O Principio Da Fidelidade Partidaria

O princpio da fidelidade partidria e a
possibilidade de perda de mandato por

sua violao Uma anlise segundo
a jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal
Adriana Campos Silva
Professora da Graduao e da Ps-Graduao da Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Minas Gerais. Doutora em Direito Constitucional com nfase em Direito Eleitoral
pela Universidade Federal de Minas Gerais
Polianna Pereira dos Santos

Mestranda em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais
Resumo: A Constituio da Repblica (CR/88), ao instituir um Estado Democrtico de Direito, admitiu o

pluralismo poltico como fundamento, juntamente com o reconhecimento da soberania popular. Adotou
o sistema proporcional para eleio de cargos do poder legislativo, nica exceo dos senadores.
Regulamentou as hipteses de perda de mandato e de vacncia parlamentar, mas no tratou de forma
expressa sobre a possibilidade de perda de mandato em caso de violao fidelidade partidria. Com
as interpretaes promovidas pelos Tribunais Superiores sobre o tema, surge a dvida relevante: h a
possibilidade de o mandatrio perder seu mandato ao se desfiliar do partido pelo qual fora eleito? Se no
h previso expressa na Constituio da Repblica neste sentido, poderia o Supremo Tribunal Federal (STF)
modificar sua interpretao sobre o tema e apontar nova hiptese de perda de mandato fora das hipteses
do art. 55 da Constituio da Repblica? O presente estudo pretende investigar a questo, passando por
uma anlise da jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e do STF, comparando os dispositivos
constitucionais, e da interpretao da Constituio.
Palavras-chave: Mandato. Fidelidade partidria. Constituio. Interpretao.
Sumrio: 1 Introduo 2 Fidelidade partidria 3 Concluso Referncias
1Introduo
Apesar de a temtica referente fidelidade partidria ter sido introduzida no
ordenamento jurdico a partir da Emenda Constitucional n 1 de 1969, designada
R. do Instituto de Hermenutica Jur. RIHJ | Belo Horizonte, ano 11, n. 14, p. 13-34, jul./dez. 2013
13
Adriana Campos Silva, Polianna Pereira dos Santos
como disciplina partidria pelo art. 152,1 foi extinta pela Emenda Constitucional
n 25 de 1985.2
A Constituio da Repblica de 1988 voltou a tratar do tema, especialmente no
pargrafo primeiro de seu artigo 17,3 sem, contudo, prever sanes pela inobservncia
ao princpio da fidelidade partidria. No h nem mesmo previso infraconstitucional
de perda de mandato aplicvel inobservncia ao princpio em questo.4
A ausncia de regulamentao adequada, com previso de sano de perda
de mandato pelo descumprimento da fidelidade partidria, pode ser apontada como
um dos motivos para a grande troca de Partidos Polticos havida no Brasil aps a
redemocratizao de 1985. Melo5 afirma que, em mdia, 29% dos deputados federais
eleitos mudaram de partidos nas cinco legislaturas havidas entre 1983 e 2003.
Diante deste cenrio, o Supremo Tribunal Federal revisou sua interpretao
sobre o tema, aps a resposta Consulta n 1398 pelo Tribunal Superior Eleitoral,
para entender pela possibilidade de perda de mandato em virtude da desfiliao
Art. 152. A organizao, o funcionamento e a extino dos partidos polticos sero regulados em lei federal,
observados os seguintes princpios: [...]
V - disciplina partidria; [...]
Pargrafo nico. Perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas Assemblias
Legislativas e nas Cmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente
estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do
mandato ser decretada pela Justia Eleitoral, mediante representao do partido, assegurado o direito de
ampla defesa.
2
A Emenda Constitucional n 25 de 1985 alterou o art. 152, retirando a meno disciplina partidria e a possibilidade de perda de mandato. O artigo passou a ter o seguinte texto: Art. 152. livre a criao de Partidos
Polticos. Sua organizao e funcionamento resguardaro a Soberania Nacional, o regime democrtico, o
pluralismo partidrio e os direitos fundamentais da pessoa humana, observados os seguintes princpios: I -
assegurado ao cidado o direito de associar-se livremente a Partido Poltico; II - vedada a utilizao pelos
Partidos Polticos de organizao paramilitar; III - proibida a subordinao dos Partidos Polticos a entidade
ou Governo estrangeiros; IV - o Partido Poltico adquirir personalidade jurdica mediante registro dos seus
Estatutos no Tribunal Superior Eleitoral; V - a atuao dos Partidos Polticos dever ser permanente e de mbito nacional, sem prejuzo das funes deliberativas dos rgos estaduais e municipais. 1 No ter direito
a representao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados o Partido que no obtiver o apoio, expresso
em votos, de 3% (trs por cento) do eleitorado, apurados em eleio geral para a Cmara dos Deputados e
distribudos em, pelo menos, 5 (cinco) Estados, com o mnimo de 2% (dois por cento) do eleitorado de cada
um deles. 2 Os eleitos por Partidos que no obtiverem os percentuais exigidos pelo pargrafo anterior tero
seus mandatos preservados, desde que optem, no prazo de 60 (sessenta) dias, por qualquer dos Partidos
remanescentes. 3 Resguardados os princpios previstos no caput e itens deste artigo, lei federal estabelecer normas sobre a criao, fuso, incorporao, extino e fiscalizao financeira dos Partidos Polticos e
poder dispor sobre regras gerais para a sua organizao e funcionamento.
3
1 assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de
vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
4
A Lei de Organizao Poltico Partidria (L. n 9.096/95) dispe sobre a fidelidade partidria, apontando em
seu art. 15, V, que o Estatuto do Partido deve conter normas sobre fidelidade e disciplina partidrias, processo para apurao das infraes e aplicao das penalidades, assegurado amplo direito de defesa. Tambm
em seu Captulo V, nos arts. 23 a 26 a L. n 9.096/95 trata da possibilidade de aplicao de sanes aos
filiados que violem os seus deveres, e fala expressamente, em seu art. 26, que Perde automaticamente a
funo ou cargo que exera, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporo partidria, o parlamentar
que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito. A lei prev, portanto, a perda de funo ou cargo
exercido pelo mandatrio infiel, mas no a perda de seu mandato.
5
MELO. Retirando as cadeiras do lugar: migrao partidria na Cmara dos Deputados (1985-2002).
1
14
O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...
injustificada. Considerando a inrcia do legislativo em regulamentar o tema, o STF fez

constar na deciso do MS n 26604 que o TSE adotasse resoluo disciplinadora do
procedimento de justificao.
O Tribunal Superior Eleitoral editou, em 25 de outubro de 2007, a Resoluo
n 22.610, na qual prev as hipteses de justificao para a desfiliao do partido
pelo qual fora eleito o mandatrio, bem como a sano de perda de mandato para
aqueles que se desfiliarem sem justa causa. A Resoluo TSE n 22.610/2007 trata
ainda do rito a ser observado, aponta os legitimados e indica o prazo, decadencial,
para o ajuizamento da Ao de Perda de Cargo Eletivo por Infidelidade Partidria.
O Procurador-Geral da Repblica questionou a constitucionalidade da Resoluo
em 2008 (ADI n 4.086).6 O Supremo Tribunal Federal, no entanto, julgou improce
dente a ao direta e declarou a constitucionalidade da resoluo. Nada obstante, a
regulamentao realizada diretamente pela Justia Eleitoral induz ao questionamento
sobre os limites do poder normativo e sobre os limites da interpretao constitucional.
2 Fidelidade partidria
Para compreender a questo afeta fidelidade partidria e sua regulamentao
(em nosso ordenamento jurdico, e a partir da interpretao da CR/88 realizada pelo
STF) necessrio, inicialmente, falar sobre ideologia partidria e sobre a importncia
dos partidos polticos no Estado Democrtico de Direito.
2.1 Partidos Polticos

No possvel pensar, na atualidade e em um Estado de dimenses conti
nentais como o Brasil , na efetivao da democracia direta para a tomada de todas
as decises polticas. Os Partidos Polticos surgem, sem dvida, como instrumento
para auxiliar na polarizao dos espaos de debates polticos. So essenciais em
nossa democracia, sendo, inclusive, vedada a candidatura avulsa no Brasil.7 Paulo
Bonavides define partido poltico como
organizao de pessoas que inspiradas ou movidas por ideias ou por
interesses, buscam tomar o poder normalmente pelo emprego de meios
legais, e nele conservar-se para manuteno dos fins impugnados.8
A Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta teve como fundamento a violao, pela Resoluo TSE
n 22.610/2007, dos seguintes dispositivos: art. 121, CR; art. 22, I; 48; 84, IV, CR; art. 128, 5, c/c 129,
IX, CR; art. 2; art. 60, 4, III, CR.
7
A filiao partidria no nosso sistema condio de elegibilidade (art. 14, 3, III, CR/88). dizer, para que
um cidado se habilite como candidato precisa preencher o tempo mnimo legal de filiao de um ano. Art. 14.
[...] 3 - So condies de elegibilidade, na forma da lei: [...] V - a filiao partidria; [...]
8
BONAVIDES. Cincia poltica. 19. ed., p. 372.
6
15
Surge, portanto, a ideia de um agrupamento de pessoas com projetos, vises ou

compreenso de mundo de forma afim, que os aproxima. A noo de partido poltico
vem acompanhada, portanto, da noo de ideologia partidria. O partido poltico um
instrumento eficaz para a despersonalizao na disputa partidria. O carisma pessoal
como elemento de representao poltica nos aproxima de uma ditadura, e no de
uma democracia. O Partido Poltico, ou seja, esse agrupamento de pessoas imbudas
de uma ideologia comum buscaria, portanto, alcanar e manter o poder.9
Bonavides continua, apontando os dados ou elementos que seriam
indispensveis na composio de ordenamentos partidrios:
a) um grupo social; b) um princpio de organizao; c) um acervo de ideias
e princpios, que inspiram a ao do partido; d) um interesse bsico em
vista: a tomada do poder; e e) um sentimento de conservao desse
mesmo poder ou de domnio do aparelho governativo quando este lhes
chega s mos.10
Esse interesse bsico em vista, ou a ideologia que une os membros da agre

miao partidria, deve ser mantido e observado pelos mandatrios eleitos sob seu
manto. dizer: o eleitor, considerando o sistema eleitoral adotado no Brasil,11 escolhe
os seus representantes levando em conta o iderio do partido.12 A mudana do partido
pelo mandatrio muda a forma como que o mandato exercido, enfraquecendo a
bancada do partido e alterando a sua representao na Casa Legislativa.
Ademais, importante reconhecer que a concepo liberal de representao
j se encontra superada.13 Conceder total e plena autonomia ao mandatrio aps a
sua eleio significaria desconsiderar o fato de que nossa Constituio expressa
Uma leitura de partido poltico diversa da acima apontada pode caracterizar um desvirtuamento do instituto,
que no ontologicamente mau, ou ruim. Importante fazer esse apontamento aps as manifestaes
populares havidas no de 2013 no Brasil. Em diversos momentos palavras de ordem como sem partido eram
proferidas, e em muitos momentos tentou-se evitar a participao de membros de agremiaes partidrias.
visvel que tais manifestaes demonstram o atual descrdito da sociedade com relao aos partidos polticos
(e com relao aos representantes eleitos). Na verdade, percebeu-se um descrdito geral com relao poltica e forma em que tem sido exercida em nosso pas. Nada obstante, importante ressaltar que o partido
poltico por si s no contm essa caracterstica negativa. O instituto pode estar sendo desvirtuado, mas no
ontologicamente mau. Ao contrrio: possvel apontar sua essencialidade, e a importncia de sua existncia
para a preservao da democracia.
10
11
O Brasil adota o sistema eleitoral proporcional de lista aberta uninominal para escolha dos seus parlamentares
(art. 45 da Constituio da Repblica e art. 84 do Cdigo Eleitoral) desde 1945 com algumas alteraes
relacionadas frmula eleitoral e definio de votos vlidos exceo dos membros do Senado Federal
(art. 83, do Cdigo Eleitoral). Para os demais cargos, adota o sistema majoritrio.
12
possvel, inclusive, que o eleitor se limite a escolher no caso dos eleitos pelo sistema proporcional a
legenda partidria (voto de legenda).
13
Bonavides esclarece que a doutrina poltica da representao duplicidade, tipicamente liberal, trabalha
de forma central com a independncia do representante, reconhecendo duas vontades legtimas e distintas
atuando no sistema representativo: a vontade menor, do eleitor, limitada eleio, e a vontade autnoma e
politicamente criadora do eleito ou representante, oriunda daquela operao (BONAVIDES. Cincia poltica.
19. ed., p. 223).
9
16
ao apontar o povo como titular soberano do poder, logo em seu primeiro artigo.14 Do
mesmo modo, a concepo de representao conforme a doutrina da identidade15
recebe crticas referentes caracterizao de uma iluso.
Apesar de considerar que o extremo da doutrina da identidade seja de fato uma
iluso, interessante trabalhar com a concepo de limitao das liberdades do
mandatrio, e com a ideia de um mandato cada vez mais imperativo, como aponta
Bonavides. Cumpre cit-lo brevemente:
Tudo isso [formas de atuao poltica consagradas pelo liberalismo] em
contraste com as tendncias contemporneas da sociedade de massas,
que se inclina a cercear as faculdades do representante, jungi-las a
organizaes partidrias e profissionais ou aos grupos de interesse e
fazer o mandato cada vez mais imperativo. Essas tendncias tem
apoio terico nos fundamentos da representao concebida segundo
a regra da identidade, que em boa lgica retira do representante
todo o poder prprio de interveno poltica animada pelos estmulos
de sua vontade autnoma e o acorrenta sem remdio vontade dos
governados, escravizando-o por inteiro a um escrpulo de fidelidade
ao mandante. a vontade deste que ele em primeiro lugar se acha no
dever de reproduzir, como se fora fita magntica ou simples folha de
papel carbono.16
Tendo em vista, ainda, a relevncia do Partido Poltico para a definio dos can
didatos eleitos sobremaneira no sistema proporcional uninominal de lista aberta
adotado no Brasil h que se considerar a relevncia do tema da fidelidade parti
dria em nosso sistema.
2.2 Fidelidade partidria Definio

possvel afirmar que a fidelidade partidria um princpio expressamente
adotado na Constituio da Repblica de 1988, em seu art. 17, 1,17 que reflete a
importncia dos Partidos Polticos e da manuteno ou proteo de sua ideo
logia poltica. Fidelidade partidria no pode, portanto, ser confundida com obedincia
partidria, ou mera submisso. Como apontado acima, compem os elementos para a
Art. 1 [...] Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio.
15
Segundo a doutrina da identidade, a vontade de governantes e governados uma. Por esta concepo o mandatrio fica vinculado, ou adstrito, em suas aes, vontade dos governados.
16
17
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria (Redao dada pela Emenda Constitucional n 52, de
2006).
14
17
existncia do partido um grupo de pessoas que compartilhem um iderio em comum.

a este iderio que os mandatrios e filiados devem ser fiis.18
Considerando-se que um dos principais elementos de definio do Partido Poltico
sua ideologia, e que muitos dos mandatrios eleitos pelo sistema proporcional
(a maioria) se beneficiam dos votos obtidos pela legenda partidria, importante
que este seja um vnculo forte (o vnculo da ideologia partidria entre os filiados,
principalmente entre aqueles que exercem mandatos eletivos).
2.3 O tratamento constitucional da matria EC n 01/69 e

CR/88
Importante pontuar que apesar de a temtica referente fidelidade partidria
ter sido introduzida no ordenamento jurdico a partir da Emenda Constitucional n 01
de 1969, designada como disciplina partidria pelo art. 152,19 foi extinta pela
Emenda Constitucional n 25 de 1985. Havia, no texto original, previso expressa de
perda de mandato em virtude da inobservncia da disciplina partidria.20
A Constituio da Repblica de 1988 voltou a tratar do tema, em seu artigo
21
17, sem, contudo, prever sanes pela inobservncia ao princpio da fidelidade
partidria.
Neste ponto importante ressaltar a preocupao referente ao controle de partidos polticos por um pequeno
grupo de pessoas, comumente chamados caciques. Esse tipo de organizao no corresponde a um ideal
democrtico, e desvirtua a concepo de partido poltico e mesmo de fidelidade partidria.
19
Art. 152. A organizao, o funcionamento e a extino dos partidos polticos sero regulados em lei federal,
observados os seguintes princpios:
I - regime representativo e democrtico, baseado na pluralidade de partidos e na garantia dos direitos funda
mentais do homem;
II - personalidade jurdica, mediante registro dos estatutos;
III - atuao permanente, dentro de programa aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, e sem vinculao, de
qualquer natureza, com a ao de governos, entidades ou partidos estrangeiros;
IV - fiscalizao financeira;
V - disciplina partidria;
VI - mbito nacional, sem prejuzo das funes deliberativas dos diretrios locais;
VII - exigncia de cinco por cento do eleitorado que haja votado na ltima eleio geral para a Cmara dos
Deputados, distribudos, pelo menos, em sete Estados, com o mnimo de sete por cento em cada um dles; e
VIII - proibio de coligaes partidrias.
20
Pargrafo nico. Perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas Assemblias
Legislativas e nas Cmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente
estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do
mandato ser decretada pela Justia Eleitoral, mediante representao do partido, assegurado o direito de
ampla defesa.
21
Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os
seguintes preceitos: [...]
1 assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcio
namento e para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade
de vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus
estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria. (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 52, de 2006) [...]
18
18
H, todavia, algumas observaes importantes com relao a esta regulamen

tao. Primeiramente, cumpre destacar o fato de que a EC n 01/69 apontada
pela corrente majoritria como uma nova Constituio, outorgada pela Junta Militar
que governava o pas poca.22 Trata-se de norma de matiz autoritrio. Importante
compreender isso ao analisar o dispositivo que inaugurou o tratamento da fidelidade
partidria no Brasil poca, sob a rubrica disciplina partidria.
A CR/88, chamada de Constituio Cidad, ao contrrio de seu antecedente,
visa proteger o indivduo e define o Brasil como Estado Democrtico de Direito, arro
lando diversos direitos e garantias. Trata a questo de forma distinta, sob a rubrica
de fidelidade partidria.
O art. 152 da EC n 01/69 delimitava a necessidade de regulamentao legal
da organizao, do funcionamento e da extino dos partidos polticos, sem fazer
qualquer referncia autonomia do Partido Poltico. Apontava a necessidade de o
Partido Poltico ter seu programa aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, e trazia
como princpio a disciplina partidria e a proibio de coligaes. Em seu pargrafo
primeiro dispunha de forma expressa sobre a possibilidade de perda de mandato
por membros do Poder Legislativo unicamente daquele que por atitudes ou
pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos de
direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. De certa forma,
esse pargrafo traz o conceito de disciplina partidria para a EC n 01/69, alm da
possibilidade de perda de mandato daquele que violar o princpio.
A CR/88, por outro lado, versa sobre a autonomia do partido, preconizando a
liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguar
dados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e os preceitos arrolados. Permite a realizao de
coligaes, e dispe sobre disciplina e fidelidade partidrias, definindo, contudo,
que os estatutos do partido devem estabelecer normas de disciplina e fidelidade
partidria.
Importante considerar as caractersticas das Constituies analisadas, para
compreender a interpretao (ou as vrias interpretaes) proferida pelo STF sobre o
tema da fidelidade partidria na CR/88.
2.4 A interpretao dos Tribunais Superiores sobre fidelidade

partidria
Em 1989 o STF julgou o MS n 20927/DF, da Relatoria do Min. Moreira Alves,
em que firmou entendimento sobre a inaplicabilidade do princpio da infidelidade
FERNANDES. Curso de direito constitucional, p. 274.
22
19
partidria aos candidatos eleitos e aos suplentes. Era possvel concluir, portanto,
que o mandato pertencia ao indivduo eleito, que poderia trocar de legenda sem ter o
risco de perder sua vaga.23
exatamente com base na ausncia de previso especfica sobre a perda de
mandato em virtude de violao fidelidade partidria que o STF, neste primeiro
julgado, entendeu pela no adoo do princpio da fidelidade partidria pela CR/88.
Os Ministros indicam claramente a compreenso sobre a pessoalidade dessa repre
sentao que teria sido adotada pela CR/88. possvel citar, por exemplo, trechos
do voto do Min. Relator, Moreira Alves:
[...] o direito posse - decorre exclusivamente do diploma que lhes foi
conferido, em virtude da eleio, pela Justia Eleitoral, sem levar em
conta a persistncia da vinculao ao partido pelo qual [...] se elegeram.
[...] Com efeito, a vinculao ao Partido apenas condio de elegibilidade
(art. 14, 3), e no condio para que o eleito diplomado se emposse
como deputado.
Esse entendimento, com qual se perfila, por exemplo, Fvila Ribeiro,24 prevaleceu
at 2007. Neste ano, o Tribunal Superior Eleitoral, ao responder afirmativamente
Consulta n 1398,25 indicou que o mandato no seria do parlamentar, e sim do
partido, que teria direito de preservar a vaga obtida pelo sistema proporcional.26
MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE PARTIDARIA. SUPLENTE DE DEPUTADO FEDERAL. - EM QUE PESE O

PRINCPIO DA REPRESENTAO PROPORCIONAL E A REPRESENTAO PARLAMENTAR FEDERAL POR INTER
MEDIO DOS PARTIDOS POLITICOS, NO PERDE A CONDIO DE SUPLENTE O CANDIDATO DIPLOMADO PELA
JUSTIA ELEITORAL QUE, POSTERIORMENTE, SE DESVINCULA DO PARTIDO OU ALIANCA PARTIDARIA PELO
QUAL SE ELEGEU. - A INAPLICABILIDADE DO PRINCPIO DA FIDELIDADE PARTIDARIA AOS PARLAMENTARES
EMPOSSADOS SE ESTENDE, NO SILENCIO DA CONSTITUIO E DA LEI, AOS RESPECTIVOS SUPLENTES. MANDADO DE SEGURANA INDEFERIDO (MS n 20927, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em
11.10.1989, DJ, 15 abr. 1994).
24
O autor destaca o fato de que a Constituio da Repblica citou a fidelidade partidria, no 1 do art. 17, reservando, todavia, a matria normao estatutria de cada partido: Nesse lance [a CR/88] pretendeu afastar,
com pura e excessiva simplicidade, a sano verdadeira da perda de mandato, pondo-se em condio de
ostensiva infringncia ao invocado art. 17, 1, da Constituio Federal, que colocou o problema da fidelidade
partidria a ser obrigatria e compativelmente enfrentada nos estatutos partidrios. A matria no pode escapar do disciplinamento estatutrio, por ser usurpao da competncia reservada pela Constituio Federal aos
partidos polticos, com aspectos inerentes e exclusivos de suas disponibilidades estatutrias, competncia
essa das quais no se podem eximir os partidos polticos por ser matria de sua especfica responsabilidade,
e que no pode, absolutamente, deixar de ser contemplada (RIBEIRO. Direito eleitoral, p. 331).
25
CONSULTA. ELEIES PROPORCIONAIS. CANDIDATO ELEITO. CANCELAMENTO DE FILIAO. TRANSFERNCIA
DE PARTIDO. VAGA. AGREMIAO. RESPOSTA AFIRMATIVA (CONSULTA n 1398, Resoluo n 22526 de
27.03.2007, Rel. Min. Francisco Cesar Asfor Rocha, Publicao: DJ, v. 1, p. 143, 08 maio 2007).
26
Cumpre citar brevemente trecho do voto do Min. Relator, Cesar Asfor Rocha sobre o ponto: Por conseguinte,
parece-me equivocada e mesmo injurdica a suposio de que o mandato poltico eletivo pertence ao indivduo
eleito, pois isso equivaleria a dizer que ele, o candidato eleito, se teria tornado senhor e possuidor de uma
parcela da soberania popular, no apenas transformando-a em propriedade sua, porm mesmo sobre ela
podendo exercer, moda do exerccio de uma prerrogativa privatstica, todos os poderes inerentes ao seu
domnio, inclusive o de dele dispor.
23
20
Diante dessa nova interpretao, o Supremo Tribunal Federal foi chamado a

responder sobre a questo nos Mandados de Segurana ns 26602,27 2660328 e
26604.29 Neste momento o Tribunal, seguindo a linha do entendimento externado
pelo TSE, revisou seu posicionamento anterior para concluir que o mandato pertence
ao partido, e no ao eleito. Declarou, para tanto, a possibilidade de perda de mandato
por desfiliao sem justa causa, com um preliminar delineamento do que poderia ser
considerado como justificativa para a desfiliao.
O Tribunal buscou frisar, nestes julgados, que no haveria sano em decor
rncia da desfiliao partidria, ante ao direito de livre associao albergado pela
Constituio da Repblica. Haveria, no entanto, hiptese de consequncia legal da
desfiliao, considerando os princpios da fidelidade partidria, e da representao
partidria. Cumpre citar brevemente trecho do voto do Min. Cezar Peluso, que escla
rece a questo da possibilidade de perda de mandato:
No se trata, sublinhe-se, de sano pela mudana de partido, a qual no
configura ato ilcito, mas do reconhecimento da inexistncia de direito
subjetivo autnomo ou de expectativa de direito autnomo manuteno
pessoal do cargo, como efeito sistmico-normativo da realizao histrica
[...] da hiptese de desfiliao ou transferncia injustificada, entendida
como ato culposo incompatvel com a funo representativa do iderio
poltico em cujo nome foi eleito.
Ainda no ano de 2007 o Tribunal Superior Eleitoral expediu resoluo sobre

o tema, conforme determinao do Supremo Tribunal Federal no MS n 26604:30 a
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE PARTIDRIA. DESFILIAO.
PERDA DE MANDATO. ARTS. 14, 3, V E 55, I A VI DA CONSTITUIO. CONHECIMENTO DO MANDADO
DE SEGURANA, RESSALVADO ENTENDIMENTO DO RELATOR. SUBSTITUIO DO DEPUTADO FEDERAL QUE
MUDA DE PARTIDO PELO SUPLENTE DA LEGENDA ANTERIOR. ATO DO PRESIDENTE DA CMARA QUE NEGOU
POSSE AOS SUPLENTES. CONSULTA, AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, QUE DECIDIU PELA MANUTENO
DAS VAGAS OBTIDAS PELO SISTEMA PROPORCIONAL EM FAVOR DOS PARTIDOS POLTICOS E COLIGAES.
ALTERAO DA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MARCO TEMPORAL A PARTIR DO QUAL
A FIDELIDADE PARTIDRIA DEVE SER OBSERVADA [27.3.07]. EXCEES DEFINIDAS E EXAMINADAS PELO
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DESFILIAO OCORRIDA ANTES DA RESPOSTA CONSULTA AO TSE. ORDEM
DENEGADA. 1. Mandado de segurana conhecido, ressalvado entendimento do Relator, no sentido de que
as hipteses de perda de mandato parlamentar, taxativamente previstas no texto constitucional, reclamam
deciso do Plenrio ou da Mesa Diretora, no do Presidente da Casa, isoladamente e com fundamento em
deciso do Tribunal Superior Eleitoral. 2. A permanncia do parlamentar no partido poltico pelo qual se elegeu
imprescindvel para a manuteno da representatividade partidria do prprio mandato. Da a alterao da
jurisprudncia do Tribunal, a fim de que a fidelidade do parlamentar perdure aps a posse no cargo eletivo.
3. O instituto da fidelidade partidria, vinculando o candidato eleito ao partido, passou a vigorar a partir da
resposta do Tribunal Superior Eleitoral Consulta n. 1.398, em 27 de maro de 2007. 4. O abandono de legenda enseja a extino do mandato do parlamentar, ressalvadas situaes especficas, tais como mudanas
na ideologia do partido ou perseguies polticas, a serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal
Superior Eleitoral. 5. Os parlamentares litisconsortes passivos no presente mandado de segurana mudaram
de partido antes da resposta do Tribunal Superior Eleitoral. Ordem denegada (MS n 26.602, Rel. Min. Eros
Grau, Tribunal Pleno, julgado em 04.10.2007, DJe-197, 17 out. 2008).
28
MS n 26.603, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 04.10.2007, DJe-241, 19 dez. 2008.
29
MS n 26.604, Rel. Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, julgado em 04.10.2007, DJe-187, 03 out. 2008.
30
o que se extrai da deciso proferida no MS n 26.604, de Relatoria da Min Crmen Lcia (MS n 26.604,
27
21
Resoluo TSE n 22610/2007. Esta resoluo prev as hipteses de justificao

para a desfiliao do partido pelo qual fora eleito o mandatrio, bem como a sano
de perda de mandato para aqueles que se desfiliarem sem justa causa; trata ainda
do rito a ser observado, aponta os legitimados e indica o prazo, considerado ou de
natureza decadencial, para o ajuizamento da Ao de Perda de Cargo Eletivo por
Infidelidade Partidria. Importa ressaltar que a Resoluo apresenta como primeiro
legitimado a propor a ao de perda do mandato o Partido Poltico interessado.31
O Procurador-Geral da Repblica questionou a constitucionalidade da Resoluo
em 2008 (ADI n 4.086), apontando as seguintes violaes: a) reserva de Lei
Complementar para definio de competncias de Tribunais, Juzes e Juntas Eleitorais
(art. 121, CR); b) reserva de lei, de competncia do Parlamento e do Presidente da
Repblica, por instituir direito eleitoral novo (perda de mandato por desfiliao sem
justa causa) e por inovar em matria processual, tratado sobre a petio inicial ca
bvel, provas, julgamento antecipado da lide, entre outros (art. 22, I; 48; 84, IV, CR);
c) cria nova atribuio ao Ministrio Pblico, ao apontar sua legitimidade ativa na
ao de perda de mandato, violando a reserva de lei (art. 128, 5, c/c 129, IX,
CR); e d) ao princpio da separao dos poderes, por invadir competncia legislativa
(art. 2; art. 60, 4, III, CR).
A ADI n 4.086 foi julgada em conjunto com a ADI n 3.999, proposta pelo
Partido Social Cristo (PSC), contendo basicamente os mesmos fundamentos. O
Supremo Tribunal Federal, no entanto, julgou por maioria improcedente a ao direta
e declarou a constitucionalidade da Resoluo.32 O Relator, Min. Joaquim Barbosa,
Rel. Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, julgado em 04.10.2007, DJe-187, 03 out. 2008): o Tribunal, por
maioria, conheceu do mandado de segurana e concedeu parcialmente a ordem, para o efeito de determinar
ao Presidente da Cmara dos Deputados que remeta ao Tribunal Superior Eleitoral o pedido de declarao
de vacncia do posto ocupado pela litisconsorte Jusmari Terezinha de Souza Oliveira, a fim de que aquela
Corte, aps adotar resoluo disciplinadora do procedimento de justificao, decida sobre a matria, vencidos
os Senhores Ministros Eros Grau, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, que denegavam totalmente a
ordem, e os Senhores Ministros Carlos Britto e Marco Aurlio, que a concediam em maior extenso. Votou a
Presidente, Ministra Ellen Gracie. Plenrio 04.10.2007.
31
Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda de cargo
eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa.
32
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUES DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL
22.610/2007 e 22.733/2008. DISCIPLINA DOS PROCEDIMENTOS DE JUSTIFICAO DA DESFILIAO
PARTIDRIA E DA PERDA DO CARGO ELETIVO. FIDELIDADE PARTIDRIA. 1. Ao direta de inconstitucionalidade ajuizada contra as Resolues 22.610/2007 e 22.733/2008, que disciplinam a perda do cargo eletivo
e o processo de justificao da desfiliao partidria. 2. Sntese das violaes constitucionais argidas.
Alegada contrariedade do art. 2 da Resoluo ao art. 121 da Constituio, que ao atribuir a competncia para
examinar os pedidos de perda de cargo eletivo por infidelidade partidria ao TSE e aos Tribunais Regionais
Eleitorais, teria contrariado a reserva de lei complementar para definio das competncias de Tribunais,
Juzes e Juntas Eleitorais (art. 121 da Constituio). Suposta usurpao de competncia do Legislativo e do
Executivo para dispor sobre matria eleitoral (arts. 22, I, 48 e 84, IV da Constituio), em virtude de o art. 1
da Resoluo disciplinar de maneira inovadora a perda do cargo eletivo. Por estabelecer normas de carter
processual, como a forma da petio inicial e das provas (art. 3), o prazo para a resposta e as conseqncias
da revelia (art. 3, caput e par. n.), os requisitos e direitos da defesa (art. 5), o julgamento antecipado da lide
(art. 6), a disciplina e o nus da prova (art. 7, caput e par. n., art. 8), a Resoluo tambm teria violado a
reserva prevista nos arts. 22, I, 48 e 84, IV da Constituio. Ainda segundo os requerentes, o texto impugnado
discrepa da orientao firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos precedentes que inspiraram a Resoluo,
22
afirmou que a Resoluo seria uma forma temporria de resolver a questo da falta
de regulamentao da perda de mandato por violao ao princpio da fidelidade parti
dria, ressaltando o fato de que seria uma incongruncia o Tribunal reconhecer um
princpio e sua aplicao em nosso ordenamento (fidelidade partidria) sem indicar
instrumentos para sua aplicao:
Vale dizer, de pouco ou nada adiantaria a Corte reconhecer um dever
fidelidade partidria e no reconhecer a existncia de um mecanismo
ou de um instrumento legal para assegur-lo. A inexistncia do mecanismo
leva a quadro de exceo, que se cr ser temporrio. [...]
A atividade normativa do TSE recebe seu amparo da extraordinria cir
cunstncia de o Supremo Tribunal Federal ter reconhecido a fidelidade
partidria como requisito para a permanncia em cargo eletivo e a au
sncia expressa de mecanismo destinado a assegur-lo.
O Relator frisa que o legislativo seria o ambiente adequado para este debate,
ressaltando a possibilidade de o judicirio intervir em situaes extremas:
Entendo que, em princpio, o debate legislativo o ambiente adequado
para resolver essas e outras questes, que so eminentemente pol
ticas. Somente em situaes extremas e sempre quando autorizado
expressamente pela Constituio que o Judicirio pode se manifestar
sobre os critrios que orientam a manuteno ou a perda do cargo por
infi
delidade partidria. indispensvel ter-se uma compreenso no
meramente retrica acerca do sistema representativo, para se com
preender a gravidade que representa a destituio de um parlamentar do
mandato que lhe foi outorgado pelo povo, fora das hipteses estritamente
previstas na Constituio. A no observncia desses princpios sensveis
de coexistncia entre os poderes leva necessariamente ao enfraque
cimento, em ltima anlise, daquele que tipo como o menos perigoso
entre os poderes.33
no que se refere atribuio ao Ministrio Pblico eleitoral e ao terceiro interessado para, ante a omisso
do Partido Poltico, postular a perda do cargo eletivo (art. 1, 2). Para eles, a criao de nova atribuio ao
MP por resoluo dissocia-se da necessria reserva de lei em sentido estrito (arts. 128, 5 e 129, IX, da
Constituio). Por outro lado, o suplente no estaria autorizado a postular, em nome prprio, a aplicao da
sano que assegura a fidelidade partidria, uma vez que o mandato pertenceria ao Partido. Por fim, dizem
os requerentes que o ato impugnado invadiu competncia legislativa, violando o princpio da separao dos
poderes (arts. 2, 60, 4, III da Constituio). 3. O Supremo Tribunal Federal, por ocasio do julgamento dos
Mandados de Segurana 26.602, 26.603 e 26.604 reconheceu a existncia do dever constitucional de observncia do princpio da fidelidade partidria. Ressalva do entendimento ento manifestado pelo ministro-relator.
4. No faria sentido a Corte reconhecer a existncia de um direito constitucional sem prever um instrumento
para assegur-lo. 5. As resolues impugnadas surgem em contexto excepcional e transitrio, to-somente
como mecanismos para salvaguardar a observncia da fidelidade partidria enquanto o Poder Legislativo,
rgo legitimado para resolver as tenses tpicas da matria, no se pronunciar. 6. So constitucionais as
Resolues 22.610/2007 e 22.733/2008 do Tribunal Superior Eleitoral. Ao direta de inconstitucionalidade
conhecida, mas julgada improcedente (ADI n 3.999, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em
12.11.2008, DJe-071, 17 abr. 2009).
33
Neste ponto, o i. Min. Relator, citando expressamente Alexander Hamilton, se refere ao Poder Judicirio como
o Poder menos perigoso aos poderes polticos da Constituio, porque ele tem menor capacidade para
perturb-lo ou danific-lo (The Federalist 78).
23
A Min. Crmen Lcia em seu breve voto enfatizou a necessidade de reconhecer

a constitucionalidade da Resoluo impugnada para dar efetividade questo
reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, em ltima instncia, sobre a aplicao
do princpio da fidelidade partidria, afirmando ser pertinente efetividade jurdica da
prpria Constituio.34
O Min. Lewandowski lembrou o fato de que o STF havia apontado a necessidade
de o TSE regulamentar a questo atinente perda do mandato dos trnsfugas, ao
julgar os MS ns 26602, 26603 e 26604, e afirmou que a Resoluo d concreo
interpretao realizada pelo Tribunal, at que o Congresso no regulamente a matria
de forma diversa.35
O Min. Eros Grau, por outro lado, votou pela procedncia a ADI e inaugurou a
divergncia, afirmando ser a Resoluo n 22610/2007 mltipla e francamente
inconstitucional:
Providncias referidas no inciso XVIII e instrues mencionadas no
inciso IX do art. 23 do Cdigo Eleitoral respeitam execuo do Cdigo
Eleitoral e da legislao eleitoral. Vale dizer: as instrues e providncias
normativas de que se trata so anlogas aos decretos e regulamentos
baixados pelo Presidente da Repblica para a fiel execuo das leis, os
chamados regulamentos de execuo (art. 84, IV da Constituio). Tal
como as instrues que podem baixar os Ministros de Estado para a
execuo das leis, decretos e regulamentos (art. 87, II da Constituio),
no podem inovar o ordenamento jurdico. Ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. E aqui seja
nos incisos XVII e IX do Cdigo Eleitoral, seja no inciso IV do artigo 84 e
no inciso II do artigo 87 da Constituio no h autorizao, ao TSE, ao
Presidente da Repblica e aos ministros de Estado, seno para disporem
sobre a execuo de leis, secundum legem. Jamais para disporem contra
ou praeter legem. (Grifos no original)
[...] O fato, de toda sorte, que o TSE no foi contemplado com o poder
de expedir normas primrias sobre matria eleitoral. E nem poderia essa
faculdade a ele ter sido conferida pelo Supremo Tribunal Federal que, ao
menos ao que me consta, ainda no distribui competncias normativas,
em lugar da Constituio... [...] Pode, certo, o Tribunal Superior Eleitoral,
exercer funo normativa, mas exclusivamente tendo em vista, e nesses
limites, a execuo das leis.
Nos dizeres da Ministra Crmen Lcia, [...] porque ela no teria eficcia alguma se dissssemos que o
princpio haveria de ser aplicado e obedecido e esse reconhecimento pudesse no ser adotado a partir de um
procedimento que o prprio Ministro Celso de Melo bem enfatizou, seria da competncia do Tribunal Superior
Eleitoral, se no se expedisse aquela resoluo.
35
Para o Min. Lewandowski, Ao editar as Resolues ns 22.710 [sic] e 22.733, portanto, entendo que o TSE
nada mais fez, como assinalei, do que dar concreo ao decidido pela Corte Constitucional, exercendo a competncia regulamentar que lhe confere o artigo 23, inciso IX, do Cdigo Eleitoral; estabelecendo, inclusive de
modo muito salutar, a meu ver, o devido processo legal para a perda dos mandatos.
34
24
O Min. Marco Aurlio acompanhou a divergncia, compreendendo que o TSE

legislou ao criar a Resoluo n 22610/2007, no possuindo competncia para tanto.
O Min. Cezar Peluso acompanhou o Relator para afirmar a constitucionalidade da
Resoluo n 22610/2007, ao argumento de que o princpio do devido processo legal
pontifica que o processo deve decorrer da lei, mas no somente desta. Acrescenta,
citando o art. 111 da Constituio italiana, que o processo pode decorrer de qualquer
outra fonte normativo-constitucional. Esta outra fonte seria, no caso em testilha, a
necessidade de disciplinamento da matria referente perda de mandato do infiel,
e a eficcia da coisa julgada material de um acrdo do STF. Cumpre transcrever
brevemente trecho de seu voto:
[...] se esta Corte, em deciso recoberta pela autoridade da coisa jul
gada material, determina ao Tribunal Superior Eleitoral que, para dar
eficcia prtica ao objeto de sua deciso, deva disciplinar o modo de
concretizao do seu comando, a atuao do Tribunal Superior Eleitoral
no pode deixar de ser considerada como expresso de um devido
processo legal, de fonte constitucional, porque nasce exatamente da
eficcia de coisa julgada que a Constituio lhe garante.
Nota-se, ao analisar o inteiro teor do julgamento da ADI n 4086 (em conjunto

com a ADI n 3999), o pragmatismo da deciso que reconheceu por maioria a consti
tucionalidade da Resoluo TSE n 22610/2007. A maioria dos Ministros entendeu
que a regulamentao da questo pelo TSE, enquanto o legislativo no disciplina ade
quadamente o tema, legal, constitucional, e necessria, inclusive para dar eficcia
e efetividade s decises proferidas pela Corte no julgamento dos MS ns 26602,
26603 e 26604. Apenas o Min. Cezar Peluso acrescenta um fundamento ao voto
vencedor: A Resoluo constitucional, pois atende ao princpio do devido processo
legal, de fonte constitucional, porque nasce exatamente da eficcia de coisa julgada
que a Constituio lhe garante.
A questo pertinente perda de mandato por desfiliao sem justa causa ainda
foi analisada pelo STF em outros momentos: em 2010, na liminar proferida no MS
n 29988,36 e em abril de 2011, quando o Tribunal teria37 modificado seu entendimento,
EMENTA: LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANA. ATO DO PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS.
PREENCHIMENTO DE VAGA DECORRENTE DE RENNCIA A MANDATO PARLAMENTAR. PARTIDO POLTICO. COLI
GAO PARTIDRIA. Questo constitucional consistente em saber se a vaga decorrente de renncia a mandato
parlamentar deve ser preenchida com base na lista de suplentes pertencentes coligao partidria ou apenas na ordem de suplentes do prprio partido poltico ao qual pertencia o parlamentar renunciante. 1. A jurisprudncia, tanto do Tribunal Superior Eleitoral (Consulta 1.398), como do Supremo Tribunal Federal (Mandados
de Segurana 26.602, 26.603 e 26.604), firme no sentido de que o mandato parlamentar conquistado no
sistema eleitoral proporcional tambm pertence ao partido poltico. 2. No que se refere s coligaes partidrias, o TSE editou a Resoluo n. 22.580 (Consulta 1.439), a qual dispe que o mandato pertence ao partido
e, em tese, estar sujeito sua perda o parlamentar que mudar de agremiao partidria, ainda que para
legenda integrante da mesma coligao pela qual foi eleito. 3. Aplicados para a soluo da controvrsia posta
no presente mandado de segurana, esses entendimentos tambm levam concluso de que a vaga deixada
36
25
em deciso de mrito do MS n 30260.38 Neste julgado o STF reconheceu a Coligao

como superpartido, e ressaltando a sua importncia na delimitao do quociente
partidrio e no ordenamento dos eleitos, definiu no ser possvel alterar a ordem de
suplncia estabelecida na diplomao por, inclusive, ferir ato jurdico perfeito.3738
Estes julgados posteriores ADI n 4086 tem como objeto no a possibilidade
de perda de mandato do trnsfuga segundo o procedimento e as normas contidas na
Resoluo TSE n 22610/2007, mas a ordem de sucesso a ser observada no caso
de vacncia do cargo durante a legislatura. Significa dizer, portanto, que pacfico o
atual entendimento sobre a possibilidade de perda de mandato por desfiliao sem
justa causa, com base na interpretao externada pelo TSE e STF do princpio da
fidelidade partidria, previsto no art. 17, 1, da Constituio da Repblica.39
em razo de renncia ao mandato pertence ao partido poltico, mesmo que tal partido a tenha conquistado
num regime eleitoral de coligao partidria. Ocorrida a vacncia, o direito de preenchimento da vaga do
partido poltico detentor do mandato, e no da coligao partidria, j no mais existente como pessoa jurdica. 4. Razes resultantes de um juzo sumrio da controvrsia, mas que se apresentam suficientes para a
concesso da medida liminar. A urgncia da pretenso cautelar evidente, tendo em vista a proximidade do
trmino da legislatura, no dia 31 de janeiro de 2011. 5. Vencida, neste julgamento da liminar, a tese segundo
a qual, de acordo com os artigos 112 e 215 do Cdigo Eleitoral, a diplomao dos eleitos, que fixa a ordem
dos suplentes levando em conta aqueles que so pertencentes coligao partidria, constitui um ato jurdico
perfeito e, a menos que seja desconstitudo por deciso da Justia Eleitoral, deve ser cumprido tal como inicialmente formatado. 6. Liminar deferida, por maioria de votos (MS n 29.988/MC, Rel. Min. Gilmar Mendes,
Tribunal Pleno, julgado em 09.12.2010, DJe-108, 07 jun. 2011).
37
A flexo verbal utilizada pretende demonstrar exatamente a dvida acerca da deciso proferida pelo Supremo
Tribunal Federal. O voto da Relatora faz expressa referncia s decises preferidas nos MS ns 26602, 26603
e 26604, em que a Corte revisou a questo da fidelidade partidria e da possibilidade de perda de mandato
em virtude da violao deste princpio, mas no deixa claro que diferenciou, ao decidir o MS n 30260, as
hipteses de vacncia regular ou decorrente de desfiliao sem justa causa. Em virtude disso, encontramos
divergncias na aplicao deste julgado como referncia nos Tribunais Regionais Eleitoral, conforme se ver.
38
EMENTA: MANDADO DE SEGURANA PREVENTIVO. CONSTITUCIONAL. SUPLENTES DE DEPUTADO FEDERAL.
ORDEM DE SUBSTITUIO FIXADA SEGUNDO A ORDEM DA COLIGAO. REJEIO DAS PRELIMINARES DE
ILEGITIMIDADE ATIVA E DE PERDA DO OBJETO DA AO. AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO. SEGURANA
DENEGADA. [...] 3. As coligaes so conformaes polticas decorrentes da aliana partidria formalizada entre dois ou mais partidos polticos para concorrerem, de forma unitria, s eleies proporcionais ou majoritrias. Distinguem-se dos partidos polticos que a compem e a eles se sobrepe, temporariamente, adquirindo
capacidade jurdica para represent-los. 4. A figura jurdica derivada dessa coalizo transitria no se exaure
no dia do pleito ou, menos ainda, apaga os vestgios de sua existncia quando esgotada a finalidade que motivou a convergncia de vetores polticos: eleger candidatos. Seus efeitos projetam-se na definio da ordem
para ocupao dos cargos e para o exerccio dos mandatos conquistados. 5. A coligao assume perante os
demais partidos e coligaes, os rgos da Justia Eleitoral e, tambm, os eleitores, natureza de superpartido;
ela formaliza sua composio, registra seus candidatos, apresenta-se nas peas publicitrias e nos horrios
eleitorais e, a partir dos votos, forma quociente prprio, que no pode ser assumido isoladamente pelos partidos que a compunham nem pode ser por eles apropriado. 6. O quociente partidrio para o preenchimento de
cargos vagos definido em funo da coligao, contemplando seus candidatos mais votados, independentemente dos partidos aos quais so filiados. Regra que deve ser mantida para a convocao dos suplentes,
pois eles, como os eleitos, formam lista nica de votaes nominais que, em ordem decrescente, representa
a vontade do eleitorado. 7. A sistemtica estabelecida no ordenamento jurdico eleitoral para o preenchimento
dos cargos disputados no sistema de eleies proporcionais declarada no momento da diplomao, quando
so ordenados os candidatos eleitos e a ordem de sucesso pelos candidatos suplentes. A mudana dessa
ordem atenta contra o ato jurdico perfeito e desvirtua o sentido e a razo de ser das coligaes. 8. Ao se
coligarem, os partidos polticos aquiescem com a possibilidade de distribuio e rodzio no exerccio do poder
buscado em conjunto no processo eleitoral. 9. Segurana denegada (MS n 30.260, Rel. Min. Crmen Lcia,
Tribunal Pleno, julgado em 27.04.2011, DJe-166, 30 ago. 2011).
39
26
2.5Regulamentao da Perda de Mandato Res. TSE

n 22610/2007
Constatou-se, pois, que mesmo ausncia de qualquer alterao na disposio
constitucional ou infraconstitucional sobre a matria referente fidelidade partidria,
o STF revisou sua compreenso sobre o tema de forma que deixou de considerar
inaplicvel o princpio da fidelidade partidria com estabelecimento de sano de
perda de mandato para o trnsfuga (MS n 20927/DF, julgado em 1989) para delimi
tar a possibilidade de perda de mandato daquele que deixar o partido de origem sem
justa causa (MS ns 26602, 26603 e 26604).
Alm de interpretar o disposto no art. 17, 1, da CR/88 de forma a permitir a
perda de mandato do infiel em hiptese no tratada no art. 55 da CR/88, frise-se
o STF determinou que o TSE regulamentasse o tema, estabelecendo as hipteses
de justa causa, e o procedimento a ser adotado. Neste momento o TSE apresenta
a Res. n 22610/2007. Esta Resoluo criou hipteses de justa causa, apontou
legitimados e prazos decadenciais para o ajuizamento de duas aes: ao de perda
de mandato por desfiliao sem justa causa40 e ao de justificao.41
Neste caso o STF sequer direcionou orientao no sentido de legislar sobre a
matria para o Congresso Nacional, que seria competente para tanto, nos termos do
disposto no art. 22, I, da CR/88.42
Questiona-se, portanto, se o STF poderia, por meio de interpretao da Consti
tuio, modificar de tal maneira o tratamento da matria referente fidelidade parti
dria? Alm disso, o STF poderia determinar que outro Tribunal no caso o TSE
regulamentasse completamente a matria, como ocorreu?
3Concluso
No se desconhece as correntes tericas que apontam maior poder de atuao
ao rgo jurisdicional para a interpretao e aplicao das normas constitucionais.
Ademais, sabido que as discusses sobre a aplicao de decises majoritrias
tpicas do Poder Legislativo , e supostamente com maior legitimidade, e sobre
a noo de que as decises tomadas pelo Poder Judicirio seriam de natureza
con
tramajoritria, e supostamente deteriam menos legitimidade para justificar a
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda de cargo
eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa.
41
Art. 1 [...] 3 - O mandatrio que se desfiliou ou pretenda desfiliar-se pode pedir a declarao da existncia
de justa causa, fazendo citar o partido, na forma desta Resoluo.
42
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho.
40
27
tomada de certas decises, j comeam a parecer superficiais no trato das questes

apresentadas.
No caso em tela seria possvel dividir a atuao do STF em dois momentos
distintos. O primeiro, com relao aplicao do princpio da fidelidade partidria na
nova ordem constitucional, inclusive com a possibilidade de perda de mandato dos
infiis; e o segundo, com relao determinao para a regulamentao da matria,
direcionada a outro Tribunal.
No primeiro momento o STF reconheceu a aplicabilidade do princpio da fide
lidade partidria na CR/88. H previso expressa no art. 17, 1, CR/88, sobre o
princpio da fidelidade partidria. No entanto, a Constituio apontou a necessidade
de o estatuto partidrio estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria. Com
preender que essa no seria atribuio do Partido, ante a sua autonomia, j seria
contrariar disposio expressa no texto constitucional. Veja-se que no h na questo
qualquer termo ou expresso dbia que ensejasse leitura diversa da previso consti
tucional de liberdade ao partido para estabelecer a regulamentao de sano ao
mandatrio em virtude de inobservncia fidelidade partidria.
Alm disso, importa relevar o fato de que a CR/88 traz em seu art. 55 as hip
teses de perda de mandato, dentre as quais no se encontra a violao fidelidade
partidria.43 Apenas o inciso V trata de hiptese de perda de mandato decretada pela
Justia Eleitoral, mas traz a seguinte ressalva: nos casos previstos nesta Constituio.
A Constituio no prev em momento algum a perda de mandato decorrente da
violao da fidelidade partidria, ao contrrio da EC n 01/69.
Como ressaltado no tpico 2.3, h que se observar a alterao do tratamento
da matria nas Constituies. importante comparar que a EC n 01/69, que previa
expressamente a possibilidade de perda de mandato do infiel, tinha matiz autoritrio,
vedava a realizao de coligaes e determinava que a organizao, o funcionamento
e a extino dos partidos polticos sero regulados em lei federal. Ao contrrio da
CR/88, no falava em autonomia do partido poltico. possvel entrever no texto cons
titucional a tentativa de controlar os partidos polticos, que a CR/88 tratou de afastar.
A CR/88 dispe sobre a autonomia dos Partidos Polticos, sobre a liberdade de
criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a sobera
nia nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:

I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa, tera parte das sesses ordinrias da Casa a que
pertencer, salvo licena ou misso por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos polticos;
V - quando o decretar a Justia Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituio;
VI - que sofrer condenao criminal em sentena transitada em julgado.
43
28
pessoa humana. A previso contida no final do 1 do art. 17, sobre a necessidade

de seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria est
relacionada autonomia e liberdade de exerccio da atividade poltico partidria, a
delimitao precisa contida no art. 55 da CR/88 das hipteses de perda de mandato
limitariam abusos e violaes de direitos polticos.
Deste modo, ao reconhecer a possibilidade de perda de mandato daquele que
deixou o Partido Poltico pelo qual fora eleito no curso de seu mandato, o STF reco
nheceu hiptese de perda de mandato no disposta na CR/88, ou de forma contrria
ao disposto na CR/88.
Considerando, que o exerccio regular de mandato eletivo efeito de direito
poltico passivo (capacidade poltica passiva direito de ser eleito), e que o exerccio
do mandato direito poltico do cidado, verifica-se a hiptese de violao de direitos
fundamentais pelo STF.
No entanto, seria possvel considerar a existncia de hiptese de ponderao de
direitos (reconhecendo o fato de inexistir direito absoluto) tendo em vista a existncia
de direito do Partido Poltico fidelidade do mandatrio ante o direito do prprio
mandatrio de exercer seu mandato (direito poltico).
Assim, reconhecendo a relevncia do Partido Poltico como instituio poltica
atuante para o fortalecimento da democracia, seria possvel privilegi-la, em detri
mento do mandatrio. Neste caso, no haveria problemas nesta primeira parte da
deciso do STF sobre o tema. Nada obstante, importante que esta interpretao
encontre conformao com a autonomia dos partidos polticos, prevista no art. 17 da
Constituio da Repblica.
No entanto, alm de decidir sobre a possibilidade de perda de mandato do
trnsfuga, o STF determinou que o TSE regulamentasse a questo. O TSE compe o
Poder Judicirio, e no tem competncia para legislar. Possui funo normativa, para
regulamentar matria de sua competncia, com eficcia geral e abstrata, nos termos
do disposto nos art. 1, pargrafo nico,44 e art. 23, IX,45 do Cdigo Eleitoral, e art. 105
da Lei n 9.504/97.46 No pode legislar. No entanto, foi basicamente o que ocorreu
no presente caso, por determinao do STF.
A Resoluo TSE n 22610/2007 supre a necessidade de regulamentao da
questo referente fidelidade partidria. Possui, portanto, inegvel carter morali
zante, eis que sanciona os mandatrios infiis com a perda de seu mandato. No
Art. 1 Este Cdigo contm normas destinadas a assegurar a organizao e o exerccio de direitos polticos
precipuamente os de votar e ser votado.
Pargrafo nico. O Tribunal Superior Eleitoral expedir Instrues para sua fiel execuo.
45
Art. 23 - Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior, [...]
IX - expedir as instrues que julgar convenientes execuo deste Cdigo;
46
Art. 105. At o dia 5 de maro do ano da eleio, o Tribunal Superior Eleitoral expedir todas as instrues
necessrias execuo desta Lei, ouvidos previamente, em audincia pblica, os Delegados dos partidos
participantes do pleito.
44
29
entanto, uma deciso de interesse da sociedade que foi tomada por quem no
detm legitimidade para tanto.
Ademais, a Resoluo, que pretendeu resolver o problema do troca-troca
endmico de partidos, apresentou como hiptese de justa causa para a desfiliao
a criao de novo partido (art. 1, 1, II, Res. TSE n 22610/2007). Como efeito,
verificamos que hoje, ao invs de elevada variao da composio dos partidos, em
virtude das mudanas entre os mandatrios, temos o implemento no nmero de
tentativas de criao de partidos. Giust Tavares47 fala que nas alteraes referentes
aos Sistemas Eleitorais e a observao se encaixa perfeitamente na questo em
anlise preciso ter cautela, tendo em vista os seus efeitos compsitos.
H uma regulamentao natural em decorrncia das mudanas havidas nas
normas ou na interpretao destas, como no caso em tela. Ainda com base
nesta observao, e no extrapolamento das funes do Poder Judicirio pelo TSE,
ao regulamentar a questo da fidelidade partidria na Res. TSE n 22610/2007, por
ordem do STF, possvel concluir pelo excesso do STF no que tange regulamentao
do tema.
The Principle of Party Loyalty and the Possibility of Losing the Mandate for its Violation An Analysis
According to the Brazilian Federal Supreme Courts Jurisprudence
Abstract: The Constitution (CR/88), to Establish a Democratic State, admitted political pluralism as the
foundation, along with the recognition of popular sovereignty. Adopted the proportional system for electing
positions of legislative power, the only exception of senators. Regulated the chances of losing the mandate
and parliamentary vacancy, but did not address explicitly the possibility of removal from mandate in case of
violation of party loyalty. With the interpretations promoted by the High Courts on the subject, the relevant
question arises: there is the possibility of the agent lose mandate when disaffiliate from the party for which
he was elected? If there is no express provision in the Constitution to that effect, could the Federal Supreme
Court (STF) modify their interpretation of the theme and point new hypothesis for loss of mandate outside
the cases of art. 55 of the Constitution? This study aims to investigate the matter, through an analysis of
the case law of the Supreme Electoral Tribunal (TSE) and the STF, comparing the constitutional provisions
and the interpretation of the constitution and implementation of Judicial Review in Brazil.
Key words: Mandate. Partisan loyalty. Constitution. Interpretation. Judicial Review.
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Recebido em: 20.12.2013

Aprovado em: 25.01.2014
34

O Principio Da Fidelidade Partidaria

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O princpio da fidelidade partidria e a

possibilidade de perda de mandato por

Polianna Pereira dos Santos

Resumo: A Constituio da Repblica (CR/88), ao instituir um Estado Democrtico de Direito, admitiu o

Adriana Campos Silva, Polianna Pereira dos Santos

O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

injustificada. Considerando a inrcia do legislativo em regulamentar o tema, o STF fez

2.1 Partidos Polticos

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Surge, portanto, a ideia de um agrupamento de pessoas com projetos, vises ou

Esse interesse bsico em vista, ou a ideologia que une os membros da agre

O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

2.2 Fidelidade partidria Definio

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existncia do partido um grupo de pessoas que compartilhem um iderio em comum.

2.3 O tratamento constitucional da matria EC n 01/69 e

O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

H, todavia, algumas observaes importantes com relao a esta regulamen

2.4 A interpretao dos Tribunais Superiores sobre fidelidade

FERNANDES. Curso de direito constitucional, p. 274.

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MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE PARTIDARIA. SUPLENTE DE DEPUTADO FEDERAL. - EM QUE PESE O

O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

Diante dessa nova interpretao, o Supremo Tribunal Federal foi chamado a

Ainda no ano de 2007 o Tribunal Superior Eleitoral expediu resoluo sobre

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Resoluo TSE n 22610/2007. Esta resoluo prev as hipteses de justificao

O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

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A Min. Crmen Lcia em seu breve voto enfatizou a necessidade de reconhecer

O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

O Min. Marco Aurlio acompanhou a divergncia, compreendendo que o TSE

Nota-se, ao analisar o inteiro teor do julgamento da ADI n 4086 (em conjunto

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em deciso de mrito do MS n 30260.38 Neste julgado o STF reconheceu a Coligao

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2.5Regulamentao da Perda de Mandato Res. TSE

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tomada de certas decises, j comeam a parecer superficiais no trato das questes

Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:

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pessoa humana. A previso contida no final do 1 do art. 17, sobre a necessidade

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O princpio da fidelidade partidria e a possibilidade de perda de mandato por sua violao...

LEBRETON, G. Liberts publiques et droits de lhomme. Paris: Armand Colin, 1995.

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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao

Recebido em: 20.12.2013

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