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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

POLTICA SOBRE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

22 de febrero de 2007

POLTICA SOBRE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES1


22 de febrero de 2007
I.

INTRODUCCIN

La presente poltica sobre gestin del riesgo de desastres ha sido formulada en el contexto
de un aumento en la frecuencia y gravedad de los desastres en Amrica Latina y el Caribe
y de la conciencia de que los desastres tienen gran repercusin en el desarrollo
econmico y social de la mayora de los pases de la regin y afectan en forma
desproporcionada a los pases y poblaciones ms pobres.
La presente poltica, que asigna especial importancia a la reduccin del riesgo, obedece al
propsito de mejorar el marco institucional y de polticas del Banco para respaldar la
gestin del riesgo de desastres a fin de contribuir a salvaguardar el desarrollo
socioeconmico de los pases miembros prestatarios y hacer ms efectiva la asistencia del
Banco.
Una actitud proactiva para reducir el costo de los desastres en la regin requiere un
planteamiento integral que preste especial atencin a las medidas adoptadas antes de que
una amenaza se torne en desastre, ms que a las acciones posteriores de recuperacin.
Este planteamiento pretende que la prevencin del riesgo de desastres constituya parte
integrante de la gobernanza e incluye el siguiente conjunto de actividades: anlisis de
riesgos para identificar la ndole y magnitud de los posibles efectos que encaran los
pases miembros y que afectan a las inversiones en el desarrollo; medidas de prevencin
y mitigacin para hacer frente a las fuentes estructurales y no estructurales de
vulnerabilidad; proteccin financiera y transferencia del riesgo para distribuir los riesgos
financieros en el tiempo y entre diferentes agentes; preparacin e intervencin ante
emergencias para que los pases estn en mejores condiciones de afrontar en forma rpida
y eficaz una emergencia, y acciones posteriores de rehabilitacin y reconstruccin para
contribuir a una recuperacin efectiva y resguardarse de desastres en el futuro.
El Banco reconoce que una capacidad institucional adecuada y una participacin eficaz
de la sociedad civil revisten especial importancia para la gestin del riesgo relacionado
con las amenazas naturales en el plano nacional, regional o local y para la feliz
consecucin de los objetivos de la presente poltica. El Banco har un esfuerzo adicional
por tener en cuenta las estructuras de incentivos y las prioridades contrapuestas que
influyen en las decisiones de los gobiernos nacionales, regionales o locales de invertir en
la gestin del riesgo de desastres; la mayor funcin que cabe a la inversin del sector
1

El documento complementario de la nueva poltica que se propone proporciona la base de referencia y el


contexto del presente documento. En l se destacan el estado actual de la gestin del riesgo de desastres en
Amrica Latina y el Caribe y la necesidad de reducir la vulnerabilidad, y se exponen con mayor detalle los
mritos de la transicin a la gestin del riesgo de desastres que entraa la nueva poltica.

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privado y a las asociaciones entre los sectores pblico y privado; las mejoras en la calidad
de la informacin y el acceso a ella como resultado de la investigacin y de las nuevas
tecnologas; la importancia cada vez mayor de los desafos y oportunidades en los planos
regional y mundial, y la importancia de la coordinacin entre organismos para llevar a
cabo una accin eficaz. El Banco reconoce que diversos procesos de desarrollo, como la
urbanizacin rpida y el deterioro del medio ambiente, pueden influir en la vulnerabilidad
a los riesgos naturales y que la vulnerabilidad suele tener dimensiones especficas de
gnero y pobreza.
II. OBJETIVOS
La poltica del Banco sobre gestin del riesgo de desastres tiene por propsito orientar la
accin de la institucin para asistir a sus prestatarios en la reduccin de riesgos derivados
de amenazas naturales y en la gestin de desastres, a fin de favorecer el logro de sus
objetivos de desarrollo econmico y social.
La poltica tiene dos objetivos especficos, que estn relacionados entre s:
(i)

Dar mayor eficacia al Banco en la tarea de ayudar a sus prestatarios a realizar


una gestin sistemtica de los riesgos relacionados con amenazas naturales
mediante la determinacin de esos riesgos, la reduccin de la vulnerabilidad y
la prevencin y mitigacin de los consiguientes desastres antes de que ocurran.

(ii)

Facilitar la prestacin de asistencia rpida y adecuada del Banco a sus pases


miembros prestatarios en casos de desastre, en un esfuerzo por revitalizar
eficientemente sus iniciativas de desarrollo y evitar que se vuelva a creer una
situacin de vulnerabilidad.
III. ALCANCE

mbitos de cobertura
La poltica sobre gestin del riesgo de desastres ser aplicable al Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), en sus actividades con los sectores pblico y privado, y al Fondo
Multilateral de Inversiones (FOMIN).
Las actividades y los instrumentos sujetos a la presente poltica abarcan la formulacin y
aplicacin de las estrategias de pas y los dilogos de programa de pas, los productos
financieros y no financieros, las operaciones con los sectores pblico y privado, la
intermediacin financiera y los aspectos pertinentes de las prcticas de adquisiciones para
proyectos del Banco.
La poltica prev dos cursos de accin que se refieren a: (i) la prevencin y mitigacin
de desastres que tengan lugar como resultado de amenazas naturales, mediante la

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programacin y una labor proactiva en los proyectos a nivel regional, nacional y local, y
(ii) la intervencin posterior para hacer frente a los efectos de los fenmenos naturales y
a los daos materiales (como derrumbes de estructuras o explosiones) causados por
accidentes tecnolgicos u otros tipos de desastre dimanados de la actividad humana.
Con respecto a las amenazas naturales, la presente poltica abarca desde las amenazas de
poca frecuencia y grandes consecuencias hasta las amenazas de gran frecuencia y pocas
consecuencias. Las amenazas de grandes consecuencias por lo general culminan en una
catstrofe declarada que supera la capacidad del pas o de la comunidad afectados para
la encarar la crisis con sus propios recursos. Cuando las amenazas de gran frecuencia y
pocas consecuencias (como inundaciones, incendios forestales o sequas frecuentes) son
objeto de una gestin deficiente, pueden surtir efectos acumulados significativos en la
accin de un pas para reducir la pobreza y alcanzar objetivos de equidad social, as como
en su desarrollo econmico.
El Banco no tiene una ventaja comparativa en la esfera de la asistencia humanitaria, que
se ha de prestar nicamente mediante operaciones de cooperacin tcnica de emergencia
(como se describe en la Directiva B-3) o a travs de fuentes distintas del Banco.
Definiciones bsicas
Desastre, en la acepcin que se da al trmino en la presente poltica, significa una
perturbacin grave del funcionamiento de una sociedad, una comunidad o un proyecto
que causa prdidas humanas, materiales, econmicas o ambientales, considerables o
generalizadas, las cuales exceden la capacidad de la sociedad, comunidad o proyecto
afectados para hacer frente a la crisis con sus propios recursos.
Por amenazas naturales se entienden los procesos o fenmenos naturales que ocurren
en la biosfera y que pueden constituir un evento perjudicial. Esas amenazas comprenden
terremotos, tormentas de viento, huracanes, deslizamientos de tierra, maremotos,
erupciones volcnicas, inundaciones, heladas, incendios forestales y sequas o una
combinacin de estos fenmenos. La presente poltica comprende las amenazas derivadas
de variaciones climticas como las relacionadas con el fenmeno de El Nio.
Vulnerabilidad es una condicin determinada por factores o procesos fsicos, sociales,
econmicos y ambientales que dejan a una comunidad ms expuesta a los efectos de las
amenazas.
Gestin del riesgo de desastres es el proceso sistemtico que integra la identificacin,
la mitigacin y la transferencia del riesgo, as como la preparacin para reducir los
efectos de desastres futuros. Comprende la intervencin en casos de emergencia, as
como las acciones de rehabilitacin y reconstruccin para reducir las consecuencias de
los desastres ya ocurridos y evitar que se vuelva a crear una situacin de vulnerabilidad.
mbitos excluidos de la presente poltica

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La prevencin y mitigacin de desastres causados por la violencia social y poltica


(denominados tambin desastres producidos por conflictos) se tratarn al margen de la
presente poltica porque la planificacin y aplicacin de las polticas, estrategias y
medidas que permiten identifica y reducir los riesgos relacionados con esos eventos son
muy diferentes de las que permiten prevenir y mitigar amenazas naturales.
En cuanto a la prevencin de las amenazas tecnolgicas, su gestin formar parte del
proceso ordinario de diseo y ejecucin de proyectos del Banco, de conformidad con las
polticas sectoriales aplicables. La gestin de las actividades del Banco para enfrentar y
invertir el deterioro del medio ambiente, que puede constituir una razn subyacente de
una mayor vulnerabilidad a las amenazas naturales y, en algunos casos, de un aumento de
ellas, se har a travs de la Poltica de Medio Ambiente y Cumplimiento de
Salvaguardias, que enuncia tambin salvaguardias destinadas a que todas las operaciones
y actividades del Banco sean ecolgicamente sostenibles.
Tampoco estn comprendidas en la presente poltica las epidemias y pandemias como el
VIH/SIDA, que caen en el mbito de la Poltica de salud pblica del Banco.
La gestin de las operaciones de prstamo para emergencias financieras se hace con
arreglo a las Pautas del Banco para los prstamos de emergencia.
La gestin de los riesgos relacionados con el personal y las instalaciones del Banco est
comprendida en el Plan de continuidad de las actividades del Banco.
IV. DIRECTIVAS
Las directivas siguientes enuncian los principios por los que se ha de orientar el Banco en
la gestin del riesgo de desastres relacionado con la programacin y las actividades de
proyectos con los sectores pblico y privado y la accin del Banco en caso de desastre.
IV-A) Gestin del riesgo por medio de la programacin y las operaciones
A-1.

Programacin

Dilogo con los pases miembros prestatarios. El Banco procurar que el temario del
dilogo con los pases miembros prestatarios incluya la gestin proactiva del riesgo de
desastres. El Banco tendr debidamente en cuenta la vulnerabilidad asociada a las
amenazas naturales y la gestin del riesgo en relacin con los mbitos prioritarios de
intervencin que se hayan examinado y convenido con los prestatarios para la
formulacin de las estrategias regionales y de pas y los programas operativos.
El Banco clasificar a los pases segn su nivel de exposicin a amenazas naturales sobre
la base de los indicadores existentes y de la propia experiencia del Banco. En el caso de
pases muy expuestos a amenazas naturales, el Banco incluir su vulnerabilidad potencial
entre los grandes retos de desarrollo y propondr una evaluacin del riesgo de desastre en

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el pas. Cuando la evaluacin indique que el desarrollo econmico y social del pas
podra sufrir trastornos importantes como resultado de desastres derivados de amenazas
naturales, el Banco promover la inclusin de actividades de gestin del riesgo de
desastres en la estrategia y el programa operativo para el pas convenidos con el
prestatario. Estas actividades podrn incluir reformas de poltica y actividades concretas
de fortalecimiento institucional y planificacin del uso de la tierra, medidas de proteccin
financiera, por ejemplo mediante la transferencia del riesgo, y proyectos de inversin que
propicien una menor vulnerabilidad en los planos nacional, regional y municipal. Cuando
las amenazas naturales puedan afectar a ms de un pas, el Banco promover un
planteamiento regional dentro del marco de programacin existente. El Banco promover
la utilizacin de la Facilidad Sectorial para la Prevencin de Desastres y del Fondo para
la Prevencin de Desastres que se describen en la seccin V de la presente poltica y de
los dems medios que ofrece para financiar las medidas que se recomienden como
resultado del proceso de evaluacin.
A-2.

Riesgo y viabilidad de los proyectos

Determinacin y reduccin del riesgo de los proyectos. Los proyectos con los sectores
pblico y privado financiados por el Banco incluirn las medidas necesarias para reducir
el riesgo de desastres al nivel aceptable que determine el Banco sobre la base de las
normas y las prcticas generalmente aceptadas. El Banco no financiar proyectos que,
segn su anlisis, acrecienten la amenaza de prdida de vidas humanas, lesiones
importantes, trastornos econmicos mayores o daos materiales graves imputables a
amenazas naturales.
Durante el proceso de preparacin de los proyectos, los equipos de proyecto determinarn
si stos entraan una alta exposicin a amenazas naturales o presentan un elevado
potencial de agravacin del riesgo. Las conclusiones se comunicarn al Banco a travs
del proceso de seleccin y clasificacin de proyectos desde el punto de vista social y
ambiental. Los equipos de proyecto deben considerar el riesgo de exposicin a amenazas
naturales teniendo en cuenta la frecuencia, duracin e intensidad previstas de los
fenmenos en la zona geogrfica del proyecto.
Los equipos de proyecto realizarn una evaluacin del peligro de amenazas naturales en
el caso de proyectos que se consideren muy expuestos a amenazas naturales o con un
elevado potencial de agravacin del riesgo. Habra que tener especial cuidado en evaluar
el riesgo de proyectos situados en zonas muy propensas a desastres, as como en sectores
tales como vivienda, energa, agua y saneamiento, infraestructura, desarrollo industrial y
agrcola e instalaciones crticas de salud y educacin, segn proceda. En el anlisis del
riesgo y la viabilidad del proyecto habran de considerarse medidas de mitigacin tanto
estructurales como no estructurales. Ello supone prestar atencin especficamente a la
capacidad de las instituciones nacionales competentes para hacer cumplir las debidas
normas de diseo y construccin y a las disposiciones financieras para el mantenimiento
adecuado de los activos fsicos segn el riesgo que se prevea.

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Si en cualquier punto del proceso de preparacin del proyecto se encontrasen riesgos


graves debidos a amenazas naturales, habrn de adoptarse medidas adecuadas para
establecer la viabilidad del proyecto, incluida la proteccin de los habitantes y las
inversiones afectados por actividades financiadas por el Banco. Habr que analizar
medidas alternativas de prevencin y mitigacin reduzcan la vulnerabilidad e incluirlas
en el diseo y ejecucin del proyecto segn proceda. Estas medidas deberan incluir la
planificacin de seguridad y para imprevistos destinada a proteger la salud humana y los
bienes econmicos. Cuando sea razonablemente necesario, se deber recabar el dictamen
de expertos y procurar el cumplimiento de estndares internacionales. En el caso de los
bienes fsicos, el Banco exigir que, en el momento de la preparacin del proyecto, el
prestatario establezca los procedimientos para realizar evaluaciones peridicas de
seguridad (durante la construccin y durante la vigencia operativa del proyecto) y el
debido mantenimiento de las obras y el equipo del proyecto de conformidad con las
normas generalmente aceptadas en la industria en tales circunstancias.
En el proceso del Banco para la seleccin y clasificacin de proyectos desde el punto de
vista social y ambiental se evaluarn las medidas que hayan tomado los equipos de
proyecto para identificar y reducir el riesgo de amenazas naturales.
IV-B) Operaciones despus de desastres
A fin de prestar asistencia oportuna en las distintas etapas siguientes a un desastre, el
Banco puede emplear procedimientos especiales para la tramitacin y reformulacin de
prstamos a fin de simplificar la preparacin y agilizar la ejecucin, incluidos los
procedimientos especiales de adquisiciones para situaciones de emergencia.
B-1.

Reformulacin de prstamos

Reorientacin de recursos de prstamos existentes. El Banco podr aprobar la


reformulacin de prstamos en ejecucin al producirse un desastre si: (i) el gobierno ha
declarado oficialmente el estado de excepcin o una situacin de desastre; (ii) se ha
estimado el efecto de la reformulacin del prstamo teniendo en cuenta el destino
previsto del prstamo o los prstamos que se han de reformular y los objetivos del
proyecto correspondiente, en relacin con el nuevo uso propuesto de los fondos, creando
as las condiciones para que las autoridades encargadas de aprobar la operacin puedan
adoptar decisiones mejor fundadas; (iii) existe una transparencia adecuada y hay
mecanismos suficientes para la supervisin, auditora y notificacin del uso de los fondos
reorientados, y a la vez se tiene en cuenta la necesidad de una respuesta rpida segn la
naturaleza de la situacin, y (iv) un alto porcentaje de los fondos reorientados se destinar
a reducir la vulnerabilidad del prestatario ante futuros desastres y a aumentar la capacidad
del pas para llevar a cabo una gestin integral del riesgo de desastres2.
2

Las directrices correspondientes a la presente poltica recomendarn qu parte del costo total de las
inversiones debera ser asignada a las medidas de mitigacin y prevencin de desastres en el caso de la
reformulacin de prstamos o de proyectos de reconstruccin.

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B-2.

Reconstruccin

Evitar que se vuelva a crear vulnerabilidad. En operaciones que financian la


rehabilitacin y reconstruccin despus de un desastre debern tomarse precauciones
especiales para no volver a crear ni agravar una situacin de vulnerabilidad. Esas
precauciones incluyen las mencionadas en la directiva A-2, as como la correccin de
deficiencias en las polticas de gestin del riesgo y en la capacidad institucional segn se
indica en la directiva A-1. Gran parte importante de las nuevas inversiones se destinar a
reducir la vulnerabilidad a desastres en el futuro y a aumentar la capacidad del pas para
llevar a cabo una gestin integral del riesgo de desastres3. Hay que prestar especial
atencin a las lecciones extradas de fenmenos recientes. El Banco no partir del
supuesto de que las condiciones vigentes antes del desastre se mantendrn en todo o parte
en la zona afectada. Habra que proceder a evaluar el riesgo de desastres en el proyecto
de reconstruccin teniendo en cuenta las caractersticas especficas de la zona, el sector y
la infraestructura de que se trate, as como la situacin econmica, social y ambiental
imperante y los cambios ocurridos en la zona afectada como resultado del desastre.
B-3.

Asistencia humanitaria

Funcin limitada del Banco. nicamente se conceder asistencia humanitaria con


recursos del Banco cuando el gobierno haya declarado oficialmente el estado de
excepcin o una situacin de desastre. Este financiamiento se proporcionar nicamente
mediante operaciones de cooperacin tcnica de emergencia que se ejecutarn en el curso
de un desastre o inmediatamente despus. Los recursos deberan ser administrados por
organizaciones internacionales o nacionales especializadas en asistencia humanitaria. El
Representante del Banco, en coordinacin con el gobierno del pas beneficiario, estar
encargado de seleccionar a las organizaciones de asistencia que recibirn los fondos y
administrarn la asistencia.
En caso de que el Banco concierte en el futuro un acuerdo para la administracin de
recursos proporcionados por fuentes externas que incluya la asistencia humanitaria entre
las actividades financiables, esta asistencia debera formularse de manera compatible con
los principios enunciados en la presente poltica.
V.

APLICACIN DE LA POLTICA

La presente poltica entrar en vigor tres meses despus de su aprobacin por el


Directorio Ejecutivo; ello dejar un margen suficiente de tiempo para poner en prctica
los cambios y procedimientos administrativos necesarios en la institucin. La poltica

Ibd.

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ser aplicable a las operaciones que ingresen en el inventario del Banco4 despus de la
fecha de entrada en vigor de la poltica.
En respaldo de la presente poltica, la Administracin del Banco impartir directrices
concretas acerca de la forma de aplicar sus principios y cada una de sus directivas. La
Administracin podr actualizar de cuando en cuando las directrices segn sea necesario
para tener en cuenta las lecciones aprendidas y las buenas prcticas que vayan surgiendo.
Las directrices y el documento complementario de la presente poltica incluirn una lista
completa de definiciones.
El Banco utilizar sus procedimientos habituales, incluidos los del proceso de seleccin y
clasificacin ambiental, para supervisar el desempeo y evaluar el cumplimiento de las
directrices enunciadas en la presente poltica. El Banco har realizar una evaluacin
independiente tres aos despus de que entre en vigor la presente poltica a fin de
determinar sus efectos en las actividades de la institucin, particularmente en cuanto a la
incorporacin de la gestin del riesgo de desastres en el proceso de programacin, segn
se indica en la directiva A-1, y en el ciclo del proyecto, como se indica en la
directiva A-2. El Banco dar a conocer pblicamente su experiencia en la aplicacin de la
presente poltica y la consecucin de sus objetivos.
El Banco dispone de varios instrumentos especializados que contribuyen a la aplicacin de
la presente poltica. Se puede recurrir a estos instrumentos para ayudar a los pases
miembros prestatarios en la gestin del riesgo de desastres, como complemento de los
mecanismos ordinarios de cooperacin tcnica y prstamos del Banco. Tales instrumentos
comprenden, entre otros, la Facilidad Sectorial para la Prevencin de Desastres, el Fondo
para la Prevencin de Desastres y el Fondo Fiduciario de Mltiples Donantes para la
Prevencin de Desastres, los cuales proporcionan financiamiento para la determinacin,
prevencin o mitigacin del riesgo y la preparacin ante desastres. Entre los instrumentos
para operaciones posteriores a un desastre se incluyen el Mecanismo de Respuesta
Inmediata (enlace), las operaciones de cooperacin tcnica de emergencia (enlace) y los
procedimientos especiales de adquisiciones para situaciones de emergencia (enlace). El
Banco pasar revista a los instrumentos existentes y podr establecer nuevos mecanismos
para aumentar su eficiencia y efectividad.
La presente poltica no puede abarcar especficamente todas las circunstancias, por lo que
es posible que haya que considerar excepciones a una o ms de sus directivas. En tales
circunstancias, las propuestas de excepciones en las actividades de programacin o en la
formulacin y ejecucin de un proyecto habrn de demostrar las caractersticas
extraordinarias de la situacin que las justifiquen. Las propuestas de proyecto que se
4

Las operaciones ingresan en el inventario del Banco (i) despus de la firma de la carta mandato en el caso
de las operaciones con el sector privado, (ii) despus de haberse asignado un nmero al proyecto, en el caso
de las operaciones con el sector pblico y del Fondo Multilateral de Inversiones, y (iii) para los documentos
de estrategia de pas, cuando el proceso no se haya an iniciado (segn la prctica actual de los
departamentos operativos, el proceso de estrategia de pas se considera iniciado una vez se ha elaborado un
esquema anotado, un documento de antecedentes o un documento de dilogo de poltica).

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aparten de la poltica debern incluir medidas para mitigar los efectos conexos, junto con
una solicitud formal de cualesquiera excepciones concretas.
VI. RELACIN CON OTRAS POLTICAS
La presente poltica reemplazar la poltica operativa OP-704 sobre Desastres Naturales
e Inesperados. La presente poltica se aplicar de manera compatible con las dems
polticas y estrategias pertinentes del Banco.