitir que, embora haja fundaes de
direito pblico, institudas pela Unio e, portanto, integrantes da Administrao Pblica Federal, certo que a Administrao, inclusive da Unio, pode ser
constituda por fundaes de natureza jurdica diversa, sejam elas fundaes
de direito privado ou fundaes pblicas, como as institudas pelo Distrito
Federal, conforme restou assentado em deciso do Pleno do STF, na ADI n
2.794-DF, relatada pelo min. Seplveda Pertence (DJU de 30.03.2007).
De forma sucinta a evoluo do modelo fundao no mbito da Administrao Pblica Federal pode ser assim resumido:
Decreto-Lei n 200/1967, em seus artigos 4 e 5;
Decreto-Lei n 900/1969, que revogou o 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n 20019/1967;
Decreto-Lei n 2.299, de 21 de novembro de 1986 regras financeiras
e aplicao do Plano de Cargos e Salrios da Administrao da Lei n
5.645, de 10 de dezembro de 1970, excetuadas as, deste ltimo, as
fundaes universitrias e as destinadas pesquisa, ao ensino e
s atividades culturais;
Lei n 7.596, de 10 de abril de 1987;
CR/88:
planejamento e oramento pblico, Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA);
concurso pblico e estabilidade dos servidores;
plano de cargos e salrios e criao de vagas e cargos efetivos e
comissionados mediante lei.
Lei n 8.112/1990 RJU;
Lei n 8.666/1993 licitaes e contratos;
Emenda Constitucional n 19/1998, art. 37, XIX, parte final;
Projeto de Lei Complementar n 92/2007 (em tramitao);

47
Vejamos:
Decreto-Lei n 200/1967, redao original:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
[...]
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:
[...]
2 Equiparam-se s Empresas Pblicas, para os efeitos desta lei, as
Fundaes institudas em virtude de lei federal e de cujos recursos
participe a Unio, quaisquer que sejam suas finalidades. (grifo nosso).
Verifica-se, pela redao original do 2 do Decreto-Lei n 200/1967, a

equiparao integral e irrestrita das fundaes pblicas s empresas pblicas,
mantendo todos os seus atributos privados.
Suas flexibilidades e autonomias eram muito maiores, pois, embora submetidas superviso ministerial, lhes eram aplicadas o Cdigo Civil e prevalecia em relao a essas a natureza jurdica de direito privado e seu consequente regime jurdico tambm de natureza privada.
O Decreto-Lei n 900/1969 revogou a equiparao das fundaes s empresas estatais ( 2 do art. 4) e criou regramento para a criao de novas
fundaes pblicas. Verifica-se que, nesse perodo, as fundaes, mesmo institudas pelo Poder Pblico, passaram a ser considerados seres exgenos
Administrao Pblica.
A prxima alterao foi promovida pelo Decreto-Lei n 2.299, de 21 de novembro de 1986, que novamente alterou o art. 4 do Decreto-Lei n 200/1967 e
revogou o art. 3 do Decreto-Lei n 900/1969 acima citado.
Pela anlise dos dispositivos trazidos pelo Decreto-Lei n 2.299/1986,
verifica-se tratar de um perodo nebuloso para as fundaes. Em tal perodo, as referidas instituies permaneciam como entes privados, no
pertencentes Administrao Pblica, porm, sofrendo limitaes e ingerncias prprias de entidade pblica. Estabeleceu-se o nus sem a contrapartida devida.
Logo em seguida, em um segundo momento, adveio a Lei n 7.596/1987,
que inseriu definitivamente as fundaes pblicas no rol de entidades pertencentes Administrao Pblica Indireta, porm, mantendo ainda todos
os seus atributos privados, em um verdadeiro sistema hbrido. Aps a CR/88,
48
com a adoo compulsria das Leis n 8.112/1990 e n 8.666/1993, o modelo

fundacional, na prtica, perdeu a razo de existir.
A questo passa por severos conflitos doutrinrios e legislativos. A exemplo, para Hely Lopes Meirelles, as fundaes no deveriam ser consideradas
como autarquias. J para o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, as referidas devem ser tidas como autarquias em face, principalmente, de seu patrimnio e regime jurdico aplicvel.
O professor Jos dos Santos Carvalho Filho, em postura mais moderada,
cr na possibilidade de conjugao de dois tipos de fundaes, as fundaes
institudas pelo poder pblico de carter privado e as fundaes pblicas ou
fundaes autrquicas.
Com o advento do novo Cdigo Civil, Lei n 10.406, de 10 de janeiro de
2002, em especial por seu artigo 44, III, que reafirma as fundaes indistintamente como pessoas jurdicas de direito privado, a posio dual ganha fora.
Espera-se que sejam dirimidas as dvidas pela aprovao do Projeto de
Lei das Fundaes Privadas institudas pelo poder pblico, j em tramitao
no Congresso Nacional, fruto da Emenda Constitucional n 19/1998, artigo 37,
inciso XIX, parte final.
Infelizmente, porm, o Projeto de Lei Complementar n 92-A/2007 em
tramitao na Cmara dos Deputados, com parecer aprovado pela Comisso
de Constituio, Justia e Cidadania(CCJC), na forma de substitutivo, no estgio atual no qual se encontra, restringe o modelo fundacional tornando-o
mais uma vez limitado.
3.1.3.1 Fundao Pblica de Direito Pblico Fundao Autrquica
Fundaes pblicas so entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorizao legislativa para
o desenvolvimento de atividades de interesse pblico, como educao, cultura e
pesquisa, sempre merecedoras de amparo legal. So criadas por lei especfica e regulamentadas por decreto, independentemente de qualquer registro. So exemplos de fundaes pblicas: (i) Fundao Biblioteca Nacional; (ii) Fundao Cultural
Palmares; (iii) Fundao Nacional de Sade; (iv) Fundao Alexandre de Gusmo;
(v) Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica; (vi) Fundao Instituto de
Pesquisa Econmica Avanada; e (vii) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
importante para a compreenso de seu atual estgio conceitual a leitura
do histrico relatado na introduo das fundaes. Todavia, com o advento

49
da Constituio da Repblica de 1988, do posicionamento dominante do STF

(deciso sobre as fundaes pblicas), das leis do Regime Jurdico nico e de
Licitaes e Contratos, essas entidades de fato e de direito foram equiparadas
s autarquias.26 Na prtica, a diferenciao da autarquia para a fundao pblica seria o exerccio ou no do poder de polcia.
Aplicam-se ao modelo fundacional pblico, todos os atributos elencados para as Autarquias no subitem 4.1.2.1.
Nesse momento, configura-se uma situao surreal: a existncia de modelos mais flexveis que o da fundao pblica nas autarquias e mesmo em
rgos autnomos.
Muitas atividades deveriam estar a cargo do modelo fundacional, como
unidades de assistncia sade (ex.: hospitais), unidades de implementao
de poltica cultural (ex.: museus) e unidades de ensino (ex.: Colgio Pedro II),
visto requererem, dadas as caractersticas das atividades, modelos mais flexveis de gesto dos meios, gesto de pessoas, de aquisies e contrataes, de
patrimnio e de oramento e finanas.
Frise-se que, para este estudo, propusemos uma classificao distinta
para as entidades que em ensino superior e tcnico e em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico, sobre o qual veremos adiante, caso contrrio, estariam inclusos nos exemplos acima citados.
3.1.3.2 Fundao Pblica de Direito Privado Fundao Estatal
Este modelo, apesar de constitucionalmente previsto ainda no pode ser

caracterizado, dada a ausncia do marco legal e, principalmente, pelas diferenas de posies entre legisladores, gestores pblicos e juristas.
As fundaes estatais, tal como idealizadas inicialmente no Projeto de Lei
Complementar n 92 /2007, serviriam como a soluo de vrios problemas operacionais cometidos pelo Governo nos servios de atendimento ao cidado.
Na concepo ideal, as Fundaes poderiam implementar vrios conceitos das empresas privadas aos servios pblicos, j que a forma de gesto
administrativa faz-se semelhana do que ocorre com as sociedades de economia mista e empresas.
As fundaes estatais teriam como objetivo primrio resolver problemas
estruturais graves de gesto. O novo modelo foi concebido com o intuito de
26 Exemplo: STF RE 215.741, 2 Turma, rel. min. Maurcio Corra, em 30 de maro de 1999.
50
dotar o governo de agilidade e efetividade, alm de permitir autonomia administrativa, gerencial, financeira e oramentria para setores da administrao
pblica, atravs de contratos de resultados.
O projeto de lei complementar para regulamentao do inciso XIX do art.
37 da Constituio, define que a fundao estatal ser integrante da administrao pblica indireta e poder atuar nas reas de sade (inclusive hospitais universitrios), assistncia social, cultura, desporto, cincia e tecnologia, meio ambiente, previdncia complementar do servidor pblico (para os efeitos do art.
40, 14 e 15, da Constituio Federal), comunicao social e promoo do turismo nacional. Ressalte-se que a proposta j foi omissa em relao educao.
A autonomia gerencial da fundao estaria vinculada ao estabelecimento de compromissos explcitos e metas de desempenho que seriam monitorados e avaliados periodicamente. O modelo prprio para atuao do Estado em reas que no lhe sejam exclusivas, ou seja, onde no requerido o
exerccio do seu poder de autoridade.
Em julho de 2009, o ministro da Sade, Jos Gomes Temporo, desistiu
do projeto de implantao das fundaes estatais de direito privado, que tramita no Congresso Nacional. O Conselho Nacional de Sade defende uma
proposta alternativa que est em trmite na Cmara. A proposta dever tratar, dentre outros pontos, da regulamentao da autonomia administrativa e
financeira dos servios do Sistema nico de Sade (SUS), prevista na Constituio Federal, alm da profissionalizao da gesto.
Tal notcia trouxe vrias discusses polmicas. Os estados da Bahia, de Sergipe e do Rio de Janeiro j haviam criado ou estavam em processo de criao e
implementao de vrias fundaes estatais. Com a reprovao desse modelo
pelo governo federal, a situao jurdica destas fundaes est em cheque, havendo discusso judicial sobre a manuteno ou extino de tais rgos.
Esse o modelo que deveria ser mantido flexvel, criando alternativa
para a implementao de polticas pblicas nas reas sociais, que no tem
por objeto o lucro.
3.1.4 Entidades de Ensino Superior e Tcnico e de Pesquisa
Cientfica e Tecnolgica
Esse grupo seria composto inicialmente pelas universidades e pelas

instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica que disporiam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e

51
deveriam obedecer ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa

e extenso.
A Lei n 11.892, de 29 de dezembro de 2008, promoveu a reestruturao
rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica e equiparou os
institutos federais s universidades federais, para alguns efeitos.
O artigo 207 da CR/88 assegura a autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial das universidades. E, no 2 do
referido artigo, dispe sobre a aplicao das autonomias das universidades s
instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica.
Essas autonomias, alm das didtico-cientficas, no foram devidamente legisladas em mbito federal. A legislao evoluiu a passos lentos, tendo,
porm, as instituies de ensino superior, com o advento da Lei de Diretrizes
e Bases (LDB), assegurado o poder de elegibilidade de seus dirigentes, configurando uma autonomia significativa no campo da gesto.
Atualmente as universidades federais so autarquias, autarquias especiais ou fundaes, e as instituies federais de pesquisa cientfica so unidades de rgos da Administrao Direta, rgos autnomos, autarquias e
fundaes, e mais recentemente, empresas pblicas, conquanto inexista uma
categoria jurdica prpria, legislativa, que as abarque. O Anexo traz a relao
das universidades federais brasileiras e das instituies federais de pesquisa
cientfica e tecnolgica.
Tratar de legislao aplicada s instituies de ensino superior andar
por um terreno obscuro. Isso por inexistir um estatuto jurdico que discipline e
regulamente objetivamente as disposies constitucionais que versam sobre
a matria, conquanto a LDB no exaurir a matria.
Quanto s instituies federais de pesquisa cientfica e tecnolgica encontramos poucas referncias, alm do 2 do art. 54 da LDB, acima citada.
Mesmo as relaes das entidades enquadradas como instituies federais de pesquisa cientfica e tecnologia escasso. Em Lei, a referncia encontrada foi a Lei n 8.691, de 28 de julho de 1993, que disps sobre o Plano de
Carreiras para a rea de Cincia e Tecnologia da Administrao Federal Direta,
das Autarquias e das Fundaes Federais.
Outra citao legal das instituies de pesquisas cientfica e tecnolgica, mas no especfica das federais a Lei n 10.973, de 2 de dezembro
de 2004, que disps sobre incentivos inovao e pesquisa cientfica e
tecnolgica no ambiente produtivo e d outras providncias. Em seu art.
2, considera-se:
52
V-Instituio Cientfica e Tecnolgica-ICT: rgo ou entidade da administrao pblica cuja misso institucional seja preponderantemente
voltada execuo de atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter cientfico, tecnolgico ou de inovao; (Redao dada pela Medida
Provisria n 495, de 2010)
As instituies de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica possuem dotaes oramentrias prprias e algumas possuem, uma ou
mais, fundaes de apoio a ela vinculadas, na expectativa de ampliar suas
flexibilidades. As fundaes de apoio sero tratadas no item das entidades de
colaborao.
No somente o ensino superior merece destaque. O ensino tcnico e de
pesquisa cientfica e tecnolgica teve muito avano no Brasil. Foi includo nessa classificao pela previso de realizao e estimular a pesquisa aplicada e
o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, assim como equiparao parcial
s universidades.
O Governo Federal, no final de 2008, promoveu uma grande reestruturao da rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica, de acordo com a Lei n 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Em decorrncia dessa
reestruturao, emergiram quatro modelos, no mbito federal:
Instituies:27
institutos federais de educao, cincia e tecnologia;
centros federais de educao tecnolgica;
escolas tcnicas vinculadas s universidades federais;
universidade tecnolgica federal.
3.1.4.1 Reordenamento28
No ano de seu centenrio, a rede federal d mais um salto de qualidade.

Desde 29 de dezembro de 2008, 31 centros federais de educao tecnolgica
(Cefets), 75 unidades descentralizadas de ensino (Uneds), 39 escolas agrotcnicas, sete escolas tcnicas federais e oito escolas vinculadas a universidades
27 Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/redefederal/instituicoes.php>. Acesso em: 22 jun. 2009.
28 Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/redefederal/reordenamento.php>. Acesso em: 22 jun.
2009.

53
deixaram de existir para formar os institutos federais de educao, cincia e

tecnologia.
So 38 institutos federais presentes em todos estados, oferecendo ensino mdio integrado, cursos superiores de tecnologia e licenciaturas. Tambm
integram os institutos as novas escolas que esto sendo entregues dentro do
plano de expanso da rede federal.
Essa rede ainda formada por instituies que no aderiram aos institutos federais, mas tambm oferecem educao profissional em todos os nveis.
So dois Cefets, 25 escolas vinculadas a universidades e uma universidade
tecnolgica.
Assim como as instituies de implementao de polticas pblicas sociais requerem um modelo mais flexvel, as entidades descritas neste captulo
tambm, com o acrscimo da autonomia didtico-cientfica e de escolha de
seu corpo diretivo.
Um modelo que poderia suportar estas necessidades seria o das fundaes estatais, ou alguma variao deste.
O nico risco que se deve antever e evitar o da desvinculao, por
conta da autonomia, das necessidades sociais e da auto-orientao quer por
corporativismo, quer por alguma forma de patrimonialismo.
3.1.5 Consrcio Pblico
O modelo de consrcio pblico de direito privado, foi incorporado ao quadro normativo-legal brasileiro pela Emenda Constitucional n 19/1998, que deu
nova redao ao art. 241. Em sequncia, foi adotada a Lei n 11.107, de 6 de abril
de 2005, que disps sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
A referida lei tambm alterou o inciso IV do art. 41 da Lei no 10.406/2002 (Cdigo
Civil), equiparando as associaes pblicas s autarquias. A Lei n 11.107/2005
foi regulamentada pelo Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
O Governo Federal comeou a discutir a lei dos consrcios em agosto de
2003, com o objetivo de regulamentar o art. 241 da Constituio e dar mais
segurana jurdica e administrativa s parcerias entre os entes consorciados. O
grupo de trabalho foi coordenado pela Secretaria de Coordenao Poltica e
Assuntos Institucionais e contou com representantes dos ministrios da Casa
Civil, da Integrao Nacional, das Cidades, da Sade e da Fazenda.
O projeto foi discutido tambm com governadores, prefeitos e gestores
de consrcios em operao e entidades representativas das prefeituras do pas.
54
Foram incorporadas contribuies dos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional e de experincias utilizadas em outros pases. Durante a discusso no Congresso, o governo aceitou unir sua proposta ao Projeto de Lei n
1.071/1999, de origem parlamentar, que estava tramitando no Senado Federal.
Essa composio foi um grande avano poltico e acelerou a apreciao da matria. Assim possvel afirmar que o texto representa um grande consenso.
O projeto de lei de regulamentao foi encaminhado ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004. Em maro de 2005, o Congresso aprovou a
nova lei. Em 6 de abril, a lei foi sancionada pelo presidente da Repblica.
Os consrcios pblicos so parcerias formadas por dois ou mais entes da
Federao, para a realizao de objetivos de interesse comum, em qualquer
rea. Os conscios podem discutir formas de promover o desenvolvimento
regional, gerir o tratamento de lixo, gua e esgoto da regio ou construir novos hospitais ou escolas. Eles tm origem nas associaes dos municpios, que
j eram previstas na Constituio de 1937. Hoje, centenas de consrcios j
funcionam no pas. S na rea de sade, 1969 municpios fazem aes por
meio dessas associaes. Porm, faltava a regulamentao da legislao dos
consrcios para garantir regras claras e segurana jurdica para aqueles que j
esto em funcionamento e estimular a formao de novas parcerias. essa a
inovao da lei atual. Ela busca, sobretudo, estimular a qualidade dos servios
pblicos prestados populao.
Um dos objetivos viabilizar a gesto pblica nos espaos metropolitanos, em que a soluo de problemas comuns s pode se dar por meio de
polticas e aes conjuntas. O consrcio tambm permite que pequenos municpios ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem a capacidade
tcnica, gerencial e financeira. Tambm possvel fazer alianas em regies de
interesse comum, como bacias hidrogrficas ou polos regionais de desenvolvimento, melhorando a prestao de servios pblicos.
Os consrcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo.
Entretanto, a Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam situados os
municpios consorciados.
Os consrcios pblicos adquirem personalidade jurdica a partir da ratificao, por lei, de um protocolo de intenes, firmado entre os entes interessados. H a figura do contrato de rateio, pelo qual os consorciados se
comprometem a dividir os custos do consrcio, e o contrato de programa,
que contm os direitos e deveres de ambas as partes.

55
A fiscalizao dos consrcios pblicos realizada pela administrao direta de ambos os entes, tanto no aspecto contbil, quanto no operacional e
patrimonial.
3.1.5.1 Consrcios Pblicos de Direito Pblico
Tendo em vista ser tema recente a diferena dos consrcios pblicos

de direito pblico ou de direito privado, aparenta-nos poder ser adotados os
mesmos referenciais aplicados a autarquias e fundaes, ou seja, aos primeiros cabem o exerccio das atividades exclusivas do Estado e aos demais as
atividades que o Estado atua mas so livres iniciativa privada, sem fins lucrativos ou econmicos.
Outra possibilidade de ocorrncia que extrapolaria o enunciado acima
seria a opo de que os bens da entidade consorciada fossem bens pblicos,
com todos os seus atributos, assim como, obtivesse o manto da imunidade
tributria aplicada espcie.
entidade de direito pblico aplica-se todos os atributos pblicos
aplicveis ao modelo autrquico, elencados no captulo especfico deste
documento.
Assim sendo, a flexibilidade dessa entidade seria baixa, a grande vantagem seria a racionalizao de bens e servios para a prpria administrao ou
para o cidado.
3.1.5.1.1 Consrcios Pblicos de Direito Pblico Especial
Exemplo de consrcio pblico recentemente criado foi denominado Autoridade Pblica Olmpica (APO), firmado entre a Unio em conjunto com o
estado do Rio de Janeiro e o municpio do Rio de Janeiro, por intermdio da
Medida Provisria n 489, de 12 de maio de 2010.
Trata-se, todavia, conforme a prpria ementa da medida provisria preconiza, de consrcio pblico de regime especial.
Isso porque em seus artigos h elementos jurdicos no previstos no artigo 241 da Constituio Federal, tampouco na Lei Federal n. 11.107/05.
Um primeiro exemplo interessante dessa afirmao aparece quando a
medida provisria afasta a aplicao da norma geral inscrita no artigo 4, inciso VIII, da Lei n 11.107/2005, dispositivo que determina que o representante
legal do consrcio seja o Chefe do Poder Executivo de ente da Federao
56
consorciado. Na medida provisria, h disposio que o presidente da APO

ser indicado e nomeado pelo presidente da Repblica, para exercer mandato de quatro anos, aps aprovao pelo Senado Federal, podendo, para tanto,
ser pessoa estranha Chefia do Executivo dos entes consorciados.
Ademais, importante salientar que os consrcios pblicos so parcerias
formadas por dois ou mais entes da Federao, para a realizao de objetivos
de interesse comum, em qualquer rea.
Pelo conceito ordinrio, todavia, como se pode observar, trata-se de autorizao legislativa para gesto compartilhada por intermdio de criao de
pessoa jurdica prpria, to somente, no sendo envolvidas outras questes
legislativas.
importante salientar que a Medida Provisria n 489/2010 no se
limitou a tais propsitos. Inovou ao criar regramentos jurdicos prprios de
licitaes, estabelecendo um regime jurdico de compras exclusivo da APO,
nos termos dos seus artigos 11 a 22.
J na Exposio de Motivos da medida provisria, os excelentssimos
senhores ministros Waldemar Manoel Silva de Souza, Paulo Bernardo Silva e
Nelson Jobim, expuseram conjuntamente (Exposio de Motivos n 00011/
ME/MP/MD):
[...]
5. Para assegurar a continuidade da gesto dos projetos que integram
a Carteira de Projetos Olmpicos, a Autoridade Pblica Olmpica contar
com um Presidente, a ser escolhido pelo Presidente da Repblica, aps
aprovao do Senado Federal, para o exerccio de um mandato de quatro anos, permitida sua reconduo.
[...]
7. A presente Minuta de Medida Provisria apresenta, ainda, Senhor Presidente, regime especfico para a aquisio de bens e a contratao de
obras e servios, inclusive de engenharia, necessrios realizao dos
Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olmpicos a ser definida pela APO.
8. O regime proposto observa integralmente os princpios constitucionais que regem a administrao pblica, porm inova ao possibilitar a

57
utilizao de mecanismos que propiciem maior agilidade nas contrataes necessrias ao cumprimento das obrigaes assumidas perante o
Comit Olmpico Internacional, em especial quanto aos prazos requeridos, considerando tratarem-se dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos,
eventos com datas certas e inalterveis.
9. Em razo da urgncia imposta pelos compromissos firmados pelo
pas, o regime proposto foi ampliado para agilizar o cumprimento das
obrigaes assumidas perante a Fdration Internationale de Football
Association FIFA, abrangendo tambm as contrataes relativas infra-estatura aeroporturia necessria realizao da COPA DO MUNDO
FIFA 2014, com o objetivo de permitir a utilizao de procedimentos licitatrios mais eficientes para as reformas, construes e ampliaes de
aeroportos, sempre com a estrita observncia dos princpios norteadores da administrao pblica.
10. Verifica-se, portanto, Senhor Presidente, que os ajustes propostos
visam, to somente, mitigar ao mximo os riscos de atrasos nos procedimentos licitatrios que possam impactar nas obras e servios pertinentes realizao dos compromissos assumidos pelo pas, alm de
salvaguardar os contratos celebrados quando da necessidade de alterao dos escopos por meio de modificaes de projetos que vierem a ser
solicitadas pelas entidades esportivas internacionais.
11. Destaque-se, por fim, que a minuta de Medida Provisria trata, tambm, da contratao de pessoal pela Autoridade Pblica Olmpica APO,
que ser efetivada por tempo determinado, na forma da Lei n 8.745,
de 9 de dezembro de 1993 e equipara a APO, para fins de comprometimento da LRF. O que em outras situaes de parceria com a iniciativa
privada poderia ser utilizado para escapar da LRF, nos consrcios parece
estar consecuo dos objetivos previstos no art. 2 da minuta, s pessoas
jurdicas referidas no art. 1 da Lei n 8.745, de 1993.
Por tais razes, que se entende como qualificada a posio do referido

consrcio pblico em regime especial.
Alm da elegibilidade diferenciada do mandatrio gestor do ente, conta a
APO com a possibilidade de contratao de pessoas por tempo determinado,
58
contratao de empregados temporrios, regime geral de previdncia, possibilidade de requisio de servidores das trs esferas consorciadas, estrutura
interna de controladoria, auditoria e correio, inverso de fases no processo
licitatrio, regramento prprio de disputa aberta e fechada, pr-qualificao de
interessados, dois novos tipos de critrio de julgamento, a saber, o de melhor
regulamentado tcnico ou contedo artstico e o de maior retorno econmico,
reduo dos prazos entre o edital e abertura de propostas, negociao direta
e restrio da publicidade de atos quando exigida dada a natureza do objeto.
Tambm foi compreendido algo que vedado na Lei Geral de Licitaes,
o que se denominou de contratao integrada, em que uma mesma licitao poder compreender a realizao de projeto executivo, do fornecimento de
bens e da realizao de obras e servios, montagem, execuo de teste, pr-operao e todas as demais operaes necessrias e suficientes para a entrega final
do objeto, com a solidez e a segurana especificadas. Frise-se que o conceito
deveras mais abrangente que a empreitada global, mencionada na lei geral,
pelo qual no se permitia que o elaborador do projeto fosse o executor deste.
A Medida Provisria n 489/2010, perdeu eficcia, e posteriormente, a
APO teve o seu protocolo de intenes de constituio ratificado pela Medida
Provisria n 503, de 22 de setembro de 2010, e aguarda regulamentao do
Poder Executivo.
3.1.5.2 Consrcio Pblico de Direito Privado
O consrcio privado consiste na associao de dois ou mais entes federativos, na forma de consrcio com personalidade jurdica de direito privado,
para busca de uma melhoria ou fim de comum interesse. tambm denominado consrcio pblico de direito privado, sem fins econmicos.
Para que tal consrcio se efetive, basta que haja o atendimento dos requisitos da legislao civil. A exceo regra est expressa pela prpria lei, que
determina que os consrcios pblicos observem as normas de direito pblico
no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao
de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela CLT.
O Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que definiu as possibilidades jurdicas dos Consrcios pblicos, entretanto, vedou a celebrao de
convnios com consrcios pblicos que no seja associao pblica. Mesmo
na modelagem consrcio pblico de direito privado, a nova entidade recepcionar atributos e normas de direito pblicos, quais sejam:

59
realizao de licitao e celebrao de contratos (Lei n 8.666/1993);

admisso de pessoal (concurso pblico); e
prestao de contas (tribunais de contas das esferas consorciadas).
Ou seja, apesar da caracterstica privada, sua performance sofrer a mesma limitao atualmente imposta administrao pblica em relao ao processo de aquisio e contratao de bens servios e obras, bem como a forma
de admisso de pessoal.
3.2 Empresas Estatais e Assemelhadas
A Constituio da Repblica de 1988 tratou das empresas estatais em

alguns dispositivos, a saber:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
[...]
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participao de qualquer delas em empresa privada;
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
[...]
5 - A lei oramentria anual compreender:
[...]
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio,
60
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com

direito a voto;
[...]
7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados
com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
[...]
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de
prestao de servios, dispondo sobre: (Redao dada pela Emenda
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; (Includo pela Emenda
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e
fiscal, com a participao de acionistas minoritrios; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no
podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
3 - A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado
e a sociedade.
4 - A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao
dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos
lucros.
5 - A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes

61
da pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a

s punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a
ordem econmica e financeira e contra a economia popular. (grifos nossos).
Esse conjunto de modelos, por serem de direito privado, com derrogaes

de direito pblico, tem maior flexibilidade que os modelos da Administrao Pblica de direito pblico, pois observam prioritariamente o regramento privado.
Apesar de crticas de alguns doutrinadores sobre a expresso empresas
estatais, essa continua sendo uma referncia direta ao conjunto formado por
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
So, de fato, entidades determinadas por caractersticas muito semelhantes. As principais diferenas entre empresas pblicas podem assim ser resumidas.
DIFERENAS29
EMPRESA PBLICA
CAPITAL
Pblico. Recursos da Administrao

direta ou indireta.
Pblico + particular. Prevalncia

do controle de aes votantes pelo
Poder Pblico.
FORMA
Qualquer forma societria dentre

as em direito admitidas.
Sociedade annima.
Justia federal.
Justia estadual.
COMPETNCIA
(mbito federal)
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
No que tange s empresas pblicas e s sociedades de economia mista estaduais e municipais, certo que essas paraestatais litigaro na justia
estadual, no juzo assim fixado na lei de organizao judiciria do respectivo
estado, consoante orientao pacfica do STJ.30
Essas so as diferenas bsicas existentes entre empresa pblicas e sociedades de economia mista. Passa-se a expor mais sobre as referidas organizaes a seguir.
Quanto s estatais, cabe destacar decises e interpretaes recentes
que tm alterado suas caractersticas e impactado as suas autonomias e
flexibilidades:
29 Adaptado de quadro semelhante de CARVALHO, Raquel Melo Urbano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podivm, 2008, p. 738.
30 CARVALHO, Raquel Melo Urbano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podivm, 2008,
p. 738.
62
a. quanto ao pessoal,31 corrente crescente de juristas tm defendido a

estabilidade principiolgica, pela qual mesmo sob regime celetista
os empregados de empresas estatais somente poderiam ser demitidos, mediante processo administrativo, garantido o contraditrio e a
ampla defesa, anlogo ao regime estatutrio;
b. quanto ao patrimnio,32 ainda considerado penhorvel e executvel
pela maioria da doutrina e jurisprudncia, mas h deciso do STF, com
efeito no vinculante, no sentido de so bens pblicos, que conforme
descrito para as autarquias caracterizam-se por imprescritibilidade, alienabilidade condicionada, no onerabilidade e impenhorabilidade.
O modelo empresarial tem sofrido aperfeioamentos, com algumas experimentaes que observaremos adiante, entretanto, cabe destacar que o
aperfeioamento fundamental para aquelas que de fato atuam no ambiente concorrencial, principalmente internacional. Sem maior flexibilidade a capacidade competitiva e a agilidade ficam menores e os custos maiores.
Nos ltimos anos muitas das empresas estatais passaram a ser empresas
multinacionais transnacionais, com sede no Brasil, com atuao em diversos
pases e aes em bolsa de valores em alguns deles, o que significa outros
regramentos alm dos nacionais, assim como a fiscalizao por outras entidades regulatrias e/ou fiscalizadoras de outros pases.
3.2.1 Empresa Pblica
As empresas pblicas encontram-se normatizadas no Decreto-Lei n

200/1967, em seu artigo 5, inciso II. Empresa pblica a pessoa jurdica de
capital pblico, instituda pelo Poder Pblico, com a finalidade prevista em lei.
31 Corrente que vem crescendo na doutrina do Direito Trabalhista e Administrativo, porm no h

nenhum julgado do STJ e STF adotando esta interpretao, mas parte do Ministrio Pblico do
Trabalho, em especial em So Paulo, adepta, inclusive, na Prefeitura de So Paulo temos o exemplo do que vem ocorrendo com a So Paulo Turismo S.A.

Ver voto do Ministro Seplveda Pertence quando do julgamento pela 1 Turma do STF do AGRegimental no RE n 461.452-PR, rel. min. Carmem Lcia, DJU de 16 de fevereiro de 2007, p. 41.
32 Matria controversa, entendimento adotado pelo STF no MS n 25.181-DF, rel min. Marco Aurlio,
Pleno do STF, DJU DE 16 de junho de 2006, P.06, com entendimento divergente posterior adotado
pelo STJ: REsp n 647.357-MG, rel min. Castro Filho, 3 Turma do STJ, DJU de 23 de outubro de 2006;
e REsp n 841.506-AL, rel. min. Jos Delgado, 1 Turma do STJ, DJU de 26 de outubro de 2006, p. 248.

63
A finalidade pode ser de atividade econmica ou de prestao de servios pblicos. Essas empresas tm em comum a atuao do Estado como explorador
de um nicho de mercado especfico, de forma a possibilitar o desenvolvimento de polticas pblicas.
Com foco distinto do que disposto pelo Decreto-Lei n 200/1967, apresentando conceito prprio sobre empresa pblica, o eminente professor Celso Antnio Bandeira de Mello leciona:33
Deve-se entender que empresa pblica federal pessoa jurdica criada por fora de autorizao legal como instrumento de ao do Estado, dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer
das formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente por
recursos de pessoas de Direito Pblico interno ou de pessoas de suas Administraes indiretas, com predominncia acionria residente na esfera federal.
Apresentando outro posicionamento, temos o entendimento do professor Jos dos Santos Carvalho Filho:34
Empresas Pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes
da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob
qualquer forma jurdica adequada a sua natureza, para que o Governo
exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas situaes,
execute a prestao de servios pblicos.
Um fator deveras relevante nos dois conceitos de empresa pblica foi a

excluso da expresso explorao de atividade econmica, visto que ambos
os autores concebem a existncia de empresas pblicas prestadoras de servios pblicos, tal como previsto no 1 do art. 173 da Constituio Federal,
que teve redao alterada pela Emenda n 19/1998.
No Brasil, as empresas pblicas se subdividem em duas categorias: empresa pblica unipessoal, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio
Paulo: Malheiros, 2008, p. 186.
Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2008, p. 444.
64
e empresa pblica de vrios scios governamentais minoritrios, que unem

seus capitais Unio, tendo, essa, a maioria do capital votante. A empresa pblica tanto pode ser criada, originariamente pelo Estado, como ser objeto de
transformao de autarquia ou de empresa privada.
Quanto ao capital, difere-se das sociedades de economia mista, porquanto nestas, ainda que a titularidade tambm seja do Poder Pblico, o capital social dividido tambm entre particulares, que adquire suas quotas por
meios da compra de aes.
Empresa pblica a pessoa jurdica criada com fora de autorizao legal, como instrumento de ao do estado, dotada de personalidade de direito privado, mas submetida a certas regras decorrentes da finalidade pblica,
constitudas sob qualquer das formas admitidas em direito, cujo capital seja
formado unicamente por recursos pblicos de pessoa de administrao direta ou indireta. Pode ser federal, municipal ou estadual.
Criao e extino dependem de autorizao especifica. Quanto organizao pode ser uma sociedade Comercial ou Civil, sendo organizada e
controlada pelo Poder Pblico.
A administrao das empresas pblicas federais no Brasil feita por dirigentes nomeados pelo presidente da Repblica. A partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, contemplou-se como princpio basilar atuao da
empresa pblica o princpio da eficincia, cujo objetivo uma maior credibilidade e celeridade dos atos praticados pelas mesmas.
O ingresso na carreira do emprego pblico se d somente por meio de
concurso pblico, assegurado o acesso por todo brasileiro ou estrangeiro naturalizado. Alm dos empregados de carreira, h outros trabalhadores que cumprem
funes nessas empresas. o caso dos terceirizados, estagirios e voluntrios.
Embora tal pessoa jurdica seja pertencente administrao pblica,
houve a princpio divergncia quanto obrigatoriedade da licitao, haja vista
o art. 171, 1, da CR/88 preconizar um regime privado. Contudo, ainda no foi
editado, portanto, o entendimento prevalente no sentido de obedincia ao
art.1 da Lei n 8666/1993, que a estabelece como destinatria.
A criao de empresas pblicas limitada pelo artigo 173 da CF, in verbis:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.

65
3.2.1.1 Empresas Pblicas Dependentes
As empresas pblicas dependentes so aquelas sustentadas por recursos repassados diretamente do errio no possuindo, ento, autonomia oramentria. O conceito de empresa estatal dependente foi introduzido no
mundo jurdico pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), assim disposto:
Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
[...]
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba
do ente controlador, recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no
ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria. [...] (grifos nossos).
Por este fato, toda a verba que lhes destinada deve constar da LOA,
desde as despesas com pessoal at as de insumos. Ao ser objeto da LOA, valem tambm para estas empresas e sua administrao as regras da LRF.
Vale observar que uma empresa, mesmo estatal, que presta servio ao
Estado e, portanto, recebe recursos contra a prestao desses servios, no
considerada, de regra, como empresa dependente, mas como controlada,
conforme se ver a seguir.
Na operao, essas empresas tm maior controle estatal sobre sua operao, principalmente, na gesto de sua organizao interna e de pessoal.
Alm de que seu oramento gerido diretamente pela Secretaria do Oramento Federal (SOF).
3.2.1.2 Empresas Pblicas no Dependentes
As empresas pblicas no dependentes so aquelas que possuem autonomia financeira em relao ao Estado e a qualquer ente federativo. Elas
prprias, por meio da atividade que exercem, esto incumbidas de gerar receita para todos seus gastos. Ou seja, por excluso, so as que no recebem
recursos para custeio e pessoal.
Dadas tais caractersticas, essas empresas detm maior autonomia em
relao ao Poder Executivo, em relao gesto de seus meios.
66
3.2.1.2.1 Correios e Infraero
Dentro do modelo das Empresas Pblicas no dependentes, os Correios

e a Infraero apresentam uma peculiaridade que as diferem das demais empresas pblicas no dependentes: ambas tm seus patrimnios considerados
como bens pblicos e possuem imunidade tributria. Essas duas diferenas
as assemelham s autarquias e fundaes pblicas e trazem diversos impactos no modelo de gesto, de pessoas, dos bens, financeira (endividamento) e
contbil.
Alm dos Correios e da Infraero, podem haver outras empresas pblicas federais com decises similares. A pesquisa deve ser feita caso a caso. Em
relao s duas empresas citadas esse assunto est pacificado pelo STF a
impenhorabilidade por equiparao Fazenda Pblica de bens de empresa
pblica prestadora de servio pblico, dentre outras prerrogativas prprias
de regime jurdico pblico, tambm pode ser observada na jurisprudncia do
Supremo.
Muito se discute sobre a extenso da imunidade tributria s empresas
pblicas ou sociedades de economia mista prestadoras de servio eminentemente pblico, a exemplo das decises do STF que agraciaram a Empresa de
Correios e Telgrafos (ECT) e a Infraero. Dentre os processos em tramitao no
STF que versam sobre a matria, pode ser citado o RE 580264/RS, interposto
pelo Hospital Nossa Senhora da Conceio S.A., sociedade de economia mista
prestadora de servios de sade.
Vislumbre-se que, apesar de o mrito recursal ainda no ter sido analisado, j houve deciso do STF reconhecendo a repercusso geral sobre a
matria, com a consequente admissibilidade do recurso extraordinrio. Seguramente, de se considerar uma grande vitria o feito, haja vista o grande
estreitamento dos critrios de admissibilidades recursais.
Cabe destacar que estas caractersticas j haviam sido adotadas anteriormente. A Lei n 5.064, de 2 de setembro de 1970 conferiu ao Hospital das
Clnicas de Porto Alegre, empresa pblica prestadora de servios pblicos, a
prerrogativa da iseno de tributos federais e caracterizou seus bens como
pblicos.
Outro processo que dispe de igual pano de fundo o RE 481525, interposto pelo Hospital das Clnicas de Porto Alegre, que busca o no pagamento de contribuies previdencirias. Esse recurso pende de julgamento. No
tem, porm, repercusso geral declarada, e mesmo sendo processo anterior

67
regulamentao de 2008, dever passar por tal crivo. H parecer da Procuradoria-Geral da Repblica por seu no provimento.
Caso essa modelagem seja pacificada, poderia ser uma alternativa prtica a ausncia do modelo da fundao estatal.
3.2.1.2.2 Brasil 2016
A Medida Provisria n 488, de 12 de maio de 2010, que perdeu eficcia, autorizou a criao da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S.A. (Brasil
2016), empresa pblica sob a forma de sociedade annima, responsvel, dentre outras atribuies, por executar e administrar a Carteira de Projetos Olmpicos e dar devida destinao ao legado esportivo das Olimpadas de 2016.
Trata-se de uma empresa pblica com arcabouo de prerrogativas diferenciado, em relao s demais empresa pblicas federais ordinrias, no chegando, todavia, a se caracterizar como um tertium genus das empresas estatais.
uma empresa pblica, de sociedade annima, que j possui, na medida
provisria que lhe autoriza a criao a regulamentao parcial dos rgos diretivos e respectivas delegaes estatutrias, no informando claramente a MP,
como se dar a relao com a Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976, a qual
entendemos de aplicao indispensvel.
A Brasil 2016 possui prazo de durao determinado (at 31 de dezembro
de 2018, prorrogvel por at mais dois anos) e seu quadro efetivo dever ser
formado por empregados concursados CLT. A MP, porm, silente em dar
destinao a estes quando do fim das atividades comerciais da empresa, o que
nos leva a crer que sero dispensados ou lei futura dispor sobre a situao
especial desses.
Ainda, h, na MP, regime jurdico diferenciado:
no art. 5, pargrafo nico, diz que a relao da empresa Brasil 2016
com as pessoas e entes pblicos ser contratual, porm, assegura-lhe
a dispensa de licitao;
nos arts. 12 e 13, tratam da contratao de pessoal temporrio pela
Brasil 2016, o primeiro pela Lei 8.745, de 9 de dezembro de 1993,
na forma do inciso IX do caput do art. 37 da CR/88 de direito pblico , e o segundo contratos de trabalho por prazo determinado, nas hipteses e prazos previstos na CLT, excludo o contrato de
experincia.
68
Essas so as caractersticas e peculiaridades da Brasil 2016, empresa pblica especial.

Apesar da MP ter perdido eficcia demonstra a necessidade de reflexo
dos modelos de implementao de polticas pblicas, uma vez que a prpria
Unio, responsvel pela Lei do Estatuto da Empresa Estatal, continua criando
novos modelos, antes da concretizao da referida lei.
3.2.2 Entidades Binacionais
A parceria de dois pases para realizar um empreendimento um instrumento comum hodiernamente. D-se a essas empresas o nome de binacionais e elas tm como objetivo buscar conjugar dois interesses comuns, quais
sejam, a constituio, ou melhor, a unio entre duas nacionalidades diversas
para alcanar uma finalidade. Parcerias desse tipo so realizadas mediante
Tratados, no sentido de tentar harmonizar as legislaes, criando-se uma lei
nica para que as empresas dos dois estados interajam entre si ampliando,
portanto, os seus mercados.
O Brasil apresenta parcerias notveis com pases integrantes do Mercado
Comum do Cone Sul (Mercosul), algumas delas com a Argentina.35 O Estatuto
das Empresas Binacionais Brasileiro-Argentinas originou-se da concordncia
de vontades entre os governos do Brasil e da Argentina e da necessidade de
uma maior integrao econmica entre os dois pases vizinhos, com o escopo
de se tornarem mais estreitas as relaes comerciais, rumo consolidao do
Mercado Comum do Cone Sul, cujo principal sustentculo funda-se no bom
relacionamento entre os dois pases em tela.
H alguns projetos de criao de empresas binacionais Brasil-Argentina.
A Eletrobras, em conjunto com a estatal argentina Ebisa (Empreendimentos
Energticos Binacionais Sociedade Annima) devero iniciar, em 2012, as
obras de construo de duas grandes hidreltricas binacionais nos rios Uruguai, Garabi e Roncador. Outra binacional que deve surgir uma usina nuclear
enriquecedora de urnio e geradora de energia.
Uma empresa binacional considerada por alguns o tipo ideal para aqueles pases que desejam participar de um processo de integrao econmica, tal
como o Mercosul e, alis, vem sendo reconhecido desde o fim da dcada dos
35 LAWAND, Jorge Jos. Empresas binacionais brasileiro-argentinas no Mercosul. Disponvel
em: < http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas>.

69
anos 1960, quando se iniciavam em vrias partes do mundo a formao de blocos comerciais entre os pases, com o intuito de dinamizarem e desenvolverem
o comrcio e as economias regionais.
A principal caracterstica de uma empresa binacional o alargamento
regional da sua constituio e base de produo industrial, o que representa
uma vantagem econmica, pelo fato de se ampliar o mercado consumidor. As
decises sero controladas e localizadas nos prprios pases integracionistas
e em especial com metas voltadas para os mercados consumidores da regio
do mercado comum.
As empresas binacionais produzem conforme as necessidades do mercado regional, sempre atentas s transformaes econmicas e polticas, de acordo com o que for estabelecido pelos pases componentes do bloco econmico.
Ao se falar em empresa binacional, impossvel no tratar tambm da
questo de Itaipu, entidade formada entre Brasil e Paraguai. O tratado que
deu origem ao projeto foi firmado entre os pases em 1973, mas ela se difere
das demais empresas binacionais pelo fato de estar fundamentada em duas
ordens jurdicas, podendo ser denominada, portanto, de pessoa jurdica de
direito privado binacional. A natureza jurdica de Itaipu , pois, essencialmente
diversa daquela das organizaes internacionais.
Por fim, cita-se tambm a parceria entre Brasil e Ucrnia na formao
do Alcntara Cyclone Space, empresa que est fixada na Base de Alcntara e
visa ao lanamento de satlites, unindo as tecnologias brasileiras e ucranianas
para um fim comum.
Uma caracterstica das empresas binacionais que estas so regidas
pelo acordo ou tratado bilateral especfico celebrado e no pelas regras de
cada pas, a no ser que isso seja disposto no referido instrumento. Assim, por
exemplo, podem ter regras diferenciadas de seleo e contratao de bens,
servios e pessoal, bem como dos respectivos controles.
3.2.3 Sociedade de Economia Mista
As sociedades de economia mista esto devidamente normatizadas

tambm no Decreto-Lei n 200/1967, em seu artigo 5, inciso III. Diferenciando-se das empresas pblicas, as sociedades de economia mista pressupem
a atuao de capital privado na explorao de atividade econmica, com
exceo das atividades submetidas a monoplio estatal, dispostas no artigo
177 da CR/88.
70
Mais uma vez, apresenta conceito diverso ao legal a doutrina majoritria, encabeada novamente pelo professor Celso Antnio Bandeira de Mello.
Vejamos:36
Sociedade de economia mista federal h de ser entendida como a pessoa
jurdica cuja criao autorizada por lei, como instrumento de ao do
Estado, dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a
certas regras especiais decorrentes dessa sua natureza auxiliar da atuao governamental, constituda sob a forma de sociedade annima,
cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou
entidade de sua Administrao indireta, sobre remanescente acionrio
de propriedade particular.
Em nova manifestao, apresenta-se tambm o professor Jos dos Santos Carvalho Filho:37
Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado,
integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao
legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a explorao de
atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de servios pblicos.
Observe-se que, nos dois conceitos doutrinrios, a expresso explorao de atividade econmica deixada para trs na conceituao do instituto,
volvendo-se ento possibilidade de sociedades de economia mista prestadoras de servio pblico.
3.2.3.1 De Capital Fechado
No foi encontrado at o momento nenhuma sociedade de economia

mista federal de capital fechado para ser citada.
Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 190.
Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2008, p. 444.

71
A diferena desta modelagem para a de capital aberto a existncia de

aes em bolsas de valores, na ltima. Muitos estados adotam essa modelagem em suas estatais.
No levantamento realizado, ficamos em dvida se o Grupo Hospitalar
Conceio seria enquadrado nessa modelagem, mas, por informaes fornecidas pelo DEST/MP , este seria empresa pblica.
3.2.3.2 De Capital Aberto
Por se tratar de uma sociedade por aes, as sociedades de economia

mista podem ter aes negociadas na bolsa de valores, desde que siga os
requisitos estabelecidos na Lei n 6.404/1976 e nos normativos da CVM.
A abertura de capital mediante IPO (Initial Public Offering) a forma mais
comum de angariar recursos do mercado para investimento interno e desenvolvimento empresarial. Porm, para que isso ocorra, uma empresa deve estar
muito bem organizada e preparada para as benesses e reveses de ter capital
externo e a consequente participao de terceiros na administrao do negcio, direta ou indiretamente.
Acionistas querem resultados rpidos e prticas de gesto corporativas
so indispensveis para estabelecer confiabilidade mnima aos que querem
investir.
Se abrir o capital pode ser a alternativa mais rpida de obteno de recursos, pode tambm ser a forma mais provvel de determinar a falncia de
uma empresa mal estruturada.
A estrutura de uma sociedade de economia mista de capital aberto
muita parecida com a de uma de capital fechado, porm, os sistemas e mecanismos de controle interno e externos tendem a ser muito mais rgidos.
importante salientar que a maioria da doutrina caminha no sentido
de que a obteno de lucro, caracterstica das empresas com ao negocial
em bolsa de valores, no se coaduna com o exerccio do poder de polcia
administrativa.
importante, tambm, tecer algumas consideraes sobre o mercado
de capitais brasileiro e sua variao diante o cenrio internacional e a linha do
tempo.
Aps anos de descrdito, junto com o crescimento do pas e de alguns
ajustes internos exitosos, houve um grande influxo de capital estrangeiro ao
mercado de valores brasileiro.
72
Um dos motivos que asseguraram tal influxo foi, sem dvida, a revitalizao do mercado brasileiro de capitais, aperfeioando a sua regulamentao e
assegurando maior proteo ao investidor e a melhoria das prticas de governana de nossas empresas.
Entre as medidas internas adotadas a aprovao da Lei n 10.303,de 31
de outubro de 2001 e a criao do Novo Mercado e dos nveis 1 e 2 de governana corporativa pela Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), foram as mais
importantes.
No cenrio internacional grandes mudanas ocorreram. Diante de um
grave escandalo financeiro intenacional (Enron), os EUA modificaram sua legislao. A Lei Sarbanes-Oxley, apelidada de SOX, teve como objetivo evitar o
esvaziamento dos investimentos financeiros e a fuga dos investidores causada pela aparente insegurana a respeito da governana no mercado de valores norte-americano.
Pela norma, foi determinada s empresas de capital aberto negociveis
em bolsas norte-americanas a criao de mecanismos de auditoria e segurana
confiveis, incluindo ainda regras para a criao de comits encarregados de supervisionar suas atividades e operaes, de modo a mitigar riscos aos negcios,
evitar a ocorrncia de fraudes ou assegurar a existncia de meios de identificao das ocorrncias, garantindo a transparncia na gesto das empresas.
Atualmente grandes empresas com operaes financeiras no exterior
seguem a Lei Sarbanes-Oxley. A lei tambm afetou dezenas de empresas brasileiras que mantm ADRs (American Depositary Receipts) negociadas na NYSE,
como a Petrobras.
As estatais enquadradas nesse grupo dispem, alm dos controles habituais do Ministrio Pblico da Unio (MPU) e do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) e da superviso ministerial, de conselho de administrao, conselho fiscal, auditoria externa independente e auditoria interna.
Se a empresa for do setor financeiro com Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), alm dos controles acima, haver tambm, fiscalizao e controle por
parte do Bacen.
As caractersticas da gesto de meios similar ao das empresas pblicas,
com adoo das normas pblicas de licitao e contratao e concurso pblico.
Essa caracterstica de dispor de aes negociadas em bolsas estrangeiras, talvez seja outra possibilidade de subclassificao a ser considerada
futuramente.

73
3.2.3.2.1 Petrobras e Eletrobras (sistemtica de compras especfica)
Duas empresas atualmente podem ser enquadradas nesta subclassificao, a Petrobras e a Eletrobras, pois, alm das caractersticas de sociedades de economia mista de capital aberto, dispem de regime especial de
compras, talvez uma espcie de antecipao do disposto no inciso III do 1
do art. 173 da CR/88. A Petrobras, dado o volume de compras que executa e
as peculiaridades de seu negcio, foi agraciada pela Lei n 9.478, de agosto
de 1997, com a previso de um sistema de compras diferenciado do padro
licitatrio da Lei n 8.666/1993. Assim prev o art. 67: Art. 67. Os contratos
celebrados pela Petrobras, para aquisio de bens e servios, sero precedidos de procedimento licitatrio simplificado, a ser definido em decreto do
Presidente da Repblica.
O Decreto n 2.745, de 24 de agosto de 1998 traz, em seu anexo, o procedimento licitatrio prprio para compras feitas pela Petrobras. Apesar de
diferente do procedimento da Lei n 8.666/1993, os requisitos licitatrios da
Petrobras no so poucos.
Cabe salientar que o TCU proferiu a Deciso n 663, de 8 de julho de
2002, entendendo pela inconstitucionalidade do art. 67 da Lei n 9.478/1997.
E com base nisso, determinou que a Petrobras voltasse a seguir os ditames da
Lei n 8.666/1993, tendo em vista a invalidade do decreto que regulamentava
seu regime licitatrio simplificado.
Esse entendimento, contudo, no foi acolhido pelo STF. Ao analisar mandado de segurana contra o ato (deciso) do TCU, o STF entendeu pela incompetncia deste para declarar a inconstitucionalidade do art. 67 da Lei n
9.478/1997. Consignou que o art. 71 da Constituio, veiculador das competncias do TCU, no dispe sobre anlise de constitucionalidade de normas.
Em sede de liminares, o STF j concedeu diversas vezes a segurana para
a Petrobras utilizar seu regime licitatrio simplificado. Ainda assim, o TCU persiste nas declaraes de inconstitucionalidade do referido dispositivo. Para
tanto, vale-se da Smula n 347 do prprio STF, que lhe concedeu competncia para isso ao dispor que: O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico.
A referida questo no tarda a ser pacificada.
Com relao Eletrobras, podemos dizer que uma sociedade de
economia mista de capital aberto sob controle acionrio do Governo Federal
brasileiro e atua como uma holding, dividida em gerao, transmisso e
74
distribuio, criada em 1962 para coordenar todas as empresas do setor

eltrico.
Suas funes e atribuies sofreram transformaes ao largo do tempo,
diminuindo-se por consequncia da criao das Aneel, ONS, CCEE, EPE, entre outras instituies, conquanto a Eletrobras tenha figurado por um bom tempo no
rol do Plano Nacional de Desestatizao (PND), sendo excluda no ano de 2004.
Com relao ao procedimento especial de compras da Eletrobras, cabe
trazer baila a converso, no dia 28 de maio de 2009, da Medida Provisria
n 450,de 10 de outubro de 2008, na Lei n 11.943. Em seu artigo 19, restou
conferida nova redao para o art. 15, 2, da Lei n 3.890-A/1961 (que dispe
sobre a Eletrobras), inserindo a inovao que segue:
A aquisio de bens e a contratao de servios pela Eletrobras e suas
controladas podero dar-se tanto na modalidade consulta e prego, observados, no que for aplicvel, os arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 16 de
julho de 1997, e nos termos de regulamento prprio, bem como poder
dar-se por procedimento licitatrio simplificado a ser definido em
decreto do Presidente da Repblica. (grifo nosso).
Novamente, delegou-se competncia ao chefe do Executivo para editar

decreto criando sistema licitatrio simplificado.
At o momento no se tem conhecimento da edio do Decreto que
estabelece o regime licitatrio simplificado da Eletrobras. Todavia, espera-se
do STF mesmo tratamento dado ao art. 67 da Lei n 9.478/1997. No obstante, at que haja uma deciso com efeito erga omnes do STF, provvel que o
TCU oponha-se tambm s licitaes da Eletrobras, cabendo a esta o ingresso
individualizado de aes assecuratrias.
Novamente o entendimento do STF dever trazer como argumento que
a Eletrobras se trata de uma empresa da Administrao Indireta e que deve
estar em situao de igualdade para concorrer no setor privado.
Em verdade, o regamento de aquisies e contrataes mais moderno e
gil se faz necessrio dada as caractersticas dessas duas estatais gigantes brasileiras, principalmente, quando, cada vez mais, se impe sobre elas a necessidade de obter resultados, de rentabilidade e competitividades equivalentes
aos seus concorrentes.
Entretanto, esse regramento, certamente, seria muito til nas demais estatais que concorrem nos seus respectivos mercados.

75
3.3 Entidades Paraestatais
Nesse grupo, inclumos dois universos muito distintos, as corporaes

profissionais e os servios sociais autnomos. Ambos atuam justapostos ao
Estado, entretanto o primeiro tem caractersticas pblicas, inclusive poder de
polcia e o outro no.
3.3.1 Corporaes Profissionais
3.3.1.1 Autarquias Profissionais
medida que vo surgindo, ou se tornando relevantes com o decorrer dos

anos, as profisses necessitam de uma central que organize os procedimentos e
mtodos empregados pelos profissionais, emita certificados e faa toda a parte
burocrtica da profisso: so as chamadas corporaes profissionais.
Nem todas as profisses possuem uma corporao ou conselho. A profisso de artista, embora reconhecida e regulamentada por lei, no tem organizao central. H atualmente dezenas de projetos de lei em tramitao
pretendendo a criao de conselhos profissionais, tendo em vista a ampliao
do nmero de profisses existentes.
As corporaes profissionais so pessoas jurdicas de direito pblico, mas
no integram a mquina estatal. Entre suas competncias esto a de regulamentar, fiscalizar e desenvolver toda a parte burocrtica ligada profisso que
rege. Para exercer o poder de fiscalizao, as corporaes contam com poder
de polcia, o qual j foi objeto de intensa discusso jurdica, podendo at mesmo afastar e impedir um profissional do exerccio da profisso.
Apesar de terem sido previstas nas constituies de 1937 e de 1964, as
corporaes profissionais no foram listadas pela Carta Magna de 1988. No
obstante, sua criao somente se d mediante lei, dado o carter fiscalizatrio
dessas entidades.
A contratao de pessoal e a aquisio de bens e servios so regidas
pelo direito privado, no exigindo concurso pblico nem licitao especial,
apesar de no ser pacfica ou uniforme a atuao dos diversos conselhos.
3.3.1.2 OAB Entidade Suis Generis
A OAB uma corporao profissional brasileira singular, em face do relevo constitucional atribudo s suas atividades. Regida pela Lei n 8.906, de 4 de
76
julho de 1994, a OAB possui caractersticas to diferentes das outras corporaes que foi considerada uma entidade sui generis pela doutrina.
Segundo acrdo da ADIn n 3.026-4 do DF, cujo relator foi o eminente min. Eros Grau, a OAB considerada um servio pblico independente,
categoria exclusiva dessa instituio quando comparada s outras do direito brasileiro. Esse acrdo teve como fundamentao por ser a OAB a nica
corporao profissional com assento constitucional. Outra discusso que foi
apaziguada por tal acrdo versa sobre a natureza jurdica da OAB. Consta do
acrdo que a OAB no est includa na categoria na qual se inserem essas
que tem se referido como autarquias especiais.
A OAB no est subordinada ao controle estatal, nem configura entidade
da administrao indireta, sendo completamente independente. O Estatuto
da OAB, no art. 44, 1, estabelece essa independncia, j confirmada pelo
STF, seno vejamos:
Art. 44. [...]
1 A OAB no mantm com rgos da Administrao Pblica qualquer
vnculo funcional ou hierrquico.
3.3.2 Servio Social Autnomo
Sobre a entidade servio social autnomo (SSA) , escreveu Hely Lopes Meirelles:38
So todos aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito
Privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais
ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies para fiscais. So entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e
patrimnio prprios, revestindo a forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao
desempenho de suas incumbncias estatutrias. (grifos nossos).
Acrescenta o autor que tais entidades,

38 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1996,
p. 338.

77
embora oficializadas pelo Estado, no integram a Administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo,
cooperando nos setores, atividades e servios que lhes so atribudos,
por considerados de interesse especfico de determinados beneficirios.
Recebem, por isso, oficializao do Poder Pblico e autorizao legal para
arrecadarem e utilizarem na sua manuteno contribuies para fiscais,
quando no so subsidiadas diretamente por recursos oramentrios da
entidade que as criou. (grifo nosso)
Em resumo, SSA so entidades privadas, sem fins econmicos, criadas

por Lei, no integrantes da Administrao Pblica Indireta, que atuam em
colaborao com o Poder Pblico, em atividades de interesse coletivo e
utilidade pblica, entretanto sem subordinao hierrquica e segundo as
regras do setor privado.
A Constituio Federal no prev explicitamente a possibilidade de criao de novos SSA. Porm, tal matria deve ser entendida como de competncia infraconstitucional.
No obstante, existem excertos da CR/88 alusivos s SSA direta ou indiretamente. Nesse sentido, cabe ressaltar o artigo 149, caput, quando estabeleceu competncia exclusiva da Unio para legislar sobre contribuies
sociais de interesse de categorias profissionais e econmicas, que, conforme
o conceito de SSA j apresentado, so receitas possveis de manuteno dos
mesmos.
Em semelhante campo de abordagem, podemos citar o artigo 150, inciso VI, alnea c, da CF/88, quando dispe sobre a vedao parcial ao direito de
tributar pela no criao de impostos sobre patrimnio, renda e servios das
instituies de educao e assistncia social, sem fins lucrativos. Por conseguinte, e de forma mais explcita, foram resguardadas de qualquer questionamento as vantagens dos SSA criados anteriormente CF/88, pela manuteno de suas contribuies mantenedoras, nos termos do artigo 240.
Preparando campo para a criao de nova entidade sob a modalidade
de SSA, os Atos e Disposies Constitucionais Transitrios estabeleceram em
seu artigo 62 a previso de criao do Servio Nacional de Aprendizagem
Rural (Senar). Por derradeiro, quanto ao histrico legislativo dos SSA, vale lembrar que, no mbito infraconstitucional, o Decreto-Lei n 200/1967 j previa a
necessidade de Controle Externo pelo Estado dos SSA. O referido modelo fora
concebido na dcada de 1940 pelo conjunto atualmente conhecido como
78
Sistema S (Do Governo Federal pr-CR/88): Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai 1942); Servio Social da Indstria (Sesi 1946); Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (Senac 1946); Servio Social do
Comrcio (Sesc 1946).
Aps a Constituio de 1998, o Governo Federal realizou a expanso do
modelo S, mediante a criao das seguintes entidades: Servio Nacional de
Aprendizagem Rural (Senar 1991); Servio Social de Transporte (Sest 1993);
Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (Senat 1993); Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae 1990); Associao
das Pioneiras Sociais (APS 1991), responsvel pela Rede Sarah de Hospitais do
Aparelho Locomotor; Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo
(Sescoop 1998); Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil (Apex-Brasil
2003); e Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI 2004).
Trs so os modelos bsicos de SSA: servios mantidos por contribuies
para fiscais; servios mantidos por oramento pblico (contrato de gesto ou
convnio); e, atualmente, vem se adotando o modelo de servio gestor de
fundo especial.
Podemos definir as vantagens e desvantagens do modelo SSA pelo cotejo de suas caractersticas aos rgos da Administrao Direta, aos entes da
Administrao Indireta e s pessoas jurdicas de direito privado. Temos um
modelo prximo do Poder Pblico e no submetido s regras pblicas; sua
instituio autorizada por lei, e na forma da lei, controlada pelo Poder Pblico; e , na prtica, to flexvel quanto as entidades de colaborao.
O sistema de contratao de pessoal segue regras prprias elaboradas
por cada SSA, sendo o regime de trabalho o da CLT. efetuada uma pesquisa
para que sejam pagos salrios com valores condizentes com o do mercado.
Para as compras, so utilizadas regras prprias de licitao e contratos (procedimento similar). A definio da estrutura e organizao interna, bem como
a do oramento de custeio/investimento, ficam exclusivamente a cargo da SSA.
O controle dos SSA pode ser realizado por um conselho de administrao (decises e designao dos conselheiros); um conselho fiscal (designao
dos conselheiros); ou por contrato de gesto (polticas, diretrizes, indicadores,
metas, plano de ao).
Um fator realmente importante e que merece destaque que os empregados e dirigentes dos SSA no esto submetidos ao teto remuneratrio do
servio pblico, fato que servir de especial atrativo para absoro e manuteno de mo de obra qualificada na entidade nascente.

79
Tal fato se justifica por tratarem-se os SSA de sociedade, associao ou

fundao de carter privado. Porm, somente este requisito no o afastaria
da aplicao do teto remuneratrio constitucional, visto que a outros entes
de personalidade jurdica privada, em regime hbrido de aplicao do direito,
se aplicam o referido teto.
Em verdade, a Carta Magna, em seu artigo 37, inciso XI, cria a limitao
remuneratria, aplicando o teto remuneratrio aos
ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores
de mandato eletivo e dos demais agentes polticos.
J no 9 do mesmo artigo, estende-se a limitao remuneratria s

empresas pblicas e s sociedades de economia mista, e suas subsidirias
dependentes.
Ora, os SSA no so entidades pertencentes Administrao Pblica
Direta ou Indireta. So entes de cooperao privados e interpretao diversa
levaria a equipar-los integralmente ao regime aplicvel s empresas pblicas
e/ou sociedades de economia mista, sendo que tornaria desnecessria sua
existncia no mundo fenomnico. Esses ltimos, no obstante serem privados, se submetem superviso e tutela direta do Estado e a eles, por fora
constitucional, aplicam-se o referido teto.
A matria do teto remuneratrio aplicado aos SSA ainda no foi discutida pelo egrgio STF. Porm, em face das decises que antecedem ao tema,
em especial as ltimas deliberaes da corte que so unnimes em extrair os
SSA do rol de entes pertencentes Administrao Pblica, de se crer que
caminhe neste sentido a evoluo jurisprudencial.
Inferem-se decises que so categricas em afirmar o carter privado dos
SSA e a necessidade de evoluo dos modelos de atuao do Estado. Vejamos:
ADI1864/PR-PARAN
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. MAURCIO CORRA
Relator(a) p/ Acrdo: Min. JOAQUIM BARBOSA
Julgamento: 08/08/2007rgo Julgador: Tribunal Pleno
Publicao
80
DJe-078 DIVULG 30-04-2008 PUBLIC 02-05-2008 EMENT VOL-02317-01

PP-00089
Parte(s)
REQTE.: CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAO - CNTE
ADVDOS.: JULIANA ALVARENGA DA CUNHA E OUTROS
REQTE.: PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT
ADVDOS.: LUIZ ALBERTO DOS SANTOS E OUTROS
REQDO.: GOVERNADOR DO ESTADO DO PARAN
ADV.: MRCIA DIEGUEZ LEUZINGER
REQDA.: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARAN
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EDUCAO. ENTIDADES
DE COOPERAO COM A ADMINISTRAO PBLICA. LEI 11.970/1997
DO ESTADO DO PARAN. PARANAEDUCAO. SERVIO SOCIAL AUTNOMO. POSSIBILIDADE. RECURSOS PBLICOS FINANCEIROS DESTINADOS EDUCAO. GESTO EXCLUSIVA PELO ESTADO. AO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Na sesso plenria de 12 de abril
de 2004, esta Corte, preliminarmente e por deciso unnime, no conheceu da ao relativamente Confederao Nacional dos Trabalhadores
em Educao-CNTE. Posterior alterao da jurisprudncia da Corte acerca da legitimidade ativa da CNTE no altera o julgamento da preliminar
j concludo. Precluso. Legitimidade ativa do Partido dos Trabalhadores
reconhecida. 2. O PARANAEDUCAO entidade instituda com o
fim de auxiliar na Gesto do Sistema Estadual de Educao, tendo
como finalidades a prestao de apoio tcnico, administrativo, financeiro e pedaggico, bem como o suprimento e aperfeioamento dos recursos humanos, administrativos e financeiros da Secretaria Estadual de Educao. Como se v, o PARANAEDUCAO tem
atuao paralela da Secretaria de Educao e com esta coopera,
sendo mero auxiliar na execuo da funo pblica - Educao. 3. A
Constituio federal, no art. 37, XXI, determina a obrigatoriedade
de obedincia aos procedimentos licitatrios para a Administrao
Pblica Direta e Indireta de qualquer um dos Poderes da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios. A mesma regra no
existe para as entidades privadas que atuam em colaborao com
a Administrao Pblica, como o caso do PARANAEDUCAO. 4.

81
A contratao de empregados regidos pela CLT no ofende a Constituio porque se trata de uma entidade de direito privado. No
entanto, ao permitir que os servidores pblicos estaduais optem pelo regime celetista ao ingressarem no PARANEDUCAO, a norma viola o artigo 39 da Constituio, com a redao em vigor antes da EC 19/1998. 5.
Por fim, ao atribuir a uma entidade de direito privado, de maneira ampla,
sem restries ou limitaes, a gesto dos recursos financeiros do Estado
destinados ao desenvolvimento da educao, possibilitando ainda que
a entidade exera a gerncia das verbas pblicas, externas ao seu patrimnio, legitimando-a a tomar decises autnomas sobre sua aplicao,
a norma incide em inconstitucionalidade. De fato, somente possvel ao
Estado o desempenho eficaz de seu papel no que toca educao se estiver apto a determinar a forma de alocao dos recursos oramentrios
de que dispe para tal atividade. Esta competncia exclusiva do Estado, no podendo ser delegada a entidades de direito privado. 6. Ao
direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente, para
declarar a inconstitucionalidade do artigo 19, 3 da lei 11.970/1997 do
estado do Paran, bem como para dar interpretao conforme Constituio ao artigo 3, I e ao artigo 11, incisos IV e VII do mesmo diploma
legal, de sorte a entender-se que as normas de procedimentos e os critrios de utilizao e repasse de recursos financeiros a serem geridos pelo
PARANAEDUCAO podem ter como objeto, unicamente, a parcela dos
recursos formal e especificamente alocados ao PARANAEDUCAO, no
abrangendo, em nenhuma hiptese, a totalidade dos recursos pblicos
destinados educao no Estado do Paran.
Nesse sentido, criticando posicionamento anterior adotado pelo egrgio TCU o doutrinador Jos dos Santos Carvalho Filho39 j se manifestava
explicitamente por ser inaplicvel o teto remuneratrio previsto no artigo 37,
inciso XI, da CF/88, aos servios sociais autnomos. Vejamos:
Diante desses elementos, no abonamos, com a devida vnia a recomendao que o Tribunal de Contas da Unio tem dirigido a algumas
dessas entidades no sentido de que seus dirigentes tenham limitao
39 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos . Manual de Direito Administrativo. 19. ed. rev., ampl. e atual.
Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008, p. 483.
82
remuneratria, na forma do art. 37, XI, da CF. Chega a ser surpreendente

essa posio do TCU. O art. 37 da Constituio tem como destinatrios
apenas a Administrao Direta e as entidades da Administrao Indireta,
conforme est expresso em seu texto, e, se assim , no pode o intrprete alargar os parmetros que o Constituinte fixou. O dispositivo, portanto, no alcana dirigentes e empregados dessas entidades. A recomendao, por conseguinte, est contaminada de vcio de legalidade e de
constitucionalidade, rendendo ensejo sua invalidao.
Em que pese o posicionamento equivocado firmado primeiramente

pelo colendo TCU, hodiernamente, aps reviso de entendimento, vige a tese
no tribunal de ser inaplicvel o teto remuneratrio aos servios sociais autnomos. Vejamos:
Os servios sociais autnomos, embora no integrem o rol de entidades sujeitas aos limites remuneratrios constantes do inciso XI do art.
37, devem ter como balizadores os salrios praticados pelo mercado
AC-2788-36/06-1 MV. 9. Como se v, a nova redao dada ao inciso XI
do art. 37 da Carta Magna enumera as entidades que devem obedecer ao limite remuneratrio ali fixado. Considerados entes paraestatais,
os servios sociais autnomos, como o Sebrae/CE, no se incluem nem
no universo da administrao pblica direta nem no da administrao
indireta. Da mesma forma, por no serem empresas pblicas nem sociedades de economia mista, a eles no se aplica o contido no 9 do
mesmo artigo. 10. Assim, a interpretao literal da norma indica que os
limites remuneratrios previstos na Constituio Federal no mais se
aplicam s entidades do Sistema S. 11. Nesse sentido, cito duas recentes
deliberaes da 1 Cmara, Acrdos n 2.788 e 3.441/2006 (sesses de
3/10 e 28/11/2006, respectivamente), mediante as quais aquele Colegiado, ao apreciar recursos de reconsiderao em processos referentes
ao Sebrae e ao Sesc/SP, entendeu que os servios sociais autnomos,
a partir da EC n 41/2003, no mais se sujeitam aos limites remuneratrios de que trata o art. 37 da Constituio Federal. 12. Nos votos que
embasaram as mencionadas deliberaes, os relatores deixam claro que
tal posicionamento no significa que o Sebrae, e por extenso as demais entidades pertencentes ao Sistema S, tero total liberdade para
estipular os salrios que bem entender para sua diretoria. Tais entidades

83
recebem recursos de natureza parafiscal, prestam contas ao TCU e esto sujeitas observncia dos princpios da moralidade, da economicidade e da impessoalidade, entre outros. Alm disso, uma deciso sobre
quaisquer acrscimos remuneratrios submetida a diversas instncias
deliberativas internas e sujeita-se aos rgos prprios de administrao
e controle, e ter como balizadores os salrios praticados pelo mercado.
Ademais, eventuais excessos nesse sentido podero ser questionados
pelo prprio TCU. AC-2328-49/06-P UA. Ver tambm: AC-3441-44/06-1
AN, AC-0495-07/07-1 MV.
A remunerao nos SSA, porm, no de todo livre, devendo observar

estritamente os padres de mercado.
No mbito dos SSA autorizados a serem institudos por leis federais
que atuam em capacitao e formao profissional, destacamos: Senai, Senac,
Senar, Senat e Sescoop. Alm do Sebrae, que atua no s em capacitao, mas
tambm em extenso e consultoria para o setor alvo.
Essas instituies demonstraram amplamente a capacidade de produo de resultados, ou seja, a oferta de profissionais qualificados para a atuao
nos respectivos segmentos econmicos. Esse resultado traduzido na imagem positiva e no amplo reconhecimento que gozam na sociedade brasileira.
Recentemente, mais especificamente em julho de 2008, o Governo
Federal, por intermdio do Ministrio da Educao, fechou acordo com o
Sistema S, visando ampliao do atendimento gratuito a estudantes e trabalhadores de baixa renda, demonstrando atuao de tais instituies em
atendimento s necessidades das polticas pblicas. Diferentemente dos
modelos de OS e Oscip, o modelo SSA no dispe de uma lei quadro, nem
mesmo de um padro.
3.3.2.1 Sebrae, Apex e ABDI
Dentre os SSA, alguns merecem destaque por suas peculiaridades. o

caso do Sebrae, da Apex e da ABDI.
O Sebrae foi a primeira derivao do modelo SSA, pois foi o primeiro a
no se enquadrar diretamente no escopo do art. 240 da CR/88, ou seja, entidades privadas de servio social e de formao profissional.
Apesar de se enquadrarem como SSA, tanto a Apex quanto a ABDI foram
institudas por Lei (Lei n 10.668, de 14 de maio de 2003, para a Apex, e Lei
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n 11.080, de 30 de dezembro de 2004, para a ABDI). Alm disso, uma frao

da contribuio parafiscal que encaminhada ao Sebrae redirecionada a
essas duas entidades, numa forma especial de fomento. Para financi-las, a
lei determinou um aumento nas contribuies que sustentam o Sistema S
em 0,3% sobre a folha salarial das empresas recolhido pelo INSS. Esses 0,3%
so divididos entre Sebrae, Apex e ABDI, na proporo de 85,5%, 12,5% e 2%,
respectivamente.
No obstante sejam SSA, Apex e ABDI no tm seus servios voltados
especificamente para o povo. Suas aes se voltam para o ramo empresarial,
das micro e pequenas empresas, sendo uma forma distinta de servio social.
Nesta classificao, talvez pudssemos subdividi-la em dois grupos um
para o Sebrae e outro para a Apex e ABDI, pois as ltimas dispem de contrato de gesto para alinhamento das aes s polticas e diretrizes pblicas e o
primeiro no.
Coincidentemente, os trs SSA elencados nessa classificao atuam de
forma paralela ao MDIC. Quanto ao modelo de gesto, todos dispem de conselho deliberativo e de conselho fiscal e uma diretoria, em alguns casos, todos
indicados pelo presidente da Repblica.
3.3.2.2 Rede Sarah
A Rede Sarah de Hospitais de Reabilitao um SSA que foi instituda

pela Lei n 8.246, de 22 de outubro de 1991, sob o nome de Associao das
Pioneiras Sociais. A associao administra a Rede SARAH por meio de um contrato de gesto, firmado, em 1991, com a Unio Federal. O recrutamento de
pessoal feito via concurso pblico.
Apesar de no estar legalmente sujeita aos rigores da Lei n 8.666/1993, a
Rede Sarah observa, em seus procedimentos de compras, os princpios da Lei
Geral de Licitaes Pblicas. Isso garante mais transparncia e maior eficincia
dos recursos alocados.
Todos os recursos financeiros que fomentam as unidades da Rede Sarah
so fornecidos exclusivamente pelos cofres da Unio, conforme previstos no
oramento anual do Ministrio da Sade e no contrato de gesto entre eles
assinalado. Diferentemente, de todos os outros SSA institudos pela Unio, a
APS no dispe de contribuio parafiscal.
O controle desse repasse feito pelo TCU, com nfase na avaliao dos
resultados finais dos investimentos garantidos por recursos pblicos.

85
3.4 Entidades de Colaborao
As entidades de colaborao aqui classificadas so todas de direito privado, sem fins econmicos ou lucrativos, constitudas, por particulares, para
apoiar o Estado na implementao de polticas pblicas.
Pelo Cdigo Civil brasileiro, institudo pela Lei n 10.406/2002, as entidades de colaborao podem ser associaes civis e fundaes. No Brasil, assim
como em outros pases, ocorre o crescimento do terceiro setor que, por sua
vez, coexiste com dois outros setores: primeiro setor, representado pelo governo, cumprindo este uma funo administrativa dos bens pblicos; e o segundo setor, representado pelo mercado, ocupado pelas empresas privadas
com fins lucrativos.
No Brasil, a partir da dcada de 197040, verificou-se uma grande expanso
de associaes civis, movimentos sociais e organizaes no governamentais
(ONGs), as quais contriburam para uma forte articulao desses conceitos na
Constituio da Repblica de 1988.
H algo em comum entre o terceiro setor e o Estado: ambos devem cumprir uma funo eminentemente coletiva. Agrupam-se uma grande variedade
de instituies no terceiro setor: ONGs, fundaes e institutos empresariais,
associaes comunitrias, entidades assistenciais e filantrpicas, assim como
vrias outras instituies sem fins lucrativos.
A consequncia foi a necessidade de redefinio do papel do Estado,
propugnando, de um lado, o reforo de sua funo reguladora e promotora de desenvolvimento e, de outro, relegando a responsabilidade direta pela
execuo de alguns servios que no envolvem exerccio do poder de polcia
a entidades particulares que atuaro em colaborao com o Estado, ainda
que direta ou indiretamente financiados por estes, considerada a possibilidade de controle direto pela sociedade civil.
Originaram-se da participao das entidades sem fins lucrativos no Brasil, que datada no final do sculo XIX. Pode-se at mesmo citar o exemplo
das santas casas que remontam mais atrs, na segunda metade do sculo
XVI, e traz consigo uma tradio da presena das igrejas crists que direta ou
indiretamente atuavam prestando assistncia comunidade.
40 DELGADO, Maria Viviane Monteiro. O Terceiro Setor no Brasil: uma viso histrica. Maring,
Universidade Federal de Maring. Disponvel em: <www.espacoacademico.com.br>.
86
Aps o inegvel avano trazido pela Constituio de 1988 no que diz

respeito aos direitos de cidadania poltica e princpios da descentralizao na
promoo de polticas sociais, constata-se, nas ltimas dcadas, um crescimento quantitativo e qualitativo do terceiro setor como um todo, em especial
das ONGs. Com a consolidao democrtica, atravs das pluralidades partidrias, formao de sindicatos e fortalecimentos de movimentos sociais urbanos
e rurais, abre-se espao para uma atuao mais efetiva das ONGs.
Em virtude da atuao ineficiente do Estado, em especial na rea social, o
terceiro setor vem crescendo e se expandindo em vrias reas, visando atender a demanda por servios sociais, requisitados por uma quantidade expressiva da populao menos favorecida, em vrios sentidos, de que o Estado e os
agentes econmicos no tm interesses ou no so capazes de prov-la. Seu
crescimento vem em virtude, tambm, de prticas cada vez mais efetivas de
polticas neoliberais do capitalismo global, produzindo instabilidade econmica, poltica e social, principalmente nos pases do terceiro mundo.
Algumas se caracterizam como modelos, como, por exemplo, fundaes
de apoio, organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse
pblico, organizao civil de recursos hdricos, dada alguma especificao em
lei ou decreto, e foram estas as inseridas neste estudo.
De antemo, a pluralidade de modelos de entidades de colaborao nos
aparenta um excesso. Talvez pudessem ser resumidos a um nico modelo.
3.4.1 Fundao de Apoio
As fundaes de apoio surgiram da ideia de se garantir alguma flexibilidade para rgos governamentais que requerem um trnsito mais gil de verbas e contratao de servios. Extremamente teis s universidades e outros
rgos que atuam na rea de pesquisa, tais fundaes, que tm regime jurdico privado, substituem os procedimentos da Lei de Licitaes e Contratos
por prprios, tornando o processo de compra e contratao muito mais gil.
Muitas destas fundaes j existiam e atuavam em parcerias com o Poder
Pblico nas reas de ensino e pesquisa, mesmo antes da adoo do marco legal.
A legislao que introduziu as fundaes de apoio no universo jurdico brasileiro foi a Lei n 8.958, de 20 de dezembro de 1994, regulamentada pelo Decreto n. 5.205, de 14 de setembro de 2004. Definem-se ali todos os requisitos que
uma entidade necessita preencher para atuar como fundao de apoio, bem
como as limitaes de autonomia e prestao de contas. Assim dispe a lei:

87
Art.1oAs instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica podero celebrar com as fundaes de apoio contratos
ou convnios, mediante os quais essas ltimas prestaro s primeiras apoio
a projetos de ensino, pesquisa e extenso, e de desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico, por prazo determinado. (grifos nossos)
Apesar dessa utilidade, o TCU pretende acabar com tal autonomia. Recentemente, um acrdo do tribunal apontou irregularidades na relao das
universidades federais com suas fundaes de apoio. Foi realizada uma auditoria em 464 contratos e convnios de 14 instituies federais, nos quais
foram identificadas uma srie de irregularidades.
Para o TCU e para o Ministrio da Educao, porm, a deciso decorrente
desta auditoria pretende apenas pr um fim no abuso cometido por entidades pblicas, que, em muitos casos, podem se beneficiar de seu regime
jurdico diferenciado para burlar a lei de licitaes ou assumir tarefas fora de
sua competncia. Vrios projetos de pesquisa precisam de agilidade para contratar pessoal, realocar recursos ou fazer compras, e a burocratizao desse
processo pode engessar completamente a atuao desses setores. Algumas
universidades ingressaram no STF visando continuar utilizando as fundaes
de apoio como forma de repasse de verbas, e ainda no houve deciso consolidada no assunto. Exemplo dessas o Mandado de Segurana n 27.799-8,
impetrado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) no STF em 17
de dezembro de 2008, que teve como objetivo central resguardar a autonomia da universidade para definir, nos termos da lei, que projetos e aes so
necessrios ao seu prprio desenvolvimento institucional.
3.4.2 Organizaes Sociais
A organizao social pode ser doutrinariamente conceituada como pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, a que o Poder Pblico outorga qualificao especfica que a habilita a firmar contrato de gesto, cujo
objeto o exerccio de atividades no exclusivas, pertinentes aos setores de
sade, educao, pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico e
proteo e preservao do meio ambiente.41
41 CARVALHO, Raquel Melo Urbano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podivm,
2008, p. 883.
88
Integra o conceito do chamado terceiro setor, que designa o conjunto

de iniciativas provenientes da sociedade, organizado sob a forma de entidades dotadas de autonomia e administrao prpria, voltados produo de
bens e servios de interesse pblico.
O movimento legal que iniciou este processo foi chamado de Programa
Nacional de Publicizao, veiculado por meio da Medida Provisria n 1.591, de
9 de outubro de 1997, posteriormente convertida na Lei n 9.637, de 15 de maio
de 1998, que instituiu a figura das organizaes sociais e que tinha como pressuposto a realizao de servios pblicos no exclusivos por pessoas jurdicas
de direito privado com possibilidade de operarem com maior autonomia, flexibilidade, nfase nos resultados, qualidade de servios e controle social.
A atuao em cooperao , talvez, a maior aposta do Direito Administrativo desde muito tempo. Diferentemente da prestao de servios comuns, que
visam ao lucro, a atuao em cooperao/parceria visa a atuao da sociedade
organizada, sem fins lucrativos, no amplo espectro de servios no exclusivos,
possibilitando Administrao Pblica atingir um maior nmero de cidados.
Por certo que j se visualizavam parcerias entre o Estado e sociedade,
anteriormente Lei n 9.637/1998, ainda que tmidas, as quais institucionalizavam e fomentavam o terceiro setor, j mencionado. Pode-se observar que
j no texto do antigo Cdigo Civil de 1916 havia a previso das associaes
de utilidade pblica, com atuao prioritria em casas de sade, saneamento,
proteo e preservao de bens pblicos.
A figura das organizaes sociais inseriu-se no ordenamento jurdico
como mais uma possibilidade para a pretendida evoluo histrica de parceria entre o pblico e o privado, firmando conceitos e persistindo com a ideia
de que a sociedade deve participar mais ativamente na execuo de servios
de interesse pblico, liberando o Estado para assuntos estratgicos de regulao e controle. Isso no significa que o Estado pode renunciar s tarefas que
lhe so impostas constitucionalmente. Admitir a participao da sociedade
civil no significa paralisao do Estado.
Segundo o Professor Celso Antnio Bandeira de Mello,42
organizaes sociais, como resulta da Lei n 9.637/1998, so entidades privadas, qualificadas livremente pelo Ministro ou titular do rgo
Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 234-235.

89
supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, desde
que, no tendo fins lucrativos, suas atividades sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (art. 1) e a pessoa atenda
a determinados requisitos formais bvios e preencha alguns poucos requisitos substanciais, travando contrato de gesto com o Poder Pblico.
Verifica-se do art. 2 da mencionada lei os requisitos legais exigidos para

que uma entidade privada possa requerer a habilitao como organizao
social. In verbis:
Art.2o So requisitos especficos para que as entidades privadas referidas
no artigo anterior habilitem-se qualificao como organizao social:
I-comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:
a)natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao;
b)finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de
seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades;
c)previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei;
d)previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior,
de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de
notria capacidade profissional e idoneidade moral;
e)composio e atribuies da diretoria;
f )obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos
relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto;
g)no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma
do estatuto;
h)proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido
em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou
falecimento de associado ou membro da entidade;
i)previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das
doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito da
90
Unio, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na proporo dos recursos e
bens por estes alocados;
II-haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor
ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e
do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado.
Analisando um pouco mais a matria, o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho leciona:43
Uma vez qualificadas como organizaes sociais, o que resultar de
critrio discricionrio do Ministrio competente para supervisionar ou
regular a rea de atividade correspondente ao objeto social (art. 2, II),
as entidades so declaradas como de interesse social e utilidade pblica para todos os efeitos legais e podem receber recursos oramentrios e usar bens pblicos necessrios consecuo de seus objetivos,
neste ltimo caso atravs de permisso de uso (arts. 11 e 12). Admissvel ser, ainda, a cesso especial de servidor pblico, com nus para
o governo, vale dizer, o governo poder ceder servidor seu para atuar
nas organizaes sociais com a incumbncia do pagamento de seus
vencimentos (art.14).
A discricionariedade deferida ao ministro responsvel no mbito da

Unio para autorizar a qualificao da entidade como organizao social, sem
a necessidade de consulta a qualquer outro rgo estatal ou a sociedade civil,
gerou crticas ao instrumento legal.
A propsito, a Lei n 9.637/1998 objeto de duas aes diretas de inconstitucionalidade, ADI n 1.923 e ADI n 1.943. No julgamento da medida
cautelar da ADI n 1.923, o STF assentou no existir, primeira vista, incompatibilidade da lei com a Constituio. O julgamento da ADI n 1.943 est sobrestado, aguardando julgamento final da ADI n 1.923.
As entidades privadas qualificadas como organizaes sociais so
pessoas jurdicas privadas independentes do Estado e no se integram
43 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos . Manual de Direito Administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Jris, 2008, p. 318.

91
Administrao centralizada, apesar de serem obrigadas a manter em seus rgos de deliberao colegiada, representantes do Poder Pblico.
Exercem suas atividades por intermdio de um contrato de gesto, que
lhes assegura as prerrogativas, autonomias e flexibilidades inerentes gesto
dos bens e direitos pblicos que lhes forem afetas s finalidades, e lhes impe
metas a serem cumpridas para a melhor consecuo das finalidades de interesse pblico.
A partir da qualificao e da celebrao do contrato de gesto, a OS,
recebe delegao estatal para atuar de forma suplementar Administrao e
beneficia-se de recursos, bens e servidores pblicos que lhes foram cedidos e,
por isso, sujeita-se s metas pactuadas e a princpios e regras de ordem pblica derrogatrias de regras de direito privado.
A fiscalizao da execuo do contrato de gesto compete ao rgo ou
entidade supervisora vinculada, cabendo entidade apresentar relatrio de
execuo do contrato ao trmino de cada exerccio, ou a qualquer momento,
conforme recomende o interesse pblico.
O TCU ao proferir a Deciso n 592/98, nos autos do Processo n
004.170/1998-9, firmou entendimento de que as organizaes sociais esto
sujeitas sua fiscalizao quanto legalidade, legitimidade e economicidade
de todos os seus atos de gesto que envolvam recursos oramentrios e bens
pblicos.44
Havendo fundados indcios de malversao de bens ou recursos de origem pblica os legitimados podero requerer ao juzo competente a decretao de indisponibilidade dos bens da entidade e/ou do sequestro dos bens
dos administradores, se o caso.
Constatando-se o descumprimento do contrato de gesto poder haver
a desqualificao da entidade como organizao social, com a respectiva reverso de bens e valores ao errio.
Observa-se, entretanto, que a Lei n 9.637/1998 no cuidou de garantir a
necessria proteo Administrao Pblica, no tocante capacidade tcnica
econmica e financeira das entidades que se propem trabalhar sob o manto
da qualificao como organizaes sociais.
A lei no exige patrimnio ou capital mnimo da prpria associao/entidade, o que no garante Administrao Pblica o ressarcimento em casos
44 Idem.
92
de malversao de recursos destinados entidade, caso no haja anlise criteriosa da situao desta, antes de com ela assinar o contrato de gesto.
Nesse aspecto, o pressuposto adotado foi de que haver anlise criteriosa por parte do Poder Pblico antes de deferida a qualificao, assim como
no contrato de gesto, estando dispostos os instrumentos necessrios para o
acompanhamento e controle da entidade, inclusive os relativos s condies
patrimoniais, econmicas e financeiras.
Devero as organizaes sociais adotar procedimentos prprios para
contratao de obras, servios e compras.
Os empregados originrios das organizaes sociais, tendo em vista seu
carter privado, sero regidos pela CLT e a entidade poder contar ainda com
servidores cedidos pelo Poder Pblico, os quais sero pagos por este e integraro quadro em extino, como medida de fomento da atuao do Estado
no terceiro setor.
A possibilidade de cesso de servidores, de outro lado, promove diferenas nos regimes de trabalho de servidores cedidos e servidores contratados
pela entidade, de sorte que os benefcios de uns no se comunicam com
outros, o que pode gerar desconforto, caso no seja tratada adequadamente a matria, sem falar da dificuldade em se gerenciar pessoal com regimes
diferenciados.
Em relao ao pessoal, destaque-se que o modelo, inicialmente, preocupou-se em uma transio pacificada entre o modelo de execuo direta estatal para o modelo de execuo em parceria, em que, em alguns casos, haveria
servidores pblicos atuando, e no seria razovel, que estes simplesmente
fossem colocados em disponibilidade ou desvio de funo, pela mudana de
estratgia do Estado. A alternativa encontrada foi a cesso especial com nus
para o prprio poder pblico, como mais uma forma de fomento.
Os bens pblicos dominicais (no destinados a qualquer finalidade pblica) tambm podero ser destinados s organizaes sociais, mediante permisso de uso, se houver previso expressa no contrato de gesto.
O modelo organizao social desde a origem pressupunha a existncia
de legislaes estaduais e municipais anlogas, o que de fato veio a se concretizar nos anos posteriores.
Os resultados apontaram para uma performance superior de entes geridos no modelo organizao social, em relao ao mesmo grupo de controle
integrante da administrao pblica, no apenas nos indicadores econmico-financeiros, mas tambm nos indicadores de qualidade e produtividade.

93
Nessa classificao cabe uma observao no sentido de que apesar de

no mbito federal haver apenas seis organizaes sociais, o modelo proliferou
por quase todos os estados-membros e muitos municpios.
3.4.3 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
Outra qualificao surgida recentemente, diga-se tomando por base o prazo para evoluo da legislao administrativa, foi a criao da qualificao Oscip.
Segundo o professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2009)45,
para que se qualifiquem como organizaes da sociedade civil de interesse
pblico, a lei exige que os estatutos da entidade preencham alguns requisitos expressos, por exemplo, o da observncia dos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia; e, ainda, o atendimento aos princpios bsicos da contabilidade, a publicidade do
relatrio de suas atividades e a sujeio a auditorias externas independentes.
O requerimento da qualificao, devidamente instrudo, formulado ao Ministrio da Justia, que, verificando o atendimento dos requisitos legais e o
fato de no se enquadrar a entidade dentre aquelas vedadas por lei, deferir
o pedido e expedir o respectivo certificado de qualificao.
Novamente note-se tratar de uma qualificao pblica conferida a um ente

privado. Seu relacionamento com o poder pblico dar-se-, quanto s finalidades institucionais, pelo denominado termo de parceria, em que devero estar
formalizados, de modo detalhado, os direitos e as obrigaes dos pactuantes.
O modelo Oscip tem uma trajetria distinta do modelo OS, porquanto
inicialmente, idealizado para ser um ttulo nacional, assim inicialmente foi interpretado como alterao extraordinria ao Cdigo Civil. Entretanto com o
advento do novo Cdigo Civil, em 2002, em que este no foi recepcionado,
alguns entes da Federao adotaram a interpretao de se tratava de uma
legislao federal e no nacional.
Nesse contexto, esses entes adotaram medidas/procedimentos diversos, uns editaram legislao prpria, casos do Acre e de Minas Gerais, outros
recepcionaram por lei ou decreto o modelo federal. Outro exemplo o do
45 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009.
94
estado de So Paulo, que recepcionou a legislao federal, entretanto adotou

legislao estadual prpria para o instrumento de formalizao da parceria.
A Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999, criou uma nova qualificao
para pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos. Esse ttulo pblico, conferido pelo Governo Federal, pode ser obtido por associaes civis e
fundaes privadas mediante requisitos e procedimentos objetivos estabelecidos em lei. Essa lei buscou reconhecer o carter pblico de um conjunto
de organizaes da sociedade civil at ento no reconhecidas pelo Estado,
criando um novo sistema classificatrio que procurou tambm diferenciar
organizaes sem fins lucrativos de interesse pblico daquelas de benefcio
mtuo e de carter comercial. A referida Lei foi regulamentada pelo Decreto
n 3.100, de 30 de junho de 1999.
Cabe destacar algumas das funes em que as Oscips podem atuar:
promoo da assistncia social, da cultura, defesa e conservao do
patrimnio histrico e artstico;
promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao das organizaes;
promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar
de participao das organizaes;
promoo da segurana alimentar e nutricional;
defesa, preservao, conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
promoo do voluntariado;
experimentao sem fins lucrativos de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e
crdito;
promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas acima, e outros.
Tambm, nesse caso, cabe uma observao que o modelo foi adotado
por pelo menos dois estados-membros: Acre e Minas Gerais, com inmeras

95
entidades qualificadas. Esses modelos estaduais foram idealizados como modelos hbridos OS/Oscip. O estado de So Paulo, por sua vez, adotou lei para
tratar da celebrao do termo de parceria do estado com as Oscip.
Outra variante foi a recepo do modelo federal por lei ou decreto por
estados ou municpios, sendo que em alguns casos com definio de requisitos para celebrao do termo de parceria na respectiva esfera.
Uma das caractersticas que distinguia o modelo de Oscip federal era
a vedao, posteriormente suprimida, de participao de representantes do
Estado no conselho de administrao das entidades.
O fomento das Oscips decorre da permisso de uso de bens, transferncia de recursos financeiros e a iseno tributria, mediante deduo do IRPJ
de parcela das doaes realizadas s entidades.
3.4.4 Entidades Delegatrias
Organizao Civil de Recursos Hdricos
As OCRH, assim como OS e Oscip, so entidades privadas sem fins econmicos, constitudas por particulares para atuar em parceria com a ANA.
Nesse caso muito especfico, cabe ressaltar a evoluo da gesto dos
recursos hdricos no Brasil.
O primeiro modelo foi o burocrtico, com estrutura altamente hierarquizada e normatizada: as entidades pblicas que tratavam dos recursos hdricos
tinham natureza burocrtica, concentravam a autoridade e o poder. Os escales hierrquicos eram responsveis pela aplicao dos dispositivos legais
(concesses, licenciamentos, fiscalizao e multas).
O segundo modelo foi o financeiro, que perdurou de 1948 at 1997. Era
marcado pelo uso prioritrio de instrumentos econmicos e financeiros para
a promoo do desenvolvimento econmico, buscando atender a prioridades setoriais do Governo Federal, com base em programas de investimentos
(saneamento, irrigao, eletrificao etc.). A base atual foi instituda pelas leis
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e n 10.881, de 9 de junho de 2004.
O fomento das OCRH decorre da permisso de uso de bens, transferncia de recursos oramentrios e de transferncias da ANA provenientes das
receitas da cobrana pelos usos de recursos hdricos em rios de domnio da
Unio, e possibilidade de cesso temporria de servidores pblicos.
Uma grade diferena desse modelo a previso de que a ANA publicar a
norma prpria contendo os procedimentos que a entidade delegatria adotar
96
para a seleo e recrutamento de pessoal, bem como para compras e contratao de obras e servios com emprego de recursos pblicos, a qual observar
os princpios estabelecidos no art. 37 da Constituio Federal, o que aparenta
invaso excessiva na organizao e funcionamento de entidade privada.
3.4.5 Outras Entidades de Colaborao
Nessa classificao, inclumos todas as entidades de colaborao que

encontramos com caractersticas distintas das usuais, criadas ou autorizadas
a criao por Lei, dentro do aparato estatal, que atuam na fronteira do poder
de Polcia ou, ainda, que emulam outras formas de entidades de colaborao.
3.4.5.1 Operador Nacional do Sistema Eltrico
O ONS uma entidade de direito privado, sem fins lucrativos, autorizado

a ser constitudo pela Lei n 9.648/1998. A entidade responsvel pela coordenao e controle da operao das instalaes de gerao e transmisso
de energia eltrica no Sistema Interligado Nacional (SIN), sob a fiscalizao e
regulao da Aneel.46 Em 2004, com a instituio do atual modelo do setor
eltrico, o ONS teve suas atribuies ratificadas pelo Decreto n 5.081, de 14
de maio de 2004.
O atual estatuto foi aprovado pela Resoluo Autorizativa n 328 da ANEEL, de 12 de agosto de 2004. So tambm documentos importantes a Lei n
9.648 de 27 de maio de 1998, que criou o ONS, e o Decreto n 2.655 de 02 de
junho de 1998 que a regulamentou. O ONS teve seu funcionamento autorizado pela Resoluo 351 da ANEEL, de 11 de novembro de 1998.
A Resoluo n 66, da Aneel, de 16 de abril de 1999, estabeleceu o objeto
da atuao do ONS ao definir a rede bsica do SIN. A Resoluo n 68, da Aneel,
de 8 de junho de 2004, estabeleceu os procedimentos para acesso e implementao de reforos nas demais instalaes de transmisso, no integrantes da rede
bsica, e para a expanso das instalaes de transmisso de mbito prprio, de
interesse sistmico, das concessionrias ou permissionrias de distribuio.
A Resoluo n 247, da Aneel, de 13 de agosto de 1999, por sua vez, estabeleceu as condies gerais de prestao de servios de transmisso e contratao de acesso. Em 28 de dezembro de 2001, a Resoluo n 715, da Aneel,
46 Disponvel em: <http://www.ons.org.br>.

97
estabeleceu as regras para a contratao do acesso temporrio aos sistemas de

transmisso e distribuio de energia eltrica, e, por fim, cabe citar a Resoluo
n 270, da Aneel, de 26 de junho de 2007, que estabeleceu as disposies relativas qualidade do servio pblico de transmisso de energia eltrica, associada
disponibilidade das instalaes integrantes da rede bsica.
O ONS estruturado em torno de uma diretoria geral e suas quatro ramificaes: Diretoria de Administrao dos Servios de Transmisso (DAT),
Diretoria de Planejamento e Programao da Operao (DPP), Diretoria de
Operao (DOP) e a Diretoria de Assuntos Corporativos (DAC).
Apesar de as atividades a cargo do ONS serem plenamente compatveis
com a natureza da entidade constituda, de todos os modelos includos nesse
grupo de outras entidades de colaborao, este nos aparenta o mais delicado,
pois uma entidade constituda pelo Estado, de direito privado, no elencada
na CR/88.
3.4.5.2 Fundao CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em
Telecomunicaes
O CPqD (Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes),

originalmente criado em 1976, transformou-se na Fundao CPqD, uma fundao de direito privado sem fins lucrativos, conforme aprovou a assembleia
geral extraordinria (AGE) que homologou a ciso das empresas do Sistema
Telebras, em 22 de maio. Essa deciso foi tomada em virtude da importncia
da preservao da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico das telecomunicaes no mbito da Telebras, conforme previsto na Lei n 9.472, de 16
de julho de 1997, vejamos:
Art. 190. Na reestruturao e desestatizao da Telecomunicaes Brasileiras S.A. Telebras devero ser previstos mecanismos que assegurem a
preservao da capacidade em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico existente na empresa.
Pargrafo nico. Para o cumprimento do disposto no caput, fica o Poder Executivo autorizado a criar entidade, que incorporar o Centro de
Pesquisa e Desenvolvimento da Telebras, sob uma das seguintes formas:
I - empresa estatal de economia mista ou no, inclusive por meio da ciso a que se refere o inciso I do artigo anterior;
II - fundao governamental, pblica ou privada.
98
Os empregados da Telebras que foram lotados no CPqD tiveram seus

direitos, seus benefcios, suas vantagens e suas obrigaes assegurados pela
Fundao CPqD, via convnio com a Fundao Sistel de Seguridade Social.
A principal fonte de receita da Fundao CPqD vem da prestao de servio s operadoras do Sistema Telebras (empresas de telefonia fixa, celular e
Embratel) nas reas de desenvolvimento tecnolgico e de sistemas (softwares). Alm da receita obtida com a prestao de servios, a Fundao CPqD
obtm recursos por meio da explorao de direitos autorais prprios ou de
terceiros; recursos governamentais ou no destinados pesquisa tecnolgica;
auxlios e contribuies de pessoas fsicas ou empresas nacionais ou estrangeiras; dotaes ou subvenes eventuais feitas pela Unio, estados e municpios e doaes ou legados. Em contrapartida, a Fundao CPqD no distribui
dividendos, nem qualquer parcela de seu patrimnio, lucro ou participao
nos seus resultados.
A administrao da Fundao CPqD exercida por um conselho curador, diretoria executiva e conselho fiscal. Integram o conselho curador um
representante do Ministrio das Comunicaes; um do MCTI; um da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep); um do BNDES; dois representantes das
operadoras de telecomunicaes; dois representantes dos clientes brasileiros
da Fundao CPqD; dois da comunidade cientfica e tecnolgica e dois de
entidades representativas da sociedade civil.
Esse outro modelo curioso, tendo em vista que uma lei autorizou a
constituio de uma entidade privada no prevista na CR/88 at aquela data.
Posteriormente, poder-se-ia at enquadr-la como a primeira fundao estatal federal.
3.4.5.3 Centro de Pesquisas de Energia Eltrica
Em uma assembleia geral extraordinria da Eletrobras, realizada em

dezembro de 1971, foi institudo o Fundo de Desenvolvimento Tecnolgico
(FDT). A criao de tal fundo representou a efetivao, para o setor de energia
eltrica, das medidas preconizadas pelo MME e permitiu o desenvolvimento
de um centro de pesquisas de energia eltrica.47
O Cepel foi ento criado, em 1974, por iniciativa do Ministrio de Minas
e Energia (MME) e de empresas do setor de energia eltrica, para pesquisas
47 Disponvel em: <http://fbds.org.br/article.php3?id_article=373>

99
restritas a trabalhos realizados por institutos eletrotcnicos ligados a universidades e por departamentos de estudos e pequenos laboratrios de algumas
concessionrias de energia eltrica.
De acordo com o estatuto publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU) de
21 de janeiro de 1974, o objetivo do Cepel seria promover uma infraestrutura
cientfica e de pesquisa, visando ao desenvolvimento, no pas, de avanada
tecnologia no campo de equipamentos e sistemas eltricos.
O CepeL mantido pelos seus scios, que se encontram divididos em
trs categorias distintas: associados (Eletrobras, Furnas Centrais Eltricas S.A.,
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A. Eletronorte, Empresa Transmissora
de Energia Eltrica do Sul do Brasil S.A. Eletrosul, Cia. Hidro Eltrica do So
Francisco Chesf; colaboradores (Cia. de Gerao Trmica de Energia Eltrica
CGTEE, Tractebel Energia S.A., Light Servios de Eletricidade S.A., Petrobras,
ONS e Eletrobras Termonuclear S.A. Eletronuclear) e Participantes (CEB ,CEEE,
Celesc, Celpa, Celpe, Cemat, Cemig, CFLCL, Cepisa, Cesp, CTEEP, Coelba, Copel,
Energipe S.A., Enersul e Escelsa).
3.4.5.4 Fundao Atech
A Atech (Fundao Aplicao de Tecnologias Crticas) uma organizao

brasileira voltada para desenvolvimento e aplicao de tecnologias.48
Pessoa jurdica de direito privado e sem fins lucrativos, foi instituda sob a
modalidade fundacional em 1997 como integradora do Sistema de Vigilncia
da Amaznia (Sivam).
Nos anos seguintes se viu responsvel pela realizao de outros projetos
crticos no pas, sobretudo em contratos com o governo brasileiro na rea de
controle areo e defesa. Atualmente, a Atech passa por uma ciso parcial, conquanto o seu conselho de administrao, observada a anuncia da curadoria
do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, terem autorizado a criao da
Atech Negcios em Tecnologias S.A.
A ciso separa as atividades de engenharia das atividades tradicionais de
fundao, conforme estabelecido no novo Cdigo Civil.
A Fundao Atech passa a concentrar atividades em ensino, pesquisa,
aes de responsabilidade social e no desenvolvimento cientfico, tecnolgico
48 Disponvel em: <http://www.atech.br>
100
e industrial em reas de tecnologias crticas, de modo a preservar e ampliar a

autonomia tecnolgica do Brasil.
3.4.5.5 Organizao Nacional de Acreditao
A Constituio de 1988 definiu sade como direito social universal, fazendo que os hospitais deixassem de ser os centros do modelo assistencial,
transferindo aos municpios a gesto dos servios de sade. Passou-se ento
a se observar a importncia do desenvolvimento de instrumentos gerenciais
relacionados com a avaliao dos servios oferecidos populao.49
No incio da dcada de 1990, surgiram no Brasil iniciativas regionais relacionadas diretamente com a acreditao hospitalar, mais especificamente
nos estados de So Paulo, do Rio de Janeiro, do Paran e do Rio Grande do Sul.
O assunto acreditao comea a ser discutido com maior intensidade no mbito do Ministrio da Sade, em junho de 1995, com a criao do Programa de
Garantia e Aprimoramento da Qualidade em Sade (PGAQS).
A partir de amplo levantamento sobre manuais de acreditao utilizados
no exterior, experincias estaduais e o estabelecimento de um consenso de
opinies para alcanar padres de avaliao comuns a todos, foi lanado, em
1998, o Manual Brasileiro de Acreditao Hospitalar.
Dada a necessidade da existncia de um conjunto de regras, normas e
procedimentos relacionados com um sistema de avaliao para a certificao
dos servios de sade, constituiu-se em abril/maio de 1999, a Organizao
Nacional de Acreditao (ONA), iniciando-se a partir da a implantao das
normas tcnicas, o credenciamento de instituies acreditadoras, cdigo de
tica e qualificao e capacitao de avaliadores.
A ONA , ento, uma organizao no governamental caracterizada
como pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos e de interesse
coletivo, com abrangncia de atuao nacional, que tem por objetivo geral
promover a implementao de um processo permanente de avaliao e
de certificao da qualidade dos servios de sade, permitindo o aprimoramento contnuo da ateno, de forma a garantir a qualidade na assistncia
aos cidados brasileiros, em todas as organizaes prestadoras de servios
de sade do pas.
49 Disponvel em: <https://www.ona.org.br/Pagina/23/Historico>

101
A ONA foi concebida pela ANVISA, por meio da Resoluo n 921, de 9

de maio de 2002. Essa resoluo instituiu a ONA como rgo competente e
autorizado a operacionalizar o desenvolvimento do processo de acreditao
de organizaes e servios de sade no Brasil.
3.4.5.6 Associao Brasileira de Normas Tcnicas
Fundada em 1940, a ABNT o rgo responsvel pela normalizao tcnica no pas, fornecendo a base necessria ao desenvolvimento tecnolgico brasileiro.50 Trata-se de entidade privada, sem fins lucrativos, reconhecida
como nico foro nacional de normalizao pela Resoluo n 7, do Conmetro,
de 24 de agosto de 1992.
Portanto, a ABNT a nica e exclusiva representante no Brasil das seguintes entidades internacionais: ISO (International Organization for Standardization), IEC (International Electrotechnical Comission); e das entidades de normalizao regional Copant (Comisso Panamericana de Normas Tcnicas) e a
AMN (Associao Mercosul de Normalizao).
Apesar de ser uma instituio privada da qual o Estado faz parte, na prtica, dispe de um poder de polcia administrativo, pois um padro por ela
definido, tem de ser adotado por todos, caso negativo estar fora do mercado.
3.4.5.7 Escritrio Central de Arrecadao e Distribuio
O Ecad uma associao civil de natureza privada sem finalidade econmica e sem fins lucrativos, constituda por associaes de direitos de autor
e outros direitos conexos, na forma do que preceitua a Lei n. 5.988, de 14 de
dezembro de 1973, com as alteraes ditadas pela nova Lei n 9.610, de 19 de
fevereiro de 1998.51
O Ecad atua em nome e pratica todos os atos necessrios administrao e defesa dos direitos de autor e conexos que lhe foram conferidos, agindo
como substituto processual, em faculdade que lhe foi conferida pelo 2 do
art. 99 da Lei n. 9.610/1998. Tal dispositivo deixa claro que o Ecad pode autorizar ou proibir a execuo pblica de obras musicais, literrias com sons e de
50 Disponvel em: <http://www.abnt.org.br>

51 Disponvel em: <http://www.ecad.org.br>
102
fonogramas, inclusive por meio da radiodifuso e transmisso por qualquer

modalidade, e da exibio de obras audiovisuais, podendo, ainda, fixar preos
e efetuar a respectiva arrecadao e distribuio em todo o territrio nacional.
Muito se discute sobre a natureza jurdica e a legitimidade do Ecad de
arrecadar e distribuir a renda proveniente dos direitos autorais. O STF j pacificou a discusso no colendo acrdo RE 217274 AgR, onde reconhece e reafirma a legitimidade do Ecad como defensor dos direitos de seus associados.
Assim como a ABNT, o Ecad outro ente privado que, na prtica, por
delegao legal, dispe de algumas das formas do poder de polcia administrativo, que teve sua conformao recepcionada pelo STF.
3.4.5.8 Associao Amigos de Museus
Inclumos essa classificao, mas ela precisa ser aprofundada. Aparentemente, as associaes de amigos de museus tem atuado junto aos museus
federais de forma similar s fundaes de apoio, sem nenhuma regulamentao especfica. Inclusive com arrecadao de bilheteria e/ou ingresso, a ttulo
de doao ou no, nas instituies.
O estudo desse grupo precisa ser aprofundado em estudo posterior, mas,
como exemplo, destacamos a seguir o estatuto de uma dessas entidades.
Criada em 1988, a Associao dos Amigos do Museu Histrico Nacional
uma sociedade civil, sem fins lucrativos, destinada a promover o aprimoramento e o desenvolvimento do Museu Histrico Nacional (MHN). Conta com
um presidente e um conselho deliberativo, que rene 33 Conselheiros.
O Art. 3 do estatuto social estabelece, como finalidades da associao,
a promoo do aprimoramento e o desenvolvimento das atividades do MHN
e a contribuio para estender a ao do museu junto populao, cabendo
em especial:
a. adquirir acervo de acordo com a poltica de aquisio do MHN;
b. sustentar o programa de processamento tcnico, de conservao e
da restaurao dos acervos museolgico, bibliogrfico e arquivstico
do MHN;
c. apoiar e/ou promover cursos, conferncias, seminrios e simpsios
sobre aspectos especficos de sua rea de atuao;
d. incentivar estudos e pesquisas nas reas ligadas ao MHN;
e. conceder bolsas de estudo, prioritariamente aos tcnicos do MHN, no

103
Brasil e no exterior para a realizao das atividades mencionadas nos

itens b e d;
f. promover concursos de monografias;
g. incentivar e apoiar a realizao de exposies especiais com acervo
do MHN ou provenientes do Brasil ou do exterior;
h. promover visitas programadas ao MHN com especialistas brasileiros
ou estrangeiros;
i. incentivar a produo filmogrfica, videogrfica e de outros recursos
audiovisuais sobre aspecto das reas ligadas ao MHN;
j. elaborar projetos especiais e viagens com o acompanhamento de especialistas do MHN ou especialistas convidados;
k. estabelecer e manter intercmbio com outras associaes e entidades afins, no pas e no exterior;
l. indicar publicaes relacionadas com a produo tcnico-cientfica
do MHN, especialmente nas reas de Museologia, de Histria e de
cincia afins, de acordo com o programa editorial do MHN;
m. reproduzir documentos e objetos dos acervos do MHN de acordo
com o programa de reproduo do MHN;
n. vender publicaes e artigos diversos;
o. fazer realizar recitais de msica, canto e outras manifestaes artsticas;
p. incentivar a integrao cultural com a comunidade do bairro, do municpio, do estado e do pas;
q. angariar recursos financeiros, matrias e tcnicos para a realizao
dos objetivos da associao.
3.4.5.9 Cruz Vermelha Brasileira
A Cruz Vermelha Brasileira foi includa neste estudo por ser outra entidade privada sem fins econmicos ou lucrativos, cujo estatuto aprovado por
decreto do presidente da Repblica com base em conveno internacionais:
as convenes de Genebra, de 22 de agosto de 1864 e de 6 de julho de 1906.
Reproduzimos aqui o decreto de aprovao dos estatutos, que em suas
consideraes relata brevemente o histrico.
DECRETO N 4.948,DE 7 DE JANEIRO DE 2004, que aprovou o Estatuto da
Cruz Vermelha Brasileira, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o
104
art. 84, inciso IV, da Constituio, tendo em vista o disposto no pargrafo

nico do art. 1o do Decreto-Lei no 426, de 21 de janeiro de 1969, e
Considerando que a Cruz Vermelha Brasileira, constituda para os fins
previstos nas Convenes de Genebra das quais o Brasil signatrio,
uma sociedade de socorro voluntrio, auxiliar dos poderes pblicos e,
em particular, dos servios militares de sade, consoante disposto no
Decreto n 2.380, de 31 de dezembro de 1910;
Considerando que a Cruz Vermelha Brasileira uma entidade de utilidade
internacional, declarada de carter nacional pelo Decreto n 9.620, de 13
de junho de 1912, cuja organizao federativa, composta por seu rgo
central e por associaes da Cruz Vermelha existentes no Brasil, encontra-se disciplinada no Decreto no 23.482, de 21 de novembro de 1933; e
Considerando, ainda, que referidas associaes, intituladas Filiais Estaduais, e os demais integrantes da Assembleia Geral da Cruz Vermelha
Brasileira elaboraram e aprovaram, democraticamente, nos termos de
sua competncia, projeto de novo Estatuto que atende aos anseios e
finalidades dessa entidade de natureza filantrpica;
DECRETA:
Art.1oFica aprovado o Estatuto da Cruz Vermelha Brasileira, na forma do
Anexo a este Decreto.
[...]
ANEXO
CRUZ VERMELHA BRASILEIRA
PROJETO DE REFORMA ESTATUTRIA
CAPTULO I
Constituio, Princpios, Utilidade Pblica e Finalidades
Seo I
Constituio e Princpios
Art.1oA Cruz Vermelha Brasileira, fundada em 5 de dezembro de 1908,
constituda com base nas Convenes de Genebra, das quais o Brasil
signatrio e nos princpios fundamentais da Cruz Vermelha, aprovados
pela XX Conferncia Internacional de Viena, a saber:
[...]
1oA Cruz Vermelha Brasileira uma sociedade civil sem fins lucrativos,
de natureza filantrpica, independente, com prazo de durao
indeterminado, dotada de personalidade jurdica e forma federativa,

105
com sede e foro na cidade do Rio de Janeiro, Capital Federal quando da

instituio da Entidade, conforme estabelecem o Decreto no 2.380, de 31
de dezembro de 1910, o Decreto no 9.620, de 13 de junho de 1912, e o
Decreto no 23.482, de 21 de novembro de 1933.
2oTodas as suas rendas e recursos sero aplicados na consecuo
de seus objetivos e fins estatutrios, exclusivamente dentro do pas,
sem prejuzo de suas obrigaes como integrante do Movimento
Internacional da Cruz Vermelha, e seus membros, que no respondero,
direta ou subsidiariamente, pelas obrigaes sociais, no participaro de
seus resultados, ou de seu patrimnio, na hiptese de dissoluo, assim
como no percebero qualquer remunerao quando no exerccio de
cargos em rgos de direo, fiscalizao ou deliberao.
3oTendo em vista que a Cruz Vermelha Brasileira uma entidade de
utilidade pblica internacional, assim reconhecida pelo Decreto no 9.620,
de 13 de junho de 1912, poder, na hiptese de ocorrncia de calamidades em outros pases, captar recursos e doaes especificamente para tais
fins, enviando-os para referidos pases, de conformidade com o estabelecido nas Convenes de Genebra e nos Estatutos da Federao Internacional da Cruz Vermelha e do Comit Internacional da Cruz Vermelha.
4oA Cruz Vermelha Brasileira compe-se de um rgo Central e de
associaes afiliadas, com personalidades jurdicas independentes,
intituladas Filiais.
5oA Filial com sede na capital do Estado tomar o nome deste e as
do interior adotaro as denominaes das cidades em que tm sede,
ficando ligadas quela Filial e desenvolvendo-se assim a organizao
federativa das associaes da Cruz Vermelha.
[...]
3.4.6 Entidades Filantrpicas da Sade
No Brasil, um dos grandes problemas sociais a falta de assistncia de

sade de qualidade para toda a populao. Frente a essa dificuldade, o legislador buscou meios de incentivar a iniciativa privada a participar, por meio de
assistncia social e filantropia, do oferecimento de servios hospitalares e de
sade em geral.
Para que as entidades filantrpicas possam gozar de certos incentivos
fiscais oferecidos pela Constituio, legislao tributria, bem como, pela
106
previdenciria necessrio o cumprimento de certas obrigaes acessrias

ou mesmo o preenchimento de requisitos para sua caracterizao.
As entidades que podem ser caracterizadas como filantrpicas so fundaes, templos de qualquer culto, partidos polticos, entidades sindicais,
associaes, entidades culturais, de proteo sade, instituies de ensino
dentre outras.
No que diz respeito rea da Sade, a Lei n 12.101, de 27 de novembro
de 2009, em seu art. 4, dispe sobre os requisitos e regula os procedimentos
de iseno de contribuies para a seguridade social. Entretanto, algumas entidades, dado seu nvel de qualidade e tipo de prestao de servios, no realizam atendimentos propriamente ditos pelo SUS. Alternativamente, entidades
como o Hospital Srio-Libans e Albert Einstein desenvolvem projetos de consultoria em sade, na forma autorizada pelo art. 11, para se qualificarem como
entidades filantrpicas. A referida lei foi regulamentada pelo Decreto n 7.237,
de 20 de julho de 2010.
Aparentemente, embora no tenhamos encontrado normativos do Ministrio da Sade, tais entidades tm firmados pactos com o Ministrio da
Sade para prestao de consultoria ao SUS em valores equivalentes iseno que usufruem.
Essa classificao tambm requer maior aprofundamento em estudo
posterior.
3.5 Sociedade de Propsito Especfico
Uma sociedade de propsito especfico (conhecida tambm como

SPE - Special Purpose Entity ou SPC Special Purpose Company) uma sociedade empresria cuja atividade bastante delimitada, podendo em alguns
casos ter prazo de existncia determinado, normalmente utilizada para isolar
o risco financeiro da atividade desenvolvida.
A SPE foi formalizada no ordenamento jurdico brasileiro por intermdio
da Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, Lei das Parcerias Pblico Privadas, que prev no art. 9, que antes da celebrao do contrato de PPP, dever
ser constituda sociedade de propsito especfico, incumbida de implantar e
gerir o objeto da parceria.
O instrumento de constituio da SPE o contrato ou estatuto social celebrado entre os scios, cujas clusulas essenciais devero seguir a legislao
que regulamenta o tipo societrio com o qual a SPE revestir-se-.

107
O capital social da SPE pode ser integralizado pelos scios com dinheiro,
bens mveis e imveis e, ainda, com direitos, desde que a estes possa ser
atribudo valor econmico, e, uma vez integralizado o capital, as contribuies dos scios passam a compor o patrimnio da SPE, que desses se torna
legtima proprietria.
Uma vez constituda, a SPE adquire personalidade jurdica prpria e, portanto, estrutura destacada das sociedades que a constituram. Assim, provida
de personalidade jurdica, a SPE, sob uma das formas societrias previstas no
ordenamento jurdico, passa a responder pelos direitos e obrigaes decorrentes da realizao do empreendimento para o qual foi constituda, podendo, inclusive, ser acionada em juzo.
Para o investidor, uma das maiores vantagens de uma SPE est no fato
de permitir um perfeito isolamento das outras atividades comerciais dos acionistas controladores e um acesso direto e menos complicado aos ativos e
recebveis do empreendimento pelos agentes financiadores, nos casos de
inadimplncia.
A Lei n. 11.079/2004 estabelece ainda que:
a. a transferncia do controle da sociedade de propsito especfico estar condicionada autorizao expressa da Administrao Pblica,
nos termos do edital e do contrato, e legislao;
b. a sociedade de propsito especfico poder assumir a forma de companhia aberta, com valores mobilirios admitidos a negociao no
mercado;
c. a sociedade de propsito especfico dever obedecer a padres de
governana corporativa e adotar contabilidade e demonstraes financeiras padronizadas, conforme regulamento;
d. fica vedado Administrao Pblica ser titular da maioria do capital
votante dessas sociedades;
e. a vedao prevista no 4 deste artigo no se aplica eventual aquisio da maioria do capital votante da sociedade de propsito especfico por instituio financeira controlada pelo Poder Pblico em
caso de inadimplemento de contratos de financiamento.
Observa-se, tambm, que a Administrao Pblica pode assumir o controle do capital votante da SPE por instituio financeira controlada pelo Poder Pblico em caso de inadimplemento de contratos de financiamento.
108
Alm do dispositivo acima citado, em seu art.5, a Lei no 10.973, de 2

de dezembro de 2004, que disps sobre incentivos inovao e pesquisa
cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo, tambm tratou empresas de
propsito especfico.
Exemplos de sociedades de propsito especfico relacionadas ao Governo Federal so a Nova Marlim Petrleo S.A., criada pela Petrobras, e a Estruturadora Brasileira de Projetos S.A., criada pelo BNDES.
Recentemente, a Petrobras anunciou a compra de uma SPE, a Nova Marlim Petrleo S.A., criada para a complementao do desenvolvimento da produo de hidrocarbonetos do Campo de Marlim, na Bacia de Campos.
Outra SPE ser a empresa constituda para construir submarinos para a
Marinha brasileira com a participao da DCN (Direction des Constructions
Navales) francesa.
H informao que as SPE estariam sendo constitudas para serem, no futuro, com a inverso do capital, novas empresas controladas, constituindo-se
assim nova forma de criao de subsidirias. Entretanto, no tivemos como confirmar esta informao. Assim, recomendamos aprofundamento da pesquisa.
Em continuidade sobre o tema, tambm, para complementar e facilitar
o acesso a esse tipo especial de compras, surgiram algumas sociedades de
propsito especfico. Modalidade relativamente nova no mbito jurdico brasileiro, tais sociedades so uma espcie de joint venture, ou seja, unio entre
duas ou mais empresas para alcanar um fim comum especfico.
Assim sendo, as SPEs so criadas para tentar transpor a srie de dificuldades impostas pelo regulamento especfico de compras, tais como concluir o
procedimento de pr-qualificao e cadastro; identificar um interlocutor apropriado para a sua categoria de produto/servio dentro da empresa, j que no
h uma central nica de compras; e, finalmente, conseguir ser convidada a participar de uma licitao, a forma mais fcil de ingressar nesse tipo de licitao.
4. Quadros resumos das diferenas

entre os modelos
Com relao aos modelos jurdico-administrativos estudados, cabe a ns
apresentar um quadro comparativo das principais caractersticas de flexibilidade e autonomia gerencial, como forma de apresentar vantagens e desvantagens nsitas a cada modelo.

109
Optamos por dividir em cinco quadros, um geral e os outros por grupos.

Vejamos:
GERAL (Regras Gerais)
REQUIsitos de
FLEXIBILIDADE E
AUTONOMIA gerencial
(S=sim N=no
R=com restries
NS=no necessariamente)
Administrao Direta,
Autrq. e
Fund.
Empresas
Estatais
Entidades
Para-estatais
Entidades de
Colaborao
Regime Jurdico nico
Concurso Pblico
Estabilidade
Autonomia para definio de

quadro de pessoal
Autonomia para definio de

carreira, salrio e benefcios
Lei n 8.666/93
Regras flexveis de seleo de

fornecedores
Regras geis de seleo de

fornecedores
Formao de parceria de longo

prazo
Oramento Geral da Unio

(programas, grupos e elementos
de despesas)
Oramento de investimento
Flexibilidade oramentria
Autonomia financeira
Reaplicao de excedentes
financeiros
Capacidade de endividamento/
fomento
RECURSOS HUMANOS
LICITAES E CONTRATOS
ORAMENTO & FINANAS
110
Continuao
REQUIsitos de
FLEXIBILIDADE E
AUTONOMIA gerencial
(S=sim N=no
R=com restries
Administrao Direta,
Autrq. e
Fund.
Empresas
Estatais
Entidades
Para-estatais
Entidades de
Colaborao
N52
Bens pblicos
Garantia para financiamentos
Autonomia para definir estrutura

de cargos em comisso e
funes gratificadas
ORAMENTO & FINANAS

Privilgios tributrios
PATRIMNIO
ORGANIZAO & GESTO
COMERCIALIZAO DE BENS E SERVIOS

Possibilidade
Auferir lucro
Auferir resultados excedentes

financeiros para reinvestir na
finalidade
SELEO E FORMALIZAO DE PARCERIAS ESTRATGICAS

Possibilidade
Constituio de sociedade de
propsito especfico
Participao societria em
entidade privada
Auditoria externa
CGU
TCU
PGR/MPF
CONTROLE
52 Depende do modelo ou da rea de atuao.

111
112
Autonomia para definio de carreira, salrio e benefcios
n
n
n
Regras flexveis de seleo de fornecedores
Regras geis de seleo de fornecedores
Formao de parceria de longo prazo
n
n
N
n
n
n
Reaplicao de excedentes financeiros
Oramento Geral da Unio (programas, grupos e

elementos de despesas)
ORAMENTO & FINANAS
Lei n 8.666/1993
S
N
Autonomia para definio de quadro de pessoal
Concurso pblico
Estabilidade
nS
ns
nS
Ns
Ns
Ns
Ns
ns
ns
Ns
Ns
ns
NS
Adm.
Autarquia Agncia Fundao Fundao Consrcio Consrcio
rgo
Autarquia
Direta Autnomo
Especial Reguladora Pblica
Privada
Pblico
Privado
Regime Jurdico nico
RECURSOS HUMANOS
REQUIsitos de FLEXIBILIDADE
E AUTONOMIA gerencial
(S=sim N=no R=com restries
Administrao Direta, Autrquica e Fundacional

113
Autonomia para definir estrutura de cargos em

comisso e funes gratificadas
N
N
Auferir lucro
Auferir resultados excedentes financeiros para

reinvestir na finalidade
N
N
Constituio de sociedade de propsito especfico
Participao societria em entidade privada
n
S
S
CGU
TCU
PGR/MPF
Auditoria externa
CONTROLE
Possibilidade
Possibilidade
ORGANIZAO & GESTO
S
n
Bens pblicos
PATRIMNIO
Capacidade de endividamento/fomento
Ns
nS
nS
ns
Continuao
114
S
n
r
r
Concurso pblico
Estabilidade
Autonomia para definio de carreira, salrio e benefcios
n
n
n
n
s
r
r
S
S
Oramento Geral da Unio (programas, grupos e elementos de despesas)
ORAMENTO & FINANAS
Lei n 8.666/1993
Empresa
Pblica
Dependente
Regime Jurdico nico
RECURSOS HUMANOS
REQUIsitos de FLEXIBILIDADE E AUTONOMIA gerencial

(S=sim N=no R=com restries NS=no necessariamente)
nS
ns
nS
Sociedade
Empresa
Petrobras e
Correios e Empresa
de Economia
Pblica No
Eletrobras
Infraero Bi-Nacional
Mista
Dependente

115
S
R
Auferir lucro
Auferir resultados excedentes financeiros para reinvestir na finalidade
N
N
S
S
S
S
Auditoria externa
CGU
TCU
PGR/MPF
CONTROLE
Possibilidade
Possibilidade
Autonomia para definir estrutura de cargos em comisso e funes gratificadas
ORGANIZAO & GESTO
Bens pblicos
PATRIMNIO
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
ns
nS
NS
NS
NS
NS
Continuao
Entidades Paraestatais (principais modelos)

Corporao
Profissional
OAB
Servio
Social
Autnomo
APS
(Rede
Sarah)
Regime Jurdico nico
Concurso pblico
NS
NS
Estabilidade
Autonomia para definio de carreira,

salrio e benefcios
Lei n 8.666/1993

(programas, grupos e elementos de despesas)
Bens pblicos
Autonomia para definir estrutura de cargos

em comisso e funes gratificadas
Possibilidade
Auferir lucro
Auferir resultados excedentes financeiros

para reinvestir na finalidade
RECURSOS HUMANOS
ORAMENTO & FINANAS
PATRIMNIO
ORGANIZAO & GESTO
116
Continuao
Corporao
Profissional
OAB
Servio
Social
Autnomo
APS
(Rede
Sarah)

Possibilidade
Auditoria externa
NS
CGU
TCU
PGR/MPF
CONTROLE
Entidades de Colaborao (Principais Modelos)

REQUIsitos de FLEXIBILIDADE E
AUTONOMIA gerencial
(S=sim N=no
R=com restries
Fundao
de Apoio
OS
Oscip
Entidade
Delegatria
(OCRH)
ONS
Fundao
CPqD
Regime Jurdico nico
Concurso pblico
NS
NS
Estabilidade
Autonomia para definio de quadro

de pessoal
Autonomia para definio de carreira,

salrio e benefcios
Lei n 8.666/1993
Regras flexveis de seleo

de fornecedores
Ns
NS
Regras geis de seleo

de fornecedores
Ns
NS
Ns
NS
NS
RECURSOS HUMANOS
ORAMENTO & FINANAS

(programas, grupos e elementos
de despesas)

117
Continuao
REQUIsitos de FLEXIBILIDADE E
AUTONOMIA gerencial
(S=sim N=no
R=com restries
Fundao
de Apoio
OS
Oscip
Entidade
Delegatria
(OCRH)
ONS
Fundao
CPqD
Capacidade de endividamento/
fomento
Bens pblicos

de cargos em comisso e funes
gratificadas
ORAMENTO & FINANAS
PATRIMNIO PRPRIO
ORGANIZAO & GESTO

Possibilidade
Auferir lucro
Auferir resultados excedentes

financeiros para reinvestir na
finalidade

Possibilidade
NS
Constituio de sociedade
de propsito especfico
Participao societria em
entidade privada
Auditoria externa
CGU
TCU
PGR/MPF
MPE
CONTROLE
Obs.: Os demais modelos relatados devem ser analisados caso a caso.
118
Os quadros a seguir apresentam uma comparao mais detalhada dos

modelos de opes institucionais. Optamos, mais uma vez, por dividir em cinco quadros, um geral e os outros por grupo.
GERAL (Regras Gerais)
DIMENSO
Administrao
Direta,
Autrquica e
Fundacional
Empresas Estatais
Entidades
Paraestatais
Entidades de
Colaborao
Definio
Jurdica
Pessoa Jurdica de
direito pblico
Pessoa jurdica de
direito privado,
com derrogaes
de direito pblico
Pessoa jurdica
de direito
pblico ou
privado
Pessoa jurdica de
direito privado, sem
fins econmicos ou
lucrativos
Forma de
Criao
Por lei
Lei autoriza
Lei cria ou
autoriza
Iniciativa de
particulares
Objetivo
Executar
atividades
exclusivas de
estado, tpicas da
administrao
ou prestao de
servios pblicos
Explorao
de atividades
econmicas ou
prestao de
servio pblico
Fiscalizao do
exerccio de
profisses ou
servio social
e de formao
profissional
Colaborao com o
Poder Pblico
Controle a
Avaliao
MPF, CGU e TCU
Conselhos de
administrao e
fiscal, auditoria
externa, MPF, CGU
e TCU
Conselhos de
administrao e
fiscal, auditoria
externa, MPF,
CGU e TCU (com
excees)
Conselho(s) de
administrao e/
ou fiscal, auditoria
externa, MPF, CGU e
TCU e alguns casos
contrato de gesto ou
termo de parceria
Patrimnio
Bem pblico
(impenhorvel
inexecutvel)
Prprio
(penhorvel e
executvel)
Bem pblico53
(impenhorvel
e inexecutvel)
ou prprio54
(penhorvel e
executvel)
Prprio (penhorvel e
executvel)
Imunidade
tributria
Aplicao da carga
tributria (com
excees)
Imunidade
tributria
Aplicao da carga
tributria (com
excees)
Por lei
Iniciativa de
particulares
Aspectos
jurdicos e
tributrios
Extino
53 Corporaes profissionais.
54 Servios sociais autnomos.

119
120
Prprio (penhorvel e
executvel)
Bem pblico
(impenhorvel e
inexecutvel)
Controle a
Avaliao
Patrimnio
Bem pblico
(impenhorvel e
inexecutvel)
Agncia
Reguladora
Fundao Fundao Consrcio Consrcio

Pblica
Privada
Pblico
Privado
Execuo de
atividades
exclusivas
de estado,
inclusive poder
de polcia
Prestao
de servios
pblicos
sem fins
econmicos
Por lei
Imunidade tributria
Lei n 11.107/2005
Prprio (penhorvel e executvel)
MPF, MPE, CGU, TCU e TCE
Prestao de servios pblicos sem fins

econmicos
Lei autoriza instituir, estatuto aprovado em assembleia geral e

registro em cartrio
Lei de
ratificao
de protocolo
de inteno
Pessoa jurdica de direito privado, com derrogaes de direito pblico
Autarquia
Especial
55 H controvrsia sobre a incidncia ou no de derrogaes de direito pblico de origem constitucional.
Modelo
Jurdico
Extino
tributrios
jurdicos e
PLP n 92/2007
MPF, MPE, CGU e TCU
MPF, CGU e TCU
Objetivo
Dec.-Lei n
200/67
Executar atividades
da administrao
Execuo de
atividades exclusivas
de estado, inclusive
poder de polcia
Formulao
e superviso
de polticas
pblicas
Aspectos
Lei autoriza instituir,

estatuto aprovado
por decreto e
registro em cartrio

Estatuto aprovado por
decreto
Lei cria, e
estrutura
regimental
aprovada por
decreto
Forma de
Criao
Pessoa Jurdica
de Direito Pblico
(Associao Pblica)
Pessoa jurdica de
direito privado55
Pessoa Jurdica
de direito
pblico
Definio
Jurdica
Autarquia
rgo Autnomo
Administrao
Direta
dIMENSO
Administrao Direta Autrquica e Fundacional

121
Acordo internacional
bilateral

estatuto aprovado
por decreto e
registro em cartrio
Por lei
Dec.-Lei 200/1967
Extino
Modelo Jurdico
Dec.-Lei 200/1967 e
deciso do STF
bilateral
56 Pode ser impenhorvel a critrio do acordo bilateral.
tributrios
Imunidade Tributria
Patrimnio
Aplicao da carga
tributria
Bem pblico
(impenhorvel e
inexecutvel)
Prprio (penhorvel
e executvel)
Controle a Avaliao
Aspectos jurdicos e
Conselho de
administrao e
auditoria externa
Conselhos de
administrao e
fiscal, auditoria
externa, MPF, CGU
e TCU (e Bacen no
caso de instituio
financeira)
Objetivo
Empresa
Bi-Nacional
Sociedade de
Economia Mista
Petrobras e
Eletrobras
Lei autoriza criao, estatuto aprovado em assembleia geral e registro em cartrio
Pessoa jurdica de direito privado, com derrogaes de direito pblico
Correios e
Infraero
bilateral especfico
Aplicao da carga
tributria
Prprio (penhorvel
e executvel)56
Dec.-Lei n 200/1967
e Lei n 6.404/1964
Dec.-Lei n 200/1967, Lei n 6.404/1964 e Lei

espec. de Licit. e Contrat.
Por lei
Aplicao da carga tributria
Conselhos de administrao e fiscal, auditoria externa, CVM, MPF, CGU e TCU (e Bacen no
caso de instituio financeira)
Explorao de atividades econmicas ou prestao de servio pblico
Pessoa jurdica de
direito privado
(entidade binacional)
Pessoa jurdica de
direito privado, com
derrogaes de
direito pblico
Definio Jurdica
Forma de Criao
Empresa
Pblica No
Dependente
Empresa Pblica
Dependente
dimenso
122
Defender a Constituio, a
ordem jurdica do Estado
democrtico de direito; e
fiscalizao do exerccio de
profisses
Conselho e auditoria externa
Lei cria
Fiscalizao do exerccio de
profisses
Conselho, auditoria externa,

e TCU
Bem pblico (impenhorvel

inexecutvel)
Forma de Criao
Objetivo
Controle a Avaliao
Patrimnio
57 O Sebrae, Apex e ABDI tem objetivos distintos.
Lei n 8.906/1994 e Deciso

STF ADI n 3.026-DF
Dec.-Lei n 200/1967
CR/88 art. 240
Por lei
Extino
Conselho de administrao,
auditoria externa, CGU e TCU
Imunidade tributria
Modelo Jurdico
APS (Rede Sarah)
Pessoa jurdica de direito privado
Servio social e de formao

profissional
Aspectos jurdicos e tributrios
Dec.-Lei n 968/1969
Entidade suis generis
Pessoa Jurdica de direito

pblico
Definio Jurdica
Servio Social Autnomo57
Lei n 8.246/1991
Conselho de administrao,
auditoria externa, contrato de
gesto e TCU
Prestar assistncia mdica

qualificada e gratuita,
desenvolver atividades
educacionais e de pesquisa
no campo da sade, em
cooperao com o Poder
Pblico
Lei autoriza ou determina criao, estatuto aprovado na forma da lei, e registro em cartrio
OAB
Corporao Profissional
DIMENSO
Entidades Paraestatais

123
Entidade Delegatria
(OCRH)
ONS
Controle a
Avaliao
Por deciso da
assembleia geral dos
associados na forma do
estatuto
Por deciso do
conselho curador e
aprovao do MPE
Lei n 8.958/1994
Extino
Modelo
Jurdico
Lei n 9.790/1999
Aplicao da
carga tributria /
iseno IRPJ para
doadores
Leis ns 9.433/1997 e
10.881/2004
Lei n 9.648/1998
Por lei
Aplicao da carga tributria
Obs.: em boa medida, a diferenciao das entidades de colaborao podem ser oriundas dos modelos associao civil e fundao privada, por decorrncia do Cdigo
Civil, alm das prprias leis especficas.
Lei n 9.637/1998
Aplicao da carga
tributria
tributrios
jurdicos e
Imunidade tributria
Aspectos
Patrimnio
Lei n 9.472/1997
Conselho curador,
auditoria externa,
MPE, MPFCGU e TCU
Auditoria externa,
auditoria interna
conselhos de
administrao e fiscal
corregedoria, TCU e
MPE
Comits de bacias,
conselhos de
administrao e fiscal,
contrato de gesto,
comisso de avaliao,
auditoria externa, MPF,
CGU e TCU
Conselho
fiscal, termo
de parceria,
auditoria
externa, MPF,
CGU e TCU
Conselhos de
Administrao e fiscal,
contrato de gesto,
comisso de avaliao,
auditoria externa, MPF,
CGU e TCU
Objetivo
Auditoria externa,
auditoria interna
conselhos de
administrao e fiscal
corregedoria, TCU e
MPF
Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em

telecomunicaes
Atividades de
coordenao e controle
da operao da gerao
e da transmisso de
energia eltrica
Entidade
delegatria de
atividade de
agncia de gua
Colaborar com o
Poder Pblico na
implementao de
polticas pblicas no
exclusivas de Estado
Forma de
Criao
Colaborar com o
Poder Pblico
apoiar universidades
e centros de
pesquisa
Fundao CPqD
Lei autoriza criao e registro em cartrio
Pessoa jurdica de direito privado, sem fins econmicos ou lucrativos
Oscip
Lei determina
criao e registro
em cartrio
OS
Estatuto aprovado em
assembleia geral e
registro em cartrio
Fundaes de Apoio
Estatuto aprovado
e, aps autorizao
do MPE, registro em
cartrio
Definio
Jurdica
dimenso
Entidades de Colaborao (Principais Modelos)
5. Quadros de Distribuio dos Modelos

pelas Funes Pblicas
Nesse captulo, tentaremos, luz das funes elencadas no captulo 3 e s caractersticas relatadas no captulo 4, estruturar uma distribuio ideal das funes
pblicas a cargo do Poder Executivo da Unio vis--vis os modelos encontrados.
A seguir, apresentamos trs quadros de distribuio, que visam melhor
elucidar essa proposio:
I geral modelos por funes;
II poder de polcia; e
III atividades sistmicas.
Em relao ao primeiro quadro, as outras atividades estatais foram
agrupadas pelas suas aes macro, independente dos objetos (polticas) em
que atuam. Assim, foram agrupadas em cinco componentes: fomento; execuo de atividade exclusiva de Estado (inclusive prestao de servio pblico);
execuo de atividade no exclusivas do Estado (inclusive prestao de servio pblico); explorao direta de atividade econmica (nos casos previstos
na CR/88, imperativos da segurana nacional ou relevante interesse coletivo);
e empresas que no exploram atividade econmica (este tpico foi includo
para agregar as demais empresas pblicas que no se enquadrem em nenhum dos itens anteriores).
Em relao ao segundo quadro, as atividades de Estado, conforme apresentado no captulo 3, foram subdivididas em trs grupos:
Atividades Exclusivas de Estado e da Unio atividades que todos
os Estados Nacionais reservam para si, na sua mais alta esfera, e que,
no nosso caso, foram fixadas na CR/88. Dentre as principais destacamos as mais clssicas: Relaes Exteriores; Defesa e Segurana Nacional; e Inteligncia.
Atividades Exclusivas de Estado embora haja excees, so as atividades a cargo da Administrao Direta (ministrios e rgos equiparados) de formulao de polticas pblicas. Inclumos a superviso
nesse grupo por entender que no h formulao de polticas sem a respectiva superviso, que permite avaliar seu cumprimento, assim como a
sua adequabilidade, sendo instrumento fundamental de feedback.
124

125
X
X
Agncias reguladoras
de direito pblico
(autrquica)
Fundao Pblica
Autarquia especial
Agncia executiva
Inmetro
Execuo
Execuo
Formulao
Atividades
Poder de Polcia
Defesa e
Atividades
e Superviso
Relaes
No
Administrativo Fomento
Segurana Inteligncia
Exclusiva
de Polticas
Exteriores
Exclusivas
e Judicirio
Nacional
do Estado
Pblicas
do Estado
FUNES PBLICAS
Autarquia comum
Autarquia
Organizaes militares
prestadoras de servio
da Marinha (OMPS)
rgo Autnomo
Ministrio e rgo
equiparado
Administrao
Direta
MODELOS
Quadro de Distribuio dos Modelos pelas Funes Pblicas
Explorao
Direta de
Atividade
Econmica
Empresas
que no
Exploram
Atividade
Econmica
126
Entidades
Binacionais
Correios e Infraero
(bem pblico e
imunidade tributria)
X
No dependente
Execuo
Execuo
Formulao
Atividades
Poder de Polcia
Defesa e
Atividades
e Superviso
Relaes
No
Exclusiva
de Polticas
Exteriores
Exclusivas
e Judicirio
Nacional
do Estado
Pblicas
do Estado
Dependente
Empresa Pblica
de direito privado
de direito pblico
consrcio pblico
Entidades de
ensino superior
e tcnico e de
pesquisa cientfica e
tecnolgica
de direito privado
(estatal instituda
por lei)
MODELOS
FUNES PBLICAS
Explorao
Direta de
Atividade
Econmica
Empresas
que no
Exploram
Atividade
Econmica
Continuao

127
de Capital Aberto
Ordem dos
Advogados do Brasil
OAB (entidade suis
generis)
Servios sociais
autnomos clssicos
(art. 240 CR/88)
Sebrae, Apex, ABDI

(modelos derivados
com contribuio
parafiscal)
Rede Sarah APS

(sem contribuio
parafiscal)
Servios sociais
autnomos
Autarquias
Profissionais
Corporaes
Profissionais
Petrobras e Eletrobras
(sistemtica de
compras especfica)
de Capital Fechado
Sociedade de
Economia Mista
Continuao
128
X
X
Organizao Social
(OS)
Organizao da
Sociedade Civil de
Interesse Pblico
(Oscip)
Organizao Civil de
Recursos Hdricos
(OCRH)
Outras Entidades de
Colaborao
Operador Nacional do
Sistema Eltrico ONS
Fundao CPqD
Centro de Pesquisa e
Desenvolvimento de
Telecomunicaes
Execuo
Execuo
Formulao
Atividades
Poder de Polcia
Defesa e
Atividades
e Superviso
Relaes
No
Exclusiva
de Polticas
Exteriores
Exclusivas
e Judicirio
Nacional
do Estado
Pblicas
do Estado
Fundao de Apoio
MODELOS
FUNES PBLICAS
Explorao
Direta de
Atividade
Econmica
Empresas
que no
Exploram
Atividade
Econmica
Continuao

129
X (?)
X (?)
Organizao Nacional
de Acreditao (ONA)
Associao Brasileira
de Normas Tcnicas
(ABNT)
Escritrio Central
de Arrecadao e
Distribuio (Ecad)
Cruz Vermelha
Brasileira
Entidade
Filantrpica
de Sade (de
reconhecida
excelncia)
Sociedade de
Propsito Especfico
Obs.: (E) por entidade e questionamento sobre exerccio legal ou prtico de poder de polcia administrativo ou judicirio pela ABNT ou Ecad.
Associao de Amigos
de Museus
Fundao Atech
Centro de Pesquisas
de Energia Eltrica
(Cepel)
Continuao
130
rgo autnomo
X
X
X
X
Agncia Executiva Inmetro
Autarquia especial
Agncias reguladoras
rgos de ministrio e rgo equiparado
Administrao Direta
MODELOS
Planejamento
Detalhamento Atividades-Meio do Estado
Autarquia comum
Autarquia
Arrecadao
de Taxas
Licenciamento, Autorizao
de Funcionamento,
Permisso, Concesso
FUNES PBLICAS
PODER DE POLCIA
Gesto
Finanas
Fiscalizao
Controle
FUNES PBLICAS
Atividades Meio Sistmicas Normatizao e Superviso
Arrecadao
de Tributos
Coordenao
Normatizao
(Regulamentao
Administrativa)
Registro
Ministrio e rgo equiparado
Administrao Direta
MODELOS
Detalhamento Poder de Polcia Administrativo e Judicirio
Jurdicas
Regulao
Atividades exclusivas de Estado poder de polcia administrativo e judicirio poder de Estado neste grupo, h diversas atividades que vem sendo executadas pela Administrao Direta, autrquica e, em alguns casos, fundacional. Em outras esferas, h casos
destas atividades serem executadas por empresas estatais. Dentre as
atividades destacamos: registro; normatizao (regulamentao administrativa); arrecadao; licenciamento, autorizao, concesso e
permisso; fiscalizao; regulao; e polcia (stricto sensu);
No caso da Receita Federal e da Polcia Federal, dada a extenso das atribuies e a gama de poder envolvidos, entendemos que no devam ter personalidade jurdica prpria, mas ao mesmo tempo, devem dispor de autonomia,
administrativa, oramentria, financeira e tcnica.
Em relao ao terceiro quadro, atividades-meio do estado: inclumos
as atividades sistmicas de planejamento, gesto, finanas, controle e jurdicas. As funes de execuo das atividades-meio do Estado perpassam todos
os modelos da Administrao Direta e Indireta. Por outro lado, as funes de
Controle e Jurdicas poderiam ter outra segmentao:
o controle interno do Poder Executivo poderia ficar focado nas organizaes de direito pblico, ficando os modelos de direito privado sujeitos
aos conselhos de administrao e fiscal, e s auditorias internas e externas
contratadas no mercado pelo prprio rgo central de controle interno;
as atividades jurdicas de consultoria jurdica, dvida ativa e de defesa
judicial, do presidente da Repblica e dos ministros, bem como as
relativas ao exerccio do poder de polcia devem ser executadas por
advocacia estatal. Podendo as demais ser exercidas por escritrios de
advocacia contratados no mercado por cada rgo ou entidade;
nesse quadro, apenas esto referidas as atividades sistmicas de normatizao e superviso planejamento, gesto, finanas, pois a execuo destas est a cargo de cada rgo ou entidade;
para melhor compreenso dos componentes deste grupo, utilizamos
as seguintes apropriaes;
as atividades de normatizao, expedio de normas, fixao de regras e definio de sistemas automatizados;
as atividades de superviso, acompanhamento, orientao e correo da execuo;

131
coordenao as atividades de alinhamento, de conjugao da

atuao;
planejamento as atividades de planejamento e oramento;
gesto as atividades de gesto de pessoas, do patrimnio, da tecnologia da informao e comunicao, das aquisies e contrataes,
dos servios gerais, da logstica e demais atividades administrativas
no enquadradas nos demais grupos;
finanas as atividades de administrao financeira e contbil;
controle as atividades de controle administrativo, verificao da aplicao administrativa dos princpios constitucionais e das leis e regulamentos;
jurdicas atividades de consultoria jurdica, defesa judicial e representao do estado, nos campos especficos, como, por exemplo, as
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN/MF).
6. Contratualizao de Resultados
Quando da pesquisa da governana nos diversos modelos, nos deparamos
com a contratualizao de resultados, sendo que este conceito foi aplicado de
diversas formas e finalidades, principalmente, devido natureza jurdica do contratante e do contratado, o que motivou relatar o tema neste captulo especfico.
A contratualizao de resultados vem sendo apontada como uma das caractersticas do Estado regulador, que vem substituindo o Estado positivo ou intervencionista (MAJONE, 1999)58. tambm apontada como uma das trs principais
estratgias da nova gesto pblica, dentre as que mais promoveram mudanas
substantivas na qualidade dos servios pblicos (JANN; REICHARD, 2002)59.
O modelo brasileiro foi inspirado principalmente pelos modelos francs
e ingls.
O modelo francs adotado, principalmente, para as empresas estatais,
teve diversas denominaes e caractersticas, ao longo dos anos: contratos de
programa, contratos de empresa, contratos de plano e contratos de objetivos.
Em todos eles eram definidas metas para as empresas e compromissos para o
58 MAJONE, Giandomenico, Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e consequncias de

mudanas no modo de governana. Revista do Servio Pblico, 1999.
59 JANN, Werner e CHRISTOPH Reichard, Melhores prticas na modernizao do Estado, Revista do
Servio Pblico, 2002.
132
Poder Pblico de forma a permitir e/ou possibilitar que as empresas alcanassem os resultados pactuados.
No modelo ingls, decorrente do sistema de planejamento e da reforma
adotada pela primeira-ministra Margareth Thatcher, foram adotados os framework, derivados do sistema de planejamento nacional, com o intuito de
alinhar os entes administrativos ao referido plano, por meio de metas e de autonomias ou compromissos por parte do contratante, o Poder Pblico.
Tal iniciativa tem muitos mritos, mas h de se ressaltar que a previso
original desse instituto, na Frana e Inglaterra, faz muito mais sentido, na forma que foi adotado, uma vez que o ordenamento jurdico local muito mais
flexvel do que o Direito Administrativo Brasileiro.
Perceba-se que, no Brasil, h muito menos ou quase nenhum espao para o
exerccio da liberdade arbtrio do administrador , porque, a teor do que consta
no caput do art. 37 da Constituio da Repblica, a Administrao Pblica h de se
pautar, entre outros, pelo Princpio da Legalidade. A figura do contrato de gesto,
portanto, s poderia ser aplicada quando devidamente prevista em lei.
No mbito do Governo Federal brasileiro, podemos encontrar diversos
modelos, passados e atuais, que pretendem contratualizar resultados e focalizar organizaes em contrapartida de maior autonomia administrativo, oramentria e financeira.
Digenes Gasparini60 assim define o contrato de gesto:
Ajuste celebrado pelo Poder Pblico com rgos e entidades da Administrao direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizaes
sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira ou
para lhes prestar variados auxlios e lhes fixar metas de desempenho na consecuo de seus objetivos.
6.1 Modelos do Passado
O contrato de gesto uma figura jurdica relativamente nova no ordenamento jurdico brasileiro, cuja definio conceitual e de seus limites de
aplicabilidade causa enorme divergncia entre os doutrinadores.
A primeira norma de nossa legislao que fez previso expressa do contrato de gesto e que trata das hipteses de sua utilizao foi o Decreto n
137, de 27 de maio de 1991.
60 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 7. ed, So Paulo: Saraiva, 2008, p. 602-603.

133
O referido decreto tinha como objetivo promover a eficincia e a competitividade das empresas estatais (art. 1), sendo que tal superviso seria
feita pelo Comit de Controle das Empresas Estatais (CCE), nos moldes do
previsto no art. 8.
Os contratos de gesto, previstos no art. 8 daquele decreto, serviriam
ento para estipula os compromissos reciprocamente assumidos entre a
Unio e a empresa. Havia ainda previso de clusulas que especificariam os
objetivos, metas, indicadores de produtividade, prazos para a consecuo das
metas estabelecidas e para a vigncia do contrato, critrios de avaliao de
desempenho e, at mesmo, as penalidades aos administradores que descumprissem as resolues do conselho ou as clusulas contratuais.
Esse processo foi interrompido pelo TCU por avaliao que no havia,
naquele momento, amparo constitucional.
6.2 Modelos Atuais
Posteriormente, em 2 de fevereiro de 1998, foi publicado o Decreto n

2.487, que tratou com mincias sobre a aplicao dos contratos de gesto
entre mquina estatal e autarquias/fundaes, especialmente no tocante s
agncias executivas.
O ilustre Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello fez uma breve compilao
das referncias de textos legais que citam os contratos de gesto61, so eles:
Decreto s/n de 30/9/91, que aprovou a reforma do Estatuto da Petrobras
(art.40); Decreto n 370/91, que institui o Servio Social Autnomo das Pioneiras Sociais (art. 7); Decreto n 808/93, que aprovou a estrutura regimental da
Casa Civil e da Assessoria de Comunicao Institucional da Presidncia da Repblica (art. 5); Decreto n 1.068/94 (art. 9); Decreto n 2.335/97, que constituiu a Aneel (art.9); Decreto n 2.344/97 (art. 1) e Decreto n 2.405/97 (art. 2).
Aps modesta normatizao surgida no incio da dcada de 1990, foi

ento que se regulamentaram os contratos de gesto. Previstos na Emenda Constitucional n 19/1998 (na alterao do art. 37, 8, da CR), tais contratos permitem que a autonomia gerencial, oramentria e financeira das
61 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 226-227.
134
administraes direta e indireta sejam ampliadas mediante contrato firmado

entre seus administradores e o Poder Pblico.
A Emenda Constitucional n 19/1998, acrescentou ao art. 37 o disposto
no 8, no qual se l:
Art. 37. [...]
8 [...] a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos
e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o
rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.
Embora o dispositivo mencione de forma genrica, nele que se encontra a previso constitucional que d respaldo ao chamado contrato de gesto.
No entanto, antes mesmo da Emenda Constitucional n 19/1998, os decretos
n 2.487 e n 2.488, ambos de 2 de fevereiro de 1998, amparados nos arts. 51 e
52 da Medida Provisria n 1.549-38, de 31 de dezembro de 1997, convertida
na Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, tratavam do contrato de gesto, cuja
celebrao era um dos requisitos para que autarquias e fundaes recebessem a qualificao especial de agncias executivas.
Alm da celebrao desse contrato, as autarquias e fundaes que pretendessem a qualificao de agncia executiva deveriam ter plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria
da qualidade da gesto e a reduo de custos.
A nica entidade federal que aderiu a este modelo at o momento foi o
Inmetro.
Outras duas modalidades de contratualizao de resultados na Administrao Pblica, os previstos para as OMPS e os de algumas agncias reguladoras (ex.: Aneel, Anvisa e ANS. No caso da Aneel, o modelo foi adotado antes
mesmo da Emenda n 19/1998.
A Lei das OMPS, Lei n 9.274, de 1 de dezembro de 1998, foi a primeira
e expressa aplicao do dispositivo constitucional (Art. 37, 8) introduzido
pela EC n 19/98.

135
Alm das modalidades de contratualizao de resultados previstas para

rgos e entidade de direito pblicos, h outras previstas para as entidades
pblicas de direito privado, empresas estatais, que foram constitudos pela
LRF, Lei Complementar n 101/2000, art. 47.
Mais tarde, em 15 de maio de 1998, foi publicada a Lei n 9.637, que
dispe sobre a qualificao de instituies no governamentais como organizaes sociais, voltadas prestao de atividades de interesse pblico, mediante vrias formas de fomento pelo Estado.
Essas atividades de interesse pblico so aquelas de prestao no exclusiva por parte do Estado, na rea dos servios sociais, abertos iniciativa
privada, tais como cultura, sade, educao e outras.
Outras duas modalidades de entidades de colaborao que adotaram
modalidades de contratualizao de resultados foram as Oscip e as OCRH,
com instrumentos muito similares, entretanto, no caso de Oscip, denominado
termo de parceria.
Os objetivos a serem alcanados, com a formalizao de um contrato de
gesto, sero variveis, conforme se trate de pacto firmado entre a Administrao Direta e seus rgos, entre essa e entidades da Administrao Indireta
ou entre o Estado e entidades paraestatais ou de colaborao.
Nos primeiros casos, o contrato de gesto tem como objetivo principal
a concesso de uma maior autonomia ao rgo da administrao direta ou
entidade da administrao indireta, para permitir que as metas estabelecidas
no contrato sejam atingidas ao final do prazo, ali tambm definido. Mas no
s: presta-se ele tambm para fixar as metas a serem atingidas e os meios
de reduo de custos, bem como para prever um controle de resultados, por
meio do qual a Administrao poder decidir sobre a convenincia da manuteno ou da resoluo do contrato.
Ou seja, trata-se de um meio de adequar a prestao de servios, de forma desconcentrada ou descentralizada, aos planos nacionais, conforme previstos na poltica de governo. Nesses casos, o contrato de gesto tem como
objetivo aumentar a maleabilidade do regime jurdico administrativo, concedendo efetivamente s entidades da administrao direta maior autonomia
gerencial, operacional e financeira.
Todavia, quando se trata de contrato firmado com as entidades paraestatais e entidades de colaborao, o contrato de gesto tem efeito contrrio, j
que, em vez de permitir a submisso integral ao regime jurdico privado, exige-se da entidade a obedincia a determinadas normas e princpios prprios
136
do regime jurdico pblico. Assim, para que possam merecer o repasse de verbas pblicas, resultante da realizao do contrato, tais entidades submetem-se a um rgido controle de resultados.
O instituto j foi extensivamente discutido pela doutrina brasileira, valendo citar o pensamento da ilustre Profa. Maria Silvia Zanella di Pietro:62
Embora o dispositivo constitucional no mencione a expresso contrato
de gesto, a esse tipo de contrato que quis referir-se, com a peculiaridade de que o mesmo poder ser celebrado no apenas com entidades
da Administrao Indireta, como tambm com rgos (sem personalidade jurdica) da prpria Administrao Direta. Isto significa que poder
ocorrer que dois rgos sem personalidade jurdica prpria celebrem
acordo de vontade. Em qualquer caso, o objetivo definir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle de resultados em
funo das metas estabelecidas.
A seguir, apresentamos quadro com as duas principais modalidades de

contratos de gesto, lato sensu, segundo a natureza dos entes contratualizados.
NATUREZA DOS ENTES CONTRATUALIZADOS
entre o poder pblico e rgos e
entidades da administrao pblica
entre o poder pblico e entidades

da sociedade civil
rgos e entes em geral ( 8, art. 37, CR/88)
Organizaes sociais (OS)
Agncias executivas
Organizaes civis de recursos hdricos

(OCRH)
Agncias reguladoras (algumas)
Servio Social Autnomo SSA (alguns

Apex, ABDI e APS-Sarah)
Organizaes militares prestadoras de servios

(OMPS)
Organizaes Sociais Civis De Interesse

Pblico (Oscip)63
Estatais, na forma de LRF
Hospitais universitrios
62 DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed.So Paulo: Atlas, 2002, p. 289-290.
63 A lei que instituiu e regulamentou as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip),
Lei n 9.790/1999, no utilizou a nomenclatura Contrato de Gesto, mas se valeu da denominao termo de parceria. Esse instrumento de contratualizao teleologicamente se assemelha aos
primeiros, objeto de estudo.

137
Cada um dos instrumentos acima citados, apesar da mesma nomenclatura contrato de gesto, se constituem em instrumentos absolutamente diversos,
pois os contedos e as caractersticas do contratado so absolutamente distintos.
Embora em mbito Federal o 8 do art. 37 da CR/88 somente tenha
sido regulado para as organizaes militares prestadoras de servio da Marinha, vrios estados-membros regularam o referido dispositivo, alguns, inclusive, associando-os ao disposto no 7 do art. 39, que trata da reaplicao de
economias com despesas correntes tambm da CR/88, como, por exemplo,
Minas Gerais, Bahia, Rio Grande do Sul e Santa Catariana.
7. Controle e Participao Social

Este captulo foi includo apenas para apontar possibilidades de pesquisa
e aprofundamento sobre esse tema, que durante a investigao deste trabalho se apresentou.
O Brasil, nos ltimos tempos, tem criado alguns instrumentos de controle e participao social. O primeiro foi a ampliao cada vez maior da transparncia, ou disponibilizao de informao para a sociedade, partindo-se
do pressuposto que no h participao ou controle sem informao. Esse
processo foi muito facilitado com a incorporao da Internet ao Estado e
sociedade brasileira. Temos como exemplos: a disponibilizao do oramento
e da execuo oramentria on-line, do quantitativo, das remuneraes e das
despesas de pessoal, dos atos e normas dos dirigentes e das organizaes etc.
O segundo instrumento foi a participao na Administrao, deste podemos destacar os conselhos de polticas pblicas, os conselhos de administrao
e fiscal das empresas estatais, as comisses de acompanhamento e avaliao
dos contratos de gesto de organizaes sociais, os consultores ad hoc da CAPES e do CNPq, e, mais recentemente, as Consultas e audincias pblicas.
Em alguns estados e municpios, foi adotada outra forma de participao,
na construo da pea oramentria, denominados oramentos participativos, aproximando ainda mais as decises das necessidades das comunidades.
As Consultas e as Audincias Pblicas, bem como a universalizao da adoo
de ouvidorias, podem se constituir no terceiro instrumento, audio da sociedade.
As consultas e/ou audincias pblicas tm sido utilizadas, principalmente, para validao de propostas de regulamento e normas, assim como para
processos licitatrios.
138
O quarto o controle social, que tambm tem se utilizado dos conselhos de polticas pblicas, dos conselhos de administrao e fiscal das empresas estatais, mas tambm das aes populares, denncias aos rgos de
controle internos e externos, administrativos ou da legalidade.
Desse grupo, o instrumento mais forte a ao popular de cidados
contra atos e decises de gestores pblicos, como pode ser depreendido do
art. 5, LXXIII, da CR/88 e do art. 1 da Lei n 4.717/1965.
Outra forma que tem se adotado de participao da sociedade, a quinta,
a constituio de comisses de juristas ou notveis para a elaborao de
propostas para a administrao, inclusive de marcos legais.
Em resumo:
MODALIDADE
PRINCIPAIS FORMAS DE OPERACIONALIZAO
Transparncia
Disponibilizao de dados e informaes na Internet

Publicao de todos atos e fatos no Dirio Oficial da Unio
Participao na Administrao
Indicao de representantes para conselhos de polticas pblicas, de

administrao, curador ou fiscal
Controle social
Ao popular (alm da indicao de representantes para conselhos)
Audio da sociedade
Ouvidorias, consultas e audincias pblicas
Comisses para elaborao

de propostas
De juristas ou notveis
Dois grandes cuidados que tem que se ter nessa dimenso da governana do Estado brasileiro so:
1) captura dos instrumentos de participao por grupos de interesse, descaracterizando o interesse coletivo; e
2) utilizao dos instrumentos de controle para obstruir regulamentaes, aes ou, mesmo, processos licitatrios.
8. Hipteses de Modelos Superpostos

H alguns modelos que aparentam estar superpostos, por exemplo: autarquia e fundao pblica de direito pblico, ambas dispem das mesmas caractersticas, prerrogativas e regramento constitucional e infraconstitucional.

139
Poder-se-ia dizer que uma para atuar em atividades de Estado Autarquia e a outra, em atividades em que o Estado e a iniciativa privada podem
atuar conjuntamente fundaes , mas com as caractersticas idnticas no
faz sentido o duplo modelo.
No passado, antes da CR/88 e sua regulamentao posterior, de fato, os
dois modelos eram distintos e faziam sentido.
Melhor exemplo dessa discusso observa-se nas universidades federais,
visto que algumas se enquadram no modelo autrquico e outras no modelo
fundacional, e, na prtica, no dispem de nenhuma distino.
Merece tambm reflexo as entidades paraestatais como o servio social
autnomo Associao das Pioneiras Sociais, algumas das entidades de colaborao, tais como, fundaes pblicas, OS, Oscip, OCRH e, at mesmo, o ONS
ou a Fundao CPqD, assim como, algumas empresas pblicas e o modelo
das fundaes pblicas de direito privado fundao estatal.
Esse conjunto atua em objetos e de forma muito similares, no justificando ou requerendo modelos diferenciados. Em qualquer Estado moderno,
deve existir uma pluralidade de modelos de colaborao, mas, no caso especfico do Estado brasileiro, os modelos pudessem talvez ser racionalizados.
Claramente, essas variaes de modelagem decorrem do esgotamento
do modelo fundacional emergente ps-CR/88, pois a grande diversificao que
ocorreu foi nas atividades que eram, ou so, realizadas pelas entidades enquadradas, no passado, como fundaes privadas institudas pelo Poder Pblico.
A alcunha fundao estatal, ou seja, fundao com caractersticas privadas ou estatal sem fins lucrativos muito feliz, pois caracteriza plenamente uma
lacuna no modelo atual que requer uma entidade mais flexvel que a fundao
pblica, mas no visa ao lucro como o modelo empresarial. Em resumo:
TIPOLOGIA
140
MODELOS COM SOBREPOSIO
Fundao pblica
Autarquias ou fundaes estatal (ainda cabe a existncia

do mesmo?)
Fundao estatal
Com vrias empresas pblicas prestadoras de servios,

fundaes pblicas, servios sociais autnomos, fundaes
de apoio, OS, Oscip, OCRH, ONS e Fundao CPqD.
Fundao de Apoio, OS, OSCIP e OCRH (precisa-se de tantas

modelagens de colaborao?)
Entidades de ensino superior

e tcnico e de pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico
Autarquias, fundaes e fundaes de apoio
9. Controles Pblicos e o Impacto na

Administrao Pblica Federal
No curso da pesquisa para a construo do instrumento, nos deparamos
com diversas formas e instrumentos de controle e superviso, quais sejam:
MODALIDADES DE
CONTROLE
RGO(S) OU UNIDADE(S) RESPONSVEL(IS)
Parlamentar (poltico)
Congresso Nacional
Externo
Congresso Nacional64e
TCU65
Externo da legalidade
MPU66 e OAB
Interno
Controladoria-Geral da Unio (CGU)67
Interno da legalidade
Advocacia-Geral da Unio (AGU)68
Sistmico
Ministrio da Fazenda (MF):

Secretaria do Tesouro Nacional;
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP):
Secretaria de Gesto (Seges);
Secretaria de Oramento Federal (SOF);
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI);
Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU);
Secretaria de Recursos Humanos (SRH);
Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI); e
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST).
Superviso
presidencial ou
ministerial
Presidente da Repblica;
Casa Civil (como auxiliar do presidente da Repblica); e
Ministro de Estado.
Conselhos de
Polticas Pblicas
(Acompanhamento)
P. ex.:
Conselho Nacional de Sade;
Conselho Nacional de Educao;
Conselho Nacional de Assistncia Social; etc.
64 Fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo CR/88, art. 70.
65 O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio CR/88, art. 71.
66 Defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis CR/88, Art. 127
67 Fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida..., e pelo sistema de controle interno de
cada Poder CR/88, art. 70, parte final.
68 Atividades de consultoria e assessoramento jurdico CR/88, art. 131.

141
Continuao
MODALIDADES DE
CONTROLE
RGO(S) OU UNIDADE(S) RESPONSVEL(IS)
Social
Mdia/imprensa;
Ouvidorias;
Ao popular (interposta por cidado)
tico
Comisso de tica Pblica
De Resultados (em
alguns casos)
Contrato de gesto
rgos, Autarquias e
Fundaes Pblicas69
Controle ou auditoria interna; e

Consultoria jurdica, procuradoria e assessoria jurdica70
Empresas Estatais
Conselho de administrao;
Conselho fiscal;
rea de controle ou auditoria interna; e
rea de assessoria jurdica
Nesses, no esto inclusos os rgos ou entidades que promovem

a normatizao, regulao ou fiscalizao de atividades no exclusivas de
estado, ou seja, nas quais o estado atua e ao mesmo tempo facultado a
participao de agentes privados, como, por exemplo, Conselho de Controle
das Atividades Financeiras (Coaf ), Bacen, Anvisa etc.
Esse conjunto de controle impe uma carga desproporcional de controle
sobre os diversos rgos e entidades da Administrao Pblica bem como em
relao s entidades paraestatais e de colaborao, sobretudo sobre os Gestores.
H um caso que tem agravado sobremaneira a relao entre controladores e controlados, o TCU. Em virtude da interpretao de que diversas formas de fomento esto sendo interpretadas equivocadamente como recurso
pblico, conforme disposto no pargrafo nico do art. 70 da Constituio da
Repblica, com redao dada pela Emenda Constitucional n 19/ 1998:
Art. 70. [...]
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (Grifos nossos).
69 Em carter geral, h algumas autarquias ou fundaes que dispe ainda de conselho deliberativo
ou curador.
70 Substitudos, na maioria das autarquias e fundaes, pela Procuradoria-Geral Federal Lei n
10.480/2000.
142
Em muitos casos, o tribunal tem determinado que entidades de colaborao se utilizem de regras pblicas para a realizao de suas atividades, o que
nos parece uma afronta direta a outro dispositivo constitucional, qual seja:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XVII - plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar;
XVIII - a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas
independem de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal
em seu funcionamento;
XIX - as associaes s podero ser compulsoriamente dissolvidas ou ter
suas atividades suspensas por deciso judicial, exigindo-se, no primeiro
caso, o trnsito em julgado;
(Grifos aditados).
O principal foco das crticas identificadas pelos gestores pblicos ao longo do estudo foi ao TCU e, em segunda posio, a Controladoria-Geral da
Unio, com vrias menes ao Ministrio Pblico da Unio e atuao da
Advocacia-Geral da Unio/Procuradoria-Geral Federal. O maior problema relatado a no sobreposio e duplicidade de controles, fiscalizaes e pedidos
de respostas, bem como, exorbitao de suas competncias, em vrios casos,
tentando entrar no mrito da poltica pblica, ou, como nos casos de entidades de colaborao, publicizando-as.
Os gestores de rgos e entidades responsveis pela execuo, implementao, produo ou prestao de servios, destacam, quase por unanimidade, que tem havido um desequilbrio na aplicao dos princpios constitucionais, com prevalncia dos da legalidade, moralidade e impessoalidade
sobre os da eficincia, finalidade, razoabilidade ou proporcionalidade.
Esse desequilbrio tem acarretado uma significativa perda de eficincia
da Administrao Pblica impactando os resultados quali-quantitativos entregues para a sociedade.
Nessa medida, seria importante restabelecer o que previa o art.14 do
Decreto-Lei n 200/1967:

143
Art.14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se evidenciarem
como puramente formais ou cujo custo seja evidenciadamente superior ao risco. (grifos nossos).
Alm disso, deve-se tomar cuidado com o risco de interrupo de aes

do executivo, bem como os impactos nos custos. Assim, seria importante
adotar-se como praxe que toda interrupo de licitao ou contrato deva ser
precedida da anlise os impactos custos e riscos das interrupes.
O modelo vigente da AGU/PGF provocou a perda de aderncia, comprometimento, pulverizou o conhecimento e reduziu a eficincia, eficcia e
efetividade da rea jurdica.
Outro aspecto que merece destaque de que os rgos de controle
foram muito fortalecidos nas ltimas dcadas, com alocao prioritria de recursos, ampliao de quadros, constituio de carreiras especficas com melhores nveis remuneratrios para promover o ajuste fiscal do Estado. Essa realidade alcanou o TCU, MPU, AGU, PGF, CGU, MF (PGFN, SRFB, e STN) e MP (SOF,
SPI e a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental,
que tem por rgo responsvel a Seges).71
Esse mesmo movimento no contemplou outros rgos centrais como
o DEST, SRH, SLTI e SPU.
Nos ministrios setoriais, at os ltimos anos, o processo no foi diferente desses ltimos rgos centrais, com ausncias de carreiras especficas,
sendo que as existentes com baixa remunerao e formao.
Este mesmo processo pode ser observado nas autarquias e fundaes,
exceo do Bacen, CVM, Susep e agncias reguladoras.
O resultado desta poltica para a implementao de polticas pblicas foi
a baixa capacidade de implementao de polticas pblicas nos ministrios
setoriais, e em autarquias e fundaes, em especial nas reas-meio destes.
Aparentemente, o Governo percebeu esse processo de baixa institucionalizao e, nos ltimos anos, iniciou o investimento em carreiras para reas
finalsticas, entretanto, aparentemente, ainda no surtiu os efeitos desejados,
mas j se encontra na direo correta.
Outro efeito adverso identificado que muitos servidores de carreira
no se dispem a serem ordenadores de despesa tendo em vista os riscos
71 Outras carreiras mais preservadas foram as da Polcia Federal e do Ministrio das Relaes Exteriores.
144
pessoais envolvidos e a baixa efetividade das reas-meio quer pelo excesso de

normas e controle, quer pela baixa capacidade das equipes.
10. A Proposta de Nova Lei Orgnica da

Administrao Pblica Federal Reflexes
Apesar de este estudo no ter sido direcionado pela proposta72 da Nova
Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, conforme orientado pelos representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, cabe umas
reflexes com base nos estudos e entrevistas realizadas.
Dentre as principais inovaes, cabe destacar a proposio de a Administrao Pblica deixar de ter uma postura insulada e autocentrada,
bem como isolacionista e preconceituosa, pois o APL alcana alm
da administrao direta e a indireta, as entidades paraestatais e de
colaborao, assim como prev participao tanto do setor pblico
quanto do privado em fundaes estatais e em capital de empresas
no estatais.73
Cabe, nesse ponto, rememorar a proposta da Nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, a qual apresentou a seguinte racionalizao nos
modelos atuais:
Administrao Direta;
Administrao Indireta.
Entidades estatais de direito pblico
Autarquias;
Autarquias especiais (regionais, as com maior grau de autonomia,
consrcio pblico constitudo sob a forma de associao pblica).
72 Apresentada pela Comisso constituda para elaborar anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, conforme Portaria n 426, de 6 de dezembro de 2007, alterada pela Portaria
n 84, de 23 de abril de 2008.
73 MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. 2 ed. rev. e ampl. Belo
Horizonte: Forum, p. 364.

145
Entidades estatais de direito privado

Empresas estatais (empresa pblica e sociedade de economia mista);
Fundaes estatais;
Consrcios pblicos com personalidade de direito privado.
Corporaes profissionais;
Servios sociais autnomos.
Entidades de colaborao (associao ou fundao, com contrato de
colaborao celebrado com a Administrao Pblica);
E disciplinou o contrato de autonomia para as entidades da Administrao Direta e Indireta.

Alm dessas, o anteprojeto de lei traz vrias inovaes que melhorariam
a performance, ou seja, a eficincia, eficcia e efetividade dos rgos e entidades da Administrao Pblica. Dentre esses, podemos destacar:
alcance nacional da legislao, possibilitando pacificaes de entendimentos, alm de acelerar a implantao das inovaes nas demais
esferas;
participao no capital de empresas no estatais, no capital e controle de empresa fora do territrio nacional, no capital de entidades de
previdncia complementar e manter vnculo de colaborao com o
terceiro setor;
auto-organizao interna das autarquias;
caracterizao das autarquias de regime especial;
fundao estatal;
previso de subsidirias para entidades da Administrao Indireta
(constituindo-se em conglomerados);
possibilidade de manuteno de fundao em conjunto com particulares;
dispensa da obrigatoriedade de bens para fundaes estatais;
fundao estatal pode virar uma fundao privada;
fundao estatal mantida por mais de uma pessoa poltico
administrativa;
possibilidade de celebrao de contrato de autonomia, inclusive para
fundaes e empresas estatais;
146
definio do contrato de autonomia, das flexibilidades gerenciais, oramentrias e financeiras, clusulas essenciais mnimas e responsabilidades dos administradores do supervisionado e do supervisor;
dentre as autonomias o regime prprio de licitaes e contrataes,
pagamento de bnus ou prmio por produtividade, e, ainda, flexibilidade oramentria, e financeira em relao s receitas prprias;
regras prprias de licitao e contratao para as entidades estatais;
penhora especial sobre entidades estatais, vedao sobre a penhora
de renda que inviabilize a atividade empresarial e penhora sobre os
bens garantindo o usufruto e o arrendamento compulsrio;
conferncia de servios coordenao em mbito de governo;
superviso da indireta observao das orientaes em relao
atividade-meio;
a superviso no pode ensejar reduo ou supresso de autonomia
conferida por lei ou inerente a sua natureza;
definio das entidades paraestatais;
corporaes profissionais de direito pblico para atividades do poder
de polcia e privado para as demais, inclusive contrataes administrativas e de seleo e contratao de pessoal;
entidades de colaborao, uniformizao de modelos e conceitos;
contrato de colaborao, uniformizao instrumentos;
chamamento pblico para o contrato de colaborao;
no submisso do contrato de colaborao Lei n 8.666/1993.
Dentre outros, em especial o captulo Do Controle, que prev o autocontrole e controle externo, e o controle social, e deve promover uma revoluo,
dos quais destacamos:
DO CONTROLE
Subseo I
Das Regras Gerais
Art. 50. O controle das atividades dos rgos e entidades estatais deve
obedecer ao disposto na Constituio, nesta Lei e na legislao especial
e observar as seguintes diretrizes:
I - supresso de controles meramente formais ou cujo custo seja
evidentemente superior ao risco;

147
II - controle a posteriori, constituindo exceo o controle prvio ou

concomitante;
III - predomnio da verificao de resultados;
IV - simplificao dos procedimentos;
V - eliminao de sobreposio de competncias e de instrumentos
de controle;
VI - dever, para os rgos ou entes de controle, de verificao da existncia de alternativas compatveis com as finalidades de interesse pblico
dos atos ou procedimentos que sejam por eles impugnados; e
VII - responsabilizao pessoal do agente que atuar com incria, negligncia ou improbidade.
Pargrafo nico. Os rgos e entes de controle no podem substituir-se aos agentes, rgos ou entes controlados no exerccio de suas
competncias, inclusive quanto definio de polticas pblicas.
Art. 51. O controle deve ser compatvel com a natureza do rgo ou
entidade controlados e com a especificidade da atividade exercida.
Art. 52. O controle das empresas estatais a que se refere o 1 do
art. 173 da Constituio deve ser feito preferencialmente por suas
instncias de governana corporativa, observadas as peculiaridades
decorrentes da necessidade de concorrncia com empresas privadas.
[...]
Subseo III
Do controle externo
Art. 62. Ressalvado o controle jurisdicional, o controle externo dos rgos
e entidades estatais exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do
Tribunal de Contas respectivo.
Pargrafo nico. O controle externo no pode implicar interferncia na
gesto dos rgos ou entidades a ele submetidos nem ingerncia no
exerccio de suas competncias ou na definio de polticas pblicas.
[...]
Art. 64. Sujeitam-se ao controle quaisquer pessoas que utilizem, arrecadem,
guardem ou administrem dinheiros, bens e valores pblicos ou que assumam obrigaes de natureza pecuniria em nome de entidade estatal.
Pargrafo nico. Para fins deste artigo, no se consideram como dinheiros, bens e valores pblicos os recursos que sejam transferidos a entidade no estatal a ttulo de remunerao ou de contraprestao pecuniria, devendo neste caso o controle se limitar
148
verificao da legalidade da despesa realizada pela entidade estatal e ao cumprimento da obrigao ensejadora do pagamento.
Art. 65. O controle relativo aos contratos celebrados com entidades no estatais deve limitar-se verificao do cumprimento do
contrato, sendo vedada a exigncia de observncia de normas e
procedimentos relativos a regime jurdico incompatvel com sua
natureza. [...] (grifos nossos).
Por outro lado, caberiam algumas sugestes para reflexo e aprimoramento:

incluso do modelo rgo autnomo especial, civil, militar e misto,
para as atividades exclusivas de estado, e em alguns casos, exclusivas
da unio;
incluso de modelos recepcionados ou institudos pelo STF, tais
como: empresas pblicas especiais e OAB;
incluso de modelo, de caso especial de fundao estatal, para as entidades universitrias e de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao,
com a autonomia, alm da flexibilidade inerente ao modelo, conforme disposto no art. 207 da CR/88;
incluso de modelo, de entidades binacionais, que so distintos dos
demais, submetidos aos disposto nos respectivos tratados;
incorporao do Estatuto das Empresas Estatais, conforme previsto
no 1 do art. 173, da CR/88;
previso de transio dos atuais servios sociais autnomos, federais,
estaduais ou municipais que no se enquadrem no art. 240 da CR/88
para fundaes estatais;
ampliao das flexibilidades previstas no contrato de autonomia, tais
como:
abertura de crditos suplementares at o limite de 10% da despesa fixada em decreto e no contrato de autonomia, dentro de
cada grupo de despesa, mediante a anulao de crditos at o
referido limite (no compreende as dotaes referentes a pessoal
e encargos sociais);
efetuar a alterao dos quantitativos e da distribuio dos cargos
de provimento em comisso, observados os valores de retribuio correspondentes, desde que no sejam alteradas as unidades
orgnicas estabelecidas em lei e no haja aumento de despesa;

149
regulamentao, no mbito do contrato de autonomia do 7 do art.

39 da CR/88, referente aplicao em desenvolvimento institucional
da economia com despesas correntes;
restrio a resciso, por ato unilateral da entidade, do contrato do empregado admitido por concurso pblico (6, do art. 23), dependendo, em qualquer hiptese, de ato motivado (assumindo parcialmente
a tese da estabilidade principiolgica, que acarretar engessamento);
outros ajustes poderiam ser discutidos, como, por exemplo:
restrio da aplicao do decreto autnomo Administrao Direta, sendo que j h casos de aplicao do mesmo Administrao Indireta;
supresso do 3 do art. 29 da Constituio que subordina a outorga da autonomia oramentria s leis LDO ou LOA.
Alm de outros, dentre estes, a no revogao integral do DL 200/67.
Apesar de no incorporar as discusses da comisso de juristas neste estudo, no captulo 7, rememorou-se a proposta de racionalizao nos modelos contida no Anteprojeto da Nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal.
Entretanto, ante os estudos e entrevistas realizadas, sentimos falta de
alguns modelos, sobretudo, rgos autnomos, no como previstos
no Decreto-Lei n 200/1967, mas os que realizam atividades exclusivas de Estado, e que pela natureza da atividade no aconselhvel ou no cabvel lhes conceder personalidade jurdica prpria ou
mais representatividade poltica.
Dentre esses os rgos autnomos com caractersticas especiais, de carter civil, militar e misto, conforme quadro a seguir.
ORGO AUTNOMOS ESPECIAIS CIVIS

Receita Federal do Brasil
Polcia Federal
Representaes diplomticas (embaixadas e consulados)

ORGO AUTNOMOS ESPECIAIS MISTO
150
Agncia Brasileira de Inteligncia
Continuao
ORGO AUTNOMOS ESPECIAIS MILITARES

Comando da Marinha
Comando do Exrcito
Comando da Aeronutica (ou Fora Area)
Outra modalidade, no expressamente prevista, poderia ser um subtipo de

fundaes estatais, as entidades universitrias e de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao, que disporiam alm de flexibilidades inerentes ao modelo, tambm as autonomias que a atividade requer e a que a CR/88, no art. 207, preconiza.
Trs modelagens tambm deveriam sobrestar:
empresas pblicas especiais (no dependentes com bem pblico e
imunidade tributria , que atuem em explorao de atividade econmica reservada ao Estado), como, por exemplo, Correios e Infraero;
OAB, como autarquia democrtica constitucional sui generis74;
entidades binacionais ou multilaterais, que se subordinam ao disposto em tratado internacional bilateral ou multilateral.
As duas primeiras por j disporem de caractersticas especiais ratificadas
em decises do STF, conforme j relatado.
Assim, a modelagem para a administrao pblica, poderia ser:
MODELOS PROPOSTOS

MODELOS ATUAIS
Ministrios, rgos integrantes da Presidncia da Repblica
ou equiparados a ministrios
Administrao Direta

Receita Federal do Brasil; Polcia Federal; representaes

diplomticas (embaixadas e consulados); Agncia Brasileira
de Inteligncia; e Comandos da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica
rgos autnomos
especiais
ENTIDADES ESTATAIS DE DIREITO PBLICO

Autarquias
Autarquias especiais
(inclusive associao
pblica)
rgos Autnomos (que exercem atividades exclusivas de

Estado e no estejam includos no rol de especiais)
Autarquias (que exercem atividades exclusivas de Estado)
Autarquias especiais, inclusive as reguladoras;
Autarquias regionais;
Autarquias (que atuem em atividades, sensveis, crticas ou
estratgicas, relacionadas Segurana do Estado)
Consrcios pblicos (associaes pblicas)
74 Como declarado pela direo da OAB em entrevista, e, nesta, autorizada a citao.

151
MODELOS PROPOSTOS
MODELOS ATUAIS
ENTIDADES ESTATAIS DE DIREITO PRIVADO

Empresas estatais (empresa

pblica e sociedade de
economia mista)
Empresa pblica (no dependente)

Sociedade de economia mista (de capital aberto)
Empresas pblicas especiais (no dependentes com bem

pblico e imunidade tributria que atuem em explorao de
atividade econmica reservada ao Estado)
rgos autnomos (que no exercem atividades exclusivas

de Estado)
Empresa pblica (dependente)
Autarquias (que no exercem atividades exclusivas de Estado);
Fundaes pblicas
Servios sociais autnomos (derivados)
Organizaes sociais
Operador Nacional do Sistema Eltrico
Autarquias
Autarquias especiais
Fundaes pblicas (ou autrquicas)
Organizaes sociais de ES ou C&T
Fundao CPqD
Cepel
Consrcios pblicos com personalidade de direito privado
Fundaes estatais
Empresas pblicas
especiais
Entidades
universitrias e de
pesquisa cientfica,
tecnolgica e inovao
Consrcios pblicos com

personalidade de direito
privado
ENTIDADES PARAESTATAIS


OAB
Servios sociais
autnomos
OAB
Servios sociais autnomos (puros CR/88, art. 240)
ENTIDADES DE COLABORAO
Organizao da sociedade
civil de interesse pblico
Organizao da sociedade civil de interesse pblico

Organizaes sociais
Organizaes civis de recursos Hdricos
Fundaes de apoio
Outras entidades de colaborao
Associao de amigos (inclusive os de museus)
Fundao Atech
Com as seguintes consideraes:

1) As diferenas entre as autarquias e autarquias especiais e rgos
autnomos especiais deveria ser apenas na autonomia/independncia e no nas flexibilidades gerencial, oramentria e financeira.
152
Contudo, as flexibilidades gerencial, oramentria e financeira seriam

concedida pelo contrato de autonomia e resultados para as autarquias e natas para os rgos autnomos especiais e autarquias especiais.
OBSERVAO
Nesse ponto, cabe explicitar uma distino entre os conceitos de

autonomia e flexibilidade, que, apesar do disposto na Constituio, no so idnticos: o primeiro remete independncia, como,
por exemplo, inexistncia de recurso hierrquico; e a segunda, s
prerrogativas de ampliao da liberdade do gestor na aplicao
dos meios, gerenciais, oramentrias e financeiras, como, por
exemplo, aplicao das receitas prprias.
Com essa conceituao, a autonomia seria para alguns rgos ou entidades enquanto a flexibilidade poder ser para todos os modelos.
2) As atividades sensveis, crticas e estratgicas relacionadas

segurana do estado que permaneceriam no mbito das autarquias
especiais, tais como, CNEN e AEB.
3) Todas as sociedades de economia mista deveriam ser de capital
aberto, restando s de capital fechado serem convertidas em empresas pblicas.
4) As fundaes estatais, deveriam dispor, assim como as empresas
estatais de regime prprio de compras, bem como, oramento de
investimentos aprovado por lei (no caso das financiadas majoritariamente pelo Poder Pblico).
5) As Oscips poderiam ter requisitos estatutrios distintos dependendo da poltica pblica que implemente, bem como caractersticas distintas nos Contratos de Colaborao, inclusive em relao
s formas de fomento.
Contudo, vedada qualquer forma de regulamentao de meios,
tais como regulamentos da ANA para as OCRH e da Aneel para o ONS.

153
6) O contrato de autonomia por questes culturais deveriam se

denominar contratos de autonomias e resultados ou contrato
de flexibilidade e resultados, j que devem estar vinculados ao binmio autonomia (gerencial, oramentria e financeira) e resultados
(objeto a fixao de metas de desempenho).
7) Como o anteprojeto de lei nacional e no apenas federal, as
excees federais deveriam ser ajustadas e/ou replicadas para estados e municpios, como por exemplo, polcias civis e militares.
Proposta de Modelagem
para a Administrao Pblica
Assim a proposta resultante deste estudo seria:
Administrao Direta (ministrios e rgos equiparados)
rgos autnomos especiais
Entidades Estatais de Direito Pblico
Autarquias
Autarquias especiais (inclusive associao pblica)
Entidades Estatais de Direito Privado
Empresa pblica
Empresas pblicas especiais
Sociedade de economia mista (de capital aberto)
Fundaes estatais
Entidades universitrias e de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao
154
Continuao
OAB
Organizao da sociedade civil de interesse pblico
Com destaque para os rgos autnomos especiais, com as mesmas

flexibilidades das autarquias especiais, que seriam restritos a: Receita Federal
do Brasil; Polcia Federal; representaes diplomticas (embaixadas e consulados); Agncia Brasileira de Inteligncia; e comandos da Marinha, do Exrcito
e da Aeronutica, em trs modelagens distintas uma civil, outra militar e a
terceira mista ou excepcional.
Outra proposta do estudo disciplinar o contrato de autonomias (ou flexibilidades) e resultados para as entidades da Administrao Direta e Indireta
e o contrato de colaborao para as entidades de colaborao.
11. Sugestes de Aperfeioamento

A ttulo de sugesto, no para acrescentar combustvel ao debate, mas
simplesmente por se apresentar como uma necessidade urgente para os resultados da Administrao Pblica, deixa-se as seguintes proposies.
Seria importante promover articulao poltica e tcnica e posteriormente, encontro entre todos os rgos e entidades de controle, para tentar
promover um alinhamento e racionalizao dos processos, periodicidades,
critrios, evitando-se assim, a duplicidade de demandas aos gestores, bem
como a asfixia da execuo e/ou implementao de polticas pblicas, o que
evita ou minimiza os impactos para a sociedade.
Nesse processo, de alinhamento seria desejvel que fosse enfatizada a
necessidade de fortalecimento dos princpios constitucionais da eficincia,

155
finalidade, razoabilidade ou proporcionalidade, equilibrando-se com a

aplicao e interpretao dos da legalidade, moralidade e impessoalidade.
Talvez um banco de dados nico seja um caminho adequado e possvel,
ou, seminrios entre controladores e controlados, em que um possa compreender a realidade do outro.
Especialmente, em relao s entidades de colaborao, seria oportuno
Secretaria de Gesto ou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto expedir portaria declaratria sobre as caractersticas e independncias
dessas entidades, e portaria normativa sobre as formas, instrumentos e limites
da relao do Poder Pblico com as referidas entidades (p. ex.: contato de
gesto e termo de parceria).
Ainda na esfera do controle, caberia a reviso da arquitetura das atividades
jurdicas da Administrao Indireta, restabelecendo as unidades jurdicas prprias
para as atividades de consultaria e assessoramento jurdicos, podendo ser
mantidas centralizadas as atividades de representao judicial e extrajudicial, bem
como, apurao da liquidez e certeza dos crditos, de qualquer natureza, inerentes
s suas atividades, inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel
ou judicial, nos casos em que isso se justifique, como ocorre nos ministrios.
Por fim, dentro da linha de sugesto para aperfeioamento, caberia repensar a centralizao do controle interno do Poder Executivo, restabelecendo, se no em todos, pelo menos nos principais, as secretarias de controle
interno, tambm conhecidas como Cisets, para promover controle preventivo
e orientao junto aos ministros de Estado e gestores.
E, por ltimo, sugere-se racionalizar e compatibilizar os sistemas, normas, recomendaes, orientaes e determinaes dos rgos de controle
sistmicos do Poder Executivo, bem como do controle interno.
12. Recomendaes
Novos Estudos e Aprofundamentos
Este estudo apontou a percepo clara da insuficincia de dados, informaes, conhecimentos e/ou inteligncias em diversas reas da implementao de polticas pblicas e das atividades de Estado.
Assim, recomendvel, proceder-se a estudos e pesquisas complementares para aprofundar os seguintes modelos ou temas:
156
sociedades de propsitos especficos, para compreender melhor o

modelo e identificar o rol de entidades existentes;
empresas pblicas com decises do STF sobre imunidade tributria
e/ou caracterizao de seu patrimnio como bem pblico;
entidades binacionais, estudando cada uma delas;
autarquias profissionais, aparentemente, cada uma atua de forma
distinta;
outros modelos de entidades de colaborao possivelmente pode haver outros modelos que no foram possveis de se identificar neste estudo;
aprofundar a compreenso do ONS, CpqD e Cepel, como operam e
se financiam;
subsidirias das empresas estatais, o volume e a diversidade, aparentemente, muito superior aos relacionados nos relatrios do DEST;
organizaes que atuam em atividades de Estado: Ministrio da
Defesa, Ministrio das Relaes Exteriores, Gabinete de Segurana
Institucional, Polcia Federal, Receita Federal, Agncia Brasileira de
Inteligncia, comandos militares, embaixadas, consulados, e outras
modalidades de representao no exterior, bem como, em atividades
sensveis e estratgicas (p. ex.: Comisso Nacional de Energia Nuclear
e Agncia Espacial Brasileira);
Pesquisa de modelos comparados, com outros pases, por sugesto:
Estados Unidos, Canad, Rssia, China, ndia, Austrlia, Frana, Inglaterra, Alemanha, Mxico, Argentina e Chile.
Recomenda-se ainda maior interao com a Comisso de Juristas e a
reviso do Anteprojeto de lei luz deste estudo e do prximo documento
previsto no termo de referncia (estudos de casos e entrevistas).
Em relao s entidades de colaborao seria oportuno Secretaria de
Gesto ou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto expedir portaria declaratria sobre as caractersticas e independncias destas entidades,
e portaria normativa sobre as formas, instrumentos e limites da relao do
Poder Pblico com as referidas entidades.
Reviso dos Instrumentos Legais e Normativos
Um dos achados do estudo o envelhecimento do marco constitucional, legal e normativo.

157
Como alteraes constitucionais so mais complexas, e demandam um

consenso aparentemente inexistente, seria importante ajustar as leis e, em
paralelo ou posteriormente, as normas que regulam as atividades-meio.
MARCOS LEGAIS A SEREM REVISTOS
Decreto-Lei n 200/1967 que disps sobre a organizao da Administrao Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa;
Lei n 8.666/1993 que regulamentou o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui
normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica;
Lei n 8.112/1990 que disps sobre o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da
Unio, das Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais;
Lei n 4.320/1964 que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaborao
e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito
Federal;
Alm da forma de construo do PPA, da LDO e da LOA.
DISPOSITIVOS DA CR/88 A SEREM REGULAMENTADOS
Inciso XIX do art. 37, parte final, para definir as reas de atuao de fundaes institudas
pelo poder pblico;
1 do art. 173, para estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo
ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre:
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os
princpios da administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a
participao de acionistas minoritrios;
V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
8 do art. 37 conjugado com o 7 do art. 39, para:
estabelecer contrato que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho de
rgos e entidades e que amplie a autonomia gerencial, oramentria e financeira; e
disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com
despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a
forma de adicional ou prmio de produtividade.
AVALIAR NECESSIDADE
Caput do art. 39:
estabelecer que o regime jurdico se aplique exclusivamente Administrao Direta e
autrquica ou s carreiras ou cargos que atuem somente em atividades exclusivas de
estado.
158
Nesse processo de reviso de marcos legais e normativos, dever-se-ia ter

maior cuidado com as atividades militares (comandos da Marinha, do Exrcito
e da Aeronutica), de inteligncia (Abin) e de segurana pblica (Polcia Federal), que tem atividades completamente distintas do resto da administrao,
bem como, outras necessidades operacionais.
Atividades Exclusivas de Estado
Dentre as atividades do Poder Executivo estudadas, analisadas e entrevistadas, as que requerem mais cuidados so as exclusivas de Estado, a seguir
listadas.
Atividades Exclusivas de Estado e da Unio:
Relaes Exteriores;
Defesa e Segurana Nacional;
Inteligncia de Estado.
Atividades Exclusivas de Estado, preferencialmente, da
Administrao Direta:
Formulao e Superviso de Polticas Pblicas.
Atividades Exclusivas de Estado, que envolvem o Poder de Polcia
Administrativa ou Judiciria ou Poder do Estado
Registro;
Normatizao (Regulamentao Administrativa);
Arrecadao;
Licenciamento, Autorizao, Concesso e Permisso;
Fiscalizao;
Regulao;
Polcia Judiciria.
Algumas delas como: Defesa e Segurana Nacional (Comando da Marinha, Comando do Exrcito e Comando da Aeronutica) e Inteligncia de Estado (Agncia Brasileira de Inteligncia) requerem uma releitura, reaprendizado
e um despir-se de preconceitos, pois estas so absolutamente relevantes para
um pas que quer se firmar no cenrio internacional. Precisamos responder a
uma pergunta: queremos ser um ator relevante no cenrio internacional?

159
Todos pases tem a sua rea inteligncia de Estado e suas Foras Armadas, inclusive os democrticos e os demais BRICs (emergentes). Mesmo os
declarados neutros como a Sucia.
importante que tambm no nos descuidemos destas nossas reas,
pois devemos ser um pas e uma sociedade, pacficos, mas jamais indefesos.
Outras, apesar de no estarem envoltas no manto do preconceito, tambm precisam de uma releitura e reaprendizado, so elas:
Relaes Exteriores [Ministrio e representaes no exterior (embaixadas e consulados)];
Polcia Judiciria e Inteligncia de Segurana Pblica (Polcia
Federal);
Arrecadao e Fiscalizao de Tributos e Contribuies e Inteligncia Fiscal (Receita Federal do Brasil);
Atividades Sensveis e Estratgicas de Energia Nuclear e Espaciais
(Comisso Nacional de Energia Nuclear e Agncia Espacial Brasileira).
Os atuais marcos legais brasileiros precisam ser adaptados para contemplar as atividades de inteligncia de Estado, relaes exteriores, defesa e segurana nacional, bem como, para algumas atividades sensveis da Polcia Federal e da Receita Federal do Brasil. O modelo atual no consegue se adequar
plenamente ao dia a dia em todas estas atividades.
Assim, recomenda-se o aprofundamento do estudo para essas reas,
bem como, a requalificao dos rgos sistmicos centrais de coordenao,
normatizao e controle, nos referidos temas.
13. Concluso
Diante de todo o exposto no estudo, podemos inferir algumas concluses:
Os Constituintes de 1988, aparentemente, se preocuparam mais com
as organizaes que atuam com poder de polcia e na explorao de
atividade econmica. Na questo social o foco foi para as polticas
pblicas e no no modo/forma de execut-las;
Dado os modelos emergentes da CR/88 para a implementao de
polticas pblicas, em especial, para as sociais, o novo arcabouo legal
160
criou tantas restries de autonomias e flexibilidades gerenciais que

acarretou o fortalecimento e a ampliao dos modelos derivados,
empresas estatais prestadoras de servio que no visam lucro, servios sociais autnomos ou diversificao e expanso de entidade de
colaborao;
Os modelos emergentes da CR/88 so insuficientes ou inadequados
para a implementao de polticas pblicas, em especial as sociais,
como, por exemplo, assistncia sade, ensino, pesquisa, desenvolvimento tecnolgico, cultura, meio ambiente etc.
Constatou-se ao longo do trabalho que ainda no h consenso poltico,
ideolgico, acadmico e social sobre qual(is) o(s) modelo(s) mais adequados
para o Brasil, nem mesmo, dentro do Poder Executivo Federal.
Apesar de no incorporar as discusses da comisso de juristas, neste
estudo, para no limit-lo, a proposta da Nova Lei Orgnica da Administrao
Pblica Federal, props uma racionalizao nos modelos atuais interessante:
Administrao Direta;
Administrao Indireta.
Entidades estatais de direito pblico:
Autarquias;
Autarquias Especiais (regionais, as com com maior grau de autonomia, consrcio pblico constitudo sob a forma de associao
pblica).
Entidades estatais de direito privado:
Empresas estatais (empresa pblica e sociedade de economia mista);
Fundaes estatais;
Consrcios pblicos com personalidade de direito privado.
Entidades Paraestatais:
Servios sociais autnomos.
Entidades de colaborao (associao ou fundao, com contrato de
colaborao)

161
Alm de ter disciplinado o contrato de autonomia para as entidades da

Administrao Direta e Indireta.
Ante o contedo deste estudo, na referida proposta dos juristas caberia algumas reflexes, principalmente, em relao aos rgos autnomos, aos
rgos militares e s atividades exclusivas de Estado e da Unio, em especial,
Receita Federal do Brasil, Polcia Federal, Agncia Brasileira de Inteligncia, Ministrios da Defesa e das Relaes Exteriores e dos trs comandos militares
(Marinha, Exrcito e Aeronutica), que pelas suas caractersticas, reas e formas de atuao, deveriam ter caracterizao prpria.
H, de fato, mais modelos do que os previstos na CR/88, assim como definido por muitos autores mais conservadores da gesto pblica e do direito
administrativo:

Administrao Direta;
autarquia;
fundao;
empresa pblica;
sociedade de economia mista.
Os modelos bsicos previstos na Constituio Repblica de 1988 foram

sendo derivados e expandidos, paulatinamente, para adequar a novas necessidades, ou a necessidades pr-existentes cujas condies de funcionamento
foram alteradas pela CR/88 ou sua Leis regulamentadoras.
O modelo funcional, ou seja, de fundao instituda por lei de direito
privado, deixou uma lacuna na arquitetura do Estado brasileiro, nas atividades
que no importem em atividades de Estado, nem explorao de atividades
econmica, em especial, nas reas sociais.
Os modelos derivados, em especial, os empresariais, as entidades paraestatais e as entidades de colaborao, no devem ser interpretados como uma
mera burla Constituio, mas sim como uma expresso da necessidade, do
dia a dia, uma busca de alternativas, uma experimentao, para se conseguir
atender s demandas da sociedade.
Os modelos atuais, aparentemente, esto mais adequados s atividades exclusivas do Estado, com excees (p. ex., Abin e organizaes militares), e s atividades Empresariais, com exceo (p. ex., no modelo de licitaes e contrataes).
Cabe ressaltar que a simples coibio dos modelos derivados ou da adoo de novos modelos por si s no solucionar o problema principal, que
162
a produo de bens e a presatao de servios em maior quantidade e de

qualidade para a populao brasileira.
Uma dimenso que mereceu destaque neste documento foi a do controle, que mesmo para os gestores de rgos centrais apresenta-se como que
asfixiando a administrao, com alguns rgos capitaneando a percepo negativa, como o TCU e, de forma um pouco menos acentuada, a CGU.
A maior parcela de crticas focou em no sobreposio e duplicidade
de controles, fiscalizaes e pedidos de resposta, bem como, exorbitao de
suas competncias, em vrios casos, tentando entrar, ou entrando, no mrito da poltica pblica, ou, como nos casos de entidades de colaborao,
publicizando-as.
Apesar das resistncia e do calor dos debates pela imprensa impar a
reviso do modelo vigente de controles internos e externos, tanto de organizao, quanto de instrumentalizao.
Podemos concluir ainda que os princpios aplicados Administrao
Pblica so bastante adequados, com algumas excees, como, por exemplo, princpio da publicidade para as atividades sigilosas, sensveis, crticas e
estratgicas para o Estado, em especial, a Abin, os comandos militares e em
alguma medida para as embaixadas e consulados no exterior.
Entretanto precisamos rever leis, regras e Prticas relativas gesto de
meios pessoal, licitao e contratos, oramentria e financeira, tecnologia da
informao, organizao e planejamento e avaliao , que no se apresentam mais adequadas para o atual estgio da Administrao Pblica, algumas
com mais destaque que outras, tais como:
MARCO LEGAL
OBJETO
ALCANCE
Decreto-Lei n 200/1967
Organizao da Administrao Federal e

diretrizes para a Reforma Administrativa;
Federal (atual)
Nacional (proposta)
Lei n 8.666/1993
Normas (gerais) para licitaes e contratos da

Administrao Pblica;
Nacional
Lei n 8.112/1990
Servidores jurdicos dos servidores pblicos

civis
Federal
Lei n 4.320/1964
Normas gerais de direito financeiro para

elaborao e controle dos oramentos e
balanos
Nacional
Diversas
PPA, LDO e LOA
Federais
Racionalizar as normas, recomendaes,

orientaes e determinaes dos rgos de
controle interno e externo
Federal

163
Alm da reviso dos dispositivos e prticas acima, faz se urgente a regulamentao dos seguintes dispositivos da Constituio da Repblica, para
definio das reas de atuao de fundaes institudas pelo poder pblico, o
estatuto jurdico da empresas pblicas e a ampliao da autonomia gerencial,
financeira e oramentria mediante a celebrao de contratos com a previso
de metas e resultados a serem alcanados. Bem como avaliar a necessidade,
ou no, de restrio da aplicao do RJU e/ou da estabilidade para servidores da Administrao Direta, rgos autnomos e autarquias ou carreiras que
atuem em atividades exclusivas de Estado.
Cabe meno especial, a grande convergncia em torno da adoo de
instrumentos de contratualizao de resultados, economia com despesas
correntes, como instrumentos que permitam o aumento da performance. Por
outro lado, h muita controvrsia e desconfiana em relao adoo do subsdio, tanto em relao aos impactos na performance, quanto na motivao e
do comprometimento.
No obstante, importante destacar a proposta para a organizao da
administrao pblica, alternativa de reenquadramento e/ou transformao
dos modelos atuais para a proposta e consideraes sobre os modelos.
TIPIFICAO
RGOS
ENTIDADES ESTARAIS DE
DIREITO PBLICO
MODELOS
Administrao Direta (ministrios e rgos equiparados)
rgos autnomos especiais
Autarquias
Autarquias especiais (inclusive associao pblica)
Empresa pblica
Empresas pblicas especiais
Sociedade de economia mista de capital aberto
ENTIDADES ESTATAIS DE
DIREITO PRIVADO
Fundaes estatais
Entidades universitrias e de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao
ENTIDADES PARAESTATAIS
OAB
ENTIDADES DE
COLABORAO
164
Organizaes da sociedade civil de interesse pblico
Alm dos modelos caberia citar tambm os principais instrumentos de

alinhamento, pactuao de resultados e conforme o caso fomento ou concesso de flexibilidades.
CONTRATOS DE
AUTONOMIA (OU
FLEXIBILIDADE) E
RESULTADOS
COLABORAO
OBJETO
Pactuao de rol de flexibilidades vis--vis resultados a serem alcanados
Pactuao de fomentos vis--vis resultados a serem alcanados
No poderia deixar de mencionar, por fim, a preocupao com as atividades exclusivas de Estado estratgicas e sensveis que merecem um arcabouo e tratamentos diferenciados, bem como o aprofundamento do conhecimento das suas realidades e necessidades.
ANEXO Relao de rgos e

Entidades por Modelos
MODELOS
RGOS E ENTIDADES INTEGRANTES
3.1 Administrao Direta, Autrquica e Fundacional
3.1.1
Administrao
Direta
Ministrios:
Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Cidades
Cincia, Tecnologia e Inovao
Comunicaes
Cultura
Defesa
Desenvolvimento Agrrio
Desenvolvimento Social e Combate Fome
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
Educao
Esporte
Fazenda
Integrao Nacional
Justia
Meio Ambiente
Minas e Energia
Pesca e Aquicultura
Planejamento, Oramento e Gesto
Previdncia Social
Relaes Exteriores
Sade
Trabalho e Emprego
Transportes
Turismo

165
Continuao
MODELOS
3.1.1
Administrao
Direta

Outros rgos Equiparados a Ministrios:
Casa Civil
Gabinete de Segurana Institucional GSI
Advocacia-Geral da Unio AGU
Controladoria-Geral da Unio CGU
Secretarias da Presidncia da Repblica:
Secretaria-Geral
Secretaria de Relaes Institucionais
Secretaria de Comunicao Social
Secretaria de Assuntos Estratgicos;
Secretaria de Polticas para as Mulheres;
Secretaria de Direitos Humanos;
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial;
Secretaria de Portos.
Outros rgos subordinados diretamente ao Presidente da Repblica:
Gabinete Pessoal

3.1.1.1 rgo
Autnomo75 76
Comando da Aeronutica
Comando da Marinha
Comando do Exrcito
Agncia Brasileira de Inteligncia
Consulados Gerais, vice-consulados, Misses, Delegaes, Comisses,
Representaes e Embaixadas do Brasil no Estrangeiro, e Escritrio
Financeiro em Nova York
Receita Federal do Brasil
Polcia Federal
Polcia Rodoviria Federal
Departamento Penitencirio da Unio
Associao Brasileira de Cooperao
Centros Educacionais Exteriores
Arquivo Nacional
Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira Ceplac
Defensoria Pblica da Unio
Embaixadas; Consulados;
Escola Superior de Guerra
Hospital das Foras Armadas
Escola de Administrao Fazendria Esaf
Instituto Nacional de Meteorologia Inmet
Imprensa Nacional
Laboratrio Nacional de Astrofsica
Laboratrio Nacional de Computao Cientfica
Museu de Astronomia e Cincias Afins
Museu Paraense Emlio Goeldi
Observatrio Nacional
Procuradoria-Geral Federal
Servio Florestal Brasileiro
Centro Brasileiro de Pesquisas Fsicas
Centro de T.I. Renato Archer
Centro de Tecnologia Mineral
Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
Instituto Nacional de Tecnologia
Instituto Nacional do Semi-rido
75 Possivelmente possam ser identificados outros rgos autnomos.

76 Vrios institutos de pesquisa, por no terem personalidade jurdica prpria foram classificados
como rgos autnomos e no como entidades de ensino superior e tecnolgico e de pesquisa
cientfica e teconolgica.
166
Continuao
MODELOS
3.1.1.1 rgo
Autnomo
3.1.1.2 OMPS
(Comando da
Marinha)77

Instituto Benjamin Constant

Instituto Nacional de Educao dos Surdos
Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia
Instituto nacional de pesquisas Hidrovirias
Into Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia
Inca Instituto Nacional de Cncer
Instituto Nacional de Cardiologia
Hospital de Jacarepagu
Hospital Federal da Lagoa
Hospital Federal de Bonsucesso
Hospital Federal de Ipanema
Hospital Federal do Andara
Hospital Federal dos Servidores do Estado
Instituto Evandro Chagas
Centro Nacional de Primatas
Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro (AMRJ);

Instituto de Pesquisa da Marinha (IPqM);
Centro de Eletrnica da Marinha (CETM);
Centro de Tecnologia da Marinha em So Paulo (CTMSP), antiga COPESP
(Coordenadoria para Projetos Especiais);
Centro de Projetos Navais (CPN), no Rio de Janeiro
Centro de Armas da Marinha (CAM), no Rio de Janeiro
Instituto de Estudos Alte Paulo Moreira (IEAPM),em Cabo Frio
Base Fluvial de Ladrio (BFLA), em Ladrio, MS
Laboratrio Farmacutico da Marinha (LFM), no Rio de Janeiro
Centro de Anlises de Sistemas Navais (CASNAV), no Rio de Janeiro
Odontoclnica Central de Marinha (OCM), no Rio de Janeiro
Centro de Reparos e Suprimentos Especiais do Corpo de Fuzileiros Navais
(CRepSupEspCFN), no Rio de Janeiro.
3.1.2 Autarquia
3.1.2.1
Autarquia
Comum
Instituto Brasileiro de Museus

Instituto Nacional de Tecnologia da Informao ITI
Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional Iphan
Colgio Pedro II
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT
Escola Tcnica Federal Rolim de Moura
Escola Tcnica Federal de Santarm
Embratur
Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro JBRJ
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Ibama
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq
Centro de Tecnologia Mineral
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE
Superintendncia da Zona Franca de Manaus Suframa
Instituto Nacional da Seguridade Social INSS
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
Inep
Instituto Nacional de Propriedade Intelectual Inpi
Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade
Instituto nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra
77 Possivelmente existam outras OMPS que no tenham sido identificadas.

167
Continuao
MODELOS
3.1.2.1.1
Agncia
Executiva
Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial

Inmetro
3.1.2.2
Autarquia
Especial
Banco Central do Brasil Bacen;

Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN;
Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar Previc
Comisso de Valores Mobilirios CVM
Superintendncia de Seguros Privados Susep
3.1.2.2.1
Agncias
Reguladoras
Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel

Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS
Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa
Agncia Nacional de guas ANA
Agncia Nacional do Cinema Ancine
Agncia Nacional do Petrleo, Gs e Biocombustvel ANP
Agncia Nacional de Aviao Civil Anac
3.1.2.2.2
Autarquias
Regionais
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene

Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam
Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste Sudeco78
3.1.3 Fundao Pblica
3.1.3.1 de
Direito Pblico
(Autrquica)
Fundao Biblioteca Nacional

Fundao Casa Rui Barbosa
Fundao Cultural Palmares
Fundao Nacional de Artes
Fundao Joaquim Nabuco
Fundao Nacional de Sade
Fundao Alexandre de Gusmo
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Fundao Instituto de Pesquisa Econmica Avanada
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
3.1.3.2 de Direito
Privado (Estatal
No h entidades federais.
Instituda por
Lei)
3.1.4 Entidades
de Ensino
Superior e
Tecnolgico
e de Pesquisa
Cientfica e
Tecnolgica
Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz

Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (38 Institutos Federais)
Universidade Tecnolgica Federal do Paran UTFPR
Centros Federais de Educao Tecnolgica Celso Suckow da Fonseca
Cefet-RJ
Centros Federais de Educao Tecnolgica de Minas Gerais Cefet-MG
Fundao Universidade Federal do Acre Ufac
Fundao Universidade Federal do Amap Unifap
Universidade Federal do Amazonas Ufam
Universidade Federal do Par UFPA
Universidade Federal Rural da Amaznia Ufra
Fundao Universidade Federal de Rondnia Unir
78 Criada, porm no instalada.
168
Continuao
MODELOS
3.1.4 Entidades
de Ensino
Superior e
Tecnolgico
e de Pesquisa
Cientfica e
Tecnolgica

Fundao Universidade Federal de Roraima UFRR

Universidade Federal de Tocantins UFT
Fundao Universidade Federal do Vale do So Francisco Univasf
Universidade Federal de Alagoas Ufal
Universidade Federal da Bahia UFBA
Universidade Federal do Cear UFC
Fundao Universidade Federal do Maranho UFMA
Universidade Federal da Paraba UFPB
Universidade Federal de Pernambuco UFPE
Universidade Federal do Recncavo da Bahia UFRB
Universidade Federal Rural de Pernambuco UFRPE
Universidade Federal Rural do Semi-rido Ufersa
Fundao Universidade Federal do Piau UFPI
Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN
Fundao Universidade Federal de Sergipe UFS
Universidade Federal de Campina Grande UFCG
Fundao Universidade de Braslia UnB
Universidade Federal de Gois UFG
Fundao Universidade Federal de Mato Grosso UFMT
Fundao Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFMS
Universidade Federal do ABC UFABC
Universidade Federal de Alfenas UNIFAL
Universidade Federal do Esprito Santo Ufes
Universidade Federal Fluminense UFF
Universidade Federal de Juiz de Fora UFJF
Universidade Federal de Lavras UFLA
Universidade Federal de Minas Gerais UFMG
Fundao Universidade Federal de Ouro Preto Ufop
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ
Fundao Universidade Federal de So Carlos UFSCar
Universidade Federal de So Paulo UNIFESP
Universidade Federal do Tringulo Mineiro UFTM
Fundao Universidade Federal de Uberlndia UFU
Fundao Universidade Federal de Viosa UFV
Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri UFVJM
Universidade do Rio de Janeiro UNIRIO
Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ
Universidade Federal de Itajub UNIFEI
Fundao Universidade Federal de So Joo Del Rei UFSJ
Fundao Universidade Federal do Rio Grande FURG
Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS
Universidade Federal de Santa Catarina UFSC
Universidade Federal do Paran UFPR
Fundao Universidade Federal de Pelotas UFPEL
Universidade Federal de Santa Maria UFSM
3.1.5 Consrcio Pblico

3.1.5.1 de
Direito Pblico
3.1.5.1.1 de
Direito Pblico
Especial79
Autoridade Pblica Olmpica APO
79 Ainda no instalado, criado pela MP n 489, 12 de maio de 2010, que perdeu eficcia, posteriormente teve o protocolo de intenes de constituio ratificado pela MP n 503, de 22 de setembro de 2010.

169
Continuao
MODELOS
3.1.5.2 de
Direito Privado

3.2 Empresa Estatal80

3.2.1- Empresa Pblica
3.2.1.1
Dependente
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba

CODEVASF
Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica S.A
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM
Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU
Companhia Nacional de Abastecimento CONAB
Empresa de Pesquisa Energtica EPE
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. Trensurb
Empresa Brasil de Comunicao S.A. EBC
Empresa Brasileira de Comunicao S.A
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa
Hospital de Clnicas de Porto Alegre HCPA
Hospital Cristo Redentor S.A. Redentor
Hospital Fmina S.A. Fmina
Hospital Nossa Senhora da Conceio S.A. Conceio
Indstria de Material Blico do Brasil IMBEL
Financiadora de Estudos e Projetos Finep
Indstrias Nucleares do Brasil S.A. INB
Nuclebrs Equipamentos Pesados S.A. Nuclep
Valec - Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
3.2.1.2 No
Dependente
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social BNDES

Casa da Moeda do Brasil
Caixa Econmica Federal
Ceagesp
Ceasa Minas
Codeba
Casemg
Companhia Docas do Cear
Codesa
Codesp
Codomar
Companhia de Docas do Par
Companhia de Docas do RJ
CODERN
Laboratrios Nacionais Agropecurios 11 unidades
Hemobras
Dataprev
Emgepron
Empresa Gestora de Ativos
Indstria de Material Blico do Brasil
Serpro
80 No foram includas as empresas estatais em liquidao.
170
Continuao
MODELOS
3.2.1.2.1
Empresas
com Bens
considerados
Pblicos e com
Imunidade
Tributria81
Correios
Infraero
3.2.2 Empresa
Binacional
Itaipu
Alcantara Cyclone Space
3.2.3- Sociedade de Economia Mista

3.2.3.1 De
Capital
Fechado82
No foram encontradas entidades federais
3.2.3.2 De
Capital Aberto
Ativos S.A
BB Adm. de Cartes de Crdito S.A
BB Corretora de Seguros S.A
BB Turismo S.A
Cobra Tecnologia S.A
Telecomunicaes Brasileiras S.A. Telebras
IRB Resseguros Brasil
Banco do Brasil S.A BB
Banco da Amaznia S.A.
Banco do Nordeste S.A. BNB
3.2.3.2.1
Empresas com
sistemtica
de licitao e
contratao
especfica
Petrobras;
Eletrobras
3.3 Entidades Paraestatais

3.3.1 Corporaes Profissionais
3.3.1.1
Autarquias
Profissionais
Conselho Federal de Administrao

Conselho Federal de Biblioteconomia
Conselho Federal de Biologia
Conselho Federal de Biomedicina
Conselho Federal de Contabilidade
Conselho Federal de Corretores de Imveis
Conselho Federal de Economia
Conselho Federal de Educao Fsica
Conselho Federal de Enfermagem
Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
Conselho Federal de Estatstica
81 Possivelmente, existam outras estatais federais que tenham obtido decises semelhantes.
82 Informao obtida junto ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
(DEST).

171
Continuao
MODELOS
3.3.1.1
Autarquias
Profissionais
Conselho Federal de Farmcia

Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional
Conselho Federal de Fonoaudiologia
Conselho Federal de Medicina Veterinria
Conselho Federal de Medicina
Conselho Federal de Museologia
Conselho Federal de Nutricionistas
Conselho Federal de Odontologia
Conselho Federal de Psicologia
Conselho Federal de Qumica
Conselho Federal de Servio Social
Conselho Federal de Telogos
Conselho Federal dos Representantes Comerciais
Conselho Nacional de Profissionais Relaes Pblicas
Ordem dos Msicos do Brasil
3.3.2.2 Entidade
sui generis
Ordem dos Advogados do Brasil OAB
3.3.2 Servios Sociais Autnomos
3.3.2.1 SSAs
Puros (art. 240
da CF)
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Senai

Servio Social da Indstria Sesi
Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio Senac
Servio Social do Comrcio Sesc
Servio Nacional de Aprendizagem Rural Senar
Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte Senast
Servio Social de Transporte Sest
Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo Sescoop
3.3.2.2 Modelos
de SSA
derivados com
Contribuio
Parafiscal
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Sebrae

Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil Apex
Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI
3.3.2.3 Modelos
de SSA
derivados sem
contribuio
Parafiscal
Associao das Pioneiras Sociais APS (Rede Sarah)
3.4 Entidades de Colaborao
3.4.1 Fundaes
de Apoio
172
Fundao de Apoio Institucional Rio Solimes Unisol

Fundao de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa Fadesp
Fundao Rio Madeira Riomar
Fundao Djalma Batista
Fundao de Apoio Cientfico e Tecnolgico do Tocantins Fapto
Fundao de Apoio e Desenvolvimento ao Ensino, Pesquisa e Extenso
Universitria no Acre Fundape
Fundao Para o Desenvolvimento da Unir Fundunir
Fundao Sousa Andrade de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade
Federal do Maranho
Fundao Universitria de Desenvolvimento de Extenso e Pesquisa
Fundepes
Fundao Josu Montello FJM
Fundao Apolnio Salles de Desenvolvimento da Educacional Fadurpe
Continuao
MODELOS

3.4.1 Fundaes
de Apoio
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da UFPE Fade

Fundao Guimares Duque FGD
Fundao Cearense de Pesquisa e Cultura FCPC
Fundao de Apoio e Desenvolvimento Tecnolgico do Rio Grande do
Norte FUNCERN
Fundao de Apoio Pesquisa e a Extenso Fapex
Fundao Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia FEA
Fundao Jos Amrico FJA
Fundao Norte Rio Grandense de Pesquisa e Cultura Funpec
Fundao ADM
Fundao de Apoio a Educao e ao Desenvolvimento Tecnolgico do
Maranho Funcema
Piau Funadepi
Fundao Faculdade de Direito da Bahia
Fundao Cultural e de Fomento Pesquisa, Ensino e Extenso Fadex
Fundao de Apoio Pesquisa e Extenso de Sergipe Fapese
Fundao de Educao Tecnolgica e Cultura da Paraba Funetec
Fundao Rdio e Televiso Educativa e Cultural RTVE
Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos Finatec
Fundao de Apoio e Desenvolvimento da Universidade Federal de Mato
Grosso Uniselva
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico na rea da Sade
Funsaude
Fundao de Apoio a Pesquisa ao Ensino e a Cultura Fapec
Fundao de Apoio a Pesquisa Funape
Fundao Cndido Rondon FCR
Fundao de Apoio a Pesquisa e ao Agronegcio Brasileiro Fagro
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da Educao de Mato Grosso do
Sul FADEMS
Fundao de Apoio ao Hospital das Clnicas da Universidade Federal de
Gois FUNDAHC
Fundao Universitria de Braslia Fubra
Fundao de Estudos em Cincias Matemticas FEMAT
Fundao de Estudos e Pesquisas em Administrao FEPAD
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico do
Hospital da Universidade de Braslia FAHUB
Fundao de Educao, Cultura e Desenvolvimento Tecnolgico FUNDETEC
Mato Grosso
Fundao Manoel de Barros MB
Fundao de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extenso de Itajub FAPEPE
Fundao Ricardo Franco FRF
Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa FUNDEP
Fundao de Apoio a Tecnologia Cafeeira FUNPROCAFE
Fundao Instituto de Pesquisa Econmica Administrativa e Contbeis de
Minas Gerais IPEAD
Fundao de Apoio ao Ensino Pesquisa e Extenso FAEPE
Fundao Euclides da Cunha FEC
Fundao Coordenao de Projetos Pesquisas e Estudos Tecnolgicos
COOPETEC
Fundao de Apoio Institucional ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FAI USCAR
Fundao Christiano Ottoni FCO
Fundao Casimiro Montenegro Filho
Fundao Para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico em Sade
FIOTEC
Fundao Esprito Santense de Tecnologia FEST
Fundao Arthur Bernardes FUNARBE
Fundao Universitrio Jose Bonifacio FUJB
Fundao de Cincia Aplicaes e Tecnologia Espaciais FUNCATE

173
Continuao
174
MODELOS
3.4.1 Fundaes
de Apoio
Fundao de Apoio Educao e Desenvolvimento Tecnolgico de Minas

Gerais FCM
Fundao Bio Rio
Fundao de Estudos e Pesquisas em Medicina Veterinria Zootecnia
FEPMVZ
Fundao de Apoio Capacitao em Tecnologia da Informao FACTI
Fundao de Auxilio Investigao e ao Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico Sustentado FUNDECIT
Fundao de Apoio a Pesquisa e Ensino e Assistncia a Escola de Medicina
e Cirurgia do Rio de Janeiro FUNRIO RJ
Fundao Gorceix
Fundao de Apoio Cultura Ensino e Pesquisa e Extenso de Alfenas
FACEPE
Fundao de Apoio Universidade Federal de So Joo Del Rei FAUF
Fundao de Apoio ao Hospital Universitrio Cassiano Antnio FAHUCAM
Fundao Ceciliano Abel de Almeida FCCA
Fundao de Pesquisa e Assessoramento Indstria FUPAI
Fundao de Assistncia Estudo e Pesquisa de Uberlndia FAEPU
Fundao de Apoio Educao Pesquisa e ao Desenvolvimento Tecnolgico e Cientfico do Cefetes FUNCEFETES
Fundao de Apoio a Universidade do Rio de Janeiro UNIRIO FURJ
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da Computao Cientfica FACC
Fundao de Amparo ao Desenvolvimento Tecnolgico e Cultural FADTEC
Fundao de Apoio a Universidade Federal de So Paulo FAPUNIFESP
Fundao de Apoio Pesquisa Agrcola FUNDAG
Fundao Diamantinense de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extenso
FUNDAEPE
Fundao e Desenvolvimento Cientfico e Cultural FUNDECC
Fundao Para o Incremento da Pesquisa e do Aperfeioamento Industrial
FIPAI
Fundao de Apoio e Desenvolvimento ao Ensino, Pesquisa e Extenso da
Universidade Federal de Juiz de Fora FADEPE/JF
Fundao Roberto Trompowsky Leito de Almeida de Apoio ao Departamento de Ensino e Pesquisa do Comando do Exrcito
Fundao de Ensino e Pesquisa de Uberaba FUNEPU
Fundao de Apoio a Tecnologia e Cincia FATEC
Fundao de Apoio a Universidade do Rio Grande FAURG
Fundao de Apoio e Desenvolvimento da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul FAURGS
Fundao da Universidade Federal do Paran Para o Desenvolvimento da
Cincia da Tecnologia e da Cultura FUNPAR
Fundao Mdica do Rio Grande do Sul
Fundao de Apoio a Educao Pesquisa e Desenvolvimento Cientfico
Tecnolgico do Cefet PR FUNCEFET
Fundao de Apoio ao Hospital de Ensino do Rio Grande FAHERG
Fundao Escola Agrotcnica de So Vicente do Sul FEASVI
Fundao de Amparo Pesquisa e Extenso Universitria FAPEU
Fundao Pr-Sementes de Apoio Pesquisa
Fundao de Apoio a Pesquisa e ao Desenvolvimento do Agronegcio
FAPEAGRO
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento Rural Sustentvel do Estado de
Santa Catarina FUNDAGRO
Fundao de Estudos e Pesquisas Scio-Econmicas FEPESE
Fundao de Ensino e Engenharia de Santa Catarina FEESC
Fundao Educacional e Cultural Para o Desenvolvimento e Aperfeioamento da Educao e da Cultura FUNDAE
Fundao Arthur Boeteux
Fundao Empresa-Escola de Engenharia da UFRGS FEENG
Fundao Simon Bolvar
Fundao Luiz Englert
Continuao
MODELOS
3.4.1 Fundaes
de Apoio
Fundao de Apoio ao Centro Federal de Educao Tecnolgica de Pelotas

FUNCEFET
Fundao de Apoio Universitrio Campus Vilhena FAU
Fundao de Pesquisas Florestais - FUPEF
3.4.2
Organizao
Social (OS)
CGEE Centro de Gesto e Estudo estratgico

ABTLUS
RNP Rede Nacional de Pacotes
Mamiraua
Impa Instituto de Matemtica Pura e Aplicada
Acerp Associao Roquette Pinto
3.4.3
Organizao da
Sociedade Civil
de Interesse
Pblico (Oscip)
Lista de todas as OSCIP registradas no Ministrio da Justia encontrada em:

http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ0FA9C8DBITEMIDE0BCB31421184407
BADA442DFB11BDDCPTBRIE.htm
3.4.4
Organizao
Civil de
Recursos
Hdricos (OCRH)
Agncia da Bacia do Rio Paraba do Sul Agevap

Agncia de gua das Bacias do Piracicaba, Capivari e Jundia PCJ
Associao Executiva de Apoio Gesto de Bacias Hidrogrficas Peixe Vivo
AGB Peixe Vivo
3.4.5 Outras
Organizaes
Privadas sem
Fins Lucrativos
Operador Nacional do Sistema Eltrico ONS

Fundao CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento das
Telecomunicaes
Centro de Pesquisas de Energia Eltrica Cepel
Fundao Aplicaes de Tecnologias Crticas Fundao Atech
Organizao Nacional de Acreditao Hospitalar ONA
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT
Escritrio Central de Arrecadao e Distribuio Ecad
Associao de Amigos de Museus
Cruz Vermelha Brasileira
3.4.6 Entidades
Filantrpicas
(de sade de
reconhecida
excelncia)
Hospital Srio-Libans SBSHSL

Hospital Albert Einstein SBIBHAE
Outras
3.5 Sociedade de Propsito Especfico (SPE)83

Nova Marlim Petrleo S.A. (Petrobras)
Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (BNDES)
Outras
83 As SPE foram o grupo mais difcil de obter informaes. Possivelmente existam diversas outras SPE.

175
Captulo II
ADMINISTRAO PBLICA DEMOCRTICA
GRADIENTE DAS FORMAS JURDICO-INSTITUCIONAIS
DE ATUAO DO PODER EXECUTIVO
Valria Alpino Bigonha Salgado84
Valdomiro Jos de Almeida85
1. Fundamentos da Administrao
Pblica Brasileira
1.1 Fundamentos constitucionais
O principal objetivo da Administrao Pblica Brasileira viabilizar o ideal poltico nacional de implantar o estado democrtico de direito, estabelecido na Constituio Federal. Por isso, as instituies e os agentes pblicos
nacionais tm como desafios principais: a) promover o aprofundamento dos
princpios democrticos estabelecidos pela Constituio dentro do Governo
e junto sociedade; e b) ampliar a governana e a governabilidade do Estado
Nacional, em um contexto de globalizao da economia e do direito.
Para vencer esses desafios, fundamental adotar um modelo de gesto
pblica com caractersticas democrticas, voltado realizao das demandas
da sociedade e do mercado brasileiro, forjado em solo nacional, a partir da
experincia, do conhecimento, da cultura e das tradies do povo brasileiro.
Esse modelo deve estar sintonizado com os novos paradigmas internacionais
84 Valria Alpino Bigonha Salgado diretora de Inovao e Melhoria da Gesto na Secretaria de
Gesto Publica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
85 Valdomiro Jos de Almeida especialista em polticas pblicas e gesto governamental, em exerccio na Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

177
de inovao na gesto pblica e deve, especialmente, respeitar o processo de

aprendizagem e maturidade dos agentes polticos nacionais e da prpria sociedade brasileira e gerar e adotar solues que possam, de fato, as responder
aos problemas internos.
As bases do modelo de gesto pblica de um governo democrtico,
voltado para resultados esto estabelecidas na Carta Magna e na lei. a ele
inerente a observncia dos fundamentos que a Constituio Federal estabelece para a atuao da Administrao Pblica. Dentre eles, cabe destacar os
seguintes:
a. a soberania popular e a moralidade, que submetem as estruturas
do Poder Executivo e a Justia orientao e ao controle do poder
poltico;
b. a legalidade, segundo o qual o poder e a atividade estatais so regulados e controlados pela lei (regime administrativo), entendendo-se a lei, nesse contexto, como a expresso da vontade geral (por ser
democrtico);
c. a separao dos poderes de legislar, executar e judicar, em garantia
segurana democrtica;
d. a autonomia dos entes federados, com nfase na capacidade formuladora e coordenadora da esfera federal; do potencial de articulao
dos estados e da execuo de polticas pblicas em nvel municipal,
onde est, de fato, o cidado;
e. a atuao das instituies pblicas no estrito limite das suas competncias e poderes constitucionais ou legais. importante atentar que
a Administrao Pblica no tem vontade nem poderes seno aqueles que lhes foram delegados pela Constituio e pela lei para serem
aplicados na realizao dos interesses pblicos;
f. o pluralismo e o respeito s diferenas;
g. o respeito ao pacto federativo e autonomia poltica dos entes
federados;
h. a segregao das funes normativas, executivas e de julgamento
dentro de suas estruturas; a descentralizao federativa; a cooperao estado-sociedade;
i. a participao e o controle social;
j. o foco em resultados e na eficincia da ao pblica;
k. a impessoalidade; e
178
l. a publicidade e transparncia dos atos pblicos. Transparncia no implica e no impacta a participao social. So duas dimenses importantes, mas que no necessariamente tm relao de causa e efeito.
A evoluo da gesto pblica brasileira para um modelo que atenda a
todos esses requisitos constitucionais requer o investimento em vrias dimenses da governana pblica. Em primeiro lugar, necessrio promover a reorientao poltica e tcnica das estruturas executivas do Estado para a atuao
centrada no controle de resultados, o que exige a superao do atual modelo
autocentrado da burocracia pblica, baseado, fundamentalmente, no controle de meios,86 assim como a remoo de obstculos culturais e comportamentais existentes no corpo burocrtico, como o apego a velhos costumes,
o burocratismo desnecessrio, a submisso formalista a normas, o ritualismo
exagerado e o receio mudana, experimentao de novas prticas abertas
participao e ao controle social.
Outro investimento importante o da insero ativa do cidado no Estado e, para isso, preciso estimular, educar e instrumentalizar os cidados
brasileiros para o efetivo exerccio de sua cidadania, assim como orient-los
quanto ao uso dos mecanismos de defesa desses direitos. A incluso social e a
participao dos cidados na vida pblica, especialmente, nos processos decisrios do governo so fundamentais para o amadurecimento da sociedade
brasileira e para a transposio do modelo poltico nacional para um modelo
com caractersticas mais democrticas.
Outra rea de investimento importante, para a gesto pblica, o fortalecimento da capacidade governamental de coordenao poltica interna e
de articulao junto aos demais atores pblicos e privados do sistema poltico
nacional. Os marcos legais que orientam organizao da Administrao Pblica esto desatualizados e no atendem s necessidades dos atuais sistemas
federativos de implantao das polticas pblicas. Urge investir em mecanismos de concertao interna e externa, de resoluo de conflitos e tomada de
deciso clere e negociada.
Finalmente, e no menos fundamental, preciso dar segurana jurdica aos atos da Administrao Pblica. Essa segurana deve ser garantida por
86 O controle da administrao pblica brasileira , essencialmente, de natureza institucional e incide a posteriori sobre os atos administrativos, desempenhado por rgos cujo foco o controle
da lei pelos rgos de controle como CGU, TCU, Ministrio Pblico e tribunais. Praticamente no
existem mecanismos que privilegiem o controle social efetivo da ao, exercido ex ante.

179
uma base jurdica segura para a formulao, implementao e defesa das polticas pblicas; da diminuio do contencioso e do processo de judicializao da ao do Poder Executivo; e da paralisao e reverso do processo de
criminalizao do gestor pblico, com a construo de novas bases jurdicas
e polticas para a ao pblica que favoream a obteno dos resultados esperados pela sociedade.
Ampliar a capacidade de regulao estatal exige que se fortalea a soberania nacional, por meio da internalizao cultural e comportamental, junto s foras polticas nacionais, dos princpios do regime democrtico estabelecido pela
Constituio de 1988, com a garantia da independncia e da articulao dos Poderes estatais; o equilbrio da coordenao poltica com a autonomia poltico-administrativa dos entes federados e, especialmente, o investimento na cidadania,
nos instrumentos de representao democrtica e de participao social direta.
1.2 Orientaes constitucionais de organizao e o
funcionamento da Administrao Pblica
O Poder Executivo exercido pelo presidente da Repblica, auxiliado

pelos ministros de Estado, por ele nomeados e exonerados.
Compete privativamente ao presidente da Repblica, na forma do
art. 84 da Constituio, exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado,
a direo superior da administrao federal e dispor sobre a sua organizao e o funcionamento, na conformidade dos preceitos legais.
As medidas de organizao e funcionamento da Administrao Pblica Federal que no impliquem aumento de despesa nem criao
ou extino de rgos e entidades administrativas sero estabelecidas por decreto do presidente da Repblica, conforme art. 84, inciso
VI da Constituio, em especial as seguintes:
a. estrutura interna dos rgos do Poder Executivo, observada a estrutura bsica prevista em lei;
b. estrutura bsica das entidades administrativas de direito pblico;
c. desmembramento, concentrao, deslocamento ou realocao
de competncias de rgos da administrao direta, observadas
as suas reas de competncias fixadas na lei;
d. remanejamento e alterao da denominao de rgos da administrao direta;
180
e. extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;

f. redistribuio de cargos, empregos e funes entre rgos e entidades da administrao direta e indireta;
g. provimento e extino de cargos pblicos federais, na forma da lei
(Constituio Federal, art. 84 XXV);
h. as competncias do Presidente da Repblica podero ser delegadas
aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao
Advogado-Geral da Unio, observados os limites traados nas respectivas delegaes (Constituio Federal, art. 84, pargrafo nico);
i. somente por lei de iniciativa privativa do presidente da Repblica
poder ocorrer:
a. a criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao;
b. a criao e extino de ministrios e rgos da administrao
direta e de entidades administrativas integrantes da administrao indireta.
A lei que criar entidade administrativa de direito pblico ou autorizar
a criao da entidade administrativa de direito privado dispor sobre
sua finalidade e competncias, sua estrutura bsica, seu patrimnio e
suas receitas;
A Administrao Pblica Federal compreende a Administrao Direta
da Unio e a administrao indireta;
Compete aos ministros de Estado exercer a orientao, coordenao
e superviso dos rgos e entidades da Administrao Federal na sua
rea de competncia, inclusive no que se refere expedio de instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos (Constituio Federal, art. 87);
Na forma do art. 70 da Constituio Federal, os rgos e entidades
da administrao direta e indireta sujeitam-se ao sistema de controle
interno do Poder Executivo e fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas,
exercida pelo Poder Legislativo;
No exerccio do controle externo, o Poder Legislativo deve ser auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos termos do disposto
no art. 71 da Constituio.

181
A Unio pessoa jurdica de direito pblico interno e natureza

poltico-administrativa;
A administrao direta da Unio composta por rgos administrativos, subordinados Presidncia da Repblica, sem personalidade jurdica prpria e organizados com base na hierarquia e na
desconcentrao.
2. Gradiente das formas jurdico-institucionais

de atuao da Administrao Pblica
2.1 Apresentao87
O gradiente das formas jurdico-institucionais de atuao da Administrao Pblica um modelo de organizao sistmica das formas jurdico
institucionais de atuao da Administrao Pblica Brasileira, representado
graficamente, em um continuum.88
Consiste em um modelo de analise taxonmica das formas de exerccio das funes executivas do Estado,89 na regulao social e da economia.90 Essas formas so representadas em um espao cartesiano, dispostas
com base no nvel de responsabilidade, de participao e de investimento
diretos da Administrao Pblica e dos agentes sociais e de mercado na
87 O texto deste Captulo foi extrado do artigo Nuevos arreglos institucionales para la gestin pblica
democrtica en Brasil, de autoria de Valria A. B. Salgado e Sabado Girardi, publicado na Revista
del CLAD Reforma y Democracia, Caracas, n. 50, jun. 2011.
88 A lgica de classificao e representao grfica dos setores de atuao do Estado utilizada no
gradiente assemelha-se aplicada na Reforma Administrativa de 1995.
89 luz da Constituio Brasileira, compete ao Estado manter a ordem social e a ordem econmica,
no pas, por meio do exerccio de suas mltiplas funes a funo poltica, a funo fiscalizadora, a funo jurisdicional e a funo executiva, dentre outras. A funo executiva exercida,
essencialmente pelo Poder Executivo, diretamente, por meio dos rgos e entidades pblicos
que compe o aparelho estatal indiretamente, mediante relaes de colaborao com entidades
da sociedade civil sem fins lucrativos e de contratao com entidades de mercado.
90 A Constituio Federal Brasileira (art. 3) dispe que so objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil a garantia da ordem social por meio da construo de uma sociedade livre,
justa, igualitria, livre da pobreza e da marginalizao e a garantia da ordem econmica, de
forma a promover o desenvolvimento nacional. A atuao estatal para garantia da ordem econmica est disciplinada pelos arts. 170 a 192 da Constituio. J a atuao do Estado na ordem
social est disciplinada pelos arts. 193 a 232.
182
garantia da ordem econmica e da ordem social, implcito no estatuto jurdico de cada uma delas.
A representao grfica do gradiente utiliza-se de dois eixos cartesianos.
O eixo das abscissas (rixo X) classifica a ao executiva estatal pelo setor de
atuao, sendo que, por conveno, posicionou-se o setor social direita e o
setor econmico, esquerda (figura 1). O eixo das ordenadas (rixo Y) separa a
atuao executiva direta e a indireta do Estado, tendo-se convencionado que,
o polo superior representa a ao direta da administrao pblica e o polo
inferior contempla as formas de participao da sociedade e do mercado na
implementao das polticas sociais e econmicas.
Administrao
Pblica
Atuao direta,
por meio da
Administrao
Pblica Direta e
Indireta
Ordem social
Eixo das ordenadas
Ordem econmica
Atuao direta,
por meio da
Administrao
Pblica Direta e
Indireta
Eixo das abscissas
0
Sociedade
e mercado
Atuao indireta,
por meio de
relaes
contratuais entre
Estado e agentes
de mercado
Atuao indireta,
por meio
da colaborao
entre Estado e
agentes sociais
Figura 1
Atuao do Estado para garantir a Ordem Econmica e a Ordem Social
2.2 Diferenciao entre ao direta

e indireta da Administrao Pblica
Para uma melhor compreenso do gradiente das formas jurdico-institucionais, importante discutir alguns conceitos. O primeiro deles a diferenciao

183
da ao pblica direta e indireta. O Poder Executivo atua diretamente para regular a ordem social e econmica do pas quando essa atuao realizada por
meio de suas estruturas estatais ou seja, pela sua Administrao Pblica Direta
e Indireta. Essas estruturas so criadas e extintas por lei ou mediante autorizao legal especfica. Apenas o comando legal pode descentralizar ou autorizar a descentralizao da competncia executiva do presidente da Repblica
e ministros de Estado (Administrao Direta) para uma entidade pblica com
personalidade prpria seja de direito pblico ou privado.
Os rgos da Administrao Direta e as entidades da Administrao Indireta, regidos pelo direito pblico, so institudos diretamente pela lei. J as
entidades pblicas de direito privado, como a empresa e a fundao estatal,
so criadas e extintas a partir de uma autorizao legal especfica concedida
ao Poder Executivo para que esse as crie ou extinga mediante o cumprimento
de ritos do Cdigo Civil aplicveis s entidades privadas.
Somente quando atua diretamente, o Poder Executivo exerce atividades
pblicas ou presta servios pblicos. Ou melhor, o exerccio de competncias
pblicas e, por extenso, a prestao de servios pblicos uma exclusividade da Administrao Pblica. bom frisar: em princpio, s a Administrao
Pblica Direta e Indireta exercem competncias pblicas. Quando o particular
estabelece parceria com o Estado ou por ele contratado, ele exerce atividade de interesse pblico e no uma atividade delegada.91
A atuao direta do Poder Executivo pressupe, portanto, que a instituio executora da atividade seja pblica com direito de propriedade pblico,
o que implica patrimnio, governana e fora de trabalho vocacionados e direcionados exclusivamente para a realizao dos objetivos pblicos. Quando
o direito de propriedade pblico, a direo institucional, a superviso e o
controle da instituio so exercidos pelo Poder Pblico, sem interferncia de
terceiros, seja um rgo da Administrao Direta, uma autarquia, uma fundao ou uma empresa pblica.
A exceo regra a empresa estatal instituda como sociedade de economia mista, na qual possvel haver a participao de pessoa fsica ou jurdica de origem privada, detentora de aes, embora o direito de propriedade
91 A Constituio Federal estabelece, no art. 175, que s possvel delegao de competncia pblica a uma entidade privada por meio da concesso e permisso, regulamentadas pela Lei n
8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Nos demais casos, somente ser servio pblico se for prestado
por pessoa jurdica estatal, de direito pblico ou privado, investida pela lei da competncia e dos
poderes estatais.
184
seja majoritariamente pblico. Nesse caso, o sistema de governana da empresa deve garantir o controle acionrio do Poder Pblico, mas h tambm a
participao dos acionistas privados, que atuam em defesa de seus prprios
interesses, que podem ou no convergir com o interesse pblico.
A ao indireta do Poder Executivo na regulao da rea social ou econmica ocorre quando esse estabelece relaes contratuais ou de colaborao
com agentes sociais ou de mercado. Nesse caso, no h descentralizao de
competncias pblicas nem delegao de poderes para o particular.
O estabelecimento de relaes negociais ou de parceria com particulares uma estratgia que pode ser adotada pelo Poder Pblico sempre que a
aquisio de servios ou produtos de terceiros ou a atuao cooperativa com
particulares for, justificadamente, mais adequada, eficaz ou eficiente para o
interesse pblico do que a atuao direta do rgo ou entidade da Administrao Pblica. A deciso sobre a celebrao ou no dessas relaes do prprio Poder Executivo, sem necessidade de uma autorizao legal especfica,
devendo, sempre, ser motivada.
O vnculo entre o Poder Pblico e as entidades civis com ou sem fins
lucrativos tem, normalmente, natureza infralegal, sendo formalizado por meio
de instrumento contratual ou convenial contrato administrativo, contrato
de gesto, termo de parceria, convnio, dentre outros que estabelece as
bases do vnculo entre os signatrios, especialmente suas responsabilidades,
obrigaes e transferncias do Poder Pblico para as entidades contratadas
e/ou parceiras. H casos especficos em que o vnculo de cooperao se estabelece por determinao legal. Nesses casos, diz-se que os vnculos tm
natureza paraestatal.
2.3 Diferenciao entre atividade privativa,
no privativa e de interesse pblico
Outra diferenciao importante de ser feita, para um entendimento mais

correto do gradiente a que existe entre os conceitos de atividade pblica
privativa e no privativa e atividade de interesse pblico.
Atividades pblicas privativas esto relacionadas ao exerccio das prerrogativas decisrias, normativas e executivas especficas que a Constituio
e a lei concederam s estruturas do aparelho do estado, o que as distinguem
das demais instituies do sistema poltico nacional. So essas prerrogativas: o poder de definir as condies e as estratgias para a implantao das

185
polticas pblicas (direo superior); de arrecadar, gerir e aplicar os recursos

pblicos; de exercer a fiscalizao e o controle legal das atividades da administrao e, especialmente, do uso correto dos recursos pblicos; de, na
forma da lei, fiscalizar e aplicar sanes ou punies em agentes pblicos e
privados quando constatadas irregularidades; de outorgar ttulos a pessoas
jurdicas ou fsicas, geradores de direitos ou deveres; de regular a atuao
de agentes pblicos e privados, impondo-lhes os limites estabelecidos pela
lei, que atendam ao interesse pblico, inclusive no que tange restrio de
liberdade; dentre outras.
Todas essas competncias (e seus respectivos poderes) tm a comunidade, a sociedade em geral, como destinatria e beneficiria final. So competncias que no visam beneficiar, isoladamente, determinado cidado ou
entidade civil, ainda que esses possam ser, em muitos casos, os sujeitos da
atividade estatal de natureza privativa. Seu objetivo principal assegurar o
equilbrio democrtico e social. Atuam, portanto, na dimenso coletiva e no
na dimenso individual.
As atividades privativas, sejam as de concepo de poltica pblica; de
direo de polticas; coordenao em alto nvel; regulamentao ou fiscalizao, so exercidas em ambientes caracterizados pelo confronto de interesses e pelo embate de foras polticas que produzem efeitos sobre os sistemas pblicos, de forma generalizada, o que torna da mais alta relevncia
o controle da conformidade dos atos dos agentes pblicos em relao aos
requisitos a eles impostos pela Constituio e pela Lei e consubstanciados
em seu cdigo de tica.
Nas reas que lhe so privativas, a atuao estatal distingue-se pelo alto
grau de discricionariedade e de amplitude das decises e dos atos administrativos, razo porque, nelas, prepondera o controle da qualidade do ato sobre
o controle dos seus resultados (finalstico), no raramente de difcil aferio
e visveis apenas a longo prazo. Pode-se citar, como exemplo, o processo de
fiscalizao, em que a importncia do alinhamento da conduta do agente
pblico aos princpios constitucionais da Administrao e aos dispositivos legais que regulamentam a atividade predomina sobre os efeitos imediatos e
isolados de sua atuao. A ao do agente pblico representa a garantia da
vigilncia pblica sobre os atos de particulares ou de outros agentes pblicos.
O fiscal, em exerccio, materializa a prpria atuao do Estado e a sua postura
afeta diretamente o grau de confiana e de respeito do cidado nesse Estado
e, por consequncia, a legitimidade da instituio a que pertence perante a
186
sociedade.92 O mesmo ocorre nos processos de formulao, regulao, coordenao e avaliao de polticas pblicas e de direo da Administrao
Pblica, em que a capacidade do gestor de agir de forma legal, impessoal,
moral, transparente e alinhada aos princpios democrticos prevalece sobre a
avaliao dos efeitos diretos de suas decises.
Em oposio, as atividades pblicas no privativas esto, normalmente,
relacionadas efetivao dos deveres impostos ao Estado, pela Constituio
e pela lei, de provimento direto de benefcios sociais aos cidados, que atendam s suas necessidades e direitos individuais, ou de explorao direta de
atividade econmica, quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo. So atividades passveis de serem desenvolvidas pelo particular, seja com o objetivo de filantropia, seja com fins
econmicos, em carter complementar ou concorrente.
Dentre as atividades no privativas de estado h um subgrupo com especificidades importantes. Trata-se da modalidade de atuao estatal de prestao de servios diretos populao ou s suas instituies em reas que a
Constituio ou a lei previram a atuao exclusiva do Poder Pblico, em regime de monoplio estatal. A exclusividade de atuao assegurada ao estado
no decorre da natureza das atividades a serem desempenhadas e sim do
reconhecimento poltico do Parlamento do carter estratgico dessas reas
manuteno da soberania estatal; da segurana das instituies pblicas ou
do equilbrio de mercado. Sendo assim, embora exclusivas de estado, essas
atividades no so privativas, porque no implicam o exerccio dos poderes
regulatrios e de coero prprios do estado.
Nas reas no privativas, especialmente a social, a atividade pblica
eminentemente executiva, e se efetiva na relao direta e individual entre o
agente pblico e o usurio do servio, no objetivo de prover um direito, uma
necessidade especfica desse usurio. Sua execuo, geralmente, se d em
conformidade com a poltica pblica setorial e com normas operacionais previamente definidas, fora dos ambientes de deciso superior da Administrao.
A prestao de servios pode ser avaliada objetivamente quanto sua conformidade com os padres pblicos para ela estabelecido e quanto aos seus
92 Pode-se dizer que, em um processo de fiscalizao, por exemplo, mais relevante para a avaliao da poltica pblica controlar a conduta do agente, especialmente da conformidade com a
Constituio, com a lei e com a norma, do que avaliar os resultados de ordem financeira ou da
alterao na conduta do fiscalizado, sobre os quais podem incidir outros fatores que fogem
governabilidade do processo.

187
resultados, podendo, nesse processo, haver a co-participao do destinatrio

direto da ao pblica nessa avaliao (controle social).
Sendo assim, enquanto na rea das atividades de direo e controle, prprias do Estado, o foco est na conformidade da ao estatal em relao ao
cdigo de tica, aos princpios, valores e procedimentos traados para a Administrao, nas atividades no privativas, esse contexto muda a natureza
das atividades diferente, os resultados so distintos e os controles tambm.
Nelas, a qualidade dos resultados alcanados prepondera sobre a forma de
prestao do servio ou atividade. Importa, em primeiro lugar, atender ao
usurio, resolver o problema o cidado que est frente a frente, com o prestador de servio. Seja esse usurio um cidado ou uma instituio, fundamental que o prestador de servios tenha os instrumentos e a capacidade
de atender demanda do seu interlocutor, observados os padres pblicos
estabelecidos para aquele servio.
Tanto no atendimento pblico prestado por um hospital, quanto na relao professor-aluno de uma escola pblica, o mais importante a qualidade
da relao que se estabelece entre Estado-cidado e a capacidade de resoluo. Os resultados dos servios, tanto no que se refere aos acertos quanto aos
erros, s eventuais falhas na prestao do servio, sero localizados e individuais, no gerando impacto para todo o sistema. Nesse campo de atuao,
h mais condies de serem gerados indicadores de desempenhos e de resultados para avaliao do servio que no das atividades privativas. possvel
avaliar se o servio foi ou no adequado, se atendeu ou no demanda e/
ou expectativa do usurio. E, por isso, bem menos relevante controlar, pela
norma, o ato do agente pblico, o qual ser avaliado pelos resultados de seus
atos. Nessas reas, em virtude de o controle do resultado preponderar sobre
o controle legal e normativo, o regime administrativo poder ser mais flexvel.
A possibilidade de avaliar resultados conduz necessidade de conjugar
controles institucionais e de resultados e de introduzir, tambm, o controle social.
Por isso, a reviso das formas de atuao da Administrao Pblica est
condicionada reviso do atual ordenamento jurdico ptrio, que estabelece
os regimes administrativos dos rgos e das entidades pblicos, com vistas
adequao desses regimes administrativos a cada tipo de atividade estatal.
Nas atividades privativas de direo da mquina pblica e de concepo de polticas, muito difcil e oneroso controlar a Administrao Pblica
pelos resultados de sua atuao. O impacto das polticas pblicas e das atividades de direo somente so visveis a mdio e longo prazo. Alm disso,
188
o conhecimento e a aplicao de mtodos e instrumentos que permitam a

avaliao de impacto de polticas ainda um desafio a ser alcanado pela
Administrao Pblica Brasileira. Por isso, to relevante controlar o ato do
administrador e dos agentes pblicos, especialmente porque eles se do, em
regra, em espaos de alto teor de discricionariedade.
Nas reas de prestaes de servios no privativos, em que possvel
avaliar o resultado individual e localizado da ao estatal, o regime aplicvel
aos rgos e entidades deve considerar essa possibilidade e prever mecanismos que privilegiem o controle de resultados, com participao dos cidados.
Por fim, muito importante ter clara a diferena entre a atividade ou
servio no privativo prestado diretamente pelo Poder Pblico e as atividades
ou servios de interesse pblico, prestados por particulares. H diferenas entre o servio pblico prestado por um hospital pblico e o prestado por uma
entidade civil?
A atividade estatal no privativa dever do Estado, estabelecido pela
Constituio. Por ser estatal, por ser exercida por uma entidade da Administrao Pblica Indireta, est sujeita s obrigaes e responsabilidades estatais definidas na Constituio e no ordenamento legal e infralegal. Sujeita-se,
portanto, ao direito pblico, devendo observar os princpios da supremacia
do interesse pblico, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
transparncia e da eficincia. Essa observncia mostra-se inerente atividade,
por ser estatal. Em alguns setores, a Constituio impe ainda a laicidade, o
respeito s diferenas, a gratuidade, entre outros. As atividades estatais no
privativas so ento exercidas por dever, por pessoa jurdica pblica, e suas
responsabilidades so integralmente pblicas. Quanto ao seu funcionamento, rege-se, parcialmente, por regras do direito privado. o caso das empresas
estatais, que detm responsabilidades pblicas, mas so regidas por algumas
regras do direito privado.
As atividades de interesse pblico so realizadas pelo particular que, por
fora do artigo 5 da Constituio Federal, sujeitam-se apenas ao que for expressamente determinado pela lei. Quando o particular atua, por exemplo, na rea
social, o faz, normalmente, por uma motivao de filantropia, de caridade, com
nimo de ajudar, diferentemente do setor pblico, no qual o que vigora o dever.
Sendo assim, as parcerias que se estabelecem entre o Poder Pblico e
entidades privadas, institudas por particulares, no tm fora para transmitir o
dever da Administrao pblica para o terceiro, movido pelo esprito filantrpico. O contrato estabelece as obrigaes mtuas e, nesse caso, o particular,

189
por sua livre e espontnea vontade, submete-se a requisitos contratuais propostos pelo Poder Pblico, tais como a laicidade e o respeito s diferenas.
bom notar que um hospital privado no precisa ser laico e existem vrios nosocmios, como os filantrpicos que possuem orientao religiosa. A orientao religiosa do particular livre. O Estado, no entanto laico e seus rgos e
entidades tambm devem s-lo.
2.4 Elementos utilizados na definio do Gradiente
das formas jurdico-institucionais
Na construo do Gradiente ou continuum de formas jurdico-institucionais foram utilizados dois critrios principais: o grau de razo pblica da ao
estatal e a rea de interveno econmica ou social.
Quanto ao primeiro critrio, convencionou-se que o polo superior do
eixo das ordenadas corresponderia ao maior grau de razo pblica e o polo
inferior corresponderia ao menor grau de razo pblica e, por conseguinte, ao
maior grau de razo privada. Dessa forma, no pice do eixo das ordenadas esto representadas as estruturas da Administrao Pblica Direta, responsveis
pelas competncias privativas de natureza poltico-estratgica, as quais o presidente da Repblica decidiu manter prximas a si, submetidas ao seu poder
e controle poltico diretos. Essas so estruturas eminentemente de coordenao poltica do chefe do Executivo, cujo direito de propriedade; formas de
governana e fora de trabalho so exclusivamente pblicos. A Administrao
Direta concentra o maior nvel de controle poltico formal do Presidente o
controle sobre a burocracia direto e hierrquico. O controle democrtico
exercido pelo sufrgio e por representao no seu mais alto nvel de representatividade, ou seja, pelo Parlamento e a ao executiva do Estado est
imbuda do maior grau do poder delegado ao Executivo.
Em oposio, no polo inferior do gradiente, em que se arbitrou representar o ponto de menor nvel de razo pblica93 e maior razo privada, esto
93 O conceito de razo tomado de John Rawls (1993) e se refere maneira que todo agente razovel e racional (desde um indivduo, passando por uma associao ou uma organizao pblica)
tem de formular seus planos, organizar seus objetivos numa ordem de prioridades e tomar decises de acordo. Para ele, a razo pblica, pblica em trs maneiras: como razo dos cidados
como tal, vale dizer como razo do pblico, (i) seu objeto o bem do pblico e questes fundamentais de justia; (ii) sua natureza e contedo so pblicos; e (iii) conduzida abertamente
dentro dessa viso.
190
representadas as formas correspondentes livre atuao da iniciativa privada na promoo de seus prprios interesses ou de interesses pblicos, esses
ltimos motivados pelo esprito de filantropia e/ou pela induo do Poder
Pblico. Nesse polo, as estruturas so exclusivamente privadas e h pouca
incidncia do controle formal. o locus, em que se encontram os maiores
gradientes de livre controle do mercado e de controle social direto, exercido
pelos cidados e suas instituies pelos meios privados de ativismo poltico.
Relativamente ao segundo critrio aplicado na estruturao do gradiente, tambm por conveno, tem-se o espao de interveno estatal direta ou
indireta na ordem econmica representado pelos quadrantes superior e inferior esquerda do ponto zero do eixo das abscissas. A interveno estatal na
ordem social corresponde ao lado direito do ponto zero do eixo. Os formatos
jurdicos passveis de serem utilizados para a interveno na ordem econmica ou na ordem social, conforme o caso esto apostos justamente ao centro
do eixo das abscissas (ponto zero), para indicar que podem ser utilizados em
ambas as reas.
Com base nesses dois critrios, a distribuio, no Gradiente, das diversas
formas jurdico-institucionais e de relacionamento pblico-privado previstas
no Direito Administrativo Brasileiro considerou os principais aspectos estatutrios definidores de cada uma das figuras e modelos de relacionamento, particularmente os seguintes:
a. natureza das suas finalidades;
b. natureza do ente instituidor;
c. direito de propriedade;
d. forma de governana;
e. formas de financiamento;
f. regime jurdico aplicvel;
g. formas de controle.
2.4.1 Quanto natureza da finalidade estatutria
A anlise da finalidade da atuao estatal o aspecto mais importante

para a determinao do posicionamento das formas de atuao estatal no
gradiente. As atividades eminentemente estatais, privativas de Estado e do
chefe do Poder Executivo, auxiliado por seus ministros de Estado, como as atividades de direo superior, devem ser executadas pela administrao direta

191
e se localizam no polo superior do continuum, que corresponde ao grau mximo de razo pblica. As finalidades com menos razo pblica, mais prprias
de serem executadas por agentes privados, situam-se mais prximas do polo
inferior do continuum.
Axioma: Quanto mais acima no eixo das ordenadas estiver posicionada
a forma de atuao do Estado, mais prpria ela ser para exercer atividade
direta e privativa de Estado. Quanto mais abaixo, no eixo, estiver a forma de
atuao, mais indireta e mais privada ser a atividade.
2.4.2 Quanto natureza do ente instituidor
Quanto mais direta e exclusiva for a participao do Poder Pblico na

criao da instituio, mais razo pblica ter a sua forma jurdico-institucional. Quanto menor a participao do Poder Pblico como instituidor
ou seja, quando esse dividir a responsabilidade da instituio com outros
entes privados , menor o ndice de razo pblica. Assim, os rgos e entidades institudos diretamente pelo Parlamento (por lei) tm maior ndice
de razo pblica do que as entidades institudas pelo Poder Executivo, por
autorizao legal. Essas tm maior ndice de razo pblica do que aquelas
institudas pelo Poder Executivo em conjunto com o particular, mediante autorizao legal especfica. No polo de menor razo pblica, vo estar
localizadas as entidades institudas exclusivamente por particulares, que
mantm vnculos eventuais de cooperao ou contratao com o Poder
Pblico ou se beneficiam de incentivos fiscais concedidos pelo Governo,
em funo de sua atuao.
Axioma: quanto mais acima, no eixo das ordenadas, posicionar-se a forma de atuao do Estado, mais fortes sero seus marcos constitutivos e mais
forte a sua ligao com o Poder Pblico. Quanto mais abaixo, no eixo, mais
flexveis sero seus marcos constitutivos e mais participao de agentes privados na sua constituio.
2.4.3 Direito de propriedade
Por direito de propriedade, entende-se o direito de indivduos ou instituies de controlarem o acesso a recursos ou ativos de que so titulares. O
proprietrio tem, sobre sua propriedade, o direito de uso, gozo e disposio,
entendidos o direito de uso como o de extrair da coisa todos os benefcios
192
ou vantagens que ela puder prestar, sem alterar-lhe a substncia; o direito de

gozo, como o de fazer a coisa frutificar e recolher todos os seus frutos e o direito de disposio, como o de consumir a coisa, grav-la com nus, alien-la
ou submet-la a servio de outrem.
Na Administrao Pblica, o direito de propriedade estatal implica que
tanto os bens so pblicos, como tambm o seu gerenciamento, e devem ser
aplicados exclusivamente na promoo do interesse pblico.
Assim, quando o direito de propriedade pblico, h total submisso do uso desse direito consecuo de objetivos de interesses pblicos
legtimos, sem especial considerao de quaisquer interesses privados. O
controle do exerccio da propriedade do bem pblico abrange no apenas
a sua utilizao dentro da finalidade a que foi destinado, como a sua no
utilizao, e a sua eventual disposio, ou seja, sua transferncia do mbito
pblico para o mbito privado, por meio da chamada privatizao (TEPEDINO, 2005).
Quando o direito de propriedade privado, embora no seja ele abso94
luto, a destinao do bem respeita aos interesses particulares de seu proprietrio que pode, em alguns casos, serem tambm de interesse pblico.
Quanto ao direito de propriedade, as formas de atuao estatal distribuem-se no eixo das ordenadas, do polo superior (mais alto grau de
propriedade pblica) para o polo inferior (mais alto grau de propriedade
privada)
Em todos os formatos jurdico-institucionais da Administrao Pblica
(quadrantes superiores do gradiente) o direito de propriedade majoritariamente pblico e, portanto, deve ser aplicado na consecuo das finalidades
94 Tepedino (2005) registra que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o direito de propriedade, assegurado em seu art. 5, XXIX, no um direito absoluto, uma vez que o proprietrio tem
de dar uma funo social propriedade, conforme seu art. 5, XXIII. Em sua opinio, com esse
dispositivo, a Carta Magna ratifica a opo pelo regime democrtico e veda a absolutizao do direito de propriedade privado, subordinando os direitos individuais aos direitos coletivos. No s a
propriedade pblica, mas tambm a privada deve servir finalidade pblica social, ainda que em
graus e dimenses diversas. Conforme Tepedino, a noo encontra-se de tal forma consolidada
na experincia brasileira dos ltimos anos, que no h dvidas de que a garantia da propriedade
no pode ser vista mais parte de sua conformao aos interesses sociais. Em outras palavras:
no h, no texto constitucional brasileiro, garantia propriedade, mas to-somente garantia
propriedade que cumpre a sua funo social. TEPEDINO, Gustavo & SCHREBER, Anderson (2005),
A garantia da propriedade no direito brasileiro. Trabalho apresentado sob o ttulo La garantie de
laproprit dans edroit brsilien, nas Journes Vietnamiennes da Association Henri Capitantdes
Amis de la Culture Juridique Franaise, realizadas na cidade de Hano, no perodo de 17 a 21 de
novembro de 2003.

193
e objetivos pblicos. Na Administrao Direta, nas autarquias, nas fundaes

e nas empresas pblicas, o direito de propriedade exclusivamente pblico
e deve ser direcionado essencialmente para o cumprimento de finalidades e
objetivos pblicos.
Na empresa estatal constituda como sociedade de economia mista, h a
presena minoritria do capital privado e, portanto, a preocupao subsidiria
de atender ao interesse individual e privado do acionista, ainda que a diretriz
predominante seja a de atender ao interesse pblico, que caracteriza o interesse do maior acionista (o Estado).
Nas entidades privadas que mantm relacionamento com o Poder Pblico, o grau de comprometimento do patrimnio com a consecuo dos interesses pblicos mitigado pelos interesses especficos das pessoas jurdicas
ou fsicas que detm o direito de propriedade.
Tem-se, portanto, que as formas jurdico-institucionais situadas nos
quadrantes superiores do gradiente caracterizam-se pela predominncia do
direito de propriedade pblico, enquanto as que se situam abaixo do eixo
das abscissas caracterizam-se pela predominncia do direito de propriedade privado, em que os resultados da resultados da atividade institucional
novas receitas, incorporao ao patrimnio, assim como dvidas e prejuzos
se revertem ao particular.
Axioma: Quanto mais acima, no eixo das ordenadas estiver posicionada
a forma de atuao do Estado, mais o direito de propriedade ser exclusivamente pblico. Quanto mais abaixo, no eixo, mais o direito de propriedade
ser exclusivamente privado.
2.4.4 Sistema de governana
Quanto mais prximo do chefe do Poder Executivo estiver o rgo

ou a entidade pblica, na estrutura organizacional, mais simples ser o seu
sistema de governana, que tender a ser singular, exercido por autoridades alinhadas de forma hierrquica. Esta estrutura decorre, exatamente, da
proximidade do poder poltico original exercido pelo governante, que o
nico servidor pblico eleito diretamente pelos cidados e submetido, diretamente, ao controle poltico da sociedade. Assim, necessrio que as estruturas organizacionais a ele diretamente subordinadas, responsveis por
funes estatais privativas que implicam o uso de poderes de autoridade,
194
estejam diretamente comprometidas com a sua direo superior, sem outras interferncias externas.
Nas formas descentralizadas de exerccio de competncias e poderes
privativos de Estado, possvel encontrar formas colegiadas de governana,
compostas, exclusivamente, por autoridades pblicas, como forma de mitigar,
entre eles, o poder excessivo concedido entidade descentralizada, como no
caso das autarquias com funes de regulao de mercado.
J nos formatos jurdicos de prestao direta de servios pblicos sociais
ou de mercado, j um pouco mais distanciados da direo e controle diretos
do chefe do Poder Executivo, podem ser encontradas formas colegiadas de
governana mais criativas e abertas participao externa de representantes das partes interessadas e das foras polticas sociais e de mercado que
incidem sobre o setor de servios estatais.
Logo abaixo do ponto zero do eixo das ordenadas, na zona das parcerias
entre setor pblico e privado, tem-se os sistemas de governana colegiada,
regido pelo modelo das associaes civis, constitudos por atores privados,
com participao minoritria de representantes da Administrao Pblica,
esses, com a inteno de influir na orientao estratgica dessas entidades
hbridas, em direo ao atendimento do interesse pblico.
Finalmente, medida que se desce, dentro dos quadrantes inferiores do
gradiente, em direo s suas extremidades inferiores, a influncia poltica direta do chefe do Poder Executivo sobre a governana das entidades parceiras
ou contratadas torna-se cada vez mais mitigada por foras privadas, que intervm e concorrem na determinao das prioridades e estratgias adotadas
pela entidade.
Tem-se, portanto, que as formas jurdico-institucionais situadas nos quadrantes superiores do gradiente caracterizam-se pela predominncia do direito de propriedade pblico, enquanto as que se situam abaixo do eixo das abscissas caracterizam-se pela predominncia do direito de propriedade privado,
em que os resultados da resultados da atividade institucional novas receitas,
incorporao ao patrimnio, assim como dvidas e prejuzos se revertem ao
particular.
Axioma: quanto mais acima, no eixo das ordenadas, posicionar-se a
forma de atuao do Estado, maior ser a natureza pblica do direito de
propriedade. Quanto mais abaixo, no eixo, mais privado ser o direito de
propriedade.

195
2.4.5 Formas de Financiamento
Outra dimenso importante na definio da forma de atuao estatal

refere-se s fontes de financiamento da ao direta ou indireta do Poder Pblico. As instituies responsveis por competncias privativas de estado e,
portanto, essencialmente pblicas, so financiadas diretamente por recursos
do oramento pblico, previstos em lei oramentria anual. J as formas jurdicas de atuao do estado, executoras de atividades passveis de serem exercidas por particulares e cujo direito de propriedade for mais privado e menos
estatal, menor ser o comprometimento direto dos recursos do Oramento
Pblico com o financiamento de suas atividades. De fato, as entidades estatais
que no integram a Lei Oramentria Anual (LOA) como unidade oramentria podem ser beneficirias de transferncias de recursos, previstos ou no na
LOA e devem ser financiadas por fontes alternativas oriundas, por exemplo, de
receitas prprias oriundas de servios por elas prestadas.
As entidades civis com vnculos paraestatais, normalmente, tm assegurados recursos fiscais ou parafiscais para seu financiamento, mediante transferncia do Poder Pblico.
As entidades parceiras ou contratadas, situadas abaixo do ponto zero do
eixo das ordenadas, relacionam-se com o Poder Pblico por meio de instrumentos contratuais ou conveniais e devem dispor, necessariamente, de recursos prprios para o financiamento de suas atividades e no dependerem,
exclusivamente, do fomento pblico.
Axioma: quanto mais acima, no eixo das ordenadas, posicionar-se a forma de atuao do Estado, mais o financiamento ser direto e exclusivamente
pblico. Quanto mais abaixo, no eixo, mais a fonte de financiamento ser exclusivamente privada.
2.4.6 Regime Jurdico
O regime jurdico que incide sobre a ao estatal assume contornos diferenciados em razo da natureza da competncia e poderes pblicos que
esto sendo exercidos e da natureza da entidade executora seja no que
concerne ao direito de propriedade; natureza do seu sistema de liderana e
s suas fontes de financiamento.
O regime jurdico ser exclusivamente de direito pblico, quando as
competncias exercidas forem privativas de Estado, o direito de propriedade
196
for exclusivamente pblico; a estrutura de governana for pblica e as fontes

de financiamento forem diretas do oramento pblico, asseguradas em lei.
Ou seja, quanto mais superior, no eixo das ordenadas, localizar-se a forma de
atuao estatal, mais o regime jurdico ser essencialmente pblico.
O regime jurdico ser exclusivamente de direito privado, quando as
competncias exercidas pela entidade forem privativas de Estado. Nesse caso,
o direito de propriedade ser exclusivamente estatal. Quando as finalidades
da instituio atenderem a objetivos privados, ainda que de interesse pblico,
o regime jurdico tender a ser exclusivamente privado. Ou seja, quanto mais
abaixo, no eixo das ordenadas, localizar-se a forma de atuao estatal, mais o
regime jurdico ser essencialmente privado.
Quanto ao regime jurdico, interessante destacar que, na regio borderline do gradiente, tem-se os regimes hbridos: a) de direito pblico, com
regras administrativas de direito privado (no caso da Administrao Indireta); e b) de direito privado, com regras de direito pblico impostas pela
relao contratual ou convenial estabelecida entre a entidade civil e o Poder
Pblico.
Axioma: quanto mais acima, no eixo das ordenadas, posicionar-se a forma de atuao do Estado, mais incidncia do direito pblico haver no seu
regime de funcionamento. Quanto mais abaixo, no eixo, maior a fora do regime de direito privado.
2.4.7 Formas de controle
So vrios os controles que incidem sobre os atos do Poder Executivo:

o controle poltico, o controle judicial, o controle social (tambm de natureza
poltica) e os controles institucionais controle externo, controle interno e
controle primrio da Administrao Direta.
A incidncia do tipo de controle e o grau de sua incidncia vo variar
em funo da competncia exercida pelo rgo ou entidade; da natureza dos
poderes que lhe foram delegados e de quem exerce os direitos de propriedade sobre ele: origem de seu patrimnio e outros recursos, suas fontes de
financiamento e seu sistema de governana.
Axioma: quanto mais acima, no eixo das ordenadas, posicionar-se a
forma de atuao do Estado, maior a incidncia dos controle institucionais.
Quanto mais abaixo, no eixo, maior a incidncia do livre controle social ou de
mercado.

197
Ordem econmica
Ordem social
Administrao Direta
Fundao Pblica
de Direito Pblico
Associao pblica
consrcio de direito pblico
Fundao Pblica
de Direito Privado
Empresa Pblica
Sociedade de
Economia Mista
Administrao Indireta
Administrao Pblica
Autarquia
Consrcio Pblico
de Direito Privado
Subsidiria
Ofcio Pblico
Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econmicos
Servio Social Autnomo

Outras entidades paraestatais
Empresa Coligada
Empresa Propsito
Especfico EPE
Empresa Binacional
PPP
Permissionria
Concessionria
Subvencionada
Organizao Social
Autorizada
Entidade Delegatria guas
Financiada
Fundao de Apoio
Contratada
OSCIP
Outras
Conveniada
Subvencionada
Beneficente
De utilidade pblica
De representao
Outras
Figura 2
198
Paraestatais
Corporao Profissional
2.5 Uma abordagem pluralista de organizao

da administrao pblica
A ordenao sistmica das formas jurdico-institucionais de atuao da

Administrao Pblica Brasileira no continuum representado pelo gradiente, a
partir de uma orientao emprica, permite duas constataes.
A primeira a necessidade de rever as bases legais e normativas que
sustentam esses institutos e conformam o regime jurdico administrativo que
regula a atuao das instituies e agentes estatais, de forma a resolver os
atuais problemas de sua fragmentao, superposio e desalinhamento em
relao aos dispositivos constitucionais, sob pena de agravar o processo de
perda de capacidade estatal de governana e governabilidade, em favor de
atores privados nacionais ou de agentes internacionais, que intervm de forma decisiva na economia e na poltica interna brasileira, em decorrncia do
fenmeno da internacionalizao da economia.
A segunda constatao a de que as pessoas jurdicas que integram a
Administrao Pblica so substancialmente diferentes das pessoas jurdicas
civis, criadas por particulares, seja pela sua forma de constituio, pelas suas
finalidades e compromissos e pelo substrato jurdico.
No direito privado, o surgimento de uma pessoa jurdica d-se mediante
a personalizao da unio de pessoas para um fim no econmico (associao); da destinao de um patrimnio para a consecuo de um fim social
(fundao) ou de um capital para o exerccio de uma atividade econmica
(empresa ou sociedade). D-se personalidade jurdica, portanto, unio de
pessoas, ao patrimnio ou ao capital e o regime jurdico aplicvel entidade
decorrer, em primeiro lugar, da natureza de sua constituio e, em segundo
lugar, de sua finalidade lucrativa ou no lucrativa.
No direito pblico, por definio primria da Constituio Federal, a criao
de uma pessoa jurdica obedece, primordialmente, a uma deciso do chefe do
Poder Executivo, o qual, no uso de sua competncia privativa de propor leis sobre
matrias relativas criao ou extino de rgos ou entidades da Administrao
Pblica (art. 61 da Constituio) pode, propor ao Congresso Nacional a delegao
de competncia da Unio a uma nova pessoa jurdica, mediante descentralizao
administrativa, por entender que, assim, essa competncia poder ser melhor desempenhada. O mesmo ocorre no mbito dos estados e municpios.
O surgimento de nova pessoa jurdica, dentro do direito pblico, decorre,
assim, da deciso poltica do presidente da Repblica, avalizada por deciso

199
poltica do Legislativo, de dar maior autonomia administrativa a determinada

competncia pblica, com o objetivo de lhe ampliar a efetividade. a competncia pblica que personalizada e no os recursos postos sua disposio.
A figura jurdica decorre da natureza das competncias privativa e no privativa e da sua rea de atuao se voltada ao desenvolvimento social ou
interveno na economia.
Outra diferena importante entre as pessoas jurdicas que integram a
Administrao Pblica e as pessoas jurdicas civis, criadas por particulares
refere-se ao estatuto jurdico de cada uma. A fundao pblica no nasce da
personalizao de um patrimnio nem tampouco a empresa estatal nasce da
personalizao de um capital, como ocorre com as entidades civis criadas por
particulares. Nascem, ambas, de uma autorizao legal especfica, que lhes
delega competncia pblica e determina a sua forma de financiamento e os
recursos, agentes e patrimnio pblicos colocados sua disposio. A fundao pblica, seja de direito pblico ou privado, difere da fundao privada na
sua conceituao, no seu estatuto e nos controles a que se submetem. Sua
gesto observar, obrigatoriamente, disposies do direito pblico impostas
na Constituio Federal e suas competncias visam, exclusivamente atender
ao interesse pblico.
Exceo a essa regra a empresa estatal instituda sob a forma de sociedade por aes, que detm parte do capital pblico e parte privado e que,
nesse caso, a orientao exclusiva para a consecuo de suas competncias
pblicas sero mitigadas pelos interesses privados concorrentes dos demais
acionistas. Esse um modelo hbrido de atuao estatal pblico-privado,
embora com predominncia da finalidade pblica.
2.6 Elementos de suporte descentralizao
administrativa
A deciso de descentralizar competncias pblicas por meio da criao

de entidades pblicas na Administrao Direta do Poder Executivo, assim
como a escolha da figura jurdico-institucional mais adequada para assumir
as competncias descentralizadas so decises eminentemente polticas.
Na forma do pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal e do
seu art. 84, o Poder Executivo exercido pelo presidente da Repblica, eleito
pelo povo e por ele delegado aos ministros de Estado. Somente a ele, presidente, compete julgar e propor de delegao de competncias, mediante
200
descentralizao e a personalidade jurdica que essas iro assumir medidas

que precisam ser convalidadas pelo Parlamento.
Dentre os principais fatores que incidem nessas decises, podem ser
destacados:
a. a necessidade de descentralizar o servio ou a atividade, ou seja, os
impactos sociais, econmicos e polticos positivos da descentralizao administrativos;
b. a capacidade de descentralizar o servio ou a atividade: a descentralizao de uma competncia estatal da Administrao Direta para a Indireta no deve implicar a perda da capacidade de direo do Poder
Pblico, especialmente no que se refere formulao das polticas
pblicas e definio de estratgias; de acompanhamento e monitoramento da ao estatal e de fiscalizao dos seus resultados;
c. a natureza da atividade, se privativa ou no privativa, se voltada rea
econmica ou direcionada a fins sociais e os controles legais e normativos aplicveis (regime administrativo);
d. as foras polticas que possam dar sustentao proposta do Poder
Executivo perante o Poder Legislativo;
e. a capacidade de governana e governabilidade do Poder Executivo e
os instrumentos disponveis para que a descentralizao de competncias no represente perda de controle e de capacidade estatal em
prol de interesses privados ou seja, o risco de captura dos interesses
pblicos por privados;
f. o grau de organizao e preparo das foras polticas sociais para o
exerccio do controle social; ou seja, o nvel de cidadania e de representao poltica das partes interessas nas atividade estatal a ser descentralizada, capaz de exercer influenciar nos processos de formulao, avaliao e controle das polticas pblicas;
g. a capacidade financeira do Poder Pblico de arcar com os custos da
descentralizao;
h. a capacidade tcnica de coordenar e supervisionar a atividade da entidade descentralizada, com foco em resultado.
Esse rol, no exaustivo de fatores a serem considerados na deciso de
descentralizao, evidencia que no h como determinar um modelo referencial de estruturao da Administrao Pblica, na linha proposta pela Reforma

201
Administrativa de 1995.95 Alternativas adequadas em um determinado setor

ou nvel de governo podem ser inaplicveis em outros setores. Da mesma forma que solues geradas para responder a necessidades do Governo Federal
podem ser inadequadas para estados e municpios e vice-versa.
Partindo do pressuposto de que Administrao Direta cabe exercer todas as competncias estatais, quando e como descentralizar so respostas
que somente podero ser dadas no caso a caso, em funo das condies polticas, econmicas, culturais de capacidade administrativa do ente federado.
Quando houver capacidade administrativa instalada e ambiente para a
adoo do modelo de gesto pblica voltada para resultados, formas organizacionais menos rgidas, reguladas por um regime administrativo mais flexvel podero ser utilizadas, conjugadas a controles efetivos de resultados. Nos setores
governamentais em que houver capital social suficientemente amadurecido e
organizado que garanta qualidade e representatividade ao controle social, podero ser adotadas formas organizacionais dotadas de sistemas de governana
mais participativos, abertos ao controle social. Quanto maior a capacidade de
governana e a legitimidade de um governo, maior ser a sua capacidade de
garantir a supremacia do interesse pblico nas suas relaes de cooperao
com agentes sociais e de firmar contratos com agentes de mercado.
Em vez de propor modelos referenciais de organizao da macroestrutura do Poder Executivo, necessrio melhor compreender as formas jurdico-institucionais da Administrao Pblica e os formatos de colaborao e contratao com a sociedade e o mercado, a partir dos institutos jurdicos que
sustentam o direito pblico e que tm suas bases na Constituio Federal.
Passados pouco mais de vinte anos da reconquista do regime democrtico,
convivem, no territrio nacional, setores e regies de limitada incluso social e poltica com traos oligrquicos marcantes, por vezes, caractersticos de hegemonias polticas fechadas e setores nos quais pode-se observar a maior participao
social e organizaes de grupos polticos, em franco processo de democratizao.
Um dos desafios centrais para a sociedade brasileira e suas instituies pblicas o de definir a arquitetura estatal e o modelo de governana das polticas pblicas que conduzam ao ideal de Estado Democrtico de que tratam os
arts. 1 e 3 da Constituio. Emergem princpios e valores nacionais e ditados
95 O Plano Diretor da Reforma do Estado dividia a atuao do aparelho estatal em quatro segmentos
fundamentais caractersticos ncleo estratgico, setor de atividades exclusivas, setor de servios
competitivos e setor de servios voltados para o mercado e propunha solues quanto personalizao dos servios pblicos em cada um desses setores.
202
pela ordem internacional que devem ser contemplados na construo dos novos padres de organizao e funcionamento para as instituies publicas, tais
como a soberania; a legitimidade poltica; a incluso social; o accountability; o
equilbrio entre poderes; a descentralizao; a eficincia, dentre outros.
A construo desses novos padres precisa considerar, antes de tudo, os
diversos papis que o Estado deve e pode desempenhar na sua interveno
na ordem econmica e na ordem social; papis que se alteram, de forma dinmica, a partir do grau de organizao e ativismo das foras de mercado e dos
grupos de interesse na regulao desses mercados. Alm disso, importante
levar em conta os efeitos das tenses entre burocracia e democracia; poltica
e tcnica; e autonomia e controle.96
96 A interveno direta do Estado na promoo do desenvolvimento social e econmica importante para assegurar oportunidades e direitos democrticos essenciais aos cidados, especialmente em sociedades como a brasileira, em que ainda h baixos ndices de cidadania e de organizao poltica social.
Entretanto, grandes concentraes de poder na rea estatal, especialmente nos formatos de atuao direta, podem conduzir a regimes de natureza mais autoritria. Por isso, fundamental evitar
a alta concentrao de poder e estimular a formao de poderes secundrios, dentro do aparelho
do Estado e junto sociedade, que ser mais bem governada se esse poder for repartido equilibradamente e se houver numerosos centros de poder que controlem os rgos do poder central.
A distribuio de poder entre os diferentes atores que fazem parte de uma coletividade poltica
um dos indicativos de um regime democrtico.

Contudo, a tendncia antidesptica do pluralismo contemporneo exprime tambm uma tendncia antiestatal e entende que a interveno do Estado deva ocorrer apenas nos momentos
de extrema necessidade. Embora no se deseje um retorno ao modelo de Estado totalitrio
fundamental evitar a fragmentao do poder central pela transferncia excessiva de espaos de
poder a segmentos no comprometidos com os conceitos e objetivos democrticos da Repblica Brasileira e com as polticas pblicas.
Robert Dahal (1997) ensina que: Uma vez que os prprios mecanismos jurdicos e constitucionais
poder sem subvertidos quando alguns cidados ou grupos de cidados ganham parcelas desproporcionadas de poder em relao a outros cidados, o poder potencial de um grupo deve ser
controlado pelo poder potencial de outro grupo. Em lugar de um centro singular de poder soberano, devem existir muitos centros, mas nenhum deles deve ou pode ser inteiramente soberano.
Na perspectiva do pluralismo norte-americano, o nico soberano legtimo o povo, mas o povo
no deve nunca ser um soberano absoluto.

importante cuidar para que, na tentativa de romper o domnio inteiramente avassalador do

poder pblico, caia-se na selvageria dos poderes privados, e se permita a privatizao do pblico.
Sendo assim, o melhor modo de organizar uma sociedade democrtica fazer com que o sistema poltico permita aos vrios grupos ou camadas sociais que se expressem politicamente,
participem, direta ou indiretamente, na formao da vontade coletiva, sem perder, no entanto, a
capacidade central de exerccio de parcela do poder. Uma sociedade poltica assim constituda
a anttese de toda forma de despotismo, em particular daquela verso moderna do despotismo
a que se costuma chamar totalitarismo. DAHL, Robert A.,(1997), Poliarquia, traduo de Celso
Mauro Paciornik, 1.ed., So Paulo: Editora Universidade de so Paulo, 2005.

203
Alm disso, as proposies que visem alterar conceitos e comportamentos da burocracia e da sociedade, no sentido da internalizao dos valores democrticos, precisam considerar as limitaes do modelo de relaes polticas
vigente, de forma a super-las gradativamente, ao tempo em que introduzem
os novos paradigmas democrticos e pluralistas.
No Brasil, a desarticulao da sociedade e a timidez de seus movimentos reivindicatrios aliada ao descompromisso histrico da burocracia com
as demandas sociais tornam central o investimento na abertura de espaos
nas estruturas estatais para a participao social, de forma a possibilitar que o
jogo democrtico possa penetrar dentro do corpo burocrtico (ainda que, a
curto prazo, isso possa impactar negativamente a agilidade e a eficincia dos
processos decisrios!).
E, nesse aspecto, pode-se dizer que um dos equvocos ou lacunas das propostas da Reforma Administrativa de 1995-1988 foi o de no terem visado alterar a relao autocrtica Estado-sociedade. Sob a concepo neoliberal do Estado mnimo, as medidas de reforma atingiram negativamente a capacidade de
governana e governabilidade estatal ao transferir, para o mercado e para atores
sociais, o controle de importantes setores de governo (com as medidas de privatizao e de publicizao), baseadas numa interpretao elitista do conceito
de accountability. A Reforma de 1995-1998 investiu no fortalecimento do poder
de uma elite burocrtica, numa tentativa de estabelecer um contraponto ingerncia das foras de mercado dentro da mquina pblica, mas esqueceu de
investir, igualmente, na profissionalizao do resto do corpo burocrtico e na
abertura dos espaos estatais ao controle social. Passados mais de dez anos, pode-se visualizar em alguns setores estatais, claros sinais do surgimento de uma
tecnocracia, muitas vezes travestida de discursos moralizantes e de anticorrupo, dirigidos contra a atividade poltica, dentro e fora da mquina pblica.97
Os acertos e os erros do passado, assim com as reflexes possveis luz
da mediao entre os construtos da teoria marxista e da teoria pluralista permitem concluir que os esforos governamentais e da sociedade brasileira no
sentido de implementar um modelo de gesto pblica democrtica que promova os valores, princpios e objetivos constitucionais devem buscar atingir o
97 A democracia , por concepo, humana, maculada pelas paixes, pelos confrontos e pelos acordos. Os espaos democrticos devem ser grandes arenas nas quais se digladiem as foras polticas
nacionais. Nada mais perigoso, portanto, do que entregar pretensa serenidade e iseno dos
atores tcnicos os espaos decisrios prprios dos atores polticos esses sim comprometidos
com as demandas do mercado e da sociedade e sujeitos ao seu controle poltico, nas urnas.
204
ideal constitucional, considerando as reais caractersticas do sistema poltico

vigente. A escolha dos formatos jurdico-institucionais de atuao do Estado,
em cada setor e unidade poltica do pas deve considerar o grau de maturidade e de equilbrio das foras polticas e a capacidade estatal de induzir uma
estrutura poliarquica de distribuio de poder.
O gradiente de formas jurdico-institucionais pode ser utilizado como uma
ferramenta orientadora, uma vez que desnuda os construtos jurdicos do Direito Administrativo, sob a sua dimenso poltica, e fornece elementos ao gestor
pblico para a escolha da forma jurdico-institucional mais adequada para a
atuao estatal em determinado setor de atividades e regio do pas, a partir da
anlise das caractersticas principais do subsistema poltico ali vigente.
3. As formas jurdico-institucionais de
atuao da Administrao Pblica
3.1 Administrao Direta
3.1.1 Conceito
Administrao Direta o conjunto de rgos da Unio diretamente subordinados ao Chefe de cada Poder. O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro
de 1967, estabelece que a Administrao Direta constitui os servios integrados
na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios (art. 4, I).
Os rgos da Administrao Direta no tm personalidade jurdica prpria. Sua personalidade jurdica a da Unio. So criados por lei para auxiliar o
presidente da Repblica (art. 76).
A Administrao Direta rege-se, integralmente, pelo regime jurdico de
direito pblico, estabelecido pela Constituio e pela lei, que incide sobre a
gesto administrativa, inclusive nas dimenses patrimonial, oramentria, financeira, fiscal, de pessoal, de contratao de obras, servios e compras e alienaes de seus rgos, de responsabilizao e de controle.
3.1.2 Competncias
Na forma da Constituio, incumbe Administrao Direta o exerccio do

Poder Executivo, ou seja, todas as funes que incubem ao Poder Executivo.

205
Por essa razo, a lei no estabelece as competncias dos ministrios e somente delimita a rea de competncia de cada um.
importante ressaltar que h competncias da Administrao Direta
que so privativas e no podem, por fora constitucional, ser descentralizadas
para entidade pblica. So essas competncias:
a. direo superior (Constituio Federal, art. 84, II): atividades de planejamento, superviso, coordenao e controle (DL n 200/1967, art.
10, 2), fiscalizao e controle da execuo (DL n 200/1967, art. 10.
6); e
b. normativa (Constituio Federal, art. 84, IV): estabelecimento das normas, critrios, programas e princpios (DL 200/1967, art. 10, 4 e 6).
3.1.3 Superviso
Os rgos da Administrao Direta sofrem a superviso hierrquica do

ministro e do Presidente da Repblica (Decreto-Lei n 200/1967, arts. 19 a 25).
3.1.4 Estrutura regimental
Aprovada por decreto, a estrutura regimental dos rgos da administrao direta conforma-se a partir da organizao de suas competncias institucionais em unidades administrativas, chefiadas por autoridades pblicas
ocupantes de cargos em comisso de livre provimento e exonerao (Grupo
DAS). Os cargos em comisso so criados por lei. O nvel do cargo em comisso compatvel com o nvel e grau de autoridade pblica e atribuies institucionais de seu ocupante e, portanto, com as competncias institucionais
da unidade administrativa.
Pode haver, na estrutura regimental de alguns rgos, funes comissionadas tcnicas ou de chefia, criadas por lei, que podem ser ocupadas, exclusivamente, por servidores ocupantes de cargos efetivos.98
Sua estrutura bsica est prevista por lei e constitui-se de rgos
despersonalizados (DL n 200/1967, art. 4, I).
98 Os cargos em comisso podem ser preenchidos por pessoas sem vnculo e as funes comissionadas so reservadas aos servidores com cargos efetivos.
206
3.1.5 Modelo de governana
A direo dos rgos da administrao direta normalmente singular.

Registram-se alguns casos de estruturas colegiadas que, no entanto, tm, usualmente, competncias consultivas/assessoramento ou de deliberao.
As autoridades superiores da Administrao Direta so o presidente da
Repblica e os ministros de Estado, nomeados e exonerados pelo presidente
da Repblica. As demais autoridades ocupam cargos em comisso de livre
nomeao e exonerao pelo presidente da Repblica e ministros.
3.1.6 Regime de pessoal
Principais referncias: Constituio Federal, arts. 37 e 39, e Lei n 8.112,

11 de dezembro de 1990 No Poder Executivo Federal, o regime de
pessoal nico (Constituio Federal, art. 39, caput), de natureza estatutria, regido pela Lei n 8.112, de 1990;
O quadro de pessoal constitudo por pessoal ocupante de cargos
efetivos, criados por lei, e organiza-se em carreiras;
Provimento dos cargos efetivos apenas por concurso pblico (Constituio Federal, art. 37, II);
Remunerao dos cargos efetivos e cargos em comisso estabelecida
por lei (Constituio Federal, art. 37, X);
Os cargos efetivos sujeitam-se ao limite de remunerao estabelecido
na Constituio. Na Administrao Pblica Federal, o teto a remunerao dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) Constituio
Federal, art. 37, XI;
Regime de previdncia: os servidores ocupantes de cargos efetivos
esto sujeitos ao regime de previdncia prprio do servidor pblico
(Constituio Federal, art. 40), estabelecido pela Lei n 12.618, de 30
de abril de 2012. Fazem jus previdncia complementar estabelecida
pela mesma lei, a cargo da Fundao de Previdncia Complementar
do Servidor Pblico Federal Funpresp-EXE, criada pelo Decreto n
7.808, de 20 de setembro de 2012;
Contratao por tempo determinado: os rgos da Administrao Direta podem contratar pessoal, nos casos de excepcional interesse pblico, mediante processo seletivo, e autorizao expressa do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Referncias: Constituio

207
Federal, art. 37, IX, e Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993;

Ocupao de cargos em comisso de livre provimento e exonerao
(Constituio Federal, art. 37, inciso II): cargos criados por lei especfica;
Remunerao de servidores observa teto remuneratrio (Constituio Federal, art. 37, XI).
3.1.7 Planejamento e Oramento
As diretrizes, objetivos e metas dos rgos da Administrao Direta devem

constar de plano plurianual, aprovado por lei (Constituio Federal, art. 165, 1):
a. oramento: o oramento dos rgos da Administrao Direta deve
ser estabelecido na LOA (Constituio Federal, art. 165, 5);
b. fonte de recursos: recursos oriundos do Oramento Geral da Unio
(OGU), previstos na LOA (Constituio Federal, art. 165, 5, I). Na forma estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), cada rgo
uma unidade oramentria.
3.1.8 Finanas
Regidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar

n 101, de 4 de maio de 2000 e pela Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, e
observam o limite nas despesas com pessoal.
3.1.9 Precatrios
Emite precatrios para pagamento de dvidas (Constituio Federal, art. 100).

3.1.10 Imunidade tributria
Goza de imunidade tributria (Constituio Federal, art. 150, VI, a).

3.1.11 Licitao
Submete-se s regras constitucionais e legais de licitao em suas compras e contratos (Constituio Federal, art. 37, XXI, e Lei n 8.666, de 21 de
junho de 1993).
208
3.1.12 Sistemas administrativos
Coordena os sistemas administrativos do Poder Executivo Federal (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda e CGU).
3.1.13 Possui privilgios processuais
Goza de privilgios processuais.

3.1.14 Controle interno e externo
Submete-se fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional

e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas (Constituio Federal, arts. 70 e 74).
3.1.15 Orientao jurdica
Orientao Jurdica da Advocacia-Geral da Unio (AGU) Lei Complementar n 73, 10 de fevereiro de 1993.
3.2 Administrao indireta
A Administrao Indireta composta por entidades administrativas,

dotadas de personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa, criadas mediante lei especfica, para o exerccio de finalidade e competncias
descentralizadas.
A Administrao Indireta compreende:
entidades administrativas de direito pblico, que correspondem
administrao autrquica: autarquia, fundao pblica de direito pblico e associao pblica;
entidades administrativas de direito privado: empresa estatal, fundao pblica de direito privado e consrcio pblico com personalidade de direito privado.
As entidades administrativas de direito pblico so responsveis por atividades ou servios pblicos privativos, assim entendidas aqueles reservados

209
pela Constituio Federal ou a lei Administrao Pblica por implicarem poderes de estado, vedada a sua execuo por entidades privadas, ainda que
em carter complementar ou concomitante, tais como atividades de direo
superior, regulao, regulamentao e controle das atividades administrativas
(Constituio Federal, arts. 61, 70 a 74 e 84); defesa do Estado e das instituies
democrticas (Constituio Federal, Ttulo V); tributao e o oramento (Constituio Federal, Ttulo VI); e previdncia social.
As entidades administrativas de direito privado prestam servios pblicos no privativos, passveis de serem prestados por entidades pblicas.
Toda estrutura da administrao indireta submete-se e vincula-se ao rgo da administrao direta responsvel pela rea de competncia na qual
ela se insere, para fins de coordenao e superviso poltica e administrativa.
As estruturas da administrao indireta submetem-se ao regime jurdico
de direito pblico estabelecido para a Administrao Publica na Constituio
Federal, em especial no que se refere observncia de concurso pblico para
o provimento de seus quadros e do processo de licitao, nas suas compras e
contratos; submisso ao controle interno e externo, dentre outros.
3.3 Autarquia
3.3.1 Conceito
Servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada. (DL n 200/1967, art. 5, I).
3.3.2 Competncia
Exercer atividade privativa de estado,99 exceo das atividades de direo superior, que so exclusivas da Administrao Direta.
99 Atividade privativa de Estado aquela que implica poderes de Estado ou poder de polcia. De
acordo com a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, [...] em sentido amplo, poder de polcia
pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exerccio da propriedade e da liberdade em
favor do interesse pblico [...] 3. As atividades que envolvem a consecuo do poder de poltica podem
ser sumariamente dividas em quatro grupos, a saber: (i) legislao; (ii) consentimento, (iii) fiscalizao
e (iv) sano. (Ementa do Processo Resp 817.534/MG)..
210
3.3.3 Natureza jurdica
Pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei especfica, para exercer
atividades privativas da administrao pblica, cuja execuo vedada ao
particular, tais como regulao, normatizao, fiscalizao, tutela, sano, habilitao e outras que impliquem poderes de Estado.
A autarquia rege-se, integralmente, pelo regime jurdico de direito pblico
aplicvel aos rgos da administrao direta, inclusive quanto a atos e processos
administrativos, licitaes, contrataes, bens, regime de pessoal, responsabilizao, prestao de contas, imunidade tributria e prerrogativas processuais
A autarquia dotada de autonomia administrativa, respeitados os limites
do regime jurdico de direito pblico.
Os administradores da autarquia so de livre nomeao e exonerao pelo presidente da Repblica, salvo disposio constitucional ou legal
especfica.
A nomeao dos titulares dos cargos em comisso e dos cargos efetivos da autarquia feita na forma da lei especfica ou, na omisso desta, do
regulamento.
3.3.4 Forma de criao
Criada por lei especfica.

3.3.6. Estrutura regimental
Aprovada por decreto, a estrutura regimental das autarquias conforma-se a partir da organizao de suas competncias institucionais em unidades
administrativas, chefiadas por autoridades pblicas ocupantes de cargos em
comisso (Grupo DAS). O nvel do cargo em comisso compatvel com o nvel e grau de autoridade pblica e atribuies institucionais de seu ocupante
e, portanto, com as competncias institucionais da unidade administrativa.
3.3.7. Regime de pessoal
Estatutrio:
a. referncias: Constituio Federal, art. 39, e Lei n 8.112/1990;

211
b. quadro de pessoal: composto por servidores ocupantes cargos efetivos, organizados em carreiras. Os cargos e carreiras criadas por lei;
c. provimento por concurso pblico (Constituio Federal, art. 37,II);
d. remunerao estabelecida por lei (Constituio Federal, art. 37, X);
e. limite de remunerao (Constituio Federal, art. 37, XI);
f. regime de previdncia do servidor pblico (Constituio Federal, art.
40);
g. contratao por tempo determinado: nos casos de excepcional interesse pblico, mediante processo seletivo, estabelecidos na Lei n
8.745, de 9 de dezembro de 1993 (Constituio Federal, art. 37, IX);
h. ocupao de cargos em comisso de livre provimento e exonerao
(Constituio Federal, art. 37, inciso II): cargos criados por lei especfica; e
i. remunerao de servidores observa teto remuneratrio (Constituio
Federal, art. 37, XI).
3.3.8 Planejamento e Oramento
As diretrizes, objetivos e metas das autarquias devem constar de plano

plurianual, aprovado por lei (Constituio Federal, art. 165, 1). Seu oramento deve ser estabelecido na LOA (Constituio Federal, art. 165, 5).
Seus recursos so oriundos do Oramento Geral da Unio, previstos na
LOA (Constituio Federal, art. 165, 5, I). Na forma estabelecida na LDO, cada
autarquia uma unidade oramentria.
3.3.9 Sistema contbil e financeiro
Finanas regidas pela LRF e pela Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964.

Observa limite nas despesas com pessoal.
3.3.10 Precatrios
Emite para pagamento de dvidas (Constituio Federal, art. 100).

3.3.11 Imunidade tributria
Goza de imunidade tributria, conforme Constituio Federal, art. 150, VI, a.
212
3.3.12 Licitao
Observa regras de licitao (Constituio Federal, art. 37, XXI).

3.3.13 Sistemas Administrativos
Seus processos administrativos observam as normas dos sistemas administrativos da Administrao Direta (SIORG, SIAPE, SICAF, SIPEC).
3.3.14 Privilgios processuais

3.3.15 Controle interno e externo
Submete-se ao controle interno e externo do Poder Executivo, no que

tange fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas (Constituio Federal, arts. 70 e 74, caput).
3.3.16. Orientao Jurdica
Orientao Jurdica da AGU (LC n 73/1993).

3.3.17 Tipos de Autarquias
3.3.17.1 Autarquias administrativas
Essas autarquias tm o atributo da especializao na execuo de atividade

ou prestao de servio pblico privativo. Seu aspecto fundamental a capacidade para a execuo de funo pblica especfica, prevista na lei de criao.
O reconhecimento da capacidade especfica das autarquias deu origem ao
princpio da especializao, que as impede de exercer atividades diversas daquelas
para as quais foram institudas (DI PIETRO, 2002: 368)100
100 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo, 19.ed. So Paulo, 2002.

213
3.3.17.2 Autarquia de regime especial
a autarquia qual a lei atribui maior grau de autonomia para o melhor

exerccio de suas finalidades institucionais. A natureza e o grau da autonomia
so definidos caso a caso, em decorrncia da especialidade da finalidade e das
competncias legais de cada autarquia.
H previso constitucional em relao ao Banco Central do Brasil (Bacen)
e titulares de outros cargos previstos em lei: Constituio Federal, art. 52, III:
subordina prvia aprovao pelo Senado Federal da escolha do presidente
e diretores do Bacen (alnea d) e de titulares de outros cargos que a lei determinar (alnea f).
Constituem categorias especficas de autarquias de regime especial:
I as autarquias regionais, institudas pela Unio para a articulao de
sua ao em determinado complexo geoeconmico e social;
II as autarquias de regulao, dotadas pela Constituio ou pela lei
de maior grau de autonomia, como a garantia de mandato fixo e estabilidade a seus dirigentes e a impossibilidade de reviso de seus
atos, salvo pelo Poder Judicirio;
III a associao pblica, constituda por entes federados, para o exerccio compartilhado de atividades administrativas ou servio pblico
de natureza privativa; e
IV as demais autarquias assim definidas pela lei.
3.3.17.3 Autarquia universitria
No h previso legal nem normativa para o uso do termo. Tambm no

adotado pela doutrina. O seu uso nesse estudo tem carter apenas didtico.
Autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira
e patrimonial, assegurada pela Constituio Federal (Constituio Federal,
art. 207).
Obedecem ao princpio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extenso (Constituio Federal, art. 207).
No so reconhecidas pela lei como autarquias de regime especial.
Questionamento sobre a adequao da categorizao como autarquia,
em funo de suas principais competncias no serem privativas de Estado.
Especificidades:
214
a. sistema de governana: processo diferenciado para eleio de reitores e estabilidade dos reitores reconhecida pelo STF (Smula n 47);
b. estrutura especfica de cargos em comisso e funes;
c. autonomia para elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos
(art.53, inciso V, da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996);
d. autorizao para contratao de professor substituto (art.2, inciso IV,
da Lei n 8.745, de 1993); e
e. autorizao para concurso baseada no conceito de professor
equivalente.
3.3.17.4 Autarquia regional
No h previso legal nem normativa para o uso do termo. Tambm

no adotado pela doutrina. O seu uso nesse estudo tem carter
apenas didtico;
Caracterstica determinante: capacidade genrica para exercer funes pblicas (e no a especialidade), que exigem o uso do poder de
Estado, no interesse da coletividade, circunscrita ao espao territorial
demarcado pela sua lei de criao;
Comporta a dotao genrica de funes pblicas de interesse comum em um complexo geoeconmico delimitado como base territorial de sua atuao;
Baseado no art. 43 da Constituio Federal: Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais;
Exemplos: Sudeco, Suframa e Sudene. No caso da Sudeco, a lei prev
competncias tpicas dos rgos da administrao direta, tais como formulao, a serem exercidas de forma integrada ao ministrio supervisor;
Competncias: formulao de planos regionais e fomento;
Estrutura de governana diferenciada (ampliada): participao de dirigentes dos governos estaduais e/ou municipais nos rgos de deciso superior, em funo da natureza de suas atividades;
Suas atividades exigem um sistema de governana diferenciado no
que se refere origem de seus integrantes, que devem representar as
instncias formuladoras de polticas pblicas dos estados alcanados
pela sua atuao;

215
Importncia da previso de instncias consultivas de participao social e de outras partes interessadas, com representao no conselho
deliberativo, alm da obrigao de dar ampla transparncia aos seus
atos para evitar a captura poltica.
3.3.17.5 Agncias reguladoras
Autarquia constituda sob regime especial, com a competncia de

regular setor especfico da economia;
Referncias na Constituio sobre a regulao estatal da economia:
arts. 21, XI; 172; 174; 177, 2, III; 186, III; 190; e 192: Art. 174. Como
agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, [...];
A atividade de regulao, de acordo com os padres do direito norte-americano, origem do modelo das agncias reguladoras, definida
como quase legislativa;
No Direito Brasileiro, em que penetrou a distino alem entre lei formal e lei material, a regulao seria ato materialmente legislativo.
No seria, portanto, por esse ngulo, sob o aspecto material, atividade administrativa, ainda que formalmente sim, se considerada por
critrio orgnico (Almiro do Couto e Silva;
A noo de regulao implica a integrao de diversas funes (aquela de editar a regra, a de assegurar a sua aplicao e a de reprimir as
infraes):
a. pressupe que um quadro normativo seja imposto s atividades
econmicas, devendo respeitar um certo equilbrio dos interesses
das foras sociais presentes;
b. esse quadro normativo estabelecido por decises gerais e abstratas, constantes geralmente de regulamentos;
c. pela aplicao concreta das suas regras; e
d. pela composio dos conflitos que delas advm, dando lugar, nestas duas ltimas hipteses, a decises individuais.
Principais autonomias gerenciais das agncias reguladoras:
a. a organizao colegiada;
216
b. a formao tcnica dos seus quadros;

c. competncias regulatrias;
d. impossibilidade de recursos hierrquicos imprprios as decises
no exerccio do poder de regulao so insuscetveis de reviso na
esfera administrativa;
e. mandato a termo: impossibilidade de exonerao ad nutum dos
seus dirigentes (substituio somente nos casos de renncia, condenao judicial transitada em julgado ou PAD);
f. outros:
I. aprovao prvia de dirigentes pelo Senado;
II. quadro prprio de cargos em comisso e autorizao legal
para alterar seus quantitativos e distribuio (Lei n 9.986, 18
de julho de 2000);
III. autonomia para desenvolver sistemas prprios de administrao de recursos humanos, inclusive cadastro e pagamento,
sendo obrigatria a alimentao dos sistemas de informaes
mantidos pelo rgo central do Sistema de Pessoal Civil (SIPEC)
Lein 9.986/2000;
Parecer n AC - 051 AGU (PROCESSO n 50000.029371/2004-83

Antaq)
[...] as aes e atividades das agncias reguladoras, embora submetidas
ao mesmo regime de superviso, s desfrutam dessa pretendida autonomia na medida em que desempenhem seus encargos ou poderes no
limite da competncia legal, situao em que a superviso ministerial fica
inversamente mitigada, o que, de resto, comum a todas as entidades
da administrao indireta. Assim, o pressuposto necessrio da premissa
a existncia incondicional da superviso ministerial como trao essencial do regime presidencialista vigente que, alis, repita-se, no mera
aplicao das regras do Decreto-lei n 200/1967, mas reconhecimento da
aplicao sistemtica das prerrogativas constitucionais de regulao privativas do Presidente da Repblica e ento a aferio da autonomia das
agncias e de suas condutas alm de diretamente vinculadas s suas finalidades institucionais se mede principalmente pela adequada compatibilizao com as polticas pblicas adotadas pelo Presidente da Repblica e
os Ministros que o auxiliam [...]

217
[...] no h suficiente autonomia para as agncias que lhes possa permitir

ladear, mesmo dentro da lei, as polticas e orientaes da administrao superior, visto que a autonomia de que dispem serve justamente para a precpua ateno aos objetivos pblicos. No outra, portanto, a concluso com
respeito superviso ministerial que se h de exercer sempre pela autoridade
ministerial competente, reduzindo-se, no entanto, medida que, nos limites
da lei, se atendam s polticas pblicas legitimamente formuladas pelos Ministrios setoriais. Por isso, se afirma que a autonomia existe apenas para o
perfeito cumprimento de suas finalidades legais.
3.4 Fundao Pblica

3.4.1 Conceito de fundao civil
Conceito originalmente relacionado com filantropia e solidariedade,

as fundaes nascem sob os auspcios do direito privado;
No Cdigo Civil, a entidade instituda por particulares em vida ou
por testamento;
um patrimnio personalizado para consecuo de fim social (art. 62
do Cdigo Civil);
Aps instituda a fundao civil, seu patrimnio se desprende da figura do instituidor e passa a ser velado pelo Poder Pblico, por meio do
Ministrio Pblico. Em caso de extino, o patrimnio destinado a
outra fundao de mesma finalidade;
O Cdigo civil define as reas de atuao em que podem ser institudas fundaes civis: religiosa, morais, culturais ou de assistncia
(lato sensu).
3.4.2 Fundao instituda pelo Poder Pblico
A instituio de fundaes no servio pblico decorreu da necessidade de personalizao de certos servios estatais, para lhes conferir
autonomia, agilidade na atuao, com a capacidade de se tornarem
sujeitos de direitos e obrigaes, quando no se identificava, ainda, a
administrao indireta;
A partir dos anos 1940, a fundao de direito privado passou a integrar
218
o elenco de entidades no processo de descentralizao, j agora, integrando a administrao pblica;

Foi institucionalizada pelo Decreto-Lei n 200, de 1967;
Decreto-Lei n 900, de 1969: retira a fundao pblica da administrao indireta, sujeitando-a apenas s regras gerais do Cdigo Civil
(sem superviso ministerial e controle interno e externo);
Lei n 7.596, de 10 de abril de 1987: altera a redao do Decreto-Lei
n 200, de 1967, e reintegra as fundaes pblicas na Administrao
Indireta (art. 4, II);
Constituio Federal de 1988, em seu texto original no tratou da
fundao pblica de direito privado e estabeleceu sobre a fundao
pblica com regime jurdico semelhante ao da autarquia;
A Emenda Constitucional n 19/1998 alterou a redao do art. 37, inciso XIX, da Constituio: somente por lei especfica poder ser criada
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade
de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao. (grifo nosso);
A nova redao constitucional estabeleceu a natureza pblica de direito privado das fundaes, cuja criao autorizada pela lei como
as empresas estatais;
Na ausncia da lei complementar mencionada no inciso XIX do art.
37 da Constituio Federal, o art. 5, IV, do DL n 200/1967 o definidor do campo de atuao das fundaes pblicas: desenvolvimento
de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de
direito pblico;
H duas categorias de fundaes pblicas:
a. fundao pblica de direito privado, instituda na forma prevista
no Decreto-Lei n 200/1967 e no art. 37, inciso XIX, da Constituio; e
b. fundao pblica de direito pblico, instituda com estatuto jurdico semelhante de autarquia.
3.4.3 Natureza das fundaes pblicas: de direito pblico

ou de direito privado
Na Administrao Pblica, as fundaes pblicas constituem forma

219
de descentralizao administrativa para o desenvolvimento de atividades na rea social;

Podem ser constitudas a partir da destinao de patrimnio pblico ou pela institucionalizao de competncia pblica na rea social
(instituto personalizado);
Seu patrimnio, em caso de extino reverte para o Poder Pblico;
H dvidas sobre a necessidade de velao do Ministrio Pblico, visto que submete-se superviso ministerial;
Instituda em reas de atividades pblicas sem fins lucrativos.
3.4.4 Designaes de Fundao na Constituio Federal
A Constituio Federal, em aluso s fundaes, emprega diversos

rtulos:
a. fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico: arts. 22,
XXVII original; 71, II e III; 150, 2; 165, 5, I e III; 169, 1; ADCT:
arts. 18, 35, 1, V e 64;
b. fundao(es) pblica(s): art. 39, caput; ADCT: art. 19;
c. fundao(es): arts. 37, XVII e XIX; 39, 7; 40; 163, II; 167, VIII; 202,
3 e 4; ADCT: art. 8, 5; 72, I; e
d. administrao fundacional: arts. 22, XXVII; 37, XI; 38.
Essas designaes sempre foram empregadas para identificar a mesma espcie de entidade.
3.4.5 Fundao pblica de direito privado
3.4.5.1 Conceito
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,

sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou
entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento
custeado por recursos da Unio e de outras fontes (art. 5, IV dispositivo
ainda em vigor).
220
As fundaes pblicas adquirem personalidade jurdica com a inscrio

da escritura pblica de sua constituio no Registro civil de Pessoas Jurdicas,
no se lhes aplicando a demais disposies do Cdigo Civil concernentes s
fundaes (art. 5, 3).
As fundaes pblicas so, portanto, de direito privado, mas no do cdigo civil, tendo regime jurdico prprio, no incidindo sobre elas o disposto
nos arts. 62 a 69 do cdigo, nem os arts. 1.199 a 1.204 do Cdico Processual
Civil, sobre a organizao e fiscalizao das fundaes.
3.4.5.2 Natureza jurdica
Pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos. Submete-se ao

regime jurdico prprio das pessoas jurdicas de direito privado, no que no
contrariar as normas jurdicas de direito pblico previstas na Constituio e
legislao regulamentadora para a administrao direta e indireta e nas disposies especficas da lei que autorizou a sua criao.
O regime jurdico de direito privado aplica-se, especialmente, gesto
administrativa da entidade pblica de direito privado, inclusive quanto remunerao do pessoal; quanto ao pagamento e execuo de seus crditos e
dbitos; e, ainda, quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios.
No exerccio de suas atividades-fim, est sujeita aos regimes jurdicos
que lhe so prprios (empresa diferente de fundao).
instituda por ente da Federao, mediante autorizao legal especfica, para exercer atividades ou prestar servios pblicos sociais no privativos
de Estado. Sua instituio independe de dotao inicial de bens.
A lei autorizadora ou o ato criador deve dispor sobre a denominao,
seus fins, a formao e desenvolvimento do patrimnio, sua organizao bsica (que o substrato personalizado), sede e foro, vinculao para efeito de
superviso administrativa.
Esto submetidas superviso da administrao pblica, sob os aspectos da legalidade e da eficincia. No sofrem o velamento do Ministrio Pblico (art. 66 e do Cdigo Civil).
rea de atuao: observa o disposto na lei complementar a que se refere
o inciso XIX do artigo 37 da Constituio.
Seu estatuto , geralmente, estabelecido por decreto, conforme orientaes estabelecidas na sua lei autorizativa.

221
Adquire personalidade jurdica com a inscrio do ato de instituio e do

estatuto no Registro Civil das Pessoas Jurdicas (Lei n 7.596, 10 de abril de 1987).
3.4.5.3 Estrutura
Sua estrutura bsica, especialmente seus rgos decisrios esto previstos em seu estatuto. Sua estrutura interna estabelecida em regimento
interno, aprovado pelo conselho curador ou de administrao e constituda
por empregos pblicos.
3.4.5.4 Regime de Pessoal
Observa as regras da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), observadas as regras especficas de direito pblico, estabelecidas no art. 37 da Constituio, tais como:
admisso por concurso pblico;
empregos de confiana direo, chefia e assessoramento;
admisso de pessoal: observa o disposto nos incisos XVI e XVII do art.
37 da Constituio;
a resciso, por ato unilateral da entidade, do contrato do empregado
admitido por concurso pblico depende, em qualquer hiptese, de
ato motivado;
processo seletivo simplificado contratao por tempo determinado, mediante regras da CLT e outras porventura estabelecidas em sua
lei autorizativa. No seguem as regras da Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que regulamenta a contratao temporria nos rgos e
entidades de direito pblico.
So diretrizes para contratao por tempo determinado: (a) natureza temporria e emergencial do fato motivador da contratao; (b) ampla divulgao,
inclusive por meio do DOU; (c) prvia aprovao do Poder Executivo, inclusive
quanto obrigatoriedade da observncia de critrios e condies especficos;
(d) observncia de prazo mximo para a contratao, que no poder exceder
a dois anos prorrogvel por mais um perodo; e (e) submisso dos empregados
contratados ao regime de contratao temporria previsto na CLT.
222
3.4.5.5 Planejamento e Oramento
A fundao pblica de direito privado que figurar como unidade oramentria na lei oramentria anual, para fins do recebimento direto de
recursos do Tesouro Nacional, para cobertura de despesas com pessoal
ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles
provenientes de aumento de participao ser considerada dependente,
sujeitando-se s regras de direito pblico aplicveis gesto oramentria
e financeira e de responsabilidade da gesto fiscal, na forma do inciso II do
9 do art. 165 da Constituio e do inciso XI do art. 37 da Constituio.
Nesse caso, seu planejamento deve seguir as mesmas regras que recaem sobre a autarquia deve integrar o Plano Plurianual (PPA) e ser aprovado pelo Congresso Nacional. Seu oramento deve constar da LOA e a
fundao deve seguir as regras de finanas e contabilidade impostas s
autarquias.
No constar da LOA o oramento da fundao pblica de direito privado que receber recursos da Unio apenas em virtude de: participao acionria; fornecimento de bens ou prestao de servios; pagamento de emprstimos e financiamentos concedidos; e transferncia para aplicao em
programas de financiamento, nos termos do art. 159, inciso I, alnea c, e 239,
1, da Constituio Federal. A LOA conter apenas demonstrativo sinttico das fontes de financiamento da entidade, assim como a previso da sua
aplicao, por grupo de natureza de despesa, e o resultado primrio dessas
entidades com a metodologia de apurao do resultado, na forma definida
pela lei de diretrizes oramentria.
Essas fundaes, consideradas no dependentes, tambm no tm o
seu planejamento inserido no PPA. Seu planejamento e oramento devem ser
aprovado pelo Chefe do Poder Executivo (Plano de Dispndio Global PDG),
semelhana das empresas estatais.

3.4.5.6 Sistema contbil e financeiro
A fundao pblica de direito privado no dependente segue as regras
de finanas e contabilidade das entidades privadas. A fundao pblica de
direito privado dependente segue as normas de finanas e contabilidade das
autarquias.

223
3.4.5.7 Precatrios
Por sua natureza pblica, regida por regras de direito privado, no pode
emitir precatrios para pagamento de suas dvidas.
3.4.5.8 Imunidade tributria
Imunidades previstas na Constituio, na forma do seu art. 150, 2. O fato

de auferir recursos da explorao do patrimnio, da venda de bens, da prestao de servios ou de outras atividades no descaracteriza seus fins no lucrativos, desde que integralmente aplicados na realizao dos seus objetivos.
3.4.5.9 Licitao
Observa as regras de licitao, em suas compras e contratos, estabelecidas pela Lei n 8.666, de 1993 (Constituio Federal, art. 37, XXI).
3.4.5.10 Sistemas Administrativos
Seus processos administrativos so privados e observam normas prprias. No integram os sistemas administrativos da Administrao Direta
(Siorg, Siape, Sicaf, Sipec).
3.4.5.11 Privilgios processuais

3.4.5.12 Controle interno e externo

3.4.5.13 Orientao Jurdica
Tem orientao jurdica prpria e seu corpo jurdico no se submete

orientao Jurdica da AGU (LC n 73/1993).
224
3.4.5.14 Outras caractersticas
Pode ser instituda/mantida por + de uma entidade pblica ou ente

federado;
Aplicam-se fundao pblica de direito privado os dispositivos do
consrcio pblico de direito privado.
3.4.6 A fundao pblica de direito privado no ordenamento
jurdico nacional
A fundao pblica de direito privado figura presente no ordenamento

jurdico nacional e na estrutura dos governos estaduais e municipais: Fundap,
Fundao Seade, Fundao do Remdio Popular (Furp).
No Executivo Federal, as fundaes pblicas de direito privado, aps
1988, sofreram alterao nos sistemas administrativos com migrao para
normas de direito pblico. No entanto, nas suas leis de criao, permanecem
como entidades pblicas de direito privado.
Ex.: art. 243 da Lei n 8.112/1990 transformou os contratados sem concurso pblico das fundaes pblicas federais em estatutrios, submetidos ao
Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis da Unio.
Com a redao dada ao caput do art. 39 da Constituio Federal, questionamentos sobre a possibilidade da adoo do regime jurdico de direito
privado nas fundaes pblicas.
3.4.7 Fundao pblica Jurisprudncia do STF
a. No julgamento da Medida Cautelar em ADI n 2.135-4 DF (2.8.2007),

o STF, determinou o retorno do texto original do caput do art. 39 da
Constituio Federal, que havia sido suprimido pela EC n 19/1998,
por irregularidades no rito de votao: veio ento, novamente, a ser
colocada a questo do alcance da designao fundaes pblicas
e sobre a possibilidade do Poder Pblico instituir fundaes de direito privado, no entendimento de que seria novamente obrigatrio a
adoo do regime estatutrio para o seu pessoal.
Decidiu o STF (ADI n 191-4 RS (Relatora min. Carmem Lcia, DJE, 7
mar. 2008 (posterior medida cautelar):

225
A distino entre fundaes pblicas e privadas decorre da forma como foram criadas, da opo legal pelo regime jurdico a que se submetem, da titularidade de poderes e tambm da natureza dos servios por elas prestados[...]
Aquela orientao constitucional alterou-se pela Emenda Constitucional
n. 19/98, pela qual se retornou ao entendimento antes adotado, possibilitando-se a existncia de fundaes de direito privado no mbito da Administrao Pblica. Da o comentrio que se tem, agora, na obra de Hely
Lopes Meirelles (edies posteriores ao advento daquela Emenda), onde se
observa: A EC 19/98 deu nova redao ao inc. XIX do art. 37 da Constituio Federal, deixando transparecer ter voltado ao entendimento anterior
de que a fundao entidade com personalidade jurdica de direito privado: somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao.[...]
A fundao foi colocada ao lado das empresas governamentais (entidades
de Direito Privado): a lei no cria, apenas autoriza a sua criao, devendo o
Executivo tomar as providncias necessrias para o registro determinante do
nascimento da pessoa jurdica de Direito Privado. E mais: lei complementar
dever definir as reas em que poder atuar a fundao, no podendo essa
figura jurdica servir de panaceia para qualquer atividade que a Administrao pretenda efetuar com relativa autonomia. (Idem, Ibidem).
b. Ministro Menezes Direito do STF Esclarecimento, constante dos autos do processo relativo ADIn n 191-4, de 29 de novembro de 2007:
A matria chegou a suscitar muitas controvrsias na doutrina, mas, efetivamente, como disse a Ministra Crmen Lcia, com a Emenda Constitucional n
19, na realidade, restabeleceu-se a possibilidade da instituio de fundaes
sob o regime privatista, porque se retirou a expresso fundaes de direito
pblico e colocou-se as fundaes ao lado da sociedade de economia mista
e das empresas pblicas. (Em voto do Ministro Menezes Direito, fl. 15).
Com a Emenda Constitucional n 19, de fato, j se manteve a possibilidade
de o poder pblico criar fundaes tanto de Direito Privado como de Direito
226
Pblico, porque depende do regime que a lei complementar expressamente determinar. Por esse motivo que, no dispositivo, no tocante s fundaes,
colocou-se a orao subordinada de acordo com a lei complementar, que
vai determinar o seu alcance, o seu regime. (esclarecimento do Ministro
Menezes Direito, fl. 17).
c. Ministro Eros Grau do STF Esclarecimento, constante dos autos do

processo relativo Adin n 191-4, de 29 de novembro de 2007:
Aprendi com o meu Professor no Largo de So Francisco, Silvio Marcondes,
imenso comercialista, que escreveu um notvel artigo sobre as fundaes,
que existem autarquias fundacionais, pessoas jurdicas de direito pblico,
e as fundaes, pessoas jurdicas de direito privado. (Em voto do Ministro
Eros Grau, fl. 20)
Autarquia fundacional uma expresso clssica na doutrina desde o artigo
do Silvio Marcondes. O Professor Celso Antonio usa exatamente a mesma
expresso. (Esclarecimento do Ministro Eros Grau, fl. 25)
3.4.8 O PLP n 92/2007, do Poder Executivo
O Projeto de Lei Complementar n 92/2007, de autoria do Poder Executivo, tem como objetivos definir as reas em que o Poder Pblico
pode atuar por meio de fundaes, em cumprimento ao comando
do art. 37, XIX, da Constituio Federal; e atualizar sua legislao
regulamentadora, de forma a restaurar e a disciplinar o uso desta
figura jurdica na administrao pblica, ao lado das autarquias (e
fundaes autrquicas), das empresas pblicas e das sociedades de
economia mista;
O Projeto no cria, portanto, nova categoria jurdica;
O Projeto original:
Art.1oPoder, mediante lei especfica, ser instituda ou autorizada a
instituio de fundao sem fins lucrativos, integrante da administrao
pblica indireta, com personalidade jurdica de direito pblico ou privado,
nesse ltimo caso, para o desempenho de atividade estatal que no seja
exclusiva de Estado, nas seguintes reas:

227
I-sade;
II-assistncia social;
III-cultura;
IV-desporto;
V-cincia e tecnologia;
VI-meio ambiente;
VII-previdncia complementar do servidor pblico, de que trata o art.
40, 14 e 15, da Constituio;
VIII-comunicao social; e
IX-promoo do turismo nacional.
1oPara os efeitos desta Lei Complementar, compreendem-se na rea
da sade tambm os hospitais universitrios federais.
2oO encaminhamento de projeto de lei para autorizar a instituio
de hospital universitrio federal sob a forma de fundao de direito privado
ser precedido de manifestao pelo respectivo conselho universitrio.
Art.2oEsta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publicao.
Substitutivo ao Projeto:
a. ofereceu o conceito de atividade exclusiva de estado;
b. previu, dentre os recursos fundacionais, as dotaes oramentrias e rendas produzidas pela atividade da instituio;
c. imps a sujeio legislao federal sobre licitaes e contratos; e,
para admisso de pessoal, o processo de concurso pblico;
d. regime de pessoal: qualquer que seja ele, s haver demisso em
hipteses taxativamente elencadas (art. 3, 6);
e. celebrao, pelo ente de direito privado, do contrato previsto no
8 do art. 37 da Constituio Federal;
f. admitiu o relacionamento entre a fundao pblica de direito
privado e o Poder Pblico, por meio do contrato estatal de servios, mediante dispensa de licitao, para a produo de bens, a
prestao de servios e a realizao de atividade em seu campo
de atuao (art. 5 e );
g. A Comisso de Constituio, Justia e Cidadania da Cmara dos
Deputados (CCJC/CD) opinou pela constitucionalidade e juridicidade do projeto e do substitutivo. O substitutivo encontra-se em
plenrio, mas no foi apreciado por acordo de lderes.
228
3.4.9 Fundao pblica de direito pblico

a fundao pblica prevista na Constituio Federal de 1988
3.4.9.1 Conceito e natureza jurdica
Fundao pblica de direito pblico101 pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei especfica, cuja finalidade e competncias exigirem o exerccio conjugado de atividades administrativas e servios pblicos privativos
com atividades e servios pblicos no privativos, de natureza social. Essas
fundaes tambm so denominadas fundaes autrquicas.
Incide sobre a gesto administrativa da fundao pblica de direito pblico o regime jurdico das autarquias, inclusive, nas dimenses patrimonial,
oramentria, financeira, fiscal tributria e prerrogativas processuais.102
A estrutura de governana das fundaes pblicas de direito pblico
deve ser colegiada, com representao dos usurios dos servios por ela prestados e da sociedade no seu rgo de deciso superior, na forma do art. 37,
3, da Constituio.
Os administradores da fundao pblica de direito pblico so de livre
nomeao e exonerao pelo presidente da Repblica, salvo disposio constitucional ou legal especfica.
A nomeao dos titulares dos cargos em comisso e dos cargos efetivos
da fundao pblica de direito pblico feita na forma da lei especfica ou, na
omisso desta, do regulamento.
3.4.9.2 Forma de criao
Criada por lei especfica.

3.4.9.3 Estrutura regimental
Aprovada por decreto. A estrutura regimental das fundaes pblicas

de direito pblico conforma-se a partir da organizao de suas competncias
101 Essa modalidade de fundao pblica diferencia-se da autarquia por ser instituda apenas para
atuao em reas sociais. Pode exercer atividades privativas (como certificao) e prestar servios
pblicos populao como as universidades.
102 A fundao pblica de direito pblico rege-se, integralmente, pelo regime jurdico de direito pblico aplicvel aos rgos da administrao direta, inclusive quanto a atos e processos administrativos, licitaes, contrataes, bens, regime de pessoal, responsabilizao, prestao de contas,
imunidade tributria e prerrogativas processuais.

229
institucionais em unidades administrativas, chefiadas por autoridades pblicas ocupantes de cargos em comisso (Grupo DAS). O nvel do cargo em comisso compatvel com o nvel e grau de autoridade pblica e atribuies
institucionais de seu ocupante e, portanto, com as competncias institucionais da unidade administrativa.
3.4.9.4 Regime de pessoal
O regime de pessoal das fundaes pblicas de direito privado o

estatutrio:
a. referncias: Constituio Federal, art. 39, e Lei n 8.112/1990;
b. quadro de pessoal: composto por servidores ocupantes cargos efetivos, organizados em carreiras. Os cargos e carreiras criadas por lei;
c. provimento por concurso pblico (Constituio Federal, art. 37, II);
d. remunerao estabelecida por lei (Constituio Federal, art. 37, X);
e. limite de remunerao (Constituio Federal, art. 37, XI);
f. regime de previdncia do servidor pblico (Constituio Federal,
art. 40);
g. contratao por tempo determinado: nos casos de excepcional interesse pblico, mediante processo seletivo, estabelecidos na Lei n
8.745, de 1993 (Constituio Federal, art. 37, IX);
h. ocupao de cargos em comisso de livre provimento e exonerao (Constituio Federal, art. 37, inciso II): cargos criados por lei
especfica;
i. remunerao de servidores observa teto remuneratrio (Constituio
Federal, art. 37, XI).
3.4.9.5 Planejamento e Oramento
As diretrizes, objetivos e metas das fundaes autrquicas devem

constar de PPA, aprovado por lei (Constituio Federal, art. 165, 1). Seu oramento deve ser estabelecido na LOA (Constituio Federal, art. 165, 5).
Seus recursos so oriundos do OGU, previstos na LOA (Constituio Federal, art. 165, 5, I). Na forma estabelecida na LDO, cada autarquia uma
unidade oramentria.
230
3.4.9.6 Sistema contbil e financeiro
Finanas regidas pela LRF e pela Lei n 4.320, de 1964 observa limite
nas despesas com pessoal.
3.4.9.7 Precatrios
Emite para pagamento de dvidas (Constituio Federal, art. 100).

3.4.9.8 Imunidade tributria
Goza de imunidade tributria, conforme Constituio Federal, art. 150, VI, a.

3.4.9.9 Licitao
Observa regras de licitao (Constituio Federal, art. 37, XXI).

3.4.9.10 Sistemas Administrativos
Seus processos administrativos observam as normas dos sistemas administrativos da Administrao Direta (Siorg, Siape, Sicaf, Sipec)
3.4.9.11 Privilgios processuais

3.4.9.12 Controle interno e externo

3.4.9.13 Orientao Jurdica
Orientao Jurdica da AGU (LC n 73/1993).

231
3.5 Consrcio pblico

3.5.1 Marco Constitucional
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro
por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os
entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos. (grifo nosso).
3.5.2 Marco legal e normativo
Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, e Decreto n 6.017, de 17 de janeiro

de 2007.
3.5.3 Modalidades de consrcio pblico
Consrcio pblico de direito pblico: a associao pblica e consrcio

pblico de direito privado.
3.5.4 Personalidade jurdica
3.5.4.1 Associao Pblica: o Consrcio Publico de Direito Pblico
A personalidade jurdica do consrcio de direito pblico de associao

pblica pessoa jurdica de direito pblico, instituda mediante lei por dois
ou mais entes federados, para exercer atividades privativas descentralizadas.
A associao pblica adquire personalidade jurdica mediante a vigncia
das leis dos entes da federao que a institurem.
O mbito de atuao da associao pblica corresponde soma dos
territrios dos municpios ou estados consorciados, independentemente da
Unio figurar como associada.
Incide sobre a associao pblica o regime jurdico de direito pblico
estabelecido pela Constituio Federal e legislao federal aplicvel, devendo a lei, de todos os seus entes instituidores, dispor sobre as demais disposies legais e normativas, nas reas de competncia concorrente dos entes
consorciados.
232
O regime jurdico de pessoal da associao pblica o da Consolidao CLT.

Os entes federados devem dispor em lei as condies e prazos para a cesso de servidores pblicos de seus respectivos quadros para o exerccio das atividades privativas de estado pela associao pblica.
A associao pblica vincula-se administrao direta dos entes instituidores.
Aplicam-se associao pblica instituda mediante contrato de consrcio pblico as disposies da Lei n 11.107/2005.
A orientao, coordenao e superviso da associao pblica deve ser
exercida de forma compartilhada pelos entes federados instituidores. Na associao pblica, instituda por contrato de consrcio pblico, conforme disposies da Lei n 11.107/2005, a assembleia geral do consrcio pblico cumpre
as funes de orientao, coordenao e superviso.
O controle da associao pblica, para os fins de que trata o art. 70 da
Constituio exercido pelos tribunais de constas municipais, poder ser
exercido por instncia superior de controle constituda pelo Poder Legislativo
dos entes associados e composta exclusivamente por parlamentares.
3.5.4.2 O Consrcio Publico de Direito Privado
A personalidade jurdica do consrcio pblico de direito privado a de

entidade pblica de direito privado, sem fins lucrativos ou seja, a da fundao pblica de direito privado.103
Da mesma forma que a associao pblica, a fundao pblica interfederativa instituda mediante lei por dois ou mais entes federados, para
exercer atividades pblicas no privativas descentralizadas. Adquire personalidade jurdica mediante a vigncia das leis dos entes da Federao que a institurem e o atendimento dos requisitos da legislao civil.
A fundao pblica de direito privado instituda e mantida por mais
de um rgo ou entidade administrativa ou ente federado, nos termos das
leis autorizativas especficas, vincula-se administrao direta dos entes
instituidores.
A orientao, coordenao e superviso da entidade exercida de forma compartilhada pelos entes federados instituidores, por meio de instncia
103 H duas modalidades de entidades pblicas de direito privado as fundaes e as empresas
estatais. Apenas uma delas tem finalidade e competncias no lucrativas: a fundao.

233
colegiada superior, constituda pelos seus chefes do Poder Executivo ou pelas autoridades responsveis pela rea de atuao da entidade, no mbito de
cada ente.
3.5.4.3 Protocolo de Intenes
O protocolo de intenes um contrato preliminar firmado entre os

entes consorciados, por eles convertido em lei posteriormente, que estabelece os requisitos essenciais do estatuto do consrcio. Ao ser ratificado por
lei, de cada um dos entes consorciados, constitui o contrato de consrcio.
O protocolo de intenes deve prever o direito dos entes consorciados
de exigirem o pleno cumprimento do contrato de consrcio dos demais entes.
3.5.4.4 Principais caractersticas do sistema de governana
Assembleia Geral: instncia decisria superior, da qual participam os

chefes dos poderes executivos dos entes consorciados;
O protocolo de intenes deve prever o nmero de votos dos consorciados na assembleia geral, garantido pelo menos um voto para
cada ente consorciado;
O representante legal do consrcio deve ser um chefe do Poder Executivo de um dos entes consorciados (critrios de eleio e durao
do mandato dispostos no protocolo de intenes);
rgos colegiados constitudos por representantes dos entes
consorciados, sendo permitida a participao de representantes da
sociedade civil.
3.5.4.5 Organizao e funcionamento
Conforme disposto nos estatutos.

O consrcio pblico de direito pblico ou de direito privado integra a
administrao pblica indireta dos entes consorciados (Lei n 11.107/2005,
art. 6, 1).
3.5.4.6 Contrato de rateio
o instrumento pelo qual os entes consorciados comprometem-se a
234
fornecer recursos financeiros para as despesas do consrcio. Formalizado em

cada exerccio financeiro.
3.5.4.7 Autonomia oramentria
O consrcio pblico tem autonomia oramentria recursos via contrato de rateio (avaliar arts. 8 e 9 da Lei n 11.107/2005).
O consrcio pblico tem flexibilidade na aplicao dos limites de dispensa e das modalidades simplificadas de licitao, que obedecem ao dobro dos
valores estabelecidos na Lei n 8.666/1993 (como as agncias reguladoras).
O consrcio pblico pode dispor de quadro especfico de cargos em comisso e funo comissionada.
Sofre superviso da administrao direta de todos os entes consorciados.
fiscalizado pelos rgos de controle interno e externo dos entes federados: fiscalizao contbil, operacional e patrimonial.
3.5.4.8 Regime de pessoal
O regime de pessoal do consrcio pblico o celetista. No consrcio pblico direito pblico, as atividades privativas de estado devem ser executadas
por servidores estatutrios cedidos dos entes federados que o constituem.
O quadro de estatutrios , portanto, formado por cedidos. No tem quadro
prprio de servidores do regime jurdico nico.
A admisso de celetistas depende de previso do contrato de consrcio
pblico que lhe fixe a forma e os requisitos de provimento e sua respectiva
remunerao.
3.5.4.9 Licitao
Observa normas de direito pblico em suas compras e contratos (licitao). Contrata com o Poder Pblico sem licitao.
3.5.4.10 Regime contbil e financeiro
Se de direito pblico, o consrcio pblico observa o regime contbil e

financeiro que incide sobre as autarquias. Se de direito privado, observa as
normas que incidem sobre as fundaes pblicas de direito privado.

235
3.5.4.12 Contrato de programa
No instrumento tpico do consrcio pblico, mas forma de gesto

compartilhada, tambm prevista na lei de consrcios.
3.6 Empresa estatal
3.6.1 Conceito e personalidade jurdica
Empresa estatal a pessoa jurdica de direito privado, de fins econmicos, controlada direta ou indiretamente por ente da Federao, que execute
servios pblicos ou explore atividade econmica caracterizada pela produo ou comercializao de bens ou pela prestao de servios em geral.
criada por autorizao legislativa especfica (Constituio Federal,
inciso XIX) e procedimentos do Cdigo Civil: registro do estatuto social na
Junta Comercial.
Figura jurdica prpria para a explorao direta de atividade econmica pelo Estado (Constituio Federal, art. 173): Ressalvados os casos previstos
nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s
ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (grifo nosso).
A empresa pblica integra a administrao indireta do ente federado
que detenha o seu controle, vinculada ao rgo da administrao direta responsvel pela sua rea de atuao para fins de orientao, coordenao e
superviso.
A empresa cujo controle seja assumido por ente da Federao ou por
entidade de sua administrao indireta, mediante doao, dao em pagamento, herana ou legado ou em decorrncia de crdito pblico constituir
ativo a ser alienado, salvo expressa disposio legislativa, ficando submetida
ao regime das empresas estatais ao fim do exerccio subsequente ao da assuno do controle.
A criao de empresa estatal depende de autorizao em lei especfica,
podendo ocorrer por constituio ou por aquisio de aes ou cotas de empresa existente.
Seu estatuto social publicado por decreto, com base na lei autorizativa.
A extino ou transferncia de controle de empresa estatal depende de
autorizao por lei especfica.
236
3.6.2 Tipos de empresa estatal
A empresa estatal pode ser constituda como empresa pblica ou sociedade de economia mista.
Empresa pblica a empresa estatal cujo capital integralmente da titularidade de ente ou entes da Federao, de direito pblico ou privado.104
A empresa pblica presta servios pblicos nas reas em que a Constituio ou a lei prev a participao complementar, concomitante ou concorrente de entidades de direito civil.
A empresa pblica pode adotar a forma de sociedade unipessoal ou pluripessoal, observada a legislao de direito privado ou lei federal especfica.
Sociedade de economia mista a empresa estatal, constituda sob a forma de sociedade annima, de cujo capital participam pessoas fsicas ou entidades de direito civil.
A sociedade de economia mista explora atividade econmica caracterizada pela produo ou comercializao de bens, necessria aos imperativos
da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.
As empresas estatais podem ser classificada de diversas formas:
a. quanto finalidade: (Constituio Federal, art. 173, 1):
empresa exploradora de atividade econmica de produo e comercializao de bens;
empresa de prestao de servios: desenvolvimento de uma atividade pblica, conduzida economicamente.
b. quanto forma:
empresa pblica;
sociedade de economia mista.
c. quanto relao com a Administrao Pblica: entidade vinculada
Administrao Direta:
subsidiria (S.A. com participao majoritria do Poder Pblico);
coligada (S.A. com participao minoritria do Poder Pblico).
104 Diferenciao entre empresa pblica e sociedade de economia mista e fundao pblica de direito privado: a empresa pblica presta servios pblicos no privativos de Estado, assim considerados aqueles que a Constituio ou a lei prev a participao complementar, concomitante ou
concorrente de entidades de direito civil. A sociedade de economia mista presta servios voltados
para o mercado.

237
d. quanto s suas fontes de financiamento (LRF, art. 2, incisos II e III):

empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao no dependente dos recursos diretos do Oramento
Pblico. Dispe de fontes prprias de receita;
empresa estatal dependente: empresa pblica ou sociedade de
economia mista que no economicamente ativa, financiada
diretamente pelos recursos do Oramento Pblico.
uma unidade oramentria da LOA. No tm autonomia oramentria
apenas administrativa e financeira. Submete-se s disposies da LRF: empresa
controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento
de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo
caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria. (grifo nosso).
3.6.3 Empresa pblica
O conceito de empresa pblica do Decreto-Lei n 200/1967 (art. 5, inciso II) :

[...] entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora
de contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito. (grifo nosso).
Conforme o prof. Srgio de Andrea Ferreira105: Empresa pblica diferente de sociedade unipessoal: sua natureza jurdica est afeta ao patrimnio
100% pblico.
A empresa pblica tem capital exclusivo da pessoa poltico-federativa

cuja administrao integra. controlada diretamente pelo Poder Pblico, ou
seja, a Administrao Pblica tem o poder de eleger os administradores e
maioria nas deliberaes.
105 FERREIRA, Sergio de Andrade (2010). Empresas Estatais, Paraestatais e Particulares com Participao Pblica. Pronunciamento de 24.01.03. Publicado no site www.gespublica.gov.br, 2010.
238
Observa a Lei das S.A. (Lei n 6.404, 15 de dezembro de 1976) no que

couber, especialmente com relao ao sistema contbil.
Seu sistema de governana colegiado dotada de conselho de administrao. As competncias da assembleia de acionistas, previstas na Lei das
S.A., so exercidas pelo rgo controlador.
3.6.4 Sociedade de Economia Mista
Conceito do DL n 200/1967 (art. 5, inciso III): [..] a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a
voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta.
So sociedades de cujo capital participam pessoas fsicas ou entidades

no estatais;
So controladas pelo Poder Pblico, com preponderncia nas deliberaes sociais e poder de eleger a maioria dos administradores;
Inscrio do estatuto social na Junta Comercial: prescinde de sua publicao por decreto; necessita apenas da lei autorizativa;
Constitudas sob a forma de sociedade annima observa Lei das S.A.;
Dispem de assembleia de acionistas e seguem disposies legais
quanto transparncia de sua gesto (Lei das S.A.).
3.6.5 O regime das empresas estatais
As empresas estatais observam um regime administrativo especial,

conformado por regras do regime jurdico de direito privado, com as
derrogaes do Direito Pblico estabelecidas na Constituio Federal
e que incide sobre toda a Administrao Indireta;106
Conforme Constituio, art. 173. 1, inciso II:
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de
prestao de servios, dispondo sobre:
106 Derrogaes de direito pblico, imposto pela Constituio, especialmente pelos seus arts. 37, 70,
71, 74, 163 e 165.

239
I - [...]
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; [...]
As empresas estatais exploradas de atividade econmica; produtoras

ou comercializadoras de bens ou prestadoras de servios tm autorizao constitucional para observar regulamento prprio de licitao,
estabelecido por lei, diferente do disposto na lei geral Lei n 8.666,
de 1993 (Constituio Federal, art. 173, 1, inciso III). No entanto,
como essa lei ainda no foi promulgada, as empresas estatais seguem
as disposies da lei geral de licitaes;
O regime de pessoal o da CLT, com admisso por concurso pblico;
Se sujeita aprovao do Ministrio do Planejamento, nos pedidos
de: alterao no quantitativo de pessoal prprio, PDVs, reviso do plano de cargos e salrios (inclusive de cargos em comisso), renovao
de acordo coletivo, participao nos lucros (PLR) Decreto n 3.735,
de 24 de janeiro de 2001;
No goza de imunidade tributria;
Tem Sistemas administrativos prprios;
Tem Autonomia administrativa, financeira e oramentria;
No integra o oramento fiscal ou de seguridade;
Seu oramento compe o Programa de Dispndio Global, aprovado
pelo chefe do Poder Executivo;
Integra o oramento de investimento;
Atua no mercado, com receita prpria;
Est sujeita ao controle interno e externo do Poder Executivo;
Tem modelo prprio para a interveno do Estado na rea econmica;
No tm privilgios administrativos, tributrios ou processuais;
Sujeita penhora de bens, com base no art. 98 do Cdigo Civil, exceo dos bens afetados prestao de servios pblicos Deciso
STF RE 407.099-RS, 2 Turma, relator ministro Carlos Veloso e AC n
669-MC/SP, relator ministro Carlos Brito;
Sujeita falncia: mas, a doutrina majoritria entende invivel a decretao da falncia de empresas estatais prestadoras de servios;
Nada h contra a falncia das exploradoras de atividades econmicas
(com base em Jos dos Santos Carvalho Filho/2006).
240
3.6.6 Empresa Subsidiria
a empresa cujo controle e gesto das suas atividades so atribudos

a empresa pblica ou a sociedade de economia mista diretamente
criadas pelo Estado;
controlada pela empresa estatal e, portanto, considerada empresa de
segundo grau (c (com base em: Jos dos Santos Carvalho Filho: Manual de Direito Administrativo, 16. ed. Rio de Janeiro. 2006, p. 415);
Pessoa jurdica de direito privado instituda por empresa estatal, mediante autorizao legal especfica e registro do seu ato constitutivo
na Junta Comercial;
Denominada sociedade controlada, no Direito Comercial Lei n
6.404/1976 (Lei das S.A.);
Criada por autorizao legislativa (Constituio Federal, art. 37, inciso
XX) e procedimentos do Cdigo Civil: registro do estatuto social na
Junta Comercial:
Constituio Federal art. 37, inciso XX: depende de autorizao legislativa,
em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso
anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada.
Vincula-se diretamente empresa estatal que a criou, sendo supervisionadas indiretamente pela Administrao Direta;
Dvidas e debate sobre as subsidirias:
a. podem ser institudas a partir de autorizao legislativa geral ou
apenas mediante lei especfica?;
b. debate na doutrina quanto sua incluso ou no na administrao pblica indireta:
I. a Constituio Federal impe a proibio de acumular empregos e funes tambm s subsidirias (art. 37, XVII);
II. a Constituio Federal limita a remunerao dos empregados
de subsidiria ao teto previsto no inciso XI do art. 37, quando
dependente do OGU;
III. a LRF veda a concesso de garantia s entidades da Administrao Indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidirias (art. 40, 6).

241
Decreto n 3.735/2001, que estabelece diretrizes aplicveis s empresas estatais federais: art. 1, 1: Para os fins do disposto neste Decreto,
consideram-se empresas estatais federais as empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas e demais empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
Esse dispositivo seria indicativo de que a subsidiria se submete s
mesmas derrogaes do direito pblico impostas s empresas pblicas e sociedades de economia mista e, portanto, estaria dentro da
administrao pblica indireta?
3.7 Vnculos paraestatais e de colaborao107
A atuao conjunta e cooperada entre o Poder Executivo e as entidades

civis com ou sem fins lucrativos na realizao de atividades no privativas de
Estado e, especialmente, no provimento de servios sociais de interesse pblico diretamente ao cidado, est prevista expressamente na Constituio
Federal e no ordenamento jurdico-legal brasileiro.
Geralmente, essa previso genrica e indicativa de que a parceria ou
colaborao Estado-Sociedade desejvel e recomendvel para o alcance
dos objetivos pblicos de garantir a ordem social e econmica, ficando a cargo do Poder Executivo escolher quando e com quais entidades ele ir estabelecer vnculos de cooperao.
No entanto, h casos em que a Constituio ou a lei prev, de forma direta, o estabelecimento de relaes de parceria entre a Administrao Pblica
e entidades civis sem fins lucrativos especficas. Como exemplo, podem ser
citadas as entidades civis de servio social e formao profissional vinculadas
ao sistema sindical, os servios sociais autnomos, s quais a Constituio reconhece como parceiras e lhes garante, inclusive, fomento pblico a partir de
fonte de recursos de origem parafiscal.
Essas entidades que mantm vnculos de cooperao com a Administrao Pblica por fora de lei ou da prpria Constituio so reconhecidas,
na doutrina jurdica nacional, como entidades com vnculo paraestatal com o
107 Texto de artigo Vnculos de Cooperao entre a Administrao Pblica e Entidades Civis sem Fins
Lucrativos o papel das organizaes sociais, das Oscips e dos servios autnomos, de autoria
de Valria A. B. Salgado, publicado no IV Congresso Consad de Gesto Pblica, realizado em 2011,
em Braslia.
242
Poder Pblico.108 Nelas, a cooperao pblico-privada no decorreu da vontade e deciso do Poder Executivo, mas por reconhecimento direto e ato do
Poder Legislativo.109
H diversos tipos de vnculos paraestatais que podem ser diferenciados
quanto sua previso constitucional ou legal; quanto natureza da atividade
a ser exercida em cooperao, privativa ou no privativa de Estado; e quanto natureza da contrapartida pblica dada entidade civil, geralmente de
fomento com recursos de origem fiscal e parafiscal. Os ofcios pblicos so
exemplos de vnculos paraestatais estabelecidos com o particular, ao amparo
da Constituio, para exerccio de atividades que implicam poderes estatais.
Esse tambm o caso das autarquias corporativas institudas antes da vigncia da Constituio de 1988 que previa, expressamente, a delegao de poderes de polcia a essas entidades e as destinava recursos parafiscais, oriundos
das contribuies compulsrias dos seus associados.
H vnculos paraestatais estabelecidos com entidades institudas exclusivamente por particulares e por particulares em conjunto com o Poder Pblico.
Nesse ltimo caso, destaca-se a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) cujo sistema de governana contempla a representao pblica.
Usualmente o formato jurdico das entidades com vnculo paraestatal
o associativo ou o fundacional, e suas finalidades so no lucrativas, voltadas para a rea social. Prestam servios de interesse pblico direcionado
populao; atuam no setor de pesquisa, inovao e tecnologia ou na rea de
articulao e mobilizao social e de agentes do setor produtivo em apoio a
polticas pblicas.
A lei que concede o status paraestatal do seu vnculo com o Poder Pblico estabelece requisitos de suas relaes de cooperao com o Poder Publico,
que podem envolver a garantia de financiamento pblico de origem fiscal
108 bem verdade que a doutrina no tem uma conceituao clara do que sejam entidades com
vnculo paraestatal. Para alguns, o conceito abrange as figuras jurdicas estatais de direito privado,
ou seja, as fundaes e empresas estatais, assim como os servios sociais autnomos. Neste estudo, consideram-se paraestatais os vnculos estabelecidos entre a entidade civil e o Poder Pblico
e no as entidades, que so privadas, criadas mediante a observncia das disposies do Cdigo
Civil para o exerccio de atividades de interesse pblico.
109 bom lembrar que a lei no obriga e nem autoriza o particular a instituir entidade civil com ou
sem fins lucrativos. Essa liberdade, ele j tem por garantia constitucional. Os incisos XVII, XIII e XX
do art. 5 da Constituio asseguram aos cidados a liberdade de se associariam e vedam qualquer forma de imposio associao e permanncia como associado. Assim, a lei que trata
do vnculo paraestatal dirigida, especialmente, ao Poder Pblico, no sentido de disciplinar suas
relaes com o particular.

243
ou parafiscal, a administrao e a permisso de uso de bens pblicos, dentre

outros recursos. Em alguns casos, a lei impe regras de direito pblico a serem
observadas no mbito da cooperao pblico-privado.
Quando o Poder Pblico participa da instituio da entidade com vnculo paraestatal, em conjunto com particulares, normalmente, essa participao
estatal minoritria, inclusive para fins de representao nos rgos de deciso superior, embora haja excees.
Como no h, no ordenamento jurdico nacional, norma legal que discipline a formao dos vnculos paraestatais,110 esses formatos apresentam
grande variabilidade e respondem, em geral, s especificidades tpicas do caso
concreto. O certo que essas entidades civis, constitudas para atender s disposies de comando legal especfico, culminam por no se enquadrarem no
universo pblico e no universo privado, caracterizando-se como um modelo
hbrido de atuao estatal institudo de forma conjunta entre particulares e
Poder Pblico; com competncias privadas, mas de interesse pblico; regido
pelo direito privado, mas com prerrogativas, vantagens e condicionantes garantidas e impostas pelo direito pblico.111 Da serem nominadas paraestatais.
Essas entidades, em geral, tm o financiamento pblico ou parafiscal assegurado pela lei, sendo que podem dispor, adicionalmente, de outras fontes
de receitas, oriundas de prestaes de servios e de mutaes patrimoniais;
fontes prprias de gerao de receitas e de doaes e legados.
As entidades com vnculo paraestatal no constitui uma forma de descentralizao administrativa de competncias pblicas e, portanto, no
110 importante destacar que entidade paraestatal no nova categoria jurdica, diferente das previstas no Cdigo Civil, e sim entidade civil que, pelo vnculo de cooperao que mantem com o
Poder Pblico, assim entitulada e distinguida dentre demais entidades civis.
111 O estatuto jurdico da entidade com vnculo paraestatal observa as normas do Direito Civil que
regem as pessoas jurdicas de direito privado, observadas as disposies de direito pblico da
lei especfica que estabelece o vnculo paraestatal com o Poder Pblico. As entidades so civis
criadas pelo particular ou pelo Poder Pblico e no se submetem s normas constitucionais de
direito pblico impostas Administrao Pblica, especialmente as estabelecidas no Ttulo III Da
Organizao do Estado, Captulo VII Da Administrao Pblica, da Constituio Federal (arts. 37
a 43). No esto obrigadas a prover seu quadro de pessoal por concurso pblico; a observar os
procedimentos de licitao nos seus contratos de compra de bens e servios; assim como prestar
contas de sua gesto aos rgos de controle interno e externo do Poder Executivo Federal.
No h um padro na imposio dessas regras de direito pblico s entidades com vnculo paraestatal que iro depender do teor da lei autorizativa e do regulamento aprovado pelo Poder Pblico. Note-se que as regras especficas de direito pblico impostas ao vnculo paraestatal no se
confundem com as regras do regime administrativo observado pelos rgos e entidades estatais,
de direito pblico ou privado. So regras especiais e no institutos administrativos.
244
integram a Administrao Pblica indireta. Na qualidade de colaboradoras do

Poder Pblico, gozam de plena autonomia administrativa e financeira e no
se submetem superviso e da Administrao Direta, que incide sobre as
autarquias, fundaes e empresas estatais.112
A lei e a norma nem sempre so suficientemente claras a respeito da
natureza dos controles institucionais exercidos sobre essas entidades, sendo
que essa matria objeto de debate, especialmente ante a tendncia dos
rgos de controle interno e externo de aplicarem a elas procedimentos prprios do controle da ao administrativa das entidades da Administrao Pblica Indireta.
3.7.1 Vnculos de cooperao pblico-privada,
de natureza infralegal
As formas mais usuais de cooperao pblico-privada so aquelas previstas pela legislao, mas que se estabelecem por ato infralegal. Nelas, a deciso de celebrar ou no uma parceria do prprio Poder Executivo, sem necessidade de uma autorizao legal especfica, devendo, sempre, ser motivada.113
Os principais modelos de cooperao entre rgos e entidades pblicos
e associaes ou fundaes privadas, previstos na legislao federal so os
seguintes:
a. a qualificao de entidades civis como organizaes sociais, para fins
de fomento e parceria (Lei n 9.637, de 15 de maio de 1988);
b. a qualificao de entidades civis como delegatrias de guas, para
exerccio de atividades de agncias de guas (Lei n 9.433, de 8 de
janeiro de 1997);
c. a qualificao de entidades civis como organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip), para fins de fomento e parceria (Lei n
9.790, de 23 de maro de 1999);
d. a qualificao de fundaes civis em fundaes de apoio a instituies publicas federais de ensino superior e de pesquisa (Lei n 8.958,
de 1994); e
112 O ofcio pblico uma exceo, visto que exerce competncia pblica delegada.
113 Constituem excees as relaes de colaborao paraestatais estabelecidas com particulares,
previstas em lei.

245
e. a celebrao de convnios com entidades civis (Lei n 12.309, de 9 de

agosto de 2010 LDO 2011).
Quando o Poder Executivo qualifica uma associao ou fundao privada sob o modelo de organizao scia, agncia delegatria de guas, Oscip
ou fundao de apoio, o objetivo ampliar a sua capacidade de regulao, especialmente por meio do aumento da oferta de servios sociais populao
e de realizao indireta de outras atividades de interesse pblico. Cada um
desses vnculos de cooperao criado por um diploma legal especfico, que
institui o modelo de cooperao e parceria e lhe define as principais caractersticas, principalmente as de ordem regulatria, sobre as relaes pblico-privadas a serem estabelecidas sob sua gide.
Normalmente, essas normas tratam de definir o modelo de ajuste pblico-privado que formaliza a cooperao; dispem sobre as principais clusulas
contratuais ou conveniais que garantem a observncia do interesse pblico e
estatuem as formas de acompanhamento, avaliao e fiscalizao dos resultados obtidos no mbito da relao cooperada.
Assim, embora o modelo de cooperao tenha sido institudo por lei, o vnculo de cooperao pblico-privado tem natureza infralegal, formalizado pelo
instrumento contratual ou convenial, que estabelece as obrigaes e responsabilidades das partes e outras clusulas importantes, inclusive sobre a eventual transferncia de recursos financeiros do oramento pblico para a entidade parceira.
V-se que essa forma de cooperao diferencia-se da cooperao paraestatal por se tratar de uma autorizao genrica dada pelo Poder Legislativo
ao Poder Executivo para que esse eleja, mediante critrios pblicos e transparentes, as entidades civis sem fins lucrativos com as quais pretenda estabelecer relaes de parceria. No caso do vnculo paraestatal, a entidade parceira j
identificada na prpria lei autorizativa da relao de cooperao.
Embora j tenha sido dito, bom lembrar, novamente, que:
a. a relao de cooperao pblico-privada no implica a delegao de
competncias e poderes pblicos. Ainda que exeram atividades ou
prestem servios relacionados com objetivos pblicos, as entidades
contratadas ou parceiras so privadas, imbudas de esprito pblico.
No cumprem competncia estatal e no esto investidas de autoridade pblica. Suas atividades so de interesse pblico e no substituem, mas complementam, a ao estatal; e
246
b. o fato de celebrar um contrato, convnio ou outra forma de ajuste

com o Poder Pblico, de cooperao pblico-privada no altera a natureza jurdica da entidade privada, que, assim, no se submete aos
regramentos do direito pblico que regem os rgos e entidades
pblicos da Administrao Direta e Indireta. Essas entidades no se
submetem, por exemplo, ao instituto do concurso pblico e da licitao exclusivos da Administrao Pblica. Tambm no so obrigadas a prestar contas de sua gesto aos rgos de controle interno
e externo do Poder Executivo. Prestam contas ao rgo ou entidade
pblica com o qual celebraram o ajuste de parceria e fomento e podem se submeter a regras especiais no que concerne contratao
de pessoal ou s suas compras e contrataes, por fora dos termos
que ajustarem com o Poder Pblico.
Dentre os formatos de cooperao existentes no Governo Federal e
mencionados anteriormente, pode-se fazer uma importante diferenciao: as
OS, as agncias delegatrias de guas e as fundaes de apoio so modelos
de qualificao direcionados a parcerias de longo prazo, para a realizao de
atividades de interesse pblico de natureza continuada. As leis que instituram esses modelos previram mecanismos de co-gesto pblico-privada para
garantir a observncia dos interesses pblicos e o alinhamento da entidade
aos objetivos da Administrao.
J o modelo de qualificao de Oscips foi concebido para facilitar e agilizar as relaes de cooperao entre o Poder Pblico e as entidades civis, na
realizao de projetos especficos de curta ou mdia durao e, portanto, no
contempla a preocupao com a co-gesto e sim com as formas de eleio
dos projetos e respectivas entidades que iro execut-los.
Um aspecto interessante nos modelos que contemplam a co-gesto pblico-privada o questionamento sobre a participao do Poder Pblico na
governana das entidades parcerias, tida, usualmente, como uma ingerncia
pblica no processo decisrio superior da entidade privada.
Um dos alvos desses questionamentos tem sido a Lei Federal n 9.637,
de 1998, que instituiu o modelo das organizaes sociais como um modelo
de parceria de longo prazo, embora, nesse caso, a lei tenha deixado claro de
que a previso da representao pblica nos rgos internos da entidade privada tem de ser uma iniciativa da prpria entidade civil e no uma imposio
do Poder Pblico.

247
No caso da celebrao de convnios, a lei tem considerado a participao de dirigentes pblicos ou servidores nos conselhos de administrao
de entidades privadas como fator impeditivo para que essa entidade possa
receber fomento pblico a qualquer ttulo, a no ser nos casos em que houver
explcita previso legal dessa participao (vide art. 37 da Lei n 12.309, de 9
de agosto de 2001). A preocupao maior a de evitar a corrupo, nos casos
em que a participao do agente pblico nos rgos decisrios da entidade
privada parceira do Estado no decorrer de deciso estritamente institucional,
voltada para uma melhor defesa do interesse pblico dentro dessas estruturas
privadas. Por isso, a importncia das excees previstas, que isentam da limitao legal, a representao pblica nas entidades privadas, quando a medida
atender a interesse da Administrao Pblica.
Cooperao entre o Poder Pblico e entidade civis

lei quadro: autoriza o Executivo a selecionar entidade e com ela
estabelecer relao de cooperao
Qualificao por ato do Executivo
Organizao Social
Entidade Delegatria
guas
Parceria de longo prazo

Atividades / servios de interesse
pblico de natureza continuada
Mecanismos de co-gesto
Fundao de Apoio
OSCIP
Parceria de curto e mdio prazo

Projetos ou atividades de curto prazo
Conveniada
Figura 3 Comparativo entre vnculos infralegais
248
Outro ponto interessante de ser comentado refere-se ao controle interno e externo das atividades de interesse pblico realizadas pela entidade civil
sem fins lucrativos, com vnculo de cooperao firmado com o Poder Pblico.
Nesse aspecto, sempre didtico lembrar que a entidade de colaborao
uma entidade civil de direito privado, sem fins lucrativos, instituda pelo particular e, como tal, sua gesto administrativa, patrimonial ou financeira no est
submetida ao controle interno e externo do Poder Executivo.
Quando mantm vnculo de colaborao com o Poder Pblico e recebe
recursos pblicos a ttulo de fomento, deve prestar contas Administrao
sobre o cumprimento das clusulas contratuais e o alcance dos objetivos e
metas que lhe tiverem sido fixadas. Esse controle exercido pela Administrao Pblica, notadamente no que se refere verificao do alcance dos
resultados esperados com a parceria ou o apoio pblico. Quem presta contas
aos rgos de controle interno e externo a Administrao Pblica, sobre os
resultados alcanados no ajuste e em relao ao seu prprio desempenho
como negociadora e fiscalizadora do contrato ou convnio.
Vnculos de Cooperao
Paraestatais
Infralegais
Previso direta da Constituio

ou da lei: cooperao pblico-privado
decorre da vontade e deciso diretas
do Poder Legislativo
SSQ, Corporaes Profissionais,
Ofcios Pblicos, ONS, SPQd, FGV
Autorizados por lei e celebrados por

ato do Poder Executivo;
cooperao pblico-privado decorre
da vontade e deciso diretas
do Poder Executivo
OS, OSCIP, Fundao de Apoio,
Ag, Del, guas, conveniadas
Figura 4 Comparativo entre vnculos paraestatais e vnculos infralegais

249
3.8 Ofcios pblicos

3.8.1 Referencias constitucionais e legais
competncia privativa da Unio, legislar sobre registros pblicos

(Constituio Federal art. 22, XXV);
A Constituio Federal, em seu art. 236, estabelece: Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por delegao
do Poder Pblico;
A Lei n 8.935, de 18 de novembro de 1994, e, posteriormente, a Lei
n 10.169, de 29 de dezembro de 2000, regulamentaram o art. 236 da
Constituio Federal.
3.8.2 Conceito e natureza jurdica
Os servios notariais e de registro so servios pblicos, exercidos em

carter privado atravs de delegao.
Os delegatrios so pessoas fsicas, particulares que, ao desempenhar
funes que caberiam ao Estado, colaboram com a Administrao pblica,
sem integrar a categoria de servidor pblico.
Os titulares so denominados notrios ou tabelies e oficiais de registro
ou registradores, como sinnimos.
3.8.3 Os registros pblicos
A execuo dos servios exige a participao de outras pessoas e, para

tanto, podem os delegatrios contratar empregados, com remunerao livremente ajustada e sob o regime da legislao do trabalho. Os empregados
so escreventes ou auxiliares, ficando a critrio de cada titular determinar o
nmero a contratar.
Dentre os escreventes, o notrio ou registrador escolher os substitutos
para, simultaneamente com o titular, praticar todos os atos que lhe sejam prprios. Dentre os substitutos, um ser designado pelo titular para responder
pelo servio em suas ausncias ou impedimentos.
250
3.8.4 Extino da Delegao
Extingue-se a delegao nas hipteses elencadas no art. 39 da Lei n

8.935/1994: morte do titular, aposentadoria facultativa, invalidez, renncia,
perda e descumprimento da gratuidade conferida pela Lei n 9.534, 10 de
dezembro de 1997 (no cobrana de emolumentos pelo registro civil de nascimento, pelo assento de bito e pela primeira respectiva certido).
A aposentadoria, facultativa ou por invalidez, segue as normas da legislao previdenciria oficial. A perda da delegao, como sano disciplinar,
depende de sentena judicial transitada em julgado ou de deciso decorrente de processo administrativo instaurado pelo juzo competente, assegurado
amplo direito defesa.
3.9 Corporaes profissionais
Corporao profissional ou associao profissional pessoa jurdica de

direito pblico no estatal, criada por associao de classe, mediante autorizao especfica de lei federal a ela concedida.
Exerce finalidade privativa do Poder Pblico de fiscalizar e regular o
exerccio das profisses poderes de polcia e, portanto, so reconhecidas
como entidades autrquicas, submetendo-se ao direito pblico no exerccio
de seu poder fiscalizador, regulador e sancionador.
Tambm denominada autarquia corporativa, pelos poderes de Estado
que exerce.
Esses poderes estavam previstos na Constituio Federal de 1937:
Art 138. A associao profissional ou sindical livre. Somente, porm,
o sindicato regularmente reconhecido pelo Estado tem o direito de
representao legal dos que participarem da categoria de produo
para que foi constitudo, e de defender-lhes os direitos perante o Estado e as outras associaes profissionais, estipular contratos coletivos de trabalho obrigatrios para todos os seus associados, impor-lhes contribuies e exercer em relao a eles funes delegadas de
Poder Pblico.

251
Foram mantidos na Constituio Federal de 1967:

Art. 159. livre a associao profissional ou sindical; a sua constituio, a
representao legal nas convenes coletivas de trabalho e o exerccio de
funes delegadas de Poder Pblico sero regulados em lei.
1 Entre as funes delegadas a que se refere este artigo, compreende-se
a de arrecadar, na forma da lei, contribuies para o custeio da atividade
dos rgos sindicais e profissionais e para a execuo de programas de
interesse das categorias por eles representadas.
E foram mantidos na EC n 1/1969, renumerado para art. 166.

No h, na atual Constituio Federal, a autorizao, presente nas constituies anteriores, para a delegao de funes pblicas a entidades profissionais.
A Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, art. 58, caput, e 1, 2, 4, 5, 6, 7
e 8, tentou resgatar a natureza jurdica dos conselhos de fiscalizao profissional,
como entes pblicos, criados por lei, de natureza autrquica e delegao para o
desenvolvimento de atividades tpicas de Estado, em entidades de direito privado.
No entanto, o Supremo Tribunal Federal, no voto da ADI n 1.717-6/DF,
de 7 de novembro de 2002, declarou a inconstitucionalidade do art. 58, caput,
e 1, 2, 4, 5, 6, 7 e 8, da Lei n 9.649, de 1998, e manteve, entretanto, a
constitucionalidade do 3 do mesmo artigo que vedava a aplicao a estas
entidades do regime jurdico da Lei n 8.112, de 1990:
[...] a interpretao conjugada dos artigos 5, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, pargrafo nico, 149 e 175 da Constituio Federal, leva concluso, no sentido
da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade tpica de Estado,
que abrange at poder de polcia, de tributar e de punir, no que concerne ao
exerccio de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os
dispositivos impugnados.
Entendimento do STF respeito da OAB ADIn n 3.026-4 Distrito Federal Acrdo de 8.6.2006 ministro relator: Eros Grau:
2. No procede a alegao de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos
Administrao Pblica Direta e Indireta.
3. A OAB no uma entidade da Administrao Indireta da Unio. A Ordem um servio pblico independente, categoria mpar no elenco das
252
personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro.

4. A OAB no est includa na categoria na qual se inserem essas que se tem
referido como autarquias especiais para pretender-se afirmar equivocada
independncia das hoje chamadas agncias
5. Por no se configurar uma entidade da Administrao Indireta, a OAB no
est sujeira a controle da Administrao, nem a qualquer das suas partes
est vinculada. Essa no-vinculao formal e materialmente necessria.
Entendimento do STF ADIn n 3.026-4 Distrito Federal - Acrdo de

8.6.2006 Voto do Relator, ministro Eros Grau: O regime estatutrio disciplina as
relaes entre servidores pblicos e a Administrao Pblica, no sendo extensivo a outras
entidades to-somente porque a criao destas ltimas decorreu de lei.
3.9.2 As institudas antes da vigncia da Constituio Federal de 1988
Nas relaes com seus empregados est sujeita ao direito do trabalho, no sendo obrigatria a realizao de concurso pblico para a
contratao;
Rege-se pelo direito privado nas suas relaes com terceiros em geral, especialmente na aquisio e alienao de bens ou contratao
de obras, fornecimentos e servios;
Tem arrecadao prpria;
Os oramentos dos conselhos de fiscalizao de profisso regulamentada, constitudos sob a forma de autarquia no integram o OGU:
LDO 2010, art. 6, 1, inciso II.
3.9.3 Inseguranas jurdicas quanto natureza das corporaes
profissionais, luz da Constituio Federal
As atuais entidades fiscalizadoras de atividades profissionais foram criadas com base em dispositivos constitucionais anteriores descritas, na lei de
criao, como autarquias com delegao para o desenvolvimento de atividades tpicas de Estado. So entidades de natureza associativa-corporativa,
organizadas por particulares coletivamente interessados das respectivas profisses e,no integrantes da estrutura da administrao pblica.
Questiona-se: (a) o formato a ser dado a essas entidades, visto que o texto da Constituio atual veda a delegao; e (b) a possibilidade da criao de

253
novos conselhos com a delegao das funes regulatria e fiscalizatria, sob

o formato jurdico de autarquia corporativa.
3.10 Servio social autnomo
Modelo criado na dcada de 1940, consistente com a viso corporativa

de Estado introduzida pelo Estado Novo.
entidade privada de servio social e de formao profissional vinculada
ao sistema sindical (Constituio Federal, art. 240).
Atua no mbito da relao econmica, capital e trabalho.
Os servios sociais autnomos (SSA) so as entidades que compem o
tradicional Sistema S.
3.10.2 Referncias constitucionais
Previso na Constituio Federal de 1937:

Art 138. A associao profissional ou sindical livre. Somente, porm,
o sindicato regularmente reconhecido pelo Estado tem o direito de
representao legal dos que participarem da categoria de produo
para que foi constitudo, e de defender-lhes os direitos perante o Estado e as outras associaes profissionais, estipular contratos coletivos de trabalho obrigatrios para todos os seus associados, impor-lhes contribuies e exercer em relao a eles funes delegadas de
Poder Pblico.
Previso na Constituio Federal de 1967:

Art. 159. livre a associao profissional ou sindical; a sua constituio, a
representao legal nas convenes coletivas de trabalho e o exerccio de
funes delegadas de Poder Pblico sero regulados em lei.
1 Entre as funes delegadas a que se refere este artigo, compreendese a de arrecadar, na forma da lei, contribuies para o custeio da
atividade dos rgos sindicais e profissionais e para a execuo de
programas de interesse das categorias por eles representadas.
254
Texto mantido na EC n 1/1969, renumerado para art. 166.

Referncias na Constituio Federal de 1988:
Art. 240. Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuies compulsrias dos empregadores sobre a folha de salrios, destinadas s entidades privadas de servio social e de formao profissional
vinculadas ao sistema sindical.
[...]
ADCT Art. 62. A lei criar o Servio Nacional de Aprendizagem Rural
(Senar) nos moldes da legislao relativa ao Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e ao Servio Nacional de Aprendizagem do
Comrcio (Senac), sem prejuzo das atribuies dos rgos pblicos que
atuam na rea.
3.10.3 Finalidade
Prestar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos

profissionais.
3.10.4 Personalidade e natureza jurdica
Conceito doutrinrio: pessoa jurdica criada ou prevista por lei como entidade privada de servio social e de formao profissional vinculada ao sistema sindical e sujeita ao disposto no art. 240 da Constituio Federal.
No h regra que determine a forma jurdica do SSA. Podem assumir o
formato de fundao, associao ou formato jurdico especial, insuscetvel de
perfeito enquadramento nas categorias previstas no Cdigo Civil.
entidade civil de direito privado, criada por lei federal ou a partir de
autorizao legal. Geralmente, seu regulamento estabelecido por decreto.
Normalmente, criada por outra entidade civil, corporao representativa de
setor da economia, mediante autorizao legal.
Adquire personalidade jurdica com a inscrio do seu ato constitutivo
no Registro Civil de Pessoas Jurdicas.
Sua relao com a administrao pblica tem natureza paraestatal ou
para-administrativa, visto que criado por lei ou a partir de autorizao legal
especfica, mas fora da administrao pblica indireta.

255
Vincula-se ao rgo da administrao direta relacionado com suas atividades para fins de controle finalstico e prestao de contas dos dinheiros pblicos recebidos para sua manuteno. Essa vinculao com o Poder Pblico
diferenciada das entidades da administrao indireta.
3.10.5 Regime jurdico
O servio social autnomo rege-se pelo Direito Privado com a incidncia

das normas de Direito Pblico previstas na lei autorizativa.
No est obrigado observncia dos princpios constitucionais da Administrao Pblica. No se aplicam a eles as normas constitucionais referentes
administrao pblica (artigos 37 e 38). No se submete a regras do regime
administrativo, apenas ao controle da aplicao dos recursos de origem pblica, por fora do art. 70 da Constituio Federal.
Observa a legislao privada, inclusive no que se refere ao regime de
pessoal, ao processo de compras de bens e servios e de contabilidade e finanas com as derrogaes impostas na lei autorizativa, quando houver.
3.10.6 Regime de pessoal
Regime celetista: no precisa fazer concurso pblico as leis mais recentes de SSAs estabelecem a exigncia de processo seletivo.
3.10.7 Outros aspectos principais
a. As entidades constitudas sob a forma de servio social autnomo,

destinatrias de contribuies dos empregadores, incidentes sobre a
folha de salrios devem divulgar, semestralmente, pela Internet, dados e informaes atualizados acerca dos valores recebidos conta
das contribuies, bem como das aplicaes efetuadas, discriminadas por finalidade e regio. (LDO 2010, art.6, 3);
b. Mantido por contribuies parafiscais, conforme previso da lei
autorizativa;
c. Tributam o setor privado (as empresas): tributos que incidem sobre a
folha de salrios das empresas pertencentes categoria correspondente e se destinam a financiar atividades que visem ao aperfeioamento
profissional e melhoria do bem-estar social dos trabalhadores;
256
d. Prestam servios de formao profissional diretamente aos trabalhadores do setor tributado;

e. Patrimnio constitudo por doaes e legados. Em caso de extino,
o patrimnio deve ser revertido para as entidades instituidoras, na
forma estabelecida no estatuto;
f. No est sujeito licitao, embora leis mais recentes de SSAs estabeleam a exigncia de regulamento prprio de compras;
g. Tm orientao jurdica prpria;
h. Imunidade tributria, quando enquadrados nos casos contemplados
no art. 150, inciso VI, alnea c, da Constituio Federal;
i. Tem estrutura e cargos estabelecidos na forma do estatuto social;
j. Sujeito ao controle interno e externo do Poder Executivo;
k. Estrutura de governana;
l. Composto por um conselho deliberativo, um conselho fiscal e uma
diretoria-executiva;
m. Em geral, representao majoritria de entidades civis (corporaes,
federaes e conselhos) representativas das empresas tributadas e
minoritria do Poder Pblico;
n. No h representao de pessoas fsicas apenas jurdicas;
o. Presidncia do rgo deliberativo exercida por representao de entidade privada, em geral, da instituidora (confederao);
p. Diretoria-executiva indicada pelo presidente do SSA ou por eleio
pelos conselheiros nacionais de desenvolvimento, particularmente as
relativas s reas industrial, comercial, de servios e tecnolgica.
3.10.8 O servio social autnomo na jurisprudncia
Acordo de 8.8.2007, ADIn 1.864-9 Paran, Servios ministro Relator Originrio, Maurcio Corra ministro relator para o Acrdo, Joaquim Barbosa:
Servios sociais so entes de cooperao, classificados como paraestatais,
caminhando ao lado do Estado para o desempenho de atividades de interesse pblico ou social. (Voto do Relator Original)
[...]
Servios sociais so entes paraestatais cujo objetivo promover a cooperao com o Poder Pblico no desempenho de suas atribuies. Com personalidade de direito privado, prestam assistncia ao Estado e so mantidos

257
por meio de dotaes oramentrias ou contribuies parafiscais. (Voto do

Relator Original).
Importante: o sentido do termo prestam assistncia ao Estado o de

ajudar ao Estado a prestar servios e no prestar servios ao Estado-cliente.
No procede a afirmao de ofensa ao artigo 37, II, da Carta Federal, tendo
em vista que, conforme ficou salientado, os servios sociais no integram a
Administrao Pblica, a quem est endereada a norma constitucional. Somente a lei ou as normas internas podem sujeitar os entes de cooperao
observncia de contratar seus empregados mediante concurso pblico.
(Voto do Relator Original).
[]
Nem no atual ordenamento constitucional cabe considerar os servios sociais autnomos como entidades da administrao indireta, visto que os incisos XIX e XX do artigo 37 da Constituio enumeram exaustivamente o rol
das pessoas jurdicas que a compem: autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao, e suas subsidirias. Os servios sociais so
entes de cooperao classificados como paraestatais, caminhando ao lado
do Estado para o desempenho de atividade de interesse pblico ou social.
(Voto do Relator Original).
[...]
A Constituio Federal, no art. 37, XXI, determina a obrigatoriedade de obedincia aos procedimentos licitatrios para a Administrao Pblica Direta
e Indireta de qualquer um dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. A mesma regra no existe para as entidades privadas
que atuam em colaborao com a Administrao Pblica, como o caso do
Paranaeducao.
[...]
A contratao de empregados regidos pela CLT no ofende a Constituio
porque se trata de uma entidade de direito privado.
[...]
A Constituio Federal, no art. 37, XXI, determina a obrigatoriedade de obedincia aos procedimentos licitatrios para a Administrao Pblica Direta e Indireta
de qualquer um dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. A mesma regra no existe para as entidades privadas que atuam em
colaborao com a Administrao Pblica, como o caso do Paranaeducao.
258
3.10.9 ABDI e Apex singularidades da lei autorizativa
Institudos pelo Poder Pblico (a partir da autorizao legislativa);

Servios direcionados para empresas entidades de interface;
Atribuies originrias do Sebrae;
Recebem parte da contribuio parafiscal destinada ao Sebrae;
Em caso de extino, os legados, doaes e heranas que lhe forem
destinados, bem como os demais bens que venha a adquirir ou produzir, sero incorporados ao patrimnio da Unio;
Realizam processo seletivo para contratao de empregados;
Elaborao e publicao de manual de licitaes;
ABDI Instituda a partir da Lei n 11.080, 30 de dezembro de 2004,
com a finalidade: promover a execuo de polticas de desenvolvimento industrial, especialmente as que contribuam para a gerao
de empregos, em consonncia com as polticas de comrcio exterior
e de cincia e tecnologia.
3.10.9.1 Estrutura de governana da Apex
Composta por um conselho deliberativo, um conselho fiscal e uma

Representao majoritria de entidades civis (CNI, AEB, Sebrae e outros). Representao minoritria do Poder Pblico;
Presidncia do rgo deliberativo: eleito pelos conselheiros;
Diretoria-Executiva composta por um presidente, indicado pelo
presidente da Repblica, e por dois diretores, indicados pelo conselho deliberativo e nomeados pelo presidente da Apex-Brasil, demissveis ad nutum.
3.10.9.2 Estrutura de governana da ABDI
Estrutura de governana da ABDI;

Composto por um conselho deliberativo, um conselho fiscal e uma
Representao majoritria do Poder Pblico. Entidades civis representadas: CNI, CNC, Sebrae, Apex, CUT e outros;
Presidncia do rgo deliberativo: eleito pelos conselheiros;

259
A diretoria-executiva, rgo responsvel pela gesto tcnica e administrativa da ABDI, composta por um presidente e dois diretores, escolhidos e nomeados pelo presidente da Repblica, para um perodo
de quatro anos, demissveis ad nutum;
Os servios sociais autnomos tm natureza jurdica muito especfica, pois se destinam gesto de determinada atividade privada, a
qual, em virtude de interesse pblico subjacente, recebe o incentivo do Estado. Noutras palavras, destinam-se os servios sociais autnomos a gerir e desenvolver atividades privadas, embora de algum
modo incentivadas e fomentadas pelo Estado. (Voto do Relator Joaquim Barbosa, p.134, para o Acrdo da ADIn. 1.864-9);
Segundo define Diogo Moreira de Figueiredo Neto114, os servios sociais autnomos so pessoas jurdicas de direito privado constitudas
pelo Estado para o desempenho de atividades delegadas de interesse pblico ou social, sob o princpio da descentralizao por cooperao. Os servios sociais autnomos para atuarem como entidades
de cooperao recebem uma delegao legal da entidade poltica
matriz.
3.10.9.3 Servio social prestador de servios sociais
Alm do modelo tradicional de SSA do Sistema S existem algumas entidades institudas pelo Poder Pblico sob a denominao de SSA para a prestao de servios sociais. A finalidade institucional dessas entidades a de
prestar de servios sociais diretos aos cidados, em geral.
So institudas pelo Poder Pblico (no apenas o Federal, mas tambm
o estadual ou municipal) a partir de autorizao legal. O decreto estabelece
seu regulamento.
Em alguns casos, estabelecem com o Poder Pblico relaes de fomento
e parceria, via contrato de gesto e por fora desse contrato, recebem recursos financeiros transferidos pelo Poder Pblico.
Essa modalidade de entidade paraestatal pode ser instituda com a
finalidade de auxiliar o Estado a cumprir suas obrigaes e no para exercer competncia estatal. Tem estrutura jurdica similar dos servios sociais
114 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
p. 258.
260
autnomos tradicionais: no integram a administrao pblica e observam

regras do direito privado e os dispositivos especficos da lei que autorizou ao
Poder Pblico a sua criao.
O STF, na apreciao da ADI n 1.864-9 Paran, de 8 de agosto de 2007,
evitou denominar essas entidades como SSA: Entidade instituda com o fim de
auxiliar o Poder Pblico, com atuao paralela do Estado em regime de cooperao, sendo mero auxiliar na execuo de funo pblica.
No Poder Executivo, um exemplo desse tipo de servio social autnomo a Rede Sarah. No mbito estadual, h Paranaprevidncia, Paranacidade, Paranaeducao, Ecoparana e Agncia Paulista de Promoo de Investimentos e
Competitividade. Na esfera municipal, podem ser mencionados como exemplos: Instituto Curitiba de Sade e Hospital Alcides Carneiro (Petrpolis-RJ).
3.10.9.3.1 Aspectos do modelo de servio social autnomo
prestador de servios sociais
Levantados pelos ministros do STF, durante a apreciao do Acordo de

8.8.2007, ADIn 1.864-9 Paran, Servios:
Natureza pirandeliana desse ente (Ministro Sepulveda Pertence, fl.
176);
A caracterstica de ser auxiliar no pode ser s uma palavra na norma, de forma que, verdadeiramente, a entidade assuma o servio e
no exera a funo de auxiliar o Estado na prestao de servio. (Ministra Carmen Lucia, fl.158);
O importante na definio de um modelo no a denominao que
se d entidade. Para aferir sua categoria jurdica preciso verificar a
resultante de todas as normas da lei: a delimitao do seu campo de
atuao, se a lei prev competncias e estabelece o tipo de atividade,
a estruturao do servio. (Ministro Cezar Peluzo, fl.159);
O Sistema administrativo brasileiro vem evoluindo para comportar
novas entidades no seio da Administrao Pblica ou como suas auxiliares. Essa tendncia, ainda recente em nosso ordenamento, visa a
propiciar maior eficincia da gesto pblica e da participao da sociedade nos destinos do pas, em todas as esferas polticas. No entanto, essa abertura do modelo tradicional no pode significar o abandono de princpios bsicos do direito pblico nem, muito menos, o

261
desvirtuamento da atuao do Estado em setores de evidente relevncia social.

Assim, a instituio, pelos membros da Federao, de entidades auxiliares da gesto pblica de determinados servios deve ser analisada
com o rigor necessrio preservao do interesse pblico. Noutras palavras, sendo a educao um direito pblico subjetivo e servio pblico
essencial do Estado, qualquer entidade que venha a interferir no sistema
educacional dos estados e municpios deve respeitar os princpios da
Administrao Pblica. Voto do Relator Ministro Joaquim Barbosa para o
Acrdo da ADIn. 1.864-9, p.131
3.10.9.3.2 A estrutura de governana do SSA Sarah
composta por um conselho deliberativo e uma diretoria-executiva;

Composio majoritria de pessoas fsicas. Representao do Conselho Federal de Medicina, do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade e dos empregados da Associao das Pioneiras Sociais.
No h representao do Poder Pblico;
Presidncia do rgo deliberativo exercida por representao de entidade privada, em geral, da instituidora (confederao);
Diretoria-executiva indicada pelos membros do conselho, mediante
processo eletivo.
3.11 Organizao Social
Titulao concedida pelo Poder Pblico a uma associao ou fundao privada, instituda por particulares, para a celebrao de relao
de parceria e fomento para a realizao de atividade de interesse pblico, de longo prazo;
uma forma de colaborao com entidades civis sem fins lucrativos,
regulada pela Lei n 9.637/1998;
A organizao social (OS) uma associao ou fundao privada,
instituda por particulares, qualificada como parceira pelo Poder
Pblico;
262
A entidade qualificada tem personalidade jurdica de direito privado

(regida pelo Cdigo Civil);
A qualificao pelo Poder Pblico tem a finalidade de fomento e
parceria nas atividades dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade;
A Organizao Social qualificada por decreto;
Pronunciamento do STF, ministro Gilmar Mendes, em seu Voto-Vista da Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n
1.923-5 Distrito Federal, de 1.8.2007:
As Organizaes Sociais, portanto, traduzem um modelo de parceria
entre o Estado e a sociedade para a consecuo de interesses pblicos
comuns, com ampla participao da comunidade. De produtor direto
de bens e servios pblicos o Estado passa a constituir o fomentador
das atividades publicizadas, exercendo, ainda, um controle estratgico
de resultados dessas atividades. O contrato de gesto constitui o instrumento de fixao e controle de metas de desempenho que assegurem a
qualidade e a efetividade dos servios prestados sociedade.
Os critrios de seleo de organizao social devem ser explicitados

na lei ou no regulamento;
A organizao social no recebe recursos oramentrios e sim recursos financeiros a ttulo de fomento (por transferncia). O fomento no pagamento por servios, mas fomento atividade-fim da entidade parceira;
Parceria entre o Poder Pblico e entidades civis sem fins lucrativos
deve decorrer da capacidade da sociedade de contribuir e no apenas de receber recursos (financeira, tcnica, de mobilizao/associao, de gesto democrtica, dentre outros). A necessidade de flexibilizar a gesto pblica no deve ser a razo para transferir funes de
Estado para a sociedade civil;
A qualificao requer o atendimento a requisitos estatutrios pela entidade civil e a manifestao do ministro responsvel pela rea quanto convenincia e oportunidade da medida;
Previso no estatuto social da finalidade no lucrativa e da obrigatoriedade de investimento dos excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades.

263
3.11.2 Requisitos de Qualificao (dentre outros)
a. Previso da participao do Poder Pblico e da sociedade civil no

Conselho de Administrao;
b. Proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido;
c. Previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados/doaes que lhe foram destinados e dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades ao patrimnio de outra OS qualificada no
mbito da Unio, em caso de extino ou desqualificao;
d. Obrigatoriedade de publicao anual, no DOU, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto.
3.11.3 Participao do Poder Pblico no Conselho de
Administrao
A participao do Poder Pblico e da sociedade civil no Conselho de

Administrao uma forma de velao do ttulo de OS:
a. do fim social;
b. da sua finalidade no lucrativa;
c. do cumprimento dos objetivos do contrato de gesto; e
d. da aplicao de seus recursos em seu fim social.
3.11.4 Efeitos do ttulo de organizao social
O ttulo de organizao social habilita ao estabelecimento de uma parceria de longo prazo com o Poder Pblico:
a. atividades e servios aos cidados de natureza perene;
b. permisso de uso de bens pblicos mveis e imveis;
c. cesso de servidores pblicos OS, com nus para a origem; e
d. as alteraes estatutrias viabilizam a tutela do ttulo pelo Poder Pblico.
3.11.5 Competncias privativas do Conselho de Administrao da
Organizao Social
a. Fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto;
264
b. Aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade;

c. Aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de
investimentos;
d. Fixar a remunerao dos membros da diretoria;
e. Aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da
entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros;
f. Aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento e cargos e respectivas
competncias;
g. Aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato
de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; e
h. Fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os
demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa.
3.11.6 Composio do Conselho de Administrao
a. 20 a 40% de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade;
b. 20 a 30% de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto;
c. At 10%, no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os
membros ou os associados;
d. 10 a 30% de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho,
dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; e
e. At 10% de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida
pelo estatuto.
3.11.7 Contrato de gesto
Pronunciamento do STF, ministro Gilmar Mendes, em seu Voto-Vista da Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n
1.923-5 Distrito Federal, de 1.8.2007:
A principal funo do contrato de gesto a fixao de metas, assim como
a definio dos mecanismos de avaliao de desempenho e controle de

265
resultados das atividades da organizao social. Assim, dever o contrato de gesto conter: I especificao do programa de trabalho proposto
pela organizao social, a estipulao das metas a serem atingidas e os
respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante
indicadores de qualidade e produtividade; II a estipulao dos limites e
critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes
sociais, no exerccio de suas funes (art. 7).
Objetivo do contrato: estabelecer as atribuies, responsabilidades e

obrigaes do Poder Pblico e da organizao social, especialmente as
metas de desempenho e o montante de recursos a ttulo de fomento;
O contrato firmado entre a OS e o rgo ou entidade da rea de
atuao em que esteja inserido o objeto social da entidade;
supervisionado pelo rgo ou entidade signatrio, a quem a OS
deve prestar contas.
3.12 Entidade delegatria das funes de
agncia de gua
3.12.1. Referncia legal
A Lei n 9.433, 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de

Recursos Hdricos, criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos e estabeleceu caractersticas e requisitos da agncia de gua (arts.
41 a 44), especialmente sobre sua funo de secretaria executiva do comit
(ou comits) de bacia hidrogrfica, na mesma rea de atuao do comit (ou
comits) de bacia hidrogrfica.
A lei condicionou a criao da agncia de gua aos seguintes fatores:
a. prvia existncia do comit de bacia hidrogrfica e viabilidade financeira assegurada pela cobrana de uso dos recursos hdricos em
sua rea de atuao;
b. criao por solicitao de um ou mais Comits de Bacia Hidrogrfica;
c. criao autorizada pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH) ou pelos conselhos estaduais de recursos hdricos.
266
A Lei n 9.433/1997, art. 51, previu a delegao das funes de agncia

de gua a entidades civis sem fins lucrativos:
Art. 51. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos e os Conselhos Estaduais
de Recursos Hdricos podero delegar a organizaes sem fins lucrativos relacionadas no art. 47 desta Lei, por prazo determinado, o exerccio de funes
de competncia das Agncias de gua, enquanto esses organismos no estiverem constitudos. (Redao dada pela Lei n 10.881, de 2004)
Nos termos do art. 47 da Lei n 9.433/1997, so reconhecidos como entidades civis de recursos hdricos (entidades delegatrias):
I - consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas;
II - associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos
hdricos;
III - organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea
de recursos hdricos;
IV - organizaes no governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; e
V - outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos.
3.12.2. Personalidade jurdica
A entidade delegatria de agncias de guas tem personalidade jurdica

de direito privado. Recebe delegao do CNRH para exercer funes de competncia de agncias de gua at que seja instituda a agncia de gua.
Firma contrato de gesto com a ANA e pode receber, por fora do contrato
de gesto, bens e recursos transferidos da agncia provenientes das receitas da
cobrana pelos usos de recursos hdricos em rios de domnio da Unio.
Pode ser autorizada a cesso de bens pblicos entidade delegatria e a
ANA pode designar servidores do seu quadro para auxiliar a implementao
das atividades da entidade delegatria. No cesso!
3.12.3. Contrato de gesto
Signatrios: ANA, entidade delegatria e comit de bacia hidrogrfica;

267
Objeto: autorizar a entidade delegatria ao exerccio das funes de

Agncia de gua e estabelecer metas para o seu desempenho;
So exigidas a manifestao do comit de bacia hidrogrfica sobre os termos do Contrato de Gesto e aprovao do ministro do Meio Ambiente.
Comisso de avaliao instituda pela ANA;
Resciso: pela ANA, quando houver descumprimento do contrato de
gesto. A resciso deve ser precedida de processo administrativo, assegurado direito a ampla defesa;
Os administradores da entidade delegatria respondem individual e
solidariamente por danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou
omisso;
Contedo mnimo:
a. programa de trabalho: metas, indicadores, prazos;
b. limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens
para dirigentes e empregados;
c. exigncia de apresentao ANA de relatrio de desempenho do
contrato;
d. publicidade do contrato;
e. vedao da possibilidade de delegao das competncias;
f. forma de relacionamento da entidade com o Comit de Bacia; e
g. forma de relacionamento e cooperao da entidade delegatria
com entidades estaduais relacionadas ao gerenciamento de recursos hdricos na Bacia.
3.13 Fundao de apoio
3.13.1 Previso legal e normativa
1. Lei n 8.958, de 20 de dezembro 1994, alterada pela Lei n 12.349,

de 15 de dezembro de 2010.
2. Decreto n 7.423, de 31 de dezembro de 2010.
3. Portaria MEC/MCT n 475, de 15 de abril de 2008.
4. Portaria MEC/MCT, n 3.185, de 14 de setembro de 2004.
uma titulao conferida a uma fundao privada.
268
A fundao de apoio uma fundao civil pessoa jurdica de direito

privado, instituda por particulares, a partir de seus prprios recursos,
na forma das disposies do Cdigo Civil.
A Lei n 8.958/1994 autoriza que as instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica, contratem fundaes de
apoio, nos termos com dispensa de licitao, por prazo determinado
(inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/1993).
Instituies federais de ensino superior (Ifes) so as universidades federais, faculdades, faculdades integradas, escolas superiores e centros federais de educao tecnolgica, vinculados ao Ministrio da
Educao.
Fundaes de apoio so instituies criadas com a finalidade de dar
apoio a projetos de pesquisa, ensino e extenso e de desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico de interesse das instituies
federais contratantes.
Segundo o art. 1 do Decreto n 7.423, de 2010:
a. a caracterizao de fundaes como fundao de apoio condicionada ao prvio registro e credenciamento, por ato conjunto
dos Ministrios da Educao e da Cincia, Tecnologia e Inovao,
nos termos do inciso III do art. 2 da referida lei e da regulamentao estabelecida por esse decreto;
b. a fundao registrada e credenciada como fundao de apoio visa
dar suporte a projetos de pesquisa, ensino e extenso e de desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico de interesse
das instituies apoiadas e, primordialmente, ao desenvolvimento
da inovao e da pesquisa cientfica e tecnolgica, criando condies mais propcias a que as instituies apoiadas estabeleam
relaes com o ambiente externo.
Conceito de desenvolvimento institucional; so os programas, projetos, atividades e operaes especiais, inclusive de natureza infraestrutural, material e laboratorial, que levem melhoria mensurvel das
condies das IFES e demais ICTs, para o cumprimento eficiente e
eficaz de sua misso, conforme descrita no Plano de Desenvolvimento Institucional, vedada, em qualquer caso, a contratao de objetos
genricos, desvinculados de projetos especficos.

269
A atuao da fundao de apoio em projetos de desenvolvimento institucional para a melhoria de infraestrutura dever limitar-se s obras laboratoriais, aquisio de materiais e equipamentos e outros insumos especificamente relacionados s atividades de inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica.
vedado o enquadramento, no conceito de desenvolvimento institucional, de:
I atividades como manuteno predial ou infraestrutural, conservao, limpeza, vigilncia e reparos;
II servios administrativos, como copeiragem, recepo, secretariado, servios na rea de informtica, grficos, reprogrficos e de telefonia, demais atividades administrativas de rotina, e respectivas expanses vegetativas, inclusive por meio do aumento no nmero total de
funcionrios; e
III realizao de outras tarefas que no estejam objetivamente definidas no Plano de Desenvolvimento Institucional da instituio apoiada.
3.13.3 Fomento pblico fundao de apoio
A lei 8.958/1994 (art. 3) estabelece que, na execuo de atividades

que envolvam a aplicao de recursos pblicos, as fundaes de
apoio so obrigadas a:
a. observar a legislao federal que institui normas para licitaes e
contratos da administrao pblica, referentes contratao de
obras, compras e servios;
b. prestar contas dos recursos aplicados aos rgos pblicos
financiadores;
c. submeter-se ao controle finalstico e de gesto pelo rgo mximo da Instituio Federal de Ensino ou similar da entidade contratante; e
d. submeter-se fiscalizao da execuo dos contratos de que trata
esta lei pelo TCU e CGU.
3.13.4. Caractersticas principais da fundao de apoio
No integra a Administrao Pblica Indireta.
270
Sujeita fiscalizao do Ministrio Pblico, nos termos do Cdigo Civil e do Cdigo de Processo Civil;
No criada por lei sua instituio observa as normas do Cdigo
Civil;
No est sujeita a normas de direito pblico. Apenas s impostas
pela Lei n 8.958/1994 que estabelece o vnculo com as instituies
federais;
Regime de pessoal CLT, contratado sem concurso e remunerado com
base em valores de mercado;
Seus recursos so prprios, oriundos do convnio que estabelece
com o Poder Pblico e de outras fontes.
3.13.5 Participao de servidores pblicos nas fundaes de apoio
A Lei n 8.958/1994 autoriza que servidores das instituies federais participem das atividades realizadas pelas fundaes de apoio, sem prejuzo de
suas atribuies funcionais, na forma das normas aprovadas pelo rgo de
direo superior daquelas instituies federais (art. 4).
A atuao dos servidores pblicos nas fundaes de apoio no constitui
vnculo empregatcio, sendo autorizada a concesso a eles de bolsas de ensino, de pesquisa e de extenso.
A atuao dos servidores pblicos nas fundaes de apoio no pode
coincidir com a sua jornada de trabalho na instituio federal qual pertence.
Na execuo dos projetos de interesse da instituio apoiada, a fundao de apoio pode contratar complementarmente pessoal no integrante dos
quadros da instituio apoiada, observadas as normas estatutrias e trabalhistas.
vedada contratao de pessoal pela fundao de apoio para a
prestao de servios de carter permanente na instituio apoiada.
Os cargos de membros da diretoria e dos conselhos das fundaes de
apoio podem ser ocupados por servidores das instituies apoiadas. Esses
cargos no so remunerados.
3.13.6 Credenciamento como fundao de apoio
O credenciamento ocorre a pedido da fundao de apoio.

O pedido de credenciamento ou de renovao de credenciamento, junto com o respectivo registro da fundao de apoio analisado pelo conselho

271
superior da instituio federal a ser apoiada, que manifesta a sua concordncia e registra em ata.
As normas de credenciamento so expedidas pelos ministrios da Educao e da Cincia, Tecnologia e Inovao.
Anualmente ou sempre que exigido pela instituio apoiada, a fundao
de apoio dever submeter aprovao do rgo colegiado da instituio balano e relatrio de gesto e das atividades desenvolvidas, bem como emitir
balancetes e relatrios parciais sempre que solicitado pela instituio apoiada.
3.13.7 Projetos pblicos desenvolvidos em parceria com
fundao de apoio
Os projetos desenvolvidos com a participao das fundaes de apoio

devem ser baseados em plano de trabalho, no qual sejam precisamente
definidos:
a. objeto, projeto bsico, prazo de execuo limitado no tempo, bem
como os resultados esperados, metas e respectivos indicadores;
b. os recursos da instituio apoiada envolvidos, com os ressarcimentos
pertinentes, nos termos do art. 6 da Lei n 8.958, de 1994;
c. os participantes vinculados instituio apoiada e autorizados a
participar do projeto, na forma das normas prprias da referida instituio, identificados por seus registros funcionais, na hiptese de
docentes ou servidores tcnico-administrativos, observadas as disposies deste artigo, sendo informados os valores das bolsas a serem
concedidas; e
d. pagamentos previstos a pessoas fsicas e jurdicas, por prestao de
servios, devidamente identificados pelos nmeros de CPF ou CNPJ,
conforme o caso.
Os projetos devem ser obrigatoriamente aprovados pelos rgos colegiados acadmicos competentes da instituio apoiada, segundo as mesmas
regras e critrios aplicveis aos projetos institucionais da instituio.
Os projetos devem ser realizados por, no mnimo, dois teros de pessoas
vinculadas instituio apoiada, incluindo docentes, servidores tcnico-administrativos, estudantes regulares, pesquisadores de ps-doutorado e bolsistas com vnculo formal a programas de pesquisa da instituio apoiada. Essa
272
proporo pode ser inferior nos casos devidamente justificados e aprovados

por rgo colegiado superior da instituio apoiada.
Em todos os projetos deve ser incentivada a participao de estudantes.
Quando essa participao for em projetos institucionais de prestao de servios, quando tal prestao for admitida como modalidade de extenso, nos
termos da normatizao prpria da instituio apoiada, dever observar a Lei
n 11.788, de 25 de setembro de 2008.
A participao de docentes e servidores tcnico-administrativos nos projetos conduzidos por fundaes de apoio deve atender a legislao prevista para
o corpo docente e servidores tcnico-administrativos da instituio apoiada.
O rgo ou entidade pblica apoiada deve normatizar e fiscalizar a composio das equipes dos projetos, observadas as disposies do Decreto n
7.203, de 4 de junho de 2010.
vedada a realizao de projetos baseados em prestao de servio de
durao indeterminada, bem como aqueles que, pela no fixao prazo de
finalizao ou pela reapresentao reiterada, assim se configurem.
Deve haver incorporao, conta de recursos prprios da instituio
apoiada, de parcela dos ganhos econmicos decorrentes dos projetos, observada a legislao oramentria.
3.13.8 Questionamentos do Ministrio Pblico e do TCU, quanto
legalidade do auxlio de algumas fundaes de apoio gesto
dos rgos e entidades, em relao aos seguintes aspectos
a. receitas complementares;
b. remunerao complementar;
c. regime de contratao celetista e outros regimes de contratao;
d. incentivos produo e formas alternativas de remunerao;
e. investimento em infraestrutura; e
f. promoo de pesquisas.
3.14 Organizao da sociedade civil de interesse pblico
3.14.1 Referncias Legais
Lei n 9.790, 23 de maro de 1999 Lei do Terceiro Setor, alterada pela

Medida Provisria n 2.216-37, de 2001, e pela Lei n 10.539, de 2002;

273
e regulamentada pelo Decreto n 3.100/1999, alterado pelo Decreto

n 7.568, de 2011.
A Oscip uma forma institucional de parceria entre Estado e terceiro

setor: qualificao pela Administrao de entidade civil sem fins lucrativos,
instituda por iniciativa de particulares.
Objetivos:
a. ampliar o universo de entidades que mantm relao institucionalizada com o Poder Pblico (no se confunde com o reconhecimento
como de utilidade publica);
b. fortalecer o terceiro setor, promovendo o fomento a projetos considerados relevantes; e
c. estabelecer outro instrumento jurdico de fomento ao Terceiro Setor:
o termo de parceria como alternativa aos contratos regidos pela Lei
n 8.666/1993 e aos convnios.
A Oscip uma pessoa Jurdica de Direito Privado sem fins lucrativos, criada por particulares (associao ou fundao privada), assim qualificada pelo
Ministrio da Justia, a partir da apresentao dos documentos legais exigidos, em rito rpido.
As entidades qualificadas com base em outros diplomas legais podero
qualificar-se como Oscip, desde que atendidos os requisitos para tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manuteno simultnea dessas qualificaes, at
cinco anos contados da data de vigncia da Lei n 9.790/1999. Aps esse prazo,
a manuteno da qualificao implicar a renncia automtica de suas qualificaes anteriores (redao dada pela Medida Provisria n 2.216-37, de 2001).
3.14.3 Caractersticas principais
No est sujeita a normas de direito pblico as obrigaes so estabelecidas no termo de parceria;

No h regras para participao do Poder Pblico no conselho de
administrao e para seu funcionamento;
Regime de emprego celetista: podem ser praticados valores de mercado;
274
Contrata com o Poder Pblico sem licitao e no est abrangida pela

Lei n 8.666/1993;
Desfruta de privilgios tributrios;
No autorizada a cesso de servidores para exerccio na Oscip;
permitida a participao de servidores pblicos na composio de
conselho de Oscip, vedada a percepo de remunerao ou subsdio,
a qualquer ttulo (includo pela Lei n 10.539, de 2002);
Exigncia de gratuidade nas reas de educao e sade;
Podem receber recursos pblicos a ttulo de subveno social e auxlio, desde que a escolha da Oscip para a celebrao de termo de parceria com o Governo Federal tenha se realizado por meio de processo
de seleo, com ampla divulgao (LDO 2010, art. 36, 3).
3.14.4 rea de Atuao
Assistncia social, cultural, sade, segurana alimentar e nutricional, proteo e preservao do meio ambiente, promoo do desenvolvimento sustentvel, econmico e social e direitos humanos, dentre outros.
3.14.5 No so passveis de qualificao como Oscip
sociedades comerciais; sindicatos, associaes de classe ou de representao de categoria profissional;

instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e vises devocionais e confessionais;
organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou
servios a um crculo restrito de associados ou scios;
entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados;
instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras; organizaes sociais;
cooperativas;
fundaes pblicas;
fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas
por rgo pblico ou por fundaes pblicas; e

275
organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao

com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
3.14.6 OSCIPS que no podem celebrar termo de parceria com o
Poder Pblico
O Poder Pblico no pode celebrar termo de parceria com organizaes

da sociedade civil de interesse pblico que tenham, em suas relaes anteriores com a Unio, incorrido em pelo menos uma das seguintes condutas
(includo pelo Decreto n 7.568, de 2011):
a. omisso no dever de prestar contas;
b. descumprimento injustificado do objeto de convnios, contratos de
repasse ou termos de parceria;
c. desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos, e
d. ocorrncia de dano ao Errio; ou
e. prtica de outros atos ilcitos na execuo de convnios, contratos de
repasse ou termos de parceria.
MODALIDADES
DE CONTROLE
ORGANIZAES SOCIAIS
OSCIPS
Atividade de
interesse pblico
Natureza continuada
Projeto ou atividade de curto e

mdio prazo
Qualificao
Presidente da Repblica
Ministro da Justia
Iniciativa da
Qualificao
Privativa da
Administrao Pblica
Da entidade
Requisitos da
Qualificao
Estatutrios + avaliao da
convenincia e oportunidade
Estatutrios
Forma de seleo
da entidade
Discricionalidade da Administrao e
aprovao do PR
Discricionalidade + aprovao do
Conselho de Poltica Pblica
Prevista seleo projetos
Instrumento
de cooperao
Contrato de gesto: fomento atividade

continuada
Termo de parceria:
fomento a projeto
Modelo de
Mecanismos de co-gesto:
Cesso de pessoal
Cesso de bens mveis e imveis
Cesso de bens mveis e imveis
Figura 5 Comparativo entre os modelos de organizaes sociais e OSCIPs
276
3.14.7 Termo de Parceira
Assinatura do termo de parceria: estabelece a relao de fomento

com o Poder Pblico pode ser realizado concurso de projetos (art.
23 do Decreto n 3.100/1999);
A qualificao e a assinatura do termo de parceria: so dois processos
distintos.
3.15 Conveniada com o poder pblico
3.15.1 Referncias legais e normativas
Decreto n 6.170, de 25 de julho de /2007, alterado pelos decretos n

6.428, de 14 de abril de 2008, n 6.497, de 30 de junho de 2008, n 6.619,
de 29 de outubro de 2008, n 7.568, de 16 de setembro de 2011, n
7.594, de 31 de outubro de 2011, e n 7.641, de 12 de dezembro de 2011;
Portaria Interministerial n 507, de 2011;
LDO Lei n 12.708, de17 de agosto de 2012.
Entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administrao pblica

federal pactua a execuo de programas, projetos e atividades de interesse
recproco. Denominada convenente.
Inclusive os SSA e as entidades qualificadas como OS, Oscip, entidade
de utilidade pblica, e entidade beneficente podem celebrar convnio, na
qualidade de conveniadas com o Poder Pblico, independentemente dos
seus ttulos (termo de parceria o instrumento jurdico previsto na Lei n
9.790/1999 para transferncia de recursos para organizaes sociais de interesse pblico).
3.15.3 Convnio
Acordo ou ajuste que discipline a transferncia de recursos financeiros

de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da
Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, Direta ou Indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade

277
da Administrao Pblica estadual, do Distrito Federal ou municipal, direta ou

indireta, consrcios pblicos, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos,
visando execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco,
em regime de mtua cooperao.
vedado o convnio:
com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, dirigente
de rgo ou entidade da administrao pblica de qualquer esfera
governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o segundo grau
(Decreto n 6.170/2006, alterado pelo Decreto n 6.619/2008);
com rgo ou entidade, de direito pblico ou privado, que esteja em
mora, inadimplente com outros convnios celebrados com rgos
ou entidades da Administrao Pblica Federal, ou irregular em qualquer das exigncias da Portaria Interministerial n 507, de 2011;
com pessoas fsicas ou entidades privadas com fins lucrativos;
visando realizao de servios ou execuo de obras a serem custeadas, ainda que apenas parcialmente, com recursos externos sem a
prvia contratao da operao de crdito externo;
com entidades pblicas ou privadas cujo objeto social no se relacione s caractersticas do programa ou que no disponham de condies tcnicas para executar o convnio;
com entidades privadas sem fins lucrativos que no comprovem ter
desenvolvido, nos ltimos trs anos, atividades referentes matria
objeto do convnio; e
com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham, em suas relaes anteriores com a Unio, incorrido em pelo menos uma das
seguintes condutas:
a. omisso no dever de prestar contas;
b. descumprimento injustificado do objeto de convnios, contratos
de repasse ou termos de parceria;
c. desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos;
d. ocorrncia de dano ao errio; ou
278
e. prtica de outros atos ilcitos na execuo de convnios, contratos

de repasse ou termos de parceria.
Autoridade competente: os convnios devero ser assinados pelo
ministro de Estado ou pelo dirigente mximo da entidade da Administrao Pblica Federal concedente;
Clusula essencial: o convnio dever conter clausula que indique a
forma como a sua execuo ser acompanhada pelo rgo ou entidade pblica (concedente).
3.15.4 Contrapartida
exigida uma contrapartida da entidade convenente, que poder ser

financeira ou de bens e servios, desde que economicamente mensurveis:
q
uando financeira, a contrapartida dever ser depositada na conta
bancria especfica do convnio em conformidade com os prazos
estabelecidos no cronograma de desembolso, ou depositada nos cofres da Unio, na hiptese de o convnio ser executado por meio do
Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi); e
quando atendida por meio de bens e servios, constar do convnio
clusula que indique a forma de aferio da contrapartida.
3.15.5 Condies para a celebrao
H vrias condies a serem cumpridas pelas convenentes:

r egularidade previdenciria (regimes de previdncia);
regularidade quanto a tributos e contribuies federais e dvida ativa da Unio;
regularidade quanto a contribuies previdencirias;
regularidade perante o poder pblico federal (Cadin);
regularidade quanto a contribuies para o Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS);
regularidade quanto prestao de contas de recursos federais recebidos anteriormente (art. 25, da LC n 101/2000); e
outras condies estabelecidas no art. 38 da Portaria Interministerial
n 507/2011.

279
3.15.6 Cadastro prvio no SICONV
As entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar convnio ou contrato de repasse com rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal devero realizar cadastro prvio no Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse(Siconv), conforme normas do rgo central do sistema
(Decreto n 6.170/2006, art. 3, alterado pelo Decreto n 6.428/2008).
3.15.7 Chamamento pblico
A celebrao de convnio poder ser precedida de chamamento pblico, o qual dever estabelecer critrios objetivos, e publicidade, especialmente, no Portal dos Convnios (https://www.convenios.gov.br/portal/).
O edital do chamamento pblico ou concurso de projetos conter, no
mnimo, as seguintes informaes:
I especificao do objeto da parceria;
II datas, prazos, condies, local e forma de apresentao das propostas;
III datas e critrios objetivos de seleo e julgamento das propostas;
IV exigncia de declarao da entidade proponente de que apresentar, para celebrao do instrumento, comprovante do exerccio,
nos ltimos trs anos de atividades referentes matria objeto do
convnio ou termo de parceria que pretenda celebrar com rgo ou
entidade, nos termos do 7 deste artigo;
V valor previsto para a realizao do objeto da parceria; e
VI previso de contrapartida, quando cabvel.
3.15.8 Da contratao de bens e servios pelas convenentes
Para a aquisio de bens e contratao de servios, as entidades devero realizar, no mnimo, cotao prvia de preos no mercado, observados os
princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade.
A entidade privada sem fins lucrativos dever contratar empresas que
tenham participado da cotao prvia de preos, ressalvados os casos em que
no acudirem interessados cotao, quando ser exigida pesquisa ao mercado prvia contratao, que ser registrada no Siconv e dever conter, no
mnimo, oramentos de trs fornecedores.
280
3.15.9 Da prestao de contas
A entidade que receber recursos na forma estabelecida na legislao de

convnios estar sujeita a prestar contas da sua boa e regular aplicao ao
rgo ou entidade pblico signatrio do convnio (concedente).
3.15.10 Diretrizes da LDO 2012/2013 Lei n 12.708, de17 de
agosto de 2012 (art. 55)
A transferncia de recursos prevista na Lei n 4.320, de 1964, a entidade

privada sem fins lucrativos depender da justificao pelo rgo concedente
de que a entidade complementa de forma adequada os servios prestados diretamente pelo setor pblico. No se exigir contrapartida nas transferncias
de recursos s entidades que atuem nas reas de sade, educao e assistncia
social e atendam ao disposto no art. 51 Lei n 12.708/2012
3.16 Subvencionada pelo poder pblico
3.16.1 Conceito
Subvencionada pelo Poder Pblico a entidade privada de carter

assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa habilitada a receber recursos
pblicos para cobertura de despesas.
Conforme Lei n 4.320/1964, art. 16, a subveno social visa prestao
de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, sempre que
a suplementao de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos,
revelar-se mais econmica.
O valor das subvenes, sempre que possvel, ser calculado com base
em unidades de servios efetivamente prestados ou postos disposio dos interessados obedecidos os padres mnimos de eficincia previamente fixados.
3.16.2. Quem pode ser subvencionada: as diretrizes
da Lei n 12.708/2012 LDO (ARTS. 51-54)
Podem receber subvenes socais, nos termos do art. 16 da Lei n 4.320,

de 1964, as entidades sem fins lucrativos que exeram atividades de natureza continuada nas reas de assistncia social, sade ou educao, prestem

281
atendimento direto ao pblico e tenham certificao de entidade beneficente

de assistncia social, nos termos da Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009.
Essa certificao poder ser substituda ou dispensada nas seguintes
situaes:
I substituda pelo pedido de renovao da certificao devidamente protocolizado e ainda pendente de anlise junto ao rgo competente, nos termos da legislao vigente; ou
II dispensada, desde que a entidade seja selecionada em processo pblico de ampla divulgao promovido pelo rgo ou entidade concedente para execuo de aes, programas ou servios em
parceria com a administrao pblica federal, nas seguintes reas:
a) ateno sade aos povos indgenas; b) ateno s pessoas com
transtornos decorrentes do uso, abuso ou dependncia de substncias psicoativas; c) combate pobreza extrema; d) atendimento s
pessoas com deficincia; e e) preveno, promoo e ateno s pessoas com vrus da imunodeficincia humana (HIV), hepatites virais,
tuberculose, hansenase, malria e dengue.
3.16.3 Sobre a subveno
A entidade subvencionada difere da entidade conveniada por receber transferncia de recursos a ttulo de contribuio s suas atividades, enquanto a conveniada recebe transferncia de recursos para
realizar projeto e atividade em parceria com o Poder Pblico;
A Lei n 4.320/1964 classifica as transferncias de recursos a ttulo de
contribuies, em correntes115 e de capital;
Para receber transferncia de recursos a ttulo de contribuio corrente, as entidades sem fins lucrativos devem preencher uma das seguintes condies:
I estejam autorizadas em lei que identifique expressamente a entidade beneficiria;
115 Despesas s quais no corresponda contraprestao direta em bens e servios e no seja reembolsvel pelo recebedor, bem como as destinadas a atender a despesas de manuteno de outras
entidades de direito pblico ou privado, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26
da Lei Complementar n 101, de 2000.
282
II estejam nominalmente identificadas na Lei Oramentria de 2013;

ou
III sejam selecionadas para execuo, em parceria com a administrao pblica federal, de programas e aes que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no PPA.
No podem receber transferncia de recursos a ttulo de contribuio
corrente as entidades sem fins lucrativos que exeram atividades de
natureza continuada nas reas de assistncia social, sade ou educao, por vedao na LDO;
A alocao de recursos para entidades privadas sem fins lucrativos, a
ttulo de contribuies de capital, fica condicionada autorizao em
lei especial anterior, cf. 6 do art. 12 da Lei n 4.320, de 1964;
A Constituio Federal (Art. 204) veda destinao de recursos a entidades civis (inclusive a ttulo de subveno) para:
I pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais;
II pagamento de servio da dvida;
III pagamento de qualquer outra despesa corrente no vinculada
diretamente aos investimentos ou aes apoiados.
A Constituio Federal veda ao Poder Pblico a subveno a cultos religiosos ou igrejas e estabelece a possibilidade de colaborao de interesse
pblico (art. 19, inciso I).
3.17 Ttulo de utilidade pblica
3.17.1 Referncias Legais
Lei n 91, de 1935, regulamentada pelo Decreto n 50.517, 2 de maio

de 1961.
3.17.2 Finalidade
Usufruir de benefcios fiscais (imunidades e isenes tributrias).

Pedido de declarao de utilidade pblica dirigido ao presidente da Repblica, por intermdio do Ministrio da Justia.

283
3.17.3 Requisitos
a. cargos da diretoria, conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos no

so remunerados (redao Lei n 6.639/1979);
b. comprovao do funcionamento, nos trs anos anteriores ao pedido,
em reas da educao, pesquisa cientfica, cultura, inclusive artstica,
ou filantrpica;
c. diretores com folha corrida e moralidade comprovada; e
d. obrigao de publicar, anualmente, demonstrao da receita e despesa do perodo anterior, quando contemplada com subveno por
parte da Unio.
3.17.4 Aspectos gerais
A titulao no implica em nenhum favor do Estado, salvo o uso pela

sociedade, associao ou fundao, de emblemas, flmulas, bandeiras ou distintivos prprios.
Obrigao de apresentar at o dia 30 de abril de cada ano, ao Ministrio da Justia, relatrio dos servios prestados coletividade no ano anterior,
acompanhado do demonstrativo da receita e da despesa realizada no perodo, ainda que no tenham sido subvencionadas.
Cassao do ttulo, se a entidade:
a. No apresentar, em trs anos consecutivos, o relatrio dos servios
prestados;
b. se negar a prestar servio compreendido em seus fins estaturios; e
c. retribuir por qualquer forma, os membros de sua diretoria, ou conceder lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou
associados.
3.18 Ttulo de entidade beneficente de assistncia social
(anteriormente conhecida como filantrpica)
3.18.1 Marcos legais e normativos
Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009;

Decreto n 3.048/99, arts. 206 a 210.
284
Decreto n 4.327, de 8 de agosto de 2002;

Decreto n 7.237/2010.
A certificao das entidades beneficentes de assistncia social e a iseno de contribuies para a seguridade social so concedidas s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades
beneficentes de assistncia social com a finalidade de prestao de servios
nas reas de assistncia social, sade ou educao.
Tais entidades devero obedecer ao princpio da universalidade do atendimento, sendo vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional.
3.18.2 Conceito
Entidade beneficente de assistncia social a que presta servios nas

reas de assistncia social, sade ou educao, obedecendo ao princpio da
universalidade do atendimento, sendo vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional (art. 1 da MP n 446, de
7 de novembro de 2008).
Na sade, para ser considerada beneficente e fazer jus certificao, a entidade de sade dever: I comprovar o cumprimento das metas estabelecidas em convnio ou instrumento congnere celebrado com o gestor local do
Sistema nico de Sade (SUS); II ofertar a prestao de seus servios ao SUS
no percentual mnimo de 60% (sessenta por cento); III comprovar, anualmente, da forma regulamentada pelo Ministrio da Sade, a prestao dos servios
com base nas internaes e nos atendimentos ambulatoriais realizados.
Na educao, a certificao ou sua renovao ser concedida entidade
de educao que atenda ao disposto na Lei n 12.101/2009 e na legislao
aplicvel. A entidade de educao dever aplicar anualmente em gratuidade,
pelo menos 20% da receita anual efetivamente recebida nos termos da Lei no
9.870, de 23 de novembro de 1999.
A entidade dever: I demonstrar adequao s diretrizes e metas estabelecidas no Plano Nacional de Educao (PNE), na forma do art. 214 da
Constituio Federal; II atender a padres mnimos de qualidade, aferidos
pelos processos de avaliao conduzidos pelo Ministrio da Educao; e III
oferecer bolsas de estudo nas seguintes propores: (a) no mnimo, uma
bolsa de estudo integral para cada nove alunos pagantes da educao bsica;

285
(b) bolsas parciais de 50%, quando necessrio para o alcance do nmero mnimo exigido.
Na Assistncia Social, a certificao ou sua renovao ser concedida
entidade de assistncia social que presta servios ou realiza aes assistenciais, de forma gratuita, continuada e planejada, para os usurios e a quem
deles necessitar, sem qualquer discriminao, observada a Lei n 8.742, de 7
de dezembro de 1993.
Entidade beneficente de assistncia social a pessoa jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, que atue com a finalidade de:
a. proteger a famlia, a maternidade, a infncia, a adolescncia e a
velhice;
b. amparar crianas e adolescentes carentes;
c. promover aes de preveno, habilitao e reabilitao de pessoas
portadoras de deficincias;
d. promover, gratuitamente, assistncia educacional ou de sade;
e. promover a integrao ao mercado de trabalho.
3.18.3 Constituio Federal, art. 213: meno a entidades
filantrpicas
Art. 213. Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que:
I - comprovem finalidade no lucrativa e apliquem seus excedentes
financeiros em educao;
II - assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao Poder Pblico, no caso de
encerramento de suas atividades. (grifos nossos).
3.18.4 Fiscalizao do processo de certificao
Conforme Lei n 8.742, de 1993, art. 18, incisos III e IV, compete ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS): acompanhar e fiscalizar o processo de certificao das entidades e organizaes de assistncia social no
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; apreciar relatrio
anual que conter a relao de entidades e organizaes de assistncia social
286
certificadas como beneficentes e encaminh-lo para conhecimento dos conselhos de assistncia social dos estados, municpios e do Distrito Federal.
3.18.5 O Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
O Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social o documento declaratrio concedido pelo CNAS: reconhecimento do Poder Pblico Federal de que instituio sem fins lucrativos e presta atendimento ao
pblico alvo da assistncia social.
Deve ser renovado a cada trs anos.
A anlise e deciso dos requerimentos de concesso ou de renovao
dos certificados das entidades beneficentes de assistncia social sero apreciadas no mbito dos seguintes Ministrios:
I da Sade, quanto s entidades da rea de sade;
II da Educao, quanto s entidades educacionais; e
III do Desenvolvimento Social e Combate Fome, quanto s entidades de assistncia social.
Os ministrios acima devero zelar pelo cumprimento das condies
que ensejaram a certificao da entidade como beneficente de assistncia
social, cabendo-lhes confirmar que tais exigncias esto sendo atendidas por
ocasio da apreciao do pedido de renovao da certificao; o requerimento de renovao da certificao dever ser protocolado com antecedncia
mnima de seis meses do termo final de sua validade; a certificao da entidade permanecer vlida at a data da deciso sobre o requerimento de
renovao tempestivamente apresentado; constatada, a qualquer tempo, a
inobservncia das exigncias legais, ser cancelada a certificao, assegurado
o contraditrio e a ampla defesa.
3.18.6 Requisitos legais para obteno da iseno
(Lei n 12.101/2009, art. 29)
A entidade beneficente certificada far jus iseno do pagamento das

contribuies para a seguridade social e das contribuies sociais (de que
tratam os arts. 22 e 23 da Lei n 8.212/1991), desde que atenda, cumulativamente, aos seguintes requisitos:

287
I no percebam seus diretores, conselheiros, scios, instituidores ou

benfeitores, remunerao, vantagens ou benefcios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou ttulo;
II aplique suas rendas, seus recursos e eventual supervit integralmente no territrio nacional, na manuteno e desenvolvimento de
seus objetivos institucionais;
III apresente certido negativa ou certido positiva com efeito
de negativa de dbitos relativos aos tributos administrados pela
Secretaria da Receita Federal do Brasil e certificado de regularidade
do FGTS;
IV mantenha escriturao contbil regular que registre as receitas e
despesas, bem como a aplicao em gratuidade de forma segregada,
em consonncia com as normas emanadas do Conselho Federal de
Contabilidade;
V no distribua resultados, dividendos, bonificaes, participaes
ou parcelas do seu patrimnio, sob qualquer forma ou pretexto;
VI conserve em boa ordem, pelo prazo de dez anos, contado da
data da emisso, os documentos que comprovem a origem e a aplicao de seus recursos e os relativos a atos ou operaes realizados
que impliquem modificao da situao patrimonial;
VII cumpra as obrigaes acessrias estabelecidas na legislao
tributria; e
VIII apresente as demonstraes contbeis e financeiras devidamente auditadas por auditor independente legalmente habilitado
nos conselhos regionais de contabilidade quando a receita bruta
anual auferida for superior ao limite fixado pela Lei Complementar n
123, de 14 de dezembro de 2006.
A entidade beneficiada com a iseno previdenciria dever manter,
em seu estabelecimento, em local visvel ao pblico, placa indicativa da
respectiva disponibilidade de servios gratuitos de assistncia social, educacionais ou de sade a pessoas carentes, em especial a crianas, adolescentes, idosos e portadores de deficincia, indicando tratar-se de pessoa
jurdica de direito privado abrangida pela iseno de contribuies sociais,
segundo modelo estabelecido pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
288
3.19 Entidades representativas da populao
So associaes ou fundaes que tm a finalidade de participar na formulao das polticas e no controle das aes governamentais em todos os nveis.
No h titulao especfica.
Referncia na Constituio, na Seo Da Assistncia Social.
Constituio Federal, art. 204:
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no
art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes:
[...]
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
(grifo nosso).
3.20 Fatores a serem considerados no arranjo

institucional das estruturas do aparelho do estado
1. Natureza das competncias exercidas: atividades e servios que

impliquem ou no poderes de estado/atividades de interesse
pblico, exercidas pelo particular;
2. Natureza do ente instituidor;
3. Direito de propriedade: patrimnio, recursos e governana;
4. Modelo do sistema de governana;
5. Financiamento;
6. Regime jurdico aplicvel;
7. Formas de controle.
3.21 Fatores que incidem na deciso poltica de
descentralizar destaques
a. Necessidade de descentralizar;
b. Capacidade de descentralizar a descentralizao no deve implicar a
perda da capacidade de direo do Poder Pblico;

289
c. Natureza da atividade, se privativa ou no privativa, se voltada rea

econmica ou direcionada a fins sociais e os controles legais e normativos aplicveis (regime administrativo);
d. Foras polticas que possam dar sustentao proposta do Poder Executivo perante o Poder Legislativo;
e. Capacidade de governana e governabilidade a descentralizao no
deve representar perda da capacidade estatal de regulao risco de
captura dos interesses pblicos por privado;
f. O grau de organizao e preparo das foras polticas sociais para o accountability; ou seja, o nvel de cidadania e de representao poltica
das partes interessas nas atividade estatal a ser descentralizada, capaz
de exercer controle social;
g. A capacidade financeira do Poder Pblico de arcar com os custos da
descentralizao;.
h. Capacidade tcnica de coordenar e supervisionar a atividade da entidade descentralizada, com foco em resultado.
muito importante ter claras as diferenas entre a ao direta da Administrao Pblica e a ao privada, ainda que de interesse pblico. A interveno direta do Estado na promoo do desenvolvimento social e econmica
importante para assegurar oportunidades e direitos democrticos essenciais
aos cidados, especialmente em sociedades como a brasileira, onde ainda h
baixos ndices de cidadania e de organizao poltica social.
Por outro lado, a complexidade crescente das questes econmicas e
sociais tm exigido solues cada vez mais sofisticadas e tornado indiscutvel
a necessidade de o Estado investir nas formas de cooperao pblico-privada
e desenvolver novos formatos de parceria com o mercado e com a sociedade,
baseado em relaes de confiana mtua.
Assim, a construo de novos padres de atuao estatal deve considerar, sobretudo, os diversos papeis que o Estado deve e pode desempenhar
na sua interveno na ordem econmica e na ordem social; papis que se
alteram, de forma dinmica, a partir do grau de organizao e ativismo das
foras de mercado e dos grupos de interesse na regulao desses mercados.
Embora os mecanismos de cooperao Estado-sociedade possam ser alternativas eficientes e eficazes para a manuteno da capacidade estatal de prover
bens e servios populao, fundamental considerar que eles no constituem
uma panaceia e que no podem implicar a substituio da ao pblica direta.
290
A parceria pblico-privada deve observar, necessariamente, a capacidade da pessoa privada de contribuir nas dimenses financeira, operacional,
tecnolgica ou cientfica, dentre outras, para o alcance dos objetivos pblicos.
No deve ser utilizada como estratgia de fuga do regime jurdico imposto
Administrao e da sua decorrente falta de agilidade e flexibilidade administrativa. As parcerias devem ser firmadas quando, comprovadamente, o parceiro privado tiver maior possibilidade e capacidade de agregar valor atividade
ou servio, na direo do interesse pblico.
Embora no se deseje um retorno ao modelo de Estado totalitrio
fundamental evitar a fragmentao do poder pblico pela transferncia excessiva da capacidade e dos conhecimentos estatais (e, consequentemente,
de espaos de poder) a segmentos no comprometidos com os conceitos e
objetivos democrticos da Repblica Brasileira e com as polticas pblicas.
importante cuidar para que, na tentativa de alcanar novos domnios e novos
patamares de prestao de servios, haja excessiva transferncia de responsabilidades pblicas a poderes privados, e se permita a privatizao do pblico.

291
4
DA ADMINISTRAO
ENTES DE COOPERAO
E COLABORAO
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Samuel A. Antero

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Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior

Ana Tereza Correia Bezerra de Castro

Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior

Ana Tereza Correia Bezerra de Castro

Embaixador da Espanha no Brasil

SECRETRIA DE GESTO PBLICA

Propostas de taxonomias para rgos e entidades da Administrao Pblica

1. Modelos de organizao e de instrumentos de implementao

3. Descrio e Anlise dos Modelos Selecionados ................................................................................................................................ 21

4. Quadros resumos das diferenas entre os modelos .............................................................................................................. 109

7. Controle e Participao Social ................................................................................................................................................................................... 138

ANEXO Relao de rgos e Entidades por Modelos ................................................................................................................... 165

PROPOSTAS DE TAXONOMIAS PARA RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

Valria Alpino Bigonha Salgado

1. Fundamentos da Administrao Pblica Brasileira ................................................................................................................. 177

2. Gradiente das formas jurdico-institucionais de atuao da Administrao Pblica ............. 182

3. As formas jurdico-institucionais de atuao da Administrao Pblica ............................................. 205

Inovao na gesto pblica

A srie de publicaes intitulada Inovao na Gesto Pblica resulta da

Diretor nacional do projeto Inovao na Gesto Pblica.

PROPOSTAS DE TAXONOMIAS PARA RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

1. Modelos de organizao e de instrumentos

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de registro (AR) da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira (ICP-Brasil),3

3 Entidades que promovem registro, mas no so obrigatoriamente de Direito Pblico Medida

Inovao na gesto pblica

PROPOSTAS DE TAXONOMIAS PARA RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip)

Inovao na gesto pblica

IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;5

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Inovao na gesto pblica

Dentre as alteraes promovidas pela EC n 19/1998, est a alterao

Alguns j existam antes da promulgao da CR/1988, entretanto foram fortalecidos neste

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produzir mais e melhor com o mesmo, ou menor, volume de recursos, ou

2. Funes Pblicas (inclusive as de Estado) da

Inovao na gesto pblica

exclusiva do estado (ex.: previdncia social);

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exerccio do poder de polcia administrativo e judicirio:

Inovao na gesto pblica

Talvez se constitua a manifestao do Estado de maior interveno na

Outra possibilidade de classificao das organizaes poderia ser a do

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Inovao na gesto pblica

A ttulo de exemplo do que queremos expressar, vamos ao extremo, a

3. Descrio e Anlise dos Modelos Selecionados

PROPOSTAS DE TAXONOMIAS PARA RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

Dividindo o trabalho em cinco grandes linhas, temos inicialmente o

Inovao na gesto pblica

PROPOSTAS DE TAXONOMIAS PARA RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

A conceituao da Administrao Pblica inicia-se pela Constituio da

Inovao na gesto pblica

de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na

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I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado; (Includo pela

Destacamos os modelos explcitos, a forma de criao e as diretrizes para

O conceito de Administrao Direta, tal qual conhecido hodiernamente,

Inovao na gesto pblica

por meio de rgos internos e de forma direta, sem intermdios. Ressalte-se,

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