LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA ESPECIALIZADA EN EL

NIO Y EL ADOLESCENTE Y EL SISTEMA DE REINSERCIN

SOCIAL DEL ADOLESCENTE INFRACTOR.
Dra. Mara Teresa Montes Rengifo, Magistrada Comisionada a la Gerencia de
Operaciones de Centros Juveniles del Poder Judicial.

En 1990, el Per, suscribi y ratific, la Convencin sobre los Derechos del

Nio, y en esa medida el Poder Judicial ha adoptado a su vez, decisiones que
traducen estos nobles postulados.
Como sabemos, el objetivo general de la Reforma, es el de generar cambios
fundamentales en el Poder Judicial, con la finalidad de sentar las bases, para
una Reforma Integral del Sistema de Administracin de Justicia Peruano, de tal
manera, que pueda cumplir su funcin de garante del estado de derecho y de
garante de la paz social.
En esa medida, la Justicia de Familia, se concibe como una parte integrante del
proceso de desarrollo integral del pas y deber administrarse en el marco
general de justicia social, para todos los nios y adolescentes, de manera tal,
que contribuya a su proteccin y al mantenimiento del orden pacfico de la
sociedad, as, los servicios de Justicia especializados deben perfeccionarse
administrativa y jurisdiccionalmente, con miras a elevar el servicio y mantener
la competencia de sus funcionarios e, incluso, los mtodos, enfoques y
aptitudes adoptadas.
En Octubre de 1996, el Poder Judicial se hizo cargo de los Centros Juveniles,
cuyas funciones especficas estn orientadas, a la reinsercin en la sociedad,
de adolescentes infractores a la ley penal; habindose aprobado por la
Comisin Ejecutiva del Poder Judicial, el Sistema de Reinsercin Social del
Adolescente Infractor, por Resolucin Administrativa N 539-CME-PJ, que
constituye el primer instrumento tcnico-normativo y jurdico en la historia
judicial.
Actualmente, somos testigos de los cambios que en esta rea se han
verificado; no obstante, dichos resultados no seran posibles de apreciar, si no
se hubiera organizado previamente dos reas vitales: el mbito administrativojurisdiccional de los Juzgados de Familia, y el mbito administrativo-tcnico, a
cargo de la Gerencia de Operaciones de Centros Juveniles del Poder Judicial.
A partir de la transferencia de funciones, las directrices fueron trazadas, con la
finalidad de consolidar los niveles de coordinacin entre Jueces de Familia y
Centros Juveniles, que permitieran el desempeo armnico y uniforme entre
ambos, como una sola unidad y como una contribucin indudable, al
mejoramiento del sistema de Administracin de Justicia especializada en
infancia y adolescencia.

En 1996, el primer paso en el proceso de cambio en materia de Familia, lo dio

la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial, al convertir los Juzgados del Nio y
del Adolescente, en Juzgados de Familia, ampliando su competencia en los
asuntos previstos en el Libro III del Cdigo Civil. Si bien la carga procesal de
los ex-Juzgados del Nio y del Adolescente, permita un manejo adecuado de
las instituciones familiares del Cdigo de la especialidad, la inclusin del Libro
III del Cdigo Civil, complic el universo de la temtica que los jueces
conocan; generndose una suerte de confusin de temas, cuyo comn
denominador eran los nios, los adolescentes y los adultos con conflicto
familiar.
El siguiente paso, fue aplicar los alcances de la Convencin sobre los
Derechos del Nio, en lo que respecta, a los criterios de especializacin en la
Administracin de Justicia de menores de edad, toda vez, que nuestro naciente
Derecho de Infancia, ha sido y es, como otros modelos en Amrica Latina, un
derecho eclctico, que incluye aspectos del modelo de proteccin, del
educativo y del de responsabilidad, por lo que se hace imprescindible, la
bsqueda de un modelo que guarde el equilibrio entre lo judicial y lo educativo,
alejndonos de la tendencia histrica, de judicializar la intervencin en materia
de proteccin de menores, que convierte a los jueces, en "sper asistentes
sociales".
Resultaba entonces por dems necesario, evaluar tal situacin en su conjunto,
con las deficiencias de carcter normativo en contraste con la realidad de la
infancia en nuestro pas, cuyos problemas no se solucionan con buenas
normas o con buenas intenciones, sino que se requiere de polticas sostenidas
de desarrollo no de instituciones eficaces para su proteccin y promocin.
Igualmente importante, resultaba apreciar esta confusa Administracin de
Justicia de menores, a la luz del Plan Maestro de Operaciones del UNICEF Programa de Cooperacin Per-UNICEF 1996-2000, que seala la actuacin
judicial, como marcada por la tendencia a judicializar la pobreza, razn por la
cual, el segundo paso, fue fijar una posicin por parte del Poder Judicial,
estableciendo los aspectos jurdicos de proteccin a la infancia, en cuanto a la
doctrina, normas y procedimientos, entre lo planteado por UNICEF y los
postulados de la Convencin sobre los Derechos del Nio, las normas de
Orden Pblico contenidas en el Ttulo Preliminar del Cdigo de los Nios y
Adolescentes, y la especializacin por materias, de los Juzgados de Familia,
porque, es a travs de sus resoluciones, en donde mejor se reflejan, los
resultados y las bondades de la Doctrina de la Proteccin Integral.
Dentro de este contexto, la Comisin Ejecutiva dispuso a travs de diversas
Resoluciones Administrativas, el juzgamiento de los jvenes infractores, dentro
de los propios Centros Juveniles, entre otras importantes decisiones de
carcter administrativo-jurisdiccional, siendo de este conjunto de resoluciones,
la ms significativa, la Resolucin Administrativa N 425-CME-PJ, del 25 de
Julio de 1997, que dispone la separacin de competencias, por materias civil,
tutelar y penal, a los Juzgados de Familia de la Corte Superior de Lima,
aplicndose por primera vez, los criterios de especializacin ya mencionados,
demostrndose as, que la importancia del Poder Judicial, no reside solamente
en su competencia para aplicar el Derecho, sino, que la funcin de Administrar

Justicia, se constituye en el mecanismo idneo para garantizar los derechos

humanos, consagrados en los instrumentos jurdicos nacionales e
internacionales. No hay duda, del funcionamiento, estructura y desempeo, que
demuestren los Juzgados de Familia, debidamente organizados, depende el
nivel de respeto a los derechos humanos.
Por ello, es que el tercer paso y definitivo a darse, es el de extender la
separacin de competencias por sub-especialidades, a todos los Juzgados de
Familia del pas, partiendo de la experiencia que se ha desarrollado en la Corte
Superior de Lima; de tal manera, que las garantas del debido proceso, sean
expresamente cumplidas en todos sus niveles, efectivizndose, los principios
de nuestra legislacin especializada, posibilitando que el Magistrado, centre su
atencin de una manera ms concreta, en la solucin de conflictos de dicha
especialidad, vinculando sus fallos, con la resolucin de cierto tipo de
problemas, que tienen una vigencia y un impacto social determinados.
No obstante, reconociendo el significativo avance en el rea, es necesario
afinar cuatro aspectos:
1. Presupuestos,
administrativa.

tanto

para

la

instancia

judicial,

como

para

la

2. Polticas Pblicas en favor de la Infancia.

2 Instrumentos Tcnicos, para mejorar los procesos de atencin para
aquellos nios y adolescentes que enfrenten situaciones de riesgo.
2 Programas de Capacitacin y Entrenamiento, para aquellos encargados
de ejecutar la ley.
Hoy ms que nunca, la Justicia de Nios y Adolescentes, sus alcances, su
mbito de actuacin, sus contradicciones y, sobre todo, su futuro, es un tema
de permanente actualidad y de importante gravitacin en la esfera judicial.
Somos los Magistrados, los actores del cambio, en los conceptos que han
marcado dramticamente la conduccin de los procesos en materia de familia y
somos quienes, debemos reformar esta situacin, desde su propia esencia,
vale decir, desde sus bases ideolgicas, porque existe ya, consenso de
reformar en profundidad, el sistema jurdico institucional de la Justicia de
Menores en el Per. Es de conocimiento pblico, que muchas normas,
inclusive las del Cdigo de los Nios y Adolescentes, formalmente vigentes,
han devenido en inejecutables, por evidentes limitaciones prcticas,
agudizadas por la pobreza y la violencia.
En tal sentido, la tarea est sealada, la respuesta institucional que al Poder
Judicial corresponde, ha sido ya expresada, a travs de la separacin de
competencias por materias y la aprobacin del Sistema de Reinsercin Social,
cuyos contenidos programticos, hasta hace poco inditos, se estn
desarrollando en los Centros Juveniles del pas, no como un ensayo, sino como
una realidad palpable, cuya responsabilidad a su vez, tambin incluye a los
seores Magistrados.

En el transcurso de la historia judicial del Per, son pocas las veces que nos ha
tocado vivir momentos de grata receptividad por parte de la opinin pblica;
ste, es uno de los logros ms significativos de la Justicia especializada, y,
como tal, debe consolidarse dentro del proceso general de la Reforma, como
una traduccin fiel de nuestros propios anhelos, y as seremos mejores
Magistrados, mejores padres y mejores hombres.

LA NUEVA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN

EL CDIGO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA
Farith Simon C.
Antecedentes
El nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia 1(en adelante CNA) introdujo
importantes innovaciones normativas e institucionales, las que han
transformado de manera significativa la situacin jurdica de la institucionalidad
pblica encargada de garantizar y proteger los derechos de la infancia y
adolescencia en nuestro pas. La ley, en varios aspectos, es una ruptura con
modelos normativos-institucionales introducidos en el pas desde 1938 por
medio del primer Cdigo de Menores, redactado y puesto en vigencia durante
la dictadura del Gral. Alberto Enrquez Gallo. El modelo adoptado en 1938
responda a una tendencia creciente en la regin 2que se dirigi a excluir del
derecho penal a las personas menores de edad, proceso que se bas en la
llamada doctrina de la situacin irregular 3.El costo de la exclusin del
derecho penal fue el de la negacin de garantas y derechos reconocidos para
todos los seres humanos, permitiendo una accin e intervencin indiscriminada
del Estado en la vida de aquellos nios y nias excluidos, sea por pobreza o
por violencia (como vctimas o victimarios). En nuestro pas el modelo de
justicia de menores adoptado tom las caractersticas de un servicio judicial
dependiente de la Funcin Ejecutiva, con una composicin multidisciplinar, que
de acuerdo a Emilio Uzcategui 4,se aprob debido a que su . . .jurisdiccin es
de carcter preventivo y reeducativo, o sea, de readaptacin social y por ... la
imposibilidad de encontrar para cada provincia una persona provista de la triple

cultura y formacin del aboga do, del mdico y del educador (...)5. A partir del
ao 1938 se dieron sucesivas reformas al sistema de justicia de menores,
casi todas ellas dirigidas a introducir nuevas competencias, por ejemplo
alimentos legales, asistencia a mujeres embarazadas, conflictos sobre
tenencia, visitas, autorizaciones de trabajo a menores de edad, etc. 6,y a
perfeccionar el mecanismo de apelacin 7. Hasta la aprobacin del CNA el
servicio judicial de menores era dependiente del Ministerio de Bienestar Social,
estaba conformada por los llamados tribunales de menores (existan 31),
quienes tenan jurisdiccin provincial, compuestos por un vocal mdico,
educador y un abogado (quien lo presida). El organismo de apelacin eran las
cortes distritales de menores (Quito, Guayaquil y Cuenca) y exista una Corte
Nacional de Menores 8como un rgano de administracin del sistema, sin
competencias jurisdiccionales. Como rgano auxiliar se contaba con el Servicio
Social Judicial 9. Esta reforma (el de cortes distritales y las nuevas
competencias de la Corte Nacional de Menores) se introdujo en el Cdigo de
Menores de 1992, siendo la transformacin ms profunda en 54 aos 0,pero
no alter temas esencia les, y fuertemente criticados, como la dependencia al
Ejecutivo (por tanto su falta de independencia estructural); su composicin
multidisciplinar (a pesar de que todas las investigaciones realizadas sobre su
funcionamiento demostraron la pobrsima aportacin de los vocales mdico y
educador- en los casos sujetos a su conocimiento); y, los problemas de
competencia, en la que mezclaban asuntos de naturaleza social, de
competencia de las autoridades administrativas, como temas jurisdiccionales
propios de la ad ministracin de justicia. Esta permanencia del modelo por
tantos aos podra ser explicada por una razn ideolgica, la consideracin
jurdica de nios, nias y adolescentes como objetos de proteccin y no como
sujetos plenos de derechos (por lo tanto no titulares de las garantas mnimas
reconocidas a todas las personas, por ejemplo el ser juzgados por un tribunal in
dependiente e imparcial); y, por una razn pragmtica: los supuestos beneficios
del servicio judicial de menores frente a los problemas del sistema de
administracin de justicia ordinario. Desde este ltimo aspecto (lo pragmtico
con profundas relaciones con lo ideolgico), la inmovilidad se justific desde
una supuesta eficiencia de los Tribunales de Menores, imagen que se
fortaleca por los serios e innegables problemas de la justicia ordinaria, los que
se presentaban (y algunos sectores lo presentan) como consustanciales e
inevitables al funcionamiento de la administracin de justicia. Como se ha
presentado en trabajos previos, las ventajas efectivas 2del servicio judicial
de menores eran resultado de las normas procesales, que impedan o
limitaban las dilaciones indebidas, y no por su estructura o la dependencia de
estos organismos al Ejecutivo. Hablamos de su puesta eficiencia ya que en la
estadstica de funciona miento de los tribunales de menores se pudo
determinar que la mayor parte de casos eran autorizaciones de salida del pas
no contenciosas, de igual forma las investigaciones sobre el tema demostraron
la falsedad de esta afirmacin 13.Finalmente, los defensores de la eficiencia
nunca discutan sobre las verdaderas consecuencias deriva das del accionar
de estos tribunales, ya que no les importa- 8 LA NUEVA ADMINISTRACIN DE
JUSTICIA EN EL CODIGO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA el contenido y

sentido de sus resoluciones sino la rapidez con las que estas se tomaban. La
reforma constitucional de 1998 El punto de ruptura con el modelo de
administracin de justicia de menores fue la reforma constitucional de 1998.
Los cambios se impulsaron desde el movimiento nacional por los derechos de
la infancia y adolescencia 4,el que incluy entre sus propuestas de reforma a la
Asamblea Nacional Constituyente la peticin de que en la norma fundamental
estableciera la necesidad de que nios, nias y adolescentes cuenten con una
justicia especializada al interior de la Funcin Judicial. En la Asamblea se
produjo un debate entre dos sectores, por un lado los sectores que promovan
el cambio, y por otro, quienes defendan al modelo de justicia dependiente del
Ejecutivo, estos ltimos representados por los miembros del Servicio Judicial
de Menores, en particular por los miembros de la Corte Nacional de Menores.
Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente se inclin por el paso de la
justicia especializada a la Funcin Judicial, esto en correspondencia al principio
de unidad jurisdiccional introducido en el artculo 191 de la Constitucin: El
ejercicio de la potestad judicial corresponder a los rganos de la Funcin
Judicial. Se establecer la unidad jurisdiccional. Esta disposicin se complet
con dos normas, la del artculo 51 que estableci la existencia de una justicia
especializada al interior de la Funcin Judicial y, la transitoria Vigsimo sexta
en la que se desarroll el principio. Esta transitoria establece que Todos los
magistrados y jueces que dependan de la Funcin Ejecutiva pasarn a la
Funcin Judicial y, mientras las leyes no dispongan algo distinto, se sometern
a sus propias leyes orgnicas. Esta disposicin incluye a los jueces militares,
de polica y de menores. Si otros funcionarios pblicos tuvieren entre sus
facultades la de administrar justicia en determinada materia, la perdern, y se
la trasladar a los rganos correspondientes de la Funcin Judicial (el resaltado
es nuestro). En esta disposicin se encarg al Consejo Nacional de la
Judicatura que presente al Congreso las leyes para que este principio se
ejecute. Esta disposicin, adems, asegur la estabilidad del personal
administrativo que al momento de la expedicin de la Constitucin se
encontraba laborando en las . . .cortes, tribunales y juzgados militares, de
polica y demeflores. Dos proyectos se presentaron con la finalidad de
concretar esta disposicin, el del Consejo Nacional de la Judicatura 15 (que en
trminos generales mantena la estructura del servicio judicial de menores pero
al interior de la Funcin Judicial), y el proyecto de CNA, que contemplaba un
tratamiento ms amplio y coherente de la materia. Si bien, como vimos la
transitoria vigsimo sexta de la Constitucin estableci que el Consejo Nacional
de la Judicatura deba presentar al Congreso Nacional los proyectos que
modifiquen las leyes pertinentes para que la disposicin sobre unidad
jurisdiccional se cumpla, esta no priv al Congreso de su competencia para
discutir, modificar, alterar, archivar, etc., los proyectos sometidos a su
conocimiento, como lo establece los artculos 150 y siguientes de la norma
fundamental, por lo que el Congreso resolvi tratar el proyecto del Consejo de
manera conjunta con el del CNA. Al igual que en la Asamblea Constituyente, el
proceso de aprobacin del CNA en el Congreso, estuvo marcado por la
permanente oposicin de los miembros del servicio judicial de menores al
mismo. Si bien no lograron impedir la aprobacin de una nueva ley, su presin

logr que se modifiquen ciertas disposiciones del proyecto que han tenido un
impacto importante en la implantacin y funcionamiento de las reformas
aprobadas. La Justicia Especializada en el CNA La reforma introducida por el
CNA en lo referente a la justicia especializada es total, modificando tres
aspectos sustanciales de la misma, dependencia, composicin y competencia.
Esta es la ms importante transformacin institucional referida a la infancia y su
atencin en los ltimos 60 aos, ya que reorganiza de manera total la
institucionalidad pblica encargada de proteger y garantizar sus derechos. Una
primera consideracin, que nos permite entender su nuevo rol, es que la
justicia especializada forma parte del sistema nacional descentralizado de
proteccin integral de la niez y adolescencia (en adelante SNDPINA), al que
se lo define en la ley como el... conjunto articulado y coordinado de
organismos, entidades y servicios, pblicos y privados, que definen, ejecutan;
controlan y evalan las polticas, planes, programas y acciones, con el
propsito de garantizar la proteccin integral de la niez y adolescencia; define
medidas, procedimientos; sanciones y recursos, en todos los mbitos, para
asegurar la vigencia, ejercicio, exigibilidad y restitucin de los derechos de los
nios, nias y adolescentes 16 En el SNDPINA, la justicia especializa da es
uno los organismos de proteccin, defensa y exigibilidad de derechos 7(al igual
que las juntas cantonales de proteccin de derechos, la Defensora del Pueblo,
las defensoras comunitarias y la polica especializada) 8,por tanto cumple un
rol especfico que no incluye el desarrollo de medidas de proteccin o la
determinacin de polticas pblicas, superando de esta manera la visin, que
se tena de los tribunales de menores, como responsables de solucionar
problemas de naturaleza social, los que requieren de acciones especficas a
cargo de la Funcin Ejecutiva. Esta idea de que la justicia no tiene
responsabilidad en la solucin de problemas sociales necesita ser matizada.
Los jueces contribuyen a la proteccin y garanta de derechos, pero no pueden
solucionar con su accionar las violaciones a los derechos derivadas de la
ausencia de polticas pblicas o de la ineficiencia en estas polticas. Las
decisiones de los jueces se dirigen a que otros actores, individua les e
institucionales, acten o se abstengan de hacerlo. El rol asignado a la
administracin de justicia, en una sociedad democrtica, tiene que ver con la
solucin de conflictos entre particulares, o entre estos y el estado, conflictos
que pueden surgir, ya sea de acciones abusivas o violado- U5F hLcn kCA LA
NUEVA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN EL CDIGO DE LA NIEZ Y
ADOLESCENCIA 9 ras de derechos o de omisiones en el cumplimiento de sus
funciones. El CNA dispone que la justicia especializada es competente para
el... conocimiento y resolucin de los asuntos relacionados con la proteccin
de los derechos y garantas de nios, nias y adolescentes reglados (en el)
CNA 19. La competencia de los jueces de niez y adolescencia cubre dos
mbitos: a) proteccin y garanta de derechos; y, b) juzgamiento de
adolescentes acusados de delitos. Esta divisin la hacemos en funcin de la
situacin que se encuentran los nios, nias y adolescentes en relacin a sus
derechos o a los derechos de terceros. En el caso de proteccin y garanta de
derechos la situacin que acciona el funcionamiento del sistema es que el nio,
nia o adolescente se encuentra en una situacin de violacin o amenaza de

violacin a sus derechos, es decir tiene la calidad de vctima (o al menos de

supuesta vctima), sea de un derecho individual o un colectivo o difuso. En el
caso de los adolescentes acusados de infracciones ellos se encuentran ante el
sistema porque se alega que su comportamiento es ilcito en trminos de una
norma de naturaleza penal, y por tanto se considera que se ha causado un
dao a terceros o al Estado, es decir en este caso el adolescente
eventualmente puede ser un victimario.) Proteccin y garanta de derechos En
al mbito de proteccin y garanta de derechos tambin podemos diferenciar
dos grandes reas d accin de los jueces de la niez y adolescencia, la primera
ligada a las relaciones de familia, y por tanto al derecho de familia; y, la ligada a
los derechos de los nios, nias y adolescentes. Hacemos esta diferenciacin
por considerar que los te mas de familia son parte de una serie de materias en
las que se privilegia las relaciones paterno-filiales, y en general aunque en
algunos casos se dirigen a proteger otros derechos (por ejemplo la declaracin
judicial de paternidad o maternidad protege el derecho a la identidad, la
suspensin o privacin de la patria potestad puede derivarse de violaciones al
derecho a la integridad, etc.), el ncleo central es asegurar las relaciones
familiares o el cumplimiento de los derechos y obligaciones que nacen de esta
relacin. Derecho de Familia Estas materias de competencia de los jueces se
encuentran el contenidas Libro Segundo esencialmente, del Cdigo pero de la
no Niez exclusivamente 20, y Adolescencia, nos referimos a: patria potestad,
decisiones sobre su ejercicio, suspensin, limitacin privacin o perdida,
autorizaciones de salida del pas, declaracin de adaptabilidad tutela; tenencia,
derecho de visitas; derecho de alimentos, derecho a la mujer embarazada a
alimentos; declaracin de maternidad o paternidad 2l;y, adopcin. En algunos
de estos temas se mantiene una doble jurisdiccin, ya que los jueces de lo civil
22 son competentes para conocer varias de estas materias, por ejemplo
tutelas, declaracin judicial de paternidad y maternidad, maternidad disputada,
tenencia y alimentos (dentro de los juicios de divorcio), etc. b) Proteccin y
garanta de derechos - Los jueces de la niez y adolescencia son competentes
para resolver sobre medidas administrativas de proteccin de derechos
23,apelacin e incumplimiento de las medidas administrativas resueltas por las
Juntas Cantonales de Proteccin de Derechos; y, tienen competencia exclusiva
para resolver sobre las medidas judiciales de proteccin de derechos que son
el acogimiento familiar e institucional (otra medida de esta naturaleza es la
adopcin que se encuentra contenida en el Libro Segundo); Accin Judicial de
Proteccin de Derechos. Los jueces de la niez tambin son competentes para:
conocer de las infracciones a los derechos, y la aplicacin de multas, a los
miembros de los concejos cantonales de derechos y de las juntas cantonales
de proteccin de derechos de su respectiva jurisdiccin; para ordenar
investigaciones por parte de la polica o de la oficina tcnica de la niez y
adolescencia- orientadas a ubicar a los nios, nias y adolescentes privados de
su medio familiar, presunta mente perdidos, desaparecidos o plagiados; e,
identificar y ubicar los lugares de residencia del padre, la madre o parientes
desaparecidos del nio, nia o adolescente; resolver la reinsercin del nio,
nia o adolescente en su familia; autorizar la divulgacin de informacin
reservada sobre el nio, nia o adolescente; y, ordenar allanamientos de los

lugares donde se sospeche la existencia de una violacin a los derechos.

Juzgamiento de adolescentes acusados de delitos El artculo 262 establece
que, dentro de sus respectivas circunscripciones territoriales, el conocimiento y
resolucin de los asuntos relacionados con la responsabilidad del adolescente
infractor le corresponde a los jueces de la niez y adolescencia, lo que incluye:
decretar medidas cautelares de orden personal y patrimonial; determinacin de
responsabilidad civil derivada de los delitos; promover, aprobar y resolver los
acuerdos conciliatorios; proponer y aprobar la suspensin del proceso a
prueba; conceder la re misin; aprobar el juzgamiento de los adolescentes
cuando considere que existe mritos suficientes en la instruccin del
Procurador de Adolescentes y, juzgar a los adolescentes acusados de delitos y
contravenciones, adems, de ser el competente para imponer, controlar,
modificar o sustituir las medidas socio-educativas. Como veremos en las
conclusiones, el hecho de que el mismo juez sea el competente para conocer
la instruccin fiscal y resolver que existen mritos suficientes para que el
adolescente sea llamado a juicio, as como ser el que posteriormente juzgue al
adolescente llamado a juicio es una seria limitacin a la independencia del
juzgador, ya que es poco probable que un juez que consider que existan
mritos suficientes para llamar a juicio a un adolescente, posteriormente pueda
determinar su inocencia, la tendencia ser confirmar, mediante la posterior
determinacin de responsabilidad del adolescente, las razones de haber acepta
do el llamamiento a juicio solicitada por el Procurador de Adolescentes. 10 LA
NUEVA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN EL CDIGO DE LA NEZ Y
ADOLESCENCIA Composicin de la justicia especializada En trminos del
artculo 259 del Cdigo de la Niez y Adolescencia, el rgano principal de la
justicia especializa da son los juzgados, unipersonales de la niez y
adolescencia, pero deberamos aadir que forman parte las salas
correspondientes de las cortes superiores y la sala (o salas) competentes de la
Corte Suprema de Justicia, ya que como establece la ley es posible apelar de
las decisiones de los jueces o casar ciertas sentencias o autos ante la Corte
Suprema de Justicia. En primera instancia la competencia tanto para
proteccin, como para juzgamiento de adolescentes acusados de delitos, les
corresponde a los jueces de niez y adolescencia, los que por decisin del
Consejo Nacional de la Judicatura tienen competencia cantonal. De acuerdo al
artculo 261, del Cdigo de la Niez y Adolescencia, en los cantones donde no
existen jueces de la niez el competente para resolver sobre la responsabilidad
del adolescente infractor son los jueces penales. En los temas de proteccin el
Consejo Nacional de la Judicatura aplicando las transitorias Segunda y
Sptima del Cdigo de la Niez y Adolescencia resolvi que en aquellos
cantones donde no existan jueces de la niez la competencia para conocer los
asuntos que les corresponda pasar a los jueces de lo civil (excepcin de los
temas de responsabilidad penal) 24. Como rgano auxiliar de la Administracin
de Justicia, el Cdigo estableci que en cada distrito judicial debe funcionar
una Oficina Tcnica 25, que se integra por mdicos, psiclogos, trabajadores
sociales y ms profesionales especializados en el trabajo con la niez y
adolescencia. Esta oficina tiene a su cargo la prctica de los exmenes
tcnicos que ordenen los Jueces de Niez y Adolescencia. El Cdigo a estos

informes les da el mismo valor de un informe pericial, por lo que puede ser
impugnado, revisado, etc. Los integrantes de esta Oficina, de acuerdo a la ley,
deben ser seleccionados mediante concurso de oposicin y merecimientos y
estn sujetos a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa de acuerdo al
artculo 260 del Cdigo de la En Niez materia y Adolescencia 26. de
responsabilidad penal juvenil se estable ce la existencia de Procuradores de
Adolescentes Infracto res 27 quienes son competentes para llevar adelante la
instruccin de los procesos en que aparezca comprometida la responsabilidad
de un adolescente, en especial tienen a su cargo: dirigir la instruccin fiscal
contando con el adolescente; decidir si se justifica el ejercicio de la accin
penal segn el mrito de su investigacin; procurar la conciliacin y decidir la
remisin o proponer formas anticipadas de terminacin del proceso en los
casos en que procedan; brin dar proteccin a las vctimas, testigos y peritos del
proceso; y, dirigir la investigacin de la polica especializada en los casos que
instruye. Estos procuradores son nombrados por el Ministerio Fiscal, previo
concurso de mritos y oposicin, quienes, adems de cumplir con los requisitos
establecidos en la ley para los fiscales, deben demostrar que se han
especializado o capacitado en los temas relativos a los derechos de la niez y
adolescencia. Se establece la existencia de defensores pblicos especializados
de Niez y Adolescencia, quienes deben ejercer la defensa legal del
adolescente en todas las etapas del pro ceso referido a la determinacin de
responsabilidad penal juvenil, pero estos defensores son dependientes de la
Defensora Pblica Nacional 28. La competencia en segunda instancia le
corresponde a las salas especializadas de las cortes superiores, de acuerdo a
la Resolucin del Consejo Nacional de la Judicatura publicado en el RO. 188
de 13 de octubre del 2003. Adems, el Cdigo de la Niez y Adolescencia
admite la casacin contra el auto resolutorio de segunda instancia, pero esta
debe ser hecha por las causales, con las formalidades y el trmite
contemplados en la Ley de Casacin 29, por tanto este recurso nicamente
procede, de acuerdo al artculo 2 de la Ley de Casacin, .Contra las
sentencias y autos que pongan fin a los procesos de conocimiento, dictados
por las cortes superiores, por los tribunales distritales de lo fiscal y de lo
contencioso administrativo (el subrayado es nuestro). En nuestra opinin, con
estos requisitos, cuatro son los temas susceptibles de casacin: la declaratoria
de adaptabilidad, declaracin judicial de paternidad derivada del juicio de
alimentos, la sentencia de adopcin y la declaracin de responsabilidad penal
derivada del juzgamiento de responsabilidad penal de acuerdo al Libro IV
(obviamente esto es de competencia de las salas de lo penal de la Corte
Suprema). Para la sustanciacin de este recurso son competentes las salas
especializadas de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto la Resolucin 28403 de la Primera Sala de lo Ci vil y Mercantil de la Corte Suprema de Justicia
luego de realizar varias consideraciones sobre la naturaleza social de los
asuntos que involucran a los nios, nias y adolescentes y citando el artculo 7
del Cdigo Civil y doctrina nacional y extranjera concluye, en un caso de rebaja
de la pensin alimenticia, que ... al haber perdido competencia para conocer
los asuntos puntualizados en el artculo 271 del Cdigo de la Niez y
Adolescencia SE INHIBE DE CONOCER LA PRESENTE CAUSA

disponindose se remita el proceso a la Oficiala Mayor para que sea sortea da

entre las Salas especializadas de lo Laboral y Social de esta Corte Suprema
(resaltado en el original). El fallo tiene consideraciones muy importantes que
ameritan un anlisis ms profundo, pero respecto a las de lo Civil tiene algunas
implicaciones no contempladas. Una de ellas es la posible prdida de
competencia de estas salas para tratar los temas derivados de las acciones del
estado civil en los que estn involucrados a nios, nias y adolescentes, por
ejemplo en los casos de declaracin judicial de paternidad o de impugnacin de
paternidad (en las que la Primera Sala de lo Civil ha hecho importantes
contribuciones). Otro elemento que llama la atencin de la resolucin es la falta
de consideracin en la resolucin de la inaplicabilidad de la Casacin a un
incidente de aumento de la pensin de alimentos que no cumple con los
requisitos de la Ley de Casacin (el monto de la pensin puede ser revisa do
en cualquier momento si las circunstancias que llevaron a la determinacin del
monto cambian). E iJS*Q - BBLOTECA LA NUEVA ADMINISTRACIN DE
JUSTICIA EN El CODIGO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA 11 Principios en la
actuacin de la justicia especializada El Cdigo de la Niez y Adolescencia
establece una serie de principios especficos (estos adems de los contenidos
en la Constitucin y los instrumentos internacionales) que rigen la actuacin de
la administracin de justicia. El artculo 191 establece los siguientes principios,
generales, aplicables a los jueces y procuradores: legalidad, economa
procesal, motivacin de todo acto administrativo y jurisdiccional, eficiencia y
eficacia 30. En los artculos 256 y 257 se establecen los principios rectores
especficos que rigen la actuacin de la administracin de justicia
especializada: humanidad en la aplicacin del derecho, priorizacin de la
equidad por sobre la ritualidad del enjuiciamiento, legalidad, independencia,
gratuidad, moralidad, celeridad y eficiencia, inviolabilidad de la defensa,
contradiccin, impugnacin, inmediacin, el derecho a ser odo y las dems
garantas del debido pro ceso. Adems, de acuerdo a lo dispuesto en los
artculos 11y 258, en todo procedimiento, judicial o administrativo, el Juez o la
autoridad competente, debe velar porque se res pete el inters superior del
nio, nia o adolescente y se debe escuchar su opinin (artculo 60). El tema
de la eficiencia es asumida plenamente por Cdigo por lo que se establecen
varias normas dirigidas a asegurar un rpido despacho de las causas en los
que estn involucrados nios, nias y adolescentes, adems de estable
cesaciones por el retardo en las causas. A manera de ejemplo, para el proceso
contencioso tipo (el-procedimiento para todas las materias del Libro Segundo y
las medidas judiciales de proteccin) el Cdigo establece que en primera
instancia el procedimiento contencioso tipo no podr durar ms de cincuenta
das de trmino contados desde la citacin con la demanda en primera
instancia; ni ms de veinticinco das desde la recepcin del proceso, tanto en
segunda instancia como en el caso de casacin. Se establece, en el artculo
282, que en caso de incumplimiento de estos trminos, el Consejo Nacional de
la Judicatura sancionar al Juez y a cada uno de los Ministros Jueces de la
Sala correspondiente, con multa de veinte dlares por cada da hbil o fraccin
de da de retraso. Adicionalmente el artculo 254 se establece una multa de tres
dlares por cada da de retraso en el cumplimiento de los plazos de

sustanciacin de los otros procedimientos, es decir responsabilidad penal

juvenil, autorizacin de salida, in cumplimiento de medidas administrativas,
accin judicial de proteccin y conocimiento de medidas administrativas de
proteccin. Principio de Supletoriedad El artculo 3 establece el principio de
supletoriedad general formulado en los siguientes trminos: En lo no previsto
expresamente por este Cdigo se aplicarn las de ms normas del
ordenamiento jurdico interno, que no contradigan los principios que se
reconocen en este Cdigo y sean ms favorables para la vigencia de los
derechos de la niez y adolescencia. El artculos 283 establece una
supletoriedad especfica del Cdigo de Procedimiento Civil y a la Ley de
Casacin para el procedimiento contencioso general. Parecera tambin que en
el tema de responsabilidad penal juvenil el Cdigo de Procedimiento Penal es
la ley supletoria por la regla de supletoriedad general, adems de la referencia
contenida en el artculo 334 sobre las clases de accin existentes en sta
materia. El principio de interpretacin y aplicacin ms favorable de los
derechos Este principio se encuentra establecido en el artculo 18 de la
Constitucin y 14 del Cdigo de la Niez y Adolescencia, por este los
administradores de justicia y los miembros de las juntas locales no pueden
alegar falta o insuficiencia de ley o procedimiento para violar o desconocer
derechos o garantas reconocidos. Este principio se encuentra formulado en los
siguientes trminos en la Constitucin No podr alegarse falta de ley para
justificar la violacin o desconocimiento de los derechos establecidos en esta
Constitucin, para desechar la accin por esos hechos, o para negar el
reconocimiento detales derechos, en el Cdigo de la Niez y Adolescencia el
principio se encuentra formulado de la siguiente manera: Ninguna autoridad
judicial o administrativa podr invocar falta o insuficiencia de norma o
procedimiento expreso para justificar la violacin o desconocimiento de los
derechos de los nios, nias y adolescentes... A manera de conclusin Es
innegable el avance que supone el Cdigo de la Niez y Adolescencia en el
tema de la administracin de justicia, sin embargo una serie de decisiones
legislativas y administrativas, equivocadas en nuestra opinin, han genera do
una serie de problemas en la implantacin del nuevo sistema. La primera
equivocacin naci en el Congreso, espacio en el que por presin polticogremial resolvi que todas las personas que formaban parte del Servicio
Judicial de Menores pasen a la Funcin Judicial sin ninguna evaluacin. En
particular, y el de impacto ms grave, es que los presidentes de los tribunales
de menores se convirtieron en jueces de la niez y adolescencia; los vocales
mdicos y educadores, as como las trabajadoras sociales, pasaron a formar
parte de las Oficinas Tcnicas. En el caso de los miembros abogados de las
cortes distritales, la transitoria primera del Cdigo orden su paso a la Funcin
Judicial, pero no estableci en que funciones, sin embargo el Consejo Nacional
de la Judicatura, median te resolucin, los ubic como magistrados de las
respectivas cortes superiores (Quito, Guayaquil, Cuenca). Decimos que esta es
una equivocacin, ya que al mar gen de ciertos casos individuales y por tanto
especficos, los operadores del antiguo sistema tenan resistencias ideo lgicas
al nuevo Cdigo de la Niez y a los principios que propugna, especialmente los
vinculados a la doctrina de la proteccin integral, lo que les ha hecho aplicar de

manera equivocada preceptos de la Ley, o tener una actitud abiertamente hostil

a la legislacin vigente. LA NUEVA ADMINISTRACIN DE JUEVCIA EN EL
CDIGO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA Adicioflalm1te, estos funcionarios
no fueron adecuada mente capacitados en los contenidos sustitivos de la
nueva legislacin y no recibieron ninguna capacitacin en las habilidades
requeridas a partir de los nuevos procedimientos, especialmente en lo referido
al manejo de la oralidad, lo que ha hecho, sumado a problemas normativos y
de infraestructura que los plazos procesales no se cumplan y que existan
inconvenientes serios en la administracin de justicia En los problemas
normativos debemos referirnos a su vez a dos aspectos, el primero los vacos
en la ley, el segundo la supletoriedad del Cdigo de Procedimiento Civil. En
cuanto a los vacos legales, estos se provocaron en el afn del Congreso
Nacional de reducir el nmero de artculos de la Ley, y ciertas incomprensiones
sobre la misma, llevaron a que se elimine textos fundamentales en materia
procesal lo que dio por resultado una dependencia mayor a otras normas
jurdicas, no siempre compatibles con el Cdigo. Esto da paso al segundo
problema, la necesidad de usar el Cdigo de Procedimiento Civil Como norma
supletoria, ya que esta Ley est escrita y pensada para otro procedimiento,
favoreciendo las formalidades por sobre las necesidades de garantizar la
justicia, ya que permite una serie de dilaciones, siendo un instrumento
favorable a los miembros de la profesin jurdica que consideran que la tarea
principal de un abogado que cree que su cliente tiene la posibilidad de perder
un juicio es demorar el proceso hasta el cansancio o intentar, a las puertas de
su terminacin, el encontrar una forma de que se dicte la nulidad del mismo,
por omisiones que se provocaron al inicio, contando con alguna ayuda de
funcionarios judiciales prestos a garantizar la formalidad del sistema ms que
la justicia. En cuanto a la infraestructura, muchos de los jueces de niez y
adolescencia siguen funcionando en los mismos lo cales, y con los mismos
recursos, que tenan cuando eran tribunales de menores, por tanto en
condiciones y con equipos inadecuados para las nuevas tareas asignadas, sin
embargo consideramos que esta no es la razn principal para su mal
funcionamiento. Una decisin acertada del Consejo de la Judicatura fue el
determinar que los jueces de la niez tengan competen ci cantonal, y que en
los Cantones que no existan estos, la competencia de las materias de
proteccin la tendrn los jueces de lo civil. Esto ha permitido que por primera
vez desde el ao 1938 exista una posibilidad de un mayor acceso a la justicia
en esta materia, ya que (hasta el 2003) existan solamente 31 tribunales de
menores concentrados en 20 ciudades del pas. De hecho, una vez que se dio
el paso de los tribunales de menores a la Funcin Judicial se han creado varios
juzgados especializados. En lo que se refiere a responsabilidad penal juvenil
consideramos que existe un problema muy serio del diseo legal, ya que el
Cdigo establece que es el mismo juez que Conoce la peticin de llamado a
juicio por parte del Procurador de Adolescentes (instruccin acusatoria), es
posteriormente el competente para el juzgamiento del adolescente. Creemos
que el contacto del juez con el caso, al conocer y resolver sobre la instruccin
del Procurador, le ha ce perder imparcialidad para conocer el mismo, como se
dijo antes es muy poco probable que un juez que acept las razones del

procurador para llamar a juicio a un adolescente es posteriormente lo absuelva

en el juicio. Lo ms conveniente sera que se d una competencia cruzada, es
decir en los lugares donde existe ms de un juez de la niez, sea jue ces
distintos los que conozcan de la instruccin fiscal y posteriormente juzguen al
adolescente; y en los lugares dnde hay un solo juez de la niez, sea el juez
penal el que conozca en la fase de instruccin el caso. Otro tema en lo que se
refiere a la responsabilidad penal juvenil es el de los Procuradores de
Adolescentes que han sido creados en un nmero muy limitado, diez y seis,
adems, a pesar de que cumplen tareas similares a los fis cales reciben
salarios menores, a lo que debemos sumar el eufemismo de llamarlos
procuradores de adolescentes a un fiscal especializado. Para terminar nos
parece, que a pesar de los problemas sealados, este es el cambio ms
significativo en el tema en los ltimos aos, adems de ser la primera ley que
da efectividad al principio de unidad jurisdiccional y a la disposicin sobre la
oralidad de los procesos, para que la transformacin tenga un impacto real en
el mejoramiento de la proteccin judicial a los derechos es necesario que se
tomen una serie de correctivos que incluyen, entre otras, reformas legales,
asignacin de recursos suficientes, capacitacin, etc., ya que una reforma de la
complejidad de la introducida no puede funcionar si los responsables de las
instituciones a cargo no asumen plenamente las exigencias que las mismas
plantean. En nuestra opinin la accin inmediata que debera desarrollar el
Consejo Nacional de la Judicatura es someter a todos los jueces y funcionarios
de los juzgados de la niez y adolescencia (as como a los ex integrantes de
las cortes distritales de menores) a una rigurosa y permanente evaluacin, la
que debera permitir en un primer momento el desarrollo de intensivos
programas de capacitacin, y en una segunda instancia, la separacin de
aquellos funcionarios que demuestren no ser competentes para esta importante
responsabilidad.