Tema 19. La Responsabilidad Patrimonial de la Administracin.

1. La responsabilidad patrimonial de la Administracin. Competencias de la Junta de Andaluca.

2. Procedimiento general y Procedimiento abreviado.
3. La responsabilidad de las Autoridades y del Personal.
4. Responsabilidad de la Administracin por actos de sus concesionarios y contratistas.

1. La responsabilidad patrimonial de la Administracin. Competencias de la Junta de Andaluca.

2. Procedimiento.
3.La responsabilidad de las autoridades y del personal.
4. Responsabilidad de la Administracin por actos de sus concesionarios y contratistas.

1. La responsabilidad patrimonial de la Administracin. Competencias de la Junta de

Andaluca.

1.1. Definicin de responsabilidad patrimonial de la Administracin.

La responsabilidad de la Administracin se encuentra ya recogida desde los primero artculos de la

Constitucin Espaola, donde en su artculo 9.3 expone: La Constitucin garantiza el principio de
legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad
jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.

La responsabilidad patrimonial de la Administracin es la obligacin que tiene el Estado

espaol de reparar o de responder por el dao causado por el funcionamiento de alguna de las
administraciones. Esta responsabilidad patrimonial presupone la existencia de un dao que ha
afectado al patrimonio de un sujeto y la existencia de un derecho o inters protegido. La
responsabilidad patrimonial de la Administracin procede tanto si sta acta sometida al derecho
administrativo, como si lo hace sometida al Derecho Civil o privado.

Los supuestos por los cuales se origina la responsabilidad patrimonial de la Administracin son los
siguientes:
1. Por funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, artculo 106.2 CE:Los
particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por
toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
pblicos.. El dao se origina por el funcionamiento de un servicio pblico gestionado por la
administracin.
2. Por actos legislativos.
3. Por actuaciones judiciales, artculo 121 CE: Los daos causados por error judicial, as
como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administracin de
Justicia, darn derecho a una indemnizacin a cargo del Estado, conforme a la ley. Esto es,
error judicial, prisin preventiva, funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia.
Estos supuestos se caracterizan porque el sujeto causante slo puede ser el poder ejecutivo,
legislativo o judicial, y el sujeto pasivo siempre es la Administracin.
Para que exista responsabilidad patrimonial de la Administracin debe existir un dao efectivo,
evaluable econmicamente e individualizado, que sea imputable a una Administracin Pblica. Esta
imputacin puede ser por funcionamiento normal o anormal, o por acto o hecho jurdico, sin
referencia alguna a la idea de culpa (siempre que medie entre el dao y el hecho o acto determinante
de ste una relacin de causalidad). Segn la doctrina del Tribunal Supremo, de la que se puede
resaltar una Sentencia de 20 de enero de 1984, para que exista responsabilidad administrativa, slo
hace falta una actividad administrativa -por accin u omisin-, un resultado daoso y una relacin
de causa a efecto entre aquella y ste, incumbiendo la prueba a quien reclama.
Por tanto, el mbito de la responsabilidad de la Administracin, interpretado en trminos objetivos,
es amplsimo, ya que cubre daos fsicos y morales, perjuicios derivados de actuaciones ilcitas de
la Administracin y tambin perjuicios derivados de actuaciones lcitas. En otras palabras: la
Administracin debe responder por todos los perjuicios que cause al administrado, siempre que no
deban de ser asumidos por ste.
La reforma producida en la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
Procedimiento Administrativo Comn ha dado lugar a dos nuevas Leyes, la 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas y la 40/2015,
de Rgimen Jurdico del Sector Pblico, que incorporan ciertas novedades. De hecho en el
Prembulo de la ley 40/2015 nos indica que en el Ttulo Prelimimar se incorporan los principios
relativos al ejercicio de la potestad sancionadora y los que rigen la responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Pblicas y que incorpora novedades como los cambios introducidos en la
regulacin de la denominada responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las lesiones
que sufran los particulares en sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales
o contrarias al Derecho de la Unin Europea, concretndose las condiciones que deben darse para
que se pueda proceder, en su caso, a la indemnizacin que corresponda.
As la Ley 40/2015, en su artculo 32.4, recoge con escasos cambios, el contenido del artculo 139.3
de la Ley 30/92, si bien cabe destacar que es la primera vez que un texto normativo se hace
referencia expresa a la responsabilidad del Estado Legislador. Dicha responsabilidad puede darse
por aplicacin de leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unin Europea.
A principios del siglo XXI el Tribunal Supremo dict varias sentencias (29 febrero, 13 de junio, 15
de julio, 30 de septiembre y dos de 27 de diciembre de 2000) que dieron entrada a la
responsabilidad por leyes inconstitucionales, en las que se indemnizaba por los daos causados por
la aplicacin de una tasa fiscal introducida por la Ley 5/1990 y que despus fue anulada por la STC
173/1996. La jurisprudencia se aline con una buena parte de la doctrina, entre otros Garrido Falla,
que defenda que toda ley declarada inconstitucional genera un derecho de indemnizacin a favor
de quienes hayan sido perjudicados por la aplicacin de la Ley.
A pesar del avance comentado en lneas anteriores, se exige adems de su declaracin de
inconstitucionalidad o de contrariedad al Derecho de la Unin Europea- es preciso un requisito
importante y que cierra el paso a muchos perjudicados: se exije que el particular hubiera obtenido
en cualquier instancia una sentencia firme desestimatoria contra la actuacin administrativa que le
ocasion el dao, y que hubiera invocado en el proceso expresamente la inconstitucionalidad de la
norma o su contrariedad al Derecho de la Unin Europea.
Adems de este requisito, se establece para el caso de la contrariedad al Derecho de la Unin, otro
requisito igualmente, o ms todava, restrictivo y, adems, confuso: que la norma tuviera por objeto
conferir derechos a los particulares (no se especifica si la norma que confiere el derecho debe ser la
espaola o la europea) que el incumplimiento estuviera suficientemente caracterizado y que ha de
existir una relacin de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligacin impuesta a la
Administracin responsable por el Derecho de la Unin, y el dao sufrido por el particular.
Este requisito de haber recurrido "ad cautelam" puede tener un efecto negativo que el incremento de
la litigiosidad cautelar (lo cual slo beneficiar a los abogados procesalistas que podrn tener ms
pleitos "por si acaso"),

1.2. Caractersticas de la responsabilidad patrimonial de la Administracin

La responsabilidad patrimonial de la Administracin tiene las siguientes caractersticas:
Es unitaria, afecta a todas las AAPP. Deriva de cualquier forma de actuacin administrativa,
independientemente del rgimen jurdico a que se someta.
Es directa; la responsabilidad patrimonial se exige y se imputa directamente a la
Administracin, tanto si el dao se ha causado de forma impersonal como si se ha causado
por un agente de la Administracin. La Administracin dispone de una accin de regreso,
sobre la base de la cual, ejercer la correspondiente responsabilidad frente al funcionario. La
excepcin a esto ocurre cuando el dao causado por el funcionario sea consecuencia de una
actividad delictiva; en este caso el perjudicado interpondr la correspondiente accin penal y
responsabilidad civil, slo en caso de insolvencia responder la Administracin.
Es objetiva, de modo que es ajena a los conceptos de culpa o negligencia: atiende solamente
al hecho daoso.

1.3. Elementos objetivos de la responsabilidad

Los elementos objetivos de la responsabilidad de la Administracin son:
El funcionamiento (normal o anormal) de las AAPP

La produccin de un dao

La relacin de causalidad.

Funcionamiento de los servicios pblicos.

El funcionamiento de los servicios pblicos es cualquier forma de actividad que realiza una AP en
el ejercicio de su competencia; este funcionamiento puede ser normal o anormal.
Las actuaciones administrativas susceptibles de provocar daos son las siguientes:
Produccin de actos administrativos y de disposiciones reglamentarias.
Actividad material de la Administracin.
Inactividad de la AP cuando est obligada a actuar.

Los criterios de imputacin de la actividad daosa se remiten a las caractersticas de la funcin

administrativa que produce el dao.
La Ley 40/2015 en su artculo 32 dice que el funcionamiento de las AAPP puede ser:
 Anormal, cuando se detecta en la actividad un elemento de culpabilidad o negligencia, sin
ser necesaria la prueba, o cuando existe un ilcito o ilegalidad de la administracin.
Normal, cuando no hay culpa o ni negligencia; habr responsabilidad siempre que se causa
un dao que el perjudicado no est obligado a soportar. Se identifica esto con el caso
fortuito: acontecimientos que se producen a lo largo de la actividad administrativa,
previsibles, pero que no se han podido evitar.
Fuerza mayor como causa de exclusin de la responsabilidad: segn la Ley 40/2015, no
sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran
podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia y la tcnica
existentes en el momento de la produccin del dao.
1.4. Responsabilidad Patrimonial de la Administracin pblica.

La reforma producida en la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y

Procedimiento Administrativo Comn, que ha dado lugar a dos nuevas Leyes, la 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas y la 40/2015,
de Rgimen Jurdico del Sector Pblico, establece que entre las novedades ms destacables en este
mbito, merecen especial mencin los cambios introducidos en la regulacin de la denominada
responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las lesiones que sufran los particulares en
sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la
Unin Europea, concretndose las condiciones que deben darse para que se pueda proceder, en su
caso, a la indemnizacin que corresponda.
Ante esto podemos extraer las siguientes conclusiones:
1.- La Ley 40/2015, en su artculo 32, recoge con escasos cambios, el contenido del actual artculo
139 de la Ley 30/92, si bien cabe destacar que es la primera vez que un texto normativo se hace
referencia expresa a la responsabilidad del Estado Legislador. Dicha responsabilidad puede darse
por aplicacin de leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unin Europea. Mirar
A principios del siglo XXI el Tribunal Supremo dict varias sentencias (29 febrero, 13 de junio, 15
de julio, 30 de septiembre y dos de 27 de diciembre de 2000) que dieron entrada a la
responsabilidad por leyes inconstitucionales, en las que se indemnizaba por los daos causados por
la aplicacin de una tasa fiscal introducida por la Ley 5/1990 y que despus fue anulada por la STC
173/1996. La jurisprudencia se aline con una buena parte de la doctrina, entre otros Garrido Falla,
que defenda que toda ley declarada inconstitucional genera un derecho de indemnizacin a favor
de quienes hayan sido perjudicados por la aplicacin de la Ley.
2.- Es criticable que contemple como requisito sine qua non que el particular haya obtenido en
cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuacin administrativa
que ocasion el dao, y que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
Sin duda estos requisitos pueden hacer prcticamente imposible o excesivamente difcil obtener la
reparacin del dao causado. Acaso se cumple as con el principio de efectividad que exige el
Tribunal de Justicia de la Unin Europea?
3.- Tampoco es muy comprensible que slo resulten indemnizables los daos producidos en el
plazo de cinco aos anteriores a la fecha de publicacin de la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma con rango de Ley o el carcter de norma contraria al Derecho de la
Unin Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa. Ello es as porque los particulares en el
ordenamiento jurdico espaol carecen de acciones que le permitan obtener la declaracin de
inconstitucionalidad de una Ley, y por otro lado carece de sentido que la posibilidad de recibir una
indemnizacin dependa de una circunstancia aleatoria, concretamente que la sentencia que
determine la invalidez se publique dentro del plazo de los cinco aos siguientes a su produccin.
Todos sabemos que pese a que los plazos de los procedimientos se han acortado ltimamente,
suelen pasar varios aos. Es esto una novedad legislativa o un brindis al sol?
Sin duda, estos aspectos, merecen un poco de reflexin ya que pareciera que en este mbito se diera
siempre un paso hacia delante y dos hacia atrs. Y esto no slo respecto de la responsabilidad del
Estado Legislador sino de la Administracin Pblica en general.
Es cierto que, por vez primera, se recoge en un texto normativo la mencin expresa a la
Responsabilidad del Estado Legislador.
Sin embargo, para el caso del dao causado por una Ley inconstitucional, para que la
Administracin Pblica acabe haciendo frente a esa indemnizacin, se exige que los contribuyentes
o afectados sean clarividentes o visionarios y se adelanten no slo a impugnar la actuacin
administrativa producida por una Ley sino que tengan un olfato de sabueso y determinen que
dicha Ley huele a inconstitucional.
Sin estas dos premisas no hay que hacer.
El requisito de haber recurrido de forma previa puede tener un efecto negativo que el incremento de
la litigiosidad cautelar, por si acaso (Prof. Galn Vioque), aspecto que parece beneficiar
nicamente a los profesionales de la abogaca y no al perjudicado, que es lo que se esperara.
Recordaremos que ya el Anteproyecto de la LGS (Ley 38/2003) recoga en el artculo 36.4, en
relacin a la invalidez de la resolucin de concesin de una subvencin la obligacin de pagar
intereses de demora en tales supuestos de nulidad y anulabilidad sin perjuicio de la responsabilidad
patrimonial de la Administracin. Finalmente se suprimi este prrafo, eliminando en principio la
posibilidad de acudir a exigir la responsabilidad de la administracin. Nuevamente se dio un paso
hacia adelante para luego retroceder atrs.
En el caso de existir contrariedad al Derecho de la Unin Europea, se exigen otros requisitos quiz
ms restrictivos a la par que poco claros:
1.-Que la norma tuviera por objeto conferir derechos a los particulares, sin especificar si la norma
que otorga el derecho es la espaola o la europea.
2.-Que el incumplimiento estuviera caracterizado de forma suficiente.
3.- Que exista una relacin de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligacin impuesta
a la Administracin responsable por el Derecho de la Unin, y el dao sufrido por el particular.
Al final todas las regulaciones que se han hecho sobre este particular parecen conducir a haya una
pseduoimpunidad del poder legislativo.

1.4. Competencias de la Junta de Andaluca.

Segn el artculo 149.1.18 de la Constitucin Espaola, el Estado tiene competencia exclusiva en la
legislacin bsica del sistema de responsabilidades de todas las Administraciones Pblicas. La
regulacin bsica del Estado en materia de responsabilidad de las Administraciones Pblicas est
compuesta por:
Ttulo X de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (LRJAP-PAC). Prximamente en el captulo IV del
ttulo preliminar de la Ley 40/2015
RD 429/1993, por el que se regula el Reglamento de los procedimientos de las
Administraciones Pblicas en materia de Responsabilidad Patrimonial. Prximamente
regulado en la Ley 39/2015 como un tipo de procedimiento administrativo.
Segn el artculo 47.4 del Estatuto de Autonoma para Andaluca, corresponde a la Junta de
Andaluca, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar
el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relacin a las
reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las
Administraciones pblicas.

2. Procedimiento general y Procedimiento abreviado.

Los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad

patrimonial que la Ley 30/1992, regulaba en ttulos separados, ahora se unen en esta nueva
ley 39/2015 como especialidades dentro del procedimiento administrativo comn. Este responde a uno
de los objetivos que persigue la nueva Ley, la simplificacin de los procedimientos administrativos y su
integracin como especialidades en el procedimiento administrativo comn. Un procedimiento nico y
un procedimiento express en determinados casos. En esta lnea se incluye la reduccin de las
sanciones por pronto pago o reconocimiento como en las multas de trfico.

3. La responsabilidad de las Autoridades y del Personal.

4. Responsabilidad de la Administracin por actos de sus concesionarios y contratistas.