A participao popular na administrao

pblica
Audincias pblicas na elaborao e discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos dos
municpios
Gilberto Nardi Fonseca

Sumrio
Apresentao. 1. Do Estado. 1.1. A origem
do Estado 1.2. O Estado moderno. 1.3. Estado
democrtico de direito. 2. Do direito de participao. 2.1. Conceito de participao popular
na administrao pblica. 2.2. A participao
popular como princpio constitucional. 2.3. A
democracia participativa. 2.4. Previses constitucionais de participao popular. 2.5. A participao popular e a gesto democrtica dos
municpios. 3. Audincia pblica. 3.1. Conceito. 3.2. A audincia pblica como instrumento
de participao popular. 3.3. As audincias pblicas previstas no art. 48, pargrafo nico, da
lei complementar 101/00 e no art. 44 da lei
10.257/01. 4. Concluses.

Apresentao

Gilberto Nardi Fonseca advogado no Estado do Paran, especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar de Curitiba, consultor de municpios e professor da FAEL Faculdade Educacional da Lapa.
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003

Duas leis recentes Responsabilidade

Fiscal e Estatuto da Cidade trouxeram uma
novidade para os entes federados, notadamente para os municpios: a necessidade de
realizarem audincias e consultas pblicas
para a elaborao e discusso dos planos,
lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
A novidade fica por conta da positivao de uma das modalidades de participao do cidado na vida administrativa das
cidades, porque, como tentaremos demonstrar a seguir, a participao popular na administrao pblica direito constitucional
dos brasileiros.
Essa nova realidade que comea a ser
desenhada poder transformar-se em im291

portante instrumento de controle da atividade administrativa, contribuindo para a

conquista de administraes voltadas exclusivamente para o atendimento do interesse pblico.
Para melhor compreenso da importncia desses mecanismos de participao popular, achamos necessrio um estudo, mesmo que superficial, da questo do Estado
propriamente dito, especialmente dos princpios constitucionais do estado de direito
democrtico, da soberania popular e da participao popular.
Fizemos tambm algumas referncias
sobre democracia participativa, previses
constitucionais de participao popular e
especialmente a democratizao dos processos de elaborao e discusso do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias
e do Oramento Anual, que consideramos
poderosos instrumentos de controle e fiscalizao das administraes municipais.
Essa forma moderna e democrtica de
administrar os municpios, em que a populao compartilha com os agentes polticos
a gesto da coisa pblica, poder garantir
comunidades cada vez mais solidrias e
participativas, com governos comprometidos com a moralidade administrativa e com
o bem-estar geral da populao, o que, alis, seria to-somente o mnimo a se esperar
do poder pblico, no fssemos aprendizes
de democratas e de cidados.
Somos conscientes das limitaes do presente trabalho, mas esperamos to-somente
contribuir para o debate sobre a participao popular na Administrao Pblica, porque a consideramos requisito essencial de
qualquer governo que se pretenda minimamente democrtico, transparente e eficiente.

1. Do Estado
1.1. A origem do Estado
A questo da origem do Estado controversa. Vrias so as teorias que tentam explicar o seu surgimento.
292

No pretendemos aqui estabelecer se a

origem do Estado, especialmente com esse
nome, sempre existiu ou se um acontecimento histrico prprio da evoluo da espcie humana, ou, ainda, se surgiu a partir
de um determinado grau de desenvolvimento econmico, ligado diviso da sociedade em classes.
De todo modo, no seria possvel falarmos dos princpios constitucionais do Estado Democrtico, do Estado de Direito e da
Participao Popular, sem antes fazermos
uma pequena retrospectiva acerca do surgimento do Estado, ou pelo menos do termo
Estado, e das funes que hoje reconhecemos nele, apesar de os neoliberais pretenderem a sua quase completa extino.
Ao nos apresentar o conceito clssico de
Estado, em que esto presentes seus trs elementos constitutivos, poder poltico, povo e
territrio, De Plcido e SILVA (1998, p. 321)
afirma que Estado, no sentido do Direito
Pblico, segundo conceito dado pelos juristas, o agrupamento de indivduos, estabelecidos ou fixados em um territrio determinado e submetidos autoridade de um poder
pblico soberano, que lhes d autoridade orgnica. a expresso jurdica mais perfeita da
sociedade, mostrando-se tambm a organizao poltica de uma nao, ou de um
povo [grifamos].
Para alguns historiadores, que se aliam
mais antiga e comum interpretao do
nascimento do Estado, a sua origem marca
o incio da era moderna, representando o
ponto de passagem da idade primitiva, gradativamente diferenciada em selvagem e
brbara, idade civil, onde civil est ao
mesmo tempo para cidado e civilizado
(BOBBIO, 1999, p. 73).
De todo modo, a complexidade desse
tema deveras instigadora, vejamos por
exemplo os morros do Rio de Janeiro, onde
h territrio, populao e poder local (os trs
elementos constitutivos), dominados por
traficantes, onde imperam leis e moeda prprias, e a imprensa e at rgos oficiais necessitam de autorizao dos chefes do trfiRevista de Informao Legislativa

co para poderem ali adentrar (autorizao e

segurana necessrias para a gravao do
clipe do Michael Jackson e para os oficiais
de justia darem cumprimento a mandados
judiciais). So, na verdade, Estados dentro
do Estado Brasileiro.
1.2. O Estado moderno
Foi MAQUIAVEL (1997, p. 37) quem iniciou as reflexes sobre o Estado moderno e
tambm o uso do termo, todos os Estados,
todos os domnios que tiveram e tm imprio sobre os homens, foram e so ou repblicas ou principados [ grifamos].
O Estado moderno comeou a nascer no
sculo XV na Frana, Inglaterra e Espanha,
considerando-se como Estado moderno
aquele unitrio e independente de outros
poderes, seja das divindades, como eram os
antigos Estados gregos e romanos, ou do
senhor feudal, como eram os Estados medievais.
Mas foi no ano de 1531, com a rebelio
da Inglaterra de Henrique VIII contra o poder do papa e a separao da igreja catlica,
que teve incio a sua absoluta autonomia e
soberania em relao a outras autoridades
que no o seu chefe.
Contudo, sua consolidao s se inicia
no final do sculo XVII, com a revoluo da
burguesia inglesa, que, movida pela necessidade de implantao do modo de produo capitalista e o estabelecimento da propriedade privada, aliada limitao do poder monrquico estabelecida pelo Bill of
Rights (declarao de direitos 1689), implanta o parlamentarismo, que vai-lhe garantir o aparato jurdico necessrio para a
sua permanncia no poder.
No entanto, a efetivao do Estado moderno com as caractersticas atuais s vem
a ocorrer com a Revoluo Francesa, que,
unindo a burguesia, os trabalhadores urbanos e os camponeses, rompe com o velho
regime desptico de favorecimento ao clero
e nobreza.
No dizer de Paulo BONAVIDES (1961,
p. 5), o primeiro Estado jurdico, guardio
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das liberdades individuais, alcanou a sua

experimentao histrica na Revoluo
Francesa, exatamente porque foi com ela
que nasceu o que conhecemos hoje por Estado Democrtico de Direito.
Apesar de existirem vrias correntes de
pensamento tentando explicar a origem do
Estado, achamos importante, para nos situarmos no grande debate mundial acerca do
papel que ele deve desempenhar nos dias
atuais, apresentar, mesmo que superficialmente, as duas mais importantes, ou pelo
menos as duas mais debatidas:
1 A marxista, que considera ser o Estado o resultado de um processo pelo qual a
classe economicamente mais forte afirma o
seu poder sobre toda a sociedade, estabelecendo esse poder inclusive juridicamente,
como conseqncia da diviso da sociedade em classes.
Luciano GRUPPI (1980, p. 30), analisando a origem do Estado segundo Friedrich
Engels, sustenta que ele escreveu sua teoria
baseando-se em anotaes de Marx, e que
houve sociedades que prescindiram do Estado, que no tiveram nem idia de Estado e
poder Estatal:
O Estado torna-se uma necessidade a partir de determinado grau de
desenvolvimento econmico, que
necessariamente ligado diviso da
sociedade em classes. O Estado justamente uma conseqncia dessa diviso, ele comea a nascer quando
surgem as classes e, com elas, a luta
de classe.
Tudo comea quando se diferencia a posio dos homens nas relaes
de produo. Por um lado temos os
escravos, pelo outro, o proprietrio de
escravos; de uma parte o proprietrio
da terra, de outra, os que nela trabalham, subjugados pelo proprietrio.
Quando se produzem essas diferenciaes nas relaes de produo, determinando a formao de classes sociais e, por conseguinte, a luta de classes, surge a necessidade do Estado: a
293

classe que detm a propriedade dos

principais meios de produo deve
institucionalizar sua dominao poltica, com estruturas jurdicas, com
tribunais, com foras repressivas, etc.
2 - A liberal clssica, que defende o surgimento do Estado como sendo uma longa
histria de integraes e conquistas, organizando-se para a independncia do territrio, tendo Miguel REALE (1973, p. 37, 39),
ao discorrer sobre ela, sustentado que:
Analisando a formao histrica
do Estado, e especialmente do Estado
Moderno, verificamos que ela o resultado de um longo e complexo processo de integrao e discriminao,
no qual interfere uma srie de fatores.
Compreende-se, pois, o erro das teorias simplistas que tentam reduzir a
multiplicidade dos fatores a um s,
quer geogrfico, quer tnico, quer militar, quer econmico, quer pessoal
pela ao criadora dos heris ou
super-homens...
A histria do Estado Moderno ,
de maneira particular, uma histria
de integraes crescentes, de progressivas redues unidade. Verifica-se
essa integrao em mltiplos sentidos
que a anlise minuciosa a muito custo consegue individualizar. Surge,
historicamente, pelo alargamento dos
domnios das monarquias absolutas,
atravs das guerras interminveis, de
atos felizes de diplomacia, de casamentos e laos de parentesco, de compras, cesses e trocas de territrios, de
golpes de audcia de polticos e de frios clculos de mercadores....
Independentemente de como se considera ter o Estado surgido na vida das pessoas,
o fato que hoje h um debate global no
sentido de se redefinir o seu papel, com importantes transformaes naquilo que se
poderia denominar funo precpua, em
que se opem tambm, no por acaso, duas
teorias: a neoliberal, defendendo o Estado
Mnimo1, em que o mercado regularia a si
294

prprio, bem como o corao, a mente e a

alma do ser humano, e uma outra, que poderamos cham-la de neo-social 2, que
defende uma presena expressiva do Estado na vida nacional, especialmente para
tornar as relaes humanas menos injustas,
restabelecendo o princpio da igualdade e
atuando para o desenvolvimento econmico e a preservao da espcie humana.
Em cronologia histrica, acompanhamos
o pensamento de Paulo BONAVIDES (2001,
p. 20), que considera esse novo modelo de
Estado em gestao como sendo o Estado
da democracia participativa, que, implantado, contribuir para a libertao dos povos oprimidos pela ideologia neoliberal globalizante, assinalando que:
Compreendem em linha de sucesso histrica e de coexistncia, no
raro controversa e hostil, o Estado liberal, o Estado socialista, o Estado
social, e, de ltimo, na contemporaneidade da globalizao, dois outros
modelos desse Estado, a saber, o Estado neoliberal e o Estado neo-social
um reacionrio, outro progressista;
um j bastantemente formulado, outro apenas esboado; um positivado,
outro teorizado; um no Primeiro Mundo, outro na periferia.
A concepo de Estado e das suas funes que cada governante tenha determinante da sua conduta poltico-administrativa, especialmente quanto ao efetivo incremento da participao popular, tendo o cidado como co-gestor da coisa pblica e no
como um mero cliente. tambm determinante da orientao que imprime aos investimentos pblicos e a destinao que d ao
patrimnio pblico.
1.3. Estado democrtico de direito
A consolidao do que conhecemos hoje
por Estado democrtico de direito no foi
obra do acaso e nem da vontade de nenhum
governante; foi na verdade o produto de
uma histria de lutas da humanidade para
pr fim aos Estados absolutos, garantindo
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ao cidado mecanismos de defesa contra os

arbtrios do poder estatal.
A Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, no seu art. 1, estabelece os princpios fundamentais que constituem o Estado Brasileiro, que Democrtico e de Direito, consagrando os seguintes fundamentos
da Repblica: a soberania, a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo poltico.
O pargrafo nico do citado artigo determina a forma de legitimao desse Estado, que exclusivamente emanada do povo,
por meio de representantes ou diretamente.
Aqui est um dos pilares do princpio
da participao popular, pois, se a democracia direta no pode se sobrepor representativa, esta tambm no pode prevalecer
sobre aquela, portanto resta positivado o
direito de participao como princpio fundamental da Repblica.
No resta dvida de que se trata de uma
constituio principiolgica, em que a dignidade humana fundamento do Estado,
que de Direito, portanto submetido ao controle da legalidade; que Democrtico, portanto aberto participao dos seus cidados; e que se legitima exclusivamente por
intermdio do povo, ou seja, consagra a idia
da soberania popular.
H que se concluir, portanto, que o Estado brasileiro por definio constitucional
garante aos seus cidados o direito de participao, podendo-se afirmar que ele um
direito fundamental definido em normas
constitucionais que decorrem diretamente
do princpio do Estado de Direito e do princpio Democrtico (SCHIER, 2001, p. 21).
Concretiza, assim, o Estado Democrtico de
Direito, e, dada a sua natureza, submete-se
ao regime dos direitos fundamentais.
A prpria Constituio clara ao afirmar que os direitos e garantias nela expressos no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que o Brasil seja
parte3 [grifamos].
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Por tudo isso, a Constituio Federal, ao

afirmar no art. 1 caput que o Estado brasileiro adota o princpio do Estado Democrtico de Direito, e no pargrafo nico garantir a soberania popular como nico meio de
legitimao do poder, e ainda prever o seu
exerccio diretamente pelo povo, positivou entre os direitos e garantias fundamentais dos brasileiros o direito de o povo
participar diretamente da administrao
pblica.

2. Do direito de participao
2.1. Conceito de participao popular na
administrao pblica
No tarefa das mais fceis definir um
conceito de o que seja participao popular
na administrao pblica.
Todavia, neste trabalho, a participao
popular deve ser entendida como aquela
participao desinteressada do cidado,
tendo como objetivo nico e exclusivo a
melhoria das condies de vida da comunidade, ou seja, o direito de participao
poltica, de decidir junto, de compartilhar a
administrao, opinar sobre as prioridades e
fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos.
Ao nos referirmos participao desinteressada, estamos a falar do desinteresse
individual, seja econmico, seja de qualquer
outra espcie, pois evidente que sempre haver um interesse em disputa, mas o que
dever motivar a participao popular ser
sempre o interesse do bem comum, independentemente das paixes ou divergncias.
Seria mais ou menos a frmula para se
chegar ao que ROUSSEAU (2000, p. 48-54)
classificou como vontade geral, que no
se confunde com a vontade de todos, pois
aquela s leva em considerao o interesse
pblico e esta, o interesse privado. A vontade geral no a soma dos interesses particulares, mas sim o interesse comum, o
desejo coletivo de acertar, de melhorar a vida
da comunidade, enfim, participar da administrao pblica por meio da gesto com295

partilhada da funo administrativa para a

preservao do interesse pblico.
Por isso, no nos parece correto enquadrar, como participao popular na administrao, toda e qualquer forma de colaborao do particular, tal como a prestao de servios, seja como servidor, seja como concessionrio, ou ainda as atividades compulsrias
como o servio militar ou a justia eleitoral.
Trata-se da participao cidad, no sentido de compartilhar as decises polticas e
administrativas; o direito garantido pela
Constituio que o cidado tem de ser colhida a sua opinio; o direito de participar
da tomada de decises, sem vnculo jurdico com o poder pblico.
O direito de participao popular na
administrao uma conquista histrica da
humanidade, e ele no precisa necessariamente estar normatizado para que se realize; o que o impulsiona na verdade a tomada de conscincia pela populao de que o
poder pblico parte intrnseca da nossa
vida e no apenas instrumento de criao e
manuteno de privilgios para poucos.
Em resumo, a participao popular na
administrao pblica no pode ser analisada sem que se dimensione o grau de
desenvolvimento da democracia e da
conscincia de cidadania que cada indivduo detenha, frutos de uma interminvel caminhada em busca do bem comum,
com justia, igualdade e liberdade para
todos.
Ela antes de tudo uma questo poltica, pois depende do amadurecimento da
conscincia cidad e da vinculao do governante com os ideais democrticos e com
a transparncia na gesto da coisa pblica.
2.2. A participao popular como
princpio constitucional
Assim como a consagrao do Estado
democrtico de direito foi produto da luta
da humanidade para derrotar o absolutismo e implantar um modelo liberal de governo, a nossa Constituio de 1988 tambm
produto de uma intensa mobilizao popu296

lar contra o regime militar 4, iniciado nos

primeiros dias do golpe com a tentativa de
resistncia por alguns setores civis e militares, passando por mobilizaes estudantis,
resistncia armada por parcela da esquerda, e, ao final, pela oposio dos mais amplos setores democrticos do pas, que culminou com o movimento das Diretas-j
em 1984.
Toda essa mobilizao garantiu dois
anos depois a eleio de um Congresso Nacional com poderes constituintes, que elaborou a Constituio Cidad5, que no seu
prembulo esclarece que a Assemblia Nacional Constituinte estivera reunida para
instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais. E assim o fez, fundando
uma comunidade republicana de Estados,
Municpios e Distrito Federal, em que se
encontra positivado o princpio constitucional da participao popular.
H na constituio inmeras previses
de participao popular na administrao
pblica, as quais trataremos em item prprio, mas uma em especial nos parece ser o
fio condutor da assuno da participao
popular para a condio de princpio constitucional. o contido no pargrafo nico
do art. 1: Todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituio [grifamos].
Muito Bem. A forma de participao se
dar nos termos que a constituio dispuser, e ela o faz em diversos dispositivos, mas
o que nos interessa neste ponto no como
se d essa participao, isso trataremos mais
adiante; o que importa agora concluirmos
se a participao popular princpio ou no.
Estamos seguros de que sim, e no nos
parece questo que possa envolver grande
esforo interpretativo, pois a Constituio
anterior (EC 01/69), outorgada pelo regime
militar, no consagrava nem o princpio do
Estado de democrtico de direito, nem muito menos, o da participao popular, pois
mencionava apenas que ramos uma RepRevista de Informao Legislativa

blica representativa, e que o poder seria exercido em nome do povo6.

Apesar de no utilizar o termo participao, o pargrafo nico do artigo 1, da
Constituio atual, fala em democracia representativa e democracia direta; portanto,
a participao popular prpria do Estado
democrtico de direito ali estabelecido,
decorrncia natural desse modelo de Estado que consagra ainda, implcita ou explicitamente, outras normas de participao popular em diversos setores da vida pblica.
No bastasse isso, a previso est inserida no Ttulo I, Dos Princpios Fundamentais, no deixando nenhuma dvida sobre
a pretenso do constituinte originrio em
alar a participao popular na administrao pblica condio de princpio constitucional.
2.3. A democracia participativa
O termo democracia participativa, bem
como os conceitos formulados, relativamente recente, pois foi cunhado no sculo
XX, tendo surgido principalmente pelo desgaste da democracia representativa, que hoje
uma realidade no s no Brasil; basta vermos o exemplo da Argentina, com os agentes polticos praticamente sem poder sair s
ruas, tamanha a distncia existente entre as
suas prticas e o sentimento nacional.
Evidente que, por se travar no campo do
debate democrtico, as suas razes remontam necessariamente ao conceito de democracia direta clssica, praticada em Atenas
entre os sculos VI e IV a.C., mas o debate
entre os conceitos de democracia direta e
democracia representativa sempre existiu e
ainda no se pode d-lo por concludo.
No consideramos que seja correta uma
identificao simplista entre democracia
direta e democracia participativa, pois aquela s praticada hoje em alguns cantes da
Sua, e mesmo assim com muitas diferenas daquela praticada na Grcia antiga,
onde alguns cidados se reuniam em praa
pblica para discutir e deliberar sobre assuntos do Estado.
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003

Mas quem era considerado cidado apto

a participar das assemblias na Grcia antiga?
Apenas os homens livres com mais de
20 anos, portanto uma minoria de no mais
que 10% (dez por cento) da populao.
possvel classificar isso hoje de democracia?
Pensamos que no. Mas, de qualquer forma, o modelo que o fundamental, a sua
regulamentao por bvio h que ser outra,
consentnea com os tempos atuais.
A democracia participativa a que nos
referimos aquela decorrente do princpio
da participao popular estabelecido na
Constituio Federal, regulado em muitos
dos seus dispositivos e na legislao infraconstitucional.
perfeitamente possvel a conjugao
desses instrumentos de participao popular com a democracia representativa; um
falso dilema querer-se contrapor participao com representao, pois a democracia
participativa um tipo de democracia representativa em que se conjuga a possibilidade de participao direta nas decises, podendo haver gradaes, na medida em que h modelos que possibilitam
mais ou menos participao (MELO,
2001, p. 30).
Essa democracia participativa ser consolidada medida que os cidados utilizarem todas as possibilidades participativas
expressas no ordenamento jurdico, especialmente as regras constitucionais; mas, para
que se conquiste esse grau de participao,
muito ainda h que se caminhar no Brasil,
especialmente a compreenso do papel da
cidadania na vida democrtica, que depende fundamentalmente de uma educao de
qualidade.
S por meio dessa participao que a
sociedade garantir a materialidade do seu
direito de ser ouvida pelos governantes,
impondo-lhes o cumprimento do dever de
prestar contas das suas gestes.
Esse o caminho para a efetividade do
princpio da participao popular.
297

2.4. Previses constitucionais de

participao popular
A Constituio Federal, ao possibilitar a
participao do cidado em diversos momentos da vida administrativa do Estado,
mesmo mantendo o regime representativo,
instituiu a democracia participativa como
regra constitucional.
Ao afirmar que o povo exerce diretamente o poder nos termos da constituio,
no est ela contrapondo o exerccio representativo do poder com o exerccio direto,
mas sim entregando ao povo a possibilidade de se tornar membro efetivo do controle
social da administrao pblica, tal qual
explicita CARRION (1997, p. 83-84) ao afirmar que, quando se fala em controle social
da administrao pblica, procura-se sugerir a idia de um controle ao mesmo tempo
poltico e social. No apenas um controle
de legalidade, mas principalmente um controle de mrito, de eficcia, de convenincia
e de oportunidade do ato administrativo.
Ela traz inserto no seu art. 1 a garantia
da participao popular como princpio
constitucional e, em vrios outros dispositivos, disciplina e regula essa participao.
Vejamos:
No art. 5 (dos direitos e garantias fundamentais), o inciso XIV assegura a todos o
acesso informao; os incisos XXXIII e
XXXIV garantem o direito de receber informaes dos rgos pblicos e o direito de
petio, materializando o princpio da publicidade; garantem tambm os incisos LV e
LXIX o devido processo legal administrativo e o mandado de segurana contra ilegalidade ou abuso de poder de autoridade
pblica; o inciso LXXIII garante ainda o controle da conduta dos agentes pblicos pelo
cidado por meio da Ao Popular, e, para
completar, o 2 do mesmo artigo afirma
que, alm dessas garantias, no se exclui
nenhuma outra decorrente dos princpios
adotados pela carta, ou dos tratados internacionais em que o pas seja parte, abrindose portanto uma infinidade de oportunida298

des de participao popular na administrao pblica.

No art. 10, assegura a participao dos
trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso.
No art. 14, assegura a idia da soberania
popular e o voto direto e secreto de igual
valor para todos, prevendo ainda o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, instrumentos importantes da democracia participativa.
No mbito municipal, o art. 29, XII, garante participao no planejamento e o art.
31, 3, garante a ampla fiscalizao das
contas.
Ao disciplinar os princpios que regem
a administrao pblica, o Art. 37, 3, possibilita ainda a criao de outras formas de
participao do usurio na administrao
pblica.
H tambm a possibilidade da participao popular no processo legislativo. Nas
comisses internas, em audincias pblicas
previstas no art. 58, II e IV, para reclamaes contra atos das autoridades, bem como
a participao diretamente na produo de
leis, por meio da iniciativa popular prevista
no Art. 61, 2.
Possibilitando a atuao do cidado
como fiscalizador da conduta do administrador, prev o Art. 74, 2, a possibilidade
de denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da Unio.
Prev ainda a participao de cidados
no Conselho da Repblica, conforme disposto no Art. 89, VII, e a participao de entidades de representao de classe na escolha do quinto constitucional para integrantes dos Tribunais Regionais Federais, Tribunais Estaduais e do Distrito Federal, conforme disciplinado no Art. 94.
Disciplina tambm a participao popular na gesto da atividade de administrar,
tais como: dos produtores e trabalhadores
rurais no planejamento da poltica agrcola
(Art. 187); dos trabalhadores, empregadoRevista de Informao Legislativa

res e aposentados nas iniciativas relacionadas seguridade social (Art. 194, VII); da
comunidade em relao s aes e servios
de sade (198, III); da populao por meio
de organizaes representativas nas questes relacionadas Assistncia Social (Art.
204, II); a gesto democrtica do ensino pblico (206, VI); da colaborao da comunidade na proteo do patrimnio cultural
(Art. 216, 1); da coletividade na defesa e
preservao do meio ambiente (Art. 225); de
entidades no governamentais na proteo
assistncia integral sade da criana e
adolescente (Art. 227, 1) e das comunidades indgenas, inclusive nos lucros das atividades que aproveitem os recursos hdricos e minerais das suas terras (231, 3).
Apesar de usar do termo administrado preferimos cidado , a professora
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (2001, p.
506) consegue sintetizar magistralmente o
objetivo das previses de participao popular na conduo da administrao pblica, ao afirmar que todas estas possibilidades servem para demonstrar a presena
do princpio da participao do administrado na Administrao Pblica, dentro de
um objetivo maior de descentralizar as formas de sua atuao e de ampliar os instrumentos de controle.
de se notar, portanto, que o princpio
da participao popular est constitucionalizado no nosso pas, alm do que, evidentemente, as inmeras previses na legislao infraconstitucional, ficando o Ministrio Pblico como guardio destes direitos
(Art. 129, II, da CF), devendo tomar todas as
providncias necessrias para a sua efetivao.
2.5. A participao popular e a gesto
democrtica dos municpios
Ao afirmarmos que no h como confundir-se democracia participativa com o conceito clssico de democracia direta, quer dizer que aquela deve ser operacionalizada
por meio dos mecanismos de participao
previstos na legislao, todos derivados do
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003

princpio da participao popular garantido na Constituio, o que prprio do Estado democrtico. Isso no significa que o
povo estar reunindo-se todos os dias e todas as horas para deliberar assuntos da
administrao pblica, mas dever do administrador abrir canais de participao do
cidado nos assuntos administrativos,
transformando a previso legal em realidade ftica.
Alguns municpios adotam o que denominam oramento participativo, oramento popular, administrao comunitria, ou qualquer outro nome, mas com o
objetivo de democratizar o processo de elaborao das leis oramentrias, o que significa um passo importante para a materializao da participao popular na administrao pblica, mas no suficiente; preciso ampliar ainda mais, para no se ficar
adstrito a reivindicaes economicistas; a
populao tem que participar como co-gestora da administrao municipal, decidir
junto com os agentes polticos os destinos
da sua cidade.
no municpio que o cidado pode exercer plenamente a sua cidadania, pois os
outros entes federados, a Unio e o Estado,
so entidades abstratas para a populao,
esto muito distantes do seu dia-a-dia.
portanto, no seu local de moradia, que poder iniciar-se um grande processo de transformao, por meio da participao nas decises que lhe afetam diretamente e da fiscalizao das aes administrativas dos
governantes locais.
medida que avana e se consolida o
nvel de participao popular, aumenta o
grau de compreenso dos moradores acerca do funcionamento da mquina administrativa, elevando a sua conscincia cidad
e o seu compromisso com as causas coletivas, aquelas de interesse de toda a comunidade e no apenas com as aspiraes individuais ou de grupos.
, pois, dever do bom administrador dar
praticidade s garantias jurdicas de participao do cidado na vida administrativa
299

do seu governo, pois, se o princpio da legalidade dever do agente pblico, com muito
mais razo a sua observncia quando se trata do interesse pblico, e se este indisponvel, no est a deciso na esfera da discricionariedade do agente permitir ou no a participao, pois no se trata de uma faculdade, e sim de um dever.
A participao do cidado na Administrao do seu municpio a materializao
do princpio do Estado democrtico de direito.

3. Audincia pblica
3.1. Conceito
A democracia participativa brasileira,
garantida pelo princpio da participao
popular, prev variadas formas de atuao
do cidado na conduo poltica e administrativa do Estado.
Entre elas destacamos a audincia pblica, prevista constitucionalmente no mbito da participao legislativa e em diversas normas infraconstitucionais, notadamente nas recentes leis de Responsabilidade Fiscal e Estatuto da Cidade.
Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO
(2001, p. 204) conceitua o instituto como sendo:
Um processo administrativo de
participao aberto a indivduos e
grupos sociais determinados, visando o aperfeioamento da legitimidade das decises da Administrao
Pblica, criado por lei, que lhe preceitua a forma e a eficcia vinculatria,
pela qual os administrados exercem o
direito de expor tendncias, preferncias e opes que possam conduzir o
poder pblico a decises de maior aceitao consensual.
Seria dessa forma um instrumento para
o aperfeioamento da legitimidade, pois o
cidado estaria freqentemente opinando
como gostaria de ser governado, e obtendo
mais informaes sobre a conduta adminis300

trativa do agente pblico, ensejando, como

afirma Gustavo Henrique Justino de OLIVEIRA (1997, p. 277), uma maior publicidade e transparncia no que tange conduo dos assuntos que envolvem a coletividade, aplicao concreta do princpio da
publicidade, insculpido no Art. 37, caput,
da Lei Maior, ao que acrescentaramos,
como sendo uma das formas de materializao do princpio da participao popular na administrao pblica.
Audincia pblica um processo de participao aberto populao, para que possa ser consultada sobre assunto de seu interesse e que, participando ativamente da conduo dos assuntos pblicos, venha a compartilhar da administrao local com os
agentes pblicos.
Constitui-se em instrumento de legitimao das decises, por meio de um processo
democrtico real, em que constantemente a
comunidade se manifesta sobre a melhor
forma de ser administrada e controla a ao
dos governantes.
3.2. A audincia pblica como
instrumento de participao popular
Instituto de origem anglo-saxnica, esse
importante instrumento de participao e
controle popular da administrao relativamente recente no nosso ordenamento jurdico7.
Essa modalidade participativa possibilita ao cidado a obteno de informaes e
conhecimento das aes da administrao,
bem como a esta, a possibilidade de avaliar
a convenincia e intensidade das suas aes,
na medida que estar administrando de forma compartilhada. Ouvindo o cidado, a
possibilidade de errar diminui consideravelmente.
A audincia pblica uma forma de efetivao dos princpios do Estado democrtico, do Estado de direito e da participao
popular, colocada aqui como espcie do gnero participao popular; constitui-se em
importante vertente de prtica democrtica,
tomada em sua plena concepo doutrinRevista de Informao Legislativa

ria, que a possibilidade de acesso e exerccio do poder; isto o que acontece quando o cidado interage com a administrao.
O alargamento da participao e a vinculao das decises tomadas na audincia pblica so questes abertas, que dependero do grau de conscincia poltica da
comunidade envolvida e do comprometimento do agente poltico com o modelo de
gesto democrtica, pois no h nenhuma
previso legal que obrigue a sua vinculao.
No possvel sustentar a vinculao
do governante s decises tomadas na audincia pblica sem que haja previso legal; sem ela, no h como falar-se em efeito
vinculante, pois o administrador recebe comandos da sociedade por meio da lei e dos
princpios gerais da administrao pblica, e no diretamente de assemblias populares, como na ecclesia da antigidade clssica (cf. PEREIRA JUNIOR, 1995, p. 248),
mas, mesmo assim, h o dever de o administrador ouvir a sociedade.
Todavia, por evidente que, com a implantao desse mecanismo de participao
popular na administrao, os agentes polticos, se no legal, pelo menos moralmente
passam a se sentir vinculados s decises
ali tomadas.
O que certo que h um direito subjetivo da populao em ser ouvida8, e nesse ponto a audincia pblica poder
transformar-se em eficaz instrumento de
participao popular disposio do cidado.
A audincia pblica se constitui em importante meio de obteno de informaes,
que capacitam o cidado para uma participao de resultados, seja por meio da legitimao dos atos compartilhados com a administrao, seja por meio de uma constante negociao democrtica, ou mesmo da
sua invalidao por meio do controle jurisdicional, instrumentalizando o Ministrio
Pblico para o efetivo exerccio da sua funo de guardio dos direitos.
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003

3.3. As audincias pblicas previstas no art.

48, pargrafo nico, da lei complementar
101/00 e no art. 44 da lei 10.257/01
J em 1789 era reconhecido o direito da
sociedade em receber prestao das contas
dos agentes pblicos, estando expressamente no art. XV da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado que a sociedade tem
o direito de exigir contas a qualquer agente
pblico da sua administrao (cf. ALTAVILA, 1964, p. 218).
Essas duas recentes leis trazem previso
expressa para a realizao de audincias
pblicas nos processos de elaborao e discusso dos Planos, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei do Oramento Anual9,
sendo que o Estatuto da Cidade ainda mais
claro, pois prev a sua obrigatoriedade para
aprovao dos projetos dessas leis pelo poder legislativo10.
Estamos aqui diante da aplicao prtica no mbito municipal do princpio constitucional da participao popular.
Pela lei complementar 101/00 Art. 48,
pargrafo nico , o poder executivo, alm
do dever de incentivar a participao popular, tem que ouvir a populao no processo
de elaborao daquelas leis ali especificadas, o que significa dizer que, antes do envio do projeto de lei para o legislativo, h
necessidade de audincia pblica para que
a sociedade seja ouvida, porque a transparncia e o controle popular na gesto fiscal
norma de carter obrigatrio.
No estar o poder executivo juridicamente vinculado s decises da audincia
pblica quando no haja previso legal,
mas o estar moralmente, se agir de boa-f e
tiver compromisso com uma gesto democrtica e transparente no seu municpio. De
todo modo, o poder executivo tem que debater com a comunidade a fixao das prioridades e a totalidade do oramento, pois a
sociedade tem o direito transparncia.
Assim tambm, depois de enviados os
projetos de lei ao poder legislativo, novamente a sociedade tem que ser chamada a
301

participar, desta vez no mbito deste poder,

para debater com o parlamentar sobre como
ele votar, se do modo decidido pela comunidade, ou conforme os seus interesses polticos e pessoais.
Na lei 10.257/01 Art. 44 , a exigncia
se repete, com a diferena de que a obrigatoriedade de ouvir a comunidade expressa,
transformando-se em condio de validade
para a aprovao das referidas leis pela
Cmara Municipal.
No foi por mera formalidade que o legislador inseriu a realizao de audincia
pblica no captulo que trata da transparncia na Lei de responsabilidade fiscal e
no de gesto democrtica da cidade, na lei
10.257/01, mas sim porque o controle da
gesto fiscal est intimamente ligado ao tema
da moralidade administrativa e da gesto
democrtica, pois certo que, se os instrumentos de participao popular e controle
da Administrao se mostrassem mais efetivos, muito menor seriam os ndices de corrupo e desvios (cf. MEDAUAR, 2001, p.
441).
Corrupo, alis, tema de presena
constante no noticirio do nosso pas, aparecendo escndalos de agentes pblicos que
fizeram (e ainda fazem) verdadeira pilhagem no dinheiro pblico.
Felizmente, com a destacada atuao de
alguns membros do Ministrio Pblico, est
sendo possvel desbaratar essas quadrilhas,
o que possibilita a tomada de conscincia
pela populao de que ela no est s, e que
a participao popular uma garantia do
controle da moralidade administrativa. Alis, a mais eficaz.
Cabe ressaltar que a moralidade administrativa no pode ser confundida com a
moralidade comum, que subjetiva, pois est
ligada ao ntimo de cada indivduo, seus
valores e o contexto social no qual vive; aquela no, ela tem contedo jurdico, no est
sujeita discricionariedade do administrador, nem ao seu juzo de valor; a questo da
moralidade administrativa situa-se na zona
fronteiria entre o direito e a moral, porque
302

ambos, o direito e a moral, so espcies do

gnero tica (MANCUSO, 1998, p. 84).

4. Concluses
Sendo o princpio da participao popular garantia constitucional, e a audincia pblica instrumento dessa participao,
a sua previso legal na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto da Cidade
transforma-a em requisito de validade para
o processo legislativo que tenha por objeto
os Planos, Lei de Diretrizes Oramentrias
e Lei Oramentria Anual.
E, nesse sentido, contribuio inestimvel para a garantia da participao popular
e do controle da moralidade administrativa
por meio de audincias pblicas poder ser
dada pelos Tribunais de Contas dos Estados, que so os rgos auxiliares do poder
legislativo na fiscalizao e controle dos
atos do poder executivo.
Essa contribuio dever ser dada ao
analisarem as contas anuais, tanto do poder executivo como do legislativo, especialmente a anlise dos procedimentos de transparncia. Devem esses Tribunais exigir a
comprovao de que a sociedade teve a oportunidade de ser ouvida, que h no municpio um real incentivo participao popular, como exige o Art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e que as audincias pblicas previstas nessa lei e no Estatuto da
Cidade foram efetivamente realizadas, como
condio para a emisso de certido negativa e aprovao das contas.
Devem os Tribunais de Contas exigir
essa comprovao porque a participao
popular princpio constitucional e condio obrigatria nos processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos, nulificando o
processo que no observar minimamente o
dever de ouvir a sociedade.
O prefeito que no incentiva e no garante a participao popular na sua administrao est praticando crime de responsabilidade definido no art. 1, XIV, do DeRevista de Informao Legislativa

creto-Lei 20111, pois est negando execuo

lei, no s lei, mas prpria Constituio, e incorrendo em crime de improbidade
administrativa, previsto no art. 11 da lei
8429/92 12 , pois est atentando contra os
princpios da administrao pblica.
, pois, a participao popular por meio
de audincia pblica na elaborao e discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramento anual condio de
validade para o processo legislativo oramentrio.
A no observncia desse princpio constitucional vicia o processo de feitura da lei
oramentria, pois ter preterido formalidade essencial, padecendo de mal incurvel,
pois, se certo que a participao popular
princpio constitucional, afront-lo enseja
a invalidao de qualquer ato praticado sem
a sua observncia, pois conforme o ensinamento do eminente professor Celso Antonio Bandeira de MELLO (2001, p. 772):
Violar um princpio muito mais
grave que transgredir uma norma
qualquer. A desateno ao princpio
implica ofensa no a um especfico
mandamento obrigatrio, mas a todo
o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do
princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema,
subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso da sua estrutura mestra.
Ademais, levando-se em considerao
que a populao est absolutamente descrente do poder pblico, e no sem razo, a
realizao destas audincias pblicas de
forma transparente no Municpio poder
levar os cidados a compreenderem melhor
o seu papel de agentes controladores da
administrao, estabelecendo com ela uma
parceria produtiva.
Ao compartilhar com os agentes polticos a administrao dos destinos do seu
municpio, o cidado criar o bom hbito
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003

de participar, e o administrador, o de prestar contas e ouvir a sociedade, legitimando

suas aes por meio da soberania popular.

Notas
1
Consultar sobre o tema: SADER e GENTILI
(2000).
2
A propsito consultar BONAVIDES (2001,
p. 7-65).
3
Art. 5, 2 da Constituio Federal.
4
Aps a represso militar ao movimento popular no final da dcada de 60, especialmente com
a edio do AI. 5, que culminou com o fechamento
do Congresso, cassao de parlamentares, tortura,
morte e desaparecimento de lderes populares, a
partir da segunda metade da dcada de 70, com a
entrada em cena do movimento estudantil e do
movimento operrio do ABC paulista e a mobilizao da campanha pela anistia, h um novo impulso no movimento popular brasileiro, que tem o seu
auge na dcada seguinte, com a mobilizao pela
aprovao no Congresso Nacional da Emenda
Dante de Oliveira, em 1984, que restabelecia eleio direta para Presidente da Repblica. Apesar de
no garantir a aprovao da emenda, pois o governo militar ainda detinha uma slida base parlamentar, o movimento garantiu um amplo debate
nacional, ficando claro para a populao quem era
quem no jogo poltico. Mesmo com eleio indireta,
num colgio eleitoral de cartas marcadas, a nao
virou o jogo e derrotou o candidato direitista
Paulo Maluf, elegendo Tancredo Neves para presidente.
A partir de ento, o movimento popular recrudesce e inicia a luta por uma Assemblia Nacional
Constituinte, e elege em 1986 um Congresso Nacional que a expresso de uma dcada de lutas,
tendo como reflexo a elaborao de uma Constituio, que apesar de no ser perfeita, recolocou o
Brasil entre as naes democrticas e introduziu
mecanismos de participao popular, que apesar
de ainda demandar muita luta para torn-los efetivos, j apresenta resultados, na medida em que h
um debate nacional sobre a necessidade da participao popular, como garantia de governos que observem os princpios constitucionais da boa administrao, entendida como aquela que se paute pela
observncia dos princpios da prevalncia e indisponibilidade do interesse pblico.
5
Expresso cunhada pelo presidente da Assemblia Nacional Constituinte, deputado Ulysses
Guimares, ao promulg-la em outubro de 1988.
6
Art. 1 O Brasil uma Repblica Federativa,
constituda, sob o regime representativo, pela unio

303

indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos

Territrios. 1 Todo o poder emana do povo e
em seu nome exercido.
7
Em nvel constitucional, a de 1988 foi a primeira a tratar do tema, prevendo (art.58,II) a realizao de audincia pblica com a sociedade civil
para discutir matria de competncia das comisses internas do poder legislativo. Na legislao
infraconstitucional, tem-se principalmente: a Resoluo CONAMA N 009/87, que a exige para discusso do EIA/RIMA, como uma das etapas do
procedimento de licenciamento ambiental; o art. 39
da lei 8666/93, que a exige sempre que o valor de
uma licitao seja superior a R$ 150.000.000,00
(cento e cinqenta milhes); os arts. 32 e 34 da lei
9784/99 a prev para instruo de processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal; o art. 48, pargrafo nico da Lei complementar 101/00, que a exige no processo de elaborao e
discusso das leis oramentrias e plano plurianual, como pressuposto para a transparncia da gesto fiscal; e os arts. 43 e 44 da Lei 10.257/01, que a
exige para a garantia da gesto democrtica das
cidades e da gesto oramentria participativa.
Tem-se, portanto, que a maioria das normas que
prevem a realizao de consultas e audincias
pblicas so muito recentes, havendo ainda um
longo caminho a percorrer at que esse procedimento se incorpore cultura administrativa do pas.
8
A constituio, ao garantir ao povo (art. 1,
pargrafo nico) o direito de participar diretamente do exerccio do poder e disciplinar a forma dessa
participao na vida administrativa do Estado (p.
14-16), bem como as normas infraconstitucionais
ao preverem a necessidade da realizao de audincias pblicas (vide nota 8), gerou para a populao a titularidade de um direito, qual seja, o de ser
ouvida pelos governantes.
9
Lei Complementar 101/00, Art. 48, pargrafo nico: A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei
de diretrizes oramentrias e oramentos.
10
Lei 10.257/01, Art. 44: No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata
a alnea f do inc. III do art. 4 desta Lei incluir a
realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao
pela Cmara Municipal.
11
Art. 1 So crimes de responsabilidade dos
prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do
Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores:
XIV negar execuo a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem

304

dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por

escrito autoridade competente [grifamos].
12
Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, (...) [grifamos].

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