LA COMISIN

NACIONAL DE
HIDROCARBUROS
Y EL DEBATE DE LAS AUTONOMAS
NECESARIAS?

Josefina Corts Campos

Mxico 2013
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ACERCA DEL CIDAC

El Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C. (CIDAC) es un think tank independiente, sin fines de lucro, que realiza investigaciones y presenta propuestas viables para el
desarrollo de Mxico en el mediano y largo plazo. Su objetivo es contribuir, mediante propuestas de polticas pblicas, al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creacin de
condiciones que propicien el desarrollo econmico y social del pas, as como enriquecer
la opinin pblica y aportar elementos de juicio aprovechables en los procesos de toma de
decisin de la sociedad. El CIDAC cuenta con un patronato responsable de la supervisin
de la administracin del Centro y de la aprobacin de las reas generales de estudio. Sin
embargo, las conclusiones de los diversos estudios, as como sus publicaciones, son responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institucin.

ACERCA DE LA RED MEXICANA DE COMPETENCIA Y REGULACIN

La Red mexicana de Competencia y Regulacin es un proyecto que rene a destacados profesionales de varias instituciones que comparten su inters por el anlisis de las cuestiones
de competencia y regulacin de la economa mexicana.

La comisin nacional
de hidrocarburos
y el debate de las
autonomas necesarias?
josefina corts campos1*

1
* Doctora en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid. Profesora e Investigadora del Departamento de Derecho del ITAM. Agradezco el anlisis, las precisiones y los comentarios que realizaron a
lo largo de este trabajo los abogados especialistas del sector Dr. David Enrquez Rosas y Mtro. Rogelio
Lpez Velarde.

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1. Resumen institucional
En los prximos meses se discutir de nueva cuenta en nuestro pas la reforma energtica
teniendo al sector de los hidrocarburos como protagonista. Tal y como ha ocurrido en las
reformas recientes de telecomunicaciones y competencia econmica, y de la misma forma
en que se implement la reforma de 2008 para el sector energtico, uno de los ejes de discusin ser sin lugar a dudas el relativo al marco institucional y a la necesaria autonoma de
los rganos reguladores (especficamente la Comisin Reguladora de Energa y la Comisin
Nacional de Hidrocarburos CNH-). En este trabajo se analiza si efectivamente es preciso
recurrir al reforzamiento de la CNH otorgndole mayor autonoma; lo anterior, como condicin de eficacia de la reforma sectorial.
Una de las conclusiones centrales que se obtienen de este estudio es que en 2008 la CNH
nace ya como un rgano desconcentrado con autonoma reforzada, de tal forma que no puede aplicarse a este rgano una adecuacin normativa como la que ocurri en telecomunicaciones y competencia, a travs de la cual los reguladores de esos sectores se transformaron
en rganos constitucionales autnomos; en sentido distinto, debe procederse en primer trmino a modificar el modelo y la visin regulatoria con la que ha ejercido sus atribuciones la
CNH, un modelo que fue fincado de manera atpica bajo la idea de Un regulador para un
nico regulado, propicindose con ello sobre regulacin, inseguridad jurdica e ineficiencia
operativa para Pemex; y redundancia de atribuciones respecto de la Secretara de Energa;
contribuyendo todo a generar un difcil escenario de legitimacin para la CNH en su carcter
de regulador tcnico.
Algunas de las recomendaciones que se formulan parten de la consideracin de que las
estrategias de reordenacin de las atribuciones de la CNH, ya sea con el propsito de precisar el alcance de sus competencias, o bien con el objetivo de variar el modelo institucional
del regulador, no pueden quedar referidas a un nico plano normativo o de poltica pblica. Se requiere de una estrategia multidimensional que considere cuando menos el plano
legislativo; el plano de normacin administrativa-reglamentaria; concretos mecanismos de
coordinacin interinstitucional; y tambin la dimensin presupuestal.

Summary
In the forthcoming months, energy reform will be discussed once more in our country, focusing
on hydrocarbons. As was the case of the recent reforms in the fields of telecommunications and
economic competition, or in the implementation of the 2008 energy reform, one of the main
topics of discussion will undoubtedly be the regulatory framework and the necessary autonomy
of regulatory entities (namely, the Energy Regulatory Commission and the Mexican National
Hydrocarbons Commission, NHC). In this paper, we question whether it is necessary to reinforce the NHC - by granting it further autonomy in order to have an effective energy reform.
A central conclusion of this study is that, since the NHC originated as a decentralized entity (rgano desconcentrado) with reinforced autonomy, a reform similar to those in tele5

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communications and economic competition is inapplicable. In those cases, the regulatory

bodies were transformed into constitutionally autonomous entities. Instead, NHCs whole
model and regulatory approach will have to be modified. This model was established under
the principle of one supervisor for one supervised, originating overregulation, juridical
uncertainty, and the operative inefficiencies for PEMEX. In addition, there was a supervisors redundancy with respect to the Secretary of Energy. All this contributed to weaken
NHCs position as a regulatory entity.
Some recommendations presented here are based on the premise that the reorientation of the NHCs role, whether to specify its scope or modify its regulatory framework,
cannot be produced by a single law reform or a change in public policy. A multidimensional strategy is called for, taking into account the legislative, regulatory and administrative field, as well as some specific mechanisms for inter-agency coordination, and
budgetary aspects.

2. introduccin
En nuestro pas, las reformas recientes sobre sectores claves de la economa nacional
como los de telecomunicaciones, energa, y competencia econmica, han operado sobre distintas dimensiones: a) la sustantiva: que suele asociarse a un catlogo de nuevos
derechos tutelados que surgen a raz del cambio estructural; b) la adjetiva: dirigida a
operar sobre los procedimientos administrativos, judiciales y, en algunos casos, sobre
mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, a fin de garantizar eficazmente la
tutela de los derechos de los agentes econmicos involucrados en los procesos y, con ello,
resguardar tambin la naturaleza de orden pblico que le es inherente a estos ltimos; c)
la regulatoria: que pretende incidir a travs de distintos mecanismos de regulacin a fin
de garantizar ex ante y ex post que los sectores econmicos funcionen en competencia (P/e
eliminacin de barreras de entrada, regulacin asimtrica, regulacin de precios, sanciones, etc.); d) la institucional: cuyo objetivo central consiste en lograr el fortalecimiento
de los rganos reguladores que ejercen atribuciones en tales sectores a fin de blindarlos
polticamente y asegurar que el ejercicio de sus competencias sea desplegado con fundamento en su capacidad tcnica; y e) la de poltica pblica: orientada a sealar acciones y
metas concretas de corto, mediano y largo plazo que han de incorporarse como medidas
de acompaamiento de la poltica de reestructuracin sectorial.
De los cinco ejes antes sealados, es necesario para este trabajo referirse particularmente
al que se ocupa del marco institucional para abundar en la forma en la que ste puede condicionar el xito de las reformas estructurales. Lo anterior, puesto que tal y como se seala
en la literatura especializada de los ltimos treinta aos, a fin de garantizar el adecuado
desenvolvimiento de los procesos de apertura sectorial y defensa de la competencia siempre
ser indispensable un ambiente institucional fuerte que pueda incidir en industrias monopolizadas y verticalmente integradas.
Fundamentalmente son dos los tipos de instituciones que resultan centrales en los
procesos de restructuracin sectorial y que ejercen atribuciones ya sea como policas o,
6

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bien, como jueces del mercado. Por un lado las comisiones reguladoras (de los sectores
que son desregulados y en lo que se ha procedido a la apertura de inversin privada) y,
por otro lado, los rganos de defensa de la competencia; en ambos casos las decisiones
de los rganos debern estar dotadas al mismo tiempo de racionalidad tcnica y firmeza
poltica2.
Al respecto, se hace notar que existe consenso entre los especialistas en que los reguladores, si bien son necesarios, deben comprometerse a un no-intervencionismo y a una poltica
de fomento a la competencia3; as, resultar indispensable contar con rganos pblicos neutrales, respetuosos del mercado y de las iniciativas econmicas sociales.
La relevancia y la necesidad de considerar siempre a la dimensin institucional, cuando
de reformas estructurales se trata, no ha pasado inadvertida en nuestro pas y puede corroborase al analizar las reformas constitucionales que en el marco del Pacto por Mxico han
ocupado el debate legislativo ms reciente; por ejemplo, la reforma de telecomunicaciones,
radiodifusin y competencia; y, en los prximos meses, la de energa.
As, por ejemplo, el Pacto por Mxico seala como parte de los Compromisos 37
y 40, respectivamente, el fortalecimiento de la Comisin Federal de Competencia y el
reforzamiento de la autonoma de la Comisin Federal de Telecomunicaciones. Tales
compromisos polticos se tradujeron en un texto normativo, de rango constitucional,
que configura a los citadas Comisiones como rganos constitucionales autnomos, solucin normativa que ha generado un intenso debate entre los especialistas respecto de
su justificacin y pertinencia puesto que, como se ha sealado en otras contribuciones,
la creacin de autonomas tanto legales como constitucionales, especialmente de rganos administrativos, puede no resultar en el conjunto una arquitectura institucional
adecuada para una operacin eficaz del Estado mexicano y s puede comprometer, en
cambio, la gobernabilidad.4
Es precisamente a partir del antecedente constitucional referido, de las reflexiones que
se generaron en diversos debates pblicos, y de considerar que tambin como parte del Pacto
(Compromiso 58) se seala el objetivo de fortalecer a la Comisin Nacional de Hidrocarburos, que es necesario reflexionar sobre si efectivamente la citada Comisin requiere ser fortalecida y, de ser el caso, cules seran las vas sugeridas; son estos los objetivos del presente
estudio.

Vd. Ario Ortiz, G. (1996:74 y ss.).

Fignon Dominique (1998),Why divertisity will persist in the European Electricity System?, II Conferencia Internacional de Organizacin Industrial: La liberalizacin del sector elctrico, Universidad Carlos III de Madrid. El autor; utiliza como caso paradigmtico al
modelo ingls cuyas caractersticas institucionales han posibilitado la consolidacin de las reformas estructurales experimentadas
en diversos sectores: As, los derechos de propiedad de los activos del sistema estaban en manos del gobierno; a su vez, los poderes
regulatorios y legislativos estaban centralizados, y sin la interferencia de los gobiernos regionales; y finalmente, se cont con un
poder judicial en el que no existe un mecanismo para apelar una ley a travs de los tribunales.
4
Vd. Corts Campos, J. (2006), <<La descentralizacin de funciones y la eficacia de la administracin pblica>>, en El Derecho
administrativo en Mxico: tendencias actuales, Documentacin Administrativa, No. 273, septiembre-diciembre 2006, p. 41-60, Ministerio de Administraciones Pblicas, INAP, Madrid, Espaa. Vase tambin, Lpez Ayllon, S.; Roldn Xopa, J.; Corts Campos, J.,
Documento que sobre el impacto jurdico e institucional de la reforma en materia de telecomunicaciones se presenta a los Foros
Pblicos del Senado de la Repblica para analizar la minuta en telecomunicaciones, abril 2013.
2
3

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3. La Comisin Nacional de
Hidrocarburos. Datos relevantes de su creacin como
rgano desconcentrado
En el marco de la reforma energtica de abril de 2008, en materia de hidrocarburos, se consider
necesaria la creacin de un rgano desconcentrado de la Secretara de Energa, dotado de autonoma tcnica y operativa, a fin de garantizar en el mediano y largo plazos la seguridad energtica del pas y proveer el apoyo indispensable para fortalecer al Estado como rector de la industria
petrolera. Fue as que el 28 de noviembre de ese mismo ao, a travs de una Ley que se public en
el Diario Oficial de la Federacin, se cre la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH).
De acuerdo a la Ley de la Comisin Nacional de Hidrocarburos (LCNH), artculos 1 y 2,
las competencias de tal rgano desconcentrado se dirigen a regular y supervisar la exploracin y extraccin de carburos de hidrgeno que se encuentren en mantos o yacimientos,
cualquiera que fuere su estado fsico, incluyendo los estados intermedios, y que compongan
el aceite mineral crudo, lo acompaen o se deriven de l, as como a regular y supervisar las
actividades de proceso, transporte y almacenamiento que se relacionen directamente con los
proyectos de exploracin y extraccin de hidrocarburos.
En trminos generales, para la consecucin de su objeto, la CNH deber ejercer sus funciones, procurando que los proyectos de exploracin y extraccin de Petrleos Mexicanos y de sus
organismos subsidiarios se realicen en congruencia con las siguientes directrices (artculo 3):
Elevar, a largo plazo y en condiciones econmicamente viables, el ndice de recuperacin,
as como la obtencin del volumen mximo de petrleo crudo y de gas natural de los pozos,
campos y yacimientos abandonados, en proceso de abandono y en explotacin.
Reponer paulatinamente las reservas de hidrocarburos, como garantes de la seguridad
energtica de la Nacin, a partir de los recursos prospectivos, con base en la tecnologa
disponible y conforme a la viabilidad econmica de los proyectos.
Utilizar la tecnologa ms adecuada para la exploracin y extraccin de hidrocarburos, en
funcin de los resultados productivos y econmicos.
Proteger el medio ambiente y lograr la sustentabilidad de los recursos naturales en exploracin y extraccin petrolera.
Realizar la exploracin y extraccin de hidrocarburos, cuidando las condiciones necesarias
para la seguridad industrial.
Reducir al mnimo la quema y venteo de gas y de hidrocarburos durante su extraccin.
En una primera revisin de los fines y las competencias sealados, y ms all de que se
pueda coincidir en la relevancia de los funciones y fines atribuidos a la CNH, es factible sealar que no estamos frente a un rgano regulador tradicional, cuando menos en los trminos
descritos en la primera seccin de este trabajo, puesto que no slo se trata de un rgano que
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no regula a un sector desde la perspectiva del mercado y la competencia econmica -de hecho no podra hacerlo en la medida en que est regulando a un solo operador que desarrolla
sus actividades productivas en un segmento sealado por la Constitucin mexicana como
rea estratgica; se trata de un regulador, para un solo regulado-, sino que adems ejerce
mltiples funciones regulatorias en reas como los de medioambiente, seguridad industrial,
tecnologa, proyectos de exploracin y extraccin de hidrocarburos, reservas; etc. Todo bajo
la etiqueta organizativa de la desconcentracin administrativa.
Tal escenario impide, en primer trmino, referirse a este rgano en los mismos trminos
que otros reguladores como los de telecomunicaciones y el de competencia recientemente
reformados- y exige, en consecuencia, una revisin ms detallada de su naturaleza jurdica,
de sus competencias y, particularmente, de la forma en que se han venido ejerciendo tales
atribuciones. Por esta va, afirmar que la autonoma de la CNH requiere ser reforzada o no,
ser una cuestin de resultado y no de principio.

3.1 El debate legislativo: Una cuestin de etiqueta

Si bien el anlisis del proceso legislativo a la luz de los debates parlamentarios y de lo sealado en las exposiciones de motivos que acompaaron a los diversos proyectos de Ley de la
Comisin Nacional de Hidrocarburos (LCNH) no tiene fuerza vinculante, s permite extraer
algunos elementos para el anlisis de autonoma del citado rgano.
En primer lugar, puede afirmarse que la LCNH vigente es resultado del pacto poltico del
PRI y el PAN que si bien permiti sacar adelante las reformas, dej tambin zonas de incertidumbre normativa (abiertas a interpretacin) en lo relativo al alcance de la autonoma y de las
atribuciones de la CNH lo que, como se ver ms adelante, opera en detrimento de la seguridad
jurdica del regulado (Pemex y, particularmente, Pemex Exploracin y Produccin PEP-).
La propuesta presentada por el Ejecutivo Federal tena como objetivo crear un rgano
que, utilizando en su forma tradicional a la desconcentracin administrativa, sirviera de
apoyo tcnico para la Secretara de Energa (Sener). En contraste, la iniciativa presentada
por el grupo parlamentario del PRI, en ese entonces partido de oposicin, contena diversas
facultades que conceban a la CNH como un rgano regulador con mayor independencia del
poder central y que estara dotado de facultades de sancin, mayores facultades de emisin
de normas, as como atribuciones de verificacin, revisin y control. 5
El acuerdo poltico al que nos referimos antes consisti en establecer a la CNH como un
rgano desconcentrado de la Administracin Pblica Federal (APF); lo anterior pretendindose adoptar un punto medio entre la creacin de un rgano de apoyo tcnico y un rgano
regulador sectorial. Sin embargo, tal y como anticipamos el denominado punto medio, til
como acuerdo poltico, resultara un riesgo desde la perspectiva de la legalidad y en tanto
fueran generadas zonas de incertidumbre por indeterminacin normativa que podran
operar previsiblemente en detrimento de la seguridad jurdica del ente regulado.
Puede afirmarse que el proyecto del PRI, a la luz de las competencias que fueron asignadas a la CNH, fue el que tuvo mayor
influencia sobre el proyecto finalmente aprobado por el Congreso; de hecho, es notorio que en el ejercicio de tales competencias,
e incluso en ausencia de norma expresa, la CNH parece tener como fundamento o memoria histrica de su actuacin el proyecto
legislativo del PRI.Esto se puede corroborar, por ejemplo, cuando la CNH pretende regular en materia de certificacin de reservas
las caractersticas para calificar a los terceros independientes, en ausencia de norma escrita.

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Ms concretamente, respecto del tema de la autonoma y la forma en que la desconcentracin administrativa podra garantizarla, los legisladores de uno y otro partido, desafortunada,
pero previsiblemente, no entraron al anlisis respecto del tipo de facultades que esperaban que
la misma ejerciera. En sentido diverso, se enfocaron en discutir la posicin que la Comisin
tendra dentro de la Administracin Pblica Federal (APF) quiz influidos por el debate judicial que tuvo lugar respecto del alcance de las atribuciones de Cofetel y la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) y en el que la Suprema Corte de Justicia confirma a travs de
diversos criterios la autonoma tcnica y de gestin de ese rgano respecto de la SCT.
En suma, en el debate legislativo no se hizo mencin a facultades en especial, sino solamente al hecho de si la CNH debera ser un rgano desconcentrado o un rgano descentralizado del Gobierno Federal, una cuestin de meras etiquetas.
En las condiciones descritas, es claro que a partir del proceso legislativo y de la Exposicin de Motivos de la Ley de la CNH no puede delimitarse ni el alcance de la desconcentracin administrativa que caracteriza a la CNH, ni el de las atribuciones con las que cuenta tal
rgano, lo que exige un anlisis complementario.

3.2 La desconcentracin administrativa como categora normativa Un parmetro de referencia?

La Constitucin mexicana, en su artculo 90, establece lo siguiente:
Artculo 90.- La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado
y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretarias de Estado.
A partir de los lmites constitucionales sealados, se observa en primer trmino que la
actividad administrativa puede desempearse por dos vas. A travs de una organizacin
sistematizada bajo la lnea de jerarqua, poder de mando y centralizacin bajo este esquema el Ejecutivo y los Secretarios de Estado ejercen el control directo de las actuaciones de
los rganos administrativos subordinados; o bien, mediante diversas organizaciones que
podran clasificarse como autonomas graduables autonoma constitucional, descentralizacin, no sectorizacin, y, en ciertos casos, desconcentracin en las que suelen romperse, en
mayor o menor medida, las lneas de jerarqua respecto del poder central6. Analicemos ms
de cerca a la desconcentracin administrativa7.
6
Un dato adicional que es pertinente sealar es que, bajo el modelo de organizacin administrativa determinado por la Constitucin, a la APF la caracterizarn relaciones interorgnicas entre la Administracin Pblica Centralizada y la Paraestatal; lo anterior
significa que el modelo de organizacin administrativa, para su mayor eficacia, operar bajo esquemas de convergencia de atribuciones y mecanismos de coordinacin interinstitucional; es al legislador a quien corresponder determinar las relaciones entre las
entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretarias de Estado.
7
Los elementos y caractersticas que se explican en este apartado derivan del estudio titulado, Mejora Regulatoria y Orden Jurdico

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En primer lugar, deben distinguirse los mbitos en que se discute el tema, esto es si el
discurso de referencia es doctrinal, o bien si es normativo. Lo anterior, toda vez que la confusin de ambos niveles y la traslacin de los conceptos y las categoras puede conducir a
resultados errneos.
La Doctrina explica, por ejemplo, desde un plano funcional, que En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos problemas con la actuacin de ciertos
organismos administrativos a los cuales es necesario dotar de una til libertad de movimiento y responsabilidad. La complejidad creciente de los problemas econmicos, el aumento de
la burocracia y de la poblacin, las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y el
creciente intervencionismo de Estado, obligan al poder pblico a un desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes de los propios rganos centralizados8.
A la luz de los diversos planteamientos doctrinales (como los de Serra Rojas, Acosta
Romero, Sayaguez Lazo, y Delgadillo y Lucero) es factible sealar que la desconcentracin
parece cumplir la funcin de atenuar los inconvenientes de la centralizacin cuando se requiere mayor efectividad de actuacin con fundamento en consideraciones de carcter tcnico9. Bajo tal consideracin podra pensarse entonces que en nuestros das, a propsito de la
desconcentracin administrativa, no hay mayor novedad si se toma en cuenta que desde los
aos 70s la desconcentracin ha existido como forma de organizacin de la Administracin
Pblica; en otras palabras si lo que ocurre es slo un incremento en el nmero de rganos
desconcentrados, no habra mayor novedad que relatar por los estudiosos de la materia.
Sin embargo, la doctrina citada no alcanza a registrar el fenmeno ms reciente derivado
precisamente de la desconcentracin administrativa y que se trata fundamentalmente de
una transformacin de las caractersticas tradicionales de los rganos desconcentrados, que
no es nominativa, ni cuantitativa, sino que plantea una reforma en la gestin de los asuntos
pblicos, en la forma de estructuracin y organizacin de la Administracin Pblica, en el
ejercicio de las funciones administrativas por el Ejecutivo, en la conformacin de la relacin
entre el tipo de personas o lites que integran los rganos y los sectores a los que se regulan;
y, en definitiva, en el arreglo constitucional de los poderes pblicos.
El trmino que mejor podra expresar y sintetizar el fenmeno anotado es el de autonoma potenciada de los rganos que logra debilitar las tpicas relaciones de jerarqua que
caracterizan a la administracin pblica centralizada. Una autonoma, sin embargo, gradual
y casustica, pero que permite marcar distancias con los tpicos rganos desconcentrados
que, a lo largo del desarrollo de la Doctrina administrativista, han sido caracterizados por la
subordinacin jerrquica respecto de la dependencia (Secretara de Estado) en cuya estructura se encuentren.
La autonoma a la que nos referimos, se muestra claramente como una tendencia en el
modo de organizar la funcin administrativa de los ltimos regmenes gubernamentales (las
Administrativo Federal, ITAM-COFEMER, Revista Este Pas, VVAA., noviembre de 2002.
8
Vedel, Droit administratif, cit. por Serra Rojas, A., op. cit, p. 517.
9
En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos problemas con la actuacin de ciertos organismos
administrativos a los cuales es necesario dotar de una til libertad de movimiento y responsabilidad [] La complejidad creciente de
los problemas econmicos, el aumento de la burocracia y de la poblacin, las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas
y el creciente intervencionismo de Estado, obligan al poder pblico a un desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes
de los propios rganos centralizados. Cfr. Vedel, Droit administratif, cit. por Serra Rojas, A., op. cit, p. 517.

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presidencias de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe Caldern) y particularmente se presenta para rganos para hacerse cargo de la regulacin y vigilancia de sectores
claves de la economa nacional (Comisin Nacional Bancaria y de Valores CNBV-, Comisin
Reguladora de Energa CRE-, COFETEL, Comisin Federal de Competencia CFC-, y como
se ver ms adelante la propia CNH).
En los casos citados es posible apreciar como constante la idea de que para el mejor funcionamiento de las instituciones pblicas, para una actuacin ms eficaz y eficiente de la Administracin Pblica10, debe garantizarse un mbito de actuacin de los rganos que permita llevar a
cabo sus tareas en condiciones de ausencia o menor injerencia de la poltica, y, por el contrario,
un espacio de libertad que permita que la tcnica sea el mbito de decisin administrativa11.
Sin embargo, se hace notar que los rganos desconcentrados con autonoma potenciada no son
uniformes puesto que responden a distintas formas de relacin con los rganos centralizados
y adquieren un cmulo de atribuciones tambin variables- que no se explican ya por una relacin de delegacin de atribuciones de los poderes centrales a los desconcentrados, sino que
se les ha dotado ex novo de atribuciones que no correspondan a los rganos centrales y que van
reuniendo, tambin gradualmente, atribuciones legislativas, jurisdiccionales y administrativas
de carcter originario, lo que en muchos casos les permitir ejercer sus competencias sin habilitacin previa del poder central (P/e Secretara de Estado).
Frente a este escenario es pertinente plantearse la pregunta de Qu explica que bajo
una misma frmula de organizacin administrativa (la desconcentracin) puedan agruparse
rganos de diversa ndole por lo que a su autonoma se refiere? La respuesta a tal pregunta
la da el derecho positivo.
La desconcentracin administrativa se incorpor como figura del derecho positivo con
la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF) en 1976. El
artculo 17 del citado ordenamiento, hoy vigente, seala lo siguiente:
Artculo 17.- Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos, podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con
las disposiciones legales aplicables.
Al respecto, conviene sealar que la gestin eficaz de un Gobierno, depende en gran medida de su Administracin Pblica, porque
es precisamente a la organizacin administrativa a la que, como principal instrumento de la funcin del Estado, y como soporte
primario de prestaciones, se encomienda la ejecucin de los postulados constitucionales y de las polticas pblicas de origen legislativo; de ah que en diversos estudios generados en el marco de cambios sexenales que impactan en la administracin central, y
que suelen responder a la denominada Reforma del Estado, se ha afirmado que el fracaso de la transicin a un escenario democrtico est garantizado cuando se propician sistemas administrativos autoritarios, intervencionistas y plenamente centralizados. Vd.
VVAA, Comisin de Estudios para la Reforma del Estado, Mxico 2001; y Cfr. Martn-Retortillo Baquer, S., La Administracin Pblica en
la llamada crisis del Estado Social de Derecho, en Fragmentos de Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid 2000, pp. 203-216.
11
Ntese que si bien es cierto que la eleccin de frmulas organizativas debe orientarse por una poltica pblica adecuada para
propiciar la eficiencia y eficacia de las acciones de Gobierno, a la luz de las relaciones inter e intra administrativas podra resultar
inviable proceder, tanto a una descentralizacin irreflexiva de las funciones administrativas, como a una centralizacin rgida de
funciones administrativas. En los extremos, lejos de conducir a la Administracin Pblica Federal a niveles de mxima eficacia se
potenciara una ruptura de la lgica normativa que inspira a las diversas formas de organizacin administrativa, conduciendo a
la Administracin Pblica, y a cada uno de los rganos que la conforman, a la inoperancia y a la dilucin de las polticas pblicas
administrativas.
10

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Del anlisis de la norma citada, se advierte que la nica nota distintiva que la LOAPF
asigna a los rganos desconcentrados es la subordinacin jerrquica; el resto de los elementos son comunes a cualquier rgano administrativo en tanto que lo propio de tales entes debiera ser operar eficaz y eficientemente, con facultades especficas para resolver sobre cierta
materia, en cierto territorio y conforme a las disposiciones legales aplicables.
En otras palabras, el legislador por la va de la desconcentracin administrativa dise
una categora organizativa estndar por no decir hueca- y altamente maleable propiciando
que aun cuando una variedad de rganos puedan agruparse bajo una etiqueta organizativa
de desconcentracin, en sentido estricto pueden existir claras diferencias entre los mismos. En tales condiciones la slo etiqueta de rgano desconcentrado no ofrece tampoco un
parmetro cierto para medir la autonoma del rgano que se analiza, en este caso la CNH.

4. El test de autonoma a la
luz de los poderes derivados de la subordinacin
jerrquica
Una va alternativa para evaluar la autonoma que cualifica a la CNH, ms all de los debates legislativos, de la doctrina y de la sola calificacin jurdica de rgano desconcentrado
por parte del derecho positivo, resulta de analizar a la luz del derecho positivo, y con apoyo
en criterios generados por la doctrina administrativa, cada uno de los poderes derivados
de la relacin de jerarqua para detectar el grado de autonoma que a dicho rgano le fue
atribuido por el legislador. Con ello se descarta el mero anlisis terminolgico evitando que
la discusin se cierre en los conceptos como autonoma tcnica12, autonoma operativa13,
o autonoma funcional14; as el significado de los trminos anteriores ser el resultado del
anlisis y no su presupuesto.
Los criterios con los que la doctrina administrativa realiza tradicionalmente el anlisis
orgnico al que nos referimos son los siguientes15:
1. Nombramiento/Remocin: La designacin de los titulares es uno de los elementos ms importantes puesto que a travs de ellas se van integrando los canales o cauces en el ejercicio del
gobierno. Quien tiene el poder de nombramiento cuenta con la posibilidad de integrar las li12
Se encuentra presente en los casos de la Comisin Federal de Competencia (art. 23 LFCE), Comisin Reguladora de Energa
(artculo 1o. de la LCRE), COFETEL (Artculo 1o. de la Ley Federal de Telecomunicaciones), CONSAR.
13
Se encuentra en los casos de la CFC, CRE, COFETEL, CONSAR.
14
En el caso de la CONSAR la considera como un rgano con competencia funcional propia.
15
Para esta seccin Vd. Corts Campos, J. La descentralizacin de funciones y la eficacia de la administracin pblica, en El Derecho administrativo en Mxico: tendencias actuales, Documentacin Administrativa, No. 273, septiembre-diciembre 2006, p. 41-60,
Ministerio de Administraciones Pblicas, INAP, Madrid, Espaa.

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tes que ejercen el poder estatal; por esta va se sealan a las personas que habrn de ejecutar,
orientar o decidir las polticas, las regulaciones, los actos de administracin pblica; adems,
se integran los equipos, se afianzan los compromisos, se pactan acuerdos, etc.
El poder de nombramiento tiene su mxima expresin cuando quien lo ejerce tiene
una libertad absoluta para decidir quin ocupa el cargo, cules son sus caractersticas
personales (edad, profesin, sexo, nacionalidad, etc.) y tiene adems un poder absoluto
para removerlo; un poder as establecido es el terreno de la ms absoluta discrecionalidad. Si bien existen casos en donde la situacin anterior se presenta (normalmente en
los casos de Delegaciones de las Secretaras de Estado en los estados de la federacin o
regiones del pas), tambin se presenta una tendencia a limitar el poder de nombramiento
a travs de diversas formas llegando a eliminar, incluso, el poder para designar a la totalidad de los integrantes de los mximos rganos de gobierno. Las criterios de nombramiento ms comunes son: nombramientos por cualidades o caractersticas personales,
nombramientos sujetos a ratificacin o aprobacin, remocin limitada por temporalidad
en el nombramiento o sujeto al caso de causas graves que la justifiquen.
2. Limitaciones en atencin a caractersticas personales: Se presentan dos situaciones:
A) Aqullas en donde no se requiere de algn requisito: Este supuesto se presenta cuando
el ordenamiento que establezca o regula a los rganos desconcentrados no establece
especficamente la necesidad de que el titular o integrantes de los cuerpos colegiados
del rgano cumplan con algn requisito personal. En tales casos se aplican limitaciones generales, que en el caso federal son las sealadas en la Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Pblicos, en particular destacan los casos de prohibicin del
nepotismo16.
B) Aqullas en donde se requiere del cumplimiento de requisitos expresamente sealados. En estos casos pueden referirse a nacionalidad, edad, profesin o experiencia en
la materia.
3. Poder de decisin o mando: Una de las caractersticas particulares de la organizacin
administrativa es la existencia de la regla de la instruccin existente entre rganos superiores e inferiores. De esta suerte, el rgano superior instruye, ordena, manda, decide,
acerca de la actuacin de los rganos inferiores, stos ltimos tienen pues una situacin
subordinada.
El diseo de los rganos desconcentrados cuyo fundamento es el artculo 17 de la LOAPF es precisamente ese, tales rganos se encuentran subordinados jerrquicamente al titular de cada Secretara de Estado. Lo anterior significa que el Secretario correspondiente
cuenta con atribuciones para instruir a los titulares de los rganos desconcentrados acerca
de su actuacin. El poder de mando se expresa as, en el proceso de creacin de los actos de
la administracin en los cuales la instruccin decide el sentido de los mismos. Otra faceta se
El artculo 47 de la Ley seala:
XVII.- Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin, nombramiento, designacin, contratacin, promocin,
suspensin, remocin, cese o sancin de cualquier servidor pblico, cuando tenga inters personal, familiar o de negocios en el
caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para l o para las personas a las que se refiere la fraccin XIII.
XIII.- Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin o resolucin de asuntos en los que tenga inters
personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueden resultar algn beneficio para l, su cnyuge o parientes
consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o
de negocios o para socios o sociedades de las que el servidor pblico o las personas antes referidas formen o hayan formado parte

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da despus de la emisin del acto a travs de la revisin, revocacin o disciplina.

El poder de instruccin o mando se rompe cuando se otorgan atribuciones a los
rganos desconcentrados para decidir sus propias resoluciones sin estar sujetos a las
instrucciones de los rganos superiores de la dependencia o entidad de la cual forman
parte. El fenmeno anterior se presenta con el otorgamiento de competencias propias
cuyo ejercicio y decisin compete a los mismos. As pues, mientras los rganos desconcentrados tpicos funcionaban con atribuciones correspondientes a las propias Secretaras a las cuales la ley les otorgaba su competencia, en los rganos desconcentrados de
nuevo tipo sus atribuciones provienen de una fuente originaria: la ley. Su fundamento
pues, no es ya el artculo 17 de la LOAPF, sino, generalmente, una norma del mismo rango (LCNH). Tales disposiciones no contienen la regla expresa de subordinacin como
s lo hace la LOAPF.
4. Poder de Revisin: Este poder se expresa en dos momentos: previo al acto y posterior al
acto. En el primer caso se expresa sometiendo a consideracin el proyecto de decisin al
superior, o bien cuando ste lo requiera, y una vez que ste lo haya aprobado el rgano
estara en posibilidad de emitirlo; en el segundo caso, la revisin del acto una vez emitido
puede ser revisado por el superior, sea por va de recurso o incluso de manera oficiosa. En
ambos casos el facultamiento del superior debe ser expreso.
En el caso de la desconcentracin administrativa tpica los reglamentos interiores
sujetaban las decisiones de los rganos desconcentrados a la revisin de los rganos centrales; sin embargo, bajo la nueva categora de rganos desconcentrados autnomos, la
revisin en sede administrativa ya no la hace el poder central sino el propio rgano desconcentrado (LFPA), para despus aplicar la va contenciosa administrativa.
5. Poder disciplinario: En cuanto al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos de la administracin pblica deben distinguirse, para efectos de este trabajo, aqullos
que se resuelven en sede administrativa y aqullos que se tratan en sede legislativa, que
por no derivar de la relacin jerrquica quedan fuera del presente estudio17.
En cuanto al rgimen de responsabilidad en sede administrativa, el examen abarca los
rganos administrativos competentes para conocer de responsabilidades de los servidores pblicos y cul es la ubicacin de los rganos de vigilancia y fiscalizacin.
6. Poder de informacin: El asunto es relevante por dos razones; en primer trmino
lo propio de los rganos desconcentrados de nueva creacin, particularmente los
reguladores, estn facultados de amplios poderes de requerir informacin a las distintas entidades y dependencia de su sector; adicionalmente, y en su relacin con
el Ejecutivo, resulta que en la medida en que el Presidente de la Repblica tiene la
obligacin de informar por escrito anualmente al Congreso del estado general que
guarda la administracin pblica del pas (artculo 69 de la Constitucin), debe estar
en condiciones de hacerlo y para ello debe requerir informacin tanto a la adminisEn trminos generales, el caso de procedimientos disciplinarios en sede legislativa, los Comisionados, vocales, de rganos colegiados, Presidentes o directores generales de rganos desconcentrados no estn comprendidos dentro de los funcionarios sujetos a juicio poltico, como s lo estn los directores generales y sus equivalentes de organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos y que pueden llegar a ser
sancionados con la destitucin e inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza
en el servicio pblico (artculo 110 constitucional, prrafos primero y tercero).

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tracin pblica central como la paraestatal, los funcionarios de sta estn obligados
a proporcionrsela (salvo aqulla que est especficamente tutelada por algn deber
de confidencialidad)18. As pues, si es el caso de que no haya disposicin especfica en
las leyes que regulan a los rganos en cuanto al deber de informar, el deber derivara
directamente del precepto constitucional en cuanto norma que obliga, pero tambin
faculta al ejecutivo para requerirla.
7. Poder presupuestal: La asignacin presupuestaria es tambin una de las decisiones a cargo del Presidente de la Repblica y del Secretario de Hacienda, respecto de los rganos de
la APF. Sin embargo, se observa una tendencia a establecer ciertas garantas de carcter
presupuestario a los rganos desconcentrados consistentes, por ejemplo, en concebirlas
como unidades de gasto autnomo o dotarlas de un presupuesto con base en porcentajes
del presupuesto de la Secretara de Estado del ramo en el que operen.
A partir de los criterios sealados, y con base en el anlisis de la LCNH, los resultados
del test son los siguientes:

18
As, por ejemplo, en el caso de la CFC establece el artculo 3o. del RICFC que Los servidores pblicos que laboren en la Comisin
estarn obligados a guardar confidencialidad respecto de la informacin y documentacin que por razones de su trabajo manejen
y que estn relacionadas con la tramitacin de los procedimientos radicados ante la misma, observando estrictamente las disposiciones internas que en esta materia expida la Comisin, disposiciones similares se localizan en los casos de la CNBV en los casos
de secreto bancario y fiduciario. Una cuestin de la mayor importancia es de la determinacin de los alcances del secreto sobre
informacin a cargo de los rganos desconcentrados y hasta qu punto es informacin que estn obligados a dar no solamente
al Ejecutivo, sino al Legislativo (este es el punto a debate en la negativa de la CNBV a dar informacin al Congreso para que este
investigue el quebranto bancario) A nuestro juicio la informacin que estn obligados a dar a los rganos estatales es aquella que
sea necesaria y suficiente para que estos cumplan con sus funciones. En tal caso si el Congreso est facultado para revisar la
cuenta pblica, esto es el destino de recursos pblicos y en el rescate se involucraron tales, la CNBV est obligada a proporcionar
la informacin de cmo se gast hasta el ltimo centavo. En caso de contradiccin con el secreto bancario, o fiduciario, deja de
operar por no constreirse solamente a intereses privados sino involucrar fondos pblicos que actualizar la clusula del inters
pblico como limitacin del privado.

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Norma de Creacin:
Ley**
1. Nombramiento
y requisitos
del cargo pblico

INDICADOR
DE AUTONOMA
El ejecutivo designa a los comisionados y a su Presidente.
El nombramiento de los Comisionados requiere de la ratificacin del Senado.19

Los comisionados deben ser de nacionalidad mexicana.

Se requiere ser mayor de 35 aos y menor de 70.
Se requieren conocimientos de la industria petrolera (10 aos). Artculos 5 y 6

2. Poder de decisin
o mando

La CNH es un rgano desconcentrado con autonoma tcnica y operativa para emitir sus propias resoluciones en los trminos de la ley. Artculo 3 del RICNH

3. Remocin y Continuidad de polticas

Los comisionados servirn por periodos de 5 aos renovables por una nica vez.

**20

Slo podrn ser removidos por causas graves (prdida derechos civiles y polticos, sancin penal corporal, faltas graves del orden administrativo).
Renovacin de forma escalonada. Artculo 6 y 7

4. Poder de revisin

La LCNH prev recursos administrativos ante el propio pleno. Conforme a la LFPCA sera aplicable la
jurisdiccin contenciosa administrativa. No procede el recurso ante el titular de Secretara de Energa.
Artculo 4, fraccin XXII de la LCNH, y artculo 13, fraccin V, inciso i, del RICNH.

5. Poder Disciplinario

Aplica rgimen general de responsabilidades administrativas (Contralora Interna y Secodam).

Rgimen de incompatibilidades.
Artculos 7 y 13
6. Poder de Informacin

Amplias facultades para requerir directamente informacin al ente regulado y a terceros.

7. Poder Presupuestal

Su presupuesto y su ejercicio se sujetan a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, su Reglamento, la Ley de la Comisin, la Ley Federal de Derechos y dems normativa aplicable. El
presupuesto no podr ser objeto de transferencia a otras unidades de la Secretara de Energa (artculo
4o. del RICNH).21

v19 20 21

Artculo 4, fracciones IX, XI,XII y Transitorio Sptimo

Los ingresos que se generen por concepto del derecho para regular y supervisar la exploracin y explotacin de hidrocarburos se destinarn a cubrir el presupuesto de la Comisin Nacional de Hidrocarburos.

19
La reforma constitucional del 9 de agosto de 2012, seala en el artculo 89, en relacin con el artculo 76, fraccin II, como facultad del Ejecutivo Federal, la siguiente: III. Nombrar, con aprobacin del Senado, a los embajadores, cnsules generales, empleados
superiores de hacienda y a los integrantes de los rganos colegiados encargados de la regulacin en materia de telecomunicaciones,
energa y competencia econmica. Del anlisis del debate del constituyente, se advierte que la CNH, no fue sealada expresamente
en el debate legislativo, a diferencia de otros rganos del sector como la CRE. As, por ejemplo, se tienen las siguientes expresiones
legislativas: El vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados, Jess Mara Rodrguez Hernndez (PRI), coment que
con la reciente reforma poltica se estableci que la ratificacin de los miembros de los rganos reguladores como la Cofetel, la Comisin Reguladora de Energa (CRE) y la Comisin Federal de Competencia (COFECO), los deber aprobar el Senado, por lo que se evitar
que haya influencia poltica para beneficiar a concesionarios.En los aos recientes, por muy distintas razones, han ido tomando una
importancia impresionante los rganos reguladores de sectores estratgicos para el desarrollo nacional. Me refiero a rganos como la
Comisin Federal de Competencia, la Comisin Reguladora de Energa y la Comisin Federal de Telecomunicaciones.
No obsta lo anterior para considerar que es factible contar entre los rganos reguladores a los que se refiere la reforma constitucional
a la CNH; lo anterior, no slo por su mbito de competencia, directamente asociado al sector de energa, sino tambin por su integracin colegiada, y sus funciones de regulador sectorial.
20
Se hace notar que el reconocimiento expreso de la autonoma tcnica y operativa de la CNH, deriva del RICNH; lo anterior, podra dar
lugar a interpretar que el reglamento atribuye, en exceso de la LCNH, tal nota organizativa; sin embargo, del anlisis del sistema de
fuentes que rige en esta materia se deriva lo siguiente: a) La autonoma de la que goza la CNH debe entenderse relacionada tambin
con lo dispuesto por la LOAPF, ordenamiento que atribuye expresamente a los rganos desconcentrados autonoma tcnica y de gestin; b) El artculo 4, fraccin XXII, de la LCNH refuerza tal atributo organizativo en tanto que otorga a la CNH la facultad de resolver por
s misma los recursos de revisin que se sean interpuestos en la sede administrativa; tal atributo legal no puede entenderse desligado
de la autonoma tcnica que distingue a este rgano para dictar y resolver sobre sus propias determinaciones.
21
La Ley de la CNH se refiere en sus numerales 4, fraccin XXVI, y 10, fraccin IV a la aprobacin de un anteproyecto de presupuesto. Por
otra parte, el artculo 254 Quter de la Ley Federal de Derechos establece que los ingresos generados por concepto del derecho para

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El cuadro anterior muestra de manera sencilla que la CNH, conforme a su Ley, fue diseada como un rgano desconcentrado con autonoma potenciada (a diferencia de la desconcentracin tpica); tal afirmacin se soporta particularmente al considerar que su creacin,
mediante ley, le garantiza la posibilidad de contar con competencias no delegadas, sino originarias; asimismo, la facultad de ejercer sus atribuciones sin que medie recurso de revisin
ante la Sener, sus amplias facultades de requerir informacin, y ciertas notas de blindaje institucional (rgimen presupuestal, nombramiento, y mecanismos de remocin), confirman
tal conclusin.
Si llegados a este punto del estudio se coincide en que la CNH ya cuenta con autonoma
potenciada, podra entonces afirmarse que no es necesario dotar de mayor autonoma al citado rgano. Sin embargo, para reforzar tal conclusin, y para estar en condiciones de sealar
algunas alternativas de poltica pblica que merecen considerarse en el marco de la prxima
reforma energtica, es preciso incorporar al anlisis la dimensin competencial y funcional.

5. ANLISIS DE COMPETENCIAS
En este apartado ser indispensable analizar la competencias de la CNH, no slo a partir
de la LCNH, sino de las diversas normas que resulten convergentes (por ejemplo: Reglamento Interno; Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, y su Reglamento; Ley de
Petrleos Mexicanos y su Reglamento, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
Antes de presentar los resultados de la delimitacin competencial, a continuacin se sealan
algunos hallazgos que constituyen ejes de anlisis relevantes:
Primera. El legislador a travs de los artculos 2 y 3 de la LCNH, asigna una facultad genrica de regulacin y supervisin a la CNH. A partir de tal competencia eje, el marco bsico
de actuacin de la CNH puede construirse a partir de cuatro subconjuntos normativos:
A) Los mbitos de regulacin expresamente asignados
B) Los mbitos de la industria petrolera que estn fuera o excluidos de las facultades de regulacin y supervisin de la CNH.
C) Los lmites que la CNH deber observar al ejercer sus facultades de regulacin y supervisin a travs de instrumentos de poltica energtica.
D) Los lineamientos o bases de actuacin de la CNH mismos que, en realidad, junto con establecer los objetivos que debe perseguir en su actuacin la CNH, tambin le fijan una base
material de la actuacin de la CNH (recuperacin y reposicin de reservas; proteccin al
ambiente y efectividad tecnolgica; seguridad industrial y reduccin de quema y venteo).
Vase el siguiente esquema:
regular y supervisar la exploracin y la explotacin de hidrocarburos se destinarn a cubrir el presupuesto de la CNH. El Reglamento
Interno de la CNH remite en su artculo 4. a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para efectos de la regulacin y
ejercicio del presupuesto de la Comisin, este ordenamiento, en el artculo 5, fraccin, seala que aquellos rganos desconcentrados con
autonoma presupuestaria por disposicin ley aprobarn sus anteproyectos, y lo enviarn a la SHCP, por conducto de la dependencia de
sector (Sener), para finalmente someterse al documento de Proyecto de Presupuesto de Egresos que el Ejecutivo somete a la consideracin de la Cmara de Diputados. Si se considera que tal ejercicio de presupuestacin est sujeto tanto a los criterios Generales de Poltica
Econmica, como a los topes Generales de Gasto establecidos por el Ejecutivo Federal (SHCP), puede afirmarse que la autonoma presupuestaria que parece otorgarse a la CNH no es absoluta y abriendo paso a escenario de negociacin entre la Comisin y la SHCP.
18

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1.Recuperacin de Reservas y obtencin de vol-mximo de petrleo

crudo en yacimientos abandonados
2.Resposicin de reservas con base en
recursos prospecTIvos (seg. ener.)

3. Seguridad Industria en exploracin

y extraccin
4. Reduccin al mnimo de quema y
venteo de gas y de hidrocarburos en
su extraccin

CNH:
Regular y supervisar la exploracin,
extraccin, proceso, transporte y
almacenamiento
de carburos de
hidrgeno

A.2 LCNH

Refinacin, VPM gas, gas asociado

a carbn mineral, petroqumica bsica.
A 2, fracciones I a IV LCNH

5. Utilizacin de la tecnologa ms adecauda en exploracin y extraccin

6 Proteccin del medio ambiente
y sustentabilidad

LMITE EN POLTICA SECTORIAL

- Poltica de Hidrocarburos
- Estrategia Nacional de Energa
- Programas Sener
A. 3. LCNH

Segunda. Debe sealarse que el conjunto de atribuciones asignadas por el legislador a la

CNH es de naturaleza originaria lo que, en principio, otorga a tal rgano en el ejercicio de sus
funciones la posibilidad de no estar sujeta a una relacin de jerarqua respecto de la Sener
(en razn de la competencia otorgada en forma directa por una norma con rango de ley). Lo
anterior exige, en consecuencia, un anlisis caso por caso, y por excepcin, en la bsqueda de
atribuciones respecto de las que la Sener pudiera tener una decisin definitiva.
Tercera. Se hace notar que la posibilidad normativa de controlar la actuacin de la CNH,
en los trminos sealados por la LCNH, esto es a partir de normas programticas (planes,
programas y estrategias del sector energtico) deviene compleja. Tal afirmacin resulta de
considerar que el contraste, en trminos de validez, entre atribuciones tan amplias o escasamente detalladas, como las que se contienen en la LCNH, y las normas de corte programtico podra derivar en un ejercicio extraordinariamente tcnico y de filigrana normativa, con
resultados inciertos (prcticamente habra imposibilidad de invalidar actuacin de CNH por
contravenir normas programticas)22.
Cuarta. Es notoria la atribucin de facultades generales demasiado amplias a cargo de la
CNH. Lo anterior, no desconoce que lo propio de los ordenamientos legales, aparte de su
obligatoriedad y vocacin de permanencia, es su generalidad y abstraccin. Sin embargo,
El artculo 33, fraccin I, de la LOAPF, seala como prioridades de la planeacin la seguridad y diversificacin energticas, el
ahorro de energa y la proteccin del medio ambiente; asimismo, la fraccin V, seala como criterios de la poltica energtica: la
soberana y la seguridad energticas, el mejoramiento de la productividad energtica, la restitucin de reservas de hidrocarburos,
la reduccin progresiva de impactos ambientales de la produccin y consumo de energa, la mayor participacin de las energas
renovables en el balance energtico nacional, la satisfaccin de las necesidades energticas bsicas de la poblacin, el ahorro de
energa y la mayor eficiencia de su produccin y uso, el fortalecimiento de las entidades pblicas del sector energtico como organismos pblicos, y el apoyo a la investigacin y el desarrollo tecnolgico nacionales en materia energtica.

22

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desde un punto de vista de certidumbre jurdica para el agente regulado (PEP), atribuciones
tan amplias (como son, por ejemplo, la emisin de disposiciones tcnicas, los requerimientos
de informacin, las facultades de supervisin, verificacin y control, la seguridad industrial,
y la proteccin al ambiente) plantean un escenario particular de incertidumbre normativa;
lo anterior, se potencia especialmente ante la ausencia de un reglamento de la LCNH que,
a partir de la voluntad del Ejecutivo Federal (en su carcter de titular de la APF) cumpla la
funcin de establecer los lineamientos para la ejecucin del mandato legal. Tal escenario,
propicia tambin un anlisis complejo en la determinacin de la ilegalidad de los actos administrativos que emita la CNH (anlisis de fundamentacin y motivacin) puesto que ante
atribuciones tan amplias cabra la impresin de que todo le es permitido a tal rgano regulador. En la siguiente seccin veremos casos concretos que ejemplifican de tal afirmacin.
A partir de los elementos antes sealados, a continuacin se identifican los mbitos de
competencia que conforme al marco jurdico vigente tiene la CNH:
A) Asignaciones petroleras
Por lo que se refiere al otorgamiento, modificacin o revocacin de asignaciones petroleras, se puede afirmar que el acto administrativo final (definitivo en la sede administrativa) corresponde a la Sener; en ese sentido el artculo 33 de la LOAPF, en su fraccin VIII,
seala que corresponde a esa dependencia Otorgar, rehusar, modificar, revocar y, en su
caso, cancelar asignaciones para exploracin y explotacin de hidrocarburos, tomando
en consideracin los dictmenes tcnicos que emita la Comisin Nacional de Hidrocarburos. Lo que, en otras palabras, significa que el dictamen tcnico de la CNH, no debiera
ser vinculante para la Sener. De ah que, el artculo 4, fraccin XV, de la LCNH se refiera
slo a la opinin en esa materia de la CNH (Art. 4, 12,14, 16, 17, 18 RLR27).
Sin embargo, tambin del anlisis de las disposiciones aplicables, se advierte que el
artculo 16 del RLRA27 otorga la posibilidad a la Sener de rehusar el otorgamiento o la
modificacin de una Asignacin Petrolera cuando: I. El dictamen de la Comisin Nacional de Hidrocarburos sea negativo. En otras palabras, si bien la opinin de la CNH en
esta materia no es vinculante para la Sener, s puede ser en s misma un factor de decisin en sentido negativo; lo anterior, tiene al menos dos consecuencias: la primera, que
se reduzca de manera importante la posibilidad de cambiar la determinacin de la Sener,
por la va de un recurso de revisin, cuando la decisin se fundamenta expresamente en
la opinin negativa de la CNH.
B) Aprobacin sobre proyectos de E&P:
En el mismo sentido que lo que se explica en el numeral anterior, corresponde a la Sener
Aprobar los principales proyectos de exploracin y explotacin de hidrocarburos que
elabore Petrleos Mexicanos con base en los lineamientos de la poltica energtica y con
apoyo en los dictmenes tcnicos que emita la Comisin Nacional de Hidrocarburos (artculo 33, fraccin IX); lo que no significa que el dictamen tcnico de la CNH (artculo 4,
fraccin VI LCNH) sea vinculante para la Sener, puesto que esta ltima, en los trminos
del artculo citado, deber considerar como base los lineamientos de la poltica energtica. (artculos 12, 16, fraccin III, RLR27). Sin embargo, para este caso, la legislacin vigente no seala que la no aprobacin de proyectos pueda tener como nico fundamento
20

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la opinin no favorable de la CNH.

Un aspecto a considerar respecto de esta competencia es el posible exceso competencial que podra presentarse en caso de que la CNH interpretara que existe en su mbito
competencial, no slo la atribucin de aprobar proyectos que tiene relacin directa con
la solicitud de asignaciones petroleras (supuesto previsto en el artculo 4, fraccin VI
LCNH) sino que, adicionalmente, y con fundamento en el artculo 33, fraccin IX, de la
LOAPF, puede emitir dictmenes tcnicos a fin de que la Sener apruebe los principales
proyectos de exploracin y explotacin de hidrocarburos que elabore Petrleos Mexicanos
(concepto que de suyo abre a la interpretacin al no estar resuelto en la LCNH).
Se hace notar que la norma contenida en la LOPAF, resulta imprecisa e indeterminada y
genera incertidumbre jurdica para el regulado; no slo en la medida en la que no est claramente determinado en qu proyectos puede emitir dictamen la CNH (si son slo los de asignaciones o son todos), sino adems porque a partir de la Ley no es posible precisar cules son
los principales proyectos y cules no lo son. Una forma de interpretar tal atribucin sera
mediante la aplicacin de un criterio de especialidad de leyes, el que operara en el sentido de
limitar tal competencia del regulador a los proyectos asociados a la solicitud de asignaciones;
sin embargo, tal interpretacin tendra en contra otras competencias previstas en el artculo
4 de la LCNH a favor de la CNH, en donde no se distingue el tipo de proyectos (P/e la fraccin
V que se refiere a la emisin de lineamientos tcnicos para el diseo de proyectos sin distinguir tampoco si stos se refieren o no a la solicitud de asignaciones petroleras).
C) Permisos para el reconocimiento y la exploracin superficial:
Los permisos para el reconocimiento y la exploracin superficial, a efecto de investigar
las posibilidades petrolferas, constituyen un acto administrativo que ser slo un insumo para la decisin definitiva de Sener relativa a la aprobacin de proyectos; lo anterior
en trminos de lo dispuesto por los artculos 4, fraccin XVI de la LCNH, en relacin con
7o. de la LRA27 y 11 del RLRA27).
D) Emisin de Normas Administrativas Generales
En este segmento se identificaron dos atribuciones respecto de las que la Sener pudiera
tener una decisin definitiva:
I. El artculo 33, fraccin XV, LOAPF seala como competencia de la Sener establecer la
regulacin en materia de asignacin de reas para la exploracin y explotacin petrolera y de permisos de reconocimiento y exploracin superficial, as como supervisar su
debido cumplimiento; en tanto que existe subordinacin jerrquica de la CNH a la Sener, se considera que en caso de conflicto normativo y ante la necesidad de determinacin de criterios interpretativos en esta materia, las determinaciones tcnicas de la Secretara tendran jerarqua superior sobre las determinaciones del rgano regulador.
II. El artculo 4, fraccin XVIII, de la LCNH, otorga la competencia a la CNH de Expedir las normas oficiales mexicanas del mbito de su competencia, en los trminos de
la Ley Federal de Metrologa y Normalizacin; al igual que en el numeral anterior, es
factible derivar un lmite competencial para la CNH, particularmente en materia de
seguridad industrial, en tanto que el artculo 33, fraccin XIX, de la LOAPF otorga a
Sener la facultad de Regular y, en su caso, expedir Normas Oficiales Mexicanas en
materia de seguridad industrial del sector de hidrocarburos, as como supervisar su
21

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debido cumplimiento; en tal escenario, la emisin de NOM por parte de la CNH, en

materia de seguridad industrial podra exceder la competencia de la Sener.
E) Medidas de Seguridad:
El conjunto de ordenamientos analizados (LCNH, LRA27 y su Reglamento, captulo X y
XI) reconoce a favor de la CNH la atribucin de aplicar medidas de seguridad industrial
y proteccin ambiental (artculo 15 Ter LRA27 precautorias-). El sistema de seguridad
que prevn las leyes, de manera general, se describe en el artculo 32 del RLRA27:
En los trminos que disponga la Secretara, los siniestros, accidentes, incidentes,
emergencias y derrames de hidrocarburos de Petrleos Mexicanos o de sus Organismos Subsidiarios, sern informados de inmediato a dicha dependencia y, en su caso,
a la Comisin Reguladora de Energa o a la Comisin Nacional de Hidrocarburos, segn corresponda. Asimismo, se dar vista a las autoridades que, por su competencia,
deban tener conocimiento de los hechos, para los efectos a que hubiere lugar. De manera simultnea, los Organismos Descentralizados iniciarn una investigacin interna y, concluida sta, remitirn un informe pormenorizado a la Secretara, as como
a la Comisin Reguladora de Energa o a la Comisin Nacional de Hidrocarburos,
segn corresponda. La Secretara podr solicitar a sus rganos Desconcentrados
realizar una investigacin para determinar la eventual responsabilidad de alguno
de los Organismos Descentralizados y, en su caso, calcular el valor de la prdida de
hidrocarburos por fugas, derrames y diferimiento de produccin, entre otros.
Concretamente, a cargo de la CNH, corresponder aplicar medidas de suspensin, clausura,
o aseguramiento (artculo 15 Ter. LRA27 y artculo 43, 44,45 RLRA27).
F) Visitas de verificacin:
Tambin como parte del sistema de seguridad industrial, las leyes y el reglamento de la
materia (LCNH artculo 4, fraccin XIII, XIV, artculo 33, fraccin XXII, de la LOAPF, as
como los artculos 35, 40, 41 RLRA27) establecen como facultad de la CNH la prctica, de
oficio o a peticin de Sener de visitas de verificacin, no slo respecto de la ejecucin de
proyectos, sino tambin a fin de verificar el cumplimiento de sus disposiciones.
G) Control-Rendicin de cuentas:
Como parte de sus competencias de control y supervisin, la CNH tiene la atribucin requerir la comparecencia de los servidores pblicos de los Organismos Descentralizados, as
como del titular del permiso o de su representante legal (artculo 34, fraccin V, RLRA27).
H) Reservas:
En este segmento de competencias, se advierte que en la mayora de los casos la decisin
de la CNH operar como un insumo de la Sener en materia de recuperacin, restitucin,
y propuesta de zonas de reserva. En ese sentido:
I. El artculo 33, fraccin XVIII, de la LOAPF, seala la competencia de la Sener de Establecer la poltica de restitucin de reservas de hidrocarburos; en ese sentido, la LCNH,
slo asigna a la CNH una funcin de participacin no de determinacin (artculo 4,
fraccin II); la competencia de formular propuestas tcnicas, que deben entenderse
no vinculantes, para optimizar los factores de recuperacin en los proyectos de ex22

CNH

traccin de hidrocarburos (artculo 4, fraccin VII) y, finalmente, la facultad de evaluar la eficiencia operativa en exploracin y explotacin (fraccin VIII, artculo 4 de la
LCNH); para el caso de esta ltima atribucin, el ordenamiento analizado no muestra
con certeza cul es la consecuencia de una evaluacin negativa por parte de la CNH.
En relacin con las atribuciones antes citadas, el artculo 33 LOAPF, fraccin XX, seala que corresponde a la Sener Registrar y dar a conocer, con base en la informacin
proporcionada por la Comisin Nacional de Hidrocarburos, las reservas de hidrocarburos, conforme a los estudios de evaluacin y de cuantificacin, as como a las certificaciones correspondientes (Artculo 4, fraccin X LCNH).
El establecimiento de zonas de reservas (incorporacin y desincorporacin) a travs de
decreto presidencial (Artculo 8 LRA27, artculo 33 fraccin XVI LOAPF, artculo 4, fraccin
XVII LCNH) tendr lugar a propuesta de Sener quien a su vez operar a propuesta de la
CNH. (Art. 7 del RLRA27)
I) Registro Petrolero
Esta atribucin, encuentra su razn de ser en el marco general del denominado, Sistema nacional de informacin de hidrocarburos (previsto en el artculo 5 del RLRA27), el
cual tendr por objeto sistematizar y mantener actualizada la informacin relevante en la
materia en los registros administrativos de naturaleza declarativa (Registro Petrolero y
el Registro de Informacin Geolgica a cargo de CNH-; Catastro Petrolero y Registro de
Reservas de Hidrocarburos a cargo de Sener).
Como regla general, corresponde a la Sener establecer los mecanismos y criterios para
que el pblico en general tenga acceso a la informacin y documentacin, de conformidad
con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental.
En sentido convergente con las disposiciones antes citadas, el artculo 4, fraccin XXI,
de la LCNH dispone que corresponde a la CNH Establecer y llevar un Registro Petrolero,
que ser pblico, en el que por lo menos debern inscribirse:
A) Sus resoluciones y acuerdos.
B) Los dictmenes, disposiciones y normas que expida.
C) Los convenios, contratos y actos jurdicos que deban constar en el Registro.
D) Los Decretos de ocupacin provisional, de ocupacin definitiva o de expropiacin de
terrenos que se requieran para la industria petrolera, que obren en el Catastro Petrolero.
E) Las asignaciones de reas para los efectos del artculo 5o. de la Ley Reglamentaria del
Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, que obren en el Catastro Petrolero.
F) Los Decretos Presidenciales que establecen zonas de reservas petroleras, que incorporan o desincorporan terrenos a las mismas, que obren en el Catastro Petrolero, y
G) Los dems documentos que sealen otros ordenamientos.
Asimismo, el artculo 60, de la LPEMEX, artculo 60 LPemex seala que Petrleos
Mexicanos enviar a la Comisin Nacional de Hidrocarburos, para su registro, los
contratos que sean materia de su competencia. La Comisin deber observar, en todo
momento, la legislacin relativa a la confidencialidad y reserva de la informacin.
J) Requerimientos de Informacin:
Se trata de una de las facultades que presenta escasas limitaciones. Al respecto, el artculo
23

CNH

4, fraccin XI, de la LCNH, seala que corresponde a la Comisin Solicitar y obtener de

Petrleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios toda la informacin tcnica que
requiera para el ejercicio de sus funciones establecidas en esta Ley, conforme a los instructivos que emita al efecto (fraccin XII). Por su parte, los artculos 15, 15 Bis, LR27 y 6
y 34 RLR27, dispone que Para efectos de lo dispuesto en el artculo 15 de la Ley Reglamentaria, los Organismos Descentralizados tendrn la obligacin de garantizar el acceso
remoto o en sitio a las bases de datos y sistemas de tecnologa de informacin con que
cuenten y que les sean requeridas, por escrito o por va electrnica, por la Secretara o sus
rganos Desconcentrados.
Una facultad tan escasamente detallada, ubica en una precaria situacin jurdica al
ente regulado y prcticamente exige que sea ste el que vaya definiendo a travs de los
distintos requerimientos de informacin el alcance de lo que efectivamente puede ser
materia de entrega a la CNH. Con carcter general, la CNH est sujeta a las normas de
transparencia y acceso a la informacin (P/e artculo 10 del RI CNH)
K) Facultades de interpretacin:
Esta atribucin se establece en el artculo 3, del RLRA27, en los trminos siguientes:
Corresponde a la Secretara y a sus rganos Desconcentrados, en el mbito de sus respectivas competencias, la emisin de criterios de aplicacin y la interpretacin para efectos administrativos del presente reglamento (RLA27). Tal disposicin obliga a precisar,
a travs de un anlisis normativo, cules son las materias sobre las que la CNH tiene tal
atribucin; el resultado es el siguiente:
Dictmenes tcnicos en materia de asignaciones (artculo 4, 12, 14 16 RLRA27)
Acceso remoto a bases de datos y sistemas de tecnologas de informacin (Artculo 6
RLRA27)
Permisos de exploracin superficial (art. 11RLR27)
Registro Petrolero, Reportes de estimacin de reservas y Registro de informacin geolgica (artculo 5 RLRA27)
Requerimientos de informacin (art. 34 RLRA27)
Visitas de verificacin (art. 34 RLRA27)
Dictmenes, reportes, informes de pruebas, laboratorios de certificacin (Art. 34
RLRA27)
Comparecencia de servidores pblicos de los organismos descentralizados (Art. 34
RLRA27)
Zonas de reserva (art. 8 RLRA27)
Certificacin de reservas (art. 10RLRA27)
Medias precautorias y de seguridad (art. 44 RLRA27)
Sanciones (Art. 51 RLRA27)
Recurso de revisin (art. 52 RLRA27)
Como podr advertirse fcilmente, se trata prcticamente de la totalidad de competencias asignadas a la CNH por los distintos ordenamientos analizados (LCNH, LRA27, LPEMEX, y reglamentos).
Este segmento de atribuciones tambin ejemplifica claramente que estamos en presencia
24

CNH

de un rgano desconcentrado con autonoma potenciada, en la medida en la que no slo tiene una capacidad de normacin general sobre sus competencias, sino que adems (como si
de juez y parte se tratara) est llamado a emitir criterios de aplicacin e interpretacin sobre
las mismas.
L) Sanciones:
La facultad sancionadora a cargo de la CNH, adquiere expresin a travs del siguiente
texto normativo (Artculo 4, fraccin XXIII): Determinar las violaciones a las disposiciones y normatividad tcnica que emita, tomando las medidas conducentes para corregirlas. Como podr advertirse fcilmente, se trata de una competencia extraordinariamente
vaga en la determinacin de supuestos sancionables, y completamente omisa en la determinacin de sanciones. En ese sentido, es que necesariamente deber analizarse si la aplicacin convergente de la LCNH y de la LRA27 (artculos 15 fraccin I y 15Bis fracciones I
y VI) y su Reglamento (artculo 51) logran integrar un sistema sancionatorio. Del anlisis
de ordenamientos citados deriva lo siguiente:
PEMEX (SUJETO DE LA SANCIN 15 LRA27)
CONDUCTA SANCIONADA:

SANCIN
(15 BIS LRA27):

CRITERIOS DE APLICACIN
(51 RLRA27)

a) Incumplir los trminos y condiciones establecidos en las asignaciones, as como no

abstenerse de ceder, traspasar, enajenar o
gravar, total o parcialmente, los derechos u
obligaciones derivados de las mismas;

Multa de cincuenta mil a setecientas mil veces

el importe del
salario mnimo.

I. Los daos que se hubieren producido

o puedan producirse con motivo de la
infraccin;

b) No Reducir o evitar la quema o el venteo

de gas;

II. El carcter intencional o no de la accin u

omisin constitutiva de la infraccin;
III. La gravedad de la infraccin;
IV. La capacidad econmica del infractor, y

c) No evitar desperdicio o derrame de hidrocarburos, en el entendido de que Petrleos

Mexicanos no ser responsable de los que
resulten de actos ilcitos, caso fortuito o
fuerza mayor;

V. La reincidencia del infractor.

d) No Ejecutar las acciones que, ordene la Secretara de Energa, para evitar que las obras
o sus instalaciones puedan ocasionar un dao
grave en las personas o en sus bienes, y
e) No obtener de manera previa a la realizacin
de las obras, los permisos que requieran las
distintas autoridades en el mbito de sus
respectivas competencias;
*incumplimiento o entorpecimiento de la
obligacin de informar o reportar a la Secretara de Energa, a la Comisin Nacional de
Hidrocarburos o a la Comisin Reguladora de
Energa, conforme a las disposiciones jurdicas
aplicables, cualquier situacin relacionada con
esta Ley, sus disposiciones reglamentarias o las
atribuciones de aquellas.

*En caso de reincidencia, se podr imponer

una multa hasta por el doble de la anteriormente impuesta.
*De mil a un
milln de veces
el importe del
salario mnimo

Se considerar reincidente, al que habiendo

incurrido en una infraccin que haya sido
sancionada, cometa otra del mismo tipo
o naturaleza, dentro de un plazo de diez
aos, contados a partir de la imposicin de
la sancin.
Para la imposicin de las sanciones previstas en el presente artculo se estar a lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.

25

CNH

A partir del cuadro anterior, si bien puede afirmarse que a partir de la convergencia
normativa de la LCNH, LRA27, y LPemex, es posible derivar el sistema de sanciones que
aplicar la CNH, no puede obviarse la posible dificultad en la aplicacin de las mismas cuando se trate de mbitos en los que respecto de tal facultad tienen competencias, tanto la Sener,
como la CNH.
En otras palabras, y a la luz del cuadro anterior, si bien pueden derivarse mbitos sancionatorios propios de la CNH (tales como los incumplimientos a las disposiciones sobre quema
y venteo; an cuando en estos casos podran derivarse tambin responsabilidades ambientales competencias de las autoridades del ramo); existen supuestos en los que, de reconocer
la competencia sancionatoria genrica de la Sener, prevista en el artculo 33, fraccin XXIV,
y de considerar que el artculo 15 Bis de la LRA27, que se refiere de manera indeterminada a
la facultad sancionadora en el mbito de las competencias de Sener, CRE y CNH, podran
plantearse problemas interpretativos ante la convergencia de atribuciones, teniendo como
nico lmite constitucional el del non bis in dem.
M) Recurso de Revisin.

Finalmente, por lo que se refiere al recurso de revisin administrativa, el artculo 4.
de la LCNH, fraccin XXII, seala que corresponde a la Comisin la facultad de Instaurar, tramitar y resolver los procedimientos administrativos de toda ndole, que con
motivo de sus atribuciones se promuevan. Al respecto, el artculo 34 y particularmente
el 52 del RLRA27 seala que Los interesados afectados por los actos y resoluciones
de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a
una instancia o resuelvan un expediente, podrn interponer el recurso administrativo
de revisin en los trminos previstos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
[ordenamiento que en s mismo determina la supletoriedad general en los procedimientos administrativos de la APF] o, cuando proceda, demandar su nulidad en los trminos
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Si se opta por interponer el recurso administrativo de revisin, el interesado podr demandar la nulidad
de la resolucin que recaiga sobre dicho recurso. En los casos de los servicios que el
Estado presta de manera exclusiva a travs de los Organismos Descentralizados y de los
contratos que los terceros slo puedan celebrar con aqullos, el recurso de revisin slo
podr interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, siempre y cuando no se haya
optado por el arbitraje previsto en la Ley Reglamentaria.
Es pertinente sealar que, an cuando existe una competencia general a favor de la
CNH para sustanciar en el mbito de sus competencias el procedimiento administrativo
de revisin, en algunos casos tal recurso puede corresponder a la Sener (artculo 33, fraccin XXIV, LOAPF); por ejemplo, en aqullos casos en los que el acto definitivo proviene
de la Secretara (P/e Asignaciones, permisos).
Hasta aqu se han presentado los resultados del anlisis de competencias a cargo de la
CNH, conforme al marco jurdico vigente. Podr coincidirse en un punto: el catlogo de
competencias de tal rgano desconcentrado es bastante amplio. Desde luego la afirmacin
anterior no pretende reducir el problema a un tema cuantitativo ms o menos competencias- sino que pretende dar cuenta dems de problemas que fueron sealados en cada
26

CNH

uno de los apartados anteriores y que se refieren a problemas de indeterminacin normativa; excesiva generalidad en la atribucin de competencias; conflictos competenciales; traslapes regulatorios en temas de poltica energtica; entre otros. Son precisamente
tales componentes los que confirman la necesidad de reflexionar si efectivamente la CNH
requiere ser reforzada por la va de una mayor autonoma o, ms bien, y esa es nuestra
posicin, requiere revisarse el marco normativo de la CNH no slo bajo el tradicional
principio de legalidad sino tambin en relacin con los de eficacia, eficiencia y transparencia gubernamental.

6. Algunos casos que confirman la necesidad de revisar el marco jurdico de

la CNH
En esta ltima seccin se presentan brevemente algunos casos que permiten corroborar la
hiptesis de que ms que proceder a un reforzamiento irreflexivo de la CNH por la va de la
autonoma, es necesario y urgente analizar y redefinir el modelo institucional de tal rgano
mediante la revisin de su marco normativo23.
A) Facultades de la CNH sobre terceros: A propsito de la certificacin de reservas a la que
aluden las disposiciones antes analizadas, se advierte que podra darse un posible exceso competencial de la CNH respecto de las funciones que como regulador puede ejercer
en la esfera jurdica de terceros ajenos a la relacin normativa entre regulador y regulado. As, por ejemplo, de pretender regular la relacin contractual entre PEMEX/Pemex
Exploracin y Produccin (PEP) y el tercero independiente; en otras palabras PEMEX
y/o PEP podran no encontrarse obligados a incorporar en sus contratos con terceros las
obligaciones que le indique la CNH; pues en los ordenamientos citados no se faculta a la
CNH a modificar o establecer los lineamientos para los contratos que celebre PEMEX y/o
PEP con terceros. En el mismo sentido, y por lo que hace a las atribuciones de la CNH de
requerir a un tercero independiente o certificador la entrega de informacin que PEP le
haya proporcionado para llevar a cabo una certificacin, resulta conveniente sealar que
la misma no se prev en el marco legal que regula a dicho rgano por lo que en caso de
existir un requerimiento de esta naturaleza resultara excesivo y el particular no estara
obligado a cumplirlo (Art. 10 y 13 RLRA27, 33, XX LOAPF; 33 RLR27, 60 LPEMEX).

En la seleccin y anlisis de los casos agradezco el anlisis, las aportaciones y los comentarios que en esta seccin realizaron los
abogados especialistas del sector Dr. David Enrquez Rosas y Mtro. Rogelio Lpez Velarde.

23

27

CNH

B) La atemporalidad de procedimientos y el cumplimiento regulatorio incierto: La CNH

ha emitido una variedad de resoluciones que pueden clasificarse por gnero (proyectos de
E&P en general); por especie (proyectos de E&P sobre aguas profundas); y tambin por
agrupacin de proyectos. As, al coexistir esta variedad de resoluciones por tiempo, por
materia y por proyecto; y no estar claramente determinada la duracin (inicio/fin) de los
requerimientos; as como las diferencias entre los requerimientos de resoluciones genricas o de especie, respecto a las individualizadas, el regulado est sujeto a un cierto margen
de incertidumbre y, por tanto, queda expuesto a procedimientos de revisin y sancin por
parte de la CNH que pueden traslaparse generando incertidumbre permanente respecto
del cumplimiento regulatorio. Tal es el caso, por ejemplo, de los denominados talleres que
en s mismos constituyen mecanismos de revisin de la informacin de la perforacin de
nuevos pozos en aguas profundas pero que se sustancian como si de un procedimiento
administrativo adicional se tratara (Resolucin CNH.03.006/12).
C) Dictmenes tcnicos y condicionalidad: El rgimen de condicionalidad con el que la CNH
ha venido ejerciendo sus atribuciones respecto de dictmenes tcnicos (DT) relacionados con
asignaciones petroleras es otro claro exceso en el ejercicio de atribuciones por parte de este rgano. Tal y como se explic en la seccin precedente el DT debe interpretarse exclusivamente
como un insumo de la CNH para la decisin de SENER en materia de asignaciones petroleras; no como un acto administrativo que vincule en s mismo e imponindole obligaciones al
regulado con CNH. Vase por ejemplo la resolucin de la CNH en el caso de Perdido (aguas
profundas), en el que incluso llega a solicitarse al regulado mecanismos de seguros en ausencia
de competencias expresas en esta materia por parte del rgano regulador- (CNH.E.06.001/12).
E) Planes de cumplimiento y sanciones en el caso de quema y venteo de gas: En esta materia en la que incluso se ha llegado, en el marco de recursos de revisin administrativos,
a la determinacin de imponer sanciones, pero en los hechos a su no ejecucin, se presentan interesantes problemas: a) es recurrente que el regulador no acepte los planes correctivos de quema y venteo sin dar oportunidad al regulado para expresar su posibilidad
de cumplimiento de normas complementarias impuestas; lo anterior puede cuestionar en
trminos de debido proceso la validez del acto administrativo que llegue a emitirse (P/e
la sancin); b) En materia de sanciones, la CNH no desarrolla un anlisis en trminos de
costo de oportunidad a fin de establecer que la inversin operativa de PEP, en contraste
con la quema y venteo de gas es tal, que ocasiona o puede ocasionar un perjuicio al propio PEP, y por tanto al erario federal. Es conveniente sealar que el anlisis de costo de
oportunidad aqu mencionado no se refiere al procedimiento sancionatorio en s mismo,
sino al anlisis de fondo sobre la inversin operativa contrastada con la quema y venteo.
En otras palabras, el procedimiento administrativo instaurado por la CNH sobre quema y
venteo, no es propiamente uno de naturaleza ambiental sino que se refiere al aprovechamiento, recuperacin y destruccin controlada de gas, de tal forma que podra entenderse
como un procedimiento de valoracin primordialmente econmica en el que no analizar
el costo de oportunidad entre la necesaria inversin operativa de PEP, en funcin con
la quema y venteo previa a tal inversin, hara cuestionable que la CNH est en condiciones de concluir la existencia de un dao patrimonial (Resoluciones CNH.04.001/11,
CNH.02.001/11 y CNH.05.001/11).
28

CNH

7. la CNH un tpico regulador del sector de E&P?

Para cerrar este estudio y fortalecer por una va adicional las conclusiones que en aqu se
han sealado recurriremos brevemente al anlisis de modelos comparados.
En las primeras pginas de este estudio se seal que la CNH no es un rgano regulador
tradicional, en tanto que no slo se trata de un rgano que no regula a un sector desde la
perspectiva del mercado y la competencia econmica (se trata de un regulador, para un solo
regulado), sino que adems el citado rgano ejerce mltiples funciones regulatorias en reas
como los de medioambiente, seguridad industrial, tecnologa, proyectos de exploracin y
extraccin de hidrocarburos, reservas; etc. Situacin que lo diferencia de otros reguladores
del mismo sector.
En general, la legislacin comparada suele distinguir tres mbitos de regulacin: a) manejo y gestin de los recursos; b) seguridad industrial; y c) medioambiente. En algunos casos
el manejo y la gestin de los recursos junto con la materia de seguridad industrial, quedan
a cargo de un regulador, para dejar en manos de otro rgano la regulacin medioambiental,
tal es el caso de Estados Unidos, Inglaterra, Brasil, Australia y Colombia, pases que cuentan
con dos reguladores; en sentido distinto Noruega opera con tres reguladores, uno por cada
mbito de regulacin sealado.
A pesar de las diferencias citadas, se hace notar que en la mayora de los modelos analizados, la determinacin de la poltica energtica queda ntidamente separada de las funciones de regulacin tcnica lo que no ocurre en Mxico-. Adicionalmente, y como dato
notorio, se observa que a diferencia de otros reguladores, la CNH en prcticamente el nico
regulador que a travs de sus competencias puede incidir en materias como las de riesgo geolgico, rentabilidad del proyecto, tecnologas y estrategias de exploracin. Finalmente, llama
la atencin que a pesar de la gran concentracin de competencias que distingue a la CNH,
esta no cuente con la capacidad de aprobar por s misma los planes y proyectos de exploracin y explotacin, lo que s se da para el resto de los reguladores analizados. Lo anterior
confirma la atipicidad del regulador nacional. Vanse los siguientes cuadros comparativos:

29

CNH

Divisin
de actividades
regulatorias
por pas

Estados
Unidos

Noruega

Planeacin de
poltica energtica

Interior

MPE

Inglaterra

Brasil

Australia

Colombia

Energy
Min

Min
Energa

Pet Min

Mxico

+Sener

DECC
Administracin
de recursos

BOEM

NPD

NOPTA

+Sener
ANH

ANP
Regulador en
seguridad y salud

PSA

HSE

+Laboral

BSEE
Regulador
ambiental

CNH

NOPSEMA
Enviro
Min

DECC

IBAMA

ANLA

+Ambiental

Administracin de recursos
Estados Unidos
Interior: Department of Interior
BOEM: Bureau of Ocean Energy Managment
BSEE: Bureau of Safety and enviromental
enforcement
Noruega:
MPE: Ministry of Petroleum & Energy
NPD: Norwegian Petroleum Directorate
PSA: P{etroleum Safety Agency

Inglaterra:
DECC: Department of Energy and Climate Change
HSE: Health and Safety Executive

Colombia
ANH: Agencia Nacional de Hidrocarburos
ANLA: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

Brasil
ANP: National Agency of Petroleum
IBAMA: Brazilian Inst. of Enviroment and Renewable
Natural Resources

Australia
NOPSEMA: National Offshore Petroleum Safety and
Enviromental Management Authority
NOPTA: National Offshore Petroleum Titles
Administrator

Fuente: Regulatory Benchmarking, Wood Mackenzie, Octubre 2012

30

CNH

Alcance
de las actividades
regulatorias
por pas

Estados
Unidos

Noruega

Inglaterra

Brasil

Australia

Colombia

Mxico

Riesgos
ambientales

Sistemas
de seguridad

Plan de contencin
de derrames

Compromiso de
trabajo

Mejores prcticas en
la industria

Riesgo geolgico

Rentabilidad
del proyecto

Estrategia
de exploracin

Aplobacin
de planes

8. recomendaciones
A partir del anlisis que en este trabajo se ha realizado es factible afirmar que la CNH, conforme al marco jurdico vigente, cuenta ya con autonoma reforzada para el ejercicio de sus
atribuciones. En ese sentido, no es por la va de una mayor autonoma como debe reforzrsele sino que es indispensable generar mecanismos normativos que logren equilibrar las
funciones y las competencias de los distintos rganos administrativos que operar en el sector
hidrocarburos (particularmente Sener y CNH) para evitar que la aplicacin incorrecta de la
normas, derivada de su indeterminacin, y la generacin de decisiones discrecionales que no
contribuyen a generar un espacio de certidumbre jurdica para el regulado, sean los detractores silenciosos de cualquier intento de reformar al sector.
En consideracin a lo antes sealado, y ya sea porque la prxima reforma energtica tenga como uno de sus propsitos abrir espacio a la inversin privada en el segmento de Exploracin y Produccin, o porque la decisin consista en mantener a un
nico operador pblico, ser indispensable proceder a la revisin del marco jurdico de
la CNH, no slo como un tema de certeza jurdica para el regulado, sino tambin como
una condicin de mayor eficacia y eficiencia de la industria y de los mandatos que le
impone la legislacin (la empresa pblica est llamada por mandato legal a la generacin de valor, pero tambin a la sustentabilidad energtica, la seguridad industrial y la
proteccin ambiental).
31

CNH

Las consideraciones anteriores derivan de atender lo que al da de hoy parecen lugares comunes en el sentido de que la eficacia y la eficiencia del marco regulatorio constituye uno de los elementos centrales de toda poltica econmica de desarrollo. En esta
lnea de pensamiento los especialistas sealaban, en la segunda mitad del siglo XX, que
an cuando la mayora de las naciones se centran en promover polticas de desarrollo
econmico, los planes de gobierno muy pocas veces prestaban atencin sobre el efecto
del sistema legal en el desarrollo econmico; desde entonces y hasta nuestros das organizaciones mundiales de desarrollo como el Banco Mundial y la OCDE afirman que la
reforma regulatoria entendida como los cambios que mejoran la calidad regulatoria,
es decir, mejoran el desempeo, el costo o la calidad jurdica de las regulaciones y los
correspondientes trmites gubernamentales es un vehculo capaz de estimular el aumento en la productividad y el crecimiento econmico24.
Por dnde empezar entonces?
Las estrategias de reordenacin de las atribuciones de la CNH, no pueden quedar referidas a un nico plano normativo o de poltica pblica. Se requiere de una estrategia multidimensional o integral que considere cuando menos los siguientes ejes de accin: a) Plano
Legislativo; b) Plano de normacin administrativa-reglamentaria; c) Mecanismos de coordinacin interinstitucional, y d) Soporte presupuestal
En el plano legal la reformas debern evaluar la pertinencia del modelo regulatorio
incorporado en las reformas de 2008 en el que se concibi a la CNH como un rgano
regulador con mayor independencia del poder central y con facultades de sancin,
de emisin de normas, as como atribuciones de verificacin, revisin y control. Lo anterior no implica dar marcha atrs respecto de la autonoma otorgada a la CNH, pero
s exige una revisin de la legislacin con distintos objetivos: a) Acotar el alcance de
aqullas atribuciones que en la LCNH fueron establecidas con un carcter notoriamente
abierto y con escasa densidad normativa (P/e emisin de normas tcnicas, facultades de
verificacin, control, sancin, requerimientos de informacin; etc.); b) Precisar aqullos
espacios en los que corresponde, y puede ser incluso ms conveniente, que quede a cargo
de la Sener la decisin definitiva; as, deber distinguirse claramente entre las competencias propias de la definicin de poltica y aqullas inherentes al regulador tcnico; y
c) Reubicar atribuciones segn se trate de las materias propias de seguridad industrial,
medioambiente, o atribuciones de carcter financiero P/e seguros- estableciendo mecanismos de coordinacin interinstitucional que armonicen la concurrencia de diversas
autoridades administrativas.
Por lo que se refiere a los poderes de normacin general en el sector deben considerarse
dos planos distintos:
A) El reglamentario: A la fecha despus de casi 5 aos- no se ha emitido el Reglamento
de la LCNH lo que impide contar con un instrumento normativo que tpicamente tiene
la funcin de detallar a la Ley, precisando el alcance de las atribuciones de la CNH
y el conjunto de procedimientos que a ellas se asocian (logrndose, por ejemplo, su
24
Vase, por ejemplo, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico , Reforma Regulatoria en Mxico, Vol. 1 y 2
; OECD Policy Recommendations on Regulatory Reform 1997; APEC-OECD Co-operative Initiative on regulatory Reform, 2003-

32

CNH

estandarizacin y aplicacin uniforme como una condicin indispensable de certeza

jurdica); por la va del Reglamento se contribuira a generar un ambiente normativo
de mayor certidumbre para el regulado y, en su caso, para los nuevos participantes en
la industria;
B) El de las normas administrativas generales: La ausencia de un Reglamento del Ejecutivo ha propiciado la emisin no controlada de normas administrativas generales por
parte de la CNH; de ah que con el objetivo de encauzar los poderes de normacin general
de la CNH se propongan algunos mecanismos que tienen en cuenta no slo el principio
de legalidad, sino tambin los de eficacia, eficiencia, y transparencia:
I) De comparar la atribucin de las CNH relativa a la emisin de normas administrativas
generales, con las de otros reguladores, y la forma en la que tales normas son controladas; es notoria la ausencia de dos elementos que tendran que preverse por las leyes
aplicables (LFPA y LCNH); el primero, como un elemento de eficacia y cooperacin
interinstitucional, relativo a la participacin obligatoria del regulado en el proceso de
confeccin de las normas; el segundo, referido a la aplicacin del proceso de mejora regulatoria (Ttulo tercero A de la LFPA) a este tipo de normas (control costo-beneficio) y
que podra evaluar las decisiones del regulador en el contexto de las mejores prcticas
internacionales.
II) Desde la perspectiva de la transparencia gubernamental y la certidumbre jurdica, podra establecerse la obligacin al regulador de emitir un Plan Regulatorio con base en
el cual ejercer sus atribuciones, as como la informacin a ser requerida; lo anterior,
bajo criterios de transparencia, publicidad, claridad y acceso a la informacin
Finalmente, tambin podra considerarse una dimensin institucional en la que mediante el respaldo presupuestal se garantice no slo que la CNH ejerza sus atribuciones de manera oportuna sino que adems, mediante la inclusin de especialistas del sector en su staff y en
el rgano de gobierno, se logre la eficacia y la calidad tcnica de las resoluciones y, con ello,
se construya un slido camino de legitimidad para la CNH.

33