La Jerarquia Constitucional de Los Trata PDF

NIPO: 790-10-020-8
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Revista del Ministerio

de Trabajo e Inmigracin
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Derecho social Internacional y Comunitario
DIRECTOR
Jos Antonio Panizo Robles
SUBDIRECTOR
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Francisco Javier Andrs Gonzlez
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COORDINADORES DE LA SERIE
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Luis Enrique de la Villa Gil

Miguel Colina Robledo
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Administrativa y Publicaciones
del Ministerio de Trabajo e Inmigracin
Agustn de Bethencourt, 11
28003 Madrid
Telf.: 91 363 23 45
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La Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigracin

no se responsabiliza de las opiniones expresadas
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que se cite su procedencia.
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Catlogo general de publicaciones oficiales

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Edita y distribuye:
Ministerio de Trabajo e Inmigracin
Subdireccin General de Informacin
Administrativa y Publicaciones
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Revista del Ministerio

de Trabajo e Inmigracin
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Derecho social Internacional y Comunitario
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EDITORIAL, Luis Enrique de la Villa Gil, 7
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I. ESTUDIOS
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Polticas de formacin continua en la Unin Europea. Contratos, fondos y permisos formativos en Italia. Eduardo Martn Puebla , 15
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Procedimientos de evaluacin de la situacin de dependencia en Europa. Djamil Tony

Kahale Carrillo, 45
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La tutela pblica de la exclusin social: directrices europeas y planes nacionales para

la inclusin. Purificacin Morgado Panadero, 73
Los derechos humanos laborales en el Derecho internacional. Miguel F. Canessa Montejo, 91
La jerarqua constitucional de los Tratados internacionales de Derechos humanos y la
justiciabilidad de los derechos sociales. Nexos e interrelaciones en las ltimas Constituciones latinoamericanas. Albert Noguera Fernndez, 121
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIN
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II. LEGISLACIN
Crnica internacional y comunitaria. Yolanda Maneiro Vzquez,
143
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La Directiva 2009/37/CE. Nueva normativa de informacin y consulta de los trabajadores europeos en empresas transnacionales. Sergio Gonzlez Begega y Holm-Detlev
Khler, 169
Resolucin legislativa del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de 2008, sobre los retos
para los convenios colectivos en la Unin Europea [2008/2085 (INI)], 191
III. JURISPRUDENCIA
Resea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Jos Mara Miranda Boto, 203
IV. DOCUMENTACIN E INFORMES
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Balance de la Presidencia francesa del Consejo (julio-diciembre 2008) en los mbitos de

empleo y la poltica social, la juventud y la inmigracin. Miguel Colina Robledo, 223
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La crisis del empleo: tendencias, respuestas polticas y acciones claves. Anlisis del
Documento informativo de la Comisin Europea al Consejo de Empleo, Poltica Social,
Sanidad y Consumidores. Juan de la Villa de la Serna, 299
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La estrategia europea para el empleo. La labor de los Consejos Europeos y su aplicacin

en los Estados miembros. Pilar Palomino Saurina, 317
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Comentario al Informe sobre el Empleo en Europa de 2009. Paula de la Villa de la Serna, 367
V. RECENSIONES Y BIBLIOGRAFA
RECENSIONES
La eficacia de las Directivas comunitarias en el mbito laboral. Icar Alzaga Ruiz,
379
BIBLIOGRAFA
ndice de revistas aparecidas en 2009 sobre Derecho Social Comunitario y Derecho
Internacional de Trabajo. Luis Gordo Gonzlez, 385
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LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL*
Here error is all in the not done,

all in the diffidence that faltered.
Ezra Pound (1885-1972), Cantar LXXXI.
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... No hay ruina ni caricia. Todo brilla,

dorado decorado sin actores,
como un tablero de ajedrez dormido
en el reposo de la siesta, luego que la mano
de un dios haya guardado las figuras
en una caja, osario de marfiles.
Ni caricia ni ruina ...
Juan Manuel Rozas (1936-1986), La partida, poemario pstumo.
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sos dos versos finales del Cantar LXXXI, del cndido y antiesteticista POUND, nos invita a meditar si el error estuvo verdaderamente en lo que no se hizo a causa de la timidez titubeante de los que disponan del poder de decidir o en lo que se hizo de manera
distinta a cmo debi hacerse. El poeta de Idaho se esforz en lograr una sntesis potica del pensamiento y la cultura de los hombres y, sin alcanzar tan ambiciosa meta al ventajoso precio de
ser pasajeramente humillado por sus compatriotas, como lo fuera Cervantes entre nosotros s
lleg ms all que cualquier otro escritor en el empeo. Pero los versos profundos son ahora
patrimonio de todos y nos sirven para mejor explicar las causas de la travesa del desierto que
nos aflige, en la Europa comunitaria y en muchos de los pases que la integran.
Partiendo o no de versos tales, Jacques Delors llevaba muchos aos advirtiendo que los problemas de la nueva UE monetaria naceran de la falta de cooperacin econmica y presupuestaria entre los Estados miembros, de la cojera de un euro que es moneda sin Estado, sin presupuesto y sin transferencias entre aqullos, a partir de cuya admonicin la crisis ha puesto de
relive sus insuficiencias, los dficits rebeldes, la desconfianza entre pases antes hermanados,
dicho ahora con frase feliz atribuida a Josep Borrel el euro es una sinfona inacabada, interpretada por una orquesta sin director
*
Catedrtico Emrito de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Abogado en ejercicio. Presidente Honorario de
la Asociacin Espaola de Derecho del Trabajo y Seguridad Social.
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Sin embargo, la apariencia en la UE es de normalidad y todos los agentes cumplen como

mejor pueden sus compromisos y los programas preestablecidos. Nada mejor para comprobarlo
que la atenta lectura de la crnica de Miguel Colina Robledo, que aporta no slo el prolijo balance de la Presidencia francesa del Consejo (entre julio y diciembre de 2008) en los mbitos del
empleo, la poltica social, la juventud y la inmigracin, sino la fotografa de la situacin econmico-social en la UE en el amplio espacio temporal acotado, bien expresivo de que, a la indisimulada inquietud por no poder cumplir los objetivos fijados desde algunos aos atrs, se une
inescindiblemente la bsqueda de explicaciones normales para esos efectos negativos, sin
ceder a la tentacin de dramatizar los hechos subyacentes. Una crnica que se puede considerar
completada por el anlisis de la estratregia europea para el empleo, asumida por Pilar Palomino Saurina, en la secuencia de los Consejos Europeos y en la aplicacin de sus resoluciones por
los Estados miembros.
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Los mrgenes para pensar que ese enfoque de la situacin de crisis, invasiva de los territorios
de la UE, responde a una opcin consciente e institucionalmente acogida, preferible a cualquier
otra, o una huda hacia delante o, sencillamente, una negligencia incomprensible, son desde luego muy flexibles y hacen buenas casi todas las opiniones entrecruzadas por los observadores. En
cualquier caso se aprecia fcilmente un contraste entre las medidas individuales que se exigen
con apremio al sistema econmico-social de algunos de los pases miembros de la UE, muy afectados por la evolucin de la economa y por un crecimiento imposible del dficit Grecia como
diana principal, y las medidas colectivas en la cspide, considerablemente continustas y
apenas heterodoxas en aspectos laterales.
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Muy razonable es entonces que los estudiosos vuelquen su preocupacin y su esfuerzo sobre
los problemas que bien podran calificarse como permanentes en el mbito estatal y en el mbito comunitario, aunque no con la misma intensidad naturalmente en todas sus partes, dada la
excesiva diferencia entre los veintisiete respecto de su riqueza, de su estructura social y del
lucro efectivo de las reglas y de los frutos del Estado de Derecho. Divergencias todas ellas que,
desde luego, no prevalecieron sobre el nimo expansivo y acrtico de los mercados comunitarios,
una buena decisin para muchos y un error, para no pocos, por lo que se hizo de manera muy distinta a como debi haberse hecho. Tal preocupacin es patente en este nmero 87 de la Revista
con referencia cuando menos a los derechos humanos de contenido sociolaboral, a la proteccin
social de los europeos pobres y excluidos y a la atencin urgente de los europeos con ninguna o
muy escasa cualificacin profesional.
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Miguel F. Canessa Montejo se apunta en su haber un nuevo trabajo perteneciente a la zona

jurdica en la que viene operando con mucha frecuencia, en este caso para afrontar el estudio de
los derechos humanos laborales en el derecho internacional, lamentando la insuficiencia de su
implantacin, muy elemental todava, dicho sea sin cometer la injusticia de olvidar la muy meritoria labor de la Organizacin Internacional de Trabajo. Por un lado, las tensiones de signo contradictorio que una organizacin de base tripartira no es capaz de superar al constituir su propia hiptesis, de modo que la superacin equivaldra a la autodestruccin; de otro, las reticencias de los Estados miembros a contraer nuevos compromisos; y, finalmente, en tercer y no
insignificante lugar, la sima tantas veces abierta entre los compromisos adquiridos y la observancia efectiva de los mismos, conjuntan una coleccin de dificultades, hasta ahora insuperables, al desarrollo del reconocimiento debido de los derechos humanos, lo que repercute en perjuicio del supremo derecho a la dignidad de la persona y, en particular, de los trabajadores. El
autor encuentra toda su significacin al ius cogens laboral, concluyendo que cualquier tratado
internacional, o cualquier acto unilateral de los Estados, habra de ser considerado invlido al
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entrar en conflicto con los derechos humanos laborales reconocidos como imperativos por las
normas generales del Derecho Internacional.
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Con una orientacin no superpuesta, Albert Noguera Fernndez se dedica a buscar la relacin entre la jerarqua constitucional de los instrumentos internacionales y la que denomina
justiciabilidad de los derechos sociales, combinando el anlisis general del fenmeno con las
experiencias latinoamericanas que conoce de primera mano. Algunas de sus conclusiones son, a
la vez, reveladoras y relevantes, principalmente la que sita histricamente el reconocimiento
de los derechos sociales como derechos de segunda fila o de segunda categora, con el efecto de
hacer ms difcil para los ciudadanos la exigencia jurisdiccional de la plena eficacia de sus derechos sociales que la de sus derechos civiles y polticos. Es a partir de ah donde el autor examina
y celebra las nuevas garantas introducidas por las Constituciones, las reformas o los proyectos
constitucionales de algunos pases, fijando la atencin en los casos, cronolgicamente sucesivos,
de Argentina (1994), Venezuela (1999), Bolivia (2007) y Ecuador (1998 y 2008), en los que se pretende aplicar garantas para el reconocimiento pleno e igual jerarqua de todos los derechos,
basando la acometida en la indivisibilidad, interdependencia e interrelacin de todos ellos.
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Ya muy extendida en la UE la pobreza y la exclusin social de varios millones de ciudadanos

comunitarios, la crisis econmica de los tres ltimos aos ha ahondado, con sus todavas insondables profundidades, ambos fenmenos. En su estudio, Purificacin Morgado Panadero no slo
delimita uno de otro atribuyendo evidentemente mayores dimensiones al segundo que al primero, puesto que la pobreza no es ms que uno de los efectos de la exclusin social sino que
narra el recorrido histrico de adopcin de medidas paliativas que, sin olvidar otros antecedentes memorables, adquiere voluntad sistemtica desde el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa, en marzo de 2000, al afirmarse en l la inclusin social como uno de los ejes esenciales de la
estrategia global de la UE, proyectando que diez aos bastaran para hacer olvidar esas lacras
de desigualdad e indignidad en una de las regiones supuestamente ms ricas y justas del universo. Que las cosas no hayan discurrido como se pensaba y que, precisamente, el ao 2010 marque un nivel fatdico de hasta donde han llegado las aguas de la impotencia frente al reinado de
la injusticia social, no permite olvidar los esfuerzos asumidos a travs del MAC, primero, y de la
EEE, despus, dejando vivo un ambicioso programa en que la inclusin social requiere no slo
mejoras de las rentas sino el fomento de la cohesin social y la igualdad de oportunidades en los
mbitos del empleo, de la vivienda, de la educacin y de la proteccin social.
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Una de las herramientas ms poderosas, si no para la inclusin social si cuando menos para
que los efectos de la exclusin sean menos dolorosos, viene representada por las acciones de
auxilio a las personas en situacin de dependencia, que expone en este nmero 87 Djamil Tony
Kahale Carrillo, partiendo inevitablemente de la definicin de dependencia divulgada por el
Consejo de Europa, convertida ya en contingencia en la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unin Europea, que declara el reconocimiento y respeto de la UE por la proteccin en los casos
de maternidad, enfermedad, accidentes laborales, dependencia o vejez, as como en caso de prdida de empleo, aunque remitiendo para ello, no a las inexistentes medidas establecidas por el
derecho comunitario, sino a las dispuestas en las legislaciones y las prcticas nacionales. Lo que
supone, llegada la hora de la verdad, referirse a las mil y una formas de entender la dependencia y su proteccin, a las que Espaa, de paso sea dicho, aporta el exotismo de encontrar para la
proteccin a los dependientes una tercera va, anclada en el art. 149.1, 1, fuera de las vas esperables del art. 148.1, 20 o, incluso, del art. 149.1, 17 de la Constitucin de 1978. Que las excesivas lagunas en la cobertura efectiva de esta contingencia se deban, en el caso de Espaa, ms
a la coyuntura econmica que a la estructura social, no despinta las dudas del legislador a la
hora de articular la proteccin a los dependientes dentro del modelo constitucional de proteccin
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EDITORIAL
social. Pero volviendo al trabajo de Kahale Carrillo, tras este breve parntesis, contiene aqul
una descripcin de los distintos modos de evaluar y de proteger la dependencia, particularmente en los casos de Alemania, Francia, Luxemburgo, Austria, Reino Unido, Suecia, Italia y, particular y, naturalmente, Espaa.
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Junto a todas las previsiones comunitarias destinadas a los excluidos y necesitados, las que
se dirigen a la mano de obra activa, ocupada por bajo de lo deseable a causa de su nula o escala
cualificacin profesional, o desocupada en proporciones crecientes, preside en la actualidad la
preocupacin comunitaria ms visible. De lo primero se ocupa en esta ocasin Eduardo Martn
Puebla, con su estudio sobre las polticas de formacin contnua en la Unin Europea, teniendo
muy en cuenta el paradigmtico ejemplo de Italia. La referencia a la Decisin del Consejo de 15
de julio de 2008 (DOUE L 198, de 26 de julio), aprobatoria de las directrices para el trienio 20082010 es obligada por sus objetivos de atraer a ms personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo, implicando el aumento de la inversin en capital humano
mediante la mejora de la educacin y de las cualificaciones profesionales. Lo que ha de traducirse, para ser aceptable, en la adopcin de medidas de formacin en el mbito del aprendizaje
permanente por medio de incentivos adecuados y mecanismos de reparto de costes, el acceso a
la formacin profesional inicial, a la enseanza secundaria, a la enseanza superior y, sobre
todo ello, a la formacin permanente en el lugar de trabajo.
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Muy significativo es el Documento informativo de la Comisin Europea al EPSCO, fechado el

24 de noviembre de 2009, sobre la crisis del empleo y las tendencias, respuestas polticas y acciones clave para afrontar las dificultades, temporales para unos y casi definitivas para otros, del
acceso al empleo, que reproduce y comenta aqu Juan de la Villa, sobre aquellas consideradas
acciones clave, que se resumen por la Comisin en las de invertir en medidas eficaces del mercado de trabajo y en competencias a fin de evitar el paro de larga duracin, ayudas a las empresas para crear nuevos puestos de trabajo, preservacin del empleo mediante una organizacin
flexible del trabajo, apoyo a los jvenes y a las personas ms afectadas por la crisis y, en quinto
lugar, mejora de la situacin de los trabajadores con contratos atpicos. Medidas nada fciles
para nadie y que en Espaa encuentran adems el obstculo de la interpretacin inveterada de
la estabilidad en el empleo como una estabilidad estrictamente empresarial.
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Curiosamente, slo un da antes del Documento reseado, tambin la Comisin Europea

difundi una Comunicacin sobre el empleo en Europa, al que Paula de la Villa aade una breve presentacin y en el que se hacen pblicas conclusiones muy sinceras, ajenas por fortuna al
habitual lenguaje neutral, con valiente reconocimiento, por una vez, de que la crisis ha tenido
un enorme impacto en el crecimiento econmico de la UE, lo que, por otro lado, no presenta
visos de prximo final. En esta Comunicacin se constata que el repunte del empleo europeo no
ser posible sin la previa recuperacin econmica, a lo que se aade que Europa no slo est llamada a superar la recesin sino a aprovechar la amarga experiencia por la que atraviesa para
esforzarse en crear una economa ms productiva y ms innovadora, ms capacitada y ms verde. Sin embargo la receta pasa una vez ms bajo los mismos arcos, entendindose que la flexiguridad, combinada con las polticas de inclusin activas y exhaustivas, constituye el planteamiento correcto para modernizar los mercados laborales y para garantizar el xito de la recuperacin econmica.
Las secciones fijas de este nmero 87 dedicado al Derecho social Internacional y Comunitario
se integran fluidamente en el conjunto de los estudios, documentos e informes revistados. La
crnica de legislacin, a cargo de Yolanda Maneiro Vzquez, agota las novedades normativas del
periodo, entre las que destacan los Reglamentos (CE) 755/2008, de la Comisin, de 31 de julio de
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2008, y 279/2009, de la Comisin, de 6 de abril de 2009, modificando precisamente el Anexo II de

la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y el Consejo, relativa al reconocimiento de
cualificaciones profesionales. Y las pinceladas sobre las novedades del Tratado de Lisboa en
espera del nmero 92 de la Revista, dedicado a l ntegramente reducidas de momento a tres :
la reordenacin del marco institucional, tras la incorporacin a la UE de los nuevos Estados
miembros; la bsqueda de soluciones operativas a determinados problemas surgidos en el funcionamiento de las instituciones europeas; y la dotacin de una mayor consistencia y estabilidad
a las bases jurdicas y polticas en las que se asienta la construccin europea, con la reordenacin de los Tratados, el TUE (elemento central del sistema normativo) y el TFUE (con las innovaciones relevantes del anterior derecho originario).
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La seccin legislativa se enriquece, en primer lugar, con el comentario crtico a la Directiva

2009/38/CE, sobre el nuevo rgimen de informacin y consulta de los trabajadores europeos en
las empresas transnacionales sustituyendo a la Directiva 94/45/CE, producto de la colaboracin entre Sergio Gonzlez Begega y Holm-Detlev Khler, en el que no se oculta la decepcin de
la Confederacin Europea de Sindicatos al ver considerablemente rebajadas sus propuestas. Y
se incrementa, tambin, con la reproduccin textual de la Resolucin legislativa del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de 2008, sobre los retos de los convenios colectivos en la Unin
Europea, una normativa que es ahora cuando encuentra el debido contraste para saber si apunta en la buena o en una falsa direccin, juicio pendiente que no alivian el declarado respeto al
art. 3 del TUE, al art. 152 TFUE y a los arts. 27, 28 y 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, convertida ya en una suerte de parte dogmtica de la organizacin constitucional europea.
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La crnica de jurisprudencia, de la mano de Jos Mara Miranda Boto, no quiere dejar en la

sombra el entusiasmo que al sindicalismo europeo le ha supuesto el dictado, por la Gran Sala del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas todava denominado de ese modo, al ser su
sentencia anterior a 1 de diciembre de 2009, a partir de cuya fecha habr de ser citado simplemente como Tribunal de Justicia, de la extenssima sentencia de 15 de abril de 2008 (Impact),
la cual, con el precedente de la sentencia de 4 de julio de 2006 (Adeneler y otros), supone el reverso de la medalla de los casos Laval, Viking y Rffert, igualando ahora considerablemente los
derechos sindicales de los trabajadores del sector pblico y del sector privado.
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El recordatorio de las principales publicaciones aparecidas en el ao 2009, realizado por Luis

Gordo Gonzlez, da cuenta de la publicacin de estudios sobre cuestiones escasamente tratadas,
por ejemplo los firmados por los profesores Garca Murcia, sobre la huelga en el derecho comunitario (Aranzadi Social, n. 3), Mercader Uguina, sobre los nios ancla (Relaciones Laborales,
n. 17), Ojeda Avils, sobre convergencia descendente y aplicacin de los acuerdos colectivos
europeos (Relaciones Laborales, ns. 23-24), etc., etc.
Y la recensin que Sonsoles de la Villa ha hecho de un importante ensayo doctrinal sobre las
Directivas Comunitarias, que firma la profesora Icar Alzaga Ruiz, con prlogo del profesor
Ignacio Garca-Perrote Escartn, un libro imprescindible, a contar del Tratado de Lisboa, para
el estudio de las fuentes del renovado derecho comunitario.
Perseguimos todos la normalidad, para que, vindose todava lejos la caricia, pueda mantenerse asimismo distante la ruina como un tablero de ajedrez dormido en el reposo de la siesta ...
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I. Estudios
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Polticas de formacin continua

en la Unin Europea. Contratos,
fondos y permisos formativos
en Italia*
gracias a la determinacin anticipada de las

necesidades individuales y a unas respuestas
adaptadas que antepongan sistemticamente las medidas activas de insercin profesional a las medidas pasivas de ayuda. Una de
estas medidas activas de insercin que se
quieren privilegiar en la nueva estrategia
coordinada para el empleo es la formacin
profesional de los demandantes de empleo
que tienen especiales dificultades de insercin en el mercado de trabajo por carecer de
las competencias requeridas por el mercado
de trabajo o por tener competencias desfasadas que precisan una actualizacin profesional: las cualificaciones educativas y los cursos de formacin son especialmente eficaces
para ayudar a las personas a obtener un
puesto de trabajo1.
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1. LA POLTICA DE FORMACIN
DE FORMACIN CONTINUA
EN LA UNIN EUROPEA
EDUARDO MARTN PUEBLA**
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a preocupacin por la formacin y la

cualificacin profesional de los trabajadores, en particular de los demandantes de empleo, ha estado presente, desde
su nacimiento, en la estrategia europea de
empleo. Ya el Consejo Europeo de Luxemburgo de noviembre de 1997, en el que se decidi
poner en prctica de forma anticipada el nuevo Ttulo sobre el empleo del Tratado de msterdam, advirti en una de las conclusiones
de la Presidencia de la importancia particular que tienen las medidas preventivas, cuyo
objeto es invertir la evolucin del desempleo
juvenil y del desempleo de larga duracin
* Este estudio se llev a cabo en el marco del proyecto de investigacin La poltica de empleo y sus instrumentos institucionales, financiado con cargo al Plan
Nacional de Investigacin Cientfica, Desarrollo e Innovacin Tecnolgica 2004-2007 (Rf SEJ2004-05724/
JURI) del Ministerio de Educacin y Ciencia.
** Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la Universidad de Salamanca.
Las primeras directrices para el empleo

para 1998, aprobadas por resolucin del Consejo de 15.12.1997, que marcaran la pauta
para ejercicios sucesivos, reconocan el decisivo papel que deban desempear las medidas
1
Sntesis del Informe sobre el empleo en Europa
2004.
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mundo, capaz de un crecimiento sostenible

con ms y mejores empleos y una mayor cohesin social, todo ello dentro del respeto al
medio ambiente. Se fijaron para ello unos
objetivos concretos en materia de empleo a
conseguir en el horizonte del ao 2010: una
tasa de empleo global del 70 por 100, una tasa
de empleo femenina del 60 por 100 y una tasa
de empleo de los trabajadores de ms edad
del 50 por 100. A mitad de camino de este
recorrido, la Comisin propuso una revisin
de la aplicacin de la estrategia de Lisboa y
de la estrategia europea de empleo asociando
las acciones dirigidas al crecimiento econmico y las dirigidas a la creacin de empleo y
simplificando el procedimiento de aplicacin
y evaluacin de las mismas2. Las propuestas
para la aplicacin de la estrategia de Lisboa
renovada se concretan fundamentalmente en
la elaboracin de un nico programa de
accin nacional para el crecimiento y el
empleo que debe servir de base para la presentacin de las medidas econmicas y de
empleo y en la integracin de los mecanismos
ya existentes de coordinacin de poltica
econmica y de poltica de empleo esto es,
las orientaciones generales de poltica econmica [GOPES] y las directrices para el
empleo. Dicha integracin se realizara a
travs de un informe estratgico anual que se
publicara en enero. Este nuevo ciclo trienal
dio comienzo en 2005 con una serie de orientaciones econmicas y de empleo de carcter
ms general, que deban permitir a los Estados miembros elaborar su programa anual.
La primera revisin debera llevarse a cabo
en 2008.
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formativas en la aplicacin de diversas directrices. As, la formacin estaba presente en

todos los objetivos en los que se concretaba la
directriz n 1 mejorar la capacidad de insercin profesional. Se consider que constitua
una medida adecuada para combatir el
desempleo juvenil y prevenir el paro de larga
duracin, para facilitar el trnsito a la vida
laboral, de ah que se animara a los Estados y
a los interlocutores sociales a desarrollar
posibilidades de formacin permanente y a
llegar a acuerdos para fomentar las oportunidades de formacin, experiencia profesional,
periodos de prcticas, etc. La directriz n 3,
fomentar la capacidad de adaptacin de los
trabajadores y empresas recoga tambin la
necesidad de aumentar los niveles de cualificacin dentro de las empresa, para lo cual los
Estados miembros deberan reconsiderar las
trabas que dificultan la inversin en capital
humano y ofreceran incentivos para el desarrollo de la formacin dentro de la empresa.
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As pues, ya se trata de la formacin orientada a la insercin laboral de los desempleados o de la formacin dirigida a los trabajadores ocupados, las medidas y acciones formativas ocupan desde su nacimiento un lugar de
primer orden en la estrategia coordinada
para el empleo. En las directrices del ao
2000 se introdujo una referencia especfica
al desarrollo y modernizacin de los sistemas de formacin en alternancia y de formacin profesional, en cooperacin, cuando as
proceda con los interlocutores sociales (...),
que revelaba la importancia que se conceda a
este tipo de formacin en la funcin de facilitar la transicin del sistema educativo al sistema productivo.
El Consejo Europeo de marzo de 2005
supuso un giro en la aplicacin de la estrategia europea de empleo, al integrarla de forma
ms efectiva en el marco ms amplio de la
estrategia de Lisboa. El Consejo Europeo de
Lisboa acord, en la primavera del 2000, un
ambicioso programa de reforma econmica
con el objetivo de hacer de la Unin Europea
la economa ms dinmica y competitiva del
16
Asumiendo las propuestas de la Comisin,

el Consejo Europeo de Bruselas de marzo de
20053 reafirm que los grandes objetivos en
materia de empleo pleno empleo, incremento
de la calidad y productividad del trabajo y
2
Vid. el documento Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de
Lisboa, COM (2005) 24, Bruselas 2.2.2005.
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Bruselas, 23.3.2005, 7619/05 REV 1.
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EDUARDO MARTN PUEBLA
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previsin de las necesidades de cualificacin,

los dficit y los estrangulamientos del mercado de trabajo, la gestin adecuada de la
migracin econmica. El objetivo nm. 3
aumentar la inversin en capital humano
mediante la mejora de la educacin y las cualificaciones se traduce en dos directrices que
exigen la adopcin de medidas e iniciativas
formativas en el mbito del aprendizaje permanente, a travs de incentivos adecuados y
mecanismos de reparto de costes, el acceso a
la formacin profesional inicial, a la enseanza secundaria y a la enseanza superior, la
formacin continua y en el lugar de trabajo a
lo largo de toda la vida, especialmente para
los trabajadores poco cualificados y de mayor
edad. Se exige tambin a los Estados la adaptacin de los sistemas de educacin y formacin en respuesta a las nuevas exigencias en
materia de competencias, la ampliacin de la
oferta de herramientas de educacin y formacin; la creacin de marcos destinados a favorecer la transparencia de las cualificaciones,
su reconocimiento efectivo y la convalidacin
de la educacin no formal e informal; la
garanta del atractivo, la apertura y un elevado nivel de calidad de los sistemas de educacin y formacin (directrices integradas nm.
23 y 24)5.
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cohesin social deban traducirse en prioridades claras y mesurables: hacer del trabajo
una verdadera opcin para todos, atraer a
ms personas al mercado de trabajo, mejorar
la adaptabilidad de trabajadores y empresas,
invertir en capital humano, modernizar la
proteccin social, favorecer la igualdad de
oportunidades y promover la inclusin social.
Entre las conclusiones de este Consejo Europeo se incluy una relativa de forma especfica a la formacin permanente: el aprendizaje
permanente debe constituir una oportunidad
abierta a todos, en las escuelas, las empresas
y los hogares, prestando una atencin especial a los trabajadores menos cualificados y al
personal de las pequeas y medianas empresas. Debe desarrollarse el espacio europeo de
la educacin por la promocin de la movilidad
geogrfica y profesional. A partir de estas
conclusiones alcanzadas al ms alto nivel de
la Unin, el Consejo establece las directrices
u orientaciones para las polticas de empleo
de los Estados miembros vlidas para un
periodo de tres aos. Una vez concluido el primer ciclo de aplicacin del nuevo enfoque
(periodo 2005-2008), la Decisin del Consejo
de 15 de julio de 2008 aprob las directrices
para el periodo 2008-20104, varias de las cuales tienen una dimensin y un contenido formativos: as, dentro del primer objetivo
atraer a ms personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo y
modernizar los sistemas de proteccin social
se enmarcan las directrices integradas 19 y
20, que prevn medidas activas y preventivas
del mercado de trabajo, entre ellas la orientacin y formacin dentro de planes de accin
personalizados, mercados de trabajo inclusivos con los solicitantes de empleo y las personas desfavorecidas, y medidas de formacin a
escala nacional y europea para facilitar la
movilidad en toda Europa, junto a una mejor
4
DOUE L 198, de 26.7.2008. El documento de la
Comisin relativo a las directrices integras para el crecimiento y el empleo (2008-2010) que incluye la propuesta de decisin del Consejo sobre las directrices de
empleo Bruselas 11.12.2007, COM (2007) 803 final.
En concreto, la directriz integrada nm. 23 prev

la adopcin de las siguientes medidas:
Acciones de educacin y formacin inclusivas
que faciliten de manera significativa el acceso a la
formacin profesional inicial, a la enseanza
secundaria y a la enseanza superior, incluso al
aprendizaje profesional y a la formacin en el
espritu empresarial.
Reduccin significativa del nmero de alumnos
que abandonan la escuela, prematuramente.
Estrategias eficaces de aprendizaje permanente
accesible a todos en las escuelas, empresas, autoridades pblica y hogares conforme a los acuerdos europeos, incluidos incentivos adecuados y
mecanismos de reparto de costes, con vistas a
mejorar la participacin en la formacin continua
y en el lugar de trabajo a lo largo de toda la vida,
especialmente para los d poco cualificados y de
mayor edad.
La directriz nm. 24 exige, por su parte:
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El informe conjunto del Consejo y la Comisin sobre el empleo 2006-20076, al examinar

el grado de cumplimiento de las directrices de
empleo por parte de los Estados miembros
indica que, de las tres prioridades de la estrategia europea de empleo, el mayor nmero de
medidas aplicadas son las que tienen que ver
con la directriz n 1 atraer a un mayor
nmero de personas al mercado laboral, que
la aplicacin de las polticas destinadas a
incrementar la inversin en capital humano
mediante la mejora de la educacin y de las
cualificaciones est progresando, mientras
que las medidas destinadas a mejorar la
adaptabilidad de los trabajadores y de las
empresas avanzan a un ritmo menor.
para incrementar la inversin en capital educacin y capacidades y estn progresando en

su aplicacin, aunque a menudo de forma
irregular. Slo una minora tiene una estrategia global para invertir en capital humano
a lo largo de la vida. Por lo que se refiere de
forma especfica a Italia se seala que ha
avanzado en la disminucin del porcentaje de
abandono prematuro de los estudios, si bien
debe realizar mayores esfuerzos en este
mbito para alcanzar el objetivo de la Unin
Europea a travs de planteamientos globales
que combinen medidas preventivas y correctoras. Tampoco est avanzando lo suficiente
en el objetivo de incrementar la tasa de participacin de adultos en el aprendizaje permanente al 12,5 por 100, constituyendo uno de
los pases, junto a Portugal y Grecia, en los
que la situacin es especialmente preocupante. El Consejo recomienda en este sentido a
Italia el desarrollo de una estrategia integrada de aprendizaje permanente, as como la
mejora de la calidad y la vinculacin de la
educacin con el mercado de trabajo7.
Puede observarse de nuevo que las directrices integradas para el crecimiento y el

empleo que orientarn la poltica econmica y
la poltica de empleo de los Estados miembros
reconocen el papel relevante de las medidas
formativas de cara a la consecucin del objetivo primordial de la poltica activa de empleo:
aumentar el nivel de empleo y mejorar la calidad y productividad del mismo.
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El informe pone de relieve que muchos

Estados miembros estn elaborando polticas
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Aumentar y garantizar el atractivo, la apertura y el

nivel de calidad de los sistemas de educacin y
formacin, ampliando la oferta de oportunidades
de educacin y formacin y garantizando vas de
aprendizaje flexibles que permitan la movilidad
de los estudiantes y personas en formacin.
Facilitar y diversificar el acceso para todos a la
educacin y formacin y al conocimiento
mediante la organizacin del tiempo de trabajo,
los servicios de apoyo a la familia, la orientacin
profesional y, en caso necesario, nuevas formas
de reparto de costes,
Responder a las nuevas necesidades profesionales, las competencias clave y las necesidades futuras en materia de cualificaciones mediante una
mejor definicin y una mayor transparencia de
las cualificaciones, su reconocimiento efectivo y
la convalidacin de la educacin no formal e
informal.
6
Bruselas 23 de febrero de 2007, 6706/07, SOC 74
ECOFIN 89 EDUC 39.
18
La preocupacin por mejorar el nivel de

cualificacin de los ciudadanos europeos se
refleja tambin en el programa de trabajo de
la Unin Europea conocido como Educacin
y Formacin 2010, que refleja la cooperacin
poltica entre los Estados miembros de cara a
la consecucin de tres objetivos estratgicos,
que a su vez se desglosan en trece objetivos
asociados. Los tres objetivos estratgicos son
los siguientes:
Mejorar la calidad y la eficacia de los
sistemas de educacin y formacin en la
Unin Europea,
Facilitar el acceso de todos a los sistemas de educacin y formacin,
7
Brussels, 12.12.2006. COM (2006) 816 final, part
III. Recommendation for a Council Recommendation on
the 2007 up-date of the broad guidelines for the economic policy of the Member States and the implementation of the member states employment policy.
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Abrir los sistemas de sistemas de educacin y formacin al mundo exterior.
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La base del informe consiste en la aplicacin del mtodo abierto de coordinacin, regulado en los artculos 149 y 150 del Tratado, a
las polticas educativas y de formacin. Se
reconoce la importante contribucin que pueden efectuar dichas polticas a la consecucin
de los objetivos de la estrategia de Lisboa.
Dentro del objetivo n 2.1 un entorno de
aprendizaje abierto se incluyen como cuestiones clave las siguientes:
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Ampliar el acceso a la educacin permanente a travs de la informacin, el asesoramiento y la orientacin respecto de

toda la gama de posibilidades de formacin disponibles.
Impartir una educacin y una formacin que permitan a los adultos tomar
parte en ellas de manera efectiva y conciliar el aprendizaje con otras responsabilidades y actividades.
nal que incitara a las empresas a invertir en

formacin; la negociacin colectiva tampoco
tena en cuenta con carcter general las necesidades de formacin de los trabajadores ocupados8. La toma de conciencia por parte de los
interlocutores sociales y los poderes pblicos
de la importancia de la formacin continua
para afrontar las nuevos retos derivados de la
globalizacin de la economa y de la intensificacin de la competencia y para el mantenimiento del empleo se concreta en 1993 a
travs de la firma de un protocolo de acuerdo
sobre la formacin profesional9 y de la subsiguiente ley de 19 de julio de dicho ao relativa a las intervenciones urgentes contra el
paro. Esta ley introduce el principio de coordinacin entre el Estado, los gobiernos regionales y los agentes sociales, prev fondos destinados a mejorar la informacin y la orientacin de los demandantes de empleo y de los
trabajadores en situacin de movilidad [Cassa Integrazione Guadagni] y establece un fondo para la formacin profesional destinado a
financiar las acciones de formacin para el
empleo [de desempleados demandantes de
empleo y de activos ocupados]. El Acuerdo
para el Empleo firmado en septiembre de
1996 entre el Gobierno y los interlocutores
sociales contiene tambin importantes previsiones en materia de formacin, confirmando
as el giro realizado a inicios de esa dcada.
Dicho Acuerdo se fija en particular como objetivo el de crear las condiciones para garanti-
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Velar por que todo el mundo tenga acceso al aprendizaje con el fin de responder
mejor las exigencias de la sociedad del
conocimiento.
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Promover vas de formacin flexibles

para todos.
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Fomenta redes de instituciones de educacin y formacin a distintos niveles en

el marco de la educacin permanente.
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Dentro de los temas para el intercambio de

experiencias, buenas prcticas y, en su caso,
avaluacin entre homlogos se incluyen
aspectos como las posibilidades de permisos
de estudios para los empleados, la acreditacin del aprendizaje previo y los mecanismos
de financiacin e incentivos para adultos.
2. FORMACIN Y EMPLEO EN ITALIA:
PANORAMA GENERAL
Hasta principios de los aos noventa no
exista en Italia un marco legal o convencio-
8
Vid., Formationn professionelle initiale et continue
en Europe, Une tude Creq-Elf Aquitaine, (Dir. F. AVENTUR et M. Mbus), Infomdia Communication, 1999,
p. 263 y s. Sobre las causas del retardo italiano en materia de formacin continua, vid. Vid., Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto 2005 sulla formazione continua, Rubbettino Editore, Roma, 2006, pp. 28
y ss.
9
El protocolo fue firmado por las principales organizaciones sindicales CGIL, CISL y UIL y por la confederacin empresarial Confindustria y prevea una reorganizacin de conjunto del sistema de formacin profesional
sobre nuevas bases con el objetivo de reforzar la competitividad de la economa italiana, principalmente en el
marco de la Unin Europea.
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con el Ministerio de Educacin Nacional y con

las Universidades, lo que les ha permitido
mejorar la oferta formativa. La diversidad se
acenta adems por la ausencia de coordinacin interregional, lo que resulta especialmente perjudicial en cuanto a los ttulos que
sancionan la formacin recibida. Un informe
del CEDEFOP menciona que existen 5.000
ttulos diferentes y que acciones que reciben
una denominacin similar se refieren a niveles y a contenidos diferentes de una regin a
otra, lo que hace imposible cualquier evaluacin e impide un reconocimiento nacional de
las cualificaciones.
Un estudio que pretenda abarcar el conjunto de medidas e iniciativas de formacin

para el empleo en Italia exige analizar por
separado la formacin para la insercin en el
mercado de trabajo que tiene lugar en el marco del contrato o, mejor, contratos de
aprendizaje, y la formacin para el mantenimiento y la actualizacin de las cualificaciones, esto es la formacin continua de los trabajadores ocupados permisos formativos y
fondos para la formacin.
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zar la continuidad en el acceso a la formacin

profesional durante toda la vida y prev,
entre otros aspectos, la dedicacin de la totalidad de la contribucin de las empresas [0,30
por 100] a la formacin continua, la extensin
del permiso de formacin y la negociacin de
planes anuales de formacin en las empresas
y, en ciertos casos, a nivel nacional. La formacin profesional, tanto inicial como continua, es competencia de las administraciones
regionales. A partir de la Ley n 845 de 1978,
las regiones tienen atribuidas amplias competencias en materia de organizacin de la
formacin, que van desde la definicin de las
cualificaciones al establecimiento de los programas y la entrega de las titulaciones; todo
ello sin referencia a normas nacionales. Esta
descentralizacin incrementa la capacidad de
respuesta a las necesidades de mano de obra
de los sistemas locales de produccin, pero en
cambio no contribuye a reducir las fuertes
disparidades regionales.
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Cada Gobierno regional debe elaborar un

plan trienal definiendo las grandes orientaciones y un programa anual estableciendo los
destinatarios, los organismos, la naturaleza
de las acciones formativas y los recursos
financieros. La ley de 1978 establece que las
regiones deben apoyarse para la programacin sobre el informe de los diferentes actores
interlocutores sociales, autoridades locales,
grandes organismos de formacin, etc.. Las
regiones tienen competencia en materia de
formacin profesional de jvenes y de adultos. Tienen la responsabilidad de los centros
de formacin regionales encargados de
impartir la formacin de primera insercin,
de cualificacin, reciclaje, especializacin,
actualizacin y perfeccionamiento de los trabajadores en el marco de la formacin permanente.
Puede decirse que cada regin ha creado
su propio sistema, con modalidades propias y
unos resultados desiguales. La duracin y la
calidad de las acciones formativas que se
imparten varan en funcin de las regiones.
Algunas de ellas han desarrollado acuerdos
20
3. LA REORDENACIN
DE LOS CONTRATOS FORMATIVOS
La reforma laboral conocida como reforma Biagi, por el nombre de su principal inspirador ha supuesto una profunda reordenacin del panorama de los contratos formativos10. En efecto, el DLg. 276/2003 ha eliminado el contratto di formazione lavoro del sector privado, asumiendo el contrato de aprendizaje el cumplimiento de su funcin formativa. ste, por su parte, se diversifica en tres
variedades diferentes, con finalidades y planeamientos parcialmente distintos, de ah
que se haya podido hablar del apprendistato
10
Sobre la reforma laboral italiana, vase el reciente
y documentado estudio de A. GARCA TRASCASAS, La reforma de la ocupacin y del mercado de trabajo en Italia,
Ed. Bomarzo, Albacete, 2006.
SUMARIO
87
tema a otro, reconociendo al mismo tiempo a

los entes bilaterales y a las estructuras pblicas competencias de autorizacin en la materia15; y, finalmente, la asignacin al contrato
de formacin y trabajo de un objetivo de
insercin o reinsercin de los trabajadores en
el mercado de trabajo16.
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El objetivo principal de la reforma, por lo

que respecta al contrato de aprendizaje, es el
de reforzar su perfil formativo de tal forma
que se convierta en instrumento principal
para encauzar la alternancia entre la formacin escolar y la que se imparte en la empresa, proporcionando a los jvenes trabajadores una formacin de amplio alcance que tenga en cuenta las competencias exigidas en el
mundo del trabajo17. El contrato de aprendizaje pasa de este modo a tener una triple
finalidad: el cumplimiento del derecho-deber
de instruccin y formacin, la profesionalizacin para la adquisicin de una cualificacin
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La delegacin al Gobierno para racionalizar el conjunto de contratos con finalidad

formativa [art. 2 b,1 de la Ley n 30/2003]
estableca tres directrices o principios a tener
en cuenta: en primer lugar, la valorizacin de
la actividad formativa que se desarrolla en la
empresa; en segundo trmino, la confirmacin del aprendizaje como instrumento formativo incluso en la perspectiva de una formacin superior en alternancia, de tal forma
que se garantice la vinculacin entre el sistema educativo (reglado) y el sistema de formacin profesional14, as como el paso de un sis-
al plurale11: el nuevo aprendizaje es, efectivamente, un tipo contractual unitario que se

articula en tres diversos modelos: los aprendizajes12. Paralelamente, se ha incorporado
al ordenamiento el contrato de insercin, que
hereda las caractersticas ms propiamente
ocupacionales del contratto di formazione
lavoro13. En definitiva, el contrato de aprendizaje se erige, a partir de la reforma, en el
nico contrato propiamente formativo que
puede utilizarse en el sector privado en el
sector pblico an cabe recurrir al contratto
di formazione lavoro, mientras que el contrato de insercin responde al diseo de un
contrato tpico de la poltica de empleo dirigido a facilitar la insercin o reinsercin laboral
de determinados colectivos en situacin de
desventaja en el mercado de trabajo, desprovisto aunque no de forma absoluta de finalidad formativa.
VARESI, P. A., Principi, criteri e linee guida per la

costruzione del nuovo apprendistato, en AA.VV., Come
cambia il mercato del lavoro, Ipsoa, 2004, p. 371.
12
LOY, G., I nuovi appredisti, Commentari di diritto del lavoro. Organizzazione del mercato del lavoro e
tipologie contracttuali. Commentario ai Decreti n.
276/2004 e n. 251/2004 (a cura di M . MAGNANI e P. A.
VARESI, G. Giappichellei Editore, Torino, 2005, p. 481.
13
LOY, G., I nuovi appredisti, Commentari di diritto del lavoro. Organizzazione del mercato del lavoro e
tipologie contracttuali. Commentario ai Decreti n.
276/2004 e n. 251/2004, cit., p.
14
El aprendizaje es explcitamente considerado
como parte del sistema italiano de formacin, prueba de
la voluntad de anclar el instituto al sistema formativo.
11
Vid., al respecto, VARESI, P. A., Principi, criteri e linee

guida per la costruzione del nuovo apprendistato, en
AA.VV., Come cambia il mercato del lavoro, Ipsoa, 2004,
p. 369.
15
TREU, T., La riforma del mercato del lavoro: prime notazioni, en AA.VV., Come cambia il mercato del
lavoro, Ipsoa, 2004, p. 12. Insiste este autor en la idea
del aprendizaje como canal formativo alternativo (al
escolar), capaz de realizar no slo una insercin cualificada en el mundo del trabajo, sino de permitir una
(eventual) continuacin o vuelta al sistema escolar con el
reconocimiento de los resultados obtenidos, tal como
ocurre en otros pases.
16
Como pone de relieve M. DONGHIA, este proceso de racionalizacin ya se haba iniciado con las leyes
196/1997 y 144/1999, de las que la Ley 30/2003 retoma
sustancialmente principios e indicaciones adoptando un
enfoque ms genrico y acentuando la centralidad de la
empresa en la formacin. Vid., I contratti a finalit formativa: apprendistato e contratto dinserimento, en
Lavoro e diritti dopo il decreto leggislativo 276/2003 (a
cura di P. CURZIO), Cacucci edit., Bari 2004, p. 272.
17
Vid., M. DONGHIA, I contratti a finalit formativa: apprendistato e contratto dinserimento, op. y loc.
cit. y F. GUARRIELLO, Apprendistato, en Il Lavoro tra progresso e mercificazione. Commentario critico al Decreto
Legisl. n. 276/2003 (a cura di G. GHEZZI), EDIESSE,
Roma, 2004, p. 274.
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cumplimiento al derecho-deber de formacin

a travs de frmulas de formacin en alternancia entre la escuela y el trabajo, mediante
periodos de prcticas no laborales o a travs
de la frmula de aprendizaje, nica modalidad de contrato de trabajo que es posible concertar entre quince y dieciocho aos, salvo los
jvenes de diecisis aos que posean ya una
titulacin profesional conforme a la Ley
53/2003 [arts. 2.1 g) y 4.1 L. n. 53/2003].
La primera modalidad de contrato de

aprendizaje ofrece a los jvenes19 y adolescentes, a partir del cumplimiento de los quince
aos, la posibilidad de finalizar la educacin
obligatoria a travs de una relacin laboral
orientada a obtener una cualificacin profesional20. El aprendizaje se configura de esta
forma como tercer canal formativo que puede
dar lugar, a travs de un sistema de crditos
formativos y de pasarelas, a retomar los estudios en los otros dos canales (el sistema educativo y el sistema de formacin profesional
regional) y a la adquisicin de certificados de
cualificacin y de ttulos educativos21. Dado
que el derecho-deber de instruccin y la obligacin de asistir a actividades formativas
alcanza a los jvenes hasta el cumplimiento
de los dieciocho aos de edad, el lmite mximo de edad para la concertacin del contrato
as como la propia duracin del mismo coincidiran con los dieciocho aos. La duracin
mxima del contrato, fijada en tres aos, y el
hecho de que no exista una duracin mnima
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a travs de una formacin en el trabajo y un

aprendizaje tcnico profesional, y la adquisicin de un diploma o de una formacin avanzada. Se trata en cualquier caso de un contrato de trabajo especial, de causa mixta, en
el que el componente formativo vara en funcin del tipo de formacin que se facilita en
su seno bsica, de especializacin profesional o superior. La nueva normativa no ha
modificado el art. 2 de la ley 25/1955, que
defina en abstracto la figura del aprendizaje, de ah que, integrando los nuevos objetivos asignados al contrato en dicha definicin
se puede decir que el aprendizaje es un contrato de trabajo especial en virtud del cual el
empresario se obliga a impartir o a hacer
impartir en la empresa una formacin dirigida, junto a la formacin externa, al cumplimiento del derecho-deber de estudio y formacin, a la consecucin de una cualificacin o a
la adquisicin de un diploma, de un ttulo
universitario o de una cualificacin tcnica
superior18.
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Antes de avanzar en el anlisis de las

caractersticas y rgimen jurdico de los nuevos aprendizajes conviene reparar en la conexin que existe entre la reforma laboral y la
reforma educativa que instrumenta la Ley
53/2003, de 28 de marzo, conocida como reforma Moratti. Entre los principios que debern
inspirar la normativa de desarrollo de esta
ltima se encuentra la garanta del derecho a
la educacin y a la instruccin durante al
menos doce aos o, en todo caso, hasta la
obtencin de una cualificacin dentro del
decimoctavo ao de edad; la configuracin de
la oferta de instruccin y formacin como un
deber legalmente sancionado y, finalmente,
la articulacin del sistema educativo en tres
tramos escuela infantil, primer ciclo y
segundo ciclo. La reforma prev que a partir
de los quince aos, los jvenes pueden dar
18
GAROFALO, D., Apprendistato e contratto di inserimento, en La riforma del mercato del lavoro e i nuovi
modelli contrattuali (a cura di E. GRAGNOLI e A. PERULLI),
Cedam, Padova, 2004, p. 590.
22
19
La referencia concreta a los jvenes ha sido
objeto de crtica dado que la definicin legal de joven
abarca desde los dieciocho aos hasta los veintiocho, o
veintinueve para los poseedores de un diploma universitario de laurea [D.lgs. n. 297/2002].
20
La circular del Ministerio de trabajo de 14 de
octubre de 2004 aclara que este tipo de aprendizaje es
el nico contrato de trabajo a tiempo completo que
pueden concertar los menores de 18 aos que no estn
en posesin de una qualifica profesional en el sentido de
la l. n. 53/2003.
21
costruzione del nuova apprendistato, en AA.VV., Come
cambia il mercato del lavoro, Ipsoa, 2004, p. 366.
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la previsin de un tiempo de formacin,

interna o externa a la empresa, coherente con la adquisicin de la cualificacin profesional en funcin de los estndares mnimos formativos definidos por
la normativa educativa26,
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la determinacin de las modalidades de

imparticin de la formacin en la empresa se remite a los convenios colectivos a
nivel nacional, territorial o empresarial,
respetando en todo caso los estndares
generales establecidos por las regiones
competentes27,
el reconocimiento de la cualificacin
profesional a efectos contractuales
sobre la base de los resultados conseguidos durante el recorrido de formacin,
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confirman esta apreciacin22. Cualquiera que

sea, pues, la edad a la que se concierte el contrato siempre entre los quince y los dieciocho aos el contrato se extinguira al cumplir el adolescente esta edad. En todo caso,
debe existir una cierta correspondencia entre
la duracin del contrato y el ttulo o cualificacin que pretende adquirirse a travs del mismo. Otros aspectos a tener en cuenta en la
duracin del contrato estn relacionados con
la preparacin acadmica y profesional previa del aprendiz, como el nivel de estudios
que posea o los crditos formativos o profesionales que pueda acreditar23. El tiempo dedicado a formacin terica y en general los
aspectos formativos del contrato se remiten a
las regiones, que a partir de la reforma constitucional de 2001 tienen competencia exclusiva en la materia 24 . Las regiones deben
actuar de comn acuerdo con el Ministerio de
Trabajo y de las Polticas Sociales y con el
Ministerio de Educacin, Universidades e
Investigacin, odas las asociaciones empresariales y sindicales ms representativas a
nivel nacional y respetando una serie de criterios y principios, entre ellos los siguientes:
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la definicin de la qualifica profesional

en el sentido de la ley n. 53/200325,
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Vid., MENGHINI, L., Apprendistato e contratto

di inserimento, en Commentario al D. lgs. 10 settembre
2003, n 276 (Coord. da F. CARINCI), Ipsoa, 2004, p. 197.
En contra, DONGHIA, M., I contratti a contenuto formativo: apprendistato e conttrato di inserimento, en
Lavoro e diritti, a tre anni della legge 30/2.003 (a cura di
P. CURZIO), Cacucci Editore, Bari 2006, p. 384.
23
Vid., A. GARCA TRASCASAS, La reforma de la ocupacin y del mercado de trabajo en Italia, Ed. Bomarzo,
Albacete, 2006, p. 166. Ello determina por ejemplo que la
duracin del contrato pueda variar an tratndose incluso
de la obtencin de la misma titulacin profesional.
24
La nueva redaccin del art. 117 de la Constitucin Italiana establece que la educacin istruzione es
materia de legislacin concurrente entre el Estado y las
regiones, pero excluye expresamente de la misma a la
istruzione e formazione professionale, sobre la que las
regiones tienen potestad legislativa plena.
25
La qualifica professionale a cuya consecucin va
dirigida esta modalidad de aprendizaje se refiere a los
22
itinerarios formativos profesionales de las regiones de

acuerdo con la normativa recogida en la ley n. 845 de
1978, a cuya terminacin, y una vez superadas las
correspondientes pruebas, se obtiene el certificado en
base al cual se asigna la qualifica (categora) vlida para
la bsqueda de empleo y para la clasificacin empresarial (art. 14 ley n. 845/1978). Vid., al respecto, GAROFALO, D., Apprendistato e contratto di inserimento, en La
riforma del mercato del lavoro e i nuovi modelli contrattuali (a cura di E. GRAGNOLI e A. PERULLI), Cedam, Padova, 2004, p. 591.
26
Vid., LOY, G., I nuovi appredisti, Commentari di
diritto del lavoro. Organizzazione del mercato del lavoro
e tipologie contracttuali. Commentario ai Decreti n.
276/2004 e n. 251/2004 (a cura di M. MAGNANI e P. A.
VARESI, G. Giappichellei Editore, Torino, 2005, p. 483.
Para este autor los estndares mnimos formativos pueden consistir bien en la duracin de la formacin, bien
en la indicacin de contenidos mnimos entendidos
como disciplinas a impartir.
27
Las modalidades de imparticin de la formacin
se pueden establecer tambin por los entes bilaterales,
esto es, de organismos constituidos por iniciativa de una
o ms asociaciones empresariales o sindicales comparativamente ms representativas, que constituyen la sede
privilegiada para la regulacin del mercado de trabajo a
travs, entre otros aspectos, de la regulacin de la
determinacin de las modalidades de actuacin de la
formacin profesional en la empresa (art. 2.1 h) D.lgs.
276/2003).
SUMARIO
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23
ESTUDIOS
2 Sin embargo, debe salvaguardarse la

competencia regional relativa a la regulacin
de los perfiles formativos del contrato, de ah
que la formacin que se imparte en la empresa y que forma parte del sinalagma contractual sea competencia estatal, mientras que la
formacin que se imparte en el mbito del sistema pblico regional de formacin sea competencia de las regiones.
3 La sentencia reconoce, finalmente, que
existen aspectos en los que no es fcil o posible efectuar una separacin tajante entre la
competencia estatal y la competencia regional, en cuyo caso habla de competencia concurrente. Tales aspectos deben resolverse a
travs de una colaboracin leal entre ambas
administraciones.
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El hecho de que las regiones deban actuar,

al regular los perfiles formativos de esta
modalidad de aprendizaje, de comn acuerdo
con los Ministerios de Trabajo y de Educacin
ha suscitado dudas sobre la constitucionalidad de la norma, dada la competencia exclusiva de las regiones en la materia, quedando
reducida la competencia estatal a la mera
determinacin de los niveles esenciales de
las prestaciones relativas a los derechos civiles y sociales que deben estar garantizados en
todo el territorio nacional29. El conflicto de
competencias entre el Estado y las regiones a
propsito de la regulacin de los perfiles formativos del contrato, anticipado por buena
parte de la doctrina30, se resolvi por la Sentencia de la Corte Costituzionale n. 50/05, que
sienta al respecto los siguientes principios:
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la presencia de un tutor empresarial

con formacin y competencias adecuadas.
aunque se trate de contratos con causa mixta forman parte de la legislacin civil y su
regulacin compete al Estado, salvaguardndose as los principios constitucionales de dignidad, igualdad y solidaridad social.
el registro de la formacin efectuada en

el libretto formativo28.
DE
1 En la medida en que los contratos formativos son autnticos contratos de trabajo
El libretto formativo del cittadino es la cartilla

personal del trabajador en la que quedan registradas las
competencias adquiridas durante la formacin como
aprendiz, la formacin en el contrato de insercin, la
formacin especializada y la formacin continua efectuada durante toda la vida laboral e impartida por sujetos acreditados por las regiones, as como las competencias adquiridas de modo no formal o informal de acuerdo con las directivas de la Unin Europea en materia de
aprendizaje permanente siempre que estn reconocidas
y acreditadas (art. 2.1 i) D. lgs. 276/2003).
El Decreto del Ministerio de Trabajo de 10 de octubre de 2005 aprueba el modelo definitivo del libretto
formativo.
29
Vid., al respecto, MENGHINI, L., Apprendistato e
contratto di inserimento, en Commentario al D. lgs. 10
settembre 2003, n 276 (Coord. da F. CARINCI), Ipsoa,
2004, pp. 201-202.
30
Vid., por ejemplo, RUSCIANO, M., Riflessioni sui
contratti di apprendistato e di inserimento nel decreto
legislativo 276 del 2003, Diritti Lavori Mercati , n 2,
2004, p. 264.
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Quizs el aspecto ms criticable de la regulacin de la vertiente formativa de esta modalidad de aprendizaje sea la posibilidad de que
la formacin terica pueda impartirse en su
totalidad en el seno de la propia empresa, lo
que ha sido considerado un paso atrs en
relacin con la reforma del aprendizaje de
1997. Como se ha dicho al respecto, el desarrollo del proceso formativo exclusivamente
en la empresa se revela realmente inadecuado respecto a las necesidades formativas de
los sujetos considerados (jvenes de quince a
dieciocho aos que no han completado el
derecho-deber de estudio y formacin) y poco
coherente con los ambiciosos objetivos de la
ley n. 53/2003, segn la cual todos los itinerarios del sistema (regional) de estudio y formacin profesional llevan a cabo perfiles educativos, culturales y profesionales31. Ha sido
costruzione del nuovo apprendistato, en AA.VV., Come
cambia il mercato del lavoro, Ipsoa, 2004, pp. 374-375.
Este autor se muestra decididamente crtico con la desa31
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El contrato de aprendizaje dirigido a una

especializacin profesional persigue la obtencin de una cualificacin entendida como
capacidad tcnica para convertirse en un
trabajador cualificado33 o especializacin
laboral a travs de la formacin en el trabajo
y la adquisicin de competencias bsicas,
transversales y tcnico-profesionales. Puede
concertarse entre los 18 aos 17 si el joven
est en posesin de una cualificacin profesional en el sentido de la ley n. 53/2003 y 29
aos. La duracin del contrato oscila entre un
mnimo de dos aos a un mximo de seis, dentro de cuyos lmites los convenios colectivos
pueden establecer una duracin concreta en
funcin del nivel de cualificacin a alcanzar.
Se puede, pues, considerar que el nuevo
aprendizaje profesionalizante, con los lmites
establecidos por la negociacin colectiva,
debe tener una duracin predeterminada y
rgida correspondiente al tiempo necesario,

con carcter general, para la adquisicin de
la capacidad profesional, quedando excluida
la posibilidad de contratos de aprendizaje a
trmino por un periodo inferior al tiempo
necesario para la maduracin de la cualificacin (profesional)34. La duracin mxima
permitida al contrato puede considerarse, de
todas formas, excesiva, especialmente en el
contexto de los ms recientes cambios tecnolgicos y organizativos, que justifican
periodos de aprendizaje ms breves 3 5 .
Corresponde en definitiva a los interlocutores
sociales establecer una duracin del aprendizaje que sea funcional a la consecucin por
parte del trabajador del adiestramiento profesional objeto del contrato36. Los propios
interlocutores sociales, en el ejercicio de sus
funciones reguladoras, han valorado como
excesivamente larga la duracin mxima fijada por el legislador, estableciendo periodos de
aprendizaje ms cortos y ms funcionales de
cara a la consecucin del efectivo adiestramiento profesional entre 24 y 48 meses, en
funcin de la qualifica a conseguir, o variable
de 3 a 4 aos37.
tambin objeto de crtica el hecho de que la

normativa estatal no imponga un mnimo de
horas de formacin terica, obligatorio para
todos los jvenes y adolescentes que a travs
de este contrato estn completando su escolaridad. Es cierto que los estndares formativos mnimos que deben fijarse con carcter
general vinculan a las regiones a la hora de
fijar el tiempo que debe dedicarse a formacin
terica, pero no debe perderse de vista que
esta modalidad de aprendizaje es la ms relacionada con el sistema formativo pblico y
por ello mismo deba prever un lmite mnimo de horas de formacin (quizs externa a la
empresa), por debajo de las cuales no se puede considerar cumplida la obligacin formativa32.
paricin de impartir la formacin terica fuera de la

empresa, considerando que as se renuncia al cumplimiento de la funcin formativa del contrato.
32
RUSCIANO, M., Riflessioni sui contratti di apprendistato e di inserimento nel decreto legislativo 276 del
2003, cit., p. 265.
33
Cedam, Padova, 2004, p. 591.
La regulacin de la vertiente formativa del

contrato corresponde a las regiones a quienes compete tambin al financiacin de la
misma de acuerdo con las asociaciones
empresariales y sindicales ms representati-
34
Vid., G. BRUNELLO y A. TOPO, Il nuevo apprendistato professionalizzante: dalla formazione apparente
alla formazione effettiva, Rivista Italiana di Diritto del
Lavoro, Parte I, 2005, p. 48.
35
Vid., entre otros, RUSCIANO, M., Riflessioni sui
legislativo 276 del 2003, cit., p. 267.
36
Vid., M. DONGHIA, I contratti a finalit formativa: apprendistato e contratto dinserimento, op. cit., p.
275.
37
Los ejemplos estn tomados de los convenios
colectivos nacionales del comercio y el sector textil,
respectivamente. Vid., DONGHIA, M., I contratti a
contenuto formativo: apprendistato e conttrato di inserimento, en Lavoro e diritti, a tre anni della legge
30/2.003 (a cura di P. CURZIO), Cacucci Editore, Bari
2006, p. 386.
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A un contrato de aprendizaje educativo le

puede suceder uno de profesionalizacin,
dado que sus objetivos son claramente diferentes, no pudiendo superar en dicho caso
ambos contratos el lmite mximo de duracin de seis aos [art. 49.4 d) del DLg.
276/2003].
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El tiempo de formacin terica, interna o

externa a la empresa, debe ser al menos de
120 horas al ao en el aprendizaje de profesionalizacin40. La posibilidad de que la for-
macin (terica) pueda tener lugar en su integridad en el seno de la empresa41 esto es,
que no exista una obligacin de formacin en
centros de enseanza externos ha sido interpretada mayoritariamente como una forma
de aligerar las obligaciones formativas del
contrato, en cierto modo una liberalizacin42, que confirma la preferencia del legislador por poner el acento, ms que en la formacin del aprendiz, en el trabajo productivo
en la empresa en la que se inserta43. El riesgo que entraa esta opcin, se apunta, consiste en el hecho de que la empresa puede ser la
sede idnea para el aprendizaje de determinadas competencias de carcter prctico,
pero sin una slida formacin de base el trabajador no estar en condiciones de actualizarlas y de impedir la obsolescencia de su
profesionalidad44.
vas a nivel regional38, limitndose el legislador estatal a establecer unas directrices que,
entre otros aspectos, se refieren al reconocimiento de la cualificacin profesional a efectos contractuales, a la exigencia de registro
de la formacin en el libretto formativo y a la
presencia de un tutor en la empresa con la
formacin y las competencias adecuadas. La
importancia fundamental de esta figura, se
ha indicado con acierto, habra requerido la
necesaria definicin (por ley) de sus especficas competencias39. A partir de la normativa
regional, son los convenios colectivos a nivel
nacional, regional o empresarial los encargados de regular las modalidades de imparticin de la formacin, teniendo en cuenta, por
lo que respecta al aprendizaje de especializacin, la capacidad formativa interna de la
empresa.
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No est del todo clara cual haya sido la intencin
del legislador al exigir que la normativa regional se dicte
dintesa con le associazioni dei datori e prestatori di
lavoro, esto es, si ha impuesto un trmite de consulta o
ha exigido que la consecucin de un acuerdo. Si se tratara de los segundo se podra estar en un supuesto de
inconstitucionalidad dada la competencia exclusiva de
las regiones en la materia: VARESI, P. A., Principi, criteri e
linee guida per la costruzione del nuovo apprendistato,
cit., p. 378.
39
Vid., M. DONGHIA, I contratti a finalit formativa: apprendistato e contratto dinserimento, op. cit., p.
280. En ausencia de ello, se debe considerar, seala este
autor, que las caractersticas y las funciones del tutor
sean las establecidas en el d.m. de 20 de febrero de
2000.
40
Con anterioridad las 120 horas anuales de formacin terica se exigan de media, mientras que ahora
deben cumplirse todos los aos: no se comprende, se
ha indicado, la razn por la que se ha eliminado este elemento de flexibilidad en la estructuracin de los itinerarios formativos, muy til en los supuestos en los que se
precisa concentrar en alguna fase de la relacin laboral
la mayor parte de la formacin, VARESI, P. A., Principi,
criteri e linee guida per la costruzione del nuovo apprendistato, cit., p. 376.
26
41
Cedam, Padova, 2004, p. 606. Alude esta autor a una
operacin de internalizacin de la formacin externa
de competencia regional.
42
DONGHIA, M., I contratti a contenuto formativo:
apprendistato e conttrato di inserimento, cit., p. 392.
43
RUSCIANO, M., Riflessioni sui contratti di apprendistato e di inserimento nel decreto legislativo 276 del
2003, cit., p. 268. La doctrina se ha mostrado mayoritariamente crtica con la desaparicin de la obligacin
de impartir una formacin externa a la empresa. Vid., al
respecto, LOY, G., I nuovi appredisti, Commentari di
diritto del lavoro. Organizzazione del mercato del lavoro
e tipologie contracttuali. Commentario ai Decreti n.
276/2004 e n. 251/2004 (a cura di M . MAGNANI e P. A.
VARESI, G. Giappichellei Editore, Torino, 2005, pp. 490491.
44
GAROFALO, M. G., La legge delega sul mercato di
lavoro: prime osservazioni, Rivista Giuridica del Lavoro,
2003, parte I, p. 368.
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obvia para asegurar la funcin formativa del

contrato pues slo as se garantiza que los
trabajadores cualificados pueden compatibilizar la realizacin de su trabajo y la transmisin de los conocimientos tcnicos y profesionales vinculados a la experiencia laboral. Se
ha criticado el hecho de que la exigencia sea
solo numrica y no tenga en cuenta la concreta cualificacin profesional a la que va dirigida el contrato, as como el diverso contenido
formativo del contrato en funcin de su modalidad de que se trate49.
El contrato de aprendizaje para la adquisicin de una formacin superior constituye

una novedad en el panorama de los contratos
formativos en Italia50. Inspirado en la experiencia francesa51, esta modalidad de aprendizaje permite a jvenes entre 18 aos 17 si
el joven est en posesin de una cualificacin
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Las dos modalidades de aprendizaje

reseadas comparten ciertos elementos de su
rgimen jurdico: la forma escrita, el contenido mnimo del contrato que comprende la descripcin de la prestacin laboral objeto del
mismo, el plan formativo individual45 y la
cualificacin a cuya obtencin va encaminado, as como la tradicional prohibicin de
remunerar al trabajador a rendimiento.
Durante el desarrollo de la relacin el trabajador no puede ser despedido sin justa causa
o motivo justificado, si bien a la finalizacin
del contrato el empresario puede resolver el
contrato en el sentido del art. 2118 del Codice
Civile. Esta previsin permite considerar al
aprendizaje como la fase inicial de un contrato por tiempo indefinido, a cuya finalizacin
se permite la facultad de resolucin por parte
del empresario, convirtindose automticamente en un contrato de trabajo ordinario en
caso contrario46. El aprendiz, por su parte,
puede resolver el contrato libremente en el
momento que lo estime oportuno. Existen
lmites numricos a la realizacin de contratos de aprendizaje comunes a las tres modalidades47: el nmero de aprendices no puede
ser superior al de maestros especializados y
cualificados al servicio del empresario; si no
hay trabajadores con este perfil, o hay menos
de tres, el nmero mximo de aprendices es
de tres. Estas limitaciones no se aplican en
las empresas artesanales, que disponen de
una normativa especfica al respecto [art. 4 L.
n. 443/1985] 48 . Se trata de una exigencia
45
La circular del Ministerio de trabajo n. 40/2004 ha
especificado que el plan formativo (que recoge el recorrido formativo del aprendiz) debe contenerse en un
documento distinto del contrato de trabajo, al que va
unido bajo sancin de nulidad del contrato mismo.
46
DONGHIA, M., I contratti a contenuto formativo:
apprendistato e conttrato di inserimento, en Lavoro e
diritti, a tre anni della legge 30/2.003 (a cura di P. CURZIO), Cacucci Editore, Bari 2006, p. 390.
47
Vid., en este sentido, M. DONGHIA, I contratti a
finalit formativa: apprendistato e contratto dinserimento, op. cit., p. 26.
48
Este artculo establece los lmites en cuanto a su
dimensin para que una empresa pueda ser considera-
da empresa artesana, as como el nmero mximo de

aprendices en funcin de la actividad de la empresa (trabajos en serie, trabajos no en serie, trabajos artsticos,
tradicionales o vestidos a medida). Los lmites establecidos en la norma son tan amplios que, en opinin de la
doctrina, determinan una incontrolada ampliacin de
la relacin entre cualificados y aprendices que puede
suponer un detrimento de la finalidad formativa: vid.,
VARESI, P. A., Principi, criteri e linee guida per la costruzione del nuevo apprendistato, en AA.VV., Come cambia il mercato del lavoro, Ipsoa, 2004, p. 373.
49
F. GUARRIELLO, Apprendistato, en Il Lavoro tra
progresso e mercificazione. Commetario critico al Decreto Legisl. n. 276/2003 (a cura di G. GHEZZI), EDIESSE,
Roma, 2004, pp. 275-276.
50
Novedad relativa, en opinin de LOY (I nuovi
appredisti, Commentari di diritto del lavoro. Organizzazione del mercato del lavoro e tipologie contracttuali.
Commentario ai Decreti n. 276/2004 e n. 251/2004, cit,
p. 488), pues algo similar prevea ya el conocido como
pachetto Treu de 1998 y que en ciertas zonas se estaban
dando ya los primeros pasos en ese direccin.
51
Vid., VARESI, P. A., Principi, criteri e linee guida
per la costruzione del nuovo apprendistato, cit., pp.
363 y 364. A partir de la ley n. 87-572, de 23 de junio
de 1987, se permite en Francia la adquisicin de diplomas y ttulos escolares mediante la tcnica del aprendizaje. La ley quinquenal de 20 de diciembre de 1993
potencia esta posibilidad al autorizar a los centros educativos y a los institutos de formacin e investigacin a
crear en su seno secciones de aprendizaje.
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Un peligro que acecha de forma permanente a los contratos formativos es el de su

deslizamiento hacia el mbito de la poltica
de empleo, esto es, su utilizacin como contrato de (primera) insercin profesional y de
fomento del empleo juvenil, olvidando o descuidando su dimensin formativa52. La reforma italiana de 2003 no ha escapado a esta
regla, habindose apuntado al respecto que
la dinmica de los ltimos aos parece sugerir que el aprendizaje se ha ido poco a poco
configurando como un instrumento sustitutivo del contrato de formacin y trabajo, en el
que el elemento formativo es secundario frente al reducido coste del trabajo que permiten
tanto los convenios colectivos, como las notables desgravaciones contributivas. Un elemento que apoya esta interpretacin del fenmeno es la difusin de relaciones de aprendizaje de duracin muy breve, notablemente
inferior en todo caso a la permitida por la

normativa, que establece un mnimo de dieciocho meses. Si la empresa estuviese realmente comprometida con la funcin formativa tendra el claro incentivo para retener al
trabajador durante ms tiempo a fin de recuperar los costes de formacin y obtener eventuales beneficios de la diferencia entre productividad y retribucin. Si, por el contrario,
la formacin es puramente cosmtica este
incentivo no existe y la empresa es sustancialmente indiferente ante un contrato de
aprendizaje que dura dieciocho meses y una
reiteracin de contratos de duracin ms breve53. Se trata de una muestra ms de la permanente tensin, en este tipo de contratos,
entre su genuina vocacin formativa, que
constituye su razn de ser y justifica la existencia de incentivos econmicos y jurdicos
para concertacin, y su utilizacin real como
contratos de insercin profesional o de fomento del empleo sin ms, a lo que precisamente
contribuyen los incentivos que suelen acompaarlos. Garantizar una utilizacin adecuada de los mismos es, pues, un reto al que se
enfrentan las polticas formativas y ocupacionales, y un elemento importante en la estrategia para afrontar con xito este reto es la
existencia de un contrato de insercin profesional de primera insercin profesional, si se
quiere que ofrezca a empresarios y trabajadores que no buscan ni quieren formacin un
instrumento contractual adecuado para facilitar una primera experiencia laboral a jvenes poco cualificados.
profesional en el sentido de la ley n. 53/2003

y 29 aos adquirir una formacin secundaria
o superior universitaria o una especializacin tcnica superior. Se trata tambin de
una modalidad de aprendizaje estrechamente vinculada a la reforma del sistema educativo. Por lo dems, la normativa estatal remite
la duracin del contrato y la regulacin de sus
aspectos formativos a las regiones, que
debern contar con el concurso de las organizaciones de trabajadores y empresarios, de
las universidades y de otras instituciones formativas. El margen de maniobra para regular tales aspectos no es tan amplio como puede parecer a primera vista, dado que tanto la
duracin de la formacin como el contenido de
la misma estarn en gran parte predeterminados por el ttulo acadmico o profesional
que se trata de conseguir.
52
Vid. al respecto, RUSCIANO, M., Riflessioni sui
legislativo 276 del 2003, Diritti Lavori Mercati , n 2,
2004, p. 258. Alude el autor a la ambigedad que
caracteriza a estos contratos, consistente en la asuncin
prevalente, si no exclusiva, de una funcin ocupacional,
en detrimento de su abstracta funcin formativa.
28
El legislador ha previsto incentivos econmicos y normativos para fomentar la realizacin de este tipo de contratos. Los primeros se
concretan en un sistema especial de cotiza-
53
G. BRUNELLO y A. TOPO, Il nuevo apprendistato
professionalizzante: dalla formazione apparente alla formazione effettiva, Rivista Italiana di Diritto del Lavoro,
Parte I, 2005, pp. 35-36.
Vid., asismismo, P. SESTITO, La riforma dellapprendistato: possibili effetti sul mercato del lavoro e sul sistema
educativo-formativo, Mimeo, 2004.
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travs de un proyecto individual de adaptacin de las competencias profesionales del

trabajador a un determinado contexto laboral, la insercin o la reinsercin en el mercado de trabajo de colectivos en situacin de
desventaja en el mismo56. La similitud de
objetivos con el contratto di formazione e
lavoro salta a la vista: tambin ste tena
asignado un objetivo de insercin profesional
que se pretenda conseguir a travs de la adecuacin de las capacidades profesionales al
contexto productivo y organizativo. Las principales caractersticas del nuevo contrato se
resumen en los siguientes puntos:
1. Existen restricciones subjetivas a la

contratacin, tanto desde el punto de vista
del empresario como desde el punto de vista
del trabajador en continuidad, por lo dems,
con la normativa relativa al contrato de formacin y trabajo. Respecto a los empresarios la posibilidad de celebrar el contrato se
ampla a los institutos de investigacin, pero
se excluye a los empleadores inscritos en un
registro profesional. Respecto a los trabajadores, el contrato se abre a los siguientes
colectivos: jvenes entre dieciocho y veintinueve aos, parados de larga duracin de
veintinueve a treinta y dos aos, desempleados mayores de cincuenta aos, trabajadores
que deseen reemprender una actividad y que
no hayan trabajado al menos durante dos
aos y mujeres residentes en zonas en las que
la tasa de empleo femenino sea inferior al
menos en un 20 por 100 a la masculina o en
las que la tasa de desempleo femenina sea
superior en un 10 por 100 a la masculina.
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cin a cargo del empresario que se mantiene

hasta un ao despus de la conversin del
contrato de aprendizaje en un contrato por
tiempo indefinido y que est subordinado a la
comprobacin de la formacin impartida. El
incumplimiento de la obligacin de formacin
que sea atribuible exclusivamente a la responsabilidad del empresario y que impida la
consecucin de la finalidad formativa del contrato se sanciona con el pago de la cotizacin
que el empleador hubiera tenido que pagar si
se hubiera tratado de un contrato de trabajo
ordinario incrementada en el 100 por 10054.
En dicho caso el trabajador podr contestar la
subsistencia del contrato, como tal contrato
de aprendizaje, corriendo a cargo del empresario la prueba del carcter especial formativo de la relacin. Otro incentivo con que cuenta el empresario para la realizacin del contrato es la previsin de un salario inferior en
dos niveles al que correspondera a un debidamente formado trabajador que realizara
las mismas funciones. No obstante, el salario
inicial del aprendiz debe aumentar a medida
que progresa en su formacin y cualificacin
profesional, correspondiendo a la negociacin
colectiva establecer los niveles salariales en
funcin de la antigedad del trabajador55.
Finalmente, se prev que los aprendices no
computen a la hora de establecer la plantilla
de la empresa de cara a la aplicacin de ciertas normas laborales que establecen umbrales numricos.
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El contrato se insercin se define como un

contrato de trabajo dirigido a posibilitar, a
La redaccin inicial del precepto art. 53.3 DLg.

276/2003 limitaba la sancin al doble de la cotizacin
correspondiente al contrato de aprendizaje, esto es, a la
cotizacin reducida o incentivada. La irrelevancia de
dicha sancin motiv la posterior correccin llevada a
cabo por el DLg. 251/2004 refiriendo la mayoracin a la
cotizacin que el empresario hubiera debido abonar si
el trabajador hubiera sido contratado para las mismas
funciones con un contrato ordinario de trabajo.
55
Vid., sobre el particular, GARCA TRASCASAS, A., La
reforma de la ocupacin y del mercado de trabajo en Italia, cit., p. 176.
54
2. Se trata de un contrato de trabajo por

tiempo determinado con una duracin comprendida entre nueve y dieciocho meses, sal-
56
Vid., MARTONE, M., Contratti a finalit formativa:
il contratto di inserimento, en AA.VV., Come cambia il
mercato del lavoro, Ipsoa, 2004, p. 392. Para este autor
el contrato est llamado a convertirse en el motor de las
polticas destinadas a la insercin y reinsercin en el
mercado de trabajo de determinadas categoras de trabajadores.
SUMARIO
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ESTUDIOS
4.1. Las facilidades para asistir

a cursos formativos y realizar
exmenes
La formacin continua, como seala
TREU, debe ser ampliada y valorizada en la
medida en que constituye el apoyo necesario
a la persona del trabajador para afrontar la
variabilidad y la flexibilidad de las condiciones de trabajo y es el alimento esencial de la
profesionalidad individual que hoy ms que
nunca est expuesta a la obsolescencia derivada de la rapidez de los procesos de innovacin tecnolgica y organizativa57.
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4. El aspecto ms interesante desde el

punto de vista de la caracterizacin jurdica
del contrato es la exigencia de inclusin de un
proyecto individual de insercin dirigido
garantizar la adecuacin de las competencias
profesionales del trabajador al contexto laboral, esto es, a posibilitar la consecucin del
objetivo mismo del contrato. El art. 55.2 del
DLg. 276/2003 remite a la negociacin colectiva, a cualquier nivel, la determinacin de
las modalidades de definicin de los planos
individuales de insercin, admitiendo el acceso, a efectos de financiacin, a los fondos
interprofesionales para la formacin continua. El Acuerdo Interconfederal de 11 de
febrero de 2004 regula algunos elementos del
nuevo contrato: prev una formacin terica
de diecisis horas dedicada a la prevencin de
riesgos laborales, la normativa laboral y la
organizacin empresarial (punto sexto).
4. LA FORMACIN CONTINUA
DE LOS TRABAJADORES:
LOS PERMISOS FORMATIVOS
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3. El contrato debe celebrarse por escrito

bajo sancin de nulidad de nulidad como
contrato especial, se entiende, pues en
dicho supuesto el trabajador se entiende contratado por tiempo indefinido.
pago del doble de la diferencia respecto a la

contribucin debida por el nivel de clasificacin que el trabajador habra debido alcanzar
al trmino del contrato.
vo para los trabajadores gravemente discapacitados, en cuyo caso el contrato puede prolongarse hasta treinta y seis meses.
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5. La promocin del contrato se modula

en relacin con la prevista para el contrato de
aprendizaje: el trabajador es clasificado profesionalmente dos niveles por debajo a la clasificacin correspondiente a un trabajador
con un contrato ordinario, el contrato no computa en los lmites numricos y previsin de
bonificaciones sociales para los trabajadores
hasta dieciocho aos, indicando la norma
expresamente el respeto a las exigencias del
Reglamento comunitario 2204/2002.
6. De la misma forma que sucede con el
contrato de aprendizaje, los incumplimientos
graves del proyecto individual de insercin de
los que sea exclusivamente responsable el
empresario y que impidan el cumplimiento
del objetivo del contrato se sancionan con el
30
La ley n 53, de 8 de marzo de 200058, dirigida con carcter general a promover un equilibrio entre el tiempo de trabajo y el resto de
tiempos sociales tiempo dedicado a la familia, a la formacin, al ocio o a las relaciones
sociales establece un nuevo permiso de formacin continua (artculo 6), al tiempo que
ampla el tradicional permiso de formacin
(artculo 5)59. La lnea de demarcacin entre
TREU, T., La riforma del mercato del lovoro: prime notazioni, en AA.VV., Come cambia il mercato del
lavoro, Ipsoa, 2004, p. 4.
58
Esta ley supone un paso indispensable para llevar
a la prctica una configuracin de la formacin como
instrumento para garantizar al trabajador no slo el mantenimiento del puesto de trabajo, sino esencialmente el
derecho al trabajo en s. Vid., DEL PUNTA, R., LAZZERONI,
L., VALLAURI, M. L., I Congedi parentali. Commento alla
legge 8 marzo 2000, n. 53, Il sole 24 ore, Milano, 2000,
p. 87.
59
La Ley n 53, de 8 de marzo del 2000, de disposiciones para el apoyo a la maternidad y la paternidad,
para el derecho al cuidado y a la formacin y para la
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ambos es bsicamente la menor o mayor conexin de la formacin objeto del permiso con la
actividad laboral desarrollada en la empresa
y, en definitiva, con el inters empresarial.
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Por lo que respecta al derecho a disfrutar

de turnos que faciliten la asistencia a las clases o de horarios ms flexibles, la doctrina
mayoritaria mantiene que ello slo es posible
cuando funcione efectivamente en la empresa
un sistema de turnos de trabajo y siempre
que ello no resulte excesivamente oneroso
para la organizacin empresarial. As, algn
pronunciamiento judicial ha indicado que el
derecho a disfrutar de turnos especiales no
puede prevalecer sobre el derecho de otros
trabajadores a no resultar perjudicados ni a
sufrir discriminacin en los turnos y debe ser
ejercitado de forma compatible con las exigencias tcnico productivas de la empresa62.
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El permiso de formacin se suma a las facilidades ya existentes dirigidas a facilitar la

compatibilidad entre la actividad laboral por
cuenta ajena y el derecho al estudio recogidas
en el artculo 10 de la ley n 300, de 20 de
mayo de 1970 ley conocida como Statuto dei
lavoratori, consistentes en el derecho a elegir el turno de trabajo que facilite la asistencia a las clases y la preparacin de los exmenes, en la posibilidad de rechazar la solicitud
de horas extraordinarias o el trabajo durante
el descanso semanal, as como en el reconocimiento del derecho a permisos retribuidos
para exmenes, y en la iniciativa formativa
de 1973 emanada de la autonoma colectiva
las llamadas 150 horas. Antes de entrar
en el anlisis de los nuevos permisos conviene
repasar la experiencia aplicativa de las medidas dirigidas a conciliar el estudio y el trabajo introducidas en la dcada de los setenta.
la adquisicin de un titolo legale di studio un

ttulo acadmico oficial60. La jurisprudencia
ha establecido que para el disfrute de los permisos retribuidos con ocasin de los exmenes no se requiere la asistencia regular a los
cursos, que por el contrario s es exigida para
disfrutar de las otras facilidades: turnos compatibles y posibilidad de rechazar el trabajo
extraordinario o durante el descanso semanal (Cass. 14 de enero de 1985, n. 52). Los
estudios universitarios dan lugar al reconocimiento del derecho a los permisos para la
asistencia a los correspondientes exmenes,
pero no a las otras facilidades, dado que la
asistencia a las clases no se configura legalmente, a diferencia de los que ocurre en los
niveles inferiores, como obligatoria61.
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El presupuesto para la aplicacin de las

facilidades al estudio es la inscripcin del trabajador en cursos regulares de estudio, esto
es, en los cursos dirigidos a cumplir la escolaridad obligatoria, de educacin secundaria o
de formacin profesional legalmente reconocidos o habilitados para expedir ttulos de estudio legales. El art. 13 de la ley n. 845/1978
incluy en este elenco a los cursos de formacin profesional impartidos por las regiones.
Por curso legal se entiende aquel que permite
coordinacin de los tiempos de la ciudad, que cumple,

entre otras, la funcin de trasponer al derecho interno
italiano la directiva comunitaria sobre permisos parentales. La ley, aprobada en la fecha simblica del 8 de marzo, da de la mujer trabajadora, no es una ley, se ha
dicho, dirigida slo a las mujeres, o a los hombres, se
dirige a las personas o, mejor, a la persona en su individualidad y si se quiere en su soledad: MISCIONE, M. La
legge sui congedi parentali per modificare la societ, en
I congedi parentali, L. n. 53/2000 (in T.U. n. 151/2001),
(a cura di M. MISCIONE), Ipsoa Editore, 2001., p. 3.
60
Segn una interpretacin un tanto restrictiva de la
norma se consideran slo cursos regulares los que tienen
caractersticas similares a los de la escuela obligatoria, en
cuanto a su duracin, intensidad de horarios o programas de estudio (Cass. 28 de noviembre de 1995, n.
12265). Vid. GORRETA, G., I congedi per la formazione,
en I congedi parentali, L. n. 53/2000 (a cura di M. MISCIONE), Ipsoa Editore, 2001, p. 94
61
La Corte Costituzionale, a la que se remiti esta
cuestin por presunta discriminacin, no se pronunci
sobre la misma por considerar irrelevante para el caso
concreto la cuestin planteada.
62
GORRETA, G., I congedi per la formazione, en I
congedi parentali, L. n. 53/2000 (a cura di M. MISCIONE),
Ipsoa Editore, 2001, p. 95, citando a Pret. Milano 23
septiembre de 1983).
SUMARIO
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ESTUDIOS
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dad se trata de la institucin conocida como

150 ore64 . Tales permisos se configuran
como derechos colectivos en cuanto su titularidad pertenece a la generalidad de los trabajadores de la empresa, de tal forma que la
determinacin del nmero mximo de horas,
en general sobre una base trienal, se efecta
en funcin de la plantilla de cada empresa
multiplicada por un coeficiente que varan
segn el convenio colectivo aplicable. Dicho
mximo se divide posteriormente en fracciones de 150 horas que pueden disfrutarse en
un solo ao escolar por cada trabajador que lo
solicite hasta el agotamiento del mximo de
horas total. Cada fraccin de horas de permiso no puede tener una duracin superior a la
mitad del tiempo previsto en su conjunto
para la asistencia al curso se trata, pues, de
una especie de coinversin en formacin.
Con el objetivo de garantizar el correcto funcionamiento de la actividad productiva se
prevn lmites relativos al nmero mximo
de trabajadores que pueden disfrutar del permiso al mismo tiempo en cada empresa65.
Estos permisos de han considerado incompatibles con los previstos en el art. 10 St lav.
(Cass. 13 de agosto 1982, n. 4602).
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El derecho a disfrutar de permisos retribuidos para asistir a exmenes tiene un

mbito ms amplio que las facilidades ya
referidas pues, adems de incluir a los estudios universitarios, se extiende a todas las
iniciativas formativas, como los cursos de
postgrado u otros que impliquen la realizacin de algn tipo de prueba o examen. Se
trata de un autntico derecho potestativo del
trabajador que no est sujeto a una conducta
especial del empresario, aunque deba comunicarse previamente al mismo de forma que
no se cause un perjuicio a la organizacin del
trabajo y la produccin (exigencia de preaviso
derivada de la buena fe contractual). Una vez
disfrutado el permiso, el trabajador est obligado a justificar la asistencia al examen. Se
ha considerado que la duracin mnima del
permiso no puede ser inferior a la jornada de
trabajo y que debe ser concedido incluso si el
examen tiene lugar fuera del horario laboral
dado que facilita la concentracin necesaria
para efectuar el examen. El uso frecuente del
derecho para presentarse a exmenes sin la
debida preparacin, obteniendo repetidos
suspensos, ha sido calificado como abuso del
derecho63. El permiso es retribuido, pero no
da lugar al abono de las llamadas retribuciones indirectas como los complementos de
comedor, de turnos o de disponibilidad (Cass.
9 de mayo de 1990, n. 3818).
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A la negociacin colectiva se debe la institucin de nuevas figuras contractuales dirigidas genricamente a facilitar el derecho al
estudio de los trabajadores. As, son numerosos los convenios colectivos que, siguiendo el
camino marcado por el convenio colectivo
nacional del sector metalmecmico de 1973,
introdujeron permisos retribuidos para los
trabajadores estudiantes que siguieran cursos organizados por institutos pblicos o
legalmente reconocidos o cursos experimentales de recuperacin de los aos de escolari-
63
Vid., sobre tales extremos, las resoluciones citadas
por GORRETA, G., I congedi per la formazione, op. cit.
p. 96.
32
4.2. El permiso para la formacin

El permiso de formacin regulado en el
art. 5 de la Ley n. 53/2000 tiene un marcado
carcter individual en la medida en que est
64
Vid., MISCIONE, M. La legge sui congedi parentali
per modificare la societ, en en I congedi parentali, L. n.
53/2000 (in T.U. n. 151/2001), (a cura di M. MISCIONE),
Ipsoa Editore, 2001, p. 4. Las 150 horas constituyen,
segn este autor, el emblema de la cultura entendida no
como valor de una sola clase social, a menudo un privilegio discriminante, sino como valor y derecho de todos,
que hizo entender a todos que la cultura no tiene color,
que es siempre trabajo, y que es siempre social,
adems de individualmente, til.
65
Vid. , para un recorrido por la problemtica suscitada por la aplicacin de estas normas, GORRETA, G., I
congedi per la formazione, en I congedi parentali, L. n.
53/2000 (a cura di M. MISCIONE), Ipsoa Editore, 2001,
pp. 94 y ss.
SUMARIO
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El periodo de disfrute del permiso no es

acumulable con las vacaciones, con los periodos de baja por enfermedad o con otros permisos, pero si el trabajador sufre una enfermedad grave durante el periodo en el que ha
recibido la comunicacin por escrito del
empresario, ello da lugar a la interrupcin del
propio permiso72. As pues, la enfermedad no
suspende con carcter general el disfrute del
permiso, salvo que se trate de una patologa
especialmente grave y prolongada que
dejara sin efectos prcticos el disfrute del
derecho. La solucin legal ha sido criticada
con acierto por su carcter extremadamente
restrictivo, dado que la lista de enfermedades
que dan lugar a la suspensin del permiso se
limita a patologas particularmente graves
que implican la prdida total o parcial de
autonoma y requieren una asistencia casi
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El disfrute del permiso para la formacin

tout court67 art. 5 de la l. n. 53/2000 exige
cinco aos de antigedad en la empresa lo
que constituye a todas luces un periodo excesivamente largo, sobre todo si se le compara
con el exigido en ordenamientos cercanos: dos
aos con varios empresarios en el derecho
francs y un ao con el mismo en el derecho
espaol68. Este requisito se mueve, adems,
en una direccin opuesta a las nuevas tendencias en el mercado de trabajo que favorecen la movilidad de los trabajadores en detrimento del puesto de trabajo fijo para toda la
vida laboral, penalizando de forma injustificado a los trabajadores que por causas contingentes o independientes de su voluntad
deben cambiar de empresa69.
supone la reserva de puesto de trabajo, pero

en cambio no es retribuido ni computa a efectos de antigedad. Este es sin duda el punto
ms dbil del nuevo permiso formativo, dado
que la ausencia de salario o de una prestacin
econmica que lo sustituya, as como el tratamiento poco generoso en la cobertura social,
convertirn a este permiso, en ausencia de un
tratamiento decididamente promocional por
parte de la negociacin colectiva, en poco ms
que letra muerta 70. En todo caso, dada la
posibilidad de acogerse a alternativas de
ausencia del trabajo ms favorables para el
trabajador los ya vistos permisos para facilitar el derecho al estudio del art.10 St. lav. o
las 150 hore el nuevo permiso para la formacin se considerar una especie de ultima
ratio de uso marginal71.
concebido para satisfacer una necesidad de

formacin personal, expresin de un ms
amplio derecho de libertad66. El permiso, en
efecto, tiene un objetivo amplio: finalizacin
de la escolaridad obligatoria, adquisicin de
un ttulo de enseanza secundaria o universitaria o participacin en actividades formativas distintas de las ejecutadas o financiadas
por el empresario.
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El permiso da lugar a la suspensin del

contrato de trabajo por un periodo mximo de
once meses, continuados o fraccionados,
durante toda la vida laboral. El permiso
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Vid., DEL PUNTA, R., LAZZERONI, L., VALLAURI, M. L.,

I Congedi parentali. Commento alla legge 8 marzo 2000,
n. 53, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p. 89.
67
Para evitar confusiones de lxico y continuas precisiones GORRETA, G. (I congedi per la formazione, op.
cit., p. 102) califica a esta modalidad de permiso de permiso para la formacin permanente.
68
Este requisito de antigedad, se ha dicho, parece
decisivamente desequilibrado a favor de las exigencias
organizativas de las empresas, revelando el prejuicio del
legislador de que este permiso responde exclusivamente a un inters personal del trabajador. Vid., C. ALESSI,
Congedi per la formazione, e Congedi per la formazione continua, Le nuove leggi civili comentate, n 6, XIXII, 2001, Cedam, Padova, p. 1277.
69
Vid., G. GORRETA, I congedi per la formazione,
op. cit., p. 103.
66
70
Vid., C. ALESSI, Congedi per la formazione, e
Congedi per la formazione continua, Le nuove leggi
civili commentate, n 6, XI-XII, 2001, Cedam, Padova, p.
1277 y 1284.
71
Vid., C. ALESSI, op. cit. , p. 1277.
72
La norma alude a una enfermedad grave y documentada identificada en base a los criterios establecidos
en el decreto al que se refiere el art. 4.4 de la propia ley,
esto es, a las patologas para las que puede solicitarse un
permiso por eventos o causas particulares.
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Por lo que se refiere finalmente a la cobertura social, el art. 5.5 prev que el trabajador
pueda rescatar el periodo de disfrute del
permiso o bien que pueda efectuar el pago de
las cotizaciones correspondientes78. El art. 8
de la propia ley permite prolongar la duracin del contrato, ms all de la edad de jubilacin obligatoria, por un periodo equivalente
a la duracin del permiso. Se trata de una
nueva muestra de poca generosidad legislativa, explicable nicamente a partir de la consideracin del permiso formativo como facilidad concedida nicamente en inters del trabajador y de una nueva oportunidad para la
negociacin colectiva, que puede idear soluciones para que el disfrute del permiso no
perjudique la carrera de seguro del trabajador.
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El empresario puede denegar o diferir en

el tiempo su disfrute en base a comprobadas
exigencias organizativas, con lo cual se tutela el inters organizativo y productivo del
empresario75, pero ello no significa que se le
atribuya una facultad discrecional para conceder o denegar el permiso. As pues, no bastar, para denegar o aplazar la solicitud de
permiso, con aludir a genricas exigencias
organizativas, ser preciso que el empresario
las pruebe, demostrando por ejemplo la imposibilidad de sustituir al trabajador76. Por lo
dems, la ley remite a la negociacin colecti-
va la regulacin, entre otros aspectos, de las

modalidades de disfrute del permiso se piensa en la posibilidad de disfrute a tiempo parcial, del porcentaje mximo de trabajadores
que pueden disfrutarlo simultneamente o
del periodo de preaviso nunca inferior a
treinta das. La preocupacin por la formacin y la cualificacin profesional de los trabajadores aparece as como un mbito especialmente cualificado para el desarrollo del
dilogo social y de las relaciones colectivas de
carcter participativo77.
continua al enfermo73. El silencio por lo que

respecta a los efectos de la maternidad parece inexplicable, teniendo en cuenta que se
produce en el contexto de una norma que se
preocupa sobre todo de los permisos parentales. Es preciso recordar, para salvar el olvido
del legislador, que la Corte Costituzionale
tuvo ocasin de aclarar en un supuesto prximo al aqu contemplado se trataba de la prrroga del contratto di formazione e lavoro
que la presencia de un hecho objetivamente
impeditivo de la formacin profesional, como
la enfermedad, el embarazo o el puerperio,
deba suponer la prrroga del contrato por un
periodo igual al de suspensin74.
Vid., C. ALESSI, op. cit., p. 1282. Tal limitacin, sostiene esta autora, es comprensible en la ptica del art. 4
de la ley, en la que se concede el permiso por la enfermedad de una persona extraa a la relacin de trabajo,
pero no lo es en la perspectiva del art. 5: en el caso del
permiso formativo el criterio a utilizar habra debido ser
el de la imposibilidad para el trabajador, a causa de la
enfermedad, de completar la formacin para la que se
ha concedido el propio permiso.
74
Corte Costituzionale., 8 de abril de 1993, n 149.
75
Para DEL PUNTA, R., LAZZERONI, L., VALLAURI, M. L.,
I Congedi parentali. Commento alla legge 8 marzo 2000,
n. 53, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p. 92, la norma no
reconoce un autntico derecho potestativo al trabajador, sino un impalpabile derecho a obtener una decisin empresarial adoptada de acuerdo con el criterio de
la buena fe y del modo ms correcto posible.
76
Vid., C. ALESSI, op. cit., p. 1279. Vid., asimismo,
GUARRIELLO, Trasformazioni organizativi e contratto di
lavoro, Napoli, 2001, p. 264.
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4.3. El permiso para la formacin

continua
La regulacin del permiso para la formacin continua [art. 6 de la ley n. 53/2000] se
abre con el reconocimiento a todos los trabajadores, ocupados o no79, del derecho a seguir
Vid., NAPOLI, Disciplina del mercato del lavoro

ed esigenze formative, Rivista Giuridica del Lavoro,
1997, p, 265.
78
Vid. las observaciones al respecto de GORRETA, G.,
I congedi per la formazione, cit., pp. 107-108.
79
Como se ha puesto de relieve, el inters por
actualizar el propio bagaje de conocimientos tcnicos
() puede, en algunos casos, estar realmente ms pre77
SUMARIO
87
una formacin durante toda su vida para

incrementar sus conocimientos y competencias profesionales, encargando a los poderes
pblicos la garanta de una oferta formativa
articulada en el territorio, que debe permitir
recorridos de formacin personalizados, certificados y reconocidos como crditos formativos en el mbito nacional y europeo. Se trata,
pues, de la proclamacin del derecho a la formacin permanente la formation tout au
long de la vie; the longlife education, en las
versiones francesa e inglesa respectivamente, que se materializa, para los trabajadores
ocupados, en la concesin de un permiso en
cuya regulacin se reconoce un papel protagonista a la negociacin colectiva en los trminos que se analizarn ms adelante.
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El permiso para la formacin continua se

distingue del genrico permiso para la formacin principalmente por el tipo de formacin
que puede seguirse durante su disfrute.
Como se acaba de ver, el permiso de formacin tout court est previsto principalmente
para participar en actividades formativas
distintas a aquellas ejecutadas o financiadas
por el empresario [art. 5.2 ley 53/2000]. Si
este es el criterio diferenciador clave entre un
permiso y otro, debemos concluir que las
acciones formativas programadas o financiadas por el empresario entran en el mbito del
permiso para la formacin continua, aunque
la eleccin de las mismas puede corresponder
al empresario o al trabajador. Este es el sentido que tiene el ltimo apartado del art. 6.1
cuando indica que la formacin puede
corresponder a la eleccin autnoma del trabajador o bien estar predispuesta por la
empresa a travs de los planes formativos
empresariales o territoriales acordados entre
las partes sociales (). En realidad, el llamado permiso para la formacin continua
acoge en una misma institucin lo que en
otros ordenamientos son dos figuras distintas: un permiso propiamente dicho que se disfruta a iniciativa del trabajador, por una parte, y la ausencia temporal de la empresa para
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En este precepto pueden diferenciarse claramente dos planos: el reconocimiento de un

derecho cuya titularidad corresponde a todos
los trabajadores, al margen de su situacin en
el mercado de trabajo en un momento determinado, esto es, estn ocupados o en situacin de desempleo (apartado primero), y la
previsin de un concreto instrumento para
hacer realidad tal derecho la concesin de
un permiso que por hiptesis slo es atribuible a los trabajadores ocupados (apartado
segundo). Sujetos obligados por tal reconocimiento son en primer lugar los poderes pblicos, que deben garantizar la existencia de
una oferta formativa articulada territorialmente y en su caso integrada y acreditada
conforme a la normativa sobre formacin profesional80. En relacin con los trabajadores
ocupados tambin son sujetos obligados los

empresarios, que deben soportar el disfrute
del permiso, aunque no estn directamente
obligados a facilitar la formacin elegida por
el trabajador. Con todo, la redaccin del precepto no es todo lo afortunada que hubiera
sido deseable, pues se mezclan continuamente planos y aspectos diversos, lo que hace
necesaria una reconstruccin de la sistemtica del mismo, en la que es preciso distinguir
el permiso para la formacin continua como
instrumento especfico dirigido a hacer realidad el derecho en el caso de los trabajadores
ocupados y la oferta formativa que debe llenar de contenido el permiso.
sente en personas que necesitan encontrar un empleo

que en aquellas que ya lo tienen. O mejor, el inters
para ambas es de distinto tipo: las primeras persiguen
justamente encontrar un empleo, mientras las segundas
tienen inters en mantener aquel que poseen, as como
el de incrementar su nivel en la empresa o el de encontrar un empleo mejor. Vid., DEL PUNTA, R., LAZZERONI, L.,
VALLAURI, M. L., I Congedi parentali. Commento alla legge 8 marzo 2000, n. 53, Il sole 24 ore, Milano, 2000,
p. 104.
80
La formacin profesional en Italia se regula en la
ley n. 845/1978, de 21 de diciembre de 1978 y en el art.
17 de la ley n. 196/1997, de 24 de junio, de reordenacin de la formacin profesional.
SUMARIO
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ESTUDIOS
aumentar los conocimientos o las competencias profesionales.
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La negociacin colectiva tiene asignado,

como se indic, un importante papel en la
regulacin del permiso para la formacin continua. Se trata especficamente de la negociacin colectiva de categora, nacional o descentralizada, con exclusin de la negociacin de
empresa o mbitos inferiores. Sin duda la
valoracin de los intereses en juego en este
caso ha conducido al legislador a reservar
esta materia a la negociacin sectorial. Los
convenios sectoriales deben establecer el
nmero de horas de duracin del permiso, los
criterios para la seleccin de los trabajadores
y las modalidades de horario y retribucin
durante su disfrute. Ntese que en este caso
el legislador no fija requisitos de acceso, como
un periodo mnimo de antigedad en la
empresa, permitiendo nicamente que los
convenios colectivos puedan establecer criterios de seleccin de los trabajadores en el caso
de que las solicitudes presentadas hagan
inviable el disfrute simultneo por varios trabajadores. Se ha sealado en relacin con
este permiso que la experiencia aplicativa de
la ley ha demostrado la existencia de una
fuerte demanda de formacin a ttulo individual por parte de los trabajadores, al margen
de los planes de formacin de la empresa84.
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seguir una formacin prevista en el plan de

formacin empresarial o territorial, por otra.
En este segundo caso estamos propiamente
en presencia de una modalidad de cumplimiento del contrato de trabajo, durante la
cual la ejecucin de la prestacin de trabajo
es sustituida temporalmente por la obligacin de seguir una accin de formacin la
actividad formativa, se ha dicho, no est desvinculada de la actividad laboral81 y que
como tal lleva aparejada las consecuencias
propias de la fase de ejecucin contractual:
abono del salario, proteccin frente a los riesgos del trabajo, cmputo de la antigedad,
etc.82 Es significativo al respecto que el legislador no recurra, en este permiso especfico, a
la tcnica de la suspensin del contrato, como
s lo hace en relacin con el permiso de formacin, dando por supuesta la continuidad del
mismo con los efectos que le son propios, esto
es, la retribucin del trabajador en la forma
que prevea la negociacin colectiva y el mantenimiento de la relacin de Seguridad
Social.
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El permiso para la formacin continua no

tiene limitaciones de duracin, lo que equivale a decir que se prolongar el tiempo que sea
necesario para completar los cursos formativos personalizados, certificados y reconocidos como crditos formativos que constituyen su objeto. En todo caso, compete a la
negociacin colectiva la especificacin del
tiempo mximo de duracin del permiso.
Dado que se trata de un derecho que puede
disfrutarse durante tutto larco de la vita y
que la formacin que se adquiere mantiene
un estrecho vnculo con la actividad que se
desarrolla en la empresa83, el permiso podr
disfrutarse siempre que se requiera para
81
DEL PUNTA, R., LAZZERONI, L., VALLAURI, M. L., I
Congedi parentali. Commento alla legge 8 marzo 2000,
n. 53, Il sole 24 ore, Milano, 2000, p. 107.
82
Vid., C. ALESSI, op. cit., pp. 208-209.
83
DEL PUNTA, R., LAZZERONI, L., VALLAURI, M. L., I
Congedi parentali. Commento alla legge 8 marzo 2000,
n. 53, cit., p. 105.
36
En el mismo precepto se regulan, como

qued indicado, las obligaciones de los poderes pblicos Estado, regiones y entes locales para garantizar una oferta formativa
articulada sobre el territorio y en su caso
integrada y acreditada conforme a la normativa en materia de formacin profesional. La
oferta formativa debe permitir llevar a cabo
recorridos formativos personalizados, certificados y reconocidos como crditos formativos
tanto a nivel nacional como europeo.
C. ALESSI, Profesionalit e contratto di lavoro,

Giuffr, Milano, 2005, p. 203, recogiendo datos del
Informe del Ministero del Lavoro, La formazione continue in Italia. Rapporto 2003.
84
SUMARIO
87
A diferencia del genrico permiso para la

formacin, configurado expresamente como
no retribuido, en el permiso para la formacin
continua el legislador incluye previsiones
relativas a la financiacin de las acciones formativas, lo que supone reconocer de forma
indirecta su carcter retribuido, aunque no
siempre acogindose a la misma modalidad.
As, las intervenciones formativas que formen parte de los planes empresariales o
territoriales pueden ser financiadas a travs
del fondo interprofesional para la formacin
continua 85 , mientras las regiones pueden
financiar proyectos de formacin de los trabajadores que, sobre la base de acuerdos contractuales, prevean la reduccin del horario
de trabajo, as como proyectos de formacin
presentados directamente por los propios trabajadores86.
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Los fondos se constituyen por acuerdo

interconfederal firmado por las asociaciones
empresariales y organizaciones sindicales
ms representativas a nivel nacional y tienen
personalidad jurdica propia. Estn sometidos a la tutela y vigilancia del Ministerio de
Trabajo 88 . Es importante resear que la
adhesin al fondo es voluntaria para las
empresas [en 2004 se adhirieron a los diferentes fondos alrededor del 30 por 100 de las
empresas potencialmente beneficiarias, con
un total de cinco millones de trabajadores].
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5. LOS FONDOS INTERPROFESIONALES

PARA LA FORMACIN CONTINUA
servicios], as como la posibilidad de constituir, dentro de cada fondo, una seccin especfica para los directivos [i dirigenti]. Los fondos se nutren con la asignacin de la cuota del
0,30 por 100 de los salarios [el llamado contributo per la disoccupazione que las empresas deben abonar al Istituto Nazionale della
Previdenza Sociale] prevista en la Ley-cuadro en materia de formacin profesional [Ley
nm. 845/1978] y los recursos se destinan a la
financiacin de planes de formacin empresariales, sectoriales, territoriales o individuales
acordados entre los interlocutores sociales,
as como de otras iniciativas formativas
directamente vinculadas a tales planes87.
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La previsin relativa a la financiacin de

las acciones formativas que forman parte de
los planes de formacin de empresa o territoriales por parte del fondo interprofesional para
la formacin continua dota a esta norma de
una manifiesta funcin promocional. En este
sentido, la Ley nm. 388/2000 [Legge financiaria o de presupuestos para 2001], modificada
en este aspecto por la Ley 289/2002, prev la
constitucin de fondos paritarios para la formacin continua en los distintos sectores de
actividad [industria, agricultura, artesana,
85
La referencia a los intervenciones formativas, y no
slo a los permisos, implica que se puedan financiar con
cargo a los fondos interprofesionales todas los gastos vinculados con la realizacin de las actividades formativas,
entre ellos lgicamente los derivados de la remuneracin del trabajador que participa en las mismas: GORRETA, G., I congedi per la formazione, op. cit., p. 111.
86
Para hacer realidad la financiacin de estas dos
ltimas modalidades formativas el art. 6.4 de la ley
53/2000 reserva una cuota del fondo para el empleo
previsto en el decreto-ley 236/1993, que el Estado
reparte anualmente entre las regiones.
87
Vid., Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto 2005 sulla formazione continua, Rubbettino
Editore, Roma, 2006, p. 18. Adems de los recursos
ordinarios los Fondos cuentan con recursos extraordinarios facilitados por el Ministerio de Trabajo (115 millones de euros en 2005). El flujo anual de recursos ordinarios puede estimarse en 300 millones de euros al ao.
Por cada euro facilitado por el Fondo se estima que la
empresa destinataria dedica 0,65 cntimos adicionales a
financiar acciones formativas.
88
Las convocatorias de ayudas realizadas hasta ahora se dirigen a financiar dos tipos de planes: proyectos
de formacin de trabajadores que en base a acuerdos
colectivos prevn una reduccin del tiempo de trabajo
vinculada a la formacin y proyectos de formacin presentados directamente por los propios trabajadores. Las
regiones eligen el tipo de iniciativas a financiar. Destaca
en este contexto la regin de Lombarda por el establecimiento de un sistema integrado de formacin continua
de eleccin individual financiado con los recursos de
ambas vas [Leyes 236/1993 y 388/2000].
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37
ESTUDIOS
cin actual de la formacin continua en Italia.

Ms all de los acuerdos interprofesionales
mencionados y de los acuerdos sectoriales
que regulan el permiso de 150 horas, existe
poca informacin sobre las clusulas relativas a la formacin continua de los trabajadores en los convenios y acuerdos colectivos sectoriales. En trminos generales, las prcticas
de concertacin entre los agentes sociales son
bastante diferentes entre el norte y el sur
debido al hecho de una implantacin ms
importante de las grandes empresas y de una
tasa de sindicalizacin ms elevada en el norte.
Junto a financiacin encauzada a travs

de los fondos interprofesionales, los planes de
formacin de las empresas o territoriales
pueden acogerse a la financiacin prevista en
la Ley 236/1993. Se trata principalmente de
empresas no adheridas al fondo interprofesional, aunque el Gobierno trata de articular
estas dos vas de financiacin de la formacin
continua desde una ptica de complementariedad. De esta forma, en la distribucin territorial de fondos se establece que las regiones debern favorecer la integracin con las
acciones formativas cofinanciadas por el Fondo Social Europeo y valorizar las diferentes
lneas de apoyo pblico a la formacin continua teniendo en cuenta la existencia de los
fondos interprofesionales. El Gobierno establece que al menos el 70 por 100 de los recursos asignados a las regiones debe beneficiar a
determinados colectivos [trabajadores de
empresas de menos de quince trabajadores,
trabajadores con contratos atpicos, mayores
de 45 aos, etc.].
Por lo que se refiere a las prcticas de las

empresas en materia de formacin continua,
stas tienen un cierto retraso en este mbito
en relacin con las empresas de pases con
mayor tradicin en formacin continua, como
Francia por ejemplo. Los estudios revelan la
existencia de las disparidades que se suelen
dar en la mayor parte de los pases: imparten
ms formacin las grandes empresas que las
pequeas y medianas; forman ms ciertos
sectores (banca y seguros, distribucin de
energa) que otros; se benefician ms de la
formacin ciertos colectivos cuadros y tcnicos sobre todo que otros, como obreros y
empleados. La formacin se centra en las tcnicas de produccin, informtica, gestin y
lenguas extranjeras. el anlisis de las necesidades y la elaboracin de un plan de formacin dependen de la direccin de la empresa.
Los representantes del personal no participan en la definicin de la poltica de formacin profesional continua, salvo los supuestos
en los que el convenio colectivo les reconoce
derechos de informacin sobre el plan de formacin o en los supuestos de negociacin de
un plan de inversiones o de reestructuracin
que contiene clusulas formativas.
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La implantacin territorial de los fondos es

bastante desigual; as, frente a una media del
50 por 100 de los trabajadores en empresas
que se han adherido a un fondo, la cobertura
es inferior al 20 por 100 en empresas de diversas regiones del mezzogiorno. Los estudios
sobre la actuacin de los fondos ponen de
relieve que su financiacin tiende a concentrarse en la formacin de trabajadores fuertes esto es, que no pertenecen a los llamados colectivos dbiles, como trabajadores
temporales o con bajos niveles de cualificacin y que responde a las exigencias de las
empresas 89.
Finalmente, para concluir el estudio se

consignan algunos datos relativos a la situa-
Vid., Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto 2005 sulla formazione continua, Rubbettino
Editore, Roma, 2006, pp. 19 y 20. Para datos concretos
sobre la segmentacin de las oportunidades de formacin continua en las empresas, vanse las pgs. 39 y ss.
del Informe.
89
38
Las acciones de formacin que se llevan a

cabo por iniciativa de las empresas se ejecutan en parte por las propias empresas las
grandes empresas y los grandes grupos tienen la infraestructura necesaria para formas
a su propio personal. La formacin en direc-
SUMARIO
87
cin y gestin la imparten las escuelas de

comercio y las universidades con las que los
grandes grupos tienen importantes conexiones. Las acciones formativas externalizadas
dirigidas a personal de cualificacin baja y
media son promovidas por organismos creados por iniciativa de los agentes sociales y de
los gobiernos regionales cuya funcin es evaluar las necesidades de formacin de las
empresas y de servir de puente entre ellas y
los organismos de formacin.
macin continua de sus trabajadores

vara enormemente, presentando niveles bastante elevados en el Reino Unido
y los pases nrdicos y otros muy reducidos en pases como Portugal o Grecia
(pas ste que presenta una tasa poco
superior al 20 por 100).
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La informacin relativa a otros indicadores es ms cercana a los valores

medios europeos:
El 29 por 100 de los trabajadores (2,5
millones) ha participado en cursos
formativos, situndose la media
europea en el 33 por 100.
Los organismos de formacin dependen de

sectores pblicos o asociativos o creados por
iniciativa de los agentes sociales en el marco
de un sector de actividad. Otros dependen del
sector privado. Los primeros concentran fundamentalmente su accin en los sectores
sociales con dificultades.
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6. LA REALIDAD DE LA FORMACIN
CONTINUA EN ITALIA
De media los cursos tienen una duracin de 26 horas, contra 27 en Europa
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Algunos datos que conforman una radiografa de la situacin actual de la formacin

continua en Italia comparados con los correspondientes a otros Estados de la Unin Europea son los siguientes90:
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La media italiana de las empresas que

ofertan formacin a sus trabajadores
alcanza apenas el 32 por 100, mientras
la media europea es del 60 por 100
(datos correspondientes a 2005). Se trata de uno de los tres ltimos puestos en
el ranking europeo, aunque refleja un
crecimiento importante en los ltimos
aos (en 1999 no llegaba al 24 por 100).
En el mbito de la Unin Europea el
compromiso de las empresas con la for-
90
Los datos se han tomado del Rapporto 2008 sulla
formazione continua in Italia, Ministero del Lavoro, della
salute e delle Politiche Sociale (consultado en la pgina
web del Ministerio de Trabajo italiano: www.lavoro.
gov.it), en la que tambin se encuentran los informes
correspondientes a los ejercicios anteriores.
El coste por participante es de 1492

PPS (58 PPS la hora de formacin),
cuando la media de la Unin Europea
a 27 es de 1413 PPS (58 PPS la hora).
(El valor PPS Purchasing Power
Standard se calcula por Eurostat a
paridad de poder de compra).
La comparacin con Europa muestra

que las empresas italianas estn an
lejos de los valores benchmark respecto
a los pases competidores (Francia, Alemania y el Reino Unido) y, si bien Italia
se sita en el grupo de pases del rea
mediterrnea, los resultados de las
empresas parece que se acercan ms a
los registrados en los pases que han
entrado recientemente en la Unin
Europea.
En funcin del comportamiento de sus
empresas en relacin con la formacin
permite los diferentes pases europeos
pueden clasificarse en cuatro grandes
grupos:
Los pases del centro y norte de Europa (Francia, Suecia, la Repblica
Checa, Blgica y Checoslovaquia) que
presentan tasas elevadas tanto de
SUMARIO
87
39
ESTUDIOS
empresas (de 10 a 19 trabajadores) las

que realizan actividades formativas
representan el 25,6 por 100, mientras
que las grandes (a partir de 1000 trabajadores) prcticamente todas (con un
porcentaje de 96,7 por 100) lo hacen.
Una de las claves de la menor propensin de las empresas italianas a la
inversin en formacin en comparacin
con las de otros pases europeos es precisamente la reducida dimensin de las
mismas.
empresas formadoras como de participacin de los trabajadores en actividades formativas.
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Otros pases del centro y norte de

Europa (Reino Unido, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Austria, Holanda, Alemania y Estonia) que presentan una alta tasa de incidencia pero
una tasa de participacin prxima a
la media europea.
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Los pases que se han incorporado

recientemente a la Unin Europea
que, en general, presentan valores
inferiores a la media en ambos indicadores.
El anlisis por sector muestra que se

realiza ms formacin en las empresas
del sector servicios (34,5 por 100) que en
las industriales (28,4 por 100). La aseguradora es la actividad con mayor presencia de empresas formadoras (95,6
por 100), seguido de la del crdito (89,1)
y de la relativa a la produccin y distribucin de energa, agua y gas (69,3),
qumico-farmacutica y de refino de
petrleo (59,4), servicios tcnicos y
publicitarios (59,2), informtica (56,9),
comercio y mantenimiento de vehculos
(51,2), actividades auxiliares de intermediacin financiera (50,8) y consultora legal, contable y de gestin (50,3).
Es muy interesante el dato relativo al
sector de la construccin, en el que el
porcentaje de empresas formadoras es
superior a la media (36,7 por 100) debido sobre todo al aumento de cursos en
materia de proteccin de la seguridad y
salud de los trabajadores. Las actividades con menor presencia de empresas
formadoras son las que han atravesado
mayores dificultades en los ltimos
aos, en particular la industria textil y
del vestido (13,2 por 100), los hoteles y
restaurantes (14 por 100) y el comercio
minorista (21,8 por 100).
Los pases mediterrneos (Espaa,

Portugal, Malta, Chipre) con tasas un
poco inferiores a la media en ambos
indicadores, presentando Italia el
valor de incidencia ms bajo del grupo.
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En este contexto la posicin de Italia no

aparece claramente definida en la medida en que se encuentra a caballo de dos
grupos: por una parte debera entrar en
ltimo grupo pues presenta una tasa de
incidencia de las ms bajas de Europa;
por otra presenta niveles de participacin prximos a la media, que la acercan
a los pases del rea mediterrnea. Se
podra sacar la conclusin que de la
comparacin con Europa muestra un
nivel de competitividad muy bajo de las
empresas italianas en la inversin en
formacin, no slo porque relegan al
pas a posiciones muy distantes de las
que ocupan sus potenciales competidores econmicos (Francia, Alemania y el
Reino Unido), sino sobre todo porque
parece tener dificultades para mantener las posiciones ocupadas por los pases del rea mediterrnea.
El anlisis por tamao de empresa pone
de manifiesto que entre las pequeas
40
Por lo que se refiere a la distribucin

territorial, el 36 por 100 de las empresas del noreste y el 34,7 de las del noroeste han realizado actividades formativas, mientras en las regiones del centro
SUMARIO
87
aproximadamente a cuatro jornadas de

trabajo). Tambin en este aspecto se
pone de relieve una diferencia vinculada al gnero pues las mujeres disfrutan
de media de menos horas de formacin
que los hombres.
el porcentaje desciende al 27,2 por 100 y

en el sur al 23,6 por 100.
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Los datos revelan una cierta segmentacin por gnero y por edad. El porcentaje de participantes es dos puntos superior entre los hombres (29,4 por 100)
que entre las mujeres (27,5) y es mayor
entre los trabajadores entre 25 y 54
aos (29,8 por 100) que entre los que
sobrepasan los 55 (22,4).
Los costes de la actividad de formacin

de las empresas representan el 1,3 por
100 de los costes del trabajo. Cada trabajador formado ha costado a la empresa una media de 1500 PPS en trminos
de coste total y 482 en trminos de coste
directo. Tales costes se sitan en lnea
con la media europea. Con respecto al
pasado se reduce el diferencial con
Europa gracias a una serie de factores,
entre los cuales se sita la disminucin
por adquisicin de servicios formativos
a suministradores externos, tanto en los
grandes como en las pequeas empresas. El anlisis sectorial pone de relieve, en comparacin con las empresas
europeas, un ms bajo nivel de costes en
las empresas manufactureras y en algunos servicios.
El porcentaje de trabajadores que participan en cursos de formacin es del 29

por 100, frente a una media comunitaria del 33 por 100. Los trabajadores que
realizan actividades formativas en relacin con el nmero total de trabajadores
pertenecientes a empresas que ofrecen
formacin (indicador de acceso) es del
49 por 100, seis puntos superior a la
media comunitaria.
La participacin de la formacin adulta

en actividades de formacin durante
toda la vida lifelong learning es del
6,1 por 100, lejos an del objetivo europeo del 12,5 por 100. Italia ocupa uno de
los ltimos puestos en Europa, lejos de
los niveles de participacin de los pases
nrdicos.
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Respecto a la intensidad y duracin de

los cursos, se reduce la duracin media
de los cursos por participante, lo que
constituye una tendencia comn en la
mayora de pases de la Unin Europea.
En Italia, sobre un total de 64 millones
de horas de formacin en cursos internos y externos, cada participante ha
disfrutado de una media de 25 horas,
esto es, apenas tres jornadas laborales
en un ao (en 1999 las horas dedicadas
a formacin eran 32, que correspondan
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41
ESTUDIOS
La preocupacin por la formacin y cualificacin profesional de los trabajadores ha estado

siempre presente en la accin y la reflexin de la Comunidad Europea. Desde la puesta en
marcha de la Estrategia Europea de Empleo de 1997 las medidas y acciones de formacin
profesional han desempeado un importante papel en la consecucin de objetivos bsicos
como la mejora de la capacidad de insercin profesional de jvenes y demandantes de
empleo en general o el fomento de la capacidad de adaptacin de empresas y trabajadores
a los cambios econmicos y sociales. De modo significativo, las orientaciones para el empleo
relativas al periodo 2008-2010 incorporan principios y criterios relativos a la formacin
profesional en las directrices relativas a mejorar la adecuacin a las necesidades del mercado de trabajo, la promocin del enfoque de la flexiseguridad o la ampliacin y mejora de
la inversin en capital humano.
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RESUMEN
Por lo que se refiere al caso especfico italiano, la reforma laboral de 2003 llev a cabo una
profunda reordenacin de los contratos de trabajo con finalidad formativa, estableciendo
tres modalidades de contrato de aprendizaje y regulando el contrato de insercin, que
hered las caractersticas ms vinculadas a la promocin del empleo del anterior contrato
de formacin y trabajo. La reforma trata de reforzar el perfil formativo del contrato de
aprendizaje para convertirlo en el principal instrumento de formacin en alternancia con
tres objetivos precisos, correspondientes a las tres modalidades de aprendizaje: el cumplimiento del derecho-deber de instruccin, la profesionalizacin para la adquisicin de una
cualificacin a travs de una formacin en el trabajo y un aprendizaje tcnico profesional y
el acceso a un diploma o a una formacin avanzada.
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Por su parte, el derecho a la formacin continua de los trabajadores ocupados se ha materializado en la regulacin de dos permisos con finalidad formativa: el genrico permiso
para la formacin dirigido a satisfacer una necesidad de formacin individual, y el ms
especfico permiso para la formacin continua que tiene el objetivo de permitir incrementar los conocimientos y competencias profesionales de los trabajadores y en cuya materializacin se reconoce un importante papel a la negociacin colectiva.
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Los fondos interprofesionales para la formacin continua constituyen un instrumento de

apoyo y promocin de la formacin profesional de los trabajadores. Los fondos, que se constituyen por sectores de actividad y se alimentan de la asignacin de una cuota del 0,30
sobre los salarios, estn destinados a financiar los planes de formacin empresariales, sectoriales o territoriales acordados entre los interlocutores sociales.
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Finalmente, los datos del Informe 2008 sobre la formacin continua sirven para trazar una
breve radiografa de la situacin de la formacin continua en Italia, en la que se destaca un
cierto retraso en algunos parmetros en relacin con los datos correspondientes a los principales competidores de Italia en el seno de la Unin Europea.
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The concern about workers' training and vocational qualification has always been part of
the action and reflexion of the European Comunity. From the implementation of the European Employment Strategy in 1997, vocational training measures and actions have played
an important role in the achievement of core objectives such as the improvement of the
integration of youngsters and jobs-seekers in general into employment, or the promotion
of companies and workers adaptability to economic and social changes. Significantly,
2008-2010 employment policy guidelines include principles and criteria related to vocational training in their directives regarding the improvement of labour market needs
matching, the promotion of the flexicurity approach or the expansion and enhancement of
investment in human capital.
With regards to the Italian case, the 2003 labour reform carried out a sound rearrangement of employment training contracts, establishing three types of apprenticeship contracts and legislating on the integration contract, which inherited the features linked to
the promotion of employment of the previous employment training contract. The reform
is trying to strengthen the training profile of the apprenticeship contract so it becomes
the main training tool, and one with a view to achieve three precise goals alternatively,
matching the three types of apprenticeship: compliance with the right-obligation of
instruction, professionalisation towards qualification through employment training and
professional-technical learning, and access to a certificate or higher education.
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Besides, the employed workers' right to lifelong learning is now present in the regulation
of two training leaves of absence: the generic training leave to meet an individual training
need, and the more specific lifelong training leave, whose objective is to allow the increase
in workers' knowledge and professional skills. An important role of collective bargaining
is to be acknowledged in the last type of contract.
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Intersectorial lifelong training funds are a tool to support and promote the vocational training of workers. The funds, organised by industry sectors and fed from a 0.30 quota on
salaries, are geared to finance the in-company, sectorial or territorial training plans,
agreed upon by social partners.
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Lastly, the data from the 2008 report on lifelong training are useful to outline a radiography of the situation in Italy. A certain delay in some parameters related to data from the
main Italy contenders within the European Union stands out.
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ABSTRACT
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Procedimientos de evaluacin
de la situacin de dependencia
en Europa
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO*
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lias, pilar bsico del denominado sector informal, y de la cual se consideran a todos los
familiares como cuidadores, independientemente que residan en el hogar del dependiente o que viven fuera del mismo. El resultado
de lo anterior conduce a que los cuidadores
familiares de distintas categoras constituyan la estructura social bsica de los cuidados personales, el que hay que destacar a los
cnyuges, hijas y nueras como ncleo fundamental de los cuidados informales. Sin
embargo, este cuidado, casi en exclusiva, por
parte de las familias se est cuestionando por
factores sociales (disminucin del nmero de
hijos e incorporacin de la mujer al mundo
laboral, entre otros), por el incremento en el
nmero de personas que precisan cuidados, y
en muchos casos por la complejidad de los
mismos2. No obstante, la dependencia recorre
toda la estructura de edades de una poblacin. Todos somos dependientes, pero hay
colectivos que necesitan ms ayudas que
otros; es decir, todas las personas podemos
ser autnomas, capaz de elaborar nuestro
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1. SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL

A LAS PERSONAS EN SITUACIN
DE DEPENDENCIA EN EL MBITO
DE LA UNIN EUROPEA
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a atencin a las personas en situacin

de dependencia es uno de los principales retos sociales de las economas
desarrolladas. El desafo no es otro que atender a las personas que, por encontrarse en
situacin de especial vulnerabilidad, requieren apoyos con el fin de poder ejercer sus
derechos, acceder a los bienes sociales y desarrollar las actividades ms esenciales de la
vida diaria. As lo vienen poniendo de relieve
todos los informes, documentos y decisiones
de organizaciones internacionales como la
Organizacin Mundial de la Salud, el Consejo de Europa y la Unin Europea1.
El cuidado de las personas en situacin de
dependencia en Espaa, Italia y Portugal ha
sido adjudicado tradicionalmente a las fami-
* Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad

Social en la Universidad a Distancia de Madrid.
1
Parte de este estudio se encuentra en KAHALE CARRILLO, D., La cobertura de la situacin de la dependencia,
Fundacin Alternativas, Madrid, 2009.
2
Vid. CLARAMUNT BIELSA, M., Cobertura pblica en
Espaa, en AA.VV. (Ed. MORAGAS MORAGAS, R.), El reto
de la dependencia al envejecer, Herder, Barcelona,
1999, pg. 125.
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GRFICO 1. TASA DE FECUNDIDAD
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Fuente: Elaboracin propia a parir de los datos de Eurostat-Comisin de las CE.
Sin embargo, el envejecimiento est dando

una dimensin nueva al problema, tanto cuantitativa como cualitativamente, al coincidir un
intenso proceso de envejecimiento y aumento
de la esperanza de vida con cambios en la
estructura social de la familia y la poblacin
cuidadora5. La conciencia creciente de que
existe una clara laguna en la proteccin de la
poblacin mayor en situacin de dependencia
ha llevado a enfatizar, quizs en exceso, en la
dependencia de la gente mayor a pesar de las
evidentes lagunas protectoras existentes en
las personas gravemente afectadas comprendidas entre los 15 y los 64 aos de edad6.
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propio proyecto de vida, cuando no somos

autosuficientes, sino que necesitamos siempre la intervencin de otras personas para
satisfacer nuestras necesidades. Las malformaciones congnitas; los accidentes laborales, de trfico y domsticos; las nuevas enfermedades invalidantes, como el caso del SIDA;
y, el propio concurso de la edad, bajo determinadas circunstancias fsicas y personales, son
factores que contribuyen a hacer de la dependencia un problema social de primera magnitud3. Como se sabe, el problema no es nuevo,
de hecho, por ejemplo, el desarrollo de las
polticas protectoras sobre la discapacidad ha
sido muy intenso en la mayora de los pases
de la Unin Europea4.
RODRGUEZ CABRERO, G., El problema de la dependencia: Conceptualizacin y debates, en AA.VV.

(Coord. RODRGUEZ CABRERO, G.), La proteccin social de
la dependencia, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2000, pg. 26.
4
Cfr. MOLINA NAVARRETE, C., Los nuevos Estatutos
de Autonoma y el reparto constitucional de competencias en las materias de empleo, trabajo y proteccin social, Estudios Financieros. Revista de Trabajo y
Seguridad social, nm. 283, 2006, pgs. 120-121.
3
46
5
El envejecimiento demogrfico en Europa ha provocado el nacimiento de nuevos riesgos sociales. BERGHMAN, J., Los nuevos riesgos sociales, FSS, nm. 1, 2000.
Vid. RODRGUEZ CABRERO, G., La poblacin cuidadora,
en AA.VV. (Coord. RODRGUEZ CABRERO, G.), La proteccin social de la dependencia, Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, Madrid, 1999, pgs. 163-173.
6
Espaa en 1975 fue el pas con la fecundidad ms
elevada en toda Europa al tener 2,8 hijos por mujer en
comparacin a 1996 que tena la tasa ms baja. RIVERA
SAGANTA, J., El seguro de dependencia. El envejecimiento de la poblacin y su repercusin en el Estado de Bienestar, Foro de Seguridad Social, nm. 5, 2001.
SUMARIO
87
DJAMIL TONY KAHALE CARRILLO
El problema del envejecimiento ha producido en los pases europeos la adopcin de

medidas para adaptar sus sistemas de proteccin social a las necesidades de la cobertura
de las personas en situacin de dependencia.
La esperanza de vida al nacer y la tasa de
fecundidad en la Unin Europea han experimentado un importante avance desde la dcada de los noventa hasta la actualidad, en que
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Espaa se encuentra por encima de la media

europea en la evolucin de los nacimientos
(430.950), pero por debajo en la tasa de fecundidad (1,28%) (Grfico 1). En el Grfico 2 se
puede apreciar la evolucin de la poblacin
mayor de 60 aos en relacin a la poblacin
total, pudiendo observarse que Espaa, en el
ao 2020, ocupar el noveno lugar (26,4) en el
conjunto de los pases europeos.
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GRFICO 2. EVOLUCIN DE LA POBLACIN MAYOR DE 60 AOS
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Fuente: Elaboracin propia a parir de los datos de Eurostat-Comisin de las CE.
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Resulta preocupante el hecho de que la

mayor longevidad suele estar asociada a una
creciente discapacidad y a una disminucin
en la calidad de vida7. La mayora de los estu-
7
En relacin a las implicaciones entre la dependencia y la discapacidad. Vid. CAYO PREZ, L., La configuracin de la autonoma personal y la necesidad de apoyos
generalizados como nuevo derecho social, Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nm. 60, 2006,
pgs. 35-46, y La discapacidad y las situaciones de
dependencia en cifras: aproximacin conceptual y
estadstica. Niveles actuales de proteccin y modelos
europeos, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, nm. 65, 2006, pgs. 25-36. VAO, F., La
dios y estadsticas coinciden en que las mujeres tienen una mayor esperanza de vida; sin
dependencia y las personas con discapacidad: la posicin del CERMI, en AA.VV., Nuevo reto de la poltica
social, Gobierno de la Rioja. Direccin General de Servicios Sociales, La Rioja, 2002. PUGA, D., La dependencia de las personas con discapacidad: entre lo sanitario y
lo social, entre lo privado y lo pblico, Revista Espaola
de Salud Pblica, Vol. 79, nm. 3, 2005, pgs. 327-330.
DE LORENZO GARCA, R., Fundamentacin constitucional
y fortalezas/debilidades de la nueva ordenacin legal de
la dependencia con especial referencia a la discapacidad, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nm. 65, 2006, pgs. 77- 93.
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Fuente: Elaboracin propia a parir de los datos del INE.
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GRFICO 3. ESPERANZA DE VIDA AL NACIMIENTO DE MUJERES
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GRFICO 4. ESPERANZA DE VIDA AL NACIMIENTO DE HOMBRES
Fuente: Elaboracin propia a parir de los datos del INE.
embargo, el inicio de unos hbitos que conducen a una peor calidad de vida se produce a
una edad ms temprana que en los hombres,
donde la mayor expectativa de vida coincide
48
con los aos de mala calidad y de mayor grado

de dependencia para las actividades de la vida
diaria. En Espaa la esperanza de vida es de
91 aos para las mujeres y de 85,39 aos para
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los varones. Por lo que respecta a la esperanza de vida libre de incapacidad, la media europea es de 82,13 aos en las mujeres y de 76,62
aos en los hombres (Grficos 3 y 4)8.
son bastantes elevadas10. En conjunto, las

tasas de dependencia severa entre la poblacin de 80 y ms aos varan desde un mnimo del 26,4% en los pases nrdicos hasta un
mximo del 37,9% en los pases del modelo
continental (Tabla 1). El Libro Blanco sobre
la Atencin a las personas en situacin de
dependencia en Espaa seala al respecto
que se trata de una aproximacin tosca a la
estimacin de la poblacin europea en situacin de dependencia, ya que se basa en una
autopercepcin de las personas y no en una
valoracin objetiva11. Sin embargo, permite
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encontraban el cuidado de los nios y de los ancianos. En

este contexto, cuando los distintos pases se decidieron a
socializar algunos riesgos hasta entonces individuales, se
opt por dar prioridad a aquellos cuya cobertura familiar
se revelaba ms complicada. As, en el caso de las pensiones y del subsidio de paro, los sistemas desarrollados
suponan un flujo de ingreso estable cuando el cabeza de
familia vea interrumpida temporal (paro) o permanentemente (vejez) su actividad laboral. Por su parte, en el caso
de los servicios sanitarios, de lo que se trataba era de permitir que todo el mundo, independientemente de su
nivel de ingresos, pudiera disfrutar de una asistencia sanitaria que hasta ese momento resultaba demasiada cara
para la mayora de familias. Sin embargo, debido a las
bajas tasas de actividad femenina, se consider que el
riesgo de dependencia poda seguir cubierto por las familias, sin que ello supiera una prdida de bienestar excesiva, por dos motivos: por un lado, porque a diferencia de
los servicios sanitarios, los cuidados de larga duracin
podan ser proporcionados de un modo bastante satisfactorio por los familiares de la persona dependiente; por
otro, porque los principales encargados de proporcionar
dichos cuidados, las mujeres, que no trabajaban en su
mayora, podan asumir dicha responsabilidad sin que
ellos supusiera una prdida de ingresos para la familia.
ESPING-ANDERSEN, G., Social foundation of postindustrial
economies, Oxford University Press, Oxford, 1999, pgs.
54 y ss. Cfr. VELARDE FUERTES, J., El futuro del Estado de
Bienestar. Un panorama Novsimo y complicado, Foro
de Seguridad Social, nm. 1, 2000. Cfr. RODRGUEZ CABRERO, G., El Estado de Bienestar en Espaa: debates, desarrollo y retos, Editorial Fundamentos, Madrid, 2004.
11
IMSERSO, La atencin a las personas en situacin
de dependencia. Libro Blanco, Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, pg. 713. Una visin global del Libro Blanco sobre la Atencin a las personas en
situacin de dependencia en COBO GLVEZ, P., El libro
blanco: conceptualizacin de la dependencia y su impacto sobre la poblacin a proteger, Claridad, nm. 5, 2006.
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8
Vid. PUGA GONZLEZ, M., Dependencia y necesidades
asistenciales de los mayores en Espaa. Previsin al ao
2010, Fundacin Pfizer, Madrid, 2001, pgs. 144-154.
9
La concepcin que tradicionalmente ha existido
en Espaa del Estado de Bienestar ha sido asistencial y
benfica, tal como lo seala el diccionario de la Real
Academia Espaola de la Lengua como el Sistema
social de organizacin en el que se procura compensar
las deficiencias e injusticias de la economa de mercado
con redistribuciones de renta y prestaciones sociales
otorgadas a los menos favorecidos. www.rae.es. Sin
embargo, esta definicin no se ajusta a la realidad actual
espaola por lo que se debe entender como Estado de
Bienestar a las polticas pblicas encaminadas de manera directa a las personas y que tienen como objetivo
principal aumentar su bienestar y calidad de vida a
travs de diversas intervenciones pblicas, tales como
transferencias sociales, servicios pblicos, normas y sanciones laborales y en defensa del consumidor y del
ambiente, trabajo y reduccin de las desigualdades
sociales. NAVARRO VICEN, El Estado de bienestar en
Espaa y sus dficit sociales, en AA.VV. (Dir. Navarro
Vicen), La situacin social en Espaa, Fundacin Francisco Largo Caballero, Madrid, pg. 25.
10
El Estado de Bienestar empieza a consolidarse en
los distintos pases en un momento, tras la Segunda Guerra Mundial, en que las sociedades desarrolladas se
estructuraban de un modo distinto al actual. En concreto, el modelo social imperante reservaba a la mujer un
papel ms bien pasivo en el mercado de trabajo, siendo
su cnyuge el encargado de procurar los ingresos necesarios para el mantenimiento de la unidad familiar.
Igualmente, la mujer sola ser la responsable de realizar
las diferentes actividades del hogar, entre las que se
La poblacin mayor en situacin de dependencia y, particularmente, los sistemas de

cuidados de las personas mayores dependientes presentan en los pases de la Unin Europea algunos rasgos comunes a destacar: En
primer lugar, las tasas de dependencia por
edad tienen un perfil parecido en los diferentes modelos de Estado de Bienestar en el rea
de los cuidados personales y socio-sanitarios
(liberal, nrdico y latino)9, con la excepcin de
los pases del modelo continental, en los que
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49
ESTUDIOS
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TABLA 1. POBLACIN EUROPEA MAYOR DE 65 AOS CON DISCAPACIDAD

Y/O ENFERMEDADES CRNICAS QUE LES IMPIDEN REALIZAR ACTIVIDADES
DE LA VIDA DIARIA SEGN NIVELES DE GRAVEDAD
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Fuente: Elaboracin propia a parir de los datos del Panel de Hogares de la Unin Europea.
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DE
resaltar la doble importancia sociolgica del

problema de las personas mayores en situacin de dependencia: como realidad social y
como necesidad social percibida12. En Espaa
las tasas de personas con alguna discapacidad para las Actividades Bsicas de la Vida
Diaria se sita en un 20,2% para la poblacin
de 6 a 64 aos y en un 21,6% para los de 65 y
ms aos (Grfico 5).
En segundo lugar, la poblacin cuidadora
europea es mayoritariamente femenina, muy
especialmente en los pases del sur de Europa. El crecimiento de los sistemas formales de
cuidados personales, sanitarios y sociales en
los Estados de Bienestar de la Unin Europea
12
Vid. CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLGICAS E
IMSERSO, Las personas mayores en Espaa, Ministerio
de Asuntos Sociales, Madrid, 1995.
50
no ha restado importancia al papel central de

los cuidados informales; no obstante, stos
suelen recibir otros tipos de apoyos por parte
de los sistemas de proteccin social, que dificultan a veces la delimitacin de una clara
diferencia entre los cuidados formales y los
informales. La inmensa mayora de las personas en situacin de dependencia reciben cuidados de tipo informal, con escasas diferencias entre los modelos de proteccin social13.
La mayora de los cuidadores son mujeres de
45 a 60 aos de edad. En el caso de Espaa los
13
PACOLET, J., BOUTEN, R., LANOYE, H. y VERSIECK, K.,
Debate sobre la proteccin social de la dependencia de
las personas mayores en los pases de la Unin Europea
y Noruega: Espaa en la perspectiva europea, en
AA.VV. (Coord. RODRGUEZ CABRERO, G.), La proteccin
social de la dependencia, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1999, pgs. 45-110.
SUMARIO
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GRFICO 5. PERSONAS CON ALGUNA DISCAPACIDAD PARA LAS ABVD POR EDAD
Y GRADO DE SEVERIDAD
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Fuente: Elaboracin propia a partir del Avance de resultados de la Encuesta de Discapacidad, Autonoma personal
y situacin de dependencia (INE). Consulta a 5 de noviembre de 2008.
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GRFICO 6. PERSONAS QUE RECIBEN CUIDADOS PERSONALES SEGN

EL GRUPO DE EDAD Y SEXO DEL CUIDADOR
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Estudio 2647 Condiciones de vida de las personas mayores del CIS.
cuidadores de la gran mayora de las personas en situacin de dependencia son de tipo

informal; labor que es ejercida por las muje-
res (cnyuges, hijas, nueras y nietas) en un

84,7%, y de la cual el 48,4% de sus familiares
se encuentran satisfechos de la ayuda que
SUMARIO
87
51
ESTUDIOS
a) De solidaridad familiar, en el que la

mayora de las personas en situacin
de dependencia viven en el hogar del
cuidador (modelo latino).
Como es sabido, no existe un nico modelo

europeo para atender a las personas en situacin de dependencia, pero se pueden establecer una serie de rasgos comunes a los distintos sistemas de proteccin social. Por ejemplo: la necesidad de una intervencin administrativa que d solucin a este nuevo riesgo; la preferencia en el mantenimiento o la
asistencia al domicilio de las personas mayores en situacin de dependencia; el rechazo a
dejar la cobertura de la dependencia en la
solidaridad familiar, estableciendo al tiempo
un estatuto de las personas que, de forma
parcial o total, asumen la atencin a las personas en situacin de dependencia (Italia y
Portugal), o la preocupacin por encontrar un
equilibrio entre las necesidades de financiacin suficiente para garantizar la asistencia
adecuada y de calidad, a travs de la financiacin, ya que el gasto puede tener un crecimiento exponencial.
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b) De solidaridad a distancia, en el que los

cuidados se realizan fuera del hogar
del cuidador (modelo continental, nrdico y liberal).
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En tercer lugar, el modelo de cuidados es

dual:
bajadora en favor de nuevas formas de proteccin social a las situaciones de dependencia. Ello supone, sin duda, una nueva extensin de los sistemas de proteccin social,
mejoras en la coordinacin entre el sistema
sanitario y los servicios sociales personales,
y polticas que hagan compatible el trabajo
del cuidador, la funcin de cuidados y nuevos servicios de apoyo a la poblacin mayor
frgil15.
reciben por parte de sus cuidadoras14. En este

sentido, se observa un creciente envejecimiento de los cuidadores informales si se tiene en cuenta que, por ejemplo, el grupo de
cuidadores con edades entre 45 y 64 aos viene a ser aproximadamente el 46,60 % del
total de la poblacin cuidadora, y que los de
65 a 79 aos de edad representan el 22,46%
del total de dicha poblacin (Grfico 6).
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El tiempo de cuidados afecta a distintas

actividades de la vida social de los cuidadores, generando costes de oportunidad. Por
un lado, afecta significativamente ms a las
mujeres que a los hombres. Por otro, la actividad de cuidados informales incide negativamente en la realizacin de actividad laboral remunerada, aunque en el modelo latino
y liberal existe un diferencial ms negativo
en comparacin con el modelo continental y
nrdico. Estos modelos de cuidados estn
cambiando a raz de la incorporacin de la
mujer al mercado de trabajo y al nacimiento
de modelos culturales de solidaridad a distancia, manteniendo la independencia de los
hogares del cuidador y de la persona en
situacin de dependencia; se observa sobre
todo en los pases del sur de Europa, y, como
consecuencia, aumentan las demandas de la
poblacin mayor y la presin de la mujer tra-
Datos obtenidos segn el Estudio 2647, Condiciones de vida de las personas mayores del Centro de
Investigaciones Sociolgicas.
Lo antes expuesto no es bice para que se

hayan producido determinadas recomendaciones y declaraciones internacionales en
materia de poltica social, que resaltan la
necesidad de que los poderes pblicos presten atencin especial a las personas de edad
avanzada. En este sentido, surge en el ao
1982 con ocasin de la celebracin en Viena
de la Asamblea Mundial de las Naciones
sobre el Envejecimiento el nacimiento del
Plan de Accin Internacional, que recoge
14
52

de dependencia. Libro Blanco, op. cit., pg. 715.
15
SUMARIO
87
que presenta la dependencia para los sistemas de proteccin social.
diversas recomendaciones sobre poltica

general de actuacin con la tercera edad,
sobre salud y nutricin, vivienda y medio
ambiente, familia, bienestar social, seguridad del ingreso y del empleo, y educacin16.
Por otra parte, la Unin Europea ha recomendado tener en cuenta tres factores a la
hora de elegir un modelo de proteccin social
de la dependencia: a) El acceso de todos a las
prestaciones por dependencia, independientemente de los ingresos o del patrimonio; b)
Un alto nivel de calidad asistencial; y, c) La
sostenibilidad financiera de las prestaciones.
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2.1. Modelo liberal
El modelo liberal se basa en un esquema

de naturaleza asistencial, que incorpora la
participacin del usuario en el coste (copago)
y el desplazamiento de la responsabilidad de
los cuidados de larga duracin a las administraciones locales. Este modelo se configura
como un sistema pblico financiado mediante
impuestos, de cobertura limitada, destinado
a satisfacer las necesidades bsicas de los ciudadanos con insuficiencia de recursos econmicos en situacin de dependencia, en el que
tiene un peso especfico la labor de las ONG.
El inconveniente de este modelo es que deja
en una desproteccin prcticamente total a
las clases medias, ya que los requisitos de
acceso sobre renta disponible les impiden
acceder a los servicios de provisin pblica, y,
por otro lado, sus ingresos son insuficientes
para poder acceder a una cobertura privada.
En consecuencia, limita el alcance de los
derechos sociales17. Modelo predominante en
el Reino Unido18 e Irlanda.
AJ
2. LOS DISTINTOS MODELOS

DE PROTECCIN
DE LA DEPENDENCIA EN LA UNIN
EUROPEA
Existen cinco modelos de proteccin social

de la dependencia, en los que las prestaciones
econmicas se combinan con prestaciones de
asistencia mdica especializada y con una red
de asistencia social ampliamente desarrollada (Tabla 2):
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Desde la dcada de los noventa la proteccin social de la dependencia tiene una posicin destacada en la agenda poltica de la
mayora de los gobiernos. La cobertura social
de la dependencia es un tema que est presente en la evolucin de los sistemas de Seguridad Social de los pases europeos, al tiempo
que es objeto de debates y anlisis en los foros
de la Unin Europea, en los que se pone de
relieve la necesidad de afrontar los riesgos
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16
Entre ellas destacan la Recomendacin nm. 162
de los Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
sobre los trabajadores de edad; Declaracin de las
Naciones Unidas sobre el Progreso y el Desarrollo en lo
Social, de 11 de diciembre de 1969, que proclama la
necesidad de proveer sistemas amplios de seguridad
social y de servicios de asistencia social, as como el
establecimiento y la mejora de sistemas de servicios y
seguros sociales para la vejez, y la proteccin de los
derechos y la garanta del bienestar de los ancianos;
Declaracin de Cartagena sobre polticas integrales
para las personas mayores en el rea Iberoamericana,
de 27 de octubre de 1992; y, Principios normativos
para las Polticas y Programas de Bienestar Social para el
Desarrollo en un futuro prximo, aprobada el 7 de
diciembre de 1987 por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, entre otros.
17
ESPING-ANDERSEN, G., Social foundation of postindustrial economies, Oxford University Press, Oxford,
1999, pg. 47.
18
WALTER, A., Cuidados comunitarios en el Reino
Unido, en AA. VV., Vejez y Proteccin Social a la dependencia en Europa, IMSERSO, Madrid, 1999, pgs. 285308. STOUT, R., Real Comisin sobre los cuidados de
larga duracin para personas mayores, en AA. VV.,
Vejez y Proteccin Social a la dependencia en Europa, op.
cit., pgs. 309-318. VICENTE MERINO, A., POCIELLO GARCA,
E. y VAREA SOLE, J., Cobertura de la dependencia: una
comparacin internacional, Actuarios, nm. 22, 2004,
pgs. 18-21.
SUMARIO
87
53
ESTUDIOS
2.2. Modelo continental de Seguridad

Social
Austria20, Francia21, Blgica y Luxemburgo22.
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No existe una cobertura de la dependencia

dentro el Sistema de la Seguridad Social, sino
que la proteccin de la dependencia nace de la
propia naturaleza de la cobertura social universal, basada en la prestacin de servicios,
ya que la presencia de los cuidados informales es menos intensa que en los modelos latino y continental. Se financia a travs de
impuestos generales y locales, e implanta el
copago en funcin del nivel de renta del sujeto que requiera la atencin personal como en
situacin de dependencia. Las prestaciones
sociales ofrecidas se hacen a travs de servicios comunitarios y especializados.
Este tipo de modelo atiende la situacin de
dependencia como una extensin lgica de la
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Este sistema supone reconocer el derecho

subjetivo de la proteccin de la dependencia,
independientemente de la situacin econmica, cubriendo las necesidades de servicios
para la persona que en su momento lo necesite. La situacin de dependencia se evala en
grado o niveles de gravedad, de los que se
derivan prestaciones monetarias de diferentes cuantas o servicios de distintas intensidades o duracin. En general, se suele dar un
margen amplio de opcin a la persona en
situacin de dependencia o a su familia, que
podrn optar entre prestaciones monetarias
y servicios. Fundamentalmente, se financian
con cotizaciones de trabajadores en activo. La
financiacin que cubre las prestaciones no
contributivas suele ser va impuestos. Asimismo, este modelo otorga ayudas al cuidador, tanto en excedencias del trabajo para los
cuidadores informales, como en la cobertura
de las cotizaciones, al igual que en el desarrollo de servicios de respiro y de apoyo para
perodos de vacaciones o necesidades especiales. Modelo predominante en Alemania 19,
2.3. Modelo nrdico
La proteccin social a las consecuencias de

la dependencia se sita en el mbito de la
Seguridad Social como un riesgo ms al que
se da cobertura junto a las pensiones, seguro
de desempleo, etc. En este modelo se evala
la dependencia en funcin de grados, reconocindose prestaciones monetarias o servicios,
en el que se apoya activamente a la familia
cuidadora. El modelo de financiacin es mixto: se sostiene en base a cotizaciones sociales
e impuestos.
KBS, U., El seguro de dependencia alemn:

principales rasgos y problemas actuales, Relaciones
Laborales, nm. 17/18, 2004, pgs. 189-212. EVERT, A.,
El nuevo programa de seguro para cuidados de larga
duracin en Alemania, en AA. VV., Vejez y Proteccin
Social a la dependencia en Europa, op. cit., pgs. 93118. FERRERAS ALONSO, F., La reciente implantacin del
seguro de dependencia en algunos pases europeos y
breve referencia a Espaa (Sntesis), Tribuna Social,
nm.137, 2002, pgs. 14-27.
19
54
20
FERRERAS ALONSO, F., La reciente implantacin del
seguro de dependencia en algunos pases europeos y
breve referencia a Espaa (Sntesis), op. cit., pgs. 2123. LEICHSENRING, K., El sistema austriaco de proteccin
social para las personas necesitados de cuidados, en
AA. VV., Vejez y Proteccin Social a la dependencia en
Europa, op. cit., pgs. 119-146.
21
KESSLER, F., El cuidador de las personas dependientes en Francia: La reforma permanente sin solucin, Relaciones Laborales, nm. 17/18, 2004, pgs.
237-257. SNCHEZ, J., Proteccin social a las personas
mayores en Francia. Retos y perspectivas, en AA. VV.,
Vejez y Proteccin Social a la dependencia en Europa, op.
cit., pgs. 147 y ss. FERRERAS ALONSO, F., La reciente
implantacin del seguro de dependencia en algunos
pases europeos y breve referencia a Espaa (Sntesis),
op. cit., pgs. 23-28.
22
KERSCHEN, N., La dependencia como nuevo riesgo de la Seguridad Social: el ejemplo de la creacin del
seguro de dependencia en Luxemburgo, Relaciones
Laborales, nm. 17/18, 2004, pgs. 213-235. KERGER, A.,
El seguro de dependencia en el Gran Ducado de
Luxemburgo, en AA. VV., Vejez y Proteccin Social a la
dependencia en Europa, op. cit., pgs. 167-204. FERRERAS ALONSO, F., La reciente implantacin del seguro de
dependencia en algunos pases europeos y breve referencia a Espaa (Sntesis), op. cit., pgs. 25 y ss.
SUMARIO
87
Este modelo deja en situacin de desproteccin a las clases medias, puesto que los
requisitos de acceso sobre renta disponible
les impiden acceder a los servicios de previsin pblica y, por otro lado, sus ingresos son
escasos para costearse esos mismos servicios
en el mbito privado. Modelo predominante
en Italia27, Portugal, Grecia, Chipre y Malta.
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2.5. Modelo heterogneo

El modelo denominado heterogneo es el
que se caracteriza por no presentar una uniformidad en las variables de anlisis y por
ser, adems, distinto a los modelos anteriores. Es el modelo caracterstico de los pases
incluidos en la rbita sovitica; es decir, los
pases de Europa Central y Oriental (PECO).
Cada pas tiene distintos sistemas de proteccin, basados en las estructuras sanitarias y
de servicios sociales descentralizadas con
problemas de financiacin a consecuencia de
los procesos polticos y econmicos propios28.
AJ
2.4. Modelo latino
concepcin de que el Estado debe cubrir las

necesidades bsicas de los ciudadanos, por
razn de ciudadana, de la misma manera que
se ocupa de las necesidades educativas o sanitarias. La cobertura es universal por lo que no
se evalan los recursos de los solicitantes, salvo cuando se trata de concretar la participacin del beneficiario en el pago de los servicios
en funcin del nivel de renta. Es un modelo en
el que los municipios son los responsables de
la prestacin de servicios, lo que incrementa
el copago y favorece las prestaciones monetarias por ayuda informal como mtodo de reducir costes, estimulando la responsabilidad
familiar. Modelo predominante en Suecia23,
Dinamarca, Noruega24, Holanda25 y Finlandia26.
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La cobertura de la dependencia descansa

fundamentalmente en la familia, particularmente sobre la mujer. El sistema pblico de
cuidados de larga duracin es de naturaleza
asistencial y escasa. Es un sistema pblico
financiado mediante impuestos, copago y
cuotas de la Seguridad Social, de cobertura
limitada, dirigido a satisfacer las necesidades
bsicas de las personas en situacin de
dependencia con insuficiencia de recursos
econmicos.
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23
VICENTE MERINO, A., POCIELLO GARCA, E. y VAREA
SOLE, J., Cobertura de la dependencia: una comparacin internacional, op. cit., pgs. 15 y ss.
24
DAATLAND, S., La proteccin social de las personas mayores en los pases nrdicos, en AA. VV., Vejez y
Proteccin Social a la dependencia en Europa, op. cit.,
pgs. 319 y ss.
25
SCHUIJT Y LUCASSEN, N. y KNIPSCHEER, C., La proteccin social a las personas mayores dependientes en los
pases bajos, en AA. VV., Vejez y Proteccin Social a la
dependencia en Europa, op. cit., pgs. 223 y ss.
26
HELLTEN, K., KALLIOMAA-PUHA, L. y SAKSLIN, M., Las
diversas formas de la proteccin de la dependencia en
Finlandia, Relaciones Laborales, nm. 17/18, 2004,
pgs. 259-322.
Es un modelo que nace de pases con economas de transicin, lo que lleva a la desintegracin de los sistemas de proteccin de corte
sovitico. Se acogen a este modelo los siguientes pases: Estonia, Lituania, Hungra, Repblica Checa, Eslovenia, Bulgaria y Rumania.
Dentro de sus principales caractersticas,
destaca la atencin inespecfica a las situaciones de dependencia que se producen, generalmente, en centros ligados a la asistencia
social y servicios sanitarios, que, a su vez, se
complementan por un sistema de pensiones
pblicas. Su financiacin se basa en presupuestos estatales, impuestos y financiacin
mixta; es decir, en presupuestos pblicos y
aportaciones de los usuarios. Protege a los
27
AVIO, A. y GUIDO BALANDI, G., Modelos comparados en Europa de proteccin de las situaciones de
dependencia: el caso de Italia, Temas Laborales, nm.
90, pgs. 11-25.
28
QUINTERO LIMA, M., Modelos comparados en
Europa de proteccin de las situaciones de dependencia, Temas Laborales, nm. 89, 2007, pgs. 111 y ss.
SUMARIO
87
55
ESTUDIOS
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Tabla 2. MODELOS EUROPEOS DE PROTECCIN SOCIAL DE LA DEPENDENCIA
Fuente: Elaboracin propia.
el trastorno continuado de las actividades de

la vida diaria. El derecho a la prestacin se
concede a las personas que requieran asistencia permanente de otra persona, durante seis
o ms meses, para las actividades cotidianas.
AJ
sujetos en situacin de dependencia mediante prestaciones inespecficas de invalidez y

vejez.
TR
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3. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN
DE LA DEPENDENCIA EN EUROPA
RIO
DE
La mayora de los pases en Europa, como

ya se ha apuntado, se encuentran enfrentados al reto social de atender a las personas en
situacin de dependencia. Sin embargo, existen matices importantes en cada uno de ellos
a la hora de valorar aquellas personas, que
son diferentes a consecuencia de los factores
relacionados con los modelos de poltica
social. No todos los pases cuentan con legislacin en la materia, por ello se har referencia a Alemania, Francia, Luxemburgo, Austria, Reino Unido, Suecia e Italia29.
La clasificacin de los potenciales receptores se lleva a cabo por el servicio mdico especial del PSCLD, que suele estar compuesto
nicamente por mdicos, y en ocasiones pueden estar asistidos por enfermeros cualificados. La clasificacin se lleva a cabo para las
personas que solicitan las prestaciones para
recibir cuidados en sus propias casas o en
residencias clnicas.

de dependencia. Libro Blanco, op. cit., pgs. 602-610.
1) Higiene personal: lavarse, baarse,

ducharse, peinarse, higiene dental,
afeitarse, continencia urinaria y fecal.
3.1. Alemania
29
56
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El Programa de Seguro de Cuidados de

Larga Duracin (PSCLD) se lleva a cabo desde el ao 1995, y define la dependencia como
El proceso de clasificacin, aparte de ser

bastante tcnico, se centra en dos elementos:
a) el nivel de minusvala continua en relacin
con las ms usuales y recurrentes Actividades de la Vida Diaria (AVD), b) el tiempo de
asistencia que se necesita para las AVD. El
grado de minusvala se evala a travs de
una relacin de once actividades de la vida
diaria. Asimismo, se llevan a cabo cmputos
de tiempo en relacin con la ayuda necesaria
a travs de cuatro grupos de AVD:
SUMARIO
87
han desarrollado otros sistemas de valoracin que complementan al PSCLD en los que
se tienen en cuenta dos factores. Primero, el
grado de funcionalidad, deficiencia y discapacidad. Segundo, el grado de dependencia.
Estos factores se aplican con el fin de implementar los principios bsicos de prevencin y
rehabilitacin de la provisin de cuidados y el
de cuidados en la vivienda antes que en residencias clnicas.
2) Alimentacin: preparacin de alimentos e ingestin.

3) Movilidad: vestirse y desvestirse,
levantarse y acostarse, andar, estar de
pie, abandonar la vivienda, regresar
por s solo y subir escaleras.
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4) Tareas domsticas: cocinar, hacer la

colada, limpiar la vivienda, hacer la
compra, calentar la casa y cambiar la
ropa.
Posteriormente, el PSCLD se interrelaciona con una lista larga de tems con la frecuencia de la ayuda en cinco niveles30 y con el
tiempo o duracin de la misma, en tres niveles31. Todo ello para as poder determinar en
cules de los tres grados de dependencia se
encuentran las personas que requieran el
servicio:
La Ley sobre la dependencia se crea en

1997 bajo dos premisas. Por una parte, mejorar la reglamentacin referente al apoyo a las
personas mayores en situacin de dependencia. Por otra, la voluntad de controlar el gasto
referente a dicho colectivo. No obstante,
antes de su promulgacin las personas mayores en situacin de dependencia disponan ya
de dos prestaciones: ayuda a domicilio y establecimiento residencial. Podan beneficiarse
de la asignacin compensatoria para tercera
persona, concedida en funcin del nivel de
discapacidad y de rentas. En este pas la
dependencia es considerada como el estado
de la persona que, independientemente de los
cuidados que sea susceptible de recibir, necesita ser ayudada para la realizacin de los
actos esenciales de la vida, o requiere una
vigilancia regular.
DE
TR
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Grado 1. Dependencia moderada: Se

requiere como mnimo 1,5 horas y una vez al
da, con dos o ms actividades relacionadas
con la higiene personal, la movilidad o la
comida, aunado a la necesidad de requerir
ayuda varias veces a la semana para las labores domsticas.
3.2. Francia
TE
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Grado 2. Dependencia severa: Se necesita

por lo menos tres horas de ayuda diaria, y
como mnimo tres veces al da, para la alimentacin, movilidad e higiene personal. Asimismo, requiere ayuda varias veces a la
semana para las labores domsticas.
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Grado 3. Dependencia grave: Se requiere

como mnimo, tanto para el da como para la
noche, cinco horas de ayuda para la alimentacin, movilidad o higiene personal. Adems
necesita ayuda varias veces a la semana para
las labores domsticas.
En vista de que en la valoracin deben
incluirse las medidas de rehabilitacin, se
30
De manera ininterrumpida cada 2-3 horas, 2-3
veces al da, una vez al da y varias veces a la semana.
31
1,5 horas, 3 horas y 5 horas.
Al implementarse la Ley se les asigna a las

personas solicitantes una Prestacin Especfica de Dependencia (PSD), que es realizada
por un equipo mdico-social integrado por un
mdico y un trabajador social. Uno de ellos
debe trasladarse al domicilio de la persona y
realizar un dossier de evaluacin, en el que
recoja tanto la informacin sobre la vivienda
como las ayudas del entorno, incluyendo una
escala de valoracin que agrupe una lista de
actividades de la vida diaria32:
32
Denominada Autonomie Gerontolgico Grupes
Iso Ressources (AGGIR).
SUMARIO
87
57
ESTUDIOS
3) Fuertemente dependientes: Personas

que requieren una ayuda frecuente
para actividades de autocuidado, y
podrn beneficiarse de una PSD en el
domicilio.
a) Variables discriminantes: Clasifica a

la persona en cinco grupos, en funcin
de su nivel de dependencia. Para ello
acua 10 grupos de actos esenciales de
la vida: cuatro de autocuidado (vestirse, comer, lavarse y excrecin), tres de
movilidad (desplazarse por el interior y
exterior, y transferencias), uno de relaciones interpersonales (coherencia en
la conversacin y el comportamiento),
uno de comunicacin (comunicacin a
distancia a travs de aparatos) y uno de
funcin mental (orientacin).
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5) Dbilmente dependientes: Personas

que solo necesitan ayudas de manera
puntual, y podrn beneficiarse de una
PSD si se encuentran en una residencia.
3.3. Luxemburgo
Este pas ha implementado un seguro de

dependencia desde 1998. Define la dependencia como el estado de una persona que, a consecuencia de una enfermedad o de una deficiencia fsica, mental o psquica, tenga la
necesidad de la asistencia de una tercera persona para los actos esenciales de la vida. Los
actos esenciales de la vida responden a las
necesidades fundamentales de la persona y
hacen referencia a seis mbitos:
DE
TR
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b) Variables ilustrativas: Se implementan para describir otras reas en las

que se puede dar dependencia, que no
se consideran tan esenciales como las
variables discriminantes. Las conforman siete grupos: tres de actividades
domsticas (adquisicin de lo necesario
para vivir, tareas domsticas y preparar comidas), una de autocuidado
(seguimiento del tratamiento), una de
vida comunitaria y social (actividades
de tiempo libre), una de reas principales de la vida (transacciones y gestiones econmicas bsicas y una de movilidad (utilizar medios de transporte).
4) Moderadamente dependientes: Personas que necesitan ayuda para vestirse,

lavarse y comer, sin problemas de desplazamiento, y podrn beneficiarse de
una PSD si se encuentran en una residencia.
TE
RIO
La aplicacin de aquella escala y de los

tems que la componen arrojar los cinco
niveles de dependencia existentes:
MI
NIS
1) Extremadamente dependientes: Personas que requieren la presencia permanente de un cuidador externo, por tener
prdida de autonoma psquica y dependencia fsica total, y podrn beneficiarse de una PSD en el domicilio.
2) Muy fuertemente dependientes: Este
nivel lo conforman dos tipos de situaciones. Por un lado, dependencia para
desplazarse con mantenimiento de
autonoma psquica. Por otro, prdida
de autonoma psquica sin dependencia
para desplazarse, y podrn beneficiarse de una PSD en el domicilio.
58
1) Higiene: Lavarse, ducharse, higiene de

la piel, cuidados de la barba y de la piel,
lavado del cabello, cuidado de uas y
excrecin.
2) Nutricin: Preparacin de alimentos e
hidratacin.
3) Movilidad: Vestirse y desnudarse, preparar y guardar la ropa, transferencias
y cambios de posicin, subir y bajar
escaleras, salir de la vivienda y volver,
desplazarse y mantener una postura
adoptada.
4) Tareas domsticas principales: Limpieza del hogar, hacer recados, fregar
platos, y lavar la ropa.
SUMARIO
87
I. Requiere entre 3,5 y 7 horas diarias.
5) Apoyo: Los recados o las salidas con la

persona en situacin de dependencia,
el acompaamiento a un Centro de
Da, la vigilancia domiciliaria y la compaa individual.
II. Requiere entre 7 y 14 horas al da.

III. Requiere ms de 14 horas al da.
6) Actividades de consejo: Consejos para

la realizacin de los actos esenciales y
consejos a sus familiares.
EI
NM
IG
RA
CI
Este pas ha instaurado desde el ao 1993

la proteccin de la dependencia a travs de la
Ley Federal del Subsidio de Asistencia, el
cual se basa en el principio de subsidiariedad.
El subsidio de asistencia global se fundamenta en una prestacin que no forma parte del
Sistema de Seguro Social y no es un elemento
de los programas de bienestar social o de asistencia social, sino que contiene elementos de
los dos sistemas.
La valoracin de la dependencia se estructura en tres partes, a travs de informes, en

los que se recoge la frecuencia, el tipo de ayuda, quin la realiza y su idoneidad:
AB
AJ
Para cada uno de los actos esenciales de la

vida antes sealados se distinguen varias formas de ayuda. Por una parte, la ayuda mnima que trata de guiar o motivar a la persona
en situacin de dependencia. Por otra, la ayuda parcial que consiste en realizar en parte,
en lugar de la persona en situacin de dependencia, alguna cosa que ella no est en condiciones de hacer sola, o apoyarla y ensearla.
Por ltimo, la ayuda completa que consiste en
realizar de manera total, en lugar de la persona en situacin de dependencia, el cuidado
que ella no puede aplicarse, o garantizar una
vigilancia o presencia constante durante toda
la duracin de los cuidados.
3.4. Austria
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
La valoracin es realizada por un equipo

multidisciplinar compuesto de enfermeros,
enfermeros psiquitricos, mdicos, fisioterapeutas, ergoterapeutas, psiclogos y asistentes sociales. Primeramente, se comienza por
una evaluacin mdica con datos muy concretos. Posteriormente, se realiza la evaluacin
de la dependencia a travs de una entrevista
en la que el evaluador va dirigiendo unas preguntas concretas dependiendo del sitio en
que se realicen; es decir, en su domicilio o en
el establecimiento residencial. Seguidamente, el evaluador hace un resumen sobre la
evaluacin, las aptitudes cognitivas y recomendaciones. Finalmente, se realiza una
relacin estndar de la asistencia y los cuidados necesarios que trata de traducir a travs
de una serie de coeficientes la frecuencia e
intensidad de los actos esenciales de la vida,
con el fin de obtener el tiempo total necesario,
ponderado. La dependencia se valora en tres
grados en funcin de las necesidades diarias
de atencin:
a) Informe de la situacin social en relacin a las condiciones de la vivienda,

datos sobre el cuidador y frecuencia y
tipos de ayudas mdicas o de otro tipo
recibidas.
b) Informe mdico sobre los datos exploratorios, antecedentes y diagnsticos.
c) Informe sobre las actividades de la vida
diaria, concretamente sobre el autocuidado y la movilidad.
La herramienta de valoracin se vincula al
nmero de horas de ayuda que necesita al da
la persona en situacin de dependencia. Existen siete niveles:
I. Requiere ms de 50 horas al mes.
II. Requiere ms de 75 horas al mes.
III. Requiere ms de 120 horas al mes.
IV. Requiere 180 horas al mes.
V. Requiere 180 horas al mes e intensas.
SUMARIO
87
59
ESTUDIOS
La Attendance Allowance nace con el fin de

resarcir los gastos suplementarios que se producen en una persona discapacitada mayor
de 65 aos que requiere la ayuda de una tercera persona. Asimismo, existe una prestacin por discapacidad para personas de 0 a 65
aos que requieren ayuda para cuidados personales y para desplazamientos denominada
Disability living allowance. Bsicamente el
sistema britnico se funda en la valoracin
dirigida al proveedor de servicios canalizada
a travs de clientes especficos (Home care
Allowances), agrupando la dependencia en
categoras.
AJ
1) La evaluacin de las necesidades de

cuidados que determina qu personas
tienen derecho a un subsidio de cuidado de larga duracin. Se fundamenta
en criterios mdicos, en el que un especialista seala el nmero de horas en
las que se requieren los cuidados.
En cuanto a la capacidad de eleccin para

los cuidados de larga duracin es bastante
liberal para los usuarios. Por tanto, es este
quien decide sobre la clase de alojamiento en
que desea vivir, o sobre la clase de servicio
que le gustara utilizar. Existen tres clases de
evaluacin de necesidades:
EI
NM
IG
RA
CI
VII. Requiere 180 horas al mes entre

intensas y constantes para aquellas
personas con inmovilidad completa.
dedica 35 horas semanales al cuidado de una

persona mayor de 65 aos y no recibe ingresos semanales determinados es perceptora de
una prestacin Attendance Allowance, con la
condicin de que haya permanecido, como
mnimo, 26 semanas en el ltimo ao en este
pas.
VI. Requiere 180 horas al mes y constantes.
RIO
DE
TR
AB

cuidados que se lleva a cabo para detectar las necesidades de los usuarios de
los servicios de cuidados comunitarios.
Se basa en las necesidades mdicas y
prcticas, acordadas entre el enfermero evaluador y la persona que lo solicita.
MI
NIS
TE

cuidados que se lleva a cabo antes de
ser aceptado el ingreso del solicitante
en una institucin. Se centra en criterios objetivos para regular la afluencia
de usuarios a las residencias clnicas y
centros de da.
3.5. Reino Unido

No existe en el Reino Unido un sistema de
proteccin a la dependencia. Sin embargo,
con carcter general, las prestaciones pblicas de incapacidad estn sujetas a condicin
de residencia y de recursos, configurndose
en el mbito no contributivo. La persona que
60
3.6. Suecia
Toda persona incapaz de proporcionarse
por s misma ciertos cuidados tiene derecho a
ser asistido por el Comit de Bienestar Social,
que ofrecer sustento y apoyo para su vida en
general. La Ley de Ayuda y Servicios a Personas con ciertos Impedimentos Funcionales
acoge a las personas con discapacidad que
requieran ayuda para su autonoma, excluyendo a las personas con discapacidad derivadas del proceso de envejecimiento y a las
personas que son atendidas en centros residenciales. Sin embargo, la Ley de Subsidio de
Asistencia y la de Servicios Sociales otorga
una prestacin econmica a la persona en
situacin de dependencia, con la que puede
remunerar al cuidador familiar.
Cuando la necesidad de asistencia de la
persona en situacin de dependencia sobrepasa las 20 horas semanales y las necesidades bsicas no pueden ser satisfechas de ninguna otra forma, y son las autoridades locales
las que se hacen cargo de la asistencia, el
SUMARIO
87
Gobierno central asumir la financiacin. Lo

relevante es que la persona en situacin de
dependencia puede participar en el diseo de
un plan individual de atencin en virtud del
principio de atencin integral.
ellas, lo que supone la existencia de diferentes modelos de polticas: financieras, de proteccin y sanitarias. La gran mayora de los
pases se inclinan por valorar el grado de
ayuda en las actividades domsticas, autocuidado y movilidad, y expresar las caractersticas de la ayuda y el tiempo total en horassemana.
Existe una fuerte inclinacin a diferenciar
la evaluacin de la situacin de dependencia
de la persona en su domicilio, de aquella que
se realiza en una residencia. La dependencia,
a grandes rasgos, se valora mediante dos
modelos muy diferenciados:
a) De provisin asistencial y social, que se

limita a comprobar las necesidades de
las personas que en mayor medida se
encuentren en situacin de dependencia, a los ms pobres o a los mayores de
60 aos33.
AB
AJ
Desde el ao 2000 la situacin de dependencia en este pas se fundamenta en la autosuficiencia, al establecer la Ley Marco para el
Establecimiento del Sistema Integrado de
Intervenciones y Servicios Sociales que, con
el fin de favorecer la autonoma y sostener el
ncleo familiar, se dar asistencia domiciliaria a las personas ancianas que lo requieran.
Sin embargo, prev planes individuales para
llevar a cabo la plena integracin de las personas discapacitadas, que ms que a la recuperacin de la autonoma se enfoca a la plena
integracin en el mbito de la vida familiar y
social.
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3.7. Italia
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Los destinatarios protegidos son los sujetos en situaciones de pobreza, con ingresos
limitados o con incapacidad total o parcial
para procurarse sus propias necesidades,
debido a una minusvala de orden fsico o psquico, con dificultades de insercin en la vida
social activa y en el mercado de trabajo. La
mera carencia de recursos, si bien no da derechos a obtener prestaciones econmicas, puede permitir el acceso a algunos servicios
pblicos fundamentales de forma gratuita o
con precio reducido. Por tanto, la herramienta para valorar si la persona tiene acceso o no
al sistema es la situacin de pobreza, ms que
la propia situacin de dependencia, ya que
busca dar asistencia domiciliaria.
3.8. Valoracin general

de los procedimientos
De las herramientas de evaluacin implementadas por los pases europeos se puede
constatar que no existe uniformidad entre
b) De carcter universal, que se extiende

a todas las personas, independientemente de la edad que tengan34.
La composicin del equipo evaluador se

integra, en la gran mayora de los pases, por
mdicos, enfermeros cualificados y trabajadores sociales, bsicamente; existiendo muy
poca inclinacin a la conformacin de un
equipo multidisciplinar integrado por enfermeros, enfermeros psiquitricos, mdicos,
fisioterapeutas, ergoterapeutas, psiclogos y
asistentes sociales. Paralelamente, no existe
un apoyo mayoritario para que la persona en
situacin de dependencia pueda participar
en el diseo del Plan Individual de Atencin,
ni para que tenga la libre capacidad de elegir
la clase de alojamiento en la que desea vivir
o la clase de servicios que le gustara utilizar.
33
34
Francia y Reino Unido.

Alemania y Luxemburgo.
SUMARIO
87
61
ESTUDIOS
EI
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CI
De la simple lectura de la definicin ofrecida por la LPAP, se pueden extraer los elementos que integran el trmino de dependencia:
a) Carcter permanente: El acceso a la
proteccin de la dependencia requiere
que la necesidad de atencin a la persona en situacin de dependencia se prolongue en el tiempo. Como ya se sabe,
la dependencia tiene afinidad con la
incapacidad permanente, y, por ende,
aqulla debe ser previsiblemente definitiva. No entrarn en la situacin de
dependencia, si bien materialmente lo
sean, las situaciones que exclusivamente se desarrollen en un limitado
perodo de tiempo o de nula dependencia, como en el caso de las enfermedades de corta duracin.
MI
NIS
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AJ
Antes de ahondar en el procedimiento aplicado en Espaa para el reconocimiento de la

situacin de dependencia convendra en primer lugar, determinar qu se entiende por
dependencia. En este sentido, la Ley 39/2006,
de 14 de diciembre, de Promocin para la
Autonoma Personal y Atencin a las Personas en Situacin de Dependencia (LPAP)35 no
solo establece mecanismos de asistencia o
atencin a las personas en situacin de
dependencia, ya que, de conformidad con el
artculo 1.1, tambin protege la autonoma
personal de estas personas36. De modo que la
autonoma es la capacidad de controlar,
afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cmo vivir de
acuerdo con las normas y preferencias propias, as como de desarrollar las actividades
bsicas de la vida diaria. Por su parte, el
apartado segundo del artculo 2 describe la
dependencia como el estado de carcter permanente en que se encuentran las personas
que, por razones derivadas de la edad, la
enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la
falta o a la prdida de autonoma fsica, mental, intelectual o sensorial, precisan de la
atencin de otra u otras personas o ayudas
importantes para realizar actividades bsi-
cas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonoma personal37.
4. PROCEDIMIENTO
PARA EL RECONOCIMIENTO
DE LA SITUACIN DE DEPENDENCIA
Y DEL DERECHO
A LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA
PARA LA AUTONOMA Y ATENCIN
A LA DEPENDENCIA EN ESPAA
BOE nm. 299, de 15 de diciembre de 2006.

El trmino depender, etimolgicamente proviene del verbo latn dependere que significa colgar. El diccionario de la Real Academia Espaola define dependencia como la situacin de una persona que no puede valerse por s misma. www.rae.es. La Organizacin
Mundial de la Salud (OMS) caracteriza a la dependencia
como el hecho de no poder vivir de manera autnoma y
necesitar de forma duradera la ayuda de otros para actividades ordinarias de la vida cotidiana. 54. Asamblea
Mundial de la Salud, mayo de 2001.
35
36
62
b) Agentes generadores de la situacin de

dependencia: La existencia de una
limitacin mental, intelectual, sensorial y/o fsica que influya en ciertas
capacidades de la persona. Es decir,
dicha limitacin debe derivar del envejecimiento (edad), la enfermedad y/o de
la discapacidad. Cabe advertir que la
situacin de dependencia no es exclusiva de la ancianidad, ya que tambin
afecta a otros colectivos. Existe una
distorsin en asociar la situacin de
dependencia con las personas mayores,
37
El Consejo Econmico Social (CES) seal en el
Dictamen 3/2006, de 20 de febrero de 2006, sobre el
Anteproyecto de la Ley de Promocin de la Autonoma
Personal y Atencin a las Personas en Situacin de
Dependencia, que debera evitarse el uso de la expresin vivir al da para referirse a vivir cada da o vivir
el da a da, puesto que aqulla remite a un significado
ms relacionado con la subsistencia econmica que con
la autonoma personal.
SUMARIO
87
cuando en realidad dicha contingencia

afecta a cualquier colectivo de la poblacin y cualquier otra circunstancia.
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CI
Cualquier tipo de definicin de la situacin

de dependencia que se utilice pone de manifiesto que se trata de una situacin de carencia que requiere de asistencia, servicio, prestacin personal o ayuda, imprescindible para
poder realizar las actividades, corrientes
pero esenciales, de la vida diaria; tales como
asearse, comer, beber, vestirse, desplazarse,
entre otras40. Se trata de una situacin en la
que el sujeto no es capaz, en mayor o menor
grado, de gestionar su propia vida diaria y su
entorno ms inmediato en los aspectos ms
bsicos y habituales. En este sentido, es conveniente subrayar que, a diferencia con la
generalidad de las situaciones de incapacidad
protegida por el Sistema de la Seguridad
Social; es decir, a la incidencia sobre la capacidad laboral del sujeto que las padece, la
situacin de dependencia enfrenta otras circunstancias, ya que la situacin de dependencia vista desde el Sistema para la Autonoma
y Atencin a la Dependencia (SAAD) existe
cuando la persona afectada por la incapacidad deja de ser autnoma y necesita ser atendida por terceros para poder subsistir41.
AJ
c) La necesidad de ayuda de terceras personas o ayudas importantes para realizar actividades bsicas de la vida diaria38: Las consecuencias de la prdida o
falta de autonoma se extienden a la
necesidad de ayuda de terceros o de
ayudas significativas para el desenvolvimiento de las actividades bsicas de
la vida diaria39. Dicho en otros trminos, a las tareas ms elementales de la
persona que le permitan desenvolverse
con un mnimo de autonoma e independencia, como pueden ser las actividades domsticas bsicas, la movilidad
esencial, el cuidado personal, reconocer
personas y objetos, orientarse, enten-
der y ejecutar rdenes o tareas sencillas (Art. 2.3 de la LPAP).
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AB
38
El CES seal en dicho Dictamen que, la definicin de las actividades bsicas de la vida diaria (ABVD)
necesita aclarar las referencias que incluye dicha definicin, y ms concretamente, la que el texto hace a las
actividades bsicas de la vida diaria, pues la definicin
de Actividades de la Vida Diaria que el Anteproyecto
ofrece inmediatamente despus en el apartado 3, remite a un campo de actividades de mayor amplitud, que
engloba tanto actividades bsicas (ABVD) como instrumentales (AIVD).
39
La Encuesta de Discapacidades, Deficiencias y
Estado de Salud (EDDES) del INE, define ABVD como las
actividades esenciales de autocuidado y de movilidad
fsica, necesarias para llevar una vida independiente en
casa. Por su parte, seala que las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD) son las que se asocian
a tareas de la vida domstica y de administracin del
hogar que implican interacciones ms complejas con el
medio. Las ABVD recogidas en la EDDES y en el Libro
Blanco sobre la Atencin a las Personas en Situacin de
Dependencia, especifican como tales: cambiar y mantener las posiciones del cuerpo; levantarse, acostarse, permanecer de pie o sentado; desplazarse dentro del
hogar; deambular sin medio de transporte; asearse solo,
lavarse y cuidar su aspecto; controlar las necesidades y
utilizar solo el servicio; vestirse, desvestirse, arreglarse,
comer y beber. Mientras que las AIVD, son: compras y
control de suministros y de servicios sociales; cuidarse
de las comidas; limpieza y cuidado de la ropa; limpieza
y mantenimiento de la casa.
40
GONZLEZ ORTEGA, S., La proteccin social de las
situaciones de dependencia, Relaciones Laborales,
Tomo II, 2004, pgs. 117 y ss.
41
MONTOYA MELGAR, A., Las situaciones de dependencia personal: polticas y normas, en AA.VV. (Dir.
MONTOYA MELGAR, A.), La proteccin de las personas
dependientes, Thomson Civitas, Navarra, 2007, pg.
30. Es preciso aclarar que no existen personas dependientes, sino personas en situacin de dependencia.
La dependencia no es una cualidad de algunas personas,
al contrario, es una situacin que afecta de forma ocasional o cronificada, a algunas personas, en razn de circunstancias de edad, enfermedad o accidente. En este
sentido, no existen personas dependientes y personas
independientes, sino situaciones en las que una persona
puede perder parte de su autonoma para realizar determinadas tareas o actividades, dicho en otras palabras, en
situacin ms o menos intensa de dependencia. GARCA
HERRERO, G., Ideas, Argumentos y propuestas sobre Los
Servicios Sociales, la Autonoma Personal y la Proteccin
a las Personas en Situacin de Dependencia, Trabajo
Social Hoy, 2 semestre, 2005, pg. 22.
SUMARIO
87
63
ESTUDIOS
EI
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CI
AJ
42
Cfr. MARAVALL GMEZ-ALLENDE, H., Una poltica
integral de proteccin a las personas mayores dependientes, Revista del Ministerio del Trabajo y Asuntos
Sociales, nm. 10, 1998, pg. 167. VAN BUGGENHOUT, B.
y VEYS, A., Les personnes ges dpendantes en Europe: dfits et politiques, Reveu Belge de Scurit Sociale,
nm. 3, 1994, pgs. 827 y ss. La Recomendacin puede
consultarse, con su respectivo Anexo, en IMSERSO,
Vejez y Proteccin Social a la Dependencia en Europa,
MTAS, Madrid, 1999, pgs. 11-21.
43
CONSEJO DE EUROPA, Necesidades especficas de las
personas dependientes; costes y financiacin, Estrasburgo, 1995. La proteccin de la dependencia, segn las
recomendaciones aprobadas por el Consejo de Europa,
debe cumplir por lo menos con los siguientes objetivos:
a) Reducir y/o prevenir la dependencia, impidiendo su
agravamiento y atenuando sus consecuencias. b) Ayudar
a las personas dependientes a llevar una vida segn sus
propias necesidades y deseos, c) Proporcionar una proteccin suplementaria a las personas dependientes, ya
sea a travs de la concesin de una prestacin, o por el
acceso a los servicios existentes, o mediante la creacin
de servicios apropiados. En el cumplimiento de los objetivos indicados, se aboga por un sistema coordinado en
el que se incluyen una serie de medidas en favor de las
personas en situacin de dependencia, y, entre ellas, las
siguientes: a) Unas prestaciones determinadas, atribuidas tanto a las personas que viven en sus domicilios,
como a las que residen en instituciones, pudiendo consistir en prestaciones en metlico directas o indirectas.
Las prestaciones han de ser asignadas en funcin del grado de dependencia concurrente, por cuanto las mismas
han de tener como finalidad primigenia la compensacin de las cargas financieras que ocasiona la prdida o
deterioro de la autonoma personal, b) La libertad de
eleccin y decisin, a fin de garantizar el respeto a la dignidad y a la autodeterminacin de la persona en situacin de dependencia. Incluso, en aquellos casos en que
no sea posible mantener la libertad de eleccin, debe
asegurarse una proteccin jurdica de la persona en esa
situacin, c) Una especial preocupacin por la prevencin y la recuperacin, que eviten la aparicin de las
Carta de Derechos Fundamentales de la

Unin Europea establece que reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones
de Seguridad Social y a los servicios sociales
que garantizan una proteccin en casos como
la maternidad, la enfermedad, los accidentes
laborales, la dependencia o la vejez44. En este
sentido, el Texto del Tratado por el que se
establece una Constitucin para Europa 45
recoge en el artculo II-94, dentro de un genrico epgrafe sobre la Seguridad Social y la
ayuda social, el reconocimiento y respeto de
la Unin por el derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social y a los servicios
sociales que garantizan una proteccin en
casos como la maternidad, enfermedad, accidentes laborales, dependencia o vejez, as
como en caso de prdida de empleo, segn las
modalidades establecidas por el Derecho de
la Unin y las legislaciones y prcticas nacionales46.
Por otra parte, el Consejo de Europa define

la dependencia como la necesidad de ayuda o
asistencia importante para las actividades de
la vida cotidiana42. Dicho en otros trminos,
es un estado en el que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta o la
prdida de autonoma fsica, psquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia y/o
ayudas importantes a fin de realizar los actos
corrientes de la vida diaria43. Asimismo, la
MI
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TR
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situaciones de dependencia, prevengan su agravamiento y reduzcan su grado de evolucin, d) Dar una prioridad a la atencin en el domicilio, en cuanto suele ser la
preferida por la persona y constituye un elemento esencial del resto de la dignidad y de la calidad de vida de
dicha persona. Ello precisa tanto de la adopcin de
medidas respecto de la habitabilidad y accesibilidad de
las viviendas, como el establecimiento de ayudas y servicios a favor de las personas que tienen necesidad de
asistencia y/o ayudas para la realizacin de actos ordinarios de la vida.
44
Un estudio de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE en ALONSO SOTO, F., DE LA VILLA GIL, L. E.,
Alcance y lmites de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, Documentacin Social,
nm. 123, 2001, pgs. 161-191. SCIERRA, S., Derechos
sociales: Reflexiones sobre la Carta Europea de Derechos
Fundamentales, Temas Laborales, nm. 62, 2001, pgs.
9-30. GARCA SILVERO, A., Los derechos sociales en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea,
Relaciones Laborales, nm. 2, 2002, pgs. 1169-1188.
45
Aprobado por Espaa en referndum, del da 20
de febrero de 2005.
46
Dejando al margen la consideracin sobre los
principios constitucionales comunitarios y su eficacia
jurdica, posiblemente pueda admitirse que se trata de
un deber de los poderes pblicos europeos tendente a
garantizar la proteccin de los ciudadanos mediante
estas prestaciones de Seguridad Social, y entre las cuales
se encuentra la dependencia con una mencin expresa.
64
SUMARIO
87
yo extenso para su autonoma personal.
El procedimiento para el reconocimiento

de la situacin de dependencia y del derecho a
las prestaciones del SAAD en Espaa se
encuentra regulado en la LPAP. Por tanto, la
calificacin del grado de dependencia es un
aspecto bsico dentro de aquel Sistema en la
medida que determina la existencia mnima
de la misma y su intensidad, as como las
necesidades que se pueden presentar, tales
como la calificacin y graduacin de la incapacidad permanente en la modalidad contributiva, y las situaciones de dependencia en la
modalidad no contributiva de las pensiones
y/o en las asignaciones familiares.
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c) Gran dependencia (Grado III): Cuando

la persona necesita ayuda para realizar
varias actividades bsicas de la vida
diaria varias veces al da y, por su prdida total de autonoma fsica, mental,
intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonoma personal.
TR
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AJ
a) Dependencia moderada (Grado I):

Cuando la persona necesita ayuda para
realizar varias actividades bsicas de
la vida diaria, al menos una vez al da o
tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonoma personal.
La dependencia se clasifica segn lo dispuesto en el artculo 26.1 de la LPAP en los

siguientes grados:
Por consiguiente, la dependencia se

grada en funcin de la mayor o menor necesidad de la ayuda para realizar las actividades bsicas de la vida diaria, o en el supuesto
de las personas con enfermedad mental o discapacidad intelectual de apoyo para la autonoma personal. Cada uno de los grados de
dependencia antes expuestos se ha de clasificar en dos niveles: a) en base a la autonoma
de las personas y la intensidad del cuidado
que requiere, b) en el grado y los niveles de
dependencia.
TE
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b) Dependencia severa (Grado II): Cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades bsicas de la
vida diaria, de dos o tres veces al da,
pero no quiere el apoyo permanente de
un cuidador o tiene necesidades de apo-
MI
NIS
QUADRA-SALCEDO JANINI, T y SUREZ CORUJO, B., La

garanta de los derechos sociales en la Constitucin
Europea. La consagracin de la dependencia como contingencia protegida por los sistemas de Seguridad
Social, Revista del Ministerio del Trabajo y Asuntos
Sociales, nm. 57, 2005, pgs. 471-502. Y adquiere un
significado especial porque as como el resto de las
mencionadas (maternidad, enfermedad, accidentes,
vejez, desempleo) son contingencias ya conocidas, protegidas y consolidadas en los distintos sistemas de Seguridad Social y la dependencia no lo es. SAGARDOY BENGOECHEA, J. y L PEZ C UMBRE, L., Polticas de familia y
dependencia en el marco de la Seguridad Social, en
AA.VV. (Dir. LPEZ LPEZ, M.), Familia y dependencia,
Fundacin Accin Familiar - Ediciones Cinca, Madrid,
2005, pg. 52.
DE LA
A la hora de determinar el grado de la

dependencia y los respectivos niveles ha de
aplicarse el baremo que especifica las
siguientes particularidades: a) Los criterios
objetivos de valoracin del grado de autonoma de la persona, la capacidad para realizar actividades de la vida diaria y los intervalos de puntuacin para cada uno de los grados
y niveles de dependencia, al igual que el protocolo con sus respectivos procedimientos y
tcnicas a seguir para la valoracin de las
aptitudes, b) La valoracin de la capacidad de
la persona para llevar a cabo por s misma las
actividades bsicas de la vida diaria, as como
la necesidad de apoyo y supervisin para su
realizacin por personas con discapacidad
intelectual o con enfermedad mental, c) La
valoracin se deber llevar a cabo teniendo en
cuenta los correspondientes informes sobre la
salud de la persona y sobre el entorno en el
que viva, y, considerando, en su caso, las ayudas tcnicas, rtesis y prtesis que le hayan
sido prescritas por el sujeto responsable.
SUMARIO
87
65
ESTUDIOS
De conformidad con el artculo 5 de la

LPAP los sujetos titulares de los derechos a la
cobertura de la dependencia son los siguientes: espaoles, extranjeros extracomunitarios, emigrantes espaoles retornados,
espaoles en el exterior y extranjeros comunitarios. En relacin a estos ltimos la LPAP
suscita varias interrogantes en relacin a su
aplicacin en el mbito de las normas internacionales de Seguridad Social, especialmente a las referidas con la Unin Europea50. La
primera disyuntiva que plantea es el de la
posible inclusin de las prestaciones de cobertura de las situaciones de dependencia en el
mbito de aplicacin material del Reglamento
CEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de
1971, relativo a la aplicacin de los regmenes
de Seguridad Social a los trabajadores por
cuenta ajena y a sus familias que se desplazan
dentro de la Comunidad51, texto que es reemplazado por el Reglamento (CE) 883/2004 del
EI
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CI
La CIF supone una herramienta que permitir la

estandarizacin de los procesos de obtencin de informacin en un campo prioritario en nuestra sociedad.
Disciplinas como la Epidemiologa (que tiene como
objeto de estudio la frecuencia y distribucin de los
fenmenos relacionados con la salud poblacional, as
como la descripcin de procesos que explican y determinan dichos fenmenos) ofrece instrumentos que tienen el propsito no solo de aportar conocimiento, sino,
sobre todo, de fundamentar las respuestas sociales en
salud. Una vez que se conoce la situacin de salud, se
implementan polticas sanitarias a fin de lograr que la
asignacin de recursos sea racional desde la perspectiva
de la tica y de la eficiencia social. Es por ello que desde
instituciones, entre ellos, el Real Patronato sobre Discapacidad y el Instituto de Salud Carlos III existe una decidida voluntad de poner los medios a su alcance para
aplicar el rigor metodolgico aportado por la epidemiologa y otras disciplinas afines al estudio de las discapacidades, sus determinantes y estrategias de intervencin
en este campo. GONZLEZ DIEGO, P., MARA MARTN MORENO, J. y JIMNEZ BUUALES, M., La Clasificacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la
salud (CIF) 2001, Revista Espaola de Salud Pblica,
Vol. 76, nm. 4, 2002, pg. 2.
48
Abreviaturas de la Clasificacin Internacional de
componentes de Enfermedades. Dcima revisin.
49
La CIF ha sido publicada por el IMSERSO en el
ao 2005. La LIV Asamblea Mundial de la Salud aprob
la nueva clasificacin, con el ttulo Clasificacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la
Salud, en la Resolucin WHA54.21, del 22 de mayo de
2001, con el nuevo acrnimo: CIF, distancindose de la
anterior clasificacin (CIDDM) y aproximndose al otro
componente de la familia de clasificaciones internacionales (CIE).
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5. APLICACIN DE LA LEY
DE DEPENDENCIA EN EL MBITO
DE LAS NORMAS DE LA UNIN
EUROPEA DE SEGURIDAD SOCIAL
En este sentido, el baremo toma en consideracin la Clasificacin Internacional del

Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud
(CIF) adoptada por la Organizacin Mundial
de la Salud (OMS), mediante resolucin
WHA, de 22 de mayo de 200147. La CIF pertenece al grupo de clasificaciones internacionales que ha sido desarrollado por aquella institucin y puede ser utilizada en varios aspectos de la salud, dentro de la cuales tambin se
encuentra la CIE-1048. La CIF ha pasado de
ser una clasificacin de consecuencias de la
enfermedad, como lo fue en su versin de
1980, a una clasificacin de componentes de
salud49.
66
La Unin Europea, en las ltimas dcadas, ha

planteado la proyeccin de las prestaciones de la situacin de dependencia dentro de la libertad de circulacin y de la coordinacin de las legislaciones de Seguridad Social, a raz de la Decisin 2000/142/CE, de 23 de
junio de 1999, de la Comisin Administrativa de las
Comunidades Europeas para la Seguridad Social de los
Trabajadores Migrantes, que incorpor las mismas dentro del concepto de prestaciones en especie; sin
embargo, el contenido de la Decisin quedo totalmente
afectado por ciertos pronunciamientos del Tribunal
Europeo de Justicia dictados, por ende, con posterioridad, como la sentencia Jauch (asunto C-215/99. Sentencia de 8 de marzo de 2001). Vid. ARGELLES BLANCO, A. y
MIRANDA BOTO, J., Crnica de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en materia laboral y de Seguridad Social del ao 2001, Aranzadi Social, nm. 3, 2002, pgs. 455-482. GARCA DE CORTZAR Y NEBREDA, C., Libre circulacin de los pacientes en
la Unin Europea? La atencin de los dependientes y la
tarjeta sanitaria, Revista del Ministerio del Trabajo y
Asuntos Sociales, nm. 47, 2004, pgs. 47-97.
51
Diario Oficial L 74, de 27 de marzo de 1972.
50
SUMARIO
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considera incluidas las prestaciones del sistema de cuidados dentro de las prestaciones de
enfermedad, independientemente que las
prestaciones en litigio hubiesen sido calificadas como prestaciones mixtas o no estuviesen
a cargo de un sistema de proteccin estatal,
en vez del regional. Asimismo, reitera que no
es suficiente la mencin a una prestacin
determinada dentro del Anexo II del Reglamento 1408/71, para determinar que en
ningn supuesto se aplica dicho texto, dado
que tal disposicin ha de ser interpretada de
manera que contribuya al establecimiento de
la ms amplia libertad posible en el mbito de
la libre circulacin de los trabajadores
migrantes56. En funcin de este razonamiento, una determinada prestacin puede ser
considerada como prestacin de Seguridad
Social en la medida en que se conceda a sus
beneficiarios, al margen de cualquier apreciacin individual y discrecional de las necesidades personales, en funcin de una situacin
legalmente definida y en la medida en que la
prestacin se dirija a alguno de los riesgos
sealados en el artculo 4.1 del Reglamento57.
Por otra parte, el TJCE ha incluido entre las
prestaciones del Reglamento 883/2004, las de
dependencia58, lo que implicara que los aos
de residencia exigidos para ser titular de los
derechos del SAAD hubieran de computarse
en otro Estado de la Unin Europea59.
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Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de

abril de 2004, sobre la coordinacin de los sistemas de Seguridad Social52. En el mismo
sentido, se incluye el tema de las prestaciones
de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional53, al tener en cuenta que para el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) distingue entre prestaciones
excluidas e incluidas en el mbito de aplicacin del Reglamento, al basarse bsicamente
en los elementos constitutivos de cada prestacin sea o no calificada como prestacin de
Seguridad Social por una legislacin de mbito nacional. Por esta razn, de reunir la legislacin, en relacin a la cobertura de la dependencia, las condiciones determinantes para
su inclusin material en el mbito de los
reglamentos comunitarios de coordinacin de
las legislaciones de la Seguridad Social el
resultado ms inmediato sera la aplicacin
del principio de trato, recogido en el artculo 3
del Reglamento y la exportacin de stas
prestaciones, aunque el beneficiario cambiase su residencia a otro Estado distinto a aquel
que ha de soportar las mismas54.
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El juzgador comunitario se ha pronunciado

en distintas sentencias en relacin a las prestaciones que podran tener cierta similitud
con las previstas en la LPAP55. En todas ellas
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Diario Oficial L 158, de 30 de abril de 2004.

Diario Oficial L 166, de 30 de abril de 2004.
54
P ANIZO R OBLES , J., La cobertura social de la
dependencia (con ocasin de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promocin de la autonoma personal y
atencin a las personas en situacin de dependencia),
Estudios Financieros. Revista de Trabajo y Seguridad
social, nm. 286, 2007, pg. 83.
55
En especial los asuntos 0-160/96 (Molenaar), 0215/99 (Jaunch) y 286/039 (House). En los mismos trminos, el asunto Gaumain reitera la conexin entre el
seguro de dependencia con las prestaciones de enfermedad, de modo que una prestacin consistente en la
asuncin, por parte de las entidades que aseguran el
riesgo de la dependencia, de las cotizaciones sociales
del seguro de vejez de la persona que presta los servicios
de los cuidados domiciliarios, constituye una prestacin
de enfermedad, de la que es beneficiaria la persona en
situacin de dependencia.
52
56
Objetivo que no se alcanzara si, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulacin,
los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de
Seguridad Social que les concede la legislacin de un
Estado miembro, en particular cuando tales beneficios
suponen la contrapartida de las cotizaciones que aquellos pagaron. STJCE de 25 de febrero de 1986, asunto
284/84 Spruyt.
57
op. cit., pg. 84.
58
STJCE de 21 de febrero de 2006 (C-286-/03).
59
CAVAS MARTNEZ, F., Aspectos fundamentales de la
Ley de Promocin de la Autonoma personal y atencin
a las personas en situacin de dependencia, Aranzadi
Social, nm. 13, 2006, pg. 16.
SUMARIO
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Por ltimo, el TJCE recientemente ha afirmado que las prestaciones frente al riesgo de
dependencia, an cuando tengan caractersticas propias, pueden ser consideradas prestaciones de enfermedad. Por otra parte, los
trabajadores por cuenta ajena o propia y los
miembros de su familia tienen derecho al
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A tal efecto, el juzgador comunitario plantea el problema que puede acarrear la inclusin de la legislacin sobre cobertura de la
dependencia en el mbito de aplicacin de
aquel instrumento, dado que la concesin de
las prestaciones debern realizarse en un
marco de igualdad en relacin a las personas
nacionales y no nacionales a las que se les
aplican los Reglamentos Comunitarios; sin
olvidar que el campo de aplicacin personal
de aquellos se ampliara con el Reglamento
883/04, de 29 de abril de 200461, que ya no
hace mencin a colectivos concretos, sino a
las personas que estn o hayan estado sujetas
a la legislacin de uno o varios Estados miembros. En definitiva, las prestaciones de cuidados pueden conceptuarse como prestaciones
complementarias del seguro de enfermedad.
Con el resultado de que s son prestaciones en
especie62, las prestara el pas de estancia o
de residencia con cargo al competente que le

corresponda, como el de afiliacin; mientras
que si se refiere de prestaciones en metlico,
podrn ser exportables de manera directa por
la institucin competente63. Sin embargo, si
se parte que la financiacin de stas, cuya
incardinacin no en el mbito de la Seguridad
Social, sino dentro de los servicios sociales se
seala que las prestaciones del SAAD podrn
calificarse como prestaciones especiales de
carcter no contributivo, y quedarn incluidas en el Anexo II bis del Reglamento CEE
1408/71, y, por ende, no seran objeto de
exportacin considerndolas como una ventaja social en el sentido del apartado 2 del
artculo 7 del Reglamento (CEE) del Consejo
1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a
la libre circulacin de los trabajadores dentro
de la Comunidad64.
Dicho en otros trminos, las prestaciones

concedidas de modo objetivo, en funcin de
una situacin legalmente definida, con el fin
de mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas en situacin de
dependencia estn destinadas a completar
las prestaciones del seguro de enfermedad y
deben ser consideradas prestaciones de
enfermedad. Las nicas prestaciones especiales y no exportables son las que se dirigen
a prevenir la pobreza y proteger a las personas con discapacidad y que tienen una relacin estrecha con el entorno social y econmico del Estado miembro60.
Aunque el legislador comunitario puede adoptar

disposiciones por las que se introduzcan excepciones al
principio, segn el cual las prestaciones de Seguridad
Social son exportables, dichas excepciones debern
interpretarse en el sentido estricto. Vid. SSTSJCE de 5 de
marzo de 1998, asunto 0-160/96 (Molenaar), 0-215/99
(Jaunch) y 16 de julio de 1992, C-78/91 (Hughes).
61
Reglamento (CE) nm. 883/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinacin de los sistemas de seguridad social.
62
En el contexto del Reglamento 1408/71, los conceptos de prestaciones en especie y de prestaciones en
metlico deben ser objeto de una interpretacin aut60
68
noma en Derecho comunitario. Sin embargo, el Tribunal

de Justicia ya ha declarado, respecto al rgimen de seguro de dependencia controvertido en el procedimiento
principal, que las prestaciones del seguro de dependencia consistentes en la asuncin o en el reembolso de los
gastos del establecimiento especializado ocasionados
por los cuidados dispensados al asegurado en estn
incluidas en el concepto de prestaciones en especie en
el sentido del ttulo III del Reglamento 1408/71. En este
sentido, la sentencia de 8 de julio de 2004, asunto Gaumain-Cerri y Barth, y sentencia de 15 de junio de 2006,
asunto Acereda Herrera.
63
op. cit., pgs. 84-85.
64
Vid. PREZ ALONSO, M., La libre circulacin de trabajadores y la proteccin de los derechos de seguridad
social, Tribuna Social, nm. 36, 1993, pgs. 13-22.
ACOSTA ESTVEZ, La libre circulacin de los trabajadores
en la Comunidad Europea, Actualidad Laboral, nm. 1,
1991, pgs. 77-87.
SUMARIO
87
acceso, en el Estado miembro de residencia o

de estancia, a la asistencia correspondiente a
su estado de salud, en condiciones de igualdad con los nacionales de ese Estado miembro. Asimismo, los trabajadores por cuenta
ajena o propia y los miembros de su familia
que trasladen su residencia y que tengan
derecho a prestaciones por dependencia en
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especie en su Estado miembro (competente o

de afiliacin), tienen derecho a esas prestaciones independientemente de su denominacin especfica en el sistema de proteccin
social del Estado miembro de residencia, salvo que la normativa de ese Estado miembro
no prevea la concesin de tales prestaciones65.
Sentencia de 16 de julio de 2009, asunto nm. C208/07 (Petra von Chamier-Glisczinski y Deutsche
Angestellten-Krankenkasse).
65
SUMARIO
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ESTUDIOS
Las atencin a la situacin de las personas en situacin de dependencia no es nueva; ha

estado presente a lo largo de todos los tiempos y en todas las sociedades, aunque nunca
haba tenido una relevancia social comparable a la que se ha alcanzado en la actualidad.
La atencin a las necesidades de este colectivo constituye hoy, en todos los pases desarrollados, uno de los grandes retos de la poltica social para las Administraciones Pblicas. El
desafo no es otro que atender a las personas que, por encontrarse en situacin de especial
vulnerabilidad, requieren apoyos con el fin de poder ejercer sus derechos, acceder a los bienes sociales y desarrollar las actividades ms esenciales de la vida diaria. As lo vienen
poniendo de relieve todos los informes, documentos y decisiones de organizaciones internacionales como la Organizacin Mundial de la Salud, el Consejo de Europa y la Unin
Europea.
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RESUMEN
Este trabajo analiza los procedimientos de evaluacin de la situacin de dependencia en

Europa. El estudio emprende con los sistemas de proteccin social a las personas en situacin de dependencia de la Unin Europea, para luego analizar los distintos modelos de proteccin, en los que se destacan el liberal, continental de Seguridad Social, nrdico, latino y
el nuevo modelo heterogneo, que se caracteriza por ser distinto a los anteriores, ya que
incluye a los pases de la rbita sovitica; es decir, los pases de Europa Central y Oriental.
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Posteriormente, se estudian los procedimientos de evaluacin de la dependencia en Europa, especficamente a los pases que cuentan con legislacin en la materia: Alemania,
Francia, Luxemburgo, Austria, Reino Unido, Suecia e Italia, para luego ofrecer una valoracin general de estos procedimientos.
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Seguidamente, se determina el procedimiento para el reconocimiento de la situacin de

dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonoma y Atencin a
la Dependencia en Espaa, a travs de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promocin
para la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en Situacin de Dependencia, y se
analiza la definicin de dependencia que el propio texto legal seala. Asimismo, se hace
referencia a la definicin que pone de manifiesto el Consejo de Europa, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea y el Texto del Tratado por el que se establece una
Constitucin para Europa.
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Finalmente, se analiza la aplicacin de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promocin

para la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en Situacin de Dependencia en el
mbito de las normas de la Unin Europea de Seguridad Social, ya que la Ley suscita
varias interrogantes en relacin a su aplicacin, como la posible inclusin de las prestaciones de cobertura de las situaciones de dependencia en el mbito de aplicacin material del
Reglamento CEE 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicacin de los
regmenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se
desplazan dentro de la Comunidad. Texto que es reemplazado por el Reglamento (CE)
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinacin de los Sistemas de Seguridad Social.
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Care for dependent people is not new. It has always existed in all societies, although it had
never achieved such a social relevance as the current one. Today, the care for the needs of
this group in the developed countries is one of the main challenges that social policy poses
for public administrations. The challenge is no other than to care for people who, because
of their vulnerable situation, require support to exercise their rights, to access social assets
and to develop the most essential activities of daily life. This has been highlighted by
reports, documents and the decisions of international organisations such as the World
Health Organisation, the Council of Europe and the European Union.
This paper analyses the procedures to assess the situation of dependency in Europe. To
begin with, the social care systems for dependent people within the European Union are
described and then, different protection systems are analysed, such as the liberal one, the
continental system of social security, the Nordic system, the Latin system and the new
heterogeneous system, different from all the previous ones in that it includes countries
under Soviet influence, that is to say, Central and Eastern European countries.
Subsequently, the procedures to assess dependency in Europe are studied, specifically in
countries that have related legislation Germany, France, Luxembourg, Austria, United
Kingdom, Sweden and Italy in order to then offer a general assessment of these procedures.
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Afterwards, the paper establishes the procedure to acknowledge the situation of

dependence and the right to subsidies in Spain within the Personal Autonomy and
Dependent Care System, through its Law 39/2006, 14th December, on the Promotion of
Personal Autonomy and Dependent Care. The paper also analyses the definition of
dependence in this legal text and refers to the definition given by the Council of Europe,
the European Union Charter of fundamental rights and the Treaty establishing a Constitution for Europe.
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Finally, we analyse the implementation of the Law 39/2006, 14th December, on the Promotion of Personal Autonomy and Dependent Care within the European Union legislation on
social security, because the Law poses questions with regards to its implementation, such
as the likely inclusion of dependents benefits in the material scope of the Regulation (EEC)
No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes to
employed persons and their families moving within the Community, amended by the
Regulation (EC) No 883/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April
2004 on the coordination of social security systems.
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ABSTRACT
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La tutela pblica de la exclusin

social: directrices europeas y planes
nacionales para la inclusin
PURIFICACIN MORGADO PANADERO*
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Desde ese momento, tradicionalmente por

las instancias pblicas se han establecido
mecanismos de cobertura para las clases ms
necesitadas. Los estados benefactores han
incluido entre los sujetos dignos de proteccin
a los ms pobres de la sociedad. En etapas iniciales de esta proteccin, se crearon las denominadas Leyes de Pobres (siglo XVIII), que
aparecen en Inglaterra, y que establecan
ayudas asistenciales para determinados
colectivos de pobres que no podan trabajar.
Se trataba de contabilizar estadsticamente a
los pobres de una sociedad, y lejos de querer
subsanar su situacin, la asistencia pblica
lo que trataba era de asegurar la paciencia y
resignacin de estos colectivos ante su situacin, para as conseguir su control, y que no se
provocasen situaciones de motn y desorden
pblico.
1. DELIMITACIN DEL TEMA

Y ESTADO DE LA CUESTIN
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nicialmente las clases hegemnicas de la

sociedad (nobleza y clero) fueron las
encargadas de dispensar ayudas a las
clases menos favorecidas. Estas tutelas se
producan en un entorno privado, como un
mecanismo de beneficencia, estando en la
base de dichas actuaciones importantes plantamientos de carcter moral y religioso. Asimismo, eran mecanismos de control de esas
clases bajas que, al tener cubiertos, al menos
mnimamente sus necesidades vitales por
esta va, no se eregan en violentas revueltas,
ni realizaban acciones de pillaje. Estas medidas no seran asumidas por los entes pblicos
hasta que no se produce la prdida de poder
de estas clases sociales con la erradicacin de
los postulados del Antiguo Rgimen1.
* Profesora Asociada. Departamento de Derecho

del Trabajo y Trabajo Social. Universidad de Salamanca
1
Un recorrido histrico desde la caridad a la Asistencia Social pblica en MORENO REBATO, M.: Rgimen jurdico de la Asistencia Social, Madrid, MTAS, 2002, pgs. 1530; tambin vid. DE VICENTE PACHS, F.: Asistencia Social y
Servicios Sociales. Rgimen de distribucin de competencias, Madrid, Publicaciones del Senado, 2003, pgs 43-77.
Pero en estas primeras lneas de actuacin

pblica, la pobreza era tomada en trminos
absolutos, entendiendo como tal, la carencia
de rentas que permitan satisfacer las necesidades mnimas y vitales. De hecho, si se analizan las primeras normas de tutela dirigidas
a los ciudadanos (Leyes de Beneficencia del
siglo XIX) cabe destacar como medidas prioritarias aquellas dirigidas a las clases sociales
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Y en el momento actual tambin esta preocupacin por cubrir las necesidades de las
clases ms desfavorecidas de la sociedad est
latente en las distintas Administraciones
Pblicas6. Pero no slo a nivel interno, sino
tambin en entidades supranacionales, como
la Unin Europea, a la que luego nos referiremos, sobre todo por la importancia que ha
tenido su intervencin, de cara a la creacin y
coordinacin de polticas nacionales.
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Con la aparicin del Estado social, a partir

de la Revolucin Industrial, tambin surgen
Leyes dirigidas a las clases obreras ms necesitadas, estableciendo esa asistencia pblica2. A partir de esos momentos, se implanta
la denominada tica del trabajo, mediante
la cual, el trabajo ennoblece , mientras que
el pobre es voluntariamente ocioso. En un
momento histrico como ste, en el que era
necesaria la mano de obra para el crecimiento econmico, aqul que no trabaja, y se convierte en pobre, accede a esta situacin por su
voluntad. Por ello, los objetivos de esas actuaciones pblicas tenan un contenido poltico y
econmico, pero tambin moral, ya que se
presentaba la pobreza como un castigo para
aqul que no quera trabajar e integrarse en
la sociedad. Adems, esa idea que la pobreza
era consecuencia de la holgazanera de aquellos que la padecan, justificaba asimismo que
las polticas pblicas no se hicieran cargo de
l, y slo esas iniciativas fueran dirigidas a
aquellos que queran integrarse en la sociedad a travs de la bsqueda de un trabajo3.
des, pudiendo stas entenderse como carencias, que no pueden ser satisfechas por ellos
mismos, con independencia de su capacidad
econmica. Estas situaciones inciden de forma colectiva sobre el conjunto de los ciudadanos o sobre un sector importante de la poblacin4. Ante esas necesidades, cambiantes en
el tiempo en conexin con la evolucin de las
sociedades, los estados intervencionistas
actan a travs de lo que se ha denominado
Poltica social5.
de los estratos inferiores. As, por ejemplo, la

Ley General de Beneficencia de 1822 establece un verdadero sistema de proteccin de la
gente pobre y desamparada, con medidas
destinadas a su subsistencia, educacin y
asistencia mdica, entre otras.
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Por ello, la preocupacin por la pobreza y

las medidas pblicas para paliarla han sido
un referente en las actuaciones de los Estados sociales desde sus inicios. No en vano en
un tipo de Estado que se caracteriza por
cubrir las necesidades sociales de sus ciudadanos, este tipo de coberturas resulta de gran
envergadura. Como es sabido, los individuos
de una sociedad sufren una serie de necesida-
WENGER DE LA TORRE, D.: Estado de bienestar, polticas econmicas actuales y vas alternativas, en AA. VV:
Poltica Social, McGraw-Hill, , Madrid, 1997, pgs. 7982.
3
Sobre estas concepciones, vid. BAUMAN, Z.: Trabajo, consumismo y nuevos pobres, Gedisa, 2000.
2
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2. DE LA POBREZA A LA EXCLUSIN
SOCIAL
Como ya se ha expuesto, las polticas sociales obedecen a las necesidades sociales de la
poblacin. Pero, pese a que esas necesidades
sociales existan hace tiempo, y tambin las
intervenciones pblicas a ellas dirigidas, lo
cierto es que los cambios sociales repercuten
de forma significativa sobre ambas. Tal es as
que diferentes polticas pblicas de empleo,
sanidad, educacin, vivienda, entre otras,
deben adaptarse a esas sociedades mutables,
y adoptar nuevos contenidos. Por todo ello no
4
Un estudio sobre la relacin entre Estado social,
poltica social y necesidades sociales en MORGADO PANADERO, P.: Polticas sociales para familias, Comares, Granada, 2008.
5
Desde un punto de vista econmico, GAGO GUERRERO; P.F: La teora de la necesidad como referente de
la poltica social, RMTAS, n 55, 2004, pgs. 13- 26.
6
AA. VV: Pobreza y exclusin social: un anlisis de la
realidad espaola y europea, Fundacin La Caixa, Barcelona, 2004.
SUMARIO
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PURIFICACIN MORGADO PANADERO
es difcil observar cmo las iniciativas pblicas a lo largo del tiempo varan no slo en
cuanto a sus objetivos y medidas, sino tambin respecto a los sujetos a quienes van dirigidas. Slo una adaptacin y cambios de estas
caractersticas harn efectivas las polticas
sociales, pues de no existir estas mutaciones,
stas quedaran vacas de contenido al no
poder cubrir las necesidades de sus ciudadanos.
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Por lo tanto, el trmino pobreza es un concepto voluble, mutable, que depende de las
variables de referencia que se utilicen en la
valoracin de la misma. Es decir, que pese a
que la percepcin de la pobreza ha existido en
todas las civilizaciones, su explicacin ha
variado en funcin de la creencia dominante
en cada momento. Podra pues admitirse que
es imposible proporcionar una definicin
rigurosa de la pobreza que sea aceptable para
cada siglo (...); el concepto cambi de periodo
a periodo e incluso de lugar a lugar9. As,
pues la pobreza no slo debe ser considerada
en trminos cuantitativos, sino tambin en
relacin con el entorno en el que se produce,
ya que puede variar la inclusin o no de una
persona en el trmino pobreza en funcin de
cul sea el contexto o sociedad en el que est.
Slo a partir de la consideracin de pobre en
una determinada sociedad se le otorgarn las
ayudas que para ellos estn previstas, al quedar demostradas sus carencias.
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Estas variaciones tambin se han producido en el mbito de la pobreza y la exclusin

social. Por ello, a lo largo de la Historia, nos
encontramos con diferentes medidas de esta
ndole7. Este grupo de polticas pblicas han
sido tradicionalmente calificadas como iniciativas para erradicar la pobreza. Por ello,
en los sistemas clsicos de tutela pblica,
iban dirigidas a las clases ms desfavorecidas
de la sociedad, entendiendo como tal a aquellas carentes de recursos econmicos, y por
debajo de especficos umbrales de pobreza.
pobreza pudiera suceder que sujetos que en

unas determinadas sociedades tienen la consideracin de pobres, no tendran tal condicin en otros contextos. Tal es el caso de
determinados grupos de inmigrantes, en
situaciones precarias de trabajo o vivienda,
que pueden ser considerados como pobres en
los pases de acogida, pero que no tendran tal
consideracin en sus pases de origen8.
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Antes de analizar el contenido de estas

polticas, conviene hacer una serie de precisiones. Debemos entender que la pobreza puede
aparecer bajo diversas formas, sobre todo si
tendemos a hacer comparaciones entre sujetos. As, nos encontramos con una pobreza
masiva y generalizada en los pases pobres;
con clases pobres diferenciadas en el mbito
de los pases ms prsperos; con naciones
pobres debido a actuaciones del hombre como
las guerras o a desastres naturales; y a sujetos pobres de forma coyuntural ante situaciones transitorias tales como desempleo. Por lo
tanto, hay que tener en cuenta que diversas
causas pueden llevar a esa pobreza, que tambin puede tener contenidos distintos en funcin de las variables de referencia.
Adems, tngase en cuenta que segn
sean los elementos de comparacin de esa
7
MORENO, L. (Ed.): Pobreza y exclusin: La malla de
seguridad en Espaa, Madrid, CSIC, Instituto de Estudios Sociales Avanzados, Madrid, 2001.
De acuerdo con las polticas pblicas tradicionales, la pobreza ha sido definida de diversas formas, y en funcin de distintas variables10. Por un lado, algunos autores se basan
en las concepciones ideolgicas. As, las
estructuran en liberal, marxista y socialdemcrata11. En la primera de ellas, esta
AA.VV : Inmigracin y Exclusin Social, Fundacin

Sistema, Madrid, 2006.
9
LYS, L. y SOLY, H.: Pobreza y capitalismo en la Europa preindustrial. Akal, Madrid, 1984.
10
PAUGAM, S.: Las formas elementales de la pobreza,
Alianza, Madrid, 2007.
11
TORTOSA, J. M.: La pobreza capitalista, Tecnos,
Madrid, 1993.
8
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75
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siguen existiendo los pobres, pero entendiendo a stos como los que pasan por una situacin coyuntural, pero que volvern a la sociedad; de stos s deben preocuparse las polticas sociales12.
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Una vez realizada esta pequea exposicin, y lejos de querer recoger las definiciones
y estudios sobre pobreza, algo que excedera
de un trabajo de estas caractersticas, y que
ya ha sido abordado por otros autores13, de
acuerdo con las caractersticas de este estudio, puede definirse como la situacin en la
que se est por debajo de un umbral de renta,
ya sea de forma transitoria u ocasional, que
no tienen por qu suponer una disminucin
del bienestar, pues pueden cubrirse las necesidades por medio de ahorros previos, acceso
a determinados bienes pblicos o transferencia de amigos o familiares; ya sea de forma
permanente o durante un periodo de tiempo14.
AJ
situacin es responsabilidad del individuo, y

slo l puede salvar esa situacin, sin que se
recomiende la participacin de las instancias
pblicas; es por antonomasia la prevalencia
del lema laissez faire de los estados liberales, donde el Estado acta como un mero
espectador, sin intervenir en la vida de sus
ciudadanos. La segunda corriente de pensamiento, la marxista, es la anttesis del anterior. En este caso, la pobreza es resultado de
la actuacin libre del mercado, de la propiedad privada, que genera desigualdades; slo
la participacin y correccin de estas diferencias por la actuacin de los entes pblicos eliminar esa situacin de pobreza. En un estado intermedio, se coloca la tercera lnea de
actuacin, la socialdemcrata, que considera
que la pobreza es resultado de factores individuales y estructurales, por lo que deben conjugarse tanto actuaciones privadas como
pblicas para salir de esa situacin.
En definitiva, la valoracin de la pobreza

se hace en trminos cuantitativos, utilizando
para ello el denominado umbral de renta o
pobreza que es la cantidad mnima de dinero
de la que debe disponer un individuo para
cubrir sus necesidades vitales en una determinada sociedad. Esta concepcin de la
pobreza sigue vigente en nuestro ordenamiento jurdico para el acceso a determinados
beneficios; tal es el caso de las prestaciones
no contributivas, ya que uno de los requisitos
para el acceso a las mismas es la demostracin de la carencia de ingresos, entendindo-
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En los aos 60 del siglo anterior, y en el

anlisis de esta lacra social, tambin adquieren importancia las corrientes tericas que
introducen una nueva terminologa: la cultura de la pobreza. En ellas, los estudiosos del
tema llevan a cabo dos tipos de anlisis: el
individualista, que establece que la causa de
la pobreza es la incapacidad del individuo
para adaptarse a su entorno; y el social, que
determina que es el propio crecimiento econmico el que la provoca, y coloca a los sujetos
ms dbiles en esta tesitura.
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Posteriormente, y en el mbito de la denominada tica del consumo, la referencia a la

pobreza comienza a ser concebida con el trmino marginacin. En una sociedad de consumo, con el desarrollo del Estado de Bienestar, lo normal es tener un determinado nivel
de consumo; aqul que no lo tiene se coloca en
la situacin de clase marginada. Sin embargo, y dado que el Estado de bienestar dota a
los individuos de los recursos, y la dignidad y
calidad de vida suficiente, la marginacin
obedece a una eleccin personal, sin que las
instancias pblicas deban preocuparse por
ellos. Pese a lo expuesto, en este contexto,
76
12
Un anlisis de estas cuestiones en AA. VV (VIDAL
FERNNDEZ, F., Coord.): Exclusin social y estado de bienestar en Espaa, Icaria, Barcelona, 2006.
13
MARTNEZ ROMN, M A.: Poltica social, pobreza
y Exclusin social, en AA. VV: Poltica Social, McGrawHill, Madrid, 1997, pgs. 481-483. Desde una perspectiva econmica, GARCA LASO, A.: El concepto de exclusin, en AA. VV: Anlisis econmico de la Exclusin
social, CES, Madrid, 2003, pgs. 17-22.
14
Esta definicin se encuentra en CES de Castilla y
Len: Crecimiento Econmico e Inclusin Social en Castilla y Len, CESCIL, Valaldolid, 2005, pg. 14.
SUMARIO
87
sociedad, e incluso la discriminacin de

muchos, ha supuesto la superacin del trmino pobreza, para ser sustituido por el de
exclusin15. Se puede apreciar que en la sociedad hay elementos y fenmenos sociales que
incrementan las situaciones de pobreza, y
que escapan a las causas y circunstancias que
hasta ahora haban definido a sta. Por ello,
podra afirmarse que la valoracin de otros
aspectos, y no slo la existencia del umbral de
renta, as como la introduccin de nuevos
colectivos de sujetos afectados por la pobreza,
es lo que nos lleva a modificar la nomenclatura y contenido de este tipo de iniciativas
pblicas. En definitiva, es la ampliacin de
los mbitos objetivo y subjetivo del contenido
de estas polticas, la que justifica la sustitucin del trmino pobreza por el de exclusin social, al que luego nos referiremos.
se como tal la no superacin de un lmite

econmico fijado anualmente por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado.
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O
3. HACIA EL CONCEPTO EUROPEO
DE INCLUSIN SOCIAL
Este trmino comienza a utilizarse por primera vez de forma oficial por la Secretara de
Estado de Accin social del ministerio francs
de Affaires Sociales, en 1974, pese a que ya
haba aparecido en algunos estudios previos16. En este caso quedaban englobadas las
personas que no estaban en el mbito de
actuacin de la Seguridad Social, y que eran
consideradas como problemas sociales.
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As pues, los objetivos de estas polticas de

pobreza eran concebidos habitualmente como
mecanismos de distribucin de los ingresos (o
los gastos), y perseguan principalmente la
supresin de la privacin en el acceso a determinados bienes y servicios, lo que pona de
manifiesto de forma muy significativa las
fuertes desigualdades sociales en estos mbitos. Las instancias pblicas actan como
meros distribuidores de la renta: con los
impuestos cobrados las clases sociales ms
pudientes se establecen mecanismos de
transferencias de rentas, financiados a
travs del gasto social, que ponen servicios y
bienes pblicos a disposicin de las clases
ms desfavorecidas. Por lo tanto, estas polticas se basan exclusivamente en una dimensin econmica (monetaria) de la desigualdad, y slo abordan la situacin desde una
perspectiva cuantitativa del problema.
Estas iniciativas tradicionales de la pobreza articulaban medidas que exclusivamente

se ocupaban de aspectos econmicos, y eran
destinadas a las clases sociales con ms dificultades para acceder a bienes y servicios. Se
trataba por lo tanto, de conseguir la capacidad de compra de aquellos individuos que no
tenan las rentas necesarias para acceder al
mercado. En definitiva, las polticas tradicionales de pobreza no eran otra cosa que iniciativas de carcter econmico, que pretendan
sufragar los costes para acceder a los bienes y
servicios de primera necesidad para toda la
poblacin, especialmente de aquellos individuos que no disponan de los recursos necesarios para efectuar dichos gastos.
A partir de ah, otros pases europeos

empiezan a utilizar este trmino al entender
que la exclusin es algo ms que la pobreza17.
De esta forma, la generalizacin del concepto
se produce en los aos 90. Y esto tiene su razn
Pero en ese proceso de variacin de las

polticas sociales, al que antes se ha hecho
referencia, tambin aquellas dirigidas a la
pobreza han sufrido importantes alteraciones. As, la existencia de otras causas,
adems de las econmicas, que han generado
la desigualdad entre los individuos de una
Sobre las razones de oportunidad poltica y moral

que justifican el cambio de denominacin cfr. ESTIVILL, J.,
Panorama de la lucha contra la exclusin social: conceptos y estrategias, OIT, Ginebra, 2003, pgs. 20-22.
16
Se considera que por primera vez se emplea este
trmino por R. LENOIR en su libro Les exclus, en 1973.
17
GIL VILLA, F. : La exclusin social, Ariel, Barcelona,
2002.
15
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Adems, esto tambin tiene implicaciones

sobre el contenido de las polticas sociales
destinadas a paliarla. No bastar ahora con
esos procesos de redistribucin de renta que
haban sido el elemento central de las iniciativas contra la pobreza, sino que habr que
valorar otras medidas. En definitiva, es la
constatacin de la existencia de nuevas necesidades sociales lo que supone un giro en las
actividad pblica. Porque no podemos olvidar
que esos cambios que las sociedades exigen a
la poltica social no son otra cosa que la consecuencia de la aparicin de unas necesidades que los individuos, con independencia de
su solvencia econmica, no pueden cubrir por
s mismos. Ante la conformacin de nuevas
necesidades sociales, que afectan al conjunto
de ciudadanos, las instancias pblicas deben
modular y definir nuevos contenidos para las
polticas sociales. Por ello, la consideracin de
la exclusin como pobreza y algo ms, debe
desembocar en una redefinicin de las actuaciones pblicas tendentes a erradicarlas19.
As, si tenemos en cuenta que la exclusin
implica cierta desigualdad, debemos referirnos, entre otras, a las polticas de igualdad de
oportunidades, en las que posteriormente nos
detendremos.
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Se advierte que es un trmino que sobrepasa el mbito estrictamente econmico, y

que hasta ahora haba sido el nico fenmeno
tenido en cuenta por las polticas pblicas. Se
abandona pues, la idea de que la base de la
exclusin sea solamente la falta de capacidad
de compra de los bienes y servicios necesarios
en una determinada sociedad y tiempo, como
as haba sido defendido para la pobreza.
Estamos ahora ante un concepto multidisciplinar, que considera la exclusin desde todos
los prismas de convivencia. As, debe ser
abordable desde indicadores referidos a otros
derechos bsicos (empleo, educacin, salud,
vivienda, participacin social...), lo que nos
podra llevar a considerar que la exclusin
social es una situacin que se produce cuando
hay una desigualdad entre individuos18.
Asimismo, el hecho de que la exclusin sea

calificada como social, pone nfasis en la
necesidad de contemplar este fenmeno desde una perspectiva ms amplia. En este sentido, ser necesaria la colaboracin de otros
estudiosos que se encarguen del anlisis del
mismo, y no casi exclusivamente economistas
como hasta ahora haba sucedido. La exclusin social se convierte en un concepto ms
amplio, ms global que lo coloca en el mbito
no slo de los derechos econmicos, sino de los
denominados derechos de ciudadana.
de ser al comprobar que las polticas de lucha

contra la pobreza que se haban llevado a cabo
hasta ese momento, y que utilizaban como
indicador el porcentaje de individuos u hogares que estaban por debajo de un determinado
umbral de renta, resultaba insuficiente para
conocer la situacin de determinados grupos
sociales o zonas geogrficas concretas donde
se concentraban personas en exclusin.
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A partir de ahora se tendr en cuenta

adems del aspecto econmico, el social (la
pobreza no slo en lo econmico, sino tambin
en las relaciones sociales entre individuos).
Por lo tanto, la pobreza entendida en el mbito de lo econmico no es ms que uno de los
componentes de la exclusin, pero no el nico,
aunque, como se ver, no siempre tiene por
qu darse. Es decir, no todas las situaciones
de exclusin comportan situaciones de pobreza, al menos en sus formas ms severas, aunque s pueden comportar pobreza relativa o
precariedad social. Y, viceversa, no todas las
formas de pobreza, al menos en su grado de
pobreza relativa o precariedad, son formas de
exclusin social.
AA. VV: Exclusin Social y desigualdad, Servicio de

Publicaciones Universidad de Murcia, Murcia, 2008.
18
78
En este punto, y una vez presentadas esas

caractersticas generales, habra que descen-
19
AA. VV: Tendencias en exclusin social y polticas
de solidaridad: Octavo Foro sobre tendencias sociales,
Fundacin Sistema, Madrid, 2005.
SUMARIO
87
Igualmente, no podemos dejar de apuntar

la connotacin moral que podra tener el cambio de denominacin. La pobreza, pese a
corrientes que pregonaban lo contrario y que
ya han sido expuestas, no era ms que una
consecuencia directa del mal funcionamiento
poltico y social del mbito de referencia. En
definitiva, la pobreza o marginacin era una
responsabilidad de todos, en la medida en la
que habamos contribuido a que se produjese:
el ciudadano pobre o marginado se vea avocado a ese destino, gracias a la actuacin o
inactividad del resto de la sociedad. Es ms,
se acusaba a la propia sociedad de bienestar
de crear esa situacin.
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Sin embargo, el trmino exclusin podra

tener una connotacin completamente distinta. En este caso, es el propio sujeto en exclusin social, el que sale del orden establecido.
Es decir, es el ciudadano el que con sus actuaciones desemboca en el mbito de la exclusin. Los excluidos son personas que no quieren seguir las normas y estilos mayoritarios y
a quienes es preciso incentivar y disciplinar.
El problema de la exclusin es, por tanto, un
problema de falta de incentivos y de motivacin por parte de las personas excluidas. Ahora ya no es la actitud del resto de la sociedad
la que le lleva a esa situacin, sino que hay
una participacin activa del excluido para llegar all, frente a la que defiende la pobreza
donde es la propia sociedad, ante la inactividad del marginado o pobre, el que lleva a esa
situacin. En este sentido, y como ha subrayado cierta doctrina, la exclusin social sera
una expresin ms adecuada y menos acusadora para designar los problemas existentes 21.
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A primera vista podemos apreciar que nos

encontramos ante un concepto amplio, global,
y a la vez muy flexible; circunstancia sta
ltima que debe ser aceptada gratamente
porque permitir la adaptacin del concepto
a las diferentes mutaciones que se produzcan
en el devenir de los tiempos, lo que a su vez
significar la acogida de distintas medidas y
colectivos en el mbito de esas polticas. Por
lo tanto, la vaguedad del trmino puede ser
una ventaja, y convertirlo en un trmino til,
y de carcter dinmico, dando acogida a diferentes acuerdos e instituciones que se encarguen de ella.
der a la definicin del propio concepto y preguntarse qu se entiende por exclusin

social. Si varios han sido los autores que han
llevado a cabo esta labor, hemos optado por
aquellas que entiende la exclusin social
como una manifestacin estructural de la
desigualdad, que abraza diferentes dimensiones, algunas de ellas asociadas a la pobreza
econmica, pero no en exclusiva20.
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Pero pese a esa primera apreciacin, no

podemos dejar de subrayar que a la vez es un
concepto indeterminado, difcil de perfilar,
complejo en s mismo, lo que puede suponer
que reste eficacia. Ello es as porque ser muy
difcil determinar cules son los contenidos
iniciales y los objetivos de este tipo de polticas, lo que supondr un maremgnum de iniciativas pblicas sin un orden comn.
Adems, en cierta medida esa indeterminacin del concepto puede llevar a la discrecionalidad ms absoluta en el diseo de estas
actuaciones por parte de las instancias pblicas, ya que sin unas lneas comunes de actuacin, el sector pblico decidir en su mbito
de actuacin qu iniciativas llevar a cabo.
Asimismo, como tampoco se cuantifica econmicamente la exclusin, habr que preguntarse cundo sta desaparece.
Afortunadamente estas teoras estn siendo superadas. As, existen otros tericos que,
aceptando la existencia de un ncleo duro de
BERGHMAN, J.: Social Exclusion in Europe: Policy

context and analytical framework, en ROOM, G (ed.):
Beyond the Threshold. The Measurement and Analysis of
Social Exclusion, Policy Press, London, 1995, pg. 16.
21
RODRGUEZ CABRERO, G., El Estado de bienestar en

Espaa: debates, desarrollos y retos, Fundamentos,
Madrid, 2004, pg. 283.
20
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sta es un constante que ha preocupado a

la doctrina desde los inicios, y numerosos son
los estudios sobre la cuestin22. Pese al reconocimiento de la multidisciplinariedad del
concepto, no hay unanimidad de criterios a la
hora de establecer los indicadores de la exclusin social. El punto de partida es lo que se ha
considerado tradicionalmente los tres pilares
de la integracin, que tienen su base en el
Trabajo Social: vivienda, familia y trabajo23.
Pero esos tres pilares o indicadores no tienen
la misma importancia: el trabajo (o desempleo) est por encima de los dems, ya que sin
ste no se puede mantener a la familia, ni
comprar una vivienda. En definitiva, el
empleo es el primer elemento de integracin
social. Por lo tanto, el anlisis principalmente del desempleo es lo que nos indicara el
nivel de exclusin. Sin embargo, como luego
se expondr, en el mbito europeo se ha zanjado la cuestin, introduciendo unos ndices
comunes para todos los pases.
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En otro orden de cosas, tambin hay que

resaltar que el trmino pobreza se poda aplicar a un individuo o al grupo familiar en el
que estaba inmerso. La utilizacin del nivel
de ingresos como elemento de medida, y la
imposibilidad de acceder a los bienes y servicios ante esa escasez de rentas, era predicable al entorno del pobre. Por lo tanto, podra
decirse que era un indicador de tipo colectivo
o social. Por el contrario, el trmino exclusin
tiene un carcter individual. S que es cierto
que al valorar esta situacin, puede darse la
circunstancia de que sta afecte al hogar y
parientes del excluido, pero no en todos los
mbitos, ya que en este caso lo que se hace es
tener en cuenta la exclusin del propio individuo respecto a ciertas variables.
multidisciplinar, que acoge a colectivos diversos, y a los que hay que aplicar unos baremos
idnticos. Por ello, la determinacin de las
variables de medida resulta tambin compleja. Tratemos de dar solucin al problema.
la pobreza con determinadas conductas marginales, busca la explicacin en los cambios

socioeconmicos producidos con la llegada de
la sociedad postindustrial. El Estado del Bienestar se convierte ahora en responsable de
esa situacin, y a l le corresponde dotar los
servicios necesarios para reparar esa situacin. En consecuencia, es preciso mejorar su
capital humano y social e introducir a la vez
las reformas institucionales necesarias con el
fin de garantizar su inclusin. Por tanto, el
problema a tratar no es tanto la falta de motivacin de los excluidos como las deficiencias
para insertarse en la sociedad.
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Conviene, una vez presentado lo anterior,

determinar cmo se mide la exclusin, qu
factores son tenidos en cuenta para establecer si una persona est en situacin de exclusin. Como se ha dicho, la valoracin de la
pobreza se haca en trminos econmicos, utilizando para ello un nivel de rentas o umbral
de pobreza, que variaba en funcin de las
sociedades, tiempos o pases. Comparando
este lmite con los ingresos del considerado
como potencial pobre, toda persona u hogar
que estuviera por debajo del mismo pasaba a
engrosar las listas de pobres. Pero en el caso
de la exclusin social la situacin se complica.
Y esto es as porque, como se ha dicho, estamos ante un concepto vago, indeterminado y
80
4. NUEVAS LNEAS DE POLTICA

SOCIAL COMUNITARIA EN MATERIA
DE EXCLUSIN SOCIAL. ESPECIAL
REFERENCIA AL MTODO ABIERTO
DE COORDINACIN
En el mbito comunitario ya se haban
desarrollado polticas dirigidas a erradicar la
pobreza desde los aos setenta. La preocupacin por la creciente desigualdad econmica,
y por la falta de recursos econmicos de algu-
22
GARCA SERRANO, C. y MALO, M.A. : La medicin
de la Exclusin Social, en AA. VV: Anlisis econmico
de la Exclusin social, CES, Madrid, 2003, pgs. 75-88.
23
ALIENA, R.:A la sombra de Speenhamland: una
perspectiva histrica para el Ingreso Mnimo de Insercin, Documentacin Social, n 78, 1990, pgs. 71-92.
SUMARIO
87
nos individuos, ya estaba presente para las

autoridades comunitarias. De hecho, las diferencias entre las regiones haba hecho que ya
desde los Fondos Estructurales (FEDER,
FEOGA...) y del Fondo Social Europeo, creados en aquel contexto, se impusieran medidas
que intentaban salvar esas desigualdades,
fruto en algunas ocasiones de la crisis econmica de esa dcada.
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Esos dos programas se haban producido

en los aos 80. Pero a finales de esa dcada,
en el mbito europeo se dan cuenta de que el
trmino pobreza resulta inapropiado para
recoger algunas situaciones que tienen consecuencias similares para quien las padece,
pero que no se pueden incardinar en el concepto hasta entonces defendido. As, a finales
de los 80, las autoridades comunitarias en
ciertas actuaciones ya empiezan a utilizar el
trmino exclusin social.
Por ltimo, el III Programa (1990-1994),

abandon ya esa idea de la pobreza. De
hecho, la propia denominacin del Plan: Programa Comunitario para la integracin
econmica y social de los grupos menos favorecidos, as lo evidenciaba. De igual manera,
la mencin a la lucha contra la exclusin
social, como uno de sus objetivos, segua en la
misma lnea. Adems, por primera vez, en su
interior, la Comisin europea establece la
definicin de exclusin social, entendiendo
como tal a los que sufren desventajas generalizadas en trminos de educacin, formacin
profesional, empleo, recursos de financiacin
de viviendas...; que adems tienen dificultades para acceder a las instituciones sociales
que otorgan esas oportunidades, y que, asimismo, esas desventajas persisten en el tiempo: Hablar de exclusin social es expresar
que el problema no es ya solamente el de desigualdades entre la parte alta y la parte baja
de la escala social (up/down), sino tambin el
de la distancia, en el cuerpo social, entre los
que participan en su dinmica y los que son
rechazados hacia sus mrgenes (in/out).
Tambin es importante destacar los efectos
de la evolucin de la sociedad y los riesgos de
ruptura de la cohesin social que esto conlleva. Por ltimo, sealar que se trata de proce-
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En esa lucha contra la pobreza cabe destacar varias iniciativas. As, adems de la creacin de los Fondos Estructurales, anteriormente mencionados, que en diversos mbitos
(desarrollo, agricultura y ganadera, empleo)
intentan conseguir eliminar las desigualdades entre las regiones de la entonces CEE, se
llevan a cabo Planes contra la pobreza. As, se
aprueba el Primer Programa Europeo contra
la Pobreza (1975-1980), al que podemos calificar como el elemento de partida de la poltica
oficial de la institucin europea en este mbito. En dicho documento se establecan medidas para los pobres, entendiendo como tal
aquellas personas que disponen de ingresos
inferiores a la mitad de los ingresos medios
per cpita del pas. Adems, se acompaaban de informes nacionales sobre la situacin
de los diferentes pases. Dada la definicin
expuesta, se consideraba exclusivamente la
pobreza relativa, medida sta como unos
ingresos inferiores a la mitad de la renta per
cpita de cada pas, y slo en trminos econmicos, sin que se tuvieran en cuenta otras
variables.
va a ser la renta per cpita, sino el mnimo de

renta aceptable del pas en el que viven. Es
decir, que pasamos de una carencia de recursos econmicos estimada en funcin de la renta per cpita a un concepto ms amplio, difcil
de cuantificar y determinar que es el mnimo
de renta aceptable de cada pas.
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El II Programa Europeo (1984-1988),

adems de contener una serie de medidas
ms concretas y especficas, dirigidas a colectivos determinados, avanza tambin en la
definicin de pobreza. As, no slo van a ser
pobres los individuos, sino que por la pobreza
pueden verse afectados grupos y familias
tambin. En cuanto a la concrecin de la
pobreza sta no va a residir en la carencia de
recursos econmicos, sino que en una amplitud del trmino se mencionan la limitacin de
recursos materiales, culturales y sociales.
Asimismo, el ndice de referencia ahora ya no
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Por lo que respecta a la inclusin social,

dada la importancia de este aspecto, as como
la necesidad de desarrollar de manera eficaz
y rpida estas actuaciones, se estableci un
mtodo para coordinar las polticas de los
Estados miembros: la Estrategia Europea de
Inclusin Social. Se trata de delimitar la coordinacin y equilibrio entre la responsabilidad
y competencia de la UE y los Estados miembros en esta materia. No podemos olvidar que
en este caso estamos ante una competencia
compartida entre las autoridades internas y
el rgano supranacional, si bien inicialmente
se trata de una materia que es competencia
interna, pero con este procedimiento permite
que la UE tambin legisle sobre la cuestin.
AJ
Tambin hay que destacar que, fruto de

ese III Programa, se crea el Observatorio de
Polticas Nacionales para combatir la exclusin social. Nace con el fin de desarrollar
investigaciones sobre estos aspectos, que permitieran la puesta en marcha de polticas en
el mbito comunitario para conseguir erradicar estas situaciones. Con una actividad incipiente y constante, que permiti la puesta en
comn de estudios de tericos del mbito
europeo, el Observatorio fue eliminado por la
Comisin europea en 1994, durante la gestacin del IV Programa.
blecieron otros objetivos tales como el convertirse en la economa ms competitiva y dinmica del mundo, basada en el conocimiento, y
conseguir una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesin social.
sos, tanto para las personas afectadas como

para el cuerpo social, y no de situaciones fijas
y estticas24. Por primera vez, nos encontramos con una definicin oficial, en la que se
determina en qu consiste la exclusin social;
quin la padece y, por lo tanto, tiene tal condicin; y sobre todo, en la caracterizacin de
esa situacin como algo permanente, o al
menos, de duracin incierta.
AB
Esta iniciativa, denominada Mtodo

Abierto de Coordinacin, que ya se haba
puesto en marcha en el mbito de la Estrategia Europea para el Empleo (msterdam,
1997), tiene un complejo procedimiento. Se
establecen unos objetivos cuantitativos
comunes a escala europea, a los que luego nos
referiremos y una vigilancia de esas polticas
por parte de los rganos comunitarios, basada en el cumplimiento de unos indicadores
comunes diseados para medir los progresos
respecto a los objetivos previstos. Por lo que
respecta a las medidas especficas de polticas contra la exclusin y la pobreza, concretadas en unos Planes Nacionales para la Inclusin Social, sern diseadas por los Estados
en su mbito interno, pero de acuerdo con
esos objetivos y control de la UE. A partir del
ao 2006, se propuso ampliar la interrelacin
de las polticas de lucha contre la pobreza y la
inclusin social con las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duracin, una vez revisados los objetivos de Lisboa. Tambin se pretende mejorar la coordinacin con las polticas macroeconmicas y la
Estrategia Europea del Empleo (EEE).
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A partir de ah, documentos europeos,

como la revisin de la Carta Social, el Libro
Blanco (1993) o el Libro Verde sobre Poltica
Social (1994), o el propio Tratado de Maastrich abandonan el incompleto y obsoleto trmino de la pobreza para comenzar ya a
hablar de ese nuevo concepto que es la exclusin social, con las repercusiones que para el
diseo de polticas pblicas europeas eso va a
tener.
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Pero el inicio oficial de la lucha contra la

exclusin en el mbito europeo puede situarse en el Consejo Europeo extraordinario de
Lisboa de marzo de 2000, en el que se reconoci la inclusin social como un eje esencial de
la estrategia global de la Unin Europea. As,
se pretenda erradicar la pobreza y exclusin
social en 2010. Adems, de lo anterior se esta-
24
Comisin de las Comunidades Europeas (1995):
El desafo de la pobreza y la exclusin social. Informe
final del programa Pobreza 3 (1989-1994). Bruselas,
COM(95) 94 final.
82
SUMARIO
87
A posteriori, y una vez presentados los Planes y puestos en funcionamiento, la Comisin

europea y el Consejo elaboraran informes de
anlisis y evaluacin continua de los Planes
presentados por los Estados miembros.
Adems se presentan informes conjuntos en
los que se evalan los progresos de la estrategia, la efectividad de las medidas; as como
los nuevos retos y recomendaciones para los
siguientes Planes; y por ltimo, las iniciativas de los Estados que puedan servir de ejemplo a los dems.
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Un ao despus, en diciembre de 2001, en

el Consejo Europeo de Laeken, se aprobaron
18 indicadores, acordados en comn, para
medir la pobreza y exclusin social y para
facilitar la evaluacin de los progresos de los
Estados miembros, es decir, valorar la eficacia de las medida llevadas a cabo por los
gobiernos en estas cuestiones. Hay que apuntar que esos primeros indicadores posteriormente fueron incrementados en otros dos,
aprobados por el Comit de Proteccin Social
en 2003. Estos indicadores para medir la
exclusin social parten de una valoracin de
la pobreza, en trminos econmicos, si bien
luego se tienen en cuenta otras variables. Por
lo tanto, los ndices tradicionales de medicin
de la pobreza se siguen utilizando. As, podemos decir que los indicadores comunes de
pobreza y exclusin social en el mbito europeo son:
TE
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En cuanto al control comunitario, juega un

papel preponderante el Comit de Proteccin
social, creado en el ao 2000. Si bien su funcin principal es el servir como instrumento
de cooperacin entre los Estados miembros y
la Comisin Europea en el mbito de la proteccin social, va a tener gran incidencia en
materia de exclusin social. Esto es as porque
una de sus funciones es dar prioridad a la
lucha contra la pobreza y la exclusin social.
Adems, ante la inexistencia de rganos
especficos europeos encargados de esta labor,
el Comit de Proteccin Social se erige en institucin fundamental de diseo de las polticas de inclusin en el mbito comunitario. As,
ser el encargado de elaborar informes sobre
la situacin; servir de cauce para el intercambio de informacin entre los pases miembros
y controlar la puesta en marcha y funcionamiento de las polticas destinadas a dicho fin.
En el Consejo Europeo de Niza celebrado

en diciembre del ao 2000, se adoptan unos
objetivos comunes de lucha contra la pobreza
y la exclusin social para todos los pases, y
que han de servir de orientacin para la elaboracin de los Planes Nacionales. As, se
pretende la participacin de todos en el
empleo; la prevencin de los riesgos de exclusin; la actuacin a favor de los ms vulnerables y la implicacin de todos los rganos
correspondientes en estas materias. Estos
objetivos se plasmaron formalmente con la
aprobacin de la Agenda Social Europea en
Niza en el ao 2000, y de la estrategia europea de lucha contra la exclusin social y todas
las formas de discriminacin (2001-2005).
Asimismo, se establece la obligacin de presentar los planes nacionales en junio de 2001,
con un carcter bianual, y su aprobacin en
diciembre de ese ao.
MI
NIS
Para conseguir ese intercambio entre pases de buenas prcticas se utiliza los peer
review o evaluacin por pares. Este mtodo
supone que un Estado miembro organiza un
seminario en el que invita a representantes
de otros estados miembros. El objetivo de esta
reunin es evaluar la efectividad de las polticas de inclusin del estado anfitrin. Cada
pas invitado evala y realiza un anlisis crtico de las instituciones y medidas puestas en
marcha en ese territorio. De esta forma los
estados miembros se someten al juicio de sus
homlogos europeos. Estas crticas le permitirn disear en un futuro polticas ms efectivas en ese mbito.
a) Indicadores de pobreza econmica, en

los que se tienen en cuenta un nivel de renta,
y se relaciona con las caractersticas personales (edad, sexo); con las caractersticas y configuracin del hogar; y por ltimo, por el rgimen de tenencia de vivienda (alquiler o propietario).
SUMARIO
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5. OBLIGACIONES DE LOS PASES

MIEMBROS: LOS PLANES
ESPAOLES DE INCLUSIN
En el caso espaol, la Estrategia Europea
ha supuesto que se hayan elaborado cinco
planes nacionales. Los tres primeros Planes
(2001-2003; 2003-2005; 2005-2006) tienen la
misma estructura, siguiendo los cuatro objetivos que la Comisin Europea haba establecido, que fueron aprobados en Niza, y recogidos en la Agenda social Europea, y a los que
ya nos hemos referido. Los dos siguientes
ofrecen una estructura diferente, que posteriormente analizaremos. Lejos de entrar a
valorar el contenido de cada uno de estos Planes, algo que excedera del trabajo que aqu
se plantea, vamos a sealar cules son las
medidas propuestas en cada Plan de una forma general, destacando las aportaciones ms
importantes y, sobre todo, las repercusiones
de estas medidas en la prctica.
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c) Indicadores de educacin y salud: Aqu

entraramos ya en conceptos con un contenido ms social, y no estrictamente econmicos.
En cuanto a la educacin se valoran las personas que han abandonado prematuramente
la enseanza, y no siguen ningn tipo de formacin, as como la relacin de condiciones
personales como el sexo y edad con bajos niveles educativos. Por lo que respecta a la salud,
se valora la esperanza de vida a lo largo de
distintas edades de los individuos, o la propia
percepcin del estado de salud, de acuerdo
con los grupos de edad y niveles de renta de
los sujetos.
la Agenda Social Europea (2006-2010)25 establece como ejes prioritarios de actuacin, el

empleo, en el marco del objetivo de prosperidad; y la igualdad de oportunidades y la
inclusin, en el marco del objetivo de solidaridad.
b) Situacin profesional y pobreza: De

gran importancia, teniendo en cuenta que el
empleo siempre se ha considerado como uno
de los valores que ms pueden prevenir la
exclusin social. En estos casos se relaciona el
riesgo y situacin de exclusin segn las
situaciones profesionales (empleados y no
empleados). Nuevamente se valoran circunstancias personales como el sexo, la edad o el
nivel educativo; caractersticas de los hogares referidas a la composicin del mismo; y
tambin, dadas las circunstancias que son
objeto de medicin, las caractersticas del trabajo o desempleo: asalariado o autnomo,
salario de los trabajadores, tasa de desempleo por sexo o tasas de desempleo de larga
duracin.
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Asimismo, se adopt el primer programa

de accin comunitario para promover la coordinacin de la lucha contra la exclusin
social. Adems, se present la primera generacin de los planes nacionales de los Estados
miembros que cubra el periodo 2001-2003.
Siguiendo con el mtodo abierto de coordinacin, se aprob el primer informe conjunto
sobre inclusin social elaborado por la Comisin y los Estados miembros, que recoga las
principales conclusiones sobre el contenido
de los Planes Nacionales.
Por ltimo, hay que destacar que en el
momento actual, estas actuaciones adquieren nuevo vigor. En este sentido, la II Fase de
84
5.1. I Plan 2001-2003

Se consider la Inclusin Social como un
fenmeno pluridimensional, que deba tener
como objetivo prioritario la colaboracin
entre administraciones pblicas y sector privado. Por ello, en el contenido del mismo se
declar como medio prioritario para la consecucin de los objetivos previstos en Niza la
coordinacin en las actuaciones de sector
pblico, interlocutores sociales y ONG. De
25
Comunicacin de la Comisin. Agenda de poltica social [COM (2005) 33 final - no publicada en el Diario Oficial].
SUMARIO
87
sonas en situacin o en riesgo de exclusin a

todos los recursos, bienes, derechos y servicios, en consideracin de ese objetivo que
intenta la prevencin de riesgos de exclusin.
Todo ello ir acompaado de iniciativas que
favorezcan una mayor participacin en el
mercado laboral, la mejora de las pensiones
as como mecanismos fiscales que permitan
pagar menos impuestos a estos colectivos
desfavorecidos.
esta forma, el objetivo que haba marcado la

Comisin Europea que era la implicacin de
todos los rganos correspondientes en estas
materias, se convierte tambin en el instrumento prioritario para la consecucin del resto de objetivos.
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Tambin se pusieron en marcha diversas

medidas orientadas a combatir algunas desigualdades territoriales, no slo entre CC. AA,
sino tambin se llevaron a cabo actuaciones
integrales en zonas urbanas, rurales y
barrios afectados por situaciones de exclusin. Tambin se promovieron iniciativas
para superar los obstculos especficos en el
acceso a las nuevas tecnologas, y de su extensin al mbito rural y a las personas en exclusin o en riesgo. Asimismo, se desarrollan
medidas para fortalecer la proteccin familiar, tales como conciliacin de la vida familiar y laboral, apoyo a familias cuidadoras de
personas dependientes, recursos para familias numerosas, o deducciones fiscales para
madres trabajadoras. Todas ellas se enmarcan dentro del segundo objetivo de Niza de
prevenir los riesgos de exclusin.
TE
5.2. II Plan 2003-2005
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En este sentido, se prevn medidas tales

como nuevos sistemas de pensiones de jubilacin y de invalidez, con el objetivo de otorgar
un nivel de vida adecuado y de proteccin a
estos colectivos. El otro rea importante de la
proteccin social se refiere a los ingresos
mnimos, en particular para los jvenes y las
personas de edad avanzada sin empleo que
an no tienen la edad de jubilacin, a las que
se debe incorporar al mercado laboral.
Asimismo, en Espaa, de acuerdo con el

contenido de este Plan, el empleo y las medidas en materia de proteccin social se consideran tambin los medios necesarios para
conseguir el resto de objetivos. As, se defiende que la integracin social se conseguir a
travs de una adecuada poltica de empleo y
de proteccin social. De esta forma, se conseguir la participacin de todos en el empleo;
prevenir los riesgos de exclusin; a la vez que
estas medidas sern tambin importantes
actuaciones a favor de los ms vulnerables.
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Siguiendo con los objetivos comunitarios,

se establece el Fomento del empleo para las
personas en situacin o en riesgo de exclusin. As, se recogen medidas en los Planes de
Accin para el empleo o la L 56/ 2003, de 16 de
diciembre, de empleo. As se crean a travs de
estos instrumentos los itinerarios de insercin, los incentivos a la contratacin dirigidos
a los empresarios mediante subvenciones
econmicas, como las reducciones de cuotas a
la Seguridad Social; y el establecimiento de
los servicios descentralizados de empleo.
Asimismo, y en coordinacin con lo anterior, se prev el fomento del acceso de las per-
En cuanto a las actuaciones a favor de grupos especficos de las personas ms vulnerables como pueden ser los mayores, discapacitados, mujeres, jvenes e infancia se establecen medidas muy especficas y de gran calado. As se presenta el Libro Blanco de la
dependencia, que es el paso previo y origen de
la creacin del nuevo sistema de proteccin
social de nuestro pas: el Sistema para la
Autonoma y atencin a la dependencia. En
cuanto a los discapacitados, adems del anterior, tambin hay que destacar medidas como
la Ley de igualdad de oportunidades y no discriminacin de las personas con discapacidad
y el Plan nacional de accesibilidad. En cuanto
a las mujeres se siguen creando medidas en
materia de conciliacin de la vida laboral y la
familiar, que permitan compaginar estas res-
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En esta etapa, de bonanza econmica, se

produce una mejora de las proteccin social.
En este sentido hay que destacar la mejora
sustancial del salario mnimo interprofesional, que sufri un incremento considerable, lo
que situaba el umbral de pobreza ms alto,
debido sobre todo a la mejora del sistema
econmico. De igual manera, se incrementaron las pensiones ms bajas, que permite que
esos colectivos puedan tener una renta superior y, en muchas ocasiones, prevenir las
situaciones de exclusin social que en
muchas ocasiones sufren perceptores de prestaciones como viudedad o jubilacin.
En cuanto a los objetivos se lleva a cabo el
fomento de empleo para personas en riesgo o
situacin de exclusin. As, se prevn incentivos y bonificaciones para las empresas que
contraten a estos colectivos . De igual manera
se insta a la revisin de los Planes sobre formacin e insercin profesional, al ponerse de
manifiesto que la formacin y aprendizaje
permanente son un factor de inclusin muy
importante.
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Por lo que respecta al cuarto objetivo, esto

es, la movilizacin de todos los agentes: Estado, ONG, empresas, los propios afectados,
profesionales, voluntariado, tambin va a
cobrar especial importancia. As, se prev la
creacin de espacios de trabajo compartidos
por las ONG y con el intercambio de informacin y de buenas prcticas. Se promovieron
adems la coordinacin y la cohesin interregional por medio de planes de inclusin en el
nivel regional y local y una participacin ms
activa de los parlamentos regionales.
polticas macroeconmicas y con la Estrategia Europea para el empleo.
ponsabilidades y, sobre todo, la participacin

del hombre en estas cuestiones; o el Plan de
igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres (2003-2006). Tambin se favorecen
medidas para evitar la violencia domstica,
que dara lugar a LO 2004, aunque haban
existido medidas previas como el Plan Integral contra la violencia domstica (20012004).
TR
5.3. III Plan 2005-2006
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Este Plan aunque sigue el esquema de los

anteriores ya se produce despus de la revisin de los planteamientos de Lisboa, que
puso de manifiesto la necesidad de adoptar
un nuevo enfoque, dada la escasa posibilidad
de alcanzar los objetivos propuestos, en especial la erradicacin de la pobreza antes de
2010. A partir de 2006 la inclusin social se
integrar en el mbito de la proteccin
social26. Esto provocar que se establezcan
nuevos objetivos y una mayor interrelacin
entre los pilares dela proteccin social: pensiones; asistencia sanitaria y cuidados de larga duracin y lucha contra la pobreza y la
exclusin social, coordinadas adems con
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento europeo, al Comit Econmico y Social y al

Comit de las Regiones: Refuerzo de la dimensin social
de al Estrategia de Lisboa: racionalizacin del mtodo
abierto de coordinacin en el mbito de la proteccin
social, COM (2003) 261 final.
26
86
Tambin se plantea el acceso de todos a los

recursos, bienes y servicios. As, se establece
el incremento pensiones y de los ingresos
mnimos de insercin. Asimismo se prevn
medidas que faciliten el acceso al sistema
nacional de salud, en el que se incluyen programas especficos para personas con problemas de salud mental o de drogodependencias;
a la educacin; a los servicios sociales, con
equipamientos para al cobertura de necesidades sociales emergentes, que prevengan la
marginacin y propicien la inclusin social; a
la vivienda, con medidas que fomenten el
alquiler o la promocin pblica de viviendas;
y a la justicia de todos estos colectivos.
En el mbito de la proteccin a los colectivos ms desfavorecidos hay que destacar
importantes medidas. As, se recogen algunas iniciativas dirigidas a las personas con
SUMARIO
87
discapacidad, cono el II Plan de accin para

las personas con discapacidad. En cuanto a
las personas mayores se quieren potenciar la
ayuda a domicilio, la teleasistencia y el incremento de plazas residenciales. Cabe destacar
la regularizacin de los inmigrantes, que
ayud a reducir el trabajo no declarado y a
aumentar la proteccin social de stos, as
como medidas destinadas a fomentar su
empleo y educacin.
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1. Fomentar el acceso al empleo: En una

adecuada relacin con las polticas de
empleo, se centra especficamente en
las mujeres y otros grupos vulnerables
(personas con discapacidad, vctimas de
la violencia de gnero o personas que
sufren exclusin social). Se pretende
reducir el empleo temporal y elevar la
tasa de empleo femenino y juvenil que
sigue siendo de las ms bajas de la
Unin Europea. Adems se quiere
potenciar la formacin de esos colectivos y de otros igualmente marginados
como los inmigrantes o los discapacitados.
TE
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En relacin con las mujeres, hay que sealar la elaboracin de una proyecto del ley
sobre igualdad, no slo en el mbito laboral,
son en todas las parcelas de la vida social;
teniendo en cuenta tambin el mayor ndice
de desempleo entre las mujeres con respecto
a los hombres, la precariedad laboral, ya que
son titulares principalmente de contratos
temporales y a tiempo parcial, y los salarios
ms bajos . Asimismo, en materia de violencia de gnero, el desarrollo reglamentario de
la nueva Ley contra la Violencia de Gnero
que garantizara a las vctimas proteccin
fsica y defensa jurdica. Adems se plantea
tratar los problemas especficos de grupos
vulnerables como los jvenes, mediante medidas destinadas al empleo y a la vivienda; la
infancia; la poblacin gitana con importantes
desigualdades frente al resto de la poblacin,
especialmente en sanidad, el empleo y la
vivienda; las personas sin hogar y las personas reclusas y ex reclusas.
meta vinculada a la consecucin de los objetivos de las polticas de empleo. As, a partir de
este momento se obliga a la Unin Europea y
a los estados miembros a impulsar la poltica
de inclusin social, teniendo en cuenta un
enfoque multidimensional. Adems la Estrategia Europea de inclusin social no slo se
ocupa de la pobreza y exclusin social, sino
que incluye otras dos reas prioritarias de
actuacin: pensiones y asistencia sanitaria y
cuidados de larga duracin. Ante este planteamiento, el nuevo Plan presenta cinco objetivos prioritarios, distintos a los que se haban
seguido en los anteriores Planes:
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5.4. IV Plan 2006-2008
Esta Plan se adapta ya a lo previsto en la

revisin de los objetivos de Lisboa, que se
produce en 2005. A partir de ese momento el
empleo se convierte en eje fundamental de las
polticas de inclusin, abandonando otros
planteamientos que defendan la cohesin
social como uno de los pilares bsicos en esta
materia. El empleo y el aprendizaje permanente son el elemento integrador por excelencia. Tal es as que se considera que el fomento de la inclusin social aparece como una
2. Garantizar los recursos econmicos

mnimos: para ello se pretenden incrementar las pensiones y salarios ms
bajos para prevenir situaciones de
exclusin social.
3. Alcanzar una educacin con equidad.
De esta forma se establece un sistema
educativo igual para todos los estudiantes, a la vez que se pretende erradicar el
abandono escolar, con cifras muy elevadas en nuestro pas. Se necesita una
inversin ms importante en formacin
que asimismo reduzca las cifras de fracaso escolar.
4. Apoyar la integracin social de los inmigrantes. Para ello se prev un enfoque
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las personas mayores; la infancia; las mujeres; las personas con discapacidad; los drogodependientes; los enfermos de sida; poblacin
inmigrante; solicitantes de asilo o refugiados;
poblacin gitana; las familias en situacin o
riesgo de exclusin; poblacin reclusa; personas sin hogar. Esto se conseguir reduciendo
desigualdades persistentes en materia de
ingresos, acceso a la educacin e integracin
laboral, y promover una vivienda asequible
mediante una poltica de vivienda pblica y
de alquiler a largo plazo.
5.5. V Plan 2008-2010
Los objetivos del Plan V son los mismos

que Plan IV, pero hay que tener en cuenta
que este plan se sita en un nuevo contexto
econmico de crisis, a diferencia del anterior
que se produce en un momento de bonanza
econmica. Por ello, la preocupacin principal
de este tipo de medidas, en un contexto que
desarrollara de forma importante la exclusin social, es intentar prevenir el impacto de
esa crisis sobre las condiciones de acceso al
empleo y las prestaciones sociales27.
AJ
integral que comprende varios ejes de

actuacin: educacin, empleo, vivienda,
servicios sociales y salud. Se mencionan
varias iniciativas: Plan Estratgico de
Ciudadana e Integracin de los Inmigrantes 2006-2009, cuyo principal objetivo consiste en coordinar las actuaciones puestas en marcha por las distintas
Administraciones Pblicas, y el Fondo
de Apoyo para la Acogida e Integracin
de los Inmigrantes, as como para el
Refuerzo Educativo de los mismos.
Adems, se prevn proyectos a nivel
local y concediendo subvenciones a
ONG y otras organizaciones que trabajen en ese campo. Cabe destacar, por
ltimo, la creacin del Observatorio de
Igualdad de Trato y no Discriminacin
por el Origen Racial o tnico, que
actualmente se denomina Observatorio
Espaol del Racismo y la Xenofobia.
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5. Garantizar la atencin a las personas en

situacin de dependencia: Aborda la
garanta de derechos y los servicios y
prestaciones de apoyo social a las personas en situacin de dependencia como
consecuencia de las tendencias sociales
y demogrficas. Esto se ha conseguido
con la aprobacin de la L 39/ 2006, de
Autonoma Personal y de Atencin a las
personas en situacin de Dependencia.
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El Plan contempla otras medidas adicionales, y continuistas con los Planes anteriores,
en los campos de los servicios sociales, las
nuevas tecnologas, la vivienda y la justicia.
En materia de salud se establecen unos objetivos muy firmes como son abordar las diferencias regionales en la prestacin sanitaria,
reducir las listas de espera y fomentar la
prestacin de cuidados de larga duracin, y
mejorar la eficacia, especialmente estimulando el uso e implantacin de la Atencin Primaria y una utilizacin racional de los servicios, la tecnologa y los medicamentos.
En cuanto a los objetivos, se establece el

Fomentar el acceso al empleo: promover la
participacin en el mercado laboral y luchar
contra la pobreza y la exclusin social. Como
ya se ha dicho, el acceso al empleo constituye
uno de los principales instrumentos para la
superacin de situaciones de exclusin social.
Debido a la crisis econmica, se prev una
subida de las tasas de desempleo, que podra
afectar a los trabajadores ms vulnerables y
con mayores tasas de riesgo de pobreza: jvenes, mayores, discapacitados, inmigrantes,
parados de larga duracin, mujeres. Para
conseguir este objetivo se mencionan medidas de orientacin, formacin profesional e
insercin laboral. Tambin la promocin del
AA. VV. (Fundacin FOESSA): VI Informe sobre

exclusin y desarrollo social en Espaa, Madrid, Critas
Espaola Editores, 2008.
27
Tambin se disean medidas especficas

para la atencin a otros colectivos como son
88
SUMARIO
87
hacer frente a los re tos sociales y econmicos

que dicho fenmeno plantea en la actualidad.
En este contexto, el Plan reconoce que la integracin de los inmigrantes pasa a convertirse
en un eje fundamental para la cohesin social
y una herramienta ms para afrontar las
negativas consecuencias que pueden derivarse del aumento del desempleo y el encarecimiento de los bienes y servicios.
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El ltimo objetivo es Garantizar la atencin a las personas en situacin de dependencia. Se describe la relacin entre el riesgo de
pobreza y las situaciones de dependencia. El
desarrollo del Sistema para la Autonoma y
Atencin a la Dependencia (SAAD) establecido en la Ley 39/2006 constituye el principal
objetivo en esta rea, al que se vinculan las
principales medidas.
En cuanto a las medidas a adoptar se distribuyen en los siguientes mbitos: equidad y

salud, servicios sociales, vivienda, justicia,
inclusin en la sociedad de la informacin.
Adems se prevn actuaciones a favor de las
personas en situacin de mayor vulnerabilidad; y como tales son reconocidos personas
mayores, personas con discapacidad, mujeres, jvenes, infancia, familias, poblacin
gitana, ciudadana espaola en el exterior,
personas sin hogar, personas reclusas y ex
reclusas.
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Por lo que respecta al objetivo 2: Garantizar recursos econmicos mnimos. El Plan,

enmarcado en el actual contexto econmico
de crisis, recoge diversas medidas dirigidas al
mantenimiento y mejora de determinadas
prestaciones sociales. Entre ellas destaca la
continuidad en la poltica de incremento del
Salario Mnimo Interprofesional; la mejora
de las pensiones mnimas de carcter contributivo y las de carcter no contributivo de
invalidez y jubilacin; revalorizacin de subsidios, como los contemplados en la LISMI;
cooperacin con las comunidades autnomas
en materia de RMI o ampliar el colectivo de
beneficiarios en el Programa de Renta Activa
de Insercin.
empleo femenino mediante el desarrollo de la

Ley de Igualdad; propiciar la conciliacin de
la vida laboral y personal, ampliando los permisos de maternidad y paternidad; el fomento del Trabajo Autnomo, el apoyo a las
empresas de economa social y el impulso a
los microcrditos; facilitar el acceso de los
jvenes a nuevas ocupaciones; la aprobacin
de una Estrategia global de accin para el
empleo de las personas con discapacidad; la
prolongacin de la vida activa; desarrollar las
actuaciones de insercin profesional de personas en riesgo de exclusin.
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El objetivo 3 que se define como Alcanzar

una educacin con equidad, propone el incremento de la tasa de escolarizacin infantil, la
mejora del dominio de las competencias bsicas y el aumento del nmero de alumnos que
cursan enseanzas tcnico-profesionales.
Adems, se afirma que un sistema educativo
ha de estar caracterizado por la equidad,
accesibilidad y calidad, pues es un instrumento bsico para contribuir a la inclusin
social activa y reducir la transmisin intergeneracional de la pobreza.
Por lo que respecta al objetivo 4, Apoyar la
integracin social de los inmigrantes, se realiza un balance del conjunto de beneficios
sociales, culturales y econmicos que aporta
la inmigracin , reconociendo la necesidad de
Queda as expuesta la poltica de inclusin

social que se da en nuestro entorno: el mbito
europeo y nuestro pas. Pero hay que tener en
cuneta que para que estas actuaciones tengan el impacto deseado en el futuro, es
imprescindible seguir sensibilizando a la
sociedad sobre la importancia de promover la
inclusin social. Para ello, ser necesario que
las administraciones pblicas aprueben nuevos planes y medidas dotados de recursos e
impulsen la movilizacin de todos los implicados: sector pblico y sector privado. los actores institucionales y civiles. De lo contrario,
todas estas actuaciones no tendrn el impacto deseado en la prctica.
SUMARIO
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ESTUDIOS
La tutela de las clases pobres de la sociedad ha sido uno de los referentes de las actuaciones pblicas, incluso en aquellos Estados ms liberales. Esa preocupacin, basada ms en
planteamientos morales que propiamente polticos, ha evolucionado hasta lo que en la
actualidad se denominan intervenciones de inclusin social. As, englobando no slo contenidos de carcter econmico, ms propios de las antiguas actuaciones para pobres, la
exclusin social es una idea ms amplia de desigualdad entre sujetos. Estamos ahora ante
un concepto multidisciplinar, que considera la exclusin desde todos los prismas de convivencia. As, mientras que la valoracin de la pobreza se hace en trminos cuantitativos, utilizando para ello el denominado umbral de renta o pobreza que es la cantidad mnima de
dinero de la que debe disponer un individuo para cubrir sus necesidades vitales en una
determinada sociedad, la exclusin social debe ser abordable desde indicadores referidos a
otros derechos bsicos (empleo, educacin, salud, vivienda, participacin social).
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RESUMEN
The protection of the poor has been one of the patterns of public measures, even in the
most liberal States. This concern, which is based on moral rather than on political considerations per se, has evolved into what today is known as social inclusion interventions.
Thus, including not only economic contents, more linked to the old measures for the
poor, social exclusion is a broader idea on inequality. This is now a multidisciplinary concept that considers exclusion from all cohabitation angles. Thus, while poverty assessment is made in quantitative terms, using the so-called income threshold, or poverty
threshold the minimum amount a person needs to cover his/her vital needs within a
given society, social exclusion must be approached from indicators related to other basic
rights (employment, education, health, housing, social participation...).
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ABSTRACT
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En este contexto, la exclusin social se enmarca como uno de los objetivos prioritarios en la
Agenda Social europea, impregnando de esta forma los contenidos de la poltica social
comunitaria. Para ello, se ha establecido el Mtodo Abierto de Coordinacin como instrumento para conseguir unas polticas similares en el mbito interno de los pases miembros,
favoreciendo un proceso de intercambios polticos y de aprendizaje mutuo. Para ello, los
diferentes Estados, en el cumplimiento de su compromiso de elaborar sus Estrategias
Nacionales de proteccin social e inclusin social conforme a las directrices marcadas en
dicho Mtodo, se comprometen a articular este tipo de medidas en los denominados Planes
Nacionales de Accin para la Inclusin Social. Dichas actuaciones tienen como objetivos
prioritarios el fomento de la cohesin social y la igualdad de oportunidades, incidiendo en
diferentes mbitos tales como el empleo, la vivienda, la educacin o los diferentes mecanismos de proteccin social.
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In this context, social exclusion is one of the priority goals of the European Social Agenda
and affects the contents of the European social policy. To this end, the Open Method of
Coordination has been established as the tool to achieve similar policies within Member
States, facilitating a process of political interchange and mutual learning. To this end, in
accordance with their commitment to elaborate national strategies on social protection
and inclusion, following the guidelines established by the aforesaid method, the States
are committed to articulate these types of measures within the so-called National Action
Plans on Social Inclusion. The main goal of these plans is to promote social cohesion and
equal opportunities, specially in contexts such as employment, housing, education or the
different mechanisms of social protection.
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Los derechos humanos laborales

en el Derecho internacional
MIGUEL F. CANESSA MONTEJO*
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n los ltimos aos asistimos a una

revaloracin del Derecho Internacional del Trabajo, donde su reposicionamiento se ve fortalecido con los derechos
humanos laborales el espacio de interseccin entre el Derecho Internacional del Trabajo y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. El presente estudio pretende abordar esa temtica desde el horizonte
del Derecho Internacional. He dividido el
anlisis en cinco grandes partes. En el primer
acpite se plantea un concepto para este
selecto grupo de derechos laborales bsicos,
as como se postulan los argumentos que justifican su reconocimiento jurdico en los instrumentos internacionales de derechos
humanos. En el segundo acpite se aborda la
identificacin de los derechos laborales con
los derechos sociales, como una forma de desvalorizar su relevancia jurdica. En el tercer
acpite se resalta las singularidades de los
derechos humanos laborales, lo que dificulta
someterlo a la clsica divisin entre derechos

civiles y derechos sociales. En el cuarto acpite se establecen las obligaciones internacionales que se desprenden de los derechos
humanos laborales hacia los Estados. Asimismo, se hace un breve recorrido sobre los procedimientos internacionales de control y los
ms importantes pronunciamientos de proteccin de los derechos humanos laborales.
Finalmente, en el ltimo acpite se presenta
el jus cogens laboral como pilar del Derecho
Internacional del Trabajo.
INTRODUCCIN
* Abogado y Socilogo de la Pontificia Universidad

Catlica del Per. Doctor en Derechos Humanos de la
Universidad Carlos III de Madrid. Profesor de la Maestra
Laboral de la Pontificia Universidad Catlica del Per y
Consultor Internacional (miguelcanessa@hotmail.com).
CONCEPTO Y FUNDAMENTO
DE LOS DERECHOS HUMANOS
LABORALES
Con la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y los Pactos Internacionales de
1966 se produce un cambio cualitativo en el
Derecho Internacional, un grupo de derechos
laborales son incluidos dentro del selecto listado de derechos humanos. Esto se explica
porque desde el principio los derechos laborales formaron parte en la conformacin de los
derechos humanos en el Derecho Internacional. La Constitucin de la Organizacin
Internacional del Trabajo (1919), la redaccin
de las primeras normas internacionales del
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Este selecto grupo de derechos laborales

son: la libertad de trabajo, la prohibicin de la
esclavitud y de la servidumbre, la prohibicin
del trabajo forzoso u obligatorio, el derecho al
trabajo, la proteccin contra el desempleo, la
proteccin contra el despido, la prohibicin de
la discriminacin en materia de empleo y ocupacin, la igualdad de remuneracin por un
trabajo de igual valor, la prohibicin de la discriminacin de personas con responsabilidades familiares, la seguridad e higiene en el
trabajo, el derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias del trabajo (la jornada
mxima de trabajo, el descanso semanal
remunerado, el descanso remunerado en
feriado y las vacaciones peridicas pagadas),
el derecho a una remuneracin mnima, el
derecho a la promocin en el empleo, el derecho a la formacin profesional, el derecho a la
informacin y a la consulta en el seno de la
empresa, el derecho a la informacin y a la
consulta en los procedimientos de despido
colectivo, el derecho a la tutela de los crditos
en caso de insolvencia de sus empleadores, la
libertad sindical, el derecho a la proteccin de
los representantes de los trabajadores y facilidades para el ejercicio de sus funciones, la
negociacin colectiva, el derecho a la huelga,
el derecho a la seguridad social (la asistencia
mdica, las prestaciones monetarias o seguros de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos, las prestaciones por
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, las prestaciones de maternidad,
etc.), la proteccin especial a los menores de
edad, a las mujeres trabajadoras, a los trabajadores migrantes y a los minusvlidos.
chos humanos laborales como el ms apropiado, en razn de que no se trata de una denominacin nueva o reciente en el Derecho
Internacional, su uso es continuo por las
organizaciones internacionales y los organismos privados. A su vez, es un trmino que se
usa indistintamente en los idiomas como
equivalentes (derechos humanos laborales
en castellano; labor human rights en ingls;
droits humains de travail en francs), facilitando su comprensin y reduciendo eventuales confusiones. Asimismo, se debe resaltar
que se trata de una expresin recogida por la
jurisprudencia internacional para referirse
precisamente a los derechos laborales sealados en los instrumentos internacionales de
derechos humanos. Adems, es un trmino
funcional que permite incluir el listado completo de los derechos laborales bsicos, sin
rechazar que la tcnica jurdica formule categoras, distingos o jerarquas dentro de sus
componentes, superando en flexibilidad a
otros trminos afines. Finalmente, es un trmino que expresa con claridad la titularidad
universal de los derechos.
trabajo convenios y recomendaciones, el

establecimiento de los procedimientos de control de la OIT y la Declaracin de Filadelfia
(1944) tuvieron una gran influencia en la
redaccin de la Declaracin Universal.
Ante la disparidad de trminos que se

usan para identificar a este importante grupo
de derechos laborales bsicos recogidos en los
instrumentos internacionales de derechos
humanos, he seleccionado el trmino dere-
92
En un plano formal, se podran definir a

los derechos humanos laborales como todos
aquellos derechos en materia laboral recogidos en instrumentos internacionales de derechos humanos que reconocen universalmente
como titular a la persona.
La fundamentacin de los derechos humanos laborales proporciona argumentos consistentes que justifican la existencia o reconocimiento de este grupo de derechos y, en particular afianzan su reconocimiento en los instrumentos internacionales, presentando dos
grandes argumentos.
Un primer argumento pone el acento en la
existencia de necesidades bsicas que sufren
todos los seres humanos ubicados en el mundo del trabajo y que no son creadas por ellos
mismos. Esas necesidades reclaman su satisfaccin para evitar un dao o un perjuicio
grave a las personas que puedan sufrirlo. La
exigencia tica de la satisfaccin est vincu-
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MIGUEL F. CANESSA MONTEJO
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cin habermasiano, en tanto se encuentran

formulados bajo un inters generalizable y no
provocan el rechazo legtimo en su aceptacin
dentro de los miembros de la comunidad.
Esta validacin refuerza en trminos morales
el consenso fctico universal alcanzado por
los Estados al consagrar los derechos laborales dentro de los instrumentos internacionales de derechos humanos.
Apoyado en la plausibilidad de estas argumentaciones se puede introducir las justificaciones dentro del concepto de los derechos
humanos laborales, reformulando su contenido, de este modo: los derechos humanos laborales son todos aquellos derechos en materia
laboral consagrados en instrumentos internacionales de derechos humanos que reconocen
universalmente como titular a la persona, respetando la dignidad humana y satisfaciendo
las necesidades bsicas en el mundo del trabajo.
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lada estrechamente a las condiciones indispensables que permiten al individuo actuar

con autonoma y asegurar su supervivencia.
As, por medio de un debate democrtico y
pblico se discute si este tipo de necesidades
deben ser satisfechas y aquellas que reciban
la aprobacin por responder al inters o a un
valor generalizable de sus miembros sern
reconocidos como derechos. Este primer
argumento se le puede denominar la fundamentacin antropolgica de los derechos
humanos laborales. Su ventaja terica es que
al apoyarse en la teora de las necesidades,
donde se coloca al trabajo como un punto
neurlgico de su formulacin, permite presentar de manera universal las consecuencias de la insatisfaccin de las necesidades
como un dao generalizado con independencia del contexto social, cultural o econmico
en que se produce. Asimismo, la especificidad
de las necesidades en el mundo del trabajo
requiere respuestas jurdicas precisas y particulares, lo que hace de los derechos humanos laborales un grupo cuyos sujetos titulares
goza de una mayor determinacin.
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Un segundo argumento reside en el valor

intrnseco que poseen los seres humanos la
dignidad, que nos ennoblece a la condicin
de personas (sujetos de derechos). Este reconocimiento del valor intrnseco de los seres
humanos es el resultado de las formaciones
socioculturales habitualizadas dentro del
mundo intersubjetivo de las personas, donde
el significado de la dignidad adquiere tal
importancia que se institucionaliza en el
colectivo social, siendo aprehendido e internalizado. Esto explica que dicho valor fundamental sea incorporado al orden institucional
para asegurar la centralidad del individuo
por medio de los derechos bsicos con independencia del escenario social, lo que sin
duda incluye al mundo del trabajo. Este
segundo argumento se le puede denominar la
fundamentacin axiolgica de los derechos
humanos laborales.
Ambas argumentaciones pasan la prueba
de la validacin del principio de universaliza-
LOS DERECHOS SOCIALES

EN LA ESTRUCTURA
En el mundo jurdico se suele identificar
los derechos laborales con los derechos sociales y esto no debe interpretarse como un cuestionamiento a su inclusin dentro del listado
de los derechos humanos. Para justificar esta
afirmacin se debe demostrar que no existe
una incompatibilidad entre las caractersticas de los derechos sociales con la de los derechos humanos, desvirtuando la opinin que
slo los derechos civiles y polticos califican
para ser derechos humanos.
En primer lugar, el carcter prestacional
(obligaciones de dar o hacer) atribuido a los
derechos sociales tambin puede ser reconocido en la gran mayora de los derechos civiles
y polticos. Por ejemplo, el derecho al debido
proceso o el derecho a la participacin poltica
requieren de la accin prestacional estatal
para su ejercicio. Asimismo, el carcter prestacional no es un rasgo que se encuentre en
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ESTUDIOS
En quinto lugar, los derechos sociales tienen serias dificultades en relacin a ser justiciables pero no por la ausencia de una sancin
porque suele ordenarse una indemnizacin si
se verifica su violacin sino por las lagunas
que presentan sus garantas. La ausencia de
adecuadas garantas son las que provocan los
problemas de que sean justiciables. Los derechos sociales recogidos en los textos constitucionales aun careciendo de garantas tienen
un nivel de aplicacin, cualquier norma inferior que viole su contenido deber ser suprimida del ordenamiento. Si el derecho social no
existiese o fuese meramente programtico
carecera de dicho atributo, por ello los derechos sociales son derechos subjetivos. Un buen
ejemplo es el derecho al trabajo, a pesar de su
carcter controversial, los tribunales constitucionales se han pronunciado sealando la
inconstitucionalidad de legislaciones por violar este derecho. En el caso del Derecho Internacional, los derechos sociales son recogidos
como derechos progresivos, es decir, que cada
derecho tiene un contenido esencial protegido
por normas que imponen obligaciones mnimas para los Estados, permitindose un lapso
de tiempo para la aplicacin plena y efectiva
de las dems obligaciones. Finalmente, en el
caso de los derechos laborales resulta difcil
plantear que no son justiciables cuando tienen
una rama procesal propia con principios e instituciones que aseguran su cumplimiento.
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En tercer lugar, el carcter absoluto de los

derechos humanos es la excepcin de la regla.
Son muy pocos los derechos humanos que
gozan de tal caracterstica. Por ejemplo, la no
privacin arbitraria de la vida, la prohibicin
de la tortura, la presuncin de inocencia. En
general, los derechos humanos tienen limitaciones y restricciones que vienen establecidas
por el propio ordenamiento. Tambin es falso
afirmar que los derechos civiles son los que
limitan a los derechos sociales. Por ejemplo,
los derechos laborales son lmites a la libertad de empresa o a la libertad de contratacin; el derecho a la salud puede ser una restriccin a la libertad de circulacin de las personas.
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En segundo lugar, los derechos sociales no

son derechos de igualdad ni tampoco existe
una superioridad axiolgica entre los derechos de libertad y los derechos de igualdad.
En realidad, los derechos sociales son derechos de libertad con raigambre igualitaria,
donde su finalidad es satisfacer las condiciones previas a la accin humana para que las
personas puedan ser realmente libres en su
actuar. Esta lectura de los derechos sociales
permite armonizar la igualdad y la libertad
en un mismo plano jurdico, rechazando cualquier visin jerrquica entre ellos.
monio, el derecho a celebrar contratos, el

derecho al voto, etc. En cambio, el derecho a
la educacin o el derecho a la salud son de
titularidad universal: todos los miembros de
la sociedad gozan de ellos. En el caso de los
derechos laborales, no se condiciona su titularidad a que gocen los titulares de la capacidad de obrar o que sean ciudadanos: todas las
personas son titulares de los derechos humanos laborales. Un buen ejemplo son los trabajadores migrantes, quienes son titulares de
estos derechos con independencia de su condicin legal de residencia.
todos los derechos sociales. Por ejemplo, la

libertad sindical o la huelga que exigen la no
interferencia del Estado para su ejercicio.
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En cuarto lugar, la universalidad de los

derechos est fijada para el supuesto de las
personas que se benefician de l, sin que esto
signifique una restriccin del acceso a la titularidad del derecho. As, todos los miembros
de la sociedad son titulares de un derecho
social, aunque el ejercicio del derecho beneficie a las personas que requieran la satisfaccin de la necesidad bsica. Inclusive, los
derechos civiles y polticos se estructuran
bajo esta forma jurdica, el ordenamiento exige a los titulares de los derechos gozar de la
capacidad de obrar para poder ejercitarlos,
ejemplos como el derecho a contraer matri-
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En sexto lugar, se debe aceptar que la

escasez es un limitante para el cumplimiento
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cin de los derechos sociales en el listado de

derechos humanos.
LAS SINGULARIDADES
LABORALES
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Si bien hay un tronco comn de nacimiento entre los derechos laborales y los derechos
sociales, la propia evolucin jurdica ha ido
perfilando diferencias que merecen resaltarse. La visin tradicional considera que el
carcter prestacional es el rasgo definidor de
los derechos sociales, pero esta postura entra
en conflicto con la naturaleza de una serie de
derechos laborales, como la libertad de trabajo o la libertad sindical, respecto de los cuales
la obligacin principal es la no interferencia
del Estado o de terceros en su ejercicio. Bajo
esa visin se trataran de derechos civiles en
vez de derechos sociales. Este tipo de dificultades reside en que se pretende someter a los
derechos laborales a los rgidos parmetros
de los derechos de igualdad en contraposicin
con los derechos de libertad. Los derechos
sociales son derechos de libertad con raigambre igualitaria, superando la falsa contraposicin entre derechos de libertad y derechos
de igualdad. Los derechos laborales gozan de
una naturaleza mixta o doble que explica
la existencia de derechos con expectativas
negativas o positivas, donde a unos les corresponden prohibiciones de lesin y a otros les
corresponden obligaciones de prestacin.
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de los derechos tanto civiles como sociales.

Sin embargo, es equivocado plantearlo como
un fenmeno natural de las sociedades contemporneas cuya solucin se resuelve asegurando el incremento de la riqueza. Este
razonamiento conduce a la postura de suspender la aplicacin de los derechos sociales
mientras no se logren los niveles econmicos
necesarios para su cumplimiento. Esta idea
ha sido rechazada por los organismos internacionales de control. Los derechos sociales
estn protegidos por obligaciones mnimas no
sujetos a la condicin material de recursos
existentes y los Estados estn subordinados a
ellas. El verdadero debate sobre la escasez
consiste en establecer un criterio que asegure
la satisfaccin de las necesidades ms elementales de la poblacin. No se trata de cuestionar la existencia de los derechos sociales
sino efectivamente discutir cul es el ncleo
esencial de los derechos sociales y cules son
los mecanismos que aseguren su disfrute.
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En sptimo lugar, las Naciones Unidas

han rechazado que los Pactos Internacionales de 1966 signifiquen poner en tela de juicio
la unicidad de los derechos humanos. Si bien
se elaboraron dos instrumentos internacionales distintos se subray que los derechos
humanos estn constituidos de forma interrelacionada e interdependiente. Sobre ese
postulado se constituy la teora de la indivisibilidad e interdependencia de los derechos
humanos. Dicha teora plantea que los derechos humanos estn conformados por un
compacto grupo de derechos estrechamente
interrelacionados, fundamentados en la dignidad humana y que la elaboracin de los dos
Pactos Internacionales tiene por finalidad
facilitar su cumplimiento. El respaldo a la
teora proviene de los pronunciamientos de
los rganos de control de Naciones Unidas.
En realidad, la teora acepta las diferencias
entre los derechos pero resalta que por encima se ubica la propia unicidad de los derechos humanos.
Estas conclusiones rebaten los cuestionamientos que ponen en tela de juicio la ubica-
La particularidad de los derechos laborales reside en que su objetivo es proteger la

libertad en el mundo del trabajo. El contrato
de trabajo y su cumplimiento se constituyen
sobre la restriccin del ejercicio de la libertad
de trabajador durante la vigencia del contrato. El trabajador acepta someter su libertad
dentro de la jornada laboral porque esto es lo
que le permite al empleador aprovechar el
uso de la fuerza de trabajo. Se trata de la
subordinacin del trabajador. Si bien el trabajador acepta libremente restringir su liber-
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Las transformaciones que viene provocando la globalizacin en el mundo del trabajo

hacen insuficientes los esfuerzos desde los
ordenamientos nacionales para abordar un
fenmeno que trasciende sus fronteras. De
igual modo, los esfuerzos desde la OIT son
meritorios pero todava incompletos porque
sus Miembros son renuentes a adquirir nuevos compromisos internacionales.
Frente a este panorama, son los derechos
humanos laborales quienes estn en mejores
condiciones para enfrentar los retos de la globalizacin. En primer lugar, los derechos
humanos laborales son una herramienta jurdica esencial en el Derecho Internacional que
asegura el respeto de la dignidad humana y
la satisfaccin de las necesidades bsicas en
el mundo del trabajo. En segundo lugar, los
derechos humanos laborales tienen por titular a la persona humana, por lo que trasciende las fronteras nacionales para ubicarla en
el escenario mundial. En tercer lugar, los
derechos humanos laborales imponen obligaciones a los Estados. Estas obligaciones aseguran un piso mnimo internacional para
cualquier relacin laboral. As, cualquier
relacin de trabajo en el mundo que merezca
llamarse digna supone su respeto. Lo sustancial es que los derechos humanos laborales son una normativa internacional existente no por crear con un conjunto de procedimientos de control a los que se encuentran
vinculados los Estados y con pronunciamientos internacionales que amparan su proteccin. As, la exigencia por controlar la globalizacin econmica desde un espacio supranacional en realidad ya est materializado con
los derechos humanos laborales. Sin embargo, esto no impide que se efecten reformas o
agregados que mejoren la regulacin internacional.
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La libertad del trabajador requiere ser

protegida no slo por su propia debilidad sino
tambin porque el empresario representa un
centro de poder en la relacin laboral. Este
centro de poder requiere un control en los
mismos trminos que ocurre con los otros
poderes de la sociedad, porque ambos son un
eventual peligro para la libertad. Los derechos laborales se insertan en la categora de
los derechos humanos con la peculiaridad de
estar ubicados dentro de una relacin entre
particulares empleadores y trabajadores,
donde el Estado cumple un importante rol
tutelar. El equilibrio del derecho laboral consiste en proteger la libertad de los trabajadores y conseguir la estabilidad del sistema productivo.
LA NATURALEZA JURDICA
Y LAS OBLIGACIONES IMPUESTAS
POR LOS INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES DE DERECHOS
HUMANOS
tad, muchas veces la situacin de carencia en

que vive condiciona la autonoma de su
voluntad, por lo que el contrato de trabajo
puede esconder algn menoscabo sobre l.
As, los derechos laborales se constituyen
como respuesta jurdica a esa libertad mermada.
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Se pueden identificar tres singularidades

de los derechos humanos laborales. En primer lugar, tienen como titular a la persona
humana, extendiendo su mbito de proteccin en comparacin con algunos ordenamientos nacionales. As, los trabajadores
nacionales y extranjeros, los trabajadores
subordinados, los trabajadores semiautnomos, los trabajadores autnomos e inclusive
los propios empleadores, son titulares de
derechos humanos laborales. Por supuesto,
algunos derechos formulan restricciones o
exclusiones en la titularidad, esto responde a
la propia naturaleza del derecho. En segundo
lugar, las normas que protegen los derechos
humanos laborales imponen obligaciones
internacionales a los Estados y stos estn
sujetos a los procedimientos de control estipulados en los instrumentos internacionales.
En tercer lugar, son recogidos en trminos de
principios, fijando un contenido esencial y
permitiendo que las legislaciones nacionales
los adecen a su mbito normativo.
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En el caso de la Declaracin Americana

sobre los Derechos y Deberes del Hombre no
siendo un tratado internacional sujeto a ratificacin de los Estados. Sin embargo, es una
fuente de obligaciones para los Estados
Miembros de la OEA en materia de derechos
humanos, por su estrecho vnculo con la Carta de la OEA y con la prctica reiterada de los
Estados americanos, as lo interpretan la
Corte Interamericana y la Comisin Interamericana. Esto significara que los derechos
humanos laborales recogidos en la Declaracin Americana son obligatorios para los
Estados del hemisferio.
Enfrente de esta interpretacin formal de

la Declaracin Universal que rechaza su
carcter vinculante y lo reduce a una exigen-
Respecto al sistema universal especializado de los derechos humanos laborales donde

la Organizacin Internacional del Trabajo
cumple un rol central. El carcter vinculante
de la Constitucin de la OIT (1919) incluye a
su Prembulo y a los Principios Generales,
donde se encuentran recogidos los derechos
humanos laborales. Esta interpretacin se
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La Carta de las Naciones Unidas establece

entre sus fines la promocin del respeto universal de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas sin hacer
distincin por motivo de raza, sexo, idioma o
religin. Sin embargo, no establece un listado
de los derechos humanos y las libertades fundamentales recogidos por la Carta, aunque
en el caso de los derechos laborales hay una
referencia a promover el trabajo permanente
para todos (artculo 55 inciso a) y en trminos
generales la prohibicin de la discriminacin
(artculo 55 inciso c). Esta ausencia de un listado de derechos humanos y libertades fundamentales se resuelve si se adopta una lectura conjunta entre la Carta de las Naciones
Unidas y la Declaracin Universal de Derechos Humanos, donde la DUDH cumple el rol
de complementar a la Carta. Esta lectura
conjunta significara que la Declaracin Universal gozara de un carcter vinculante para
los Estados Miembros del organismo internacional, en razn de que se extendera la obligatoriedad de la Carta a la Declaracin. Sin
embargo, es una interpretacin que no goza
del respaldo de la doctrina jurdica en su conjunto.
cia moral de respeto para los Estados, hay

una serie de argumentos que respaldan la
obligatoriedad de la DUDH. En primer lugar,
los pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia donde establecen la existencia
de principios fundamentales contenidos en la
Declaracin. En segundo lugar, la prctica
institucional en Naciones Unidas de someter
las comunicaciones sobre denuncias de violaciones de derechos humanos a los mecanismos extraconvencionales con independencia
de que los Estados hayan ratificado alguno de
los Pactos Internacionales de 1966, siendo la
lectura conjunta de la Carta y la Declaracin
Universal lo que justifica esta prctica. En
tercer lugar, un significativo nmero de Estados vienen declarando que la DUDH tiene un
carcter obligatorio e incorporan los derechos
humanos dentro de sus Constituciones nacionales, manifestando con ello una opinio juris
sobre la materia. En mi opinin, estos argumentos llevaran a concluir que el respeto de
los derechos laborales recogidos en la DUDH
son exigibles internacionalmente a los Estados.
La naturaleza jurdica y las obligaciones

impuestas por los instrumentos internacionales de derechos humanos establecen el
marco normativo internacional de los derechos humanos laborales. En el caso de los instrumentos internacionales abiertos a su ratificacin o adhesin para los Estados como los
Pactos Internacionales de 1966 o la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o el
Convenio Europeo de los Derechos Humanos,
no cabe duda de que el carcter vinculante
surge con el depsito de la ratificacin o adhesin del Estado. En cambio, el carcter vinculante de la Declaracin Universal de Derechos Humanos o de la Declaracin Americana
sobre los Derechos y Deberes del Hombre es
ms discutible.
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En el caso especfico de los derechos humanos laborales del Pacto Internacional de

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), se establece la obligacin de satisfacer los niveles mnimos esenciales de cada
uno de ellos. Asimismo, gozan de aplicacin
inmediata la igualdad de remuneracin por
trabajo de igual valor, la libertad sindical, el
derecho de huelga y la proteccin del menor
de edad (en materia laboral).
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Se debera interpretar la Declaracin de la

OIT como el esfuerzo institucional de promover determinado grupo de derechos laborales,
pero sin desmerecer o redefinir la importancia del resto de derechos humanos laborales.
En primer lugar, la Declaracin de la OIT no
modifica la Constitucin de la OIT. En segundo lugar, la Declaracin de la OIT es un instrumento internacional promocional y no
estrictamente normativo, por lo que tampoco
puede considerarse como un instrumento
interpretativo de la Constitucin de la OIT.
En tercer lugar, el objetivo de la Declaracin
de 1998 es lograr que los Estados Miembros
ratifiquen los convenios fundamentales de la
OIT para asegurar su aplicacin dentro de su
jurisdiccin y de estar sometidos a los procedimientos de control del organismo internacional.
derechos y libertades recogidos en el instrumento internacional. La adopcin de las medidas debe producirse dentro de un plazo de
tiempo razonable desde la entrada en vigencia del instrumento internacional en el ordenamiento interno. Las medidas deben derogar, modificar o reformar la legislacin para
hacerlo acorde a los derechos y libertades
recogidos en el instrumento internacional.
Las medidas deben aprobar la legislacin que
asegure el respeto, la proteccin y el cumplimiento de los derechos y libertades recogidos
en el instrumento internacional. Las medidas
deben suprimir las prcticas que entraen
una violacin de los derechos y libertades
recogidos en el instrumento internacional. En
quinto lugar, la obligacin de ofrecer recursos
jurdicos internos efectivos que aseguren la
proteccin de los derechos y libertades recogidos en el instrumento internacional.
sustenta en los innumerables comentarios de

los rganos de control del organismo internacional. Igualmente, la Declaracin de Filadelfia (1944) que modific los Principios Generales de la Constitucin de la OIT y que fue
agregada a sta, tiene carcter vinculante
para los Estados Miembros de la OIT. Finalmente, la Declaracin de la OIT (1998) no
crea obligaciones nuevas para los Estados
Miembros, se trata de un instrumento promocional que resalta el compromiso de los Estados Miembros de respetar, promover y hacer
realidad los principios y derechos fundamentales en el trabajo, recogidos en la Constitucin de la OIT y la Declaracin de Filadelfia.
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Las obligaciones que imponen los instrumentos internacionales de los derechos humanos a los Estados son los siguientes. En primer lugar, la obligacin de respetar los derechos y libertades recogidos en el instrumento
internacional. En segundo lugar, la obligacin
de proteger los derechos y libertades recogidos en el instrumento internacional. En tercer
lugar, la obligacin de no discriminar en la
titularidad, el goce y el ejercicio de los derechos y libertades recogidos en el instrumento
internacional. En cuarto lugar, la obligacin
de adoptar medidas para hacer efectivo los
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En el caso especfico de los derechos humanos laborales de la Carta Africana de los

Derechos Humanos y de los Pueblos
(CAfDH), se establece la obligacin de promover y asegurar mediante la enseanza la educacin y la difusin, el respeto a los derechos
y libertades de la Carta, y de tomar las medidas para asegurar que se comprendan estos
derechos y libertades, as como sus correspondientes obligaciones y deberes.
Este conjunto de obligaciones cubren las
relaciones laborales tanto en el sector pblico
como en el sector privado. Asimismo, su proteccin alcanza tanto los actos cometidos por
los agentes del Estado como por las personas
particulares o las entidades privadas.
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Bajo ninguna circunstancia pueden ser

suspendidas o formularse reservas sobre las
obligaciones y las garantas de la prohibicin
de la esclavitud y de la servidumbre como de
la prohibicin de cualquier tipo de discriminacin en materia laboral.
cipios sociales y medioambientales que incluyen los derechos humanos y las relaciones
laborales.
Los procedimientos convencionales del sistema universal de derechos humanos estn
divididos en los sistemas de reportes, la presentacin de quejas y las denuncias ante los
tribunales internacionales.
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Los derechos humanos laborales cubiertos

por un sistema de reportes son los dos Pactos
Internacionales de 1966, la Convencin sobre
la Eliminacin de la Discriminacin Racial, el
Convenio de la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer, la
Convencin de los Derechos del Nio y la
Convencin Internacional sobre la Proteccin
de los Derechos de los trabajadores migratorios y de sus familiares. Los Comits rganos de control de los sistemas de reportes
han logrado notables xitos en conseguir que
los Estados Partes cumplan con las obligaciones impuestas por los instrumentos internacionales de derechos humanos. En el caso de
los derechos humanos laborales, se pueden
mencionar como ejemplos los pronunciamientos del Comit de Derechos Humanos sobre la
falta de una ley que prohba la discriminacin
en el empleo (Venezuela) o la exigencia de
una legislacin que garantice a los trabajadores una jubilacin mnima adecuada (Argentina). As como sus Observaciones Generales
sobre Discriminacin (No. 18) e Igualdad de
derechos entre hombres y mujeres (No. 28)
donde aborda temas laborales. Igualmente, el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (CDESC) se ha pronunciado sobre
violaciones de derechos humanos laborales.
Hay que destacar su reciente Observacin
General sobre el Derecho al Trabajo (No. 18).
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En el sistema universal de los derechos

humanos, los principales rganos de las
Naciones Unidas cumplen un relevante rol de
proteccin de los derechos humanos laborales. La Asamblea General de las Naciones
Unidas ha adoptado resoluciones para la creacin de procedimientos de control, pero tambin para condenar graves violaciones de
derechos humanos laborales, como en el caso
de Myanmar (Birmania). El Consejo de Seguridad se ha pronunciado por medio de sus
resoluciones sobre graves violaciones de los
derechos humanos laborales, como en su
Resolucin 310 de 1972, donde se condena a
Sudfrica por las medidas represivas que
caan sobre los trabajadores africanos en
Namibia. El Consejo Econmico y Social
(ECOSOC) ha establecido los procedimientos
no convencionales de proteccin de los derechos humanos 1235 y 1503 y la conformacin
de diversos rganos de control, como el Consejo de Derechos Humanos (antes Comisin
de Derechos Humanos), u rganos subsidiarios como el Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (CDESC). La Corte
Internacional de Justicia cumple una valiosa
labor por medio de sus competencias contenciosa y consultiva, pronuncindose sobre
temas directamente vinculados a los derechos humanos. La Secretara General de las
Naciones Unidas, por intermedio de sus rganos, desarrolla importantes actividades en el
rea de los derechos humanos e impulsa polticas institucionales, como el Pacto Mundial
(Global Compact), para la promocin de prin-
Los instrumentos internacionales de derechos humanos han establecido distintos tipos

de procedimientos y han constituido una
variedad de rganos de control que aseguran
la proteccin internacional de los derechos
humanos laborales.
Los derechos humanos laborales protegidos por la presentacin de quejas se ubican en

el PIDCP y su Primer Protocolo Facultativo,
la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin
Racial, el Protocolo Facultativo de la Convencin de la Eliminacin de todas las formas de
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Los procedimientos extraconvencionales

del sistema universal de derechos humanos
estn constituidos por los procedimientos
pblicos 1235 y el procedimiento confidencial
1503. Ambos procedimientos se ventilan ante
el Consejo de los Derechos Humanos por la
presentacin de quejas individuales, donde se
alega la violacin de algn derecho humano.
Los procedimientos pblicos 1235 se dividen
entre los procedimientos geogrficos y los
procedimientos temticos. Tanto en los procedimientos geogrficos como en los temticos
se han ventilado quejas por violaciones de
derechos humanos laborales, especialmente
en pases donde la actividad sindical es perseguida por los Estados. En cambio, el procedimiento confidencial 1503 ha tenido un escaso rol para la proteccin de los derechos
humanos laborales.
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Son pocas las denuncias ante los tribunales internacionales por la violacin de algn
derecho laboral. Sin embargo, no se debe desvalorizar su impacto para el Derecho Internacional del Trabajo.
me a su Estatuto, es competente en el caso

que una persona natural viole la prohibicin
de la esclavitud por ser considerado un crimen de lesa humanidad.
Discriminacin contra la Mujer, y la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los

Derechos de los trabajadores migratorios y de
sus familiares. En este tipo de procedimiento
se pueden resaltar importantes pronunciamientos para los derechos humanos laborales.
El Comit de Derechos Humanos ha sealado
que el hostigamiento de los dirigentes sindicales como el arresto, la detencin sin juicio, la
tortura y tratamiento cruel, inhumano o
degradante, son una violacin a la libertad
sindical (Caso Saldas vs. Uruguay). El
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial ha establecido que no es discriminatorio el sistema de cupos de profesionales
extranjeros si todos estn sometidos al mismo
sistema (Caso BMS vs. Australia).
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La Corte Internacional de Justicia en sus

dos competencias contenciosa y consultiva
ha interpretado los derechos humanos recogidos en los instrumentos internacionales, definiendo las obligaciones de los Estados respecto a los derechos humanos. En su competencia contenciosa resalta el Caso Barcelona
Traction, donde establece la diferencia entre
las obligaciones de un Estado respecto a los
otros y la obligaciones de un Estado respecto
a la Comunidad Internacional en su conjunto,
reconociendo en estas ltimas a las obligaciones erga omnes, identificando la prohibicin
de la esclavitud y la discriminacin racial
como principios y reglas relativos a los derechos fundamentales de la persona. En su
competencia consultiva, destaca su Opinin
Consultiva sobre las Consecuencias Legales
de la construccin del muro en el territorio de
la Palestina Ocupada, donde seala que la
construccin del muro significa la violacin
de una serie de derechos humanos, destacando entre uno de ellos el derecho al trabajo. La
Corte Penal Internacional no se ha pronunciado todava sobre ningn caso, pero confor-
100
En el sistema interamericano de derechos

humanos existen tres procedimientos de control: el sistema de reportes, el sistema de peticiones y los casos contenciosos ante la Corte
Interamericana. A esto debera agregarse la
competencia consultiva que cumple la Corte.
Los derechos humanos laborales estn
sujetos a tres sistemas de reportes en el sistema interamericano. En primer lugar, sobre
los derechos consagrados en la Convencin
Americana de Derechos Humanos. En segundo lugar, sobre los derechos econmicos,
sociales y culturales contenidas en la Carta
de la OEA. En tercer lugar, sobre los derechos
consagrados en el Protocolo de San Salvador.
La evaluacin de los reportes es competencia
de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH), quien en funcin a la informacin recopilada elabora sus Informes
anuales y especiales.
En los Informes Anuales de la CIDH se
encuentran publicados sus comentarios y
SUMARIO
87
recomendaciones sobre las diversas peticiones que le han sido sometidas. En el caso de
los derechos humanos laborales, al inicio de
sus labores los casos se centraron sobre persecucin o asesinato de dirigentes sindicales.
Posteriormente, con la consolidacin de los
regmenes democrticos en el hemisferio, disminuyeron este tipo de casos dando paso a
peticiones por despidos antisindicales,
incumplimiento de sentencias judiciales a
favor de trabajadores o jubilados, el reconocimiento legal de organizaciones sindicales,
etc. Los Informes Anuales de la CIDH vienen
incluyendo anualmente desde 1996 una seccin donde se estudia la situacin de los trabajadores migrantes y sus familiares en el
hemisferio. Sus estudios anuales revelan la
vulnerabilidad de este grupo humano.
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sujetos a tres procedimientos de examen de
peticiones en el sistema interamericano. En
primer lugar, las peticiones dirigidas por la
violacin de algn derecho de la Declaracin
Americana. En segundo lugar, las peticiones
dirigidas por la violacin de algn derecho de
la Convencin Americana. En tercer lugar,
las peticiones dirigidas por la violacin de la
libertad sindical o el derecho a la educacin
recogido en el Protocolo de San Salvador. La
CIDH es el rgano competente para recibir y
examinar las peticiones. Las conclusiones y
recomendaciones de la CIDH carecen de fuerza vinculante para los Estados, pero la Corte
Interamericana ha sealado que los Estados
tienen la obligacin de realizar sus mejores
esfuerzos para aplicar las recomendaciones
de la CIDH, en virtud del principio de buena
fe.
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En los Informes Especiales de la CIDH, el

rgano se viene pronunciando sobre violaciones a los derechos humanos laborales, retratando la situacin jurdica entre los pases
estudiados. En el trabajo infantil se mencionan las psimas condiciones laborales en que
desarrollan sus labores y el preocupante
incremento de menores que trabajan. Asimismo, seala que es insuficiente una legislacin
que prohba el trabajo infantil si no viene
acompaada por una proteccin real a favor
de los menores. En el trabajo de las mujeres
se resaltan los abusos que sufren en sus
empleos y la discriminacin salarial frente a
los hombres. Igualmente, las poblaciones
indgenas estn sometidas a condiciones de
explotacin, especialmente en las actividades
agrcolas. La CIDH ha sido firme en sostener
que el derecho al trabajo es un derecho humano que cubre una serie de derechos laborales
que los Estados estn obligados a respetar y
garantizar. En el caso de los salarios, la
CIDH llama la atencin sobre el incremento
de las desigualdades salariales dentro de las
economas nacionales y regionales. De igual
modo, resalta tanto el incumplimiento del
pago de los salarios mnimos nacionales como
que sus montos no cubran el costo de la
canasta bsica familiar. La Comisin se ha
pronunciado sobre las reiteradas violaciones

a la libertad sindical que se producen en el
hemisferio e inclusive sobre la contradiccin
entre las normas internas y la regulacin
internacional.
Los casos contenciosos ante la Corte Interamericana slo pueden ser sometidos por la
CIDH y los Estados Partes de la Convencin
Americana que hayan reconocido la jurisdiccin de la Corte. Se han presentado importantes casos contenciosos ante la Corte sobre
violaciones de derechos humanos laborales.
Al igual que con la CIDH, los primeros casos
contenciosos consistan principalmente en el
asesinato o desaparicin de dirigentes y activistas sindicales (Caso Caballero Delgado y
Santana), pero el tipo de casos contenciosos
laborales se amplia con el Caso Baena Ricardo y otros, donde la Corte se pronuncia por la
violacin a la libertad sindical que sufren 270
tra b a ja d o re s e sta ta l e s d e sp e d i d o s e n
Panam. En su sentencia sobre las excepciones preliminares, la Corte Interamericana
establece que no existe duplicidad de procedimientos cuando los trabajadores alegan una
violacin ante los rganos de control de la
OIT y simultnea o posteriormente ante el
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ESTUDIOS
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igualdad ante la ley y la igual proteccin de la

ley a favor de todas las personas son elementos constitutivos de un principio bsico y
general de los derechos humanos. Apoya su
afirmacin en que el principio de no discriminacin est recogido en la totalidad de los instrumentos internacionales sobre la materia.
La Corte concluye que el principio de igualdad ante la ley, igual proteccin ante la ley y
no discriminacin pertenece al jus cogens.
Asimismo, la Corte utiliza el trmino derechos humanos laborales para referirse a los
derechos laborales que le son inherentes a la
persona por su condicin de trabajador.
Finalmente, la Corte subraya que la calidad
migratoria de una persona no puede constituir, de manera alguna, una justificacin
para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos, entre ellos los de carcter
laboral.
En el sistema europeo de derechos humanos existen cuatro procedimientos de control:
el sistema de reportes, las reclamaciones
colectivas, las denuncias individuales y las
denuncias interestatales ante la Corte Europea.
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sistema interamericano, porque los fundamentos legales son distintos y, especialmente, porque las recomendaciones del rgano de
control de la OIT no pueden equipararse a las
sentencias de un tribunal internacional. Respecto a la sentencia sobre la cuestin de fondo, la Corte seala que las garantas judiciales establecidas en la Convencin Americana
son exigibles tanto en los procedimientos
administrativos de carcter laboral como en
los procesos judiciales laborales. Asimismo,
adopta un concepto de libertad sindical que
incluye su aspecto positivo (la formacin o afiliacin a una organizacin sindical) y su
aspecto negativo (la no afiliacin o la desafiliacin a una organizacin sindical). Al considerar que se tratan de despidos antisindicales, la Corte ordena la reposicin de los 270
trabajadores, el pago de los salarios cados y
el pago de una indemnizacin por concepto de
reparaciones. Con ello la Corte se inclina por
una reparacin del dao bajo el principio restitutio in integrum, buscando el restablecimiento de la situacin jurdica antes de producirse la violacin, siempre que esto sea
posible. Este criterio se ha mantenido para
posteriores casos contenciosos laborales donde la Corte se ha pronunciado a favor de los
trabajadores (Caso Acevedo Jaramillo y
otros). En el Caso Cinco Pensionistas, la Corte establece que el derecho a la pensin de
jubilacin es un derecho adquirido por lo que
se incorpora al patrimonio del jubilado.
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Las opiniones consultivas de la Corte Interamericana han sido fundamentales para la

interpretacin y el alcance de los derechos
humanos laborales en el hemisferio. En la
Opinin Consultiva sobre la Colegiacin obligatoria de los periodistas, seala que las colegiaciones obligatorias en general no afectan
la libertad de trabajo, pero en el caso de los
periodistas supondran impedir el acceso de
cualquier persona al uso de los medios de
comunicacin social. En la Opinin Consultiva sobre la Condicin jurdica y derechos de
los migrantes indocumentados, la Corte sostiene que la no discriminacin junto con la
102

protegidos en tres sistemas de reportes. En
primer lugar, sobre los derechos recogidos en
el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
En segundo lugar, sobre los derechos econmicos recogidos en la Carta de Turn. En tercer lugar, sobre los derechos recogidos en la
Carta de Estrasburgo. En el sistema de
reportes del Convenio Europeo no se ha establecido un rgano de control responsable para
revisar los informes o reportes, siendo una de
las razones de su poco uso. En cambio, el
Comit Europeo de Derechos Sociales
(ECSR) es el rgano responsable para los
otros dos sistemas de reportes. Los informes y
comentarios del ECSR son trasmitidos a los
Estados y al Comit de Ministros, ste ltimo
puede adoptar recomendaciones hacia los
Estados en los casos de violaciones. La debilidad del sistema de reportes europeos reside
en que no establece ningn tipo de sancin
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para los Estados que incumplan las recomendaciones del Comit de Ministros.
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En la competencia contenciosa de la Corte

Europea se ha pronunciado en multitud de
casos que abordan los derechos humanos
laborales. La Corte ha sealado que el trabajo de las personas detenidas por vagancia
(Caso De Wilde y otros, Caso Droogenbroeck)
y el trabajo de asesora jurdica gratuita establecida por ley (Caso Van der Mussele) no son
trabajos forzosos u obligatorios. En el caso de
la vagancia, la Corte Europea sostiene que el
Convenio Europeo de Derechos Humanos
permite el trabajo penitenciario siempre que
no rebase los lmites de la normalidad y en
tanto se busque la rehabilitacin de los presos. En el caso de la asesora jurdica gratuita, la Corte Europea entiende que este tipo de
labores se ubica dentro del mbito del trabajo
o servicio de las obligaciones cvicas normales
sealado en el CEDH.
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El ECSR ha abordado en sus conclusiones

sobre los reportes de los Estados una gran
variedad de derechos humanos laborales. En
el caso del derecho al trabajo, el Comit sostiene que este derecho incluye tres principios:
la prohibicin de todas las formas de discriminacin en el empleo; la prohibicin del trabajo forzoso u obligatorio; y, la prohibicin de
cualquier prctica que pueda interferir en el
derecho del trabajador a ganarse la vida
mediante un empleo libremente elegido. Asimismo, apunta que el derecho a una remuneracin mnima debe asegurar un estndar
decente de vida y que bajo ninguna circunstancia puede estar debajo de la lnea de
pobreza del pas. Respecto a la libertad sindical, el Comit afirma que este derecho garantiza a los trabajadores y empleadores a organizarse, estableciendo una nocin de trabajador amplia. As, el ECSR incluye como titulares de la libertad sindical a los trabajadores
semi-autnomos y autnomos. Igualmente,
seala que la nocin de libertad sindical
incluye su aspecto negativo, es decir, el derecho a no afiliarse o a desafiliarse de una organizacin sindical, por lo que declara como
prcticas contrarias al instrumento internacional el closed shop o union security
(modalidades de clusulas sindicales).
Las demandas individuales ante la Corte

Europea de Derechos Humanos (ECHR) han
significado un importante aporte del sistema
europeo a la proteccin de los derechos humanos, al otorgar el derecho al acceso al tribunal
internacional a cualquier persona fsica,
organizacin no gubernamental o grupo de
particulares que se considere vctima de una
violacin de los derechos reconocidos en el
CEDH o sus Protocolos. La sentencia que
pone fin al proceso tiene carcter declarativo
y es obligatorio para los Estados. Asimismo,
la Corte Europea adopta el principio restitutio in integrum como mecanismo de reparacin siempre que la legislacin interna del
Estado lo permita, conforme lo dispone el
CEDH.
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Las reclamaciones colectivas son quejas

presentadas por la aplicacin insatisfactoria
de un derecho recogido en las Cartas de Turn
o Estrasburgo. Se requiere el consentimiento
del Estado denunciado. La queja se tramita
ante el ECSR. Al igual que en el sistema de
reportes, no se establecen sanciones por el
incumplimiento de las recomendaciones. Las
reclamaciones colectivas presentadas han
abordado diferentes derechos humanos laborales: la prohibicin del trabajo infantil, la
libertad de trabajo, la prohibicin del trabajo
forzoso, la discriminacin en el empleo, el
descanso semanal remunerado, la seguridad
e higiene en el trabajo, la libertad sindical, la
negociacin colectiva, entre otros.
Sus controversiales sentencias sobre libertad sindical, donde sealan que el derecho a
consulta de las organizaciones sindicales
(Caso Sindicato Nacional de Polica Belga), el
derecho a una negociacin colectiva obligatoria (Caso Sindicato de Conductores de Locomotoras suecos y Caso Wilson y otros), el derecho al beneficio de la retroactividad o el
aumento del salario resultante de un convenio colectivo (Caso Schmidt y Dahlstrm) no
constituyen elementos indispensables de la
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cin severa y violatoria del CEDH. En el Caso

Gaygusuz, la Corte Europea afirma que un
tratamiento es discriminatorio sino tiene una
justificacin objetiva y razonable, especialmente en el caso de la nacionalidad de una
persona. En los Casos Van Raalte y Willis, la
Corte afirma que no cabe una diferenciacin
en el trato respecto de personas ubicadas en
situaciones anlogas basada en el sexo.
Las demandas interestatales ante la Corte
Europea de Derechos Humanos por la violacin de algn derecho recogido en el CEDH o
sus Protocolos no han tenido ninguna relevancia para los derechos humanos laborales.
El sistema africano de derechos humanos

cuenta con tres tipos de procedimientos de
control: el sistema de reportes, las denuncias
interestatales y las comunicaciones o denuncias individuales. La Comisin africana de los
derechos humanos es el rgano responsable
para los tres procedimientos. La ausencia en
el sistema de reportes africanos de algn tipo
de sancin para los Estados Partes que no
remiten la informacin a la cual se encuentran obligados por la ratificacin de la Carta,
ha llevado a que el sistema sea dbil y su
incumplimiento sea generalizado. Asimismo,
el sistema de reportes carece de un adecuado
seguimiento para las observaciones presentadas por la Comisin, especialmente en los
casos de incumplimientos graves sobre la
aplicacin de las normas de la Carta dentro
de los Estados. En cuanto a las denuncias
interestatales, este procedimiento no ha sido
utilizado por los Estados. Respecto a las
comunicaciones o denuncias individuales,
stas carecen de una normativa precisa para
el seguimiento de las recomendaciones sealadas por la Comisin. La Conferencia de
Jefes de Estado y de Gobierno es renuente a
condenar o sancionar a un Estado que viola la
Carta Africana. Si a esto se agrega que slo
por autorizacin del Conferencia se pueden
hacer pblicas las decisiones de la Comisin,
esto debilita notoriamente el procedimiento
de control.
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libertad sindical. Asimismo, seala que la

obligacin de afiliarse a una asociacin de
derecho pblico (el Colegio de Mdicos) no es
una violacin a la libertad sindical (Caso Le
Compte y otros y Caso Albert y Le Compte). En
el Caso Young y otros, la Corte rechaza el
argumento de que el derecho a la libertad
sindical en su aspecto negativo expresamente
no ha sido recogido en el CEDH. Avanza en
este razonamiento con el Caso Singurjnsson, donde la Corte establece que hay un consenso entre una gran mayora de los Estados
Partes en salvaguardar el aspecto negativo
de la libertad de asociacin, por lo que se debe
considerar que el artculo 11 del CEDH engloba un derecho de asociacin negativo. La Corte no encuentra que establecer restricciones
al ejercicio de la libertad de asociacin de los
miembros de las fuerzas armadas signifique
una violacin a la libertad sindical (Caso Rekvenyi). La Corte ha subrayado que permitir a
los empleadores a recurrir a incentivos econmicos para inducir a los trabajadores a
renunciar a sus importantes derechos sindicales significa que el Estado incumple con sus
obligaciones positivas (asegurar el disfrute
de los derechos), lo que equivale a una violacin de la libertad sindical (Caso Wilson y
otros).
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En cuanto a la prohibicin a la discriminacin en las relaciones laborales, los casos alemanes que prohben el ingreso a la administracin pblica de personas que son miembros o participar en partidos anticonstitucionales fueron los ms resaltantes. En los
Casos Kosiek y Glasenapp, la Corte afirma
que el CEDH no regula el derecho al acceso a
la administracin pblica pero esto no significa excluir a los funcionarios pblicos de la
aplicacin del Convenio. Asimismo, la exigencia de las normas alemanas de lealtad poltica a la Constitucin como requisito de acceso
al puesto de funcionario pblico no es violatorio del CEDH. Sin embargo, la Corte matiza
su criterio en el Caso Vogt, cuando afirma que
el despido de una funcionaria motivado en la
exigencia de la lealtad poltica es una san-
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El procedimiento de control regular consiste en la evaluacin de Memorias de los

Estados. Existen cuatro clases: las memorias
sobre los convenios ratificados, las memorias
sobre los convenios no ratificados y las recomendaciones, las memorias especiales sobre
la Declaracin de la OIT y las informaciones
sobre la sumisin a las autoridades competentes. Los Expertos Consejeros es el rgano
responsable para las memorias especiales de
la Declaracin de la OIT, mientras la Comisin de Expertos y la Comisin de Aplicacin
son los rganos responsables para las otras
memorias e informaciones. La Comisin de
Expertos se pronuncia sobre el cumplimiento
de las normas internacionales del trabajo elaboradas en el seno de la OIT, que cubren
todos los derechos humanos laborales y
apoyndose muchas veces en los pronunciamientos de los rganos de control de los instrumentos internacionales de derechos
humanos. Sus pronunciamientos mayormente analizan la legislacin nacional, la jurisprudencia y las prcticas que se desarrollan
en el pas, especialmente, si estn en armona
con los principios establecidos en las normas
internacionales del trabajo.
do. Una Comisin de Encuesta es el rgano

responsable de tramitar la queja y est compuesta por tres personalidades independientes, quienes al finalizar el mecanismo presentan sus recomendaciones. Bajo este mecanismo es que se lleg a aplicar el artculo 33 de la
Constitucin de la OIT en el Caso Myanmar,
donde se otorga potestad a la Conferencia
para adoptar las medidas que estime conveniente para obtener el cumplimiento de
dichas recomendaciones. Este Caso ha sido
importante para la OIT en diversos aspectos.
En primer lugar, la OIT exige el respeto de los
derechos fundamentales en el trabajo, en este
caso la prohibicin del trabajo forzoso. En
segundo lugar, por primera vez se hace uso
del artculo 33 de la Constitucin de la OIT
como mecanismo de control, evidenciando que
el organismo internacional cuenta con las
potestades constitucionales suficientes para
enfrentar graves violaciones de derechos. En
tercer lugar, el debate interno durante la elaboracin de la Declaracin de la OIT (1998) ha
provocado una atmsfera institucional a favor
del respeto irrestricto de los derechos.
Los derechos humanos laborales recogidos

en la OIT son protegidos bajo tres tipos de
procedimientos: el procedimiento de control
regular, el procedimiento de control general y
los procedimientos especiales de control.
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El procedimiento de control general se realiza por medio de dos mecanismos: las reclamaciones y las quejas. Las reclamaciones son
presentadas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores contra un Estado
que no ha adoptado las medidas necesarias
para el cumplimiento satisfactorio del convenio ratificado. Un Comit tripartito es el rgano responsable de tramitar la reclamacin.
Las quejas son presentadas por un Estado
Miembro, el Consejo de Administracin o un
delegado asistente a la Conferencia Internacional del Trabajo contra un Estado que no ha
adoptado las medidas necesarias para el cumplimiento satisfactorio del convenio ratifica-
Existen dos procedimientos especiales de

control: incumplimiento de someter los convenios y recomendaciones a las autoridades
competentes, y quejas por violacin de derechos sindicales. El primer procedimiento ha
resultado ineficaz porque los Estados, quienes son los titulares para iniciar el procedimiento, no lo han usado. En cambio, las quejas sindicales han representado uno de los
procedimientos ms dinmicos de proteccin
dentro de la OIT. Las quejas son presentadas
por las organizaciones nacionales e internacionales as como por los gobiernos nacionales
contra un Estado que haya violado la libertad
sindical. Este procedimiento se aplica inclusive para los Estados que no han ratificado ninguno de los convenios internacionales de
libertad sindical. El Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Conciliacin en materia de Libertad Sindical son los rganos responsables de las quejas, aunque el Comit ha
sido el verdadero rgano de proteccin.
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En el Caso SGP se discute si el Sistema de

Preferencias Arancelarias de la Unin Europea respeta la normativa de no discriminacin de la OMC. El caso resulta relevante en
tres aspectos. En primer lugar, aborda la
naturaleza de los sistemas de preferencias
arancelarias en el marco de la OMC, especialmente, cuando se pone en tela de juicio las
polticas comerciales que favorecen a determinados pases en desarrollo y excluyen a
otros. En segundo lugar, marca un valioso
antecedente ante una eventual disputa dentro del sistema de solucin de diferencias de
la OMC sobre una poltica comercial que promueva la proteccin de los derechos humanos
y dentro de ellos, los laborales. En tercer
lugar, evidencia las dificultades de implementar clusulas sociales que a diferencia
de las preferencias arancelarias, son sancionadoras dentro del marco de la OMC. El
rgano de apelacin resuelve que un SPG
debe estar abierto a todos los pases en desarrollo sin establecer ningn tipo de distingo o
discriminacin entre ellos. A su vez, dentro
del SPG se pueden establecer subcategoras
diferentes de beneficiarios en funcin a la
necesidad de desarrollo, financiera o comercial, siempre que existan mecanismos claros
que evidencien que cualquier pas en desarrollo sujeto a dicha situacin se puede beneficiar de ellos. Tambin permite que un SGP
considere la proteccin de los derechos humanos como un criterio para una subcategora
diferente de beneficiarios, siempre que respete el marco normativo de la OMC. Finalmente, sera difcil implementar clusulas sociales con carcter sancionador dentro del actual
marco normativo de la OMC.
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El primer caso importante fue Massachussets-Myanmar donde se ventila si las prohibiciones en la compra de bienes o la contratacin de servicios contra las personas o las
empresas que realicen transacciones mercantiles con el rgimen militar birmano son violatorias del Acuerdo sobre Contratacin
Pblica (ACP). El fundamento de la accin es
presionar al Gobierno militar por su poltica
represora que viola los derechos humanos en
el pas. El caso se resuelve antes de un pronunciamiento del rgano de control porque
Estados Unidos retira la medida estatal, lo
sustancial del caso reside en que una medida
coercitiva de proteccin de los derechos
humanos laborales podra ser evaluada ante
la OMC.
laborales dentro de la OMC. As las medidas

dirigidas a proteger la seguridad y la salud de
los trabajadores no se consideran incompatibles con las normas de la OMC.
El sistema de solucin de diferencias de la

OMC se ha visto abocado a resolver casos
donde la materia laboral estaba presente, a
pesar que el propio organismo internacional
pretenda excluirlo dentro de sus labores institucionales. En la prctica resulta difcil
establecer una divisin entre el proceso productivo del cual el trabajo forma parte y el
intercambio de mercancas en el mercado
internacional, cuando entre ambos existe una
estrecha interrelacin.
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El Caso Amianto consiste en la prohibicin

de Francia (y se extiende a la Unin Europea)
del ingreso de amianto a su mercado porque
es un producto cancergeno que atenta contra
la salud de los trabajadores y de la poblacin
en general. El rgano de apelacin resuelve
que Francia puede adoptar medidas de restriccin para la proteccin de su poblacin, en
tanto esas restricciones no estn en contradiccin con la normativa de la OMC. Para el
sistema de solucin de diferencias no se toma
en consideracin las normas convencionales
provenientes de otros instrumentos internacionales, aunque los Estados los hayan ratificado. Bajo dicha interpretacin, una medida
de proteccin que no es conforme a los Acuerdos de la OMC sera declarada incompatible.
No obstante, el caso representa un importante antecedente para los derechos humanos
106
La multitud de procedimientos de control

en los distintos sistemas de derechos humanos, la variedad de rganos de control especializados, la proteccin del listado de derechos humanos laborales y los pronunciamien-
SUMARIO
87
tos o comentarios sobre ellos, eliminan cualquier duda sobre el carcter justiciable de los
derechos humanos laborales.
derechos que son recogidos por las normas

imperativas. La disparidad de listados le resta solidez jurdica al trmino, especialmente
cuando se identifica mecnicamente las normas imperativas con el ncleo duro. En ese
salto mecnico se pierde el criterio de que
son la prctica de los Estados y la jurisprudencia internacional quienes cumplen el rol
de dar contenido material a las normas de jus
cogens. Cuando los autores definen los rasgos
que identifican un derecho humano dentro
del ncleo duro curiosamente recurren a los
mismos argumentos ya superados que divida
a los derechos humanos entre derechos civiles y derechos sociales, dando preferencia a
los primeros. Se tratara, en mi opinin, de la
reposicin de la polmica bajo otros ropajes
jurdicos, pero en esta ocasin dentro de la
propia categora de los derechos humanos. La
diferencia valorativa ya no reside en pertenecer a los derechos civiles, sino en ubicarse
dentro del ncleo duro de los derechos humanos.
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Se suele sealar que el ncleo duro de los

derechos humanos puede ser identificado en
las normas inderogables del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, los
Convenios de Ginebra, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el Convenio
Europeo para la proteccin de los derechos
humanos y libertades fundamentales. Sin
embargo, all tambin se presentan serias
disparidades entre los instrumentos internacionales. A esto se agrega que ni siquiera el
mnimo comn denominador de los derechos
inderogables sera conveniente considerar
como un ncleo duro. Su nmero de derechos
es inferior al reconocido internacionalmente
dentro de las normas imperativas.
La polmica con el ncleo duro de los derechos humanos reside en que la doctrina no
suele ser uniforme en la identificacin de los
En el mbito de la doctrina jurdica del

Derecho Internacional del Trabajo tambin
se plantea la existencia de un ncleo duro de
derechos laborales. Al igual que en el caso
anterior, hay una gran disparidad sobre su
identificacin, por lo que resulta difcil establecer cul es el listado de derechos laborales
esenciales. Estas propuestas doctrinarias
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Las normas de jus cogens son las normas

imperativas e inderogables del Derecho
Internacional general que son aceptadas y
reconocidas por la Comunidad Internacional
en su conjunto. Las normas de jus cogens son
identificadas por la jurisprudencia internacional y la prctica de los Estados. Apoyndome en la jurisprudencia de los tribunales
internacionales y en los comentarios de la
Comisin de Derecho Internacional se puede
establecer un listado de normas de jus cogens:
la prohibicin del genocidio, el principio de
inviolabilidad de los diplomticos y de sus
locales, la prohibicin de los actos de agresin, uso o amenaza de la fuerza, la prohibicin de la esclavitud, el principio de igualdad
de las personas ante la ley, la prohibicin de
la discriminacin, la privacin abusiva de la
libertad, la prohibicin de la tortura, el derecho a la autodeterminacin de los pueblos, y
los principios del Derecho Internacional
Humanitario.
EL JUS COGENS LABORAL
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En cambio las obligaciones erga omnes son

aquellas conductas exigibles al Estado en
relacin a la comunidad internacional en su
conjunto. As todas las normas imperativas
imponen obligaciones erga omnes, pero no
necesariamente todas las obligaciones erga
omnes provienen de una norma imperativa.
Finalmente, el ncleo duro de derechos
humanos son aquellos derechos recogidos en
las normas de jus cogens, sin incluir los principios ordenadores del Derecho Internacional. Al utilizarse como sinnimos, especialmente entre las normas imperativas y el
ncleo duro, se puede caer en serias contradicciones.
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El tercer argumento afirma que los cuatro

derechos fundamentales en el trabajo son
imprescindibles en cualquier ordenamiento
jurdico, o son suficientes para asegurar que
se respete la libertad de la autonoma de los
trabajadores. En efecto, no cabe un ordenamiento jurdico que respete la dignidad en el
trabajo si es que no incluye estos cuatro derechos. Sin embargo, los cuatro derechos no son
suficientes. A modo de ejemplo, resultara
difcil sostener que el derecho a la seguridad y
salud en el trabajo directamente vinculado
al derecho a la vida y a la integridad fsica y
moral de la persona pueda ser excluido dentro de un listado de derechos laborales
imprescindibles en cualquier ordenamiento
jurdico. Del mismo modo, no se puede asegurar la libertad de la autonoma de los trabajadores sino se presupone que stos pueden
actuar libremente sin ningn tipo de impedimento. Mientras no disfruten de un derecho
general que garantice sus condiciones de vida
en el mundo laboral (por ejemplo, la jornada
mxima de trabajo o el derecho a un salario
mnimo), sera difcil sostener que son autnomos para actuar y, lamentablemente, esto no
puede ser asegurado slo con los cuatro derechos fundamentales en el trabajo de la OIT.
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En el caso de la Organizacin Internacional del Trabajo, la formulacin de un ncleo

duro de derechos se refiere exclusivamente al
mbito de sus normas internacionales del
trabajo y no a los instrumentos internacionales de derechos humanos. Esto es un distingo
sustancial porque el organismo internacional
define claramente que es dentro de su marco
normativo donde se postula el ncleo duro.
En su Declaracin de 1998 la OIT seala que
existen cuatro derechos fundamentales en el
trabajo: la libertad de asociacin y la libertad
sindical y el derecho a la negociacin colectiva; la eliminacin del trabajo forzoso u obligatorio; la abolicin del trabajo infantil; y, la
eliminacin de la discriminacin en materia
de empleo y ocupacin.
El segundo argumento sostiene que los

derechos fundamentales en el trabajo se
encuentran recogidos como principios en la
Constitucin de la OIT y la Declaracin de
Filadelfia. Sin embargo, ambos instrumentos
internacionales recoge un mayor nmero de
derechos laborales y no se reduce slo a los
cuatro establecido en la Declaracin de la
OIT de 1998.
tampoco se apoyan en los instrumentos internacionales, se tratan ms bien de criterios

como la proteccin satisfactoria de los trabajadores, la prctica internacional de algunos
Estados o, las formas intolerables de explotacin, que sirven como argumentos para definir la inclusin o exclusin de un derecho
laboral dentro del ncleo duro. En mi opinin, mientras no se formule un ncleo duro
asentado sobre la propia normativa internacional laboral, se debera dejar de lado este
tipo de propuestas. La proteccin del ntegro
listado de derechos humanos laborales no
puede estar condicionada por frmulas ajenas al Derecho Internacional positivo.
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El primer argumento para justificarlo

reside en que estos derechos recogidos en convenios internacionales fundamentales han
recibido un nmero masivo de ratificaciones
de sus Estados Miembros. Sin embargo, no se
le puede considerar como un argumento slido porque tambin existen otros convenios
internacionales del trabajo que han recibido
un significativo nmero de ratificaciones y no
forman parte de los derechos fundamentales
en el trabajo. Adems, el criterio del nmero
de ratificaciones de un instrumento internacional no est vinculado necesariamente a la
importancia de los derechos.
108
Con independencia de la debilidad o fortaleza de los argumentos, los derechos fundamentales en el trabajo son la formulacin de
un ncleo duro institucional de derechos
laborales dentro de la OIT. Su objetivo es
lograr la universalizacin de los ocho convenios fundamentales con la ratificacin de
todos sus Estados Miembros y asegurar su
proteccin por medio de los procedimientos de
control institucional.
SUMARIO
87
Sin embargo, el ncleo duro institucional termina ensombreciendo al resto de los

derechos humanos laborales no considerados
por la Declaracin de la OIT. En el plano
internacional, se viene interpretando que los
cuatro derechos laborales de la Declaracin
son los esenciales para cualquier relacin
laboral, sin considerar el listado de derechos
laborales recogidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Aunque
esto se viene matizando desde el propio organismo internacional con su poltica institucional de alcanzar los cinco objetivos estratgicos donde incluyen la poltica de empleo, la
seguridad social y las condiciones de trabajo.
En todo caso, es el conjunto de los derechos
humanos laborales los que aseguran la dignidad en el trabajo y la satisfaccin de las necesidades bsicas en el mundo del trabajo.
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Lo sustancial es que no existira controversia en reconocer que la prohibicin de la

esclavitud y de la servidumbre y la prohibicin de la discriminacin en el mbito laboral
constituyen los dos derechos humanos laborales recogidos por normas imperativas del
Derecho Internacional general.
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En mi opinin, en vez de formular un

ncleo duro de derechos humanos laborales
resulta ms importante para el Derecho
Internacional del Trabajo resaltar la existencia de un jus cogens laboral.
Esto no impide que otros derechos humanos laborales sean recogidos posteriormente
por normas imperativas del Derecho Internacional. La jurisprudencia internacional
viene consolidando la equiparacin entre la
prohibicin de la esclavitud con la prohibicin del trabajo forzoso dentro de sus interpretaciones sobre la normativa penal internacional. El Tribunal Penal Internacional
para la antigua Yugoslavia, apoyndose en
la Comisin de Derecho Internacional, sostiene que las formas contemporneas de la
esclavitud forman parte del enslavement. En
el mismo sentido se pronuncia el Tribunal
Especial Independiente para Sierra Leona.
Sin embargo, no existe todava un pronunciamiento judicial internacional donde se
afirme que la prohibicin del trabajo forzoso
se encuentra recogida en una norma de jus
cogens.
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En el listado de normas de jus cogens establecido por la jurisprudencia internacional y

la prctica de los Estados, se ubican dos derechos humanos laborales: la prohibicin de la
esclavitud y la prohibicin de la discriminacin. En el primer caso se puede extender a la
prohibicin de la servidumbre en razn de
que los instrumentos internacionales de
derechos humanos los equiparan y ambos
conceptos esclavitud y servidumbre tienen
una raz comn que es la ausencia de libertad
en la persona que ejercita el trabajo. En el
segundo caso, la Corte Interamericana ha
sido clara en afirmar que las diversas causas
que provocan la discriminacin se encuentran prohibidas por una norma de jus cogens.
As, la prohibicin de la esclavitud y de la servidumbre como la prohibicin de la discriminacin en el mbito laboral constituyen en la
etapa actual del Derecho Internacional los
dos derechos humanos laborales recogidos en
normas imperativas o de jus cogens.
La importancia del jus cogens laboral reside en que cualquier tratado internacional o
acto unilateral de los Estados sera nulo si
est en conflicto con los derechos humanos
laborales recogidos en las normas imperativas del Derecho Internacional general. As, el
jus cogens laboral gozara de un carcter
imperativo tanto ante el ordenamiento internacional como a los nacionales.
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SUMARIO
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Sentencia del 28 de agosto de 1986.
1993a: Caso de Sibson vs. Reino Unido. Estrasburgo, Sentencia del 20 de abril de 1993.
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1995a: Caso de Vogt vs. Alemania. Estrasburgo,
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de junio de 1971.
2001: Caso de Devlin vs. Reino Unido. Estrasburgo, Sentencia del 30 de octubre de 2001.
2002a: Caso de Willis vs. Reino Unido. Estrasburgo, Sentencia del 11 de junio de 2002.
SUMARIO
87
117
ESTUDIOS
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Honduras (28 de julio de 1988). San Jos, Secretaria de la Corte, Serie C, N 7.
1989: Opinin Consultiva OC-10/89 sobre la
Interpretacin de la Declaracin Americana de
los derechos y deberes del hombre en el marco
del artculo 64 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos (14 de julio de 1989). San
Jos, Secretaria de la Corte, Serie A, N 10.
2007b: Sentencia de interpretacin del Caso Trabajadores cesados del Congreso vs. Per (30 de
noviembre de 2007). San Jos, Secretaria de la
Corte, Serie C, N 174.
Corte Internacional de Justicia (CIJ). 1951: Caso
Reservas a la Convencin para la prevencin y
sancin del delito de Genocidio. La Haya, Opinin Consultiva de 28 de mayo de 1951.
1970: Caso Barcelona Traction (Blgica vs.
Espaa). La Haya, Sentencia de 5 de febrero de
1970.
1971: Caso Consecuencias jurdicas para los Estados de la continuada presencia de Sudfrica en
Namibia (Sudoeste de frica) pese a la resolucin 276 (1970) del Consejo de Seguridad. La
Haya, Opinin Consultiva de 21 de junio de
1971.
TR
AB
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1994: Opinin Consultiva OC-14/94 sobre la Responsabilidad internacional por expedicin y

aplicacin de leyes violatorias de la Convencin
(arts. 1 y 2 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos) (9 de diciembre de 1994).
San Jos, Secretaria de la Corte, Serie A, N 14.
1982: Opinin Consultiva OC-2/85 sobre El efecto

de las reservas sobre la entrada en vigencia de
la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos (24 de Septiembre de 1982). San
2006c: Sentencia del Caso Trabajadores cesados

del Congreso vs. Per (24 de noviembre de
2006). San Jos, Secretaria de la Corte, Serie C,
N 158.
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2002c: Caso de Beck y otros vs. Reino Unido.

Estrasburgo, Sentencia del 22 de octubre de
2002. Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
2006b: Sentencia de interpretacin del Caso Acevedo Jaramillo y otros vs. Per (24 de noviembre
de 2006). San Jos, Secretaria de la Corte, Serie
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2002b: Caso de Wilson y otros vs. Reino Unido.

Estrasburgo, Sentencia del 2 de julio de 2002.
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1999: Sentencia sobre Excepciones Preliminares

del Caso Baena Ricardo y Otros (18 de noviembre de 1999). San Jos, Secretaria de la Corte,
Serie C, N 61.
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2001: Sentencia del Caso Baena Ricardo y otros vs.

Panam (2 de febrero de 2001). San Jos, Secretaria de la Corte, Serie C, N 72.
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2003a: Sentencia del Caso Cinco Pensionistas vs.

Per (28 de Febrero de 2003). San Jos, Secretaria de la Corte, Serie C, N 96.
2003b: Opinin Consultiva OC-18/03 sobre la Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados (17 de Septiembre de 2003). San
2005: Sentencia del Caso Huilca Tecse vs. Per (3
de marzo de 2005). San Jos, Secretaria de la
Corte, Serie C, N 121.
2006a: Sentencia del Caso Acevedo Jaramillo y
otros vs. Per (7 de febrero de 2006). San Jos,
Secretaria de la Corte, Serie C, N 144.
118
1980: Caso Personal diplomtico y consular de

Estados Unidos en Tehern (Estados Unidos
vs. Irn). La Haya, Sentencia de 24 de mayo de
1980.
1986: Caso Asunto de las actividades militares y
paramilitares en y contra Nicaragua (Nicaragua vs. Estados Unidos). La Haya, Sentencia de
27 de junio de 1986.
1995: Caso Timor Oriental. La Haya, Sentencia
de 30 de junio de 1995.
1996: Caso Legalidad de la amenaza o uso de las
armas nucleares. La Haya, Opinin Consultiva
de 8 de julio de 1996.
2004: Caso Consecuencias jurdicas de la construccin de un muro en el territorio palestino
ocupado. La Haya, Opinin Consultiva de 9 de
julio de 2004.
2006: Caso Actividades militares en el territorio
del Congo (Jurisdiccin de la Corte y admisibilidad de la aplicacin). La Haya, Sentencia de 3
de febrero de 2006.
SUMARIO
87
2007: Caso Aplicacin de la Convencin para la

prevencin y sancin del delito de Genocidio
(Bosnia y Herzegovina vs. Serbia y Montenegro). La Haya, Sentencia de 26 de febrero de
2007. Tribunal Especial Independiente para
Sierra Leona (TEISL).
1998: Caso Furundzija. La Haya, Sentencia de
2007: Caso Brima, Kamara y Kanu. La Haya,

Sentencia de 20 de junio de 2007. Tribunal
Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia
(TPIY).
2002: Caso Krnojelac. La Haya, Sentencia de 15
10 de diciembre de 1998.
2001: Caso Kunarac. La Haya, Sentencia de 22
MI
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TE
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DE
TR
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de marzo de 2002.
de febrero de 2001.
SUMARIO
87
119
ESTUDIOS
Las transformaciones que viene provocando la globalizacin en el mundo del trabajo hacen
insuficientes los esfuerzos desde los ordenamientos nacionales para abordar un fenmeno
que trasciende sus fronteras. De igual modo, los esfuerzos desde la Organizacin Internacional del Trabajo son meritorios pero todava incompletos porque sus Miembros son
renuentes a adquirir nuevos compromisos internacionales. Frente a este panorama, son los
derechos humanos laborales quienes estn en mejores condiciones para enfrentar los retos
de la globalizacin. En primer lugar, los derechos humanos laborales son una herramienta
jurdica esencial en el Derecho Internacional que asegura el respeto de la dignidad humana y la satisfaccin de las necesidades bsicas en el mundo del trabajo. En segundo lugar,
los derechos humanos laborales tienen por titular a la persona humana, por lo que trasciende las fronteras nacionales para ubicarla en el escenario mundial. En tercer lugar, los
derechos humanos laborales imponen obligaciones a los Estados. Estas obligaciones aseguran una base mnima internacional para cualquier relacin laboral. As, cualquier relacin de trabajo en el mundo que merezca llamarse digna supone su respeto. Lo sustancial
es que los derechos humanos laborales son una normativa internacional existente no por
crear con un conjunto de procedimientos de control a los que se encuentran vinculados los
Estados y con pronunciamientos internacionales que amparan su proteccin. As, la exigencia por controlar la globalizacin econmica desde un espacio supranacional en realidad ya est materializado con los derechos humanos laborales.
ABSTRACT
The transformations brought about by the globalisation of the labour world render insufficient the national efforts to face a cross-boundaries phenomenon. Similarly, the International Labour Organisation efforts are praiseworthy but incomplete because its Members are reluctant to new international commitments. In this situation, labour human
rights are in the best position to face the challenges of globalisation. Firstly, labour
human rights are a legal key tool within International Law that ensures the respect of
human dignity and the meeting of basic needs in the world of labour. Secondly, labour
human rights have the person at their core, so it goes across national borders to situate it
in the world scenario. Thirdly, labour human rights impose obligations on States, so an
international minimum should rule any labour relation. Thus, any labour relation that
deserves to be called decent calls for respect. The core is that labour human rights are
an existing not a soon-to-exist international legislation, integrating a series of control
procedures to which States are bound, and with international pronouncements that
guard their protection. Therefore, the demand for the control of economic globalisation
from a supranational sphere is actually already materialised with labour human rights.
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SUMARIO
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La jerarqua constitucional
de los Tratados internacionales
de Derechos humanos
y la justiciabilidad de los derechos
sociales. Nexos e interrelaciones
en la ltimas Constituciones
latinoamericanas
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ALBERT NOGUERA FERNNDEZ*
DE
INTRODUCCIN
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i tuviramos que definir los derechos

sociales de alguna manera, diramos
que son aquellas disposiciones legales
que son necesarias para la satisfaccin de las
necesidades bsicas de los ciudadanos. Tradicionalmente, el acceso o no de los ciudadanos
a estos derechos ha dependido de diversos
* Doctor en Derecho por la Universidad Jaume I

(UJI) de Castelln. Licenciado en Derecho y en Ciencias
Polticas y de la Administracin por la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB). Ha sido investigador invitado
en la Universidad de Georgetown (GU), el Instituto
Internacional de Sociologa Jurdica (IISJ) de Oati y la
Universidad de Nario (Udenar) de Colombia. Ha sido
asesor de las Asambleas Constituyentes de Bolivia y
Ecuador. Una de sus principales lneas de investigacin
es el Derecho Constitucional latinoamericano, sobre la
que tiene diversas monografas y publicaciones.
elementos, entre ellos, del estatuto constitucional o legal que se reconozca a los derechos
sociales en un ordenamiento jurdico determinado, as como las posibilidades de justiciabilidad de estos derechos que el ordenamiento otorgue1.
1
M. DALY ha sealado tres elementos fundamentales de los que depende el acceso o no de los ciudadanos
a los derechos sociales:
Uno, del estatuto constitucional o legal que se reconozca a los derechos sociales en un ordenamiento jurdico determinado, as como las posibilidades de justiciabilidad de estos derechos que el ordenamiento otorgue. Elemento cuyo estudio corresponde a la disciplina jurdica.
Dos, de que la Administracin pblica aporte los
programas sociales, condiciones y recursos necesarios
para que los derechos sociales puedan realizarse.
Y, tres, de la situacin del potencial demandante de
los derechos, incluidas las capacidades y recursos de las
que disponga. El poder acceder a los derechos sociales
SUMARIO
87
121
ESTUDIOS
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cho social2. Las tesis que, en el interior de la

doctrina, han intentado justificar, de manera
no satisfactoria, este desequilibrio entre grupos de derechos varan segn los autores. A
grandes rasgos, podemos diferenciar dos
tipos de argumentaciones: una primera tesis
que seala que este trato diferente responde
a que los derechos civiles y polticos y los
derechos sociales tienen distinta naturaleza
jurdica (Roberston y Merrills 1989; Bossuyt
1993)3, y otra tesis que, partiendo de la clasi-
Este es un desequilibrio reconocido por el propio

Comit de Naciones Unidas para los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC), que en su Comentario General n. 9 sobre la aplicacin en los distintos
pases del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (PIDESC), reconoce una inferior
posibilidad de los ciudadanos de poder reclamar por va
judicial, tanto a nivel internacional como nacional, una
efectiva implementacin de sus derechos sociales que
d e s u s d e r e c h o s c i v i l e s y p o l t i c o s ( Ve r : U N
Doc.E/C.12/1998/24,#10).
3
Esta visin de una distinta naturaleza de los diferentes grupos de derechos ha servido para apoyar la
concepcin de que los derechos sociales no son derechos sino que son otro tipo de normas legales, concretamente, garantas institucionales, principios o directrices
para guiar las polticas sociales, ejemplo de esta visin es
la Constitucin espaola de 1978.
La Constitucin espaola define los derechos civiles
y polticos como derechos fundamentales (art. 15 a
29) y los derechos sociales como principios, ubicndolos dentro del captulo Principios rectores de la poltica social y econmica (art. 39 al 52). Algunos autores
definen el papel de estos principios o derechos en el
interior de la Constitucin espaola como derechos
aparentes o prometidos (JIMNEZ CAMPO 1999: 24), o
como declaraciones retricas que por su propia vaguedad son ineficaces desde el punto de vista jurdico
(GARRIDO FALLA 1979: 176). Adems as lo considera el
propio Tribunal Constitucional (TC). De un lado, a partir
de identificar la inviable tutela directa a travs del recurso de amparo con la imposibilidad de perfilar posiciones
subjetivas a partir de los principios rectores, el TC da a
entender que de los principios rectores no cabe obtener
ningn tipo de derecho subjetivo (ATC 241/1985). De
otro lado, subraya el carcter no vinculante de los
medios necesarios para cumplir los fines o las prestaciones constitucionales; por ejemplo, en relacin al principio de proteccin familiar (art. 39) sostiene que es claro que corresponde a la libertad de configuracin del
legislador articular los instrumentos normativos o de otro
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Mecanismos para garantizar la justiciabilidad de los derechos sociales, esto es, para
garantizar que la violacin de un derecho
invocada en un caso particular sea susceptible de revisin judicial, y si la corte encuentra que se ha producido violacin, pueda ser
capaz de otorgar un remedio o reenderezar
la situacin, hay varios. En este trabajo
veremos como el reconocimiento de jerarqua constitucional y aplicabilidad directa
de los tratados internacionales de derechos
humanos, que se ha establecido en muchas
de las ltimas Constituciones latinoamericanas, afecta al tema de la justiciabilidad de
los derechos sociales. Tal reconocimiento
implica, sin duda, un reforzamiento de la
operatividad de los derechos sociales, en
tanto su nico objetivo no es servir de complemento a la parte dogmtica de las Constituciones sino que implica tambin condicionar el ejercicio de todo el poder pblico, establecindole a este, obligaciones en materia
de adopcin de medidas, inversin de recursos, etc. para una plena eficacia de estos
derechos.
RIO
DE
1. LOS DERECHOS SOCIALES

Y SU JUSTICIABILIDAD: LMITES
Y DIFICULTADES
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Uno de los principales debates en materia

de derechos sociales ha sido y continua siendo
hoy en da, el de su situacin de minora de
edad en relacin con los derechos civiles y
polticos. Es comnmente conocido el hecho
de que es mucho ms fcil, en la prctica,
lograr por va jurisdiccional la proteccin de
un derecho civil o poltico, que la de un dere-
no slo depende de la situacin jurdica en que se

encuentren las personas, el restablecimiento de un derecho social vulnerado implica tener que movilizar un
conjunto de recursos econmicos, intelectuales, socioculturales, de informacin y conocimiento, facilidad
lingstica, etc. de los que, muchas veces, no disponen
aquellos grupos sociales en situacin de vulnerabilidad.
(DALY 2002: 31-32).
122
SUMARIO
87
ALBERT NOGUERA FERNNDEZ
desigual trato de los derechos es importante

en tanto de l se derivan desiguales niveles
de proteccin para cada grupo de derechos.
La tesis de la diferente naturaleza jurdica de
los derechos o de la diferente naturaleza de
las medidas necesarias para hacerlos efectivos, han servido para ponerlo en conexin con
la idea de que los derechos civiles y polticos
son derechos que requieren de especial proteccin y los sociales no.
A esta situacin de minora de edad de
los derechos sociales con respecto los derechos civiles y polticos, se suman otros lmites
que dificultan an ms la justiciabilidad de
los derechos sociales (Courtis 2006).
Lmites como la falta de especificacin del

contenido y alcance de los derechos sociales.
Uno de los problemas principales para la justiciabilidad de los derechos sociales est relacionado con la especificacin de su contenido
y, por tanto, de las obligaciones legales que de
ellos se derivan. El problema est en que a
pesar de que los derechos sociales estn en
muchos casos reconocidos a nivel constitucional, este reconocimiento no es completado con
un trabajo legislativo, judicial o doctrinario
de desarrollo de sus bases conceptuales y contenidos, lo que supone inconvenientes y lmites a la hora de poder justificar, por parte de
las cortes, una resolucin en favor de estos
derechos (Golpeen 2006: 35-61). Correspondera al poder legislativo llevar a cabo, a
travs de regulacin administrativa, un trabajo de definicin del contenido y alcance de
los derechos sociales. Los Cdigos Civiles del
siglo XIX fueron instrumentos para desarrollar el contenido, extensin y lmites de los
derechos de propiedad, corresponde ahora
desarrollar los instrumentos para definir el
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tipo, a travs de los que hacer efectivo el mandato constitucional, sin que ninguno de ellos resulte a priori constitucionalmente obligado (STC 222/1992); y, lo mismo
cabe decir de la seguridad social, pues si bien corresponde a todos los poderes pblicos la tarea de acercar la
realidad al horizonte de los principios rectores, de
entre tales poderes son el legislador y el gobierno quienes deben adoptar decisiones y normas... (STC
189/1987). Finalmente, tampoco parece haber acogido
el criterio de irregresividad o irreversibilidad, estos es,
la idea de que, si bien los derechos prestacionales no
imponen una obligacin de avanzar, s establecen una
prohibicin de retroceder: del art. 50, relativo a la
proteccin de los ancianos, no se deduce el deber de
mantener todas y cada una de las pensiones iniciales en
su cuanta prevista ni que todas y cada una de las ya causadas experimenten un incremento anual (STC
134/1987). (PRIETO SANCHS 2007: 232).
4
Esta es una visin que diferencia entre los derechos civiles y polticos como derechos negativos y los
derechos sociales como derechos positivos. La clasificacin responde al hecho de que, segn afirman los
defensores de esta visin, los derechos civiles y polticos
no requieren de intervencin del Estado para ser realizados y, por tanto, su cumplimiento es gratuito o casigratuito. En cambio, la aplicacin de los derechos sociales s requiere de intervencin estatal as como de un
importante gasto econmico, lo que hace que sea
mucho ms difcil aplicarlos. Ahora bien, esta distincin
entre derechos civiles y polticos como derechos negativos y derechos sociales como derechos positivos, es muy
discutible.
Lo es por dos lados, primero porque es discutible
que el reconocimiento de los derechos civiles y polticos
no implique costo econmico alguno para el Estado. No
todos los derechos civiles son negativos, ya que algunos
de ellos no imponen el deber al Estado o a otra gente de
no intervenir, sino al contrario, de intervenir. Est claro
que el derecho civil a la tutela judicial efectiva no es un
derecho negativo sino positivo, impone al Estado el
deber de ejercer justicia y, por tanto, de ofrecer un servicio a la gente. R. ALEXY seala que los derechos a prestaciones no slo son los derechos sociales, los derechos
individuales clsicos pueden ser tambin derechos a
prestaciones. En sentido amplio, ALEXY dice que los
derechos a prestaciones pueden ser divididos en tres
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ficacin establecida por C. Fried entre derechos positivos y derechos negativos (Fried
1978), lo justifica sealando que no es el
carcter de los derechos lo que es diferente
sino la naturaleza de las medidas que se
necesitan para hacerlos afectivos (Kartashkin 1982; Van de Luytgaarden 1993)4. Este
grandes grupos: 1) derechos a proteccin; 2) derechos a

organizacin y procedimiento; y, 3) derechos a prestaciones en sentido estricto. (ALEXY 1997: 430). Y segundo,
porque aunque reconocer los derechos sociales implicara mayor costo econmico que reconocer los civiles o
polticos, sea el que sea, ello no puede ser justificacin
para no garantizar su plena eficacia.
SUMARIO
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123
ESTUDIOS
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En primer lugar, en un proceso conectado

con el retorno de la democracia liberal y el
Estado de derecho, muchos pases de la
regin han reformado su Constitucin o bien,
han aprobado de nuevas. La mayora de los
nuevos textos constitucionales, entre los que
se incluyen la Constitucin brasilea de
1988, la colombiana de 1991, la paraguaya de
1992, la reforma constitucional argentina de
1994, la Constitucin ecuatoriana de 1998, la
venezolana de 1999, la de Repblica Dominicana de 2002, el proyecto boliviano de 2007 o
la nueva Constitucin ecuatoriana de 2008,
han incluido y desarrollado diversos tipos de
derechos sociales: derechos de los trabajadores, derecho a la seguridad social, derecho a
la educacin, a la asistencia sanitaria, a una
vivienda y, en ocasiones, derechos relativos a
grupos o minoras en situacin de exclusin
como mujeres, nios, adultos mayores, pueblos indgenas o personas con discapacidad.
Adems, muchos de estos textos, incluyen
diversos elementos como el reconocimiento
pleno e igual jerarqua de todos los derechos,
del principio de indivisibilidad, interdependencia e interrelacin de todos los derechos,
as como del principio de clusula abierta en
el reconocimiento de los derechos, o el establecimiento de un amplio sistema de
garantas (individuales y colectivas) y la delimitacin de los principios de aplicacin e
interpretacin de los derechos (aplicabilidad
directa de todos los derechos, prohibicin de
regresividad de los derechos, etc.), lo que
favorece enormemente la justiciabilidad de
los derechos sociales.
DE
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AB
AJ
O, otros lmites como los propios lmites

procesales e inadecuacin de los mecanismos
procesales tradicionales para proteger los
derechos sociales. Los mecanismos tradicionales de justiciabilidad de los derechos fueron creados dentro del paradigma de los derechos de propiedad del siglo XIX, esto determina de manera clara la naturaleza de los
mecanismos procesales para garantizar los
derechos (Lpez 1994: 114-138). Se trata de
formas procesales que fueron desarrolladas
pensando en juicios bilaterales o conflictos
entre individuos privados. Ello provoca, por
ejemplo, que sean mecanismos que no sirvan
para tramitar demandas colectivas de proteccin de derechos sociales de grupos que comparten una situacin similar y que son situaciones que requieren de un remedio colectivo.
O que se trate de mecanismos procesales que
exigen una gran cantidad de pruebas cuando
las violaciones de derechos sociales, a menudo, requieren de urgente resolucin. O que al
estar pensados para conflictos entre privados
presenten grandes limitaciones en la capacidad de los jueces para justiciar derechos contra las ramas polticas de gobierno.
y justiciabilidad de los derechos sociales, sin

precedentes en otras Constituciones. Podemos sealar al menos dos motivos que han
favorecido este avance (Courtis 2006: 169170):
contenido, extensin y lmites de los derechos

sociales.
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Finalmente, Courtis seala otros lmites

como lo que llama la falta de tradicin en la
proteccin jurdica de los derechos sociales.
Se trata de un obstculo cultural que agrava
las anteriores dificultades. La falta de tradicin en la proteccin de los derechos sociales
provoca que muchas veces los sujetos a quien
se vulneran derechos sociales no perciban
estas vulneraciones como tales, o bien, que
tiendan a emplear otros mecanismos distintos a los jurisdiccionales para intentar que les
sean restituidos sus derechos sociales vulnerados, mecanismos como, por ejemplo, la
movilizacin social (Courtis 2006: 179).
No obstante a pesar de todos estos hndicaps sealados, los cambios constitucionales
en Amrica Latina durante los ltimos 25
aos han supuesto un avance en la proteccin
124
Y, en segundo lugar, la generalizada ratificacin de tratados internacionales de derechos humanos, tanto universales como regionales, incluyendo aquellos que reconocen
derechos sociales, como la Convencin de
derechos de la niez, la Convencin para la
SUMARIO
87
miento pleno de los derechos sociales en el

constitucionalismo argentino. La Convencin Constituyente de 1957 dispuso dejar sin
efecto la Constitucin peronista de 1949 y
declarar la vigencia del texto constitucional
de 1853 con las reformas de 1860, 1866 y
1889, excluyendo aquellas de 1949. A ello
sumaron la incorporacin de un nuevo artculo, luego individualizado como 14 bis, que
supuso de manera definitiva el reconocimiento de los derechos sociales en la ley fundamental argentina. Este artculo era la manifestacin de un cambio paradigmtico en la
nocin de trabajo, que haba iniciado pero no
completado la reforma peronista de 1949. Se
reconocieron, a partir de este momento, los
derechos del trabajo (derechos individuales
del trabajador5, derechos colectivos del trabajo6 y derechos de la seguridad social) como
derechos sociales con una tutela especial por
parte del Estado (Fayt 2007: 64-75). El 14 bis
fue una norma de naturaleza transformadora dada la obligacin que impone al Estado
de proteger el trabajo en sus diversas formas
mediante contenidos mnimos que establecen
ciertas limitaciones respecto de otros derechos. En consecuencia se trataba de comprometer al Estado en la remocin de los distintos obstculos, principalmente de ndole
econmica, que dificultan la plena vigencia
de los derechos sociales enunciados por la
propia norma (Fayt 2007: 75-76)7. Paralela-
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eliminacin de toda forma de discriminacin

contra las mujeres, o el Protocolo de San Salvador. Algunos pases como Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per o
Venezuela, incluso han otorgado a estos instrumentos internacionales rango constitucional.
Estos dos importantes desarrollos normativos han abierto un campo muy bueno para
el reconocimiento y justiciabilidad de los
derechos sociales en Amrica Latina.
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2. LA JERARQUA CONSTITUCIONAL
Y APLICABILIDAD DIRECTA DE
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
DE DERECHOS HUMANOS
Y LA JUSTICIABILIDAD
DE LOS DERECHOS SOCIALES
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A continuacin me detendr en este segundo elemento, el de la jerarqua constitucional

de los tratados internacionales de derechos
humanos y en ver como ello afecta a las posibilidades de eficacia y justiciabilidad de los
derechos sociales.
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Varias son las Constituciones que han

reconocido en los ltimos aos la jerarqua
constitucional y aplicabilidad directa de los
tratados de derechos humanos. Veamos algunos ejemplos.
2.1. La reforma constitucional

argentina de 1994
En cuanto a Argentina, la reforma constitucional aprobada en este pas en 1994 constituye otro ejemplo de la tendencia abierta en
la regin hacia una mayor proteccin y justiciabilidad de los derechos sociales. Si bien fue
una reforma de poca envergadura, s introdujo aspectos importantes.
Es a partir de la reforma constitucional de
1957 que podemos hablar de un reconoci-
El artculo 14 bis reconoci los derechos a: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada,
descanso y vacaciones pagados, retribucin justa, salario
mnimo vital mvil, igual remuneracin por igual tarea,
participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin, as
como proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad. A los empleados pblicos les reconoci tambin,
organizacin sindical libre y democrtica.
6
Concretamente, se reconocieron el derecho de los
gremios a concertar convenios colectivos, el derecho a
recurrir a la conciliacin y al arbitraje y el derecho de
huelga.
7
Sobre la incorporacin del artculo 14 bis en la
reforma de 1957, la Corte Suprema de Justicia argentina
expres: Hoy, luego de la reforma de 1957, el rgimen
constitucional ha cambiado. La materia sobre la que ver5
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125
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La reforma constitucional de 1994 supuso,

entre otros aspectos:
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Ahora bien, aunque con la reforma de 1957

se produjo un reconocimiento de los derechos
sociales, poco haba hecho esta en orden al
establecimiento de mecanismos de proteccin
de tales derechos, la Constitucin no reconoca garantas constitucionales para dotar
de eficacia a los mismos. Ello fue, de alguna
manera, cuestin solventada por la reforma
constitucional de 1994, aprobada por la Convencin Nacional Constituyente de Paran,
Santa F.
sano (art. 41) o los derechos de los consumidores (art. 42), que si bien no son propiamente derechos sociales, s que su reconocimiento
tiene una estrecha relacin con cuestiones
sociales. Aunque los aspectos que ms nos
interesa destacar son el establecimiento de
mecanismos jurisdiccionales de proteccin de
los mismos derechos sociales. La principal
novedad fue aqu, el establecimiento en los
dos primeros prrafos del nuevo artculo 43,
de la garanta de amparo como herramienta
fundamental para exigir el cumplimiento de
los derechos sociales reconocidos en las distintas normas9. La incorporacin en el texto
constitucional del recurso de amparo constituye, sin duda, un elemento de especial
importancia para la proteccin de los derechos sociales. Adems, el segundo prrafo de
este artculo a parte de otorgar legitimacin
activa para interponer el amparo a los particulares y al Defensor del Pueblo (al que la
reforma dio estatuto constitucional en su
artculo 86), la ampla tambin a organizaciones que propendan esos fines, registradas
conforme a la ley, lo que permite canalizar
demandas colectivas de proteccin de derechos; y.
mente al art. 14 bis, la reforma del 57 aadi

tambin un agregado final al inciso 12 del
artculo 75, que establece las atribuciones del
Congreso, y que fijaba la obligacin de dictar
un Cdigo, antes era de minera, y ahora
con la reforma de minera, y del trabajo y
seguridad social.
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Primero la incorporacin al texto constitucional de normas vinculadas a los derechos

sociales y a su desarrollo y proteccin. Debido
a que la Ley de necesidad de la Reforma
Constitucional haba impuesto no modificar
ningn artculo de la primera parte de la
Constitucin (Declaraciones, Derechos y
Garantas)8, el Constituyente se vio obligado
para proceder a incorporar nuevos derechos e
instrumentos de proteccin de los mismos, a
aadir un nuevo captulo segundo titulado
Nuevos derechos y garantas en la primera
parte del texto, donde incorpor nuevos derechos como el derecho a un medio ambiente
sa el litigio no constituye ahora, sino la manifestacin

parcial del gran tema que est referido a uno de los
deberes inexcusables el Congreso: el de asegurar al trabajador un conjunto de derechos inviolables, entre los
quefigura, de manera conspicua, el de tener proteccin
contra el despido arbitrario. (Repblica de Argentina.
Corte Suprema de Justicia. Fallos 252:160).
8
La norma a la que hago referencia es la Ley Nacional 24.309, cuyo artculo 7 prohbe modificar el Captulo de la Constitucin referido a Declaraciones, Derechos y Garantas (arts. 1 a 35).
126
Segundo, la reforma otorg jerarqua constitucional a los tratados internacionales de

derechos humanos incluidos en el inciso 22
9
Artculo 43 Constitucin argentina de 1994: Toda
persona puede interponer accin expedita y rpida de
amparo, siempre que no exista otro medio judicial ms
idneo, contra todo acto u omisin de autoridades
pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas
reconocidos por esta Constitucin, un tratado o una ley.
En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad
de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva.
Podrn interponer esta accin contra cualquier forma de
discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas
conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
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otros tratados que no han sido incluidos en la

lista11.
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2.2. Las Constituciones de Ecuador

de 1998, Venezuela 1999,
Ecuador 2008 y el proyecto
boliviano de 2007
Al igual que la Constitucin argentina

incorpor en su reforma del ao 1994, estos
textos constitucionales reconocen tambin,
explcitamente, la aplicabilidad directa de los
derechos sociales establecidos en tratados
internacionales de derechos humanos, lo que
incluye, entre otros, el PIDESC o el Protocolo
Adicional a la Convencin Americana de
Derechos Humanos en materia de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, conocido
tambin como Pacto de San Salvador.
El artculo 18 de la Constitucin ecuatoriana de 1998 y el 11.3 de la de 2008 establecen:
Los derechos y garantas establecidos () en
los instrumentos internacionales de derechos
humanos sern directamente e inmediatamente aplicables por y ante cualquier juez,
tribunal, autoridad o funcionario, de oficio o a
instancia de parte.
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del artculo 7510. De los tratados citados en

este artculo, aquellos que hacen referencia a
derechos sociales son: la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(arts. XI, XII, XIII, XIV, XV y XXIII), la
Declaracin Universal de Derechos Humanos
(art. 22, 23.1, 23.3, 24, 25.1, 25.2, 26.1, 27 y
28), la Convencin Interamericana de Derechos Humanos (Captulo III y art. 26), el
PIDESC, la Convencin sobre la Eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra
la Mujer (arts. 3.5.b, 10, 11, 12, 13 y 14), y la
Convencin de Derechos de los Nios (especialmente, arts. 24, 25, 26, 27, 28, 32). De esta
manera se privilegi a un grupo de tratados
de derechos humanos sobre otros, algunos
autores han sealado que la lista es incompleta, preguntando por ejemplo, por qu se
incluye en la lista la Convencin de Derechos
de los Nios y no la Convencin de los Refugiados? (Travieso 1996: 29). En realidad, la
lista ha jerarquizado a unos ms que a otros
pero, de todos modos, no ha cerrado la puerta
de la jerarquizacin constitucional, pues por
medio de mayoras especiales, dos tercios de
la totalidad de miembros de ambas cmaras
(art. 75.22), se pueden constitucionalizar
La Declaracin Americana de los Derechos y

Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de
Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo
Facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la
Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacion Racial; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacion contra la
Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio: en las condiciones
de su vigencia, tienen jerarqua constitucional, no
derogan artculo alguno de la primera parte de esta
Constitucin y deben entenderse complementarios de
los derechos y garantas por ella reconocidos. Solo
podrn ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacin de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara.
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El artculo 23 de la Constitucin venezolana de 1999 dice: Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen
jerarqua constitucional y prevalecen en el
orden interno, en la medida en que contengan
normas sobre su goce y ejercicio ms favorables a las establecidas por esta Constitucin y
la ley de la Repblica, y son de aplicacin
inmediata y directa por los tribunales y
dems rganos del Poder Pblico. Ya en el
artculo 128 de la anterior Constitucin veneDe acuerdo con las normas de la Constitucin
argentina, hay dos mtodos de aprobacin de los tratados internacionales: uno el de aprobacin que requiere
la simple mayora, y otro, el de jerarquizacin constitucional que requiere una mayora superior, esto es, los
dos tercios.
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Y, el artculo 257.I del Proyecto de Constitucin boliviana seala tambin: Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera
adherido el Estado, que declaren derechos
ms favorables a los contenidos en la Constitucin, se aplicarn de manera preferente
sobre sta. Aunque no aparece en la Constitucin vigente de 1967 ningn articulo de
esta naturaleza, el Tribunal Constitucional
boliviano incorpor en el 2003 y el 2004,
mediante su jurisprudencia (Sentencias
1662/2003-R y 1494/2004-R), los tratados
internacionales de derechos humanos en el
llamado bloque de constitucionalidad12.
Frente a la teora o doctrina dualista, inspirado en la vieja doctrina de H. Triepel y D.

Anzilotti, orientadas en el sentido de la coexistencia separada del derecho internacional con el derecho interno13, y segn la cual el
derecho internacional requerira de un acto
especial para ser incorporado al derecho
interno, o simplemente para ser asimilado
como norma de carcter obligatorio dentro
del territorio de un pas determinado. Y, la
doctrina monista de la unidad del derecho y
de la primaca del derecho internacional frente al derecho interno de los Estados, construida por H. Kelsen, la que establece que el
derecho internacional preside una concepcin
unitaria de todo el Derecho, del cual forman
parte en un plano de subordinacin los ordenamientos jurdicos internos de los Estados14 (art. 46 Constitucin de Guatemala y
art. 93 Constitucin Colombia)15; las Consti-
zolana de 1961 estableca un mecanismo

mediante el cual los tratados se incorporaban
al orden interno de manera positiva, y en
materia de tratados internacionales de derechos humanos este artculo se reforzaba con
el 50, lo que otorgaba rango constitucional a
los derechos recogidos en tratados internacionales de derechos humanos por considerarlos
inherentes a la persona. La Constitucin de
1999, por su parte, en el citado artculo 23
desarrolla y actualiza esta tendencia incluyendo lo que se conoce en la doctrina como la
clusula del individuo ms favorecido, que
implica se aplicar al ciudadano la normativa
que ample en mayor medida sus derechos y
garantas (Prez 2004: 187-188).
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siguientes derechos: 1. los expresamente previstos

en el catlogo de derechos sealado en el artculo 7 de
la Constitucin; 2. Otros derechos que si bien no estn
incluidos en el artculo 7 aludido, por su naturaleza y
ubicacin sistemtica son parte integrante de los derechos fundamentales que establece el orden constitucional boliviano (as. SS.CC. 338/2003-R, 1662/2003-R,
686/2004-R, entre otras); 3. Los derechos contenidos en
los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Bolivia. (Dermizaky 2006: 131-132).
13
TRIEPEL sostena que las personas nunca pueden
ser obligadas ni beneficiadas por normas de derecho
internacional. Deca que slo el Estado puede ser obligado o favorecido por ellas, en sus relaciones con otros
Estados. Segn TRIEPEL y ANZILOTTI, las normas de derecho internacional, para que alcancen a las personas,
deben ser primero transformadas en normas de derecho
interno. Para TRIEPEL: el derecho internacional y el derecho interno, no slo son partes diferentes del derecho,
sino sistemas jurdicos diversos. Son dos crculos que
estn en contacto ntimo, pero que no se superponen
nunca. (TRIEPEL 1920: 110).
14
H. KELSEN. Teora General del Derecho y del Estado. Citado por: Nogueira Alcal 2000: 166.
15
Un ejemplo de este modelo monista es el artculo
46 de la Constitucin de Guatemala que establece que
en materia de derechos humanos los tratados internacionales aceptados y ratificados tienen preeminencia
sobre el derecho interno. Aunque es necesario apuntar
que la Corte Constitucional de Guatemala ha restringido
el mbito de aplicacin del artculo 46 de su Constitu-
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12
En su Sentencia 1662/2003-R el Tribunal Constitucional de Bolivia seal: este Tribunal Constitucional, realizando la interpretacin constitucional integradora, en el marco de la clusula abierta prevista en el
artculo 35 de la Constitucin, ha establecido que los
tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, forman parte del
orden jurdico del sistema constitucional boliviano
como parte del bloque de constitucionalidad, e manera
que dichos instrumentos internacionales tienen carcter
normativo y son de aplicacin directa, por lo mismo los
derechos en ellos consagrados son invocables por las
personas y tutelables a travs de los recursos de hbeas
corpus y amparo constitucional conforme corresponda; por su parte, la Sentencia 1494/2004-R, el Tribunal precis que el amparo constitucional protege los
128
SUMARIO
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tuciones de Ecuador, Venezuela y el proyecto

de Bolivia, fijan una posicin coordinadora o
conciliadora basada en la unificacin de
ambas ramas jurdicas en un solo sistema,
diferencindose del monismo en que las relaciones entre las dos normas son de coordinacin y no de subordinacin. Como establece
los artculos acabados de citar de las Constituciones venezolana y boliviana, los tratados
de derechos humanos que contengan derechos ms favorables a los ciudadanos que los
establecidos en disposiciones constitucionales, se aplican de manera inmediata y preferente a la disposicin constitucional correspondiente. Ello hace que el derecho internacional y el derecho interno interacten, auxilindose mutuamente en el proceso de tutela
de los derechos sociales.
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Una vez visto como algunas de las ltimas

Constituciones aprobadas en Amrica Latina
establecen, sin rodeos, la posibilidad de exigibilidad inmediata ante los tribunales locales
de los derechos sociales, tanto los contemplados en la propia Constitucin como en los tratados internacionales de derechos humanos;
podemos afirmar, sin ninguna duda, que el
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El reconocimiento de jerarqua constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos, refuerza la operatividad de
los derechos sociales, en tanto que son parte
sustancial de los derechos humanos, por
varias razones: la primera, debe tenerse en
cuenta la responsabilidad internacional que
el Estado asume con la adopcin de tales
documentos ante un eventual incumplimiento de las normas all establecidas (Fayt 2007:
89). Y, segundo, la sola adhesin a estos instrumentos comporta la asuncin por el Estado de tres obligaciones principales: respetar
los derechos protegidos, garantizar el goce y
pleno ejercicio de aquellos derechos a las
personas que se encuentran bajo su jurisdiccin, y adoptar las medidas necesarias para
hacer efectivos tales derechos (Pinto 2004:
47).
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2.3. Nexos e interrelaciones entre

la jerarqua constitucional
de los tratados internacionales
de derechos humanos
y la justiciabilidad de los derechos
sociales
reconocimiento de la jerarqua constitucional

de los tratados de derechos humanos se
encuentra estrechamente relacionado con
una mayor justiciabilidad de los derechos
sociales.
cin, al sealar que los tratados internacionales sobre

derechos humanos no prevalecen sobre su Constitucin, en el sentido que no pueden reformarla ni derogarla (Sentencia del 19-10-1990) omitiendo, por cierto,
que esta tambin es derecho interno. Un estudio crtico sobre el tema puede verse en: ROHRMOSER VALDEAVELLANO 2001: 6.
Otro ejemplo es el artculo 93 de la Constitucin
colombiana de 1991 que establece: Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y que prohiben su
limitacin en los estados de excepcin, prevalecen en el
orden interno.
Mucho se ha discutido si es o no es necesario el reconocimiento explcito, en las Constituciones de los Estados, de la jerarqua constitucional de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos, autores como
E. Jimnez de Archaga, defienden que debe
admitirse que las disposiciones de un tratado
de derechos humanos tienen siempre, en
principio, carcter ejecutable por s mismos
(self-executing) y por lo tanto pueden ser exigidas en forma directa e inmediata ante los
tribunales locales, independientemente de si
existen o no disposiciones explcitas en este
sentido en la legislacin nacional. Esto es as,
por que el objeto y razn de ser de un tratado
de derechos humanos es reconocer a favor de
los individuos, como terceros beneficiarios,
ciertos derechos fundamentales, y no regular
las relaciones entre los estados parte (Jimnez de Archaga 1988: 25). El autor entiende
que este es el sentido de la Opinin Consultiva Nm. 7, de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, sobre el artculo 14.1 de
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En cualquier caso y, ms all de esta discusin, lo que parece claro es que el otorgar de
manera explcita en la Constitucin aplicabilidad directa a todos los derechos sociales
reconocidos en los tratados internacionales
de derechos humanos introduce novedades
importantes en posibilidades de justiciabilidad de los derechos sociales. Es evidente que
la aplicabilidad directa de estos tratados no
tiene como nico objetivo servir de complemento a la parte dogmtica de las Constituciones sino que, necesariamente, implica condicionar el ejercicio de todo el poder pblico
(Abramovich y Courtis 2004: 41), principalmente, en dos aspectos:
El Comit de Naciones Unidas para los

DESC, rgano encargado del control del cumplimiento del Pacto y de elaborar los Comentarios Generales que se entienden como
autnticas fuentes de interpretacin del Pacto, ha intentado definir el contenido bsico de
algunos derechos del Pacto. Por ejemplo, en
materia de derecho a la salud, ha establecido
que los Estados tienen la obligacin fundamental de asegurar, como mnimo, la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los
derechos enunciados en el Pacto, incluida la
atencin primaria bsica de la salud. Entre
estas obligaciones bsicas se encuentran,
como mnimo, la de garantizar el derecho de
acceso a los centros, bienes y servicios de salud
sobre una base no discriminatoria, en especial
para los grupos vulnerables o marginados;
asegurar el acceso a una alimentacin esencial mnima que sea nutritiva, adecuada y
segura y garantice que nadie padezca hambre;
garantizar el acceso a un hogar, una vivienda
y unas condiciones sanitarias bsicas, as
como a un suministro adecuado de agua limpia potable; facilitar medicamentos esenciales, segn las definiciones peridicas que figuran en el Programa de Accin sobre Medicamentos Esenciales de la OMS; velar por la distribucin equitativa de todas las instalaciones, bienes y servicios de salud; adoptar y aplicar sobre la base de pruebas epidemiolgicas
un plan de accin (OG Nm. 14, punto 43; ver
tambin puntos 11 y 12 sobre elementos esenciales del derecho). El Comit ha fijado tambin el contenido bsico de otros derechos
como el de alimentacin, educacin, etc.
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Para T. Buergenthal, en cambio, aun

cuando un tratado sea parte del derecho
interno de un Estado, se requiere una norma
de derecho interno que determine su autoejecutibilidad, estos es, la posibilidad de que
el tratado sea directamente aplicable por los
tribunales. Que el tratado sea o no auto-ejecutable (self-executing) es una cuestin de
derecho interno (Buergenthal 1992: 307).
cipio 9), es una obligacin mnima para el

Estado asegurar la satisfaccin de, por lo
menos, niveles esenciales de cada uno de los
derechos.
la Convencin Americana, solicitada por el

gobierno de Costa Rica en 198616.
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Primero, en el aspecto de establecer obligaciones a los poderes Ejecutivo y Legislativo

nacional. El reconocimiento, por ejemplo, de
los derechos del PIDESC van acompaados
de unas obligaciones para el Estado. Como
sealan los principios de Limburgo17 (principio 25) o los principios de Maastricht18 (prin-
16
Ver: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/
seriea _07_esp.pdf.
17
Los principios de Limburgo, es un documento llamado Principios de Limburgo sobre la implementacin
del PIDESC, que emana de un grupo de expertos reunidos en Limburgo, entre el 2 y el 6 de junio de 1986 y
que establecen una gua para la mejor comprensin de
los deberes jurdicos contrados por los Estados desde la
ratificacin del PIDESC. Este documento fue adoptado
por Naciones Unidas (UN Document E/C 4/1987/17).
18
En sentido similar, el 22 y 26 de enero de 1997,
otro grupo de expertos elabor los denominados Principios de Maastricht sobre violaciones a los derechos
130
econmicos, sociales y culturales, que pese no haber

sido adoptado formalmente por Naciones Unidas, s ha
sido usado por el Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, para evaluar los informes estatales
y para desarrollar distintas observaciones generales al
Pacto (LECKIE 1998: 81-124).
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acuerdo a lo establecido en el artculo 30 de la

misma20.
Segn el Comit, esta obligacin de satisfacer, por lo menos, niveles esenciales de cada
uno de los derechos, surge del artculo 2.1 del
Pacto19, y afirma que en algunos casos implicar adoptar medidas que conlleven algn
tipo de accin positiva, cuando el grado de
satisfaccin del derecho se encuentre en niveles que no alcanzan los mnimos exigibles. En
otros casos tan slo requerir conservar la
situacin, no retroceder (Abramovich y Courtis 2004: 32-33), pero en cualquiera de ambos
casos, implica como he afirmado, condicionar
la actuacin de los poderes Legislativo y Ejecutivo nacionales.
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2.3.1. El derecho a la asistencia sanitaria

y a la alimentacin en Argentina
Un ejemplo claro es el derecho a la asistencia sanitaria, la Constitucin de 1957 no

incorpor directamente el derecho a la salud
en el texto constitucional y la propia reforma
del 94 incluye slo una breve mencin a la
salud de los consumidores, en consecuencia,
el pleno reconocimiento constitucional del
derecho a la salud viene dado en Argentina
por la jerarqua constitucional del PIDESC y
de la Convencin de Derechos de los Nios
que se refiere en varias ocasiones al acceso
de los nios a la salud (Courtis 2006a: 324).
Lo mismo sucede con el derecho a la alimentacin, tampoco la Constitucin hace referencia al mismo, fue en aplicacin del artculo 11 del PIDESC y los artculos 14.2.c y 27.3
de la Convencin de derechos de la niez, que
las Cortes argentinas, cuando a partir del
2001 estall la crisis y aumentaron exageradamente los niveles de pobreza, pudieron
proteger el derecho a la alimentacin de
mucha gente incluyndolos en planes de alimentacin21.
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Y, segundo, en el aspecto de establecer

obligaciones al Poder Judicial, en su funcin
de garanta de las obligaciones de los Estados
en el cumplimiento de los derechos. Dada la
jerarqua constitucional otorgada a los tratados, su violacin no slo constituye un
supuesto de responsabilidad internacional
del Estado, sino, tambin la violacin de la
Constitucin misma. La no justiciabilidad de
estos derechos por los tribunales nacionales
supondra prescindir de la consideracin de
normas de rango constitucional (Abramovich
y Courtis 2004: 41). Ello ha llevado a que
algunos autores califiquen al proceso de
jerarquizacin constitucional de nuevos tratados o de denuncia de los ya jerarquizados,
por va de mayora calificada de las cmaras,
como un procedimiento indirecto de reforma
constitucional, cuestionndose por ejemplo
cuestiones como si la Constitucin argentina,
despus de la reforma constitucional de 1994
que introdujo la jerarqua constitucional de
los tratados de derechos humanos, permanece en su condicin de Constitucin rgida, de
Pues bien, al margen de esto ltimo, como

deca, la constitucionalizacin de tales instrumentos internacionales refuerza, por
tanto, la operatividad de los derechos sociales. Varios ejemplos nos lo ponen de manifiesto:
Art. 2.1 PIDESC: Cada uno de los Estados Partes

en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas,
tanto por separado como mediante la asistencia y la
cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que
disponga, para lograr progresivamente, por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopcin
de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
19
20
Art. 30 Constitucin argentina: La constitucin
no puede reformarse en todo o en cualquiera de sus partes, sino por medio del voto de las dos terceras partes de
los miembros del Congreso, y mediante una convencin
convocada a tal efecto.
21
Ver: Corte Administrativa de Buenos Aires N. 3.
C.M.D. y otros c. GCBA, s/accin de amparo, de 11 de
marzo de 2003; o, Corte Administrativa de Buenos Aires
N. 4. Gonzlez Rayco, Artidoro c. GCBA s/accin de
amparo, de 19 de mayo de 2005.
SUMARIO
87
131
ESTUDIOS
No obstante, a pesar de esta norma constitucional, el gobierno de Alberto Fujimori pretendi en varias ocasiones desconocer este
derecho a la nivelacin pensionaria sealado.
Ello pudo ser evitado, en ocasiones, gracias al
reconocimiento de la jerarqua constitucional
de los tratados de derechos humanos. Un
ejemplo es el famoso caso de los cinco pensionistas.
Se trata del caso de cinco pensionistas del
rgimen del Decreto Ley 20530 que despus
de aos de trabajo en la Superintendencia de
Banca y Seguros (SBS) adquirieron el derecho a una pensin nivelable a principios de
los 80. La nivelacin de sus pensiones de
acuerdo al monto percibido por quienes
desempeaban su misma funcin se produjo
de manera peridica hasta 1992, cuando la
SBS suspendi el pago de una de las pensiones y redujo el monto de las otras en un 78%.
Adems, en octubre del mismo ao, se dict el
Decreto Ley no. 25792 que igualaba, por abajo, las pensiones de los 5 pensionistas con las
que el Ministerio de Trabajo pagaba a sus ex
trabajadores. Despus de interponer Accin
de amparo y de que la Corte Suprema de Justicia resolviera, en 1994, a su favor, la SBS se
neg a acatar la sentencia. Ello los llev a reiniciar la lucha judicial, esta vez, a travs de
acciones de cumplimiento, todas declaradas
fundadas por el Tribunal Constitucional desde 1998, aunque estas tampoco fueron acatadas por la SBS. Finalmente, y amparndose
en el hecho de que Per es Estado firmante de
la Convencin Americana de Derechos
Humanos, los pensionistas llevaron su caso a
la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos que en su Informe de fondo No. 23
RIO
DE
TR
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Este rgimen de nivelacin de las pensiones de los servidores civiles del Estado fue
integrado en la 8 disposicin final de la Constitucin de 1979 y luego desarrollado legislativamente por la Ley no. 23495 de noviembre
de 1982 (Mujica y Opie 2006:17). El principio
de conservacin del valor real de las pensiones otorgadas en ejercicio del derecho a la
seguridad social ha sido tambin reconocido,
de manera similar que en la Constitucin
peruana de 1979, en otras Constituciones
latinoamericanas de los ltimos aos como la
Constitucin colombiana de 1991 en su artculo 48 22 , la Constitucin ecuatoriana de
1998 en su artculo 5923, o la Constitucin
bolivariana de Venezuela de 1999 en su artculo 8024.
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El rgimen provisional de los servidores

civiles del Estado fue regulado en Per por el
Decreto Ley n. 20530 de febrero de 1974. La
caracterstica central de este rgimen consista en el derecho de sus beneficiarios a
nivelar sus pensiones con el haber del funcionario en actividad que desempea la misma o
anloga funcin a la que desempearon hasta su cese, permitiendo as que estas conservaran su valor adquisitivo real.
estableci: Los nuevos regmenes sociales

obligatorios que sobre materia de pensiones
de los trabajadores pblicos, se establezcan,
no afectan los derechos legalmente obtenidos,
en particular el correspondiente a los regmenes de los Decretos Leyes 19990 y 20530 y sus
modificatorias. De esta manera se garantizaba el respeto de los derechos adquiridos en
materia de pensiones.
2.3.2. El derecho a la seguridad social

en Per: el caso de los cinco
pensionistas
MI
NIS
TE
La nueva Constitucin de Per de 1993, en

su primera disposicin final y transitoria
22
Artculo 48 de la Constitucin de Colombia de
1991: () La ley definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
23
Artculo 59 de la Constitucin de Ecuador de
1998: () Las pensiones por jubilacin debern ajustarse anualmente, segn la disponibilidad del fondo respectivo, el cual se capitalizar para garantizar una pensin acorde con las necesidades bsicas de sustentacin
y costo de vida.
24
Artculo 80 de la Constitucin de Venezuela de
1999: () Las pensiones y jubilaciones otorgadas
mediante el sistema de la seguridad social no podrn ser
inferiores al salario mnimo urbano.
132
SUMARIO
87
3. OTROS EFECTOS DERIVADOS

DE LA JERARQUA
CONSTITUCIONAL DE TRATADOS
DE DERECHOS HUMANOS:
PRINCIPIOS DE APLICACIN
E INTERPRETACIN
DE LOS DERECHOS
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Adems, de las citadas consecuencias, en

materia de justiciabilidad de los derechos
sociales, derivadas del reconocimiento de
jerarqua constitucional y aplicabilidad directa de los tratados internacionales de derechos
humanos, existen otros elementos auxiliares
que se derivan de este principio y que ayudan
a garantizar todava mayores niveles de justiciabilidad de los derechos sociales. Veamos
dos ejemplos.
3.1. El principio de progresividad
DE
TR
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Transcurridos ms de seis meses de las

recomendaciones sin ser cumplidas, el 4 de
diciembre de 2001, la Comisin someti ante
la Corte Interamericana de Derechos Humanos una demanda contra el Estado peruano
por haber violado sus obligaciones respecto la
Convencin Americana sobre Derechos
Humanos. La Corte, en sentencia de 28 de
febrero de 200326, ratific las conclusiones de
la Comisin.
de 200125 consider que despus de recibir

por aos el derecho a una pensin nivelada
este ya se haba incorporado como parte del
patrimonio de los pensionistas y, por tanto, al
reducir el monto de las pensiones niveladas a
los pensionistas el Estado haba violado el
artculo 21 (que reconoce el derecho a la propiedad privada) de la Convencin Americana
de Derechos Humanos. Asimismo, en relacin al incumplimiento de las acciones de
amparo a favor de los pensionistas, la Comisin consider que el Estado haba violado el
artculo 25 de la Convencin (proteccin judicial). De acuerdo con estas conclusiones, la
Comisin recomend al Estado tomara medidas para reparar e indemnizar a los pensionistas.
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Consecuencia del traslado del caso a la

Corte Interamericana, a fines de enero de
2002 el Congreso derog, a travs de la Ley
No. 27650, el precepto del Decreto Ley No.
25792 que impeda la nivelacin de las pensiones de los cinco pensionistas, y como consecuencia de ello, la SBS finalmente pag a lo
pensionistas los reintegros de los montos que
estos haban dejado de percibir entre 1992 y
el 2002 (Mujica y Opie 2006: 28-36).
25
Informe N. 23/2001. Caso 12.034 (Carlos Torres
Benvenuto, Javier Mjica Ruiz-Huidobro, Guillermo
Alvarez Fernndez, Reymer Bartra Vsquez y Maximiliano Gamarra Ferreira) (Comisin Interamericana de
Derechos Humanos. 5 de marzo de 2001) (Informe de
fondo).
26
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Caso Cinco pensionistas. Sentencia de 28 de febrero
de 2003. Serie C N 98.
Normalmente, a diferencia de los derechos

civiles y polticos que son de aseguramiento
automtico, la nocin de realizacin progresiva para los derechos sociales implica reconocer que la realizacin plena de estos derechos no es algo que se logre de inmediato por
el slo reconocimiento constitucional. El pleno acceso a los derechos sociales depende,
como he sealado al inicio del artculo, de
varios elementos interrelacionados, de los
que su reconocimiento constitucional es slo
uno.
El principio de progresividad establece
obligaciones al Estado para que adopte todas
las medidas que estn a su disposicin para
garantizar el ejercicio efectivo de los derechos
sociales en el menor tiempo posible.
Algunas Constituciones como la argentina
de 1994 no reconocen explcitamente el principio de progresividad de los derechos, otras
como la venezolana de 1999 (art. 19), el proyecto boliviano de 2007 (art. 13.1) o la ecuatoriana de 2008 (art. 11.8), s lo hacen. No obstante, en cualquiera de estos casos, la jerarqua constitucional de los tratados de dere-
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87
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ESTUDIOS
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No obstante, como deca, el concepto de

realizacin progresiva ha sido, muchas
veces, malinterpretado. En su Comentario
General No. 3 (1990) sobre la naturaleza de
las obligaciones de los Estados en base al artculo 2.1 del PIDESC, el Comit de Naciones
Unidas para los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, puso de manifiesto que si
bien la realizacin progresiva implica reconocer que la plena realizacin de los derechos
sociales no se har en seguida, este concepto
debe ser visto a la luz de su objetivo general,
que es establecer claras obligaciones a los
Estados parte para que acten lo ms rpidamente posible en la realizacin de estos derechos.
TR
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En el primero, el argentino, porque al

estar reconocido este principio en los tratados
de derechos humanos implica que, an y no
estar previsto explcitamente en el texto
constitucional, se conforme como un principio
ms de aplicacin e interpretacin de los
derechos en el pas. Y, en los otros casos, porque a pesar de que las citadas Constituciones
reconozcan expresamente el principio en su
articulado, no determinan ni su contenido ni
sus alcances, con lo cual es difcil determinar
las obligaciones legales que de l se derivan
para el Estado, asimismo, de esta falta de
concrecin de su contenido y alcance se derivan tambin inconvenientes y lmites a la
hora de poder justificar, por parte de las cortes, una resolucin obligando al Estado a
hacer efectivo el principio. Ello es especialmente importante en este caso, porque el
principio de progresividad ha sido muchas
veces malinterpretado, entendindose que
progresivo significa ya lo haremos o no
hay prisa.
documento, por el principio de progresividad

se entender el criterio de avance paulatino
en el establecimiento de las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de un Derecho Econmico, Social y Cultural. Para ello,
el art. 5.2 requiere el empleo de indicadores
de progreso, que aluden, por un lado al
nivel de satisfaccin de las aspiraciones de los
diversos sectores de la sociedad, y por el otro
lado, al aspecto normativo, es decir, a la
recepcin constitucional y el desarrollo legal
de estos derechos.
chos humanos es fundamental en este aspecto.
MI
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Los tratados internacionales de derechos

humanos no slo reconocen tal principio sino
que contienen tambin un trabajo de definicin de su contenido y alcance, cuya violacin
ahora no slo constituye un supuesto de responsabilidad internacional del Estado, sino
que dada la jerarqua constitucional de estos
tratados, supone tambin una violacin de la
Constitucin misma.
La nocin de progresividad aparece tanto
en el art. 2.1 del PIDESC, as como en el art.
26 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos. En los informes nacionales previstos por el Protocolo de San Salvador, semejantes a los establecidos por el sistema mundial, los Estados deben dar cuenta de las
medidas progresivas adoptadas para asegurar el debido respecto de los derechos consagrados en el mismo protocolo. El art. 5.1 de
estas normas define la nocin de progresividad del siguiente modo: a los fines de este
134
Esto se puede entender ms fcilmente si

miramos el Convenio de los Derechos de la
Niez, el cual incluye muchos derechos sociales y sus correspondientes obligaciones para
los Estados, pero sin embargo no contiene la
clusula de realizacin progresiva. En el
marco de este convenio las obligaciones para
los Estados son inmediatas, la clusula que
incorpora, sin embargo, es la de dentro de
sus posibilidades o hasta el mximo de
recursos de que disponga (art. 4 de la Convencin). Esto demuestra que lo que hace
especiales a los derechos sociales es slo la
cuestin del acceso a los recursos cuando
estos son necesarios, pero no las obligaciones
para el Estado, que son tan inmediatas
como lo son para el caso de los derechos civiles y polticos (Eide 1995: 36; Rossi y Abramovich 2007: 34-53).
SUMARIO
87
3.2. Prohibicin de regresividad

de los derechos
poder poltico, del mandato del Estado social

(Courtis 2006b: 18-20; Abramovich y Courtis
2002: 92-113).
EI
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Los dos casos ms recientes de reconocimiento constitucional del principio de prohibicin de regresividad de los derechos en el
constitucionalismo latinoamericano han sido,
por un lado, la Constitucin brasilea de
1988 que, en su art. 5.XXXVI, reconoci: La
ley no perjudicar los derechos adquiridos,
los actos jurdicos perfectos ni la cosa juzgada, aunque luego este artculo no sirviera
para evitar, durante la dcada de los 90, las
enmiendas constitucionales que vaciaron de
contenido algunos de los derechos sociales
constitucionalmente reconocidos 28 . Y, por
El art. 5XXXVI es uno de los artculos que mayor

discusin ha generado en la doctrina brasilea, especialmente durante todo el proceso de aplicacin del programa econmico neoliberal durante la dcada de los
90. La discusin se centr entorno al significado del concepto ley usado por el artculo 5.XXXVI, diferencindose dos posiciones. Una primera posicin, sealaba
que si miramos el artculo 59 de la Constitucin brasilea, el cual establece: El proceso legislativo comprende la elaboracin de: I. enmiendas a la Constitucin; II.
leyes complementarias; III. leyes ordinarias; IV. leyes
delegadas; V. medidas provisionales; VI. decretos legislativos; y, VII. Resoluciones; observamos que el concepto
de ley usado por el artculo 5.XXXVI se refiere a leyes
complementarias, leyes ordinarias, leyes delegadas, y
efectivamente, es obvio tambin a partir de una interpretacin legal lgica, que si las leyes no pueden vulnerar derechos adquiridos, las normas infralegales (medidas provisionales, decretos y resoluciones) tampoco
puedan, por tanto se refiere al legislador infraconstitucional. Pero no se refiere a las enmiendas constitucionales o, lo que es lo mismo, reformas de la Constitucin,
por tanto no afecta al poder constituyente derivado, que
no est condicionado por el respeto de los derechos
adquiridos (Riveira Bastos y Granda 1989: 191; Modesto 1996: 237).
La otra postura, defenda una concepcin amplia del
concepto ley que abarcaba tanto al legislador infraconstitucional como al poder constituyente derivado.
Al final, la concepcin restrictiva del concepto de
ley usado por el artculo 5.XXXVI fue la que acab
imponindose en la prctica legislativa y poltica brasilea, posibilitando todo el proceso de transformacin
econmica neoliberal y, por tanto, de vaciamiento del
28
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La nota del artculo 11 de las Normas

para la confeccin de los informes peridicos
previstos en el art. 19 del Protocolo de San
Salvador, adoptadas por la Asamblea General de la OEA, el 7 de junio de de 200527,
define la regresividad de la siguiente manera: por medidas regresivas se entiende todas
aquellas disposiciones y polticas cuya aplicacin signifique un retroceso en el nivel de
goce o ejercicio de un derecho protegido. Por
tanto, para determinar que una norma es
regresiva, es necesario compararla con la norma que esta ha modificado o sustituido, y evaluar si la norma posterior suprime, limita o
restringe derechos o beneficios concedidos
por la anterior (Courtis 2006b: 4). Ello constituye, a la vez, una limitacin impuesta sobre
los poderes Legislativo y Ejecutivo a las posibilidades de reglamentacin a la baja de los
derechos sociales de los que goza la poblacin,
y una garanta para el titular del derecho.
MI
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C. Courtis seala dos fundamentos de esta

prohibicin de regresividad. El primero est
ligado a las nociones clsicas del Estado de
derecho liberal, nacidas para la proteccin
del derecho de propiedad y de los intereses
patrimoniales. Se trata de la seguridad jurdica y de la proteccin de la confianza,
nociones que es posible reconducir al valor de
la previsibilidad. Pues bien, la prohibicin de
regresividad supone la extensin de este
principio al campo de las posiciones creadas
por los derechos sociales.
Y, el segundo fundamento tiene que ver
con el contenido material del Estado social,
que es el de la satisfaccin para todo ser
humano de ciertas necesidades consideradas
bsicas en base a la nocin de dignidad
humana. En este sentido, la prohibicin de
regresividad acta como clusula de control
jurdico del cumplimiento, por parte del
27
Cf. Resolucin AG/RES. 2074 (XXXV-0/05).
SUMARIO
87
135
ESTUDIOS
4. CONCLUSIONES
De lo expuesto hasta aqu, podemos sacar
las siguientes conclusiones:
EI
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CI
1. El tratamiento que en el constitucionalismo tradicional se ha hecho durante

muchos aos hacia los derechos sociales como
derechos de de segunda, as como la existencia de diversos lmites procesales para la
justiciabilidad de los mismos, ha provocado
que sea mucho ms difcil, en cualquier pas y
para cualquier ciudadano, exigir por va
jurisdiccional la plena eficacia de sus derechos sociales que la de sus derechos civiles o
polticos.
2. Algunas de las Constituciones latinoamericanas aprobadas durante los ltimos

aos han supuesto un avance nunca antes
visto en la proteccin y justiciabilidad de los
derechos sociales. El establecimiento de un
sistema de garantas y el reconocimiento pleno e igual jerarqua de todos los derechos, del
principio de indivisibilidad, interdependencia e interrelacin de todos los derechos, as
como del principio de clusula abierta en el
reconocimiento de los derechos, son algunos
de los aspectos que sealan la voluntad de
estas Constituciones de garantizar el acceso
de todos los ciudadanos a sus derechos sociales.
AB
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otro lado, la recin aprobada Constitucin

ecuatoriana de 2008 que, en su art. 11 seala: Ninguna norma jurdica podr restringir
el contenido de los derechos ni de las
garantas constitucionales. Adems, en los
artculos referidos a la reforma constitucional parcial (arts. 441 y 442), la Constitucin
ecuatoriana de 2008 establece un lmite a la
reforma constitucional en materia de derechos y garantas: La enmienda de uno o
varios artculos de la Constitucin que ()
no establezca restricciones a los derechos y
garantas (), se realizar: () (art. 441) y
La reforma parcial que no suponga una restriccin en los derechos y garantas constitucionales (), tendr lugar por () (art.
442). Como puede observarse, estos artculos
no dicen que las disposiciones referidas a
derechos y garantas estn sin ms sustradas de la reforma constitucional, estas disposiciones no son inmodificables sino que lo
nico que se afirma es que la modificacin no
puede restringir los derechos y garantas
reconocidas.
MI
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Otras Constituciones como por ejemplo, la

Constitucin bolivariana de Venezuela de
1999, no reconocen explcitamente este principio, sin embargo, al otorgar rango constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos, entre los que se encuentran
algunos como el Protocolo de San Salvador
que en su artculo 4 establece: No podr restringirse o menoscabarse ninguno de los
derechos reconocidos o vigentes en un Estado
en virtud de su legislacin interna o de convenciones internacionales, implica que el
principio de prohibicin de regresividad de
los derechos se conforme, an y no estar previsto explcitamente en el texto constitucional, como un principio ms de aplicacin e
interpretacin de los derechos en el pas.
contenido de los derechos sociales constitucionalmente

reconocidos, llevado a cabo mediante enmiendas constitucionales.
136
3. Entre todos ellos, uno de los aspectos

que contribuye, en los citados textos constitucionales, a garantizar mayores niveles de justiciabilidad de los derechos sociales es el reconocimiento en estos de la jerarqua constitucional y aplicabilidad directa de los tratados
internacionales de derechos humanos.
4. La Constitucin argentina, a travs de
su reforma en 1994, as como las nuevas
Constituciones de Ecuador de 1998 y 2008,
Venezuela 1999 o el proyecto boliviano de
2007, son algunos de los textos que reconocen, de manera clara, la jerarqua constitucional de los tratados de derechos humanos.
SUMARIO
87
5. El reconocimiento de la jerarqua constitucional de los tratados de derechos humanos refuerza la justiciabilidad de los derechos
sociales no slo por el hecho de que los derechos en ellos reconocidos son directamente
exigibles ante los tribunales locales que han
de interpretar su vulneracin como una vulneracin de la Constitucin, sino tambin
porque recogen y desarrollan un conjunto de
criterios de aplicacin e interpretacin de los
derechos que, an y no estar previsto explcitamente en muchos de los textos constitucionales, se conforman como un principio ms de
aplicacin e interpretacin de los derechos en
el pas.
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SUMARIO
87
RESUMEN
El presente artculo tiene como objetivo demostrar como el reconocimiento, expresado en

muchas de las Constituciones latinoamericanas aprobadas durante los ltimos aos, de la
jerarqua constitucional y aplicabilidad directa de los Tratados internacionales de Derechos humanos se conforma como una importante garanta para la justiciabilidad de los
derechos sociales.
This article aims to demonstrate that the acknowledgement of the constitutional hierarchy
and the direct applicability of the international treaties on human rights, included in
many of the Latin American constitutions enacted over the last years, is an important
guarantee for the justiciability of social rights.
TE
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DE
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Taking as a starting point the analysis of some Constitutions (the Argentinian Constitution, 1994; the Ecuadorian Constitution, 1998; the Venezuelan Constitution, 1999; the
Bolivian project of 2007 and the Ecuadorian Constitution, 2008), and several cases associated to them, this article demonstrates the link between the constitutional hierarchy of
human rights treaties and the justiciability of social rights.
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ABSTRACT
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A partir del anlisis de algunas de estas Constituciones (la argentina de 1994, la ecuatoriana de 1998, la venezolana de 1999, el proyecto boliviano de 2007 y la ecuatoriana de
2008) y de casos asociados a ellas el artculo demuestra esta conexin entre jerarqua constitucional de los tratados de derechos humanos y justiciabialidad de los derechos sociales.
SUMARIO
87
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II. Legislacin
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Crnica internacional y comunitaria*
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YOLANDA MANEIRO VZQUEZ**
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SUMARIO: 1. NORMAS Y ACTOS INTERNACIONALES EN MATERIA SOCIAL.

1.1. Seguridad y salud en el trabajo.2. CONVENIOS BILATERALES. 2.1. Convenio en materia de Seguridad Social con Japn. 2.2. Convenio de Seguridad Social
con Rumana. 2.3. Acuerdo Administrativo para la aplicacin del Convenio de Seguridad Social entre la Repblica del Per y el Reino de Espaa.3. RELACIN
SISTEMTICA DE NORMAS Y ACTOS COMUNITARIOS EN MATERIA SOCIAL.
3.1. Tratado de Lisboa. 3.2. Libre circulacin. 3.2.1. Reconocimiento de cualificaciones profesionales. 3.4. Poltica de inmigracin. 3.4.1. Formal. 3.4.2. Material.
3.5. Trabajo en el mar. 3.6. Empleo. 3.7. Fondo Social Europeo. 3.8. Espacio
comn europeo de justicia. 4.RELACION SISTEMTICA DE NORMAS Y ACTOS
INTERNACIONALES Y COMUNITARIOS EN MATERIA SOCIAL.
DE
1. NORMAS Y ACTOS INTERNACIONALES EN MATERIA SOCIAL
RIO
1.1. Seguridad y salud en el trabajo
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Convenio C 187Convenio sobre el marco

promocional para la seguridad y salud
en el trabajo, 2006
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l 5 de mayo de 2009 Espaa ratific

el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el
trabajo. Es ste uno de los cuatro convenios
ratificados por Espaa desde 2000 (los otros
tres son los siguientes: C182 Convenio sobre
las peores formas de trabajo infantil de 1999,
* Comprende la normativa aprobada desde el 1 de

julio de 2008 al 30 de junio de 2009.
** Profesora contratada doctora de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Santiago de Compostela.
en 2001; C180 Convenio sobre las horas de

trabajo a bordo y la dotacin de los buques de
1996, en 2004; C169 Convenio sobre pueblos
indgenas y tribales de 1989, en 2007).
Su finalidad es dar cumplimiento a uno de
los objetivos fundamentales de la OIT, cual es
la proteccin de los trabajadores contra las
enfermedades, sean stas profesionales o no,
y contra los accidentes del trabajo. Con tal
objetivo se definen en l una serie de conceptos empleados en el Convenio, como poltica
nacional, sistema nacional de seguridad y
salud en el trabajo o sistema nacional,
programa nacional de seguridad y salud en
el trabajo o programa nacional, y cultura nacional de prevencin en materia de
seguridad y salud.
El objetivo a cumplir tiene un triple contenido, que aparece detallado en su artculo 2.
Por una parte, la promocin de la mejora continua de la seguridad y salud en el trabajo con
SUMARIO
87
143
LEGISLACIN
Seguridad Social que cubran las lesiones y

enfermedades profesionales; y h) mecanismos de apoyo para la mejora progresiva de
las condiciones de seguridad y salud en el
tra b a jo e n l a s m i cro e m p re sa s, e n l a s
pequeas y medianas empresas, y en la economa informal.
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Por otra parte se indica la obligacin de

todo Estado miembro de elaborar, aplicar,
controlar y reexaminar peridicamente un
programa nacional de seguridad y salud en el
trabajo en consulta con las organizaciones
ms representativas de empleadores y de
trabajadores. Tal programa, que ser
ampliamente difundido y, en la medida de lo
posible, respaldado y puesto en marcha por
las ms altas autoridades nacionales, debe
cumplir varias finalidades, entre otras: promover el desarrollo de una cultura nacional
de prevencin en materia de seguridad y
salud; contribuir a la proteccin de los trabajadores mediante la eliminacin de los peligros y riesgos del trabajo o su reduccin al
mnimo, en la medida en que sea razonable y
factible, de conformidad con la legislacin y
la prctica nacionales, con miras a prevenir
las lesiones, enfermedades y muertes ocasionadas por el trabajo y a promover la seguridad y salud en el lugar de trabajo; elaborarse
y reexaminarse sobre la base de un anlisis
de la situacin nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo, que incluya un
anlisis del sistema nacional de seguridad y
salud en el trabajo; incluir objetivos, metas e
indicadores de progreso, y ser apoyado, cuando sea posible, por otros programas y planes
nacionales de carcter complementario que
ayuden a alcanzar progresivamente el objetivo de un medio ambiente de trabajo seguro y
saludable1.
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el fin de prevenir las lesiones, enfermedades

y muertes ocasionadas por el trabajo mediante el desarrollo de una poltica, un sistema y
un programa nacionales, en consulta con las
organizaciones ms representativas de
empleadores y de trabajadores. En segundo
lugar, la adopcin de medidas activas con
miras a conseguir de forma progresiva un
medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema nacional y programas nacionales de seguridad y salud en el
trabajo, teniendo en cuenta los principios
recogidos en los instrumentos de la Organizacin Internacional del Trabajo pertinentes
para alcanzar el marco promocional para la
seguridad y salud en el trabajo. Y, en tercer
lugar, promover, de acuerdo con las condiciones y prctica nacionales y en consulta con
las organizaciones ms representativas de
empleadores y trabajadores, principios bsicos tales como: evaluar los riesgos o peligros
del trabajo; combatir en su origen los riesgos
o peligros del trabajo; y desarrollar una cultura nacional de prevencin en materia de
seguridad y salud que incluya informacin,
consultas y formacin.
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A su vez, el Convenio indica cules son los

contenidos que, cuando as proceda, habrn
de figurar en el sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. Se sealan, entre
otros, los siguientes: a) un rgano u rganos
consultivos tripartitos de mbito nacional
para tratar las cuestiones relativas a la
seguridad y salud en el trabajo; b) servicios
de informacin y asesoramiento en materia
de seguridad y salud en el trabajo; c) formacin en materia de seguridad y salud en el
trabajo; d) servicios de salud en el trabajo,
de conformidad con la legislacin y la prctica nacionales; e) la investigacin en materia
de seguridad y salud en el trabajo; f) un
mecanismo para la recopilacin y el anlisis
de los datos relativos a las lesiones y enfermedades profesionales, teniendo en cuenta
los instrumentos de la OIT pertinentes;
g) disposiciones con miras a la colaboracin
con los regmenes pertinentes de seguro o de
144
1
Sobre este Convenio, vase RODRGUEZ MARTNRETORTILLO, R.M., Convenio OIT, nm. 187/2006, sobre
el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el
Trabajo: razones de su previsible ratificacin por Espaa,
Actualidad Laboral, 5, 2009, pp.2 y ss.
SUMARIO
87
YOLANDA MANEIRO VZQUEZ
2. CONVENIOS BILATERALES
adquisicin del derecho a la Pensin Bsica

de Discapacidad o a la Pensin Bsica de
Supervivencia.
2.1. Convenio en materia de Seguridad

Social con Japn
Junto a las previsiones generales, se recogen otras especficas para los trabajadores a
bordo de buques martimos o aeronaves
(artculo 8), as como para miembros de
misiones diplomticas, consulares y funcionarios (artculo 9), adems de disposiciones
especiales relativas a accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales (artculo 11),
tanto para los trabajadores por cuenta ajena
o por cuenta propia.
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Convenio de Seguridad Social

entre Espaa y Japn, hecho en Tokio
el 12 de noviembre de 2008
(BOE de 30 de septiembre de 2009)
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Como es habitual, el Convenio comienza

ofreciendo la definicin, a efectos de su aplicacin e interpretacin, de lo que debe entenderse en cada uno de los respectivos ordenamientos jurdicos afectados por legislacin,
nacional, autoridad competente, institucin competente, perodo de seguro y
prestacin (artculo 1), se concreta el campo
de aplicacin material y se detallan las prestaciones concretas afectadas tanto en el sistema japons (artculo 2.1), como en el espaol
(artculo 2.2). Tambin se indica, con posterioridad, a qu ordenamiento quedan sometidos el cnyuge y los hijos que acompaan a la
persona que trabaja en territorio de Japn
(artculo 12).
En cuanto a las prestaciones japonesas, se

prev la totalizacin de los perodos de seguro
(artculo 14), en el caso de que una persona no
disponga de los suficientes al efecto de cumplir los requisitos necesarios para causar
derecho a prestaciones japonesas junto a
determinadas disposiciones especiales relativas a las prestaciones de incapacidad y prestaciones de supervivencia (artculo 15) y
clculo de la cuanta de las prestaciones.
Los 33 artculos que componen el Convenio

se distribuyen en cinco Ttulos dedicados,
respectivamente, a la regulacin de las
siguientes disposiciones: generales (I),
legislacin aplicable (II), prestaciones
(III), diversas (IV) y, en ltimo lugar, las
transitorias y finales (V).
MI
NIS
Para el pago de prestaciones en el extranjero el artculo 5 establece la inaplicacin de

las disposiciones espaolas a las personas
que residen habitualmente en territorio
japons, y viceversa, cuando tales normas
restrinjan el derecho o el pago de prestaciones por el nico motivo de la falta de residencia habitual. No obstante, se establece
que, tal inaplicacin no afectar a las disposiciones de la legislacin japonesa que exigen que una persona de 60 aos o ms, pero
menor de 65 aos, en la fecha de su primer
examen mdico o de su muerte resida habitualmente en el territorio de Japn para la
Por su parte, los preceptos que regulan las

prestaciones espaolas se ocupan de recoger
previsiones generales y condiciones especficas para el reconocimiento del derecho a prestaciones en determinadas profesiones sujetas
a rgimen especial, adems de determinar
las reglas para el cmputo de las prestaciones
o el grado de incapacidad y la base reguladora de las prestaciones.
Las controversias que puedan surgir entre
Espaa y Japn en orden al pago de las prestaciones se resolvern mediante consultas
entre las autoridades competentes, sin perjuicio de que pueda crearse una Comisin Mixta
compuesta por representantes de ambos
Estados, que se encargar del seguimiento de
la aplicacin del Convenio (artculo 30).
Este Convenio se encuentra en vigor desde
el 1 de octubre de 20092 y resulta de aplica2
BOE de 30 de septiembre de 2009 y correccin de
errores en el BOE de 9 de noviembre de 2009.
SUMARIO
87
145
LEGISLACIN
cin a todas las personas que estn o hayan

estado sujetas a la legislacin de cualquiera
de los dos pases, as como a sus causahabientes.
Este Convenio se aplica a los trabajadores

que hayan estado sujetos a una o a ambas
legislaciones afectadas, as como a los miembros de sus familias y supervivientes (artculo 3). Con carcter general, los trabajadores a
los que les resulte de aplicacin este Convenio, estarn sujetos a la legislacin del Estado en cuyo territorio ejerzan la actividad, si
bien se les aplicarn las excepciones previstas en los artculos 9 y 10 en el caso de que se
encuentren en alguna de las situaciones en
ellas relacionadas.
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El 15 de agosto de 2008 se publica la ratificacin del Convenio de Seguridad Social suscrito entre Espaa y Rumana, hecho en
Madrid el 24 de enero de 2006, el cual est ya
en vigor desde el mes de septiembre de 2009 y
cuya duracin se prev por tiempo indefinido
(artculo 44.1).
Instrumento de Ratificacin del Convenio

de Seguridad Social entre Espaa
y Rumana, hecho en Madrid el 24 de enero
de 2006 (BOE de 15 de agosto de 2008)
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2.2. Convenio en materia de Seguridad

Social con Rumana
Por parte de Rumana, se aplica a la legislacin relativa a: a) Asistencia sanitaria en

caso de enfermedad comn y maternidad.
b) Asistencia sanitaria en caso de enfermedad
profesional y accidente de trabajo. c) Indemnizaciones por incapacidad temporal laboral en
casos de enfermedad comn o profesional y
accidente sea o no de trabajo. d) Indemnizaciones por maternidad. e) Indemnizaciones
por crianza y por cuidado de hijos enfermos.
f) Pensiones de jubilacin, pensiones anticipadas, pensiones de discapacidad y pensiones de
supervivencia. g) Subsidio por defuncin.
h) Subsidio estatal para los hijos. i) Subsidio
por desempleo. Tambin resulta de aplicacin, tanto a la legislacin que en el futuro
complete o modifique la anteriormente indicada, como a la que establezca un nuevo Rgimen o una nueva rama de Seguridad Social
cuando ambos pases as lo acuerden.
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Son cuatro los Ttulos que componen este

Convenio, dedicados, respectivamente, a
regular disposiciones generales (Ttulo I),
sobre la legislacin aplicable (Ttulo II),
relativas a la asistencia sanitaria, a las prestaciones y a las pensiones (Ttulo III) y, en
fin, Disposiciones diversas, transitorias y
finales (Ttulo IV).
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El presente Convenio es de aplicacin, por

parte de Espaa, a la legislacin relativa a
las prestaciones del Sistema espaol de Seguridad Social, con excepcin de los regmenes
de funcionarios pblicos, civiles y militares,
en lo que se refiere a: a) Asistencia sanitaria,
en los casos de enfermedad comn o profesional, accidente sea o no de trabajo y maternidad. b) Prestaciones por incapacidad temporal en los casos de enfermedad comn y accidente no laboral. c) Prestaciones por maternidad y riesgo durante el embarazo. d) Prestaciones de incapacidad permanente, jubilacin
y supervivencia. e) Subsidio por defuncin.
f) Prestaciones familiares por hijo a cargo de
pago peridico. g) Prestaciones derivadas de
accidente de trabajo y enfermedad profesional. h) Prestaciones por desempleo.
146
El Convenio prev las reglas para la totalizacin de los perodos de seguro cumplidos
con arreglo a la legislacin del otro o de
ambos Estados firmantes (artculo 5). Adicionalmente, se recogen las reglas que regularn la concesin de prestaciones no contributivas, para las que nicamente se tomar
en consideracin los perodos de residencia
acreditados en el Estado que las reconoce
(artculo 6), as como la conservacin de los
derechos adquiridos y pago de prestaciones
en el extranjero (artculo 7).
El Ttulo III, dedicado a las disposiciones
relativas a la asistencia sanitaria, prestacio-
SUMARIO
87
regular las Disposiciones generales (artculos

1 a 6), las particulares (artculos 7 a 19), las
diversas (artculos 20 a 23) y la final (artculo 24).
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El Ttulo II se estructura, a su vez, en 5

captulos, cuya regulacin se destina a los
siguientes aspectos: prestaciones de asistencia sanitaria (Captulo 1), prestaciones econmicas por incapacidad temporal, maternidad,
lactancia, riesgo durante el embarazo y sepelio (Captulo 2); prestaciones por incapacidad
permanente, invalidez, jubilacin y supervivencia (Captulo 3); prestaciones familiares
(Captulo 4); y, en fin, prestaciones econmicas por accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales (Captulo 5).
El segundo Captulo del Ttulo IV se ocupa

de las Disposiciones relativas al Sistema de
Pensiones basado en el Rgimen de Capitalizacin Individual, recogiendo los principios
rectores del sistema privado de pensiones
peruano, en relacin con los regmenes de
pensin autogenerados, regmenes de pensin con garanta estatal, regmenes de
cobertura de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio, totalizacin de perodos y
transferencia o traslado de fondos.
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nes y pensiones, se estructura en 3 captulos

que regulan, respectivamente, la asistencia
sanitaria de los trabajadores y de sus familias, as como el reembolso de los gastos de
asistencia sanitaria, y los supuestos en los
que proceder el suministro de prtesis y
grandes aparatos y tratamientos de rehabilitacin (artculos 13 al 16). El artculo 17, nico que integra el segundo Captulo, regula los
prestaciones por incapacidad temporal,
maternidad y riesgo durante el embarazo e
indemnizaciones por incapacidad temporal
laboral, maternidad y crianza y cuidado de
hijos enfermos. Las prestaciones por incapacidad permanente, jubilacin y supervivencia
se regulan en los artculos 18 a 25, que componen el tercer Captulo del Convenio. A continuacin, el Convenio se ocupa de las prestaciones familiares por hijo a cargo (Captulo
4), subsidio por defuncin (Captulo 5), prestaciones por desempleo (Captulo 6), y, en fin,
prestaciones por accidente de trabajo y enfermedad profesional (Captulo 7).
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El Ttulo IV y ltimo atiende a las disposiciones diversas, transitorias y finales, entre

ellas las atribuciones y obligaciones de las
autoridades competentes o modalidades
(artculo 34) y garantas del pago de las prestaciones (artculo 39).
TE
2.3. Convenio de Seguridad Social

entre Per y Espaa
MI
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Acuerdo Administrativo
para la aplicacin del Convenio
de Seguridad Social entre la Repblica
del Per y el Reino de Espaa
En el BOE de 1 de julio de 2008 se publica
el Acuerdo Administrativo para la aplicacin
del Convenio de Seguridad Social suscrito
entre la Repblica del Per y el Reino de
Espaa, hecho en Madrid el 18 de abril de
2007, cuya entrada en vigor est prevista
para esta misma fecha.
Al igual que el anterior, se estructura en
cuatro Ttulos, dedicados cada uno de ellos a
3. RELACIN SISTEMTICA
DE NORMAS Y ACTOS
COMUNITARIOS EN MATERIA
SOCIAL
3.1. Tratado de Lisboa
Tratado de Lisboa por el que se modifican
el Tratado de la Unin Europea
y el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, firmado en Lisboa
el 13 de diciembre de 2007
Aunque por su mbito temporal pertenezca a la prxima crnica y vaya a ser adems
objeto de un anlisis ms exhaustivo en esta
misma Revista, no puede dejarse de mencionar la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
SUMARIO
87
147
LEGISLACIN
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Aparece como un dato importante el reconocimiento y promocin por la Unin del

papel de los interlocutores sociales en su
mbito (artculo 152 TFUE), atendiendo a la
diversidad de los sistemas.
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Las novedades principales del Tratado se

pueden reducir probablemente a tres. La primera es la reordenacin del marco institucional despus del fuerte impacto de las ltimas
ampliaciones o incorporaciones de nuevos
Estados miembros. La segunda es la bsqueda de soluciones operativas a determinados
problemas detectados en el funcionamiento de
de las propias instituciones europeas. La tercera es la dotacin de una mayor consistencia
y estabilidad a las bases jurdicas y polticas
en que se asienta la construccin europea3. El
elemento central del sistema normativo es
ahora el Tratado de la Unin Europea (TUE),
mientras que el Tratado de la Comunidad
Europea (TCE) se transforma en Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea
(TFUE), recogiendo y reformando la mayor
parte de las materias anteriormente reguladas en el TCE al que modifica y sustituye.
El artculo 2 TFUE contiene una triple clasificacin de las competencias de la Unin

Europea como exclusivas, compartidas, y
complementarias. Entre las primeras, se dispone que slo la Unin podr legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto
tales, nicamente podrn hacerlo si son
facultados por la Unin o para aplicar actos
de la Unin. En el caso de las competencias
complementarias, cuyo ejercicio no priva a los
Estados de ninguna atribucin central, el
papel de la Unin es secundario y se traduce
en apoyo, coordinacin o complemento. En
las materias incluidas, entre las que figura la
formacin profesional, la competencia legislativa pertenecer a los Estados miembros
con carcter exclusivo.
el 1 de diciembre de 2009, con el nimo de

reformar el, hasta ahora, denominado Derecho comunitario.
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TE
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TR
Las principales novedades institucionales

aportadas por el Tratado de Lisboa son, seguramente, la distincin neta entre el Consejo
y el Consejo Europeo, formado el primero
por representantes de los Gobiernos y el
segundo por los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros. La Presidencia de
este ltimo organismo se atribuye a un rgano
de nueva creacin: el Presidente del Consejo
Europeo, elegido por ste para un mandato
de dos aos y medio, que podr renovarse una
sola vez (artculo 15.5 TUE); las competencias de esta Presidencia se enumeran en el
artculo 15.6 TUE. Se crea, adems, para la
poltica exterior, la figura del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y
Poltica de Seguridad (artculo 18 TUE), que
participar tambin en los trabajos del Consejo Europeo (artculo 15.2 TUE).
3
MARTN VALVERDE, A. y MIRANDA BOTO, J.M. El Tratado de Lisboa y el modelo social de la Unin Europea.
Derecho de los negocios (en prensa).
148
3.2. Libre circulacin - Reconocimiento

de cualificaciones profesionales
La labor de permanente actualizacin que
requiere el sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales para el correcto
funcionamiento de la Directiva 2005/36/CE,
de la que se ha venido dando noticia en crnicas anteriores, ha continuado en el presente
periodo.
En tal sentido, hay que sealar el Reglamento (CE) n 755/2008 de la Comisin, de 31
de julio de 2008, por el que se modifica el anexo II de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.
En segundo lugar, se encuentra el Reglamento (CE) n 279/2009 de la Comisin, de 6
de abril de 2009, por el que se modifica el anexo II de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.
SUMARIO
87
A travs de esta modificacin el anexo II.1

de la citada Directiva, se aade en Eslovaquia la cualificacin profesional de protsico
dental, que representa una educacin y formacin de no menos de 14 aos, de los cuales
8 o 9 aos de estudios primarios, 4 aos de
escolaridad a nivel secundario, seguidos de 2
aos de enseanza postsecundaria en una
escuela secundaria especializada en salud,
sancionada con un examen terico-prctico
para obtener el certificado final de estudios
secundarios.
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Se derogan la Directiva 80/987/CEE del

Consejo, esto es, el texto original; la Directiva
87/164/CEE del Consejo, aprobada para reflejar la incorporacin de Espaa a la entonces
Comunidad Econmica Europea; y la Directiva 2002/74/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, que haba modificado la original de
1980, pero sin derogarla expresamente. El
presente texto, pues, no ofrece novedad material alguna, pero permite disponer de un nico documento legislativo donde se contiene
todo lo referente a este ya clsico mbito de
actuacin comunitario.
Por otro, se encuentra la Directiva 2009/
38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 6 de mayo de 2009, sobre la constitucin de
un comit de empresa europeo o de un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensin comunitaria (versin refundida)5.
AJ
El periodo ahora reseado muestra claramente algunas de las tendencias ms notables del Derecho social comunitario en los
ltimos aos: la escasa actividad creadora y
la revisin formal de contenidos.
3.3. Condiciones de trabajo
RIO
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En este ltimo sentido, hay que sealar la

aparicin de dos textos que unifican Directivas anteriores. Por un lado, la Directiva 2008/
94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 22 de octubre de 2008, relativa a la proteccin de los trabajadores asalariados en caso
de insolvencia del empresario (versin codificada)4.
MI
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4
Cfr. MIRANDA BOTO, J.M. Las competencias de la
Comunidad Europea en materia social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2009, p.251: La Decisin de la
Comisin de 1 de abril de 1987 cre el mtodo de codificacin, recogido posteriormente por las Conclusiones
del Consejo Europeo de Edimburgo de 1992. En ellas
se seal la importancia de la codificacin oficial puesto que determina con seguridad jurdica la ley aplicable
a una determinada materia en un momento dado y
sustituye a la existente sin cambiar su contenido. Este
documento plasm claramente la distincin entre la
consolidacin oficiosa, consistente en un montaje
redaccional [sic], al margen de todo procedimiento
legislativo, de los fragmentos dispersos de legislacin
sobre un tema determinado, que carece de efecto legal
y respeta la vigencia de la totalidad de dichos fragmentos y la codificacin oficial, que ahora nos ocupa, realizada mediante la adopcin de un acto legislativo
comunitario formal por los procedimientos correspon-
Esta Directiva modifica sustancialmente

la anterior Directiva 94/45/CE del Consejo,
de 22 de septiembre de 1994, sobre la constitucin de un comit de empresa europeo o de
un procedimiento de informacin y consulta a
los trabajadores en las empresas y grupos de
empresas de dimensin comunitaria. Como
seala la nueva Directiva, el objetivo de esta
reforma no es otro que modernizar la legisla-
dientes y la simultnea derogacin de todos los textos

anteriores. El Acuerdo interinstitucional de 20 de
diciembre de 1994 entre el Parlamento, el Consejo y la
Comisin, sobre un mtodo de trabajo acelerado con
vistas a la codificacin oficial de los textos legislativos,
proporcion el marco de operaciones necesario para la
puesta en prctica de este mtodo, definido como el
procedimiento mediante el cual los actos que se codifican son derogados y reemplazados por un acto nico que
no contiene ningn cambio sustantivo de dichos actos.
5
Ibidem: La refundicin es una herramienta considerablemente ms poderosa que la codificacin ().
Con base en el Acuerdo interinstitucional de 28 de
noviembre de 2001, para un recurso ms estructurado a
la tcnica de la refundicin de los actos jurdicos, este
mtodo de simplificacin modifica y codifica simultneamente las normas existentes.
SUMARIO
87
149
LEGISLACIN
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El anterior artculo 13 pasa ahora a ser el

14, puesto que se aade un nuevo artculo 13,
con el ttulo de Adaptacin, previsto para
los supuestos en los que se produzcan modificaciones significativas en la estructura de la
empresa o del grupo de empresas de dimensin comunitaria y no existan disposiciones
previstas por los acuerdos vigentes o se produzcan conflictos entre las disposiciones de
dos o ms acuerdos aplicables6.
En el balance de la escasa actividad creadora, figura la Directiva 2008/104/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de
noviembre de 2008, relativa al trabajo a
travs de empresas de trabajo temporal.
AB
AJ
Con tal finalidad, se aclaran los conceptos

de informacin y consulta, a travs de la
modificacin introducida en los artculos 1,
apartados 3 y 4, as como en el artculo 2,
letras f) y g). Tambin se define qu es lo que
ha de entenderse por direccin central a
efectos de la aplicacin de esta Directiva (artculo 4.3) y se especifican las funciones de la
comisin negociadora, aadindose a tal efecto determinadas indicaciones sobre la actuacin de sta (artculo 5, apartados 2.b) y 4).
a stos, sobre el contenido y resultados del

procedimiento de informacin y consulta
(apartado 2). Se incorpora la previsin que
permite a los representantes de los trabajadores, cuando sea necesario para su funcin
representativa en un entorno internacional,
recibir formacin sin prdida del salario
(apartado 4).
cin comunitaria en esta materia con el fin de

dar efectividad a los derechos de informacin
y consulta transnacional de los trabajadores,
incrementar la proporcin de comits de
empresa europeos, resolver los problemas
observados en la aplicacin prctica de la
Directiva 94/45/CE y poner remedio a la inseguridad jurdica derivada de algunas de sus
disposiciones u omisiones, as como mejorar
la articulacin de los instrumentos legislativos comunitarios en materia de informacin y
consulta a los trabajadores.
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En cuanto al contenido del acuerdo, las

novedades residen en la obligacin de alcanzar una representacin equilibrada de los trabajadores por categoras y sexos [art. 6.2.b)],
establecer modalidades de articulacin entre
la informacin y consulta al comit de empresa europeo y a los rganos nacionales de
representacin de los trabajadores [artculo
6.2.c)] y establecer, en su caso, la composicin, las modalidades de designacin, las atribuciones y las modalidades de reunin del
comit restringido constituido dentro del
comit de empresa europeo [art. 6.2.e)].
Varias modificaciones sufre tambin el
artculo 10, dedicado al cometido y proteccin
de los representantes de los trabajadores,
puesto que, adems de establecerse el derecho de los miembros del comit de empresa
europeo a disponer de todos los medios necesarios para aplicar los derechos derivados de
esta Directiva (apartado 1), tambin se les
reconoce la obligacin de informar a los representantes de los trabajadores o, en su defecto,
150
Dentro de la Unin Europea, la utilizacin

de las empresas de trabajo temporal y la
situacin jurdica, el estatuto y las condiciones de trabajo de los trabajadores cedidos por
empresas de trabajo temporal se caracterizan
por una gran diversidad. La cesin de trabajadores por empresas de trabajo temporal
responde, no solo a las necesidades de flexibilidad de las empresas, sino tambin a las
necesidades de conciliar la vida privada y
profesional de los trabajadores, dado que contribuye a la creacin de puestos de trabajo y a
la participacin e insercin en el mercado de
trabajo. A travs de esta Directiva se pretende establecer un marco de proteccin no discriminatorio, transparente y proporcionado
para los trabajadores cedidos por empresas
6
Sobre ella, GMEZ GORDILLO, R., La eficacia del sistema de articulacin normativa previsto en la Directiva
sobre el Comit de Empresa Europeo. Comunicacin en
el XX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, Logroo, 2009.
SUMARIO
87
de trabajo temporal, a la vez que respetuoso

con la diversidad de los mercados laborales y
las relaciones industriales. Como no puede
ser de otro modo, se indica que las condiciones esenciales de trabajo y de empleo aplicables a los trabajadores cedidos por empresas
de trabajo temporal deben ser al menos las
que se aplicaran a dichos trabajadores si fueran contratados directamente por la empresa
usuaria para ocupar el mismo puesto. Aun
cuando se entiende que la forma general de
relacin laboral son los contratos de trabajo
de duracin indefinida, en el caso de los trabajadores vinculados a la empresa de trabajo
temporal por un contrato indefinido, se considera preciso prever la posibilidad de contemplar excepciones a las normas aplicables en la
empresa usuaria.
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Los Estados miembros deben establecer

procedimientos administrativos o judiciales
para salvaguardar los derechos de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, as como sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas en los casos de incumplimiento de las obligaciones derivadas de la
presente Directiva. Dado que el objetivo de
establecer un marco de proteccin para los
trabajadores cedidos por empresas de trabajo
temporal que est armonizado a escala comunitaria no puede ser alcanzado de manera
suficiente por los Estados miembros y, por
consiguiente, debido a la dimensin o los efectos de la accin, puede lograrse mejor a escala comunitaria, la Comunidad puede adoptar
medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artculo 5 del Tratado.
RIO
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Para cumplir los objetivos indicados, los

Estados miembros podrn permitir a los
interlocutores sociales que definan las condiciones de trabajo y empleo, siempre que con
ello se respete el nivel general de proteccin
de los trabajadores cedidos por empresas de
trabajo temporal. Adems, en algunas circunstancias especficas, los Estados miembros, basndose en un acuerdo celebrado por
los interlocutores sociales a escala nacional,
deben poder desviarse, con lmites, del principio de igualdad de trato, siempre que se ofrezca un nivel de proteccin adecuado.
tivos de conformidad con la legislacin y las

prcticas nacionales, dentro del respeto de la
legislacin comunitaria vigente. Las disposiciones de la presente Directiva relativas a las
restricciones o prohibiciones al recurso a la
cesin temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal se entienden sin perjuicio de las legislaciones o prcticas nacionales que prohben sustituir a trabajadores en
huelga por trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal.
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La mejora de la base de proteccin de los

temporal requiere la revisin de las restricciones o prohibiciones que podran afectar a
la cesin temporal de trabajadores. Solo pueden justificarse tales restricciones o prohibiciones por el inters general relativo, en particular, a la proteccin de los trabajadores por
cuenta ajena, las exigencias de salud y seguridad en el trabajo y la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de
trabajo, incluida la necesidad de evitar posibles abusos. As pues, esta Directiva no afecta a la autonoma de los interlocutores sociales ni a las relaciones entre estos, incluido el
derecho a negociar y celebrar convenios colec-
La Directiva consta de 11 artculos divididos en tres Captulos, los cuales se dedican,

respectivamente, a regular las disposiciones
generales, las condiciones de trabajo y de
empleo, y las disposiciones finales. Todo ello,
con el objeto de garantizar la proteccin de los
temporal y mejorar la calidad de estas empresas garantizando el respeto del principio de
igualdad de trato, segn se establece en el
artculo 5, reconocindolas como empleadores, al tiempo que se tiene en cuenta la necesidad de establecer un marco apropiado de utilizacin de la cesin de trabajadores por
empresas de trabajo temporal para contribuir
eficazmente a la creacin de empleo y al desarrollo de formas flexibles de trabajo.
SUMARIO
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151
LEGISLACIN
trato indefinido, continen siendo remunerados en el perodo de tiempo comprendido

entre la ejecucin de dos misiones (artculo
5.2).
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El artculo 6 regula las reglas del acceso al

empleo, a las instalaciones comunes y a la
formacin profesional. Entre otras cuestiones
adems de prohibir la exigencia a los trabajadores el pago de honorarios, a cambio de las
gestiones realizadas para su contratacin, as
como el derecho de los trabajadores cedidos a
disfrutar de los servicios comunes de la
empresa usuaria se ordena a los Estados
miembros adoptar las medidas adecuadas o
promover el dilogo entre los interlocutores
sociales, de conformidad con sus tradiciones y
prcticas nacionales, con vistas a mejorar el
acceso de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal: a) a la formacin y a
los servicios de guardera infantil en las
empresas de trabajo temporal, incluso durante los perodos comprendidos entre las misiones, a fin de promover el desarrollo de su
carrera profesional y su aptitud para el
empleo; b) a la formacin disponible para los
trabajadores de las empresas usuarias.
AJ
Entre las disposiciones generales, el artculo 1 establece el mbito de aplicacin de

esta Directiva, determinado por los trabajadores que tengan un contrato de trabajo o una
relacin laboral con una empresa de trabajo
temporal, y que se pongan a disposicin de
empresas usuarias a fin de trabajar de manera temporal bajo su control y direccin.
Igualmente se aplicar a las empresas pblicas y privadas que son empresas de trabajo
temporal o empresas usuarias y ejercen una
actividad econmica, independientemente de
que tengan o no fines lucrativos. No obstante,
se establece la salvedad de que, tras consultar a los interlocutores sociales, los Estados
miembros podrn disponer que la presente
Directiva no se aplique a los contratos de trabajo o relaciones laborales realizados en el
marco de un programa, ya sea pblico o apoyado por los poderes pblicos, de formacin,
insercin y reconversin profesionales.
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Los Estados miembros no podrn excluir

del mbito de aplicacin de esta Directiva a
los trabajadores, los contratos de trabajo o las
relaciones laborales nicamente por el hecho
de que se trate de trabajadores a tiempo parcial, de trabajadores con contrato de duracin
determinada o de personas que tienen un
contrato de trabajo o una relacin laboral con
una empresa de trabajo temporal (artculo
2). Se contiene, tambin, una revisin de las
prohibiciones o restricciones al recurso a la
cesin temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal, que quedan restringidas, exclusivamente, a razones de inters
general relativas, sobre todo, a la proteccin
de los trabajadores cedidos por empresas de
trabajo temporal, a las exigencias en materia
de salud y seguridad en el trabajo o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento
del mercado de trabajo y de evitar posibles
abusos.
As mismo, tambin se regula la posibilidad de los Estados miembros de establecer
excepciones cuando los trabajadores cedidos
por empresas de trabajo temporal, vinculados
a la empresa de trabajo temporal por un con-
152
Los artculos 7 y 8 regulan la representacin de los trabajadores cedidos por empresas

de trabajo temporal, as como la informacin
que la empresa usuaria debe proporcionar a
estos representantes.
Destaca, dentro de las Disposiciones finales, la regulacin de las sanciones, que
habrn de ser efectivas, proporcionadas y
disuasorias, se deja en manos de los Estados
miembros, si bien stos deben garantizar
que disponen de procedimientos judiciales o
administrativos adecuados para hacer cumplir las obligaciones derivadas de la presente
Directiva (artculo 10)7.
7
GALA DURN, C., La Directiva sobre empresas de
trabajo temporal y su impacto en Espaa, Temas Laborales, 102, 2009, pp.13 y ss.
SUMARIO
87
aunque ya no suficiente, una simple separacin funcional entre las unidades de negocio y
el personal responsable de los sistemas de
gestin y control de riesgos. Dada la presin
de la competencia en el sector de los servicios
financieros y teniendo en cuenta que muchas
entidades financieras realizan operaciones
transfronterizas, es importante garantizar
que los principios que rigen la solidez de la
poltica de remuneracin se apliquen uniformemente en todos los Estados miembros. Se
reconoce, no obstante, que, para poder ser
ms efectivos, esos principios tendran que
aplicarse de forma coherente a nivel mundial.
Esta Recomendacin establece un conjunto
de principios generales para la poltica de
remuneracin del sector de los servicios
financieros, que han de aplicarse a todas las
entidades financieras que operan en dicho
sector.
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En el caso de las entidades financieras

cuyos valores estn admitidos a cotizacin en
un mercado regulado de uno o ms Estados
miembros con arreglo a la Directiva
2004/39/CE, esta Recomendacin debe aplicarse junto con otras dos: la Recomendacin
2004/913/CE de la Comisin, de 14 de diciembre de 2004, relativa a la promocin de un
rgimen adecuado de remuneracin de los
consejeros de las empresas con cotizacin en
bolsa, y la Recomendacin 2009/385/CE de la
Comisin, de 30 de abril de 2009, que complementa las Recomendaciones 2004/913/CE y
2005/162/CE, en lo que atae al sistema de
remuneracin de los consejeros de las empresas que cotizan en bolsa.
AB
AJ
En primer lugar, conviene destacar la

Recomendacin de la Comisin, de 30 de abril
de 2009, sobre las polticas de remuneracin
en el sector de los servicios financieros.
En el contexto de la crisis econmico financiera, no pueden pasarse por alto dos recomendaciones de la Comisin. Tngase en
cuenta que la Recomendacin constituye un
instrumento de accin indirecta, pero de
notable contenido poltico a pesar de no ser
vinculante, que busca orientar y promover un
comportamiento en un sentido determinado.
En los ltimos tiempos estas fuentes blandas
estn siendo empleadas para intervenir en
campos donde la competencia no puede ser
ejercida de otra manera, ya sea por razones
polticas o estrictamente jurdicas. Es de prever que, con el paso del tiempo y dadas las circunstancias actuales, vayan ganando importancia y se transformen en uno de los instrumentos principales de actuacin comunitaria
en materia social.
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La asuncin de riesgos excesivos en el sector de los servicios financieros y, particularmente, en los bancos y empresas de inversin
ha contribuido a la crisis de algunas entidades financieras y a la aparicin de problemas
tanto en los Estados miembros como a nivel
mundial. Estos problemas se han propagado
al resto de la economa, produciendo altos
costes para la sociedad.
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En principio, si los sistemas de gestin y

control de riesgos fueran slidos y altamente
efectivos, los incentivos para la asuncin de
riesgos ofrecidos por las prcticas de remuneracin de las entidades seran coherentes con
sus niveles de tolerancia de riesgos. Se observa, sin embargo, que, debido a la creciente
complejidad de los riesgos y a la variedad de
formas en que pueden ser contrados, no hay
ningn sistema de gestin y control que
carezca de limitaciones: como ha demostrado
la actual crisis financiera, todos los sistemas
pueden fallar cuando se trata de hacer frente
a los riesgos creados por unos incentivos inadecuados. Por consiguiente, es necesaria,
La poltica de remuneracin de cada entidad financiera debe corresponderse tambin

con el tamao de sta y con la naturaleza y
complejidad de sus actividades. Se considera
necesario adoptar una poltica de remuneracin que descarte la exposicin a riesgos excesivos y favorezca una gestin efectiva. La
poltica de remuneracin debe atender a las
categoras profesionales cuyas actividades
puedan repercutir en el perfil de riesgos de su
entidad financiera, mediante una regulacin
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153
LEGISLACIN
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La Recomendacin contiene cinco secciones, dedicadas, cada una de ellas, a regular

los siguientes aspectos: mbito de aplicacin
y definiciones (Seccin I), poltica de remuneracin (Seccin II), difusin de informacin
(Seccin III), supervisin y disposiciones
finales (Seccin IV).
En segundo lugar, debe sealarse la Recomendacin de la Comisin, de 30 de abril de
2009, que complementa las Recomendaciones
2004/913/CE y 2005/162/CE en lo que atae al
sistema de remuneracin de los consejeros de
las empresas que cotizan en bolsa.
La Recomendacin contiene cinco secciones, estructuradas con el siguiente contenido:
mbito de aplicacin y remuneraciones (Seccin I), poltica de remuneracin (Seccin II),
comit de remuneraciones (Seccin III) y disposiciones finales (Seccin IV). En ella se solicita a los Estados miembros que adopten las
medidas necesarias para hacer cumplir estos
fines antes del 31 de diciembre del pasado
2009.
TR
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Como principio general, los pagos efectuados contractualmente por la terminacin anticipada de un contrato no deben en ningn
caso recompensar los fallos de sus destinatarios. En el caso de los consejeros de entidades
financieras que coticen en bolsa, deben aplicarse las disposiciones especiales sobre los
pagos por rescisin del contrato establecidas
en la Recomendacin 2009/385/CE.
vigilancia) o al comit de auditora cuantas

deficiencias importantes detecte en el seguimiento de la aplicacin de la poltica de
remuneracin.
de su remuneracin que evite incentivos por

la asuncin de excesivos riesgos. La poltica
de remuneracin debe tender a alinear los
objetivos propios de los miembros del personal con los intereses a largo plazo de su entidad financiera. La valoracin de los componentes de la remuneracin basados en el rendimiento debe centrarse en los resultados a
largo plazo y ha de tener en cuenta los riesgos
ms importantes asociados a esos resultados.
La evaluacin de estos ltimos tiene que inscribirse en un marco plurianual (por ejemplo,
de entre tres y cinco aos), para poder garantizar que en ella se atienda a los resultados a
largo plazo y que el pago efectivo de los componentes basados en el rendimiento se reparta a lo largo del ciclo econmico de la entidad.
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El rgano de gobierno de cada entidad

financiera ha de ser en ltima instancia el
responsable de establecer la poltica de remuneracin del conjunto de la entidad y de
supervisar su aplicacin. No obstante, para
poder beneficiarse de la experiencia necesaria, es conveniente que tambin participen en
el proceso el servicio encargado de las funciones de control as como, en su caso, el departamento de recursos humanos y otros expertos. En concreto, es necesario que ese servicio
intervenga tambin en el diseo de la poltica
de remuneracin y en el seguimiento de su
aplicacin y que la pertenencia al mismo sea
adecuadamente recompensada con el fin de
atraer a l a personal cualificado y de garantizar su independencia respecto de las unidades de negocio por l controladas. Dentro de
los lmites a los que estn sujetos los deberes
de informacin actuales, el auditor legal ha
de notificar al consejo de administracin (de
154
Aunque la forma, nivel y estructura de la

remuneracin de los consejeros sigan siendo
competencia primordial de las empresas, de
sus accionistas y, en su caso, de los representantes de los empleados, la Comisin considera necesario establecer nuevos principios que
regulen la estructura de la remuneracin de
los consejeros fijada en la poltica de remuneracin de las empresas as como el procedimiento de determinacin de las remuneraciones y el control de ese procedimiento.
Se considera que la estructura remunerativa aplicable a los consejeros debe favorecer
la sostenibilidad de las empresas a largo plazo y garantizar que la remuneracin de aquellos se base en los resultados. Por lo tanto, los
componentes variables de la remuneracin
SUMARIO
87
incluida la seguida para la remuneracin en

acciones, y su aplicacin.
han de ir vinculados a unos criterios de rendimiento incluidos de carcter no financiero

que sean predeterminados y medibles. Asimismo, es preciso imponer lmites a esos componentes y disponer que, de ellos, los ms significativos se aplacen un determinado tiempo
(por ejemplo, de tres a cinco aos) para comprobar si se cumplen o no las condiciones de
rendimiento establecidas. Adems, las
empresas deben poder reclamar el reembolso
de los componentes variables de la remuneracin que se hayan pagado atendiendo a unos
datos cuya inexactitud quede demostrada
despus de forma manifiesta.
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Reglamento (CE) n 856/2008 del Consejo,

de 24 de julio de 2008, que modifica
el Reglamento (CE) n 1683/95 por el que
se establece un modelo uniforme de visado,
en lo que se refiere a la numeracin
de los visados
El sistema de numeracin actualmente

vigente no admite incorporar un nmero de
caracteres suficiente en los visados emitidos
por los Estados miembros para grandes cantidades de solicitudes. Por tanto, se considera
fundamental disponer de un sistema de
numeracin para las etiquetas de visado
adhesivas que sea coherente y nico para su
comprobacin en el visado. Con tal finalidad,
se modifica el Reglamento (CE) n 1683/95,
para incluir el siguiente prrafo: podr decidirse que las especificaciones mencionadas
en el artculo 2 sean secretas y no se publiquen. En ese caso solo tendrn acceso a las
mismas los organismos designados por los
Estados miembros como responsables de la
impresin y las personas debidamente autorizadas por un Estado miembro o por la
Comisin.
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Es necesario garantizar que los pagos por

rescisin los llamados paracadas de oro
no representen una recompensa del fracaso y
que se respete su funcin esencial como red
de seguridad en caso de terminacin anticipada de un contrato. Para ello es necesario
que esos pagos se limiten de antemano a una
determinada duracin o un determinado
importe por lo general no ms de la remuneracin anual de dos aos (calculada sobre la
base exclusiva de sus componentes fijos) y
que no se paguen si la rescisin obedece a lo
inadecuado de los resultados conseguidos o
en caso de que el consejero abandone la
empresa por decisin propia. Esto no excluye
las indemnizaciones por despido en los casos
en que se ponga fin a un contrato antes de
tiempo como consecuencia de los cambios
operados en la estrategia de la empresa o en
situaciones de fusin y/o absorcin de sociedades.
3.4. Poltica de inmigracin
En el Captulo II, dedicado a la poltica de

remuneracin, se contienen las siguientes
cuestiones: estructura de la poltica de remuneracin de los consejeros; remuneracin en
acciones; informacin sobre la poltica de
remuneracin de los consejeros y voto de los
accionistas.
Se dispone la creacin de un Comit de
remuneraciones, encargado de revisar peridicamente la poltica de remuneracin aplicada a los consejeros ejecutivos o gerentes,
Adems, se indica que el nuevo Reglamento desarrolla disposiciones del acervo de

Schengen en relacin con Islandia, Noruega,
Suiza, Liechtenstein, Reino Unido e Irlanda.
Directiva 2008/115/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre
de 2008, relativa a normas
y procedimientos comunes en los Estados
miembros para el retorno de los nacionales
de terceros pases en situacin irregular
El objetivo de sta es el establecimiento de
normas comunes sobre retorno, expulsin,
SUMARIO
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LEGISLACIN
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Para el mejor funcionamiento de los objetivos previstos en esta Directiva, se reconoce,

adems, que los Estados miembros deben
poder acceder rpidamente a la informacin
sobre prohibiciones de entrada expedidas por
otros Estados miembros. Este intercambio de
informacin debe efectuarse de conformidad
con el Reglamento (CE) n 1987/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de
diciembre de 2006, sobre el establecimiento,
funcionamiento y utilizacin del Sistema de
Informacin de Schengen de segunda generacin.
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Se reconoce que es legtimo que los Estados miembros hagan retornar a los nacionales de terceros pases en situacin irregular,
siempre y cuando existan sistemas de asilo
justos y eficientes que respeten plenamente
el principio de no devolucin. As pues, se procura en esta Directiva que todas las fases de
retorno (artculos 6 a 10) o de prohibicin de
entrada (artculo 11) de ciudadanos de terceros Estados en situacin irregular se funden
en el principio de cooperacin internacional,
que habr de regir todas las fases de retorno,
prefirindose el retorno voluntario al forzoso,
y concedindose un plazo para la salida
voluntaria (artculos 12 y 14). Para tales
fines, se prev que los Estados proporcionen
mayor asistencia y asesoramiento para el
retorno, ofrezcan mejores posibilidades de
financiacin de ste a travs del Fondo Europeo para el Retorno y prevean en sus respectivas legislaciones nacionales los supuestos
en los que se considere necesaria la asistencia
jurdica. Para el supuesto de aquellos nacionales de terceros Estados que, aun encontrndose en situacin irregular, no puedan ser
expulsados, se prev la creacin de un documento de confirmacin escrita de su situacin, a efectos de control administrativo
interno, cuya forma y contenido ser determinada por cada Estado. Adems, se prevn
vas de recurso (artculo 13) para el afectado
contra las decisiones de retorno o solicitando
la revisin de stas.
De resultar necesario, el uso de las medidas coercitivas se subordina claramente a los

principios de proporcionalidad y eficacia en
cuanto a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Adems, se recuerda que la
Decisin 2004/573/CE del Consejo, de 29 de
abril de 2004, relativa a la organizacin de
vuelos conjuntos para la expulsin, desde el
territorio de dos o ms Estados miembros, de
nacionales de terceros pases sobre los que
hayan recado resoluciones de expulsin,
establece unas garantas mnimas para el
desarrollo del retorno forzoso.
uso de medidas coercitivas, internamiento y

prohibicin de entrada. Para ello establece
un conjunto de normas, que integran un procedimiento justo y transparente, aplicable a
todos los nacionales de terceros pases que no
cumplen o que han dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en
un Estado miembro. En previsin de que los
Estados no puedan alcanzar por s solos estos
objetivos, se reconoce que la Comunidad puede adoptar medidas de conformidad con el
principio de subsidiariedad establecido en el
artculo 5 del Tratado, sujetndose, en todo
caso, al principio de proporcionalidad.
156
La presente Directiva sustituye las disposiciones de los artculos 23 y 24 del Convenio

de aplicacin del Acuerdo de Schengen, por lo
que se prevn excepciones para los Estados
de Dinamarca, Gran Bretaa, Irlanda, Liechtenstein y Suiza8.
Tambin, en este mbito, ha de tenerse en
cuenta la Directiva 2009/50/CE del Consejo,
de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales
de terceros pases para fines de empleo altamente cualificado.
La presente Directiva pretende contribuir
a establecer gradualmente un espacio de
8
Ampliamente, MOYA, D., La nueva Directiva de
retorno y la armonizacin comunitaria de las medidas de
alejamiento de extranjeros, Revista de Derecho Constitucional Europeo, 10, 2008, pp. 101 y ss.
SUMARIO
87
circunstancias detalladas en el segundo apartado del artculo 3.
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Determinados los criterios y los volmenes

de admisin, el artculo 8 especifica las causas de denegacin de la tarjeta azul UE y, en
el artculo siguiente, se regulan las causas de
retirada o no renovacin de sta, todo ello con
las garantas procesales que se relacionan en
el artculo 11. A tal efecto, se indica que el
desempleo no constituir por s mismo una
causa de retirada de la tarjeta azul UE, a
menos que el perodo de desempleo sea superior a tres meses consecutivos o la situacin
de desempleo se produzca en ms de una ocasin durante el perodo de validez de la tarjeta azul UE.
Una vez que el Estado miembro decida

admitir a un nacional de un tercer pas que
cumpla los criterios correspondientes, el
nacional de un tercer pas que solicite una
tarjeta azul UE recibir el permiso de residencia especfico que dispone la presente
Directiva, que le dar acceso de manera progresiva al mercado laboral y derechos de residencia y movilidad a l y su familia. En el plazo para examinar la solicitud de la tarjeta
azul UE no debe computarse el necesario
para el reconocimiento de las titulaciones
profesionales ni para expedir un visado, en
caso necesario. Todo lo anterior se entiende
sin perjuicio de los trmites nacionales de
reconocimiento de los ttulos.
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libertad, seguridad y justicia y a combatir la

escasez de mano de obra mediante la admisin y la movilidad para fines de empleo
altamente cualificado de nacionales de terceros pases para estancias superiores a tres
meses, a fin de que la Comunidad se convierta en un destino ms atractivo para estos trabajadores procedentes de todo el mundo, y
contribuir a la competitividad y el crecimiento econmico. Para alcanzar estos objetivos es
necesario facilitar la admisin de trabajadores altamente cualificados y de sus familias
mediante el establecimiento de un procedimiento de admisin abreviado y reconocindoles unos derechos econmicos y sociales
iguales a los que disfrutan mbitos. Asimismo es necesario tener en cuenta las prioridades, las necesidades del mercado laboral y las
capacidades de acogida de los Estados miembros. Todo lo anterior se entiende sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros de mantener o crear nuevos permisos de
residencia nacionales con cualquier fin de
empleo, o de determinar los volmenes de
admisin de nacionales de terceros pases
que entran en su territorio con fines de
empleo altamente cualificado. Esto tambin
debe incluir a los nacionales de terceros pases que desean permanecer en el territorio de
un Estado miembro para ejercer una actividad econmica remunerada y que residen
legalmente en dicho Estado miembro al
amparo de otros regmenes, tales como los
estudiantes o investigadores.
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Dos son los objetivos de esta Directiva. En

primer lugar, establecer las condiciones de
entrada y residencia por ms de tres meses
en el territorio de los Estados miembros de
nacionales de terceros pases para fines de
empleo altamente cualificado como titulares
de una tarjeta azul UE y de los miembros de
sus familias. En segundo lugar, determinar
las condiciones de entrada y residencia de
nacionales de terceros pases y miembros de
sus familias en Estados miembros distintos.
No obstante, no se aplicar esta Directiva a
quienes se encuentren en alguna de las diez
Los artculos 16 y 17 regulan, como un

supuesto especfico, el del residente de larga
duracin. En esta misma lnea, el Captulo V
(artculos 18 y ss.) regulan las condiciones de
residencia en otros Estados miembros del
trabajador altamente cualificado y los miembros de su familia.
No obstante, la presente Directiva no debe
conferir al titular de la tarjeta azul UE ms
derechos de los ya previstos en el Derecho
comunitario existente en materia de Seguridad Social para los nacionales de terceros pases cuyo estatuto presente elementos trans-
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LEGISLACIN
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En el marco de la prohibicin general del

empleo de nacionales de terceros pases que
no tengan derecho a residir en la Unin Europea, y en la imposicin de sanciones a los
empleadores que no la respeten, esta Directiva prohbe el empleo de nacionales de terceros pases que se encuentren en situacin
irregular con el fin de combatir la inmigracin clandestina. A tal fin, establece unas
normas comunes y mnimas sobre las sanciones y medidas aplicables en los Estados
miembros a los empleadores que no respeten
dicha prohibicin.
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Finalmente, tambin se quiere destacar la

Directiva 2009/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por
la que se establecen normas mnimas sobre
las sanciones y medidas aplicables a los
empleadores de nacionales de terceros pases
en situacin irregular.
La Directiva hace notar la insuficiencia de

los regmenes de sanciones vigentes para
garantizar el pleno respeto de las prohibiciones relativas al empleo de nacionales de terceros pases en situacin irregular, entre
otros motivos porque probablemente las sanciones administrativas no bastan para disuadir a determinados empleadores poco escrupulosos. El respeto de las normas puede y
debe favorecerse gracias a la aplicacin de
sanciones penales. Considera insuficientes
los regmenes de sanciones vigentes para
garantizar el pleno respeto de las prohibiciones relativas al empleo de nacionales de terceros pases en situacin irregular, entre
otros motivos porque probablemente las sanciones administrativas no bastan para disuadir a determinados empleadores poco escrupulosos. El respeto de las normas puede y
debe favorecerse gracias a la aplicacin de
sanciones penales. Los delitos deben castigarse con sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias, sin perjuicio de la
organizacin interna de la legislacin penal y
judicial en los Estados miembros.
fronterizos entre los Estados miembros.

Adems, la presente Directiva no debe conceder derechos con respecto a situaciones que
no pertenezcan al mbito del Derecho comunitario, como, por ejemplo, la situacin en la
que los miembros de la familia residan en un
tercer pas.
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Las disposiciones de esta Directiva no son

aplicables a los nacionales de terceros pases
que residan legalmente en un Estado miembro, con independencia de que tengan permiso para trabajar en su territorio. Tampoco
debe aplicarse a las personas que gozan del
derecho de libre circulacin en la Comunidad,
ni a los nacionales de terceros pases que se
encuentren en una situacin al amparo del
Derecho comunitario, como aquellos que
estn trabajando legalmente en un Estado
miembro y sean destinados por un contratista a otro Estado miembro en el marco de una
prestacin de servicios. La presente Directiva
debe aplicarse sin perjuicio del Derecho
nacional que prohba el empleo de los nacionales de terceros pases con residencia legal
pero que trabajan en contravencin de su
estatuto de residencia.
158
Las personas jurdicas tambin deben

poder ser consideradas responsables por los
delitos contemplados en la presente Directiva, ya que muchos empleadores son personas
jurdicas. Sus disposiciones no suponen la
obligacin por parte de los Estados miembros
de introducir la responsabilidad penal de las
personas jurdicas.
Los nacionales de terceros pases afectados pueden presentar denuncias directamente o a travs de terceros designados, como
organizaciones sindicales o de otra ndole.
Estos terceros que intervengan en la presentacin de denuncias deben estar protegidos
frente a posibles sanciones en virtud de las
normas que prohben la ayuda a la estancia
irregular.
Para completar los mecanismos de denuncia, los Estados miembros deben poder conceder a los nacionales de terceros pases que
hayan estado sometidos a condiciones labora-
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Para aumentar las medidas propuestas en

la Directiva, sta ordena a los Estados miembros garantizar que se lleven a cabo en su
territorio inspecciones eficaces y suficientes,
as como comunicar a la Comisin los datos de
las inspecciones que realicen, determinando
cada ao un objetivo nacional para el nmero
de inspecciones en relacin con los sectores de
actividad en los que el empleo de nacionales
de terceros pases en situacin irregular se
concentra en su territorio. Con miras a
aumentar la eficacia de las inspecciones a los
efectos de aplicacin de la Directiva, los Estados miembros deben garantizar que la legislacin nacional confiera a las autoridades
competentes los poderes adecuados para llevar a cabo las inspecciones; que la informacin relativa al empleo ilegal, incluidos los
resultados de las inspecciones anteriores, sea
recopilada y tratada para la aplicacin efectiva de la Directiva; y que se disponga de una
plantilla suficiente con los conocimientos y
titulacin necesarios para llevar a cabo con
eficacia las inspecciones.
cer pas hubiese sido empleado legalmente,

incluidos los recargos por retraso y las multas
administrativas correspondientes; c) si procede, los costes derivados del envo de los pagos
atrasados al pas al que haya retornado o haya
sido devuelto el nacional del tercer pas (artculo 6). Adems, los Estados tambin debern
disponer las medidas suficientes para garantizar que los empleadores tambin sean, en su
caso, objeto de las medidas siguientes: a) exclusin del derecho a recibir todas o algunas prestaciones, ayudas o subvenciones pblicas,
incluida la financiacin de la UE gestionada
por los Estados miembros, durante un perodo mximo de cinco aos; b) exclusin de la
participacin en licitaciones pblicas tales
como las mencionadas en la Directiva
2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de
suministro y de servicios, durante un perodo
mximo de cinco aos; c) devolucin de alguna o de todas las prestaciones, ayudas o subvenciones pblicas, incluidos los fondos de la
UE administrados por los Estados miembros,
concedidas al empleador hasta en los doce
meses anteriores a la comprobacin del
empleo ilegal; d) cierre provisional o definitivo de los establecimientos empleados en la
infraccin, o retirada temporal o definitiva de
la autorizacin para ejercer la actividad
econmica de que se trate, si la gravedad de
la situacin lo justifica (artculo 7.1). No obstante, los Estados miembros podrn decidir
no aplicar estas medidas cuando el empleador sea una persona fsica y el empleo se circunscriba al mbito particular.
les especialmente abusivas o que fueran

menores empleados ilegalmente y que colaboren en las acciones penales incoadas contra el
empleador un permiso de residencia de duracin limitada, ligada a la duracin del procedimiento nacional correspondiente.
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Los Estados miembros garantizarn que,

respecto de cada infraccin de la prohibicin,
el empleador sea responsable de pagar:
a) toda remuneracin pendiente al nacional
de un tercer pas empleado ilegalmente. Se
presumir que el nivel de remuneracin acordado es al menos igual al salario establecido
en las leyes aplicables en materia de salario
mnimo, los convenios colectivos o la prctica
establecida del sector de actividad de que se
trate, a no ser que el empleador o el trabajador puedan demostrar otra cosa, dentro del
respeto, cuando proceda, de las disposiciones
nacionales obligatorias relativas a los salarios; b) un importe igual a todas las cotizaciones sociales e impuestos que el empleador
debera haber abonado si el nacional del ter-
El artculo 8 de la Directiva regula las

medidas aplicables al supuesto concreto de la
subcontratacin, al considerar necesario
velar por que al menos el contratista del que
el empleador sea subcontratista directo pueda ser considerado responsable solidario o
subsidiario del empleador frente a las sanciones econmicas impuestas. En determinados
casos, otros contratistas pueden ser respon-
SUMARIO
87
159
LEGISLACIN
Estas tres Directivas ya han sido incorporadas al ordenamiento espaol a travs de la

Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de
reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en Espaa y su integracin
social.
Se regulan los principios que deben regir

los viajes prximos a la costa (artculo 7), y
las medidas adecuadas que han de adoptar
los Estados para prevenir el fraude y otras
prcticas ilcitas (artculo 8), as como las
sanciones y medidas disciplinarias que procedern en caso de incumplimiento (artculo 9).
A su vez, el artculo 14 regula la responsabilidad de las compaas que asignen para el servicio a bordo a gente del mar que no cuenta
con la titulacin o la formacin exigidas. Slo
en caso de peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente, los Estados podrn
acordar la inmovilizacin del buque, con los
requisitos que prev el artculo 24.
Directiva 2009/13/CE del Consejo, de 16

de febrero de 2009, por la que se aplica
el Acuerdo celebrado entre las Asociaciones
de Armadores de la Comunidad Europea
(ECSA) y la Federacin Europea
de Trabajadores del Transporte (ETF)
relativo al Convenio sobre el trabajo
martimo, 2006, y se modifica la Directiva
1999/63/CE10
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Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre
de 2008, relativa al nivel mnimo
de formacin en las profesiones martimas
(versin refundida), que modifica
la Directiva 2001/25/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 4 de abril
de 2001, relativa al nivel mnimo
de formacin en profesiones martimas9
AJ
3.5. Trabajo en el mar
tersticas indicadas en los artculos siguientes, con las normas de calidad precisadas en el
artculo 10 y el sistema de reconocimiento de
ttulos que se regula en el artculo 19.
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sables de pagar las sanciones junto con o en

lugar de un empleador de nacionales de terceros pases que se encuentren en situacin
irregular. Los atrasos que han de ser cubiertos en virtud de las disposiciones sobre responsabilidad de la presente Directiva, deben
incluir tambin las contribuciones a los fondos nacionales de pago por vacaciones y a los
fondos sociales regulados por la ley o por convenios colectivos.
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Esta Directiva es aplicable a los marinos

que prestan servicio a bordo de buques de
navegacin martima que enarbolen el
pabelln de un Estado miembro, con las
excepciones que se indican en su artculo 1. Se
establece para los Estados miembros la obligacin de adoptar las medidas necesarias
para garantizar que la gente de mar que preste sus servicios en cualquiera de los buques
indicados en esta norma reciba una formacin
mnima y un ttulo que responda a las carac-
Vase RUANO ALBERTOS, S., El Convenio sobre el trabajo martimo. Requisitos para trabajar a bordo de
buques: edad mnima, certificado mdico, formacin y
calificaciones, RMTIN, 82, pag.137.
El 23 de febrero de 2006, la Organizacin

Internacional del Trabajo adopt el Convenio
sobre el trabajo martimo, 2006, con el objetivo de crear un instrumento nico y coherente
que recogiera, en la medida de lo posible,
todas las normas actualizadas de los convenios y recomendaciones internacionales
vigentes sobre el trabajo martimo, as como
los principios fundamentales de otros convenios internacionales sobre el trabajo. El 29 de
septiembre de 2006, las Asociaciones de
Armadores de la Comunidad Europea (ECSA)
160
10
Vase el comentario de SNCHEZ-RODAS NAVARRO,
C., El Convenio sobre el trabajo martimo y el Derecho
social comunitario, RMTIN, 82, pags. 54 y sigs.
SUMARIO
87
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Tambin se prohbe la realizacin de trabajos peligrosos para su salud o para su seguridad. Al igual que sucede con la definicin
anterior, estos tipos de trabajos tambin
sern determinados por la legislacin nacional o por la autoridad competente, previa
consulta con las organizaciones de armadores
y de gente de mar interesadas, de conformidad con las normas internacionales pertinentes.
Se establece la obligacin, para toda la
gente de mar que desee trabajar a bordo de
un buque, de poseer un certificado mdico
vlido, cuyos requisitos y condiciones se especifican en el artculo 2, apartado 4).
Las sanciones aplicables ante el incumplimiento de cualquiera de las previsiones de

esta Directiva sern determinadas por los
Estados miembros. No obstante, stos podrn
mantener o introducir disposiciones ms
favorables que las previstas en ella.
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y la Federacin Europea de Trabajadores del

Transporte (ETF) informaron a la Comisin
de su voluntad de entablar negociaciones. El
19 de mayo de 2008, las mencionadas organizaciones, con el deseo de contribuir a establecer unas condiciones armonizadas en el mbito del sector martimo a nivel mundial, celebraron un Acuerdo relativo al Convenio sobre
el trabajo martimo, que se aplica a la gente
de mar que se encuentre a bordo de un buque
registrado en un Estado miembro o que enarbole el pabelln de un Estado miembro. A los
fines del artculo 249 del Tratado, el instrumento adecuado para aplicar el Acuerdo es
una Directiva. As pues, esta Directiva tiene
por objeto la aplicacin del Acuerdo relativo
al Convenio sobre el trabajo martimo celebrado el 19 de mayo de 2008 entre las organizaciones que representan a la patronal y los
trabajadores en el sector del transporte martimo (las Asociaciones de Armadores de la
Comunidad Europea, ECSA y la Federacin
Europea de Trabajadores del Transporte,
ETF).
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Lo dispuesto en ella es aplicable sin perjuicio de cualquier disposicin comunitaria

vigente que sea ms especfica y/o proporcione un nivel de proteccin superior a la gente
de mar y, en particular, cualquier disposicin
incluida en la legislacin comunitaria.
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La Directiva define el concepto de gente

de mar o marino como toda persona que
est empleada o contratada o que trabaje en
cualquier puesto a bordo de un buque al que
se aplique el presente Acuerdo [clusula 2.c)].
Adems, recoge prohibiciones para el trabajo
de la gente del mar menor de 18 aos. As, se
prohbe el trabajo nocturno. Si bien se aplicar a estos efectos la definicin de trabajo
nocturno prevista por cada Estado, la Directiva indica que comprender un perodo de al
menos nueve horas contado a ms tardar desde la medianoche, el cual no podr terminar
antes de las 5:00 am [artculo 2, apartado
3)], con las solas excepciones previstas en el
apartado siguiente (formacin eficaz o naturaleza de la tarea a realizar).
3.6. Empleo
Decisin del Consejo, de 15 de julio
de 2008, relativa a las orientaciones
para las polticas de empleo de los Estados
miembros
Examinados por la Comisin los programas nacionales de reforma de los Estados
miembros contenidos en el informe anual de
situacin de la Comisin y en el proyecto de
informe conjunto sobre el empleo, se considera que los Estados miembros debern seguir
esforzndose al mximo para abordar los
siguientes aspectos prioritarios: 1) atraer a
ms personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo, incrementar la oferta de mano de obra y modernizar los sistemas de proteccin social; 2) mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las
empresas; y 3) aumentar la inversin en capital humano mediante la mejora de la educacin y las cualificaciones.
SUMARIO
87
161
LEGISLACIN
especialmente en las regiones atrasadas. Hay

que consolidar la interaccin con el mtodo
abierto de coordinacin en el mbito de la
proteccin social y la inclusin social.
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La igualdad de oportunidades y la lucha

contra la discriminacin son esenciales para
lograr avances. En toda actuacin emprendida debera garantizarse la integracin de las
cuestiones de gnero y el fomento de la igualdad entre los sexos. Igualmente pretenden
reducirse, de forma significativa, todas las
diferencias en razn del sexo que se observen
en el mercado laboral, prestando especial
atencin a la situacin de los jvenes y al
fomento del acceso al empleo a lo largo de la
vida laboral, incluso en lo que se refiere a los
trabajadores de edad. Asimismo es un objetivo la reduccin de las diferencias en el grado
de ocupacin laboral entre las personas desfavorecidas, entre ellas las discapacitadas, y
las dems personas, al igual que las que existen entre los nacionales de terceros pases y
los ciudadanos de la UE, de acuerdo con los
objetivos nacionales.
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Las Orientaciones para las polticas de

empleo sern vlidas durante tres aos
(2008-2011). Los Estados miembros, en cooperacin con los interlocutores sociales y,
cuando proceda, otras instancias competentes, llevarn a cabo sus polticas con objeto de
aplicar los objetivos y prioridades de actuacin que se especifican ms abajo, de modo
que la mayor cantidad y calidad del empleo y
la mejor educacin y cualificacin de la mano
de obra sustenten un mercado laboral inclusivo. Las polticas de los Estados miembros,
que reflejarn la Estrategia de Lisboa y
tendrn en cuenta los objetivos sociales
comunes, favorecern de modo equilibrado lo
siguiente: 1) El pleno empleo: para mantener
el crecimiento econmico y reforzar la cohesin social, se entiende vital alcanzar el pleno
empleo y reducir el paro y la inactividad
mediante el aumento de la oferta y la demanda de mano de obra. Para alcanzar esos objetivos es esencial un planteamiento integrado
de la flexiguridad. Las polticas de flexiguridad abordan simultneamente la flexibilidad
de los mercados laborales, la organizacin del
trabajo y las relaciones laborales, la conciliacin de la vida profesional y la privada, y la
seguridad del empleo y la proteccin social.
2) La mejora de la calidad y la productividad
del trabajo: los esfuerzos por elevar las tasas
de empleo exigen mejorar el atractivo de los
empleos, la calidad del trabajo, el crecimiento
de la productividad laboral, as como reducir
considerablemente la segmentacin, las desigualdades entre hombres y mujeres y las
situaciones de pobreza de personas con
empleo. Deben aprovecharse al mximo las
sinergias entre la calidad del trabajo, la productividad y el empleo. 3) El refuerzo de la
cohesin econmica, social y territorial: es
necesaria una labor decidida que fortalezca y
consolide la inclusin social, luche contra la
pobreza, sobre todo la infantil, impida la
exclusin del mercado de trabajo y fomente la
integracin profesional de las personas desfavorecidas, sin descuidar la reduccin de las
disparidades regionales en materia de
empleo, desempleo y productividad laboral,
162
A tal fin se establecen 8 orientaciones:

Aplicar polticas de empleo dirigidas a alcanzar el pleno empleo, la mejora de la calidad y
la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesin social y territorial
(nmero 17), atrayendo a ms personas para
que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo, incrementando la oferta de
mano de obra y modernizando los sistemas de
proteccin social. Promover un enfoque del
trabajo basado en el ciclo de vida (nmero
18); garantizar unos mercados de trabajo
inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo
y hacer que el trabajo resulte remunerador
para los solicitantes de empleo, entre ellos las
personas desfavorecidas, y para las personas
inactivas (nmero 19); mejorar la adecuacin
a las necesidades del mercado de trabajo
(nmero 20); promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la
segmentacin del mercado de trabajo, prestando la debida atencin al papel de los interlocutores sociales (nmero 21); asegurar una
SUMARIO
87
evolucin de los costes laborales y establecer

mecanismos de fijacin de salarios que favorezcan el empleo (nmero 22); ampliar y
mejorar la inversin en capital humano
(nmero 23); y, finalmente, adaptar los sistemas de educacin y formacin en respuesta a
las nuevas exigencias en materia de competencias (nmero 24).
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Con tal fin, el Anexo de la Recomendacin

contiene un estudio de la situacin (crecimiento del PIB y del empleo, medidas adoptadas
como respuesta a la crisis y retos fundamentales a alcanzar a medio plazo) en los siguientes
pases: Blgica, Bulgaria, Repblica Checa,
Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, Espaa, Francia, Italia, Chipre, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Hungra, Malta, Pases Bajos, Austria, Polonia, Portugal,
Rumana, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia,
Suecia, Reino Unido y Estados miembros de la
Zona Euro.
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En el actual contexto de ralentizacin

econmica, el Consejo Europeo acord en
2008 un Plan Europeo de Recuperacin
Econmica (denominado el Plan de Recuperacin), que se basa en una propuesta de la
Comisin. Este Plan prev un estmulo presupuestario coordinado, en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para impulsar la demanda y restablecer la confianza,
teniendo en cuenta las posiciones de partida
de los Estados miembros y los esfuerzos ya
realizados como respuesta a los problemas
econmicos. El Plan de Recuperacin establece que el estmulo presupuestario ir acompaado por una aceleracin de las reformas
estructurales, basada en la Estrategia de Lisboa, para estimular la economa al tiempo
que se impulsa el potencial de crecimiento a
largo plazo de la Unin, especialmente
fomentando la transicin hacia una economa
con bajo nivel de emisiones de CO2 y con un
alto grado de conocimiento. Tambin presenta propuestas para estimular los mercados
laborales de la UE, especialmente mediante
la aplicacin de polticas de flexiseguridad
integradas, centradas en medidas de activacin, y las cualificaciones. Estas polticas son
de vital importancia para fomentar la empleabilidad y lograr una rpida reinsercin en el
mercado laboral.
En concreto, en Espaa se resalta la ralentizacin en el crecimiento del PIB desde 2008

y el descenso del empleo. El reto fundamental
a medio plazo consiste en proseguir con las
reformas estructurales para sostener el crecimiento potencial, corregir el amplio dficit
por cuenta corriente y facilitar la reestructuracin del sector inmobiliario. A este respecto
se considera fundamental mejorar la competitividad. Para ello, es prioritario incrementar la innovacin, reforzar la competencia,
especialmente en los servicios, mejorar la
regulacin del mercado del alquiler, y aumentar la calidad del capital humano mediante el
aprendizaje permanente y la aplicacin de la
reforma de la enseanza. Otro aspecto importante de la mejora de la competitividad estriba en velar por que las evoluciones salariales
estn ms en consonancia con la evolucin de
la productividad en la empresa, en el contexto del dilogo social. Proseguir la reestructuracin del gasto pblico hacia partidas que
aumenten la productividad, tales como I+D e
innovacin, contribuira a sostener el empleo
y la actividad econmica. Una competencia
cada vez mayor en el sector servicios ayudara a contener la inflacin y aumentar la
competitividad de costes de las exportaciones.
Recomendacin del Consejo, de 25 de junio

de 2009, relativa a la actualizacin
en 2009 de las Orientaciones Generales
de Poltica Econmica de los Estados
miembros y de la Comunidad
y a la ejecucin de las polticas de empleo
de los Estados miembros
Una vez analizados los progresos realizados por nuestro pas, el Consejo recomienda
a Espaa que: 1) promueva una transicin
rpida al mercado laboral, fomentando ms
la movilidad, mejorando la capacitacin y
SUMARIO
87
163
LEGISLACIN
cionados en el marco de dichos programas, de

manera que se aceleren la ejecucin y el
impacto de tales inversiones en la economa.
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Extraamente, la Correccin de errores

del Reglamento (CE) n 85/2009 del Consejo,
de 19 de enero de 2009, que modifica el Reglamento (CE) n 1083/2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas
al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al
Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesin, por lo que se refiere a determinadas disposiciones relativas a la gestin financiera, lo
declar nulo y sin efecto. Posteriormente, se
aprob, con el mismo contenido, el Reglamento (CE) n 284/2009 del Consejo, de 7 de abril
de 2009, que modifica el Reglamento (CE) n
1083/2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social
Europeo y al Fondo de Cohesin, por lo que se
refiere a determinadas disposiciones relativas a la gestin financiera.
AJ
luchando contra la segmentacin del mercado laboral; 2) vele por la aplicacin efectiva
de las reformas docentes, incluido el nivel
regional, con el objetivo principal de reducir
el abandono escolar prematuro e incrementar la tasa de personas que finalizan la educacin secundaria superior, y garantice que
las universidades se adaptan rpidamente al
proceso de Bolonia; 3) mejore la competitividad incrementando la competencia en los
servicios, incluidos los servicios profesionales, y en las industrias de red (puertos, ferrocarriles, transporte de mercancas, telecomunicaciones y electricidad) y siga progresando para lograr una mayor eficiencia en
investigacin y desarrollo. En el sector elctrico, Espaa debera seguir suprimiendo los
aranceles a fin de evitar las distorsiones de
los precios.
AB
3.7. Fondo Social Europeo
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Reglamento (CE) n 85/2009 del Consejo,

de 19 de enero de 2009, que modifica
el Reglamento (CE) n 1083/2006 por
el que se establecen las disposiciones
generales relativas al Fondo Europeo
de Desarrollo Regional, al Fondo Social
Europeo y al Fondo de Cohesin,
por lo que se refiere a determinadas
disposiciones relativas
a la gestin financiera
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Habida cuenta la crisis sin precedentes que

afecta a los mercados financieros internacionales plantea grandes retos para la Comunidad, que exigen una reaccin rpida para contrarrestar sus efectos sobre la economa en su
conjunto y, en particular, para apoyar las
inversiones, de manera que se estimulen el
crecimiento y el empleo, se considera necesario adaptar algunas disposiciones del Reglamento (CE) n 1083/2006 a fin de facilitar la
movilizacin de los recursos financieros comunitarios para el comienzo de los programas
operativos as como de los proyectos subven-
164
Reglamento (CE) n 396/2009

del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 6 de mayo de 2009, por el que
se modifica el Reglamento (CE)
no 1081/2006 en lo que respecta al Fondo
Social Europeo para ampliar los tipos
de costes subvencionables por el FSE
Para garantizar la necesaria simplificacin de la gestin, de la administracin y del
control de las operaciones que reciben una
ayuda del FSE, especialmente cuando estn
vinculadas a un sistema de reembolso basado
en los resultados, es preciso aadir dos formas adicionales de costes subvencionables, a
saber, las cantidades globales nicas y los
porcentajes a tanto alzado basados en baremos estndar de costes unitarios. Por tanto,
se considera necesaria una aplicacin retroactiva con efectos a partir del 1 de agosto de
2006, fecha de entrada en vigor del Reglamento (CE) n 1081/2006.
SUMARIO
87
3.8. Espacio comn europeo de justicia
4. RELACION SISTEMTICA
DE NORMAS Y ACTOS
INTERNACIONALES
Y COMUNITARIOS EN MATERIA
SOCIAL
Decisin del Consejo, de 27 de noviembre

de 2008, relativa a la celebracin
del Convenio relativo a la competencia
judicial, el reconocimiento y la ejecucin
de resoluciones judiciales en materia civil
y mercantil
4.1.1. Seguridad y salud en el trabajo

Convenio C. 187 Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en
el trabajo, 2006.
4.2. Convenios bilaterales
Convenio de Seguridad Social entre

Espaa y Japn, hecho en Tokio el 12 de
noviembre de 2008 (BOE de 30 de septiembre
de 2009).
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A la vista del paralelismo entre los regmenes de competencia judicial, reconocimiento y

ejecucin de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil de los Convenios de Bruselas y Lugano, las normas del Convenio de
Lugano deben ajustarse a las normas del
Reglamento (CE) n 44/2001, a fin de lograr el
mismo nivel de circulacin de resoluciones
judiciales entre los Estados miembros de la
UE y los Estados de la AELC interesados. Se
propone aclarar el mbito del artculo 22,
apartado 4, de dicho Reglamento con objeto de
tener en cuenta la jurisprudencia pertinente
del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas por lo que respecta a los procedimientos relacionados con el registro o la validez de los derechos de propiedad intelectual,
garantizando as su paralelismo con el artculo 22, apartado 4, del Convenio y teniendo en
cuenta los resultados de la evaluacin de la
aplicacin del Reglamento (CE) n 44/2001.
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4.1. Normas y actos internacionales

en materia social
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Decisin de la Comisin, de 22
de diciembre de 2008, sobre la peticin
del Reino Unido de aceptar el Reglamento
(CE) n 593/2008 del Parlamento Europeo
y del Consejo sobre la ley aplicable
a las obligaciones contractuales (Roma I)
De acuerdo con ella, el Reglamento (CE) n
593/2008 se aplicar al Reino Unido de conformidad con el artculo 2, el cual dispone que
el Reglamento (CE) n 593/2008 entrar en
vigor en el Reino Unido a partir de la fecha de
la notificacin de la Decisin aqu referida. Se
dispone su aplicacin a partir del 17 de
diciembre de 2009, excepto el artculo 26, que
se aplicar a partir del 17 de junio de 2009.
Instrumento de Ratificacin del Convenio de Seguridad Social entre Espaa y

Rumana, hecho en Madrid el 24 de enero de
2006 (BOE de 15 de agosto de 2008).
Acuerdo Administrativo para la aplicacin del Convenio de Seguridad Social entre
la Repblica del Per y el Reino de Espaa
4.3. Normas y actos comunitarios
en materia social
4.3.1. Tratado de Lisboa
Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.
4.3.2. Libre circulacin
A. Reconocimiento de cualificaciones
profesionales
Reglamento (CE) n 755/2008 de la Comisin, de 31 de julio de 2008, por el que se modi-
SUMARIO
87
165
LEGISLACIN
B. Condiciones de trabajo
Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de
2008, relativa a la proteccin de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del
empresario (versin codificada).
Directiva 2009/50/CE del Consejo, de

25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones
de entrada y residencia de nacionales de terceros pases para fines de empleo altamente
cualificado.
Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009,
por la que se establecen normas mnimas
sobre las sanciones y medidas aplicables a los
empleadores de nacionales de terceros pases
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Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009,
sobre la constitucin de un comit de empresa europeo o de un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores en las
empresas y grupos de empresas de dimensin
comunitaria (versin refundida).

Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de
2008, relativa a normas y procedimientos
comunes en los Estados miembros para el
retorno de los nacionales de terceros pases
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Reglamento (CE) n 279/2009 de la Comisin, de 6 de abril de 2009, por el que se modifica el anexo II de la Directiva 2005/36/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al
reconocimiento de cualificaciones profesionales.
Reglamento (CE) n 1683/95 por el que se

establece un modelo uniforme de visado, en lo
que se refiere a la numeracin de los visados.
fica el anexo II de la Directiva 2005/36/CE del

Parlamento Europeo y del Consejo relativa al
reconocimiento de cualificaciones profesionales.
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Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de
2008, relativa al trabajo a travs de empresas
de trabajo temporal.
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Recomendacin de la Comisin, de 30 de
abril de 2009, sobre las polticas de remuneracin en el sector de los servicios financieros.
Recomendacin de la Comisin, de 30 de
abril de 2009, que complementa las Recomendaciones 2004/913/CE y 2005/162/CE en lo que
atae al sistema de remuneracin de los consejeros de las empresas que cotizan en bolsa.
C. Poltica de inmigracin
Reglamento (CE) n 856/2008 del Consejo, de 24 de julio de 2008, que modifica el
166
D. Trabajo en el mar
Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de
2008, relativa al nivel mnimo de formacin
en las profesiones martimas (versin refundida), que modifica la Directiva 2001/25/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4
de abril de 2001, relativa al nivel mnimo de
formacin en profesiones martimas.
Directiva 2009/13/CE del Consejo, de
16 de febrero de 2009, por la que se aplica el
Acuerdo celebrado entre las Asociaciones de
Armadores de la Comunidad Europea
(ECSA) y la Federacin Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) relativo al Convenio sobre el trabajo martimo, 2006, y se
modifica la Directiva 1999/63/CE
E. Empleo
Decisin del Consejo, de 15 de julio de
2008, relativa a las orientaciones para las
polticas de empleo de los Estados miembros.
SUMARIO
87
Recomendacin del Consejo, de 25 de

junio de 2009, relativa a la actualizacin en
2009 de las Orientaciones Generales de Poltica Econmica de los Estados miembros y de
la Comunidad y a la ejecucin de las polticas
de empleo de los Estados miembros.

establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional,
al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesin, por lo que se refiere a determinadas disposiciones relativas a la gestin financiera.
Reglamento (CE) n 396/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de

2009, por el que se modifica el Reglamento
(CE) no 1081/2006 en lo que respecta al Fondo
Social Europeo para ampliar los tipos de costes subvencionables por el FSE.
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CI
F. Fondo Social Europeo

Reglamento (CE) n 85/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, que modifica el
establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional,
al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesin, por lo que se refiere a determinadas disposiciones relativas a la gestin financiera.
Decisin del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la celebracin del Convenio relativo a la competencia judicial, el
reconocimiento y la ejecucin de resoluciones
judiciales en materia civil y mercantil.
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Correccin de errores del Reglamento

(CE) n 85/2009 del Consejo, de 19 de enero de
2009, que modifica el Reglamento (CE) n
1083/2006 por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social
Europeo y al Fondo de Cohesin.
G. Espacio comn europeo de justicia
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Reglamento (CE) n 284/2009 del Consejo, de 7 de abril de 2009, que modifica el
Decisin de la Comisin, de 22 de
diciembre de 2008, sobre la peticin del Reino
Unido de aceptar el Reglamento (CE) n
593/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la ley aplicable a las obligaciones
contractuales (Roma I).
SUMARIO
87
167
SUMARIO
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La Directiva 2009/37/CE. Nueva

normativa de informacin y consulta
de los trabajadores europeos
en empresas transnacionales
SERGIO GONZLEZ BEGEGA*
AJ
HOLM-DETLEV KHLER*
INTRODUCCIN
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SUMARIO: INTRODUCCIN.1. LA DIRECTIVA 94/45/CE Y SUS ANTECEDENTES. EL EDIFICIO NORMATIVO COMUNITARIO SOBRE INFORMACIN Y
CONSULTA.2. JUEGO POLTICO Y REVISIN DE LA DIRECTIVA (19992009).3. LA DIRECTIVA 2009/38/CE. NUEVAS COBERTURAS PARA LA INFORMACIN Y CONSULTA.4. LA DIRECTIVA REVISADA. CUESTIONES
PENDIENTES DESDE LA PERSPECTIVA SINDICAL.5. DISCUSIN.6. REFERENCIAS.
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a concrecin de un conjunto de derechos de informacin y consulta para

los empleados europeos de empresas
transnacionales ha representado uno de los
principales objetivos de las relaciones laborales europeas. La adopcin, en septiembre de
1994, de la Directiva 94/45/CE, tambin conocida como Directiva sobre comits de empresa europeos, inici un proceso de extensin de
prcticas de informacin y consulta en
empresas con operaciones en ms de un pas
* Departamento de Sociologa de la Universidad de

Oviedo.
miembro de la Unin Europea. Recientemente, la Directiva 94/45/CE ha sido objeto de

revisin. La nueva Directiva 2009/38/CE,
aprobada el 6 de mayo de 2009 y que sustituye a la normativa anterior, abre una nueva
etapa para el desarrollo de los comits de
empresa europeos.
El propsito del presente artculo es evaluar las aportaciones de la nueva regulacin
comunitaria sobre informacin y consulta de
empleados en empresas transnacionales. Al
mismo tiempo, se examinar en detalle el
complejo debate poltico que ha llevado a la
revisin de la primera Directiva sobre
comits de empresa europeos de septiembre
de 1994. El anlisis del conjunto de intercambios polticos a distintos niveles que conduce
SUMARIO
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169
LEGISLACIN
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1. LA DIRECTIVA 94/45/CE Y SUS

ANTECEDENTES. EL EDIFICIO
NORMATIVO COMUNITARIO SOBRE
INFORMACIN Y CONSULTA
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El artculo propone, por tanto, un doble

ejercicio. Por un lado, pretende evaluar en un
sentido prctico algunos de los cambios experimentados en tiempos recientes por el modelo de gobernanza comunitaria, as como las
fuertes dificultades a las que ste se enfrenta.
Para ello, propone observar los impulsos que
determinan el desarrollo del proyecto europeo en su dimensin social a travs de un proceso muy concreto: la definicin de la normativa sobre comits de empresa europeos. Por
otro lado, busca anticipar las posibles consecuencias de la Directiva 2009/38/CE sobre el
funcionamiento de las experiencias de informacin y consulta existentes y como incentivo para la creacin de nuevos comits de
empresa europeos. El actual momento de
cambio normativo, con el cual se cierra una
etapa en la vida de estos rganos de representacin de trabajadores, ofrece una oportunidad adecuada para revisar crticamente las
aportaciones y aspectos no suficientemente
atendidos por la nueva regulacin.
examinando las modificaciones introducidas

y detallando el origen poltico de dichos cambios. El cuarto apartado, propone un ejercicio
adicional de comparacin de la redaccin de
la nueva regulacin sobre informacin y consulta de empleados en empresas transnacionales con operaciones en la Unin Europea.
En este caso, la comparacin se efectuar
entre el texto de la Directiva 2009/38/CE y los
contenidos de la agenda sindical europea en
torno a la revisin, que puede ser considerado
un techo de demandas o de mximos dentro
de las distintas propuestas polticas efectuadas por los actores interesados en el proceso.
Finalmente, el artculo ofrece un apartado de
discusin a modo de cierre, que ofrece una
aproximacin general a la actual normativa
empleados en empresas transnacionales.
a la actual normativa sobre informacin y

consulta es relevante, puesto que permite
entender los mecanismos a travs de los cuales se producen los avances legislativos en
materia social y laboral a escala europea.
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Para favorecer una exposicin de argumentos ordenada, la estructura del artculo

ser la siguiente. En primer lugar, se ofrece
un breve apartado que evala los principales
antecedentes del actual edificio normativo
sobre representacin de trabajadores a escala
europea. En segundo lugar, se profundiza en
las particularidades de los mecanismos
comunitarios de toma de decisiones en materia socio-laboral. A lo largo de este segundo
apartado se evala crticamente la dcada de
debates polticos (1999-2009) que abarca desde la fecha prevista para el inicio de los trmites de revisin de la Directiva 94/45/CE
hasta la conclusin de dicho proceso con la
aprobacin de la Directiva 2009/38/CE, en
mayo de 2009. El tercer apartado del artculo
detalla las principales novedades de la Directiva revisada con respecto a su predecesora,
170
La toma de decisiones a escala europea en

materia de regulacin social y laboral ha respondido, desde las primeras iniciativas llevadas a cabo por la Comisin Europea en la
dcada de los aos 70, a una compleja geometra de intereses. El juego poltico ha
conectado a distintos actores entre s a lo largo de las distintas etapas de definicin del
actual edificio de las relaciones laborales
europeas. El caso de las relaciones laborales
europeas a escala de empresa y, ms concretamente, de la regulacin comunitaria de los
derechos de representacin de los empleados
en empresas transnacionales, ofrece un largo
rastro poltico. Este conduce, en ltimo trmino, a la breve experiencia eurocorporatista
iniciada tras el Consejo de La Haya, en 1969
y tambin a los primeros intentos de promover una serie de garantas de participacin
para los empleados, asociadas a una ambiciosa regulacin societaria. Las iniciativas de
adopcin de un primer Estatuto de Sociedad
SUMARIO
87
SERGIO GONZLEZ BEGEGA y HOLM-DETLEV KHLER
Europea, que inclua un marco de derechos de

representacin de trabajadores en empresas
transnacionales, fueron rechazadas1. No obstante, los esfuerzos de la Comisin Europea
dejaron en el acervo comunitario una huella
de tarea pendiente, que provocara la reactivacin del proyecto, al menos de forma parcial, a comienzos de la dcada siguiente2.
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El antecedente ms prximo de la actual

normativa sobre informacin y consulta de
trabajadores en empresas transnacionales se
encuentra en el proyecto de Directiva Vredeling, presentada en dos versiones distintas en
1980 y en 1983, y rechazada por el Consejo
Europeo como resultado de las presiones ejercidas por las organizaciones empresariales
europeas y el veto de los socios nacionales.
Pese al fracaso de esta iniciativa, la Directiva
Vredeling pavimenta el camino para la aprobacin, once aos ms tarde, de la Directiva
94/45/CE sobre comits de empresa europeos.
La orientacin de este proyecto fallido de
Directiva es altamente novedosa. Frente a
las iniciativas normativas de la dcada anterior se disocia la provisin de derechos de
representacin de trabajadores en empresas
transnacionales de otro tipo de regulacin
societaria. Adems, la Directiva Vredeling
constata una renuncia a un ethos participativo inspirado en el sistema de co-determinacin alemn y se aproxima a un modelo de
derechos de representacin informativos y
consultivos no vinculantes3.
La fase final de la adopcin de la normativa comunitaria sobre comits de empresa

europeos, no obstante, debe esperar al punto
de inflexin que supone la reunin del Consejo Europeo en Val Duchesse (1985) para la
dimensin social del proyecto europeo. Los
cambios constitucionales introducidos a raz
del Tratado de Maastricht (1991), el lanzamiento del Dilogo Social Europeo y, sobre
todo, el mantenimiento de una voluntad firme de aprobacin por parte de la Comisin
Europea presidida por Jacques Delors, se
impusieron a las muchas reticencias que an
generaba el proyecto normativo. El debate
poltico dio comienzo en 1990, con la reelaboracin de la Directiva Vredeling para una
nueva propuesta normativa. La adopcin de
la misma se produjo en septiembre de 1994,
tras un complejo juego de intercambios polticos en el que, adems de la diversidad de
intereses de los actores, fueron de una gran
incidencia los cambios introducidos en los
mecanismos de gobierno comunitario4.
1
Entre estos intentos cabe destacar la denominada
Quinta Ley sobre estructuras de gobierno de las sociedades de responsabilidad limitada, presentada y rechazada por primera vez en 1972 y, posteriormente, en una
versin revisada, en 1983 (OJ C240/83). Ver TELO, M. y
GOBIN, C.: Quelle Union Europenne?, Bruxelles (Institut
dEtudes Europennes), 1994.
2
Ver CRESSEY, P.:Employee participation, en M.
GOLD (ed.), The social dimension: employment policy in
the European Community, London (MacMillan), 1993.
3
DANIS, J.J. and HOFFMANN, R., From the Vredeling
Directive to the European works councils Directive.
Some historical remarks, en Transfer, n1 (2), p: 180187, 1995.
Tal y como muestra el cuadro siguiente, la

Directiva 94/45/CE, a travs de su adaptacin
de las propuestas retiradas de la dcada de los
aos 80, se ha convertido en el elemento seminal del actual edificio normativo comunitario
sobre representacin de trabajadores a escala
transnacional. En el terreno prctico, la adopcin de la Directiva sobre comits de empresa
europeos, en septiembre de 1994, estableci un
marco de regulacin que ha permitido la apertura y consolidacin de experiencias de informacin y consulta a los trabajadores en 773
empresas transnacionales, de un total de 2.204
identificadas por el Instituto Sindical Europeo
como potencialmente cubiertas por esta norma.5 Resulta interesante subrayar que la lti4
Para un anlisis pormenorizado de este proceso,
ver KHLER, H.-D. y GONZLEZ BEGEGA, S.: Hacia un sistema de relaciones laborales europeo: La respuesta de
los comits de empresa europeos?, en Cuadernos de
Relaciones Laborales, n 22 (1): p. 7-36, 2004.
5
Ante la inexistencia de un registro oficial, el Instituto Sindical Europeo (ETUI-REHS) publica con carcter
bianual una base de datos de elaboracin propia sobre
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LEGISLACIN
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CUADRO 1. EL ACTUAL EDIFICIO NORMATIVO COMUNITARIO SOBRE

REPRESENTACIN DE TRABAJADORES6
empresas transnacionales y comits de empresa europeos. Ver, ETUI-REHS: European works councils Database, Brussels (ETUI-REHS), 2006.
172
6
Adaptado de GOLD, M.: The European works
councils Directive: changing rationales for EU regulation
of employee participation, en M. WHITTALL, H. KNUDSEN
y F. HUIJGEN (eds.), Towards a European labour identity.
The case of the European works council, London (Routledge), p. 19-40, 2007.
SUMARIO
87
A pesar de lo dispuesto por la Directiva

94/45/CE, la revisin se retras hasta 2003 y
su arranque fue extremadamente vacilante.
La dcada de intercambios polticos que
transcurre entre la fecha prevista para el inicio del proceso de revisin (septiembre de
1999) y la de adopcin de la Directiva revisada 2009/38/CE (mayo de 2009) intercala episodios de letargo y de intenso debate.
ma pieza incorporada a este edificio es la Directiva revisada 2009/38/CE, cuyo proceso de definicin poltica se examina a continuacin.
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En este punto, resulta interesante adelantar algunos de los factores contextuales que
condujeron a la parlisis del proceso de revisin de la normativa sobre comits de empresa europeos durante casi diez aos. En buena
medida, estos factores son los mismos que
han insuflado vigor al proyecto social europeo
en los ltimos tiempos.
En primer lugar, es evidente que la

dimensin socio-laboral del proyecto comunitario ha perdido fuerza en los ltimos aos,
una vez agotados los impulsos recibidos desde otras reas. La conexin entre las esferas
econmica, poltica y social de la construccin de Europa es una cuestin a debate
entre los politlogos. No obstante, es fcil de
aceptar que el horizonte de la Unin Econmica y Monetaria, alcanzado finalmente en
2002, favoreci los avances en materia de
regulacin social y laboral de la dcada pasada. Igualmente, el clima de entusiasmo que
permiti estos avances parece haberse atenuado, una vez alcanzados los objetivos
econmicos9.
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La Directiva 94/45/CE establece, a travs

de su artculo 15, tanto el mecanismo como
los plazos para su propia revisin. El texto
fija un periodo de cinco aos, a contar desde
la fecha de entrada en vigor, al trmino del
cual podra iniciarse la adecuacin de la norma a las experiencias de informacin y consulta que hubiera contribuido a encauzar.
Una vez finalizado este periodo, en septiembre de 1999, la Comisin Europea se emplazaba a iniciar una ronda de consulta con otras
instituciones comunitarias y con los agentes
sociales europeos para la revisin de la Directiva 94/45/CE7.
2. JUEGO POLTICO Y REVISIN

DE LA DIRECTIVA (1999-2009)
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No obstante, atendiendo a los mecanismos

comunitarios de gobierno, la revisin de esta
norma deba ser efectuada reproduciendo el
mismo proceso que haba conducido a su adopcin en septiembre de 1994. La Comisin
Europea era la nica responsable de la presentacin de una iniciativa legislativa al Consejo Europeo para su eventual aprobacin. La
entrada en juego de otras vas de produccin
de regulacin, como el Dilogo Social Europeo,
quedaba restringida al captulo consultivo8.
Re-examen por parte de la Comisin. A ms tardar el 22 de septiembre de 1999, la Comisin, en consulta con los Estados miembros y los interlocutores sociales a nivel europeo, revisar las modalidades de aplicacin de la misma y estudiar, en particular, si los lmites
de la plantilla son adecuados, con el fin de proponer al
Consejo, si fuere necesario, las modificaciones necesarias (artculo 15 de la Directiva 94/45/CE del Consejo,
OJ L244/94: 64-72).
8
Segn los artculos 137 y 138 del Tratado de la
Unin Europea. Ver, nuevamente, KHLER, H.-D. y
GONZLEZ BEGEGA, S.: Hacia un sistema de relaciones
laborales europeo: La respuesta de los comits de
empresa europeos?, en Cuadernos de Relaciones Laborales, n 22 (1): p. 7-36, 2004.
7
9
Pese a su carcter disputado, las tesis funcionalistas
de HAAS en torno al modelo de reproduccin del proyecto europeo, resultan ciertamente apropiadas para
describir los prstamos entre las esferas econmica y
social a lo largo de la dcada de los aos 90. Ver HAAS,
E.: The uniting of Europe. Politica, social and economic
forces (1950-1957), London (Stevens & Son): 1958. Para
una visin distinta, FRITZ SCHARPF ofrece una interpretacin que matiza la preeminencia de los procesos econmicos en este intercambio. Ver SCHARPF, F.: Negative
and positive integration in the political economy of
European Welfare States, en G. MARKS, F. SCHARPF, P.
SCHMITTER y W. STREECK (eds.), Governance of the European Union, London (Sage), 1996.
SUMARIO
87
173
LEGISLACIN
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La revisin de la Directiva 94/45/CE

arranca efectivamente en 2003, tras cuatro
aos de olvido por parte de las instituciones
comunitarias. Entre 1999 y 2003 no se produce ninguna iniciativa pblica, a pesar de las
demandas de la Confederacin Europea de
Sindicatos. El proceso se inicia, de forma an
titubeante, cuando la Comisin Europea solicita un informe preliminar al Consejo Econmico y Social en torno a la aplicacin de la
Directiva 94/45/CE, tanto en lo referente al
nmero de empresas cubiertas y de comits
de empresa europeos, como a la prctica de
informacin y consulta11. La evaluacin de la
Comisin Europea se apoy en la base de
datos publicada por el Instituto Sindical
Europeo12. Junto a ella, destacaba el creciente nmero de referencias centradas en la evaluacin del impacto cuantitativo de la Directiva 94/45/CE13.
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Por ltimo, y junto a estos factores contextuales, resulta interesante prestar atencin a
la posicin de los propios actores de las relaciones laborales europeas con respecto al proceso de revisin. Por un lado, el retraso del
proceso de revisin se relaciona con la estrategia de bloqueo puesta en prctica por las
organizaciones representativas del empresariado. La insistencia de UNICE-BusinessEurope en la falta de madurez de los comits de
empresa europeos en funcionamiento y en la
no necesidad de la revisin provoc la aparicin de importantes dudas en torno a la oportunidad de emprender la adecuacin normativa en los plazos previstos. La demora en la
asuncin de responsabilidades resulta coherente con las preferencias del empresariado
con respecto a la construccin de las relaciones laborales europeas. De hecho, la estrategia de este actor se ha fundamentado en la
elusin de las posibilidades de negociacin
abiertas por el Dilogo Social Europeo y en la
preferencia por la influencia indirecta sobre
las instituciones comunitarias10.
Europea con respecto al proceso de revisin

puede relacionarse con los cambios de color
poltico que experimenta su presidencia a
partir de 1995 y, sobre todo, con la desviacin
de recursos hacia la Ampliacin o el fallido
proyecto constitucional. En estas circunstancias, la Confederacin Europea de Sindicatos
se qued sola en su exigencia de cumplimiento de las disposiciones de revisin de la Directiva 94/45/CE. La Confederacin Europea de
Sindicatos, con ambiciosas expectativas en
torno a este proceso poltico, tuvo que esperar
casi diez aos hasta que la nueva normativa
sobre comits de empresa europeos vio finalmente la luz.
En segundo lugar, tambin parece claro

que la Ampliacin, como gran reto poltico
reciente del proceso comunitario, ha tenido
un fuerte impacto sobre la toma de decisiones. Los mecanismos de gobierno no se han
visto sustancialmente alterados, pero la
Ampliacin ha introducido una mayor complejidad de equilibrios, que afecta sobre todo
a aquellas reas especialmente sensibles a
los juegos de intereses entre distintos actores, como la regulacin socio-laboral.
Para entender el retraso, tambin es necesario examinar el comportamiento de la

Comisin Europea, como motor de los avances normativos en materia social a escala
comunitaria. La pasividad de la Comisin
10
KHLER, H.-D. y GONZLEZ BEGEGA, S.: El Dilogo
Social Europeo: de la macro-concertacin comunitaria a
la negociacin colectiva transnacional, en Revista del
Ministerio de Trabajo e Inmigracin, n 72: p. 251-269,
2008.
174
11
Ver E UROPEAN E CONOMIC AND S OCIAL C OUNCIL
(EESC): Opinion of the Section of Employment, Social
Affairs and Citizenship on the practical application of the
European works councils Directive (94/45/CE) and on
many aspects of the Directive that might need to be
revised, SOC/139, Brussels, 16th September 2003.
12
ETUI-REHS: European works councils Database
2002, Brussels (ETUI-REHS), 2002.
13
Entre ellos, cabe mencionar los de BONNETON, P.,
CARLEY, M., HALL, M. y KRIEGER, H.: Anlisis de los acuerdos existentes en las multinacionales europeas en materia de informacin y consulta, Dubln (European Foun-
SUMARIO
87
El informe del Consejo Econmico y Social

Europeo recomend la apertura inmediata
del proceso de revisin. En respuesta, la
Comisin Europea inici una ronda de consultas con el empresariado y el trabajo europeo e hizo pblica una primera declaracin de
intenciones, en abril de 200414. Como era de
esperar, la reaccin de los agentes sociales
europeos en torno a esta iniciativa fue muy
distinta15. El empresariado argument que
an no se haban explotado las posibilidades
de la Directiva 94/45/CE y que, por tanto,
resultaba arriesgado proceder a su revisin.
La Confederacin Europea de Sindicatos, por
el contrario, se mostr entusiasmada con la
apertura del proceso e insisti en la necesidad de respetar los compromisos adquiridos
en la propia regulacin.
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Tras una nueva fase de bloqueo, el impulso

definitivo al proceso de revisin llega nuevamente del Consejo Econmico y Social. En
septiembre de 2006, y ante las presiones de la
Confederacin Europea de Sindicatos, la institucin consultiva comunitaria emite una
opinin en la que se invita a la Comisin
Europea a retomar la tarea pendiente de revisar la Directiva 94/45/CE18. El Parlamento
Europeo se sum a la invitacin a travs de
una resolucin, que subrayaba la necesidad
de no retrasar la accin legislativa, puesto que
ello redundara negativamente en la capacidad de la regulacin para adecuarse a la prctica de los comits de empresa europeos19.
La Comisin Europea reaccion introduciendo la cuestin pendiente de la revisin de
la Directiva en su programa de trabajo para
el ao 200820. Adems, procedi a abrir una
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El desacuerdo termin por provocar una

nueva retirada de la cuestin de la agenda de
prioridades polticas de la Comisin Europea a
mediados de 2005. Antes, los agentes sociales
europeos fueron capaces de concluir una interesante valoracin conjunta que evaluaba nueve casos individuales de comits de empresa
europeos, identificaba un conjunto de buenas
prcticas y efectuaba recomendaciones para su
extensin16. Los resultados de esta valoracin

conjunta fueron recogidos en la Comunicacin
de la Comisin Europea sobre reestructuracin
y empleo publicada en marzo de 200517.
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dation for the Improvement of Living and Working Conditions), 1996; MARGINSON, P., GILMAN, M., JACOBI y KRIEGER, H.: Negotiating European works councils. An analysis of agreements under article 13, Dublin (European
Foundation for the Improvement of Living and Working
Conditions), 1998; CARLEY, M. y MARGINSON, P.: Negotiating European works councils under the Directive: a comparative analysis of article 13 and article 6 agreements,
Dublin (European Foundation for the Improvement of
Living and Working Conditions), 2000.
14
EUROPEAN COMMISSION: European works councils.
Fully realising their potential for employee involvement
for the benefit of entreprises and their employees, Brussels (European Commision), 2004.
15
En este sentido, es posible consultar los textos de
las respuestas dirigidas por la Confederacin Europea de
Sindicatos y por UNICE-BusinessEurope, de 19 de mayo
de 2004 y 1 de junio de 2004, respectivamente, a travs
de los siguientes enlaces electrnicos (www.eurobetriebsrat.de/pdfTETUCresponse.pdf y www.eurobetriebsrat.de/pdf.unice.pdf).
16
ETUC, UNICE, UEAPME y CEEP: Lecciones extradas de los comits de empresa europeos. Valoracin conjunta de ETUC, UNICE, UEAPME y CEEP. Valoracin Conjunta, Bruselas, 2005.
17
EUROPEAN COMMISSION: Commission Communication. Restructuring and employment. Anticipating and
accompanying restructuring in order to develop employment: the role of the European Union, COM (2005) 120
final of 31/03/2005, Brussels, 2005.
18
Ver JAGODZINSKI, R.: EESC Opinion on European
works councils. Breathing new life into revision of the
EWC Directive 94/45/CE?, Transfer, n 12 (4): p. 644645, 2006. Es posible consultar el texto de la opinin de
13 de septiembre de 2006 (SOC/220 EESC1170/2006)
a travs de la pgina electrnica del Consejo Econmico
y Social Europeo (http://eescopinions.eecs.europa.eu/).
19
El texto de esta resolucin de 10 de mayo de
2007 en torno al fortalecimiento de la legislacin europea en materia de informacin y consulta de los trabajadores (P6_TA(2007)0185) se encuentra disponible en la
pgina electrnica del Parlamento Europeo (http://europarl.europa.eu/).
20
EUROPEAN COMMISSION: Making globalisation an
opportunity. The Commission work programme for
2008, IP/07/1578, Brussels, 23/10/2007, 2007.
SUMARIO
87
175
LEGISLACIN
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La reaccin del empresariado europeo continu siendo de oposicin a la revisin de la

Directiva 94/45/CE. De hecho, en octubre de
2007, el presidente de la patronal alemana,
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbnde (BDA) advirti de los riesgos que
entraaba una revisin de la norma efectuada contra la voluntad de una de las partes24.
No obstante, la presentacin de la iniciativa
legislativa de la Comisin Europea al Parlamento y al Consejo Europeo, en junio de 2008,
forz un cambio estratgico. El empresariado
europeo opt por una solucin pragmtica,
valorando el texto presentado por la Comisin Europea como una plataforma adecuada
para el debate. A finales de agosto de 2008,
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La reactivacin del proceso de revisin de

la Directiva por parte de las instituciones
comunitarias encuentra sus motivos, fundamentalmente, en una preocupacin cuantitativa por los comits de empresa europeos. El
ritmo de creacin de nuevos comits de
empresa europeos haba decrecido significativamente a partir de 2000, una vez agotados
los incentivos establecidos por la normativa y
por la incorporacin de las empresas britnicas a su mbito de cobertura. La tasa de cumplimiento de la Directiva 94/45/CE se situaba
en un 37,07%, con 2.204 empresas transnacionales identificadas como potencialmente
cubiertas, de las cuales 773 haban constituido un procedimiento de informacin y consulta para sus trabajadores europeos22. Desde la
perspectiva de la Comisin Europea, estos
hechos ofrecan argumentos slidos para pro-
ceder a la actualizacin normativa. Las instituciones comunitarias entendan que la

Directiva revisada proporcionara un impulso a la extensin de los comits de empresa
europeos, al atraer a nuevas empresas transnacionales afectadas. Adems, se esperaba
que los nuevos contenidos normativos pudieran resolver algunos de los problemas detectados en el ejercicio de los derechos de informacin y consulta por parte de los trabajadores23.
segunda ronda de consultas con los agentes

sociales europeos. Tal y como haba ocurrido
en la ltima fase de gnesis poltica de la
Directiva 94/45/CE, entre 1990 y 1994, la
salida de la situacin de bloqueo dependa,
fundamentalmente, de la existencia de una
voluntad decidida de revisin por parte de la
Comisin Europea. La primera propuesta de
Directiva revisada, elaborada en los meses
centrales de 2007, recoga algunas propuestas de origen sindical, tales como el aumento
del nmero de reuniones ordinarias por ao,
el reconocimiento del derecho de asistencia
de expertos o el encaje de los comits de
empresa europeos dentro de los espacios de
representacin de trabajadores a escala de
empresa, entre otras cuestiones21.
21
Para un anlisis detallado de las principales
demandas de revisin de la agenda sindical, ver BUSCHAK, W.: Five years after: a look forward to the revision
of the EWC Directive, Transfer, n 5 (3): p. 384-392,
1998; y tambin BUSCHAK, W.: The practical and legal
problems of European works councils: reviewing the
Directive, en I. FITZGERALD y J. STIRLING (eds.), European
works councils. Pessimism of the intellect, optimism of
the will?, London (Routledge), 2004.
22
ETUI-REHS: European works councils Database,
Brussels (ETUI-REHS), 2006.
176
23
Entre estos problemas destaca el llamado caso
Renault-Vilvoorde. En 1997, la direccin de la empresa
anunci el cierre de su instalacin situada en Vilvoorde
(Blgica), sin haber presentado antes la decisin al
comit de empresa europeo. Los representantes de los
trabajadores emprendieron acciones legales contra la
empresa, alegando que no se haban respetado los derechos reconocidos por la Directiva 94/45/CE. El fallo de
los tribunales invalid la decisin de cierre y forz a
Renault a iniciar un procedimiento de informacin y
consulta extraordinario en torno al futuro de la planta.
La decisin judicial supuso una advertencia para otras
empresas. Para una mayor informacin en torno a esta
cuestin, ver LORBER, P.: The Renault case: the European works councils put to the test, en The International
Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, n 13 (3): p. 135-142, 1997; y tambin MOREAU,
M.A.: A propos de laffaire Renault, Droit Social, n 5:
p. 449-452, 1997.
24
EURO-WORKS COUNCIL: EWC News e-bulletin, n 3,
2 0 0 7 . D i s p o n i b l e e n w w w. e w c - n e w s . c o m /
en032007.htm.
SUMARIO
87
los agentes sociales europeos concluyeron

una posicin conjunta en la que se planteaba
una serie de propuestas comunes, pidiendo
que fueran tenidas en cuenta para su inclusin en el texto de la Directiva revisada25.
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Los principales cambios de la Directiva

revisada con respecto a la normativa de septiembre de 1994 implican la introduccin o
mejora de una serie de definiciones que, se
espera, puedan contribuir positivamente al
ejercicio adecuado de los derechos de informacin y consulta por parte de los trabajadores. En primer lugar, la Directiva 2009/38/CE
incorpora una definicin del derecho de informacin que se inspira en la recogida por la
Directiva 2001/86/CE de participacin de los
trabajadores en la Sociedad Annima Europea. La determinacin del significado de
informacin busca subsanar uno de los principales vacos de la Directiva 94/45/CE, en la
que no es posible encontrar una explicacin
detallada del sentido de este derecho. Con un
nimo similar, el texto ampla la definicin de
consulta recogida por la Directiva de septiembre de 1994. La preocupacin en ambos
casos es garantizar que el ejercicio de los
derechos de informacin y consulta por parte
de los trabajadores se efecte en tiempo y forma adecuada, es decir, antes de la toma y ejecucin de decisiones por parte de la direccin
de la empresa transnacional. El inters de las
instituciones comunitarias en la clarificacin
de ambos derechos se relaciona con un intento de evitar conflictos como el del caso
Renault-Vilvoorde, resuelto finalmente a
travs de va judicial. De hecho, y a pesar de
la sentencia de este caso, se han producido
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El giro estratgico del empresariado y la

predisposicin de la Confederacin Europea
de Sindicatos, que fue capaz de renunciar a
algunos de los contenidos de su agenda para
favorecer la rapidez del trmite, proporcionaron un impulso definitivo al proceso de revisin26. El debate poltico entre los agentes
sociales europeos y el tringulo formado por
Comisin Europea, Parlamento y Consejo,
adquiri una relevancia en el semestre de
presidencia francesa de la Unin Europea.
Entre diciembre de 2008 y abril de 2009, y a
travs del procedimiento de co-decisin, el
Parlamento y el Consejo Europeo alcanzaron
un acuerdo sobre la propuesta legislativa. La
Directiva revisada sobre comits de empresa
europeos, fue adoptada el 6 de mayo de 2009.
Los Estados miembros cuentan con un plazo
de dos aos a contar desde esta fecha para
efectuar la transposicin nacional de la nueva pieza legal comunitaria.
culminacin de un complejo debate poltico,

que encuentra su reflejo en las definiciones y
coberturas incorporadas al texto. Las novedades tcnicas de la Directiva revisada con respecto a la pieza legal a la que sustituye han
sido examinadas recientemente por algunas
referencias. Entre ellas, cabe destacar por su
claridad expositiva la efectuada por el Consejo Econmico y Social de Espaa en su Memoria sobre la Situacin Econmica y Laboral
200827.
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3. LA DIRECTIVA 2009/38/CE.
NUEVAS COBERTURAS PARA
LA INFORMACIN Y CONSULTA
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El texto de la Directiva revisada actualiza

los contenidos de la normativa aprobada en
septiembre de 1994 e introduce modificaciones que se refieren al aspecto formal y al funcionamiento de los comits de empresa europeos. La Directiva 2009/38/CE constituye la
ETUC, BUSINESSEUROPE, UEAPME y CEEP:

Joint advine by the Social Partners on the European works
councils recast Directive, Brussels, 2008. El documento
se encuentra disponible en: www.etuc.org/IMG/pdf_
2008-01528-E.pdf
26
ETUC: Trade Union Memorandum to the French
Presidency of the European Union, Brussels (ETUC),
2008.
25
27
CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE ESPAA: Memoria
sobre la Situacin Econmica y Laboral 2008, Madrid
(CES), 2009.
SUMARIO
87
177
LEGISLACIN
El cuadro 2 examina con ms detalle las

novedades introducidas de la Directiva
2009/38/CE, precisando adems si su origen
se debe a una iniciativa de las instituciones
comunitarias o de los agentes sociales europeos.
4. LA DIRECTIVA REVISADA
CUESTIONES PENDIENTES DESDE
LA PERSPECTIVA SINDICAL
La agenda sindical con respecto a la revisin de la Directiva sobre comits de empresa
europeos fue ambiciosa desde un primer
momento. No obstante, si se comparan las
demandas sostenidas a lo largo de la dcada
de debates polticos por la Confederacin
Europea de Sindicatos con los contenidos
finales del texto normativo, resulta evidente
que las propuestas sindicales se han visto
notablemente rebajadas.
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La nueva normativa tambin incluye una

referencia expresa al derecho de los representantes de los trabajadores a solicitar formacin costeada por la direccin de la empresa,
a la celebracin de reuniones preparatorias y
de seguimiento por parte de los grupos especiales de negociacin30, al asesoramiento de
dichos grupos especiales de negociacin por
parte de expertos de procedencia sindical o a
la obligacin de la direccin de la empresa a
informar a los agentes sociales europeos de la
apertura de negociaciones de constitucin de
comit de empresa europeo. Por ltimo, la
Directiva revisada recoge una observacin
con respecto al mandato de los integrantes
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En segundo lugar, la Directiva 2009/38/CE

incorpora una definicin de transnacionalidad que trata de resolver los problemas generados por el texto de septiembre de 1994 en
cuanto al mbito geogrfico de las decisiones
corporativas sobre las cuales el comit de
empresa europeo es competente. En este mismo sentido, la Directiva revisada introduce
precisiones en el reparto de responsabilidades y la articulacin entre el comit de empresa europeo y los restantes espacios de representacin de empleados existentes en la
empresa, a escala nacional y local.
del grupo laboral del comit de empresa europeo y a su funcin como representantes de los
intereses colectivos de la plantilla europea de
la empresa. De igual modo, dispone la obligacin de la direccin de la empresa de proporcionar a los representantes de los trabajadores los medios para el desarrollo de esta funcin.
tensiones por motivos similares en los

comits de empresa europeos de Michelin,
Goodyear y ABB-Alstom Power28 o, en tiempos an ms recientes, en los de Gaz de France y Suez29.
28
EUROPEAN PARLIAMENT: Resolution on restructuring
of European industry with particular reference to the closure of Goodyear in Italy and the problems of ABB-Alstom, Strasbourg 17/02/2000, B5-0124, 0128 and
0134/2000, 2000.
29
EURO-WORKSCOUNCIL: EWC News e-bulletin,
n 3, 2007. Disponible en www.ebr-news.de/en032007.
htm#3.
30
El grupo especial de negociacin es el rgano
laboral encargado de representar los intereses de los
empleados en el proceso de constitucin del comit de
empresa europeo. Su composicin, mandato y garantas
se encuentran reguladas en el artculo 5 de la Directivas
94/45/CE y de la Directiva 2009/38/CE.
178
El discurso del trabajo europeo en torno a

las modificaciones a introducir en la normativa revisada sobre informacin y consulta puede ser resumido en los siguientes argumentos. La Confederacin Europea de Sindicatos
ha mantenido, en primer lugar, la necesidad
de reforzar los derechos de informacin y consulta de los trabajadores, a travs de un ejercicio de clarificacin conceptual de los mismos (artculos 2.1. y 2.2. de la Directiva
94/45/CE) y del establecimiento de un sistema de sanciones para aquellas empresas en
las que se produzcan incumplimientos (artculos 9 y 11). En segundo lugar, el trabajo europeo ha defendido la reduccin de los umbrales
de tamao total y por pas de la plantilla de
las empresas consideradas de dimensin
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(1) Comisin Europea; (2) Opinin conjunta de los agentes sociales europeos; (3) Parlamento Europeo.
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CUADRO 2. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA DIRECTIVA 2009/38/CE SOBRE COMITS DE EMPRESA EUROPEOS
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(1) Comisin Europea; (2) Opinin conjunta de los agentes sociales europeos.
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(1) Comisin Europea; (2) Opinin conjunta de los agentes sociales europeos.
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(1) Comisin Europea; (2) Opinin conjunta de los agentes sociales europeos; (3) Parlamento Europeo.
Fuente: Adaptado de CES (2009).
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LEGISLACIN
87
comits de empresa europeos. La Directiva

94/45/CE no incluye ninguna referencia a los
sindicatos al considerar a los comits de
empresa europeos como rganos colectivos de
representacin propios de las relaciones laborales de empresa. Sin embargo, la prctica de
informacin y consulta demuestra que el
soporte prestado por las figuras externas de
asesores y expertos, en su mayor parte de
procedencia sindical, cuando no la conduccin directa de las negociaciones de constitucin del comit de empresa europeo por parte
de las propias organizaciones sindicales,
resultan esenciales para el funcionamiento
de estos rganos32. En este sentido, la agenda
sindical sobre la revisin de la Directiva
94/45/CE ha insistido en el reconocimiento
del derecho de asistencia de los representantes sindicales a las reuniones del grupo especial de negociacin (artculos 5.2. y 5.4.) y en
la delimitacin de un espacio reservado a los
sindicatos dentro de los comits de empresa
europeos (artculo 5.4.).
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Otros contenidos de la agenda sindical con

respecto a la revisin de la Directiva hacen
referencia a aspectos de funcionamiento
prctico de los comits de empresa europeos,
tales como el reconocimiento de la posibilidad
de celebrar reuniones preparatorias y de
seguimiento por parte de la representacin
laboral (artculo 5.4.); la reduccin del periodo mximo de negociacin del acuerdo de
constitucin del comit de empresa europeo
de dos aos a uno (artculo 5.5.); o la modificacin de las disposiciones relativas a la prrroga y rescisin de los acuerdos vigentes
(artculo 13).
comunitaria y, por tanto, afectadas por la

Directiva (artculo 2.1.). Desde su perspectiva, esta propuesta habra fortalecido la
dimensin cuantitativa del proceso de creacin de comits de empresa europeos, al
incorporar a nuevos casos de empresas multinacionales de bolsillo al mbito de cobertura
de la normativa europea31. En un sentido
similar, la Confederacin Europea de Sindicatos tambin ha demandado el establecimiento de un procedimiento para la informacin y consulta de trabajadores en grupos de
empresas, entendiendo que este tipo de
estructuras corporativas, caracterizadas por
la desagregacin de la toma de decisiones,
requiere un tratamiento especfico por parte
de la normativa para garantizar los derechos
de los trabajadores.
31
Ver KHLER, H.-D. y GONZLEZ BEGEGA, S.: Still
learning from Europe. Spanish participation in European
works councils, en M. WHITTALL, H. KNUDSEN y F. HUIJGEN (eds.), Towards a European Labour Identity. The case
of the European Works Council, London & New York
(Routledge), p. 132-149, 2007. Para un anlisis genrico
del propio concepto de multinacional de bolsillo, ver
CANALS, J: Managing corporate growth, Oxford (Oxford
University Press), 2000.
32
Entre otros, PULIGNANO, V.: European works
councils cross-national employee representative coordination: a case of trade union cooperation?, Economic
and Industrial Democracy, n 26 (3): p. 383-412, 2005;
y tambin, PATRIARKA, M. y WELZ, C.: European works
councils in practice. Key research findings, Dublin (European Foundation for the Improvement of Living and
Working Conditions), 2008.
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No obstante, el principal caballo de batalla

del trabajo europeo en torno a la cuestin de
la revisin ha sido lograr un reconocimiento
legal del papel que, en la prctica, desempean las organizaciones sindicales en los
El conjunto de propuestas formuladas por

la Confederacin Europea de Sindicatos ha
perseguido el establecimiento de garantas
legales que permitiesen adaptar la regulacin comunitaria al verdadero alcance e
importancia del soporte que prestan las organizaciones sindicales a la prctica de los
comits de empresa europeos. Junto a este
objetivo, el trabajo europeo tambin ha tratado de extender las posibilidades de representacin de los intereses de los empleados en la
toma de decisiones corporativas a escala
transnacional. Las aclaraciones efectuadas
por la Directiva 2009/38/CE en torno a las
garantas de participacin que ofrece el dere-
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LEGISLACIN
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No obstante, los esfuerzos efectuados por

el trabajo europeo han encontrado sus lmites, por ejemplo, en todo aquello que refiere a
una eventual ampliacin de los derechos de
informacin y consulta. La posibilidad de
aprovechar la revisin de la Directiva
94/45/CE para conferir a los empleados de las
empresas transnacionales mayores garantas
de participacin a travs de los comits de
empresa europeos, ni siquiera ha sido puesta
formalmente sobre la mesa, al menos dentro
del pliego de propuestas efectuadas la Confederacin Europea de Sindicatos. El realismo
de esta organizacin se ha impuesto a algunas voces dentro del propio movimiento sindical que han planteado la posibilidad de extender las competencias de los comits de empresa europeos hacia la negociacin colectiva
como una solucin a los problemas de funcionamiento de estos rganos33. Lo cierto es que,
an en el mejor de los escenarios, esta posibilidad se enfrentara con mltiples dificultades. En primer lugar, las experiencias de este
tipo se han restringido hasta el momento a un
nmero muy limitado de casos individuales
de comit de empresa europeo. Adems, la
debilidad que presentan actualmente incluso
los ejemplos ms avanzados hace imposible
sostener sobre ellos una eventual ampliacin
del actual marco comunitario de derechos de
representacin de trabajadores34.
revisin, el grado de cumplimiento de las

expectativas sindicales resulta insatisfactorio35. Existe un gran nmero de demandas
planteadas por el trabajo europeo que no han
sido atendidas, tal y como recoge el cuadro 3,
en la pgina siguiente. Un buen ejemplo de
este hecho es, precisamente, el reconocimiento solamente parcial del papel de los sindicatos en el funcionamiento de los comits de
empresa europeos. La nueva Directiva de
mayo de 2009 abre una puerta a la participacin formal de representantes sindicales en
las reuniones de los grupos especiales de
negociacin, a travs de la figura del experto.
No obstante, no atiende las demandas a favor
del derecho de las organizaciones sindicales a
enviar delegados a las reuniones ordinarias
de los comits de empresa europeos. Al ignorar estas propuestas, la Directiva 2009/38/CE
deja irresueltas ciertas cuestiones, que sin
duda seguirn formando parte de la agenda
de debate poltico sobre representacin de
trabajadores a escala europea.
cho de consulta, as como la introduccin de

una definicin del derecho de informacin,
responden, en buena medida, a la insistencia
de la Confederacin Europea de Sindicatos en
torno a estas cuestiones.
Considerando el texto de la Directiva

2009/38/CE como el producto del proceso de
33
DA COSTA, I. y REHFELDT, U.: European works
councils and transnational bargaining about restructuring in the auto industry, Transfer, n 13 (2): p. 313-316,
2007.
34
PRIES, L.: European works councils as transnational interest organisations?, en L. PRIES (ed.), Rethinkin
transnationalism: the meso-link of organisations, Abingdon (Routledge), 2008.
184
5. DISCUSIN
El proceso de revisin de la normativa
trabajadores muestra las dificultades polticas que plantea cualquier reforma legislativa
en materia socio-laboral. Dichas dificultades
emanan, en primer lugar, de la precaria
situacin actual de las instituciones comunitarias, puesto que la parlisis del proyecto
constitucional y los nuevos equilibrios de la
Europa Ampliada han hecho an ms compleja la concrecin de nueva regulacin. Pero
el azaroso camino recorrido por la revisin de
la Directiva sobre comits de empresa europeos puede explicarse tambin, y tal vez sea
ms conveniente hacerlo as, a partir de los
obstculos interpuestos por algunos de los
actores interesados.
EUROPEAN TRADE UNION CONFERENCE y SOCIAL DEVEAGENCY: Strengthening the know-how and the
capacities for effective action, Brussels (ETUI), 2009.
35
LOPMENT
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CUADRO 3. PRINCIPALES DEMANDAS SINDICALES DESESTIMADAS Y NO RECOGIDAS POR EL TEXTO

DE LA DIRECTIVA 2009/38/CE
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La nueva Directiva 2009/38/CE introduce

mayores seguridades en el ejercicio de los
derechos de representacin. Las precisiones
tcnicas efectuadas en torno a la extensin de
la informacin y de la consulta o la introduccin de un mecanismo de sanciones aplicable
en caso de incumplimiento, muestran claramente cul ha sido la principal preocupacin
de las instituciones comunitarias: efectuar
una modificacin tcnica, capaz de evitar la
reproduccin de nuevos casos similares al de
Renault-Vilvoorde36.
La posibilidad de ir ms all del mero
apuntalamiento de los derechos de informacin y consulta recogidos por la Directiva de
septiembre de 1994 no ha sido aprovechada.
De hecho, uno de los aspectos ms interesantes del proceso poltico que ha conducido a la
Directiva 2009/38/CE es el progresivo difuminado de los objetivos de reforma. Entre las
propuestas de revisin efectuadas por la
Comisin Europea en 2007 y el texto adoptado en mayo de 2009 hay importantes diferencias. La normativa finalmente aprobada por
el Consejo y el Parlamento resulta mucho
menos ambiciosa. La renuncia a alcanzar
objetivos ms amplios puede ser considerada
como una muestra de realismo por parte de
los actores de las relaciones laborales europeas. En este sentido, debe subrayarse que
las principales renuncias han sido efectuadas
desde la posicin sindical. La Directiva
2009/38/CE no reconoce en toda su extensin
las actividades de apoyo de estas organizaciones a la prctica de los comits de empresa
europeos, limita sus posibilidades de participacin a funciones de asesoramiento y trunca
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Adems, y frente a lo ocurrido en septiembre de 1994, la contribucin de la Comisin

Europea, como principal actor institucional
de las relaciones laborales europeas, ha
resultado mucho menos firme. El desinters
mostrado en algunos momentos por la Comisin Europea hacia la revisin puede estar
ligado al superior poder de atraccin de otros
objetivos polticos de mayor alcance, como el
proyecto constitucional o la ampliacin a diez
nuevos socios nacionales, completada en
2004. De hecho, y ello resulta altamente significativo, el principal impulso recibido por el
proceso de revisin ha provenido de otras instituciones comunitarias: por un lado, del Parlamento Europeo, deseoso de hacer valer sus
atribuciones recin adquiridas en materia
legislativa; y por otro, del Consejo Econmico
y Social, como principal rgano consultivo del
entramado institucional europeo.
ciones laborales europeas a escala de empresa a partir de un cuerpo extenso de derechos

de representacin para los trabajadores. La
reduccin del umbral inicial de expectativas
de reforma ha provocado que, tal y como sucedi en septiembre de 1994, queden pendientes importantes cuestiones.
El empresariado europeo ha tratado de

bloquear o al menos de rebajar al mximo las
ambiciones de reforma de la revisin, entendiendo que este proceso representaba un riesgo para sus intereses. El mantenimiento del
status quo y la negativa a acordar avances
sustanciales en el edificio normativo de las
relaciones laborales europeas ha constituido
una constante estratgica para la patronal
europea. Su extrema cautela se explica por el
temor a que una agenda de revisin demasiado avanzada pudiera haber supuesto un
refuerzo de las (por el momento) contadas
experiencias de negociacin a escala transnacional a travs de comits de empresa europeos.
En estas condiciones, la revisin de la normativa sobre comits de empresa europeos

ha debido efectuarse sobre un cierto espritu
de desnimo, al menos desde la perspectiva
de aquellos actores que, como la Confederacin Europea de Sindicatos, han defendido
una agenda mucho ms ambiciosa. Por todo
ello, la revisin de la Directiva 94/45/CE se ha
llevado a cabo con un nimo pragmtico que,
en ltimo trmino, sigue significando la
renuncia a construir el armazn de las rela-
186
36
Ver nota al pie 23.
SUMARIO
87
ya trillado, entre juicios ms o menos optimistas. Los primeros se centrarn en el anlisis del procedimiento de produccin normativa, subrayando el inters de la va de regulacin social compartida entre las instituciones comunitarias y los agentes sociales europeos, consolidada tras la publicacin, en
agosto de 2008, de la posicin conjunta sobre
el proceso de revisin por parte de estos ltimos. Los segundos, insistirn nuevamente en
la incapacidad de la regulacin comunitaria
para establecer un marco comn ambicioso
de garantas de representacin de trabajadores a escala de empresa38.
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REFERENCIAS
BONNETON, P., CARLEY, M., HALL, M. y KRIEGER, H.:

Anlisis de los acuerdos existentes en las multinacionales europeas en materia de informacin
y consulta, Dubln (European Foundation for
the Improvement of Living and Working Conditions), 1996.
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Lgicamente, y dado el escaso tiempo

transcurrido desde la adopcin de la Directiva
2009/38/CE, la literatura especializada an
no ofrece referencias en torno al contenido e
impacto de la nueva normativa sobre comits
de empresa europeos. Sin duda, tal y como
sucedi tras septiembre de 1994, este vaco
comenzar pronto a ser subsanado. Para finalizar este apartado, nos gustara, no obstante,
adelantar brevemente algunos de los argumentos en los que, con probabilidad, se apoyarn las futuras referencias. Una primera
idea a sealar es que el proceso de revisin no
ha alterado sustancialmente la orientacin
voluntarista y flexible de la normativa comunitaria sobre informacin y consulta. La constitucin del comit de empresa europeo sigue
dependiendo de la voluntad de los actores de
las relaciones laborales de empresa. Adems,
a pesar de las precisiones introducidas en torno al significado de los derechos de informacin y consulta, persisten las dudas en torno
al ejercicio efectivo de los mismos en cada
ejemplo individual de comit de empresa
europeo. Muy posiblemente, la nueva Directiva continuar siendo tan incapaz de atajar la
actual heterogeneidad de interpretaciones y
prcticas como lo fue su predecesora.
la creacin de un registro pblico de empresas transnacionales cubiertas por la normativa comunitaria en materia de informacin y
consulta. Esta ltima posibilidad, defendida
con tesn por el trabajo europeo, ha sido considerada, tambin en la literatura acadmica, como un instrumento necesario para el
adecuado acotamiento cuantitativo del proceso de creacin de comits de empresa europeos37.
Seguramente, las futuras evaluaciones de

la Directiva 2009/38/CE seguirn un camino
37
Ver CARLEY, M. y MARGINSON, P.: Negotiating European works councils under the Directive: a comparative
analysis of article 13 and article 6 agreements, Dublin
(European Foundation for the Improvement of Living
and Working Conditions), 2000.
BUSCHAK, W.: Five years after. A look forward to

the revision of the EWC Directive, Transfer,
n 5 (3): p. 384-292, 1998.
The practical and legal problems of European
works councils: reviewing the Directive, en I.
Fitzgerald y J. Stirling (eds.), European works
councils. Pessimism of the intellect, optimism of
the will?, London (Routledge), 2004.
CANALS, J: Managing corporate growth, Oxford
(Oxford University Press), 2000.
CARLEY, M. y MARGINSON, P.: Negotiating European
works councils under the Directive: a comparati-
Realmente, las posiciones dentro de este debate

se establecieron hace ya ms de una dcada, tras la positiva interpretacin de la Directiva 94/45/CE efectuada
por Paul Knutsen en KNUTSEN, P.: Corporatist tendencies
in the Euro-polity: the EU Directive of 22 September
1994 on European works councils, Industrial and Economic Democracy, n 18 (2): p. 289-323, 1997, y la respuesta por parte de Wolfgang Streeck en STREECK, W.:
Neither European nor work councils: a reply to Paul
Knutsen, Industrial and Economic Democracy, n 18
(2): p. 325-337, 1997.
38
SUMARIO
87
187
LEGISLACIN
DANIS, J.J. and HOFFMANN, R.: From the Vredeling

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(2), p: 180-187, 1995.
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Fully realising their potential for employee
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ETUI-REHS: European works councils Database

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SUMARIO
87
189
SUMARIO
RIO
TE
MI
NIS
DE
TR
O
AJ
AB
EI
NM
IG
RA
CI
EI
NM
IG
RA
CI
Resolucin legislativa del Parlamento

Europeo, de 22 de octubre de 2008,
sobre los retos para los convenios
colectivos en la Unin Europea
[2008/2085(INI)]
Visto el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y, en particular, su
artculo 11,
TR
AB
AJ
Vistos el artculo 2, en particular el primer

guin, del Tratado de la Unin Europea y el
artculo 3, apartado 1, letra j), del Tratado
CE,
l Parlamento Europeo,
DE
Vistos los artculos 136, 137, 138, 139 y

140 del Tratado CE,
RIO
Vistos los artculos 12, 39 y 49 del Tratado

CE,
MI
NIS
TE
Visto el Tratado de la Unin Europea, en

su versin modificada por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 y, en particular, su artculo 3,
Visto el artculo 152 del Tratado sobre el
funcionamiento de la Unin Europea, que
reconoce la importancia del dilogo social y la
negociacin colectiva para el desarrollo,
Vistos los artculos 27, 28 y 34 de la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea1,
DO C 364 de 18.12.2000, p. 1.
Vista la Carta Social Europea y, en particular, sus artculos 5, 6 y 19,

Visto el Convenio Europeo relativo al
Estatuto del Trabajador Migrante,
Vista la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre

de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestacin de servicios2 (Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores),
Visto el informe de los servicios de la
Comisin sobre la aplicacin de la Directiva
96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestacin servicios [SEC(2006)0439] (Informe
sobre los servicios),
Vista la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo
de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos
DO L 18 de 21.1.1997, p. 1.
SUMARIO
87
191
LEGISLACIN
Vista la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de

diciembre de 2006, relativa a los servicios en
el mercado interior5 (Directiva sobre Servicios),
Vista la sentencia del TJCE de 3 de abril

de 2008 en el asunto C-346/06, Rffert16,
Vistos los siguientes convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT):
C94 sobre las clusulas de trabajo (contratos
celebrados por las autoridades pblicas); C87
sobre la libertad sindical y la proteccin del
derecho de sindicacin; C98 sobre el derecho
de sindicacin y de negociacin colectiva;
C117 sobre poltica social (normas y objetivos
bsicos), en particular la parte IV; C154 sobre
la negociacin colectiva,
AJ
Vista la sentencia del Tribunal de Justicia

de las Comunidades Europeas (TJCE), de 27
de marzo de 1990, en el asunto C-113/89
Rush Portuguesa Ld/Office national dimmigration6,
Vista la sentencia del TJCE de 18 de

diciembre de 2007 en el asunto C-341/05,
Laval un Partneri Ltd15,
EI
NM
IG
RA
CI
Vista la clusula Monti del Reglamento

(CE) n 2679/98 del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, sobre el funcionamiento del mercado interior en relacin con la libre circulacin de mercancas entre los Estados miembros4,
Vista la sentencia del TJCE de 11 de

diciembre de 2007 en el asunto C-438/05,
International Transport Workers Federation
y Finnish Seamens Union/Viking Line ABP y
O Viking Line Eesti14 (asunto Viking),
pblicos de obras, de suministro y de servicios (Directiva sobre la contratacin pblica)3,
Vista su Resolucin, de 26 de octubre de

2006, sobre la aplicacin de la Directiva
96/71/CE relativa al desplazamiento de trabajadores17,
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
192
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
Vistas las sentencias del TJCE de 9 de

agosto de 1994 en el asunto C-43/93, Vander
Elst 7, de 23 de noviembre de 1999 en los
asuntos acumulados C-369/96 y C-376/96,
Arblade8, de 25 de octubre de 2001 en los
asuntos acumulados C-49/98, C-50/98, C52/98, C-54/98, C-68/98 y C-71/98, Finalarte9,
de 7 de febrero de 2002 en el asunto C-279/00,
Comisin/Italia10, de 12 de octubre de 2004 en
el asunto C-60/03, Wolff & Mller GmbH11-,
de 21 de octubre de 2004 en el asunto C445/03, Comisin/Luxemburgo12, y de 19 de
enero de 2006 en el asunto C-244/04, Comisin/Alemania13,
DO L 134 de 30.4.2004, p. 114.

DO L 337 de 12.12.1998, p. 8.
DO L 376 de 27.12.2006, p. 36.
Rec. 1990, p. I-1470.
Rec. 1990, p. I-3803.
Rec. 1990, p. I-8453.
Rec. 1990, p. I-7831.
Rec. 1990, p. I-1425.
Rec. 1990, p. I-9553.
Rec. 1990, p. I-10191.
Rec. 1990, p. I-885.
Vista su Resolucin, de 15 de enero de

2004, sobre la aplicacin de la Directiva
96/71/CE en los Estados miembros18,
Vista su Resolucin, de 23 de mayo de
2007, sobre la promocin de un trabajo digno
para todos19,
Vistos los principios comunes de la flexiguridad respaldados por el Consejo Europeo de
14 de diciembre de 2007, as como la Resolucin del Parlamento, de 29 de noviembre de
2007, sobre los principios comunes de la flexiguridad20,
14
15
16
17
18
19
20
Rec. 2007, p. I-10779.

Rec. 2007, p. I-11767.
An no publicada en la recopilacin.
DO C 313 E de 20.12.2006, p. 452.
DO C 92 E de 16.4.2004, p. 404.
DO C 102 E de 24.4.2008, p. 321.
Textos Aprobados, P6_TA(2007)0574.
SUMARIO
87
PARLAMENTO EUROPEO
tales slo si persiguen objetivos legtimos

compatibles con el Tratado, estn justificadas por razones imperiosas de inters general, son apropiadas para lograr los objetivos
perseguidos y no van ms all de lo necesario
para lograr dichos objetivos; considerando al
mismo tiempo que, de conformidad con el
artculo 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, cualquier
limitacin del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta slo podr ser
establecida cuando sea proporcional y necesaria y responda efectivamente a objetivos de
inters general reconocidos por la Unin o a
la necesidad de proteccin de los derechos y
libertades de los dems,
Visto el artculo 45 de su Reglamento,

Vistos el informe de la Comisin de
Empleo y Asuntos Sociales y las opiniones de
la Comisin de Asuntos Jurdicos y la Comisin de Mercado Interior y Proteccin del
Consumidor (A6-0370/2008),
EI
NM
IG
RA
CI
G. Considerando que el TJCE reconoce el

derecho a emprender acciones colectivas
como derecho fundamental que forma parte
integrante de los principios generales del
Derecho comunitario; considerando que este
derecho tambin quedar consagrado en los
Tratados si se ratifica el Tratado de Lisboa;
TR
AB
AJ
B. Considerando que el Tratado CE establece una serie de principios relevantes; que

una de las principales finalidades de la
Comunidad es el establecimiento de un mercado interior dotado de una dimensin social,
caracterizado por la eliminacin de los obstculos a la libre circulacin de bienes, personas, servicios y capital entre los Estados
miembros,
A. Considerando que el Tratado CE reconoce los derechos fundamentales establecidos

en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unin Europea, as como en las Constituciones de los Estados miembros y en diversos tratados y convenios internacionales,
como referencias fundamentales en la legislacin y las prcticas comunitarias,
RIO
DE
C. Considerando que uno de esos principios es el reconocimiento de los derechos

constitucionales bsicos de los ciudadanos,
que incluyen el derecho a formar sindicatos,
el derecho a la huelga y el derecho a negociar
convenios colectivos,
MI
NIS
TE
D. Considerando que los principios fundamentales del mercado interior incluyen la

libre circulacin de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestacin de
servicios,
E. Considerando que, de conformidad con
el artculo 39 del Tratado CE, la libre circulacin de los trabajadores supone la abolicin
de toda discriminacin por razn de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados
miembros, con respecto al empleo, la retribucin y las dems condiciones de trabajo,
F. Considerando que el Tratado CE permite restricciones a las libertades fundamen-
H. Considerando que la Comisin Europea ha insistido en varias ocasiones en la

importancia del marco regulador nacional
existente en materia de empleo y negociacin
colectiva para la proteccin de los derechos de
los trabajadores;
I. Considerando que el informe de la
Comisin sobre las relaciones laborales en
Europa 2006 concluye que un nivel muy desarrollado de negociacin colectiva puede ejercer una influencia positiva en la integracin
social,
J. Considerando que, de conformidad con
el artculo 136 del Tratado CE, la Comunidad
y los Estados miembros tendrn como objetivo [...] la mejora de las condiciones de vida y
de trabajo, a fin de conseguir su equiparacin
por la va del progreso; y que, con vistas a
conseguir ese objetivo, el artculo 140 del Tratado CE dispone que la Comisin fomentar
la colaboracin entre los Estados miembros y
facilitar la coordinacin de sus acciones en
SUMARIO
87
193
LEGISLACIN
DE
TR
AB
AJ
L. Considerando que la Directiva sobre

desplazamiento de trabajadores expresa claramente en su considerando 12 que el Derecho comunitario no impide que los Estados
miembros amplen el mbito de aplicacin de
su legislacin o de los convenios colectivos
celebrados por los interlocutores sociales a
toda persona que realice un trabajo por cuenta ajena, incluso de carcter temporal, en su
territorio, aunque su empresario se halle
establecido en otro Estado miembro, y que
el Derecho comunitario no prohbe a los
Estados miembros garantizar el respeto de
estas normas por los medios apropiados,
O. Considerando que el artculo 3, apartado 8, de la Directiva sobre desplazamiento de

trabajadores permite aplicar la Directiva ya
sea a travs de la legislacin o a travs de convenios colectivos que hayan sido declarados de
aplicacin universal o que sean de aplicacin
general a todas las empresas similares en el
sector de que se trate o hayan sido celebrados
por las organizaciones de empresarios y trabajadores ms representativas a escala nacional
y que sean aplicables en todo el territorio
nacional; considerando que, por su parte, el
TJCE afirma que, puesto que el objetivo de la
Directiva sobre desplazamiento de trabajadores no consiste en armonizar los sistemas para
establecer trminos y condiciones de empleo,
los Estados miembros tienen plena libertad
para elegir un sistema a nivel nacional que no
est expresamente previsto en la Directiva
sobre desplazamiento de trabajadores,
EI
NM
IG
RA
CI
K. Considerando que, segn la exposicin

de motivos de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores, el fomento de la prestacin transnacional de servicios requiere
unas condiciones de competencia leal y libre y
medidas que garanticen el respeto de los
derechos de los trabajadores, y que sean coherentes con el marco de referencia del Derecho
laboral y de las relaciones laborales de los
Estados miembros,
nes imperativas de proteccin mnima para

los trabajadores desplazados, que habrn de
ser respetadas en el pas de acogida, sin
impedir la aplicacin de las condiciones de
trabajo y de empleo que sean ms favorables
a los trabajadores,
los mbitos de la poltica social, particularmente en las materias relacionadas con el

derecho de sindicacin y las negociaciones
laborales entre empresarios y trabajadores,
MI
NIS
TE
RIO
M. Considerando que el objetivo de la

Directiva sobre desplazamiento de trabajadores, a saber, establecer un clima de competencia leal y medidas que garanticen el respeto de los derechos de los trabajadores, reviste
importancia para la proteccin de dichos trabajadores en una era econmica en la que crece la prestacin de servicios transnacional, a
la vez que se respeta el marco de la legislacin en materia de empleo y las relaciones
laborales en los Estados miembros, con la
condicin de que no infrinjan la legislacin
comunitaria,
N. Considerando que, de conformidad con
la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores, las legislaciones de los Estados miembros deben establecer un ncleo de disposicio-
194
P. Considerando que el ncleo de disposiciones a que se refiere el artculo 3, apartado

1, de la Directiva sobre desplazamiento de
trabajadores consiste en las normas internacionales obligatorias que los Estados miembros han acordado conjuntamente; considerando que las disposiciones de orden pblico
mencionadas en el artculo 3, apartado 10,
tambin consisten en las normas internacionales obligatorias que, sin embargo, constituyen un marco, de modo que los Estados miembros gocen de discrecionalidad a la hora de
definir su ordenamiento jurdico nacional;
considerando que el uso del artculo 3, apartado 10, es importante para los Estados
miembros, dado que les permite tener en
cuenta diversas cuestiones relativas a los
mercados laborales, las polticas sociales y
otros mbitos, incluida la proteccin de los
trabajadores, dentro del respeto del principio
de igualdad de trato,
SUMARIO
87
PARLAMENTO EUROPEO
Q. Considerando que la movilidad de los

trabajadores ha contribuido en gran medida
al empleo, a la prosperidad y a la integracin
de la Unin Europea, dando a los ciudadanos
nuevas oportunidades para desarrollar sus
conocimientos y experiencia y para lograr un
mejor nivel de vida,
ce que la presente Directiva no afectar al

ejercicio de los derechos fundamentales tal y
como se reconocen en los Estados miembros y
en el Derecho comunitario. Tampoco afecta al
derecho a negociar, celebrar y aplicar convenios colectivos y a emprender acciones sindicales, de acuerdo con la legislacin y las prcticas nacionales conformes al Derecho comunitario,
EI
NM
IG
RA
CI
R. Considerando que el artculo 28 de la

Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unin Europea codifica el derecho a la negociacin colectiva y a las acciones colectivas,
X. Considerando que el Consejo Europeo

ha establecido principios para la creacin de
modelos de mercado laboral que ofrecen,
adems de un alto nivel de seguridad, un alto
nivel de flexibilidad (conocido como modelo
de flexiguridad); considerando que est
reconocido que una parte importante del
buen funcionamiento del modelo de flexiguridad supone unos agentes sociales fuertes con
un margen importante para la negociacin
colectiva,
TR
AB
AJ
T. Considerando que la aplicacin y la ejecucin uniformes de las disposiciones de la

Directiva sobre desplazamiento de trabajadores son fundamentales para alcanzar sus
objetivos, en especial el respeto de las disposiciones existentes en los Estados miembros
sobre los convenios colectivos,
S. Considerando que la Directiva sobre

desplazamiento de trabajadores ha brindado a
ms de un milln de trabajadores la oportunidad de trabajar en el extranjero en unas condiciones seguras sin problemas o conflictos,
RIO
DE
U. Considerando que el artculo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre servicios

indica claramente que su objetivo no es sustituir ni menoscabar la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores,
MI
NIS
TE
V. Considerando que, en relacin con la

libre circulacin de mercancas, se ha incluido en el artculo 2 del Reglamento (CE)
n 2679/98 la siguiente clusula (llamada
clusula Monti): El presente Reglamento
no deber interpretarse en el sentido de que
afecta en modo alguno al ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en los Estados miembros, incluido el derecho o la libertad de huelga. Estos derechos podrn incluir
asimismo el derecho o libertad de emprender
otras acciones contempladas por los sistemas
especficos de relaciones laborales en los
Estados miembros,
W. Considerando que el artculo 1, apartado 7, de la Directiva sobre servicios estable-
Y. Considerando que el TJCE desempea

el papel de intrprete de la legislacin comunitaria a la luz de los derechos y libertades
fundamentales, y de garante del respeto del
Derecho en la interpretacin y aplicacin del
Tratado CE,
Z. Considerando que incumbe a los rganos jurisdicionales nacionales determinar,

caso por caso, si se cumplen los requisitos
referentes a la restriccin de las libertades
fundamentales y su compatibilidad con la
legislacin comunitaria,
AA. Considerando que el derecho a las
acciones colectivas y a concluir convenios
colectivos es un derecho fundamental que forma parte integrante de los principios generales de la legislacin comunitaria; considerando que, en este contexto, el TJCE no debera
basarse en una declaracin del Consejo y de
la Comisin de 24 de septiembre de 1996, que
no ha sido aprobada por el Parlamento Europeo (en su calidad de colegislador), que restringira la interpretacin de los conceptos de
medidas de orden pblico y disposiciones
nacionales esenciales para el orden poltico a
SUMARIO
87
195
LEGISLACIN
AJ
AC. Considerando que se ha comprobado

la existencia de puntos de vista e interpretaciones divergentes en el propio TJCE y entre
el TJCE y sus Abogados Generales, en los
diversos asuntos relativos a la Directiva
sobre desplazamiento de trabajadores, en
particular en los asuntos Laval y Rffert
antes mencionados; considerando que, cuando dichos puntos de vista e interpretaciones
difieren, hay razones para buscar una aclaracin del equilibrio entre los derechos y las
libertades fundamentales,
3. Hace hincapi en que la libre prestacin de servicios no contradice ni est por

encima del derecho fundamental de los interlocutores sociales a promover el dilogo social
y a emprender acciones colectivas, en particular porque se trata de un derecho constitucional reconocido en varios Estados miembros; subraya que la intencin de la clusula
Monti era proteger estos derechos constitucionales en el contexto del mercado interior;
recuerda al mismo tiempo que la libre circulacin de los trabajadores es una de las cuatro
libertades en el mercado interior;
EI
NM
IG
RA
CI
AB. Considerando que la sentencia del

TJCE de 21 de septiembre de 1999, en el
asunto C-67/96, Albany Internacional BV21
sobre las normas de competencia confiri a
los sindicatos un importante y amplio margen en cuestiones de mercado laboral,
mos transitorios que subsisten deben ser

objeto de un examen minucioso por la Comisin para establecer en qu medida son realmente necesarios para evitar distorsiones en
los mercados de trabajo nacionales y para
suprimirlos, si procede, en el plazo ms breve
posible;
meras normas obligatorias establecidas por

la legislacin,
4. Expresa su satisfaccin por el Tratado

de Lisboa y el hecho de que la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin Europea haya de ser jurdicamente vinculante;
observa que ello incluira el derecho de los
sindicatos a negociar y concluir convenios
colectivos a niveles adecuados y, en caso de
conflicto de intereses, a emprender acciones
colectivas (como acciones de huelga) para
defender sus intereses;
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
1. Subraya que la libre prestacin de servicios es una de las piedras angulares del proyecto europeo, pero que debe equilibrarse con
los derechos fundamentales y los objetivos
sociales establecidos en los Tratados, as
como con el derecho de que disponen los interlocutores pblicos y sindicales para garantizar la no discriminacin, la igualdad de trato
y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo; seala que en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea se ha
consagrado el derecho a la negociacin colectiva y a las acciones colectivas, y que la igualdad de trato es un principio fundamental de
la Unin Europea;
2. Opina que cualquier ciudadano de la
Unin Europea debera tener derecho a trabajar en cualquier lugar de la Unin y que,
por lo tanto, debera tener derecho a la igualdad de trato; lamenta por ello que este derecho no se aplique de manera uniforme en toda
la Unin Europea; considera que los mecanis-
21
196
Rec. 1999, p. I-5751.
5. Subraya que la libre prestacin de servicios no est por encima de los derechos fundamentales establecidos en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin Europea y, en particular, del derecho de los sindicatos a emprender acciones colectivas, especialmente por tratarse de un derecho constitucional en varios Estados miembros; subraya, por lo tanto, que las sentencias del TJCE
en los asuntos Rffert, Laval y Viking muestran que es necesario aclarar que las libertades econmicas establecidas en los Tratados
deberan interpretarse de manera que no
menoscaben el ejercicio de los derechos sociales fundamentales reconocidos en los Estados
miembros y por el Derecho comunitario,
SUMARIO
87
PARLAMENTO EUROPEO
incluido el derecho a negociar, celebrar y aplicar convenios colectivos y a emprender acciones colectivas, y que no menoscaben la autonoma de los interlocutores sociales en el ejercicio de estos derechos fundamentales en
defensa de intereses sociales y de la proteccin de los trabajadores;
Impacto general
10. Constata que el efecto horizontal de

determinadas provisiones del Tratado CE
depende de que se cumplan condiciones precisas, entre otras, la condicin de que dichas
provisiones confieran derechos a un particular que tenga inters en respetar las obligaciones en cuestin; expresa su preocupacin
por que, en las circunstancias especficas de
los recientes fallos del TJCE, el efecto horizontal del artculo 43 del Tratado CE se identific debidamente, y opina que ello puede dar
lugar a ms recursos ante el TJCE;
11. Acoge positivamente que, conforme a

los principios y a las tradiciones de la Unin
Europea, varios Estados miembros, en cooperacin con los interlocutores sociales, han
establecido unas elevadas normas para las
condiciones de trabajo que mejoran el bienestar de todos los trabajadores y aumentan el
crecimiento econmico y la competitividad;
TR
AB
AJ
7. Subraya que el considerando 22 de la

Directiva sobre desplazamiento de trabajadores establece que la Directiva no afectar a la
normativa de los Estados miembros sobre las
acciones colectivas con vistas a defender los
intereses profesionales, lo que est confirmado en el artculo 137, apartado 5, del Tratado
CE;
EI
NM
IG
RA
CI
6. Subraya que la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores permite a las autoridades pblicas y a los interlocutores sociales establecer las condiciones de empleo y trabajo ms favorables para los trabajadores,
segn las diferentes tradiciones en los Estados miembros;
MI
NIS
TE
RIO
DE
8. Hace por lo tanto hincapi en la necesidad de salvaguardar y reforzar la igualdad de

trato, la igualdad de retribucin por un mismo trabajo en el mismo lugar de trabajo,
como establecen los artculos 39 y 12 del Tratado CE; considera que, en el marco de la
libre prestacin de servicios o de la libertad
de establecimiento, la nacionalidad del
empresario, de los empleados, de los trabajadores o de los trabajadores desplazados no
pueden justificar desigualdades en lo referente a las condiciones laborales, la retribucin o el ejercicio de derechos fundamentales
tales como el derecho a la huelga;
9. Destaca la importancia de prevenir los
efectos negativos en los modelos de mercado
laboral que ya son capaces de combinar un
alto nivel de flexibilidad en el mercado de trabajo con un alto nivel de seguridad y, por el
contrario, de seguir promoviendo este enfoque;
12. Cree que la intencin del legislador en

las Directivas sobre desplazamiento de trabajadores y sobre los servicios es incompatible con unas interpretaciones que puedan
fomentar la competencia desleal entre
empresas; considera que las empresas que
firman y aplican convenios colectivos podran
sufrir una desventaja competitiva frente a las
empresas que se niegan a hacerlo;
13. Considera que la aplicacin y ejecucin correctas de las disposiciones de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores
son esenciales para asegurar el logro de sus
objetivos, a saber, facilitar la prestacin de
servicios al mismo tiempo que se garantiza la
proteccin adecuada de los trabajadores, as
como respetar plenamente los dispositivos en
materia de acuerdos colectivos existentes en
los Estados miembros a los que se desplazan
los trabajadores en el marco de dicha Directiva;
14. Opina igualmente que la libre prestacin de servicios transfronterizos en el merca-
SUMARIO
87
197
LEGISLACIN
16. Pone en duda la introduccin del principio de proporcionalidad para las acciones
contra empresas que, al recurrir al derecho
de establecimiento o de prestacin de servicios transnacional, menoscaban deliberadamente los trminos y condiciones de empleo;
considera que no debe cuestionarse en absoluto el recurso a acciones colectivas para
defender la igualdad de trato y garantizar
unas condiciones de trabajo dignas;
20. Constata que las consideraciones de

carcter social contempladas en los artculos
26 y 27 de la Directiva sobre la contratacin
pblica permiten que los Estados miembros
establezcan condiciones leales de competencia
determinando condiciones de empleo y de trabajo ms all del nivel de proteccin mnimo;
21. Opina que el limitado fundamento
jurdico para la libertad de circulacin establecido en la Directiva sobre desplazamiento
de trabajadores puede haber conducido a que
esta Directiva se interprete como una invitacin expresa a la competencia desleal en
materia de salarios y condiciones de trabajo;
considera, por lo tanto, que podra ampliarse
el fundamento jurdico de dicha Directiva
para que incluya una referencia a la libre circulacin de trabajadores;
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
17. Hace hincapi en que las libertades

econmicas de la Unin Europea no pueden
interpretarse en el sentido de que otorgan a
las empresas el derecho a soslayar o eludir
las disposiciones y prcticas nacionales en
materia social y de empleo o imponer una
competencia desleal a las retribuciones y a
las condiciones laborales; considera, por lo
tanto, que las acciones transfronterizas de
las empresas que pueden menoscabar los trminos y condiciones de empleo en el pas de
acogida deben ser proporcionadas y no pueden quedar automticamente justificadas
por las disposiciones del Tratado CE sobre la
libre circulacin de servicios o la libertad de
establecimiento, por ejemplo;
19. Reconoce que las sentencias del TJCE

en los asuntos Laval, Rffert y Comisin/
Luxemburgo han causado grandes preocupaciones en lo que respecta a la manera en que
deben interpretarse las Directivas de armonizacin mnima;
EI
NM
IG
RA
CI
15. Promueve activamente la competitividad sobre la base del conocimiento y de la

innovacin, tal como se establece en la Estrategia de Lisboa;
en que se presta el servicio, ni a las acciones

colectivas en apoyo de tal convenio que sean
conformes a la legislacin o prcticas nacionales;
do interior tambin queda reforzada si se

garantiza que los proveedores nacionales y
extranjeros han de cumplir unas condiciones
econmicas y laborales similares en el lugar
de prestacin del servicio;
18. Hace hincapi en que la legislacin

comunitaria tiene que respetar el principio de
no discriminacin; destaca tambin que el
legislador comunitario ha de garantizar que
no se crea ningn obstculo ni a los convenios
colectivos, por ejemplo a los que aplican el
principio de igualdad de retribucin por el
mismo trabajo para todos los trabajadores en
el lugar de trabajo, cualquiera que sea su
nacionalidad o la del empleador, en el lugar
198
22. Hace hincapi en que en el contexto

actual puede resultar que los trabajadores en
los pases de acogida se sientan presionados
por una competencia de sueldos bajos; considera, por lo tanto, que se ha de asegurar en
todos los Estados miembros una aplicacin
coherente de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores;
23. Recuerda que nueve Estados miembros han ratificado el Convenio 94 de la OIT;
lamenta que incluso las resoluciones judiciales no tengan suficientemente en cuenta el
Convenio 94 de la OIT; expresa su inquietud
ante la posibilidad de que la aplicacin de
dicho Convenio en los Estados miembros
afectados entre en conflicto con la aplicacin
SUMARIO
87
PARLAMENTO EUROPEO
de 2008, en la que no slo se compromete a

seguir abordando la competencia basada en
bajas condiciones laborales sino tambin destaca que la libre prestacin de servicios no
contradice ni est por encima de los derechos
fundamentales a la huelga y a afiliarse a un
sindicato; respalda la aplicacin sin demora
de las conclusiones del Consejo de 9 de junio
de 2008 para remediar las deficiencias en la
puesta en prctica, prevenir nuevas situaciones problemticas y abusos, y crear el clima
deseado de confianza mutua; pide a la Comisin y a los Estados miembros que fomenten
una cooperacin ms estrecha entre los Estados miembros, las autoridades nacionales y
la Comisin con vistas al seguimiento y al
intercambio de buenas prcticas; considera
que sta sera una manera eficaz para combatir los abusos;
EI
NM
IG
RA
CI
de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores; pide a la Comisin que aclare

urgentemente esta situacin y que siga promoviendo la ratificacin de este Convenio a
fin de fomentar el desarrollo de las clusulas
sociales en las normas sobre contratacin
pblica, lo que en s constituye un objetivo de
la Directiva sobre la contratacin pblica;
24. Observa que no se ha reconocido que,
de conformidad con los Convenios 87 y 98 de
la OIT, las restricciones del derecho a
emprender acciones colectivas y de los derechos fundamentales slo pueden justificarse
por razones de salud, orden pblico u otros
factores similares;
28. Constata la importancia de que las

reglas aplicables en los mercados laborales de
la Unin Europea sean transparentes e iguales para todos, pero tambin que las distintas
tradiciones polticas dificultan en gran medida el establecimiento de un nico modelo de
mercado laboral; considera, por tanto, que, en
aquellos casos en que ciertos Estados miembros se vean particularmente afectados,
deber realizarse a nivel nacional, un anlisis detallado de las consecuencias de las sentencias antes mencionadas, en colaboracin
con los interlocutores sociales;
RIO
DE
TR
AB
AJ
25. Pide a todos los Estados miembros que

apliquen correctamente la Directiva sobre
desplazamiento de trabajadores; hace hincapi en que la legislacin del mercado laboral y
las normas sobre las negociaciones y los convenios colectivos son competencia de los Estados miembros y de los interlocutores sociales;
destaca, a este respecto, que incumbe a los
Estados miembros mejorar y hacer pleno uso
de las medidas de prevencin, seguimiento y
aplicacin, respetando el principio de subsidiariedad;
Peticiones
MI
NIS
TE
26. Considera que la actual legislacin

comunitaria contiene incoherencias y deficiencias y que, por lo tanto, puede haberse
prestado a interpretaciones de la Directiva
sobre desplazamiento de trabajadores que
eran ajenas a la intencin del legislador
comunitario, quien pretenda encontrar un
equilibrio justo entre la libre prestacin de
servicios y la proteccin de los derechos de los
trabajadores; pide a la Comisin que prepare
las necesarias propuestas legislativas para
contribuir a prevenir interpretaciones conflictivas en el futuro;
27. Celebra, en este sentido, la declaracin formulada por la Comisin el 3 de abril
29. Acoge positivamente la indicacin de

la Comisin de que ahora est dispuesta a
reexaminar el impacto del mercado interior
en los derechos laborales y en la negociacin
colectiva;
30. Sugiere que esto no debera excluir
una revisin parcial de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores; considera que
cualquier revisin de dicha Directiva debera
realizarse tras un anlisis pormenorizado, a
escala nacional, de los retos concretos a los
que se enfrentan los distintos modelos de convenios colectivos, y que la revisin, en caso de
considerarse de utilidad, debera abordar en
SUMARIO
87
199
LEGISLACIN
35. Reafirma que los derechos sociales

fundamentales no estn subordinados a los
derechos econmicos en una jerarqua de
libertades fundamentales; pide por ello que
se reafirme en Derecho primario el equilibrio
entre los derechos fundamentales y las libertades econmicas para contribuir a evitar
una carrera hacia unas normas sociales ms
bajas;
36. Acoge positivamente la posicin
comn del Consejo sobre una nueva Directiva
sobre las agencias de trabajo temporal que
prevea un trato no discriminatorio a partir
del primer da de trabajo, salvo si los interlocutores sociales adoptan una decisin diferente;
TR
AB
AJ
32. Destaca que ha de quedar meridianamente claro que la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores y otras Directivas no
prohben a los Estados miembros ni a los
interlocutores sociales exigir condiciones ms
favorables en favor de la igualdad de trato de
los trabajadores, y que hay garantas de que
la legislacin comunitaria se puede aplicar
sobre la base de todos los modelos laborales
existentes;
EI
NM
IG
RA
CI
31. Cree que no se ha de amenazar el ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en los Estados miembros, en los Convenios de la OIT y en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea, incluidos el derecho a negociar, concluir y aplicar
convenios colectivos y el derecho a desarrollar acciones sindicales;
directamente por el principal contratista en

el pas de acogida, con el nico fin de eludir la
plena aplicacin de las normas de este pas,
sobre todo en lo que respecta a los salarios y
las condiciones de trabajo; pide a la Comisin
que establezca normas claras para luchar
contra las empresas buzn en su cdigo de
conducta para las empresas en el marco de la
Directiva sobre los servicios;
particular cuestiones como las condiciones

laborales aplicables, los niveles salariales, el
principio de igualdad de trato de los trabajadores en el contexto de la libre circulacin de
servicios, el respeto de los diferentes modelos
laborales y la duracin del desplazamiento;
RIO
DE
33. Pide a la Comisin que ponga en prctica cuanto antes las Decisiones del Consejo
sobre la creacin de un sistema electrnico de
intercambio de informacin, dado que podra
permitir a los Estados miembros luchar con
ms eficacia contra los abusos;
MI
NIS
TE
34. Pide a los Estados miembros y a la

Comisin que adopten medidas en contra de
los abusos, en particular de las empresas
buzn, que no se dedican a negocios verdaderos y efectivos en el pas de establecimiento, sino que han sido creadas, a veces incluso
200
37. Pide a la Comisin que presente la tan

esperada Comunicacin sobre la negociacin
colectiva transnacional en la que proponga la
creacin de un marco jurdico para los convenios colectivos transnacionales;
***
38. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolucin al Consejo y a la
Comisin, as como a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros.
SUMARIO
87
III. Jurisprudencia
SUMARIO
RIO
TE
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SUMARIO
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Resea de la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas
JOSE MARA MIRANDA BOTO*
TE
INTRODUCCIN1
RIO
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AJ
SUMARIO: INTRODUCCIN.1. LIBRE CIRCULACIN DE PERSONAS. 1.1. Ciudadana de la Unin. 1.2. Prohibicin de discriminacin. 1.3. Reconocimiento de ttulos.
1.4. Otros aspectos del Mercado interior - articulacin de sistemas judiciales.2. LIBRE
PRESTACIN DE SERVICIOS Y LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO.3. SEGURIDAD SOCIAL DE LAS PERSONAS QUE SE DESPLAZAN POR EL INTERIOR DE LA
COMUNIDAD. 3.1. Prestaciones familiares. 3.2. Jubilacin. 3.3. Proteccin social de
entidades infraestatales. 3.4. Cotizacin multinacional.4. IGUALDAD DE TRATO Y
NO DISCRIMINACIN. 4.1. Proteccin de la maternidad. 4.2. Igualdad entre hombres
y mujeres. 4.3. Discriminacin por motivos de orientacin sexual.5. RELACIONES LABORALES Y EMPLEO. 5.1. Trabajo a tiempo parcial. 5.2. Trabajo de duracin determinada. 5.3. Garanta en caso de insolvencia empresarial. 5.4. Seguridad y salud.
MI
NIS
a presente resea se ocupa de la actividad del Tribunal de Justicia de las

Comunidades Europeas entre enero y
junio de 2008. Este periodo ha venido marcado por una recuperacin cuantitativa de las
sentencias sobre Seguridad Social, pero ms
especialmente por la tercera sentencia de la
* Universidad de Santiago de Compostela.

1
Dado que esta resea se refiere a la jurisprudencia
anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se
mantiene la terminologa pertinente en ese momento y
no la que debe ser empleada a partir del 1 de diciembre
de 2009.
triloga oscura del Tribunal, la sentencia Rffert. Laval y Viking se han visto acompaadas por un tercer pronunciamiento que
resuelve el choque entre las libertades econmicas y los derechos laborales de forma cuando menos controvertida.
1. LIBRE CIRCULACIN DE PERSONAS
Considerada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como un fundamento de la
Comunidad2, la libre circulacin de personas
2
STJCE de 09 de diciembre de 1965, Singer, asunto
44/65.
SUMARIO
87
203
JURISPRUDENCIA
En esta sentencia merece ponerse de

manifiesto, desde el punto de vista del origen
de la cuestin prejudicial, la habilidad con
que se esquiv la invocacin del Reglamento
(CEE) n 1408/71. ste establece en su artculo 4.4 que no es aplicable a los regmenes de
prestaciones en favor de las vctimas de la
guerra o de sus consecuencias, descripcin
en la que encaja a la perfeccin la prestacin
estudiada. Nada se habra conseguido invocando, pues, la norma comunitaria central en
materia de Seguridad Social. De ah que la
cuestin prejudicial se planteara sobre la
base del principio de libre circulacin recogido en el artculo 18 TCE para todo ciudadano
de la Unin.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
AJ
La ciudadana de la Unin se configura

como el reconocimiento de ciertos derechos
civiles y polticos. Como ya se seal en una
resea anterior, la jurisprudencia ha recalcado en varias ocasiones que el estatuto de ciudadano de la Unin est destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros, permitiendo a
aquellos de tales nacionales que se encuentran
en la misma situacin obtener el mismo trato
jurdico en el mbito de aplicacin ratione
materiae del Tratado, independientemente de
su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto4.
EI
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CI
1.1. Ciudadana de la Unin
el caso de una nacional polaca cuyos padres

fallecieron en Siberia durante la dictadura
comunista, siendo ella misma deportada en
su infancia e internada en un campo de concentracin que le dej secuelas fsicas permanentes. Residiendo aos despus en Alemania, solicit beneficiarse de una prestacin
polaca, posterior evidentemente a la cada del
Muro, que buscaba compensar a personas
que hubieran sufrido este tipo de penurias.
Le fue denegada, esgrimiendo que no resida
en Polonia.
es una de las libertades fundamentales

garantizadas por el Derecho comunitario e
incluye el derecho a vivir y trabajar en otro
Estado miembro (...), es un medio para la creacin de un mercado de trabajo europeo y
para el establecimiento de un mercado laboral ms flexible y eficiente, en beneficio de los
trabajadores, los empresarios y los Estados
miembros. En estas palabras de la Comisin3 queda sintetizado casi ntegramente el
contenido de esta libertad, con su vertiente
personal y su vertiente econmica, sus aspectos individuales y sus aspectos generales, que
casi cincuenta aos despus de su pleno funcionamiento siguen siendo polmicos en sede
judicial.
Dos sentencias en este periodo han ahondado en esta trascendental cuestin. La primera en el tiempo es la sentencia de 22 de
mayo de 2008, Nerkowska5. En ella se estudi
COMUNICACIN DE LA COMISIN La libre circulacin

de trabajadores: La plena realizacin de sus ventajas y sus
posibilidades, COM (2002) 694 final de 11.12.2002.
4
En especial a partir de la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, asunto C-184/99.
5
Sentencia de 22 de mayo de 2008, Halina Nerkowska y Zaklad Ubezpieczen Spolecznych Oddzial w
Koszalinie, asunto C-499/06.
3
204
Retomando los razonamientos recogidos

en varias sentencias anteriores6, el Tribunal
afirm la aplicabilidad del precepto a la
situacin considerada. Sobre esta base elabor una argumentacin similar a la empleada en casos precedentes, recalcando que una
normativa nacional que resulta desfavorable
para determinados nacionales por el mero
hecho de haber ejercitado su libertad de circular y residir en otro Estado miembro constituye una restriccin a las libertades que el
artculo 18 TCE reconoce a todo ciudadano de
la Unin. La nica excepcin admitida, como
6
Entre otras, sentencia de 26 de octubre de 2006,
Tas-Hagen y Tas, asunto C-192/05; de 15 de marzo de
2005, Bidar, C-209/03; y de 12 de julio de 2005,
Schempp, C-403/03.
SUMARIO
87
JOS MARA MIRANDA BOTO
Tan tosca discriminacin por razn de

nacionalidad fue reconocida por el Gobierno
francs en el transcurso del juicio y condenada por el Tribunal de Justicia sin excesivos
razonamientos. Merece la pena sealar, eso
s, la ligereza con la que el Tribunal pasa por
encima de la justificacin jurdica del derecho. En la cuestin planteada, el precepto
invocado es el artculo 12 TCE, la prohibicin
de discriminacin vinculada a la ciudadana
de la Unin. En su razonamiento, el Tribunal
menciona tanto el artculo 39 TCE, para la
libre circulacin de trabajadores, como el 43
TCE, para la libertad de establecimiento,
pero lo hace de forma general. En todo el
desarrollo de la sentencia no hay mencin
expresa a la conexin entre el status del Sr.
Wood y el derecho que le ampara: en tanto
que padre discriminado, no habra otra
opcin que el artculo 12 TCE, del que el Tribunal hace caso omiso.
EI
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CI
AJ
El Tribunal examin el requisito de residencia y afirm, a propsito de la primera exigencia, que tanto la voluntad de garantizar
la existencia de un vnculo entre la sociedad
del Estado miembro interesado y el beneficiario de una prestacin como la necesidad de
comprobar que ste sigue reuniendo los
requisitos para la concesin de tal prestacin podan entenderse como consideraciones objetivas de inters general. Sin embargo, el segundo requisito no super el examen
del Tribunal, que lo consider excesivo. Otros
mecanismos podran cumplir la misma funcin que la residencia sin resultar excluyentes y desproporcionados. La sentencia
declar, por ello, que la legislacin polaca no
era conforme al Derecho comunitario7.
de costumbre, se derivara de la existencia de

razones objetivas de inters general que cumplieran un requisito de proporcionalidad.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
AB
Muy prxima en el tiempo fue la sentencia

de 5 de junio de 2008, Wood8, si bien su discurrir es completamente diferente. Es simblico
el hecho de que la base de datos del Tribunal
de Justicia haya clasificado esta sentencia en
el epgrafe Principios de Derecho comunitario y ciertamente criticable la psima narracin de los hechos y circunstancias enjuiciados, que aparecen de forma fragmentada y
confusa. Reconstruyndolos, la sentencia se
ocupa de la situacin de un ciudadano britnico residente en Francia cuya hija falleci en
un accidente de trfico en Australia. Tal
hecho otorga a sus causahabientes el derecho
a una indemnizacin por parte de Francia,
que fue concedida a los que tenan nacionalidad francesa y denegada al britnico Mr.
Wood.
7
Extensamente comentada en C. SNCHEZ-RODAS
NAVARRO, La radical evolucin de la jurisprudencia
comunitaria sobre exportacin de prestaciones no contributivas, Noticias de la Unin Europea, 300, 2010.
8
Sentencia de 5 de junio de 2008, James Wood y
Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et
dautres infractions, asunto C-164/07.
1.2. Prohibicin de discriminacin

Como se sabe, el ncleo central de la libre
circulacin es la no discriminacin en el acceso al empleo por motivos de nacionalidad y la
igualdad de trato en las condiciones de trabajo respecto de los trabajadores nacionales del
Estado miembro de que se trate. El Tribunal
ha declarado que este principio es directamente aplicable y vincula tanto a la Administracin de los Estados miembros como a los
particulares, pudiendo exigirse ante los tribunales nacionales.
En este marco, la sentencia de 15 de mayo

de 2008, Delay9, no se ocup de un tema original en absoluto, sino que volvi sobre los problemas de integracin en el ordenamiento
laboral italiano de los lectores de lengua
extranjera, que ya haban sido objeto de
Sentencia de 15 de mayo de 2008, Nancy Delay y

Universit degli studi di Firenze, Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), Repblica italiana, asunto C276/07.
9
SUMARIO
87
205
JURISPRUDENCIA
EI
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CI
1.3. Reconocimiento de ttulos

Concebido inicialmente como un complemento indispensable de la libre circulacin de
personas, de la libre prestacin de servicios y
de la libertad de establecimiento, el sistema
comunitario de reconocimiento de cualificaciones se ha consolidado en la actualidad
como un elemento ms de la Estrategia de
Lisboa. Esta categora pone de manifiesto lo
intil de las clasificaciones rgidas en el
mbito comunitario. Su origen en el marco de
las libertades fundamentales le da una evidente dimensin de instrumento del mercado
de empleo comunitario13 y no puede pasarse
por alto su vinculacin con la formacin pro-
AJ
El quid de la cuestin, por lo tanto, era

determinar si exista o no una discriminacin
por razn de nacionalidad. Sin embargo, el
Tribunal no entr a aclarar dicho dilema para
el caso concreto. Formul una solucin de
carcter general, prohibiendo la existencia de
una discriminacin como la descrita para
cualquier trabajador, pero remiti al rgano
nacional la tarea de comprobar si la coincidencia de circunstancias entre la demandante y el trabajador nacional comparable era
exacta. De ser as, no cabra perjuicio alguno
para la Sra. Delay.
Otro aspecto colateral de la libre circulacin estudiado por la jurisprudencia es el

derecho de residencia, no ya de los trabajadores, sino de quienes lo han sido y han pasado
a una situacin de jubilados y econmicamente inactivos. se fue el objeto de la sentencia
Comisin contra Pases Bajos12, de 10 de abril
de 2008. La Administracin holandesa exiga
demostrar la disponibilidad de recursos suficientes por periodo de un ao, lo cual a juicio
de la Comisin era desproporcionado pues no
guardaba relacin con el periodo de estancia.
Tal fue tambin el entender del Tribunal, que
conden a los Pases Bajos, si bien en el tiempo del proceso ya se haba modificado la legislacin litigiosa en el mismo sentido que exiga
la sentencia.
abundante sentencias anteriores10. Concretamente, se trataba de la adquisicin de derechos principalmente de antigedad a raz de
la transformacin en trabajadora indefinida
de la demandante en el litigio original: a diferencia de lo que hubiera sucedido con un trabajador italiano, a la Sra. Delay, de nacionalidad belga, le haban sido denegados.
MI
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Otro tema que reaparece en la jurisprudencia de este semestre es el de la reserva de los

puestos de capitn de barco y primer oficial a
los nacionales y la consiguiente exclusin de
los ciudadanos de otros Estados miembros. A
raz de las sentencias Colegio de oficiales de la
Marina mercante espaola y Anker de 2003, la
Comisin haba exigido a Francia que reformara las clusulas protectoras de su legislacin, por estimarlas contrarias al Derecho
comunitario, conforme a dichos pronunciamientos. No existiendo diferencia sustancial
alguna con las situaciones estudiadas en estos
casos, la sentencia Comisin contra Francia11,
de 11 de marzo de 2008, conden el incumplimiento francs, exigiendo la remocin de
dichas clusulas de reserva.
Entre otras, sentencia de 30 de mayo de 1989,

Allu y Coonan, asunto 33/88; de 2 de agosto de 1993,
Allu y otros, asuntos acumulados C-259/91, C-331/91 y
C-332/91; y de 26 de junio de 2001, Comisin contra
Italia, asunto C-212/99.
11
Sentencia de 11 de marzo de 2008, Comisin de
las Comunidades Europeas contra Repblica Francesa,
asunto C-89/07.
10
206
12
Sentencia de 10 de abril de 2008, Comisin de las
Comunidades Europeas contra Reino de los Pases Bajos,
asunto C-398/06.
13
Y como tal la entiende J. L. GOI SEIN, Organizzazione del mercato del lavoro comunitario, en VV.AA.
(A. BAYLOS GRAU et al., eds.), Dizionario di Diritto del
Lavoro Comunitario, Monduzzi, Bolonia, 1996, p. 403:
Un ulteriore elemento funzionale alla strategia comunitaria di istaurazione di un mercato europeo del lavoro,
costituito, como gi accennato, dal riconoscimento
generalizzato dei titoli di studio e di qualificazione professionale.
SUMARIO
87
insuficiente formacin jurdica, y por otro se

exiga a los prestadores de servicios situados
fuera de Blgica que se sometiesen a dicha
prueba. Por ese motivo, el Tribunal ampar
la peticin del Sr. Van Leuken.
fesional, puesta de manifiesto por el Tribunal

de Justicia14.
La sentencia Van Leuken15 de 17 de abril
de 2008 estudi el problema de un agente
inmobiliario holands especializado en la
venta de inmuebles situados en Blgica, que
como nota pintoresca tena su oficina en una
antigua aduana entre ambos pases, claro
testimonio de la eficacia del Mercado interior
derribando fronteras. sta, sin embargo, no
es absoluta. Si bien las barreras fsicas
haban sido eliminadas, subsistan determinados obstculos legales: a requerimiento de
dos organizaciones de defensa de intereses de
agentes inmobiliarios belgas, fue multado y
obligado a cesar en su actividad.
MI
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Para superar tales trabas y poder ejercer

en Blgica, el Sr. Van Leuken debera superar una prueba de especial dificultad en la
que pusiera de manifiesto su conocimiento
del Derecho inmobiliario belga. Tal exigencia
se identificaba, segn la Administracin belga, con las medidas compensatorias contempladas en el artculo 4 de la Directiva
89/48/CEE, relativa al sistema general de
reconocimiento de los ttulos de enseanza
superior que certifican formaciones profesionales de una duracin mnima de tres aos.
El punto fundamental de la sentencia se
centr en la falta de proporcionalidad de esta
medida, dado que, por un lado, se permita el
acceso a la profesin a travs de ttulos con
En lo referente a recursos por incumplimiento en este campo de la legislacin comunitaria, la sentencia Comisin contra Espaa16
de 8 de mayo de 2008 conden a nuestro pas
por la falta de transposicin de la Directiva
89/48/CEE en lo relativo a la profesin de farmacutico hospitalario. La defensa del
Gobierno espaol se basaba en la existencia
de las Directivas 85/432/CEE y 85/433/CEE,
especficas sobre la profesin de farmacutico,
que si bien no regulaban la figura concreta, s
permitan suponer que sta debera estar
regulada por una norma propia, y su inexistencia no volva aplicable el marco general de
la Directiva 89/48/CEE. La opinin de la
Comisin era exactamente la contraria.
STJCE de 30 de mayo de 1989, Comisin contra

Consejo, asunto 242/87: El artculo 57 es claramente
pertinente para delimitar el alcance del artculo 128. En
efecto, el artculo 57 prev especficamente la adopcin
de Directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros ttulos, y para la coordinacin
de las disposiciones nacionales relativas al acceso y el
ejercicio de las actividades no asalariadas. De ello se
deduce que este tipo de medidas, aunque se refieran al
mbito de la formacin profesional, no estn comprendidas en el artculo 128.
15
Sentencia de 17 de abril de 2008, Confederatie
van Immobilin-Beroepen van Belgi VZW, Beroepsinstituut van Vastgoedmakelaars y Willem Van Leuken, asunto C-197/06.
14
Para resolver el enfrentamiento, el Tribunal seal que el reconocimiento de ttulos

reconocido en el Tratado de la Comunidad
est directamente vinculado con las libertades fundamentales y que por lo tanto goza de
un valor que ha de ser especialmente protegido. Con este argumento, el Tribunal interpret restrictivamente la excepcin del artculo 47.3 TCE para las profesiones mdicas y
farmacuticas, afirmando que su objetivo no
es limitar el alcance del derecho al reconocimiento de los ttulos, sino evitar la aplicacin
de un sistema de reconocimiento automtico
de los ttulos de acceso a las profesiones sanitarias cuando no existe coordinacin de las
disposiciones que regulan el ejercicio de estas
profesiones. Consecuencia de ello, el Tribunal declar la inclusin de la profesin de farmacutico hospitalario en el mbito de aplicacin de la Directiva 89/48/CEE y el incumplimiento espaol.
16
Sentencia de 8 de mayo de 2008, Comisin de las
Comunidades Europeas contra Reino de Espaa, asunto
C-39/07.
SUMARIO
87
207
JURISPRUDENCIA
EI
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AJ
El paulatino proceso de integracin comunitaria tambin ha afectado al Derecho internacional privado, en su dimensin material y
conflictual. Desde la perspectiva social interesa especialmente esta ltima perspectiva.
El panorama comunitario se caracteriza por
una singular evolucin desde un plano paralelo a las Comunidades, en un momento inicial, a la plena insercin en stas, en la actualidad. Es natural que la Comunidad Europea
se haya interesado por esta materia. El
impacto de la libre circulacin de trabajadores o de las otras libertades fundamentales17
se ha hecho sentir por fuerza en el mbito de
la determinacin de la ley aplicable o del foro
competente. De ah la aparicin de esta normativa18, cuyas bases jurdicas especficas
han sido situadas en un Ttulo dedicado, precisamente, a otras polticas relativas a la
libre circulacin de personas.
ne19, analiz las reglas de competencia judicial en materia de contrato de trabajo recogidas en el Reglamento (CE) n 44/2001. Como
es sabido, ste contiene en la seccin 5 de su
Ttulo II normas especficas para estos litigios, diseando una proteccin especial para
los trabajadores. En el caso considerado por
esta sentencia, un trabajador despedido pretenda demandar a sus antiguos empleadores
en trminos favorables para l invocando disposiciones de carcter general recogidas en el
artculo 6 del Reglamento, situado en la seccin 2 del mismo Ttulo. De aplicarse ste,
podra demandar ante el tribunal del domicilio de cualquiera de ellos, siempre que las
demandas estuvieren vinculadas entre s por
una relacin tan estrecha que sera oportuno
tramitarlas y juzgarlas al mismo tiempo a fin
de evitar resoluciones que podran ser inconciliables si los asuntos fueren juzgados separadamente.
1.4. Otros aspectos del Mercado

interior articulacin de sistemas
judiciales
AB
El punto de partida del razonamiento del

Tribunal fue el carcter exhaustivo que tiene
la seccin 5 del Ttulo II: resulta del artculo
18, apartado 1, del Reglamento, por una parte, que todo litigio que tenga por objeto un
contrato individual de trabajo debe ser planteado ante un tribunal designado conforme a
las reglas de competencia previstas en la seccin 5 del captulo II del mismo Reglamento
y, por otra parte, que esas reglas de competencia slo pueden ser modificadas o completadas por otras reglas de competencia enunciadas en el propio Reglamento en caso de
que se haga una remisin expresa a stas en
la misma seccin 5.
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La sentencia de 22 de mayo de 2008, Glaxosmithkline y Laboratoires Glaxosmithkli-
Sobre todo de estas ltimas, sostiene J. M. RAMREZ

MARTNEZ, Libre circulacin de trabajadores y conflicto
de competencia ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Actualidad Laboral, III, 1999, p.787:
En trminos de Derecho comunitario europeo, los problemas de internacionalizacin provienen, ms bien, de
la libertad de establecimiento y de la libertad de prestacin de servicios que de la libertad de circulacin de trabajadores. Si un trabajador espaol emigra a Francia para
trabajar all para una empresa francesa, normalmente no
habr problemas de internacionalizacin: se aplicar la
ley francesa y sern competentes los tribunales franceses.
Pero si una empresa desplaza a sus trabajadores espaoles para prestar servicios en Francia o para trabajar en una
sucursal de la empresa espaola en Francia o, simplemente, si una empresa espaola contrata a un trabajador
francs para trabajar para ella en Francia, es ms fcil que
surjan problemas de internacionalizacin.
18
Vid. P. M ENNDEZ S EBASTIN, Criterios para la
determinacin del foro y de las normas aplicables, en
VV.AA. (J. GARCA MURCIA, dir.), La transposicin del
Derecho social comunitario al ordenamiento espaol,
MTAS, Madrid, 2005, p. 711.
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En una primera interpretacin literal, el

artculo 6, fuera de dicha seccin, carece de
relevancia en los litigios laborales y no puede
ser invocado. El Tribunal puso de manifiesto,
no obstante, que recurriendo a una interpretacin teleolgica algunos Estados vean posi-
19
Sentencia de 22 de mayo de 2008, Glaxosmithkline, Laboratoires Glaxosmithkline y Jean-Pierre Rouard,
asunto C-462/06.
SUMARIO
87
ble que un trabajador pudiera invocar dicho

artculo. El Tribunal, sin embargo, consider
que dar tal derecho al trabajador implicara
concedrselo al empresario as mismo, desmontando de esa manera los foros privilegiados que disea el Reglamento (CE) n
44/2001. La concesin nicamente al primero, propuesta por los Estados, supondra a
juicio del Tribunal romper el equilibrio de
intereses con el cual fue elaborada por la norma. La seguridad jurdica, pues, fue considerada por el Tribunal como un valor superior a
la intencin protectora reflejada en algunas
partes del Reglamento.
dicho incumplimiento. sta se defendi en

sede judicial argumentando que la exigencia
controvertida era contraria a la libre prestacin de servicios amparada por el Tratado de
la Comunidad.
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2. LIBRE PRESTACIN DE SERVICIOS

Y LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO
Nuevamente los choques entre la libre
prestacin de servicios y el Derecho del Trabajo ocupan la primera plana de la actividad
judicial comunitaria. Como ya se adelant,
Rffert ha supuesto un episodio ms del acerbo choque entre ambos sectores del ordenamiento comunitario, que nuevamente se ha
saldado con la victoria de la primera.
Tal fue la conclusin a la que lleg tambin

el Tribunal, sealando el conflicto con la
Directiva 96/71/CE: la exigencia legal es una
restriccin, al imponer cargas econmicas
adicionales a los prestadores de servicios
localizados en otros pases, a los que se disuade de competir transnacionalmente. En su
lnea tradicional, el Tribunal seal que las
justificaciones invocadas por el Gobierno
alemn, garantizar la proteccin de la organizacin autnoma de la vida profesional
mediante sindicatos y asegurar la estabilidad
financiera de los regmenes de Seguridad
Social, carecan de la envergadura y la conexin necesaria con las medidas. El argumento adicional del Tribunal se centr en la falta
de eficacia general del convenio aplicable,
puesto que tal es la condicin exigida por la
Directiva.
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En efecto, la sentencia de 3 de abril de

2008, Rffert, analiz si constituye una restriccin injustificada a la libre prestacin de
servicios el hecho de obligar legalmente a una
entidad adjudicadora a designar como adjudicatario de contratos pblicos de obras nicamente a las empresas que al licitar se comprometan por escrito a pagar a sus trabajadores, como contraprestacin por la ejecucin de
los servicios correspondientes, como mnimo,
la retribucin prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar en que deben prestarse tales servicios. La cuestin se plante al
comprobar una administracin alemana que
su adjudicataria estaba pagando salarios
inferiores a lo debido a los trabajadores polacos que tena a su servicio en el marco de una
prestacin transnacional de servicios. Esta
situacin condujo a la resolucin del contrato,
sancionndose as mismo a la empresa por
No es ste el marco apropiado para abordar un examen detallado de esta sentencia.

Permtase por ello al cronista remitir a uno
de sus ms agudos analistas para sopesarla:
En otras palabras, () el efecto de dumping
social es una posible consecuencia de la libertad de prestacin de servicios; y que para evitarlo est la Directiva, que es en s misma
una restriccin de dicha libertad justificada
por razones de inters social. Esta Directiva
fija el equilibrio entre la proteccin de los trabajadores y la libertad de los empresarios;
por lo tanto, ir ms all de lo que sta establece supone una restriccin excesiva de la
libertad comunitaria, ilegtima por ello. La
Directiva es el mximo, no un mnimo como
son por lo general las normas laborales comunitarias. Esta sentencia no ha sido bien recibida ni por las organizaciones sindicales ni
por la academia laboral, que han planteado
serias crticas a su doctrina desde varios puntos de vista. Aunque no resulte tan espectacular en su planteamiento como Laval o
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restrictiva. A juicio de la Institucin comunitaria, la nocin de orden pblico (todas las

disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, as como las que se deriven de
convenios colectivos declarados de obligacin
general o de un laudo arbitral con un mbito
de aplicacin similar al de los convenios colectivos de obligacin general) rebasaba
ampliamente lo dispuesto en la Directiva y
las condiciones de trabajo exigidas iban as
mismo ms all de lo admitido en la norma
comunitaria. La legislacin luxemburguesa
exiga adems determinados deberes formales y documentales a las empresas extranjeras prestadoras de servicios que en opinin de
la Comisin constituan severas trabas
burocrticas. No es una novedad que el Tribunal de Justicia defiende la interpretacin
restrictiva de las excepciones a las normas
comunitarias. Desde esa ptica, el examen de
la cuestin concluy con la declaracin de la
falta luxemburguesa, incluyendo adems el
reconocimiento por parte del Gran Ducado de
que su legislacin no garantizaba el respeto
de los periodos mnimos de descanso.
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Viking, que van a por el ncleo de los derechos laborales fundamentales y sea de identidad del sistema, la huelga y el convenio
colectivo, su mensaje es igualmente preocupante. El dumping social, la bsqueda de
ventajas competitivas mediante el abaratamiento de costes beneficindose de las libertades comunitarias, es legtimo; forma parte
del ncleo del Derecho a la libre circulacin
para los operadores econmicos. Por eso se ha
dicho que Rffert constitucionaliza esta
modalidad de competencia desleal. Pero es
que Rffert rompe tambin con lo que es una
antiqusima tradicin de los ordenamientos
laborales nacionales, la utilizacin de la contratacin pblica como mecanismo para la
promocin de los derechos de los trabajadores; esta tcnica aparece ya en los mismos orgenes histricos del Derecho del Trabajo, y se
ha consagrado a nivel internacional en el
Convenio n 94 de la Organizacin Internacional del Trabajo. La respuesta a esta condena del TJCE a este tipo de legislaciones
nacionales del trabajo no se ha hecho esperar, y as en el Comit de Aplicacin de Convenios examin crticamente la doctrina Rffert durante el encuentro n 97 de la Organizacin Internacional del Trabajo, en junio de
200820.
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Menos revuelo ha causado la sentencia de

19 de junio de 2008, Comisin contra Luxemburgo, que puede inscribirse con facilidad en
los mismos derroteros comentados. Merece la
pena sealar lo excepcional de encontrar una
sentencia tan detallada y extensa en un
recurso por incumplimiento, claro testimonio
de la relevancia y de lo discutible que era lo
disputado.
La Comisin cuestion la normativa del
Gran Ducado de transposicin de la Directiva
96/71/CE, por considerarla excesivamente
Vid. M.C. RODRGUEZ-PIERO ROYO, Libertades

econmicas y Derechos sociales en la Unin Europea,
Ponencia en el XX Congreso Nacional de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social, Logroo, 2009.
20
210
En primer lugar, el Tribunal seal que no

es posible exigir la documentacin escrita que
justifique la relacin laboral, puesto que tal
tarea supone duplicar lo ya cumplido en otro
Estado miembro al celebrar el contrato de
trabajo. De esta manera se impondra una
traba administrativa que podra disuadir a la
empresa extranjera de prestar sus servicios
en Luxemburgo, arruinando con ello el efecto
til de la Directiva. No existan, pues, razones imperiosas de inters general que justificaran la restriccin. Un razonamiento semejante sirvi para terminar con la exigencia
luxemburguesa de respeto de la regulacin
del trabajo a tiempo parcial y de duracin
determinada.
En segundo lugar, en lo que concerna al
aumento automtico de las retribuciones en
funcin del coste de la vida, el Tribunal nuevamente consider que no era una medida
suficientemente justificada por Luxemburgo,
al no aportar elementos de juicio suficientes
SUMARIO
87
tos necesarios para realizar la labor inspectora constituira una medida menos restrictiva
de la libre prestacin de servicios y tan eficaz
como la obligacin controvertida, a juicio de
la sentencia.
que permitieran conectar los objetivos de

mantenimiento del poder adquisitivo de los
trabajadores y de la paz social con dicho
aumento automtico.
Resultan especialmente severas, desde la
ptica iuslaboralista, las afirmaciones relativas a la negociacin colectiva: nada justifica
que las disposiciones referentes a los convenios colectivos de trabajo, es decir, las que
regulan su elaboracin y su aplicacin, puedan subsumirse, per se y sin ms precisin, en
el concepto de orden pblico (). Se impone
tal afirmacin en relacin con las propias disposiciones de tales convenios colectivos que
tampoco pueden subsumirse en dicho concepto, en su totalidad y por el mero motivo de que
emanan de ese tipo de actos.
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Tras la curiosa sequa sealada en una

crnica anterior, el ms feraz campo de la
jurisprudencia comunitaria vuelve por sus
cauces habituales y proporciona cinco sentencias a esta crnica, que abarcan los ms
variados aspectos de la proteccin social.
3.1. Prestaciones familiares
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Muy detallado fue el anlisis de las exigencias administrativas, que en la lnea habitual del Tribunal suelen ser erradicadas
como obstculos encubiertos. Nuevamente se
cumpli esta tendencia, puesto que la sentencia declar que el deber de comunicar a la
Inspeccin de Trabajo luxemburguesa antes
de que se inicie el trabajo, mediando un simple requerimiento y a la mayor brevedad
posible, la informacin esencial indispensable para la labor inspectora, en el caso de un
desplazamiento contena demasiadas
ambigedades que podan, una vez ms,
disuadir a las empresas extranjeras.
3. SEGURIDAD SOCIAL
DE LAS PERSONAS QUE
SE DESPLAZAN POR EL INTERIOR
DE LA COMUNIDAD
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En cuanto al deber de conservar en

Luxemburgo, en poder de un mandatario ad
hoc residente en dicho Estado, los documentos necesarios para la labor inspectora de los
desplazamientos de trabajadores, el Tribunal
seal que no existan elementos concretos
en apoyo de la tesis de que nicamente la conservacin de los documentos de que se trata
por un mandatario residente en Luxemburgo
permitira que dichas autoridades realizasen
la labor inspectora que les incumbe. En todo
caso, la designacin de un trabajador presente en el lugar de la prestacin de servicios con
el cometido de poner a disposicin de las autoridades nacionales competentes los documen-
La sentencia de 21 de febrero de 2008,

Klppel21, estudi el caso de una ciudadana
alemana que dio a luz en este pas, percibiendo ella y su compaero una prestacin para
crianza de hijos al suspender sus respectivos
trabajos. Al trasladarse a Austria tiempo despus por la reincorporacin laboral de su
pareja, la Administracin de la repblica
alpina no le otorg la prestacin de crianza en
su duracin mxima, dado que sta slo se
conceda cuando los dos padres hubieran solicitado la prestacin, haciendo caso omiso del
tiempo de disfrute conjunto en Alemania.
Tan enrevesada situacin fue resuelta
expeditivamente por el Tribunal. Considerando que si el disfrute conjunto hubiera
tenido lugar en Austria y no en Alemania se
habra otorgado la prestacin extendida, la
sentencia no dud en sealar una discrimina-
21
Sentencia de 21 de febrero de 2008, Malina Klppel y Tiroler Gebietskrankenkasse, asunto C-507/06.
22
Cuestin que el Tribunal ya haba manejado en la
sentencia de 18 de enero de 2007, Celozzi, asunto
C-332/05.
SUMARIO
87
211
JURISPRUDENCIA
El Tribunal consider tal decisin errnea.

Dado que el Reglamento de aplicacin permite solicitar prestaciones desde un Estado no
miembro, nada en el ordenamiento comunitario impide la aplicacin de las reglas del artculo 48 para el clculo de la pensin. Naturalmente, Dinamarca no estara obligada a
pagar pensin alguna, al ser un periodo inferior a un ao. Y en cuanto a los Pases Bajos,
obligados por la sentencia a tener en cuenta
los meses daneses para efectuar el clculo, el
Reglamento no les obliga a pagar la pensin,
puesto que el Sr. Chuck reside fuera de la
Comunidad. En estos casos, las modalidades
prcticas con arreglo a las cuales se realiza el
pago de una pensin de jubilacin quedan
sujetas a las disposiciones del Derecho nacional del Estado miembro de la institucin deudora de dicha pensin25.
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El Tribunal record el criterio bsico de

determinacin de legislacin aplicable conforme al Reglamento (CEE) n 1408/71:
Estado de trabajo, no de residencia, tanto
con carcter general como por las normas
especficas sobre prestaciones familiares.
Conforme al Derecho comunitario interpretado de forma estricta, la legislacin aplicable era la holandesa, que no recoga ayudas
como las demandadas. Ahora bien, la respuesta humanitaria del Tribunal fue sealar
que el Reglamento no impone, pues, a Alemania el pago de la prestacin, pero tampoco
se opone a ello al no haber acumulacin alguna con los Pases Bajos (pues tal es el fin de
la norma), recordando que el artculo 42 CE
persigue facilitar la libre circulacin de los
trabajadores, e implica, en particular, que
los trabajadores migrantes no deben perder
los derechos a las prestaciones de Seguridad
Social ni sufrir una reduccin de la cuanta
de stas por haber ejercitado el derecho a la
libre circulacin que les reconoce el Tratado.
La sentencia de 3 de abril de 2008,

Chuck24, estudi el problema de los periodos
de cotizacin inferiores a un ao de un trabajador que accede a la jubilacin, pero que la
solicita desde un Estado no miembro de la
Unin. Habiendo cotizado en torno a cuatro
aos en los Pases Bajos y nueve meses en
Dinamarca, la Administracin holandesa no
tuvo en cuenta este ltimo periodo para el
clculo de la prestacin que le corresponda,
basndose en la no aplicacin del artculo 48
del Reglamento (CEE) n 1408/71 al no residir el Sr. Chuck en un Estado miembro.
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Por su parte, la sentencia de 20 de mayo de

2008, Bosmann23, estudi unos hechos tambin enrevesados: el caso de una nacional belga residente en Alemania que empez a trabajar en los Pases Bajos, dejando con ello de
percibir ayudas familiares alemanas por
criar en solitario a sus hijos y sindole denegadas ayudas holandesas de la misma naturaleza, por las diferentes edades contempladas en ambas legislaciones. Complicaba el
caso el hecho de que el Tribunal de origen no
haba indicado, un tanto torpemente, si la
Sra. Bosmann tena la condicin de trabajadora fronteriza o no, por no estar claro este
punto.
3.2. Jubilacin
cin indirecta fundada en la residencia 22,

prohibida especficamente por el artculo 3
del Reglamento (CEE) n 1408/71.
23
Sentencia de 20 de mayo de 2008, Brigitte Bosmann y Bundesagentur fr Arbeit Familienkasse
Aachen, asunto C-352/06.
212
Sentencia de 3 de abril de 2008, K.D. Chuck y

Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, asunto C-331/06.
25
Cfr. D. CARRASCOSA BERMEJO, Novedades en el
clculo de las pensiones de jubilacin e incapacidad
permanente en el marco de la norma de coordinacin
comunitaria: Ley 40/2007 y ltima jurisprudencia nacional, en VV.AA. (C. SNCHEZ-RODAS NAVARRO, coord.), El
Reglamento Comunitario 1408/71. Nuevas cuestiones,
viejos problemas, Laborum, Murcia, 2008, p.57: Los
problemas del clculo de las pensiones provienen de la
oscuridad del propio texto del Captulo III del Ttulo III
del vigente Reglamento CEE/1408/1971, cuyo articula24
SUMARIO
87
regin germanfona era contraria a la libre

circulacin de personas.
Tiene gran inters la sentencia de 1 de

abril de 2008, Gouvernement de la Communaut Franaise26, por estudiar la configuracin de la proteccin social en Estados compuestos y su incidencia en los ciudadanos
comunitarios que se han desplazado. La
regin belga de Flandes cre en 1999 un seguro de dependencia condicionado inicialmente
a la residencia en la zona de habla flamenca o
en la regin bilinge de Bruselas, que tras las
advertencias de la Comisin se extendi tambin a quienes trabajasen en el territorio de
las regiones mencionadas y residiesen en un
Estado miembro que no fuese el Reino de Blgica, excluyendo de su mbito de aplicacin a
quienes residiesen en esas regiones, pero
estuviesen sujetos al rgimen de Seguridad
Social de otro Estado miembro. En el marco
de uno de los litigios entre comunidades
lingsticas que sacuden Blgica27, la disputa
entre valones y flamencos lleg al Tribunal de
Justicia, al considerar los primeros que la
exclusin de quienes trabajasen en Flandes o
en Bruselas pero viviesen en Valonia o en la
Para el Tribunal, no haba duda alguna

sobre la inclusin de la prestacin en el mbito del Reglamento, como ha venido manteniendo en repetidas ocasiones sobre otras
modalidades de proteccin de la dependencia,
cumpliendo los requisitos sobre financiacin,
destinatarios, etc28. Ahora bien, es de sobra
sabido que el Reglamento slo se aplica cuando existe un punto de conexin con el desplazamiento entre Estados miembros. Las situaciones puramente internas entre valones,
germanfonos y flamencos quedan al margen
del Derecho comunitario. La Ciudadana de
la Unin carece de trascendencia en estos
escenarios.
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3.3. Proteccin social de entidades

infraestatales
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Sin embargo, los ciudadanos comunitarios

que estuvieran en una de las situaciones
polmicas descritas s estaran sujetos a la
aplicacin del Reglamento: los trabajadores
migrantes que ejerzan o tengan la intencin
de ejercer una actividad por cuenta ajena o
por cuenta propia en una de esas dos Regiones podran resultar disuadidos de hacer uso
de su libertad de circular y de dejar su Estado
de origen para residir en Blgica, por el hecho
de que su instalacin en determinados lugares del territorio belga implicara perder la
posibilidad de disfrutar de prestaciones a las
que, de otro modo, podran tener derecho. A
ojos del Tribunal, la medida era caractersticamente restrictiva de derechos, por muy
limitado que fuera el nmero de perjudicados.
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do fue modificado en profundidad, por ltima vez, a

travs del Reglamento CEE/1248/1992. Normativa que
asuma mucha de la jurisprudencia del TJCE dictada
sobre la coordinacin de estas pensiones mayoritaria
entre las ms de 400 sentencias del TJCE dictadas sobre
los Reglamentos y pretendi sin xito simplificar la
coordinacin de las mismas, pues transcurridos 16 aos
la litigiosidad que se manifiesta ante el TJCE no ha decrecido. El problema no se reduce a la aplicacin en
Espaa, ni tampoco se circunscribe a los Estados de nueva incorporacin, pues los tribunales de los Estados
miembros que en su da formaron la inicial Comunidad
Econmica Europea siguen teniendo dudas interpretativas, algunas tan sorprendentes como la dictada recientemente sobre el asunto Chuck.
26
Sentencia de 1 de abril de 2008, Gouvernement
de la Communaut franaise, Gouvernement wallon y
Gouvernement flamand, asunto C-212/06.
27
Cfr. el expresivo ttulo del comentario de M.
AMENDE, But not the Walloons! Internal quarrel - or a
case for the Court?, European Law Reporter, 2008,
pp.114-117.
Las alegaciones del gobierno flamenco

sobre su falta de competencia fueron desechadas por el Tribunal con el argumento clsico
empleado en los recursos por incumplimiento, segn el cual una autoridad de un Estado
miembro no puede invocar disposiciones,
28
Vanse, en ese sentido, las sentencias de 5 de
marzo de 1998, Molenaar, asunto C-160/96; de 8 de
marzo de 2001, Jauch, asunto C-215/99; y de 21 de
febrero de 2006, Hosse, asunto C-286/03.
SUMARIO
87
213
JURISPRUDENCIA
Ha de recordarse que las calificaciones formales como impuestos no impiden la aplicacin del Reglamento comunitario. Como
declar anteriormente el Tribunal, a circunstancia de que una legislacin nacional
califique de impuesto a un gravamen no significa que, con respecto a este Reglamento,
ese mismo gravamen no pueda considerarse
comprendido dentro de su mbito de aplicacin31. Ciertamente, seal la sentencia,
cada Estado es libre para organizar sus sistemas de cotizacin, no existiendo una armonizacin comunitaria al respecto.
La respuesta definitiva del Tribunal fue
ambivalente. As, proclam que un Estado
miembro tiene derecho a renunciar, unilateralmente o en el marco de un convenio fiscal,
a incluir, en la base de contribuciones como
las estudiadas, los rendimientos percibidos
en otro Estado miembro por un trabajador
por cuenta propia residente que se halle en
una situacin como la del demandante. En
sentido inverso, el Tribunal tambin puso de
manifiesto que si bien es cierto que ninguna
disposicin del Reglamento (CEE) n 1408/71
prohbe a un Estado miembro calcular el
importe de las cotizaciones sociales de un
residente teniendo en cuenta la totalidad de
los rendimientos de ste, es preciso sealar
que ninguna disposicin del mismo Reglamento le obliga a ello.
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La riqueza de situaciones laborales que se

producen en el Mercado interior se refleja
indefectiblemente en la jurisprudencia del
Tribunal. Tal es el caso de la sentencia de 3 de
abril de 2008, Derouin30, cuyo protagonista
era abogado en Pars y socio de una firma legal
en Londres. Como consecuencia de ello, tributaba en ambos pases, cotizando a la Seguridad Social francesa en virtud del artculo 14
bis 2 del Reglamento (CEE) n 1408/71. El problema que dio origen a la cuestin prejudicial
fue la toma en cuenta de sus ingresos britnicos para el clculo de las cotizaciones relativas a determinadas contribuciones especiales: para el demandante, tal pago eran
impuestos encubiertos y no cotizaciones, por
lo cual, al haber tributado ya en el Reino Unido por ellos estara exento.
3.4. Cotizacin multinacional
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prcticas ni situaciones de su ordenamiento

jurdico interno, incluidas las resultantes de
la estructura constitucional de dicho Estado,
para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario29.
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29
Cfr. C. SNCHEZ-RODAS NAVARRO, Novedades en
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea sobre el Reglamento 1408/71, en VV.AA.
(C. SNCHEZ-RODAS NAVARRO, coord.), El Reglamento
Comunitario 1408/71. Nuevas cuestiones, viejos problemas, Laborum, Murcia, 2008, pp.42-3: De la sentencia
objeto de anlisis pueden extraerse varios temas de
reflexin, pues hay que reconocer que la cuestin de la
financiacin de las prestaciones sociales no tiene un
inters puramente acadmico, sino prctico, dado que
en numerosas ocasiones las cotizaciones han sido consideradas como una carga para la competitividad de las
empresas (). Cada vez resulta ms etrea la frontera
entre prestaciones contributivas y no contributivas, dada
la dificultad de deslindar qu haya de interpretarse
como impuesto o como cotizacin social.
30
Sentencia de 3 de abril de 2008, Philippe Derouin
y Union pour le recouvrement des cotisations de scurit
sociale et dallocations familiales de Paris - Rgion parisienne (Urssaf de Paris - Rgion parisienne), asunto C103/06.
214
4. IGUALDAD DE TRATO
Y NO DISCRIMINACIN
Lo sealado en crnicas anteriores sigue
confirmndose con el paso del tiempo. El
mbito objetivo de la proteccin de la igualdad dispensada por el Derecho comunitario
no deja de aumentar. La igualdad entre
sexos, ingrediente primigenio, sigue conser-
En este sentido, sentencias de 15 de febrero de

2000, Comisin contra Francia, asunto C-34/98; y de la
misma fecha, Comisin contra Francia, asunto
C-169/98.
31
SUMARIO
87
vando su primaca, pero es imposible dejar de

constatar la pujanza de las sentencias derivadas de la interpretacin de las Directivas del
ao 2000, que a buen seguro est llamada a
extenderse hacia el futuro.
Ahora bien, esto no implicaba la desproteccin de la trabajadora. Recurriendo a su propia versin del iura novit curia, el Tribunal
invoc la Directiva 76/207/CEE, puesto que
todo despido relacionado con un embarazo es
una discriminacin por razn de sexo. Si el
empresario de la Sra. Mayr no consegua
demostrar razones objetivas ante el Tribunal
proponente, el despido sera discriminatorio.
4.2. Igualdad entre hombres y mujeres

Por su parte, la sentencia de 6 de marzo de
2008, Comisin contra Luxemburgo 34 , se
limit a constatar pacficamente el retraso en
la transposicin de la Directiva 2002/73/CE
por parte del Gran Ducado.
4.3. Discriminacin por motivos

de orientacin sexual
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La sentencia de 26 de febrero de 2008,

Mayr32, es un claro ejemplo de cmo el Derecho tiene que adaptarse a los cambios tecnolgicos a travs de la jurisprudencia, puesto que a buen seguro puede afirmarse que el
legislador comunitario en 1992 no contemplaba en modo alguno un supuesto como el estudiado. Se trataba del despido de una trabajadora sometida a un tratamiento de fertilidad,
que haba tenido lugar antes de que los vulos ya fecundados hubieran sido transferidos
a su tero. La cuestin se centraba, evidentemente, en discernir si la trabajadora se consideraba o no embarazada en el momento del
despido, y sometida por lo tanto a las reglas
protectoras de la Directiva 92/85/CEE.
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4.1. Proteccin de la maternidad
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En opinin del Tribunal de Justicia, la

Directiva no resulta de aplicacin hasta el
momento de la transferencia, por puros motivos de seguridad jurdica (Podra tener el
efecto de conceder el beneficio de esta proteccin aun cuando esta transferencia se retrasara por cualquier razn durante varios aos
o incluso se renunciara definitivamente a
ella, al efectuarse la fecundacin in vitro
como mera medida de precaucin)33.
32
Sentencia de 26 de febrero de 2008, Sabine Mayr
y Bckerei und Konditorei Gerhard Flckner OHG, asunto C-506/06.
33
Cfr. B. GUTIRREZ-SOLAR CALVO, Tratamiento de
fecundacin in vitro de la trabajadora desconocido por
el empresario y despido, Relaciones Laborales, 11,
2008: Asume por tanto el Tribunal, como decamos,
una argumentacin similar a la que adoptara de pronunciarse negativamente sobre la existencia del embarazo. Justifica esta interpretacin aludiendo a los efectos
perniciosos que tendra adelantar la tutela de la salud de
las madres a supuestos que, se considere que ha comen-
Una nueva sentencia se une, pues, al trayecto jurisprudencial de interpretacin de la

Directiva 2000/78/CE. Tras la sentencia
zado el embarazo o no, pueden extenderse considerablemente en el tiempo, al ser posible la congelacin de
los vulos fecundados. Renuncia a sentar una regla
general de aplicacin de la tutela de la seguridad y salud
de la mujer embarazada en los casos de fecundacin in
vitro, que podra fundamentarse en una interpretacin
teleolgica de las normas que regulan esta materia. Si la
preocupacin del Tribunal radica en los desequilibrios
que aplicar dicha tutela pudiese producir en supuestos
en los que el vulo fecundado no va a ser transmitido de
forma inminente al cuerpo de la madre, la regla de aplicabilidad de la tutela comunitaria de la seguridad y salud
de la madre podra haberse mantenido introduciendo
excepciones para estos casos. Se podra admitir, creemos, la regla general de aplicacin de las normas de proteccin de la seguridad y salud de la madre si se introdujese una excepcin para los supuestos en los que el
periodo de tutela se pudiesen alargar notablemente fruto de congelaciones de los vulos fecundados, provocando un sacrificio de los intereses empresariales excesivo.
34
Sentencia de 6 de marzo de 2008, Comisin de
las Comunidades Europeas contra Gran Ducado de
Luxemburgo, asunto C-340/07.
SUMARIO
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JURISPRUDENCIA
5.1. Trabajo a tiempo parcial
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La sentencia de 24 de abril de 2008,

Michaeler y Subito37, ha analizado nuevamente el trabajo a tiempo parcial. Conforme a
la anterior legislacin italiana, todo contrato
a tiempo parcial deba ser notificado con
copia a la Administracin laboral (tal obligacin ya no est en vigor). La falta de esta notificacin conllev para los litigantes una cuantiosa multa. Esgrimiendo que este deber formal era una traba burocrtica contraria a la
Directiva 97/81/CE y que consecuentemente
implicaba una discriminacin de las mujeres,
la cuestin prejudicial pretenda evitar dicha
sancin.
Dado que la obligacin de notificacin no
exista para los contratos a tiempo completo,
creando as una notable diferencia, el Tribunal consider que dicho deber era contrario a
la Directiva. El hecho de que su incumplimiento conllevara adems una multa contribua, segn la interpretacin del Tribunal, a
desincentivar la utilizacin de contratos a
tiempo parcial, lo cual era ciertamente contrario a los objetivos de la Directiva. Resuelta
as la cuestin, el Tribunal no entr a analizar el aspecto de la discriminacin por razn
de sexo, al no encontrar conexin suficiente
con la cuestin principal.
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El primer paso del Tribunal de Justicia fue

determinar si una pensin de viudedad tiene
la consideracin de remuneracin a los efectos de la Directiva, puesto que de lo contrario
no quedara incluida en su mbito de aplicacin. Anteriormente, el Tribunal ya haba
reconocido el carcter salarial de prestaciones similares36, aunque se pagasen al suprstite, puesto que son una ventaja que procede
de la participacin en el plan del cnyuge del
superviviente, de modo que la pensin corresponde a este ltimo por el vnculo de empleo
entre el empresario y dicho cnyuge y se le
paga en razn de su empleo. Examinando
otros criterios recogidos en su jurisprudencia,
el Tribunal afirm sin lugar a dudas el carcter retributivo de la prestacin discutida.
5. RELACIONES LABORALES Y EMPLEO
Mangold sobre edad, la sentencia Chacn

Navas sobre discapacidad y la sentencia
Palacios de la Villa nuevamente sobre la
edad, la sentencia de 1 de abril de 2008,
Maruko35, supone un paso ms en la consolidacin de esta Directiva como una norma central en la lucha contra la discriminacin en el
mbito de la Unin Europea. El motivo del
litigio era la denegacin de una pensin de
viudedad a cargo de un rgimen profesional
al suprsite pareja homosexual de un fallecido, al no tener la consideracin formal de cnyuge.
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De ello se segua la aplicabilidad de la

Directiva 2000/78/CE. Sin embargo, el Tribunal no dio la respuesta final, puesto que remiti al rgano de origen la tarea de comprobar
si matrimonio y pareja estable eran figuras
equivalentes conforme a la legislacin alemana. Slo en ese caso podra declararse la existencia de una discriminacin, sin limitacin
alguna en el tiempo de sus efectos.
35
Sentencia de 1 de abril de 2008, Tadao Maruko y
Versorgungsanstalt der deutschen Bhnen, asunto C267/06.
36
Entre otras, sentencias de 6 de octubre de 1993,
Ten Oever, asunto C-109/91; de 17 de abril de 1997,
Evrenopoulos, asunto C-147/95; y de 9 de octubre de
2001, Menauer, asunto C-379/99.
216
5.2. Trabajo de duracin determinada

La segunda Directiva sobre contratos atpicos tambin es una presencia casi constan-
37
Sentencia de 24 de abril de 2008, Othmar Michaeler, Subito GmbH, Ruth Volgger, y Amt fr sozialen
Arbeitsschutz, anteriormente Arbeitsinspektorat der
Autonomen Provinz Bozen, Autonome Provinz Bozen,
asuntos acumulados C-55/07 y C-56/07. La explicacin
de tan germnicos nombres en una cuestin prejudicial
italiana se debe a su procedencia de la ciudad de Bolzano, en la provincia germanfona del Alto Adigio / Tirol
del Sur.
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La cuestin prejudicial se sita en el marco de un litigio entre un sindicato y sus afiliados con la Administracin irlandesa, que
vena denegando a sus trabajadores eventuales los derechos de los que gozaran si estuvieran en el sector privado: clusulas sobre
igualdad salarial, consolidacin por encadenamiento de contratos, etc. Invocada directamente la Directiva 1999/70/CE, se plantearon adems problemas jurisdiccionales a
propsito de la capacidad de determinados
rganos de aplicar con efecto directo la normativa comunitaria.
la libertad en la eleccin de los procedimientos y los medios destinados a garantizar la

aplicacin de una Directiva no menoscaba la
obligacin de los Estados miembros destinatarios de aqulla de adoptar, en su ordenamiento jurdico nacional, todas las medidas
necesarias para garantizar la plena eficacia
de la Directiva, conforme al objetivo por ella
perseguido. La consecuencia que de ello se
extrae es que la regulacin procesal de las
acciones destinadas a garantizar la tutela de
los derechos que el ordenamiento jurdico
comunitario confiere a los justiciables no
debe ser menos favorable que la referente a
recursos semejantes de Derecho interno
(principio de equivalencia) ni hacer imposible
en la prctica o excesivamente difcil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurdico comunitario (principio de
efectividad) 40 . Las alegaciones irlandesas
sobre la existencia de recursos alternativos
no sirvieron para evitar la condena del Tribunal por cuanto la regulacin vigente dificultaba la invocacin de los derechos garantizados
por la Directiva, abriendo as el camino al
examen material de la cuestin.
te en la jurisprudencia del Tribunal. En este

caso, la sentencia de 15 de abril de 2008,
Impact, vuelve sobre su alcance en el sector
pblico38, en un pronunciamiento muy extenso (135 prrafos) emitido por la Gran Sala del
Tribunal, y que supone el reverso de la medalla de Laval, Viking o Rffert. Basta con comprobar la acogida, casi entusiasta, que ha
recibido en el sindicalismo europeo39.
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El obstculo procesal fue resuelto por el

Tribunal a partir del precedente de la ya clsica sentencia Von Colson, conforme a la cual
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Como ya haba hecho, por ejemplo, en la sentencia de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, asunto
C-212/04.
39
Cfr. la opinin de JOHN MOKS, Secretario General
de la CES, recogida en la web de la confederacin europea: Following the very negative rulings in Laval, Viking
and Rffert, the IMPACT judgement is a bit of good news
from the ECJ at last! The interpretation of the European
judges of the equal treatment provision to include pay
and pension and the liability of national authorities
acting as public employers is exactly as we intended it to
be. This judgement, in particular the direct effect of the
non-discrimination clause and the message that the
Directive must be implemented effectively, will help to
secure a better protection for fixed term workers around
Europe, which was the aim of our agreement. We explicitly said in the agreement that indefinite contracts are
the general form of employment relationship. Fixed term
contracts can only be accepted as a way to respond to
specific and temporary needs of both employers and
workers, not to create second class workers who would
for long periods of time be denied the benefit of stable
employment.
El Tribunal ha declarado en repetidas ocasiones que para poder invocar el efecto directo de una Directiva es menester que sus previsiones no incorporadas al ordenamiento
nacional sean precisas e incondicionales41. La
regla de la igualdad de trato entre trabajadores temporales e indefinidos tiene tales
caractersticas, a ojos del Tribunal, y no existe justificacin objetiva alguna que permita a
Irlanda tratar de peor forma a los empleados
temporales pblicos que a los privados.
40
Detalladamente, sobre estos principios, cfr. Y.
MANEIRO VZQUEZ, La infraccin del Derecho y la jurisprudencia comunitaria como motivo de acceso a los
recursos de suplicacin y casacin, Comunicacin en el
XX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, pp.7 y ss.
41
Entre otras, sentencias de 26 de febrero de 1986,
Marshall, asunto 152/84, y de 20 de marzo de 2003,
Kutz-Bauer, asunto C-187/00.
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JURISPRUDENCIA
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La primera de ellas es de 17 de enero de

2008, Velasco Navarro43, parta de un complejo marco temporal, pues el despido que
haba generado las indemnizaciones disputadas (reconocidas en conciliacin judicial)
haba tenido lugar despus de la entrada en
vigor de la Directiva 2002/74/CE, pero antes
de que terminara el plazo de transposicin. A
juicio del Tribunal, esta situacin imposibilitaba cualquier invocacin del efecto directo
de la Directiva.
Sin embargo, es una doctrina asentada del
Tribunal que durante el plazo de transposicin los Estados estn obligados al respeto de
los principios generales y los derechos fundamentales reconocidos en el ordenamiento
jurdico comunitario. De ello se deriva la obligacin del juez nacional de interpretar su
normativa interna conforme a lo establecido
en el Derecho comunitario, para respetar en
especial el principio de igualdad.
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La ltima cuestin controvertida, dejando

al margen el debate sobre la retroactividad de
la decisin, implicaba la determinacin de las
condiciones de trabajo sometidas al principio
de igualdad de trato, que la Directiva no lista.
Para fijar el sentido de condiciones de trabajo, el Tribunal efectu un intenso repaso tanto
del Derecho originario como derivado, para
concluir que sera absurdo excluir las condiciones econmicas de tal categora, como defendan Irlanda y el Reino Unido. Es interesantsima, en este sentido, la operacin de desbloqueo del obstculo del artculo 137.5 TCE, recogida en los prrafos 123 y siguientes42.
nal de Justicia. En el primer semestre de

2008, dos sentencias han resuelto sendas
cuestiones prejudiciales planteadas por el
Juzgado de lo Social de Algeciras.
En cambio, la exigencia de adoptar medidas contra la contratacin temporal fraudulenta no participa de tal naturaleza. Al ofrecer un catlogo de posibilidades a los Estados, deja a stos la eleccin de medios, con lo
cual no es directamente invocable, en contra
de lo defendido por los demandantes originales y por la Comisin. Esta afirmacin no fue
obstculo para que el Tribunal considerara
que la norma irlandesa que permita celebrar
contratos temporales de hasta 8 aos fuera
contraria a la Directiva, puesto que la privara del efecto protector que pretende al no
garantizar la estabilidad en el empleo.
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Concluy, por lo tanto, el Tribunal que las

condiciones de trabajo a las que se refiere la
Directiva incluyen las condiciones relativas a
la retribucin y a las pensiones que dependen
de la relacin de trabajo, con exclusin de las
condiciones relativas a las pensiones que se
derivan de un rgimen legal de Seguridad
Social.
5.3. Garanta en caso de insolvencia
empresarial
Raro es el ao en el que un litigio sobre el
Fondo de Garanta Salarial no llega al Tribu42
Una cuestin que ya haba abordado en la sentencia de 13 de septiembre de 2007, Del Cerro Alonso,
asunto C-307/05.
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Recurriendo a su abundante doctrina

anterior sobre FOGASA, el Tribunal indic
que no se haba presentado ningn argumento convincente para justificar la diferencia de
trato entre los crditos correspondientes a
indemnizaciones por despido improcedente
reconocidas en sentencia o resolucin administrativa y los relativos a indemnizaciones
por despido improcedente reconocidas en acto
de conciliacin, como suceda en el caso discutido. Por todo ello, la sentencia lleg a la conclusin de que la interpretacin restrictiva
del artculo 33.2 ET era contraria al principio
de igualdad al excluir que la institucin de
garanta se hiciese cargo del pago de las
indemnizaciones reconocidas en ste ltimo
caso.
43
Sentencia de 17 de enero de 2008, Josefa Velasco
Navarro y Fondo de Garanta Salarial (FOGASA), asunto
C-246/06.
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La segunda sentencia, de 21 de febrero de

2008, Robledillo Nez44, presentaba como
punto destacado el hecho de que la indemnizacin litigiosa haba sido pactada en conciliacin extrajudicial, a diferencia de la anterior. Por este motivo el FOGASA se negaba a
pagar las cantidades reclamadas.
Comisin contra Francia45, un litigio que viene de lejos pues se refiere todava a la transposicin de la Directiva marco 89/391/CEE.
A juicio de la Comisin, la adaptacin del
Derecho francs a las exigencias de esta norma en materia de campo de aplicacin, informacin y formacin de los trabajadores era
incorrecta, como vena sosteniendo desde
1997, cuando dio inicio al procedimiento precontencioso.
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A juicio del Tribunal, para hacer encajar

tal negativa en las posibilidades de control
reconocidas a los Estados por la Directiva,
era preciso justificar objetivamente la diferencia de trato entre conciliaciones judiciales
o administrativas y las extrajudiciales. El
Tribunal distingui entre los salarios de tramitacin, calculados con baremos objetivos, y
la indemnizacin por despido, que puede ser
pactada libremente en el marco de la conciliacin. A su juicio, los salarios de tramitacin
deben recibir la misma proteccin.
44
Sentencia de 21 de febrero de 2008, Maira Mara
Robledillo Nez y Fondo de Garanta Salarial (FOGASA), asunto C-498/06.
45
Sentencia de 5 de junio de 2008, Comisin de las
Comunidades Europeas contra Repblica Francesa,
asunto C-226/06.
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5.4. Seguridad y salud
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En el caso de las indemnizaciones, en cambio, el Tribunal consider que la falta de control judicial y el escaso margen que tiene el
FOGASA para denegar su pago dejaban escasas garantas para su control, despus de analizar exhaustivamente la legislacin espaola
al respecto. Por ese motivo, adaptndose al
artculo 10 de la Directiva, el Tribunal autoriz la exclusin de las indemnizaciones as
pactadas.
En materia de seguridad y salud, slo cabe

sealar la sentencia de 5 de junio de 2008,
En efecto, la legislacin prevea la posibilidad de aplicar derogaciones especficas para

la empresa encargada del transporte pblico
en la regin de Pars y no cubra a la perfeccin a la empresa encargada de la gestin de
los ferrocarriles. La primera medida estaba
en trmite de derogacin durante el procedimiento y en cuanto a la segunda queja, la
Comisin acept varias de las alegaciones de
Francia. Sin embargo, el Tribunal seal el
incumplimiento en el sector ferroviario al
carecer de una obligacin de publicar listas
de accidentes, al no recoger con fidelidad los
deberes sobre formacin en el uso de mquinas y al no prever mecanismos de informacin a los representantes de los trabajadores
y a stos. Una ltima causa de incumplimiento, a propsito de la falta de formacin especfica para los representantes de los trabajadores en el sector minero, tambin fue sealada
por el Tribunal, en lnea con lo solicitado por
la Comisin.
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IV. Documentacin e Informes
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Balance de la Presidencia francesa

del Consejo (julio-diciembre 2008)
en los mbitos de empleo
y la poltica social, la juventud
y la inmigracin
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SUMARIO: 1. EL MARCO DE REFERENCIA DE LA ACTIVIDAD DEL CONSEJO EN

LOS MBITOS DEL EMPLEO Y LA POLTICA SOCIAL, LA JUVENTUD Y LA INMIGRACIN.1.1. El programa de las presidencias francesa, checa y sueca.1.2. El Programa de trabajo de la Presidencia francesa.2. LA ACTIVIDAD DEL CONSEJO EN EL
MBITO DEL EMPLEO Y LA POLTICA SOCIAL.2.1. El futuro de la Europa Social
despus de la Estrategia de Lisboa: la renovacin del modelo social europeo.2.2. El impacto de la crisis financiera y econmica sobre el empleo y la poltica social.2.2.1. La respuesta de la Unin Europea a las nuevas realidades y a los retos sociales y econmicos: la
revisin de la Agenda Social.A. La Comunicacin sobre la Agenda Social renovada: oportunidades, acceso y solidaridad en la Europa del siglo XXI.B. Dictamen conjunto del Comit de Empleo y del Comit de Proteccin Social sobre la Agenda Social Europea renovada.C. La renovacin de la Agenda Social Europea y las nuevas realidades sociales a
escala europea.2.2.2. La respuesta de la Unin Europea al impacto de la crisis financiera y econmica sobre el empleo y la poltica social: el Plan Europeo de Recuperacin Econmica.A. Comunicacin de la Comisin al Consejo Europeo: Un Plan Europeo de Recuperacin Econmica.B. Dictamen del Comit de Empleo sobre el Plan Europeo de Recuperacin Econmico y el impacto de la crisis financiera en los mercados de trabajo europeos.C. Dictamen del Comit de Proteccin Social sobre el Plan Europeo de Recuperacin
Econmica.2.2.3. Aplicacin de los principios comunes de flexiguridad en el marco del
Ciclo 2008-2010 de la Estrategia de Lisboa.2.2.4. Propuesta de Reglamento del Fondo
Social Europeo y del Consejo, por el que se modifica el Reglamento 1081/2006, en lo que respecta al Fondo Social Europeo para ampliar los costes subvencionables por el FSE.2.3.
La proteccin social y la inclusin social.2.3.1. El fortalecimiento del mtodo abierto de
coordinacin en el mbito de la proteccin social y la inclusin social.2.3.2. Aplicacin de
las normas comunitarias a los servicios sociales de inters general.2.3.3. La inclusin activa de las personas excluidas del mercado de trabajo.A. La Recomendacin de la Comisin sobre la inclusin activa de las personas excluidas del mercado laboral.B. Conclusiones sobre los principios comunes de la inclusin activa en favor de una lucha ms eficaz
* Vocal Asesor de la Secretara General Tcnica del Ministerio de Trabajo e Inmigracin.

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DOCUMENTACIN E INFORMES
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contra la pobreza.2.3.4. Decisin del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al Ao

Europeo de Lucha contra la pobreza y la exclusin social (2010).2.3.5. El principio de
igualdad de trato entre las personas independientemente de su religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual.2.4. Las relaciones laborales y las condiciones de
trabajo.2.4.1. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se
modifica la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre
de 2003, relativa a ciertos aspectos de la ordenacin del tiempo de trabajo.2.4.2. Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la constitucin de un Comit de Empresa
Europeo y de un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensin comunitaria (refundicin).2.4.3. Directiva del
Consejo por la que se aplica el Acuerdo celebrado entre la Asociacin de Armadores de la
Comunidad Europea (ECSA) y la Federacin Europea de Trabajadores del Transporte
(FST) relativo al Convenio sobre el transporte martimo, 2006, y se modifica la Directiva
1999/63/CE.2.4.4. La Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la proteccin de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario.2.4.5. Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al trabajo a travs de las Empresas
de Trabajo Temporal.2.5. La libertad de circulacin de los trabajadores: repercusiones
en el contexto de la ampliacin de la Unin Europea.2.6.La coordinacin de los sistemas
de seguridad social.2.6.1. Propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo
y del Consejo por el que se establece el procedimiento para aplicar el Reglamento (CE) n
883/2004, sobre la coordinacin de los Sistemas de Seguridad Social.2.6.2. Propuesta
modificada del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el
Reglamento (CE) n 883/2004 sobre la coordinacin de los sistemas de seguridad social, y se
determina el contenido de sus anexos.2.7. La igualdad entre mujeres y hombres.
2.7.1. La igualdad profesional entre las mujeres y los hombres.2.7.2. La revisin de la
aplicacin por los Estados miembros y las instituciones de la Unin Europea de la Plataforma de Accin de Beijing: las mujeres y los conflictos armados y la conciliacin del trabajo y
la vida familiar.A. Conclusiones respecto de las mujeres y los conflictos armados.
B. Conclusiones del Consejo sobre el progreso de la aplicacin de la Plataforma de Accin
de Beijing, en relacin con la conciliacin del trabajo y la vida familiar.3. LA ACTIVIDAD
DEL CONSEJO EN MATERIA DE JUVENTUD.3.1. La salud y el bienestar de los jvenes.3.2. La movilidad de los jvenes voluntarios en la Unin Europea.3.3. La movilidad, el futuro marco de cooperacin y el dilogo estructurado y el Pacto Europeo para la juventud.4. LA ACTIVIDAD DEL CONSEJO EN EL MBITO DE LA INMIGRACIN.
4.1. El Pacto Europeo sobre Inmigracin y Asilo.4.2. El Enfoque Global de la Migracin
y la asociacin con los pases de origen y trnsito.4.2.1. Conclusiones del Consejo sobre
la evaluacin y la aplicacin del Enfoque Global de la Migracin y la asociacin con los pases de origen y de trnsito.4.2.2. La segunda Conferencia Ministerial euroafricana sobre migracin y desarrollo: el Programa de Cooperacin (2009-2011).4.3. Las polticas
de integracin de la Unin Europea.4.4. La proteccin del derecho a la libre circulacin
contra los abusos de la inmigracin clandestina.4.5. La continuidad de la actividad legislativa.
1. EL MARCO DE REFERENCIA
DE LA ACTIVIDAD DEL CONSEJO
EN LOS MBITOS DEL EMPLEO
Y LA POLTICA SOCIAL,
LA JUVENTUD Y LA INMIGRACIN
programa del tro de presidencias para los

dieciocho meses de trabajo, y su programa
propio para el semestre, que se exponen a
continuacin.
unto a la Estrategia poltica anual y al

Programa legislativo y de trabajo de la
Comisin para 2008 (incluidos en el n
82 de la Revista), el programa desarrollado
por la Presidencia francesa, se enmarca en el
1.1. El programa de las presidencias

francesa, checa y sueca
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El programa del tro presidencial (Francia,

Repblica Checa y Suecia), de 30 de junio de
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Por lo que a las cuestiones de empleo y

poltica social se refiere, el marco estratgico
del programa seala la aplicacin de la
Estrategia de Lisboa como el requerimiento
clave para la creacin de ms y mejores
empleos y para asegurar el crecimiento sostenible a largo plazo, pues a pesar de los significativos progresos realizados todava queda
mucho por hacer, para lo que las presidencias
se comprometen a trabajar para su renovacin a nivel de UE, mediante la reforma
estructural, el desarrollo sostenible, y la
cohesin social, centrndose en los retos principales de la dcada 2010-2020.
Dentro del marco operativo del programa,

a partir de la consideracin de la Estrategia
de Lisboa renovada para el crecimiento y el
empleo como un enfoque integrado para
extraer todas las ventajas posibles de las
oportunidades derivadas de la globalizacin y
para abordar los cambios demogrficos y las
amenazas del medio ambiente, con el fin de
promover el crecimiento sostenible y la prosperidad para los ciudadanos europeos, cuya
aplicacin es clave para el fortalecimiento de
la competitividad global de la UE, la creacin
de ms y mejores empleos y para asegurar el
crecimiento sostenible, el tro presidencial se
compromete a promover su plena aplicacin y
ms concretamente, a poner en prctica el
segundo ciclo de tres aos de la Estrategia
para el periodo 2008-2010, y las directrices
integradas y las recomendaciones especficas
dirigidas a los Estados miembros, adoptadas
en el Consejo Europeo de primavera 2008,
adems de contribuir al proceso de reflexin
sobre el futuro de la Estrategia de Lisboa despus de 2010, para reforzar ms la competitividad global de la Unin, mejorar el mercado
interior, asegurar el crecimiento sostenible,
aumentar el empleo y la cohesin social, asegurar unas finanzas pblicas saneadas,
mejorar la seguridad del crecimiento energtico y luchar contra el cambio climtico, y
apoyar el trabajo de la Comisin y de los
Estados miembros para desarrollar una
metodologa para el seguimiento y la evaluacin de las reformas de Lisboa.
2008, marcado por la esperada entrada en

vigor del Tratado de Lisboa, viene a dar respuesta a los retos concretos de inters directo
de los ciudadanos de los que se ocupa la
Unin, referidos a la adaptacin a la globalizacin, la mejora del crecimiento y la competitividad y la creacin de ms y mejores
empleos, contribuyendo a la cohesin social,
al impulso del mercado interior, y a hacer
frente a los retos y a las oportunidades de la
migracin, entre otros.
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En relacin con el tema del desarrollo sostenible, el tro presidencial, a propsito de la

continuacin de los esfuerzos de la Unin
para contribuir a la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2015, se
plantea los dieciocho meses del ejercicio de su
mandato como una etapa importante para
avanzar en la consecucin del objetivo global
de la erradicacin de la pobreza.
En relacin con el mbito de la libertad, la
seguridad y la justicia, adems de trabajar
para la plena aplicacin del programa de La
Haya, las presidencias se proponen asegurar
la adopcin de un nuevo programa de trabajo
ambicioso y de futuro para el periodo 20102014, as como el establecimiento en 2010 del
sistema comn europeo de asilo y el desarrollo de una poltica europea global migratoria,
mediante la adopcin y el seguimiento de un
Pacto Europeo sobre la Migracin y el Asilo,
de importancia fundamental.
Las tres presidencias trabajarn tambin

para la aplicacin del Programa Comunitario
de Lisboa, en relacin con los diez objetivos
del mismo, y en la realizacin de su evaluacin anual, y en cuanto a la aplicacin de los
Programas Nacionales de Reforma (PNR),
dado que en el segundo semestre de 2008 los
Estados miembros los elaborarn para la
totalidad del periodo 2008-2010, y que en
otoo de 2009 presentarn el primer informe
sobre su aplicacin, se comprometen a realizar las tareas de evaluacin e informacin
para la preparacin del Consejo Europeo.
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ca y profesional, asegurando la conservacin

de los derechos en los supuestos de las transiciones profesionales, en concreto los relacionados con los relativos a las pensiones complementarias; y a la conclusin del proceso de
adopcin del Reglamento de aplicacin para
la coordinacin de los sistemas de seguridad
social, de la supresin de las barreras que
todava subsisten en el campo de la libre circulacin de trabajadores, promoviendo el dilogo social a nivel trasnacional y europeo, y
subrayando el papel de la Estrategia Europea de Empleo y el procesos de aprendizaje
mutuo a nivel de la UE y el de otras polticas
y medidas que contribuyan directa o indirectamente al crecimiento del empleo, tales
como el aprendizaje durante toda la vida, la
formacin profesional, el envejecimiento activo, la conciliacin entre vida familiar y laboral, los incentivos financieros en los sistemas
fiscal y de prestaciones, la lucha contra el trabajo no declarado, y el abuso de los sistemas
de seguridad social.
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Habida cuenta de la conexin entre la educacin y la formacin profesional de alta calidad y la mejora de la calidad del empleo y del
crecimiento, de la que aqulla es el fundamento, el tro presidencial prestar especial
atencin a la preparacin del informe final
del Programa Educacin y Formacin 2010 y
a su futuro despus de esta fecha, y dar prioridad a las actuaciones relacionadas con el
fortalecimiento del proceso de Copenhague,
desarrollando el sistema europeo de acreditacin de la Educacin y la Formacin Profesionales, para facilitar la movilidad, y adoptando recomendaciones en el mbito de la Educacin y la Formacin Profesional. Tambin
se ocupar de la promocin del aprendizaje
durante toda la vida, con atencin especial al
abandono escolar, estableciendo programas
de orientacin ms centrados, y a los retos
derivados de la globalizacin, mediante el
desarrollo de los programas destinados a facilitar la movilidad de los estudiantes, los profesores, los adultos y los jvenes en relacin
con la formacin profesional.
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En el mbito especfico del empleo y la

poltica social, a la espera de la Comunicacin
de la Comisin sobre la Agenda Social renovada, prevista para mediados de 2008, a partir del resultado del balance sobre la realidad
social, el tro presidencial se compromete: a
realizar su examen rpidamente y a abordar
todas las propuestas e iniciativas derivadas
de ella, y teniendo en cuenta los recientes
fallos del TJCE, a continuar el debate sobre
la aplicacin transparente y predecible de las
principales disposiciones comunitarias; a
situar entre las actuaciones prioritarias de su
agenda de trabajo la creacin de ms y mejores empleos y las reformas necesarias para
lograr los objetivos cuantitativos previstos en
la Estrategia de Lisboa, mediante la aplicacin efectiva y coherente de sta, y en concreto de las Directrices Integradas y de la Estrategia Europea de Empleo, a travs del desarrollo del concepto de flexiguridad, del impulso, para la aplicacin de sus principios comunes, de la promocin de la movilidad geogrfi-
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En relacin con la legislacin laboral, las

tres presidencias continuarn desarrollando los trabajos en curso, junto con el Parlamento Europeo, para tratar de llegar a
adoptar las Directivas sobre la ordenacin
del tiempo de trabajo, sobre las condiciones
de trabajo de los trabajadores cedidos por
las Empresas de Trabajo Temporal y sobre
la revisin de la Directiva sobre los Comits
de empresa Europeos, y en el mbito de la
salud y la seguridad en el trabajo, respecto
de las Directivas sobre campos electromagnticos, sobre agentes biolgicos, y
sobre la salud y la seguridad de las mujeres
embarazadas.
En cuanto a la poltica social, la prioridad
de las presidencias se centrar en la promocin de la inclusin activa de las personas
ms alejadas del mercado de trabajo y de las
ms desfavorecidas, con atencin particular
al mercado de trabajo y a la integracin social
de las personas discapacitadas, de las discriminadas por motivos de origen tnico, y de los
migrantes, trabajando en la prxima Reco-
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La igualdad de gnero y la no discriminacin constituyen otro punto de atencin de la

actividad a desarrollar por las tres presidencias.
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En relacin con la igualdad de gnero, las

actuaciones se desarrollarn a partir de la
Hoja de Ruta para la igualdad entre mujeres
y hombres 2006-2010 y del Pacto Europeo
para la Igualdad de Gnero, con particular
atencin a la eliminacin de las desigualdades en las retribuciones, las medidas relativas al trabajo a tiempo parcial, la igualdad de
oportunidades para acceder a la actividad
empresarial, la conciliacin de la vida laboral, familiar y privada, la eliminacin de los
estereotipos de gnero en la educacin y la
vida profesional, la promocin de las mujeres
en los procesos de toma de decisin, y la violencia contra las mujeres. Adems, se continuar evaluando el progreso y realizando el
seguimiento de la aplicacin de la Plataforma
de Accin de Beijin, en otras cuestiones tales
como el papel de la mujer y los conflictos blicos, y se ocuparn de la preparacin del informe para Naciones Unidas sobre el seguimiento de la Plataforma +15.
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mendacin de la Comisin sobre los principios comunes de inclusin activa y sobre la

promocin del mtodo abierto de coordinacin en materia de proteccin social e inclusin social, y en la preparacin del Ao Europeo de la Lucha contra la Pobreza y la Inclusin Social, mediante la celebracin de una
Reunin a nivel ministerial en 2008 y una
Mesa Redonda sobre Pobreza y Exclusin
Social y la organizacin de las reuniones
anuales de las personas en situacin de
pobreza. En ntima conexin con el tema de la
poltica social, la inclusin social y la cohesin social, sobre la base de la Comunicacin
de la Comisin sobre los servicios de inters
general, las tres presidencias se proponen
continuar la discusin sobre las especialidades de los servicios sociales de inters general
y sobre el desarrollo de un marco de calidad
europea, estableciendo directrices sobre la
metodologa para su establecimiento, seguimiento y evaluacin a nivel nacional, y abordar el tema de las ayudas de Estado en este
contexto.
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Por lo que respecta al mbito demogrfico,

las tres presidencias prevn, a nivel de la
UE, promover el intercambio de informacin
y de buenas prcticas, entre otros mbitos en
el de la Alianza Europea por las Familias, y
poner en marchas medidas y actuaciones
para aumentar las tasas de empleo, especialmente de los trabajadores mayores, para asegurar la sostenibilidad de las finanzas pblicas y de los sistemas de salud y la calidad de
los sistemas de bienestar de los Estados
miembros, y apoyar las iniciativas para crear
un ambiente social en el que se trate con respeto y dignidad a las personas mayores, de
modo que puedan disfrutar de una vida sana,
activa e independiente y participar en la
comunidad, poniendo a su disposicin atencin y cuidados de alta calidad cuando sea
necesario y adoptando medidas de prevencin de la salud en el trabajo para preservar
la salud y evitar el aumento de los costes de
la asistencia sanitaria en las etapas finales
de la vida.
En relacin con la discriminacin, el tro

presidencial se propone combatirla, a todos
los niveles y respecto de todas las causas y en
todos los mbitos, fuera del empleo por razones de sexo y de origen racial y tnico, impulsando los trabajos de la propuesta de Directiva sobre la igualdad de trato, y se plantea la
posible revisin del mandato de la Agencia de
los Derechos Fundamentales antes de final
de 2009.
A propsito de la juventud, el tro presidencial se propone: desarrollar iniciativas a
partir del Pacto Europeo por la Juventud y
de la Comunicacin de la Comisin sobre la
promocin de la plena participacin de los
jvenes en la educacin, el empleo y la sociedad; proveer la integracin del enfoque de
juventud en las reas de actuacin poltica
relevantes, entre ellas la Estrategia de Lisboa, el desarrollo del mtodo abierto de coor-
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En la lucha contra las migraciones ilegales, continuarn adoptando medidas, entre

las que expresamente se seala la Directiva
sobre sanciones a los empresarios que contraten inmigrantes ilegales, y el establecimiento
de una red de acuerdos de readmisin dirigidos a conseguir el retorno efectivo de stos a
sus pases de origen.
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En cuanto al mbito de las migraciones, el

tro presidencial, dentro del marco operativo, contina planteando como prioridad fundamental el desarrollo de una poltica europea global, complementaria de la de los Estados miembros, para lo que la UE deber trabajar a fin de adoptar y realizar el seguimiento de un Pacto Europeo sobre la Migracin y el Asilo, que permita establecer las
bases para impulsar una poltica comn
migratoria fundada, entre otros elementos,
en un dilogo reforzado con los pases de origen y al tiempo desarrollar acciones concretas en el marco de la negociacin del programa para despus del de La Haya. Tambin
trabajarn en el Plan de Poltica para las
Migraciones legales y en concreto para la
adopcin de las Directivas relativas a los
derechos de los migrantes, a las condiciones
de entrada y residencia de los trabajadores
altamente cualificados, a los desplazamientos de trabajadores de la misma empresa a
centros de trabajo situados en otros Estados
miembros, y se ocuparn de la supresin de
los periodos transitorios aplicados a la libre
circulacin de trabajadores procedentes de
los nuevos Estados miembros. Dada la conexin entre migracin y desarrollo, se reconoce la mxima prioridad a explotar al mximo
los aspectos positivos de las migraciones

legales bien gestionadas, profundizando en
la cooperacin y el dilogo poltico con todos
los pases de origen y de trnsito y promoviendo las asociaciones de movilidad, las
migraciones circulares y las plataformas de
cooperacin para la migracin y el desarrollo, y se prev la realizacin de una evaluacin completa de la aplicacin del Enfoque
Global a la Migracin a final de 2008 como
preparacin de la nueva fase a desarrollar en
el futuro sobre este tema.
dinacin, la participacin de los y las jvenes

en la vida democrtica de Europa, su integracin social, la reeducacin del desempleo
juvenil y la integracin de los y las jvenes en
el mercado de trabajo, la toma de conciencia
de la idea de Europa entre la juventud, la
cooperacin en materia de juventud, su participacin en los programas de la Unin
Europea dedicados a sta y en las actividades de voluntariado, y la contribucin activa
de los jvenes a la sociedad civil, e impulsar
el dilogo intercultural entre los y las jvenes, as como establecer el marco para la cooperacin en esta materia a partir de 2010, en
base a la evaluacin de la cooperacin realizada en todos los Estados miembros en 2008
y el Informe Europeo sobre la Juventud previsto para 2009.
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El tro presidencial abordar tambin la

dimensin de la integracin de los migrantes
en los Estados miembros, cuyas estrategias
se proponen fortalecer mediante la cooperacin y el intercambio de buenas prcticas,
para lo que contarn como instrumento con el
dilogo intercultural, incorporando a ste
cuestiones relativas al respeto de la democracia y de los derechos humanos.
228
Por lo que se refiere a asilo y la proteccin

de los refugiados, el tro presidencial se ocupar de todo lo necesario para el establecimiento de un Sistema Europeo Comn de
Asilo en 2010, basado en la aplicacin de las
obligaciones derivadas de instrumentos
internacionales en vigor y en las previsiones
del Programa de La Haya, con el fin de
lograr la mayor armonizacin de las prcticas y disposiciones de los Estados miembros
sobre condiciones de recepcin, criterios de
cualificacin y procedimientos de asilo,
manteniendo la sostenibilidad y la efectividad a largo plazo de los sistemas de asilo
dotados de seguridad jurdica, justos y
abiertos, promoviendo la solidaridad en la
UE, y la cooperacin prctica entre las
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87
administraciones nacionales responsables a

travs del establecimiento de la Oficina de
Apoyo Europea.
cio de la reflexin sobre el futuro de la Estrategia de Lisboa ms all del 2010, en el seno
del Grupo de Coordinadores nacionales de
Lisboa, en estrecha colaboracin con la Comisin y con las otras dos presidencias del Tro.
1.2. El Programa de trabajo

de la Presidencia francesa
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Para ello abordar el examen de la Agenda

Social renovada presentada por la Comisin,
como medio para definir las ambiciones sociales de Europa para el futuro y facilitar el tratamiento de problemas tales como: la demografa y sus consecuencias en el mercado
laboral y la situacin de los seniors; la mundializacin y el lugar que debe ocupar Europa
en ella; la diversidad y la lucha contra la
pobreza; y para reflexionar sobre los instrumentos de la Europa social (legislativos,
financieros, convencionales, mtodo abierto
de coordinacin), con lo que se vendr a reforzar tambin la dimensin social del mercado
interior.
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En el marco ms general del programa del

Tro de Presidencias, y del programa de trabajo de la Comisin Europea para 2008, la
presidencia francesa, bajo el lema Una
Europa que acta para hacer frente a los
desafos actuales, ha definido su programa
con la ambicin de responder a las principales preocupaciones de los ciudadanos, y se ha
impuesto cuatro grandes prioridades, entre
las que se incluyen las cuestiones de migracin, adems de avanzar tambin en todos los
sectores importantes de la accin de la Unin,
entre ellos el social, con el fin de convertir a
Europa en un modelo de desarrollo social,
ecolgico y econmico sostenible, para lo que
actuar a travs de la Estrategia de Lisboa
renovada para el crecimiento y el empleo,
como repuesta privilegiada de la Unin y de
los Estados miembros a los retos de la globalizacin.
Dentro del mbito de las cuestiones sociales, la Presidencia francesa prestar una particular atencin a la Europa de la solidaridad
y a la elaboracin de polticas a favor de la
cohesin social, promoviendo la dimensin
social de las polticas europeas as como los
valores que caracterizan el modelo social
europeo.
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Al proceder as, la presidencia tendr en

cuenta las orientaciones definidas por el Consejo Europeo, en especial: la fijacin de las
orientaciones para el ciclo trienal 2008-2010,
confirmando la validez de las directrices integradas, en funcin de las que los Estados
miembros presentarn en octubre de 2008 los
nuevos programas nacionales de reforma,
que sern objeto del correspondiente examen
por el Consejo; la invitacin a aplicar los diez
objetivos fijados en el programa comunitario
de Lisboa; la invitacin a la Unin para que
siga tratando de modelar la globalizacin,
reforzando la dimensin exterior de la Estrategia de Lisboa renovada; la reafirmacin de
la importancia de la dimensin social de la
Unin Europea como parte integrante de la
Estrategia de Lisboa, que se traducir en el
examen de la Agenda Social renovada; el ini-
En cuanto a los temas relacionados con la

flexibilidad y la seguridad laborales, el
empleo, el derecho laboral y la movilidad, la
Presidencia francesa trabajar en estrecha
relacin con el Parlamento Europeo para la
adopcin de las Directivas sobre ordenacin
del tiempo de trabajo y proteccin de los trabajadores contratados a travs de Empresas
de Trabajo Temporal; se ocupar tambin de
la mejora de la movilidad geogrfica, tratando de hacer avanzar la negociacin sobre la
Directiva relativa a la portabilidad de los
derechos de pensin complementaria y profesional, y de garantizar la seguridad del historial profesional mediante la formacin o el
acceso a los derechos, favoreciendo la aplicacin de los principios comunes de flexiguridad, para lo que utilizar los resultados de los
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En relacin con los temas de la inmigracin, a partir de las Conclusiones del Consejo
Europeo de diciembre de 2007, que establecan que el desarrollo de una poltica europea global en esta materia segua siendo una
prioridad fundamental de la Unin, y ponan
de relieve la necesidad de renovar el compromiso poltico, para lo que propondr un Pacto
Europeo sobre Inmigracin y Asilo para su
adopcin por el Consejo Europeo, a fin de sentar las bases de una poltica comn reforzada,
basada en las tres dimensiones del Enfoque
Global de la Inmigracin, que incluya una
mejor organizacin de la inmigracin legal,
teniendo en cuenta las necesidades y la capacidad de acogida de los Estados miembros,
mediante la negociacin de una propuesta de
directiva sobre las condiciones de entrada y
estancia de los trabajadores altamente cualificados, una lucha ms eficaz contra la inmigracin ilegal, por medio de medidas tales
como las del alejamiento efectivo de los inmigrantes ilegales y la adopcin de una directiva sobre sanciones contra las empresas que
emplean a trabajadores extranjeros en situacin irregular, y el fomento de la colaboracin
entre los pases de origen, trnsito y destino
de los inmigrantes, favoreciendo la integracin, para lo que celebrar una Conferencia
ministerial sobre integracin, en noviembre
de 2008, para establecer una agenda europea
en este mbito.
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En el campo de la poltica social y ms concretamente en la lucha contra la pobreza, la

Presidencia tratar de definir principios
comunes, a partir de una Recomendacin de la
Comisin sobre la promocin de la inclusin
activa de las personas ms alejadas del mercado de trabajo, y celebrar en octubre de 2008
una Mesa Redonda Europea sobre Pobreza y
Exclusin Social as como un encuentro a nivel
ministerial sobre el mismo tema.
para todos (2007), para lo que celebrar en

Pars, en septiembre de 2008, una Cumbre
europea sobre igualdad de oportunidades.
trabajos de la misin tripartita, constituida

para este fin en febrero de 2008, que presentar sus informes y conclusiones definitivas
en octubre y diciembre de 2008 al Consejo
EPSSCO; en el mbito del trabajo social tratar de llegar a un acuerdo sobre la propuesta de revisin de la directiva de 1994, relativa
a la constitucin de un Comit de Empresa
europeo, en las empresas de dimensin comunitaria y los grupos de empresas de dimensin comunitaria, de informacin y consulta
de los trabajadores.
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En relacin con los servicios sociales de

inters general, que desempean un papel
fundamental en la promocin de la cohesin
social y territorial de la UE, se celebrar un
Foro europeo, durante el mes de octubre.
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En cuanto a la igualdad entre mujeres y

hombres y a la lucha contra las discriminaciones, la Presidencia francesa seguir trabajando para mejorar la calidad del empleo
femenino y para colmar las lagunas en materia de remuneracin y facilitar la conciliacin
de la vida profesional y la vida familiar, para
lo que apoyar las iniciativas de la Comisin
para revisar las directivas sobre la licencia
por maternidad, el permiso parental y la
igualdad entre hombres y mujeres que ejerzan una actividad autnoma, incluidas las
agrcolas, adems de apoyar las iniciativas
para el reconocimiento pleno de los derechos
de las mujeres en Europa, respecto del primer tema, y tratar de lograr progresos en la
lucha contra las discriminaciones en Europa,
dando continuidad a las conclusiones del Ao
Europeo de la Igualdad de Oportunidades
230
En cuanto a la dimensin exterior, est

prevista la celebracin de la segunda Conferencia euro-africana sobre inmigracin y
desarrollo para reactivar el Plan de Accin
adoptado en Rabat (2006) e identificar proyectos para establecer la colaboracin entre
los pases de origen, trnsito y destino de los
inmigrantes en los tres campos del Enfoque
Global de la inmigracin, que ser sometido a
evaluacin, a partir de una Comunicacin de
la Comisin, en el Consejo Europeo de
diciembre de 2008.
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2. LA ACTIVIDAD DEL CONSEJO

EN EL MBITO DEL EMPLEO
Y LA POLTICA SOCIAL
consecuencias sociales de las decisiones que

puedan adoptarse en mbitos tan diferentes
como el mercado interior, la investigacin, la
educacin, el medio ambiente, el comercio
exterior, la justicia y los derechos civiles, y un
informe anual sobre la aplicacin de la clusula social horizontal, expresamente incorporada al Tratado de Lisboa, y seala cmo uno
de los objetivos del esfuerzo a realizar en
2008 para el relanzamiento de la Agenda
Social Europea, la mejora de la comunicacin
a los ciudadanos europeos de las realizaciones ya logradas y de los trabajos en curso en
relacin con los objetivos de empleo y cohesin social.
Para ello, propone como ejes del modelo

social renovado: el retorno al empleo; la flexiguridad y las posibles bases para el establecimiento de un nuevo contrato social; el bienestar social y el desarrollo del mercado interior;
y la lucha contra la discriminacin y la pobreza.
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La reunin informal de Ministros de Trabajo y de Polticas Sociales, celebrada en

Chantilly los das 10 y 11 de julio de 2008, se
ocup, bajo el lema de Una idea para concretar la Europa Social, de los grandes desafos
a los que la UE deber enfrentarse en los prximos aos: la globalizacin, el cambio climtico, la demografa, y la creciente diversificacin de la sociedad, partiendo del principio de
que la UE no tiene nicamente un fin econmico y que se fundamenta en primer lugar en
una comunidad de valores, que constituyen el
elemento fundacional, el patrimonio y el fundamento comn para todos los pueblos que
participan en el proyecto europeo, a los que
habra de dar respuesta la Agenda Social
renovada para una Europa competitiva e
interdependiente, modificando el modelo
social europeo, sin comprometer sus valores
de solidaridad social y de promover simultneamente el crecimiento econmico, y su fundamento democrtico y de dilogo social,
para determinar las opciones econmicas y
sociales a todos los niveles, y proyectndolo a
todo el mundo, fundamentalmente en el marco de la OIT y de las negociaciones en el mbito del comercio mundial. A estos desafos se
ha de aadir otro factor que aparecer con
fuerza en las prximas dcadas, el referido al
desarrollo sostenible.
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2.1. El futuro de la Europa Social

despus de la Estrategia de Lisboa:
la renovacin del modelo social
europeo
As pues, el documento elaborado por la

Presidencia francesa para introducir el debate de los Ministros y su dilogo con los interlocutores sociales y las organizaciones representativas de la sociedad civil, dedicado a la
Agenda Social futura para renovar el modelo
social europeo, plantea como cuestin previa
realizar un estudio de impacto para medir las
En cuando al retorno al empleo, se refiere:

al desarrollo de sistemas de servicios para
las personas desempleadas, para animarles
a incorporarse o reincorporarse al trabajo,
estableciendo o mejorando la efectividad de
los servicios pblicos de empleo en la asistencia a los demandantes de empleo, a la
mejora de la orientacin profesional en los
centros educativos y en las universidades, al
empleo de calidad para todos, y a hacer ms
eficientes y operativos los programas de formacin profesional en el marco de las polticas de educacin permanente; a determinadas categoras de personas que requieren
polticas especficas, tales como las destinadas a la integracin de los jvenes, mediante
la definicin de principios comunes de
accin, al empleo de los mayores, a propsito
de sus condiciones de trabajo y al establecimiento de sistemas de pensiones que les animen a mantenerse en activo, y a los desempleados, mediante polticas de asistencia
personalizada, en conexin con los departamentos que ofrecen prestaciones de seguridad social y con los trabajadores sociales, en
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A propsito del bienestar social y del desarrollo del mercado interior, se plantean: las
contradicciones entre la prioridad de la UE
para el establecimiento de un mercado interior sin barreras y la necesidad de proteger
los derechos de los trabajadores y su libertad
de circulacin en el marco de la transposicin de la Directiva de Servicios y como consecuencia de las sentencias del TJCE en los
asuntos Laval, Viking y Ruffert, que se consideran un serio ataque a los derechos de los
sindicatos y de los trabajadores, establecidos
en acuerdos colectivos, y se sugiere la convocatoria de un grupo de trabajo para estudiar
sus consecuencias; el papel del bienestar
social de inters general, en relacin tambin con su gestin, en el mbito de la libertad de prestacin de servicios y de la libertad
de establecimiento y, dada la importancia
para la cohesin social, la necesidad de disponer de un marco legal especfico para ellos,
que facilite su desarrollo; y la mejora de la
coordinacin entre los sistemas de bienestar
social de los Estados miembros, en relacin
con el acceso a las prestaciones de enfermedad, la constitucin de derechos de pensin,
la afiliacin de trabajadores de temporada,
recordando los expedientes pendientes de
adopcin, entre ellos el de la transferibilidad
de los derechos de pensiones complementarias, y el proyecto de la Comisin sobre la
asistencia sanitaria transfronteriza, para
establecer un marco legal que haga compatible la libertad de circulacin y la sostenibilidad del sistema de asistencia y de reembolso
de los gastos producidos, teniendo en cuenta
la jurisprudencia elaborada en relacin con
la coordinacin de los sistemas de seguridad
social.
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Respecto de la flexiguridad y las posibles

bases para un nuevo contrato social, a partir
de la experiencia de la misin sobre la flexiguridad, constituida para promover la continuidad de los nuevos principios de flexiguridad respecto de los cuatro componentes de
sta: seguridad y flexibilidad de los contratos, formacin permanente, polticas activas
de empleo y modernizacin de los sistemas
de seguridad social, se plantea la posibilidad
de realizar reformas en el mercado de trabajo, respetando las especificidades de cada
pas, lo que podra inspirar la agenda de trabajo para despus de 2010, basada en el
mtodo abierto de coordinacin, centrada en
la legislacin laboral, con el objetivo de simplificar la ruptura del contrato de empleo,
sometindole a nuevas condiciones, en la
revisin de las Directivas sobre los trabajadores al servicio de las ETT y sobre la ordenacin del tiempo de trabajo, y en las negociaciones para la nueva regulacin del
Comit de Empresa Europeo, y en la efectividad y las realizaciones de los departamentos
responsables de la gestin del mercado de
trabajo y de acomodar y ajustar la oferta y la
demanda de trabajo, actuando de forma provisional mediante la adaptacin de la formacin y las cualificaciones existentes a la nue-
va divisin internacional del trabajo y a la

evolucin de la tecnologa.
el contexto de las medidas de inclusin activa

y del establecimiento del principio de una
segunda oportunidad para los despedidos,
como un derecho reconocido a nivel europeo,
as como al fomento de la actividad femenina, mediante prestaciones en favor de la
familia para mejorar la situacin financiera
de los padres, los permisos parentales y desarrollar los servicios para la atencin de los
nios; y al esfuerzo sostenido para facilitar la
conciliacin entre la vida familiar y la vida
profesional y la igualdad profesional con
independencia del sexo, mediante una accin
integral, a partir de la evaluacin de los
resultados sobre la igualdad entre los hombres y las mujeres, con vistas a la continuidad del programa estratgico despus de
2010.
232
En lo relativo a la lucha contra la discriminacin y la pobreza, se renueva el compromiso para garantizar la proteccin legal y los
mtodos de recurso para las vctimas de discriminacin por las circunstancias del artculo 13 del TCE, y se reconoce la prioridad
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de la Europa Social a las medidas a favor del

acceso a las personas con discapacidad al
mercado de trabajo, tanto para conseguir los
objetivos de la Estrategia de Lisboa en relacin con la tasa de empleo como para dar
cumplimiento a la Convencin de Naciones
Unidas sobre los derechos de las personas
discapacitadas, cuyo impulso proseguir
bajo la presidencia francesa, as como la
necesidad de continuar abordando los problemas a los que se enfrenta la poblacin
gitana.
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Entre los medios de actuacin para impulsar el progreso de la Europa social, adems de
reconocer la contribucin de los principios, el
documento de la Presidencia francesa se
refiere: a las directivas, escasas en este mbito por la oposicin de algunos Estados miembros, que se proponen respecto de determinados temas importantes a nivel poltico y que
pueden poner de manifiesto cmo Europa
puede mejorar los derechos de los trabajadores y de los ciudadanos europeos en relacin
con la seguridad y la salud en el trabajo, la
informacin y la consulta de los Comits de
Empresa europeos, y a propsito de la no discriminacin, adems de contribuir a la coordinacin de las polticas nacionales en otros
temas como los relativos al empleo, el bienestar en el trabajo y el bienestar social; a la
aplicacin del mtodo abierto de coordinacin, que habr de continuar desarrollndose
y reforzndose en el mbito de la proteccin
social y de la inclusin social, respecto de la
integracin social de los migrantes y las
minoras, y de la conciliacin de la vida profesional y familiar; a la reforma de los fondos
estructurales, cuyas condiciones de funcionamiento deben ser reexaminadas, con particular atencin al Fondo Europeo de Adaptacin
a la Globalizacin, para mejorar y flexibilizar
los procedimientos que permitan movilizar
sus recursos; el papel de los sindicatos y las
organizaciones empresariales en la construccin de la Europa Social y el desarrollo del
dilogo social, de modo que el fruto de sus
negociaciones pueda ser recogido en directivas; al desarrollo de principios comunes
adoptados por el Consejo Europeo, tales como
los relativos a la flexiguridad, como nuevo
medio para aplicar la poltica social europea;
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Especial relevancia se atribuye a: la integracin y el empleo de los trabajadores inmigrantes y los miembros de sus familias, desde la perspectiva de la no discriminacin, y a
la lucha contra la pobreza, debido a la persistencia del desempleo masivo en la mayor
parte de la UE y a la falta de seguridad en el
empleo y al desarrollo del trabajo a tiempo
parcial, que lleva a la multiplicacin del
nmero de trabajadores pobres, de la que la
Comisin se ocupar por medio de una recomendacin para establecer los principios
comunes referidos a los tres ejes de la inclusin activa: suficiente ayuda para los ingresos a fin de evitar la exclusin social, polticas activas del mercado de trabajo y acceso a
servicios sociales de calidad, y objetivos para
la reduccin de la pobreza, mediante la
determinacin de salarios mnimos, para evitar situaciones de dumping social en el desarrollo del mercado interior y asegurar que no
se agravar el empleo de los trabajadores
situados en la base de la escala; en razn de
la evolucin de la demografa, al enfrentamiento de los Estados miembros con el
aumento de las situaciones de dependencia,
lo que implica la disponibilidad de cuidados
adecuados para las personas mayores y el
apoyo para las actividades de la vida diaria,
en instituciones o en el domicilio, actuando
mediante el mtodo abierto de coordinacin,
para avanzar en el plano europeo, con atencin particular a las personas afectadas por
la enfermedad de Alzheimer; y, a la solidaridad intergeneracional, que ser una cuestin
esencial en Europa, debido a la prolongacin

de la esperanza de vida, para lo que deben
establecerse principios comunes a nivel de la
UE, referidos a las transferencias entre
generaciones, al empleo de los jvenes y de
los mayores, a la empleabilidad durante toda
la vida y a la pobreza infantil y de las personas mayores.
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2.2.1. La respuesta de la Unin Europea

a las nuevas realidades y a los retos
sociales y econmicos: la revisin
de la Agenda Social
La Agenda Social representa una respuesta poltica integrada a las nuevas realidades
sociales y a los retos de la globalizacin, los
avances tecnolgicos y la evolucin demogrfica, fundada en los valores y principios europeos, y refleja el compromiso de la Comisin
con la dimensin social de la Unin Europea,
que se traduce en un programa de accin para
coadyuvar desde el mbito de sta a la consecucin de los objetivos, cuantitativos y cualitativos, establecidos en la Estrategia de Lisboa, en marzo de 2000, y revisados en 2005.
Viene a dar continuidad, por tanto, a la Agenda Social 2000-2005, revisada para el periodo
2005-2010, modulndola y adaptndola a la
necesidad de ofrecer oportunidades para
todos, y a facilitar el acceso a los servicios que
traducen el nivel de bienestar y desarrollo
social, todo ello en aplicacin del principio de
solidaridad.
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A partir de estas consideraciones y reflexiones, la Presidencia ha planteado una serie

de cuestiones referidas: al modo cmo la
Unin podra promover mejor su valor en la
escena internacional; al papel que la Unin
puede desempear para que los ciudadanos
puedan sacar ms partido a la globalizacin y
para anticipar las consecuencias sociales del
cambio climtico, y a los instrumentos a desarrollar a nivel europeo para hacer de la movilidad en el mercado de trabajo europeo una
oportunidad para todos, en lo tocante a la
posicin de Europa frente a los retos de la globalizacin y del cambio climtico; a si se
deberan poner de manifiesto los principios
comunes europeos de la solidaridad intergeneracional para hacer ms visibles los objetivos compartidos y para mejorar la cooperacin entre los Estados miembros; a las orientaciones que permitiran favorecer una mejor
conciliacin entre vida familiar y profesional
y al papel que deberan jugar los interlocutores sociales, y las iniciativas que podran
tomarse para contribuir a aclarar el marco
jurdico de los servicios sociales de inters
general y para asegurar la calidad de estos
servicios, respecto de los nuevos desafos
demogrficos y la evolucin de la actividad
durante toda la vida, a los que Europa habr
de hacer frente en el futuro; y a si la lucha
contra las discriminaciones debe constituir
una de las prioridades de la Agenda Social
renovada y si la Directiva propuesta por la
Comisin responde a los objetivos del artculo
13 del TCE, y a los objetivos a fijar en la lucha
contra la pobreza para el prximo decenio y
cmo asegurar la credibilidad de este compromiso, a propsito del enfrentamiento de
Europa a la necesidad de definir los medios
para asegurar la cohesin social y la no discriminacin.
2.2. El impacto de la crisis financiera

y econmica sobre el empleo
y la poltica social
y al discurso de los lderes europeos en el

mbito social, traducido en las conclusiones y
resoluciones del Consejo Europeo, respecto
del modelo social europeo en el que deben
implicarse los Estados y los ciudadanos europeos.
234
A. La Comunicacin sobre la Agenda

Social renovada: oportunidades,
acceso y solidaridad en la Europa
del siglo XXI
Adoptada por la Comisin Europea el 2 de
julio de 2008, entre sus antecedentes figuran:
El Consejo Europeo de primavera de 2005,
que acord la reactivacin de la Estrategia de
Lisboa y la reorientacin de sus prioridades
hacia el crecimiento y el empleo, en coherencia
con la Estrategia de desarrollo sostenible.
Estas prioridades, en el mbito social, habran
de materializarse a travs de los objetivos del
pleno empleo, la calidad y la productividad
laboral, y la cohesin social, mejorando la
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87
raba con inters la propuesta de la Comisin

relativa a una Agenda Social renovada, que
debera desempear un papel crucial en el
refuerzo de la dimensin social de la Estrategia de Lisboa, teniendo en cuenta las nuevas
realidades sociales y laborales de Europa,
abordando asuntos como la juventud, la educacin, las migraciones, la demografa y el
dilogo intercultural, con atencin especial a
la lucha contra la pobreza y la exclusin
social, el fomento de la integracin activa y el
incremento de las oportunidades de empleo
para las personas ms alejadas del mercado
de trabajo.
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El resultado de la evaluacin, en mayo de

2006, del debate entre las instituciones
democrticas de la UE y los ciudadanos,
sobre el futuro de la Unin Europea, buscando el reconocimiento del valor aadido que
sta debe aportar y aporta , a fin de hacer
posible la creacin de un espacio pblico
europeo en el que los ciudadanos reciban
informacin y dispongan de las herramientas
necesarias para participar en el proceso de
decisin y asuman as el proyecto europeo,
que debe basarse en una idea clara de sus
necesidades y expectativas, puesta en marcha por la Comisin en 2005, con ocasin del
Plan D, de democracia, dilogo y debate, que
permiti deducir que los ciudadanos europeos
deseaban una actuacin ms relevante de la
Unin Europea en mbitos tales como el
empleo, la gestin de la globalizacin, el
fomento del desarrollo sostenible y la solidaridad, lo que justific la decisin de revisar la
Estrategia de Lisboa y la Agenda Social 20052010.
TE
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DE
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Los Consejos Europeos de primavera de

2006 y de 2007, que han venido realizando el
seguimiento de la aplicacin de la Estrategia
de Lisboa renovada para el crecimiento y el
empleo, poniendo el acento en aspectos concretos de la citada Estrategia. En 2006, sobre
la mejora de la cohesin social y la igualdad
de gnero, mediante la adopcin de un Pacto
europeo para la igualdad de gnero. En 2007,
a propsito de la potenciacin del empleo, la
modernizacin y el refuerzo del modelo social
europeo, con referencia al balance de evaluacin de la realidad social, con vistas a adoptar
en 2008 las directrices integradas para el
ciclo 2008-2010, que habr de centrarse en la
aplicacin y el logro de las reformas, respaldando el acuerdo del Consejo EPSSCO sobre
los principios comunes en materia de flexiguridad, adems de celebrar el Ao Europeo de
Igualdad de Oportunidades para todos, y continuar el desarrollo de una poltica global
europea de migraciones.
gobernanza del proceso, basada en la asociacin y la implicacin de todos los actores, que
se traduce en un nuevo enfoque, en un ciclo de
tres aos, con directrices integradas, adoptadas a nivel europeo, y programas nacionales
de reforma, adoptados por los Estados miembros para la aplicacin de stas, que se renovarn con esta misma periodicidad, salvo que
fuera necesario introducir ajustes anualmente, a la vista de los progresos realizados.
MI
NIS
El Consejo Europeo de diciembre de 2007,

en cuyas Conclusiones se anunci ya el desarrollo de un programa social renovado y
moderno para Europa, a partir de la evaluacin de la realidad social, centrado, entre
otros mbitos, en el mercado nico, la competencia, las cualificaciones, la flexiguridad, las
medidas de fomento de la participacin de los
trabajadores, la inclusin social, la cohesin
territorial, la perceptibilidad de la dimensin
social, y la sostenibilidad y calidad de las
finanzas pblicas.
El Consejo Europeo de primavera 2008,
que en sus Conclusiones expresaba que espe-
La Agenda de los Ciudadanos para Europa, una agenda de tipo poltico, adoptada por
la Comisin el 10 de mayo de 2006 para responder a las expectativas de stos, basada en
las prioridades de prosperidad, solidaridad y
seguridad, y el impulso al crecimiento y el
empleo en el nuevo contexto de la globalizacin, y en el marco de un mercado nico abierto y que funcione a plena actividad y haga
realidad las cuatro libertades, fomente la
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En ella se propone el establecimiento de las

bases para un enfoque ms centrado e integrado para la toma de decisiones polticas a
nivel europeo, movilizando las polticas de la
UE para promover el bienestar social, en
lnea con los valores y objetivos del non nato
Tratado de Reforma, de Lisboa, que no han
cambiado y que reflejan la complementariedad y el refuerzo mutuo de la dimensin
econmica y social, para adaptarse a las nuevas realidades sociales y a los retos con los que
se enfrentan la UE y los Estados miembros,
dando continuidad a las actuaciones desarrolladas durante los pasados 50 aos, basadas
en valores (dignidad humana, libertad, igualdad de oportunidades para todos) y principios
(igualdad de trato, solidaridad y cohesin
econmica y social) compartidos por todos, a
los que se aade recientemente la Carta de los
Derechos Fundamentales, que ha permitido
la configuracin del modelo social europeo,
caracterizado por la promocin de la igualdad
entre mujeres y hombres, un marco slido de
derecho laborales, la lucha contra las distintas causas de discriminacin, una estrategia
para la creacin de ms y mejores empleos y
para luchar contra la pobreza y la exclusin
social, el dilogo social y el dilogo civil, con la
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El documento de reflexin de la Oficina de

Asesores de Poltica Europea de la Comisin
sobre la Realidad social de Europa, que analiza los cambios que se han producido en las
sociedades europeas y el resultado de un sondeo de Eurobarmetro, que ha permitido
poner en marcha un proceso de consulta
sobre la realidad social de Europa, cuyas respuestas a los problemas detectados (fragilidad y dificultades de los nios y los jvenes
para integrarse en la sociedad; falta de dotacin de los ciudadanos de las capacidades
necesarias para desarrollar una carrera profesional satisfactoria en la sociedad del conocimiento; falta de respuesta de la UE a los
retos demogrfico y sanitario; persistencia de
la exclusin social en muchas partes de las
sociedades europeas; y de la discriminacin
por motivos de sexo y por otras causas; necesidad de promover mejor la dimensin social
de la globalizacin; y de movilizar las polticas y los instrumentos de la UE para responder a las nuevas realidades sociales), se recogen y analizan en una Comunicacin de la
Comisin.
posibilidades que ofrece una Europa innovadora, abierta y moderna; el acceso, a travs de
mtodos nuevos y ms eficaces para adquirir
educacin, progresar en el mercado laboral y
disponer de atencin sanitaria y proteccin
social de calidad; y la solidaridad, estimulando la cohesin y viabilidad sociales sin excluir
a nadie, lo que exige inversin y compromiso
renovado para explotar plenamente el potencial humano de Europa y aumentar las oportunidades de xito para todos en relacin con
siete reas de accin prioritarias referidas a:
la juventud; las carreras que colmen las aspiraciones mediante la aplicacin de medidas
de flexiguridad; vidas ms largas y ms
sanas; la igualdad de gnero; la inclusin
activa y la no discriminacin; la movilidad y
la integracin satisfactorias; la participacin
activa y el dilogo.
solidaridad, la oportunidad, el acceso y la sostenibilidad, e incremente la seguridad, fundado en la asociacin y la participacin, de

manera que las instituciones europeas colaboren entre s eficazmente, trabajen conjuntamente con los Gobiernos de los Estados
miembros, reconociendo un mayor protagonismo a los Parlamentos de stos en el desarrollo y ejecucin de la poltica europea, propugna la puesta en marcha de un proceso que
permita adoptar un pacto institucional al
efecto.
La Comunicacin de la Comisin de
noviembre de 2007, sobre las oportunidades,
el acceso y la solidaridad: hacia una nueva
visin social para la Europa del siglo XXI,
pone de manifiesto una nueva visin social,
no limitndose a los mbitos sociales tradicionales, sobre cmo promover mejor el bienestar ante los retos del mundo actual,
centrndose en: las oportunidades, para realizar el potencial de cada cual y fomentar las
236
SUMARIO
87
Respecto de cada uno de estos mbitos de

accin poltica, la Agenda Social renovada
enumera una serie de medidas, actuaciones y
compromisos de la Comisin y, en su caso, del
Consejo y los Estados miembros hasta 2010,
que concreta en un paquete de 19 iniciativas
adoptadas, ms la previsin de otras 21 a
poner en marcha durante los prximos meses
hasta 2010.
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Otro aspecto que aborda la Agenda Social

renovada es el referido a la modernizacin de
los instrumentos y el desarrollo de nuevas
vas de accin, que permitan explotar mejor
las sinergias entre las polticas citadas en el
prrafo anterior, mejorando la vigilancia
multilateral para extraer el mximo beneficio del intercambio de experiencias y de buenas prcticas y del aprendizaje mutuo; creando ms oportunidades para la participacin
de los agentes sociales; facilitando el dilogo
social, con la sociedad civil, las autoridades
regionales y locales, y otras partes interesadas; reforzando los procesos de cooperacin
poltica; recurriendo con ms frecuencia al
mtodo abierto de coordinacin respecto a la
educacin, la formacin, la juventud, la asistencia sanitaria, la inclusin social y la proteccin social; reforzando el impacto de los
planes nacionales de lucha contra la pobreza;
y adaptando la proteccin social al enfoque
del ciclo de la vida.
AJ
El texto de la Agenda incluye tambin la

continuidad del proceso de establecimiento
de un mercado nico y de la poltica de cohesin social, mediante los fondos estructurales, siguiendo las directrices y recomendaciones recientemente adoptadas para el ciclo de
la Estrategia de Lisboa revisada 2008-2010,
que ponen mayor nfasis en la promocin de
la inclusin social y en la modernizacin de
los mercados de trabajo a travs de polticas
de flexiguridad, de modo que se exploten las
oportunidades derivadas de la globalizacin
en beneficio del mayor nmero posible de ciudadanos, haciendo frente a los retos que sta
supone, as como a los del cambio tecnolgico,
el cambio climtico, la evolucin demogrfica,
la inmigracin y la integracin de los inmigrantes.
participacin de los interlocutores sociales y

de las organizaciones de la sociedad civil.
TR
AB
A fin de aprovechar los efectos positivos de

estos retos en beneficio de los ciudadanos, la
Agenda Social renovada se basa en tres objetivos interrelacionados:
TE
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oportunidades, para que todos tengan

la posibilidad de desarrollar su potencial, eliminando las barreras artificiales
y las discriminaciones de todo tipo,
directas e indirectas, y respetando la
diversidad;
MI
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acceso para todos, especialmente para

los ms desfavorecidos, a servicios de
educacin a lo largo de toda la vida y de
salud, de alta calidad, a fin de superar
la injusticia de las desigualdades de
partida; y
solidaridad, entre los que tienen ms y
los que tienen menos, entre las generaciones, entre los territorios, y entre los
Estados ms ricos y los ms pobres; y
especialmente para hacer frente a la
pobreza, normalmente ligada a la falta
de oportunidades y, en particular, a la
pobreza infantil.
En cuanto a la utilizacin de los instrumentos legales, la Agenda Social renovada se

propone asegurar la aplicacin efectiva del
acervo existente y del que se adopte en el futuro y trabajar para que la Comisin, los Estados miembros, los interlocutores sociales y
todos los dems actores implicados adopten
medidas de sensibilizacin y se doten de
capacidad para asegurar que las personas
conozcan y puedan acceder a sus derechos,
promoviendo la cooperacin administrativa
entre las autoridades nacionales; actualizar
los instrumentos legales, teniendo en cuenta
la jurisprudencia del TJUE y las nuevas formas de organizacin del trabajo, y la posibilidad de utilizar instrumentos alternativos
SUMARIO
87
237
Respecto a los nios y los jvenes: la elaboracin por la Comisin de una Comunicacin
sobre la educacin escolar destinada a apoyar
los esfuerzos de los Estados miembros para
mejorar la calidad de sus sistemas educativos
y alcanzar los objetivos relacionados con el
abandono prematuro del sistema educativo,
la capacidad de leer y escribir, la participacin en la educacin secundaria y la preparacin de los jvenes para el aprendizaje permanente; la elaboracin de un Libro Verde
sobre Inmigracin y movilidad: retos de los
sistemas educativos de la UE; la publicacin
de una Comunicacin sobre el desarrollo del
Mtodo Abierto de Coordinacin en materia
de juventud, prestando especial atencin a
los jvenes con menos oportunidades; y el
desarrollo de un enfoque ms completo de la
pobreza infantil, inspirado en la Estrategia
europea en materia de inclusin y proteccin
social.
TR
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AJ
Para la consecucin de sus objetivos, la

Agenda Social renovada debe contar necesariamente con la asociacin de las instituciones europeas, los Estados miembros, las autoridades regionales y locales, los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad
civil, las empresas, y adems se debe promover el dilogo y la comunicacin, mejorando la
informacin y promoviendo la participacin
de los ciudadanos, contando con la opinin de
stos al poner en prctica aqulla.
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La Agenda Social renovada propone continuar actuando en el marco del mtodo abierto
de coordinacin, como complemento esencial
para la legislacin de la UE, en relacin con la
revisin y actualizacin de los objetivos e indicadores desarrollados en el marco de la
Estrategia de Lisboa en una proyeccin hasta
2020.
y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; la lucha contra la pobreza y la exclusin social; la lucha contra la discriminacin
y la igualdad de gnero; la promocin de los
valores de la UE a nivel internacional; las
adoptadas en materia de lucha contra las discriminaciones; la mejora del empleo, las relaciones laborales y las condiciones de trabajo;
el refuerzo de los instrumentos; el desarrollo
de la dimensin internacional; la juventud y
educacin; y la salud y el bienestar.
tales como el dilogo social, a todos los niveles, y otros instrumentos no legislativos, como
los cdigos de conducta, contando en todos los
casos con la participacin de todos los actores
implicados.
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Como conclusin, la Comunicacin de la

Comisin establece que la Agenda Social
renovada deber asegurar que todas las polticas de la UE promuevan los principios de
oportunidades, acceso y solidaridad, reforzando las obligaciones que el Tratado de
Reforma de Lisboa establece para los Estados
miembros respecto de la promocin de un alto
nivel de empleo, la garanta de una proteccin social adecuada, la lucha contra la exclusin social, y un elevado nivel de educacin,
formacin y proteccin de la salud, as como
la lucha contra la discriminacin.
En los Anexos que acompaan a la Comunicacin se incluye, en detalle, la relacin de
medidas de accin previstas para el desarrollo de la Agenda Social, referidas a: los nios
y los jvenes; la inversin en recursos humanos, en ms y mejores puestos de trabajo, y en
nuevas capacidades; la mejora de las condiciones de movilidad en la UE; la prolongacin
238
En cuanto a la inversin en recursos humanos, ms y mejores puestos de trabajo y nuevas capacidades: la propuesta de una Directiva para mejorar el funcionamiento de los
Comits de Empresa Europeos; la elaboracin de documentos de trabajo de los servicios
de la Comisin, para prever y gestionar los
cambios estructurales y sobre los acuerdos
transnacionales entre empresas; y del informe sobre el Fondo Europeo de Adaptacin a
la Globalizacin, que revisa su primer ao de
funcionamiento. Para el periodo 2008-2009:
la propuesta de una iniciativa sobre Nuevas
cualificaciones para nuevos empleos, que
proporcione una primera evaluacin de las
SUMARIO
87
necesidades del mercado de trabajo y de capacidades hasta 2020; la propuesta de un marco

estratgico actualizado destinado a aplicar el
Mtodo Abierto de Coordinacin para la cooperacin europea en materia de educacin y
formacin; y la elaboracin de una Comunicacin sobre el multilingismo en la UE.
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En materia de lucha contra la pobreza y la

exclusin social: la presentacin por la Comisin del primer informe bienal sobre los Servicios Sociales de Inters General; y en el
periodo 2008-2009: la propuesta de una Recomendacin sobre la inclusin activa; la celebracin del Ao de la Inclusin y la Lucha
contra la Pobreza, previsto para 2010; la
reforma y ampliacin del programa de ayuda
alimentaria para las personas ms necesitadas; la puesta en marcha de iniciativas para
mejorar las capacidades digitales bsicas; y
la adopcin de medidas para facilitar el acceso de las personas con discapacidad a la sociedad de la informacin, a fin de corregir las
diferencias por lo que se refiere a la informtica.
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A propsito de la mejora de las condiciones

de movilidad en la Unin Europea: la organizacin de un Foro para promover el debate y
el intercambio de buenas prcticas entre las
partes interesadas sobre cmo respetar los
derechos sociales en el contexto del aumento
de la movilidad laboral; la continuidad del
desarrollo de una quinta libertad, eliminando obstculos para la libre circulacin de
conocimientos, promoviendo la movilidad de
grupos especficos como investigadores, jvenes empresarios, jvenes y voluntarios,
mediante las correspondientes propuestas de
instrumentos; y la garanta de una aplicacin
completa y rigurosa de la Directiva de la CE
sobre el reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales.
plazo de las finanzas pblicas, en otoo de

2009; la publicacin de una Comunicacin
sobre las desigualdades en el mbito de la
salud, durante 2009; la propuestas de una
Comunicacin y de un proyecto de Recomendacin del Consejo sobre la seguridad de los
pacientes y la calidad de los servicios sanitarios, y una Comunicacin sobre la telemedicina y las herramientas innovadoras de tecnologa de la informacin para la gestin de
enfermedades crnicas; y la publicacin de un
Libro Verde sobre los profesionales de la
sanidad.
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En relacin con la prolongacin y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos: la

propuesta de una Directiva sobre la aplicacin de los derechos de los pacientes en asistencia sanitaria transfronteriza; la elaboracin de una Recomendacin sobre la interoperabilidad transfronteriza de los historiales
mdicos electrnicos; la presentacin de una
Comunicacin centrada en las medidas para
satisfacer las necesidades de una poblacin
en proceso de envejecimiento, en otoo de
2008; la concesin de ms de seiscientos
millones de euros para investigacin sobre el
uso de tecnologas de la informacin y de la
comunicacin a fin de mejorar la vida de las
personas mayores en sus hogares, en el lugar
de trabajo y en la sociedad en general, dentro
del Plan de accin europeo Envejecer mejor
en la sociedad de la informacin; la publicacin de un informe actualizado sobre el
impacto del envejecimiento en el gasto pblico, en primavera de 2009; la elaboracin de
una Comunicacin sobre la viabilidad a largo
En lo tocante a la lucha contra la discriminacin y la igualdad de gnero: la propuesta

de una Directiva para luchar contra la discriminacin por motivos de religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual
y aplicar el principio de igualdad de trato fuera del mbito del empleo; la continuacin de
las medidas no legislativas destinadas a promover la igualdad en estrecha colaboracin
con los Estados miembros, la sociedad civil y
los interlocutores sociales; la informacin
sobre los instrumentos y polticas de la UE en
favor de la comunidad gitana; el refuerzo de
la integracin de la perspectiva de gnero en
sus polticas y actividades, de conformidad
con los compromisos del Plan de Trabajo para
la Igualdad entre las Mujeres y los Hombres
SUMARIO
87
239
de igualdad de trato entre las personas, independientemente de su religin o creencias, su

discapacidad, su edad, o su orientacin
sexual.
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Respecto de la mejora del empleo, de las

relaciones laborales y de las condiciones de
trabajo: la propuesta de Directiva relativa a
la constitucin de un Comit de Empresa
Europeo o de un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores en las
empresas y grupos de empresas de dimensin
comunitaria (refundicin); la Comunicacin
sobre El Fondo Europeo de Adaptacin a la
Globalizacin: balance 2007 y perspectivas;
los documentos de trabajo sobre El papel de
los acuerdos de las empresas transnacionales
en el contexto del fortalecimiento de la integracin internacional, y sobre La contribucin de la Unin Europea a las reestructuraciones y el empleo; y el Informe sobre la aplicacin del Acuerdo Marco de los interlocutores sociales en materia de teletrabajo.
AB
AJ
(2006-2010) y del Pacto Europeo por la Igualdad de Gnero; la informacin sobre la aplicacin de dicho Plan de Trabajo, en 2008; la presentacin de una evaluacin y una estrategia
de seguimiento, en 2010; la posible presentacin de propuestas legislativas, en septiembre de 2008, con objeto de aumentar la conciliacin de la vida privada y la actividad profesional, mejorando las disposiciones sobre el
permiso parental, introduciendo nuevos permisos, y consolidando la proteccin para las
mujeres embarazadas; y para abordar las
diferencias salariales entre hombres y mujeres, de conformidad con su Comunicacin
adoptada en julio de 2007; la publicacin de
un informe relativo a los objetivos de Barcelona sobre la disponibilidad de instalaciones de
cuidado de nios, en septiembre de 2008; la
aplicacin del Mtodo Abierto de Coordinacin en la reduccin del ndice de riesgo de
pobreza para las mujeres, sobre todo de las
mayores; y la adopcin de medidas acerca de
las diferencias salariales entre hombres y
mujeres en las empresas.
MI
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DE
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En lo relativo a la promocin de los valores

de la Unin Europea a nivel internacional: la
promocin de la agenda acordada internacionalmente para un trabajo digno, incluso
mediante la cooperacin con la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) y otros
socios, y la movilizacin de todas las polticas
pertinentes de la UE; y la continuacin de la
promocin de la Responsabilidad Social de
las Empresas.
En el Anexo dedicado a la relacin de acciones y medidas adoptadas por la Comisin
para el desarrollo de la Agenda Social Renovada, se incluye:
A propsito de la lucha contra las discriminaciones: la Comunicacin sobre La no
discriminacin y la igualdad de oportunidades: un compromiso renovado; el documento
de trabajo sobre Los instrumentos y polticas comunitarios en relacin con la inclusin
de los gitanos; y la propuesta de Directiva
relativa a la puesta en prctica del principio
240
En cuanto al refuerzo de los instrumentos:

la Comunicacin sobre Un compromiso renovado hacia la Europa social: reforzar el Mtodo Abierto de Coordinacin para la proteccin
social y la inclusin social; el documento de
trabajo sobre La eficiencia y la eficacia de los
gastos en materia social; y el Informe bienal
sobre los servicios sociales de inters general.
Por lo que se refiere al desarrollo de la
dimensin internacional: la propuesta de
Directiva para poner en prctica el Acuerdo
entre las asociaciones comunitarias de navieros (ECSA) y la Federacin Europea de Trabajadores del Transporte (ETF), sobre el Convenio relativo al trabajo martimo de 2006, y
la modificacin de la Directiva 1999/63/CE; y
el Informe sobre La contribucin de la Unin
Europea a la promocin del trabajo digno a
nivel mundial.
En lo relativo a la juventud y la educacin:
la Comunicacin sobre Mejorar las competencias para el siglo XXI: un programa de cooperacin europea en materia escolar; el
SUMARIO
87
climtico) a medio y largo plazo, que

afectan a la economa, la sociedad y el
medioambiente; y en que la UE, actuando en base a los valores sociales compartidos, tiene mucho que ofrecer a sus ciudadanos;
Libro Verde sobre Migracin y movilidad:

desafos para los sistemas de educacin europeos; y la propuesta de Recomendacin
sobre la movilidad de los jvenes voluntarios
en Europa.
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B. Dictamen conjunto del Comit

de Empleo y del Comit
de Proteccin Social sobre la Agenda
Social Europea renovada
DE
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Ambos Comits coinciden en este dictamen conjunto, aprobado por el Consejo EPSSCO, en la sesin del 16 de diciembre de 2008,
en que:
TE
RIO
la dimensin social contina siendo un

pilar fundamental del modelo europeo,
y junto con la aplicacin efectiva de las
polticas derivadas de la Estrategia de
Lisboa, la Agenda Social ayuda a amortiguar el impacto de la crisis actual y
simultneamente sirve para abordar
los retos del siglo XXI;
MI
NIS
y en consecuencia, acogen favorablemente el enfoque global de la Agenda

Social renovada, que contribuye a abrir
caminos para la consideracin de los
objetivos de empleo y sociales en todas
las polticas y a establecer instrumentos
para actuar en sinergia con la Estrategia de Lisboa, considerando que la solidaridad entre las personas y las generaciones y las regiones es esencial para
asegurar a todos el acceso al empleo, la
educacin, la proteccin social y la asistencia sanitaria y los servicios, y para
restaurar, en las actuales circunstancias, la confianza de los ciudadanos y
facilitar la recuperacin econmica; y
destacan la prioridad que debe darse a
la visibilidad de la Agenda, adems de
la necesidad de realizar mayores
esfuerzos para apoyar la articulacin, el
desarrollo y la aplicacin de las polticas
a todos los niveles, implicando a todos
los actores relevantes y especialmente a
los interlocutores sociales.
Por lo que se refiere a la salud y el bienestar: la propuesta de Directiva relativa a la

aplicacin de los derechos de los pacientes en
materia de cuidados de salud transfronterizos; la comunicacin sobre Un cuadro comunitario relativo a la aplicacin de los derechos
de los pacientes en materia de salud transfronterizos; y el documento de trabajo relativo a Hacia una Agenda Social europea: el
bienestar de los ciudadanos en la sociedad de
la informacin.
la adopcin puntual de medidas para

preservar los altos niveles de empleo y
la cohesin social es esencial para hacer
frente a los efectos adversos del actual
desorden financiero en la economa
real, entre ellos el relativo al aumento
del desempleo, pero que se requieren
tambin respuestas polticas innovadoras para abordar los retos (progreso tecnolgico, globalizacin, migracin,
envejecimiento de la poblacin, cambio
Tras la introduccin, que se ocupa de la

dimensin social reforzada, el dictmen relaciona las acciones prioritarias, centradas en
el mantenimiento de los objetivos comunes
fundamentales en materia social y de empleo,
dirigidos a promover ms y mejores empleos,
luchar contra la pobreza, reducir las desigualdades y alcanzar mayor cohesin econmica y social, enfrentndose a los viejos y los
nuevos retos, referidos a:
las transiciones en los mercados de trabajo, que requieren respuestas en el
marco de la Estrategia Europea de
Empleo, mediante polticas de flexiguridad; la promocin de la calidad en el
empleo, la mejora del funcionamiento
SUMARIO
87
241
agenda del trabajo digno, las disposiciones esenciales del trabajo y las polticas
de empleo relacionadas con el cambio
climtico y la energa;
de los mercados de trabajo, el impulso

de los cambios voluntarios mediante
transiciones atractivas; las estrategias
de inclusin activa, que juegan un
papel crucial para las personas ms
alejadas de los mercados de trabajo; y
la importancia de las iniciativas para
desarrollar la adaptabilidad de las personas;
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O
la modernizacin y el desarrollo efectivo

de los servicios de inters general, claves para alcanzar los objetivos de las
oportunidades, el acceso y la solidaridad de la Agenda Social renovada, de
modo que la promocin de la calidad de
aquellos contribuya a la cohesin social,
econmica y territorial;
TR
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AJ
el papel de la Comisin Europea, para

reforzar la anticipacin y la gestin de
las deficiencias de cualificaciones presentes y futuras, como en el caso del
impacto del cambio climtico sobre el
empleo, de la promocin de los empleos
verdes y de la preparacin de los trabajadores para adaptarse a una economa
con baja utilizacin del carbn; y de la
gestin de la migracin econmica en
relacin con la gestin de las cualificaciones profesionales, considerando
necesario un enfoque poltico integral
para abordar la integracin en el mercado de trabajo, as como todos los aspectos de la integracin social de los
migrantes y las minoras tnicas;
el Ao Europeo de lucha contra la

pobreza y la exclusin social 2010, que
supone un compromiso poltico renovado a nivel de la UE, para que, mediante
un enfoque poltico global, se aborden
adecuadamente todas las formas de
pobreza, incluida la pobreza infantil y
la pobreza extrema, con atencin especial en el futuro a la falta de vivienda, el
sobreendeudamiento y la exclusin
financiera, el impacto de los cambios en
la estructura de los precios, etc;
MI
NIS
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DE
la promocin de la movilidad de trabajadores y estudiantes, que representa un

valor aadido a nivel europeo y crea
oportunidades para todos los ciudadanos; la portabilidad de los derechos
sociales en cuanto pueden contribuir a
la movilidad del trabajo, a tener en
cuenta en el futuro, y la legislacin laboral y su aplicacin correcta para asegurar la libre prestacin de servicios y de
trabajadores al tiempo que condiciones
de trabajo adecuadas, teniendo en cuenta las libertades bsicas y la proteccin
de los derechos sociales establecidos en
el Tratado y en la Carta de los Derechos
Fundamentales;
el impulso en un mundo globalizado,
sobre la base del modelo social europeo,
del mbito de la cooperacin de la UE,
con socios externos para promover la
242
el proceso de reforma y modernizacin

de los sistemas de proteccin social, que
se requiere para abordar los nuevos
retos, especialmente el del envejecimiento demogrfico de Europa, prestando atencin al impacto de la actual
crisis financiera sobre los sistemas de
pensin pblicos y privados, y para conciliar la sostenibilidad financiera y
social y asegurar pensiones adecuadas,
subrayando la importancia de stas
para las personas con trabajos precarios
o con carreras profesionales interrumpidas;
la importancia de abordar todas las
dimensiones de cmo la calidad, la accesibilidad, la sostenibilidad de la asistencia sanitaria, y los cuidados de larga
duracin, deben ser asegurados frente
al envejecimiento de la poblacin y al
desarrollo de la estrategia de la salud
SUMARIO
87
teccin social moderna y efectiva se considera

esencial para cuantificar el impacto social de
la crisis econmica.
en la UE, respecto de las desigualdades

y la salud de la fuerza de trabajo;
el papel esencial del mtodo abierto de
coordinacin en la proteccin social y la
inclusin social, para establecer prioridades polticas y la mejora de la apropiacin, la participacin y la aplicacin
a nivel nacional, a partir de la mayor
visibilidad y compromiso poltico a nivel
de la UE, combinado con una capacidad
analtica reforzada, como ayuda para
mejorar la consecucin de los objetivos
sociales comunes; y
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Al tiempo, se anima a la Comisin Europea a preparar el paquete de medidas previstas en la Agenda Social renovada para responder a los retos y las cuestiones recientemente identificadas, y a la utilizacin de la
financiacin de la UE para la aplicacin de
aqulla.
C. La renovacin de la Agenda Social

Europea y las nuevas realidades
sociales a escala europea
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A modo de conclusin y de proyeccin de

futuro, los Comits se comprometen a realizar el seguimiento de todas las reas importantes de la Agenda Social renovada, dirigidas a abordar los retos a largo plazo.
Como continuacin al Foro de la Agenda

Social renovada, de mayo de 2008, a la Comunicacin de la Comisin Europea, sobre la
renovacin de la Agenda Social, de 2 de julio
de 2008, y a la Reunin Informal de Ministros
de Trabajo, del 10 y 11 de 2008, la Conferencia dedicada a las nuevas cuestiones sociales
en una Europa en cambio, celebrada el 12 de
noviembre de 2008, como resultado de los
debates desarrollados, ha concluido:
el desarrollo de la evaluacin general y

comprensiva del bienestar social, que
no slo ni exclusivamente debe fijarse
en el PIB y los salarios.
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Respecto del debate de la Agenda post Lisboa 2010, el Comit de Empleo abordar los
temas de la flexiguridad, la anticipacin y
ajuste de las cualificaciones y las necesidades
del mercado de trabajo y las implicaciones del
cambio climtico sobre el empleo, mientras
que el Comit de Proteccin Social se ocupar
de la interaccin entre el crecimiento econmico, el empleo y las polticas de proteccin
social e inclusin social, y tratar de contribuir tambin al desarrollo de la estrategia
europea de la salud.
Los Comits llaman finalmente la atencin sobre la necesidad de aplicar efectivamente las polticas de flexiguridad, mediante
un marco adecuado para enfrentarse a los
retos a corto plazo derivados de la crisis
financiera, realizando al tiempo las reformas
estructurales necesarias, y de inclusin activa para asegurar que los grupos ms vulnerables, ms afectados por el declive econmico, no son abandonados, mientras que la pro-
la necesidad de hacer la Europa Social

ms visible y concreta para los ciudadanos, poniendo de manifiesto su disponibilidad para responder al riesgo de la
crisis econmica, considerando ms
esencial que nunca las polticas de
inclusin activa que aseguren ingresos
adecuados, polticas activas del mercado de trabajo y el acceso a servicios de
calidad, frente a la exclusin del empleo
de una parte de la poblacin;
la necesidad de los Estados miembros
de reforzar la capacidad de los trabajadores y de los ciudadanos para anticiparse y adaptarse a los cambios, especialmente a travs del mantenimiento y
el aumento del nivel de las competencias y capacidades de los trabajadores,
ofrecindoles posibilidades de acceso a
la formacin profesional, para hacer
SUMARIO
87
243
El Plan Europeo de Recuperacin Econmica, adoptado por la Comisin en su Comunicacin, de 26 de noviembre de 2008, para su consideracin por el Consejo Europeo de 11 y 12
de diciembre de 2008, representa la respuesta
y la contribucin de la UE a la cooperacin
macroeconmica internacional ante la actual
situacin econmica de crisis, a fin de reactivar la economa europea, mediante un enfoque coordinado, de todas las bazas estratgicas de la UE y los instrumentos de carcter
econmico para estimular la demanda a corto
plazo de los consumidores, de los Estados
miembros, y la propuesta de los objetivos
estratgicos, referidos a: el estmulo rpido de
la demanda y el aumento de la confianza de
los consumidores; la amortiguacin del coste
humano derivado del bache econmico y su
impacto sobre los ms vulnerables, adoptando
medidas para detener la prdida de empleo y
para ayudar a regresar rpidamente al mercado de trabajo a los desempleados; la contribucin a que Europa se prepare para sacar
ventaja cuando se reanude el crecimiento,
mediante las reformas estructurales precisas,
de apoyo a la innovacin y la creacin de una
economa del conocimiento; y la aceleracin de
la transicin hacia una economa con bajo
nivel de emisiones de carbono para aplicar la
estrategia de lucha contra el cambio climtico,
entre otras medidas mediante la creacin de
nuevos empleos verdes.
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el papel clave de la solidaridad intergeneracional, de modo que la polticas que

se adopten en el contexto del envejecimiento demogrfico se dirijan adems
de a las personas mayores, a los nios y
los jvenes en la perspectiva del ciclo
vital, lo que habr de traducirse en
favorecer los niveles ms altos de
empleo y en la conciliacin de la vida
profesional y familiar, habida cuenta de
las bajas tasas de natalidad y la disminucin de la poblacin activa;
A. Comunicacin de la Comisin al
Consejo Europeo: Un Plan Europeo
de Recuperacin Econmica
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la relacin estrecha entre el xito de la

Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo y el de la Europa Social,
por lo que los Estados miembros deben
realizar las reformas necesarias en el
mercado de trabajo y en la proteccin
social al tiempo que se refuerza la competitividad de la UE en la economa global, promoviendo la movilidad transfronteriza y respetando los derechos
sociales fundamentales y el derecho
comunitario;
2.2.2. La respuesta de la Unin Europea

al impacto de la crisis financiera
y econmica sobre el empleo y
la poltica social: el Plan Europeo
frente al reto de la globalizacin, mediante la aplicacin de las principios

comunes de flexiguridad;
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la capacidad de la UE de actuar para

responder a la diversidad de expectativas de los ciudadanos, a travs de la
actuacin de las instituciones europeas, contando con la implicacin de los
interlocutores sociales y de la sociedad
civil;
la consideracin de la Agenda Social
renovada como una ocasin para profundizar en la reflexin sobre las polticas, con especial referencia a las de
lucha contra la pobreza, y los instrumentos disponibles, entre ellos, los fondos estructurales, y en particular el
Fondo Social Europeo y el Fondo Europeo de Adaptacin a la Globalizacin,
para fortalecer la Europa Social.
244
De esta forma, el Plan propone una respuesta macroeconmica anticclica a la crisis

mediante un ambicioso conjunto de acciones
para apoyar la economa real, que ane:
aspectos monetarios y crediticios, con
intervenciones del Banco Central Euro-
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una poltica presupuestaria, en el marco

del Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
de estmulo, bien concebida, de modo que
los paquetes nacionales sean oportunos,
temporales, selectivos y dirigidos a la
raz de la problemtica econmica, de
desempleo creciente, de empresas y
hogares con dificultades de acceso al crdito y de apoyo a las reformas estructurales, y coordinados, y combinen instrumentos de ingresos y gastos, entre ellos
los referidos a la reduccin de impuestos
y de cotizaciones sociales, para: incidir
positivamente en la creacin y el mantenimiento de puestos de trabajo y para
aumentar el poder adquisitivo, especialmente de los trabajadores con salarios
ms bajos, acompaada de reformas
estructurales que estimulen la demanda;
fomentar la resistencia de la economa,
mediante medidas de apoyo al poder
adquisitivo de los consumidores, mejorando el funcionamiento del mercado;
tratar de resolver los problemas inmediatos de competitividad, adoptando medidas urgentes que refuercen el vnculo
entre el mecanismo de revisin salarial y
la evolucin de la productividad; apoyar
el empleo y facilitar las transiciones del
mercado laboral, evitando los recortes de
plantilla excesivos en sectores afectados
temporalmente por turbulencias a corto
plazo de la demanda, mediante la introduccin de mayor flexibilidad en los
acuerdos sobre la jornada laboral y la
mejora de los servicios de empleo; y reducir las cargas reglamentarias y administrativas impuestas a las empresas;
la intervencin en los cuatro mbitos
prioritarios de la Estrategia de Lisboa,
protegiendo el empleo de los ciudadanos, aplicando polticas activas de inclusin y de flexiguridad integradas, centradas en medidas de activacin, de
reciclaje profesional y de mejora de las
cualificaciones, para fomentar la empleabilidad, lograr la rpida reinsercin
profesional de los trabajadores despedidos y evitar el desempleo de larga duracin, contando con una proteccin social
adecuada que suponga incentivos para
trabajar y mantenga el poder adquisitivo; mediante la puesta en marcha de
una gran iniciativa europea de apoyo al
empleo, simplificando los criterios para
la ayuda procedente del FSE y adelantando los pagos a partir de 2009, para
reforzar rpidamente los programas de
actuacin, concentrar su apoyo en los
colectivos ms vulnerables, y mejorar
las cualificaciones, y revisando el
FEAG, para intervenir en sectores claves; y a travs de la creacin de demanda de mano de obra, planteando la posibilidad de reducir la fiscalidad sobre el
trabajo que se aplica a las rentas ms
bajas para fomentar la empleabilidad
de los trabajadores menos cualificados,
y la adopcin de una Directiva del Consejo para establecer, con carcter permanente, tipos reducidos de IVA en servicios de gran intensidad de mano de
obra;
peo y de otros bancos centrales, de los

bancos privados, que deben retomar su
labor fundamental de facilitar liquidez
y contribuir a la inversin en la economa real, del Banco Europeo de Inversiones y del Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo;
el fomento de la iniciativa empresarial,

mediante la mejora del acceso a la
financiacin para las PYME, a travs de
la intervencin del Banco Europeo de
Inversiones y del Fondo Europeo de
Inversiones, la simplificacin, para
aclarar el proceso de toma de decisiones, en el mbito de las ayudas estatales, y la autorizacin temporal a los
Estados miembros para facilitar a las
empresas el acceso a la financiacin, y
la reduccin de las cargas administrativas para crear nuevas empresas, eliminando la obligacin de las microempre-
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B. Dictamen del Comit de Empleo

sobre el Plan Europeo
de Recuperacin Econmico
y el impacto de la crisis financiera
en los mercados de trabajo europeos
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la continuidad de la inversin en infraestructuras y energa para modernizar

las infraestructuras de Europa, acelerando la ejecucin de los Fondos Estructurales, mejorando la eficiencia energtica de los edificios, fomentando el rpido arraigo de los productos verdes,
incrementando la inversin en investigacin, desarrollo, innovacin y educacin, desarrollando tecnologas limpias
para los sectores de la construccin y el
automvil, e instalando Internet de alta
velocidad para todos.
eficiencia energtica de los edificios; fomentar el rpido arraigo de los productos verdes;
incrementar la inversin en I+D, Innovacin
y Educacin; desarrollar tecnologas limpias
para los sectores de la construccin y el
automvil; y disponer de Internet de alta
velocidad para todos) sealadas en el Plan e
insten al Consejo y al Parlamento Europeo a
agilizar las actividades legislativas para su
puesta en prctica, acuerden identificar
medidas adicionales en la UE y en los Estados miembros para estimular la recuperacin, y sigan trabajando con los socios internacionales para establecer soluciones globales que fomenten la recuperacin econmica.
sas de elaborar cuentas anuales, velando para que las autoridades pblicas
paguen sus facturas en el plazo de un
mes para aliviar los problemas de liquidez, y para reducir en un 75% las tasas
aplicadas a la presentacin y mantenimiento de patentes y al 50% los costes
de la marca comunitaria; y
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Ante todos estos retos, la Comisin propone trabajar por unas soluciones globales,
para mantener la actividad del comercio
mundial, continuar la lucha contra el cambio
climtico y el apoyo a los pases en vas de
desarrollo.
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En las Conclusiones, la Comisin invita al

Parlamento Europeo a respaldar el Plan
Europeo de Recuperacin Econmica, y al
Consejo Europeo a que lo avale, y a que haga
un llamamiento al Consejo y a la Comisin
para que trabajen juntos a fin de que las
medidas nacionales y de la UE alcancen al
menos el 1,5% del PIB, garanticen que los
Programas de Estabilidad y Convergencia
actualizados se evalen segn el procedimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, respalden las diez acciones (puesta en
marcha de una gran iniciativa europea de
apoyo al empleo; crear demanda de mano de
obra; mejorar el acceso a la financiacin de
las PYME; reducir las cargas administrativas y fomentar la iniciativa empresarial;
aumentar las inversiones para modernizar
las infraestructuras en Europa; mejorar la
246
El Comit de Empleo, tras poner de manifiesto que la actual crisis financiera mundial
plantea retos sin precedentes a la economa
real en Europa, y que los recientes descensos
en las exportaciones y en la demanda interna,
la reduccin de la oferta de empleo a escala de
la UE y el aumento del desempleo en algunos
Estados miembros permiten concluir que la
tormenta de los mercados financieros est
comenzando a tener un impacto negativo en
los mercados de trabajo europeos, acoge favorablemente el Plan Europeo de Recuperacin
Econmica y subraya la importancia de dar
una respuesta coordinada por parte de la UE,
mediante reformas centradas en la inversin
en las personas y en la modernizacin de los
mercados de trabajo europeos, especialmente
mediante medidas de flexiguridad, reforzando las polticas de reactivacin y de mejora de
las cualificaciones y competencias, de modo
que contribuyan tanto a establecer las bases
para la recuperacin de los mercados de trabajo como para superar las actuales dificultades.
SUMARIO
87
Recuperacin Econmica, se considera necesaria la implicacin de todos los actores,

entre ellos los interlocutores sociales y el
estrecho seguimiento de la situacin de los
mercados de trabajo.
As pues, se pronuncia a favor de la coordinacin de las polticas monetaria, fiscal, de

empleo y social, cuyas medidas deben reforzarse mutuamente, para lo que en el marco
de la Estrategia de Lisboa se necesita llevar a
cabo actuaciones para minimizar los desequilibrios en el mercado de trabajo a corto plazo
derivados de la crisis financiera, con los objetivos concretos de mantener el desempleo a
un nivel bajo, mantener la participacin en el
mercado de trabajo y proteger y mitigar el
impacto social negativo de la crisis.
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El Comit de Proteccin Social, por su parte, subraya la necesidad de una respuesta

coordinada, en el marco del Plan Europeo de
Recuperacin Econmica, que integre plenamente las estrategias de inclusin social y de
proteccin social, basadas en la solidaridad y
en las reformas, que hagan posible conciliar
la sostenibilidad financiera, econmica y
social, como claves para restaurar la confianza y preparar el camino para la recuperacin.
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Para ello, se debern adoptar medidas

referidas al mejor ajuste del mercado de trabajo, a travs de la contribucin activa de los
servicios pblicos de empleo y, cuando sea
posible, de la reduccin de las cargas sociales
para los empresarios y el apoyo adecuado a
los ingresos de los ciudadanos y de la puesta
en marcha de estmulos fiscales para el
impulso de las actividades econmicas y de la
demanda del consumo, de las inversiones en
la economa real para desarrollar las infraestructuras de la energa, el medio ambiente y
el transporte, que habrn de contribuir de
forma positiva a la creacin de empleo y a la
cohesin social. Todas estas actuaciones a
corto plazo debern ser coherentes con los
objetivos a largo plazo de garantizar el futuro
crecimiento econmico y la sostenibilidad de
las finanzas pblicas.
C. Dictamen del Comit de Proteccin

Social sobre el Plan Europeo
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El dictamen concluye refirindose a la

importancia de utilizar los instrumentos de
que dispone la UE, entre ellos los referidos a
sus recursos financieros, a travs del FSE y
del FEAG, que debern seguir apoyando la
aplicacin de medidas relacionadas con el
empleo a nivel europeo, nacional y local, y la
reduccin de las cargas administrativas, para
apoyar la economa real y recuperar la confianza de inversores y consumidores, enviando la seal de que se estn tomando medidas
concretas en la UE para apoyar a las empresas y a los hogares europeos.
Para llevar adelante la ayuda de la reforma que se propugna en el Plan Europeo de
El compromiso de los Estados miembros

con los objetivos comunes en materia de proteccin e inclusin social, confirmados por las
estrategias nacionales adoptadas recientemente, es fundamental para abordar la
actual crisis econmica, de modo que los sistemas de proteccin e inclusin social cumplan plenamente su papel de estabilizadores
automticos para amortiguar los impactos
sociales de las dificultades econmicas, con
particular atencin a los ms desfavorecidos,
en el marco de las polticas sociales y de
empleo.
As pues, el Comit de Proteccin Social,
en razn de la situacin de incertidumbre en
la que nos encontramos, se propone hacer un
seguimiento de los desarrollos y las tendencias sociales respecto de la pobreza y la situacin de las personas en riesgo de exclusin, de
conformidad con la sugerencia de la reunin
informal de Ministros del mes de octubre de
2008. Para ello, junto con la Comisin, realizar un seguimiento de los impactos sociales
de la crisis econmica y de las medidas adoptadas o previstas para limitar estos impactos,
prestando particular atencin a las experien-
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87
247
La parte central del informe se dedica a

sealar los ejemplos de medidas de flexiguridad puestas en prctica o en elaboracin en
los Estados miembros (Francia, Suecia, Finlandia, Polonia y Espaa) que han recibido la
visita de la Misin, en tres mbitos de accin:
el acceso al empleo para todos, mediante el
desarrollo de nuevas modalidades de acceso
al empleo a travs del desarrollo de nuevas
disposiciones en el marco del Derecho del
Trabajo, y las medidas para facilitar la bsqueda de empleo, la reincorporacin al mercado de trabajo de las personas alejadas del
mismo, y el acceso al empleo de los jvenes; la
mejora de la calidad del empleo, por medio
del desarrollo de prcticas innovadoras en el
lugar de trabajo, que contribuyan a la calidad
del empleo y a la igualdad entre hombres y
mujeres, la mejora de las oportunidades de
movilidad social de los trabajadores peor
integrados en el mercado de trabajo, y las
medidas para remediar los efectos de la segmentacin del mercado de trabajo; y la anticipacin y adaptacin del mercado de trabajo al
cambio, a travs del desarrollo de la capacidad de adaptacin de las empresas, reforzando la empleabilidad de los trabajadores, y de
las medidas para facilitar las transiciones
entre empleos y de anticipacin a las salidas
del mercado de trabajo en los casos de reestructuraciones econmicas.
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En la sesin del Consejo EPSSCO, de 2 de

octubre de 2008, ste ha tomado conocimiento
del Informe sobre las conclusiones preliminares de la Misin de Flexiguridad. El informe
se inicia, a modo de introduccin, con la referencia al contexto, el mandato y los objetivos
de la Misin, que son los de hacer conocer el
enfoque de la flexiguridad y sus principios
comunes y facilitar su apropiacin a los actores del mercado de trabajo y promover su aplicacin en los diferentes contextos nacionales,
adems de impulsar el intercambio de buenas
prcticas y el aprendizaje mutuo entre los
Estados miembros, a partir de la definicin y
de los componentes de la flexiguridad (disposiciones contractuales ms flexibles y ms
seguras, tanto para los empresarios como
para los trabajadores, estrategias de aprendizaje durante toda la vida para garantizar la
capacidad de adaptacin y la aptitud de los
trabajadores permanentemente, polticas
activas de mercado de trabajo eficaces para
facilitar las transiciones hacia los nuevos
empleos, y sistemas de seguridad social
modernos, que aporten su ayuda al mantenimiento de un nivel adecuado de ingresos
durante las transiciones en el empleo), y de
los principios comunes establecidos por la
Comisin en su Comunicacin de junio de
2007, adoptados por el Consejo EPSSCO de
diciembre de 2007 y asumidos por el Consejo
Europeo de 14 de diciembre de 2007.
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2.2.3. Aplicacin de los principios comunes

de flexiguridad en el marco del Ciclo
2008-2010 de la Estrategia de Lisboa
El Informe contina ocupndose de las

cuestiones relativas a los retos (mundializacin, progreso tcnico, reestructuraciones
econmicas, desarrollo de nuevos productos y
servicios, demografa, y la propia aplicacin
de la flexiguridad) y las oportunidades para
los mercados de trabajo, a los que se debe
hacer frente por medio de la flexiguridad y
del mtodo y el procedimiento de trabajo
desarrollado por la Misin, con la participacin de las autoridades de los Estados miembros, los interlocutores sociales a escala europea y nacional, la Comisin y los Servicios
Pblicos de Empleo europeos.
cias del pasado, evitando especialmente el

desempleo de larga duracin, y centrndose
en algunas reas ya identificadas como necesitadas de atencin especial en el contexto
actual (acceso a la vivienda y a los servicios
financieros, adecuacin de las redes de seguridad, y la financiacin de los sistemas de
pensiones), cuyos resultados se compromete
a presentarlos en la prxima reunin del Consejo EPSSCO.
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El Informe concluye con las principales

enseanzas de carcter transversal extradas
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racin del crecimiento y el empleo, se incluyen las relacionadas con el apoyo a los Estados miembros que tratan de hacer frente a la
crisis con medidas de poltica de empleo y
poltica social reforzadas y aceleradas, para
lo que adems de aprovechar la flexibilidad
de que ya dispone el FSE para adaptar las
actuaciones de aqullos, de modo que puedan
atender las necesidades ms urgentes, la
Comisin se muestra dispuesta a facilitar el
recurso a ste, mediante la reprogramacin
de actividades y la reconsideracin de los
arreglos en materia de cofinanciacin, a fin
de que la posible falta de liquidez no impida
la puesta en marcha de proyectos.
De esta forma, la Comisin ha propuesto,
aunque sin xito por el momento, basndose
en las reiteradas recomendaciones del Parlamento Europeo para la simplificacin de los
Fondos Estructurales y en el Informe del Tribunal de Cuentas Europeo respecto de la ejecucin presupuestaria de 2007, a propsito de
la simplificacin de la base de clculo de los
costes subvencionables y del recurso en mayor
medida al pago de cantidades globales o porcentajes a tanto alzado en lugar del reembolso
de costes reales, adems de modificar el
Reglamento General de los Fondos Estructurales para aumentar los anticipos en 2009, la
modificacin del Reglamento 1081/2006 del
FSE, con efectos retroactivos a partir del 1 de
agosto de 2006, para hacer posible la utilizacin de mtodos de financiacin ms sencillos,
simplificando su gestin, administracin y el
control de las operaciones subvencionadas por
el Fondo, especialmente de las vinculadas al
reembolso basado en los resultados, confiando
en que el Consejo y el Parlamento Europeo
alcancen un rpido acuerdo.
En el marco de las decisiones prioritarias

contempladas en el Plan Europeo de Recupe-
La finalidad de la reforma que se propone

ahora, que mantiene la atencin del FSE a los
mbitos de accin fundamentales (mejora de
la capacidad de adaptacin de los trabajadores y las empresas; facilitar el acceso al
empleo, prevenir el desempleo, prolongar la
vida laboral y aumentar la participacin en el
mercado de trabajo; reforzar la inclusin
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de la aplicacin de la flexiguridad, sobre la

contribucin de la flexiguridad en un contexto
econmico ms difcil, subrayando su potencial para promover el crecimiento y el empleo,
mediante el fortalecimiento de las polticas
activas para hacer frente a las dificultades
derivadas de la crisis financiera, y la movilizacin de los instrumentos que faciliten las
transiciones para prevenir el aumento del
desempleo y los riesgos de nuevo crecimiento
del desempleo de larga duracin; el papel
esencial a desempear por los Servicios
Pblicos de Empleo, en materia de orientacin y formacin; y la articulacin de la flexiguridad dentro de una estrategia ms amplia
que ha de contar con elementos de crecimiento econmico y de polticas macroeconmicas
sanas; el papel crucial de los interlocutores
sociales en el establecimiento de medidas de
flexiguridad a escala nacional, a travs del
dilogo social, que se considera decisivo para
la concepcin y la aplicacin de las reformas
necesarias, atendiendo a las necesidades del
mercado de trabajo, a nivel de sector o rama
de actividad y de empresa; y la anticipacin
de las tendencias del mercado de trabajo y a
las demandas de competencias para promover la puesta en prctica de la flexiguridad,
que exigen un dilogo permanente entre
todas las partes interesadas, para reducir los
desequilibrios entre la oferta y la demanda de
competencias a largo plazo, mejorar la calidad del empleo, mantener a los mayores en
activo y facilitar la insercin profesional de
los jvenes, para lo que habr que contar
necesariamente con los Servicios Pblicos de
Empleo, a fin de conocer las necesidades
cuantitativas y cualitativas de mano de obra.
2.2.4. Propuesta de Reglamento del Fondo
Social Europeo y del Consejo,
por el que se modifica el Reglamento
1081/2006, en lo que respecta al
Fondo Social Europeo para ampliar
los costes subvencionables por el FSE
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Social: reforzar el mtodo abierto de coordinacin en el mbito de la proteccin social y la

inclusin social, adoptada el 2 de julio de
2008, elaborada en el marco de otra Comunicacin, dedicada a la Agenda Social renovada, propone la consolidacin y el fortalecimiento de uno de los instrumentos ms
importantes en apoyo del desarrollo social en
la UE y los Estados miembros, el mtodo
abierto de coordinacin, en el mbito de la
proteccin social y la inclusin social (mac
social), complemento de los instrumentos
financieros y de los procesos de coordinacin
de las polticas econmica y de empleo que
conforman la Estrategia de Lisboa al servicio
de la cohesin social y de la solidaridad, mejorando su visibilidad y sus mtodos de trabajo,
consolidando su interaccin con otras polticas, reforzando sus herramientas de anlisis
y sus bases de datos contrastados y potenciando la responsabilizacin de los Estados
miembros mediante la evaluacin inter
pares, el aprendizaje mutuo y la implicacin
de todas las partes interesadas, que se
lograr mediante la adopcin de algunos de
los mtodos que se vienen aplicando con xito
en el marco de la Estrategia de Lisboa, respetando el principio de subsidiariedad y el
carcter voluntario del mtodo, con la consiguiente mejora de la eficacia y visibilidad de
la dimensin social de la Unin y garanta
para la mejor integracin de las polticas
econmicas, sociales y de empleo.
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social mediante el fomento de la insercin

laboral de las personas desfavorecidas y la
lucha contra la discriminacin; y fomentar la
cooperacin para la reforma en los mbitos
del empleo y la inclusin); el fomento del
ajuste estructural, el crecimiento y la creacin de empleo; y en el marco del objetivo de
convergencia, el apoyo a las actuaciones
orientadas a ampliar y mejorar la inversin
en capital humano; y el compromiso de eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres y la promocin de la buena gobernanza,
as como la implicacin de los interlocutores
sociales en la puesta en prctica de las prioridades, las operaciones del Fondo y la reforma
parcial de sus programas; se centra en la
ampliacin de la financiacin a tanto alzado
de los costes directos, de su mbito de aplicacin a los baremos estndar de costes unitarios, y en permitir el uso de sistemas de pago
de cantidades globales, que cubran ntegra o
parcialmente los costes de una operacin, sin
superar la cantidad de 50.000 euros.
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2.3. La proteccin social y la inclusin

social
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En este mbito, el Consejo se ha venido

ocupando del fortalecimiento del mtodo
abierto de coordinacin, de la aplicacin de
las normas comunitarias a los servicios de
inters general y de los principios comunes de
la inclusin activa de las personas excluidas
del mercado laboral y en favor de una lucha
ms eficaz contra la pobreza, de la designacin de 2010 como Ao Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusin Social, y de una
propuesta de Directiva relativa al principio
de igualdad de trato entre las personas independientemente de su religin o convicciones,
discapacidad, edad u orientacin sexual.
2.3.1. El fortalecimiento del mtodo abierto
de coordinacin en el mbito de la
proteccin social y la inclusin social
La Comunicacin de la Comisin sobre un
compromiso renovado a favor de la Europa
250
Tras la presentacin detallada de la evolucin y los principales logros del mac social,
(desde su nacimiento en 2000, con particular
atencin a la reforma de 2005, cuando se
fusionaron los tres procesos de coordinacin
en materia de inclusin social, pensiones adecuadas y viables, y asistencia sanitaria y cuidados de larga duracin de calidad y viables;
pasando por la adopcin y actualizacin de
sus objetivos comunes por parte del Consejo
Europeo de primavera en 2008; los indicadores globales y especficos, adoptados para el
seguimiento de los progresos registrados en
la realizacin de los objetivos comunes; la
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87
estructuracin del proceso en un ciclo trienal

con un sistema de informes simplificado, que
se materializan, a partir de los informes
estratgicos nacionales, en un informe conjunto del Consejo y de la Comisin, en los que
se presta mayor atencin a la puesta en prctica de las polticas y a su interaccin con la
Estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo, que merece una valoracin positiva), se manifiesta la necesidad de
reforzarlo para mejorar la realizacin de los
objetivos comunes fijados y para hacer uso de
los indicadores comunes, ya que no se observan indicios sobre la reduccin de la pobreza,
cuyo mayor ndice de riesgo afecta a los nios,
la reforma de las pensiones ha eliminado el
riesgo de prestaciones inadecuadas para las
futuras generaciones, y persisten las desigualdades en materia de salud.
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En segundo lugar, por fortalecer la interaccin poltica con otras polticas de la UE,
integrando las consideraciones de poltica
social en todas las polticas de la UE, para lo
que se deber actuar a travs del impacto
social de stas y de su evaluacin, desarrollando y reforzando la coordinacin horizontal entre el Comit de Proteccin Social, el
Comit de Empleo y el Comit de Poltica
Econmica, adems de las sinergias con los
mbitos de la educacin y la formacin, la
estrategia sanitaria de la UE y la agenda
europea para la integracin de los migrantes.
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El refuerzo del mac social que propone la

Comisin pasa, en primer lugar, por fortalecer el compromiso poltico y la visibilidad de
acuerdo con el modelo de la Estrategia de Lisboa y ms concretamente con su desarrollo
ms reciente, en base a la renovacin producida en 2005, centrada en el crecimiento y el
empleo, mediante la fijacin de metas especficas para la reduccin de la pobreza en general y de formas especficas de pobreza (infantil, persistente y de larga duracin, de personas mayores), la reforma de los regmenes de
pensiones y el establecimiento de una renta
mnima, el acceso y la calidad de la asistencia
sanitaria y la ayuda social, en relacin con la
asistencia sanitaria y los cuidados de larga
duracin, debidamente cuantificadas a nivel
nacional, agrupadas en trayectorias diferenciadas, de modo que pases con problemas y
en situaciones similares trabajen juntos, tal
como se ha operado en materia de flexiguridad; a travs de recomendaciones de la Comisin y del establecimiento de principios comunes para el seguimiento y la evaluacin inter
pares, teniendo en cuenta la experiencia de la
recomendacin sobre la inclusin activa de la
Comisin, de octubre de 2008, antecedente de
las Conclusiones del Consejo sobre este mis-
mo tema; de la mejora en la presentacin de

informes, la comunicacin y la difusin de los
resultados, que sern ms eficaces a partir de
la elaboracin de una estrategia de comunicacin proactiva que aproveche las posibilidades del programa PROGRESS y la reciente
reforma del sitio web sobre la proteccin
social y la inclusin social.
En tercer lugar, por reforzar las herramientas de anlisis, mediante la actuacin

del programa PROGRESS para mejorar la
capacidad estadstica y de recopilacin de
datos (sobre privacin material, incluida la
exclusin digital; riqueza en los hogares;
situacin de los migrantes; transicin de la
vida profesional a la jubilacin; esperanza de
vida; salud; envejecimiento y jubilacin), una
mayor implicacin de la comunidad cientfica
y lazos ms estrechos con otras actividades
de investigacin en marcha, para facilitar la
elaboracin de polticas basadas en datos contrastados.
En cuarto lugar, por potenciar la responsabilizacin mediante la evaluacin inter pares,
el aprendizaje mutuo y la implicacin de
todos los agentes pertinentes, de modo que las
evaluaciones inter pares sirvan para potenciar el aprendizaje mutuo, a travs del programa PROGRESS se pongan a prueba y
desarrollen nuevas herramientas de este
aprendizaje y la experimentacin social para
ensayar ideas innovadoras antes de aplicarlas a gran escala; y se extienda la implicacin
SUMARIO
87
251
Entre las prioridades en las que se sugiere

actuar, se sealan las relativas a: la gobernanza del propio mtodo, mediante la mejor
coordinacin horizontal y vertical, el arraigo
de las estrategias nacionales para la inclusin social y la proteccin social en el marco
de los PNR y los procedimientos financieros y
presupuestarios, la interaccin mutua entre
crecimiento econmico, empleo y cohesin
social, la implicacin de las autoridades
regionales y locales, la sociedad civil y los
interlocutores sociales; las evaluaciones inter
pares y el aprendizaje mutuo, para lo que se
propone una reflexin sobre su organizacin
y uso ms estratgico, a financiar a travs del
programa PROGRESS, y la experimentacin
social, para probar nuevos planteamientos
innovadores; el papel de la Agenda Social
renovada y su planteamiento global, para
aumentar las sinergias con otras reas de
accin poltica (educacin, juventud, sanidad,
migracin, poltica regional, medio ambiente,
mercado interior); la cooperacin con otros
Comits (Comit de Empleo, de Poltica
Econmica, y el Grupo de Alto Nivel sobre
Salud Pblica); la comunicacin e informacin sobre los resultados derivados del mtodo abierto de coordinacin; y la cuantificacin
de los objetivos nacionales y su definicin, a
travs del trabajo del Subgrupo de indicadores que garantice la comparabilidad de los
indicadores y un diagnstico slido.
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El Dictamen del Comit de Proteccin

Social, aprobado por el Consejo en la sesin
del 16 de diciembre de 2008, tras reafirmar la
importancia de la dimensin social en el proceso de la construccin europea, y el carcter
esencial de la utilizacin coherente y efectiva
de todas las herramientas polticas disponibles a escala comunitaria, para apoyar,
fomentar y complementar las polticas sociales de los Estados miembros, como protagonistas principales, a fin de alcanzar los objetivos sociales, fundamentales, destaca el papel
crucial del mtodo abierto de coordinacin en
el mbito de la proteccin social y la inclusin
social, que ha demostrado su flexibilidad y
efectividad para formular polticas coordinadas en materia de lucha contra la pobreza y la
exclusin social y para reformar y modernizar los sistemas de proteccin social, con respeto de la diversidad de los Estados miembros, sealando que su modernizacin contribuir, sin duda, a mejorar la ejecucin de las
polticas y la mejor interaccin con la Estrategia para el crecimiento y el empleo.
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Como conclusin se indica que el mtodo

abierto de coordinacin en el mbito de la
proteccin social y la inclusin social contribuir decisivamente a la puesta en prctica
de la Agenda Social renovada y sostendr el
compromiso renovado a favor de una Europa
Social.
sociales comunes, ayudando a los Estados

miembros a desarrollar mejor, de forma ms
completa y efectiva, los objetivos del desarrollo sostenible y en relacin con las polticas de
sanidad y educacin. Para ello se espera que
se aproveche la experiencia del propio Comit
de Proteccin Social para mejorar los mtodos de trabajo y el potencial del mtodo abierto de coordinacin social.
de las autoridades regionales y locales en el

proceso comunitario a favor de la proteccin
social y la inclusin social ms all de la fase
de planificacin estratgica, durante la fase
de puesta en prctica.
En l, se acoge con satisfaccin y se apoya

la iniciativa de la Comisin de reforzar el
mtodo abierto de coordinacin en el mbito
de la proteccin social, actuando con la mayor
visibilidad y compromiso poltico en estos
temas, para reforzar la capacidad analtica y
establecer prioridades basadas en hechos, y
mejorar la implicacin, la participacin y la
aplicacin a escala nacional, a fin de mejorar
los resultados relacionados con los objetivos
252
Finalmente, se recoge el compromiso de

evaluar los principios comunes adoptados a
escala de la UE, a partir de las recomendaciones de la Comisin, y de realizar el seguimiento de la aplicacin de la Recomendacin
sobre la inclusin activa.
SUMARIO
87
2.3.2. Aplicacin de las normas

comunitarias a los servicios sociales
de inters general
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Entre los temas que el Comit de Proteccin Social considera que merecen atencin
particular a estos efectos, se citan los relativos a:
la cooperacin pblico-privada en la
organizacin de la prestacin de los servicios sociales y la sujecin a estos marcos de cooperacin de las normas sobre
contratos pblicos, respecto de la que
varios Estados miembros consideran
que la Comisin restringe la autonoma
para la organizacin de la prestacin de
estos servicios;
el papel de los prestadores de servicios
sin nimo de lucro en el sector social,
que debera ser reconocido y tener consecuencias en la aplicacin de las normas comunitarias; y
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Adoptadas por el Comit de Proteccin

Social en la sesin de 13 y 14 de noviembre de
2008, en base a la Comunicacin de la Comisin, de 20 de noviembre de 2007, sobre los
servicios de inters general, incluidos los servicios sociales: un nuevo compromiso europeo y de la documentacin complementaria,
referida a las respuestas a las preguntas frecuentes sobre la aplicacin de las normas
sobre ayudas estatales, en forma de compensacin por servicio pblico, concedidas a algunas empresas encargadas de la gestin de
servicios de inters econmico general y del
marco comunitario para las ayudas estatales,
y sobre contratos pblicos aplicables en el
mbito de los servicios sociales de inters
general, analizadas a la vista de las experiencias de los Estados miembros sobre su aplicacin, las Conclusiones operativas para la aplicacin de las normas comunitarias a los servicios sociales de inters general, aprobadas
por el Consejo en la sesin del 16 de diciembre
de 2008, ponen de manifiesto que tanto los
Estados miembros como las partes interesadas son cada vez ms conscientes de las
repercusiones de las normas comunitarias,
en el mbito de los servicios sociales de
inters general, a cuya aplicacin (a todos los
aspectos de la organizacin, la financiacin y
la prestacin) se siguen resistiendo, lo que da
lugar a que siga habiendo cuestiones pendientes en relacin con la aplicacin de las
normas sobre contratos pblicos y ayudas
estatales (relacionadas con el criterio de afectacin del comercio entre Estados miembros,
el mbito de aplicacin de las normas sobre
contratos pblicos y la aplicacin del paquete
sobre servicios de inters econmico general),
que deben abordarse para reducir la incertidumbre jurdica; y proponen que se tengan en
cuenta al actualizar las preguntas frecuentes, considerando tambin la jurisprudencia
reciente, as como otras normas comunitarias, objetivo al que colaborar sin duda tam-
bin la difusin de la informacin sobre los

instrumentos de orientacin a las partes interesadas y al Servicio de Informacin Interactivo, informacin que debera estar disponible en todas las lenguas oficiales.
los procedimientos de contratacin

pblica ms ligeros o simplificados, en
algunos casos, o especficos, en otros, lo
que lleva a plantear posibles alternativas a la aplicacin de las normas sobre
contratacin pblica en el mbito social
(modelos de concesin, concursos de
propuestas, subsidios para proyectos
iniciados y llevados a cabo).
Si como consecuencia de esta particular
atencin se considera necesario adaptar el
actual marco jurdico, se sugiere que la Comisin adopte medidas adecuadas para continuar la consolidacin del marco de la UE aplicable a los servicios de inters general, tal
como los servicios sociales y sanitarios,
mediante soluciones concretas para problemas concretos, y que se aproveche el margen
de accin existente para intercambiar informacin y desarrollar el aprendizaje mutuo
entre los Estados miembros en cuanto a los
SUMARIO
87
253
A. La Recomendacin de la Comisin
sobre la inclusin activa
de las personas excluidas
del mercado laboral
En ella, se propone que los Estados miembros pongan en marcha un planteamiento

integrado de las polticas de inclusin activa,
basado en los objetivos de: apoyar la aplicacin de los derechos fundamentales, promover la igualdad de gnero y la igualdad de
oportunidades, abordar las complejidades de
mltiples perjuicios y las situaciones especficas de los grupos vulnerables, mejorar la
cohesin territorial, teniendo en cuenta las
circunstancias locales y regionales, y la coherencia con un planteamiento de ciclo vital de
las polticas sociales y de empleo, como apoyo
a la solidaridad intergeneracional, en la
mejora de la coordinacin entre organismos y
servicios pblicos, los agentes afectados por
la pobreza y la exclusin social, los interlocutores sociales, las ONG y los prestadores de
servicios, inspirado en principios comunes y
directrices relativos a: el apoyo a la renta adecuada y suficiente, combinado con la disponibilidad activa para el trabajo o la formacin
profesional y con polticas necesarias para la
integracin econmica y social de las personas afectadas; la existencia de mercados
inclusivos, de modo que el acceso al empleo
sea una oportunidad para todos, se fomenten
los empleos de calidad y el mantenimiento y
la progresin en el empleo, mediante la
extensin y mejora de la inversin en capital
humano; las medidas activas y preventivas
del mercado laboral que incluyen, entre
otras, la ayuda en la bsqueda de empleo, la
orientacin y la formacin; el examen de los
incentivos y los factores de desincentivacin,
garantizando niveles de proteccin social
adecuados; el apoyo a la economa social y al
empleo protegido; la promocin de la adapta-
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Adoptada el 3 de octubre de 2008, en el

marco de la lucha contra la exclusin y la
pobreza, prioridad de la Unin Europea, tiene como antecedentes: las Recomendaciones
del Consejo, de 24 de junio de 1992, referidas
a la promocin del derecho de todos a los
recursos bsicos y a preservar la calidad de
los sistemas de proteccin social, y la directriz integrada para las polticas de empleo,
que destaca la interaccin necesaria entre
esta poltica, los servicios sociales y la proteccin social y los sistemas fiscales para movilizar a los ms alejados del mercado laboral y
con capacidad para trabajar; la Agenda
Social renovada, adoptada por la Comisin el
2 de julio de 2008, y el fortalecimiento del
mtodo abierto de coordinacin en el mbito
social, que aboga por la necesidad de adoptar
nuevas medidas para superar la persistencia
de la pobreza y el desempleo y el aumento de
las mltiples situaciones de exclusin social,
entre ellas, adems de las referidas a la mejora de la adecuacin y la cobertura de los programas de renta mnima, que por s solas no
son suficientes para sacar de la pobreza a sus
beneficiarios, las consistentes en: mejorar la
coherencia de stas con las polticas activas
del mercado laboral y el acceso a unos servi-
En el mbito de la poltica social, la presidencia francesa se ha ocupado de la inclusin

activa de las personas excluidas del mercado
de trabajo y en el contexto de la lucha contra
la pobreza.
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2.3.3. La inclusin activa de las personas

excluidas del mercado de trabajo
cios de calidad, mediante reformas para

hacer que resulte ms atractivo trabajar que
recibir prestaciones sociales; y el establecimiento de vas ms personalizadas para facilitar el acceso al empleo, y de apoyos sociales,
a travs de servicios para el cuidado de nios,
de servicios de salud y de vivienda, como condiciones importantes para mantener el
empleo.
procedimientos de contratacin aplicables a

los servicios sociales de inters general y a
sus posibles alternativas.
254
SUMARIO
87
bilidad; el acceso a servicios de calidad, disponibles, accesibles y asequibles, inspirados en

la solidaridad y la igualdad de oportunidades, globales y coordinados, con participacin
de los usuarios, y personalizados; la garanta
de los recursos y beneficios pertinentes para
apoyar las medidas activas de inclusin; y la
mejora de los indicadores, el control y la evaluacin de las polticas de inclusin activa en
el marco del mtodo abierto de coordinacin,
para ayudar a los Estados miembros en el
establecimiento y la aplicacin de las estrategias integradas de inclusin activa, que
deben coordinarse y supervisarse a escala
nacional y de la Unin Europea.
As pues, el Consejo
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reconoce que la crisis econmica y financiera internacional hace ms necesaria la

aplicacin de estrategias integradas de inclusin activa a nivel nacional para prevenir el
agravamiento y la extensin de la pobreza y
la exclusin social; la complejidad creciente
de la realidad de la pobreza y de la exclusin
social; el compromiso renovado de los Estados
miembros a favor de la lucha contra la pobreza como parte del fortalecimiento de la
dimensin social de la Estrategia de Lisboa
para el crecimiento y el empleo; que la inclusin activa implica combinar un complemento de recursos adecuados, mercados de trabajo que favorezcan la insercin y el acceso a
servicios de calidad; y que la aplicacin con
xito de la estrategia de inclusin activa
supone movilizar instrumentos adaptados;
AJ
B. Conclusiones sobre los principios

comunes de la inclusin activa
en favor de una lucha ms eficaz
contra la pobreza
za infantil, y el dictamen del Comit de las

Regiones sobre la inclusin activa, de junio de
2008.
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A partir de la Recomendacin anterior, el

Consejo EPSSCO, en la sesin de 17 de
diciembre de 2008, ha adoptado estas Conclusiones que se articulan en torno a tres pilares:
la garanta de una renta mnima, el acompaamiento hacia el mercado del empleo, y el
acceso a servicios de calidad, teniendo en
cuenta el resultado de las encuestas pblicas
de febrero de 2006 y octubre de 2007, el informe conjunto de 2008 sobre la proteccin
social y la inclusin social, los trabajos del
Comit de Proteccin Social y del Comit de
Empleo sobre la estrategia de inclusin activa, las Comunicaciones de la Comisin de
julio de 2008 sobre la Agenda Social renovada
y sobre el refuerzo del mtodo abierto de coordinacin para la proteccin social y la inclusin social, los resultados del sptimo
encuentro de las personas en situacin de
pobreza, de mayo de 2008, y los trabajos de la
sptima Mesa Redonda sobre la lucha contra
la pobreza y la exclusin social dedicada
especficamente a la inclusin activa, de
2008, el informe del Parlamento Europeo
sobre la promocin de la integracin social y
la lucha contra la pobreza, incluida la pobre-
se felicita de la Recomendacin de la
Comisin y de la decisin de los interlocutores sociales de negociar un acuerdo autnomo
para favorecer la integracin en las empresas
de las personas ms alejadas del mercado de
trabajo;
aprueba el objetivo de concebir y aplicar
estrategias nacionales globales e integradas
a favor de la inclusin activa de las personas
excluidas del mercado de trabajo, basadas en
los principios comunes y las orientaciones
especficas contenidas en la Recomendacin
de la Comisin;
subraya que los enfoques en esta materia no pasan por proponer un modelo nico,
sino que, a tenor del principio de subsidiariedad, los Estados miembros deben definir el
nivel de recursos mnimos y la combinacin
de las polticas ms adaptadas a las necesidades a nivel local, regional y nacional; que la
inclusin activa debe promover la igualdad
de gnero y de oportunidades, contribuir al
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base de los planes nacionales de reforma, de

los informes sobre las estrategias nacionales
de proteccin y de inclusin y los indicadores
pertinentes; y para apoyar, a travs del Programa PROGRESS y del FSE, el lanzamiento
de programas; y a la Comisin y a los Estados
miembros, conjuntamente, a: poner en prctica el seguimiento adecuado de la aplicacin
de los principios comunes de inclusin activa,
en el marco del mtodo abierto de coordinacin, de forma coordinada con la aplicacin de
la Estrategia Europea de Empleo; movilizar
los recursos de los fondos estructurales, en
particular del FSE, para apoyar las medidas
de inclusin activa; y reflexionar sobre la prevencin y el tratamiento del sobreendeudamiento y la exclusin financiera.
2.3.4. Decisin del Parlamento Europeo

y del Consejo relativa al Ao Europeo
de Lucha contra la pobreza y
la exclusin social (2010)
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respeto de los derechos fundamentales y a

aumentar la cohesin territorial; que el xito
de las estrategias de inclusin activa implica
un enfoque global y una aplicacin integrada
y coordinada, con la movilizacin de todos los
niveles de gobierno y la asociacin de las personas afectadas; la vigencia de la validez de
la Recomendacin de 24 de junio de 1992
sobre la suficiencia de los recursos y las prestaciones de los sistemas de proteccin social,
cuyos principales principios conviene retomar, prestando atencin particular a las condiciones para la concesin de las prestaciones, debiendo combinar el derecho a recursos
mnimos adecuados con las medidas activas
que favorezcan la insercin social y profesional, y promover la evolucin de los sistemas
de proteccin social y de los sistemas fiscales
nacionales para hacer el trabajo ms atractivo; que las estrategias de inclusin activa
deberan incluir un acompaamiento eficaz y
personalizado hacia el mercado de trabajo y
el apoyo preciso para mantenerse en l, y que
su xito exige que las personas alejadas del
empleo tengan acceso a los servicios de asistencia social, de insercin y de formacin profesional, de vivienda social, de cuidados de
larga duracin, y de asistencia sanitaria; y
que los Estados miembros deberan adoptar
las medidas adecuadas para que todos,
incluidas las personas ms vulnerables, reciban informacin sobre sus derechos y sobre
las ayudas disponibles.
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Las Conclusiones terminan con la invitacin a los Estados miembros a: continuar

haciendo de la lucha contra la pobreza una
prioridad de las polticas econmicas y sociales; poner en prctica estrategias nacionales
de inclusin activa de acuerdo a los principios
comunes citados; y continuar la discusin
sobre la oportunidad de determinar objetivos
cuantificados en la lucha contra la pobreza y
la exclusin social, centrados en los resultados ms que en los medios; a la Comisin a:
asegurar en los informes conjuntos sobre la
proteccin social y la inclusin social la revisin de la aplicacin de la estrategia, sobre la
256
Adoptada el 22 de octubre de 2008, para

apoyar la accin comunitaria de lucha contra
la exclusin social se designa el ao 2010
como Ao Europeo de lucha contra la pobreza
y la exclusin social.
Los objetivos y los principios rectores del
Ao Europeo se concentran en:
el reconocimiento del derecho fundamental de las personas en situacin de
pobreza y exclusin social a vivir con dignidad y a desempear un papel activo en
la sociedad, para lo que el Ao Europeo
servir para aumentar el grado de sensibilizacin pblica sobre la situacin de
estas personas y ayudar a promover su
acceso efectivo a derechos sociales,
econmicos y culturales, a recursos suficientes y servicios de calidad, al tiempo
que contribuye a luchar contra los estereotipos y la estigmatizacin;
la responsabilidad compartida y la participacin, aumentando el compromiso
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la cohesin, promoviendo una sociedad

ms cohesiva y sensibilizando sobre las
ventajas de una sociedad en la que se
erradique la pobreza y no se margine a
nadie, para lo que el Ao Europeo fomentar una sociedad que apoye la calidad
de vida, de las cualificaciones y del
empleo, el bienestar social, especialmente de los nios, y garantice el desarrollo
sostenible y la solidaridad intergeneracional;
Atendiendo al carcter pluridimensional

de la pobreza y la exclusin social y a fin de
integrar su prevencin y la lucha contra
ambas en otras polticas, para producir un
valor aadido y complementario al mac en
materia de proteccin social e inclusin
social, la Decisin propone que las actividades del Ao Europeo se centren en las prioridades siguientes, referidas a: promover
estrategias integradas para prevenir y reducir la pobreza, especialmente la pobreza
extrema; luchar contra la pobreza infantil y
la pobreza en las familias, con atencin especial a la familias numerosas, monoparentales
y con personas dependientes a cargo; promover mercados laborales que propicien la
inclusin , tratando el problema de la pobreza
en el empleo; erradicar las desventajas en
materia de formacin y educacin con atencin especial a las personas con discapacidad;
abordar las perspectivas de gnero y edad de
la pobreza; garantizar el acceso igual a servicios y recursos adecuados (vivienda, sanidad,
proteccin social); facilitar el acceso a oportunidades culturales y de ocio; superar la discriminacin y promover la inclusin social de
los inmigrantes y las minoras tnicas; promover enfoques integrados de inclusin activa; abordar las necesidades de las personas
con discapacidad y de sus familias, de las personas sin hogar, y otros grupos o personas en
situaciones vulnerables.
de la opinin pblica con las polticas y

acciones de inclusin social, insistiendo
en la responsabilidad individual y colectiva en la lucha contra la pobreza y la
exclusin social y en la importancia de
promover el voluntariado, para lo que el
Ao Europeo promover la participacin de los actores mediante asociaciones dinmicas y fomentar la sensibilizacin y el compromiso, ofreciendo oportunidades para la contribucin de todos
los ciudadanos;
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el compromiso poltico de la UE y de los

Estados miembros de influir de forma
decisiva en la erradicacin de la pobreza
y la exclusin social y promover este
compromiso y acciones en todos los
niveles de gobernanza, para lo que el
Ao Europeo, a travs del recurso del
mac social, en materia de inclusin y
proteccin social, informar el compromiso poltico e impulsar actuaciones
concretas.
Podrn participar en las actividades del
Ao Europeo, adems de los Estados miembros, los pases candidatos que dispongan de
una estrategia de preadhesin; los pases de
los Balcanes Occidentales, segn las reglas
de participacin en programas comunitarios
establecidas en sus acuerdos marco; los Estados de la AELC partes del Acuerdo del EEE;
y los pases socios de la Poltica de Europea de
Vecindad, de acuerdo con las condiciones
generales para su participacin en los programas comunitarios.
Entre las actuaciones a realizar con ocasin del Ao Europeo, en las que se tendr en
cuenta la integracin de la perspectiva de
gnero, se citan: la celebracin de reuniones y
actos, con participacin de las partes interesadas pertinentes, que sern programadas
con las personas en situacin de pobreza y las
organizaciones de la sociedad civil que las
representan, para facilitar el desarrollo de
medidas y prcticas de capacitacin social y
ayudar a abordar las carencias polticas, sensibilizando sobre las mltiples dimensiones
de la pobreza y la exclusin social; el desarrollo de campaas de informacin, promocin y
educativas, que incluirn iniciativas de soli-
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2.3.5. El principio de igualdad de trato entre

las personas independientemente
de su religin o convicciones,
discapacidad, edad u orientacin
sexual
Durante el semestre, el Consejo ha venido
trabajando en la propuesta de una Directiva
para establecer un marco general para luchar
contra estos motivos de discriminacin, a fin
de que en los Estados miembros se aplique el
principio de igualdad de trato en mbitos distintos del empleo y la ocupacin.
Adems de los 31 considerandos, en los 18
artculos de que consta el proyecto se trata
de:
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Para la ejecucin de esta Decisin, la

Comisin adoptar las disposiciones necesarias para garantizar la coherencia y complementariedad de las acciones e iniciativas
comunitarias, nacionales, regionales y locales, contando con la participacin de las partes interesadas, incluidas las que trabajan
con las personas en situacin de pobreza, e
implicando al Comit de Proteccin Social en
la preparacin y la aplicacin del Ao Europeo; y cada Estado miembro designar un
organismo nacional de ejecucin para organizar su participacin en el Ao Europeo, responsable de garantizar la coordinacin a
nivel nacional, definir el programa a desarrollar en este nivel y las prioridades, y seleccionar las acciones individuales que se propongan (reuniones y actos relacionados con los
objetivos del Ao Europeo; seminarios de
aprendizaje mutuo, otros actos relacionados
con la preparacin de iniciativas comunitarias como la Mesa Redonda anual sobre la
Pobreza y la Exclusin Social y la Reunin
Europea de las Personas en situacin de
Pobreza; campaas informativas, educativas
y promocionales y acciones en centros de
enseanza; encuestas y estudios para examinar las cuestiones clave del Ao Europeo;
oportunidades de formacin de funcionarios,
interlocutores sociales, medios de comunicacin, representantes de ONG en temas de
pobreza y exclusin social, y cooperacin de
los medios de comunicacin; y elaboracin de
planes piloto de accin, regionales y locales,
para la inclusin social), para la financiacin
comunitaria, hasta el 50% mximo del total

de coste subvencionables, de acuerdo con el
procedimiento establecido en el Anexo que
acompaa a la Decisin.
daridad para atenuar la pobreza y para la

inclusin, campaas de informacin a nivel
comunitario, e iniciativas adecuadas de las
instituciones educativas, organizaciones no
gubernamentales y asociaciones benficas, a
escala comunitaria y nacional; y la realizacin de encuestas y estudios, de mbito comunitario y nacional, basados en una recopilacin de datos, desglosados por gnero, para
evaluar e informar sobre la eficacia y el
impacto de corto y largo plazo del Ao Europeo.
258
el concepto de discriminacin, que abarca

tanto la discriminacin directa como la
indirecta, y de acoso, as como el de trato
diferente por motivos de edad respecto del
acceso a prestaciones sociales, la educacin y a determinados bienes o servicios, y
de edad y discapacidad, en relacin con la
prestacin de servicios financieros;
el mbito de aplicacin personal, todas las
personas, y material, en el sector pblico,
incluidos los organismos pblicos, y privado, en relacin con la proteccin social,
incluida la seguridad social y la asistencia
sanitaria, los beneficios sociales, la educacin y el acceso y el suministro de bienes y
otros servicios a disposicin de la poblacin, incluida la vivienda, sin perjuicio de
las normas nacionales sobre estado civil, el
concepto de familia y los derechos reproductivos; de la responsabilidad de los Estados miembros en cuanto a los contenidos
de la enseanza y las actividades y organizacin de los sistemas educativos, permitindose diferencias de trato en la admi-
SUMARIO
87
de conciliacin, para exigir el cumplimiento de las obligaciones derivadas de esta

Directiva, a disposicin de todas las personas que se consideren perjudicadas durante y una vez concluida la relacin en la que
supuestamente se hubiera producido la
discriminacin, legitimando a las asociaciones y organizaciones con inters legtimo en el cumplimiento de la Directiva, a
iniciar estos procedimientos en nombre del
demandante o en su apoyo, con su autorizacin;
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la carga de la prueba, aplicando el principio de inversin de sta, pasndola a la

parte demandada, excepto en los procedimientos penales y en los que la instruccin
sea de oficio por parte de los rganos jurisdiccionales u otro rgano competente;
las represalias, protegiendo de cualquier

trato adverso o consecuencia negativa,
como reaccin ante una reclamacin o procedimiento para exigir el cumplimiento del
principio de igualdad de trato;
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la igualdad de trato para las personas con

discapacidad, facilitndoles las medidas
necesarias para un acceso no discriminatorio efectivo a la proteccin social, los beneficios sociales, la asistencia sanitaria, la
educacin y el acceso y suministro de bienes y servicios (vivienda y transporte), en
su caso, mediante modificaciones o ajustes, que no deben suponer una carga desproporcionada ni un cambio esencial en el
rgimen de las prestaciones, bienes y servicios citados, ni exigir alternativas a los
mismos, teniendo en cuenta como elementos de referencia para evaluar la proporcionalidad, el tamao y los recursos de la
entidad de que se trate, su naturaleza, los
gastos estimados, el ciclo de vida de los bienes y servicios, y los posibles beneficios
que el mejor acceso supondra para las personas con discapacidad;
sin a centros educativos confesionales o

basados en ciertas convicciones; y de la
legislacin nacional sobre el carcter laico
del Estado, el estatus y las actividades de
confesiones y otras organizaciones religiosas o basadas en convicciones, y de aquella
que promueva la igualdad entre hombres y
mujeres. El proyecto de Directiva no afectar a la diferencia de trato por motivos de
nacionalidad y a la normativa sobre entrada y residencia de nacionales de pases terceros y de aptridas en el territorio de los
Estados miembros;
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la accin positiva, para prevenir o compensar las desventajas que afecten a las personas por los motivos de discriminacin citados;
la divulgacin de la informacin sobre las

disposiciones que se adopten como consecuencia de esta Directiva, a todas las personas interesadas y por todos los medios
adecuados;
el dilogo con las partes interesadas y en
especial con las ONG con inters legtimo
en contribuir a la lucha contra la discriminacin por los motivos a los que se refiere
esta Directiva;
los requisitos mnimos, de modo que los

Estados miembros podrn adoptar o mantener disposiciones ms favorables y
debern aplicar la clusula de no regresin
del nivel de proteccin contra la discriminacin ya garantizado;
la designacin de un organismo u organismos de promocin de la igualdad de trato

por los motivos citados, que podrn formar
parte de los rganos encargados a nivel
nacional de la defensa de los derechos
humanos o de la salvaguarda de los derechos de las personas, amparados en otros
actos jurdicos comunitarios ya existentes,
y sus funciones.
la defensa de los derechos, mediante procedimientos judiciales o administrativos, y
Los ltimos artculos contienen las disposiciones finales, que se ocupan de: el cumpli-
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la adopcin de la versin codificada de la

Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, el 22 de octubre de 2008, relativa a la
proteccin de los trabajadores asalariados en
caso de insolvencia del empresario, y de la
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al
trabajo a travs de Empresas de Trabajo
Temporal.
2.4.1. Propuesta de Directiva

del Parlamento Europeo y del Consejo
por la que se modifica la Directiva
2003/88/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 4 de noviembre
de 2003, relativa a ciertos aspectos
de la ordenacin del tiempo de trabajo
La Directiva 2003/88/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo, estableci disposiciones mnimas de seguridad y salud en el trabajo aplicables a determinados aspectos de la
ordenacin del tiempo de trabajo, como los
referidos a los periodos de descanso diario,
las pausas, el descanso semanal, la duracin
mxima del tiempo de trabajo semanal, las
vacaciones anuales, as como algunos aspectos del trabajo nocturno, el trabajo por turnos
y el ritmo de trabajo.
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2.4. Las relaciones laborales

y las condiciones de trabajo
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miento del principio de igualdad de trato,

mediante la supresin y la declaracin o la
posibilidad de declaracin de nulidad y de
dejar sin efecto, o de modificacin de las disposiciones contrarias a l; el rgimen de sanciones, aplicables en caso de incumplimiento
de las disposiciones nacionales adoptadas en
aplicacin de la Directiva, entre ellas el pago
de indemnizaciones, que debern ser efectivas, proporcionadas y disuasorias; la transposicin al ordenamiento interno, mediante
las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas necesarias; los informes
para la elaboracin del que la Comisin realizar sobre la aplicacin de la Directiva, destinado al Parlamento Europeo y al Consejo,
incorporando al mismo las opiniones de los
interlocutores sociales, de las ONG y de la
Agencia de los Derechos Fundamentales de
la UE; la entrada en vigor, al da siguiente de
su publicacin en el DOUE; y los destinatarios, que sern los Estados miembros.
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En el mbito de las relaciones laborales y

las condiciones de trabajo, debe destacarse la
adopcin de la posicin comn por el Consejo,
en segunda lectura, respecto de la propuesta
de Directiva que modifica la Directiva
2003/88/CE, relativa a ciertos aspectos de la
ordenacin del tiempo de trabajo; la adopcin
del texto refundido de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la constitucin de un Comit de empresa de dimensin comunitaria; la adopcin de acuerdo
poltico sobre una propuesta de Directiva del
Consejo para aplicar el Acuerdo celebrado
entre la Asociacin de Armadores de la
Comunidad Europea (ECSA) y la Federacin
Europea de Trabajadores del Transporte
(FST) sobre el Convenio del transporte martimo de la OIT, de 23 de febrero de 2006, y la
modificacin de la Directiva 1999/63/CE, que
recoga el Acuerdo Europeo sobre la ordenacin del tiempo de trabajo de la gente de mar;
260
Dos disposiciones de dicha Directiva (artculos 19 y 22.1) imponan la revisin de la

misma antes del 23 de noviembre de 2003, en
relacin con las cuestiones relativas, respectivamente, a los lmites a las excepciones a
los periodos de referencia para la aplicacin
de la duracin mxima de la jornada de trabajo semanal , y a la facultad de no aplicar las
disposiciones sobre duracin mxima de la
jornada de trabajo semanal, previstas en el
artculo 6 de la Directiva, en el caso de que el
trabajador diera su acuerdo para trabajar
jornadas superiores a las establecidas en el
mismo (opting-out).
La propuesta inicial para modificar la
Directiva 2003/88/CE fue presentada por la
Comisin el 22 de septiembre de 2004 a fin de
SUMARIO
87
dar cumplimiento a las previsiones anteriores, incorporando la interpretacin del Tribunal de Justicia comunitario, contenida en
las Sentencias SIMAP y JAEGER, por la que
se vino a establecer que los tiempos dedicados a los servicios de atencin continuada
son siempre tiempo de trabajo si tienen lugar
con presencia fsica en el lugar de trabajo, en
contra de la prctica habitual existente en
los Estados miembros de no computar los
periodos inactivos de las guardias como tiempo de trabajo, originando una dificultad
extrema para poder respetar la jornada
mxima en determinados sectores, como el
sanitario.
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El Consejo adopt su posicin comn por

mayora cualificada respecto de esta propuesta modificada el 15 de septiembre de 2008.
El resultado de la segunda lectura del Parlamento Europeo, del 17 de diciembre de

2008, ha puesto de manifiesto las diferencias
con la posicin del Consejo en relacin con las
cuestiones relativas al tiempo de guardia, al
descanso compensatorio y a la clusula del
opt-out de las disposiciones sobre la jornada
semanal.
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De conformidad con el procedimiento de

codecisin, el Parlamento Europeo, emiti su
Dictamen, en primera lectura, el 11 de mayo
de 2005, del que lo ms relevante fue la
enmienda que propone la supresin del optout en un plazo de 3 aos a contar desde la
entrada en vigor de la Directiva.
tantes; la fijacin de un tope mximo absoluto de 55 horas de jornada semanal, salvo convenio o acuerdo colectivo, en caso de acuerdo
individual para superar la jornada laboral
semanal de 48 horas, y el establecimiento de
requisitos y cautelas complementarios para
el caso de que se ejerza esta opcin; y la elaboracin de informes, tres aos despus de
concluido el periodo de transposicin, por la
Comisin sobre la aplicacin de la Directiva,
junto con las propuestas convenientes de
futuro, especialmente sobre los temas relativos a los periodos de referencia y al ejercicio
individual del opt-out.
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En base a este Dictamen, la Comisin present una propuesta modificada de Directiva

el 31 de mayo de 2005, aceptando, total o parcialmente, 13 de las 25 enmiendas del mismo,
en la que incorpor la definicin de lugar de
trabajo; el clculo y la no consideracin del
periodo inactivo durante el tiempo de atencin continuada a los efectos de los periodos
de descanso diario y semanal; la referencia
expresa al papel de los Estados miembros y
los interlocutores sociales respecto de la conciliacin de la vida profesional y familiar; el
disfrute de los periodos de descanso compensatorios en un plazo de tiempo razonable, que
se determinar de acuerdo con las legislaciones nacionales o los convenios o acuerdos
colectivos; a propsito de los periodos de referencia previstos, en relacin con la duracin
mxima de la jornada de trabajo semanal,
por razones objetivas o tcnicas, o relacionadas con la organizacin del trabajo, la posibilidad de ampliarlos hasta doce meses por
negociacin colectiva o por disposiciones legales o reglamentarias, previa informacin y
consulta de los trabajadores y/o sus represen-
Respecto del tiempo de guardia, la posicin

comn del Consejo distingue entre los periodos de actividad y de inactividad dentro de l,
considerando que ste (aquel durante el cual
el trabajador tiene la obligacin de estar disponible en el lugar de trabajo, sin realizar
actividad efectiva) no forma parte del tiempo
de trabajo, salvo previsin en contrario de la
legislacin nacional o de convenio o acuerdo
colectivo alcanzado entre los interlocutores
sociales.
En cuanto al descanso compensatorio, el
Consejo en su posicin comn estableci que
deber concederse dentro de un plazo razonable, determinado por la legislacin nacional,
convenio o acuerdo colectivo entre los interlocutores sociales, en aquellos casos en los que
se prevean excepciones a las disposiciones
sobre los periodos de descanso y al tiempo de
pausa diario, a los periodos de descanso
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Finalmente, en relacin con la aplicacin

del opt-out a la duracin de la jornada semanal de trabajo, el Consejo se manifiesta favorable al lmite normal de 48 horas, incluidas
las horas extraordinarias y los periodos activos del tiempo de guardia, a calcular sobre
un periodo de referencia, admitiendo que los
Estados miembros puedan autorizar la
superacin de este lmite, siempre que
garanticen la proteccin efectiva de la salud
y la seguridad de los trabajadores, mediante
el consentimiento explcito y libre del propio
trabajador individual, incorporando adems
mecanismos de cautela y garantas y de control, fijando al tiempo un lmite mximo
especial para los trabajadores que opten por
esta posibilidad de 60 horas de promedio,
calculadas sobre tres meses, que podran
superarse por convenio colectivo, o de 65
horas calculadas igual que en el supuesto
anterior, solamente si los periodos inactivos
del tiempo de guardia se calculan como tiempo de trabajo y no existiera convenio colectivo regulador.
una decisin sobre su posible revisin como

consecuencia de su informe sobre el estado de
aplicacin, de abril de 2000, a fin de modernizar la legislacin comunitaria en materia de
informacin y consulta transnacional de los
trabajadores, aumentar la proporcin de
comits de empresa creados, resolver los problemas observados en la aplicacin prctica
de la Directiva, remediar la inseguridad jurdica de algunas de sus disposiciones y omisiones, y mejorar su articulacin con los restantes instrumentos jurdicos comunitarios existentes en materia de informacin y consulta a
los trabajadores, tales como las Directivas
2002/14/CE, de 11 de marzo de 2002, por la
que se establece el marco general relativo a la
informacin y consulta de los trabajadores en
la Comunidad Europea, 98/89/CE, sobre despidos colectivos, 20001/23/CE, sobre traspasos de empresas, y 2001/86/CE y 2003/72/CE,
relativas a la implicacin de los trabajadores
en las sociedades annimas europeas y en las
sociedades cooperativas europeas, respectivamente.
semanales, a la duracin del trabajo nocturno

y a los periodos de referencia.
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2.4.2. Directiva del Parlamento Europeo

y del Consejo sobre la constitucin
de un Comit de Empresa Europeo
y de un procedimiento de informacin
y consulta a los trabajadores
en las empresas y grupos de empresas
de dimensin comunitaria
(refundicin)
La propuesta de refundicin de la Directiva 94/45/CE del Consejo, de 22 de septiembre
de 1994, ampliada por la Directiva 97/74/CE
del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, y
adaptada por la Directiva 2006/109/CE del
Consejo, de 20 de noviembre de 2006, obedece
al compromiso del Consejo, de revisar las
modalidades de aplicacin y de proponer las
modificaciones necesarias al texto de la primera de ellas, y de la Comisin, de adoptar
262
Esta iniciativa de la Comisin, de 2 de

julio de 2008, se inscribe en el marco de la
Estrategia de Lisboa renovada, respecto del
apoyo a los interlocutores sociales en relacin con: la integracin de los temas de la
cualificacin y la movilidad de los trabajadores, la salud y la seguridad en el trabajo y el
medio ambiente en la actividad de los
comits de empresa europeos; y en la actuacin de la Comisin, en relacin con la mejora de la legislacin para adaptarla a las nuevas necesidades y retos, en particular los
derivados de las reestructuraciones transnacionales, respetando los derechos fundamentales y los principios reconocidos en la Carta
de los Derechos Fundamentales de la UE, en
particular los referidos a la informacin y la
consulta.
En la parte dispositiva establece, dentro
de la seccin dedicada a las disposiciones
generales, el objeto de la Directiva, que no es
otro que la mejora del derecho de informacin
y consulta a los trabajadores en las empresas
SUMARIO
87
y grupos de empresas de dimensin comunitaria, para lo que en stas se constituirn un

Comit de Empresa Europeo o un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores, cuyas modalidades se definirn y
aplicarn de modo que el proceso sea til y
sea posible tomar decisiones de forma eficaz,
limitadas a cuestiones transnacionales, que
sern las que afectan al conjunto de la empresa o grupo de empresas de dimensin comunitaria o al menos a dos empresas o establecimientos situados en dos Estados miembros
diferentes; las definiciones de empresa de
dimensin comunitaria, grupo de empresas,
grupo de empresas de dimensin comunitaria, representantes de los trabajadores, direccin central, informacin, consulta, comit de
empresa europeo, comisin negociadora, y de
empresa que ejerce el control.
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En la tercera y ltima seccin, dedicada a

disposiciones varias, se regula la informacin confidencial y el deber de guardar sigilo
respecto de ella; el funcionamiento del
Comit de empresa europeo y del procedimiento de informacin y consulta de los trabajadores; el papel y la proteccin de los
representantes de los trabajadores, incluyendo entre estas medidas el derecho a cursar formacin sin prdida de salario; el cumplimiento de la Directiva por parte de los
Estados miembros, mediante la adopcin de
las medidas apropiadas; la relacin de la
Directiva con otras disposiciones comunitarias y nacionales, de forma que las modalidades de articulacin entre la informacin y la
consulta del Comit de empresa europeo y de
los rganos nacionales de representacin se
regulen por el acuerdo, que debe respetar las
disposiciones del Derecho nacional respecto
de la informacin y la consulta a los trabajadores; el rgimen de los acuerdos sobre informacin y consulta transnacional que
existan a 22 de septiembre de 1996, que continen vigentes y que a su expiracin decidan prorrogarla, que seguirn aplicndose,
sin que exista obligacin de renegociarlos,
salvo que se produzcan modificaciones sustanciales en la estructura de la empresa o
del grupo de empresas de dimensin comunitaria y no existan disposiciones o se produzcan conflictos entre las disposiciones de dos o
ms acuerdos aplicables, en cuyo caso la
direccin central iniciar el proceso negociador por propia iniciativa o a solicitud de cien
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En la seccin relativa a la constitucin del

Comit de Empresa Europeo o de un procedimiento de informacin y consulta a los trabajadores, se ocupa: de la responsabilidad de su
establecimiento, precisando que la direccin
central de una empresa incluida en el grupo
de empresas de dimensin comunitaria,
cuando sta est fuera de la UE, ser responsable de la obtencin y transmisin a las partes interesadas de la informacin indispensable para la apertura de negociaciones, en particular de la relativa a la estructura de la
empresa o del grupo y su plantilla, con referencia al nmero de trabajadores; de la comisin negociadora, y de su composicin, en proporcin al nmero de empleados en cada
Estado miembro, de modo que a partir del
umbral de cincuenta trabajadores exista un
miembro por cada grupo de trabajadores
empleados en ese Estado miembro que represente el 10% del nmero de trabajadores
empleados en el conjunto de los Estados
miembros, o una fraccin de dicho porcentaje,
y funcionamiento, con especial atencin a los
supuestos de acuerdo entre la direccin central y la comisin negociadora, contemplando
la posibilidad de que sta pueda pedir la asistencia de expertos elegidos por ella y que pue-
dan participar en las reuniones de negociacin con carcter consultivo; del contenido del
acuerdo sobre la forma de llevar a cabo la
informacin y la consulta a los trabajadores,
bien mediante el Comit de Empresa Europeo bien mediante el establecimiento de uno o
ms procedimientos de informacin y consulta; y la aplicacin de las disposiciones subsidiarias previstas por la legislacin del Estado
miembro donde est situada la direccin central, de conformidad con las normas que se
fijan en el Anexo I.
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La propuesta de Directiva es el resultado

del acuerdo alcanzado por los interlocutores
sociales ms representativos a nivel europeo
en el sector del transporte martimo el 19 de
mayo de 2008, en relacin con el Convenio
sobre el transporte martimo de la OIT, de 23
de febrero de 2006, que incluye todos los convenios y recomendaciones sobre trabajo martimo de esta organizacin desde 1919, para su
incorporacin al Derecho comunitario y las
consiguientes modificaciones de la Directiva
1999/63/CE, de 21 de junio de 1999, que sanciona el Acuerdo Europeo sobre la ordenacin
del tiempo de trabajo de la gente de mar, que
afectan a las clusulas 1, 2, 6, 13 y 16 de ste.
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El acuerdo poltico adoptado en primera

lectura, en la sesin del Consejo de 17 de
diciembre, que pretende contribuir a la simplificacin del marco regulador vigente hasta
ahora, con respeto de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, implica
modificaciones respecto de la Directiva
94/45/CE en los aspectos relativos a: la introduccin de principios generales referidos a
las modalidades de informacin y consulta
transnacional de los trabajadores y de la
definicin de la informacin, adems de precisar la definicin de la consulta; la limitacin de la competencia del Comit de empresa europeo a las cuestiones de carcter transnacional y la introduccin de la articulacin
de los niveles nacional y transnacional de
informacin y consulta de los trabajadores;
la clarificacin del papel de los representantes de los trabajadores y el reconocimiento
del de las organizaciones sindicales; la aclaracin de las responsabilidades en el suministro de informacin para permitir la apertura
de negociaciones y de las normas de negociacin de acuerdos para establecer nuevos
comits de empresa europeos; la adaptacin
de las disposiciones subsidiarias, aplicables a
falta de acuerdo, a la evolucin de las necesidades; y la introduccin de una clusula de
adaptacin de los acuerdos sobre comits de
empresa, en caso de cambio de estructura de
la empresa.
2.4.3. Directiva del Consejo por la que

se aplica el Acuerdo celebrado entre
la Asociacin de Armadores
de la Comunidad Europea (ECSA)
y la Federacin Europea
de Trabajadores del Transporte
(FST) relativo al Convenio sobre
el transporte martimo, 2006, y se
modifica la Directiva 1999/63/CE
trabajadores, al menos, o de sus representantes, en el que participarn al menos tres

miembros del Comit de empresa europeo; la
revisin por la Comisin, y el plazo para la
elaboracin del informe de ejecucin y si proceden las propuestas oportunas por parte de
la Comisin; el plazo de transposicin; la
derogacin de las Directivas 94/45/CE,
97/74/CE y 2006/109/CE a partir de la finalizacin del periodo de transposicin, que figuran en el Anexo II; y la entrada en vigor, a los
veinte das de su publicacin en el DOUE. El
Anexo III incluye la tabla de correspondencia de esta Directiva con la Directiva
94/45/CE.
264
En relacin con la clusula 1, relativa al

mbito de aplicacin del Acuerdo, se incorpora un nuevo apartado 3, para el caso de que se
planteen dudas respecto de la consideracin
de ciertas categoras de personas como gente
de mar, remitiendo la solucin a las autoridades competentes de cada Estado miembro
tras consultar con las organizaciones de
armadores y trabajadores afectados.
Respecto de la clusula 2, relativa a las
definiciones, se reformulan las referidas a la
gente de mar o marinos y a los armadores.
Bajo el primer trmino, se incluyen todas las
personas empleadas, contratadas o que trabajan a bordo de un buque incluido en el
mbito material de aplicacin del Acuerdo.
En la segunda definicin se alude a la circunstancia, que no se considera relevante, de
que adems del armador otras personas fsicas o jurdicas asuman algunas de las obligaciones o responsabilidades en representacin
de ste.
SUMARIO
87
principio de conservacin de las disposiciones

ms favorables vigentes en el momento de su
adopcin, as como la introduccin de otras
que puedan mejorar el nivel establecido con
ella; la aplicacin del principio de responsabilidad del empresario, establecido en el artculo 5 de la Directiva 89/391/CEE; las sanciones, que habrn de ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, en caso de infraccin de las
obligaciones establecidas en la Directiva; y la
adopcin de disposiciones por parte de los
Estados miembros para su aplicacin dentro
de los doce meses a partir de su entrada en
vigor, referida a la de la entrada en vigor del
Convenio sobre el trabajo martimo de 2006,
que se producir doce meses despus de la
fecha en que la Oficina Internacional del Trabajo haya registrado las ratificaciones de, al
menos, 30 miembros, cuya cuota total de
arqueo bruto mundial de buques represente
el 38%.
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En cuanto a la clusula 13, referida a la certificacin de la capacidad de la gente del mar

para trabajar a bordo, se detallan y precisan
las exigencias referidas a los certificados
mdicos vlidos, que acrediten su capacidad
para cumplir con sus obligaciones, garantizando que reflejen de forma fidedigna el estado de
salud, con referencia a los requerimientos
establecidos en el Convenio internacional
sobre estndares de formacin, certificacin y
vigilancia para la gente de mar, de 1978, y que
han sido expedidos por profesionales competentes; a las revisiones mdicas y a la certificacin de sus resultados, a la validez de los certificados mdicos generales, por un periodo de
dos aos, salvo en el caso de los menores de 18
aos, para los que su vigencia ser de un ao,
y de los especficos, relativos a la visin del
color, cuya validez ser de seis aos; los casos
de posible trabajo a bordo sin certificado mdico vlido o con certificado caducado; el contenido de los certificados mdicos; los exmenes
mdicos peridicos y el traslado de puesto de
trabajo en el caso de los trabajadores de los
turnos de noche cuando se detecten problemas
de salud; y la confidencialidad de la informacin contenida en los certificados mdicos.
A propsito de la clusula 6, sobre el trabajo nocturno, se propone una ms detallada

y completa regulacin respecto de la excepcin al estricto cumplimiento de las normas
que establecen la prohibicin de la realizacin de este trabajo que se desarrolle entre la
medianoche y las 5 de la madrugada a los
menores de 18 aos, por motivos de formacin, que debe ser adoptada por las actividades competentes tras consultar a los agentes
sociales, garantizando siempre la salud y el
bienestar del trabajador.
En lo que se refiere a la clusula 16, sobre

las vacaciones anuales retribuidas, la duracin de sta se cuantifica en 2,5 das por cada
mes de trabajo, prorratendose los meses
incompletos.
La propuesta de Directiva incluye tambin
la clusula de no regresin y la aplicacin del
Como anexo, se incluye el Acuerdo concluido por la Asociacin de Armadores de la Unin

Europea (ECSA) y la Federacin Europea de
Trabajadores del Transporte (FST) sobre el
Convenio relativo al Trabajo Martimo de
2006, que contiene las definiciones (autoridad
competente, arqueo bruto, gente de mar o
marino, acuerdo de empleo de la gente de mar,
buque y armador) y el mbito de aplicacin;
las reglas y normas relativas a los requisitos
mnimos para trabajar a bordo de un buque
(edad mnima, certificado mdico, formacin y
cualificaciones); las condiciones de empleo
(acuerdos de empleo de la gente de mar, horas
de trabajo y de descanso, derecho a vacaciones,
repatriacin, indemnizacin en caso de prdida de buque o de naufragio, niveles de dotacin, progresin profesional y desarrollo de las
aptitudes y oportunidades de empleo de la
gente de mar); el alojamiento, las instalaciones de ocio, la alimentacin y el servicio de restauracin; la proteccin de la salud, la seguridad y la prevencin de accidentes, la atencin
mdica a bordo y en tierra, la responsabilidad
del armador, el acceso a servicios higinicos y
locales de descanso en tierra; y el cumplimien-
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87
265
2.4.4. La Directiva del Parlamento Europeo

y del Consejo relativa a la proteccin
de los trabajadores asalariados
en caso de insolvencia del empresario
Adems de la definicin de empresario

insolvente, ya citada, y de la remisin a las
legislaciones nacionales para la definicin de
trabajador asalariado, empresario, remuneracin, derecho adquirido y derecho en vas
de adquisicin, en cuanto al mbito personal
de aplicacin, expresamente se establece la
prohibicin de excluir del mismo a los trabajadores a tiempo parcial, en el sentido de la
Directiva 97/81/CE, a los trabajadores con
contrato de duracin determinada, segn la
Directiva 1999/70/CE, y a los trabajadores
con una relacin de trabajo temporal, a tenor
de la Directiva 91/383/CE, y de condicionar el
derecho a beneficiarse de las disposiciones de
esta Directiva a una duracin mnima del
contrato de trabajo o de la relacin laboral.
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Adoptada por el Parlamento Europeo y por

el Consejo el 22 de octubre de 2008, contiene
la versin codificada de la Directiva
80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de
1980, y sus sucesivas modificaciones por la
Directiva del Consejo 87/164/CEE y por la
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2002/74/CE, que quedan derogadas.
Este mbito de aplicacin puede ampliarse

por los Estados miembros a otras situaciones
de insolvencia, como la suspensin de pagos
de hecho y con carcter permanente, establecidas mediante otros procedimientos, distintos a los de esta Directiva.
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La nueva Directiva se prev que entre en

vigor al mismo tiempo que el Convenio de la
OIT, esto es, doce meses despus de la ratificacin de ste por el nmero requerido de pases, y los Estados miembros dispondrn de
otros doce meses a partir de la fecha de entrada en vigor para su incorporacin a los ordenamientos nacionales.
por otras formas de garanta que ofrezcan una

proteccin equivalente, as como los del personal domstico al servicio de una persona fsica
y los de los pescadores remunerados a la parte, si estas exclusiones ya estaban recogidas
en la legislacin nacional respectiva.
to y la ejecucin (procedimientos de transmisin de quejas a bordo).
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En el articulado de la Directiva se establece: la determinacin de su mbito de aplicacin material (los crditos a favor de los trabajadores asalariados, derivados de contratos de
trabajo o relaciones laborales, frente a empresarios que se encuentran en estado de insolvencia cuando se haya solicitado la apertura
de un procedimiento colectivo basado en la
insolvencia del empresario, previsto en las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de un Estado miembro, que implique el desapoderamiento parcial o total de
ste y el nombramiento de un sndico o persona que ejerza una funcin similar, y la autoridad competente haya decidido la apertura del
procedimiento, o haya comprobado el cierre
definitivo de la empresa o del centro de trabajo, as como la insuficiencia del activo disponible para justificar la apertura del procedimiento), pudiendo excluir excepcionalmente
del mismo los crditos de determinadas categoras de trabajadores asalariados protegidos
266
En cuanto a las disposiciones relativas a

las instituciones de garanta, sta alcanza al
pago de los crditos impagados a los trabajadores asalariados que resulten de los contratos de trabajo o relaciones laborales correspondientes a un periodo anterior o posterior a
una fecha determinada por los Estados
miembros y a las indemnizaciones debidas al
trmino de la relacin laboral, si lo dispone
as el Derecho interno. Estas disposiciones
podrn no aplicarse a las cotizaciones debidas segn las regmenes legales nacionales
de seguridad social o segn los regmenes
complementarios profesionales o interprofesionales, si bien los Estados miembros
debern adoptar las medidas necesarias para
garantizar que el impago no tenga efectos
SUMARIO
87
perjudiciales en el derecho a prestaciones del

trabajador asalariado, si las cotizaciones
salariales se han descontado de los salarios
abonados, y de proteger los intereses de los
trabajadores asalariados y de las personas
que ya han dejado la empresa o el centro de
actividad del empresario, en la fecha en que
se produce la insolvencia, en cuanto a los
derechos adquiridos o en caso de adquisicin,
a prestaciones de vejez, incluidas las prestaciones a favor de supervivientes, segn los
regmenes complementarios profesionales, o
interprofesionales independientes de los regmenes legales nacionales de seguridad social.
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Entre las disposiciones generales y finales,

adems de la clusula de no regresin y de la
posibilidad de establecer condiciones ms
favorables para los trabajadores asalariados,
figura la relativa a la facultad de los Estados
miembros de adoptar medidas necesarias
para evitar abusos, rechazar o reducir las
obligaciones de pago o de garanta si no se
justifican por la existencia de vnculos particulares y de intereses comunes entre el trabajador asalariado y el empresario, o cuando
los trabajadores asalariados, solos y con otros
parientes prximos, sean propietarios de una
parte esencial de la empresa o establecimiento del empresario y ejerzan una influencia
considerable en sus actividades.
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La obligacin de pago de las instituciones

de garanta podr quedar limitada por los
Estados miembros, aunque la duracin del
periodo que de lugar al pago de los crditos
impagados no podr ser inferior a un periodo
correspondiente a la remuneracin de los tres
ltimos meses de la relacin laboral incluido
en un periodo de referencia no inferior a seis
meses. Si el periodo de referencia fuera de al
menos dieciocho meses, se podr limitar a
ocho semanas el periodo que de lugar al pago
de los crditos impagados, computando en
este caso los periodos ms favorables para el
trabajador asalariado. Los Estados miembros
podrn establecer lmites a los pagos de la
institucin de garanta, que no podrn ser
inferiores a un umbral compatible con el objetivo social de la Directiva.
Finalmente, la Directiva contiene disposiciones relativas a las situaciones transnacionales, cuando una empresa desarrolla actividades en el territorio de al menos dos Estados
miembros y se encuentre en estado de insolvencia, que determinan la institucin competente para el pago de los crditos impagados,
que ser la del Estado miembro en el que ejerzan habitualmente su trabajo los trabajadores
asalariados, la extensin de los derechos de
stos, que se fijar por el derecho por el que se
rija esta institucin, el reconocimiento de las
decisiones adoptadas en el marco de un procedimiento de insolvencia cuya apertura se haya
solicitado en otro Estado miembro para determinar el estado de insolvencia, el intercambio
de informacin pertinente entre las administraciones pblicas y las instituciones de
garanta competentes sobre los crditos impagados de los trabajadores asalariados.
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Se reconoce a los Estados miembros la

capacidad para fijar las modalidades de la
organizacin, financiacin y funcionamiento
de las instituciones de garanta, siempre que
observen los principios de que: su patrimonio
sea independiente del capital de explotacin
de las empresarios, de forma que no pueda
ser embargado con ocasin de una procedimiento de insolvencia; los empresarios contribuyen a su financiacin, salvo que est
garantizada en su totalidad por los poderes
pblicos; y la obligacin de pago sea independiente del cumplimiento de las obligaciones
de contribucin a la financiacin.
2.4.5. Directiva del Parlamento Europeo

y del Consejo, relativa al trabajo
a travs de Empresas de Trabajo
Temporal
Adoptada el 19 de noviembre de 2008, se
aplica a los trabajadores con contrato de trabajo o una relacin laboral con una Empresa
de Trabajo Temporal, incluyendo los contratos de trabajo a tiempo parcial, y de duracin
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En el caso de la remuneracin cabe establecer excepciones, tras consultar a los interlocutores sociales, respecto de los trabajadores vinculados a la Empresa de Trabajo Temporal por un contrato indefinido y que sean
remunerados en el periodo comprendido
entre la ejecucin de dos misiones.
Cabe tambin la posibilidad de mantener o
celebrar convenios colectivos que contemplen
acuerdos relativos a las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores cedidos, diferentes de las establecidas con carcter general, siempre que respeten la proteccin global
de stos. En el caso de que no exista un sistema para declarar la aplicacin general de los
convenios colectivos o su extensin a empresas similares de un sector o mbito de actividad determinado, siempre que se ofrezca un
nivel de proteccin adecuado, previa consulta
a los interlocutores sociales a escala nacional
y en base a un acuerdo alcanzado con stos,
los Estados miembros podrn establecer
excepciones al principio de igualdad de trato,
y fijar un plazo para alcanzar su aplicacin.
En estas disposiciones, los Estados miembros
especificarn si los regmenes profesionales
de seguridad social, incluyendo pensiones,
prestaciones econmicas por enfermedad o los
regmenes de participacin financiera, estn
incluidos en las disposiciones relativas a las
condiciones esenciales de trabajo y de empleo.
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La Directiva regula la revisin, por parte

de los Estados miembros o por los interlocutores sociales, de las prohibiciones o restricciones del recurso a la cesin temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal,
que debern estar justificadas exclusivamente por razones de inters general relativas a
la proteccin de los trabajadores cedidos, a
las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo, o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de
trabajo y de evitar posibles abusos, que
deber producirse a ms tardar el 5 de
diciembre de 2011.
nes adoptadas para combatir toda discriminacin por las otras causas a las que alude el
Tratado, debern respetarse segn las disposiciones legislativas, reglamentarias, administrativas y los convenios colectivos y dems
disposiciones de alcance general.
determinada, y que se pongan a disposicin

de empresas usuarias, pblicas y privadas,
tengan o no fines lucrativos, a fin de trabajar
temporalmente bajo su control y direccin
con la posibilidad, tras consultar a los interlocutores sociales, de excluir los contratos de
trabajo o relaciones laborales establecidos en
el marco de un programa de formacin, insercin y reconversin profesionales, con el fin
de garantizar la proteccin de los trabajadores cedidos por las empresas de trabajo temporal y mejorar la calidad de stas, garantizando el respeto del principio de igualdad de
trato, reconociendo a las empresas de trabajo
temporal como empresarios, teniendo en
cuenta la necesidad de establecer un marco
de utilizacin de la cesin de trabajadores por
Empresas de Trabajo Temporal para contribuir eficazmente a la creacin de empleo y al
desarrollo de formas flexibles de trabajo.
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En cuanto a las condiciones de trabajo y

empleo, la Directiva regula el principio de
igualdad de trato sobre condiciones esenciales de los trabajadores cedidos por empresas
de trabajo temporal durante su misin en
una empresa usuaria, que sern por lo
menos, las que les corresponderan si hubieren sido contratados directamente por dicha
empresa para desempear el mismo puesto.
Las referidas a la proteccin de las mujeres
embarazadas y en periodo de lactancia, y de
los nios y los jvenes, y a la igualdad de trato entre hombres y mujeres y a las disposicio-
268
Finalmente, se prev que los Estados

miembros adopten las medidas necesarias
para evitar la aplicacin abusiva de las
excepciones sealadas, especialmente que se
realicen cesiones sucesivas para eludir las
disposiciones de la Directiva.
Otro bloque de cuestiones que regula la
Directiva bajo el epgrafe de las condiciones
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En materia de informacin de los representantes de los trabajadores, se establece que la

empresa usuaria deber facilitar la informacin apropiada sobre el recurso a la cesin
temporal de trabajadores por Empresas de
Trabajo Temporal cuando transmita informacin sobre la situacin del empleo en la
empresa a los rganos representativos de los
trabajadores constituidos segn el Derecho
comunitario y nacional.
2.5. La libertad de circulacin

de los trabajadores: repercusiones
en el contexto de la ampliacin
de la Unin Europea
En relacin con la aplicacin de esta libertad, fundamental para el proceso de creacin

y consolidacin de la Unin Europea, respecto de los trabajadores procedentes de los
Estados miembros participantes en los procesos de ampliacin de los aos 2004 y 2006, el
Consejo, en su sesin del 17 de diciembre de
2008, ha tenido conocimiento de la Comunicacin de la Comisin sobre las Repercusiones de la libre circulacin de trabajadores en
el contexto de la ampliacin de la Unin Europea, y del Informe relativo a la primera fase
de aplicacin (1 de enero de 2007-31 de
diciembre de 2008) de las disposiciones transitorias establecidas en el Tratado de Adhesin de 2005 y conforme con lo exigido en la
disposicin transitoria incluida en el Tratado
de Adhesin de 2003, adoptado por la Comisin el 18 de noviembre de 2008, que representa la base para la adopcin por los Estados
miembros de su decisin relativa a la revisin
de la aplicacin de las disposiciones transitorias sobre la libre circulacin de trabajadores,
segn lo previsto en los anexos VI y VII del
Tratado de Adhesin de Bulgaria y Rumania
(2005), y de las disposiciones transitorias del
Tratado de Adhesin de 2003, segn lo previsto en los Anexos V, VI, VII, VIII, IX, X, XI,
XII, XIII y XIV, en respuesta a las solicitudes
de los ocho pases afectados, formuladas en
septiembre de 2008, y resume el material
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de trabajo y de empleo, es el referido al acceso

al empleo, a las instalaciones comunes y a la
formacin profesional, respecto de las que
establece el derecho de los trabajadores cedidos por Empresas de Trabajo Temporal a ser
informados de los puestos vacantes existentes en la empresa usuaria para que tengan
las mismas oportunidades que los dems trabajadores de sta para acceder a empleos
indefinidos; la nulidad o la posibilidad de
declarar nulas las clusulas que prohban o
impidan la formalizacin de contratos de trabajo o de relaciones laborales entre la empresa usuaria y el trabajador cedido tras finalizar la misin de ste; la prohibicin a las
Empresas de Trabajo Temporal de cobrar
honorarios a los trabajadores por gestionar
su contratacin por una empresa usuaria,
una vez finalizada su misin en ella; el derecho de acceso de los trabajadores cedidos a las
instalaciones o servicios comunes de la
empresa usuaria (comedor, guarderas y
transporte) en las mismas condiciones que los
trabajadores directamente empleados por
sta, salvo por razones objetivas; y la obligacin de los Estados miembros de promover el
dilogo entre los interlocutores sociales para
mejorar el acceso de los trabajadores cedidos
a la formacin y a los servicios de guardera
infantil en las Empresas de Trabajo Temporal, incluso durante los periodos entre misiones, para promover el desarrollo de su carrera profesional y su aptitud para el empleo, y a
la formacin disponible de las empresas
usuarias.
A propsito de la representacin de los trabajadores cedidos por Empresas de Trabajo
Temporal, la Directiva establece su cmputo
para el clculo del umbral a partir del cual
deben constituirse en la Empresa de Trabajo
Temporal los rganos de representacin o
alternativamente que los Estados miembros
puedan prever que se les tenga en cuenta,
dentro de la empresa usuaria, como lo son los
trabajadores empleados directamente por
ella, con contratos de la misma duracin, con
el mismo fin.
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Tras una referencia genrica a la libre circulacin de trabajadores como libertad fundamental y al contenido de las disposiciones
transitorias relativas a la libre circulacin de
trabajadores de los Tratados de Adhesin de
2003 y 2005, aplicables a los trabajadores por
cuenta ajena de los pases procedentes de la
UE-8 (todos los de la ampliacin de 2004,
excepto Chipre y Malta) y de la UE-2 (Bulgaria y Rumania) durante un periodo mximo
de siete aos, dividido en tres fases (2+3+2),
que terminar irremediablemente el 30 de
abril de 2011 para la UE-8 y el 31 de diciembre de 2013 para la UE-2, en el caso de que la
decisin de no aplicar estas disposiciones restrictivas del acceso al mercado de trabajo de
los Estados miembros antiguos, de la UE-15,
respecto de los pases de la UE-8 y UE-2, y de
la UE-25, respecto de los de la UE-2, no se
hubiera adoptado antes de los trminos intermedios, del segundo y quinto ao, el Informe
establece la foto fija de la situacin existente
para Bulgaria y Rumania, respecto de cuyos
trabajadores por cuenta ajena 15 Estados
miembros aplican restricciones diferentes,
mientras que los 10 restantes han abierto sus
mercados de trabajo, y para los de la UE-8, en
cuyo caso 15 Estados miembros han abierto
sus mercados y 4 continan aplicando restricciones de diferente intensidad.
Estados miembros de la UE, que han pasado

de 900.000, a final de 2003, a 2.000.000, a
final de 2007, en los pases de la UE-15, cifra
muy inferior a la de ciudadanos no comunitarios y de pases de la UE-15 residentes en los
Estados miembros de la UE-15; los flujos de
movilidad, dada la perspectiva de los pases
de origen, distinguiendo entre pases de alta
y de baja movilidad entre los Estados miembros de la UE-2 y UE-10; los flujos de movilidad y desplazamientos temporales, caractersticos de la movilidad posterior a las
ampliaciones de 2004 y 2007; las tendencias
en los flujos de movilidad, indicando que no
parece probable que vuelva a producirse otra
oleada de movilidad de mano de obra desde
los nuevos Estados miembros, y que los flujos
de retorno aumentan, debido a la limitacin
del potencial de emigracin adicional existente, sobre todo en Rumania y Bulgaria, al
aumento de los ingresos y a la disminucin de
la tasa de desempleo en los ltimos aos, a la
disminucin sustancial de la poblacin ms
joven y a la situacin actual de crisis econmica, constatando que las restricciones del
acceso a los mercados de trabajo ejercen una
influencia limitada en la distribucin de la
movilidad dentro de la UE, ya que los flujos
de movilidad se rigen por otros factores, como
la demanda general de mano de obra y los
efectos de red por la existencia previa de
poblacin extranjera o el idioma.
estadstico y analtico presentado en el informe sobre el empleo 2008.
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El Informe presenta tambin, dentro del

epgrafe dedicado al volumen de la movilidad
intracomunitaria tras la ampliacin, el
nmero de ciudadanos blgaros y rumanos,
1.800.000, residentes en otros Estados miembros de la UE y su evolucin desde finales de
2003 a finales de 2007, pasando de 690.000 a
la cifra antes citada, de los que ms del 50%
han tenido como destino Espaa y despus
Italia, con el 25% en el caso de los rumanos, y
Alemania, el 15%, en el caso de los blgaros,
cifras que salvo para Espaa e Italia se consideran modestas en relacin con la poblacin
total de los pases de acogida; el nmero de
ciudadanos de la UE-10 residentes en otros
270
El Informe detalla las principales caractersticas de los ciudadanos que ejercen la

movilidad dentro de la UE, en relacin con su
situacin en el mercado de trabajo, medida en
funcin de su tasa media de empleo y de
desempleo por comparacin con las existentes en la UE-15, que pone de manifiesto que
en el caso de las tasas de empleo para los procedentes de la UE-10 y de la UE-2 es ms elevada que la existente en sus pases de origen
y equivalente a la de la UE-15, mientras que
la tasa de desempleo es superior a la media de
la UE-15; la edad, constatando que los trabajadores que ejercen la movilidad son bastante
ms jvenes que el conjunto de la mano de
SUMARIO
87
obra de los pases de origen y de acogida, y el

sexo, con una sobrerrepresentacin de las
mujeres entre las procedentes de Bulgaria y
Rumania; las profesiones, concentrndose en
la agricultura, la construccin, la hostelera,
la restauracin, la industria manufacturera,
los servicios a las empresas y el servicio
domstico; y las cualificaciones en puestos de
nivel medio y, sobre todo, en trabajos poco
cualificados, siendo pocos los que ocupan
puestos de alta cualificacin.
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la movilidad en la UE despus de las

ampliaciones no ha producido, y no se
prev que lo haga, graves perturbaciones en el mercado de trabajo; los flujos
de movilidad desde la UE-2 y UE-8 han
alcanzado ya su nivel ms elevado; gran
parte de la movilidad reciente ha sido
de carcter temporal; y los flujos van
reducindose por diversos motivos
(aumento de los ingresos y de la demanda de mano de obra en los pases de origen, menor nmero de jvenes dispuestos a desplazarse);
el volumen y la direccin de los flujos de
movilidad dependen ms de la oferta y la
demanda general de mano de obra y
otros factores que de las restricciones de
acceso al mercado de trabajo, que pueden retrasar los ajustes de ste y aumentar el volumen del trabajo no declarado;
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Antes de establecer las conclusiones y

recomendaciones, que ponen el punto final al
informe, ste se ocupa de las repercusiones en
la economa, el mercado de trabajo y la sociedad, de los flujos de mano de obra procedentes de los pases de la UE 10-2, a travs de su
impacto positivo en el crecimiento econmico
de la Unin, y en el del PIB total de la UE
ampliada, y moderado en el PIB per capita, y
de la ayuda a reducir la inflacin en la
mayora de los pases de acogida y a aumentarla temporalmente en los principales pases de origen; del impacto en las finanzas
pblicas, los sistemas de bienestar social y los
servicios pblicos (educacin, vivienda, asistencia sanitaria); del impacto en los salarios y
el empleo, escaso y sin ningn desequilibrio
grave; de la evolucin de las remesas de fondos, que representan una importante fuente
de ingresos para los pases de origen y contribuyen al crecimiento econmico y al del PIB
de stos; de la fuga de cerebros, limitada, y la
escasez de mano de obra en los pases de origen , que afecta a sectores concretos de la economa (construccin, hostelera y restauracin) y a determinadas profesiones (sanitarias); y de las repercusiones sociales, que se
pueden traducir en diferencias entre las condiciones de vida de los llegados y los nacionales de los pases de acogida y en consecuencias negativas en la cohesin familiar cuando
uno de los dos progenitores se desplazan a
trabajar al extranjero.
la contribucin de los trabajadores de

Bulgaria y Rumania y de los Estados
miembros de la UE-10 a satisfacer la
demanda de mano de obra en los pases
de acogida y su participacin en el crecimiento econmico sostenible;
El informe termina con las conclusiones y

recomendaciones que formula la Comisin en
los siguientes trminos:
en cuanto al impacto sobre los costes

econmicos y sociales (servicios pblicos,
vivienda, cohesin social, explotacin y
trabajo no declarado), se recomienda que
los Estados miembros desarrollen polticas de integracin e inclusin social, a fin
de evitar la prdida de las ventajas
econmicas que supone la movilidad;
los problemas de la fuga de cerebros y la
escasez de mano de obra en los pases de
origen pueden resolverse con medidas
para aumentar la participacin en el
mercado de trabajo, mejorar los sistemas de educacin y formacin profesional, establecer buenas condiciones para
los trabajadores del sector pblico,
incentivar la migracin de retorno o
facilitar la movilidad interna y la inmigracin de terceros pases;
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N
2.6.1. Propuesta modificada de Reglamento
del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se establece
el procedimiento para aplicar
el Reglamento (CE) n 883/2004,
sobre la coordinacin de los Sistemas
de Seguridad Social
El texto de la propuesta modificada de la
Comisin, de 15 de octubre de 2008, incluye
159 de las 162 enmiendas a la propuesta original, de 31 de enero de 2006, introducidas
por el Parlamento Europeo en la fase de primera lectura, adoptada el 9 de julio de 2008.
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la experiencia de que la movilidad

transfronteriza tiende a autorregularse, reducindose en pocas de ralentizacin econmica; y
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la declaracin de los Estados miembros,

de los Tratados de Adhesin de 2003 y
2005, de que avanzarn lo ms rpidamente posible hacia la aplicacin plena
del acceso en este campo, por lo que
deben prepararse para abrir sus mercados de trabajo;
mento del Parlamento Europeo y del Consejo

por las que se establece el procedimiento para
aplicar el Reglamento 883/2004 sobre la coordinacin de los sistemas de seguridad social,
y se determina el contenido de los Anexos del
citado Reglamento 883/2004, no concluida en
la fecha de adopcin de ste.
el impacto global de la movilidad tras

las ampliaciones ha sido positivo y por
tanto se confa en que los Estados
miembros revisen su posicin respecto
de la aplicacin de las disposiciones
transitorias en vigor en relacin con la
libre circulacin de trabajadores, recordando que constituye una de las libertades fundamentales consagradas en el
Tratado CE y representa un elemento
clave de la Estrategia Europea de
Empleo y un smbolo positivo de lo que
significa Europa para los ciudadanos;
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la posibilidad del recurso a la clusula

de salvaguardia, que permite solicitar
la reintroduccin en restricciones por
parte de quienes aplican la legislacin
comunitaria en materia de libre circulacin de trabajadores en caso de que
sufran o puedan sufrir perturbaciones
en sus mercados de trabajo.
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2.6. La coordinacin de los Sistemas

de Seguridad Social
Durante la presidencia francesa ha continuado el proceso de debate en torno al Reglamento de aplicacin del Reglamento
883/2004, sobre la coordinacin de los sistemas de seguridad social, en sustitucin del
actual Reglamento 574/72, y a completar los
anexos de aquel. Dentro de este proceso, el
Consejo EPSSCO, en la sesin del 17 de
diciembre de 2008, ha adoptado la posicin
comn respecto de las propuestas del Regla-
272
Su objetivo es el de completar el proceso de

modernizacin de las disposiciones aplicables
al mbito de la coordinacin de los sistemas
de Seguridad Social, sustituyendo al actual
Reglamento 574/72, y ms concretamente:
definir para las partes implicadas (personas
aseguradas, los empresarios de stas, las instituciones de la Seguridad Social y las autoridades competentes de los Estados miembros)
los procedimientos de aplicacin de las normas establecidas en el Reglamento de base
883/2004, y mejorar los procedimientos
actuales, simplificndolos y aclarando los
derechos y las obligaciones de las partes interesadas, as como hacer posible la cooperacin ms estrecha entre las instituciones, en
particular mediante el intercambio electrnico de datos entre los Estados miembros.
En el texto que se propone, el Consejo ha
podido aceptar en su totalidad o parcialmente,
con matizaciones y precisiones especficas, 146
de las 162 enmiendas del Parlamento Europeo, as como los principios contenidos en otras
13, con diferente redaccin, rechazando 49.
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adicin de un nuevo artculo 87.4 sobre el estado de dependencia para aclarar las condiciones para la determinacin del grado de sta; la
modificacin del artculo 87.8 del Reglamento
883/2004;las especificaciones del Anexo 4; la
determinacin de la fecha de entrada en vigor
del Reglamento, que debera ser el primer da
del mes siguiente al periodo de seis meses desde la fecha de su publicacin y en ningn caso
no ms tarde del 1 de enero de 2010; y la inclusin de un nuevo artculo referido a las disposiciones transitorias en materia de pensiones,
segn el modelo del actual artculo 118 del
Reglamento 574/72, de especial importancia
para los nuevos Estados miembros.
El texto de la posicin comn del Consejo

contiene tambin cinco anexos, sobre los
acuerdos bilaterales, los regmenes especiales para los funcionarios pblicos, la lista de
Estados miembros que solicitan el reembolso
del coste de las prestaciones en especie sobre
la base de actividades fijas, detalles sobre los
datos de base a que se refiere el artculo 89.4
del Reglamento, y la lista de Estados miembros que fijen una cuanta mxima de reembolso, a tenor de lo previsto en el artculo 65.6
del Reglamento 883/2004.
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De entre las rechazadas, las ms importantes son las relativas a la pretensin del
reembolso de los gastos de viaje y de estancia
del acompaante de la persona que se desplace a otros Estados miembros para recibir
asistencia sanitaria, que el Consejo considera
va ms all de la coordinacin de los sistemas
de seguridad social, ya que supone el establecimiento de una nueva prestacin, con la consiguiente obligacin para el Estado miembro
competente de asumir el gasto de la asistencia sanitaria, no obstante lo cual las necesidades de las personas que padecen discapacidad han sido tenidas en cuenta por el Consejo al asumir una de las enmiendas reformulada; y a la duracin de los plazos propuestos
por la Comisin para presentar y resolver
demandas y conflictos, que slo podran aceptarse tras su experimentacin y teniendo en
cuenta el grado de progreso tecnolgico que
haga posible hacer ms rpidos los intercambios entre las instituciones, recordando que,
para subsanar y reparar los posibles perjuicios derivados del retraso en la solucin de las
controversias que puedan plantearse en relacin con la aplicacin y el cumplimiento de las
obligaciones derivadas de este Reglamento,
ya se contempla en l el abono de intereses
por demora en los pagos e incentivos para
acelerar los procedimientos.
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Finalmente, el Consejo acepta en su posicin comn una clusula de revisin a los

cuatro aos de la entrada en vigor de la aplicacin del Reglamento, sobre la base de un
informe de la Comisin Administrativa con el
fin de reducir el lmite de tiempo al que se
refiere el artculo 67.2, 5 y 6.
As pues, los principales cambios introducidos en la posicin comn respecto del texto de
la propuesta modificada de la Comisin se
refieren a: las aclaraciones relativas a la calidad de la informacin aportada, en el artculo
89; la adicin de un nuevo apartado al artculo 9 del Reglamento 883/2004, a fin de asegurar la seguridad jurdica de los acuerdos
alcanzados por los Estados miembros en el
marco de los Reglamentos 1408/71 y 574/72; la
Adems, se adjuntan 10 declaraciones del

Consejo, al Ttulo II y a los artculos 16, 33,
54, 55.4, 59, 60, 64, 70 y 72.3; 2 declaraciones
de Espaa a los artculos 25.6, 7 y 7 bis, y 30,
y otra conjunta de Austria, Alemania, Italia,
Pases Bajos y Espaa a los artculos 45.6 y
46.2 y 3.
2.6.2. Propuesta modificada del Reglamento

del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se modifica
el Reglamento (CE) n 883/2004
sobre la coordinacin de los Sistemas
de Seguridad Social, y se determina
el contenido de sus anexos
El texto de las propuestas de la Comisin,
de 24 de enero de 2006 y de 3 de julio de 2007,
que vienen a completar los Anexos II (sobre
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De estas enmiendas el Consejo propone

aceptar 70, considerando las 7 restantes no
admisibles, as como proceder a aclarar la
definicin de prestaciones en especie.
al Estado miembro competente). Adems, el

Consejo ha acordado introducir algunas
modificaciones en la propuesta de la Comisin, sustituyendo en el artculo 15 la referencia a agentes auxiliares por la de agentes contratados, de conformidad con los
reglamentos de personal vigentes en la UE;
proponiendo la aplicacin de las reglas sobre
prestaciones de asistencia sanitaria en un
Estado distinto del competente a las prestaciones en especie y en metlico por accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales;
incorporando un nuevo apartado al artculo
relativo al derecho a las prestaciones en especie y en metlico por accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales que incluyan el
principio del artculo 33 del Reglamento de
aplicacin del Reglamento 883/2004, que
remite a los procedimientos aplicables a estas
prestaciones; y la sustitucin del punto 8 del
artculo 87, a fin de especificar el periodo
mximo durante el cual una persona puede
estar sujeta a la legislacin de otro Estado
miembro distinto del establecido segn el
ttulo II del Reglamento 1408/71.
las disposiciones de los convenios que se mantienen en vigor), X (sobre las prestaciones
especiales en metlico no contributivas) y XI
(sobre las disposiciones especiales para la
aplicacin de la legislacin de los Estados
miembros) del Reglamento 883/2004, de 29
de abril, no concluidos en esta fecha y su
adaptacin, para tener en cuenta los requerimientos de los Estados miembros incorporados a la UE a partir de 2004, as como los
recientes desarrollos producidos en los otros
Estados miembros, se incluyen en la propuesta modificada de 15 de octubre de 2008, que
recoge ntegramente, parcialmente o reformuladas las 77 enmiendas del Parlamento
Europeo, y especialmente la de fusionar las
dos propuestas originales en una sola, acordadas en la sesin de 9 de julio de 2008.
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En relacin con la enmienda referida al

derecho de los miembros de la familia de los
trabajadores fronterizos a recibir asistencia
sanitaria en el Estado miembro donde trabaje el trabajador, en las mismas condiciones
que las aplicables a ste, salvo en los Estados
miembros incluidos en la lista III, que deber
ser derogado cinco aos despus de la fecha
de aplicacin del Reglamento, ante la negativa de cinco delegaciones a aceptarla, debido a
la falta de experiencia en la aplicacin del
Reglamento 883/2004, se alcanz una solucin de compromiso en el sentido de aceptar
la modificacin de los artculos 18.2 y 28.2 del
Reglamento 883/2004 para poder revisar el
Anexo III cinco aos despus de su aplicacin, y aadir un nuevo punto 10 bis) en el
artculo 87 del citado Reglamento, que limite
a cuatro aos la validez del Anexo III.
Las restantes enmiendas no aceptadas se
refieren a cuestiones concretas de los Anexos
II (sobre disposiciones de convenios que se
mantienen en vigor) y IV (sobre derechos adicionales para los pensionistas que regresan
274
El texto se acompaa de cuatro declaraciones a incluir en el Acta presentadas por Portugal, Italia y Pases Bajos, y conjuntamente
por Malta y la Comisin, respectivamente.
2.7. La igualdad entre mujeres

y hombres
2.7.1. La igualdad profesional entre
las mujeres y los hombres
En materia de igualdad entre mujeres y
hombres cabe citar, adems de las actuaciones desarrolladas en el mbito del Consejo
EPSSCO en relacin con los compromisos
derivados de la Plataforma de Accin de Beijing, la celebracin de la Reunin Informal de
Ministros responsables de la igualdad de gnero y la Conferencia sobre La Igualdad profesional entre las mujeres y los hombres: una
apuesta econmica frente al reto demogrfico,
SUMARIO
87
pecto de la definicin de objetivos y la fijacin

de plazos para la reduccin de las diferencias
retributivas entre mujeres y hombres, sobre
los medios puestos en prctica y los que se
prev establecer en el futuro para lograr el
objetivo sealado, y sobre la posibilidad y
conformidad con la fijacin de un objetivo
comn a escala europea.
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Respecto del segundo aspecto, las intervenciones se centraron en los procedimientos

especficos existentes en los Estados miembros para valorar y reconocer las buenas
prcticas de las empresas comprometidas con
la igualdad ente las mujeres y los hombres y
en la posibilidad de crear una red de buenas
prcticas en las empresas, a travs de la cual
difundirlas a nivel europeo, as como en los
medios a utilizar para este fin, incluyendo
entre ellos expresamente la colaboracin con
los interlocutores sociales.
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A partir de la Comunicacin de la Comisin de 7 de julio de 2007, dedicada a combatir las diferencias retributivas entre las mujeres y los hombres, en la que se invitaba a los
Estados miembros a fijar objetivos y plazos
para reducir estas diferencias, actuando
sobre el conjunto de parmetros de las desigualdades profesionales (reclutamiento, formacin, promocin y conciliacin de vida profesional, familiar y privada), se hace hincapi
en la necesidad de establecer, entre todos, los
medios para alentar el objetivo de la igualdad
de las retribuciones de las mujeres y de los
hombres, adems de impulsar las iniciativas
de aquellos en apoyo de los esfuerzos de los
empresarios para la promocin de las etiquetas de calidad de las empresas que, en su gestin de los recursos humanos, valoren la
igualdad entre las mujeres y los hombres y
practiquen la igualdad profesional entre
unas y otros, la Presidencia francesa propone
la creacin de una Red Europea de Empresas
comprometidas con estos objetivos, con el fin
de dotar de visibilidad y poner en valor las
prcticas de estas empresas y las actuaciones
de los interlocutores sociales en el mismo sentido.
celebradas el 13 y 14 de noviembre de 2008 en

Lille, incluida esta ltima en el marco del
Pacto para la Igualdad entre mujeres y hombres, adoptado por el Consejo Europeo de
marzo de 2006 y la Hoja de Ruta para la
igualdad ente mujeres y hombres 2006-2010,
de la Comisin Europea.
De esta forma, las cuestiones a tratar en la

Reunin Informal se centraron en dos aspectos: los medios para alcanzar la igualdad
salarial entre las mujeres y los hombres, y la
valoracin a escala europea de las buenas
prcticas de las empresas comprometidas con
el logro de la igualdad profesional entre las
mujeres y los hombres.
En relacin con el primer aspecto, las
intervenciones de los Ministros y Ministras
participantes se produjeron a partir de la
exposicin de las experiencias nacionales res-
La Conferencia, que se ocup del mismo

tema general, centr sus debates en torno a
cuatro bloques de cuestiones:
La diversificacin de las opciones de
orientacin, la mejora en la mixtificacin de las profesiones y el acceso de las
mujeres a los puestos de decisin, abordando la problemtica de la orientacin
de las nias hacia reas de actividad
cientfica y tcnica y las opciones de la
orientacin escolar y profesional sin
estereotipos, en el marco de la lucha
contra los estereotipos en la orientacin; la implicacin de las empresas en
al diversificacin de los opciones profesionales de las y los jvenes, y el apoyo y
acompaamiento de las mujeres en el
acceso a los puestos de decisin.
La mejora de la calidad del empleo de las
mujeres y el aseguramiento de sus carreras profesionales, a travs de la actuacin sobre el tiempo y las condiciones de
trabajo, en particular sobre el trabajo a
tiempo parcial y su impacto sobre el
desarrollo de las capacidades profesiona-
SUMARIO
87
275
les, y a la limitacin del impacto de las

intervenciones de la actividad laboral en
el desarrollo de la carrera profesional,
con especial atencin a los permisos
parentales y a las polticas de reincorporacin a la actividad laboral, una vez
concluido el disfrute de stos, y a las buenas prcticas en esta materia.
Proporcin, en nmero y porcentaje, de

hombres y mujeres formados especficamente en temas de igualdad de gnero,
entre funcionarios diplomticos, civiles
y militares empleados por los Estados
miembros y las instituciones de la
Comunidad y que participan en operaciones de paz de la ONU, con el fin de
ilustrar cmo aplicar el principio de
igualdad entre mujeres y hombres en la
prevencin y la respuesta a los conflictos armados.

mujeres y hombres jefes de delegaciones de la Comunidad Europea y de
misiones diplomticas y miembros participantes en las misiones de paz de la
ONU y de la UE, incluidos los contingentes militares y de polica, para evaluar la participacin de las mujeres y los
hombres en los procesos de prevencin y
solucin de conflictos.
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La conciliacin de la vida profesional y

personal, como una apuesta para la
atraccin de los territorios y para los
resultados de las empresas, abordando
las polticas desarrolladas a nivel municipal y empresarial para conciliar la
vida profesional y la vida personal y las
buenas prcticas en materia de relaciones parentales en las empresas con etiqueta de calidad.
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El modo de llegar a conseguir la igualdad salarial ente las mujeres y los hombres, a travs del anlisis de la jurisprudencia del TJUE en materia de discriminacin salarial, del dilogo social, de
la poltica voluntaria de los Estados
miembros y de la valoracin de las buenas prcticas de las empresas.
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2.7.2. La revisin de la aplicacin por

los Estados miembros
y las instituciones de la Unin
Europea de la Plataforma de Accin
de Beijing: las mujeres y los conflictos
armados y la conciliacin del trabajo
y la vida familiar
A. Conclusiones respecto de las mujeres
y los conflictos armados
Dentro de este rea temtica del ordenamiento social de la UE, de acuerdo con las
prioridades sealadas en el programa del tro
de presidencias y ms especficamente en el
de la presidencia francesa, sta ha elaborado
un informe que concluye con la propuesta de
cuatro indicadores referidos a las mujeres y
los conflictos armados, que se formulan en los
siguientes trminos:
276
Financiacin, en volumen total y porcentual de los programas de cooperacin, aportada por los Estados miembros y la Comisin en pases afectados
por conflictos armados o en situacin de
postconflicto, para apoyar la igualdad
de gnero, diferenciando la destinada a
las mujeres vctimas de violencia y a la
participacin de las mujeres en la construccin de la paz y en la reconstruccin
posterior al conflicto.
Dentro de este indicador se adopta un
subindicador sobre la proporcin de la
financiacin destinada a las ONG que
trabajan a favor de la igualdad de gnero y para la atribucin de poder a las
mujeres, para evaluar los recursos
aportados, en el marco de la cooperacin
al desarrollo, a la promocin de la igualdad de gnero, incluyendo especialmente la lucha contra la violencia y las
medidas para promover la paz, la reconciliacin y la reconstruccin aplicadas
por mujeres en pases afectados por con-
SUMARIO
87
flictos armados y que salen de situaciones de crisis, as como el apoyo prestado

a las ONG que trabajen en estos pases
a favor de la igualdad de gnero y el
empoderamiento de las mujeres.
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A partir de este informe, el Consejo ha

adoptado un texto de Conclusiones sobre la
revisin de la aplicacin por los Estados
miembros y las instituciones de la UE de la
Plataforma de Accin de Beijing, respecto de
las mujeres y los conflictos armados, que tienen sus antecedentes en: las Conclusiones del
Consejo Europeo de Madrid, de diciembre de
1995, para la realizacin de una revisin
anual de la aplicacin de la Plataforma de
Accin de Beijing, y del Consejo Europeo, de
diciembre de 1998, para que la evaluacin
anual incluyera una propuesta de una relacin de indicadores cualitativos y cuantitativos y de referencias, desarrollados a partir de
1999 en algunas de las doce reas de la Plataforma de Accin; la peticin del Consejo Europeo, de marzo de 2003, a la Comisin para
que sta, con ocasin de los sucesivos Consejos Europeos, elaborara un informe sobre el
desarrollo de la igualdad de gnero y presentara directrices para la progresin del principio de igualdad de gnero, en las diferentes
reas polticas; la Declaracin de los Ministros responsables de la igualdad de gnero de
febrero de 2005, reafirmando su compromiso
con la aplicacin efectiva de la Declaracin de
Beijing y de la Plataforma de Accin, de la
Declaracin y del Programa de Accin de la
Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, de Viena, de junio de 1993, que considera las violaciones de los derechos humanos de
las mujeres en situaciones de conflictos

mujeres y hombres solicitantes de asilo
que hayan obtenido el estatuto de refugiado, y del pas de origen de las mujeres que buscan asilo, para ilustrar cmo
se tiene en cuenta la situacin de las
mujeres en pases afectados por conflictos armados para la garanta de la proteccin internacional.
armados como violaciones de los principios

fundamentales de los derechos humanos
internacionales y de la legislacin humanitaria; el documento de la Cumbre Mundial, de
septiembre de 2005, sobre el seguimiento de
la Declaracin del Milenio, que reafirma el
compromiso de los Estados miembros de eliminar todas las formas de discriminacin y
violencia contra las mujeres y los nios,
incluyendo el fin de la impunidad y asegurando la proteccin de los ciudadanos y en particular de las mujeres y las nias, durante y
despus de los conflictos armados; el Estatuto de Roma del Tribunal Internacional Penal;
las Resoluciones del Consejo de Seguridad n
1325 de Naciones Unidas, de octubre de 2000,
sobre mujeres, paz y seguridad, que reafirma
el importante papel de las mujeres en la prevencin y resolucin de conflictos y en la construccin de la paz, y la n 1820, de junio de
2008, que condena la violacin y la violencia
sexual contra las mujeres en las guerras
como crmenes contra la humanidad, y solicita con efecto inmediato el cese completo de
todo acto de violencia sexual contra la poblacin civil; y la consecuencia de la Plataforma
de Accin de Beijing de que los Estados
miembros deben dispensar proteccin, asistencia y formacin a las mujeres refugiadas y
desplazadas.
En las Conclusiones, el Consejo:
recuerda la determinacin de los Estados
miembros de erradicar la violencia contra las mujeres y las nias en los conflictos armados y para eliminar todos los
obstculos que permitan a las mujeres
participar plenamente en la prevencin y
la resolucin de conflictos; el reconocimiento de que al abordar los conflictos
armados y otros debe promoverse una
poltica activa y visible de la aplicacin
de la perspectiva transversal de gnero;
la consideracin de la igualdad de gnero
como uno de los principios comunes de
las actividades de cooperacin al desarrollo de la Unin Europea; el contenido
de las Conclusiones del Consejo sobre
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277
aplicacin por parte de la UE de las

Resoluciones del Consejo de Seguridad
de la ONU nms. 1325 y 1820;
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subraya que las mujeres son vctimas

de la violencia a pesar de la prioridad
que se concede a la lucha contra la violacin de sus derechos en los conflictos
armados, y que no deberan ser consideradas slo como vctimas sino tambin
como un recurso, destacando su participacin, en rgimen de igualdad con los
hombres, en los procesos de decisin, a
todos los niveles, para prevenir y resolver los conflictos, en la reconstruccin,
tras stos, para construir una paz sostenible; y la responsabilidad de todos los
Estados para prevenir y combatir la violencia sexual y de gnero, proteger a las
mujeres de la violencia, asegurar a las
vctimas acceso a tratamiento psicolgico, mdico y quirrgico y a cuidados de
asistencia sanitaria sexual y reproductiva, y a rehabilitacin, y castigar la violencia sexual y de gnero;
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igualdad de gnero y desarrollo, de 2007,

en las que se acord una estrategia europea dirigida a promover la igualdad de
gnero, incluyendo la construccin de la
paz y la reconstruccin; que la Hoja de
Ruta de la Comisin sobre la igualdad
entre mujeres y hombres (2006-2010)
subraya que la participacin de las mujeres en la prevencin y la solucin de conflictos, en la construccin de la paz y en la
reconstruccin necesita ser impulsada
por la Unin Europea y sus Estados
miembros; la determinacin para promover la igualdad de gnero y la perspectiva
de gnero en el contexto de la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn y de la
Poltica de Seguridad y Defensa Europea, expresada en el Consejo de Asuntos
Generales de noviembre de 2006, complementada, en el Consejo de noviembre
de 2007, con el llamamiento para intensificar los esfuerzos a fin de aplicar efectivamente la Resolucin del Consejo de
Seguridad de la ONU n 1325;
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toma nota del informe de la Presidencia y

de los cuatro indicadores citados para el
seguimiento de la Plataforma de Beijing
en el rea de mujer y conflictos armados;
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acoge favorablemente el progreso de los

Estados miembros en la consecucin de
los objetivos estratgicos relativos a la
eliminacin de la violencia contra las
mujeres en los conflictos armados y la
promocin de su participacin en su prevencin y resolucin y en la consecucin
de la paz, la contribucin de la Comisin
a la aplicacin de la Resolucin n 1325
del Consejo de Seguridad de la ONU; que
varios Estados miembros hayan adoptado planes de accin nacionales para la
aplicacin de esta Resolucin sobre
mujeres, paz y seguridad; animando a
todos los Estados miembros a establecer
planes de accin u otras medidas para su
aplicacin en terceros pases; y el trabajo
desarrollado a nivel europeo para establecer un enfoque comprensivo para la
278
anima a los Estados miembros y a los

rganos competentes de la UE a reforzar
la coordinacin entre las instituciones
nacionales y europeas que se ocupan de
temas relativos a las mujeres en los conflictos armados;
anima a los Estados miembros y las instituciones y misiones de la UE para continuar y reforzar su cooperacin con los
actores de la sociedad civil, asociaciones
y ONG promotoras de los derechos de la
mujer, y promover su participacin en
las actuaciones para luchar contra la
violencia contra las mujeres.
anima a los Estados miembros y a la
Comisin a combatir los estereotipos de
gnero sobre la participacin y las tareas
de las mujeres en los procesos de toma de
decisiones y en la aplicacin de acciones
sobre campaas para sensibilizar sobre
la contribucin de mujeres y hombres al
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urge a los Estados miembros y a la

Comisin, de acuerdo con sus competen-
cias, a prestar especial atencin a las

necesidades especficas de los derechos
de las mujeres desde la perspectiva de
la igualdad de gnero en la planificacin, aplicacin y evaluacin de las polticas, programas y medidas en el programa anual de formacin de la Poltica
Europea de Seguridad y Defensa, en las
polticas y acciones de la UE en la reforma del sector de seguridad y del desarme, y a designar un consejero de alto
nivel para los temas de los derechos de
la mujer y la igualdad de gnero en cada
operacin de paz y misin de la Poltica
Europea de Seguridad y Defensa; y a
tener en cuenta las cuestiones debatidas en el contexto del seguimiento de la
Plataforma de Accin de Beijing, de conformidad con los indicadores ya adoptados en otros procesos, tal como el de
informe anual de la Comisin para el
Consejo Europeo de primavera;
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sector de la seguridad, para lograr la participacin igual de unas y otros en la prevencin y resolucin de conflictos y en la
construccin de la paz; en el marco de la
cooperacin con los pases afectados por
los conflictos armados, a apoyar los
esfuerzos de estos pases para prevenir y
combatir la violencia sexual y de gnero,
a proteger a las mujeres contra la violencia, garantizar su acceso a tratamientos y
ofrecerles rehabilitacin, y sancionar la
violencia sexual y de gnero, finalizando
con la impunidad y persiguiendo a los
perpetradores, y a promover la atribucin de poder a las mujeres, as como la
participacin de las mujeres y los hombres en la prevencin y resolucin de conflictos, la construccin de la paz y la
reconstruccin despus de terminado el
conflicto; a tener en cuenta en sus polticas sobre proteccin y reintegracin de
refugiados, beneficiarios de proteccin
complementaria y personas desplazadas,
las necesidades especficas de stos, y a
adoptar directrices nacionales cuando
garanticen el estatus de refugiado o la
proteccin subsidiaria, a establecer y
aplicar programas para informar de forma ms eficaz y sensibilizar sobre la violencia sufrida por las mujeres en los conflictos armados, y a establecer y aplicar
programas de educacin sobre la paz y los
derechos humanos y la preparacin de
este tipo de programas en terceros pases; a realizar investigaciones y estudios
sobre la violencia contra las mujeres en
los conflictos armados, con la participacin del Instituto Europeo de Igualdad de
Gnero y al seguimiento y la evaluacin
de la aplicacin de la Plataforma de
Accin de Beijing; y a establecer planes
de accin y otras medidas para la aplicacin de esta Resolucin as como para
apoyar planes de accin en pases terceros.
urge a los Estados miembros y a la

Comunidad a incluir en los mandatos
de las operaciones de paz y en las misiones de la Poltica Europea de Seguridad
y Defensa clusulas sobre la lucha contra la violencia sexual, a continuar aplicando las Normas Genricas de Conducta para combatir la explotacin
sexual y la prostitucin, y a formar a
todos los funcionarios diplomticos y de
defensa, y a los funcionarios civiles, de
polica y militares que participen en
estas operaciones y misiones en la prevencin y la proteccin contra la violencia sexual y de gnero;
invita a los Estados miembros y a la
Comisin a mejorar la recogida, compilacin, anlisis y difusin de datos comparables, fiables y actualizados, por
sexos, en el rea de los conflictos armados, en particular respecto a la violencia
contra las mujeres y su participacin en
la prevencin y resolucin de conflictos,
establecimiento de la paz y la reconstruccin posterior al conflicto, as como
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los objetivos de sta, y de la transversalidad

de la igualdad entre mujeres y hombres en
todas sus actividades como misin especfica
de ella; los compromisos derivados del Pacto
Europeo por la igualdad de gnero, de marzo
de 2006, de la Alianza Europea por las familias, de marzo de 2007, de los objetivos de la
Estrategia de Lisboa de aumentar la tasa de
empleo femenino hasta el 60% en 2010 y
reducir el desequilibrio de gnero existente
en el mercado de trabajo, y del Consejo Europeo de Barcelona, de marzo de 2002, sobre la
escolarizacin de los nios hasta el acceso a la
educacin obligatoria; las sucesivas resoluciones del Consejo, desde 2000, sobre la participacin equilibrada de mujeres y hombres en
la vida familiar y profesional, los hombres y
la igualdad de gnero, las oportunidades y los
retos del cambio demogrfico en Europa y la
contribucin de las personas mayores al desarrollo econmico y social, el papel equilibrado
de mujeres y hombres en el empleo, el crecimiento y la cohesin social, y las mujeres y la
pobreza; las vigentes Directivas sobre igualdad de trato entre hombres y mujeres; el marco de accin sobre la igualdad de gnero adoptado por los interlocutores sociales en 2005;
las opiniones del CESE, de julio de 2007,
sobre el papel de los interlocutores sociales en
la conciliacin entre trabajo, familia y vida
privada; el informe de la Comisin sobre
igualdad entre mujeres y hombres presentado al Consejo Europeo de marzo de 2008; el
acuerdo del Consejo Europeo de Madrid, de
diciembre de 1995, de llevar a cabo una revisin anual de la aplicacin de la Plataforma
de Accin de Beijing por parte de los Estados
miembros, a partir de los correspondientes
indicadores cuantitativos y cualitativos, que
en el caso de la conciliacin entre la vida laboral y familiar se adoptaron en el Consejo de
noviembre de 2000, exigencia aadida en el
Consejo Europeo de diciembre de 1998; y la
invitacin del Consejo a los Estados miembros y a la Comisin, de junio de 2005, para
reforzar los mecanismos institucionales para
la promocin de la igualdad de gnero y la
creacin de un marco para la evaluacin de la
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respecto de los solicitantes de asilo,

refugiados, desplazados para que las
estadsticas y los datos relativos a los
indicadores propuestos puedan ser
mejorados y revisados peridicamente;
a desarrollar y mejorar indicadores y
datos europeos comparables sobre
mujeres y conflictos armados; a reclutar
ms mujeres para sus servicios
diplomticos y para las delegaciones
exteriores de la Comunidad Europea al
ms alto nivel y formar a mujeres
diplomticas en tcnicas de negociacin
y mediacin para ejercer su funcin en
el sector de la paz y la seguridad; a
aumentar la presencia de mujeres entre
los funcionarios civiles y militares, a
reclutar ms mujeres para participar
en las operaciones de paz y seguridad, y
nombrar ms candidatos femeninos
para las futuras actuaciones de las Polticas de Seguridad y Defensa Europea y
Exterior y de Seguridad Comn, incluyendo los puestos de Representantes
Especiales y de Jefes de Misin; y a revisar regularmente el progreso en las reas crticas de la Plataforma de Accin en
el marco de la preparacin de una revisin general de todas ellas.
MI
NIS
TE
B. Conclusiones del Consejo sobre

el progreso de la aplicacin
de la Plataforma de Accin
de Beijing, en relacin
con la conciliacin del trabajo
y la vida familiar
Las Conclusiones del Consejo sobre el progreso de la aplicacin de la Plataforma de

Accin de Beijing, en relacin con la conciliacin del trabajo y la vida familiar, adoptadas
en la sesin del 17 de diciembre de 2008, tienen como antecedentes y marco de referencia
la consideracin de la igualdad de gnero
como un principio fundamental de la Unin
Europea, contenido en el Tratado de la Comunidad Europea, y como una de las tareas y de
280
SUMARIO
87
nes vigentes sobre conciliacin del trabajo, la familia y la vida privada de

mujeres y hombres;
aplicacin de la Plataforma de Accin de Beijing y a la Comisin para incluir el resultado

de esta evaluacin en su informe anual al
Consejo Europeo de primavera.
subraya que la participacin igual de

hombres y mujeres en el trabajo y en la
vida familiar es un requisito previo para
la igualdad real, as como para abordar
el cambio demogrfico, y que, a pesar de
los esfuerzos realizados para promover
esta participacin igual y equilibrada,
todava las mujeres siguen asumiendo
las responsabilidades principales en el
cuidado de la infancia y las personas
dependientes;
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invita a los Estados miembros y a la

Comisin a utilizar los instrumentos
existentes, en especial los referidos a las
encuestas sobre utilizacin del tiempo, a
partir de los datos comparables a nivel
de la Unin sobre el tiempo dedicado al
trabajo retribuido y a las responsabilidades familiares por los hombres y las
mujeres; a mejorar la recopilacin, el
anlisis y la distribucin de los datos
comparables, relevantes y fiables, especialmente referidos a los permisos
parentales y para atender a personas
mayores dependientes; a suprimir los
indicadores referidos al horario de apertura de los servicios pblicos y del
comercio y a ampliar el contenido del
indicador sobre las polticas integradas
y globales, especialmente las polticas
de empleo dirigidas a promover el equilibrio entre trabajo y vida familiar tanto
para hombres como para mujeres (incluyendo: servicios de atencin a la infancia, permisos parentales, acuerdos sobre
horario de trabajo flexible, servicios
puestos a disposicin de los trabajadores
por sus empresas, horarios flexibles de
apertura de los servicios pblicos, tales
como oficinas de las autoridades locales,
correos, guarderas y comercios);
TR
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recuerda la invitacin del Consejo Europeo de diciembre de 2007 para revisar el

progreso en aquellos temas en los que
ya se han adoptado indicadores, comenzando por los relativos a las mujeres y la
toma de decisiones y la conciliacin de
la vida laboral, familiar y privada, y a
partir de los nueve indicadores adoptados en 2000, durante el ejercicio por
Francia de la presidencia del Consejo
respecto de este ltimo mbito; el compromiso de los Estados miembros para
hacer posible la conciliacin de responsabilidades familiares y laborales de la
Plataforma de Accin de Beijing, y que
la conciliacin entre vida privada y profesional es un rea de accin prioritaria
en la Hoja de Ruta para la igualdad
entre mujeres y hombres 2006-2010;
En ellas, el Consejo:
MI
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toma nota del informe de evaluacin

realizado por la presidencia francesa en
el que se subrayan los esfuerzos desplegados para la recopilacin de datos que
han mejorado la informacin en la que
se basan los indicadores, poniendo de
manifiesto las dificultades que existen
respecto de algunos de ellos, que deben
ser simplificados;
acoge favorablemente las actividades de

la Comisin para promover la participacin equilibrada de las mujeres y los
hombres en el trabajo y en la vida familiar y personal y especialmente la publicacin de la Comunicacin de la Comisin sobre la consecucin de los objetivos de Barcelona sobre servicios de
atencin a la infancia y el progreso realizado por algunos Estados miembros,
as como el compromiso de los interlocutores sociales de adaptar las disposicio-
urge a los Estados miembros a adoptar

medidas adecuadas para la conciliacin
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Gnero en los Fondos Estructurales y la

Alianza Europea por las Familias; y a
asegurar la aplicacin efectiva del marco legal comunitario vigente sobre todos
los aspectos de la conciliacin y a evaluar las medidas existentes desde la
perspectiva de su impacto sobre la participacin en el mercado de trabajo y su
posible mejora;
anima a los Estados miembros y a la

Comisin, con la participacin del Instituto Europeo de Igualdad de Gnero, a
investigar y analizar los efectos de las
medidas adoptadas para facilitar la
conciliacin; y apoya el proceso de evaluacin de otros indicadores ya finalizado para el seguimiento de la Plataforma
de Accin de Beijing.
Como addendum a las Conclusiones se

presenta el Informe de evaluacin elaborado
por la Presidencia, sobre los indicadores relativos a la conciliacin entre la vida profesional y la vida familiar incluidos en las Conclusiones del Consejo de 27 de noviembre de
2000.
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entre trabajo, vida familiar y privada,

entre ellas las dirigidas a avanzar en la
consecucin de los objetivos cuantitativos del Consejo Europeo de Barcelona
sobre servicios de atencin a la infancia, asegurando su disponibilidad, accesibilidad y calidad, mediante la utilizacin de los Fondos Estructurales; y en
la atencin a las necesidades de las
familias con personas dependientes; a
continuar animando a los hombres a
compartir responsabilidades familiares
y domsticas con las mujeres en un plano de igualdad; a promover medidas
para erradicar los estereotipos de gnero en el trabajo, la familia y la vida privada; a animar a las empresas a adoptar medidas que garanticen la conciliacin entre trabajo y vida familiar en los
acuerdos que alcancen sobre ordenacin del tiempo de trabajo; y a tener en
cuenta la igualdad de gnero en los
regmenes de permisos por motivos
familiares y las implicaciones del trabajo a tiempo parcial para hombres y
mujeres, para evitar cualquier efecto
negativo, entre otros, sobre el empleo
de las mujeres;
TE
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invita a los Estados miembros para que

tengan en cuenta, al aplicar los principios comunes de flexiguridad, sus implicaciones en la igualdad de gnero, la
conciliacin de trabajo, vida familiar y
privada y en el enfoque del ciclo vital;
MI
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invita a la Comisin a que contine apoyando la consecucin de los objetivos del

Consejo Europeo de Barcelona, respecto
de la atencin a la infancia y el desarrollo de estructuras de atencin a las personas dependientes, utilizando para
ello los Fondos Estructurales; a promover los intercambios entre los Estados
miembros sobre prcticas innovadoras
para facilitar la conciliacin, mediante
el programa de intercambio de buenas
prcticas puesto en marcha en 2008, el
Grupo de Alto Nivel de Igualdad de
282

EN MATERIA DE JUVENTUD
El Consejo, en la formacin de Educacin,
Juventud y Cultura (EJC) del 20 y 21 de
noviembre de 2008, culminando los trabajos
desarrollados por el Grupo Juventud durante el semestre adopt una Resolucin sobre
la salud y el bienestar de los jvenes y una
Recomendacin sobre la movilidad de los
jvenes voluntarios en la UE, adems de
abordar cuestiones relacionada con la aplicacin de esta Recomendacin, con el dilogo
estructurado respecto de la elaboracin y
aplicacin de las polticas de juventud, y con
el Pacto Europeo para la juventud y sus
potencialidades en relacin con la consecucin de los objetivos de la Estrategia de Lisboa.
SUMARIO
87
nes, exhortando a promover un modo de vida

sano.
Los antecedentes de la Resolucin del Consejo y de los representantes de los gobiernos de

los Estados miembros reunidos en el seno del
Consejo relativa a la salud y el bienestar de
los jvenes, adoptada el 21 de noviembre de
2008, se encuentran en el Libro Blanco de la
Comisin Europea, de noviembre de 2001,
dedicado a Un nuevo impulso para la juventud europea, aprobado por el Consejo en sus
Conclusiones de 14 de febrero de 2002; la
Resolucin del Consejo , de 27 de junio de
2002, sobre un marco de cooperacin europea
en el mbito de la juventud, uno de cuyos
aspectos es la incorporacin de la dimensin
de juventud en otras polticas europeas; el
Pacto Europeo para la juventud, adoptado
por el Consejo Europeo de 22 y 23 de marzo de
2005, instrumento que contribuye al logro de
los objetivos del crecimiento y el empleo de la
Estrategia de Lisboa; y la Resolucin, de
noviembre de 2005, sobre las respuestas a las
expectativas de los jvenes en Europa, en
aplicacin del Pacto Europeo para la juventud y la promocin de la ciudadana activa; la
Resolucin, de mayo de 2007, relativa a la
Igualdad de oportunidades y a la participacin de los jvenes en la sociedad, respecto a
la prioridad de las preocupaciones de los jvenes en las polticas que afectan a la calidad de
vida y entre ellas la salud; la Comunicacin
de la Comisin, de septiembre de 2007, sobre
el fomento de la plena participacin de los
jvenes en la educacin, el empleo y la sociedad, tambin en relacin con iniciativas en el
mbito de la salud de los jvenes; las Conclusiones, de 16 de noviembre y de 6 de diciembre de 2007, sobre un enfoque transversal de
la juventud y sobre el Libro Blanco de la
Comisin Juntos por la Salud: un planteamiento estratgico para la UE (2008-2018),
respectivamente; y la Resolucin, de 22 de
mayo de 2008, sobre la Participacin de los
jvenes con menos oportunidades, que puso
de manifiesto que los problemas de salud son
un freno a la participacin activa de los jve-
El Consejo y los representantes de los

gobiernos de los Estados miembros observan:
su preocupacin por aspectos concretos
(nutricin, actividad fsica, abuso del alcohol,
salud sexual y mental) de la salud de los jvenes en Europa, a pesar de su estado globalmente satisfactorio; que conviene prestar
especial atencin a la promocin de un modo
de vida sano y a la adopcin de medidas de
prevencin; que determinados factores ligados a las condiciones de vida (pobreza, desempleo, inseguridad laboral, etc.) pueden poner
en peligro e influir en la salud y la calidad de
vida de los jvenes; que deberan considerarse las cuestiones de gnero al abordar el tema
de la salud de los jvenes; que el entorno fsico y social sano es fundamental para el desarrollo de la salud y que debe mejorarse la calidad de los ambientes en los que se encuentran los jvenes; y el papel esencial de los
padres para el bienestar y el entorno sano de
los jvenes; y ponen de relieve que existen
interacciones entre la salud y el bienestar, de
una parte, y la inclusin social y el nivel educativo, de otra, de los jvenes; y que es necesario ayudarles a hacerse ms responsables
de su propia salud mediante acciones de sensibilizacin.
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3.1. La salud y el bienestar

de los jvenes
Tras de todas estas reflexiones, el Consejo

y los representantes de los gobiernos de los
Estados miembros concluyen y acuerdan: que
es necesario conocer de forma precisa el estado, las necesidades y las expectativas de los
jvenes en materia de salud, para garantizar
la eficacia y eficiencia de una poltica de salud
destinada a ellos, tomando en consideracin
el carcter especfico de este colectivo, con
prioridad a los jvenes con menos oportunidades; abordar la cuestin de la salud y del bienestar de los jvenes a partir de un enfoque
global y transversal (sistemas sanitarios
pblicos, educacin formal y no formal,
empleo, inclusin social, etc.); conceder especial atencin a la salud mental de los jvenes,
y articular la accin de todos los niveles de las
SUMARIO
87
283
tes en la UE, especialmente de los fondos

estructurales europeos y del programa
Juventud en accin; y reforzar la asociacin
con los jvenes y sus organizaciones en el
mbito de la salud de los jvenes.
En base a los antecedentes y las consideraciones sealadas, la Resolucin concluye invitando al Consejo y a la Comisin, por separado y conjuntamente, a adoptar medidas y
poner en marcha acciones concretas.
3.2. La movilidad de los jvenes

voluntarios en la Unin Europea
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La Recomendacin del Consejo sobre la

movilidad de los jvenes voluntarios en la
Unin Europea fue adoptada en la sesin del
Consejo EJC del 21 de noviembre de 2008,
considerando: que forma parte integral de la
libre circulacin de las personas; que la
Comunidad puede adoptar medidas para promoverla, mejorando la cooperacin entre los
organizadores de las actividades del voluntariado; que segn el Reglamento n 1408/71,
sobre la aplicacin de los regmenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro
de la Comunidad, slo estn protegidos los
voluntarios asegurados por las legislaciones
nacionales de seguridad social; el contenido
de la Recomendacin 2001/613/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de julio
de 2001, sobre la movilidad en la Comunidad
de los estudiantes, las personas en formacin,
los voluntarios, los profesores y los formadores, de la Recomendacin 2006/961/CE, de 18
de diciembre de 2006, relativa a la movilidad
transnacional en la Comunidad a efectos de
educacin y formacin, de la Directiva
2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre
de 2004, sobre las condiciones de admisin de
nacionales de terceros pases a efectos de
estudio, intercambio de alumnos, formacin
no remunerada o servicios voluntarios, sobre
la posibilidad de expedirles permisos de residencia especiales, las Resoluciones del Consejo y de los Representantes de los Estados
miembros, de 15 de noviembre de 2004, sobre
objetivos comunes para las actividades de
voluntariado juvenil, y de 16 de noviembre de
2007, respecto del cumplimiento de estos
objetivos, y el informe del Parlamento Euro-
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A los Estados miembros: a fomentar la

dimensin de la juventud en las iniciativas
relativas a la salud y a aplicar medidas para
favorecer la salud de los jvenes; a asociar a
los jvenes y todas las partes vinculadas con
las polticas de juventud en la elaboracin y
aplicacin de iniciativas relativas a la salud;
a fomentar el acceso de los jvenes a actividades de ocio, culturales y fsicas; a tener en
cuenta la salud y el bienestar de los jvenes
en las polticas de informacin y comunicacin; y a apoyar la formacin de los trabajadores y de las ONG del sector de la juventud
en materia de prevencin y salud de los jvenes.
administraciones pblicas y la asociacin de

los protagonistas y profesionales de la educacin y la salud, de los interlocutores econmicos y sociales y de las propias asociaciones de
jvenes.
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A la Comisin: para que tenga en cuenta la

dimensin de la juventud en sus iniciativas
relacionadas con la salud, y para que asocie a
los jvenes y a las personas implicadas en las
polticas de la juventud en todas las actuaciones que lleve a cabo.
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A los Estados miembros y a la Comisin

conjuntamente a: mejorar el conocimiento y la
investigacin sobre la salud de los jvenes,
teniendo en cuenta las diferencias existentes
por razn de edad, sexo, factores geogrficos y
socioeconmicos, orientacin sexual o discapacidad; incorporar datos de salud y bienestar al informe trienal de la Comisin sobre la
situacin de los jvenes en Europa; iniciar
reuniones de sensibilizacin sobre los factores que afectan a la salud de los jvenes; favorecer el intercambio de buenas prcticas;
explotar y sacar el mximo partido de las
polticas, programas e instrumentos existen-
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peo, de abril de 2008, sobre la funcin del

voluntariado como contribucin a la cohesin
econmica y social.
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faciliten el desarrollo de acciones para:

mejorar el grado de conocimiento de las
actividades de voluntariado en su territorio; facilitar el acceso a los jvenes y
las organizaciones juveniles a la informacin sobre las oportunidades en
materia de actividades de voluntariado
y a todas las partes interesadas las referidas a los derechos y las oportunidades
derivadas de las disposiciones a nivel
europeo y nacional sobre estas actividades; fomentar el intercambio de informacin con otros Estados miembros
sobre las oportunidades en materia de
actividades de voluntariado y simplificar los procedimientos para facilitar la
participacin de jvenes voluntarios de
otros Estados; adoptar planteamientos
flexibles para crear oportunidades de
actividades de voluntariado transfronterizo en Europa; aumentar entre los
jvenes la toma de conciencia de la
importancia de las competencias interculturales y el aprendizaje de lenguas,
para reducir las barreras a su movilidad transfronteriza; alentar a las organizaciones de envo y acogida de jvenes
voluntarios para reducir las barreras a
su movilidad transfronteriza y a colaborar en el ofrecimiento de garantas para
la proteccin de stos y de los destinatarios de sus servicios, con especial referencia a la proteccin social; impulsar el
desarrollo de instrumentos de auto-evaluacin para garantizar la calidad de
las actividades de voluntariado; favorecer el reconocimiento del aprendizaje
que proporciona el voluntariado en los
sistemas de cualificacin nacionales y a
nivel europeo; fomentar a nivel de la UE
el uso de instrumentos que garanticen
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En ella se reconoce: que las caractersticas

de las actividades del voluntariado transfronterizo (abiertas a todos los jvenes,
emprendidas por voluntad propia y para conseguir un inters general, sin retribucin o a
cambio de un pago simblico y/o de la cobertura de gastos) no deberan repercutir negativamente en el empleo retribuido; constituye una experiencia en materia de educacin
no formal y de aprendizaje informal para la
mejora de las competencias profesionales de
los jvenes y para su empleabilidad y el desarrollo de sus aptitudes sociales; que es preciso desarrollar la variedad de actividades de
voluntariado organizadas por la sociedad
civil y las autoridades pblicas; el papel de la
movilidad transfronteriza en Europa como
instrumento importante para la promocin
de la educacin, el empleo y la cohesin regional y social, especialmente en el caso de los
jvenes; el beneficio para las comunidades
locales de las actitudes de los jvenes voluntarios para la inclusin social, la conservacin del patrimonio cultural, la solidaridad
intergeneracional y la proteccin del medio
ambiente; la aplicacin del mtodo abierto de
coordinacin a las actividades del voluntariado, en el contexto del Servicio Voluntario
Europeo dentro del Programa La juventud
en accin; que todava subsisten obstculos
para la movilidad transfronteriza de los jvenes voluntarios en Europa, por lo que debe
crearse un marco para reforzar la cooperacin entre los Estados miembros y entre los
organizadores de actividades de voluntariado en distintos pases para incitar a los jvenes europeos a comprometerse en actividades de voluntariado en pases terceros, con
especial atencin a los jvenes con menos
oportunidades para beneficiarse de los programas de movilidad.
promuevan la movilidad de los jvenes

voluntarios en Europa, mejorando la
cooperacin entre los organizadores de
actividades de voluntariado para que
todos los jvenes que lo deseen tengan
la oportunidad de realizarlas; y
En consecuencia el Consejo, recomienda a

los Estados miembros que:
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Finalmente, a propsito del Pacto Europeo

para la juventud, en respuesta a la cuestin
de cmo lograr, en las polticas pblicas, la
articulacin entre la bsqueda de una mayor
capacidad de insercin profesional de los
jvenes y su acceso a la libre creatividad, los
Ministros han insistido en destacar que los
jvenes, gracias a sus capacidades creativas,
constituyen un recurso importante para
alcanzar los objetivos establecidos por la
Estrategia de Lisboa.
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3.3. La movilidad, el futuro marco

de cooperacin y el dilogo
estructurado y el Pacto Europeo
para la juventud
Respecto del dilogo estructurado y su contribucin a que se tenga en cuenta a los jvenes en el proceso de elaboracin y de aplicacin de las polticas que les afecten, a escala
nacional y europea, a partir de la cuestin
referida al modo de fomentarlo, se ha llegado
a la conclusin de la necesidad de disponer de
objetivos y estructuras claras que le doten de
su mayor eficacia.
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Para terminar, tambin respalda la intencin de la Comisin de: apoyar a los Estados
miembros en las tareas citadas, a travs del
mtodo abierto de coordinacin y del Programa La juventud en accin; impulsar y organizar, junto con los Estados miembros, el
intercambio de informacin y experiencias
sobre la cooperacin entre los organizadores
de actividades de voluntariado; desarrollar
un Portal para los Jvenes Voluntarios Europeos sobre actividades de voluntariado; e
informar al Consejo, cuatro aos despus de
la adopcin de esta Recomendacin, de sus
resultados.
Europa, concluyendo que el voluntariado

cumple una funcin importante al aumentar
las oportunidades de los jvenes en el mercado de trabajo y contribuir a su integracin
social, especialmente en el caso de los jvenes
desfavorecidos, y destacando la importancia
del intercambio de informacin y experiencias entre los Estados miembros y del aumento de la sensibilizacin del pblico en las actividades del voluntariado para la promocin
del voluntariado transfronterizo.
la transparencia de las cualificaciones

(Europass, Youthpass y el marco europeo de cualificaciones); y prestar especial atencin a los jvenes con menos
oportunidades para mejorar su acceso a
las actividades de voluntariado.
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El Consejo tambin, en la misma sesin de

21 de noviembre de 2008, se ha pronunciado
sobre determinados aspectos de la actuacin
de la UE en el mbito de la juventud, tales
como la movilidad de los jvenes, el futuro
marco de cooperacin a travs del dilogo
estructurado, y el Pacto Europeo para la
juventud.
En relacin con la movilidad de los jvenes
en la UE, los Ministros responsables de la
juventud han debatido sobre la visibilidad
necesaria para garantizar la aplicacin plena
de la Recomendacin del Consejo relativa a la
movilidad de los jvenes voluntarios en Europa, el modo para garantizar que las actividades de voluntariado de los jvenes tengan
efectos concretos respecto de su insercin
social y profesional, y el tipo de asociaciones
que se pueden desarrollar con las empresas
para aumentar la movilidad de los jvenes en
286

EN EL MBITO DE LA INMIGRACIN
Las actividades del Consejo en el mbito
de la inmigracin se pueden resumir en los
resultados de las reuniones del Consejo en su
formacin de Ministros de Justicia e Interior
(JAI), de 24 y 25 de julio, de 25 de septiembre
y de 27 y 28 de noviembre de 2008, materializados en la adopcin del Pacto Europeo sobre
Inmigracin y Asilo, de las Conclusiones
sobre la evaluacin y la aplicacin de enfoque
global de la migracin, sobre las polticas de
integracin de la Unin Europea, y sobre la
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4.1. El Pacto Europeo sobre

Inmigracin y Asilo
Tras los debates celebrados con ocasin de
la reunin informal de los Ministros responsables de los asuntos de Justicia e Interior
(JAI), que tuvo lugar en Cannes el 7 de julio
de 2008, y en las sesiones del Consejo JAI de
24 de julio y de 25 de septiembre de 2008, en
esta ltima se lleg al acuerdo sobre el texto
del mismo para su adopcin por el Consejo
Europeo de 15 y 16 de octubre de 2008.
pases de origen; recordar el Enfoque Global

de la Migracin, adoptado por el Consejo
Europeo de diciembre de 2005, segn el cual
las cuestiones migratorias forman parte de la
relaciones exteriores de la Unin y la gestin
de las migraciones debe ser global y afectar
tanto a la migracin legal como a la lucha
contra la inmigracin irregular, que adquiere
sentido en el marco de la asociacin entre los
pases de origen, trnsito y destino; sealar
que la inmigracin mal controlada puede perjudicar la cohesin social de los pases de destino, por lo que la organizacin de la inmigracin debe tener en cuenta la capacidad de acogida de Europa y proteger a los inmigrantes
de la explotacin por redes criminales, y que
el comportamiento de un Estado puede afectar a los intereses de los dems, por lo que
resulta imprescindible que cada uno tenga en
cuenta los intereses de sus socios al definir y
aplicar sus polticas de inmigracin, integracin y asilo; celebrar los principales avances
registrados en el marco de los programas de
Tampere (1999-2004) y La Haya (2004-2009),
que se compromete a aplicar plenamente;
confirmar que las polticas migratorias y de
asilo deben ajustarse a las normas de Derecho internacional y en particular a las relativas a los derechos humanos; concluir que son
necesarios nuevos avances, a pesar de que los
progresos realizados a favor de una poltica
comn de inmigracin y asilo son tangibles; y
expresar la necesidad de un planteamiento
coherente para incluir la gestin de las
migraciones entre los objetivos globales de la
UE; considera que ha llegado el momento de
dar un nuevo impulso a la definicin de una
poltica comn de inmigracin y asilo en base
a la Comunicacin de la Comisin de 17 de
julio de 2008, para lo que propone la adopcin
de cinco compromisos fundamentales, que se
concentrarn en las acciones a incluir en el
programa que dar continuidad, a partir de
2010, al programa de La Haya.
proteccin del derecho a la libre circulacin

contra los abusos de la inmigracin clandestina, adems de la continuidad de los debates
sobre las Directivas sobre sanciones contra
los empleadores de residentes ilegales nacionales de terceros pases, sobre las condiciones
de entrada y residencia de nacionales de terceros pases para fines de empleo altamente
cualificado, sobre el permiso nico de residencia y de trabajo para los ciudadanos no
europeos, y sobre al extensin del estatuto de
los residentes de larga duracin a los beneficiarios de una proteccin internacional.
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El Pacto, que constituye una de las prioridades de la Presidencia, es el medio de expresin al ms alto nivel poltico de los principios comunes que deben orientar las polticas
migratorias de los Estados miembros y de la
UE, y de las estrategias para hacerlas realidad, que han de servir de base para el establecimiento de una poltica europea comn
de inmigracin y asilo ante los retos de este
fenmeno y la solidaridad, y respecto de la
cooperacin en la gestin de los flujos migratorios.
As pues, tras constatar que las migraciones internacionales son una realidad que perdurar mientras subsistan las diferencias de
riqueza y desarrollo entre los distintas regiones del mundo, que pueden representar una
oportunidad y pueden contribuir al crecimiento econmico de la UE y de los Estados
miembros que necesitan inmigrantes y a sus
Los cinco compromisos polticos principales se refieren a: la organizacin de la inmigracin legal teniendo en cuenta las priorida-
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informacin mutua sobre migraciones; mejorar la informacin sobre la inmigracin legal;

invitar a los Estados miembros a establecer,
segn los principios comunes de 2004, polticas ambiciosas para promover la integracin
armoniosa en el pas de acogida de los inmigrantes, basada en el equilibrio entre derechos y deberes de stos, con especial atencin
al aprendizaje de la lengua y al acceso al
empleo, desde la perspectiva de la lucha contra la discriminacin, y promover el intercambio de informacin sobre las mejores
prcticas en materia de acogida e integracin.
Respecto de la organizacin de la inmigracin legal, teniendo en cuenta las prioridades,

las necesidades y la capacidad de acogida
determinadas por cada Estado miembro, y el
favorecimiento de la integracin, se considera
que debe obedecer a la voluntad del emigrante y a la del pas de acogida, recordando que
las condiciones de admisin y el contingente
corresponde fijarlos a cada Estado miembro,
y pide a stos que apliquen una poltica de
inmigracin seleccionada, en funcin de las
necesidades de su mercado laboral, y concertada, atendiendo al impacto que puede tener
en los dems Estados miembros, que dispense un trato equitativo a los inmigrantes y
su integracin armoniosa en el pas de acogida, y acuerda: invitar a los Estados miembros
y a la Comisin a que apliquen polticas de
inmigracin profesional, que tengan en cuenta las necesidades del mercado laboral de
cada Estado miembro, segn las Conclusiones del Consejo Europeo de primavera 2008;
reforzar la atraccin de la UE para los trabajadores altamente cualificados y facilitar la
acogida y circulacin de estudiantes e investigadores; velar, fomentando la migracin temporal circular, para que no se favorezca la
fuga de cerebros; controlar mejor la inmigracin familiar, cumpliendo el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,
teniendo en cuenta sus capacidades de acogida y de integracin de las familias; reforzar la
En cuanto a la lucha contra la inmigracin

irregular, en particular garantizando el retorno a su pas de origen o a un pas de trnsito
de los extranjeros en situacin irregular,
adems de recordar la aplicacin efectiva de
los principios de: reforzar la cooperacin
entre los Estados miembros y la Comisin con
los pases de origen y de trnsito para luchar
contra esta inmigracin, la aplicacin efectiva de la regla de que los extranjeros en situacin irregular deben abandonar el territorio
de los Estados miembros, dando preferencia
al retorno voluntario y reconociendo las decisiones de retorno adoptadas por otro Estado
miembro, y de la obligacin de admitir a sus
nacionales en situacin irregular en otro
Estado miembro, se acuerda: limitarse a
regularizaciones caso por caso y no generales;
celebrar acuerdos de readmisin con los pases que sea necesario a escala comunitaria o
bilateral; velar por la prevencin de los riesgos de inmigracin irregular; desarrollar la
cooperacin entre los Estados miembros,
estableciendo dispositivos comunes para
garantizar la expulsin de extranjeros en
situacin irregular; reforzar la cooperacin
con los pases de origen y trnsito para luchar
contra las redes internacionales de trfico de
migrantes y trata de seres humanos; invitar a
los Estados miembros a desarrollar dispositivos que fomenten y ayuden al retorno voluntario y prevengan el retorno abusivo a la UE
de quienes se hayan beneficiado de estas ayu-
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des, las necesidades y la capacidad de acogida

determinadas por cada Estado miembro, y a
favorecer la integracin; la lucha contra la
inmigracin irregular, garantizando el retorno a su pas de origen o a un pas de trnsito
de los extranjeros en situacin irregular; el
fortalecimiento de la eficacia de los controles
en las fronteras; la construccin de una Europa de asilo; y la creacin de una colaboracin
global con los pases de origen y de trnsito
que favorezca la sinergia entre la migracin y
el desarrollo. De ellos, los dos primeros y el
ltimo son los que tienen relacin ms directa con la inmigracin.
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A propsito del establecimiento de una

colaboracin global con los pases de origen y
de trnsito que favorezca las sinergias entre
la migracin y el desarrollo, tras reafirmar el
compromiso a favor del Enfoque Global de la
Migracin, que trata conjuntamente de la
organizacin de la migracin legal, de la
lucha contra la inmigracin irregular y de las
sinergias entre las migraciones y el desarrollo en beneficio de los pases implicados y de
los inmigrantes, y sealar que la migracin
debe convertirse en un compromiso importante de las relaciones exteriores de los Estados miembros y de la Unin, se compromete a
apoyar el desarrollo en los pases implicados
y a establecer una estrecha colaboracin con
ellos que favorezca la sinergia entre la migracin y el desarrollo, y acuerda: concluir acuerdos con los pases de origen y trnsito que
supongan disposiciones sobre las posibilidades de migracin legal; alentar a los Estados
miembros a ofrecer a los nacionales de los
pases socios posibilidades de inmigracin
legal adaptadas a la situacin del mercado
laboral de los Estados miembros, permitindoles adquirir una formacin o una experiencia profesional y generar ahorro que puedan
poner al servicio de su pas, y a que promuevan formas de migracin temporal o circular
evitando la fuga de cerebros; llevar a cabo
polticas de cooperacin con los pases de origen y trnsito para disuadir o luchar contra
la inmigracin clandestina; integrar mejor
las polticas migratorias y de desarrollo desde
la perspectiva del mximo beneficio para las
regiones origen de la inmigracin y de los
objetivos de desarrollo del milenio, promoviendo proyectos de desarrollo solidario que
mejoren las condiciones de vida de las poblaciones; promover acciones de codesarrollo que
permitan a los inmigrantes participar en el
desarrollo de su pas de origen, mediante la

adopcin de instrumentos financieros que
fomenten la transferencia, segura y con el
menor coste, del ahorro de los inmigrantes
hacia su pas; aplicar la Asociacin entre UE
y frica, concluida en diciembre 2007 en Lisboa, las Conclusiones de la primera reunin
ministerial euromediterrnea sobre migraciones, celebrada en noviembre de 2007 en
Albufeira, y el Plan de Accin de Rabat; solicitar que la Segunda Conferencia ministerial
euroafricana sobre migracin y desarrollo, de
25 de noviembre, de Pars, decida medidas
concretas; y desarrollar el Enfoque Global de
la Migracin en el este y el sudeste de Europa, celebrando la iniciativa de reunir una
Conferencia ministerial en abril de 2009 en
Praga para tratar de este tema, prosiguiendo
los dilogos polticos y sectoriales con los pases de ALC y de Asia; acelerar el despliegue
de los principales instrumentos del Enfoque
Global de la Migracin y velar por el equilibrio entre las rutas migratorias del sur, del
este y del sudeste, y tener en cuenta la experiencia derivada de la negociacin de los
acuerdos con los pases de origen y de trnsito en materia de migraciones y de readmisin, as como de las asociaciones piloto para
la movilidad; y velar por la coherencia de
estas acciones con los dems aspectos de la
Poltica de Cooperacin al Desarrollo y con la
Poltica de Vecindad.
das, y a luchar, mediante sanciones, contra

las personas que explotan a los extranjeros
en situacin irregular; y aplicar las disposiciones comunitarias para que una decisin de
expulsin sea aplicable en todo el territorio
de la UE.
El Pacto Europeo sobre Inmigracin y Asilo concluye con la invitacin del Consejo
Europeo a las instituciones y a los Estados
miembros para que adopten las decisiones
necesarias para su aplicacin a fin de desarrollar una poltica comn de inmigracin y
asilo, cuyas acciones concretas se recogern
en el Programa que suceda, a partir de 2010,
al Programa de La Haya, y con su compromiso de celebrar anualmente, a partir de junio
de 2010, un debate sobre las polticas de
inmigracin y asilo, a partir de un informe
elaborado por la Comisin, con propuestas de
recomendaciones sobre la ejecucin, por la
Unin y los Estados, del Pacto y del futuro
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Programa, y de establecer un mtodo de

seguimiento, que la Comisin deber proponer al Consejo.
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4.2.1. Conclusiones del Consejo sobre

la evaluacin y la aplicacin
del Enfoque Global de la Migracin
y la asociacin con los pases de origen
y de trnsito
Con este marco de referencias el Consejo

destaca las siguientes prioridades, referidas
a: la utilizacin coherente de los diferentes
instrumentos del enfoque global, las temticas de ste, el desarrollo de las capacidades
administrativas, la diversidad de la aplicacin geogrfica, y los temas y medios por
desarrollar.
Dentro de este epgrafe, se incluye el

seguimiento y la aplicacin de las medidas y
actuaciones adoptadas durante las presidencias precedentes en relacin con el Enfoque
Global de la Migracin y la asociacin con los
pases de origen y de trnsito de los flujos
migratorios, y su concrecin en los de la
regin africana, mediante la adopcin de un
Programa de Cooperacin para el periodo
2009-2011.
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4.2. El Enfoque Global de la Migracin

y la asociacin con los pases
de origen y trnsito
dad y los Estados miembros y ofrece un marco poltico comn que permite integrar mejor
lo retos migratorios en las relaciones exteriores de la UE, sobre la base de una asociacin
efectiva y equilibrada con los terceros pases;
seala que la aplicacin del Enfoque Global
ha de afrontar todava retos relacionados con
la limitacin de la capacidad administrativa
y tcnica de los socios, la necesaria coordinacin entre las administraciones competentes
y la complejidad de los instrumentos financieros, entre otros; y considera que el xito del
Enfoque Global exige mayor coordinacin y
coherencia entre las polticas, con especial
referencia a las relaciones exteriores y de
desarrollo.
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Aprobadas en el Consejo JAI de 27 y 28 de

noviembre de 2008, tras recordar las Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de
junio de 2008, sobre el fortalecimiento del
Enfoque Global de la Migracin, la adopcin
del Pacto Europeo sobre Inmigracin y Asilo,
en el Consejo Europeo del 15 y 16 de octubre
de 2008, y el contenido de la Comunicacin de
la Comisin, de 13 de octubre de 2008, titulada Reforzar el planteamiento global de la
migracin: aumentar la coordinacin, la
coherencia y las sinergias, que acoge positivamente, y reafirmar la plena pertinencia del
Enfoque Global y la validez de las orientaciones definidas en las conclusiones anteriores,
subraya que el planteamiento global se basa
en el respeto del Derecho Internacional, en
especial de los derechos humanos y la dignidad de la persona humana; que el Enfoque
Global contribuye a la mayor coherencia de
las acciones llevadas a cabo por la Comuni-
290
En cuanto a la utilizacin coherente de los

diferentes instrumentos del enfoque global
para favorecer las sinergias entre ellos, el
Consejo destaca: las asociaciones a favor de la
movilidad, para garantizar la aplicacin concreta, concertada y equilibrada de los tres
captulos del Enfoque Global, cuya puesta en
marcha a travs de asociaciones piloto ya se
ha iniciado, y que, tras su evaluacin en junio
de 2009, determinar el inicio del proceso en
varios pases ms; las misiones de la UE en
materia de migracin, que deben continuar
regularmente, ya que permiten entablar un
dilogo poltico con terceros pases sobre la
cuestin de las migraciones, destinadas a
evaluar la oportunidad de aplicar las asociaciones u otros instrumentos del Enfoque Global; las plataformas a favor de la cooperacin,
que ofrecen a nivel local un marco de cooperacin entre las partes interesadas en el dilogo
sobre migraciones o para la aplicacin de asociaciones a favor de la movilidad; los balances
migratorios, instrumento de referencia para
SUMARIO
87
acompaar la asociacin a favor de la movilidad que debe contribuir a la definicin de

polticas migratorias adecuadas y a la consideracin de la migracin en las polticas de
reduccin de la pobreza; y la importancia de
que los Estados miembros tengan en cuenta
los tres captulos del Enfoque Global a la hora
de celebrar acuerdos bilaterales con los pases de origen y de trnsito.
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Respecto del desarrollo de las capacidades

administrativas de los terceros pases y de las
organizaciones regionales, el Consejo considera prioritario actuar en relacin con: la concepcin y la gestin de la poltica migratoria y
de asilo, mediante asistencia tcnica y formacin, y el hermanamiento entre administraciones y agencias, el establecimiento de un
vnculo entre la migracin y otras polticas en
particular en materia de desarrollo, de formacin profesional y empleo; la mejora de la
calidad del registro civil y el refuerzo de la
lucha contra el fraude documental; y la
implantacin de una estrategia nacional integrada de gestin de las fronteras.
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A propsito de las temticas del Enfoque

Global, el Consejo decide profundizar en los
aspectos relacionados con: la organizacin de
la migracin legal y el fomento de la movilidad, dentro del respeto de las competencias y
necesidades nacionales, de modo que los
Estados miembros faciliten las oportunidades de migracin legal en funcin de las necesidades de su mercado laboral, con especial
atencin a determinadas categoras (estudiantes, investigadores y universitarios,
hombres de negocios y personas que ejerzan
trabajos de alta cualificacin), y a las iniciativas de co-desarrollo, para facilitar y fomentar
la migracin circular, permitiendo a los
migrantes viajar a su pas de origen sin perder las ventajas de su estatuto de residentes
en el pas de destino, velando siempre por evitar la fuga de cerebros y el despilfarro de competencias; la lucha contra la inmigracin
irregular y la efectividad del retorno de las
personas en situacin irregular, con prioridad
al retorno voluntario, mediante programas
de ayuda al retorno y el acompaamiento de
los proyectos de reinsercin en el pas de origen, y la consideracin de los acuerdos de
readmisin como objetivo prioritario, que
deber incorporarse ms al Enfoque Global,
en la medida en que una cooperacin eficaz en
materia de readmisin es una condicin para
una asociacin global y fiable en el mbito de
las migraciones, por lo que es importante concluir las negociaciones en curso y comprometerse en la negociacin de otros acuerdos y
aplicar efectiva y satisfactoriamente los
acuerdos existentes, desarrollando al tiempo
programas de intercambio entre funcionarios
de los servicios encargados de la readmisin;
el fortalecimiento de las sinergias entre

migracin y desarrollo, a partir de las Conclusiones del Consejo, de 19 de noviembre de
2007, sobre la coherencia entre las polticas
de la UE en materia de migraciones y de
desarrollo, valorando ms sistemticamente
el papel y la contribucin de las disporas al
desarrollo del pas de origen, facilitando la
transferencia de ahorro, haciendo hincapi
en el acompaamiento de las polticas de
empleo y de desarrollo del sector productivo
en los pases de origen, y potenciando las
posibilidades de migracin interregional con
fines laborales.
Por lo que se refiere a la diversidad de la

aplicacin geogrfica, el Consejo reafirma
que el Enfoque Global deber continuar
aplicndose al sur de la Unin Europea, as
como al este y al sureste, y respecto de las
dems regiones geogrficas, en particular
Amrica Latina, Caribe y Asia, y la prioridad a un verdadero y pleno dilogo, as como
a cooperaciones prcticas, subrayando lo
que estableci la Declaracin de la Cumbre
de Lima, del 16 de mayo de 2008, sobre entablar un dilogo estructurado y exhaustivo
sobre las migraciones, y que debera explorarse la puesta en marcha de un dilogo tripartito entre pases de origen, de destino y
de trnsito de conjuntos geogrficos diferentes.
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(2009-2011), con el fin de aclarar las reas de

actuacin y definir las medidas concretas a
aplicar en el periodo citado, dando continuidad al Plan de Accin de Rabat (2006-2008),
que requiere ms informacin sobre todos los
aspectos de los flujos migratorios teniendo en
cuenta la feminizacin de la migracin.
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El Programa de cooperacin (2009-2011)

viene a aportar las bases para las acciones
multilaterales y bilaterales en el mbito de
sus tres pilares (la organizacin de la migracin legal, la lucha contra la inmigracin irregular, y el fortalecimiento de las sinergias
entre migracin y desarrollo), dirigidas por
los pases y las instituciones parte del Proceso euroafricano, de acuerdo con la fluctuacin
migratoria de aquellos y sus prioridades, en
cuya aplicacin habrn de tener en cuenta el
cumplimiento de los derechos fundamentales
y el respeto de la dignidad humana y las consecuencias de la grave crisis financiera sobre
la economa mundial y por tanto, sobre las
migraciones.
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Finalmente, el Consejo seala los temas y

medios por desarrollar en el Enfoque Global:
la coherencia con la dimensin externa de la
poltica europea en materia de asilo; las reflexiones sobre nuevas problemticas, como el
efecto del cambio climtico en las migraciones; la atencin a las posibles consecuencias
de la crisis financiera internacional en los
fenmenos migratorios; la coherencia con el
conjunto de las dems polticas con repercusin sobre una buena gestin de los flujos
migratorios; la cuestin de los menores no
acompaados; la necesidad de una poltica de
informacin y comunicacin organizada y
activa para dar a conocer mejor la poltica
europea en este mbito y hacer un esfuerzo
en cuanto a la informacin relativa a las oportunidades de migracin legal y a las normas
reguladoras de sta; la necesidad del mejor
uso de las estructuras de dilogo y de cooperacin existentes, que depende de la implicacin de los representantes diplomticos de los
Estados miembros y de las delegaciones de la
Comisin en el dilogo peridico con las autoridades locales sobre los retos migratorios y
en el seguimiento organizado de las iniciativas y proyectos y de las diferentes formas de
utilizacin comn de los funcionarios de enlace encargados de las cuestiones de migracin;
y el examen y la evaluacin de las posibilidades de realizar un mejor uso de los instrumentos financieros comunitarios existentes.
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4.2.2. La segunda Conferencia Ministerial

euroafricana sobre migracin
y desarrollo: el Programa
de Cooperacin (2009-2011)
Adems de las Conclusiones del Consejo
sobre la evolucin y la aplicacin del Enfoque
Global de la Migracin y la asociacin con los
pases de origen y de trnsito deben citarse
tambin los resultados de la segunda Conferencia Ministerial euroafricana sobre migracin y desarrollo, celebrada en Pars el 25 de
noviembre de 2008, que concluy con la adopcin de un Programa de cooperacin trienal
292
Respecto de la organizacin de la migracin legal, el Programa propone promover

esta migracin de acuerdo a las necesidades y
capacidades de cada economa nacional, sin
perjuicio de otras formas de migracin legal,
incluyendo la reunificacin familiar, facilitando la aparicin de oportunidades de
migracin legal (evaluando las necesidades
de los pases de destino y de origen para definir sus polticas migratorias, animando a los
primeros a proveer oportunidades de empleo
para los ciudadanos de los segundos; considerando la existencia de aspirantes a emigrar
altamente cualificados en los pases de origen
y evitando al tiempo los efectos de la fuga de
cerebros con respeto de las estrategias de
reduccin de la pobreza; vinculando la gestin de la migracin con las polticas de
empleo y de recursos humanos; fomentando
contratos reguladores entre los agentes sociales de unos pases y otros; estudiando el
impacto de la migracin legal en los mercados
de trabajo de los pases de destino; aplicando
proyectos de hermanamiento entre las auto-
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un marco de gestin concertada y de cooperacin operativa entre frica y la UE, mediante

la determinacin de puntos focales nacionales organizados en red, la organizacin de
sesiones formativas para los funcionarios que
se ocupan del control de la migracin irregular, la relacin y evaluacin de polticas bilaterales y multilaterales, la mejora de la cooperacin en la identificacin de los migrantes
irregulares, y la cooperacin en materia de
migracin de menores no acompaados; el
respaldo a los esfuerzos de los pases de frica que reciben migrantes irregulares; y el
aumento de la conciencia comunitaria en los
pases de origen de los peligros de la migracin irregular); la mejora de la calidad de los
registros del estado civil y la lucha contra el
fraude documental (apoyando a los pases de
frica que tengan necesidad, mediante programas referidos a la necesidad de disponer
de registros de nacimientos, modernizar y
garantizar los documentos relativos al estado
civil, la utilizacin de tecnologa de la informacin en los documentos de identidad y de
viaje, garantizando los procesos de produccin y almacenamiento de documentacin de
viaje, reforzando la formacin y la asistencia
tcnica en materia de falsedad documental, y
crear una red africana de expertos para la
mejora de la informacin en frica y Europa
sobre la caractersticas de la documentacin
de viaje de los diferentes pases); el refuerzo
del control de las fronteras, la lucha contra el
trfico de migrantes y de seres humanos, sin
afectar a las competencias de los Estados
miembros (promoviendo la aplicacin del concepto de gestin integrada de fronteras, mejorando los controles en todas las fronteras en
frica, estableciendo la cooperacin bilateral,
a travs de la institucionalizacin de reuniones entre funcionarios de fronteras africanos
y europeos y la creacin o el refuerzo en los
pases de frica de un departamento de
investigacin especializado en la lucha contra
este tipo de crmenes, desarrollando marcos
legales nacionales especficos y fomentando
la armonizacin de la legislacin a partir de
la ratificacin y aplicacin de los Protocolos y
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ridades laborales, las agencias de empleo y

las organizaciones de empresarios de los pases de origen y destino; adaptando los marcos
legales existentes para facilitar las oportunidades de migracin legal, mediante la conclusin de acuerdos bilaterales o multilaterales
entre los gobiernos, la garanta de la aplicacin del principio de igualdad de trato a los
migrantes en los pases de destino y de las
polticas de integracin, la adaptacin de la
legislacin de los mercados de trabajo, el
fomento de mecanismos de migracin circular que fomenten la expedicin de visados y
permisos de residencia segn la naturaleza
de la migracin y garanticen el retorno y la
integracin en los pases de origen al exponer
el permiso de residencia, y la simplificacin
de las formalidades para los visados de residencia de larga duracin para trabajadores y
estudiantes; apoyando las oportunidades de
migracin legal interafricana, mediante programas de gestin de fronteras integrados y
la organizacin de programas de informacin
y sensibilizacin comunitaria); y fortaleciendo la cooperacin institucional y de la informacin sobre migracin legal (reorientando
la cooperacin institucional entre pases de
destino y de origen, mediante el apoyo de
aquellos a stos en trminos de asistencia
tcnica y formacin, la creacin y expansin
en los pases de origen de agencias o servicios
especializados en empleo o informacin sobre
migracin legal, y en colaboracin con el sector privado para intervenir en la recluta de
migrantes, formacin profesional, salida y
reintegracin cuando regresen a sus pases
de origen, y el trabajo en red de instituciones
africanas y europeas que se ocupen de la gestin de programas de migracin legal; incrementando la informacin sobre las oportunidades de migracin legal; y apoyando la creacin del fortalecimiento y el trabajo en red de
observatorios de las migraciones en frica y
Europa).
En cuanto a la lucha contra la migracin
irregular, el Programa plantea el establecimiento de un enfoque global (estableciendo
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pases, la promocin del desarrollo de productos financieros, y de iniciativas de inversiones productivas de los migrantes mediante
incentivos adecuados); y promover el desarrollo, reforzando los vnculos entre las disporas, los pases de origen y de destino (animando a los pases de origen y destino a conocer el
papel de las disporas como actores del desarrollo y factores de cambio, mediante la creacin de estructuras socioculturales para los
migrantes en los pases de destino, las facilidades a las asociaciones de migrantes para
establecer socios para hablar en representacin de las autoridades de los pases de destino y de acogida, la creacin de instituciones
representativas de los migrantes, la celebracin de reuniones entre las organizaciones de
migrantes y las autoridades de los pases de
destino, el apoyo para la creacin por los
migrantes de negocios en los pases de destino y el estmulo del comercio con los pases de
origen; y ayudando a movilizar la participacin de las disporas, mediante el refuerzo de
la red consular en los pases de destino para
mejorar las relaciones entre las comunidades
migrantes y sus pases de origen, la intensificacin del dilogo entre las asociaciones de
migrantes, las autoridades gubernamentales
y las agencias pblicas, el aumento de la
implicacin de las asociaciones de migrantes
en los programas de transferencia de cualificaciones profesionales entre pases de destino
y de origen, el facilitar la migracin circular
de los migrantes legales que quieran regresar
temporalmente a su pas de origen para continuar con su desarrollo socioeconmico).
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Convenios de la ONU. en esta materia); y la

mejora de la readmisin y la promocin del
retorno voluntario (mejorando la eficiencia de
los procedimientos de resolucin, concluyendo y aplicando acuerdos bilaterales y multilaterales de readmisin entre los pases de destino, trnsito y origen, desarrollando programas de intercambio de informacin y de funcionarios responsables de este tema en los
pases de origen y de destino; mejorando la
asistencia para el retorno, especialmente
para el retorno voluntario, y la reintegracin
de los migrantes, creando infraestructuras de
recepcin y reintegracin en los pases de origen y promoviendo el dilogo entre los pases
origen, trnsito y destino sobre polticas de
retorno voluntario con la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil, y las asociaciones de migrantes; y garantizando que
las decisiones de retorno sean duraderas,
aportando medidas para fortalecer los mercados de trabajo de los pases de origen).
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Por lo que se refiere al fortalecimiento de

las sinergias entre migracin y desarrollo, el
Programa propone: apoyar las polticas de
empleo y desarrollo econmico y social de los
pases de origen (expandiendo y optimizando
el conocimiento de la relacin entre migracin y desarrollo, promoviendo el crecimiento
econmico y el desarrollo de los pases de origen, mejorando la proteccin social de los
migrantes, y asegurando la promocin del
trabajo digno); promover las remesas de los
migrantes y su aplicacin para el desarrollo,
teniendo en cuenta la naturaleza privada de
aquellas (facilitando la reduccin del coste y
contribuyendo a su seguridad, mediante el
establecimiento de informacin sobre canales
bancarios y la transparencia respecto de las
tarifas y las tasas de cambio aplicables, y la
creacin en Europa de agencias que representen a las instituciones financieras de los pases de origen; y mejorando la aplicacin de las
remesas de migrantes al apoyo al desarrollo
econmico y social de los pases de origen,
mediante el aseguramiento del acceso a los
servicios bancarios de los migrantes en estos
294
Finalmente, se contempla la financiacin

de las acciones del Programa de cooperacin,
en base a las Conclusiones del Consejo del 15
y 16 diciembre de 2005 relativas al Enfoque
Global, a propsito de la contribucin hasta el
3% de la cuanta del Instrumento de Vecindad y Asociacin Europeo, planeando una
actuacin similar respecto del frica Subsahariana, a travs del programa de migracin
y asilo y del programa marco sobre solidaridad y los flujos de gestin de las migraciones,
SUMARIO
87
de la Asociacin frica-UE sobre migracin,

movilidad y empleo, adoptado en la Cumbre
de Lisboa para la aplicacin de las medidas
diseadas en la Declaracin de Trpoli, destacando la importancia de la implicacin de los
Estados y las instituciones financieras africanas en la cofinanciacin del Programa de
Cooperacin (2009-2011).
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En consecuencia, propone los siguientes

compromisos y perspectivas de actuacin a
los Estados miembros: informar a los inmigrantes recin llegados sobre los valores de
la UE, contenidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE; dar a conocer
el sitio web de la Comisin sobre integracin;
apoyar las fases y aspectos principales del
proceso de integracin de los inmigrantes
con especial atencin a las medidas en favor
de los jvenes; valorar la funcin de las asociaciones y de los propios inmigrantes en el
proceso de integracin; crear instrumentos
para facilitar el acceso de los inmigrantes al
empleo; desarrollar dispositivos para la consideracin de la diversidad en el mundo laboral y luchar contra la discriminaciones; consolidar dispositivos de informacin, prevencin y represin de los actos de discriminacin y violencia contra los inmigrantes. Para
ello se utilizarn los fondos comunitarios y
en especial el Fondo Europeo para la Integracin.
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4.3. Las polticas de integracin

de la Unin Europea
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Para garantizar el seguimiento y la evaluacin del Proceso Euroafricano y la aplicacin del Plan de Accin de Rabat y del Programa de Cooperacin, se prev la creacin
de un Comit Permanente de los pases e instituciones participantes para la preparacin
del seguimiento de las reuniones, promover
la aplicacin de las medidas adoptadas en el
Programa de Cooperacin trienal, mediante
la creacin de grupos de trabajo para estudiar
la viabilidad, las posibilidades de financiacin y la aplicacin de determinadas partes
del Programa, y de observatorios sobre la
migracin, para contribuir a las acciones de
seguimiento y evaluacin.
cin de la infancia, el dilogo intercultural, y

la gestin de las polticas de integracin, considerando que todos los Estados miembros se
enfrentan actualmente al desafo de la integracin, aunque sus polticas difieran a tenor
de su historia, organizacin administrativa y
de los grupos diferentes de beneficiarios, y
que se inscriben en el enfoque general de las
migraciones y deben tenerse en cuenta en
otras polticas, especialmente en las polticas
sociales y de empleo, y que el xito de las mismas constituye una garanta de cohesin
social y de enriquecimiento para todos los
Estados miembros de la UE.
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Las Conclusiones del Consejo y de los

Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros sobre las polticas de integracin en la Unin Europea, adoptadas en la
sesin del Consejo JAI del 27 y 28 de noviembre de 2008, que se basan en la declaracin
final de la Tercera Conferencia sobre integracin, celebrada en Vichy el 3 y 4 de noviembre
de 2008, continuacin de las de Groninga
(2004) y Postdam (2007), con la influencia de
la creacin en junio de 2007 del Fondo Europeo para la Integracin y de la adopcin del
Pacto Europeo sobre Inmigracin y Asilo,
plantean la necesidad de fomentar e intensificar los principios comunes en torno a la promocin de los valores fundamentales de la
UE, el proceso de integracin, el acceso al
empleo y el fomento de la diversidad en el
empleo, la integracin de la mujer y la educa-
A los puntos de contacto nacionales, con el

apoyo de la Comisin, les invita a actuar prioritariamente: elaborando un soporte sobre los
valores europeos, para utilizar en la fase de
acogida de los inmigrantes; elaborando
mdulos europeos que sirvan de marco de
referencia para prcticas de iniciacin y cursos de idiomas, para facilitar la participacin
de los inmigrantes en la sociedad de acogida y
en los procesos de integracin; seguir traba-
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4.4. La proteccin del derecho a la libre

circulacin contra los abusos
de la inmigracin clandestina
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Tras el debate celebrado en la sesin del

Consejo de 25 de septiembre de 2008 sobre
las consecuencias de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Metock y sobre la
cuestin de la residencia de los nacionales de
terceros pases casados con ciudadanos de la
UE en el contexto de la lucha contra la inmigracin irregular, en la sesin del 27 y 28 de
noviembre de 2008 el Consejo ha adoptado
unas Conclusiones sobre la proteccin del
derecho a la libre circulacin contra los abusos derivados de la inmigracin clandestina,
en las que, adems de recordar que el derecho
a la libre circulacin dentro de la UE es uno
de los principios fundamentales de la Unin y
una libertad fundamental de los ciudadanos,
se destaca el compromiso a favor del desarrollo de la Unin como espacio de libertad, seguridad y justicia; se considera que deben realizarse todos los esfuerzos posibles para prevenir y combatir los usos indebidos y los abusos,
as como los actos delictivos, con medidas proporcionadas y severas contra quienes infrinjan de forma grave y reiterada la legislacin;
se destacan las disposiciones de la Directiva
2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al
derecho de los ciudadanos de la Unin y de los
miembros de sus familias a circular y residir
libremente en el territorio de los Estados
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Concluye instando a la Comisin a elaborar un informe, sobre la aplicacin de estas

acciones y los trabajos iniciados por la red de
puntos de contacto nacionales, para la Conferencia ministerial sobre integracin, a celebrar en 2010 en Espaa.
miembros, por la que se modifica el Reglamento 1612/68 y se derogan las Directivas

64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE,
73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, especialmente las referidas a las limitaciones del
derecho de entrada y de residencia de los ciudadanos comunitarios y de los miembros de
sus familias por razones de orden pblico y de
seguridad pblica, y sobre los abusos de derechos y los fraudes, como los matrimonios de
conveniencia y la presentacin de documentos falsificados; se congratula por la intencin
de la Comisin de presentar un informe sobre
la evaluacin de la aplicacin de la Directiva
2004/38 y de los trabajos de un grupo de
expertos para definir las dificultades en su
aplicacin y las buenas prcticas a nivel
nacional; y se expresa el deseo de la aplicacin plena y correcta de la Directiva 2004/38,
para prevenir mejor y luchar contra los abusos y los usos indebidos, mediante la publicacin de directrices para su interpretacin a
principios de 2009.
jando sobre la percepcin que la opinin

pblica tiene de la inmigracin legal y de los
inmigrantes, y creando indicadores adecuados para evaluar los resultados de la poltica
de integracin.
296
4.5. La continuidad de la actividad

legislativa
Durante el semestre, el Consejo ha continuado trabajando en las propuestas de Directivas sobre las sanciones contra los empleadores de residentes ilegales nacionales de
pases terceros y sus condiciones de entrada y
residencia para fines de empleo altamente
cualificado, el permiso nico de residencia y
de trabajo para los ciudadanos no europeos, y
la extensin del estatuto de los residentes de
larga duracin a los beneficiarios de una proteccin internacional.
En el caso de la Directiva por la que se establecen sanciones aplicables a los empresarios
que contraten ciudadanos de pases terceros
residentes ilegales (vid. referencia a su contenido en el n 72 de la Revista), en la sesin del
Consejo del 24 de julio de 2008, se ha celebrado
un debate de orientacin sobre dos cuestiones
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importantes: la inclusin de normas mnimas

en materia de sanciones penales contra los
empresarios, cuya necesidad ha sido aceptada
por la mayora de las delegaciones de los Estados miembros, y las inspecciones a efectuar en
los sectores de actividad ms expuestos a que
se produzcan los hechos contra los que pretende actuar identificados por estos, que tambin
se han manifestado a favor de su inclusin en
la parte dispositiva de la Directiva.
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En esta misma sesin del Consejo, ste se

ha ocupado de la propuesta de Directiva sobre
la extensin del estatuto de los residentes de
larga duracin a los beneficiarios de una proteccin internacional, modificativa de la
Directiva 2003/109/CE, presentada en junio
de 2007 como consecuencia de la previsin
contenida en esta ltima, constatando que
todas las delegaciones, salvo una, pueden
aceptar la propuesta, concluyendo que continen las negociaciones sobre este expediente, dado que se exige la unanimidad para la
aprobacin del mismo.
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En las sesiones del Consejo de 24 de julio y

de 25 de septiembre de 2008, se han celebrado debates de orientacin sobre la Directiva
reguladora de las condiciones de entrada y
residencia de nacionales de terceros pases
para fines de empleo altamente cualificado,
conocida tambin como Directiva de la tarjeta azul, respecto de los criterios que deben
establecerse para la admisin de los nacionales de pases terceros, en relacin con el salario y la consideracin de la experiencia profesional, y a propsito de la articulacin entre
las disposiciones que prev la Directiva para
la expedicin de permisos de residencia para
fines de empleo cualificado y su complementariedad con las disposiciones nacionales
sobre expedicin de permisos de residencia
para empleo, en torno a las que los miembros
del Consejo se han manifestado a favor.
En la sesin del Consejo del 27 de noviembre de 2008 se procedi a hacer un balance

sobre los trabajos realizados en relacin con
la propuesta de Directiva sobre un procedimiento nico de solicitud de un permiso nico
que autoriza a loa nacionales de terceros pases a residir y trabajar en el territorio de un
Estado miembro (vid. referencia a su contenido en el n 77 de la Revista), confirmando los
avances realizados y el amplio acuerdo alcanzado, a partir del cual se encomienda a la
siguiente presidencia, la Repblica Checa,
que continu y finalice el proceso de adopcin
lo ms rpidamente posible.
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La crisis del empleo: tendencias,

respuestas polticas y acciones claves.
Anlisis del Documento informativo
de la Comisin Europea al Consejo
de Empleo, Poltica Social,
Sanidad y Consumidores*
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JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA**
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SUMARIO: 1. TENDENCIAS EN LOS MERCADOS DE TRABAJO DE LA UNIN EUROPEA.1.1. Los malos resultados econmicos han dado lugar a una contraccin del empleo y al desempleo.1.2. El aumento del desempleo se ha frenado ahora.1.3. Los jvenes, los trabajadores poco cualificados, los emigrantes y, entre estos, los que se encuentran
en situacin de empleo temporal son, por ahora, los ms afectados.1.4. Las condiciones
del mercado de trabajo pueden deteriorarse an ms antes de empezar a mejorar.2. LAS
RESPUESTAS POLTICAS HASTA AHORA.2.1. Los paquetes de estmulo fiscal y los
planes nacionales de recuperacin incluyen medidas en favor del empleo.2.2. Las medidas para el empleo adoptadas por los Estados miembros se centran en las tres prioridades
establecidas a nivel de la UE.3. MARCO POLTICO.3.1. Mantener el empleo, crear
puestos de trabajo y fomentar la movilidad.3.2. Mejorar las cualificaciones y satisfacer
las necesidades del mercado de trabajo.3.3. Facilitar el acceso al empleo y apoyar a los
hogares.4. CINCO ACCIONES CLAVE PARA 2010 Y DESPUS.4.1. Invertir en medidas eficaces del mercado de trabajo y en competencias a fin de evitar el paro de larga duracin.4.2. Ayudar a las empresas a crear nuevos puestos de trabajo.4.3. Preservar el
empleo mediante una organizacin flexible de trabajo.4.4. Apoyar a los jvenes y a las
personas ms afectadas por la crisis.4.5. Mejorar la situacin de los trabajadores con
contratos atpicos.
* Documento de 24 de noviembre de 2009: COM

(2009) 649 final. La sigla con la que se conoce al Consejo, es EPSCO.
** Abogado. Asesor Fiscal.

Los comentarios al documento se insertan entre corchetes [], y en letra cursiva.
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1.1. Los malos resultados econmicos

han dado lugar a una contraccin
del empleo y al desempleo
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mediados de 2009, el empleo en la

UE se haba contrado en 4,3 millones (1,9 %) en comparacin con el
ao anterior, afectando a casi todos los sectores, aunque con un deterioro particularmente
pronunciado en la construccin y la industria.
Los resultados del mercado de trabajo empeoraron en todos los Estados miembros, aunque con especial incidencia en los Pases Blticos, Irlanda y Espaa, afectados todos ellos
por la crisis del mercado inmobiliario, que
llev a importantes prdidas de empleo en el
sector de la construccin. Por el contrario, en
algunos Estados miembros, como Blgica y
Alemania, los niveles de empleo han resistido
relativamente bien los efectos de la crisis, en
parte debido al recurso amplio a modalidades
de tiempo de trabajo reducido y otras medidas (grfico 1).
1. TENDENCIAS EN LOS MERCADOS

DE TRABAJO DE LA UNIN
EUROPEA
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[Dgase, antes de entrar en la exposicin y comentarios de este importante Documento, que el EPSCO tiene como objetivo fundamental el de consensuar una actuacin conjunta de los Estados miembros de la Unin
Europea (UE), que propicie la ms adecuada respuesta a las demandas actuales de los ciudadanos europeos,
para lo cual combina los encuentros ministeriales con las reuniones de la conocida como Troika Social, a las
que asisten los interlocutores sociales europeos y las organizaciones de la sociedad civil de la UE. Espaa ha
aprovechado su actual Presidencia para marcar los objetivos en el mbito del EPSCO, en relacin con las
competencias del Ministerio de Trabajo e Inmigracin: consolidar y continuar avanzando en la dimensin
social europea, potenciando la construccin de un espacio con ms empleo y con empleo de calidad para todos
y ms cohesionado socialmente, proyectando el principio de igualdad en todas sus actividades y aportando
iniciativas innovadoras al debate europeo].
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GRFICO 1. EVOLUCIN DEL PORCENTAJE DE EMPLEO EN LOS ESTADOS

MIEMBROS DE LA UE ENTRE EL SEGUNDO TRIMESTRE DE 2008 Y EL SEGUNDO
TRIMESTRE DE 2009
Fuente: Eurostat, cuentas nacionales. Datos no corregidos estacionalmente relativos a la evolucin con respecto al ao
anterior.
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JUAN DE LA VILLA DE LA SERNA
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GRFICO 2. TASAS DE DESEMPLEO PARA LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE
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Fuente: Eurostat, series sobre desempleo. Datos corregidos estacionalmente.

Nota: Datos para el Reino Unido (julio 2008-julio 2009) y para Estonia, Grecia, Italia y Rumana (segundo trimestre de 2008 - segundo trimestre de 2009).
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1.2. El aumento del desempleo

se ha frenado hasta ahora
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A pesar de los signos claros de deterioro, el

mercado de trabajo europeo ha resistido relativamente bien hasta ahora si se tiene en
cuenta el carcter repentino de la crisis
econmica. El desempleo ha aumentado (grfico 2), aunque menos de lo que se tema, dada
la gravedad de la recesin y la prdida acentuada de la confianza. Por ejemplo, a pesar de
la desaceleracin econmica y la fuerte cada
de la confianza empresarial en la UE en comparacin con los EE.UU., en septiembre de
2009 la tasa de desempleo en la UE haba
aumentado un 2,1 % en comparacin con el
ao anterior, mientras que en los EE.UU. se
registraba un incremento de 3,6 puntos porcentuales.

Sin embargo, la tasa de desempleo en la
UE ha mantenido una tendencia al alza desde la primavera del ao pasado, y en septiembre de 2009, se situaba en el 9,2 %, es
decir, un incremento de 2,5 puntos porcentuales en comparacin con la primavera de
2008. El desempleo total ha aumentado ms
de un tercio (38 %), es decir, un aumento de 6
millones, hasta llegar a 22,1 millones de
parados.
[Esas tasas medias de crecimiento han sido
rotundamente desbordadas en el caso de
Espaa, pas en el que el desempleo no ha
hecho ms que crecer de modo irrazonable e
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Se ha registrado asimismo un fuerte

aumento continuado del desempleo entre los
jvenes, principalmente entre los hombres, lo
que demuestra la necesidad creciente de
medidas que ayuden a combatir el paro juvenil.
[En la evolucin del paro en Espaa, los
jvenes se han visto muy castigados. En el
mismo mes de marzo de 2010, el paro de los
menores de 25 aos ha alcanzado la cifra de
483.000 parados, de los cuales 273.800 son
hombres y 209.200 son mujeres, lo que acredita que el porcentaje de desempleo juvenil masculino es algo superior al femenino. En todo
caso, la tasa de desempleo de los jvenes, con
el 41%, duplica holgadamente la tasa de paro
general, situada ahora en algunas dcimas
por encima del 20%].
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1.3. Los jvenes, los trabajadores

poco cualificados, los emigrantes
y, entre estos, los que se
encuentran en situacin
de empleo temporal son,
por ahora, los ms afectados
das en el mes de marzo de 2010, afectando

sobre todo a las trabajadoras comprendidas
entre los 25 y los 44 aos].
imprevisible, como expresan los datos oficiales de paro registrado. De un total de

1.930,200 parados en 2001, se ha ido pasando
a 2.049.600 en 2002, a 2.096.900 en 2003, a
2.113.700 en 2004, a 2.539.900 en 2008 (con
una levsima recuperacin en los aos intermedios, 2005 a 2007), para adquirir un incremento desenfrenado en 2009, con 3.644.000
parados, lo que an se ha agravado ms en lo
que llevamos de 2010, con 4.166.600 en el mes
de marzo, una cima nunca antes conocida en
la historia espaola contempornea. Estos
son datos de paro registrado, pero resultan
superados por los que estima el Instituto
Nacional de Estadstica, que los eleva hasta
alcanzar las 4.600.000 personas en bsqueda
de empleo].
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DE
La crisis afecta de manera diferente a

hombres y a mujeres. En principio, sus efectos han sido ms negativos entre los hombres
que entre las mujeres, puesto que en la
mayora de los sectores ms duramente golpeados por la crisis suele predominar el
empleo masculino1.
Sin embargo, el empleo femenino tambin

se ha visto seriamente afectado en los ltimos
meses, lo que refleja la generalizacin de la
crisis a otros sectores con un empleo ms
diversificado por sexos que los afectados inicialmente.
Entre los ms afectados tambin se

encuentran los trabajadores poco cualificados
y los emigrantes con un nivel de cualificacin
bajo, lo que refleja, en parte, los sectores y las
profesiones ms vulnerables en la recesin,
como son la construccin y las ocupaciones
manuales y bsicas poco cualificadas. En trminos de tipo de empleo, los trabajadores con
contratos temporales han sido los ms penalizados.
Growth, Jobs and Social Progress in the EU Crecimiento, Empleo y Progreso Social en la UE, Comit
de Proteccin Social, septiembre de 2009.
Todos estos grupos son, tradicionalmente,

los ms desfavorecidos en el mercado de trabajo, y la crisis actual ha empeorado an ms
su situacin relativa.
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[En el caso espaol el desempleo femenino

ha crecido a un alto ritmo, pasando de
1.158.700 paradas en 2001 a 2.053.000 para-
[Este fenmeno es bien visible en el caso de

Espaa, lo que ha determinado dos fenmenos poco previsibles hace un par de aos. Por
un lado, es alto el nmero de emigrantes que
deciden volver a sus pases originarios, incluso habiendo adquirido ya la nacionalidad
espaola; y, por otro, es mucho menor la presin de la inmigracin, sobre todo la iberiamericana].
302
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GRFICO 3. AUMENTO DE LA TASA DE DESEMPLEO POR SEXO, EDAD,

NIVEL DE CUALIFICACIN Y NACIONALIDAD
(Segundo trimestre de 2008 - Segundo trimestre de 2009)
TR
Fuente: Eurostat, Encuesta de Poblacin Activa de la UE. Datos no corregidos estacionalmente.
RIO
DE
1.4. Las condiciones del mercado

de trabajo pueden deteriorarse an
ms antes de empezar a mejorar
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A pesar de las recientes seales econmicas alentadoras, el pleno impacto de la crisis

econmica en los mercados laborales est an
por llegar, al menos en parte. Si bien los mercados de trabajo han demostrado ser, en
general, bastante resistentes, se espera que
la UE pierda todava unos 7,5 millones de
puestos de trabajo entre 2009 y 2010, situndose la tasa de desempleo en el 10,3 % de aqu
a 2010, lo que representa un aumento de tres
puntos porcentuales en comparacin con
2008. La experiencia histrica muestra que el
empleo reacciona con cierto retraso a la
coyuntura econmica, y la mayora de los
pronsticos apuntan a que, si bien la recuperacin ya es perceptible, el crecimiento econmico seguir siendo moderado durante varios
aos. La principal reaccin a la brusca disminucin de la actividad econmica durante el

otoo del ao pasado no empez a dejarse
sentir hasta 2009, y cabe esperar que las condiciones del mercado de trabajo sigan empeorando durante algn tiempo, incluso despus
de la reactivacin del crecimiento econmico.
[Este diagnstico se reproduce en la realidad espaola, en la que la tasa de paro ha
superado ya el 20%, lo que no slo ha supuesto un incremento de tres puntos sobre los ltimos aos, sino que prcticamente la ha duplicado, sin que a mediados de 2010 se vean claros signos de recuperacin, por lo que el nico
mensaje sincero que puede darse, y que en
efecto ha dado el Gobierno, es que se espera
contener ese crecimiento de la tasa, pero no su
dismunucin inmediata].
Los indicadores sealan una retencin de
la mano de obra, dado que la mayora de los
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2. LAS RESPUESTAS POLTICAS

HASTA AHORA
2.1. Los paquetes de estmulo fiscal
y los planes nacionales
de recuperacin incluyen
medidas en favor del empleo2
La UE y sus Estados miembros, incluidos
los bancos centrales, han adoptado importantes medidas polticas para hacer frente a la
crisis. Los planes nacionales de recuperacin
incluyen disposiciones en favor del empleo, la
educacin y la formacin y las polticas sociales. En el conjunto de la UE, el paquete global
de medidas de estmulo contenido en los programas de recuperacin de los Estados miembros es significativo y representa el 1,8 % del
PIB (grfico 4). La situacin difiere de un
Estado miembro a otro, tanto por lo que respecta al alcance de las medidas de estmulo
como al efecto de la crisis en el crecimiento y
el desempleo; algunos se han visto particularmente afectados por la crisis, como es el caso
de Letonia y Lituania, que han tenido que
recurrir a amplios programas de consolidacin presupuestaria.
TR
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En general, el mercado de trabajo de la UE

se ha adaptado a la crisis, principalmente
mediante la reduccin de la productividad
laboral en vez de la contraccin del empleo:
en Austria, Blgica, Alemania, Italia y los
Pases Bajos, los ajustes del mercado de trabajo se han producido por lo general gracias a
un descenso de la productividad, sin apenas
prdida de empleo. El aumento de la retencin de la mano de obra pone de manifiesto
que las empresas perciben que la cada en la
produccin es, en parte, de carcter temporal
(e intentarn en consecuencia evitar la destruccin del capital humano especfico a sus
empresas) y refleja el esfuerzo pblico para
contener el aumento del desempleo, por ejemplo a travs de medidas de reduccin del
tiempo de trabajo.
elevadsimo porcentaje de contratacin temporal esttica y dinmica, en la nomenclatura utilizada por el profesor De la Villa Gil
sobre la contratacin laboral total, muchos
aos antes de que se desencadenase la crisis
que vive la UE].
ajustes realizados hasta la fecha parecen

haberse traducido en un descenso de la productividad ms que en una prdida de
empleo. Otro mecanismo de ajuste frente al
hundimiento de la demanda y la recesin
econmica ha consistido en concesiones salariales a cambio de estabilidad laboral.
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Sin embargo, el descenso de la produccin

combinado con la retencin de mano de obra
ha llevado a un aumento significativo de los
costes laborales unitarios. A menos que la
productividad laboral recupere un nivel ms
normal, se reduzcan los costes laborales unitarios y mejore la competitividad de los precios de las empresas se corre el riesgo de que
la retencin de mano de obra se relaje, lo que
provocara un empeoramiento de la tasa de
desempleo, salvo que se produzca un claro
repunte de la actividad econmica.
[Estas caractersticas propias de algunos

pases de la UE no se han manifestado de la
misma manera en el caso espaol, en el que ni
ha habido un descenso visible de la productividad que era y sigue siendo mucho ms baja
que la de aqullos ni una retencin de la
mano de obra, quiz porque el juego entre contratacin temporal e indefinida contaba con
mrgenes muy estrictos, habida cuenta del
304
Las medidas destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo y a

aumentar el poder adquisitivo de los hogares
2
La Comisin continuar supervisando la respuesta
a la crisis en estrecha colaboracin con el Comit de
Empleo, el Comit de Proteccin Social y el Comit de
Poltica Econmica. Una descripcin ms detallada de
las medidas de empleo adoptadas por los Estados miembros puede consultarse en: http://www.eu-empleoobservatory.net/resources/meetings/MISEPSwedenSummaryTables.pdf.
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GRFICO 4. FINANCIACIN DE LAS MEDIDAS DE RECUPERACIN EN LOS PLANES

DE RECUPERACIN DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE
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Nota: En el caso de Hungra se ha notificado una financiacin bruta del 1,45 %

Fuente: Servicios de la Comisin.
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representan casi la mitad de las medidas de

recuperacin adoptadas por los Estados
miembros. Austria, Blgica, Finlandia, Alemania, Espaa, Suecia y el Reino Unido son
los pases que ms han recurrido al estmulo
fiscal en las medidas adoptadas en estas dos
categoras.
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[Son parciales en exceso las crticas al

Gobierno espaol que acusan de la ausencia
de reaccin ante la crisis o de la falta de adopcin de medidas polticas, puesto que en los
dos ltimos aos no han cesado ni unas ni
otras sobre todos los planos de la vida socioeconmica. Quiz el problema no haya estado
en la falta de medidas de reforma o de ajuste,
sino en la incapacidad de los dos grandes partidos para pactar medidas extraordinarias
frente a la crisis, incluso con alcance meramente temporal].
2.2. Las medidas para el empleo

adoptadas por los Estados
miembros se centran en
las tres prioridades establecidas
a nivel de la UE
La respuesta estratgica en favor del
empleo abarca las tres prioridades acordadas
por el Consejo Europeo: mantener el empleo,
crear puestos de trabajo y fomentar la movilidad; mejorar las cualificaciones y satisfacer
las necesidades del mercado de trabajo y, por
ltimo, facilitar el acceso al empleo y apoyar
a los hogares.
En conjunto, los mercados de trabajo de la
UE han reaccionado en primer lugar ajustando la produccin y el tiempo de trabajo total a
fin de contrarrestar el descenso de la demanda, en vez de reducir los niveles de empleo.
Los programas de compensacin de la reduccin del tiempo de trabajo, en virtud de los
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Con el fin de hacer frente a la crisis, en la

mayora de los pases se han multiplicado las
oportunidades y los incentivos a la formacin;
la formacin en el trabajo se reconoce cada
vez ms como una herramienta clave para
mejorar la empleabilidad de los que ya ocupan un puesto de trabajo. La modernizacin y
la mejora de la capacidad administrativa de
los servicios pblicos de empleo ha sido una
prioridad central de algunos Estados miembros para responder mejor a las necesidades
del mercado laboral. Algunos servicios pblicos de empleo (como en UK, NL, BE, DE, FI y
SE) han instaurado sistemas especiales de
intervencin rpida, a menudo en asociacin
con los interlocutores sociales, los ayuntamientos y otros agentes del mercado de trabajo, con el objetivo de garantizar la transicin rpida y segura de los trabajadores en
riesgo de despido a fin de prevenir el desempleo a largo plazo.
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En efecto, la relativa resistencia del mercado de trabajo de la UE hasta ahora obedece,

en parte, al recurso cada vez mayor a estas
medidas internas de ajuste (por ejemplo, las
medidas de reduccin de la jornada laboral,
los cierres temporales, etc.) a fin de preservar
el empleo existente y mejorar la empleabilidad de los trabajadores, incluidos los ms
vulnerables, a travs de programas de formacin reforzados (CY, DE, ES, HU, IE, IT, LT,
NL, AT y PT) y a apoyar la transicin de un
empleo a otro (CY, CZ, ES y NL). Estas medidas han resultado ms eficaces cuando su
aplicacin ha estado supeditada al cumplimiento de criterios preestablecidos, uno de
los cuales puede ser su asociacin a una formacin profesional destinada a mejorar la
empleabilidad de los trabajadores y facilitar
su posible transicin a nuevos trabajos, como
por ejemplo en la Repblica Checa y los Pases Bajos, donde la formacin es obligatoria
para todos los trabajadores con tiempo de trabajo reducido, o tambin en Austria, Blgica,
Alemania y Hungra. La aplicacin de condiciones ms estrictas a las empresas, por
ejemplo en Austria, Hungra, Pases Bajos y
Eslovenia, debera contribuir tambin a limitar el riesgo de prdidas sociales o a retrasar
la reestructuracin, a veces inevitable, de
una empresa o una fbrica.
ma legal que habr de adoptarse lo antes posible para evitar la solucin alternativa de suspender o extinguir relaciones laborales en un
nmero progresivamente mayor].
cuales los empresarios pueden solicitar ayuda temporal del Estado para completar el
salario de los trabajadores afectados por
estas medidas, han protegido el empleo en
Europa frente el impacto inicial de la recesin.
[Esta medida de reduccin del empleo con

cargo a recursos pblicos, tomando como referencia principal la experiencia de la Repblica Federal Alemana (Kurzarbeit), viene siendo una de las propuestas que se manejan en la
mesa de negociacin tripartita Gobierno
espaol, patronal (CEOE y CEPYME) y sindicatos (CCOO y UGT) desde hace varios
meses, pero al no ser la propuesta nica de
reforma que se discute, no ha sido convertida
todava en un acuerdo inspirador de la refor-
306
[Tampoco estas medidas se han formalizado en reformas inmediatas de esa naturaleza,

aunque los planes y programas de formacin
cuentan con antecedentes remotos que, sin
embargo, no vienen dando los resultados apetecidos, corrigiendo la excesiva desproporcin
que se aprecia en la mano de obra espaola,
entre mano de obra no cualificada y cualificada. Habr de ser, sin duda, otra de las medidas que se adopten en la reforma consensuada
que no podr tardar ya mucho tiempo ms en
formalizarse, so pena de ser sustituida por los
criterios adoptados directamente por los
poderes pblicos].
Como parte de sus planes de recuperacin
econmica muchos Estados miembros han
adoptado medidas de apoyo a los ingresos de
sus ciudadanos ms vulnerables, por ejemplo
aumento del nivel de renta mnima o del salario mnimo, ampliacin de la cobertura o
duracin de los subsidios de desempleo,
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87
refuerzo de otras prestaciones sociales o

introduccin de reducciones o exenciones fiscales para grupos especficos. Adems, algunos invierten en infraestructuras para la
atencin sanitaria, los cuidados de larga
duracin, el cuidado de nios o la vivienda
social. Con ello se pretende lograr el doble
objetivo de promover el empleo y mejorar el
acceso a los servicios sociales para todo el
mundo, incluidos los ms vulnerables. Esto
es particularmente importante para apoyar
el empleo femenino y la igualdad entre hombres y mujeres y evitar una exclusin de larga duracin del mercado laboral para algunos
trabajadores, como ha ocurrido en anteriores
situaciones de recesin.
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Dentro de las medidas asistenciales se

incluyen no slo los subsidios asistenciales de
desempleo, sino tambin las rentas agrarias,
los programas temporales de proteccin por
desempleo e insercin, las destinadas a los
trabajadores agrarios eventuales y las rentas
activas de insercin. Tomando como ejemplo
estas ltimas, en el ao 2002 se contabilizaron 50.777, en tanto que en el mes de marzo de
2010 se han visto triplicadas igualmente,
alcanzado el techo hasta ahora de 111.927].
Se ha adoptado un amplio abanico de

medidas para apoyar la inclusin activa de
las personas que se encuentran ms alejadas
del mercado de trabajo y promover lo ms
posible el empleo de aquellas en peligro de
exclusin. Entre dichas medidas cabe destacar: el refuerzo de los servicios pblicos de
empleo a fin de ofrecer un apoyo ms individualizado (BG, DK, DE, EL, ES, FR, LT, NL,
PT, AT, SI y UK); la ampliacin del acceso a
la formacin (BG, CZ, DE, EL, FR, FI, IE, LT,
PT y UK); el empleo subvencionado para las
personas ms excluidas del mercado de trabajo (FR, HU y LT) y el fomento del empleo de
las personas con discapacidad (ES y RO).
Algunos Estados miembros han introducido
reducciones temporales de las cotizaciones a
la seguridad social con el fin de estimular la
demanda de mano de obra durante la crisis.
Otras medidas especficas se orientan a trabajadores de ms edad y pretenden evitar el
recurso a planes de jubilacin anticipada (PL
y PT).
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[Muchas de estas medidas si han tenido

aplicacin en la realidad espaola, particularmente la ampliacin de las prestaciones de
desempleo, que es una competencia estatal, en
tanto que la mayora de las restantes medidas
de tipo asistencial cae dentro de la competencia de las Comunidades Autnomas. Lgicamente esa ampliacin de la proteccin al
desempleo ha tenido lugar a travs de las
prestaciones asistenciales o no contributivas,
puesto que las prestaciones contributivas obedecen a un rgimen reglado basado en las
cotizaciones previas realizadas por el parado.
Hasta el mes de enero de 2010 la tasa de
cobertura del desempleo no ha hecho ms que
crecer, puesto que situada en el 5972% en
2002, ha alcanzado el 8088% en enero de
2010, aprecindose una leve reduccin a partir de ah, con el 8062 en el mes de febrero, y
con el 7990 en el mes de marzo. Los parados
cubiertos por prestaciones contributivas de
desempleo fueron 1.659.155 en enero de 2010,
en tanto se limitaban a 565.902 en el ao
2002. El mismo espectacular contraste se
observa en el seno de las prestaciones no contributivas o asistenciales, que afectaron a
1.513.866 beneficiarios, en tanto que en el
2002 slo eran 578.713. En conjunto, los
parados protegidos por prestaciones o por
prestaciones asistenciales, han pasado de
1.195.292 beneficiarios en 2002, a 3.201.028
beneficiarios en febrero de 2010, triplicando

casi el nmero de los mismos.
[Como se dice en el pasaje anterior, Espaa

ha sido uno de los Estados miembros de la UE
en los que se han adoptado medidas de esa
naturaleza, sobresaliendo sin duda las destinadas a la promocin del empleo de las personas discapacitadas. En lo relativo a la reduccin de las cotizaciones sociales, es una de las
propuestas ms firmes de la patronal en la
mesa de negociacin tripartita, que pide una
reduccin importante de la cotizacin empre-
SUMARIO
87
307
3. MARCO POLTICO
Las tres prioridades definidas por el Consejo Europeo siguen siendo el marco poltico
adecuado.
[Esa temporalidad de los medidas que se

adopten sigue siendo una de las cuestiones no
definitivamente clara en la realidad espaola, pues no se ha establecido por ninguno de
los interlocutores sociales una lnea fronteriza
entre las medidas inmediatas y coyunturales
que exige la crisis econmica actual, y otras
posibles medidas estructurales que mejoraran el mercado de trabajo espaol. La inexistencia de esa barrera es sin duda una de
las causas que estn retrasando la obtencin
de resultados concretos en la mesa de negociacin tripartita].
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3.1. Mantener el empleo, crear puestos

de trabajo y fomentar la movilidad
nes deben revisarse cada seis meses a fin de

poder reorientarlas y mejorar la gestin de
los recursos. Por otra parte, puesto que pueden producir un excedente de plantilla en las
empresas, estas medidas a corto plazo deben
completarse con medidas de apoyo a la
empleabilidad y a la transicin en el mercado
de trabajo.
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sarial por contingencias comunes (excluidos

los riesgos profesionales), situada en cuatro o
cinco puntos. Los sindicatos se oponen rotundamente a una medida semejante, en tanto
que el Gobierno se muestra receptivo a introducir una reforma en esa lnea, pero en
cuanta considerablemente menor, de un punto o punto y medio. En todo caso es una cuestin abierta que habr de resolverse en un plazo no muy dilatado].
En aras de la coherencia con los objetivos a

largo plazo, las medidas de reduccin del
tiempo de trabajo proporcionan una seguridad vinculada esencialmente al puesto que
ocupa actualmente el trabajador, es decir,
que la seguridad se pierde si se abandona el
trabajo protegido. Sin embargo, en consonancia con el planteamiento a ms largo plazo de
la flexiguridad, es fundamental proporcionar
una seguridad ms general en el empleo, de
modo que los trabajadores puedan trasladarse, si es necesario, a sectores ms productivos
de la economa.
Habida cuenta del esperado aumento del

desempleo, los regmenes de reduccin del
tiempo de trabajo pueden seguir siendo tiles
a corto plazo, a condicin de que sean efectivamente temporales, se orienten adecuadamente y se apliquen nicamente en las
empresas en las que el descenso de la demanda se deba a circunstancias excepcionales de
carcter transitorio. Debido a la evolucin de
las condiciones del mercado laboral, los criterios de elegibilidad, la duracin y las especificaciones presupuestarias de dichos regme-
Una solucin podra consistir en combinar

estas medidas de reduccin de la jornada
laboral con una formacin, al tiempo que se
introduce, o se ampla, un sistema de prestaciones o crditos fiscales asociados al empleo.
Dada la amplitud y la naturaleza de la crisis,
es muy probable que se precise una amplia
reestructuracin a medida que la economa
vaya recuperndose (por ejemplo, en sectores
como la construccin, los servicios financieros
o la industria del automvil). Esto significa
que, como contrapartida a la actual conten-
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Aunque todava no se haya evaluado en

profundidad la incidencia inmediata y a ms
largo plazo de las medidas de estmulo y recuperacin en el empleo, es evidente que ya
estn demostrando su eficacia para contener
la tendencia al alza del desempleo en algunos
pases, en particular, en lo que se refiere a las
medidas de reduccin del tiempo de trabajo.
Se ha demostrado que estas son ms eficaces
si se disean conjuntamente con los interlocutores sociales, y que los gastos necesarios
para el estmulo no deben retrasarse por causa de procedimientos de aplicacin complejos.
308
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cin del desempleo, podran producirse ms

despidos en una fase posterior, particularmente si la recuperacin es lenta.
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[La reduccin de las exigencias para la

constitucin de empresas es una de las medidas ya adoptadas por la legislacin espaola,
sin que haya transcurrido el tiempo necesario
para apreciar sus resultados positivos. En
cuanto al apoyo a la creacin de empleo y,
sobre todo, a la contratacin indefinida de
categoras determinadas de trabajadores
(jvenes, mujeres, discapacitados, mayores de
45 aos, etc.) es una tradicin que se remonta
a muchos aos atrs en el derecho espaol,
aunque se tiene la conviccin que el considerable nmero de recursos econmicos dedicados a ese fin no ha tenido hasta ahora una respuesta proporcionada, por lo que es una de las
cuestiones que se debaten en la mesa de negociacin tripartita. La discusin no afecta, desde luego, al mantenimiento de tales incentivos, sino a la reorganizacin de los mismos,
estableciendo unas prioridades distintas de
las conocidas].
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[Uno de los problemas especficos del mercado de trabajo espaol consiste en que los
despidos individuales son caros para las
empresas, si se quieren conseguir sin la intervencin judicial, en tanto que los despidos
colectivos son ms flexibles y, en general, ms
baratos. De ah que una de las medidas estrella en la mesa de negociacin tripartita se
identifique con la modificacin del rgimen
indemnizatorio de los despidos individuales,
lo que vincula la medida de inmediato con la
modalidad de la contratacin temporal o
indefinida. El profesor De la Villa Gil lleva
varios aos proponiendo una reforma que
consista en equilibrar las indemnizaciones
para la extincin de los contratos de trabajo
temporales (actualmente, de 8 das) y las
indemnizaciones para la extincin de los contratos de trabajo indefinidos (actualmente en
un mximo de 45 das), pero en realidad esa
reforma no le interesa ni a los sindicatos (que
no arrian la bandera de ese mximo indemnizatorio) ni a la patronal (que encuentra en esa
propuesta el peligro de que se le aumente por
un lado lo que se le reduce por otro), cuando lo
que quiere es un abaratamiento absoluto de
las indemnizaciones a su cargo].
empleos blancos); del mismo modo, la economa social es una fuente importante de creacin de empleo pues depende menos del ciclo
empresarial y proporciona a menudo servicios que requieren un uso intensivo de mano
de obra y son socialmente tiles.
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La mejora de la situacin en los mercados

laborales tambin requiere esfuerzos redoblados para apoyar la creacin de empleo.
Algunos Estados miembros han introducido
ya incentivos financieros y subvenciones a la
contratacin con el fin de crear o mantener
puestos de trabajo para grupos especficos de
trabajadores. La reduccin de los requisitos
burocrticos y administrativos para las
empresas, as como una mayor disponibilidad
de financiacin y servicios de asistencia para
los nuevos empresarios y las empresas incipientes, pueden facilitar la creacin de
empresas y la inversin en expansin empresarial. Deberan preverse asimismo incentivos a la inversin en sectores innovadores y
en expansin (como los empleos verdes y los
3.2. Mejorar las cualificaciones

y satisfacer las necesidades
del mercado de trabajo
Con una tasa de desempleo cada vez ms
elevada y un descenso de la oferta de empleo
resulta imprescindible disponer de mecanismos de activacin eficaces. Las responsabilidades que se exigen cada vez ms a los solicitantes de empleo deben ir acompaadas de
servicios y programas eficaces de bsqueda
de empleo, as como de ingresos sustitutivos
suficientes, especialmente para las personas
con escasas perspectivas de encontrar un
empleo.
La lucha contra el desempleo pasa por el
refuerzo de las polticas activas del mercado
de trabajo, la reorientacin de los programas
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Para la mano de obra en su conjunto, la

mejora de las cualificaciones y el reciclaje son
esenciales para garantizar su adaptabilidad
y empleabilidad en pocas de incertidumbre.
Los proveedores de educacin y de formacin
deben responder a las necesidades del mercado laboral en tiempos de crisis. Las polticas
activas de mercado de trabajo deben satisfacer asimismo las necesidades de los jvenes,
para quienes la falta de experiencia laboral
constituye a menudo el principal obstculo
para acceder a los sistemas de apoyo y encontrar su primer empleo.
denomina funcional) y geogrfica, el ordenamiento espaol presenta aspectos de rigidez

excesiva que merecera una reconsideracin.
Los artculos 39 y 40 del Estatuto de los Trabajadores no han ofrecido hasta ahora los
resultados flexibilizadores que de ellos se
esperaba cuando fueron modificados, sobre
los preceptos correlativos precedentes, en el
ao 1994. Para cualquier empresario, el cambio de funciones de sus trabajadores, y ms
todava los traslados definitivos o desplazamientos temporales de los puestos de trabajo,
sigue siendo una operacin complicada, sujeta a un rgido control judicial. Tampoco el
rechazo de ofertas adecuadas de empleo, por
los servicios de colocacin, cuando los empleos ofrecidos por los mismos implican cambio
de residencia, cuentan con una regulacin
satisfactoria, y su regulacin ms flexible fue
una de las causas que determin el fracaso de
las medidas adoptadas al respecto por el ltimo Gobierno Aznar, a las que los sindicatos
respondieron con la ltima de las huelgas
generales convocadas hasta el presente.
y servicios y el aumento de la capacidad de los

servicios pblicos de empleo (SPE). El objetivo es garantizar la seguridad de los itinerarios personales (desarrollo de las cualificaciones, empleabilidad y redes de proteccin
social) y de la contratacin de personal para
las empresas, haciendo frente al mismo tiempo a una volatilidad cada vez mayor del mercado de trabajo y al riesgo de despidos masivos. Para los hombres y las mujeres que tienen dificultades para encontrar otro empleo
debera priorizarse el enfoque de formacin
en primer lugar.
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La movilidad profesional, sectorial y

geogrfica puede facilitar la transicin a nuevos puestos de trabajo y contribuir a evitar el
desempleo de larga duracin. Una intervencin rpida requiere la cooperacin permanente entre los SPE y los empleadores a fin de
actuar antes de que se produzcan los despidos.
La cooperacin reforzada entre los servicios de
empleo, la administracin, las organizaciones
de formacin y, sobre todo, los empleadores y
los interlocutores sociales es tambin crucial
para proporcionar servicios adecuados, que
incluyan programas de cualificacin y reciclaje, as como contratos de aprendizaje para los
jvenes. Esta cooperacin resulta tambin
imprescindible para preparar a la mano de
obra para los empleos del futuro, en particular
en los sectores en expansin.
[Particularmente en lo que se refiere a la
movilidad profesional (que en Espaa se
310
Sin embargo, ninguna de esas medidas flexibilizadoras parecen formar parte de la hoja
de ruta de la mesa de negociacin tripartita].
3.3. Facilitar el acceso al empleo

y apoyar a los hogares
El diseo de los regmenes de prestaciones
y de fiscalidad constituye un elemento clave
para estimular el acceso al empleo y la voluntad de seguir trabajando. Por lo tanto, es preciso reforzar a tal fin la complementariedad
entre las polticas activas del mercado de trabajo y los sistemas fiscales y de prestaciones.
Algunas caractersticas de dichos sistemas,
como las denominadas trampas del desempleo o la declaracin conjunta de impuestos
disuaden a los que perciben ingresos secundarios y a los cuidadores principales de reincorporarse o permanecer en el mercado de
trabajo, especialmente a tiempo completo.
Con el fin de prolongar la permanencia de los
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87
vado. La reduccin de impuestos, de las cotizaciones a la seguridad social o de otros costes laborales indirectos en beneficio de los
empleadores deberan contemplarse nicamente si estas medidas tienen un efecto
inmediato en la decisin de estos de contratar
o mantener personal, por ejemplo proporcionando contratos subvencionados a tiempo
parcial en condiciones ms atractivas para
las empresas. Si no se prev ningn efecto
inmediato en la contratacin, resultara ms
eficaz a corto plazo otro tipo de gasto pblico
provisional y de igual valor dirigido a estimular el empleo directamente en aquellos sectores con gran intensidad de mano de obra que
se enfrentan a una penuria de competencias
(por ejemplo, en el sector de los servicios asistenciales).
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trabajadores de ms edad en el mercado de

trabajo, deben evitarse las oportunidades de
abandono prematuro de la actividad laboral.
La reduccin de los costes laborales no salariales podra servir para ayudar, en particular a las personas con desventajas mltiples
(poco cualificados, jvenes y trabajadores de
ms edad), a permanecer en el mercado de
trabajo.
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El aumento de la base no imponible sobre

la renta puede llevar a una reduccin impositiva considerable, ms importante para las
rentas bajas. Suecia ha introducido desgravaciones del impuesto sobre la renta del trabajo. Esto es coherente con el objetivo a largo
plazo de hacer que el trabajo sea rentable, y
se espera que tenga efectos positivos permanentes en el empleo.
[No parece que la patronal espaola solicite la reduccin de los costes sociales para
invertirlos en creacin de empleo, sino ms
bien para conseguir un ahorro de las cargas
sociales que soporta en la actualidad, o en
todo caso para establecer un puente entre la
seguridad social obligatoria y la previsin
social voluntaria].
[El retraso de la edad de jubilacin, que

actualmente se produce en Espaa hacia los
635 aos, como media, ha sido una de las propuestas gubernamentales peor acogidas por
los sindicatos, que la califican de una medida
innecesaria e intil. Pese a ello, es una de las
medidas de reforma en las que el Gobierno
parece tener ms confianza, por lo que oparece posible que, en una forma u otra, salga adelante en los prximos meses].
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[Esta medida, en cambio, no parece ser una

prioridad actual de la reforma en trmite.
Desde el punto de vista de las novedades fiscales, la ms controvertida es la que se refiere
al aumento del impuesto sobre el valor aadido (IVA), que subir al menos en dos puntos
en los prximos meses. Los efectos de esa subida no son unilaterales y exclusivamente negativos, por lo que el balance final de su acierto
se obtendr de contraponer las ventajas y los
inconvenientes que el incremento de aquel
impuesto haya producido en un plazo suficientemente amplio de valoracin].
Mientras que la reduccin de costes laborales no salariales es una medida importante
para aumentar y mantener el empleo, el riesgo de generar costes sociales es tambin ele-
Ser necesario apoyar la renta de los hogares hasta que se produzca la recuperacin, si
bien la capacidad de actuacin en este sentido vara significativamente de un Estado
miembro a otro. Las prestaciones son en algunos casos demasiado bajas, o su duracin
muy limitada en el tiempo. Por otra parte, es
preciso definir adecuadamente el diseo y la
cuanta de las prestaciones a fin de limitar los
efectos disuasorios que podran tener en los
beneficiarios a la hora de buscar trabajo. Los
trabajadores con contratos temporales y a
tiempo parcial deberan estar cubiertos tambin por un seguro de desempleo y contra
otros riesgos sociales. Debe prestarse ms
atencin a los trabajadores autnomos que, a
menudo, no estn asegurados contra la prdida de empleo, as como a los jvenes que se
encuentran en una situacin particularmente difcil.
SUMARIO
87
311
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CI
jadores con contratos temporales. Los enfoques que han adoptado los Estados miembros
para proteger los derechos de estos trabajadores son diversos: algunos han limitado la
duracin mxima de los contratos temporales
a dos aos en el marco de una nueva reglamentacin contra la crisis; otros han ampliado la duracin mxima de los contratos temporales ms all de dos aos. En cada caso, lo
fundamental es que los interlocutores sociales y las autoridades trabajen juntos para
asegurar la permanencia del mayor nmero
posible de trabajadores en el mercado de trabajo, y que la legislacin laboral y las disposiciones contractuales garanticen derechos y
obligaciones adecuados para los empleados y
los empleadores. Esto exige luchar contra la
segmentacin de los mercados de trabajo, a
travs de reformas en lnea con el enfoque de
flexiguridad, que desplaza el centro de
atencin de la proteccin del puesto de trabajo a la seguridad del empleo en el mercado.
AJ
Las transferencias sociales directas son

esenciales para mitigar las consecuencias
sociales negativas, puesto que llegan rpidamente a quienes ms lo necesitan y proporcionan un impulso positivo directo a la economa; los gobiernos pueden utilizar los canales existentes para que las prestaciones lleguen a los hogares y puedan utilizarse fcilmente los criterios de atribucin. El sistema
de prestaciones debe impulsar la actividad y
la adaptacin al cambio, contribuyendo con
ello a mejorar los resultados del mercado
laboral cuando se recupere la economa. Sin
embargo, las transferencias de ingresos
pblicos a los hogares merman los limitados
recursos econmicos, produciendo a menudo
un incremento directo del nivel de dficit
pblico. Estas transferencias pueden crear
tambin una dependencia de las prestaciones
y resultar en una reduccin de la oferta de
mano de obra, con la consiguiente ineficacia y
disfuncionamiento de los mercados de trabajo. Por lo tanto, el gasto en prestaciones debe
disminuir a medida que el mercado laboral
entre en la senda de la recuperacin.
TR
AB
[Este es uno de los graves problemas del

mercado de trabajo en Espaa. La estabilidad en el empleo, medida estticamente, no
pasa del 70% del empleo total, mientras que la
media de la UE roza el 85%. Quiere ello decir
que aproximadamente un tercio de los trabajadores no tienen fijeza en el empleo y estn
sujetos al azar a la contratacin precaria.
Esta situacin se combina con una inestabilidad dinmica considerable, puesto que a
pesar de los incentivos a la contratacin indefinida, la contratacin laboral de cada da es
decididamente una contratacin temporal,
alcanzando en los ltimos aos niveles que se
aproximan al 90%. De modo que de todos los
contratos de trabajo celebrados en 2009, por
ser ste el ltimo ao del que se dispone resultados globales, la contratacin indefinida, en
la totalidad de sus modalidades, no super el
modestsimo porcentaje del 12% del total.
MI
NIS
TE
RIO
DE
[La proteccin a los hogares s debe ser una

prioridad en el caso espaol, puesto que las
ltimas estadsticas disponibles advierten
que un total aproximado de un milln doscientos noventa y cinco mil hogares (el 8% del
total) tienen en paro a la totalidad de sus
miembros en edad de trabajar, aumentando
en marzo de 2010 un 21% respecto del mismo
dato en el ao 2009. Dato este que con ser
inquietante, todava se agrava mucho ms
por el peligrossimo fenmeno, socialmente
hablando, del desempleo de larga duracin,
habida cuenta que 1.800.000 personas se
encuentran en desempleo desde hace ms de
un ao, de los que la mitad aproximadamente
duplican o triplican el tiempo que han permanecido en bsqueda infructuosa de un
empleo].
En aquellos pases en los que existe un
desequilibrio entre los contratos precarios de
corta duracin y los contratos permanentes
se han producido despidos masivos de traba-
312
La mesa de negociacin tripartita es consciente de este problema, pero los distintos

interlocutores sociales no coinciden ni en las
causas ni en las soluciones del problema. De
momento el Gobierno baraja una medida
SUMARIO
87
paliativa que puede ser eficaz, consistente en

la generalizacin del contrato indefinido para
fomento del empleo, con indemnizaciones por
tuprura de 33 das de salario por ao de
antigedad, lo que equivaldra a reducir
hacia el futuro la actual indemnizacin de
despido en 12 das por ao].
EI
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la participacin y permiten transiciones

ascendentes en el mercado laboral son particularmente pertinentes. En consonancia con
los principios comunes de flexiguridad de la
UE, resultan imprescindibles las cinco acciones clave siguientes a fin de paliar los efectos
negativos de la crisis en el empleo y recuperar
un crecimiento continuado del empleo una
vez superada la crisis:
4. CINCO ACCIONES CLAVE PARA

2010 Y DESPUS
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DE
TR
AB
AJ
La gravedad de la recesin actual justifica

la continuacin y el refuerzo de las polticas
del mercado de trabajo, as como las ayudas a
la renta para los ms necesitados, incluso si
el PIB se recupera lentamente el ao prximo
como cabe esperar. Una vez que la economa
empiece a crecer, el nfasis se deslazar progresivamente de las medidas a corto plazo
para luchar contra la crisis a las reformas
estructurales del mercado de trabajo dirigidas a estimular el crecimiento potencial y a
reintegrar a los trabajadores al mercado laboral, como ha sealado recientemente el
Comit de Empleo 3 . Esto ltimo tambin
requiere un retraso de la edad de jubilacin
efectiva, de modo que los individuos se sientan motivados y puedan trabajar durante
ms tiempo gracias a polticas del mercado de
trabajo que sirvan para mejorar las prcticas
en cuanto a la gestin de la edad en los lugares de trabajo y a reformas ambiciosas de los
incentivos al trabajo en los sistemas de pensiones.
[El Ministro de Trabajo e Inmigracin de

Espaa ha manifestado en diversas ocasiones
que la recuperacin y el crecimiento de la economa ser de suyo un remedio directo para
solucionar muchos problemas del empleo, lo
que no es incompatible con la adopcin de
medidas de reforma en la mesa de negociacin tripartita. Lo que quiere decir, probablemente, que sin crecimiento de la economa las
medidas que puedan adoptarse en ese sede
tendrn una eficacia limitada en la creacin
de ms y mejor empleo].
Con este fin, la flexiguridad y la inclusin

activa proporcionan un marco integrado que
permite a los Estados miembros establecer
una combinacin adecuada de prioridades en
funcin de su mercado de trabajo, su situacin social y sus desafos particulares. Las
estrategias de flexiguridad que facilitan las
transiciones al empleo, eliminan obstculos a
3
Bringing more people into the labour markets
(Incorporar a ms gente a los mercados de trabajo),
EMCO ADHOC/18/201000.
4.1. Invertir en medidas eficaces

del mercado de trabajo y
en competencias a fin de evitar
el paro de larga duracin
La prioridad principal es invertir en medidas eficaces del mercado laboral, una proteccin social adecuada y medidas pertinentes
en materia de educacin y formacin para
evitar que el desempleo llegue a ser estructural. El mantenimiento de los hombres y las
mujeres en el empleo ampla la base fiscal y
la base de cotizacin a la seguridad social, y
contribuye a unas finanzas pblicas sostenibles, a la estabilidad macroeconmica y al
buen funcionamiento de los sistemas de proteccin social. Los servicios de empleo deben
reforzarse para beneficiar a todos aqullos
que lo necesiten, incluidos los jvenes y los
trabajadores en riesgo de despido. Las intervenciones deberan ser oportunas y selectivas, y procurar la complementariedad con
otras medidas destinadas a hacer el trabajo
econmicamente ms atractivo y rentable con
SUMARIO
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El FSE, el FEDER y otros Fondos de la UE

pueden utilizarse mejor para fomentar el
espritu empresarial, la actividad por cuenta
propia y el apoyo a las PYME y a las microempresas. Los incentivos financieros a la
innovacin y la formacin pueden contribuir,
por una parte, a explorar el potencial de los
sectores en expansin, las nuevas tecnologas
y las prcticas empresariales innovadoras y,
por otra, a desarrollar la economa social.
AJ
Esto debera ir acompaado de medidas

destinadas a permitir que los individuos trabajen ms tiempo, motivndolos a travs de
polticas de mercado laboral que fomenten
mejores prcticas de gestin de la edad en los
lugares de trabajo y reformas ambiciosas de
los incentivos al trabajo en los sistemas de
pensiones. Los mejores resultados se obtienen
con un apoyo personalizado, centrado en la
bsqueda de trabajo para las personas con
gran potencial de empleabilidad y una asistencia amplia y adaptada para los que experimentan ms dificultades. Deben preverse
programas de reciclaje y mejora de las cualificaciones destinados a los desempleados y los
trabajadores con reduccin de la jornada laboral en los sectores en declive. Estos programas
deben estar especficamente orientados para
poder responder a las futuras necesidades del
mercado laboral en lo que a competencias se
refiere y anticiparse a la recuperacin.
tar el acceso a la financiacin y a la disponibilidad crediticia, as como los incentivos a la

creacin o el mantenimiento de puestos de
trabajo y a la oferta de contratos de aprendizaje en las empresas. Un dilogo slido y
constructivo con los interlocutores sociales es
tambin crucial para garantizar que las evoluciones salariales responden a la productividad y a las condiciones sectoriales y locales
del mercado laboral.
objeto de facilitar las transiciones y reducir la

inactividad y la duracin de las fases de
desempleo.
TR
AB
4.3. Preservar el empleo mediante

una organizacin flexible
de trabajo
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NIS
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DE
Se insta a los Estados miembros a que utilicen mejor los Fondos europeos existentes,
particularmente el FSE y FEDER, apoyen las
medidas de recuperacin, incluido el refuerzo
de la eficacia y la capacidad de los servicios
pblicos de empleo, mejoren la eficiencia y la
eficacia de los servicios que se ofrecen a los
demandantes de empleo, as como a los trabajadores y a las empresas afectados por las
reestructuraciones.
4.2. Ayudar a las empresas a crear

nuevos puestos de trabajo
Es esencial promover la creacin de puestos de trabajo, facilitando la creacin de
empresas y reforzando los servicios dirigidos
a ayudar a los nuevos empresarios y a las
empresas incipientes. Existe, en particular,
un fuerte potencial de creacin de empresas
entre las mujeres, que es preciso aprovechar.
Deben mantenerse los esfuerzos para aumen-
314
Con un nivel de desempleo en aumento, la

flexibilidad interna constituye un instrumento esencial para preservar los puestos de trabajo; las medidas de reduccin del tiempo de
trabajo podrn considerarse todava en 2010
como una manera eficaz de mantener el
empleo de los trabajadores que, de otro modo,
seran despedidos, inclusive en las PYME.
Estas prcticas pueden mitigar el impacto
social de la crisis a corto plazo, evitar los elevados costes inherentes a los despidos y a las
nuevas contrataciones y frenar la prdida de
capital humano especfico de la empresa. Sin
embargo, deben disearse para que sean
econmicamente sanas y sostenibles, se combinen con medidas de formacin y reciclaje,
se apliquen solamente a las empresas con
solidez, y sus criterios de duracin y de elegibilidad se revisen peridicamente. En los sectores y las empresas confrontados a prdidas
estructurales de competitividad externa, las
SUMARIO
87
cin adecuada que les permita mantener su

empleabilidad. La exclusin permanente
representa un riesgo particular para las
mujeres, sobre todo para aquellas en las que
recae el peso del cuidado de la familia, puesto
que ya constituyen la mayora de personas
inactivas, trabajadores a tiempo parcial involuntarios y titulares de ingresos secundarios.
Se necesitan medidas especficas para evitar
su salida del mercado laboral y aprovechar el
potencial pleno de la reserva de mano de obra
femenina. Las iniciativas de apoyo a la bsqueda de empleo y a los ingresos para los
demandantes de empleo vulnerables deben
coordinarse mejor, y su incidencia debe
supervisarse de cerca para evitar la falta de
eficacia y el impacto negativo en los sistemas
de proteccin social.
medidas deben centrarse en dotar a la mano

de obra con las cualificaciones necesarias
para los nuevos trabajos con el fin de facilitar
la transicin a actividades en expansin.
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[Estas lneas orientadoras del Documento,

contenidas en sus nmeros 4.1 a 4.3, son desde luego absolutamente irreprochables y desde ninguno de los Estados miembros de la UE
podrn ser puestas en entredicho. Otra cosa es
la posibilidad, voluntad y capacidad de los
interlocutores sociales para ponerlas en prctica, lo que al menos en el caso de Espaa viene mostrndose como muy dificultoso].
Los modelos de gestin de los servicios

pblicos de empleo deberan evolucionar en
pos de una cooperacin eficaz con otras instituciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas (por ejemplo, municipios,
ONG, Cmaras de Comercio, proveedores de
formacin o agencias que ofrecen servicios de
empleo) y sobre todo con las empresas y los
interlocutores sociales a fin de establecer asociaciones pblico-privadas.
TE
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El principal riesgo que conlleva el aumento del desempleo es el de la exclusin permanente. La (re)incorporacin a la vida activa
resulta ya mucho ms difcil para los jvenes,
sobre todos los poco cualificados, y para las
personas al margen del mercado de trabajo.
Convendra, por tanto, reforzar las medidas
destinadas a apoyar el empleo de los grupos
vulnerables, particularmente haciendo que el
trabajo resulte econmicamente ms atractivo, ofreciendo prestaciones vinculadas al
ejercicio de una actividad, y reduciendo de
manera selectiva los costes salariales indirectos y otros subsidios.
4.4. Apoyar a los jvenes y

a las personas ms afectadas
por la crisis
MI
NIS
En lo que respecta a los jvenes, los puestos diseados para adquirir una experiencia
profesional o los contratos de aprendizaje, as
como los mtodos de aprendizaje innovadores
basados, por ejemplo, en proyectos concretos,
pueden facilitar la transicin de la escuela al
trabajo. Los itinerarios de aprendizaje flexibles pueden ayudar a adquirir progresivamente nuevas cualificaciones y competencias, a avanzar en el sistema de educacin y
formacin y progresar en el mercado laboral.
Para los desempleados poco cualificados y
de ms edad, la prioridad clave es una forma-
[El riesgo de exclusin social se est viviendo ya en nuestro pas por un elevado porcentaje de la poblacin, dentro del cual empieza a
tomar consistencia no ya el grupo de los
desempleados, sino el grupo de los inempleables por causas ajenas a su voluntad, aunque
dentro de dicho grupo pueda localizarse un
pequeo reducto de inempleables por propia
voluntad, no conscientes de que en las circunstancias coyunturales por las que se atraviesa, el empleo ideal no es accesible, y ni
siquiera el empleo sin considerables sacrificios personales, pues en buen nmero de casos
la opcin es la de no tener empleo o la de tener
un mal o incmodo empleo. En todo caso, en la
realidad espaola hay grandes diferencias
por Comunidades Autnomas y, dentro de
ellas, por provincias. Por ejemplo, frente a
tasas de paro superiores al 27% en Canarias y
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El incremento del desempleo y del coste

social que conlleva afecta de manera desproporcionada a los trabajadores con contratos
temporales o con otros contratos atpicos,
para quienes la cobertura del seguro de
desempleo y las polticas de mercado laboral
activas (vinculadas, por lo general, a las prestaciones) son insuficientes. En el contexto
actual es esencial mejorar la seguridad del
empleo y apoyar las transiciones. Es primordial, asimismo, luchar contra la segmentacin de los mercados de trabajo, a travs de
reformas que respeten el principio de flexiguridad y que desplacen el centro de atencin de la proteccin del puesto de trabajo a la
seguridad del empleo en el mercado. El dilo-
[Este buen propsito comunitario encuentra en Espaa la dificultad de una estabilidad empresarial entendida como preferencia
absoluta. Ni los trabajadores, ni los sindicatos, admiten otra estabilidad que la estabilidad en su puesto de trabajo, en la empresa con
la que hayan concertado la relacin laboral.
Un cambio de criterio no se aventura como
posible a corto plazo y pasa por una reforma a
fondo del rgimen legal de la denominada
movilidad geogrfica, regulada en el presente
para tiempos lejanos, en los que las comunicaciones de todo orden no ofrecan las posibilidades y ventajas que ofrece el mundo actual.
Un trabajador que viva en un barrio perifrico de Madrid o de Barcelona, por ejemplo,
puede tardar ms en llegar a otro barrio perferico de esas ciudades, en el que trabaje, que
viajar a una localidad distante en ms de doscientos cincuenta kilmetros, y sin embargo
sera insignificante el porcentaje de ellos que
estuvieran dispuestos a experimentar un cambio de esa ndole].
EI
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4.5. Mejorar la situacin

de los trabajadores con contratos
atpicos
go social puede contribuir a garantizar que

permanezcan en el mercado laboral el mayor
nmero posible de trabajadores y que la legislacin en materia de seguridad social y
empleo prevea los derechos y las obligaciones
adecuados para empleados y empleadores,
independientemente del tipo de contrato.
en Andaluca, el Pas Vasco no llega al 11%,

lo que le sita incluso por debajo de la media
comunitaria de desempleo. Dentro de Andaluca, por ejemplo, mientras que en Cdiz la
tasa ha llegado al techo estatal del 3187%, en
Sevilla se ha quedado en el 2581%, que es
desde luego una tasa muy elevada, pero inferior en casi seis puntos a los de su provincia
limtrofe].
316
SUMARIO
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La estrategia europea para el empleo.

La labor de los Consejos Europeos
y su aplicacin en los Estados
miembros
PILAR PALOMINO SAURINA*
TR
AB
AJ
SUMARIO: INTRODUCCIN.1 EL TRATADO DE MSTERDAM Y LA LABOR DE

LOS CONSEJOS EUROPEOS.2. LAS DIRECTRICES PARA EL EMPLEO.2.1. Directrices para las polticas de empleo para los Estados miembros (2003-2005).2.1.1. Objetivos principales.2.1.2. Prioridades fundamentales de las reformas estructurales.3. DIRECTRICES INTEGRADAS PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO.4. LA
GOBERNANZA Y LA COOPERACIN EN LA APLICACIN DE LAS DIRECTRICES DE
EMPLEO.
DE
INTRODUCCIN
MI
NIS
TE
RIO
asta 1997 la cooperacin entre los

distintos Estados miembros de la
Unin europea consista sobre todo
en la tradicional colaboracin entre gobiernos
y dentro de las organizaciones nacionales,
como la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico y la Organizacin Internacional del Trabajo. Pero ante los problemas
estructurales y las dificultades macroeconmicas existentes en los aos noventa se puso
de manifiesto la necesidad de una respuesta
coordinada a nivel comunitario.
El primer paso hacia una verdadera cooperacin a escala europea tuvo lugar en 1993
* Profesora Ayudante en la Universidad de Extremadura.
con la elaboracin del Libro Blanco de

Delors que introdujo una serie de lneas de
actuacin que favorecieron los cambios
estructurales necesarios en el mercado de
trabajo para reducirlo y adems desarrollar
el empleo.
Basndose en este texto, el Consejo Europeo de Essen identific cinco objetivos clave
que los Estados miembros deberan tratar de
conseguir: desarrollo de los recursos humanos a travs de la formacin profesional, apoyo a las inversiones productivas mediante
polticas salariales moderadas, mejora de la
eficacia de las instituciones del mercado laboral, identificacin de nuevas fuentes de
empleo a travs de iniciativas locales y promocin del acceso al mercado laboral para
determinados grupos, como los jvenes, los
desempleados de larga duracin y las mujeres. Aunque al no existir un compromiso fir-
SUMARIO
87
317
AJ
1. EL TRATADO DE MSTERDAM
Y LA LABOR DE LOS CONSEJOS
EUROPEOS
Son los Estados miembros, como indica el

artculo 126 TCE, los encargados de contribuir mediante sus polticas de empleo al
logro de los objetivos contemplados en el artculo 125, aunque stas polticas deben compatibilizarse con las orientaciones generales
de las polticas econmicas elaboradas conforme al artculo 99.2 TCE2. La Comunidad
es la encargada de fomentar la cooperacin
entre los Estados miembros, apoyando y completando sus actuaciones, pero respetando,
en todo caso, las competencias de cada uno de
ellos. En este sentido es destacable que el
Tratado en ningn caso modifica el principio
de soberana nacional en materia de poltica
de empleo, pero s da una mayor relevancia a
las instituciones europeas con el fin de corregir la falta de coordinacin existente entre los
Estados miembros3. Por tanto, puede decirse
Ante esta situacin, el Tratado de msterdam de 1997 incluy un nuevo captulo que,
aun manteniendo la competencia de los Estados miembros en lo que respecta a la poltica
de empleo, reforz el enfoque comunitario de
manera global a travs de la Estrategia Europea para el Empleo que a partir de este
momento se convierte en el instrumento principal de orientacin y coordinacin de las
prioridades existentes a nivel europeo en
materia de empleo.
definidos en el artculo 2 TUE y en el artculo

2 TCE, esto es, promover un progreso econmico y social y un alto nivel de empleo.
EI
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me por parte de los pases que conformaban

la Unin Europea no se alcanzaron los objetivos centrales de la denominada Estrategia
de Essen.
RIO
DE
TR
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En contemplacin de los altos niveles de

desempleo existentes en los pases de la
Unin Europea a mediados de los aos noventa, el Tratado de msterdam, firmado el 2 de
octubre de 1997, incluy en el Derecho originario de la Unin un nuevo Ttulo sobre
Empleo. De este modo la materia se convirti
en un asunto prioritario para los Estados
miembros, que a partir de entonces estn
obligados a coordinar sus polticas nacionales
de empleo por la Comunidad1.
MI
NIS
TE
El nuevo Ttulo VIII TCE consta de seis

artculos, del 125 al 130, en los que se define
la nueva estrategia comn a seguir por los
Estados miembros. Como declara el artculo
125 TCE se trata de potenciar una mano de
obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al
cambio econmico, para lograr los objetivos
1
CRISTBAL RONCERO, R.: Polticas de empleo en la
Unin Europea, Revista del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, n 33, 2001, pg. 36; GARCA VIA, J:
ltimas novedades del derecho social europeo. Desde
el Tratado de msterdam hasta la actualidad (I), Tribuna Social, n 144, 2002, pg. 14.
318
2
Segn este artculo, el Consejo, por mayora cualificada y sobre la base de una recomendacin de la
Comisin, elaborar un proyecto de orientaciones generales para las polticas econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad y presentar un informe al respecto al Consejo Europeo. Sobre la base del informe del
Consejo, el Consejo Europeo debatir unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las polticas
econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad. Finalmente, con arreglo a estas conclusiones, el
Consejo, por mayora cualificada, adoptar una recomendacin en la que establecer dichas orientaciones
generales. El Consejo informar de su recomendacin al
Parlamento Europeo.
3. Con el fin de garantizar una coordinacin ms
estrecha de las polticas econmicas y una convergencia
sostenida de los resultados econmicos de los Estados
miembros, el Consejo, basndose en informes presentados por la Comisin, supervisar la evolucin econmica
de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad,
as como la coherencia de las polticas econmicas con
orientaciones generales contempladas en el apartado 2, y
proceder regularmente a una evaluacin global.
3
FERNNDEZ CORNEJO, J.A. y ALGARRA PAREDES, A.: El
mercado de trabajo en la Unin Europea. Fundamentos
tericos y polticas de empleo, Ediciones Pirmide,
Madrid, 2000, pg. 181.
SUMARIO
87
PILAR PALOMINO SAURINA
y reforzado en los Consejos Europeos de Cannes8, de 26 y 27 de 1995, Madrid9, de 15 y 16
Es por ello por lo que el artculo 128 TCE,

ncleo fundamental de la poltica de empleo
comunitaria5, sustenta la Estrategia Europea de Empleo en una serie de directrices que
se basan, a su vez, en un anlisis comn de
la situacin y de los ejes generales de la poltica que deber llevarse a cabo para reducir el
desempleo de manera duradera6. Para la
elaboracin de estas directrices se sigue un
mecanismo de coordinacin claramente inspirado en el instaurado por el Consejo Europeo de Essen7, de 9 y 10 de diciembre de 1994,
cin del empleo, que examinen las polticas correspondientes de los Estados miembros y que presenten anualmente al Consejo Europeo, por primera vez en diciembre de 1995, un informe sobre los nuevos avances logrados en el mercado laboral.
8
Entre las conclusiones de este Consejo se destaca
que por consiguiente, es de la mxima importancia
que, en consonancia con las cinco orientaciones definidas en Essen, los Estados miembros intensifiquen las
reformas estructurales de los mercados del empleo, de
cuya eficacia dan prueba los primeros ejemplos. La
lucha contra el desempleo y las cuestiones relativas a la
igualdad de oportunidades seguirn siendo las tareas
ms importantes de la Unin Europea y de sus Estados
miembros. El Consejo Europeo invita a los Estados
miembros a que traduzcan estos esfuerzos en el marco
de programas plurianuales que deberan presentarse en
otoo. El Consejo y la Comisin prepararn de manera
coordinada el primer informe anual sobre la aplicacin
de estos programas, que ser presentado al Consejo
Europeo de Madrid. En este sentido, el Consejo Europeo
destaca la necesidad de preparar detenidamente el
informe previsto en su reunin de Essen sobre las relaciones entre crecimiento econmico y medio ambiente,
as como las consecuencias que de ellas se derivan para
la poltica econmica.
9
Segn se indica en las conclusiones de este Consejo: 1. El Consejo Europeo de Madrid deber dar un
nuevo impulso y realizar mayores progresos en el desarrollo y concrecin de la estrategia definida en Essen y
confirmada en Cannes. 2. Dicha estrategia de empleo,
en especial con respecto a los cinco mbitos principales
de actuacin en el mercado laboral, ofrece y seguir
ofreciendo el marco necesario a los programas plurianuales de los Estados miembros y para el desarrollo de su
poltica de empleo. 3. Los Estados miembros ya han
procedido a aplicar dicha estrategia. Su xito depende
en amplia medida de la movilizacin de los interlocutores econmicos, sociales e institucionales a todos los
niveles, y en particular de un enfoque local integrado de
la poltica de empleo. Es fundamental la participacin y
contribucin de los interlocutores sociales a todos los
niveles y estadios de aplicacin de la estrategia de Essen.
4. Deber continuarse y reforzarse el enfoque integrado de la poltica de empleo, basado especialmente en
las relaciones entre polticas de empleo macroeconmicas y estructurales, de tal forma que se obtengan de
dichas polticas los mximos efectos posibles para todos.
5. Las reformas iniciadas deben seguir adelante si se
aspira a obtener de la actual recuperacin econmica
una mejora importante del empleo en la Unin Europea. El clima favorable creado por la expansin econ-
MI
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DE
TR
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AJ
4
RODRGUEZ PIERO, M.: De Maastricht a msterdam: Derechos sociales y empleo, Relaciones Laborales, vol. I, 1998, pg. 26.
5
GOMIS, PL: La poltica social y de empleo en el Tratado de msterdam, CES, Madrid, 1999, pg. 103.
6
Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo
Extraordinario sobre el Empleo. (Luxemburgo, 20 y 21
de noviembre de 1997).
7
En el Consejo Europeo se definieron cinco puntos
prioritarios para las polticas de los Estados miembros en
materia de empleo: 1) fomento de las inversiones en la
formacin profesional, con objeto de que los trabajadores puedan adaptarse a la evolucin de la tecnologa a lo
largo de toda su vida; 2) incremento de la intensidad
del empleo en perodo de crecimiento (en particular
mediante una organizacin ms flexible del trabajo, una
poltica salarial que facilite las inversiones generadoras
de empleo y el fomento de iniciativas a escala regional y
local; 3) reduccin de los costes salariales indirectos
para fomentar la contratacin, en particular de los trabajadores menos cualificados; 4) mayor eficacia de la
poltica del mercado de trabajo, definiendo mejor las
medidas de ayuda a los ingresos y evaluando con regularidad la eficacia de los instrumentos de la poltica del
mercado de trabajo; 5) ms medidas dirigidas a los grupos particularmente afectados por el desempleo, en particular el de larga duracin (los jvenes que abandonan
el sistema educativo sin ttulo, los trabajadores de edad
avanzada y las mujeres).
Asimismo, El Consejo Europeo insta a los Estados
miembros a que apliquen estas recomendaciones en sus
polticas nacionales en el marco de un programa plurianual, teniendo en cuenta las caractersticas de su situacin econmica y social. Pide a los Consejos Asuntos
Sociales y Laborales y Cuestiones Econmicas y Financieras y a la Comisin que sigan con atencin la evolu-
que en s esta poltica no es propiamente de

empleo, sino una poltica de coordinacin de
las polticas nacionales de empleo4.
SUMARIO
87
319
Basndose en estas conclusiones, el

Consejo, por mayora cualificada y a
propuesta de la Comisin, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social, al Comit de las
Regiones y al Comit de Empleo, elabora anualmente orientaciones que los
Estados miembros tendrn en cuenta
para elaborar sus respectivas polticas
de empleo.
de diciembre de 1995, y Florencia10, de 21 y

22 de junio de 1996, que cumple las siguientes fases:
EI
NM
IG
RA
CI
Cada Estado miembro debe facilitar al

Consejo y a la Comisin un informe
anual sobre las principales medidas
adoptadas siguiendo las orientaciones
del Consejo.
El Consejo, basndose en estos informes y tras recibir las opiniones del

Comit de Empleo, examina anualmente la aplicacin de las polticas de
empleo, y si fuese oportuno, por
mayora cualificada, y sobre la base de
una recomendacin de la Comisin,
puede formular recomendaciones a los
Estados miembros.
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TR
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mica ofrece una oportunidad nica de realizar mayores

progresos, tanto en el aumento del nivel de empleo
como en la reduccin sustancial del desempleo estructural. Debern continuarse y reforzarse las acciones en
los siguientes mbitos: La aplicacin de los cinco objetivos principales de Essen continuar y se reforzar por
medio de los programas plurianuales, prestando especial atencin a las medidas siguientes: a) debern realizarse mejoras en la inversin en la formacin; b) las buenas prcticas en materia de reorganizacin del trabajo y
del tiempo de trabajo, que habr que seguir desarrollando y difundiendo, debern conllevar un aumento del
empleo; c) debern fomentarse iniciativas locales de
desarrollo mediante la participacin activa de autoridades y agentes locales, y la mejora de las condiciones
legales, impositivas y financieras para el desarrollo de
nuevos sectores de empleo; d) el mantenimiento de la
moderacin salarial, el fomento de la tendencia actual a
una mayor flexibilidad en el establecimiento de los salarios y en una mayor correspondencia entre salarios y
productividad ha sido posible gracias al esfuerzo de los
interlocutores sociales; e) los Gobiernos, dentro del margen de maniobra que permita preservar la estabilidad
fiscal, debern procurar invertir la tendencia de los ltimos aos a incrementar el impuesto sobre el trabajo.
10
Entre las conclusiones del Consejo Europeo de
Florencia se recoge que es necesario dar un nuevo
impulso a la estrategia para la creacin de empleo y a su
aplicacin utilizando las pistas convergentes trazadas en
las contribuciones presentadas. Las instituciones de la
Unin Europea, gobiernos y autoridades regionales y
locales as como interlocutores sociales deben movilizarse de forma concreta a favor del crecimiento y del
empleo en el marco de un enfoque integrado. De conformidad con el enfoque de la Comisin, se trata de
establecer un proceso abierto y flexible que permita a
todas las partes interesadas adoptar compromisos concretos a su propio nivel de responsabilidad para crear un
marco macroeconmico favorable al empleo, explotar
al mximo el potencial del mercado interior, acelerar las
reformas del mercado laboral y utilizar mejor las polticas de la Unin en beneficio del crecimiento y del
empleo.
Cada ao, el Consejo y la Comisin elaboran un informe conjunto sobre la

situacin del empleo en la Comunidad y
la aplicacin de las orientaciones para
el empleo que sirve al Consejo Europeo
para adoptar conclusiones al respecto.
320
Sobre la base del resultado de dicho

examen, el Consejo y la Comisin elaboran un informe anual conjunto para el
Consejo Europeo sobre la situacin del
empleo en la Comunidad y sobre la aplicacin de las orientaciones para el
empleo, reinicindose el procedimiento.
Esta estrategia coordinada de empleo se
completa con dos nuevas iniciativas. La primera de ellas recogida en el artculo 129 TCE,
otorga al Consejo la posibilidad, previa consulta al Comit Econmico y Social y al
Comit de las Regiones, de adoptar medidas
de fomento para alentar la cooperacin entre
los Estados miembros y apoyar la actuacin
de stos ltimos en el mbito del empleo11.
11
La Declaracin nmero 23 integrada en el Acta
Final del Tratado de msterdam, recoge una serie de
requisitos que deben cumplir las medidas de fomento
de empleo para que sean adoptadas: a) los motivos de
SUMARIO
87
Para ello, como recoge el artculo 251 TCE, la

Comisin debe presentar una propuesta al
Parlamento Europeo y al Consejo, y ste, por
mayora cualificada, previo dictamen del Parlamento Europeo, aprobar el acto propuesto.
En su lugar, y a travs de la Decisin del

Consejo 2000/98/CE, de 24 de enero de 2000,
se cre el nuevo Comit de Empleo 12 , con
carcter consultivo y potestad para fomentar
la coordinacin entre los Estados miembros
en materia de polticas de empleo y del mercado laboral cuyas funciones segn el artculo 130 TCE son las siguientes:
EI
NM
IG
RA
CI
a) supervisar la situacin del empleo y

las polticas en materia de empleo de
los Estados miembros y de la Comunidad.
b) elaborar, sin perjuicio de lo dispuesto

en el artculo 20713, dictmenes a peticin del Consejo, de la Comisin o por
propia iniciativa, y contribuir a la preparacin de las medidas del Consejo a
las que se refiere el artculo 128.
AJ
La segunda de las iniciativas adoptadas

aparece en el artculo 130 y hace referencia a
la creacin por el Consejo, previa consulta al
Parlamento Europeo, de un Comit de
Empleo. Esta figura no es nueva, sino que ya
desde 1996 exista un Comit de Poltica de
Empleo y del Mercado de Trabajo creado por
la Decisin del Consejo (97/16/CE), de 20 de
diciembre de 1996. Este Comit tena como
misin primordial, segn recoga el artculo
1 de la citada Decisin, seguir con atencin la
evolucin del empleo para los hombres y las
mujeres en la Comunidad y examinar las
polticas de empleo y del mercado de trabajo
de los Estados miembros, facilitando el intercambio de informacin y de experiencia entre
stos y la Comisin, y elaborando informes y
propuestas al Consejo sobre estas cuestiones.
Estas acciones, que en ningn caso incluyen la armonizacin de disposiciones legales

o reglamentarias, se dirigen principalmente
a desarrollar intercambios de informacin y
buenas prcticas, a facilitar anlisis comparativos y asesoramiento, a promover planteamientos innovadores y a evaluar experiencias
recurriendo para ello a proyectos piloto.
AB
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su adopcin, basados en una evaluacin objetiva de su

necesidad y la existencia de un valor aadido a escala
comunitaria; b) su duracin, que no debera ser superior
a 5 aos; y c) el importe mximo para su financiacin,
que debera reflejar el carcter incentivador de tales
medidas. En relacin con este ltimo precepto, la Declaracin nmero 24 determina que todo gasto que se
realice en virtud del artculo 109 R del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea se imputar a la categora
3 de las perspectivas financieras. Lo que significa que
las medidas de fomento en materia de empleo no pueden financiarse con cargo a los fondos estructurales, sino
con las partidas ordinarias del presupuesto comunitario
que representan aproximadamente un 6% del mismo.
Al igual que el precedente Comit de Poltica de

Empleo y del Mercado de Trabajo, est compuesto por
dos representantes de cada Estado miembro y de la
Comisin, pudiendo contar, adems, con la asistencia
de dos suplentes. Tanto los miembros como los suplentes, deben ser expertos confirmados con competencias
de primer orden en el campo de la poltica de empleo,
aunque tambin se podr consultar a expertos externos
en funcin de las necesidades del Comit. De entre
todos sus miembros, y por mandato no renovable de dos
aos, el Comit elegir presidente. ste estar asistido
por tres vicepresidentes y ser quien convoque las reuniones, por iniciativa propia o a peticin de al menos la
mitad de sus miembros. Adems, podr encomendar el
estudio de cuestiones especficas a sus miembros
suplentes o a grupos de trabajo. En tales casos, asumir
la presidencia la Comisin, un miembro o un miembro
suplente del Comit nombrado por ste.
13
Segn el artculo 207 TCE un Comit compuesto
por los representantes permanentes de los Estados
miembros se encargar de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que ste le confe. El Comit
podr adoptar decisiones de procedimiento en los casos
establecidos en el reglamento interno del Consejo.
Adems, el Consejo estar asistido por una Secretara
General, dirigida por un Secretario General, Alto Representante de la poltica exterior y de seguridad comn, al
que asistir a su vez un Secretario General adjunto responsable de la gestin de la Secretara General. El Consejo nombrar al Secretario General y al Secretario
General adjunto por mayora cualificada.
12
SUMARIO
87
321
c) impulsar el objetivo de un alto nivel de

empleo en la elaboracin y aplicacin
de las polticas y medidas comunitarias.
EI
NM
IG
RA
CI
d) contribuir al procedimiento de adopcin de las grandes orientaciones de las

polticas econmicas, de manera que
sean compatibles con las directrices
para el empleo, facilitando as, una
sinergia entre la Estrategia Europea
para el Empleo, la coordinacin de las
polticas macroeconmicas y el proceso
de reforma econmica.
AJ
e) participar en el dilogo sobre las polticas macroeconmicas en la Comunidad.

f) promover el intercambio de informacin y de experiencias en relacin con
estos sectores entre los Estados miembros, y entre stos y la Comisin.
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En este contexto de alto nivel de desempleo y con vista a la entrada en vigor del Tratado de msterdam, la cumbre de Luxemburgo de 20 y 21 de noviembre de 1997, puso en
prctica anticipadamente el nuevo mtodo
abierto de coordinacin previsto en el artculo
128 TCE, con la adopcin de las primeras
directrices para el empleo. stas se estructuraban en torno a cuatro pilares especficos,
fuertemente interconectados entre s14, al
objeto de coordinar la actuacin de los distintos Planes Nacionales de Accin para el
Empleo de los Estados miembros, con el
propsito de lograr con ello un aumento significativo de la tasa de ocupacin.
Pilar I: Mejora de la capacidad de insercin profesional y a tal fin los Estados
miembros deban: a) luchar contra el
desempleo de larga duracin y de los
jvenes, ofreciendo a cada adulto
desempleado una nueva oportunidad,
14
ORTIZ LALLANA, M.C.: La Unin Europea y las
polticas activas de empleo, cit , pg. 19.
322
en forma de trabajo, formacin o reciclaje antes de que transcurrieran doce

meses y a los jvenes antes de que estuvieran seis meses en paro; b) facilitar la
transicin de la escuela a la vida laboral, reduciendo el nmero de personas
que abandonan el sistema de enseanza; c) sustituir medidas pasivas por
medidas activas, de tal manera que
cada Estado miembro revisara y adaptara los sistemas de prestacin de formacin con el propsito de promover
activamente la capacidad de insercin
profesional; y d) fomentar un planteamiento de cooperacin, para lo cual se
instaba a los interlocutores sociales a
que celebraran acuerdos dirigidos
aumentar las posibilidades de formacin, experiencia profesional, perodos
de prcticas u otras medidas que faciliten la capacidad de insercin profesional.
Pilar II: Desarrollo del espritu de

empresa, para facilitar la puesta en
marcha y gestin de las empresas a
travs de una normativa clara, estable y
fiable, as como de la simplificacin de
las trabas administrativas y fiscales
que sufren sobre todo las pequeas y
medianas empresas. Este pilar,
adems, pretenda promover el trabajo
por cuenta propia, examinar los medios
para aprovechar las posibilidades que
ofrece la creacin de puestos de trabajo
a nivel local y adaptar el rgimen fiscal
para hacerlo ms favorable al empleo.
Pilar III: Fomento de la capacidad de
adaptacin de los trabajadores y de las
empresas a las nuevas tecnologas y
condiciones del mercado. Para ello se
consideraba necesario que los interlocutores sociales participaran en la modernizacin de la organizacin de trabajo
llegando acuerdos tanto a nivel sectorial como de empresa, con un doble fin;
por un lado, aumentar la productividad
y la competitividad de las empresas y,
SUMARIO
87
por otro, para alcanzar el necesario

equilibrio entre flexibilidad y seguridad
que se logra a travs de la utilizacin de
frmulas flexibles de empleo como el
trabajo a tiempo parcial.
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En el Consejo Europeo de Colonia de junio

de 1999 se da un paso ms en la lucha contra
el desempleo, y para reducirlo de forma duradera, se adopta un nuevo Pacto Europeo
para el empleo que tiene como objetivo el
fomento de la coordinacin de las polticas
econmicas y de empleo a travs de un dilogo social macroeconmico16, que manteniendo la estabilidad, las impulse. Se apoya en
tres pilares interconectados entre s:
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AJ
Pilar IV: Reforzar la poltica de igualdad de oportunidades con las siguientes

medidas: a) combatir la discriminacin
entre hombres y mujeres, y a tal fin los
Estados miembros deban promover la
igualdad de oportunidades incrementando la tasa de ocupacin femenina y
reduciendo el desequilibrio en la representacin de hombres y mujeres en ciertos sectores de actividad y en ciertas
profesiones; b) conciliar la vida laboral
con la vida familiar a travs de polticas
sobre interrupcin de la actividad profesional, permiso parental y trabajo a
tiempo parcial; c) facilitar la reincorporacin al trabajo, utilizando para ello
modalidades contractuales flexibles
como el contrato a tiempo parcial, y d)
favorecer la insercin de los minusvlidos en el trabajo, eliminando las posibles barreras que puedan entorpecer su
acceso a la vida activa.
Y as, los primeros elogios al nuevo mtodo

de coordinacin surgen en el Consejo de Viena
de diciembre 1998 donde se destac ya el
progreso sustancial realizado en la creacin
de empleo y en la reduccin del desempleo
que, por primera vez desde 1992, descendi
por debajo del 10%. Adems, el Consejo establece las directrices para el empleo del ao
1999, de acuerdo con los cuatro pilares bsicos del proceso de Luxemburgo, y seala distintos aspectos a tener en cuenta por los Estados miembros en sus nuevos Planes Nacionales de Accin, como la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la educacin
permanente, las pequeas empresas, los trabajadores de ms edad y los grupos desfavorecidos.
MI
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La primera evaluacin de los planes de

empleo se desarrolla en el Consejo Europeo de
Cardiff celebrado en junio de 1998. Del examen del contenido de los distintos Planes
Nacionales de Accin se desprende que tanto
su preparacin como su puesta en prctica
haban impulsado las estrategias nacionales
de empleo de cada uno de los Estados miembros. Y, consecuentemente, stos haban
adoptado iniciativas en reas no tratadas
hasta ese momento, potenciado medidas y
polticas ms eficaces con una mayor implicacin de los agentes sociales en el concepto y
desarrollo de las estrategias de empleo15.
15
DVILA MURO, G: Realidad y futuro de la poltica
de empleo en la UE, Cuadernos de Informacin Econmica, n 134, 1998, pg. 25.
a) Conclusiones del Proceso de Colonia,

relativas a la coordinacin de la poltica econmica para desencadenar una
dinmica de crecimiento duradera y no
inflacionista.
b) Conclusiones del Proceso de Luxemburgo, referentes al desarrollo y mejor
puesta en prctica de la estrategia
coordinada de empleo.
c) Conclusiones del Proceso de Cardiff,
sobre la reforma y modernizacin de
las estructuras para la mejora de la
capacidad de innovacin de los mercados de bienes, servicios y capitales.
ARAGN MEDINA, G.: La estrategia europea de

empleo: aportaciones y contradicciones, Cuadernos de
Relaciones Laborales, vol. 20, n 1, 2002, pg. 34.
16
SUMARIO
87
323
en objetivos horizontales en las directrices

para el empleo en 2001.
EI
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Asimismo, y para supervisar los avances

del nuevo objetivo estratgico, el Consejo
Europeo deba celebrar una sesin cada primavera dedicada a cuestiones econmicas y
sociales, y la Comisin preparar un informe
anual de sntesis, basado en indicadores
estructurales que tendran como referencia el
empleo, la innovacin, la reforma econmica
y la cohesin social.
El seguimiento de la Estrategia de Lisboa

se realiza en el Consejo Europeo de Santa
Mara de Feira celebrado los das 19 y 20 de
junio de 2000. En l, en lnea con las recomendaciones aprobadas en el Consejo Europeo de Helsinki (1999), se mejora la coordinacin entre las diferentes composiciones del
Consejo, y para desarrollar una poltica activa de empleo se invita a los interlocutores
sociales a desempear un papel ms destacado en la definicin, aplicacin y evaluacin de
las directrices para el empleo.
AB
AJ
Pero a pesar del relativo xito de la Estrategia europea puesta en prctica desde 1997,
el fomento del empleo continuaba siendo eje
central de la poltica econmica de la Unin y
para acabar con el dficit todava existente en
esta materia17 y obtener el pleno empleo en el
ao 201018, en el Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa celebrado los das 23 y 24 de
marzo de 2000 se fij un nuevo objetivo
estratgico global para la prxima dcada:
convertirse en la economa basada en el
conocimiento ms competitiva y dinmica del
mundo, capaz de crecer econmicamente de
manera sostenible con ms y mejores empleos y con mayor cohesin social 19. Con ste
propsito, se introdujo un nuevo mtodo
abierto de coordinacin a todos los niveles,
garantizado por el Consejo Europeo, y se
recomend la adopcin de ciertas prioridades
(como las cualificaciones, la movilidad o el
aprendizaje permanente), que se plasmaron
MI
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17
Como recoge el informe El Consejo Europeo de
Lisboa Un programa de renovacin econmica y social
para Europa. Contribucin de la Comisin europea al
Consejo Extraordinario de Lisboa (23-24 de marzo de
2000), http://www.europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/pdf/lisbon_es.pdf, pg. 4, las principales caractersticas del dficit de empleo en Europa son: un desequilibrio entre hombres y mujeres, una insuficiencia en el
sector servicios, marcados desequilibrios regionales,
paro estructural de larga duracin, deficiencias de cualificaciones sobre todo en el mbito de las tecnologas de
la informacin, y disparidad entre grupos de edad.
18
Segn se indica en las conclusiones del Consejo
Europeo de Lisboa el Consejo Europeo considera que
el objetivo global de estas medidas debera ser, con base
en las estadsticas disponibles, aumentar la tasa de
empleo actual de una media del 61% a tan cerca como
sea posible del 70% a ms tardar en 2010 y aumentar el
nmero actual de mujeres empleadas de una media
actual del 51% a ms del 60% a ms tardar en 2010.
19
Vase, entre otros, COLINA ROBLEDO, M.: La consolidacin y el relanzamiento de la estrategia de Lisboa.
Ms Europa, ms empleo y ms cohesin social. La cumbre social y el Consejo Europeo de Barcelona, Revista
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, n 42,
2003, pg. 28; LPEZ-ROMERO GONZLEZ, M.P.: Comentario urgente en relacin a la cumbre de Lisboa sobre el
futuro del empleo en la Unin Europea, Informacin
Laboral, n 11, 2000, pgs. 5 y ss.
324
Meses ms tarde, en diciembre de 2000, el

Consejo Europeo de Niza aprueba la Agenda
Social Europea. En ella se definen, de conformidad con las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa y sobre la base de la comunicacin de la Comisin denominada Agenda de
poltica social, las prioridades de actuacin
concretas hasta el ao 2005. Puede decirse
que la Agenda constituye una etapa primordial en la consolidacin y modernizacin del
modelo social europeo, ya que aunque los
objetivos a conseguir no son novedosos, su
tratamiento s lo es, al utilizar por vez primera todos los instrumentos comunitarios existentes: el mtodo abierto de coordinacin, la
legislacin, el dilogo social, los Fondos
estructurales, los programas de apoyo, el
planteamiento integrado de las polticas, el
anlisis y la investigacin20.
20
SEMPERE NAVARRO, A.V,; CANO GALN, Y.; CHARRO
BAENA, P. y SAN MARTN MAZZUCCONI, C.: Polticas Sociolaborales, Ediciones Laborum, Murcia, 2003, pg. 93.
SUMARIO
87
evaluacin intermedia en 2006 para supervisar el cumplimiento de los objetivos intermedios de Estocolmo, y c) reforzar el papel y la
responsabilidad de los interlocutores sociales
al aplicar y supervisar las directrices.
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Haba que consolidar los logros de la Estrategia de Luxemburgo22 con la incorporacin

de las nuevas metas y objetivos acordados en
Lisboa. De modo que, el Consejo de Barcelona
de marzo de 2002, abog por una Estrategia
de Empleo reforzada e incorpor nuevas
orientaciones a la misma con el fin de: a) simplificarla, reduciendo el nmero de directrices, sin socavar su efectividad, b) ajustar el
calendario al plazo de Lisboa de 2010, con una
Se buscaba la eficacia de las directrices de

empleo y, por este motivo, el tercer Consejo
Europeo de primavera celebrado en Bruselas
en marzo de 2003 muestra su conformidad
con la nueva perspectiva trienal que se les
otorga23. Sobre todo porque al tiempo de ser
coherentes con las orientaciones generales de
poltica econmica, abordan un amplio abanico de cuestiones como: medidas activas y preventivas para los inactivos y desempleados;
rentabilizar el trabajo; aumentar la oferta de
trabajo y la participacin; espritu empresarial; desarrollo del capital humano y formacin permanente; igualdad entre hombres y
mujeres; integracin y discriminacin en el
mercado de trabajo y desigualdades regionales en materia de empleo. Este proyecto se
pone en prctica en el Consejo Europeo de
Salnica de junio de 2003, de modo que a partir de este momento las directrices de empleo
abarcan un perodo de tres aos, bajo un formato nuevo y conciso.
Para enfrentarse al reto del envejecimiento de la poblacin el Consejo Europeo de

Estocolmo celebrado en marzo de 2001, seala como prioridad lograr el pleno empleo21. Y
para llegar a l, establece unos objetivos
intermedios a conseguir hasta enero de 2005
consistentes tanto en aumentar hasta el 67%
la tasa de empleo general y hasta el 57% el de
las mujeres, como en aumentar la tasa media
de empleo de los hombres y mujeres de ms
edad (55-64) hasta el 50% para 2010.
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21
En la Comunicacin de la Comisin denominada
Aprovechar al mximo las capacidades de la Unin
Europea: consolidacin y ampliacin de la Estrategia de
Lisboa. COM (2001) 79 final. Bruselas, 7.2.2001. pg.
4, se recogen como mbitos prioritarios para Estocolmo
los siguientes: 1) ms y mejores empleos, 2) nuevos mercados de trabajo europeos-abiertos a todos, accesibles a
todos, 3) reformas econmicas en sectores de bienes y
servicios, 4) mercados financieros integrados, 5) un marco reglamentario apropiado, 6) eEurope 2002, 7) el dficit de cualificaciones en las tecnologas de la informacin, 8) investigacin, innovacin e iniciativa empresarial, 9) las tecnologas de vanguardia, y 10) una proteccin social eficaz para hacer frente al envejecimiento de
la poblacin.
22
Como recoge el Documento de trabajo de los servicios de la Comisin en apoyo del informe de la Comisin al Consejo Europeo de primavera de Barcelona
(COM (2002) 14 final) denominado La Estrategia de
Lisboa - Hacer realidad el cambio. Bruselas 15-1-2002.
SEC (2002) 29. http://www.europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/pdf/29_es.pdf . pg. 4, la tasa de empleo
global creci un punto porcentual, hasta situarse en un
632% en 2000. Los mejores resultados se registraron en
Espaa, Irlanda y los Pases Bajos, pases en los que la
tasa de empleo creci cerca de dos puntos porcentuales,
aunque subsisten grandes diferencias ente los diferentes
Estados miembros.
Tras los resultados de los trabajos de la

Cumbre Social Extraordinaria para el Creci-
23
Como sealaba la Comunicacin de la Comisin
al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones: El futuro de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE). Una estrategia para
el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para
todos. COM(2003) 6 final de 14.1.2003: sin prejuzgar
por el momento la estructura precisa de las futuras directrices, parecera necesario que recogieran los siguientes
elementos:
Tres objetivos globales que reflejen los logros de
Lisboa.
Una mayor insistencia en la aplicacin y la gobernanza de la EEE.
La determinacin de una serie limitada de prioridades.
Mensajes especficos dirigidos a los interlocutores
sociales.
La definicin de objetivos adecuados.
SUMARIO
87
325
e) atraer a ms personas al mercado de

trabajo.
f) lograr que la inversin en capital
humano sea cada vez mayor y ms eficaz.
El Consejo Europeo de Bruselas celebrado

los das 4 y 5 de noviembre de 2004, confirma
nuevamente la importancia del proceso de
Lisboa, al igual que la Comisin Europea que
considera esta estrategia un componente clave de su poltica. Debido a ello, el Consejo
invita a la Comisin a presentar antes de
finales de 2005 las propuestas necesarias en
relacin con la revisin intermedia. Como
condicin, dichas propuestas no slo deban
tomar en consideracin el informe del Grupo
de alto nivel presidido por el Sr Kok y los puntos de vista de los Estados miembros, sino
que, adems, era primordial que tuvieran en
cuenta la revisin de la Estrategia de Desarrollo Sostenible. De igual manera, el Consejo reconociendo el papel clave en la modernizacin del mercado de trabajo de los interlocutores sociales busca su apoyo para lograr
AB
AJ
g) velar por la aplicacin efectiva de las

reformas mediante una mejor gobernanza.
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d) incrementar la capacidad de adaptacin de los trabajadores y las empresas.
bajo a tiempo parcial. Y por otro, que atraer a

ms personas al mercado laboral significa
desarrollar estrategias especficas que
aumenten el ndice de empleo de la mujer y
de los trabajadores de ms edad25. Es destacable igualmente que la inversin en capital
humano es esencial para el crecimiento y la
productividad, as como para fomentar la
integracin y la inclusin sociales.
miento y el Empleo de 11 de diciembre de

2003 y el informe presentado por el grupo
presidido por el Sr. Kok24, denominado Crear ms empleo en Europa, se celebr, los
das 12 y 13 de diciembre de 2003, el Consejo
Europeo de Bruselas. En l, como novedad y
debido al alto nivel de desempleo existente, se
puso de manifiesto la necesidad de acelerar la
aplicacin de las reformas necesarias en
materia de empleo y de adoptar cuatro medidas:
MI
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Estas medidas se refuerzan con los cuatro

retos estructurales especficos que se fijan en
el cuarto Consejo Europeo de primavera celebrado en Bruselas en marzo de 2004. A saber:
la adaptabilidad, atraer a ms personas al
mercado laboral, la mejora de la calidad del
empleo y la inversin en capital humano.
Teniendo en cuenta que, por un lado, la adaptabilidad exige que se reduzcan los costes
laborales no salariales, que los salarios reflejen mejor la productividad y que se promuevan formas flexibles de empleo, como el tra-
24
En el Consejo Europeo de Bruselas celebrado los
das 20 y 21 de marzo de 2003, se invit a D Wim Kok a
presidir un Grupo Europeo de Empleo formado por un
nmero limitado de expertos altamente cualificados,
para llevar a cabo un examen independiente y detallado
de los retos polticos clave relacionados con el empleo y
para determinar medidas prcticas de reforma que puedan tener el mayor efecto directo e inmediato posible en
la capacidad de los Estados miembros para aplicar la
Estrategia Europea de Empleo revisada y para alcanzar
sus finalidades y objetivos.
326
25
El Informe de la Comisin al Consejo Europeo de
primavera, denominado: Hagamos Lisboa. Reformas
para la Unin ampliada COM (2004) 29 final/2. Bruselas, 20-2-2004. http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/pdf/COM2004_029_es.pdf , pg 29, recoge como
medidas para promover el envejecimiento activo a llevar
a cabo por los Estados miembros junto con los interlocutores sociales las siguientes:
Deben suprimir las medidas financieras que
disuadan a los trabajadores de retrasar la jubilacin y a los empresarios de contratar y conservar
en nmina a los trabajadores de ms edad.
Deben promover estrategias que impulsen el
acceso a la formacin para todos y el desarrollo
del aprendizaje permanente.
Deben mejorar la calidad del trabajo, a fin de
proporcionar un entorno laboral atractivo, seguro
y adaptable a lo largo de toda la vida laboral,
incluida la posibilidad de trabajar a tiempo parcial o de interrumpir la carrera profesional.
SUMARIO
87
tos mbitos de actuacin y que enumera las

medidas adoptadas durante los ltimos doce
meses con el propsito de aplicar los programas nacionales.
una ejecucin ms eficaz de la Estrategia de

Lisboa.
EI
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IG
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CI
Finalmente, la Comisin informa anualmente sobre la puesta en prctica de la estrategia en sus tres dimensiones. Y basndose
en este anlisis, el Consejo examina cada primavera los progresos realizados y se pronuncia sobre los ajustes que deban efectuarse en
las directrices integradas.
Al trmino del tercer ao de cada ciclo, las

directrices integradas, los programas nacionales de reforma y el programa comunitario
de Lisboa se renuevan, tomando como punto
de partida un informe estratgico de la Comisin, basado en una evaluacin global de los
progresos realizados durante los tres aos
anteriores.
AJ
Pero en el Consejo celebrado en Bruselas

los das 22 y 23 de marzo de 2005 se hace
balance de los logros obtenidos y se llega al
convencimiento de que es indispensable reactivar la Estrategia de Lisboa y proceder a una
reorientacin de las prioridades con el propsito de potenciar el crecimiento y el empleo.
Para ello se establece un dispositivo simplificado cuyo objetivo es triple: a) facilitar la definicin de las prioridades respetando al mismo tiempo el equilibrio global de la estrategia
y la sinergia entre sus diferentes elementos;
b) mejorar la aplicacin de estas prioridades
en el terreno velando por implicar an ms a
los Estados miembros, y c) racionalizar el
procedimiento de seguimiento con el fin de
comprender mejor la puesta en prctica de la
estrategia en cada pas.
RIO
DE
TR
AB
El nuevo ciclo con una duracin de tres

aos, se inicia con un informe estratgico elaborado por la Comisin que se debate en el
Consejo Europeo de primavera. Posteriormente, de conformidad con el procedimiento
previsto en los artculos 99 y 128 del Tratado,
el Consejo adopta un conjunto de directrices
integradas constituidas por dos elementos:
las orientaciones generales de las polticas
econmicas y las directrices para el empleo.
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Sobre la base de estas directrices integradas, los Estados miembros establecen los
denominados Programas Nacionales de
Reforma que responden a sus necesidades y a
su situacin especfica. Como rplica, la
Comisin presenta un programa comunitario
de Lisboa que cubre el conjunto de actuaciones que deben emprenderse en el plano comunitario teniendo en cuenta las necesidades de
los Estados miembros.
Otra novedad es que los informes sobre el
seguimiento de la estrategia de Lisboa que
los Estados miembros presentan cada ao a
la Comisin se agrupan en un documento nico que distingue claramente entre los distin-
El nuevo procedimiento se pone en marcha

en el Consejo de Bruselas de 16 y 17 de junio
de 2005, donde se aprueban las primeras
veinticuatro directrices integradas para el
crecimiento y el empleo vigentes durante los
aos 2005-2008. Mientras que en el Consejo
celebrado los das 15 y 16 de diciembre de
2005, se acogen los Programas Nacionales de
Reforma de los Estados miembros y el programa comunitario de Lisboa de la Comisin
a la espera del informe sobre la marcha de los
trabajos que se presentar en enero.
Meses ms tarde, el Consejo celebrado en
Bruselas los das 23 y 24 de marzo de 2006
seala la importancia de garantizar la aplicacin efectiva de las medidas acordadas en los
Programas Nacionales de Reforma ya que
stos estn concebidos para resolver las necesidades y situaciones especficas de los Estados miembros. Aunque tambin se pone de
manifiesto la necesidad de llevar a cabo nuevas reformas estructurales para aumentar la
competitividad de Europa y sostener el crecimiento, contribuyendo as a incrementar los
niveles de vida y a crear nuevos empleos.
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327
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El Consejo Europeo pone de relieve la

importancia del buen trabajo y de sus principios subyacentes, tales como los derechos y
la participacin de los trabajadores, la igualdad de oportunidades, la seguridad y la proteccin de la salud en el trabajo, y una organizacin conciliable con la vida familiar. Asimismo subraya el papel de los interlocutores
sociales y de la dimensin social de la UE por
lo que para asegurarse que los ciudadanos
sigan apoyando la integracin europea, hace
hincapi en que en la Agenda de Lisboa se
debera prestar mayor atencin a los objetivos sociales comunes de los Estados miembros.
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Asimismo, el Consejo destaca la necesidad

de que los Programas Nacionales de Reforma
elaboren de manera sistemtica estrategias
detalladas de actuacin para mejorar la
adaptabilidad de los trabajadores y las
empresas. Se hace una especial referencia a
la flexiguridad (equilibrio entre flexibilidad y
seguridad) y se invita a los Estados miembros
a que lleven a cabo reformas en la poltica del
mercado laboral y en la poltica social desde
este enfoque, debidamente adaptado a las circunstancias institucionales especficas y a la
segmentacin del mercado laboral.
boa para el Crecimiento y el Empleo aunque

se pide a los Estados miembros y a las instituciones de la UE que sigan actuando al objeto de: a) reforzar el mercado interior y la competitividad, crear unas mejores condiciones
marco para la innovacin y una mayor inversin en investigacin y desarrollo, impulsar
un empleo de calidad y mejorar la cohesin
social; b) impulsar el programa de mejora de
la legislacin, a fin de crear un entorno ms
dinmico para la empresa, y c) desarrollar
una poltica climtica y energtica europea
sostenible e integrada.
Uno de los objetivos claves es aumentar la

participacin en el mercado de trabajo sobre
todo de los jvenes, las mujeres, los trabajadores de ms edad, los discapacitados, los
inmigrantes legales y las minoras. Por ello,
el Consejo hace un llamamiento a los Estados
miembros para que: a) adopten un enfoque
del trabajo basado en el ciclo de vida, facilitando unas transiciones rpidas entre empleos a lo largo de toda la vida laboral; b) prosigan el cambio hacia polticas activas y preventivas, alentando a las personas y ayudndolas a encontrar un empleo remunerado y c)
se centren en un mayor grado en las medidas
destinadas a las personas poco cualificadas y
con baja remuneracin, en especial en aquellas que se encuentran en los mrgenes del
mercado laboral.
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Los das 8 y 9 de marzo de 2007, el Consejo se reuni nuevamente en Bruselas. En l se

destacan los significativos progresos en la
aplicacin de la Estrategia26 renovada de Lis-
26
Como recogen las Conclusiones de la Presidencia
la Estrategia renovada de Lisboa para el Crecimiento y el
Empleo est contribuyendo a la recuperacin econmica general como demuestran las previsiones econmicas: una tasa de crecimiento del 27% prevista para
2007 y una evolucin positiva de los mercados laborales, con la creacin de siete millones de nuevos empleos
durante el perodo 2007/2008, que conduce a un
aumento potencial de la tasa de empleo desde casi un
64% en 2005 hasta cerca de un 66% para 2008 y a un
descenso de la tasa de desempleo. La evolucin positiva
328
El Consejo de Bruselas de 14 de diciembre

de 2007 analiza el Informe estratgico de la
Comisin que evala la aplicacin de la
Estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo, y formula propuestas
para el prximo ciclo trienal, que incluye un
nuevo conjunto de directrices integradas,
recomendaciones especficas por pases y un
nuevo programa comunitario de Lisboa.
Como la Estrategia est dando resultado, se
llega al convencimiento de que siguen siendo
vlidos los cuatro mbitos de reforma definidos por el Consejo Europeo de primavera de
2006: el conocimiento y la innovacin, el
entorno empresarial, el empleo y la energa y
de los sectores econmico, del empleo y social se refuerza mutuamente.
SUMARIO
87
el cambio climtico. Por este motivo, no es

necesaria una revisin fundamental de las
directrices integradas, sino que el nuevo ciclo
de la Estrategia de Lisboa debe centrarse en
la aplicacin y el logro de la reforma.
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Se establecieron directrices los aos 1998

(19 directrices), 1999 (22 directrices), 2000
(21 directrices), 2001 (18 directrices) y 2002
(18 directrices), agrupadas en cuatro pilares:
mejora de la capacidad de insercin profesional, desarrollo del espritu de empresa y creacin de empleo, fomento de la capacidad de
adaptacin de las empresas y de sus trabajadores y reforzamiento de la poltica de igualdad de oportunidades. Pero en el ao 2003,
tras sucesivas revisiones, se lleg al convencimiento de que las directrices eran excesivamente complejas, y por ello, para adaptarlas
a la Unin ampliada y facilitar la puesta en
prctica de la estrategia de Lisboa, se simplificaron y estabilizaron.
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Finalmente, en el Consejo de Bruselas de

13 y 14 de marzo de 2008, se inicia el nuevo
ciclo de la Estrategia de Lisboa renovada
para el crecimiento y el empleo. En este sentido, el Consejo emprende una serie de acciones: a) confirma que las Directrices integradas existentes (Orientaciones Generales de
las Polticas Econmicas y Directrices para el
empleo) siguen siendo vlidas y deben servir
para el periodo 2008 2010; b) respalda las
recomendaciones especficas para cada pas,
establecidas por el Consejo sobre la base de
propuestas de la Comisin; c) insta a los Estados miembros a que incluyan en sus Programas Nacionales de Reforma y en sus posteriores informes anuales de ejecucin acciones
detalladas y concretas que indiquen sus respuestas polticas especficas a las Directrices
integradas, a las recomendaciones especficas para cada pas y a los puntos pendientes,
y d) invita a la Comisin a seguir trabajando
con los Estados miembros para establecer
una metodologa clara y transparente de
seguimiento y evaluacin de las reformas en
el marco de la Estrategia de Lisboa.
ciaban con la aprobacin, a comienzos de cada

ejercicio, de una serie de directrices que contenan las pautas de actuacin de los Estados
miembros en materia de empleo y que quedaban reflejadas en los Planes Nacionales de
Accin elaborados por cada Estado miembro27. Por tanto, las directrices, elaboradas a
partir del anlisis de los resultados obtenidos
en el ejercicio precedente y del contexto
econmico, social y laboral existente en la
Unin Europea, mostraban los objetivos a
lograr en materia de empleo por los Estados
miembros.
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2. LAS DIRECTRICES PARA EL EMPLEO
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2.1. Directrices para las polticas

de empleo para los Estados
miembros (2003-2005)
En la Cumbre de Empleo de Luxemburgo de
1997 se estableci la Estrategia Europea de
Empleo, de conformidad con las disposiciones
del nuevo Ttulo VIII TCE incluido tras el Tratado de msterdam. Completada y matizada,
posteriormente, en los Consejos Europeos de
Lisboa, Estocolmo, Niza, Barcelona y Bruselas.
En un principio la Estrategia Europea de
Empleo constaba de varias fases que se ini-
Asimismo, y como consecuencia de esta

necesidad de simplificacin, las directrices se
reestructuraron, apartndose del modelo
anteriormente vigente basado en objetivos
horizontales y directrices especficas agrupadas en cuatro pilares. Y con arreglo a la agenda de Lisboa, las polticas de empleo de los
Estados miembros tenan que promover, de
manera equilibrada, tres objetivos generales
interrelacionados entre s: el pleno empleo, la
calidad y la productividad del trabajo, y la
cohesin y la inclusin sociales. La consecucin de estos objetivos se apoyaba en diez
27
FERNNDEZ CORNEJO, J.A. y ALGARRA PAREDES, A.: El
mercado de trabajo en la Unin Europea. Fundamentos
tericos y polticos de empleo, cit, pg. 191.
SUMARIO
87
329
entre las principales partes interesadas: instituciones europeas, los gobiernos, y los parlamentos nacionales, las autoridades regionales y locales, los interlocutores sociales y la
sociedad civil.
Algunas de estas prioridades se haban

destacado ya en aos precedentes, y ahora
estaban cubiertas en las nuevas directrices,
como la activacin y la prevencin, la reforma
de los sistemas fiscales y de prestaciones, el
espritu de empresa, la capacidad de adaptacin y el equilibrio entre flexibilidad y seguridad, y la igualdad de oportunidades para
todos, aunque cada vez se da mayor importancia a otros aspectos entre los que se
encuentra el aprendizaje permanente, la prolongacin de la vida activa, la necesidad de
aumentar la mano de obra, y la lucha contra
el trabajo no declarado.
Adems de las directrices de empleo y las

recomendaciones para el empleo asociadas a
ellas, los Estados miembros, siguiendo lo establecido en el Consejo Europeo de Barcelona29,
deban aplicar las orientaciones generales de
poltica econmica, garantizando la coherencia entre ambos instrumentos. Y es que se
considera que las orientaciones generales
constituyen un instrumento idneo para la
coordinacin general de las polticas econmicas de la Unin Europea, mientras que las
directrices y las recomendaciones de empleo
dirigidas a los Estados miembros son piezas
claves en materia de coordinacin de las polticas de empleo30 y ambas se presentan como
parte integrante del paquete de medidas de
aplicacin dirigido a sincronizar y reforzar la
coordinacin y la coherencia de las polticas.
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La razn de esta situacin se deba a que

tradicionalmente las instituciones comunitarias haban insistido en la necesidad de dar
continuidad a las directrices para que fueran
efectivas28, ya que como recoge la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit de las Regiones denominada El futuro de la Estrategia Europea de
Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para
todos: la experiencia ha demostrado que, a
menudo, se precisa tiempo para concebir,
aprobar y aplicar medidas importantes del
mercado de trabajo, e incluso ms tiempo
para demostrar su impacto en el mercado de
trabajo.
prioridades clave entresacadas tras la evaluacin de los cinco primeros aos de la

Estrategia Europea de Empleo y de los debates efectuados en los ltimos meses sobre
dicha Estrategia.
Los Estados miembros son los encargados

de poner en prctica estas directrices a travs
de sus polticas de empleo, prestando especial
atencin a la buena gobernanza de las mismas, lo que requerir una cooperacin eficaz
28
NAVARRO NIETO, F: El tratamiento de la poltica de
empleo en la Unin Europea, Consejo Econmico y
Social, Madrid, 2000, pg. 18; CRISTBAL RONCERO, R.:
Polticas de empleo en la Unin Europea, cit, pg. 46.
330
29
Entre las conclusiones del Consejo sobre empleo
y poltica social celebrado el 7 de marzo de 2002 como
prembulo del Consejo Europeo de Barcelona se destaca que la Presidencia considera que el Consejo valora
positivamente el Informe de Sntesis de la Comisin y
constata que es necesario intensificar el equilibrio, la
coherencia, la coordinacin y la sincronizacin entre las
dimensiones social y econmica en el marco de la Estrategia de Lisboa, a travs de los instrumentos empleados
en cada una de ellas, en la lnea apuntada por los
Comits de Empleo y Proteccin Social en sus Informes
de opinin.
Esta coordinacin deber afectar especialmente al
proceso de las Orientaciones Generales de Poltica
Econmica y al proceso de la Estrategia Europea del
Empleo con el fin de mejorar la consistencia entre
ambos procesos. Para ello ser necesario sincronizar los
calendarios manteniendo la autonoma de los procesos
y que el Consejo Europeo de Primavera dirija todos ellos
de manera coherente y equilibrada. A tal fin el Consejo
Europeo fijar las prioridades polticas que deban desarrollarse por las distintas formaciones del Consejo.
30
Exposicin de motivos de la propuesta de Decisin del Consejo relativa a las directrices para las polticas de empleo de los Estados miembros. COM (2003)
176 final. Bruselas, 8.4.2003.
SUMARIO
87
Como se acaba de sealar, los tres objetivos globales recogidos en la Decisin del Consejo de 22 de julio de 2003, relativa a las
directrices para las polticas de empleo de los
Estados miembros, eran la consecucin del
pleno empleo, la calidad y productividad en el
trabajo y reforzar la cohesin y la inclusin
sociales que pasamos analizar a continuacin.
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incentivos para el empleo, a travs de

las siguientes medidas: a) limitar la
cantidad (Espaa) o la duracin (Alemania) de las prestaciones por desempleo; b) unificar el subsidio de desempleo y las prestaciones de asistencia
social; c) ofrecer incentivos a los jvenes
(Finlandia) o a los nuevos contratos de
jvenes y adultos de ms de 25 aos que
no tengan carcter permanente (Italia);
d) supeditar las asignaciones por activacin a la bsqueda de empleo y a la
participacin en las medidas activas
tras un determinado perodo de inactividad (Finlandia), y e) utilizar las prestaciones vinculadas al ejercicio de una
actividad profesional, esto es, los crditos fiscales y prestaciones supeditadas
al empleo, as como otras disposiciones
con fines similares.
2.1.1. Objetivos principales
combinacin de prestaciones y trabajo,

lo que permite: a) compaginar un
empleo a tiempo parcial o completo con
una prestacin por desempleo o un subsidio de desempleo parcial (Espaa,
Irlanda y Portugal) o con diversos regmenes de proteccin social, como las
prestaciones por desempleo normales y
especficas, el salario mnimo de insercin, el subsidio para familias monoparentales, el subsidio especfico de solidaridad y el subsidio de discapacidad
para adultos (Francia), y b) destinar
incentivos a las empresas incipientes o
para fomentar el trabajo por cuenta propia, mediante la posibilidad de recibir
una suma global como prestacin por
desempleo (Espaa).
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La consecucin del objetivo de pleno

empleo es de capital importancia para el crecimiento econmico de la Unin Europea y
para la sostenibilidad de los sistemas de proteccin social. Por este motivo, los Estados
miembros deben esforzarse por conseguirlo,
adoptando para ello un planteamiento poltico global que incluya medidas relativas tanto a la oferta como a la demanda31.
A. Pleno empleo
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Y, en efecto, los Estados miembros,

siguiendo el principio de activacin integrado
en la Estrategia Europea para el Empleo, han
introducido una amplia gama de medidas
destinadas a evitar que los regmenes de ayuda al desempleo puedan desincentivar al
demandante aceptar un trabajo, animndole,
por el contrario a hacerlo. Estas medidas
actan tanto sobre la demanda de la mano de
obra como sobre la oferta y pueden agruparse
en tres categoras, como recoge la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al
Comit de las Regiones, denominada Modernizacin de la proteccin social para crear
ms y mejores empleos: un enfoque general
que contribuya a hacer que trabajar sea rentable32:
Decisin del Consejo de 22 de julio de 2003.

COM(2003) 842 final. Bruselas, 30.12.2003.
pg. 11.
31
32
tratamiento ms favorable en materia

fiscal y de Seguridad Social para empresarios y trabajadores: a) para los trabajadores de edad avanzada que decidan
prolongar su vida laboral (Espaa); b)
reforma de los impuestos de la vivienda
para no penalizar la entrada en el mercado laboral, en particular en los hogares con niveles bajos de renta y exencin
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La calidad en el empleo fue uno de los principios rectores de la Agenda de poltica social
aprobada en el Consejo Europeo de Niza, y en
la actualidad, debido a la interrelacin que
existe entre este factor y el crecimiento del
empleo, la productividad y la inclusin social,
constituye uno de los tres objetivos generales
establecidos en las directrices de empleo para
el perodo 2003-2005.
As, puede afirmarse que las personas que
pasan de una situacin de desempleo a ocupar puestos de trabajo de baja calidad, corren
el peligro de volver a estar desempleadas, al
igual que los trabajadores de edad avanzada
que ocupan puestos de trabajo de baja calidad
estn ms proclives acceder a la jubilacin35
lo que traer como consecuencia en ambos
casos un estancamiento del crecimiento del
empleo.
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Se persigue de este modo elevar las tasas

de empleo para alcanzar los objetivos fijados
en Lisboa y Estocolmo, esto es, una tasa de
empleo general del 67% en 2005 y del 70% en
2010; una tasa de empleo femenino del 57%
en 2005 y del 60% en 2010 y una tasa de
empleo de las personas de ms edad (55 a 64
aos) del 50% en 2010. Pero en el ao 2003 la
tasa de empleo global se encontraba estancada al nivel alcanzado en 2002, debido a la
prolongada desaceleracin registrada durante tres aos (2002-2004), lo que supone un
crecimiento del empleo nulo o muy moderado
y que la Unin Europea no cumplir los objetivos intermedios relativos al empleo en
200533. Por el contrario, la tasa de empleo
femenino sigui mejorando y est en buen
camino para la consecucin del objetivo
intermedio mientras que la de los trabajadores de ms edad se encuentra todava lejos
del mismo, ya que nicamente la han conseguido cuatro Estados miembros ( Dinamarca, Portugal, Suecia y Reino Unido), y resulta alcanzable para otros dos (Finlandia e
Irlanda)34.
B. Calidad y productividad en el trabajo
total para los beneficiarios del salario

mnimo de insercin (Francia), y c)
reduccin parcial o exencin de las cotizaciones a la Seguridad Social de determinados grupos de empleados, como los
que trabajan en malas condiciones, o los
discapacitados (Francia y Portugal).
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Es destacable, adems, la relacin existente entre calidad del empleo y productividad,

ya que est demostrado que se produce un
aumento de este ltimo factor a travs de la
inversin en recursos humanos y formacin.
Asimismo, las modernas formas de organizacin del trabajo, con nuevas estructuras organizativas, mtodos de trabajo ms flexibles y
menos jerrquicos, mayor participacin de
los trabajadores y renovados sistemas de
compensacin y evaluacin del rendimiento,
tienden a aumentar la productividad y el
empleo36.
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De todas formas se alienta a los Estados

miembros a establecer sus propios objetivos
nacionales que debern ser coherentes con
los resultados esperados a nivel de la Unin
Europea y deben tener en cuenta las circunstancias especficas a nivel nacional.
Comunicacin de la Comisin al Consejo: Proyecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004.

COM (2004) 24 final. Bruselas, 21.1.2004. pg. 14.
34
Comunicacin de la Comisin al Consejo: Proyecto de Informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,
cit., pg. 15.
33
332
Por el contrario tambin existe una estrecha relacin entre baja calidad del empleo,
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo
y al Comit de las Regiones denominado Mejora de la
calidad del empleo: examen de los progresos recientes.
COM (2003) 728 final. Bruselas, 26.11.2003. pg. 7.
36
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Mejora
de la calidad del empleo: examen de los progresos
recientes, cit, pg. 8.
35
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Por tanto, la calidad es un concepto pluridimensional que se aplica tanto a las caractersticas del puesto de trabajo como al mercado laboral y que abarca diversos factores
como: a) la calidad intrnseca del trabajo, que
atiende a las cualidades que debe presentar
un empleo para que un trabajador lo considere satisfactorio; b) el aprendizaje permanente, con objeto de fomentar la productividad, la
competitividad y el envejecimiento activo; c)
la igualdad entre hombres y mujeres, con el
fin de reducir las disparidades todava existentes entre hombres y mujeres en materia
de empleo, desempleo, remuneracin o distribucin profesional y sectorial; d) la salud y la
seguridad en el trabajo, para que disminuyan
el elevado absentismo laboral, las enfermedades profesionales y las incapacidades permanentes derivadas de estas situaciones, a
travs de la consolidacin de una cultura de
prevencin de los riesgos; e) flexibilidad y
seguridad, que se pueden hacer patentes a
travs de figuras como el contrato a tiempo

parcial, que permiten una mayor adaptabilidad en la organizacin del trabajo, y que
acompaadas de la seguridad adecuada facilitan a los trabajadores su integracin y progresin permanente en el mercado laboral; f)
integracin y el acceso al mercado de trabajo,
para que todas las personas que deseen trabajar puedan hacerlo; g) organizacin del trabajo y conciliacin entre la vida personal y
profesional, que se facilitar con la utilizacin de frmulas flexibles del trabajo como el
contrato a tiempo parcial o el teletrabajo; h)
dilogo social y participacin de los trabajadores, son factores importantes para mejorar
la calidad del trabajo sobre todo a travs de
los convenios colectivos como instrumentos
que contribuyen a modernizar las condiciones de trabajo y articular mejor las necesidades econmicas y sociales; i) diversidad y la
no discriminacin por razn de sexo, raza,
edad o discapacidad, para aprovechar al
mximo el potencial productivo de todos los
trabajadores, y j) rendimiento general del
trabajo, que va unido a la productividad y a la
calidad del trabajo.
exclusin social y pobreza. Son generalmente

las mujeres poco cualificadas las que corren
el riesgo de sufrir perodos de desempleo
seguidos de trabajos temporales mal remunerados y a tiempo parcial37. En este sentido
hay que tener en cuenta que si bien ambas
modalidades contractuales pueden servir
para acceder al mercado laboral, tambin es
verdad que estos trabajadores estn expuestos a sufrir discriminaciones en materia de
remuneracin y proteccin social as como en
formacin y asistencia sanitaria, adems de
que tienen ms probabilidades de volver a
una situacin de desempleo y de exclusin del
mercado de trabajo38.
37
38
C. Reforzar la cohesin y la inclusin

sociales
Tras el Tratado de msterdam la lucha
contra la exclusin social pasa a ser considerada como uno de los mbitos en los que la
Comunidad debe apoyar y completar la
accin de los Estados miembros39. Por este
El artculo 136 del Tratado de msterdam seala
que la Comunidad y los Estados miembros, teniendo
presentes derechos sociales fundamentales como los
que se indican en la Carta Social Europea, firmada en
Turn el 18 de octubre de 1961, y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, tendrn como objetivo el fomento
del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, a fin de conseguir su equiparacin por la va del
progreso, una proteccin social adecuada, el dilogo
social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha
contra las exclusiones.
39
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Y el artculo 137 del mismo texto legal, recoge que

para la consecucin de los objetivos del artculo 136, la
Comunidad apoyar y completar la accin de los Estados miembros en los siguientes mbitos:
la mejora, en concreto, del entorno de trabajo,
para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.
las condiciones de trabajo.
la informacin y consulta de los trabajadores.
la integracin de las personas excluidas del mercado laboral, sin perjuicio de las disposiciones del
artculo 150.
la igualdad entre hombres y mujeres por lo que
respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo.
A tal fin, el Consejo podr adoptar, mediante directivas, las disposiciones mnimas que habrn de aplicarse
progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y
reglamentaciones tcnicas existentes en cada uno de los
Estados miembros. Tales directivas evitarn establecer
trabas de carcter administrativo, financiero y jurdico
que obstaculicen la creacin y el desarrollo de pequeas
y medianas empresas.
El Consejo decidir con arreglo al procedimiento
previsto en el artculo 251 y previa consulta al Comit
Econmico y Social y al Comit de las Regiones.
El Consejo, siguiendo el mismo procedimiento,
podr adoptar medidas destinadas a fomentar la cooperacin entre los Estados miembros mediante iniciativas
para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de informacin y de buenas prcticas, y promover
frmulas innovadoras y experiencias de evaluacin con
el fin de luchar contra la exclusin social.
Y precisamente el empleo es un medio clave para la inclusin social, no slo porque

genera ingresos, sino porque promueve la
participacin social y el desarrollo personal40.
Por ello, como recoge la Decisin de 22 de julio
de 2003, las polticas de empleo deberan promover el acceso al trabajo de calidad para
todos los hombres y mujeres capaces de trabajar, luchar contra la discriminacin en el
mercado de trabajo y evitar la exclusin de
personal del mundo laboral, a travs, principalmente, de la coordinacin de las polticas
econmicas y de empleo, que tienen respectivamente como base las orientaciones generales de las polticas econmicas y la estrategia
europea de empleo.
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Como define la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, la inclusin social es un proceso que garantiza que
las personas en situacin de riesgo de pobreza y exclusin social lleguen a tener las oportunidades y recursos necesarios para participar plenamente en la vida econmica, social y
cultural, y se beneficien de un nivel de vida y
un bienestar considerados normales en la

sociedad en la que viven. Esto les asegura
una mayor participacin en la toma de decisiones que afectan a sus vidas, as como el
acceso a sus derechos fundamentales.
motivo, en el Consejo Europeo de Lisboa, se

acord que los pases integrantes de la Unin
coordinaran sus polticas de lucha contra la
pobreza y la exclusin social mediante un
mtodo abierto de coordinacin que combinara los objetivos comunes, los planes nacionales de accin y un programa de accin comunitario. Y en el Consejo Europeo de Niza se
fij la inclusin social como objetivo poltico.
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Por este motivo, y porque la inclusin

social adems del mercado de trabajo abarca
cuestiones como la salud, la educacin, la
vivienda y los servicios sociales, el Consejo,
en la resolucin de 6 de febrero de 200341 destac el dilogo y la cooperacin como mtodos
adecuados para fomentar este proceso en los
planos nacional, regional y local, invitando a
los Estados miembros a reforzar la participacin de los interlocutores sociales y de todos
los agentes pertinentes en el proceso de inclusin social. Y a los interlocutores sociales les
seala la necesidad de incrementar la participacin en el mtodo abierto de coordinacin
respecto de la pobreza, la exclusin social y el
334
40
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo
y al Comit de las Regiones, denominado Informe conjunto sobre la Inclusin Social en el que se resumen los
resultados del examen de los planes nacionales de
accin a favor de la inclusin social (20032005)
COM(2003) 773 final. Bruselas, 12.12.2003. pg. 23.
41
Resolucin del Consejo de 6 de febrero de 2003,
sobre la inclusin social mediante el dilogo y la cooperacin social (2003/C 39/01).
SUMARIO
87
contienen las pautas de actuacin de los

Estados miembros en materia de empleo. Por
este motivo, y como destaca la resolucin del
Consejo de 22 de julio de 2003, para conseguir
los objetivos generales anteriormente analizados, los Estados miembros deban aplicar
polticas que tuvieran en cuenta las siguientes orientaciones especficas que constituan
para ellos prioridades de actuacin:
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A. Medidas activas y preventivas a favor

de los desempleados y de las personas
inactivas
La desaceleracin econmica que sufre la

Unin Europea ha detenido el descenso de la
tasa de desempleo, que ha pasado del 74% en
2001 al 81% en 200344. Se trata de un desempleo no coyuntural sino estructural, centrado
en determinados segmentos de la poblacin
activa, y motivado por factores de diversa
ndole como cambios tecnolgicos, surgidos
tras el declive del trabajo industrial; formativos, provocados por el abandono de los estudios a edades muy tempranas o por la falta de
reciclaje de los trabajadores; o de produccin,
provocados por las prdidas de competitividad de las empresas45.
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Asimismo, y para promover la cohesin

econmica y social, como seala la resolucin
del Consejo de 22 de julio de 2003, es preciso
reducir las disparidades regionales por lo que
respecta al empleo y al desempleo, abordando
los problemas que se plantean en las zonas
ms desfavorecidas de la Unin Europea en el
mbito del empleo y apoyando positivamente
la reestructuracin econmica y social. Para
lograrlo, los Estados miembros, siguiendo las
recomendaciones del Consejo Europeo de Barcelona, han establecido objetivos nacionales
con el fin de conseguir la reduccin de la
pobreza en el ao 2010 a travs de los Planes
Nacionales de Accin para la Inclusin y los
Planes Nacionales de Accin para el Empleo,
y creando, adems, diversas medidas de activacin a fin de eliminar los desincentivos para
el empleo o la formacin, estableciendo salarios mnimos, aumentando los salarios bajos y
aplicando reformas fiscales42 que permitan a
los grupos ms vulnerables, como inmigrantes, minoras tnicas, refugiados, personas
con discapacidad, desempleados de larga
duracin o jvenes desfavorecidos43, acceder
al empleo estable y de calidad.
empleo, con objeto de propiciar una sociedad

y un mercado de trabajo integradores.
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2.1.2. Prioridades fundamentales

de las reformas estructurales
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Las directrices se enmarcan en el procedimiento establecido en el artculo 128 TCE y
42
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y
al Comit de las Regiones denominado Informe conjunto sobre la inclusin social en el que se resumen los resultados del examen de los planes nacionales de accin a
favor de la inclusin social (2003-2005), cit, pg. 48.
43
ROJO TORRECILLA, E.: Las polticas de empleo.
Especial atencin a las polticas de insercin para colectivos ms desfavorecidos, Relaciones Laborales, vol I,
1998, pg. 444. El autor hace un anlisis detallado del
colectivo de personas a las que se dirigen las medidas
incentivadoras.
Ante esta situacin, la primera de las

prioridades de la poltica de empleo es la de
mejorar la insercin profesional de los
desempleados y de las personas inactivas46.
Y para ello, se insta a los Estados miembros
a que desarrollen y apliquen medidas tanto
activas como preventivas que impidan el
desempleo de larga duracin a travs del
fomento de la integracin sostenible en el
44
cit, pg. 19.
45
polticas activas de empleo, cit, pg. 24; NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la poltica de empleo en la Unin
Europea, cit, pg. 20.
46
polticas activas de empleo, cit, pg, 23.
SUMARIO
87
335
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Adems, es necesario modernizar y fortalecer las instituciones del mercado de trabajo, en especial los servicios de empleo, con el
fin de ayudar a los trabajadores a encontrar
un puesto de trabajo y a las empresas a contratarlos. De hecho, en los Estados miembros ya se estn llevando a cabo medidas
dirigidas en ese sentido, unas con el fin de
promover una mayor colaboracin entre los
servicios pblicos y privados de empleo,
sobre todo en Alemania, Italia, Holanda y
Reino Unido; otras utilizando centros de
atencin de llamadas y publicacin directa
de vacantes a travs de internet, en pases
como Blgica o Alemania; y otras reforzando
los servicios a nivel regional, en Espaa,
Francia e Italia, y local, en Dinamarca y
Holanda49.
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En segundo trmino, y tras la identificacin, los Estados miembros deben ofrecer a

los demandantes de empleo medidas efectivas basadas tanto en la formacin, como en el
reciclaje o las prcticas de trabajo, que
aumenten su empleabilidad y faciliten su
integracin en el mercado laboral, sobre todo
si se trata de personas pertenecientes a los
colectivos que presentan mayores dificultades para acceder a un puesto de trabajo como
son las mujeres, los discapacitados, los jvenes con escasa cualificacin y los mayores de
45 aos.
mularles a buscar y aceptar nuevas oportunidades de empleo48.
mercado laboral de los desempleados e inactivos. Para lograrlo, los Estados miembros
debern llevar a cabo diversas actuaciones
que abarcan desde la fase inicial del desempleo hasta el desempleo de larga duracin.
Tales actuaciones van dirigidas, en primer
lugar, a velar porque a travs de los servicios
de orientacin y asesoramiento se identifiquen las necesidades de los solicitantes de
empleo, y se elaboran planes de accin personalizados desde una etapa temprana del
perodo de desempleo que les ayuden a buscar un trabajo. De este modo, en pases como
Dinamarca se ha puesto en marcha un nuevo
programa de contacto intensivo, o en Francia casi todos los solicitantes de empleo se
benefician del Plan dAction Personnalise
Nouveau Dpart en el plazo de 4 meses con
objeto de atajar el problema del paro desde
sus inicios47.
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B. Creacin de puestos de trabajo y espritu

de empresa
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Para llevar a cabo estas medidas y prevenir el desempleo de larga duracin, se fijan
unos plazos que van desde los 6 meses de paro
como mximo en el caso de los jvenes, a los
12 meses en el caso de los adultos, teniendo
en cuenta que en el ao 2010 el 25% de los
desempleados de larga duracin debe participar en una medida activa que favorezca su
empleabilidad. Con ello que se pretende esti-
47
cit, pg. 19.
336
La segunda directriz se centra en la

empresa como va de generacin de empleo50,
ya que se considera que el espritu empresarial es el factor clave para impulsar la competitividad, el crecimiento y la creacin de
puestos de trabajo sostenibles de mayor productividad y mejor calidad51. Es patente que
en los pases en los que la actividad empresarial est ms extendida, las tasas de desem-
CRISTBAL RONCERO, R.: Polticas de empleo en la

Unin Europea, cit, pg. 47.
49
cit, pg, 20.
50
NAVARRO NIETO, F: El tratamiento de la poltica de
empleo en la Unin Europea. cit, pg. 32.
51
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al
Comit de las Regiones: El futuro de la Estrategia Europea de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para todos, cit,
pg. 10.
48
SUMARIO
87
las empresas ms pequeas. Para solventarlo, el Consejo adopt la Carta europea de las
pequeas empresas56 en la que se recoga la
necesidad de simplificar las normas nacionales y comunitarias en esta materia y la adopcin por parte de los Estados miembros de
documentos administrativos de uso fcil, ya
que, como en ella se indica, las pequeas
empresas son las ms sensibles a los cambios
del entorno empresarial. Son las que ms
sufren cuando se les abruma con una burocracia excesiva. Y son las primeras en prosperar gracias a las iniciativas para acabar con
el papeleo y recompensar el xito.
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Basndose en la aplicacin de la Carta

europea de la pequea empresa, la Decisin de
22 de julio de 2003, insta a los Estados miembros a simplificar y reducir las cargas administrativas y regulatorias para la creacin de
nuevas empresas y Pyme, desarrollando
medidas como la ventanilla nica. Asimismo, como el acceso a la financiacin sigue
siendo un obstculo importante para los nuevos empresarios, tambin se pone de manifiesto la necesidad de facilitar el acceso al
capital para la creacin de nuevas empresas a
travs de diversas medidas, que van desde la
puesta en marcha en Alemania, Espaa y
Suecia de microcrditos flexibles57, a la ges-
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Por todo ello, la Decisin del Consejo de 22

de julio de 2003 promueve el fomento del
espritu de empresa que se llevar a cabo a
travs de una amplia combinacin de polticas que incluyen diversos aspectos, como: un
mejor marco reglamentario y administrativo,
el acceso a una mano de obra cualificada, el
fomento de actitudes ms positivas hacia las
competencias empresariales y de gestin, un
entorno financiero favorable, mercados de
productos y laborales que funcionen adecuadamente y condiciones favorables para la
investigacin y la innovacin55.
pleo son ms bajas52. Por este motivo, incrementar las oportunidades de trabajo a travs
del espritu de empresa es fundamental para
alcanzar los objetivos de Lisboa referentes a
la tasa de empleo53. Pero, adems, el espritu
empresarial puede aportar otros beneficios a
la Unin Europea, que vienen determinados
por el hecho de que cuando se ofrece a todos
los integrantes de la sociedad la oportunidad
de crear una empresa propia, independientemente del entorno o la ubicacin, se favorece
la cohesin social y el desarrollo personal54.
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Por lo general, uno de los principales

obstculos que dificultan la gestin de una
empresa son los trmites administrativos
que, adems, no se diferencian segn el
tamao de la misma, por lo que stos suelen
afectar de una manera desproporcionada a
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52
Libro verde presentado por la Comisin: El espritu empresarial en Europa. COM(2003) 27 final. Bruselas, 21.1.2003, pg. 6.
53
cit, pg. 21.
54
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones. Plan de accin: El programa europeo a favor del espritu empresarial. COM
(2004) 70 final. Bruselas, 11.2.2004. pg. 3.
55
Comit de las Regiones: El futuro de la Estrategia Europea
de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno empleo y
mejores puestos de trabajo para todos, cit, pg. 10.
56
La carta europea de las pequeas empresas, que
el Consejo de Asuntos Generales adopt el 13 de junio
de 2000, fue refrendada en el Consejo Europeo de Feira celebrado los das 19 y 20 de junio de ese mismo ao.
La Carta se ocupa de los siguientes aspectos: educacin
y formacin en el espritu empresarial; aceleracin y
abaratamiento de la puesta en marcha de las empresas;
mejora de la legislacin y la reglamentacin; disponibilidad de habilidades; mejora del acceso en lnea; mejor
aprovechamiento del mercado nico; fiscalidad y cuestiones financieras; promocin de la capacidad tecnolgica de las pequeas empresas; uso de modelos de
empresa electrnica prspera y apoyo de alto nivel a la
pequea empresa, y desarrollo de una representacin
ms fuerte y eficaz de los intereses de las pequeas
empresas a escala nacional y de la Unin Europea.
57
Informe de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicacin de la Carta Europea de la
Pequea Empresa. COM (2003) 21 final. Bruselas,
21.1.2003, pg. 10.
SUMARIO
87
337
C. Abordar el cambio y promover

la adaptabilidad y la movilidad
en el mercado de trabajo
El principio de adaptabilidad se considera
fundamental para el desarrollo de la Estrategia Europea de Empleo. Por ello, mediante
esta directriz, se insta a los Estados miembros a que proporcionen a los trabajadores y a
las empresas la capacidad necesaria para
adaptarse a las nuevas necesidades econmicas y productivas, aunque manteniendo un
adecuado equilibrio entre flexibilidad y seguridad62.
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Para fomentar e impulsar el espritu

empresarial las directrices de empleo proponen la promocin mediante la formacin de la
posibilidad de emprender una carrera empresarial, lo que ha llevado a algunos Estados
miembros a incluir explcitamente este
aspecto en los programas de estudios de los
diversos niveles educativos. Y as en pases
como Irlanda, se han puesto en marcha iniciativas como B Gnthach, dirigida a nios
de entre 10 y 12 aos, y Enterprise Encounter programme, que ofrece a los estudiantes
de la escuela secundaria la oportunidad de
contactar con empresarios, mientras que en
Grecia, Espaa, Francia, Irlanda, Austria,
Portugal, Finlandia, Suecia y Noruega, existe
una amplia gama de cursos a diferentes niveles en universidades y centros de enseanza
superior59.
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Es destacable, adems, que las medidas

fiscales aplicables a las empresas como los
impuestos de la renta y sociedades o el IVA,
influyen en su capacidad de expansin y para
contratar nuevo personal, por ello, la Comisin ha puesto en marcha diversas acciones
dirigidas a reducir la complejidad en el cumplimiento de la legislacin fiscal y alentar los
traspasos de empresas mediante la exencin,
por ejemplo del pago de los derechos de registro.
tnicas60. Por ello, se han desarrollado proyectos para apoyar a las mujeres emprendedoras en Alemania, Grecia, Irlanda y Gales
(Reino Unido), y en junio de 2002, la Comisin organiz una reunin de expertos sobre
el tema del impacto de la inmigacin en el
espritu empresarial, dirigida tanto a identificar los principales obstculos que encuentran las minoras tnicas para crear y desarrollar empresas, como analizar eventuales
acciones de apoyo61.
tin por parte del Fondo Europeo de Inversiones de una serie de instrumentos financieros
financiados en el marco del programa plurianual a favor de la empresa y el espritu
empresarial58.
Es importante, adems, hacer accesible la

iniciativa empresarial a todos los miembros
de la sociedad, especialmente, a las mujeres
y otros grupos con escasa representacin
entre los empresarios, como las minoras
58
Libro verde presentado por la Comisin: El espritu empresarial en Europa, cit, pg. 21.
59
Pequea Empresa, cit, pg. 14.
338
60
Con el fin de facilitar la creacin de empresas por
empresarios de terceros pases, la Comisin ha presentado dos propuestas de Directiva: propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y
residencia de nacionales de terceros pases por razones
de trabajo por cuenta ajena y de actividades econmicas por cuenta propia, COM (2001) 386 final, de
11.7.2001; propuesta de Directiva del Consejo relativa
al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin COM (2001)127 final, de
13.3.2001.
61
Pequea Empresa, cit, pg. 18.
62
Como recoge el estudio denominado Polticas
de empleo en la Unin Europea y en los Estados miembros elaborado por la Comisin. http://www.europa
.eu.int/comm/employment_social/publications/2003/Ke
ad03001_en.pdf , pg. 46, la flexibilidad, es decir, la
capacidad de las empresas de adaptarse a las demandas
del mercado, puede adoptar muchas formas en relacin
con el empleo. La flexibilidad externa, como capacidad
SUMARIO
87
precario, de alta rotacin, poco cualificado y

de baja retribucin64.
A tal fin, y para atender las nuevas demandas de flexibilidad del mercado de trabajo que
requieren mecanismos dctiles, tanto de
entrada, a travs de nuevas modalidades contractuales, de permanencia, o de salida, atendiendo a los mecanismos extintivos del contrato de trabajo 63 , los Estados miembros
deben eliminar los elementos excesivamente
restrictivos de sus legislaciones laborales
para favorecer el acceso al mercado de trabajo de grupos que tienen dificultades para
hacerlo, como las mujeres, los discapacitados,
los jvenes con escasa cualificacin y los
mayores de 45 aos.
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En este mbito, la nueva estrategia comunitaria se centra en varios aspectos, que

abarcan desde la necesidad de consolidar una
cultura de la prevencin de los riesgos, hasta
la combinacin de diversos instrumentos
polticos (legislacin, dilogo social, medidas
progresivas y mejores prcticas, responsabilidad social de las empresas e incentivos
econmicos) y el desarrollo de asociaciones
con los agentes interesados, con el fin de conseguir una reduccin sustancial de las tasas
de accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales.
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Se fomenta la diversidad de modalidades

contractuales y laborales, hacindose una
mencin especial a las que estn relacionadas
con la flexibilizacin de la ordenacin del
tiempo de trabajo, como el trabajo a tiempo
parcial. Con ello se pretende favorecer el desarrollo de la carrera profesional del trabajador
y el equilibrio entre su vida privada y profesional, evitando que estos contratos se asocien, como vena siendo habitual, al empleo
Como recoge la Exposicin de Motivos de

la decisin del Consejo de 22 de julio de 2003,
el acceso de los trabajadores a la formacin
constituye un elemento esencial para garantizar el equilibrio entre flexibilidad y seguridad, al igual que lo hacen unas ptimas condiciones laborales que favorezcan la proteccin de la salud y la seguridad del trabajador
en el entorno laboral.
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para contratar y despedir, constituye una reaccin inmediata y permite a las empresas adaptarse a circunstancias
imprevistas y tendencias cambiantes, as como adaptar
rpidamente su produccin. La flexibilidad interna, que
conlleva una reorganizacin de la mano de obra existente, constituye un planteamiento ms a largo plazo de
la gestin del cambio y del desarrollo de las capacidades
y las competencias, con unas ventajas claras en cuanto a
productividad y capacidad de ajuste. Ambas formas de
flexibilidad son complementarias, y cada una de ellas
presenta sus propias ventajas y sus propios costes para
las personas, las empresas y la sociedad.
La seguridad, desde un punto de vista esttico, se
centra en la estabilidad de la relacin laboral y la disponibilidad de una red de salvacin en caso de perder el
empleo. Desde una perspectiva ms dinmica, la seguridad abarca la no discriminacin entre las diversas formas
de contratos y modalidades de trabajo, as como la
adquisicin y preservacin de la empleabilidad, a fin de
facilitar la adaptacin al cambio y la movilidad dentro de
los puestos de trabajo y de unos empleos a otros. En este
sentido, el acceso a la formacin y a las vas de desarrollo profesional son aspectos esenciales de la seguridad.
63
ORTIZ LALLANA, M.C.: La Unin Europea y las polticas activas de empleo, cit, pg. 36.
D. Promover el desarrollo de capital

humano y el aprendizaje permanente
El aprendizaje permanente es un requisito
fundamental para mejorar la calidad en el
trabajo y la productividad, adems de un factor de promocin de la participacin en la
poblacin activa y de la inclusin social65. Por
ello, el Consejo insta a los Estados miembros
a poner en prctica estrategias que lo promuevan, haciendo una especial referencia a
la mejora de la calidad y eficiencia de los sis-
NAVARRO NIETO, F.: El tratamiento de la poltica de

empleo en la Unin Europea, cit, pg. 43.
65
Comit de las Regiones: El futuro de la Estrategia Europea de Empleo (EEE). Una estrategia para el pleno
empleo y mejores puestos de trabajo para todos, cit,
pg. 13.
64
SUMARIO
87
339
E. Aumentar la oferta de mano de obra

y promover la prolongacin de la vida
activa
Para apoyar el crecimiento econmico, los
Consejos de Lisboa y Estocolmo fijaron unos
objetivos ambiciosos por lo que respecta al
aumento de las tasas de empleo de la Unin
hasta 2010, buscando lograr porcentajes del
70% para el conjunto de la poblacin en edad
de trabajar, superiores al 60% para las mujeres y al 50% para los trabajadores de ms
edad.
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Es destacable, adems, que en este mbito

la Unin Europea tiene dos prioridades que
cumplir hasta el ao 2010. Por un lado, y
debido al alto ndice de fracaso escolar, se
establece que al menos un 85% de los jvenes
de 22 aos deberan haber cursado la educacin secundaria superior completa. Y por
otro, se determina que el nivel medio de participacin en la formacin continua en la
Unin Europea debera ser por lo menos del
125% de la poblacin laboral adulta, con el
fin de promover la productividad, la competitividad y la prolongacin de la vida activa.
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Hasta ahora pocos Estados miembros presentan una estrategia coherente y global de
aprendizaje permanente, aunque en Dinamarca, Francia, Finlandia y Suecia se han
realizado reformas dirigidas hacer los sistemas existentes ms flexibles y adaptados a
las necesidades individuales. En Italia se han
actualizado los sistemas de formacin profesional y en Irlanda se ha creado un grupo de
expertos para que adapten la formacin a las
necesidades de los empresarios67.
aprendizaje permanente. Por ello, las polticas tendrn el objetivo particular de lograr
un aumento de la inversin en recursos
humanos, ya que el acceso a la formacin
durante toda la vida laboral del trabajador
refuerza su capacidad de permanecer en el
mercado de trabajo cuando se modifican las
condiciones imperantes en ste68. Por tanto, a
medida que las cualificaciones y la productividad de estos trabajadores disminuyen,
aumenta la importancia de factores como la
formacin, la capacidad de adaptacin a las
nuevas competencias y tecnologas, la movilidad y la flexibilidad salarial69.
temas de educacin y formacin66, con el objeto de permitir a todos los ciudadanos adquirir las capacidades que requiere una mano de
obra moderna en una sociedad basada en el
conocimiento, de facilitar el desarrollo de sus
carreras profesionales y de reducir los desfases entre la oferta y la demanda de competencias.
66
Como recoge la Comunicacin de la Comisin
denominada Puntos de referencia europeos en educacin y formacin: seguimiento del Consejo Europeo de
Lisboa. COM (2002) 629 final. Bruselas, 20.11.2002.
pg. 6, para desarrollar una estrategia coherente y completa de educacin y formacin debe utilizarse un mtodo abierto de coordinacin.
67
cit, pg. 27.
68
Informe de la Comisin al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de
las Regiones denominado Aumento de la tasa de poblacin activa y fomento de la prolongacin de la vida activa. COM (2002) 9 final. Bruselas, 24.1.2002. pg. 26.
69
Informe de la Comisin al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de
las Regiones denominado Aumento de la tasa de poblacin activa y fomento de la prolongacin de la vida activa. cit, pg. 27.
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El riesgo de que los trabajadores de mayor

edad pierdan su empleo aumenta considerablemente en ausencia de estructuras de
Para conseguir estos objetivos, los Estados

miembros deben aprovechar el potencial que
ofrecen todos los grupos de poblacin, a travs
de un planteamiento integrado que abarque,
entre otros, los siguientes aspectos: a) garantizar la disponibilidad y la capacidad de atraccin de los puestos de trabajo que depender
de la remuneracin, las condiciones laborales,
340
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87
el horario y la flexibilidad de la jornada laboral, la posibilidad de conciliar el trabajo con

las responsabilidades familiares y la seguridad de las relaciones contractuales; b) hacer
que trabajar sea rentable, desincentivando la
existencia de niveles elevados de prestaciones
por desempleo o de otro tipo, que combinados
con perodos de percepcin prolongados y una
aplicacin permisiva de las normas de concesin, minan los incentivos para aceptar un
empleo y favorecen la dependencia duradera
de las prestaciones sociales; c) incrementar
las competencias y ofrecer medidas de apoyo
adecuadas para que las personas puedan conciliar sus obligaciones profesionales con otras
exigencias como el cuidado de los hijos o de las
personas mayores.
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F. Igualdad entre hombres y mujeres

La igualdad entre hombres y mujeres es
uno de los principios fundamentales de la
Unin Europea desde su creacin. Por este
motivo, en la Decisin de 22 de julio de 2003,
se insta nuevamente a los Estados miembros
a que fomenten la participacin de la mujer
en el mercado laboral, con el fin de conseguir
para 2010 una reduccin sustancial de las
disparidades existentes entre hombres y
mujeres en lo referente a las tasas de empleo
y desempleo. En este aspecto, es destacable
que las mujeres siguen enfrentndose a tasas
de desempleo superiores a la de los hombres71, sobre todo si tienen un bajo nivel educativo, hijos pequeos o edad avanzada.
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En relacin con las personas de ms edad,

los Estados miembros deben elaborar y aplicar
estrategias globales de envejecimiento activo
mediante la coordinacin de polticas, el intercambio de experiencias y de prcticas correctas y la ayuda de los instrumentos financieros,
con el fin de conseguir los objetivos fijados tanto en el Consejo Europeo de Estocolmo de marzo de 2001, en el que se acord que, para 2010,
la mitad de la poblacin de entre 55 y 64 aos
deba estar empleada, como en el Consejo
Europeo de Barcelona de marzo de 2002, en el
que se pretenda elevar hasta 2010, en torno a
5 aos la edad media efectiva a la que las personas dejan de trabajar.
padamente; b) reforzar las condiciones de

seguridad e higiene en el trabajo para
aumentar el bienestar de los trabajadores de
ms edad y sus posibilidades de seguir en el
mercado; c) fomentar formas flexibles de
organizacin del trabajo como el trabajo a
tiempo parcial; d) acceso continuo a la formacin para evitar que sus aptitudes queden
anticuadas al tiempo que se desarrollan las
capacidades necesarias para aprovechar las
tecnologas de la informacin y la comunicacin; e) reforzar las polticas activas del mercado de trabajo a fin de prevenir el desempleo
y ayudar a los trabajadores de ms edad que
pierden su trabajo a permanecer en el mercado y a encontrar otro empleo; y f) mejorar la
calidad del empleo.
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En este sentido es destacable que para prolongar la vida activa de los trabajadores
deben darse determinadas condiciones 70 ,
como: a) revisar los incentivos financieros a
fin de que resulte ms rentable permanecer
en el mercado de trabajo que jubilarse antici-
70
Estas condiciones aparecen recogidas en la
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al
Comit de las Regiones denominado Aumentar el
empleo de los trabajadores de ms edad y retrasar su
salida del mercado de trabajo. COM (2004) 146 final.
Bruselas, 3.3.2004.
71
Como recoge el informe de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y
Social Europeo y al Comit de las Regiones sobre la
igualdad entre mujeres y hombres. COM (2004) 115
final. Bruselas, 19.2.2004, pg. 5: las tasas de empleo
femeninas han aumentado ms que las de los hombres,
situndose actualmente en el 556%, frente a un porcentaje inferior al 50% en la primera mitad de los noventa; no obstante, la diferencia entre mujeres y hombres
en lo que al empleo se refiere sigue siendo muy grande
(17,2 puntos porcentuales).
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dan encontrar un equilibrio entre vida profesional y familiar74. Para lograrlo, la directriz,
siguiendo lo establecido en el Consejo Europeo de Barcelona, insta a los Estados miembros a que hasta el ao 2010 faciliten servicios de cuidado75 para el 33% de los nios
menores de tres aos y para el 90% de los
mayores de esa edad y que an no estn escolarizados, ya que hasta este momento, solamente Blgica, Dinamarca y Suecia alcanzan
los objetivos propuestos76.
Es destacable, adems, que en la mayora

de los Estados miembros se estn llevando a
cabo iniciativas dirigidas a facilitar la conciliacin de la vida profesional y familiar como
en Alemania, Blgica y Francia a travs de
una organizacin ms flexible del trabajo y
del tiempo dedicado al mismo, en Dinamarca, Francia, Reino Unido, Espaa y Pases
Bajos a travs del desarrollo del permiso
paternal77.
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Las diferencias tambin persisten en la

retribucin salarial por la prestacin laboral
realizada72, lo que puede llegar a desanimar a
las mujeres a incorporarse al mercado de trabajo o a progresar en su carrera profesional
con el consiguiente desaprovechamiento de
capital humano que ello conlleva. Por ello, en
el Informe anual sobre los progresos realizados en el mbito de la igualdad de oportunidades73 se determina que es fundamental
emprender acciones concretas para hacer un
seguimiento regular de las diferencias salariales, revisar los sistemas de clasificacin de
las ocupaciones y dar transparencia a los
niveles de retribucin y a los sistemas de evaluacin de los puestos de trabajo. Estas
acciones se materializarn, como recoge la
Decisin del Consejo de 22 de julio de 2003,
tras un planteamiento pluridimensional que
aborde los factores subyacentes a este fenmeno, especialmente la segregacin sectorial
y profesional, la educacin y la formacin, las
clasificaciones de empleos y los sistemas de
retribucin, campaas de sensibilizacin y la
transparencia.
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Para conseguir los objetivos de Lisboa en

materia de empleo es fundamental el incremento continuado de la participacin de las
mujeres en el mercado de trabajo, lo que
depender en cierta medida de que stas pue-
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72
Segn la Comunicacin de la Comisin al Consejo: Proyecto de Informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pg. 31, la disparidad salarial entre
hombres y mujeres se ha mantenido elevada desde
1998, en un 16%, siendo las diferencias sustancialmente mayores en el sector privado (21%) que en el pblico
(12%). Las mayores disparidades generales (ms del
20%) se dan en Alemania, Holanda y Reino Unido.
73
El Consejo Europeo de primavera celebrado en
Bruselas los das 20 y 21 de marzo de 2003, invit a la
Comisin a que preparara, en colaboracin con los Estados miembros, un informe anual para el Consejo Europeo de primavera sobre los avances realizados hacia la
igualdad entre los sexos y las orientaciones para la integracin del factor de la igualdad entre los sexos en las
reas polticas, lo que dio origen al Informe 2004 sobre
la igualdad entre mujeres y hombres. COM(2004) 115
final. Bruselas, 19.2.2004. pg. 9.
342
74
Como recoge la Comunicacin de la Comisin al
Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Mejora de la calidad del empleo: examen de
los progresos recientes, cit, pg. 19, la diferencia en
las tasas de empleo entre las mujeres con hijos y sin
ellos es particularmente elevada en Irlanda (163 puntos porcentuales), Alemania (214) y Reino Unido
(229).
75
La importancia que tiene el cuidado de los hijos
para que los progenitores puedan trabajar se puso de
manifiesto en la Recomendacin 92/241/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, en la que se insta a los
Estados miembros a que adopten y fomenten iniciativas
para el establecimiento de servicios de cuidado de nios
y nias mientras los progenitores estn trabajando, estn
recibiendo educacin o formacin con vistas a la obtencin de un empleo, o estn llevando a cabo gestiones
para obtener un empleo o una educacin o formacin
con vistas a la obtencin de un empleo.
76
cit, pg. 32.
77
SUMARIO
87
miembros, a la Comisin y a los interlocutores sociales en el ejercicio de sus respectivas

competencias, a eliminar los obstculos para
la integracin y participacin de estas personas en el mercado laboral, estableciendo asimismo medidas de igualdad de trato que
mejoraran su integracin y la participacin
en todos los niveles del sistema educativo y de
la formacin.
TR
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NM
IG
RA
CI
AB
AJ
Con respecto a las personas con discapacidad79, el Consejo, das antes de la elaboracin
de estas directrices, haba dictado una resolucin80 en la que se invitaba a los Estados
Adems, las personas con discapacidad

deben recibir un tratamiento equitativo en el
trabajo, sobre todo en materia de salud y
seguridad en el trabajo81. De tal manera que
como recoge la Directiva 89/654/CEE82 los
lugares de trabajo debern estar acondicionados teniendo en cuenta, en su caso, a los
trabajadores minusvlidos. Esta disposicin
se aplicar, en particular, a las puertas, vas
de comunicacin, escaleras, duchas, lavabos,
retretes y puestos de trabajo utilizados y
ocupados directamente por trabajadores
minusvlidos.
Para incrementar las tasas de empleo, al

tiempo que se previene la exclusin social y se
mantiene la sostenibilidad de los sistemas de
proteccin social, es necesario que determinados sectores de poblacin con una participacin especialmente baja en el mercado de trabajo accedan al mundo laboral. Para lograrlo,
la directriz insta a los Estados miembros a que
fomenten la integracin de las personas que
han de enfrentarse a dificultades especficas
en el mercado de trabajo como son los jvenes
que abandonan prematuramente el sistema
escolar, los trabajadores poco cualificados, las
personas con discapacidad, los inmigrantes y
los miembros de minoras tnicas78.
G. Promover la integracin de las personas

desfavorecidas en el mercado de trabajo
y combatir la discriminacin de que
son objeto
MI
NIS
TE
RIO
DE
78
Es destacable que en el ao 2000 se aprobaron
dos Directivas que prohben la discriminacin por motivos de raza, origen tnico, religin, convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual que deberan haber
sido incorporadas a los ordenamientos jurdicos nacionales en 2003. Concretamente la Directiva 2000/43/CE
relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato
de las personas independientemente de su origen racial
o tnico y la Directiva 2000/78/CE por la que se crea un
marco general a favor de la igualdad de trato en cuanto
a empleo y trabajo.
79
Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico
y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Mejora de la calidad del empleo: examen de los progresos recientes nicamente el 39% de las personas
con discapacidad tiene un empleo frente al 60% del conjunto de la poblacin. Ms del 14% de la poblacin en
edad laboral sufre alguna discapacidad, lo que supone
aproximadamente 26 millones de personas en edad de
trabajar en la actual Unin Europea. Esta cifra aumentar
sin duda con la ampliacin a 25 Estados miembros.
80
La Resolucin de 15 de julio de 2003 sobre
fomento del empleo y de la inclusin social de las personas con discapacidad (2003/C 175/01).
Otro sector de la poblacin que requiere

proteccin son los inmigrantes y las minoras
tnicas, y para apoyar su integracin en el
mercado laboral 83 y en la sociedad, en la
mayora de los Estados miembros se estn
llevando a cabo medidas especficas en los
campos de la educacin, el empleo, la salud y
la proteccin social, la vivienda y la promo-
81
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social
Europeo y al Comit de las Regiones denominado
Igualdad de oportunidades para personas con discapacidad: un plan de accin europeo. COM/2003/650
final.
82
Directiva 89/654/CE del Consejo de 30 de
noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mnimas
de seguridad y de salud en los lugares de trabajo.
83
La integracin de los inmigrantes en el mercado
laboral est siendo objeto de diversas conferencias en
los ltimos aos, como la de Copenhague celebrada en
julio de 2002, la de Bruselas, meses ms tarde sobre el
tema El papel de la sociedad civil en la promocin de la
integracin, o la de Atenas celebrada los das 15 y 16 de
mayo de 2003, sobre el tema Gestionar la inmigracin
en beneficio de Europa.
SUMARIO
87
343
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CI
Para combatir esta situacin, algunos

Estados miembros han endurecido las condiciones que permiten acceder a las prestaciones sociales, con el propsito de aumentar la
presin sobre los desempleados para que acepten las ofertas de trabajo, al tiempo que desarrollan mtodos eficaces para combatir las
solicitudes fraudulentas y acortan el perodo
de vigencia del derecho a las prestaciones88.
Asimismo, han aumentado la inversin en
medidas activas que ayuden a las personas a
incorporarse al mundo laboral, como la formacin, la ayuda individualizada en la bsqueda
de empleo, las ayudas a la contratacin o la
reduccin de las cotizaciones sociales. Estas
medidas favorecern la demanda de una
mano de obra con desventajas objetivas entre
las que se incluyen las mujeres, los trabajadores poco cualificados, los trabajadores de ms
edad o las personas con discapacidad89.
TR
H. Hacer que trabajar resulte rentable

por medio de incentivos que hagan
atractivo el empleo
AB
AJ
A nivel comunitario son varios los instrumentos financieros e iniciativas que apoyan
los compromisos polticos de la Unin Europea en el mbito de la integracin, el empleo
y la cohesin social, como los Fondos Estructurales y en particular el Fondo Social Europeo a travs del programa EQUAL y de la iniciativa URBAN II. Asimismo, en el campo de
la educacin y la cultura, se han puesto en
marcha varias iniciativas comunitarias
orientadas a la integracin de inmigrantes en
el marco de los programas Scrates, Leonardo da Vinci, y Juventud y Cultura 200085.
Todo ello con el fin de conseguir que en el ao
2010, tal y como recoge la directriz, se reduzcan significativamente en todos los Estados
miembros las diferencias en materia de
desempleo entre los ciudadanos comunitarios
y los no comunitarios86.
sen la duracin de las prestaciones, especialmente las relacionadas con una bsqueda de
trabajo efectiva, con objeto de eliminar las
trampas de la inactividad. Situacin que se
produce cuando los subsidios son elevados en
comparacin con los ingresos que se espera
obtener del trabajo o cuando una parte
importante de los ingresos obtenidos por una
persona que empieza a trabajar desaparecen
en forma de impuestos87.
cin de su participacin en la vida social, cultural y poltica del pas84.
TE
RIO
DE
Preservando en todo momento un nivel

apropiado de proteccin social que garantice
un nivel de vida decente a las personas que no
pueden mantenerse con su trabajo, la directriz insta a los Estados miembros a que revi-
MI
NIS
84
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones sobre inmigracin, integracin y empleo, cit, pg. 45.
85
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones sobre inmigracin, integracin y empleo, cit, pg. 8.
86
Segn la Comunicacin de la Comisin al Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pg. 33 la diferencia en las tasas de
desempleo entre nacionales y no nacionales de la Unin
Europea se mantiene estable en 2002 con un 77%. Slo
Finlandia muestra una reduccin importante, mientras
que en Blgica y Dinamarca la diferencia aument en
16 y 62 puntos porcentuales respectivamente.
344
87
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Modernizacin de la proteccin social para crear ms y mejores
empleos: un enfoque general que contribuya a hacer
que trabajar sea rentable. COM (2003) 842 final. Bruselas, 30.12.2003, pg. 7.
88
Comit de las Regiones denominado Modernizacin
de la proteccin social para crear ms y mejores empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea rentable, cit, pg. 9.
89
Comit de las Regiones denominado Modernizacin de
la proteccin social para crear ms y mejores empleos:
un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar
sea rentable, cit, pg. 9.
SUMARIO
87
como cualquier actividad retribuida que sea

legal en cuanto a su naturaleza pero que no
sea declarada a las autoridades pblicas,
teniendo en cuenta las diferencias en el sistema regulador de los Estados miembros92.
Es destacable, adems, que en algunos

Estados miembros la revisin de las prestaciones se ha combinado con medidas que
mejoran el nivel de remuneracin del trabajo
a travs de alguna renta complementaria o la
reduccin de la carga impositiva, con el
propsito de animar a los desempleados a
aceptar un empleo poco remunerado o a tiempo parcial, que en otras circunstancias, si la
retribucin por el trabajo realizado tan slo
fuera ligeramente superior al importe de la
prestacin por desempleo que reciben, no
aceptaran90.
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El motivo principal de la existencia de la

actividad laboral no declarada es de tipo
econmico, ya que esta economa ofrece la
posibilidad tanto al empresario como al trabajador de aumentar las ganancias al evitar
los impuestos y las cotizaciones sociales. Por
ello, la directriz combinando polticas que
incluyan acciones preventivas y el uso de sanciones invita por primera vez a los Estados
miembros a desarrollar y aplicar acciones
globales que combinen la simplificacin del
entorno empresarial con la supresin de factores disuasorios y la oferta de incentivos
apropiados en los sistemas fiscales y de prestaciones. Una mejor ejecucin de la legisla-
TR
I. Regularizar el trabajo no declarado
AB
AJ
Finalmente, en la directriz se fija como

objetivo hasta el ao 2010, la reduccin significativa de los elevados tipos marginales efectivos de imposicin y, en su caso, de la presin
fiscal que pesa sobre los trabajadores con
salarios ms bajos91, ya que esta situacin
puede incidir en ltimo extremo, de forma
significativa, en las decisiones relativas a la
entrada o salida del mercado de trabajo.
El trabajo no declarado se desempea

generalmente por personas que realizan ms
de una actividad laboral, por personas econmicamente inactivas como estudiantes, amas
de casa o personas jubiladas anticipadamente, por los parados y por los inmigrantes93 y se
suele desarrollar sobre todo en la agricultura,
la construccin, el comercio al por menor o los
servicios domsticos. Asimismo, produce
efectos sobre la Seguridad Social, las finanzas pblicas y la competencia94.
RIO
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Para lograr el pleno empleo, mejorando la

calidad y la productividad sera necesario
erradicar el trabajo no declarado definido
MI
NIS
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90
Comit de las Regiones denominado Modernizacin
de la proteccin social para crear ms y mejores empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea rentable, cit, pg. 9.
91
Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pg 35 los resultados recientes sobre la
amplitud de las trampas de desempleo ponen de manifiesto tipos impositivos marginales superiores al 85% en
varios Estados miembros, frente al 70% en los EEUU. La
tendencia a la baja del tipo impositivo aplicable a las
personas con salarios bajos en la UE-15 parece haberse
detenido, y en 2002 se encontraba estabilizado en el
378%. El tipo impositivo implcito aplicable a la mano
de obra empleada continu su tendencia a la baja
situndose en el 364% en 2002, y se espera que se estabilice en 2003.
92
Comunicacin de la Comisin sobre el trabajo no
declarado. COM (98) 219. pg. 4.
93
Como destaca la Comunicacin de la Comisin al
Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pg. 38, algunos Estado miembros
como Blgica, Francia, Italia, Holanda, Portugal o Finlandia han adoptado medidas especiales dirigidas a los
trabajadores extranjeros o los inmigrantes ilegales, que
incluyen mejoras en el proceso de registro de estas personas y sanciones para los empleadores que contraten a
trabajadores sin permisos de trabajo. Asimismo, es destacable la existencia del Plan de accin para la lucha
contra inmigracin ilegal, adoptado por el Consejo el 28
de febrero de 2002.
94
Comunicacin de la Comisin sobre el trabajo no
declarado, cit, pgs. 7 y 8.
SUMARIO
87
345
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Como recoge la directriz, es importante,

adems, el apoyo de la creacin de empleo a
nivel local, lo que ha llevado a la mayora de
los Estados miembros a impulsar procesos de
descentralizacin administrativa e institucional en sus polticas de empleo con el fin de
aproximar los mecanismos de decisin a los
entes locales y a sus necesidades97. Los entes
locales constituyen una pieza clave en el
fomento del empleo a nivel local debido a su
cercana a las necesidades de los ciudadanos98, al igual que algunas formas de organizacin socioeconmica (cooperativas, asociaciones, mutuas y fundaciones), que agrupadas bajo el trmino genrico de economa
social99, atienden las necesidades que no
cubren los servicios pblicos o el mercado.
Pero la reduccin de las disparidades
requiere una combinacin equilibrada de
desarrollo en capital humano y en capital de
conocimiento. Por ello, los Estados miembros,
siguiendo lo establecido en la directriz, deben
garantizar que las ayudas pblicas en las
regiones menos favorecidas se centren en la
TR
J. Hacer frente a las disparidades

regionales en materia de empleo
AB
AJ
Adems de todas estas medidas, la Resolucin del Consejo sobre la transformacin del
trabajo no declarado en empleo regular95 destaca la necesidad de fortalecer la cooperacin
transnacional entre los rganos competentes
de los Estados miembros con miras a combatir el fraude a la Seguridad Social y el trabajo
no declarado, invitando a los interlocutores
sociales a que emprendan acciones, tanto a
escala europea, en el contexto de los comits
sectoriales de dilogo social, como a escala
nacional, para que a travs de la negociacin
colectiva se simplifique el entorno empresarial, sobre todo de las pequeas y medianas
empresas.
travs del incremento de la calidad del capital humano mediante el fomento de las cualificaciones y del aprendizaje permanente.
cin laboral que reconozca nuevas frmulas

de empleo como el trabajo a tiempo parcial, y
la aplicacin de las sanciones adecuadas contra los que organizan el trabajo clandestino o
se lucran de l, tambin puede favorecer la
eliminacin del trabajo no declarado.
TE
RIO
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Para la consecucin de los objetivos de Lisboa y el reforzamiento de la cohesin en la

Unin Europea es importante la desaparicin
de las disparidades regionales en materia de
empleo y desempleo96, lo que se lograr a
MI
NIS
95
Resolucin del Consejo sobre la transformacin
del trabajo no declarado en empleo regular (2003/C
260/01).
96
Segn la Comunicacin de la Comisin al Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo
2003/2004, cit, pg, 39, las disparidades regionales en
lo que respecta al empleo y el desempleo estn disminuyendo en la mayor parte de los Estados miembros,
pero an siguen siendo significativas. Las disparidades
en el desempleo son ms pronunciadas que en el
empleo. Las mayores disparidades de desempleo se dan
en Blgica, Espaa e Italia, y las mayores disparidades de
empleo, en Espaa, Francia e Italia. La evolucin menos
positiva se observa en Blgica, Dinamarca e Italia, mientras que en Francia, Irlanda, Finlandia y Reino Unido se
han producido mejoras, a pesar de que los niveles de
disparidad se mantienen altos.
346
97
Comit de las Regiones denominada Actuacin local a
favor del empleo. Una dimensin local para la Estrategia
Europea de Empleo. COM (2000) 196 final. Bruselas,
7.4.2000, pg, 3.
98
Comit de las Regiones denominada Actuacin local a
favor del empleo. Una dimensin local para la Estrategia
Europea de Empleo, cit, pg. 8.
99
Segn recoge la Comunicacin de la Comisin al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico
y Social y al Comit de las Regiones denominada
Actuacin local a favor del empleo. Una dimensin
local para la Estrategia Europea de Empleo, cit, pg. 11,
estas organizaciones comparten, entre otros principios,
la ausencia de fines lucrativos, la independencia de los
sectores pblico y privado y la bsqueda de una forma
organizativa ms participativa, as como una actitud de
servicio a la comunidad.
SUMARIO
87
A su vez la Comisin present, como correlato de los Programas Nacionales, un programa comunitario de Lisboa 2005-2008, en
el que se incluan todas las acciones que
deban emprenderse a escala comunitaria a
favor del crecimiento y del empleo. El programa comunitario responde, al igual que los
Programas de Reforma de los Estados miembros, a las orientaciones integradas para el
crecimiento y el empleo definidas en el Consejo en junio de 2005, aunque tambin aade
otras medidas que sealan lo que debe hacerse a nivel de la Unin Europea para complementar la labor nacional, regional y local.
EI
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inversin de esos dos factores, al tiempo que

propician tambin condiciones favorables
para el fomento de las inversiones del sector
privado. Y as, en pases como Irlanda las
estrategias para estimular el desarrollo
econmico regional se centran en la creacin
de empresas y programas de apoyo a la inversin, mientras que en Dinamarca se favorece
el desarrollo de las infraestructuras adecuadas100.
3. DIRECTRICES INTEGRADAS PARA

EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO
El 23 de octubre de 2006, se present un

informe sobre los progresos realizados en
aplicacin del programa comunitario, y
adems, cada ao la Comisin presenta un
balance de la prctica de la Estrategia de Lisboa a nivel de la Comunidad y de los Estados
miembros.
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TR
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En la Cumbre de Bruselas celebrada

durante la primavera 2005 se lleg al convencimiento de que era necesario relanzar la
estrategia de Lisboa con el propsito de
impulsar el crecimiento y el empleo. Para ello
se abre un nuevo ciclo de gobernanza a travs
de la elaboracin de un conjunto de directrices integradas para el crecimiento y el
empleo (2005-2008). stas serviran de base
para la preparacin de los Programas Nacionales de Reforma que deban confeccionar
cada uno de los Estados miembros antes del
otoo de 2005.
MI
NIS
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Al igual que los Programas Nacionales, las

directrices integradas caracterizadas porque
en un solo documento incluan las directrices
generales para las polticas econmicas y las
directrices para el empleo, se establecen por
un periodo de tres aos a fin de ofrecer la estabilidad necesaria para su aplicacin. Aunque
las directrices podan adaptarse cada ao conforme a las disposiciones del Tratado y los Programas Nacionales con arreglo a las necesidades polticas internas de los Estados miembros
ya que, en todo caso, deberan haberse elaborado tras un debate a escala nacional con las
instancias parlamentarias competentes, los
interlocutores sociales y los ciudadanos.
Comunicacin de la Comisin al Consejo: Proyecto de informe conjunto sobre el empleo 2003/2004,

cit, pg, 39.
100
La reactivacin de la Estrategia de Lisboa

se plasma en dos nuevos documentos: la
Recomendacin del Consejo de 12 de julio de
2005 relativa a las orientaciones generales de
las polticas econmicas de los Estados miembros y la Comunidad (2005-2008) y la Decisin del Consejo, del mismo da que el anterior, relativa a las Directrices para las polticas de empleo de los Estados miembros.
La Recomendacin consta de dos partes; la
primera resalta la contribucin que las polticas macroeconmicas pueden aportar a la
reactivacin de la estrategia de Lisboa 101
101
La Recomendacin enumera seis directrices, que
los Estados miembros deben respetar en el contexto de
sus polticas econmicas. A saber: a) garantizar la estabilidad econmica con vistas a un crecimiento sostenible;
b) salvaguardar la sostenibilidad econmica y presupuestaria; c) promover una asignacin de los recursos
eficiente, orientada al crecimiento y al empleo; d) velar
por que la evolucin salarial contribuya a la estabilidad
econmica; e) promover una mayor coherencia entre
las polticas macroeconmicas, estructurales y de
empleo y f) contribuir al dinamismo y al buen funcionamiento de la UEM.
SUMARIO
87
347
a) Aplicar polticas de empleo conducentes

al pleno empleo, la mejora de la calidad y la
productividad del trabajo y el fortalecimiento
de la cohesin social y territorial (directriz
n 17).
Se considera que si Europa quiere lograr el
pleno empleo, mejorar la calidad y productividad laboral y reforzar la cohesin social y
territorial, debe atraer a ms personas al trabajo y retenerlas, aumentar la oferta de mano
de obra, modernizar los sistemas de proteccin social, aumentar la adaptabilidad de los
trabajadores y de las empresas e invertir ms
en capital humano mejorando la enseanza y
las cualificaciones.
TE
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Como novedad, y tal y como seala el apartado 5 de la exposicin de motivos de la Decisin, los objetivos de pleno empleo, calidad y
productividad del trabajo y cohesin social
que ya destacaba la Decisin del Consejo de
22 de julio de 2003, deben traducirse en prioridades claras. A saber, atraer a ms personas para que se incorporen y permanezcan en
el mercado laboral, aumentar la oferta de
mano de obra y modernizar los sistemas de
proteccin social; mejorar la adaptabilidad de
los trabajadores y las empresas, e incrementar la inversin en capital humano mejorando la educacin y las cualificaciones. Estas
prioridades agrupan a su vez a varias direc-
1. Para atraer a ms personas con el

propsito de que se incorporen al mercado de
trabajo y modernizar los sistemas de proteccin social, la Comisin propone:
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La Decisin del Consejo de 12 de julio de

2005 recoge las directrices que los Estados
miembros deben tener en cuenta a la hora de
elaborar sus polticas de empleo. Al ser 16 las
que contiene la Recomendacin, las de la
Decisin comienzan a enumerarse a partir
del cardinal 17 y hasta el 24, aunque para
conseguir un refuerzo mutuo de los diferentes
mbitos de la economa algunas directrices
de empleo deben aplicarse de manera coherente con las directrices de otros mbitos.
trices interrelacionadas entre s que pasamos

analizar a continuacin:
mientras que la segunda se refiere a las medidas y polticas que los Estados miembros
deberan aplicar para estimular el conocimiento y la innovacin como factores de crecimiento (polticas macroeconmicas)102.
El Consejo presenta diez directrices de reformas

macroeconmicas destinadas a aumentar el potencial de
crecimiento, como son: a) aumentar y mejorar la inversin en investigacin y desarrollo; b) facilitar todas las formas de innovacin; c) facilitar la difusin y uso efectivo
de las tecnologas de la informacin y la comunicacin
(TIC) y construir una sociedad de la informacin plenamente integradora; d) reforzar las ventajas competitivas
de la base industrial europea; e) fomentar la utilizacin
sostenible de los recursos y reforzar la proteccin del
medio ambiente; f) ampliar y profundizar el mercado
interior; g) garantizar la apertura y la competitividad de
los mercados para hacer frente a la globalizacin; h) crear un entorno empresarial ms competitivo; i) fomentar
espritu empresarial y crear un entorno favorable para las
PYME, y j) mejorar las infraestructuras europeas.
MI
NIS
102
348
Estos propsitos ya aparecan recogidos en

la Agenda Social que pona de relieve que
para alcanzar los objetivos de crecimiento y
empleo de Lisboa, Europa necesitaba ms
trabajadores en activo que trabajaran de forma ms productiva. Ello permitira sostener
el crecimiento econmico a largo plazo, luchar
contra el desempleo y las disparidades regionales y promover la cohesin social103.
Por estos motivos la directriz insta a los

Estados miembros a que apliquen polticas
que ayuden a la Unin Europea a lograr, en
promedio, una tasa general de empleo del
70%, una tasa de empleo femenino no inferior
al 60% y una tasa de empleo del 50% para los
trabajadores de ms edad (55 a 64 aos), as
como a reducir el desempleo y la inactividad.
Y es que como seala el Informe conjunto
sobre empleo 2006/2007, a pesar de que se
103
Comunicacin de la Comisin sobre la Agenda
Social. COM (2005) 33 final. Bruselas, 9.2.2005, pg. 6.
SUMARIO
87
han producido algunos progresos con el paso

del tiempo (el empleo global se ha incrementado en 153 millones desde 1997), la tasa de
empleo se mantiene en 67 puntos porcentuales por debajo del objetivo establecido para
2010, lo que representa aproximadamente
veinte millones de empleos. Incluso si se
incrementa el empleo, tal como se prev en la
actualidad, en siete millones de puestos de
trabajo hasta 2008, todava representa un
dficit de unos trece millones de empleos que
debern crearse104.
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la organizacin de intercambios sobre

polticas, buenas prcticas y enfoques
innovadores, y el fomento del aprendizaje mutuo.
el refuerzo de la sensibilizacin, la difusin de informacin y el fomento del

debate sobre los desafos y las polticas
en materia de empleo y la ejecucin de
los planes de reforma nacionales, en
particular entre los interlocutores
sociales, los agentes regionales y locales
y otras partes interesadas.
b) Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de la vida (directriz n 18).
DE
TR
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No obstante, segn el Informe El empleo

en Europa 2006105, la situacin del mercado
laboral es globalmente positiva pero difiere
entre los distintos Estados miembros, debido
a que las modalidades de trabajo: tipos de contratos, horarios y organizacin del tiempo de
trabajo son muy variables dentro de la Unin
Europea. Para fomentar el empleo y la solidaridad social se ha establecido el programa
PROGRESS mediante la Decisin n 1672/
2006/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, destinado a apoyar financieramente la ejecucin de los objetivos de la Unin Europea en
materia de empleo y asuntos sociales. Dicho
programa estar vigente desde el 1 de enero de
2007 hasta el 31 de diciembre de 2013.
europeas en materia de empleo, y sus

repercusiones, en particular mediante
el Informe conjunto sobre el empleo, y el
anlisis de la interaccin entre la Estrategia Europea de Empleo y la poltica
econmica y social general y otros mbitos polticos.
TE
RIO
A fin de apoyar la Estrategia Europea de

Empleo, la Decisin establece una serie de
objetivos:
MI
NIS
la mejora de la comprensin de la situacin del empleo y de sus perspectivas,

especialmente mediante la realizacin
de anlisis y estudios y el desarrollo de
estadsticas e indicadores comunes.
el control y la evaluacin de la aplicacin
de las directrices y recomendaciones
Informe conjunto sobre empleo 2006/2007,

adoptado por el Consejo en su sesin del 22 de febrero
de 2007, para su transmisin al Consejo Europeo con
vistas a su sesin de los das 8 y 9 de marzo de 2007.
105
Informe de la Comisin El empleo en Europa
2006 [No publicado en el Diario Oficial].
104
La directriz hace hincapi en la necesidad

de que se renueven los esfuerzos dirigidos a
crear vas que favorezcan el empleo de los
jvenes y a reducir el paro juvenil que constituye un grave problema en muchos Estados
miembros106. Y es que como recoge el Informe
conjunto sobre el empleo 2006/2007, en la
mayor parte de los pases no se est mejorando de forma significativa la integracin de los
jvenes en el mercado de trabajo107.
Como seala la Comunicacin de la Comisin al
Consejo relativa a las polticas europeas en el mbito de
la juventud. Responder a las expectativas de los jvenes
en Europa Aplicacin del Pacto europeo para la juventud y promocin de la ciudadana activa. Bruselas,
30.5.2005. COM (2005) 206 final, a los jvenes les es
difcil incorporarse al mercado de trabajo, ya que la tasa
de desempleo juvenil es ms de dos veces superior a la
tasa global en Europa (179% para los menores de 25
aos frente al 77% para los jvenes de 25 aos y ms).
El riesgo de pobreza afecta en particular a los jvenes
(19% de 16 a 24 aos, frente al 12% en el grupo de edad
de 25 a 64 aos).
107
La tasa de empleo de los jvenes permaneci sin
cambios en el 368% en 2005, con tasas del 397% para
106
SUMARIO
87
349
EI
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La directriz tambin indica la necesidad

de adoptar una aptitud decidida para incrementar la participacin femenina y reducir
las diferencias existentes entre hombres y
mujeres en materia de empleo, desempleo y
remuneracin. Y es que como seala la
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comit Econmico y
Social Europeo y al Comit de las Regiones
denominada Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres (2006
2010), las mujeres pueden tener una actividad laboral ms corta o interrumpida y, por
tanto, menores derechos que los hombres, lo
que aumenta el riesgo de pobreza, sobre todo
en el caso de las familias monoparentales, las
ancianas o las trabajadoras de empresas
familiares, como ocurre en la agricultura y la
pesca 109.
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Adems, el pacto establece una serie de

lneas de actuacin que en materia de empleo
fomenta que los Estados miembros: a) garanticen un seguimiento particular de las polticas a favor de la insercin duradera de los
jvenes en el mercado laboral, dentro del
marco del programa de enseanza mutua
sobre el empleo; b) traten de lograr la progresin del empleo juvenil; c) den prioridad, en el
marco de la poltica nacional de inclusin
social, a la mejora de los jvenes ms vulnerables, en particular los afectados por la
pobreza, as como a las iniciativas destinadas
a impedir el fracaso escolar; d) inviten a los
patronos y a las empresas a que den pruebas
de responsabilidad social en el mbito de la
insercin profesional de los jvenes, y e) animen a los jvenes a desarrollar el espritu
emprendedor.
incluyen incentivos financieros para que los

empleadores contraten a jvenes o aprendices.
No obstante, la adopcin por el Consejo

Europeo de primavera de 2005 del Pacto
europeo para la juventud108, como parte de la
estrategia revisada de Lisboa, supone el reconocimiento de que la integracin social y profesional de los jvenes se considera un elemento esencial para lograr un crecimiento
sostenible y duradero en Europa. Este pacto
tiene por objeto mejorar la educacin, la formacin, la movilidad, la insercin profesional
y la inclusin social de los jvenes europeos
facilitando, al mismo tiempo, la conciliacin
entre la actividad profesional y familiar.
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As, la mayora de los Estados miembros

han adoptado una serie de medidas dirigidas
a formar a los jvenes favoreciendo el retorno
al sistema educativo de los que lo han abandonado prematuramente. Aunque tambin
hay pases como Francia o Hungra donde se
los hombres y del 338% para las mujeres. Se produjo un

ligero incremento de la tasa de desempleo juvenil, cuya
tasa global se elev al 84%. Actualmente, la tasa se sita
por encima del 10% en pases como Polonia y Eslovaquia.
108
Anexo 1 de las Conclusiones de la Presidencia
del Consejo Europeo, Bruselas 22 y 23 de marzo de
2005 (7619/05).
350
Cmo tambin reconoca ya con anterioridad la Decisin de 22 de julio de 2003, para

facilitar el acceso de la mujer al trabajo es
necesaria una mejor conciliacin de la vida
familiar y profesional y la provisin de servicios accesibles de asistencia infantil y cuidado de otras personas dependientes. As, por
ejemplo, en Eslovaquia se han adoptado
diversas medidas en este sentido. Por un
lado, se han ampliado los horarios de apertura de los establecimientos de educacin escolar y preescolar. Y por otro, el Estado apoya la
creacin de nuevas guarderas, facilita el trabajo a tiempo parcial y aplica programas de
apoyo individual a las mujeres que se reintegran en el mercado de trabajo tras un permiso de maternidad o parental.
109
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominada Plan de
trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres
(2006 2010), Bruselas, 1.3.2006, COM (2006) 92
final, pg. 3.
SUMARIO
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paguen antes de la edad de jubilacin normal

cuando el trabajador sea verdaderamente
incapaz de ganarse la vida o acepte una
reduccin de su pensin. Por ello, como seala la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las
Regiones denominada Proyecto de informe
conjunto sobre proteccin social e inclusin
social en la mayora de los Estados miembros las vas de salida anticipada del mercado
de trabajo, como regmenes de prejubilacin y
prestaciones de desempleo o invalidez, estn
siendo sometidas a una revisin crtica. Al
mismo tiempo se da a los pensionistas ms
oportunidades de mejorar sus ingresos, ya
sea con incrementos de pensiones por aplazar
la jubilacin o mediante la combinacin de
una pensin con ingresos profesionales (jubilacin gradual o trabajo a tiempo parcial tras
la jubilacin)111.
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No obstante, como recoge la Comunicacin

Plan de trabajo para la igualdad entre las
mujeres y los hombres (2006-2010) pocos
hombres disfrutan de un permiso parental o
de un trabajo a tiempo parcial (un 74% frente a un 326% de mujeres) ya que las mujeres
siguen siendo las principales cuidadoras de
nios y otras personas dependientes110. Por
este motivo, la Decisin n 1672/2006/CE por
la que se establece el programa comunitario
PROGRESS indica una serie de iniciativas
con el propsito de apoyar la aplicacin efectiva del principio de igualdad de gnero a
travs de: a) la mejora de la comprensin de
la situacin de las cuestiones relativas a la
igualdad de gnero y a la integracin de la
perspectiva de gnero, especialmente
mediante anlisis, estudios y el desarrollo de
estadsticas y, cuando proceda, de indicadores, as como mediante la evaluacin de la eficacia y la incidencia de la legislacin, las polticas y las prcticas vigentes; b) el apoyo a la
aplicacin de la legislacin de la Comunidad
en materia de igualdad de gnero mediante
un control eficaz, la organizacin de seminarios para profesionales de esta mbito y la
creacin de redes entre los organismos especializados en esta materia; c) el refuerzo de la
sensibilizacin, la difusin de informacin y
el fomento del debate sobre los principales
desafos y aspectos polticos relativos a la
igualdad de gnero entre los interlocutores
sociales, las ONG y otras partes interesadas;
d) el desarrollo de la capacidad de las principales redes de la Comunidad para apoyar y
desarrollar las estrategias y los objetivos
polticos de la misma.
El apoyo al envejecimiento activo es otra
de las medidas que vuelven a recoger las
directrices integradas. Para lograrlo se considera importante que las pensiones slo se
110
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominada Plan de
(2006 2010), cit, pg. 6.
No obstante, para garantizar unos sistemas de pensiones adecuados y viables, los

Estados miembros estn adoptando diversas
medidas. A saber: a) reforzar los vnculos
entre las cotizaciones y las prestaciones
teniendo en cuenta, adems, la esperanza de
vida en el clculo de las pensiones; b) aumentar el nivel de las pensiones mnimas garantizadas; c) desarrollo de las pensiones suplementarias; d) regulacin y control de los sistemas privados de pensiones, y e) reduccin
de la deuda pblica112.
Es destacable que en este aspecto esta

directriz est ntimamente relacionada con la
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominada Proyecto
de informe conjunto sobre proteccin social e inclusin
social, Bruselas, 27.01.2005, COM (2005) 14 final,
pg. 9.
112
En este sentido, Comunicacin de la Comisin al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico
y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Informe conjunto sobre proteccin social e inclusin social de 2006, Bruselas, 13.2.2006, COM (2006)
62 final, pg. 9.
111
SUMARIO
87
351
De igual manera, para que los mercados

laborales sean inclusivos con las personas
expuestas al riesgo de exclusin social, la
directriz propone una revisin constante de
los incentivos y medidas disuasorias de los
regmenes fiscales y de las prestaciones, as
como la reduccin significativa de los elevados tipos impositivos efectivos marginales.
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Esta directriz resalta la importancia de

que los Estados miembros dispongan de polticas activas del mercado de trabajo eficaces
que apoyen la movilidad entre distintos puestos de trabajo y el paso de la inactividad al
empleo. As, el informe El empleo en Europa
2006 seala que tanto la Estrategia Europea
de Empleo como la estrategia de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico
recomiendan que se adopten medidas que,
por un lado, permitan pasar de polticas pasivas destinadas a aportar un subsidio a los
parados hacia polticas activas que se esfuercen por obtener un mayor crecimiento del
empleo. Y por otro, que tomen en consideracin las interacciones de las polticas activas
y pasivas para que sean ms eficaces.
Asimismo, y con el fin de que un mayor

nmero de personas pueda encontrar un
empleo mejor, la directriz resalta la necesidad de que los Estados miembros fortalezcan
las infraestructuras del mercado de trabajo a
escala nacional y de la Unin Europea, facilitando igualmente el acceso de los emigrantes
a un puesto de trabajo. As, como su integracin social, mediante la formacin y convalidacin de las competencias adquiridas en el
extranjero, una orientacin personalizada,
formacin lingstica y un apoyo adecuado a
la iniciativa empresarial.
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c) Garantizar unos mercados de trabajo

inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo y
hacer que el trabajo resulte remunerador
para los solicitantes de empleo, entre ellos las
personas desfavorecidas, y para las personas
inactivas (directriz n 19).
en la prestacin de servicios personalizados

para promover la movilidad profesional y
geogrfica y adecuar la oferta y la demanda
de mano de obra, especialmente a nivel
local113.
directriz integrada nmero dos que hace referencia a la salvaguarda de la sostenibilidad

econmica y presupuestaria. En esta ltima
se insta a los Estados miembros a que,
teniendo en cuenta los costes previstos del
envejecimiento demogrfico, reduzcan su
deuda pblica a fin de fortalecer las finanzas
pblicas, refuercen los sistemas de pensiones
y tomen medidas para aumentar la participacin de las mujeres, de los jvenes y de los trabajadores de ms edad en el mercado laboral.
Adems, para apoyar la prestacin de servicios de los solicitantes de empleo, los

desempleados y las personas desfavorecidas
es esencial que se creen servicios de empleo
que respondan ante los cambios econmicos y
sociales. Y es que como seala la Comunicacin de la Comisin denominada Poltica de
cohesin en apoyo del crecimiento y el
empleo: directrices estratgicas comunitarias, 2007-2013, estas instituciones desempean un papel fundamental en la ejecucin
de las polticas activas del mercado laboral y
352
En este sentido es destacable que la Decisin n 1672/2006/CE por la que se establece

el programa PROGRESS, apoya la aplicacin
del mtodo abierto de coordinacin en el
mbito de la proteccin e inclusin social
mediante una serie de objetivos. A saber: a) la
mejora de la compresin de las cuestiones
relativas a la exclusin social y la pobreza y
las polticas de proteccin e inclusin social,
especialmente a travs de anlisis, estudios y
el desarrollo de estadsticas e indicadores
comunes; b) el control y la evaluacin de la
aplicacin del mtodo abierto de coordinacin
en el mbito de la proteccin e inclusin
social y sus efectos a escala nacional y comu113
Comunicacin de la Comisin denominada Poltica de cohesin en apoyo del crecimiento y el empleo:
directrices estratgicas comunitarias, 2007-2013, Bruselas, 5.7.2005, COM (2005) 299 final, pg. 27.
SUMARIO
87
La red EURES presta servicios a los trabajadores, a los empresarios, y a cualquier ciudadano que desee beneficiarse del principio
de la libre circulacin de personas, proporcionando informacin y asesoramiento sobre
ofertas y demandas de empleo, situacin y
evolucin del mercado de trabajo y condiciones de vida y trabajo de cada pas. Su coordinacin corre a cargo de una pluralidad de
rganos: la Comisin, la Oficina Europea de
Coordinacin, los Euroconsejeros, el Grupo
de Trabajo EURES y el Grupo Estratgico de
Alto Nivel115.
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En muchos Estados miembros se han iniciado reformas de los servicios pblicos de

empleo. Concretamente, en Espaa el Programa Nacional de Reformas contempla su
modernizacin y la creacin de plataformas
para la intermediacin laboral, de modo que
se establezca un nuevo diseo organizativo y
de gestin que interrelacione los procesos de
creacin de empleo estable con las nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin. Asimismo, se ha puesto en marcha un
Plan de modernizacin de las prestaciones
por desempleo, destinado a mejorar su gestin e implantar canales no presenciales de
atencin a los ciudadanos, a travs de Internet.
AJ
d) Mejorar la adecuacin a las necesidades del mercado de trabajo (directriz n 20).
nitaria, y el anlisis de la interaccin entre

dicho mtodo y otros mbitos polticos; c) la
organizacin de intercambios sobre polticas,
buenas prcticas y enfoques innovadores, y el
fomento del aprendizaje mutuo en el contexto
de la estrategia de proteccin e inclusin
social; d) el refuerzo de la sensibilizacin, la
difusin de informacin y el fomento del
debate sobre los principales desafos y aspectos polticos dentro del proceso de coordinacin de la Comunidad en el mbito de la proteccin e inclusin social, en particular entre
los interlocutores sociales, los agentes regionales y locales, las ONG y otras partes interesadas, y e) el desarrollo de la capacidad de
las principales redes a escala europea para
apoyar y desarrollar las estrategias y objetivos polticos de la Comunidad en el mbito de
la proteccin e inclusin social.
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Para lograr este objetivo se requiere la

modernizacin y el fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo, especialmente de los servicios pblicos de empleo, con
el fin de garantizar una mayor transparencia
en las oportunidades de empleo y formacin a
escala nacional y europea. Con este propsito, la red EURES (red europea de servicios de
empleo), creada en el ao 1993 para sustituir
al inicial Sistema Europeo de Difusin de
Ofertas y Demandas (SEDOC), favorece el
incremento de la movilidad profesional y
geogrfica, tanto a nivel europeo como nacional.
Este sistema est formado por los servicios
pblicos de empleo de los Estados miembros,
sus posibles socios y la Comisin, aunque no
existe una armonizacin de las legislaciones
nacionales sobre colocacin ni un servicio de
empleo comunitario independiente de los
Estados miembros114.
114
CAVAS MARTNEZ, F.: El entramado institucional
del empleo en las vertientes pblica y privada, en VVAA
Como seala la Agenda Social, reforzando

la red de servicios europeos de empleo se puede facilitar la movilidad de trabajadores. Y es
que a pesar de ser una de las libertades fundamentales consagradas en el TCE, la libre
circulacin de trabajadores, debido a las
barreras existentes, todava es insuficiente116. Por ello, uno de los ejes fundamentales
XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la

Seguridad Social, Ediciones Laborum, 2007, pg. 151.
115
CAVAS MARTNEZ, F.: El entramado institucional
del empleo en las vertientes pblica y privada, cit, pg.
152.
116
Como indica el informe El empleo en Europa
2006, menos de un 2% de los ciudadanos en edad de
trabajar viven en un Estado miembro distinto al suyo. No
obstante, existen considerables diferencias entre pases,
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En este sentido, es destacable que el 30 de

septiembre de 2005, se public en el Diario
Oficial de la Unin Europea, la Directiva
2005/36/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa
al reconocimiento de cualificaciones profesionales118. Esta Directiva entr en vigor el 20 de
octubre de 2007 y se aplica a todo nacional de
un Estado miembro que quiera ejercer, bien
por cuenta propia, o por cuenta ajena, una profesin regulada en pas distinto de donde ha
adquirido sus cualificaciones profesionales.
AJ
La estrategia de Lisboa seala que el principal objetivo de la Unin es la creacin de un

Mercado Europeo Comn, en el que los pases
miembros conformen la economa ms competitiva del mundo. Un propsito que se ve
favorecido por la libertad de movimiento dentro del espacio europeo, que contribuir al
desarrollo de la identidad europea y a fomentar una mayor integracin. Aunque tambin
es cierto que la persistencia de barreras
administrativas en relacin con el reconocimiento de los diplomas, o los progresos insuficientes en el rea de portabilidad de las pensiones continan actuando como obstculos
de este desarrollo.
empleo, es necesario ofrecer incentivos salariales o condiciones laborales interesantes si

se quiere atraer a determinada mano de obra.
Asimismo, sera conveniente facilitar la acogida de los extranjeros dentro de cada pas de
la Unin y contribuir a consolidar el capital
social necesario para que la prdida de las
relaciones sociales y familiares deje de ser un
obstculo real.
de la revisin de la Estrategia Europea de

Empleo resalta la necesidad de suprimir los
obstculos a la movilidad de los trabajadores
en toda Europa, lo que contribuir a reducir
el desempleo, facilitando un mejor encaje
entre la oferta y la demanda del mercado de
trabajo, la adaptabilidad de los trabajadores
y el aumento de la productividad necesario
para hacer frente a los retos de la globalizacin.
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A raz de la peticin del Consejo Europeo

de Estocolmo de marzo de 2001, que invit a
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Por ello, como seala el Consejo Econmico y Social, sigue siendo necesario conjugar
una serie de medidas que afectan tanto a las
polticas de empleo, como a las de educacin y
formacin, as como a las polticas de vivienda e integracin social117. De tal manera
que, a parte de mejorar la informacin sobre
vacantes a travs de los servicios pblicos de
de forma que el porcentaje de poblacin en edad de trabajar proveniente del resto de los Estados miembros
vara de unos pases a otros. Y as, segn el C ONSEJO
ECONMICO Y SOCIAL: El empleo y la movilidad en la
Unin Europea, Observatorio de Relaciones Industriales, n 95, 2006, pg. 1, los pases que han recibido una
mayor afluencia de poblacin de la UE-15 han sido
Luxemburgo, Blgica e Irlanda, mientras que los que
registran mayores porcentajes provenientes de los nuevos Estados miembros fueron Irlanda y Austria, seguidos
de Reino Unido y Dinamarca.
117
CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL: El empleo y la
movilidad en la Unin Europea, cit, pg. 2.
354
118
La directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de
2005, deroga las directivas 77/452/CEE, 77/453/CEE,
78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE,
80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE,
85/433/CEE, 89/48/CEE, 92/51/CEE, 93/16/CEE y
1999/42/CE. A nivel legislativo, esta directiva se inserta en
el proceso de consolidacin destinado a agrupar en un
nico texto las tres directivas relativas al sistema general
(directivas 98/48/CEE y 92/51/CEE del Consejo, as como
la directiva 1999/42/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo) y doce sectoriales (es decir, las directivas
93/16/CEE, 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE,
78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE,
80/155/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE y 85/384/CEE del
Consejo), que cubren las profesiones de mdico, enfermero, odontlogo, veterinario, matrona o asistente obsttrico, farmacutico y arquitecto. Las directivas especficas
relativas a la prestacin de servicios y al establecimiento
de los abogados, esto es, las directivas 77/249/CEE y
98/5/CE, no se tienen en cuenta en el marco de este ejercicio ya que no contemplan el reconocimiento de las cualificaciones profesionales, sino el reconocimiento de la
autorizacin de ejercer. La directiva 89/48/CEE, cubierta
por la nueva directiva 2005/36/CE, regula actualmente el
reconocimiento de los ttulos de abogado.
SUMARIO
87
la Comisin a adoptar un rgimen ms uniforme, transparente y flexible con el propsito de crear en Europa, de aqu al 2010, la
economa ms dinmica y competitiva del
mundo (Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000). Se gest la presente Directiva
que constituye la primera modernizacin global del sistema comunitario de reconocimiento de cualificaciones profesionales. Y que tiene por objeto consolidar quince Directivas,
adoptadas durante los ltimos cuarenta aos
creando un marco jurdico nico y coherente
fundado en una menor rigidez de las condiciones de la prestacin de servicios, una mayor
automaticidad en el reconocimiento de las
cualificaciones y una mayor flexibilidad de
los procedimientos de actualizacin de la
Directiva.
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Se distinguen distintos tipos de armonizacin: a) crear un marco general con arreglo al

modelo de la propuesta de 2001, que describe
las condiciones de entrada y residencia aplicables a todos los emigrantes; b) realizar una
serie de propuestas legislativas en funcin de
grupos especficos de inmigrantes; y c) reflexionar sobre la oportunidad de desarrollar un
procedimiento comn acelerado para determinados inmigrantes econmicos. Estas
medidas son necesarias si se tiene en cuenta
que las polticas nacionales de inmigracin
procedentes de terceros pases no son homogneas. En algunos, los flujos legales son restringidos, y la inmigracin ilegal es ms o
menos contenida, mientras que en otros, las
regularizaciones masivas de los ltimos aos
han permitido legalizar a centenares de miles
de inmigrantes que residan en ellos de forma
irregular lo que tambin pone de manifiesto
dificultades crecientes para la integracin
econmica y social de estos trabajadores120.
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Otro aspecto relevante en el que tambin

hace hincapi la Directiva es el de la gestin
adecuada de la migracin econmica. Un
tema sobre el que precisamente el 11 de enero de 2005, la Comisin present un Libro
Verde que determina el planteamiento de la
Unin Europea en relacin a esta materia119.
En l se analizan los procedimientos de admisin de los inmigrantes econmicos de terceros pases. Y es que, si bien, la Comisin reconoce que las decisiones sobre el nmero de
inmigrantes econmicos a los que debe permitirse la entrada para buscar trabajo corresponden a los Estados miembros, al afectar
stas resoluciones a los dems socios comunitarios, existen razones suficientes para adoptar normas y criterios comunes, transparentes y ms armonizados a nivel de la Unin
Europea en materia de acogida en los Estados miembros de inmigrantes econmicos.
Aunque, en todo caso, la legislacin comunitaria debe concebirse como un primer paso
legislativo que siente las bases de determinadas definiciones, criterios y procedimientos comunes y que deje a los Estados miem-
bros responder a las necesidades especficas

de sus mercados laborales.
Libro verde el planteamiento de la Unin Europea

sobre la gestin de la inmigracin econmica COM
(2004) 811 final.
119
2. Mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas

a) Promover la flexibilidad combinada
con la seguridad del empleo y reducir la segmentacin del mercado de trabajo, prestando
la debida atencin al papel de los interlocutores sociales (directriz n 21).
Se ha llegado al convencimiento de que
proteger el empleo a travs de mtodos rgidos ralentiza los flujos de mano de obra de un
trabajo a otro, y el dinamismo del mercado
disminuye. Por este motivo, la Comisin propone el establecimiento de principios comunes de flexiguridad que promuevan la competitividad, el empleo y la satisfaccin en el trabajo. Y es que este tipo de estrategias pueden
120
Comunicacin de la Comisin denominada El
futuro demogrfico de Europa: transformar un reto en
una oportunidad, Bruselas, 12.10.2006, COM (2006)
571 final, pg. 12.
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Y es que el paso hacia un sistema de flexiguridad puede ocasionar un aumento o una

reorientacin del gasto pblico. Aunque algunos mtodos no suponen necesariamente
grandes exigencias econmicas. A saber: la
creacin de cuentas individuales y transferibles de desempleo; la sustitucin de todos los
tipos de contrato laboral por uno slo; el abaratamiento del despido; la creacin de un
impuesto de despido para financiar la prestacin por desempleo y los servicios pblicos de
empleo.
AJ
La flexiguridad es un planteamiento global de la poltica del mercado laboral que

combina una flexibilidad adecuada de las disposiciones contractuales, con la seguridad de
los trabajadores de conservar sus puestos de
trabajo o poder encontrar otros rpidamente
y de disponer de un ingreso adecuado entre
dos empleos. Pero la seguridad no debe beneficiar slo a los trabajadores, sino tambin a
las empresas, ya que las mejoras de las capacidades de los trabajadores ofrecen ms seguridad y ventajas al empleador.
empleo, incrementa el riesgo de segmentacin. Finalmente, los pases de la Europa

meridional presentan a menudo unos mercados de trabajo muy segmentados, como consecuencia de polticas previas destinadas a
introducir flexibilidad en los mrgenes sin
abordar los mercados de trabajo ordinarios,
que son muy estticos, ni el creciente trabajo
no declarado121.
contribuir a modernizar los mercados laborales europeos y a sacar ms provecho de los

retos y las oportunidades de la globalizacin.
Al incluir, a la vez, disposiciones contractuales flexibles y fiables, medidas activas del
mercado laboral, estrategias globales de
aprendizaje permanente y modernos sistemas de proteccin social que permitan disponer de ingresos adecuados durante los periodos de desempleo.
Como recoge la Comunicacin de la Comisin Hacia los principios comunes de la flexiguridad: ms y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad122, para garantizar
la flexiguridad es fundamental la implicacin
activa de los interlocutores sociales, ya que
son stos los mejor situados para responder
a las necesidades de empleadores y trabajadores y para detectar sinergias entre ellos,
por ejemplo, en la organizacin del trabajo o
en la concepcin y aplicacin de estrategias
de aprendizaje permanente.
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Como recoge el informe El empleo en

Europa 2006, conseguir un buen equilibrio
de flexiguridad presupone la interaccin de
cuatro factores: a) la flexibilidad de los contratos; b) el dinamismo y la eficacia de las
polticas del mercado de trabajo; c) la credibilidad de los sistemas de educacin y formacin; y d) la modernidad de los sistemas de
Seguridad Social.
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No obstante, existen grandes diferencias

en Europa sobre el grado en el que se aplican
las condiciones de flexiguridad y la medida en
la que interactan positivamente. Por lo
general, los pases de la Europa septentrional
tienen mercados de trabajo flexibles y un alto
nivel de polticas activas en el mercado laboral, el aprendizaje permanente y la proteccin social. Los pases de la Europa noroccidental tienen unos mercados de trabajo dinmicos y consiguen buenos resultados en activacin. Mientras que en los pases de Europa
central y occidental, las polticas tienden a
introducir flexibilidad en los mrgenes, lo
cual, a pesar de algunos xitos en materia de
356
Teniendo en cuenta que el contexto socioeconmico, cultural e institucional vara considerablemente entre los Estados miembros,
para aplicar los principios comunes de la fle-
Informe conjunto sobre el empleo 2006/2007,

cit, pg 13.
122
Comunicacin de la Comisin al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social
Europeo y al Comit de las Regiones: Hacia los principios comunes de la flexiguridad: ms y mejor empleo
mediante la flexibilidad y la seguridad, Bruselas,
27.6.2007, COM(2007) 359 final, pg. 9.
121
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zan y de las pequeas empresas; b) aplicacin

de sanciones a quienes se aprovechen del trabajo clandestino y proteccin de las vctimas
a travs de una mejor coordinacin de las
administraciones competentes; c) cooperacin entre Estados miembros para combatir
el fraude de la Seguridad Social y el trabajo
no declarado en el contexto de las actividades
econmicas transnacionales, y d) una campaa destinada a sensibilizar al pblico sobre
los efectos nefastos del trabajo no declarado
para la Seguridad Social y sobre sus consecuencias en trminos de solidaridad y equidad.
Y es que como recoge el Libro Verde

Modernizar el Derecho laboral para afrontar
los retos del siglo XXI, tambin la aparicin
de distintas formas de trabajo atpicas puede
difuminar las fronteras entre el Derecho laboral y el Derecho mercantil. De tal manera
que, la tradicional distincin entre trabajador
por cuenta ajena y trabajador por cuenta propia no refleja fielmente en muchas ocasiones
la realidad econmica y social del trabajo. Por
ello, pueden surgir diferencias sobre la condicin jurdica de una relacin laboral cuando
est oculta debido a una definicin legal confusa del estatuto de trabajador por cuenta
propia en los marcos jurdicos y administrativos nacionales. Esta situacin provoca que
determinados individuos, que piensan ser
trabajadores por cuenta propia, puedan ser
clasificados a menudo como trabajadores por
cuenta ajena por las administraciones fiscales o de Seguridad Social, lo que puede obligar
al trabajador por cuenta propia/ajena y a su
cliente/empleador principal a pagar cotizaciones sociales adicionales124.
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xiguridad se han establecido cuatro itinerarios tipo desarrollados sobre la base de la

situacin de los Estados miembros y el informe del Grupo de Expertos sobre Flexiguridad. Estos son: a) abordar la segmentacin
contractual, cuyo principal objetivo es distribuir de una manera ms uniforme la flexibilidad y la seguridad entre la mano de obra; b)
desarrollar la flexiguridad en el seno de las
empresas y ofrecer seguridad durante los
periodos de transicin, de modo que se aumenten las inversiones en empleabilidad a fin de
permitir que los trabajadores puedan actualizar continuamente sus capacidades estando
as mejor preparados para los desafos del
futuro en cuanto a mtodos de produccin u
organizacin del trabajo; c) abordar las diferencias entre la mano de obra en relacin a
capacidades y oportunidades, que promueve
oportunidades que permitan a personas poco
cualificadas acceder al empleo y desarrollar
sus capacidades con el fin de lograr una posicin sostenible en el mercado laboral, y d)
mejorar las oportunidades de los beneficiarios de prestaciones y de los trabajadores no
declarados, cuya finalidad es impulsar el
cambio del empleo informal al formal
mediante el desarrollo de polticas activas del
mercado laboral y sistemas de aprendizaje
permanente eficaces y el establecimiento de
un nivel adecuado de prestaciones de desempleo.
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En todo caso la directriz n 21 como ya

hiciera su antecesora, resalta la necesidad de
establecer medidas para hacer frente al problema del trabajo no declarado. Alguna de
estas pautas ya aparecan recogidas en la
Resolucin del Consejo sobre la transformacin del trabajo no declarado en empleo regular123 y atendan a varios aspectos: a) medidas de prevencin, con las que se pretende
simplificar los procedimientos y reducir los
costes que limitan la creacin y el desarrollo
de las empresas, sobre todo de las que empie-
123
Diario Oficial C 260 de 29.10.2003.
Como seala la Comunicacin Intensificar la lucha contra el trabajo no declarado125,

Libro Verde Modernizar el Derecho laboral para
afrontar los retos del siglo XXI, Bruselas, 22.11.2006,
COM(2006) 708 final, pg. 12.
125
Comit de las Regiones Intensificar la lucha contra el
124
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les de terceros pases. En este sentido es destacable que incluso la Comisin ha presentado una propuesta de Directiva para garantizar que todos los Estados miembros hacen
cumplir sanciones similares a los empresarios de residentes ilegales nacionales de terceros pases, como parte de una poltica global de la Unin Europea en materia de migracin.
Otro aspecto que tambin resalta la directriz es el de una mejor anticipacin y gestin
positiva de los cambios, incluidas las reestructuraciones econmicas. Sobre este tema,
la Agenda Social al igual que la Comunicacin sobre la revisin de la estrategia de
desarrollo sostenible ya prevean que la
Comisin deba desarrollar una estrategia
en materia de gestin de las reestructuraciones en torno a una mejor interaccin de las
polticas europeas pertinentes, una mayor
implicacin de los interlocutores sociales y la
adaptacin de los marcos jurdicos convencionales.
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existe preocupacin por su elevado incremento a la vista de los siguientes factores: a) la

creciente demanda de servicios domsticos y
servicios de asistencia, como resultado de
cambios sociodemogrficos combinados, posiblemente, con la reduccin del tiempo de trabajo; b) la tendencia hacia relaciones laborales ms reducidas y menos jerrquicas, con
sistemas de remuneracin ms flexibles o
basados en la contabilizacin del tiempo; c) el
trabajo por cuenta propia (incluido el falso
trabajo por cuenta propia) y la subcontratacin y, de manera ms general, los contratos
flexibles y el trabajo a la demanda, cuando se
utilizan de manera incorrecta para evitar
declarar parte de los ingresos, y d) el cada vez
ms fcil establecimiento de agrupaciones
empresariales transfronterizas, que requiere
la cooperacin internacional eficaz entre los
organismos y sistemas de supervisin y control. Ante esta situacin la mayora de los
Estados miembros han mejorado los incentivos financieros del trabajo regular, incrementando la base de la renta exenta de impuestos
y estableciendo salarios mnimos adecuados,
bien mediante legislacin o a travs de acuerdos colectivos. Se han introducido sistemas
simplificados para la afiliacin de los trabajadores en Grecia, Francia, Pases Bajos y Alemania, lo que ha dado lugar a la creacin de
numerosos puestos de trabajo. Blgica, Austria y Espaa han establecido vales de servicio y facilidades para la prestacin de servicios domsticos regulares. Y algunos Estados
miembros se han acogido a la posibilidad que
ofrece la Directiva 1999/85/CE de aplicar un
tipo reducido de IVA sobre determinados servicios de gran intensidad de mano de obra.
Adems, Alemania, Finlandia, Francia,
Italia y Eslovaquia han aprobado nuevas
leyes y planes de accin destinados a mejorar
la localizacin del trabajo no declarado y han
introducido sanciones para los empresarios
que contraten a residentes ilegales naciona-
trabajo no declarado, Bruselas, 24.10.2007, COM

(2007) 628 final, pg. 4.
358
Estas medidas se repiten en la Comunicacin de la Comisin denominada Reestructuraciones y empleo. Anticipar y acompaar las
reestructuraciones para desarrollar el
empleo: el papel de la Unin Europea126 en
la que adems se incluye un anexo con otras
pautas que los Estados miembros deberan
tener en cuenta a la hora de adoptar sus polticas de empleo, como la reforma de los instrumentos financieros, la creacin de un fondo de ajuste al crecimiento para hacer frente
a choques imprevistos, la promocin de normas sociales fundamentales, el refuerzo del
seguimiento de las reestructuraciones por el
Monitor europeo de la reestructuracin, el
seguimiento sectorial y regional reforzado de
los sectores que pueden experimentar a corto
126
Comunicacin de la Comisin denominada
Reestructuraciones y empleo. Anticipar y acompaar
las reestructuraciones para desarrollar el empleo: el
papel de la Unin Europea, Bruselas, 31.3.2005, COM
(2005) 120 final.
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consulta, participacin y formacin de los

trabajadores128.
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Como recoge la directriz las empresas

deben ganar en flexibilidad para afrontar los
cambios bruscos que puede experimentar la
demanda de sus bienes y servicios, adaptarse
a las nuevas tecnologas y estar en condiciones de innovar constantemente para seguir
siendo competitivas. Por ello es imprescindible el fomento y la difusin de mtodos de
organizacin del trabajo adaptables que
mejoren la calidad y la productividad laboral
protegiendo al mismo tiempo la salud y la
seguridad de los trabajadores. Y es que como
seala la Agenda Social la reduccin de los
accidentes laborales y de las enfermedades
profesionales aumenta la productividad,
reduce los costes, mejora la calidad del trabajo y, por tanto, valoriza el capital humano
europeo127. En este sentido es destacable que
la directiva 89/391/CEE modific la visin
prctica de dicha tutela al introducir un
enfoque preventivo e integrado y la mejora
constante de las condiciones de salud y seguridad en el trabajo. Una medida necesaria
debido a la existencia de lagunas en la totalidad de los Estados miembros, sobre todo en
lo que se refiere al mbito de aplicacin, la
responsabilidad del empresario, los principios de prevencin, el alcance de la obligacin de evaluar los riesgos para la seguridad
y la salud de los trabajadores, los servicios de
proteccin y de prevencin, la obligacin de
documentar la evaluacin de los riesgos en
todos los tipos de empresas y la informacin,
Finalmente, siguiendo la directriz y como

ya indicaba la Comunicacin de la Comisin
denominada Poltica de cohesin en apoyo
del crecimiento y el empleo: directrices
estratgicas comunitarias, 2007-2013, es
necesario que las empresas inviertan en
recursos humanos, especialmente las PYME,
mediante estrategias y regmenes de formacin continua que doten a los empleados, en
especial a los poco cualificados y a los de ms
edad, de las capacidades necesarias para
adaptarse a la economa del conocimiento y
prolongar su vida laboral. Por ello se hace
una especial referencia: a) al desarrollo de
estrategias y sistemas de formacin continua, incluidos mecanismos como los fondos
regionales y sectoriales, con objeto de aumentar la inversin de las empresas y la participacin de los trabajadores en la formacin, y
b) la puesta en prctica de estas estrategias
mediante la contribucin a la financiacin de
planes y actividades de formacin.
plazo una evolucin significativa de su competitividad, una mayor implicacin de los

comits de dilogo social sectorial en cuestiones de reestructuracin, la creacin en la
Comisin de un grupo de trabajo interno
sobre reestructuraciones y de un foro reestructuraciones, la publicacin de un libro
verde sobre la evolucin del Derecho del Trabajo y la simplificacin de la movilidad intracomunitaria de los trabajadores.
127
Comunicacin de la Comisin sobre la Agenda
Social, cit, pg. 7.
Esta directriz est directamente relacionada con la directriz integrada n 5 que promueve una mayor coherencia entre las polticas macroeconmicas, estructurales y de
empleo. Por ello se fomenta que los Estados
miembros reformen su mercado de trabajo,
refuercen el marco macroeconmico incrementando la flexibilidad, la movilidad de los
factores y la capacidad de ajuste de los mercados de trabajo y transformen los sistemas
tributarios y asistenciales a fin de mejorar los
incentivos y lograr que el trabajo resulte interesante desde el punto de vista financiero.
128
Comunicacin de la Comisin relativa a la aplicacin prctica de las disposiciones de la directiva n
89/391 sobre salud y seguridad en el trabajo (directiva
marco) y de las directivas 89/654 (lugares de trabajo),
89/655 (equipos de trabajo), 89/656 (equipos de proteccin individual), 90/269 (manipulacin manual de
cargas) y 90/270 (equipos que incluyen pantallas de
visualizacin) [COM (2004) 62 no publicada en el Diario Oficial].
SUMARIO
87
359
Adems, contempla la necesidad de que los

Estados miembros revisen la incidencia sobre
el empleo de los costes laborales no salariales
y, en su caso, ajusten su estructura y nivel,
con objeto de reducir la presin fiscal sobre
los trabajadores con salarios ms bajos. As,
algunos pases como Blgica, Austria o Francia han efectuado reducciones dichos costes
orientadas a grupos especficos, tales como
los desempleados de larga duracin, las personas con bajos salarios, los jvenes y los trabajadores de ms edad.
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Como seala la directriz la evolucin global de los salarios debe estar en consonancia
con el crecimiento de la productividad a lo
largo del ciclo econmico y reflejar la situacin del mercado de trabajo. No obstante, y a
pesar de las numerosas resoluciones emanadas de la Unin Europea sobre la igualdad de
retribucin129, las mujeres cobran un 15%
menos que los hombres debido a la discriminacin directa contra ellas y a las desigualdades estructurales como la segregacin en los
sectores, las profesiones y los modelos laborales, el acceso a la educacin y a la formacin,
la evaluacin y remuneracin sesgadas y los
estereotipos130.
Por ello, la directriz siguiendo lo que ya

estableca anteriormente la Resolucin del
Parlamento Europeo sobre igual salario a
igual trabajo (2000/2312 (INI)), vuelve hacer
un llamamiento a los interlocutores sociales
para que incluyan la problemtica de la desigualdad salarial en la agenda y desarrollen
acciones que contribuyan a la reduccin de
las desigualdades salariales inherentes al
trabajo atpico y a las interrupciones de
carrera, haciendo que participen, adems, un
mayor nmero de mujeres en las negociaciones salariales, as como en sus rganos de
toma de decisin.
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b) Asegurar una evolucin de los costes

laborales y establecer mecanismos de fijacin
de salarios que favorezcan el empleo (directriz
n 22).
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129
En este sentido, vase, el artculo 2, apartado 2
del artculo 3 y los apartados 1 y 3 del artculo 141 del
Tratado CE, el apartado 1 del artculo 21 y 23 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea,
la Directiva 75/117/CEE del Consejo, de 10 de febrero
de 1975, relativa a la aproximacin de las legislaciones
de los Estados miembros que se refieren a la aplicacin
del principio de igualdad de retribucin entre los trabajadores masculinos y femeninos, la Decisin
2001/51/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2000,
por la que se establece un programa de accin comunitaria sobre la estrategia comunitaria en materia de igualdad entre mujeres y hombres (2001-2005), la Resolucin de 12 de junio de 1997 sobre la Comunicacin de
la Comisin relativa a un Cdigo prctico sobre la aplicacin de la igualdad de retribucin entre hombres y
mujeres para un trabajo de igual valor (COM (1996) 336
C4-0460/1996), la Resolucin de 16 de septiembre de
1997 sobre el Informe anual de la Comisin: Igualdad
de oportunidades entre hombres y mujeres en la Unin
Europea, 1996 (COM(1996) 650 C40084/1997), la
Resolucin de 15 de noviembre de 2000 sobre la propuesta de decisin del Consejo sobre programa relativo
a la estrategia marco comunitara sobre igualdad entre
hombres y mujeres (2001-2005) (COM (2000) 335- C50386/2000 2000/0143 (CNS).
130
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Plan e
2006-2010, cit, pg. 3.
360
Al igual que en el caso anterior, el contenido de esta directriz est ntimamente relacionado con el de la directriz integrada n 4 que
solicita a los Estados miembros que garanticen una evolucin de los salarios que contribuya a la estabilidad macroeconmica y al crecimiento. A tal fin, deben fomentar unas condiciones adecuadas para el desarrollo de los sistemas de negociacin salarial, respetando al
mismo tiempo el papel de los interlocutores
sociales, con vistas a una evolucin de los salarios nominales y de los costes laborales compatibles con la estabilidad de los precios y con
la evolucin de la productividad a medio plazo.
3. Aumentar la inversin en capital humano mediante la mejora de la educacin y
las cualificaciones
a) Ampliar y mejorar la inversin en capital humano (directriz n 23).
SUMARIO
87
en materia de cualificaciones de la economa

basada en el conocimiento; c) apoyar la elaboracin de reformas en los sistemas de educacin y de formacin utilizando, cuando proceda, referencias y principios europeos comunes, y d) fortalecer los vnculos entre las universidades, los centros tecnolgicos y de
investigacin y las empresas, en particular
mediante actividades de integracin en redes
y acciones conjuntas.
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Adems, la directriz considera prioritario

reducir el nmero de jvenes que abandonan
la escuela prematuramente, ampliar el acceso a la formacin profesional y a la enseanza
secundaria y superior, incluidos el aprendizaje profesional y la formacin del espritu
empresarial, contribuir al establecimiento de
marcos comunes que den mayor transparencia a los sistemas de cualificacin y validar el
aprendizaje no formal e informal. Y es que
como seala el Informe conjunto sobre
empleo 2006/2007, en 2006, aproximadamente seis millones de jvenes de entre 18 y 24
aos de edad haban abandonado prematuramente sus estudios. No obstante, en pases
como Espaa, Francia o Italia el porcentaje
de estudiantes que dejan de estudiar a edades tempranas se redujo al menos un punto
porcentual, mientras que en Dinamarca o
Alemania la cifra se increment.
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Los objetivos generales del programa son

los siguientes: a) promover la ciudadana
activa de los jvenes, en general, y su ciudadana europea en particular; b) potenciar la
solidaridad y promover la tolerancia de los
jvenes, sobre todo a fin de reforzar la cohesin social de la Unin Europea; c) favorecer
el entendimiento mutuo entre los jvenes de
pases diferentes; d) contribuir a mejorar la
calidad de los sistemas de apoyo a las actividades de los jvenes y a reforzar la capacidad
de las organizaciones de la sociedad civil, y e)
favorecer la cooperacin europea en el mbito
de la juventud131.
Para aumentar el empleo y la productividad y reforzar la cohesin social, la Comunidad apoya y complementa los esfuerzos de los
Estados miembros en los mbitos del capital
humano, la educacin y la formacin profesional, poniendo una especial atencin en integrar a la juventud, como establece el Pacto
Europeo para la juventud. ste facilita el
acceso de los jvenes al empleo y la transicin
de la educacin al trabajo, mediante medidas
de orientacin profesional, ayudas para terminar la educacin y el acceso a una formacin y un aprendizaje adecuados.
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Como recoge la Comunicacin de la Comisin sobre Poltica de cohesin en apoyo del

crecimiento y el empleo: directrices estratgicas comunitarias, 2007-2013, las reformas
del mercado laboral deben completarse con
reformas de los sistemas de educacin y formacin, que se centrarn en: a) ampliar y
mejorar la inversin en capital humano,
incluido el desarrollo de incentivos y mecanismos apropiados de distribucin de costes
para las empresas, los organismos pblicos y
los particulares; b) apoyar estrategias coherentes y globales de formacin continua,
prestando especial atencin a las necesidades
Decisin n 1719/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de noviembre de 2006, por la
que se establece el programa La juventud en accin
para el perodo 2007-2013.
131
Finalmente, tambin se hace una especial

referencia a la necesidad de utilizar estrategias eficaces de aprendizaje permanente
accesibles a todos en las escuelas, empresas,
autoridades pblicas y hogares conforme a
los acuerdos europeos, con vistas a mejorar la
participacin en la formacin continua y en el
lugar de trabajo a lo largo de toda la vida,
especialmente para los trabajadores poco
cualificados y de mayor edad. As, la decisin
n 1720/2006/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo de 15 de noviembre de 2006 por la
que se establece un programa de accin en el
mbito del aprendizaje permanente, establece un objetivo general: contribuir, mediante
el aprendizaje permanente, al desarrollo de
la Comunidad como sociedad del conocimien-
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En todo caso, como seala la Comunicacin de la Comisin al Consejo Europeo de

Primavera denominado Ha llegado la hora
de acelerar. La nueva asociacin para el crecimiento y el empleo133, la contribucin al
crecimiento y el empleo est determinada por
los resultados de la I+D a travs de la innovacin. Por ello se hace referencia a la necesidad
de que se creen unas condiciones ms atractivas para los mercados intensivos en tecnologa, lo cual implica una mejor utilizacin de
la contratacin pblica, regulaciones y normas que favorezcan la innovacin y se basen
en un reconocimiento rpido de las necesidades134.
b) Adaptar los sistemas de educacin y
formacin en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias (directriz
n 24).
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Y varios objetivos especficos como la necesidad de contribuir al desarrollo de un aprendizaje permanente de calidad, apoyar la realizacin de un espacio europeo del aprendizaje permanente o reforzar la contribucin del
aprendizaje permanente a la cohesin social,
la ciudadana activa, el dilogo intercultural,
la igualdad entre hombres y mujeres y la realizacin personal.
animar a las empresas a invertir ms en

investigacin y desarrollo en otros pases.
to avanzada, con un crecimiento econmico

sostenible, ms y mejores puestos de trabajo
y una mayor cohesin social, garantizando al
mismo tiempo una buena proteccin del
medio ambiente en beneficio de las generaciones futuras. En particular, pretende estimular el intercambio, la cooperacin y la movilidad entre los sistemas de educacin y formacin dentro de la Comunidad, de modo que se
conviertan en una referencia de calidad mundial.
Los cambios estructurales, la mayor participacin en el mercado laboral y el incremento de la productividad exigen constantes
inversiones en mano de obra cualificada y
adaptable. Por este motivo, el programa de
trabajo general sobre los objetivos de educacin y formacin, Educacin y formacin
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Esta directriz est directamente relacionada con la directriz integrada n 7 que propone aumentar y mejorar la investigacin en
I + D, en particular por parte de las empresas
privadas al objeto de alcanzar el objetivo de
gastar en este captulo un 3% del PIB132. Para
ello se recogen una serie de medidas especficas que intentan mejorar las condiciones
marco para que las compaas funcionen en
un entorno competitivo, un gasto pblico ms
productivo, el desarrollo de asociaciones
entre el sector pblico y el privado y la modernizacin de la gestin de las instituciones de
investigacin y las universidades. Aunque
tambin sera necesario conseguir un enfoque europeo coordinado para mejorar el
entorno fiscal para la I+D, con el propsito de
132
Como indica la Comunicacin al Consejo Europeo de Primavera denominada Trabajando juntos por
el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa, Bruselas, 2.2.2005, COM (2005) 24,
pg. 22, la Unin Europea sigue invirtiendo en I+D en
torno a un tercio menos que los Estados Unidos. El 80%
de esta diferencia se debe a la infrainversin en I+D
procedente del sector privado, fundamentalmente en
las tecnologas de la informacin y la comunicacin.
362
133
Comunicacin de la Comisin al Consejo Europeo de Primavera denominado Ha llegado la hora de
acelerar. La nueva asociacin para el crecimiento y el
empleo, Bruselas, 25.1.2006, COM(2006) 30 final,
pg. 19.
134
No obstante, transcurrido un ao del relanzamiento de la Estrategia de Lisboa, los resultados fueron
insuficientes en la mayora de Estados miembros, por lo
que la Comisin, en su primer informe anual sobre los
PNR, identific cuatro mbitos sobre los que deberan
adoptarse acciones adicionales, tanto a nivel nacional
como comunitario. As, en relacin con la materia que
nos ocupa se propone invertir ms en I+D, aumentando
la inversin en educacin del 128 por 100 actual al 25
por 100 en 2010; fijar un objetivo claro de I+D para
2010 (el 3 por 100 del PIB en la UE-25); aumentar las
ayudas estatales dedicadas a I+D y dar ms importancia
a las matemticas e idiomas en la enseanza superior.
SUMARIO
87
EURES tambin ofrece enlaces a otros

proveedores de informacin, en particular a
ERAcareers, el portal de movilidad del investigador europeo, que pretende crear un entorno ms favorable en materia de oportunidades de desarrollo de carrera profesional para
los investigadores del Espacio Europeo de la
Investigacin o el portal Tu Europa, que
ofrece informacin prctica y oportunidades
a los ciudadanos europeos que desean trabajar o estudiar en otro pas de la Unin Europea y a las empresas europeas que desean
desplazarse o abrir una nueva filial en otro
Estado miembro.
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La directriz tambin destaca la necesidad

de facilitar el acceso para todos a la educacin
y formacin y al conocimiento mediante la
organizacin del tiempo de trabajo, los servicios de apoyo a la familia, la orientacin profesional y, en caso necesario, nuevas formas
de reparto de costes. Y as, de igual manera,
la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comit Econmico y
Social Europeo y al Comit de las Regiones
denominado Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 20062010 establece una serie de medidas que:
a) mejoren las polticas de conciliacin tanto
para mujeres como para hombres, entre las
que encontramos el apoyo a la realizacin de
los objetivos de Barcelona relativos a las guarderas y al desarrollo de otras instalaciones
con la ayuda de los Fondos Estructurales y el
intercambio de buenas prcticas; b) aumenten la presencia de las mujeres en la ciencia y
la tecnologa, como el programa Educacin y
formacin 2010, que fomenta el acceso de las
mujeres a carreras cientficas y tcnicas con
arreglo al objetivo europeo de restablecer el
equilibrio de gneros en ese campo, y c) eliminen los estereotipos sexistas en la educacin,
la formacin y la cultura a travs del fomento
de la inclusin de la perspectiva de gnero y
medidas especficas del Fondo Social Europeo, programas de TIC y de educacin y cultura de la Unin Europea, incluida la estrategia de aprendizaje permanente.
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Esta directriz, adems, destaca la necesidad de garantizar vas de aprendizaje flexible

que permitan la movilidad de los estudiantes
y personas en formacin. As, en este sentido,
la Carta Europea de Calidad para la Movilidad136 constituye un documento de referencia
para las estancias en el extranjero al ofrecer
un marco para la libre circulacin de las personas en el mbito de la educacin y la formacin. Y es que, con ella, se trata de potenciar
la creacin de un autntico espacio europeo
de aprendizaje permanente y promover la
cohesin econmica, social y regional. Al mismo tiempo, su entrada en vigor implica por
parte de los Estados miembros, la supresin
de los obstculos para la movilidad y el establecimiento de apoyo e infraestructuras que
contribuyan a elevar el nivel de la educacin
y formacin en la Unin Europea.
2010, trata de responder a la necesidad de

potenciar las cualificaciones bsicas y aspira
a fomentar la convergencia de las polticas
nacionales hacia los principales objetivos
comunitarios en estas reas tal y como exiga
la Declaracin de Copenhague135.
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Asimismo, con objeto de fomentar la movilidad de los jvenes en Europa se han adoptado diversas medidas. Por un lado, la Comisin ha propuesto programas reforzados destinados a los jvenes. Y por otro, los portales
de informacin EURES y PLOTEUS se han
adaptado para tener en cuenta sus necesidades.
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones denominado Informe
sobre la realizacin del plan de accin de la Comisin
sobre las capacidades y la movilidad [COM(2002) 72
final], Bruselas, 6.2.2004, COM (2004) 66 final, pg.
25.
136
Recomendacin (CE) n 2006/961/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de
2006, relativa a la movilidad transnacional en la Comunidad a efectos de educacin y formacin: Carta Europea de Calidad para la Movilidad [Diario Oficial L 394
de 30.12.2006].
135
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Para finalizar, la Decisin del Consejo de

12 de julio de 2005, recuerda y enumera los
objetivos que se acordaron en 2003 en el marco de la Estrategia Europea de Empleo y que
an hoy continan vigentes. A saber: a) que
se ofrezca a cada desempleado una nueva
oportunidad antes de que alcance seis meses
de paro en el caso de los jvenes, y 12 en el
caso de los adultos, en forma de formacin,
reconversin, experiencia profesional,
empleo o cualquier otra medida destinada a
favorecer la insercin profesional, combinada
en su caso con una ayuda permanente para la
bsqueda de empleo; b) que de aqu a 2010, el
25% de los desempleados de larga duracin
participe en una medida activa, ya sea de formacin, reconversin, prcticas u otra actividad que favorezca la insercin profesional,
con el objetivo de alcanzar la media de los tres
Estados miembros ms avanzados; c) que
todas las vacantes de empleo divulgadas a
travs de los servicios de empleo de los Estados miembros puedan ser consultadas por las
personas que buscan un empleo en toda la
Unin Europea; d) que se produzca un
aumento de cinco aos en la edad media efectiva de salida del mercado laboral en la Unin
Europea de aqu a 2010 (con respecto a los
599 aos en 2001); e) que se alcance de aqu a
2010, en lo que concierne al cuidado de nios,
una cobertura del 90% como mnimo de los
menores entre tres aos y la edad de escolarizacin obligatoria y del 33% como mnimo de
los nios menores de 3 aos; f) una tasa
media de abandono escolar prematuro en la
Unin Europea que no supere el 10%; g) que
al menos un 85% de jvenes de 22 aos haya
cursado la educacin secundaria superior
completa para 2010 y, h) que para 2010 el
nivel medio de participacin en la formacin
continua en la Unin Europea sea por lo
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Asimismo, en febrero de 2005, en el mbito de la transparencia y transferibilidad de

las cualificaciones, se puso en marcha el marco europeo nico a favor de la transparencia
de las cualificaciones y de las competencias
(Europass). ste ha puesto a disposicin de
los ciudadanos un conjunto coordinado de
documentos de transparencia a travs de un
portal europeo en Internet y de la red de Centros Nacionales Europass. De igual manera,
en respuesta a la peticin del Consejo Europeo de primavera de marzo de 2005, se llev a
cabo una consulta pblica sobre una propuesta de marco europeo de cualificaciones
(MEC), que contribuir al reconocimiento de
cualificaciones y competencias educativas en
las profesiones no reguladas. Con ello se pretenden reducir los obstculos a la cooperacin
y mejorar la comunicacin entre los organismos de educacin y formacin de los diferentes sistemas y entre las autoridades de los
diferentes pases.
reconocimiento ms automtico de las cualificaciones mediante plataformas comunes,

unos procedimientos cada vez ms flexibles y
una mejor orientacin de los ciudadanos en
materia de reconocimiento de sus cualificaciones profesionales.
Finalmente, para promover la movilidad

profesional y geogrfica con la perspectiva
del aprendizaje permanente es necesario que
se adopten medidas que faciliten la transparencia, la transferibilidad y el reconocimiento
de las cualificaciones y competencias, incluido el desarrollo del aseguramiento de la calidad en la educacin y la formacin profesionales. Y es que el marco comn de aseguramiento de la calidad, que se est definiendo
en el contexto del proceso de Copenhague, sirve de referencia europea para los responsables de las polticas y los agentes a nivel de
proveedores y sistemas.
Tambin es relevante que en lo relativo al

proceso de mejora del reconocimiento de las
cualificaciones, se han registrado resultados
significativos con la adopcin, en septiembre
de 2005, de la Directiva 2005/36/CE. La nueva Directiva integra otras quince en un marco nico que respeta las garantas existentes
para los migrantes, e introduce diversos cambios, entre ellos una mayor facilidad de prestacin transfronteriza de servicios para las
profesiones reguladas. Asimismo, permite un
364
SUMARIO
87
aspectos tales como la gestin del cambio y la

adaptabilidad, las sinergias entre flexibilidad y seguridad, el desarrollo de los recursos
humanos, la igualdad entre hombres y mujeres, el mantenimiento de la vida activa pese a
la avanzada edad de los trabajadores y la
salud y la seguridad en el trabajo. Esta labor
se ver respaldada por los interlocutores
sociales europeos a nivel interprofesional y
sectorial que tambin informarn anualmente sobre su contribucin a la puesta en prctica de las directrices de empleo.
menos del 125% de la poblacin laboral adulta (grupo de edad entre 25-64 aos).
El xito de la Estrategia Europea de

Empleo exige una aplicacin transparente y
eficaz de los recursos financieros asignados a
la puesta en prctica de las directrices de
empleo, para lo cual los Estados miembros
deben mantener unas finanzas pblicas
saneadas conforme a las orientaciones generales de las polticas econmicas. Una gestin
saneada y eficiente de los fondos requiere en
las administraciones centrales y regionales
estructuras apropiadas, eficaces y transparentes capaces de desempear las tareas
relacionadas con la ejecucin de dichos fondos, como la contratacin pblica, el control
financiero, el seguimiento, la evaluacin, la
prevencin y la lucha contra el fraude y la
corrupcin138.
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La efectividad de las directrices anteriormente analizadas depende en gran medida de la

calidad de su puesta en prctica por los Estados miembros. Por este motivo, en las mismas
se hace una especial referencia a la buena
gobernanza en la aplicacin de la Estrategia
Europea de Empleo. Como recoge el Libro
Blanco137, para que la gobernanza sea buena
debe basarse en cinco principios: a) apertura,
con el fin de dar a conocer la labor de la Unin
Europea al pblico en general; b) participacin, que permita la implicacin de los ciudadanos en todas las polticas de la Unin; c)
responsabilidad, tanto de las distintas instituciones, como de los Estados miembros y de
todos los agentes que participan en el desarrollo y aplicacin de las polticas de la Unin
Europea en los distintos niveles; d) eficacia,
que requiere que la aplicacin de las polticas
de la Unin Europea sea proporcionada y que
las decisiones se tomen al nivel ms apropiado; y e) coherencia, de tal manera que las polticas desarrolladas y las acciones emprendidas sean congruentes y fcilmente comprensibles.
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4. LA GOBERNANZA
Y LA COOPERACIN
EN LA APLICACIN DE
LAS DIRECTRICES DE EMPLEO
Pero, adems, las directrices de empleo

abogan por una mayor participacin de los
rganos parlamentarios, tanto a nivel comunitario como nacional, de los Estados miembros, sobre los que recae la responsabilidad
de aplicar la estrategia de empleo, y de los
interlocutores sociales. stos, a nivel nacional deben garantizar la efectiva puesta en
prctica de las directrices e informar sobre
137
La gobernanza europea: un Libro Blanco.
COM (2001) 428 final. Bruselas, 25.7.2001, pg. 11.
Es destacable, asimismo, que el Consejo

Europeo de Berln de 1999 decidi que el Fondo Social Europeo sera un instrumento financiero clave de apoyo a la Estrategia Europea
de Empleo. La funcin atribuida a este fondo
estructural se materializar, como destacan
las directrices, alentando la ejecucin de las
polticas y la consolidacin de la capacidad
institucional en el mbito del empleo.
De igual manera, un factor conexo que
determina la eficacia de las polticas de cohe-
138
Poltica de cohesin en apoyo del crecimiento y el
empleo: directrices estratgicas comunitarias, 20072013, Bruselas, 5.7.2005, COM(2005) 299 final,
pg. 11.
SUMARIO
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La asociacin entre los sectores pblico y

privado tambin se considera un mtodo
apropiado para financiar inversiones cuando
existe un margen significativo para la participacin del sector privado, especialmente en
mbitos en los que no es viable ni apropiado
renunciar a la propiedad pblica o al abaste-
cimiento del mercado a travs del sector

pblico. La Comunicacin de la Comisin
denominada Poltica de cohesin en apoyo
del crecimiento y el empleo: directrices
estratgicas comunitarias, 2007- 2013 139,
destaca una serie de ventajas de estos regmenes de asociacin. A saber: a) el sector pblico
obtiene acceso a una serie de cualificaciones
del sector privado que deberan capacitarlo
para prestar un servicio ms eficiente y rentable; b) el sector privado asume una serie de
riesgos que, en el sistema de contratacin
pblica tradicional, seran soportados por el
sector pblico, y c) se obtiene mayor eficiencia
cuando hay un solo responsable de la elaboracin, la construccin, la gestin y la financiacin como parte de un conjunto integrado.
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sin es la calidad de la colaboracin entre

todas las partes interesadas y, en concreto,
las de mbito regional y local, en la preparacin y ejecucin de los programas. Por ello
desde la Comisin se anima a las regiones a
que elaboren estrategias regionales de desarrollo sostenible promoviendo el consenso en
torno a los objetivos perseguidos mediante un
dilogo peridico y sistemtico con las principales partes interesadas.
139
Poltica de cohesin en apoyo del crecimiento y el
empleo: directrices estratgicas comunitarias, 20072013, cit, pg. 12.
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SUMARIO
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Comentario al Informe sobre

el empleo en Europa de 2009
PAULA DE LA VILLA DE LA SERNA*
DE
PRESENTACIN Y VALOR
DEL DOCUMENTO
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SUMARIO: INTRODUCCIN.1. TENDENCIAS CLAVE, CONSTATACIONES E IMPLICACIONES PARA LAS POLTICAS.1.1. La crisis pasa factura a los mercados laborales de la Unin Europea, invirtiendo casi por completo el crecimiento del empleo logrado
desde 2000.1.2. Los mercades laborales de la Unin Europea hacen gala de un alto grado de dinamismo, indicativo de una mejora estructutal.1.3. Pero el desempleo de larga
duracin sigue siendo un problema.1.4. Apoyar las transiciones positivas en el mercado
laboral, clave para reducir la duracin del desempleo y preservar la empleabilidad.
1.5. Las polticas bajas en carbono se convertirn en un importante motor de cambio de las
estructuras de empleo en la Unin Europea.1.6. Respuesta de las polticas del mercado
laboral ante el cambio climtico; apoyar las transiciones y prestar especial atencin a las
competencias y al dilogo social.2. CONCLUSIONES.
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a preocupacin por las proporciones

descomunales de la crisis econmica
que, desde hace dos aos, vienen
sufriendo las economas occidentales con
repercusiones gravsimas en los pases de la
Unin Europea estimula a sus rganos para
diagnosticar da a da la situacin a la que
aqullos se enfrentan y las medidas ms adecuadas para aportar soluciones individuales
y globales. En esa poltica se inscribe la
reciente Comunicacin de la Comisin de las
Comunidades Europeas [Bruselas, 23 de
noviembre de 2009, COM (2009) 639 final]
* Abogada.
1
El documento puede consultarse en el siguiente
sitio web: http://ec.europa.eu/social/main.jsp? catId=
119&langId=es
titulada Mensajes clave del Informe sobre el

Empleo en Europa de 2009, que es el documento que se va a comentar brevemente a
continuacin
Una vez ms contrasta la preocupacin
por va de principio con la realizacin prctica de los criterios recomendados. La crisis
econmica, de proporciones tan desconocidas
en los ltimos aos, ha hecho necesario aunar
la reforma estructural del sistema financiero
con la reforma coyuntural de las polticas de
empleo, a lo que los Estados miembros han
respondido de modo desigual pero con la decidida prioridad de la primera reforma sobre la
segunda, evitando el desplome urgente de la
banca como medida de emergencia. Medida
que slo demaggicamente puede ser objeto
de crtica, pues es evidente que una quiebra
bancaria arrastrara a la quiebra de los sistemas financieros de la mayora de los pases
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Con una respuesta coordinada, la UE ha

tomado importantes medidas para paliar el
impacto de la crisis. El pasado otoo la UE
adopt las medidas necesarias para evitar el
hundimiento de los mercados financieros y
reaccionar ante la crisis en numerosos frentes. En diciembre de 2008, el Consejo Europeo aprob el Plan Europeo de Recuperacin
Econmica [COM (2008) 800] para amortiguar los efectos de la recesin y, en su reunin
de la primavera de 2009, estableci las prioridades clave de las polticas de empleo:
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En lo tocante a las reformas del mercado

de trabajo se han proyectado sobre la crisis
comunitaria dos vas de actuacin variables,
dependientes del equilibrio previo a la crisis y
de la capacidad de los interlocutores sociales
para reaccionar tras de ella. Por esa razn, la
situacin espaola es difcilmente comparable con la de los pases ms importantes de la
UE, en ninguno de los cuales exista, la vspera del desencadenamiento de la crisis incontenible, una regulacin tan rgida del mercado de trabajo como la espaola, pases cuyos
interlocutores sociales han sabido, adems,
reaccionar con ms cintura que los interlocutores espaoles, empeados todava en una
batalla de mximos cuyo desenlace an desconocemos.
ms sus efectos en los mercados de trabajo de

la UE. Tras varios aos con niveles relativamente elevados de crecimiento econmico y
creacin de empleo (9,7 millones de nuevos
puestos de trabajo en tan solo el perodo comprendido entre 2005 y 2008), que empujaron
los niveles de empleo en Europa a mximos
histricos, la crisis mundial est golpeando
las empresas, los puestos de trabajo y los
hogares e incidiendo cada vez ms en los
medios de vida y las perspectivas de los ciudadanos de la UE. La inversin brusca del
crecimiento del empleo ha introducido nuevos retos para la formulacin de polticas. En
el contexto del crecimiento constante del
desempleo, la atencin se centra ahora en
limitar el impacto social y crear unas condiciones favorables para facilitar transiciones
rpidas de de vuelta al trabajo una vez que la
actividad econmica se recupere.
comunitarios, que pasan actualmente sus

problemas econmicos graves con el respaldo
de una banca que al menos funciona para
atender las exigencias ms urgentes, aunque
sus polticas promocionales y crediticias disten todava mucho de la normalidad.
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Quiz el principal valor del Documento

que se inserta consiste en su propsito de
hacer de la necesidad virtud, de modo que la
Unin Europea aproveche la crisis, y la necesidad inaplazable de afrontar la recesin,
para introducir las reformas que hagan de
ella una buena oportunidad para crear una
economa ms productiva, ms innovadora,
ms capacitada y ms verde; una economa
con mercados laborales abiertos e inclusivos,
que ofrezcan ms y mejores puestos de trabajo a las mujeres y a los hombres. En ello consiste esa meta, tan invocada, de establecer un
modelo de economa sostenible.
INTRODUCCIN
La crisis sin precedentes de los mercados
financieros mundiales, que cobr impulso en
el otoo del ao pasado, ha dado lugar a la
recesin ms grave de las vividas desde la
Segunda Guerra Mundial, que ha incidido en
la economa mundial y deja sentir cada vez
368
Mantener el empleo, crear puestos de

trabajo y promover la movilidad;
Mejorar las competencias y adecuarlas
a las necesidades del mercado de trabajo;
E incrementar el acceso al empleo.
Tomando como base este esfuerzo comn y
la Cumbre extraordinaria sobre el Empleo,
celebrada el 7 de mayo de 2009, la Comisin
public en junio la Comunicacin titulada
un Compromiso Compartido a favor del
Empleo, con el objetivo de reforzar la coope-
SUMARIO
87
PAULA DE LA VILLA DE LA SERNA
sis actual, sino tambin la piedra angular que

permitir edificar una economa europea slida desde el punto de vista estructural y competitiva a escala internacional para el futuro.
racin entre la Unin y sus Estados miembros, as como entre los interlocutores sociales, sobre las tres prioridades clave, centrndose en medidas concretas respaldadas por
todos los instrumentos comunitarios disponibles, especialmente el Fondo Social Europeo
y el Fondo de Adaptacin a la globalizacin.
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El nuevo contexto econmico perfilado por

la crisis mundial ha puesto de relieve la necesidad de un seguimiento y un anlisis de la
situacin del mercado laboral ms actualizados, necesidad parcialmente abordada
mediante la publicacin de un nuevo informe
de seguimiento mensual (disponible en el
sitio Web de la Direccin General de Empleo,
Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catld
=120&langld=en.) por la Comisin, pero tambin la de seguir investigando sobre la manera de limitar los efectos negativos de la crisis
en los mercados laborales, de posicionarlos
mejor, de manera que estn bien situados
para responder a la recuperacin cuando esta
se produzca, y de prepararlos para futuras
crisis.
Al mismo tiempo, la transicin a una economa competitiva, basada en el conocimiento y baja en carbono se ha convertido en una
prioridad acuciante que requiere medidas
inmediatas. El margen existente para crear
nuevos puestos de trabajo verdes (deben
tenerse en cuenta los problemas existentes
para definir los puestos de trabajo verdes,
que se tratan de una manera ms detallada
en el informe) y para reverdecer los existentes en Europa es significativo y abarca a
todas las categoras de trabajadores. Con
todo, para aprovechar efectivamente estas
oportunidades, deben existir polticas adecuadas que se basen en una perfecta comprensin de las tendencias clave que subyacen a la adaptacin al cambio climtico y a la
mitigacin de sus efectos.
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En este contexto, la presente edicin del

Informe anual sobre el empleo en Europa ya
la vigsima primera edicin se centra en dos
temas cruciales (aunque ciertamente no
exhaustivos) del debate en curso sobre las
orientaciones de la futura Estrategia Europea de Empleo: la dinmica de los mercados
laborales europeos y las implicaciones del
cambio climtico para los resultados de los
mercados laborales.
El anlisis de los flujos de los mercados de
trabajo cobra una especial relevancia en
tiempos de crisis para permitir una respuesta
poltica oportuna, en particular medidas para
fomentar el regreso al empleo y limitar la
incidencia del desempleo de larga duracin,
que puede dar lugar a prdidas permanentes
de bienestar asociadas al deterioro del capital
humano. A este respecto, evitar que se cumplan los peores pronsticos no solo es la condicin esencial para afrontar con xito la cri-
1. TENDENCIAS CLAVE,
CONSTATACIONES
E IMPLICACIONES PARA
LAS POLTICAS
1.1. La crisis pasa factura
a los mercados laborales de la UE,
invirtiendo casi por completo
el crecimiento del empleo logrado
desde 2000
Aunque en algunos Estados miembros se
ha logrado frenar la prdida de empleo hasta
la fecha, gracias al recurso a mecanismos
como la reduccin del horario laboral o el
desempleo parcial provisional (pueden
encontrarse observaciones similares en
Labor market and wage developments in
2008, European Economy 8/2009), se teme
que la actual recesin incida significativamente en los mercados laborales de la UE y
d lugar a un aumento importante del
desempleo.
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1.2. Los mercados laborales de la UE

hacen gala de un alto grado
de dinamismo, indicativo
de una mejora estructural
Los mercados de trabajo de la UE han
demostrado un considerable dinamismo en
aos recientes. Durante el perodo comprendido entre 2002 y 2007, la tasa media anual
de rotacin de personal (la rotacin de personal mide el nmero de trabajadores que, bien
cambian de situacin profesional o de puesto
de trabajo) ascendi a un 22 %, lo que indica
que, cada ao, entre una quinta y una cuarta
parte del conjunto de los trabajadores europeos cambia de empleo.
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Todo esto supone un retraso considerable

para alcanzar los objetivos de Lisboa para
2010. Desde el comienzo de la Estrategia de
Lisboa, se ha registrado un progreso considerable en el mbito de las polticas de empleo:
la tasa de empleo global ha aumentado en
cerca de cuatro puntos porcentuales, alcanzando un 65,9 % en 2008, mientras que las
tasas de empleo correspondientes a las mujeres y a los trabajadores de ms edad, tambin
se han incrementado de manera notable,
alcanzando un 59,1 % y un 45,6 % respectivamente, en 2008 (aunque debe reconocerse que
este progreso ha coexistido, a menudo, con
cifras significativas de trabajadores en
empleos precarios y niveles persistentes de
pobreza entre las personas con empleo). Desgraciadamente, cabe esperar que la actual
recesin econmica invierta claramente este
crecimiento (hay que sealar, no obstante
que las mejoras experimentadas desde 2000
han sido sobretodo de carcter estructural,
mientras que el deterioro reciente es hasta
cierto punto cclico) y d lugar a tasas de
empleo que se alejan de los objetivos respectivos entre 2008 y 2010.
nuevos mximos histricos en los ltimos

meses. Estas tendencias ponen de relieve la
necesidad de intensificar los esfuerzos para
abordar el desempleo juvenil y reducir la segmentacin del mercado laboral.
Con todo, a pesar de que los mercados de

trabajo han demostrado ser ms resistentes
de lo esperado, se sigue temiendo que Europa
pierda ms de siete millones de puestos de
trabajo en 2009-2010 y que el desempleo llegue al 10 % para 2010 (previsiones econmicas de la Comisin Europea, otoo de 2009,
European Economy 10/2009). De hecho, dado
que el empleo reacciona con cierto retraso con
respecto a la coyuntura econmica, las condiciones del mercado laboral seguirn empeorando durante algn tiempo incluso despus
de que la economa entre en la senda de la
recuperacin.
Esta crisis se caracteriza por la gravedad

de sus efectos en algunos grupos de trabajadores ms que en otros. En particular, los
trabajadores con contratos a plazo fijo o temporales han sido los ms castigados por la
contraccin del empleo, mientras que el
desempleo entre los jvenes ha alcanzado
370
Este dinamismo del mercado laboral no se

limita nicamente a los pases tradicionalmente considerados flexibles, como Reino
Unido o Dinamarca, sino que afecta a todos
los Estados Miembros, si bien la rotacin
anual de personal en relacin con el empleo
total oscila entre el 14 % y el 16 % de Grecia y
Suecia, respectivamente, y entre un 25 % y
un 30 % en Reino Unido, Finlandia, Espaa y
Dinamarca.
La intensidad de la rotacin de personal
vara considerablemente entre los distintos
grupos de trabajadores. Los flujos tienden a
ser notablemente ms elevados en el caso de
las mujeres que en el de los hombres (una
diferencia de cinco puntos porcentuales a
escala de la UE agregada) con tan solo escasas excepciones (Estonia, Polonia y Suecia).
Las tasas de rotacin en los casos de los trabajadores ms jvenes (entre 15 y 24 aos) se
sitan en torno al 70 % de su nivel de empleo
y son mucho ms elevadas que las de los trabajadores de edad madura y los de ms edad.
Al mismo tiempo, las tasas de rotacin tien-
SUMARIO
87
constante de los componentes de la tendencia

de las tasas de transicin tanto del desempleo
al empleo, como de la inactividad al empleo
(que se consideran transiciones positivas
en el mercado laboral), lo que sugiere una
mejora estructural fundamental de nuestros
mercados laborales durante este perodo.
(Extremo confirmado tambin por la evolucin experimentada por las transiciones
negativas (o las transiciones netas).
den a disminuir cuanto ms alto es el nivel

educativo, aunque con variaciones en los distintos Estados miembros.
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Por lo que respecta a las caractersticas de

los trabajadores, las tasas de transicin del
desempleo al empleo en el caso de los trabajadores de ms edad (entre 55 y 64 aos) representan menos de un tercio de las correspondientes a los trabajadores ms jvenes (entre
24 y 54 aos). Del mismo modo, la probabilidad de regresar al empleo es considerablemente ms alta entre las personas desempleadas o inactivas cuyo nivel educativo es elevado (frente a la probabilidad menor de los
grupos escasamente cualificados o que cuentan con cualificaciones medias).
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Resulta difcil extraer conclusiones definitivas sobre los niveles ptimos o deseables
de rotacin de personal. Si bien unas instituciones del mercado laboral ms rgidas tienden a obstaculizar la recolocacin de mano de
obra de actividades en declive a otras en
expansin, una rotacin de personal elevada
puede ir tambin asociada a costes en bienestar, como puede un elevado desempleo friccional, a costes de adecuacin de la oferta y
la demanda, a una prdida de capital humano especfico, y, posiblemente, el aumento del
gasto en prestaciones de desempleo.
Las variaciones globales existentes en

cuanto a las tasas de contratacin de la UE
responden en mucha mayor medida a las
diferencias sectoriales que a las existentes
entre pases o a los efectos del ciclo econmico, lo que pone de manifiesto la importancia
de los factores especficos del sector como
pueden ser los relacionados con la tecnologa,
la organizacin y la demanda, para impulsar
la dinmica laboral.
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En consonancia con los datos relativos a la

rotacin de personal, la cifra de desempleados, lejos de ser esttica, muestra grandes
flujos de entrada y de salida. Por trmino
medio durante el perodo 2002-2007, cerca de
una tercera parte de las personas desempleadas y aproximadamente un 10 % de las personas inactivas encontraron un empleo en el
espacio de un ao. No obstante, estas tasas de
transicin del desempleo al empleo oscilan
entre un 40 % o ms en Reino Unido, Espaa,
Portugal y Pases Bajos, a un 25 % o menos en
Alemania, Grecia, Polonia, y Blgica; mientras que las tasas de transicin de la inactividad al empleo varan entre un 15 % o ms en
Suecia, Reino Unido y Dinamarca, y un 3 % y
un 4,5 % en Grecia e Italia.
Desde la segunda mitad de los aos noventa, se ha observado en la UE un crecimiento
1.3. Pero el desempleo de larga

duracin sigue siendo un problema
Aunque la tasa de desempleo de larga
duracin de la UE se redujo desde la mitad de
los aos noventa, la incidencia del desempleo
de larga duracin y la propia duracin siguen
siendo un problema pendiente. En Europa,
por trmino medio durante el perodo 20052007 cerca de un 45 % del conjunto de perodos de desempleo en curso duraron menos de
un ao, mientras que en los Estados Unidos
el porcentaje correspondiente se situ en
aproximadamente un 10 % tan solo, lo que
suscita preocupacin en cuanto a la equidad y
la eficacia.
En la UE, las diferencias entre hombres y
mujeres por lo que respecta a la duracin
media del desempleo son muy pequeas (12,3
meses en el caso de los desempleados poco
cualificados, frente a 8,1 meses en el de los
desempleados cualificados).
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De las consideraciones anteriores se infiere caramente la necesidad de calcular varios

indicadores de la duracin del desempleo y
evaluar sus mritos relativos. Esto es especialmente importante durante recesiones
graves, asociadas normalmente a incrementos significativos de la duracin del desempleo que podran tener importantes repercusiones negativas de larga duracin en la
empleabilidad de las personas afectadas.
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Aunque es preciso seguir investigando, los

resultados preliminares sugieren que las
estadsticas habituales de la duracin del
desempleo basadas en perodos incompletos
(es decir, perodos todava en curso en el
momento de la observacin) tienden a pasar
por alto numerosos perodos de desempleo
cortos que se producen entre perodos de
observacin, dando lugar a una sobreestimacin de la duracin media de los perodos
completados. En la UE, en el perodo 20052008, la duracin media de los perodos completados en situacin de desempleo era prcticamente la mitad de la obtenida al incluir
en el clculo los perodos incompletos, es
decir, la obtenida en las estadsticas oficiales.
ga duracin, que registran de manera fiable

las interrupciones breves del desempleo,
como la fraccin de personas desempleadas
que pasan un total de doce o ms meses en
paro durante un cierto nmero de aos. En
tercer lugar, los datos pueden utilizarse para
realizar un seguimiento de mltiples perodos de desempleo, permitiendo calcular
estadsticas de la duracin del desempleo por
nmero de perodos.
La recesin tambin ha puesto de relieve

varias cuestiones relativas a la medicin
correcta del desempleo, a saber: el uso exclusivo de la tasa de desempleo como indicador
resulta insuficiente como base para la formulacin de polticas.
1.4. Apoyar las transiciones positivas

en el mercado laboral: clave para
reducir la duracin del desempleo
y preservar la empleabilidad
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Si bien una medicin basada en los perodos completados puede ser ms apropiada
para evaluar las implicaciones del desempleo
en el bienestar, las estadsticas habituales
sobre la duracin del desempleo ofrecen una
serie de ventajas prcticas en trminos de
oportunidad, transparencia, disponibilidad
de los datos y facilidad de clculo, lo que justifica que se sigan utilizando, a pesar del
posible sesgo.
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Por otra parte, la evaluacin de una serie

de aspectos relacionados con la duracin del
desempleo, como su relacin con la multiplicidad de perodos de desempleo, requiere la utilizacin de datos longitudinales [de las
estadsticas comunitarias sobre la renta y las
condiciones de vida (EU-SILC)]. Existen tres
aspectos, en particular, que hacen recomendable la utilizacin de datos longitudinales
para medir la duracin del desempleo. En primer lugar, su uso permite una cobertura ms
completa de los perodos de desempleo ms
breves. En segundo lugar, permiten calcular
indicadores alternativos de desempleo de lar-
372
La probabilidad de salir del desempleo disminuye al tiempo que aumenta su duracin

(existe, por tanto, una dependencia negativa
con respecto a su duracin) (sin embargo,
una vez examinadas las caractersticas individuales, la magnitud de este efecto parece
bastante limitada); esto obedece, en parte, a
que la empleabilidad tiende a reducirse ms
cuanto mayor es el tiempo que las personas
permanecen alejadas del mercado laboral.
As pues, el aumento de la duracin del
desempleo, tras una crisis econmica, puede
terminar consolidndose, de tal modo que un
problema cclico puede terminar convirtindose en uno estructural. En este contexto, a la
hora de responder con polticas adecuadas
pude ser necesario, entre otras cosas, orientar mejor el gasto destinado a las polticas
activas del mercado laboral centrndolo en
las personas que mayor riesgo corren de per-
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87
manecer desempleadas durante largos perodos o de convertirse en inactivas, recurriendo

incluso a tcnicas de elaboracin de perfiles
(las personas con respecto a las cuales se
establece un perfil son las que mayor riesgo
corren de convertirse en desempleados de larga duracin, objeto de diversas polticas activas del mercado laboral). Gracias a los programas de educacin y formacin pertinentes, esta inversin puede ayudar a las personas ms vulnerables a adquirir las competencias y destrezas clave que son necesarias para
triunfar en el mercado laboral.
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Tal como muestra el informe, un simple

anlisis economtrico transnacional de
impacto de los distintos tipos de polticas en
la incidencia del desempleo de larga duracin
sugiere que una legislacin estricta en materia de proteccin del empleo tiende a aumentar el desempleo de larga duracin, mientras
que el gasto en polticas del mercado laboral
tiende a reducirlo (el presente anlisis no
considera que el efecto de los incentivos ligados a sistemas fiscales y de prestaciones en el
desempleo de larga duracin sea significativo).
siones nocivas; modernizar las infraestructuras europeas (incluidas las redes de transportes y el suministro); integrar la responsabilidad medioambiental en los modelos de
empresa; promover una agricultura y un uso
de la tierra respetuosos con el medio ambiente; y crear unas condiciones propicias para la
investigacin y la innovacin en relacin con
el clima] en las polticas destinadas a lograr
la transicin hacia la economa del conocimiento competitiva y baja en carbono del
futuro se convertirn en verdaderos motores
desde la perspectiva del mercado laboral.
Estos motores incidirn en la estructura de la
economa, ya que influirn en la eleccin de
los bienes y servicios que se produzcan,
importen y exporten, as como en la manera
de llevar a cabo dichas operaciones, pero tambin porque afectarn a la demanda de estos
bienes y servicios a travs de su efecto en el
comportamiento de los consumidores, los
empleados, los empleadores y las autoridades
pblicas.
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Los principios de la flexiguridad aconsejan

prestar ms atencin a la proteccin y al apoyo a los trabajadores que emprenden transiciones positivas en el mercado de trabajo,
que a la conservacin de puestos de trabajo
especficos. Los resultados economtricos respaldan ampliamente este planteamiento desde la perspectiva especfica de la reduccin
del desempleo de larga duracin.
Los cambios estructurales subyacentes

traern consigo la recolocacin de los trabajadores y tendrn distintos efectos en los sectores econmicos, los tipos de destrezas y las
regiones. No obstante, en general el impacto
en el empleo global debera ser limitado y,
posiblemente, ligeramente positivo (al menos
a largo plazo y siempre que se apliquen las
polticas adecuadas).
Los esfuerzos desplegados por la UE, entre

los cuales se incluyen las iniciativas para
mejorar la eficiencia energtica; desarrollar
fuentes de energa renovables; capturar,
almacenar y transformar el CO2 y otras emi-
No todos los efectos sobre el empleo sern

permanentes, ya que, por ejemplo, la intensidad de mano de obra requerida para la produccin de nuevos productos y en nuevos procesos de produccin se reducir al tiempo que
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1.5. Las polticas bajas en carbono

se convertirn en un importante
motor de cambio de las estructuras
de empleo de la UE
Donde mejor quedar reflejado esto ser

en los cambios de la composicin sectorial del
empleo, que se concretarn en la creacin de
nuevos puestos de trabajo verdes, el reverdecimiento de los existentes y la prdida de
otros. Adems, los efectos indirectos en cadena se propagarn a travs de la economa y
afectarn al empleo a travs de los precios,
los salarios y los ingresos.
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La transicin a una economa del conocimiento baja en carbono podra propiciar el

empleo altamente cualificado, al menos inicialmente. En la fase inicial, los trabajadores
altamente cualificados sern los ms beneficiados, ya que la transicin a nuevas actividades exige la puesta en prctica de tecnologas avanzadas para las que solo ellos estn
capacitados, y la introduccin de las nuevas
tecnologas verdes disparar la demanda
de las competencias correspondientes y convertir otras en obsoletas. Sin embargo, con
el despliegue de las nuevas tecnologas en el
mercado, los trabajadores menos cualificados
podrn tambin ocupar estos puestos de trabajo, siempre que reciban la formacin adecuada.
que aconsejan promover polticas del mercado laboral que faciliten las transiciones, animando y ayudando a los trabajadores a mostrarse receptivos ante las innovaciones experimentales al tiempo que evolucionan hacia
actividades menos contaminantes. En particular, para evitar que surjan lagunas y carencias de competencias, es preciso contar con
sistemas de formacin y educacin adecuados, tanto dentro como fuera de la empresa.
La iniciativa nuevas cualificaciones para
nuevos empleos ha permitido movilizar una
serie de instrumentos comunitarios para
anticipar las necesidades de competencias
del mercado laboral y satisfacerlas. En apoyo
de esta iniciativa, el Fondo Social Europeo ha
reservado, para el perodo 2007-2013, un presupuesto de 13.500 millones EUR destinado a
medidas de adaptabilidad. Estas polticas
deben complementarse con medidas adecuadas para promover la anticipacin y la gestin de la reestructuracin de una manera
socialmente responsable y con la participacin de todas las principales partes interesadas. A este respecto, es fundamental garantizar el derecho de los trabajadores a la informacin y la consulta, en consonancia con las
Directivas de la UE vigentes (vanse, entre
otras, la Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de
2002, por la que se establece un marco general relativo a la informacin y a la consulta de
los trabajadores en la Comunidad Europea, y
la Directiva 2009/38/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009,
sobre la constitucin de un comit de empresa europeo). Asimismo, conviene dejar un
margen adecuado para el gasto social centrado en partidas que apoyen y faciliten el proceso de transicin de una manera activa.
las tecnologas se perfeccionen, y una parte

importante de los logros alcanzados en materia de empleo desaparecern una vez que la
produccin y la instalacin de nuevas infraestructuras se hayan completado. Por otro lado,
unos mercados competitivos deberan garantizar que las empresas sigan innovando e
invirtiendo en nuevas tecnologas y procesos
de produccin, manteniendo y creando de ese
modo nuevos puestos de trabajo relacionados
con la produccin y la instalacin de nuevas
infraestructuras.
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Los efectos de la transicin en el empleo

incorporarn tambin una dimensin regional que reflejar distintos puntos de partida
inicial en funcin de las condiciones climatolgicas regionales, las caractersticas de la
actividad econmica local y los rasgos especficos de los mercados laborales locales.
1.6. Respuesta de las polticas

del mercado laboral ante el cambio
climtico: apoyar a las transiciones
y prestar especial atencin
a las competencias y al dialogo
social
En vista de los cambios econmicos estructurales esperados, existen razones de peso
374
A fin de apoyar el desarrollo de polticas

del mercado laboral que promuevan la creacin de ms y mejor empleo para todos en una
economa sostenible, conviene seguir investigando en relacin con el refuerzo de la capacidad de la UE para evaluar los efectos que una
transicin hacia una economa basada en el
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conocimiento baja en carbono puede tener en

el empleo, as como intensificar el dilogo
social con el fin de garantizar que el cambio
estructural relacionado con el cambio climtico se lleve a cabo de una manera eficiente y
aceptable desde los puntos de vista econmico y social.
mitigar la prdida de empleo han cobrado

especial importancia, sobre todo a medio plazo, ya que todo repunte del empleo se producir con retraso con respecto a la recuperacin de la actividad econmica.
Europa no solo debe hacer frente a la recesin, sino que debe convertirla en una oportunidad para crear una economa ms productiva, ms innovadora, ms capacitada y ms
verde; una economa con mercados laborales
abiertos e inclusivos, que ofrezcan ms y
mejores puestos de trabajo a las mujeres y a
los hombres. Pero para ello no basta un
esfuerzo aislado, sino ms bien un proceso
continuo y bien coordinado que no solo
entrae polticas estructurales del mercado
laboral, sino tambin medidas en otros mbitos polticos del proceso de Lisboa.
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La crisis econmica actual no debera alterara la velocidad ni la direccin del proceso de

transicin, ya que el hecho de abordar el cambio climtico y otros retos medioambientales
constituye una gran oportunidad para crear
nuevos puestos de trabajo.
La crisis y la transicin a una economa del

conocimiento baja en carbono transformarn
profundamente los mercados laborales europeos, por lo que es preciso ofrecer a los trabajadores y las empresas los medios y los incentivos necesarios para adaptarse con xito a
esta realidad cambiante de una manera que
favorezca la inclusin, la equidad y la justicia
social. La flexiguridad, combinada con polticas de inclusin activas y exhaustivas, sigue
siendo el planteamiento correcto de cara a
modernizar los mercados laborales y garantizar el xito de la recuperacin econmica.
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La crisis ha tenido un enorme impacto en

el crecimiento econmico de la UE. Si bien,
inicialmente, el efecto en el mercado de trabajo fue bastante limitado debido en parte al
retraso habitual de al menos seis meses entre
el retroceso de la produccin y la cada de los
niveles de empleo, pero tambin al ajuste inicial de la demanda de mano de obra mediante modalidades de trabajo flexibles (como la
reduccin de la jornada laboral) en lugar de la
reduccin de empleo, el impacto negativo se
ha hecho ms manifiesto en los ltimos trimestres y se espera que prosiga en los prximos meses. As pues, las polticas destinadas
a impulsar la recuperacin econmica y a
2. CONCLUSIONES
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V. Recensiones y Bibliografa
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Recensiones
las del Derecho del Trabajo y Seguridad

Social, sino a las del ordenamiento jurdico en
bloque, puesto que las directivas de la UE
afectan lgicamente a cualquier mbito jurdico. La propia autora, en el que denomina
Planteamiento de la Cuestin que precede a
los cinco captulos que componen la obra as
lo resalta tambin cuando escribe que
para un jurista ningn tema presenta mayor
inters y riqueza dogmtica que aquel que se
refiere a las fuentes del Derecho, lo que se
proyecta desde luego al hacer del jurista
prctico frente a las normas legales y de cualquier otro orden para entender su orden
jerrquico y su esfera competencial y conocer
qu normas y en qu trminos sern aplicables por el juez encargado de resolver el conflicto y dictar sentencia.
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LA EFICACIA
DE LAS DIRECTIVAS
COMUNITARIAS EN
EL MBITO LABORAL
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1. La monografa que presentamos ha

sido escrita por la profesora Icar Alzaga,
titular de Derecho del Trabajo y Seguridad
Social de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED), y est prologada
por el Catedrtico de las mismas disciplina y
Universidad, el profesor Ignacio GarcaPerrote Escartn, prlogo en el que, por fortuna, no se limita a glosar la importancia y la
metodologa de la investigacin, sino que
aporta valiosas reflexiones sobre la prejudicialidad y la prctica seguida al respecto por
los Tribunales ordinarios y por el Tribunal
Supremo de Espaa, as como por los Tribunales Constitucionales de los pases miembros de la Unin Europea (UE). Una afirmacin de ese prlogo resulta sobre todo interesante, aquella en la que se expone cmo algunos tribunales plantean cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Unin
Europea (TJ), cuando no estn conformes con
la jurisprudencia establecida por el Tribunal
Supremo y pretenden quebrarla y suplirla, a
travs de esa va supranacional, por otra ms
acorde con sus propios criterios jurdicos.
ICAR ALZAGA RUIZ

Civitas. Thomson Reuters
2009, 239 pginas
Esas afirmaciones sirven de excelente

introduccin al anlisis de un libro cuya
temtica es no slo de actualidad sino de significativa importancia objetiva, por afectar
de lleno a las fuentes del Derecho y no slo a
Tal realidad, necesariamente compartible,

se transmite al Derecho comunitario y a la
incidencia de sus normas sobre las relaciones
laborales de los veintisiete pases que en este
momento integran la UE, habida cuenta que
la mayor parte de las normas comunitarias
de contenido socio-laboral tienen la naturaleza de directivas, por lo que cada vez son ms
frecuentes los problemas relativos a su aplicacin, por ser progresivamente mayor el
nmero de empresarios y de trabajadores
afectadas por ellas. Y, sobre todo, porque la
interpretacin del contenido de las directivas
constituye el ncleo esencial de las cuestiones
prejudiciales planteadas ante el TJ por los
tribunales nacionales.
A partir de estos datos, el estudio de las
directivas contempladas en s mismas y
puestas en relacin con los reglamentos
comunitarios obliga a penetrar en un espacio de alta complejidad jurdica, respecto del
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RECENSIONES
tuye un nuevo ordenamiento jurdico de derecho internacional en beneficio del cual los
Estados han limitado, en mbitos restringidos, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos
no son slo los Estados miembros, sino tambin los ciudadanos, de manera que del ordenamiento comunitario nacen derechos y obligaciones para los ciudadanos que integran su
patrimonio jurdico.
2. El Captulo I del libro, que se dedica a

los principios que rigen la relacin entre el
Derecho comunitario y los ordenamientos
jurdicos nacionales, arranca de la afirmacin evidente de que el Derecho comunitario,
adems de ser un ordenamiento jurdico
autnomo, con su propio sistema de fuentes
de produccin normativa, posee una fuerza
especfica de penetracin en el ordenamiento
jurdico interno de los Estados, que se manifiesta en su aplicabilidad inmediata, en su
efecto directo y en su primaca, esos que pueden considerarse caracteres esenciales del
Derecho comunitario.
El principio de primacia del Derecho

comunitario, a su vez, es predicable de toda
norma comunitaria, siendo por tanto de
carcter absoluto. Significa el principio que
las normas comunitarias integran, con rango
de prioridad, el ordenamiento jurdico aplicable en cada Estado miembro, de modo que
ante un conflicto entre ambos ordenamientos, debe aplicarse de modo preferente la norma comunitaria sobre la estatal, desplazando
no derogando, sin embargo a sta. No obstante, los ms prestigiosos comunitaristas
han dejado muy claro que la efectividad del
principio de primacia est condicionado por
la actitud de los rganos jurisdiccionales
nacionales competentes para resolver los conflictos concretos que se generan entre las normas comunitarias y las normas estatales.
Incluso algunos Tribunales Constitucionales
han identificado lmites constitucionales,
derivados de la Constitucin nacional respectiva, a la aplicacin del principio de primacia,
lo que se ejemplifica de modo cierto en los
casos de Alemania y de Italia.
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cual el libro que se recensiona presta la gua

ms segura de cuantas ofrece actualmente la
literatura disponible. Un breve resumen de
cada uno de sus cinco captulos permitir
comprobar que no hay en el elogio exageracin alguna, sino simple correspondencia con
una investigacin realizada con tanto rigor
como claridad, rasgos que ya diferenciaban
anteriores trabajos de la profesora Alzaga.
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En cuanto ordenamiento jurdico autnomo que es respecto del derecho internacional y de los derechos nacionales, no se confunde con ningn otro Derecho, sino que se
rige por sus propias fuentes e instancias
organizativas y de poder.
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Eficacia directa de las normas comunitarias significa que el Derecho comunitario

puede desplegar efectos de manera uniforme
en todos los Estados miembros, desde su
entrada en vigor, porque las normas comunitarias crean derechos y obligaciones a favor
de los sujetos incluidos en su mbito de aplicacin con independencia de la legislacin de
los Estados miembros. Aunque no todas las
normas comunitarias por ejemplo los Reglamentos y las Directivas, son normas equivalentes en cuanto a los efectos directos que
producen unas y otras los derechos y obligaciones pueden ser invocados ante las autoridades nacionales de todo orden, asumiendo
los Estados la obligacin de protegerlos. El TJ
ha resuelto repetidamente que la UE consti-
380
Las tensiones son tan fuertes que el Tratado de Lisboa no ha llegado tan lejos en este
punto como pretendi llegar el Tratado que
estableca una Constitucin para Europa,
contentndose con una mera declaracin
bien distinta a un precepto legal vinculante que se limita a recordar la construccin
jurisprudencial de la primacia con cargo al
TJ. En sntesis, lo que ocurre es que pese a
esa declaracin de primacia, no dispone sta
de rango constitucional como ha establecido
en diversas ocasiones el Tribunal Constitucional espaol al afirmar que las normas
emanadas de la UE no representan un canon
SUMARIO
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RECENSIONES
tal y como ocurre con los propios Tratados,

aunque naturalmente supeditados a los principios establecidos en los mismos. Tambien
las decisiones producen efectos directos pero,
en cambio, no son efectos generales, sino limitados a los destinatarios de las mismas. Por
esa singularidad no entran automticamente
en el mbito pblico mediante su publicacin
en el boletn oficial de la UE surtiendo efecto
a partir de la notificacin individual o plural.
o un parmetro de constitucionalidad, lo que

tiene la consecuencia de no convertir la colisin de normas comunitarias y estatales en
un conflicto constitucional sino infraconstitucional.
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Las directivas que ocupan posicin estelar en el libro que se comenta responden a
un diseo ms complejo y original, no coincide ni con los reglamentos ni con las decisiones. Tienen efectos generales pero no directos
para los ciudadanos, puesto que son los Estados miembros los que, respetando sus lneas
informadoras y los criterios bsicos normativos que contienen, han de adaptarlos a los
derechos internos. No es un instrumento de
unificacin del derecho interestatal, sino de
simple armonizacin del mismo, de modo
que, a su travs, las respectivas legislaciones
nacionales puedan parecerse cada vez ms,
sin perder sus identidades y singularidades
especficas. Sin embargo, una vez transpuestas, las directivas s generan derechos y obligaciones para los ciudadanos.
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3. El Captulo II trata de la eficacia directa del Derecho Comunitario., y en l se parte

del texto del art. 249 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 de marzo
de 1957, segn la versin consolidada resultante del Tratado de Niza, segn el cual 1.
Para el cumplimiento de su misin, el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el
Consejo y la Comisin adoptarn reglamentos y directivas, tomarn decisiones y formularn recomendaciones o emitirn dictmenes en las condiciones previstas en el presente
Tratado. 2. El reglamento tendr alcance
general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado
miembro. 3. La directiva obligar al Estado
miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejandom sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de las formas y
de los medios. 4. La decisin ser obligatoria
en todos sus elementos para todos sus destinatarios. 5. Las recomendaciones y dictmenes
no sern vinculantes.
En todo caso, s es necesario admitir un

principio de responsabilidad de los Estados
miembros frente a los particulares por los
perjuicios ocasionados como consecuencia de
la infraccin del Derecho comunitario, es
inherente a los Tratados de la UE, o sea, al
llamado derecho originario de la misma.
A partir de ese texto normativo, la profesora Alzaga comenta brevemente cada uno de
los diversos instrumentos normativos de que
se vale la UE para el cumplimiento de sus
fines, insistiendo en el papel de los reglamentos, destacados por el TJ, en cuanto manifestacin principal de la potestad legislativa
comunitaria, de efectos simultneos e inmediatos en toda la UE, aptos para conferir a los
particulares derechos que las jurisdiccionales
nacionales tienen la obligacin de proteger,
4. El Captulo III aborda el aspecto referido a las irregularidades del acto de transposicin de la Directiva, irregularidades que bsicamente consisten en los incumplimientos de
los Estados miembros a la hora de transponer
las directivas a los ordenamientos propios. El
principal problema fue, desde muy pronto, el
efecto que tendra para los ciudadanos esa
irregularidad estatal, en el sentido de aceptar
o no su invocabilidad ante los tribunales como
tal directiva y no como derecho nacional adaptado a la misma. El TJ puso fin al intenso
debate doctrinal aceptando esa invocabilidad
directa siempre que se cumplieran dos exigencias acumulativas: primera, que el texto de la
directiva fuera lo suficientemente preciso e
incondicional y, segunda, que hubiera transcurrido el plazo para la transposicin, manifestando en cierto modo la voluntad negligen-
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RECENSIONES
El reconocimiento de la responsabilidad
del Estado infractor, finalmente, a los efectos
de reparar los perjuicios padecidos por los
particulares, se aval por el TJ en los famosos
casos Francovich y Bonifaci, a principios de la
dcada de los noventa. En esos, y en posteriores casos, la doctrina comunitaria requiri
tres exigencias para acceder al derecho de
reparacin econmica. Primero, que el resultado prescrito por la directiva incluya la atribucin de derechos a favor de los particulares. Segundo, que el contenido de esos derechos pueda ser identificado sobre el propio
contenido de la directiva. Y, tercero, que exista un nexo causal entre la violacin y la obligacin que incumbe al Estado y el dao soportado por las personas perjudicadas.
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5. El Captulo IV se destina, como se ha

dicho, a considerar las soluciones propuestas
por el Tribunal de Justicia para mitigar la
negacin de eficacia horizontal de las Directivas. Esas soluciones de relacionan con tres
lneas de actuacin de aqul rgano, el principio de interpretacin conforme, la ampliacin
del concepto de Estado y el reconocimiento
del principio de responsabilidad del Estado
infractor.
En cuanto a la ampliacin del concepto de

Estado persigue el objetivo de dar el mayor
efecto posible a que la inobservancia del contenido de un directiva no puede reportar ventaja alguna al Estado incumplidor. Y no slo
cuando el Estado acta revestido del poder
que le es propio sino tambin cuando lo hace
como empresario o cuando aparece representado por una entidad con su propia personalidad jurdica. Es decir, cualquier organismo al
que se le hubiera encomendado, en virtud de
un acto de autoridad pblica, un servicio de
inters pblico, lo que naturalmente implica
dejar el concepto de Estado, a estos efectos
ampliatorios, en manos de los jueces nacionales.
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El libro aporta en este punto una serie de

ejemplos, sobre los casos resueltos por el TJ
en materia de efecto vertical directo (invocacin del particular contra el Estado) e inverso
(invocacin del Estado contra el ciudadano),
un supuesto este segundo mucho menos frecuente e interesante que el primero. El efecto
directo vertical est prcticamente garantizado y no as el efecto horizontal de las directivas, es decir, la invocabilidad de una directiva no transpuesta por un ciudadano contra
otro, bien que el TJ ha articulado algunos dispositivos correctores, que son justamente los
que expone el siguiente captulo del libro.
de que el periodo de transposicin haya concluido, sin que se haya hecho uso debido de la
misma.
te del Estado miembro, con perjuicio de sus

ciudadanos. A la inactividad se equiparara
por el TJ el desarrollo insuficiente o insatisfactorio del contenido de la directiva.
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El principio de interpretacin conforme se

entiende por el TJ como una mitigacin de la
negativa en trminos absolutos de su operatividad horizontal. Lo que en realidad aporta
este principio es el resultado de que el derecho interno ha de interpretarse por los tribunales nacionales a la luz de la directiva no
transpuesta dentro de plazo o transpuesta de
forma insuficiente o incorrecta. No se trata de
una recomendacin al juez nacional, sino de
una obligacin que le impone el TJ en aplicacin de los principios del Derecho comunitario. Se trata, no obstante, de una obligacin
limitada, pues tambin el principio de la
interpretacin conforme encuentra sus lmites, de modo que se excluyen las interpretaciones contra legem, la imposibilidad de agravar la responsabilidad penal y la necesidad
382
6. El Captulo V, el ltimo y ms extenso

de la obra, realiza una especial consideracin
de la jurisprudencia del Tribunal Supremo
en la aplicacin de las normas de Derecho
laboral. Aunque la profesora Alzaga advierte
que no se trata de un estudio jurisprudencial
exhaustivo, la verdad es que la muestra que
ofrece no slo es muy extensa, sino que,
adems, est muy bien seleccionada, hasta el
punto de poder afirmarse que difcilmente se
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RECENSIONES
encontrar fuera de ella algo que haya revestido importancia histrica para la configuracin de los derechos comunitarios relativos al
Derecho del trabajo y al Derecho de la Seguridad Social, entendidos uno y otro en su concepto ms abierto.
vante papel al Tribunal Europeo de Derechos

Humanos, al menos en el mbito de los derechos fundamentales, dado que todos los
miembros de la UE son a la vez miembros del
Consejo de Europa y han ratificado el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950,
que interpreta y garantiza aquel Tribunal.
Deja as abierta la profesora Alzaga una ventana prometedora que consiste en la mejor
articulacin futura de los derechos fundamentales regulados en el Convenio Europeo,
de los derechos fundamentales con reconocimiento comunitario y de los que garantizan
las Constituciones nacionales.
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Como puede desprenderse de las breves

consideraciones llevadas a cabo, estamos en
presencia de un libro del mximo inters, de
gran seriedad cientfica con un impresionante aparato bibliogrfico, utilizado en la
investigacin y no simplemente citado en el
apndice de aqulla, de indiscutible utilidad
prctica, por lo dems, para cualquier jurista
y, en particular, para todos aquellos que se
dedican al estudio y/o a la aplicacin del ordenamiento laboral.
Una exposicin modlica de los problemas
generados por el dictado y la transposicin de
las Directivas comunitarias al Derecho nacional, vistos aqu desde la perspectiva del Derecho espaol de trabajo y seguridad social, que
pasa a ser desde ahora una herramienta
imprescindible.
SONSOLES DE LA VILLA DE LA SERNA
Abogada. Tutora de la UNED
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7. Cierran la obra unas conclusiones

sucintas de la profesora Alzaga en las que
insiste en la operatividad del fenmeno que
se ha denominado la percepcin nacional del
efecto directo, que la doctrina cientfica no
entiende del mismo modo en cada pas, lo que
permite apreciar la formacin de subdoctrinas sobre el efecto directo que corren paralelas a la jurisprudencia del TJ, pese a lo cual,
con base en el efecto directo, se inaplican ciertas disposiciones comunitarias, particularmente all cuando esde efecto directo resulta
confuso, a lo que se une una evidente diversidad en cuanto al tiempo y al modo de transponer en cada ordenamiento nacional una
misma Directiva. En la imprescindible labor
de uniformidad y virtualidad de las disposiciones comunitarias, la autora otorga un rele-
Sin posibilidad de resumir el rico contenido del captulo final de la obra, s cabe decir
que el anlisis jurisprudencial afecta, de
modo sucesivo, al derecho al disfrute de las
vacaciones anuales retribuidas, al Fondo de
Garanta salarial, a las irregularidades de la
contratacin temporal en las Administraciones Pblicas, a la igualdad y no discriminacin por razn de edad y al despido por enfermedad, con un tratamiento excelente, por su
rigor, de los respectivos contenidos.
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Bibliografa
NDICE DE REVISTAS APARECIDAS EN 2009 SOBRE DERECHO

SOCIAL COMUNITARIO Y DERECHO INTERNACIONAL
DE TRABAJO*
CASADO ABARQUERO, Marta: Hacia la mercantilizacin de la Directiva 96/71/CE

sobre desplazamiento temporal de trabajadores. Justicia Laboral, 2009, nm. 40,
pp. 11-30.
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El derecho de huelga se ha incorporado a

los derechos fundamentales protegidos por el
ordenamiento jurdico de la Unin Europea.
Sin embargo, no se ha determinado el alcance
de esta proteccin, la coordinacin de este
derecho con los derechos nacionales, o las
condiciones de su ejercicio y que supondra
una huelga de carcter supranacional.
GARCA MURCIA, Joaqun: La huelga en el

derecho de la Comunidad Europea: una
visin desde el sistema espaol. Aranzadi Social, mayo 2009, nm. 3, pp. 69-79.
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OJEDA AVILS, Antonio: La externalizacin

del derecho del trabajo. Revista Internacional del Trabajo, 2009, vol. 128, nm. 12, pp. 51-72.
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La expansin de las fronteras del derecho

del trabajo a materias conexas ha podido provocar la prdida de la identidad del propio
derecho del trabajo. El ensayo pretende analizar la evolucin de la disciplina desde los
aos setenta avanzando en este proceso algunas hiptesis al respecto.
Las relaciones laborales contemporneas

estn caracterizadas por un aumento de la
movilidad internacional de los trabajadores.
El principal obstculo a esta movilidad es la
divergencia entre los niveles sociolaborales
de los estados de acogida y origen. No obstante la eliminacin de toda restriccin a la libre
prestacin de servicios pone en jaque las normativas nacionales encargadas de la proteccin de los derechos mnimos de los trabajadores. Precisamente al anlisis de esta problemtica se han destinado varios importantes pronunciamientos del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, no menos
problemticos, examinados en el ensayo de la
Profesora Casado.
DAZ RODRGUEZ, Juan Miguel: La Seguridad
Social en Alemania: situacin actual y perspectivas de futuro. Relaciones Laborales,
enero 2009, ao XXV, nm 2, pp 79-108.
* Elaborado por LUIS GORDO GONZLEZ, contratado en prcticas por el programa de formacin del personal universitario del Ministerio de Educacin (FPU), rea de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autnoma de Madrid.
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385
BIBLIOGRAFA
La regulacin de las prestaciones de Seguridad Social de los trabajadores migrantes en

la Unin Europea es considerablemente compleja. Esta dificultad ha provocado el planteamiento de numerosas cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia, que no siempre ha sido capaz de dar respuestas inequvocas. Ello hace muy interesante este artculo,
encargado de sistematizar la jurisprudencia
generada al respecto.
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BALLESTRERO, Mara Victoria: Igualdad de

gnero y relaciones laborales. La proteccin antidiscriminatoria en el derecho
laboral italiano. Relaciones Laborales,
2009, enero, ao XXV, nm 1., pp. 95-115.
L OUSADA A ROCHENA , Jos Fernando: La

Seguridad Social de migrantes espaoles
en la Unin Europea en la doctrina judicial. Actualidad Laboral, noviembre
2009, nm. 19, pp. 2312-2328.
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El anlisis elaborado pretende adems

servir como punto de partida en el anlisis
del ordenamiento espaol. Ayudando a comprender al lector si el modelo espaol requerir de modificaciones, y si de ser necesarias
estas modificaciones habrn de seguir el
camino marcado por Alemania.
en una mayor flexibilidad de los momentos

inicial y final de la relacin laboral, a cambio
de que los trabajadores puedan afrontar con
mayores dosis de seguridad las llamadas
transiciones profesionales (esto es el trnsito
de un empleo a otro, o el paso de un trabajo
dependiente a un trabajo autnomo).
Al artculo analiza los cambios acontecidos

en los ltimos aos en el modelo de Seguridad
Social alemn. Como el incremento progresivo de la edad de jubilacin hasta los 67 aos,
los problemas de calidad en el seguro de asistencia a personas dependientes o los recortes
presupuestarios. Estas modificaciones en las
condiciones han provocado en algunos casos
que se hayan visto defraudadas las expectativas de generacin de derechos sociales de los
ciudadanos.
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Partiendo de la vital diferenciacin entre

discriminacin por razn de sexo, y discriminacin por razn del gnero. Teniendo la
segunda una vertiente colectiva de la que
carece la primera. El ensayo pretende reflexionar sobre los problemas generales planteados en materia de igualdad de gnero.
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MARTN PUEBLA, Eduardo: La modernizacin del mercado de trabajo en Francia o la

tmida versin de la flexicurit la
franaise. Relaciones Laborales, febrero
2009, ao XXV, nm. 4, pp. 91-111.
El debate sobre la flexiguridad inunda
todos los ordenamientos nacionales de los
Estados miembro de la Unin. Con esta perspectiva el artculo que nos ocupa procura
acercar a los juristas espaoles el debate
francs sobre la flexiguridad. Para ello parte
del acuerdo interprofesional sobre la modernizacin del mercado de trabajo de 23 de enero de 2008. Dicho acuerdo pretende avanzar
386
DIGUEZ CUERVO, Gonzalo: Una ponencia

sobre la deslocalizacin. Relaciones
Laborales, mayo 2009, ao XXV, nm. 9,
pp. 85-91.
El objeto del presente ensayo resulta especialmente interesante para el jurista espaol,
pues Espaa ha pasado de ser en los aos
setenta un pas receptor de empresas que
deslocalizaban sus centros productivos, a ser
en la actualidad, y cada vez ms, un pas que
sufre los efectos de la deslocalizacin de los
centros productivos de las empresas situadas
en su territorio hacia otros pases, sobre todo
hacia pases comunitarios de la Europa del
Este.
En concreto el ensayo aborda el fenmeno
de la deslocalizacin, esto es el desplazamiento de todas o parte de las actividades de una
empresa sita en un pas desarrollado, a otros
menos desarrollados y con ms bajos costes
de produccin, sustancialmente laborales y
de proteccin social.
SUMARIO
87
BIBLIOGRAFA
CORRIAS, Massimo: El trabajo autnomo y

las profesiones liberales en la legislacin
italiana sobre el trabajo de los extranjeros. Relaciones Laborales, octubre 2009,
ao XXV, nm. 19, pp. 81-94.
MERCADER UGINA, Jess R. y MUOZ RUIZ,

Ana Beln: Nios ancla y nuevas formulaciones del derecho a la libre circulacin:
el caso Chen y su repercusin en Espaa.
Relaciones laborales, septiembre 2009,
ao XXV, nm. 17, pp. 89-104.
El texto indaga en la regulacin italiana

sobre el trabajo autnomo y el ejercicio de la
libre profesin de los trabajadores extranjeros desplazados a Italia.
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CI
ERMIDA URIARTE, scar: Primera lectura del

pacto mundial para el empleo de la OIT
(2009). Relaciones Laborales, octubre
2009, ao XXV, nm. 20, pp. 101-117.
El autor lleva a cabo una primera aproximacin al Pacto Mundial por el Empleo de la
OIT. Dicho pacto pudo ser aprobado en la
Conferencia Internacional de la OIT de 2009
al modificar su orden del da originario.
El Pacto pretende fijar unas pautas para
afrontar los efectos de la crisis internacional
que azota a buena parte de las economas
mundiales. Estas pautas bsicamente apuestan por fomentar el trabajo decente que respete los derechos de los trabajadores.
TR
AB
AJ
SIRO, Jean: Inmigracin de trabajo y gobernanza del hecho migratorio: las tendencias recientes en Francia. Relaciones
Laborales, septiembre 2009, ao XXV,
nm. 18, pp.113-132.
Los autores llevan a cabo un anlisis del

derecho a la libre circulacin en el derecho
europeo, y de las posibles consecuencias que
podran tener para el ordenamiento espaol
los recientes pronunciamientos que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
ha realizado al respecto. Derecho que, como
es de sobra conocido, fue reconocido inicialmente por motivos econmicos, y sin embargo
en la actualidad gracias a la labor interpretadora del Tribunal de Justicia tiene cada vez
un mayor contenido social.
TE
RIO
DE
El complejo fenmeno migratorio cada vez

merece mayores atenciones por parte de los
gobiernos nacionales y comunitario de la
Unin, pero tambin recibe mayores atenciones por parte de la doctrina comunitaria.
Ejemplo de este creciente inters es el artculo que nos ocupa.
MI
NIS
El autor estudia la regulacin jurdica de

la inmigracin en Francia, mostrando como
la normativa ha evolucionado pasando por
momentos de mayor permisividad a la inmigracin. Pasando por otros, en los que si bien
no se manifestaba abiertamente la legislacin estaba imbuida del espritu de tolerancia
cero a la inmigracin. Hasta la actualidad,
donde se pretende luchar contra un tipo de
inmigracin, la inmigracin padecida, pero
se asume que otro tipo de inmigracin s es
necesaria, una inmigracin ms cualificada,
y para puestos de trabajo no cubiertos por los
nacionales.
VAN DEN BERG, Axel: Flexicurity: what can

learn from the Scandinavian Experience?.
European Journal of Social Security, septiembre 2009, vol. 11, nm. 3, pp. 245-269.
El autor pretende acercarse al estudio del
concepto de la flexiguridad prescindiendo de
la carga valorativa aadida a lo largo de los
aos a este trmino. En este anlisis tambin
se acercar a los modelos sueco y dans de
implantacin de la flexiguridad.
RODRGUEZ-PIERO y BRAVO-FERRER, Miguel:
Los movimientos migratorios y la globalizacin: la dimensin europea. Relaciones
Laborales, agosto 2009, ao XXV, nm. 1516, pp. 5-16.
Los Estados miembros han rehusado siempre la cesin de la competencia sobre el control de los flujos migratorios a las institucio-
SUMARIO
87
387
BIBLIOGRAFA
LOY, Gianni: Disparidad de trato y discriminacin de los trabajadores extracomunitarios. Relaciones Laborales, agosto 2009,
ao XXV, nm. 15-16, pp. 69-87.
Partiendo de la constatacin de que el
derecho comunitario est construido sobre la
diferenciacin entre ciudadanos comunitarios y ciudadanos extracomunitarios, el ensayo aborda la diferenciacin de trato entre
estos sujetos.
AB
AJ
En la misma lnea que el artculo anterior

el profesor Cruz Villaln analiza la tradicional atribucin de la competencia en materia
migratoria a los Estados. Siendo desde el
Tratado de Amsterdam cuando podemos
empezar a hablar de una comunitarizacin de
estas competencias.
EI
NM
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CRUZ VILLALN, Jess: La poltica comunitaria de inmigracin. Relaciones Laborales,

agosto 2009, ao XXV, nm. 15-16, pp. 1743.
referentes del derecho comunitario, pues ha

facilitado la integracin de los mercados
europeos. Tambin se caracteriza por ser un
elemento legitimador del proceso de integracin europea y por ser un instrumento de las
polticas de empleo europeas. Pero sobre todo
por ser el elemento diferenciador respecto de
otros procesos de integracin. Es por ello
sumamente interesante el anlisis de la evolucin a lo largo del tiempo de esta libertad
bsica comunitaria.
nes comunitarias. No es hasta fechas recientes cuando los Gobiernos Nacionales fruto de
la supresin de las fronteras interiores se
enfrentan a la necesidad de coordinar sus
polticas migratorias, para garantizar que el
control de las fronteras exteriores de la Unin
Europea compense la desaparicin de las
fronteras interiores. Intentado por un lado
dificultar la inmigracin irregular, y por otro
potenciar la integracin de la inmigracin
regular.
Los sujetos extracomunitarios deben tener

unos mnimos derechos reconocidos, basados
y amparados por los derechos humanos, no
obstante se admiten diferencias de trato en
funcin de su origen extracomunitario.
El ensayo se acerca al cambio que puede

suponer dotar a la Carta Europea de Derechos Fundamentales de rango de Tratado
Comunitario. No obstante la profesora
Ballester desconfa de la importancia efectiva que la Carta pueda tener en la consolidacin, promocin e integracin de los derechos
fundamentales en el ordenamiento comunitario.
El anlisis afectuado en el presente ensayo

es sumamente interesante, mxime si se tienen en cuenta las tensiones xenfobas que
estn apareceiendo en diversos estados
miembros.
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
B ALLESTER P ASTOR , Mara Amparo: Los

derechos sociales en la Carta Comunitaria
de derechos fundamentales y en el Tratado
de Lisboa (1). Actualidad Laboral, septiembre 2009, nm. 15, pp. 1752-1766.
RODRGUEZ-PIERO ROYO, Miguel: La libre

circulacin de los trabajadores en el espacio europeo: del Tratado de Roma a la
Directiva Bolkenstein. Relaciones Laborales, agosto 2009, ao XXV, nm. 15-16,
pp. 45-68.
La libertad de circulacin de los trabajadores se ha convertido en una de las libertades
388
RAMREZ MARTNEZ, Juan M.: La flexiguridad: una aproximacin al estado actual de

una poltica comunitaria de empleo.
Actualidad Laboral, noviembre 2009,
nm. 20, pp. 2438-2454.
La Unin Europea ha adoptado la flexiguridad como parte de su poltica de empleo.
Ello justifica un acercamiento a la materia.
El artculo adems se preocupa de analizar la
experiencia danesa, pas que pasa por ser el
paradigma de la flexiguridad.
SUMARIO
87
BIBLIOGRAFA
LOI, Piera: La movilidad de los trabajadores

y del mercado comunitario: entre prohibiciones de discriminacin y prohibiciones
de restriccin de las libertades fundamentales. Relaciones Laborales, agosto 2009,
ao XXV, nm. 15-16, pp. 89-103.
G IL Y G IL , Jos Luis: Los trabajadores

migrantes y la Organizacin Internacional
del Trabajo. Relaciones Laborales, agosto
2009, ao XXV, nm. 15-16, pp. 125-148.
El artculo repasa la regulacin generada
en el seno de la Organizacin Internacional
del Trabajo sobre los trabajadores migrantes.
La normativa aprobada por la OIT parte del
reconocimiento de derechos a los trabajadores migrantes para asegurar su integracin y
proteccin en los ordenamientos de los Estados de acogida.
EI
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RAMOS MORAGUES, Francisco: El principio

de libre circulacin de trabajadores en el
mbito pblico. Aranzadi Social, noviembre 2009, nm. 12, pp. 83-99.
La Unin Europea mantiene como parte

fundamental de su identidad el reconocimiento y la consagracin de la libertad de circulacin de los trabajadores. Esta libertad no
obstante puede ser limitada en el mbito del
empleo pblico, pues segn el artculo 39.4
TCE los Estados miembro pueden establecer
limitaciones en el acceso al empleo pblico
por razn de nacionalidad. El presente ensayo intenta dilucidar el sentido y alcance de
dicha excepcin.
AB
AJ
ALAMEDA CASTILLO, Mara Teresa: Derechos

sociales fundamentales y libertades comunitarias: dnde est la Europa social?.
Relaciones Laborales, agosto 2009, ao
XXV, nm. 15-16, pp. 105-123.
El artculo pretende examinar la lgica

que la movilidad transnacional de trabajadores ha tenido en el ordenamiento comunitario. Tanto cuando la movilidad responde al
ejercicio de la libertad de circulacin, y por
tanto como sujetos econmicos, o cuando la
movilidad es consecuencia del ejercicio por
parte de la empresa de su libertad de servicios comunitaria.
RIO
DE
TR
Resulta palmario sealar que la Unin

Europea surgi en torno a unos inters econmicos compartidos por los Estados miembros.
Estando estos inters econmicos presentes a
lo largo de todo su desarrollo, e inspirando en
buena medida muchas de las decisiones
tomadas desde las instituciones comunitarias.
MI
NIS
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Es tambin patente que el reconocimiento

de derechos sociales en la UE se ha producido
para garantizar el respeto a esas libertades
econmicas fundamentales, esta situacin ha
provocado sin duda que los derechos sociales
estn subordinados al respeto de las libertades econmicas. Situacin que provoca la
aparicin de fenmenos poco deseables como
el dumping social intracomunitario. Pero este
statu quo podra variar con la reciente aprobacin del Tratado de Lisboa que reconoce
fuerza vinculante a la Carta Europea de
Derechos Fundamentales. Este es precisamente uno de los objetivos principales de
estudio del ensayo referido.
LYON-CAEN, Antoine: Derecho comunitario

del mercado versus Europa social. Relaciones Laborales, julio 2009, ao XXV,
nm. 13, pp. 83-90.
El artculo aborda el estudio de los peligros
que las sentencias Viking, Laval y Rffert
pueden representar para el sostenimiento de
los derechos sociales en gran parte de los
Estados miembros de la Unin Europea, al
permitir en algunos supuestos el dumping
social entre los estados miembro de la Unin.
OJEDA AVILS, Antonio: Convergencia descendente y aplicacin de los acuerdos
colectivos europeos. Relaciones Laborales, diciembre 2009, ao XXV, nm. 23-24,
pp. 49-60.
SUMARIO
87
389
BIBLIOGRAFA
F UENTE L AVN, Mikel de la y HERNNDEZ

Z UBIZARRETA , Juan: El control de las
empresas transnacionales: Una propuesta
normativa desde la accin social y sindical. Revista de Derecho Social, abril-junio
2009, nm. 46, pp. 31-66.
RODRIGO DE LARRUCEA, Jaime: El proyecto

de Ley de navegacin martima: justificacin y novedades de la reforma del derecho
martimo espaol. Actualidad Administrativa, noviembre 2009, nm. 20, pp.
2391-2401.
El texto intenta articular una frmula

basada en la accin social y sindical para
intentar evitar los efectos perniciosos de la
globalizacin inspirada en los valores y
principio neo-liberales. Una globalizacin
que ha desarmado la defensa de los derechos
sociales, y que subordina los derechos fundamentales laborales a los intereses econmicos.
EI
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CI
AJ
CARDENAL CARRO, Miguel y HIERRO HIERRO,

Francisco Javier: Movimientos migratorios y Seguridad Social: el esperado Reglamento de aplicacin. Aranzadi Social,
diciembre 2009, nm. 15, pp. 11-26.
LVAREZ DEL C UVILLO, Antonio: Informe

sobre la regulacin del despido en Europa. Temas Laborales, 2009, nm. 99, pp.
259-297.
La aprobacin en las Cortes de la Ley de

Navegacin Martima que supondr la reforma de todo el derecho martimo espaol justifica este ensayo. En particular es relevante el
anlisis efectuado sobre las modificaciones
introducidas en el concepto de empresario de
navegacin.
La ampliacin a la Europa de los 27 parece

haber coincidido con una revisin a la baja del
modelo de proteccin social europeo. El ensayo se detiene en los problemas que esta situacin est provocando en todos los pases de la
Unin.
TR
AB
Es habitual en el debate pblico espaol el

recurso a la comparacin con pases de nuestro entorno europeo, para resaltar aquellas
variables que por exceso o defecto diferencian
nuestro pas de la media europea. Es tambin
habitual que dicha comparacin incurra en
errores o imprecisiones al tomar como objeto
de la comparacin pases con una tradicin
legislativa diferente, o figuras jurdicas que
no son idnticas a las nacionales y que por
tanto no deberan ser objeto de comparacin.
En esta lnea el presente trabajo pretende
aportar un anlisis serio y riguroso de la
regulacin del despido en Reino Unido, Francia, Italia, Alemania, Austria, Dinamarca y
Holanda que sirva de punto de comparacin
con la regulacin espaola.
MI
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Ensayo que repasa el largo camino recorrido por la Unin Europea para aprobar el
Reglamento de Aplicacin 987/2009 de 16 de
septiembre, que permite la entrada en funcionamiento del Reglamento 883/2004 en materia de coordinacin de los Sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros. Sustituyendo a los Reglamentos 574/72 y 1408/71
respectivamente.
FERREIRO, Consuelo: Los desplazamientos
transnacionales tras el asunto Rffert.
Relaciones Laborales, julio 2009, ao XXV,
nm. 14, pp. 89-102.
Los movimientos transnacionales garantizados por el Derecho comunitario pueden provocar bajo determinadas circunstancias
supuestos de dumping social. Precisamente
ese es el supuesto frente al que nos encontramos por la interpretacin del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto Rffert, y que es analizado en este ensayo.
390
ARUFE VARELA, Alberto: La jurisprudencia

del Tribunal de justicia de las Comunidades Europeas sobre el incumplimiento por
los Estados miembros de sus deberes de
transposicin de las directivas marco y
especficas en materia de seguridad y
salud en el empleo. Tribuna Social, mayo
2009, nm. 221, pp. 8-13.
SUMARIO
87
BIBLIOGRAFA
opinin del autor, necesaria la aprobacin de

un reglamento comunitario al respecto, que
ponga cierto orden en el desarrollo de la negociacin colectiva transnacional.
Se lleva a cabo un diagnstico de la labor

de transposicin de los Estados miembros en
materia de seguridad y salud laboral. Descubriendo qu pases vienen desatendiendo sus
obligaciones, y que solo una minora de pases
pueden presumir hasta la fecha de haber realizado lealmente la trasposicin del derecho
comunitario.
Revistas consultadas
EI
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CI
Actualidad Administrativa
RODRGUEZ CARDO, Ivn Antonio: Mercado

empresarial europeo y Derecho Laboral:
algunas pistas a partir de la jurisprudencia comunitaria. Tribuna Social, marzo
2009, nm. 219, pp. 43-54.
Aranzadi Social
Documentacin Laboral
European Journal of Social Security

Foro de Seguridad Social
Jueces para la Democracia
Justicia Laboral
Relaciones Laborales
Revista Aranzadi Doctrinal
AB
AJ
Las sentencias Viking, Laval y Rffert han

agitado profundamente el debate europeo al
anteponer los intereses empresariales frente
a los derechos de los trabajadores. Aunque los
resultados de esta jurisprudencia variaran
en funcin del estado que analicemos el ensayo pretende aportar algunos indicios sobre el
los mecanismo de accin a partir de dichos
pronunciamientos.
Actualidad Laboral
Revista de Derecho social

Revista de las Cortes Generales
El desarrollo autnomo al margen de normas comunitarias que regulen la negociacin

colectiva transnacional fue propiciado a
comienzo de los aos noventa por las instituciones comunitarias. Esta situacin hace, en
Revista Internacional del Trabajo
Revista Espaola de Derecho Administrativo

Revista Espaola de Derecho del Trabajo
Revista Espaola de Derecho Europeo
Temas Laborales. Revista Andaluza de Trabajo y Bienestar Social

Tribuna Social
MI
NIS
TE
RIO
DE
TR
A LES, Edoardo: La negociacin colectiva

transnacional y la necesidad de una norma
de la Unin Europea. Revista Internacional del Trabajo, 2009, vol. 128, nm. 1-2,
pp. 163-178.
SUMARIO
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ISSN 1137-5868
00067
9 771137 586002
2010
SUMARIO

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Francisco Javier Andrs Gonzlez

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La Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigracin

Catlogo general de publicaciones oficiales

Revista del Ministerio

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EDITORIAL, Luis Enrique de la Villa Gil, 7

Procedimientos de evaluacin de la situacin de dependencia en Europa. Djamil Tony

La tutela pblica de la exclusin social: directrices europeas y planes nacionales para

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIN

Resea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

IV. DOCUMENTACIN E INFORMES

Balance de la Presidencia francesa del Consejo (julio-diciembre 2008) en los mbitos de

La estrategia europea para el empleo. La labor de los Consejos Europeos y su aplicacin

La eficacia de las Directivas comunitarias en el mbito laboral. Icar Alzaga Ruiz,

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LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL*

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... No hay ruina ni caricia. Todo brilla,

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Ya muy extendida en la UE la pobreza y la exclusin social de varios millones de ciudadanos

Muy significativo es el Documento informativo de la Comisin Europea al EPSCO, fechado el

Curiosamente, slo un da antes del Documento reseado, tambin la Comisin Europea

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2008, y 279/2009, de la Comisin, de 6 de abril de 2009, modificando precisamente el Anexo II de

La seccin legislativa se enriquece, en primer lugar, con el comentario crtico a la Directiva

La crnica de jurisprudencia, de la mano de Jos Mara Miranda Boto, no quiere dejar en la

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EDUARDO MARTN PUEBLA**

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Las primeras directrices para el empleo

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formativas en la aplicacin de diversas directrices. As, la formacin estaba presente en

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En concreto, la directriz integrada nm. 23 prev

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El informe pone de relieve que muchos

Aumentar y garantizar el atractivo, la apertura y el

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