Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
Artigo publicado na Revista de Direito Educacional, ano 3, vol. 5, jan-jun 2012, pp. 211243
Introduo ..................................................................................................................... 2
1.
2.
A importncia do direito educao ............................................................................ 3
3.
A justiciabilidade das polticas pblicas ...................................................................... 6
4.
A plurilateralidade dos direitos sociais ...................................................................... 12
5.
Um caso paradigmtico: a ADI por omisso n 1698/DF .......................................... 14
6.
Metodologia................................................................................................................ 16
7.
Consideraes sobre os resultados empricos e os aspectos institucionais do Supremo
Tribunal Federal ................................................................................................................... 17
8.
Concluses.................................................................................................................. 27
9.
Bibliografia ................................................................................................................. 29
RESUMO
O artigo traz subsdios doutrinrios e empricos para a abordagem da efetividade do direito
educao e a justiciabilidade das polticas pblicas na jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal STF nos anos de 1988-2011. Identificam-se mecanismos de
justiciabilidade e desafios para a efetivao desse direito humano fundamental social, o
qual exige essencialmente a implementao de polticas pblicas para assegurar o
cumprimento do mnimo existencial segundo os objetivos do Estado Brasileiro (artigo 3
Constituio). (Grinover) O contraste entre o mnimo existencial e a clusula reserva do
possvel abordado segundo a posio da doutrina e o leading case estabelecido com a
deciso monocrtica proferida na ADPF n 45-9. Destaca-se que a judicializao dos
conflitos sociais no recebe o devido tratamento no processo civil clssico de justia
comutativa, dada a plurilateralidade dos interesses sociais envolvidos (no bipolares) a
exigir a justia distributiva na adjudicao de bens comuns (Lima Lopes). Empiricamente
oferece-se um breve estudo de caso da ADI n 1698/DF e, por fim, apresentam-se a
metodologia e os primeiros resultados da ampla pesquisa jurisprudencial, que abarcou no
somente acrdos, mas tambm decises monocrticas dos Ministros do STF, proferidas
desde a promulgao da Constituio de 1988 a 2011; bem como consideraes
quantitativas e qualitativas no que diz com os aspectos institucionais do STF em suas
diversas composies no perodo.
PALAVRAS-CHAVE: jurisprudncia; polticas pblicas educacionais; STF.
*Mestrando em direito educao pelo Departamento Direito do Estado da Faculdade de Direito do Largo do
So Francisco da Universidade de So Paulo USP. Contato: roberberto@gmail.com.
normativa
(previso
constitucional
infraconstitucional),
devem
ser
complementados por necessrias aes concretas como: ampla divulgao dos contedos
do direito e dos procedimentos para faz-lo valer; desenvolvimento de processos
comunitrios para a capacitao de pessoas e grupos organizados que tenham como misso
a promoo concreta do direito humano educao; desenvolvimento de processos de
capacitao para os operadores do direito (advogados, juzes, fiscais, funcionrios do
sistema de justia); avaliao e a ampliao das polticas pblicas, de maneira que o direito
educao se integre aos processos sociais empreendidos pelo poder pblico. 6
Em que pese o reconhecimento em documentos internacionais e nacionais, ainda h
grande dificuldade quanto efetivao do direito humano educao. Dentre os motivos,
citem-se: (i) dificuldade de se delinear o regime jurdico aplicvel aos direitos humanos de
natureza social luz do sistema internacional de proteo dos direitos humanos e do
ordenamento jurdico interno; (ii) polmica em torno da sua forma de positivao: seriam
princpios mas nem todos os direitos educacionais configuram direitos subjetivos; (iii)
exigncia de elaborao e implementao de polticas pblicas, categoria extremamente
complexa do ponto de vista jurdico, pelo fato de demandar aes em concurso dos poderes
Executivo e Legislativo.7
Como direito fundamental, o direito educao essencial para assegurar a
igualdade de oportunidades substancial, conferindo a todos os cidados condies
6
Vernor Muoz. Do direito justia. In A educao entre os direitos humanos. HADDAD, Srgio;
GRACIANO, Maringela (orgs.). Campinas: Autores Associados, 2006, p. 44.
7
Clarice Seixas Duarte. Reflexes sobre a justiciabilidade do direito educao no Brasil. In A educao
entre os direitos humanos. HADDAD, Srgio; GRACIANO, Maringela (orgs.). Campinas: Autores
Associados, 2006, p. 127-129.
4
Ivany Pino. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao: a ruptura do espao social e a organizao da
educao nacional. In LDB Interpretada: diversos olhares se entrecruzam. Iria Brzezinski (Org.). 2 ed.,
Cortez, So Paulo, 1998, p. 20.
15
Nina Beatriz Stocco Ranieri. O Estado democrtico de direito e o sentido da exigncia de preparo da
pessoa para o exerccio da cidadania, pela via da educao. Tese (Livre docncia), Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009, p. 359.
16
Nina Beatriz Stocco Ranieri. Direito ao Desenvolvimento e Direito Educao relaes de realizao e
tutela. In Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica do Instituto Brasileiro de Direito
Constitucional. Revista dos Tribunais, ano 2, n.6, jan./mar. 1994, p. 127.
17
Fbio Konder Comparato. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista de
Informao Legislativa. Braslia, a. 35, n. 138, abr/jun. 1998, p. 39-48.
18
Maria Paula Dallari Bucci. Polticas Pblicas e Direito Administrativo. Revista Trimestral de Direito
Pblico. So Paulo: Malheiros, n. 13, 1996, p. 135.
6
19
Maria Paula Dallari Bucci. Polticas Pblicas e Direito Administrativo. Revista Trimestral de Direito
Pblico. So Paulo: Malheiros, n. 13, 1996, p. 135.
20
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei,
as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e
indicativo para o setor privado.
21
Maria Paula Dallari Bucci. Polticas Pblicas e Direito Administrativo. Revista Trimestral de Direito
Pblico. So Paulo: Malheiros, n. 13, 1996, p. 140.
22
Robert Alexy. Teoria dos Direitos Fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 512.
7
Stephen Holmes; Cass Sunstein. The Cost of Rights Why liberty depends on taxes. Library of
Congress, 1999, p.205 (traduo livre).
24
Ricardo Lobo Torres. O mnimo existencial, os direitos sociais e a reserva do possvel. In Dilogos
Constitucionais: Brasil/Portugal. NUNES, Avels; COUTINHO, Miranda (org.), Renovar. Rio de Janeiro:
2004, p. 449.
8
maior
nmero
de
leis,
maiores
as
possibilidades
de
controle
de
constitucionalidade.28
Neste particular, o jurista norte-americano Michel Rebell ressalta a seguinte ironia
no argumento da usurpao do Judicirio no policy-making educacional: quando no
inerte, o Legislativo tende a produzir normas que explicita ou implicitamente expandem
as responsabilidades pelo enforcement judicial. 29
25
Robert Alexy. Teoria dos Direitos Fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 515.
Ada Pellegrini Grinover. O controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio. In Revista Brasileira de
Estudos Constitucionais. Belo Horizonte, v. 2, n. 8, out. 2008, p. 3. Disponvel em:
<http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/29053>.
27
Andreas Joachim Krell. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial da
prestao dos servios pblicos bsicos: uma viso comparativa. In Revista de informao legislativa, v.
36, n. 144, p. 242, out./dez. de 1999. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/545>.
28
Elival da Silva Ramos. Ativismo judicial. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 269-274.
29 A ironia aqui que enquanto se continua a argumentar que os tribunais esto usurpando os poderes
legislativos, legitima-se a que os tribunais avancem no policy-making, quando o Congresso e as casas
legislativas estaduais eles mesmos estabelecem legislao que direta ou implicitamente implicam ainda maior
controle judicirio. Um exemplo o Indivials and Disabilities in Education Act em que o Congresso previu
um plexo de direitos substantivos e processuais e explicitamente estabeleceu uma nova rea de jurisdio
para demandas individuais que no limita o montante envolvido no litgio. Mesmo as crticas do
envolvimento judicial na implementao de polticas sociais reconhecem essa tendncia de criao de nova
26
Entendeu-se, por isso, que a clusula da reserva do possvel no pode ser invocada
pelo Estado com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas
obrigaes constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa,
puder resultar nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais
impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade (ADPF 45-9) e que, mesmo
no sendo papel do Poder Judicirio a formulao de polticas pblicas, cabe-lhe
excepcionalmente obrigar que polticas sejam implementadas pelos rgos estatais, cuja
omisso mostra-se apta a comprometer a eficcia e a integridade direitos impregnados de
estatura constitucional.
Grinover extraiu dessa deciso os seguintes requisitos para que o Judicirio
intervenha no controle de polticas pblicas: (i) o limite fixado pelo mnimo existencial a
regulamentao que explicita ou implicitamente expandem as responsabilidades pelo enforcement judicial.
(traduo livre) (Michael A. Rebell. Courts and Kids pursuing educational equity through the state
courts. Chicago e Londres: University of Chicago Press, 2009, p. 13.)
30
Ada Pellegrini Grinover. O controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio. In Revista Brasileira de
Estudos Constitucionais. Belo Horizonte, v. 2, n. 8, out. 2008, p. 3. Disponvel em:
<http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/29053>.
31
Essa ADPF foi julgada prejudicada por perda do objeto, porque o Presidente da Repblica, logo aps ter
procedido ao veto parcial objeto desta demanda, remeteu ao Congresso Nacional projeto de lei que,
transformado na Lei n 10.777/03, restaurou, em sua integralidade, o dispositivo da Lei n 10.707/03 (LDO),
sobre a qual incidira aquele veto. Ou seja, a deciso poderia ter simplesmente se limitado a julgar a ao
prejudicada pela perda do objeto, sem entrar no mrito da questo.
32
Verifica-se aqui uma concepo diversa daquela exposta por Robert Alexy acima.
10
36
Ada Pellegrini Grinover. O controle de polticas pblicas pelo Poder Judicirio. In Revista Brasileira de
Estudos Constitucionais. Belo Horizonte, v. 2, n. 8, out. 2008, p. 3. Disponvel em:
<http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/29053>.
34
Mnica Sifuentes. Direito Fundamental Educao - A Aplicabilidade dos Dispositivos
Constitucionais. Porto Alegre: Nria Fabris, 2009, p. 6.
35 Em 1946, a polmica entre educao e questo federativa retorna, como apareceu na Constituinte de
1823 e como retornar durante a Constituinte de 1988. Nesse sentido Unio coube ao supletiva nos
limites estritos das deficincias locais... E ser nas especificaes do choque entre centralizao x
descentralizao que se iniciar o debate em torno da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
(Carlos Roberto Jamil Cury. A relao Educao Sociedade Estado pela mediao jurdico constitucional.
In A Educao nas Constituintes Brasileiras, 1823 1988. FVERO, Osmar (Org.). 2 ed., Campinas:
Autores Associados, 2001, p. 17.)
36
Dalila Andrade Oliveira; Elza Bartolozzi Ferreira. Polticas sociais e democratizao da educao. In
Polticas pblicas e educao debates contemporneos. AZEVEDO, Mrio Luiz Neves de. (org.).
Maring: Eduem, 2008, 35.
37
BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento); Harvard University - David Rockefeller Center for
Latin America Studies. A poltica das polticas pblicas : progresso econmico e social na Amrica
Latina: relatrio 2006. Rio de Janeiro: Elsevier ; Washington, DC: BID, 2007, p. 224.
11
BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento); Harvard University - David Rockefeller Center for
Latin America Studies. A poltica das polticas pblicas : progresso econmico e social na Amrica
Latina: relatrio 2006. Rio de Janeiro: Elsevier ; Washington, DC: BID, 2007, p. 220.
39
As situaes plurilaterais (...) so justamente aquelas em que o objeto que medeia as relaes dos sujeitos
indivisvel ou est indiviso [tendo] como caracterstica o fato de virem a afetar cada um diante de todos e
todos diante de cada um. (...) O resultado de uma deciso em um conflito plurilateral afeta eventualmente
outros que no participam da causa (feito, ao), mas cujos interesses so diretamente atingidos. Fuller
chama esta espcie de conflito de teia de aranha. Mexer em um ponto diretamente e no apenas
indiretamente mexer em todos os pontos. (Jos Reinaldo de Lima Lopes. Direitos sociais: teoria e
prtica. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 171-172.)
40
Jos Reinaldo de Lima Lopes. Direitos sociais: teoria e prtica. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 191-192.
41
A diferena consiste exatamente no fato de os conflitos distributivos serem jogos de soma no zero, ao
passo que os conflitos comutativos so jogos de soma zero. Os jogos de soma no zero, esclarece-nos a
12
42
social que visualiza o ser humano como ator coletivo em uma sociedade de conflitos
permanentes que busca a igualdade e equidade em um Estado interventor hipertrofiado,
realidade que traduzida juridicamente por direito e processo coletivos e princpios
sociolgicos que pressupem desigualdades materiais.
O modelo liberal o do direito privado clssico, caracterizado pela
correspondncia previamente determinada entre a violao do direito e a medida judicial
oferecida para sua soluo. Esse modelo clssico de justia esttica, retributiva,
comutativa, colocado em cheque pela justia distributiva dinmica (alterao de regras),
negociada dos direitos sociais, pois atualmente a atividade jurisdicional chamada a dar
respostas ad hoc, no extradas de um elenco de medidas tradicionais predeterminadas. 43
A justia distributiva busca a resoluo de conflitos de forma legtima, no violenta
e que tende a afastar a apropriao individual de recursos comuns, porque um sistema
jurdico e poltico incapaz de prover uma distribuio justa e justificvel perde
legitimidade.44 O direito distributivamente justo quando se configura como uma soluo
razovel para alocao de bens essencialmente comuns e que precisa ser apropriada por
indivduos, mas em nome do bem comum.
A judicializao dos direitos sociais pe em jogo as instituies bsicas da
sociedade e atravessado por demandas de justia dinmica que visam alterao das
regras e reforma da sociedade: recolocao de riqueza e autoridade.
Litgios sobre discriminao, patrimnio da humanidade, participao dos pobres
no fundo econmico comum etc. no possuem parte contrria, seno toda a sociedade,
cincia poltica, so aqueles em que todas as partes perdem ou ganham proporcionalmente alguma coisa. E
justamente por causa disto a autoridade chamada a arbitrar um conflito assim (sobre bens indivisveis e de
soma no zero) v-se impelida ou mesmo constrangida a servir de mediador ou conciliador. (Jos Reinaldo
de Lima Lopes. Direitos sociais: teoria e prtica. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 168)
42
Jos Reinaldo de Lima Lopes. Direitos sociais: teoria e prtica. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 191-192.
43
Carlos Alberto de Salles. Duas faces da proteo judicial dos direitos sociais no Brasil. In As grandes
transformaes do Processo Civil Brasileiro: estudos em homenagem ao Professor Kazuo Watanabe.
SALLES, Carlos Alberto de. (org.) So Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 792.
44 Jos Reinaldo de Lima Lopes. Direitos sociais: teoria e prtica. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 122.
13
BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento); Harvard University - David Rockefeller Center for
Latin America Studies. A poltica das polticas pblicas : progresso econmico e social na Amrica
Latina: relatrio 2006. Rio de Janeiro: Elsevier ; Washington, DC: BID, 2007, p. 81.
46
Partido dos Trabalhadores PT; Partido Comunista do Brasil PC do B; Partido Democrtico Trabalhista
PDT.
14
que se aproximassem
progressivamente (doutrina da
aproximao
15
6. Metodologia
O presente artigo tem por escopo apresentar a sntese da pesquisa realizada em
novembro de 2011 dos acrdos e decises monocrticas do STF sobre educao,
considerando a metodologia que se passa a expor.
Primeiramente, foi realizada busca no stio www.stf.gov.br de todas as decises
prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal que corresponderam aos parmetros de pesquisa
de palavras-chave, abaixo explicitados.
Em segundo passo, foram selecionados os julgados que analisam questes que
tocam direta ou indiretamente as polticas pblicas e os efeitos/implicaes da declarao
de in/constitucionalidade sobre a matria educacional.
A coleta das decises deu-se por meio da pesquisa livre na pgina de pesquisa
de jurisprudncia do stio virtual do Supremo Tribunal Federal47.
Escolhida, como termo de busca, somente a palavra-chave educao, os
resultados foram excessivamente numerosos e muito pouco relacionados com o tema: 775
acrdos, 2 smulas, 2735 decises monocrticas, 153 decises da presidncia, 3 questes
de ordem, 4 repercusses gerais e 193 informativos.
Para melhor preciso dos resultados, especificou-se a pesquisa com as palavraschave direito adj3 educao (adj3 implica a existncia de duas palavras entre os
termos de busca) tendo sido encontrados 25 acrdos, 111 decises monocrticas, 8
decises da presidncia e 17 informativos. Este foi um critrio adotado.
Contudo, nica e isoladamente o critrio direito adj3 educao no se revelou
suficiente para atingir as decises que tratam de polticas pblicas, tendo sido excludos
acrdos relevantes para o tema.
Por esta razo optou-se tambm pela pesquisa com as palavras-chave poltica e
educao, para assim abranger tanto os termos relativos ao direito educao, como
47
17
17%
36%
3%
3%
4%
6%
6%
10%
4%
18
56
16
10
10
7
6
5
5
4
4
3
3
2
26
157
36%
10%
6%
6%
4%
4%
3%
3%
3%
3%
2%
2%
1%
17%
100%
MP
21,3%
Advogado
76,8%
Defensoria
Com efeito, essa situao remonta poca em que as Defensorias Pblicas dos
Estados ainda no estavam instaladas em todos os Estados com atuao predominante do
MP.
No que toca ao Municpio de que se originaram os litgios por vaga em creche ou
pr-escola, de todos os 56 casos, 18 (32,1%) envolveram o Municpio de So Paulo, sendo
14 (77,7%), como recorrente. De todos os 56 casos, 12 (21,4%) envolvem o Municpio de
Santo Andr, sendo 9 (75%) como recorrente. De todos os 56 casos, 7 (12,5%) envolvem o
19
So Paulo-SP
32,1%
Santo Andr-SP
Caxias do SulRS
Cricima-SC
21,4%
0,0%
1,7%
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
35,7%
60,7%
Nordeste
Norte
10,0%
10,0%
30,0%
Nordeste
50,0%
Sudeste
Centro-Oeste
Sul
Norte
48
Indicao
Posse
Exonerao
Substituiu o
Substitudo por
Moreira Alves
Ernesto Geisel
18 jun. 1975
20 abr. 2003
Oswaldo Trigueiro
Joaquim Barbosa
Nri da Silveira
Joo Figueiredo
24 ago. 1981
24 abr. 2002
Leito de Abreu
Gilmar Mendes
Aldir Passarinho
Joo Figueiredo
16 ago. 1982.
10 abr. 1991
Firmino Paz
Ilmar Galvo
Francisco Rezek
Joo Figueiredo
10 mar. 1983.
15 mar. 1990
Xavier Alb.
Carlos Velloso
Sydney Sanches
Joo Figueiredo
13 ago. 1984
25 abr. 2003
Buzaid
Cezar Peluso
Octavio Gallotti
Joo Figueiredo
8 nov. 1984
31 out. 2000
Soares Muoz
Ellen Gracie
Carlos Madeira
Jos Sarney
4 set. 1985.
4 abr. 1990
Dcio Miranda
Marco Aurlio
Clio Borja
Jos Sarney
7 abr. 1986.
31 mar. 1992
Cordeiro Guerra
Francisco Rezek
23
Indicao
Posse
Exonerao
Substituiu o
Substitudo por
Paulo Brossard
Jos Sarney
13 mar. 1989
25 out. 1994
Djaci Falco
Maurcio Corra
Seplveda Pertence
Jos Sarney
4 maio 1989
17 ago. 2007
Oscar Corra
Menezes Direito
Celso de Mello
Jos Sarney
30 jun. 1989
Rafael Mayer
Carlos Velloso
Fernando Collor
28 mai. 1990
19 jan. 2006
Francisco Rezek
Lewandowski
Marco Aurlio
Fernando Collor
28 mai. 1990
Carlos Madeira
Ilmar Galvo
Fernando Collor
12 jun. 1991
03 mai. 2003
Aldir Passarinho
Ayres Britto
Francisco Rezek
Fernando Collor
4 mai. 1992
5 fev. 1997
Clio Borja
Nelson Jobim
Maurcio Corra
Itamar Franco
27 out. 1994
7 maio 2004
Paulo Brossard
Eros Grau
Nelson Jobim
FHC
7 abr. 1997
29 mar. 2006
Francisco Rezek
Crmen Lcia
Ellen Gracie
FHC
23 nov. 2000
5 ago. 2011
Octavio Gallotti
Gilmar Mendes
FHC
27 maio 2002
Nri da Silveira
Cezar Peluso
Lula
5 jun. 2003
Sydney Sanches
Ayres Britto
Lula
5 jun. 2003
Ilmar Galvo
Joaquim Barbosa
Lula
5 jun. 2003
Moreira Alves
Eros Grau
Lula
15 jun. 2004
Maurcio Corra
Luiz Fux
Lewandowski
Lula
16 fev. 2006
Carlos Velloso
Crmen Lcia
Lula
25 mai. 2006
Nelson Jobim
Menezes Direito
Lula
29 ago. 2007
1 set. 2009
Seplveda Pertence
Dias Toffoli
Dias Toffoli
Lula
1 out. 2009
Menezes Direito
Luiz Fux
Dilma Roussef
11 fev. 2011
Eros Grau
Fonte: Nossa anlise institucional realizada com base nos dados obtidos do stio http://www.stf.jus.br
Para uma viso global das composies do pleno da Corte, o grfico seguinte
permite verificar, em uma rpida consulta, os ministros que foram simultaneamente pares.
Grfico 7
24
Fonte: Nossa anlise institucional realizada com dados obtidos do stio http://www.stf.jus.br
25
0,6%
0,6%
0,6%
0,6%
0,6%
1,3%
1,3%
1,3%
1,9%
1,9%
3,2%
3,8%
4,4%
5,1%
7,0%
7,6%
8,2%
10,1%
10,8%
10,8%
18,4%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
Fonte: Nossa anlise institucional realizada com dados obtidos do stio http://www.stf.jus.br
essa
informao
denota
importncia,
para
compreenso
26
4,8%
Paulo Brossard
4,8%
Nelson Jobin
4,8%
Otavio Galloti
4,8%
Ellen Gracie
9,5%
Cezar Peluso
9,5%
Carmem Lucia
9,5%
Celso de Mello
19,0%
Eros Grau
33,3%
29
30
_____________
em
31