Presupuesto y Gasto Pblico 66/2012: 167-182

Secretara de Estado de Presupuestos y Gastos

2012, Instituto de Estudios Fiscales

Causas para externalizar servicios en la Administracin

pblica
JOSEP VIAS XIFRA
Universitat de Girona
Recibido: Noviembre 2011
Aceptado: Diciembre 2011

Resumen
En este trabajo, intentamos exponer que la externalizacin es una herramienta til para la mejora de la gestin de una
organizacin econmica y, concretamente, de las administraciones pblicas, cuyos sistemas informativos no deben
estar orientados nicamente al cumplimiento de la normativa legal y al control presupuestario. En un primer anlisis
de la organizacin de las administraciones pblicas definimos cules son los lmites en la toma de decisiones para,
posteriormente, estudiar cules son los mecanismos legales para la externalizacin, desarrollando los distintos mo
delos de gestin indirecta para finalizar con su control y evaluacin.

Abstract
In this work, we try to expose that outsourcing is a useful tool to improve management in an economical organiza
tion and, specifically, in public administrations, which informative systems must not be directed only for the fulfil
ment of legal normative and budgeting control. In a first analysis, about public administrations organization, we de
fine the limits to take decisions, and later we study which are legal mechanisms for outsourcing, developing different
models of indirect management, to finish with its control and evaluation.
Key words: Local Public Services, Privately Provided Public Goods, Public-Private Partnerships.
JEL Classification: H410, H440, H720.

1.

Introduccin

En este trabajo, intentamos exponer que la externalizacin, outsourcing como es cono

cida en el mundo anglosajn, es una herramienta til para la mejora de la gestin de una or
ganizacin econmica y, concretamente, de las administraciones pblicas. Para poder utili
zarla, las entidades deben fijar objetivos claros por lo que necesita ser una herramienta
estratgica.
En estos ltimos aos, hemos visto como algunas administraciones pblicas expresa
ban la necesidad de utilizar herramientas de gestin de las empresas privadas en la direccin
de una nueva gestin pblica, donde los sistemas informativos no deben estar orientados ni
camente al cumplimiento de la normativa legal y al control presupuestario.

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Para ello, hemos estructurado el trabajo con un primer anlisis de la organizacin de las
administraciones pblicas que nos permite vislumbrar cules son los lmites en la toma de
decisiones. Posteriormente, hemos estudiado cules son los mecanismos legales para la ex
ternalizacin, desarrollando los distintos modelos de gestin indirecta. En ulteriores aparta
dos hemos analizado los referentes en el sector privado, para continuar con tres aspectos im
portantes de la externalizacin como son los criterios adoptados, el control y la evaluacin.
Para finalizar, nos ha parecido interesante realizar una simulacin en una administracin
pblica local para que los conceptos utilizados pudieran constatarse desde una visin apli
cativa.

2.

La organizacin de las administraciones pblicas

En una entidad econmica, la organizacin es bsica para comprender como se gestio

nan los procesos de las unidades productivas. Por ello, nos parece importante desarrollar un
apartado referente al sistema organizativo de las entidades pblicas para comprender mejor
el procedimiento de la toma de decisiones.

2.1.

La organizacin como un sistema

En primer lugar, de un modo genrico, debemos analizar la organizacin como un siste

ma social compuesto por varios subsistemas, tambin llamados departamentos, aunque,
igualmente, mantiene una estrecha relacin con otros sistemas sociales ms amplios, es de
cir, con la comunidad.
Segn Mouzelis 1 ... los valores organizacionales... legitiman los fines de la organiza
cin acentuando la contribucin del sistema a las exigencias funcionales del sistema ms am
plio, es decir, que se debern buscar los objetivos de la organizacin a travs de los que ge
nere la sociedad o comunidad.
Los problemas bsicos que debe afrontar una organizacin para sobrevivir estn rela
cionados, por una parte. con la exigencia de adaptacin, es decir, la dificultad de coordinar
todos los factores humanos y materiales para los fines de la organizacin. Por otra parte, con
la realizacin del fin, o sea, analizar la mejor manera de encontrar la adaptacin de los me
dios a los fines, lo que tambin se ha denominado la problemtica de la organizacin del po
der. Asimismo, existen dificultades con la integracin, es decir, las relaciones existentes en
tre los diferentes miembros de la organizacin y, por lo tanto, los distintos niveles de
solidaridad y cohesin. Finalmente, cabe aadir el estado de latencia, que analiza el desarro
llo de las motivaciones del individuo para que realice las tareas que se le han encomendado,
pudiendo aparecer incompatibilidades con roles que desempea aqul en otras colectivi
dades.
De los problemas que acabamos de enumerar, se puede intuir la relevancia de las rela
ciones entre los miembros para conocer lo que realmente sucede en una organizacin, mu
chas de las cuales se basarn en el concepto conocido como conflicto del poder.

Causas para externalizar servicios en la Administracin pblica

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As pues, el anlisis organizacional ha tratado al ser humano desde diversas perspecti

vas; por una parte, como a un individuo que pretende conseguir seguridad emocional, tesis
apoyada por la escuela de las relaciones humanas, o bien, como a un ser que intenta solventar
problemas, defendido por la teora de la organizacin, o, por ltimo, como a un individuo
que pretende promocionar sus intereses a travs del poder. Esta ltima tendencia podra, se
gn Mouzelis 2, desafiar las viejas teoras sobre el ritualismo y la inflexibilidad del compor
tamiento de los burcratas, para considerarlo como una estrategia para imponer sus posicio
nes de poder.
Por lo tanto, la lucha por las diferentes esferas de poder nos debe llevar a contemplar la
organizacin bajo dos puntos de vista diferentes, es decir, un sistema de autoridad formal y
otro informal.
En el primer caso, deberemos concebir el sistema como un diagrama organizativo, lla
mado organigrama, que proporciona una representacin de la divisin del trabajo, permitien
do observar como se desarrolla la autoridad formal entre las unidades del sistema.
Por otra parte, en el segundo caso, analizaremos el sistema teniendo en cuenta que, en
una organizacin, existen fuertes redes de comunicacin informal, conocidos por sociogra
mas, donde el status jerrquico no es el nico factor significativo, debido a que existen pocas
tareas que puedan realizarse sin comunicacin informal alguna.
En nuestro caso, estamos interesados en analizar la organizacin, como el sistema don
de se producen una serie de operaciones que, debidamente controladas, nos van a permitir to
mar decisiones. As pues, tal como afirma Mintzberg 3, podemos considerar la organizacin
como un sistema de flujos regulados que nos permitir una buena planificacin y control.

2.2.

La toma de decisiones en las organizaciones

Cabe mencionar que el ser humano, cuando debe considerar una eleccin en vistas a
obtener determinados fines, necesita conocer las diferentes alternativas disponibles, las con
secuencias de aqulla, as como la perspectiva de una posicin valorativa para realizar la
eleccin ptima. Por lo tanto, tal como afirma Mouzelis 4 el miembro de una organizacin,
ms que un instrumento o un agente autnomo de conductas y emociones, es un tomador de
decisiones y solventador de problemas.
El problema surge cuando este ser humano, en su aspecto econmico, no busca maxi
mizar las decisiones, sino que simplemente intenta encontrar una decisin satisfactoria que
conduzca al objetivo principal, lo que le llevar a abandonar la bsqueda de otras alternativas
posiblemente mejores.
Para poder analizar la toma de decisiones por el individuo, deberemos conocer los as
pectos organizacionales que le limitan; en general, podemos hablar de la divisin del trabajo,
de los procedimientos estndar, de la autoridad y de los sistemas de comunicacin; por lo
tanto, deber conocerse el sistema decisor de la organizacin, es decir, si existe una descen
tralizacin de la toma de decisiones y, en caso afirmativo, cmo se produce sta, es decir, a
travs de una forma vertical y/o horizontal.

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Sabemos que el medio ms preciso para coordinar la toma de decisiones es una misma
persona, un nico cerebro, por lo tanto, debemos poner en duda la necesidad de descentrali
zar una estructura. No obstante, existen diferentes razones para defender una descentraliza
cin, pues este cerebro nico no puede abarcar toda la informacin y, en algunos casos, es in
capaz de comprenderla en su totalidad.
As pues, podemos enumerar diversos motivos para la descentralizacin, como son la
rpida reaccin ante cambios de condiciones locales, la creacin de un estmulo de motiva
cin en los miembros de la estructura, al igual que la mejora del procesamiento de datos.
Segn el profesor Mintzberg 5, hablaremos de descentralizacin vertical cuando la dis
persin de poder se distribuya a travs de la escala de autoridad lineal, mientras que la des
centralizacin horizontal se producir cuando la toma de decisiones est controlada por dife
rentes individuos de cargo directivo.

2.3.

Las relaciones entre la organizacin y la administracin pblica

Si de los diferentes enfoques tericos nos quedamos con la teora de la organizacin,

nos daremos cuenta que su relacin con las administraciones pblicas ha sido una tanto dif
cil, acrecentado con el hecho que, en los ltimos aos, stas han adquirido nuevas funciones
y objetivos que han provocado importantes cambios en su composicin y estructura.
En primer lugar debemos preguntarnos si las concepciones tericas de la organizacin
pueden tener cabida en una tan especfica como la administracin pblica. Es cierto que to
das las organizaciones son bsicamente idnticas en cuanto a elementos, caractersticas y
problemas, pero en determinadas ocasiones aparecen diferencias insalvables.
Las organizaciones pblicas tienen necesidades similares a las organizaciones del sec
tor privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, y por
ello se acepta que sus zonas ms operativas puedan nutrirse de los conocimientos y herra
mientas de la teora organizativa.
No obstante, existen algunos elementos que delimitan la administracin pblica como
una organizacin diferenciada, como por ejemplo que los organismos pblicos no escogen el
mbito de su actuacin, sino que les viene definido por normativa, mientras el sector privado
se sita donde contempla posibilidad de beneficios. Asimismo, el entorno de la gestin p
blica es mucho ms complejo, aumentando la necesidad de negociacin, y los organismos
gubernamentales son ms vulnerables a las presiones de naturaleza poltica por las contien
das electorales a corto plazo. Por otro lado, la gestin de los recursos humanos en el sector
pblico est mucho ms condicionada, tanto en la seleccin, como en la promocin o exclu
sin de su personal, siendo muy difcil premiar la excelencia de los gestores. Otros aspectos
que subyacen en la administracin pblica son el grado de control, la poca flexibilidad en la
gestin de los recursos financieros o la inexistencia de la sensacin de riesgo.
Por lo tanto, existen elementos para justificar la administracin pblica como una orga
nizacin diferenciada, aunque para implementar determinados mecanismos de gestin de la
empresa privada deber existir una separacin entre el nivel poltico y el nivel tcnico.

Causas para externalizar servicios en la Administracin pblica

3.

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Modelos de gestin indirecta

As pues, ya hemos visto que la organizacin compleja de la administracin pblica

puede retraerla de tener unas estructuras de personal muy amplias, con poco margen de ma
niobra, por lo que debemos plantear la posibilidad de externalizar algunos de sus servicios.
Para ello, la administracin pblica define una figura jurdica denominada gestin indirecta.
Este tipo de gestin se produce cuando aparece una persona jurdica diferente a la enti
dad pblica, para prestar el servicio y, adems, el riesgo es asumido por aqulla. Debido a
que la entidad pblica contina siendo la titular del servicio, deber fiscalizar la actuacin
del gestor, ejecutar directamente el servicio, si las circunstancias lo requieren, y asumir la po
sibilidad de rescatar la gestin de ste.
Por otra parte, las principales caractersticas de este tipo de prestacin, vienen definidas
por un plazo mximo permitido de 50 aos (de forma general), la fijacin de tarifas para el
servicio, as como la reversin, al patrimonio de la entidad pblica, de los bienes utilizados.
La gestin indirecta, como ya hemos mencionado anteriormente, puede tomar diferen
tes formas, que aaden una mayor heterogeneidad a un tipo de gestin ya de por s compleja.
As pues, la concesin representa la forma ms usual en este tipo de gestin, en la cual
se atorga la capacidad a una entidad pblica o privada para gestionar un servicio pblico.
Para ello, el concesionario tiene derecho a recibir una retribucin que cubra los costes, y que
le permita obtener un margen de beneficios.
Por otra parte, aparece la figura de la gestin interesada, donde la entidad pblica y el
empresario, participan de los resultados que genera el servicio, segn est previsto en un
contrato previo, aunque el socio privado aporta nicamente el trabajo, por lo que tiene tantas
caractersticas de la gestin directa como de la indirecta. La relacin entre ambas partes no se
instrumenta mediante la creacin de una sociedad sino a travs de un contrato.
Igualmente, puede utilizarse el recurso del concierto, para que, aprovechando servicios
ya en uso de personas fsicas o jurdicas, la entidad pblica contrate, con ellas, la presta
cin de un servicio pblico, sin crear una nueva persona jurdica. En este caso, la administra
cin aprovecha los equipamientos que tenga el particular para la prestacin de la actividad,
limitndose nicamente a otorgarle la condicin jurdica de gestor del servicio pblico co
rrespondiente.
Asimismo, la utilizacin del arrendamiento, significa que la entidad pblica pone a dis
posicin de un particular, los factores necesarios de su propiedad, incluidos las instalaciones,
para que ste se encargue de la prestacin del servicio pblico. En este sentido, es similar a la
concesin con la diferencia de que aqu los bienes son proporcionados por la administracin,
por lo que la inversin del particular es mnima.
Finalmente, la empresa mixta expone una casustica parecida respecto a la sociedad
mercantil totalmente pblica, utilizada en la gestin directa, pero con la diferencia que, en
sta, existirn otros accionistas distintos de la entidad pblica, aunque, normalmente, sta in
tentar tener el control de la sociedad.

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No obstante, a pesar de la descripcin realizada sobre las principales formas de gestin

indirecta, la legislacin permite, igualmente, la constitucin de convenios y consorcios con
entidades sin nimo de lucro, cuando se persigan fines de inters pblico.
Por todo ello, la gestin indirecta de los servicios pblicos es un importante exponente
de forma de externalizacin, entendida como la colaboracin entre el sector pblico y el pri
vado en aquella actividad de la administracin relacionada con la prestacin de servicios,
convirtiendo al contratista en un actor implicado directamente en el resultado de dicha acti
vidad.
As pues, si analizamos las condiciones en que se traspasa al sector privado la gestin
de determinados servicios pblicos, la administracin pblica sigue manteniendo la titulari
dad del servicio, una capacidad de decisin relevante y un control importante sobre las con
diciones en que se prestan los servicios, por lo que debemos plantearnos si la informacin
contable de las entidades prestadoras deben formar parte de la Cuenta General de la Entidad
Pblica y, si fuera as, la necesidad o no de consolidarla como un componente ms de la enti
dad principal.
Esta reflexin nos parece importante para evitar la tentacin, en la administracin p
blica, de utilizar la gestin indirecta no como una herramienta de externalizacin ya utilizada
en la empresa privada sino como una estrategia para maquillar sus resultados contables.
La normativa que hace referencia a la consolidacin de las cuentas de las administracio
nes pblicas consiste, principalmente, en determinar qu cuentas anuales deben formar parte
de la Cuenta General, aplicando el concepto de permetro contable, y, por otro lado, cules
deben presentarse de forma consolidada, apareciendo el concepto de permetro de consoli
dacin.
El permetro contable expresa el concepto de responsabilidad financiera y, segn la
doctrina internacionalmente aceptada, estar formado por la entidad principal (legalmente y
fiscalmente independiente), los organismos que deben rendir cuentas sobre sus finanzas a la
entidad principal, y otras organizaciones que por su relacin con la entidad principal no pue
den excluirse del citado permetro, pues dicha exclusin desinformara a los usuarios.
El siguiente paso debe ser saber qu organismos deben formar parte del permetro de
consolidacin. En primer lugar, sin duda, aquellos organismos de la entidad pblica que
prestan sus servicios a travs de la gestin directa, es decir, la entidad principal, los Organis
mos Autnomos y las sociedades dependientes. En segundo lugar, los organismos en los que
la administracin pblica participa en la gestin colegiada de los mismos (consorcios, man
comunidades, empresas mixtas...). En tercer lugar, las fundaciones creadas por las adminis
traciones pblicas cuando stas realicen aportaciones a aquellas. En cuarto lugar, los organis
mos privados que reciban ms del 50% de sus recursos totales de la administracin. Un
ltimo caso que plantea ms dificultades son las concesiones administrativas y los arren
damientos que, si no demuestran una dependencia extrema, como cliente prioritario, de la
administracin pblica en cuestin, no deberan formar parte, en principio, del citado pe
rmetro.
No obstante, no todos los organismos que forman parte del permetro de consolidacin
utilizarn el mismo mtodo para la consolidacin de sus estados contables. As pues, los or

Causas para externalizar servicios en la Administracin pblica

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ganismos citados en primer, tercer y cuarto lugar utilizaran el mtodo de integracin global,
mientras que los definidos en segundo lugar aplicarn el mtodo de integracin proporcional.

4.

Referentes de la externalizacin en el sector privado

Para poder aplicar una herramienta a un sector concreto como el de las administracio
nes pblicas, debemos analizar como ha funcionado en el sector privado pues es ah donde se
iniciaron sus primeros pasos. Algunos autores 6 definen el outsourcing como una relacin
contractual entre un vendedor externo y una empresa, en la que el vendedor asume la respon
sabilidad de una o ms funciones que pertenecen a la empresa.
No obstante, antes de subcontratar algunas funciones a empresas externas es necesario
pensar y contestar algunas preguntas para saber qu necesidades de externalizacin tiene una
empresa. En realidad, externalizar no tiene sentido si se pueden alcanzar los objetivos me
diante el uso de recursos internos.
El primer paso para tomar decisiones es definir claramente los objetivos, valorando las
opciones internas y, en su caso, la adecuacin de contar con socios externos, con la idea de
obtener una referencia en la consecucin de los beneficios planificados, es decir, fijar objeti
vos con sentido y que se puedan medir.
No obstante, el proceso de fijar objetivos es ms difcil de lo que parece porque muchas
veces se convierte en una tarea imprecisa. Para evitarlo debemos definir indicadores empre
sariales de alto nivel, captar las necesidades del futuro cliente, como afectan stas al cambio
requerido, as como las innovaciones tecnolgicas necesarias para ello.
Como ya hemos comentado anteriormente, es necesario valorar el potencial propio, es
decir, calcular cules son las mximas capacidades tericas que nuestra estructura actual
puede utilizar, asumiendo las diferentes limitaciones internas. Si esta potencialidad terica
no es suficiente para alcanzar los objetivos de la empresa, podremos considerar la compra de
recursos ajenos como alternativa a nuestras restricciones internas.
Una vez analizada la situacin interna de la empresa, debemos enfocar cules son las
razones genricas para externalizar los servicios. En primer lugar existe una cuestin relacio
nada con la fijeza de los costes, es decir, la posibilidad de convertir algunos costes fijos en
variables, principalmente los costes de personal, as como la reduccin de inversiones e in
ventarios. En segundo lugar, aumentar la flexibilidad de la empresa, priorizando las reas en
los que la empresa es ms eficaz y cambiando las prioridades segn las condiciones del mer
cado. Por otro lado, mejorar la productividad de la empresa, consiguiendo ciclos de tiempo
ms rpido que mejoran el rendimiento de la organizacin y que son ms permeables a ideas
innovadoras. Por ltimo, ganar el acceso a nuevos mercados y oportunidades de negocio, a
travs de la red de proveedores, expandiendo las operaciones sin necesidad de financiacin
extraordinaria.
La externalizacin es aplicable en todos los procesos o reas de la empresa donde se
consumen recursos sin aportar valor aadido. Generalmente estn formadas por actividades
que hacen un uso intensivo de gastos corrientes, que forman parte de servicios especializados

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o de soporte, que estn sujetas a un mercado excesivamente cambiante con dificultades para
reclutar personal, o bien que por razones tecnolgicas requieren una gran inversin.

5.

Criterios para decidir la externalizacin

Cuando una organizacin decide emplear la externalizacin debe plantear qu criterios

va a utilizar para ese empeo y cules van a ser las consecuencias. As pues, si una entidad
externaliza, por falta de recursos y capacidades en determinadas reas, por la necesidad de
concentrarse en las actividades principales o por la existencia de factores poco importantes
que pueden ser adquiridos en el mercado, reduce normalmente el tamao y estructura de la
organizacin.
Una primera cuestin que se debe responder es sobre cules son los recursos imprescin
dibles y cules no aportan ningn valor especfico a la empresa. As pues, cualquier factor
valioso o insustituible constituye un activo demasiado especfico para ser contratado en el
exterior, mientras que los factores que son ms eficientes en el mercado deben ser adquiridos
en dicho mercado.
En este sentido, una organizacin debera invertir en aquellos factores que constituyen
las competencias bsicas, es decir, aquellas que permiten obtener una competitividad a largo
plazo que, habitualmente, se han conseguido a travs del aprendizaje colectivo. Estas compe
tencias conectan directamente con las necesidades de los clientes porqu la organizacin las
realiza mejor que sus competidores.
Por ello, la externalizacin, desde el punto de vista de las competencias bsicas, permi
te a la organizacin centrarse en la innovacin, elimina las inflexibilidades de los recursos fi
jos y mejora su conocimiento aprovechando la experiencia de sus proveedores. Por lo tanto,
las actividades que no proporcionan un resultado adecuado, a nivel de costes o de rendimien
to, deben ser externalizadas fuera de la empresa.
En el mbito de los procesos, desarrollar en la empresa determinadas actividades en las
que no es necesario diferenciarse para obtener una ventaja competitiva puede tener unos cos
tes de produccin muy altos, una razn ms para externalizarlas.
Para resumir podemos citar las palabras del profesor Argyres 7 en las que plantea que las
organizaciones integrarn verticalmente aquellas actividades en las que presentan ms expe
riencia y habilidades organizativas que sus suministradores, y externalizarn aquellas otras en
las que tengan unas capacidades inferiores, excepto en aquellos casos donde hayan decidido
aceptar altos costes en el corto plazo, mientras las capacidades se estn desarrollando.
No obstante, debemos adaptar el proceso de decisin de la externalizacin al mbito
pblico y, en este caso, identificar las reas susceptibles de externalizacin, excluyendo
aquellas que de forma clara necesitan una gestin directa y justificando los criterios tcnicos
de las que posibilitan una gestin indirecta.
En el primer caso, las funciones excluidas de la externalizacin sern aquellas que de
penden principalmente de decisiones polticas, es decir, donde el criterio ideolgico es pre

Causas para externalizar servicios en la Administracin pblica

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ponderante ante el aspecto tcnico, y las que generen ejercicio discrecional de autoridad, es
decir, las funciones que, en trminos jurdicos, impliquen imperium.
En el segundo caso, debemos diferenciar entre las funciones que genricamente son ex
ternalizables, donde encontramos aquellas que son intensivas en recursos humanos de baja
cualificacin, las altamente especializadas, las sujetas a cargas de trabajo fluctuantes y las fi
nalistas, y las funciones que subjetivamente son externalizables, es decir, que necesitan de un
anlisis ulterior para su valoracin.
Este anlisis debe incluir toda una serie de factores que pasamos a enumerar seguida
mente. En primer lugar, el valor estratgico donde se evala la contribucin de la funcin al
valor aadido global del servicio, por lo que a menos valor aadido ms posibilidades de ex
ternalizacin. En segundo lugar, la previsin de la evolucin de sus funciones, con un anli
sis especial de la demanda futura, por lo que a mayor demanda menos externalizacin. En
tercer lugar, la estabilidad de los mercados y de los recursos, en el sentido de que un mercado
que necesite de unos recursos con cambios tecnolgicos muy rpidos, implicar funciones
candidatas a la externalizacin. Finalmente, los condicionamientos econmicos, es decir, la
competitividad del mercado y los costes de transaccin, por lo que una competividad alta y
unos costes bajos inducen a la externalizacin.

6.

Control y evaluacin de la externalizacin

En la etapa de diseo de la externalizacin se debe establecer un sistema de control y

evaluacin que permita realizar un seguimiento continuado de la prestacin de los servicios
pblicos externalizados, as como emitir las seales de alerta para realizar las oportunas co
rrecciones.
Por otra parte, al finalizar el servicio, se debern obtener datos sobre la eficacia del di
seo original, la comparacin de los resultados obtenidos con los resultados esperados, as
como el establecimiento del grado de satisfaccin del ciudadano.
Adems de los procedimientos existentes para cualquier expediente de gestin econ
mico-financiera, la externalizacin plantea una serie de cuestiones por las que son razonables
una serie de controles que posteriormente analizaremos. Por citar algunas, destacaramos la
yuxtaposicin de culturas dispares, con diferentes estilos de trabajo, y las valoraciones subje
tivas a priori, por tratarse de servicios que, normalmente, son de difcil cuantificacin.
Por lo tanto, la evaluacin debe ser un proceso planificado que contribuya a garantizar
una gestin ms transparente, mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector p
blico, y mejorar la coordinacin entre los diferentes niveles responsables de la administra
cin.
En funcin de los organismos que realicen la evaluacin sta podr ser interna, realiza
da por el personal de la administracin, o externa. Aunque la segunda tiene como inconve
niente el menor conocimiento por parte de los evaluadores de los procesos internos, es prefe
rible a la primera por su imparcialidad y objetividad.

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Una vez hemos definido cules son las formas de control y evaluacin, cabe definir al
gn proceso de gua para el directivo pblico, puesto que la externalizacin no exime a la ad
ministracin de la responsabilidad de la prestacin del servicio y, por lo tanto, del estableci
miento de los mecanismos de control y evaluacin.
En primera instancia ser necesaria una evaluacin previa para cerciorar que existe un
mercado de proveedores capaz de satisfacer los objetivos de nuestra externalizacin o, en el
caso de que no exista, fomentar su existencia a travs de diferentes mecanismos.
As pues, ser necesario evaluar la capacidad, es decir, si los proveedores tienen la ex
periencia suficiente para la prestacin del servicio en cuestin, analizando indicadores como
cantidad de contratos en prestaciones similares, experiencias anteriores con la administra
cin pblica, medios tcnicos y humanos de la empresa, entre otros.
Por otra parte, deber realizarse una evaluacin financiera donde se analice la solvencia
econmica y financiera de las empresas mediante datos de sus cuentas anuales, y se compare
el valor de la externalizacin respecto a su facturacin habitual, as como su capacidad de in
versin si el servicio externalizado lo requiriese.
El hecho de haber establecido un sistema de control y evaluacin previo permitir reali
zar el seguimiento continuo de la prestacin de los servicios externalizados, emitir seales de
alarma antes de que aparezcan los problemas y, de esta manera, realizar las correcciones
oportunas.
En segundo lugar, se deber realizar una evaluacin posterior, es decir, una vez finaliza
da la prestacin del servicio pblico, para obtener datos sobre la eficacia del proyecto origi
nal, para comparar los resultados obtenidos con los predeterminados, y para establecer el
grado de satisfaccin del ciudadano.
Para ello, la administracin deber exigir al proceso de evaluacin posterior una serie
de caractersticas, entre las cules podemos incluir la imparcialidad (neutralidad en el proce
so de anlisis), credibilidad (confianza de los diferentes actores), utilidad (efecto sobre los
actores) y retroalimentacin (los datos deben permitir un aprendizaje para mejorar la toma de
decisiones).

7.

Ejemplo en una administracin pblica local

Vamos a suponer un ayuntamiento de entre 20.000 y 50.000 habitantes, con un presu

puesto de 30.000.000,00 . Cuenta con 150 trabajadores en plantilla, 80 funcionarios y 70
laborales. De los funcionarios 10 son interinos y el resto tienen plaza fija, de los laborales 40
tienen contrato indefinido y 30 tienen contrato temporal. El organigrama del citado ayunta
miento est formado por 8 reas, que pasamos a enumerar.
Seguridad es la encargada de todos los servicios referentes a la seguridad en lugares p
blicos, la ordenacin del trfico de vehculos y personas en las vas urbanas, la proteccin ci
vil, as como la prevencin y extincin de incendios. En su plantilla de 40 personas, todos los
trabajadores son funcionarios, de los cules 38 tienen plaza fija y 2 son interinos. En cunto a

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las categoras, existen 1 jefe de polica, 4 sargentos, 10 caporales, 24 policas locales y 1 ad

ministrativo.
Urbanismo se ocupa de los servicios relacionados con la urbanizacin, la vivienda, el
patrimonio histrico y artstico, la planificacin y gestin urbanstica, as como las licencias
y permisos de obras. En su plantilla de 20 personas, 12 trabajadores son funcionarios, 10 con
plaza fija y 2 interinos, y 8 son laborales, de los cules 5 tienen contrato indefinido. En refe
rencia a las categoras, existen 2 arquitectos, 1 jurista, 5 arquitectos tcnicos, 5 delineantes, 1
jefe administrativo y 6 administrativos.
Medio Ambiente tiene bajo su mando los servicios referentes a la proteccin del medio
ambiente, la recogida y tratamiento de residuos, el abastecimiento de agua, as como el sa
neamiento de aguas residuales. En su plantilla de 5 personas, 2 trabajadores son funciona
rios, ambos con plaza fija, y 3 trabajadores son laborales, de los cules 2 tienen contrato in
definido. En cunto a las categoras, existe 1 licenciado en ciencias ambientales, 2 tcnicos
medios y 2 administrativos.
Cultura se encarga de los servicios referentes a las actividades culturales y deportivas,
as como las relacionadas con el ocio y la educacin. En su plantilla de 20 personas, 6 traba
jadores son funcionarios, todos con plaza fija, y 14 son laborales, de los cules 10 tienen con
trato indefinido. En referencia a las categoras, existen 2 tcnicos superiores, 4 tcnicos me
dios, 6 administrativos y 8 auxiliares.
Servicios Sociales realiza funciones de proteccin a la infancia y a la adolescencia,
atencin a la drogodependencia, atencin a la discapacidad y a los mayores, as como la ges
tin de los servicios de atencin primaria. En su plantilla de 25 personas, 5 trabajadores son
funcionarios, 2 de los cules interinos, y 20 son laborales, de los cules 12 tienen contrato in
definido. En cunto a las categoras, existen 2 tcnicos superiores, 8 trabajadores sociales, 7
educadores sociales, 5 trabajadores familiares, 2 administrativos y 1 auxiliar.
Administracin General se hace cargo del control presupuestario, de la recaudacin de
impuestos, tasas y precios pblicos, de la gestin y organizacin de los recursos humanos, de
la defensa de los intereses legales del ente, as como del resto de cuestiones relacionadas con
el mbito jurdico y econmico general. En su plantilla de 15 personas, 10 trabajadores son
funcionarios, 2 de los cules interinos, y 5 son laborales, de los cules 2 tienen contrato inde
finido. En referencia a las categoras, existen 1 interventor, 1 secretario, 1 tesorero, 1 econo
mista, 1 jurista, 4 tcnicos medios, 6 administrativos y 2 auxiliares.
Servicios Bsicos presta servicios de mantenimiento al resto de las reas, as como al
patrimonio y a las infraestructuras municipales. Est formada por varias brigadas que reali
zan diferentes actividades. En su plantilla de 20 personas, 4 trabajadores son funcionarios, 2
de los cules interinos, y 16 son laborales, de los cules 6 tienen contrato indefinido. En
cunto a las categoras, existen 1 tcnico medio, 3 encargados, 3 albailes, 3 electricistas, 3
pintores, 6 peones y 1 administrativo.
Informtica se encarga del suministro y mantenimiento, tanto de hardware como de
software del resto de reas del ayuntamiento, as como de su asesoramiento tcnico. En su
plantilla de 5 personas, 1 trabajador es funcionario con plaza fija, y 4 son laborales, de los

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Josep Vias Xifra

cules 3 tienen contrato indefinido. En referencia a las categoras, existen 1 tcnico superior,
3 tcnicos medios y 1 administrativo.
Para poder realizar una simulacin de las posibilidades de externalizacin de este caso
hipottico, hemos elaborado un cuadro adjunto, a modo de resumen, donde se exponen algu
nos de los criterios para decidir que hacer con los procesos de cada rea.
En el rea de Seguridad quedan excluidas de la externalizacin la mayor parte de sus
actividades porque realizan ejercicio discrecional de autoridad (imperium). Adems de este
condicionamiento jurdico, para reforzar la tesis, consideramos que sus funciones tienen una
alta especializacin y que va a existir ms demanda futura de sus servicios por parte de la
ciudadana.
En el rea de Urbanismo, aunque pude tener un valor estratgico importante para el de
sarrollo de un Plan General de Ordenacin Urbana o los planes parciales subsiguientes, tam
bin es cierto que tiene cargas de trabajo fluctuantes en cuanto a la redaccin de proyectos.
Por lo tanto, una parte de la redaccin de proyectos de equipamientos podra externalizarse a
despachos profesionales de arquitectura, y reducir en 2 personas (arquitectos tcnicos o deli
neantes) la plantilla del ayuntamiento.
En el rea de Medio Ambiente, existe un valor estratgico por el hecho de que la protec
cin de ste cada vez es una cuestin ms transversal y que, por lo tanto, afecta a otras reas
de la organizacin. No obstante, sus cargas de trabajo son fluctuantes y esta es una razn para
la externalizacin. Consideramos que al tener poca estructura sera difcil externalizar sus
servicios, aunque a medio plazo el ayuntamiento deba plantearse si mantener un rea en la
cul algunos servicios, como por ejemplo la recogida y tratamiento de residuos, ya se han ex
ternalizado desde hace tiempo.
En el rea de Cultura existe una baja cualificacin de los recursos humanos, en compa
racin con el resto de reas, y adems existen cargas de trabajo fluctuantes porqu sus activi
dades tienen un elevado ndice de temporalidad. Por ello, nos parece oportuno externalizar
algunas actividades relacionadas con la gestin de centros deportivos y culturales, lo que nos
permitira una reduccin de recursos humanos en las categoras de tcnicos medios, adminis
trativos y auxiliares.
En el rea de Servicios Sociales existe una alta especializacin de los profesionales,
pues las diferentes categoras estn definidas por las diferentes normativas. Adems, por la
situacin econmica actual y por el desarrollo de las diferentes normativas relacionadas con
la autonoma personal y la dependencia, la demanda futura de estos servicios va a ser cre
ciente. Por todo ello, se plantea no externalizar ninguna de sus actividades.
En el rea de Administracin General pueden existir cargas de trabajo fluctuantes. Con
sideramos que existe un exceso de tcnicos medios y superiores para un rea que no es es
tratgica, aunque s principal. Por ello, nos parece oportuno externalizar algunas actividades
relacionadas con la gestin jurdica y econmica del ente, siempre que no afecten a las fun
ciones propias de las personas habilitadas para determinados cometidos (intervencin, secre
tara, etc.). Esta accin permitira reducir en un mnimo de 2 personas la estructura del rea.
En el rea de Servicios Bsicos existe una baja cualificacin de los recursos humanos,
por lo que existe un argumento razonable para externalizar parte de sus actividades. Adems,

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Causas para externalizar servicios en la Administracin pblica

es una de las reas con menos personal con contrato indefinido, por lo que el coste de reducir
la plantilla, a medio plazo, sera mnimo. Por ello, se recomienda externalizar una parte de
las actividades de mantenimiento, con la reduccin de 2 3 personas de la plantilla.
En el rea de Informtica se localizan cargas de trabajo fluctuantes por el hecho de ser
una seccin auxiliar que presta servicio a las unidades principales. Adems, la alta especiali
zacin de su trabajo y los cambios tecnolgicos que se producen en sus actividades la sitan
como candidata a externalizar parte de sus servicios. No obstante, su poca estructura y sus
condiciones laborales no permiten actuaciones a medio plazo, pero debe realizarse un plan
teamiento a largo plazo para externalizar el rea completa.

Cuadro 1

Caractersticas de las secciones

SEGURIDAD URBANISMO

IMPERIUM

M.
AMBIENTE

X
X
X

VALOR
ESTRATGICO

CAMBIOS
TECNOLGICOS

8.

X
X

CARGAS TRABAJO
FLUCTUANTES

DEMANDA FUTURA

S.BSICOS INFORMTICA

BAJA
CUALIFICACIN
RRHH
ALTA
ESPECIALIZACIN

CULTURA S. SOCIALES ADM. GEN.

X
X

X
X

Conclusiones

Las organizaciones pblicas tienen necesidades similares a las organizaciones del sec
tor privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, aun
que existen algunos elementos que delimitan la administracin pblica como una organiza
cin diferenciada, como son el mbito de su actuacin, la gestin de los recursos humanos o
la valoracin del riesgo.
Ante la posibilidad de externalizar algunos de sus servicios, la administracin pblica
define una figura jurdica denominada gestin indirecta, en la que la propia administracin
sigue manteniendo la titularidad del servicio, y una capacidad de decisin relevante por lo
que no existe una privatizacin de aqul, como muchas veces se ha planteado. No obstante,
es importante definir la informacin contable de las entidades prestadoras qu debe formar
parte de la Cuenta General de la Entidad Pblica, utilizando tcnicas de consolidacin conta
ble adecuadas.

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Josep Vias Xifra

En las administraciones pblicas existen una serie de funciones que, por cuestiones ju
rdicas, estn excluidas de la externalizacin. En el resto de actividades, existen oportunida
des para reducir el tamao y la estructura de unas organizaciones poco giles, externalizando
aqullas que, desde un punto de vista estratgico, no aportan valor aadido a las citadas ad
ministraciones.
La evaluacin de la externalizacin debe planificarse de manera que exista una evalua
cin previa en la que se asegure un mercado de proveedores para las actividades externaliza
das, as como una evaluacin posterior donde se consiga una retroalimentacin para el per
feccionamiento de los procesos productivos.
A travs de un anlisis detallado de la organizacin y de los procesos de una adminis
tracin pblica es posible especializar a la entidad en aquellas actividades que legalmente
debe prestar mediante gestin directa, y en aquellas otras que los gestores consideren estrat
gicas. El resto de actividades que sean susceptibles de externalizacin pueden reducir entre
un 5% y un 10% la estructura de costes fijos de la administracin.

Notas
1.

Mouzelis, N. P., op. cit., p. 162.

2.

Mouzelis, N. P., op. cit., p. 173.

3.

Mintzberg, H., op. cit., pp. 63-72.

4.

Mouzelis, N. P., op. cit., p. 134.

5.

Mintzberg, H., op. cit., p. 223.

6.

White, R. y James, B., op. cit., p. 15.

7.

Argyres, N. (1996), op. cit.

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