Derecho Constitucional Mexicano Felipe Tena Ramirez

,
FELIPE TENA RAMIREZ

DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
DECIMOS!\PTIMA EDICIN
REVISADA Y AUMENTADA
EDITORIAL POR RA, S. A.

AV. HEPBLlCA ARCENTINA, 15
MJ!X1CO, 1980
L
NOTA A LA CUARTA EDICIN
La introduccin de indole histrica, que acompa a las dos pri-

meras ediciones y qued excluida de la tercera, tampoco figura en la
presente, lo cual" obedece a que la materia de los episodios naciona-
les y de las fuentes legislativas -en cuanto unos y otras han podido
influir en la trayectoria constitucional del pas- tienen actualmente
su sitio en una obra por separado del mismo autor, titulada "Leyes
fundamentales de Mxico. 1808-1957".
Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas,
que a {in de no modificar toda la numeracin de las ya existentes se
identifican mediante letras, colocadas al lado de los nmeros que Con
motivo de l'-nllevas notas ha sido necesario re/Jetir.
Mxico, D. F., septiembre de 1958.
VIII
NOTA A LA QUINTA EDICIN
Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra

un ndice analtico y otro onomstico.
Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la lla-
mada de que corresponden a la quinta edicin.
Mxico, D. F., mayo de 1960.
IX
NOTA A LA OCTAVA EDICIN
Son sustituidos los prrafos finales del nmero 55 por los que aho-
ra figuran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho federal del
artculo 122 de la Constitucin, can motivo del trastorno interior ocu-
rrido en el Estado' de Michoacn en el mes de octubre de 1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia: en la nota 359 (89 ed.) la relativa al concepto de salubridad
general de la Repblica, y en la ",dicin a la nota 447 (59 ed.} la que
se refiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la pre-
sente edicin.
Mxico, D. F., octubre de 1966.
XII
NOTA A LA NOVENA EDIClN
En notas que se identifican como correspondientes a la presente

edicin, comentanse las reformas constitucionales que, adems de ser
posteriores a la edicin precedente, se relacionan con las materias de
la obra. Asimismo se alude a algunos acontecimientos ocurridos en el
mismo lapso, que guardan relacin con tesis aqui sustentadas,
ETI cuaTlto a reformas constitucionales, las notas 350 B Y 379 B ha-
cen referencia, respectiuamente, a la que suprimi las facultades en
materia de corso y a la que alarg Tluevas facultades a la Comisin
Permanente.
Tocante a los acontecimientos qne merecen ser registrados desde
el punto de vista estrictamente constitucional, figuran en esta edicin
los relatiuos al cumplimiento de la Convencin de El Chamizal (68 A);
a un caso ms de aplicacion del artculo 122, originado en la solici-
tud que con apoyo en el mismo precepto formul ante los Poderes de
la Unin el Congreso del Estado de Sonora (227 B), Y al em pleo del
Ejrcito que para preservar el orden se llev a cabo en la Capital de
la Repblica con motivo de los acontecimientos ocurridos a partir de
los finales del mes de julio de 1968 (350 A).
La nueva edicin cOTitina as el programa que ha presidido las
anteriores.
Mxico.. D. F., septiembre de 1968.
XIII
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN
La iniciativa presidencial de noviembre de 1971, relacionada COII

la reduccin en la edad para ingresar a las Cmaras de la Unin y con
el aumento en el nmero de los diputados de partido, es ya reforma
constitucional. Los comentarios que entonces formulamos a la inicia-
tiva rejirense ahora a la reforma, segn queda advertido en el lugar
adecuado.
Es novedad de la presente edicin el capitulo dedicado a las [acul-
tades del Congreso de la Unin en materia de educacin pblica, que
en el plan de la obra viene a ser actualmente el captulo XXI, lo cual
ha implicado el correlativo movimiento en los numerales de los cap-
tulos y de los pargrafos subsiguientes.
Constituyen tambin novedad las glosas que dedicamos a las mO-
diiicaciones ocurridas} con posterioridad a la anterior edicin, l~n el
mbito de la Constitucin y de las leyes, siempre que despierten inte-
Ts en el estudio de nuestro tema. Las principales innovaciones abor-
dadas son las signientes: adicin a la fracc. 1 del arto 74 constitncionnl,
por cuanto facult a la Cmara de Diputados /Jara destituir a los miem-
bros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sus-
titutos o juntas municipales (Cap. IX, nota 25); nueva Ley del De-par-
tamento del Distrito Federal (Cap. XVI, nota 4); comentarios al rlllf!VO
Cdigo Sanitario, de febrero de 1973 (Cap. XX, nota 8); notas relati-
vas a la Comisin Permanente (actual captulo XXIll, nota 3 y adi-
cin a la nota 6); nota acerca de la posilJilidad de suplir la -promul-
gacin del Ejecutivo cuando se niega a llevarla al cabo (Cap. XXV,
adicin a la nota 2); sustitucin del comentario relativo al Ministeri
Pblico de la Federacin (Ca/,. XXVI, pargraio /48).
Mxico, D. F., agosto dc 1973.
XVI
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN
En el lapso poco mayor de un ao, transcurrido desde la edicin

anterior (agosto de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legis-
lativos que dentro de la finalidad de la obra merecen registrarse, son
los que a continuacin se mencionan, con sealamiento del sitio que
a cada uno corresponde.
En octubre de 1974 desapareci la adicin de junio de 1971 a la
fraccin 1 del articulo 74, que facult ti la Cmara de Diputados para
destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Fe-
derales y designar sustitutos o juntas municipales. El comentario que
entonces nos sugiri su aparicin, se complementa con el que ahora
dedicamos a su derogacin (Cap. IX, en su parte final).
La modificacin que acabamos de mencionar fue una entre las nu-
merosas que en el texto constitucional introdujo en octubre de 1974
la ereccin en Estados de los Territorios de Baja California Sur y de
Quintana Roo y, como consecuencia, la supresin de la figura jurdica
del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afect a mds de
treinta dis4osiciones constitucionales, la glosa que aparece en el par-
grafo 99 bis del Cap. XVI.
La reforma al artculo 93, de enero de 1974, que ampli, a los Jefes
de los Departamentos Administrativos, as como a otros funcionarios
ajenos a la Administracin Pblica, la posibilidad de informar ante
las Cmaras, es comentada en la nota 3 del Cap. XIII.
En virtud de que la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1962,
a la que hicimos referencia en el Cap. XXI de la anterior edicin, fue
sustituida por la Ley Federal de Educacin de noviembre de 1973,
dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece en la nota 12 de
dicho Cap. XXI.
Mxico, D. F., octubre de 1974.
XVII
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN
Entre enmiendas de poca monta, referidas casi todas a cuestiones

tipogrficas, cabe sealar dos comentarios a titulo de novedad en la
presente edicin: el relativo a la actual proliferacin de reformas en
materia constitucional (pargrafo 19 bis, en el captulo LlI} y el que
atae a los dos casos de desaparicin de poderes en otras tantas enti-
dades federativas, ocurridos en 1975 (nota 14 del captulo XXl1).
Mxico, D. F., febrero de 1976.
XVJU
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN
Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), con-

tvose la abundancia de reformas constitucionales durante 'el mismo
registradas. El iniciado en diciembre de 1976 na ha propuesto hasta
ahora ninguna modificacin de esa indole. Aunque intensa por sus
finalidades, la reforma de la administracin pblica federal, recien-
temente abordada a nivel del derecho administrativo, na corresponde
a nuestra materia.
Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de no-
vedades 'Y slo ha tratado de actualizar los datos que lo requerian.
Mxico, D. F., abril de 1977.
XIX

NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICIN
.
La reorma polttica, denominada as la que en materia predomi-
nantemente electoral fue promulgada en diciembre de 1977, tendr
su primera aplicacin en materia federal hasta las elecciones de dipu-
tados al Congreso de la Unin en el ao de 1979. De este modo se
presenta un lapso, que media entre la promulgacin y la aplicacin
de las normas reformadas. Dentro de ese intermedio nos hallamos al
publicar la presente edicin, que por motivos de ndole editorial no
podemos aplazar hasta la realizacin de la reforma.
En tales condiciones se nos presenta una alternativa: o examinar
en los preceptos todava inaplicados lo que podra llamarse la teora
de la reforma, o bien reservar para una edicin posterior el cotejo de
la teora con el sentido y alcance que le otorgue el poder pblico
mediante su aplicacin.
La segunda opcin nos ha parecido preferible. Tema destacad"
de la reforma electoral es la adopcin por primera vez entre nosotros
de la representacin proporcional, en una ms de las diversificadas
realizaciones de que ha sido objeto el sistema en la doctrina y en el
derecho comparado. Estudiarla en abstracto nos parece, por lo menos,
prematuro. La representacin proporcional que acoge la reforma, y
no otra, es la que nos interesa conocer en el despliegue total de su
significado, que slo puede darse al ser aplicada.
No obstante, ofrecemos en la presente edicin nuestro punto de
vista general, expuesto en dos sucesivos momentos de la reforma hasta
ahora registrados: uno en la participacin pblica habida antes de
elaborarla, otro en el debate acadmico efectuado poco despus de su
promulgacin. Ambas exposiciones se publican en forma de apndice,
al final de la obra..
Mxico, D. F., septiembre de 1978.
xx
NOTA A LA DECIMOSPTIMA EDICIN
La reforma iniciada por el Presidente Jos Lpez Portillo el 4 de

octubre de 1977 y publicada en el Diario Oficial de 6 de diciembre
del mismo ao, afect en un solo proceso constituyente a 17 precep-
tos de la Constitucin. El nico precedente que en nuestra historia
constitucional ha superado hasta ahora, en las condiciones sealadas,
a la reforma de que se trata, es la del 7 de' octubre de 1974, la cual
modific de una sola vez 31 preceptos de la Ley Suprema.
Asediaremos en la presente edicin la reforma de 1977 desde el
punto de vista constitucional, por lo que solo acudiremos a las leyes
secundarias que la desarrollan, en la medida indispensable para inter-
pretarla.
La reforma est destinada, aunque no exclusivamente, a la mate-
ria poltica, entendido este /limo vocablo en la acepcin restringida
del tema electoral. Pero aparte de las enmiendas que a este aspecto se
refieren, hay otras que no estn relacionadas con la materia propia-
mente poltica.
Por razn de mtodo, hemos separado para su estudio unas de
otras. La variedad de las vinculadas con el tema poltico del electo-
rado, aconseja que sean agrupadas en un solo capitulo, a fin de no
dispersarlas en diferentes sitios de la obra. Con ese objeto, y en lJTO-
cura siempre de la unidad del conjunto, hemos aprovechado el apn-
dice iniciado en la edicin anterior y dedicado a la Reforma Po IV-
tica de 1977, para incluir en l, adems de los dos captulos ya
publicados, el tercero que CO/1 el rubro de La reforma al aplicarse
!Jersigue el propsito de clasificar y de interpretar las novedades intro-
ducidas, como SO/1 principalmente el sistema electoral mixto para apli-
carse en las elecciones de la Cmara de Diputados, con predominante
nutyoritnrio, "layara relativa y representacin proporcional; sus ante-
cedentes en el derecho comparado; sus ventajas y deficiencias; la cali-
ficacin de las elecciones, el concepto de Colegio Electoral y los dife-
rentes sistemas implantados en cada una de las dos Cmaras federales;
lo contencioso elect oral y el recurso de reclamacin ante la Suprema
Carie de [usticia; las conclusiones IJar ltimo, referidas princi pal-
mente ni enfrentamiento de la reforma COIl el [eruimc no politice )' so-
cial conocido COll el nombre de corru pcion,
XXI
XXI! DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
A consecuencia de tan sealada reforma operada en la Cmara de

Diputados, desaparecen del captulo XIV de la obra los pargrafos
dedicados a la derogada institucin de los diputados de partido, meno
cionada mds tarde en el apndice slo a manera de antecedente de la
representacin proporcional que la sustituy.
En cuanto a las enmiendas ajenas a la cuestin electoral que siguen
perteneciendo a la materia de nuestro estudio, procede hacer tambin
una clasificacin. Su novedad se consign por la reforma en los pre
ceptos relativos a la materia fiscal, principalmente por lo que hace al
conocimiento de la Deuda Pblica, que de facultad que era del Con
greso de la Unin pasa a serlo como exclusiva de la Cmara de Dipu-
tados. Los artculos en ese sentido modificados, como son el 65, el 73,
fraccin xx VlU y el 74, Se glosan en el captulo referente a las [acul-
tades de las Cmaras en materia hocendaria: Del todo distinto al tema
que se acaba de citar, es el que toca la reforma al arto 76, fraccin I,
que mira a las facultades del Senado en el mbito internacional y que
por ese concepto tiene su sitio en el captulo destinado a. las facultades
exclusivas de cada Cmara.
Las sucesivas y numerosas alteraciones a la norma suprema que
han sido registradas durante treinta y cinco aos desde la primera
edicin de la presente obra, se conservan en ella, consignadas de pre-
ferencia. en notas las que ya no estn en vigor. Tal prctica puede me
noscabar acaso la unidad de la exposicin, pero la preferimos a una
nueva edicin dedicada. tan slo al texto actualizado de la Constitu-
ci". y es que entre nosotros, para bien o para mal, el articulado de
la mxima leyes ante todo movimiento y no cabe entenderlo cabal-
mente sino en funcin de sus cambios. A qu queda el testimonio in-
terpretativo de los ocurridos durante la secuencia de la obra.
Mxico, D. F., diciembre de 1979.

NDICE DE MATERIAS
1'4,.
NOTA A LA TERCERA EDICIN VII
NOTA A LA CUARTA EDICIN VIII
NOTA A LA QUINTA EDICIN IX
NOT.' A LA SEXTA EDICIN X
NOTA A LA SPTIMA EDICIN XI
NOTA A LA OCTAVA EDICIN XII
NOTA A LA NOVENA EDICIN xnr
NOTA A LA DCIMA EDICiN XIV
NOTA A LA DECIMOPRIMF:RA EDICIN XV
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN XVI
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN
, XVII
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN XVIII
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN XIX
NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICiN XX
NOTA A LA DECIMOSPTIMA EDICiN XXI
PRIMERA PARTE
TEORA DE LA CONSTITUCIN
CApiTULO I
EL PODER CONSTITUYENTE
lo Debate acerca del concepto de soberana . 3

2. Origen histrico del concepto de soberana: la exterior y la in-
terior 4
3. Titular de la soberana en el sistema europeo 7
4. Su titular en el sistema americano . 9
5. El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitu-
cin rgida y escrita. Supremaca de la Constitucin y nulidad de
los actos contrarios a la Constitucin . 12
6. Las anteriores nociones en la Constitucin Mexicana. 18
7. Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material
y en sentido formal. Panes de nuestra Consritucin . 21
XXIII
XXIV DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CApTULO 11
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

Pg.
8. Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones
histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la
separacin de poderes . 27
9. Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder. 28
10. Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la
primera posguerra 30
11. Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y
el jus be/li . 32
12. Sus repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela
espaola 37
13. Nuestro derecho positivo 40
CAPiTULO JII
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
14. La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder

Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competen-
cia, segn el artculo 135 . 45
15. Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor 47
16. Tesis opuesta . 52
17. Soluciones en el derecho comparado . 51
18. Interpretacin de nuestro texto . 56
19. Crtica del sistema que consagra el articulo 135 l
19 bis. Actividad reformatoria proliferante 63 .
CAPiTULO IV
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO
20. Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Con-

cepto de revolucin . 65
21. Fundamentacin moral, y no jurdica, del derecho a la revolu-
cin: el articulo 136 . 66
22. Invalidez original de la Constitucin ele 17 . fi7
23. Cundo convaleci el derecho emanado de la revolucin 71
24. Conclusin. 73
CAI'ITULO V
EL DERECHO CON5TITUCIOl\'AL
:!!l. Origen y evolucin del derecho constitucional 75

fNDICE DE MATERIAS xxv
Pc.
26. El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo
histrico en el derecho consti tucional . 79
27. El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 81
28. La metodologa en el derecho privado y en el derecho consti-
tucional. 83
CAPfTULO VI
LA FORMA DE GOBIERNO
(Repblica, democracia, representacin)
29. La repblica . 87
30. La democracia 89
31. Restriccin del sufragio; principio mayoritario 91
32. Rgimen representativo . 98
!13. El desprestigio de la democracia . 99
CAPTULO VII
(El sistema federal)
:H. El federalismo en Nortearnrica: antecedentes coloniales 101

35. La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia 106
36. El federalismo en Mxico 108
37. La distribucin de competencias entre la federacin y los Esta-
dos; sistema del articulo 124 112
38. Las facultades expresas (explcitas e implcitas) 115
39. Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y ar-
gentino: su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coin-
cidentes. 119
10. Otras facultades que constituyen excepcin al principio del aro
ticu~IM. 123
11. El gobierno federal como representante de la nacin 124
CAPTUl.O "1 JI
LOS ESTADOS
12. La autonoma IOGd, primer elemento especfico del Estado fcde-

ral: concepto de Constitucin local . 129
13. Contenido de las Cnnst iruciones ele los Estados; la pane dogma-
tica y la forma de gohicruo . J 32
11. Orgnnizncin de los Poderes. facultad revisora, ciudadana, des-
aparicin de Poderes. Consideraciones generales 135
XXVI DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pg.
45. La participacin de los Estados en la legislacin federal comn;
su participacin en las reformas a la Constitucin general. se-
gundo elemento especifico del Estado federal . 139
CApfTULO IX
EL MUNICIPIO
46. Renacimiento municpalista en Amrica Latina . 143

47. El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido
de la descentralizacin municipal . 144
48. .El municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica de!
municipio mexicano. 146
49. El municipio libre en los debates de Quertaro. Defectos del sis-
tema. El municipio y la democracia . 151
CApiTULO X
NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO

SISTEMA FEDERAL
50. Obligacrones positivas contenidas en los articulos 119 y 121 159

51. El artculo 120; su discusin en e! Constituyente de 56 . 161
52. Su antecedente en la Constitucin argentina 164
53. El fracaso de! artfculo 120 en la doctrina, en la legislacin y en
la jurisprudencia. 166
54. Prohibiciones absolutas para los Estados. consagradas en e! aro
tculo 117, y prohibiciones relativas del 118 169
55. La intervencin federal en los Estados 172
CAPTULO XI
EL CAPITULO GEOGRFICO
56. El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin. 179

57. El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal. 182
58. Partes integrantes de la federacin; origen y transformacin de
sus lmites . 185
59. Arreglo de lmites entre los Estados . 188
60. Situacin geogrEica del Distrito Federal 191
61. Consecuencias de la traslacin de los Poderes Iederales respecto
al rea del actual Distrito Federal 194
62. Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos
Poderes. 196
63. Estudios de las fracciones 1, 11 Y 111 de! articulo 73 198
64. Situacin geogrfica de las islas 201
lNDlCE DE MATERIAS XXVII
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
CApTULO XII
LA DIVISIN DE PODERES
P,.
65. Precursores y realizadores de la doctrina . 205
66. Su proyeccin en la ley y en la doctrina contemporneas 210
67. La suspensin de garantas . 213
68. La delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo "216
69. Las facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde
la independencia hasta el Acta de reformas . 217
70. Los debates en el Constituyente de 56 . 220
7 J. El destino del texto constitucional en la legislacin y en la ju-
risprudencia 225
72. El Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legisla-
cin y en la jurisprudencia . 230
73. Reforma de 1938; la experiencia posterior 234
74. Consideraciones generales 237
CAPTUI.O XIII
RELACIN ENTRE st DE LOS PODERES FEDERALES
75. Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales . 245

76. Relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los sistemas par-
lamentario y presidencial . 245
77. Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo 247
78. Otros llamados matices parlamentarios 252
7~ Elft~. 65
CApTULO XIV
ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
80. El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del

sistema. 261
81. El bicamarismo en Mxico . 262
82. Organizacin constitucional de cada una de las Cmaras. La su-
plencia. 265
83. Requisitos para ser diputado o senador 267
81. Los articulas 56 y 60 . 270
XXVIII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Pg.
85. Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares;
casos en que segn la Constitucin se les puede imponer sanciones 271
86. El qurum y la votacin . 272
87. Perodo ordinario y sesiones extraordinarias. El Informe del Pre-
sidente ante las Cmaras . 275
88. Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea
la palabra "ley" . 276
89. La facultad de iniciar las leyes y decretos . 277
90. Formacin de las leyes y decretos en ambas Cmaras 283
CApiTULO XV
CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS

FEDERALES
91. Clasificacin desde el punto de vista de actuar las Cmaras 289

92. Desde el punto de vista material . 291
93. Facultades legislativas. jurisdiccionales y administrativas 291
94. Leyes orgnicas. reglamentarias y ordinarias 295
.95. Obligaciones y facultades de las Cmaras 296
CAPiTULO XVI
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO

AL DISTRITO FEDERAL
96. Origen del Distrito de Columbia en la Constitucin norteame-

ricana . 299
97. Organizacin constitucional del Distrito Federal 301
98. Su diferencia con la organizacin de los Estados 308
99. Desaparicin de los Territorios Federales. 311
100. Las islas dependientes de la federacin. Los fuertes, los cuar-
teles. etc. . 314
CApTUI.O XVII
'ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA HACENDARIA
]01. Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria.

Anualidad de Jos. actos en que se ejercen 317
102. El presupuesto de egresos 318
103. La ley de ingresos . 320
101. La pluralidad de impuestos ~22
105. La cuenta pblica . 322

] 06. La contratacin de impuestos 335
NDICE DE MATERIAS XXIX
CAPTULO XVIII
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE

LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN
Pg.
107. La faculIad federal de impedir restricciones al comercio entre
los Estados. Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma
de Limantour en 96 . 337
108. Estudio de las fracciones IV, V, VI Y VII del articulo 117 . 340
109. Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y
otro. Solucin segn la fraccin IX del 73. Comparacin entre
este precepto y los anlogos del 117 . 343
110. Su diferencia con el precepto anlogo de la Constitucin de
Norteamrica. Cmo debe funcionar el nuestro . 347
111. El articulo 131. Puede la Federacin establecer impuestos alea-
balatorios? .. 350
CAPTULO XIX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA
112. Guerra: iniciativa, declaracin, terminacin . 357

113. El ejrcito y la guardia nacional, la armada y el corso; su defi-
nicin y sus diferencias , 359
114. Obligaciones y prerrogativas de los ciudadanos y de los mexica-
nos para servir en la guardia y en el ejrcito. segn la Constitu-
cin de 57, la reforma de 98 y la Constitucin de 17 . 363
CAPiTULO XX
FACULTADE~ DEL CONGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD

GENERAL
115. La reforma de 1908: su objeto 369

116. Modificacin de la iniciativa 370
117. La adicin de Quertaro . 371
118. Critica del sistema actual . 372
119. La jurisprudencia de la Suprema Corte; criuca 373
120. Lo que debe entenderse por salubridad general 376
121. La legislacin ordinaria 379
CApiTULO XXI
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA
122. La instruccin pblica bajo la Constitucin de 57 385

123. La obra del Constituyente de 17 . 385
xxx DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
P4g.
124. La reforma de 1921 386
125. Sus derivaciones en la prctica 389
126. Las reformas de 1934 y de 1946 390
127. La ley reglamentaria de 1942. en el aspecto constitucional 396
128. Los convenios de coordinacin . 400
129. La reforma de 1966 . 402
130. La absorcin por los rganos federales de la funcin educativa 402
CApfTULO XXII
FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA
131. Bases para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas. 407
132. Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las frac-
ciones J, VI Y VII del artculo 74 y facultades del Senado con-
signadas en las fracciones Il, IlI, V. VII y IX del 76 408
133. Intervencin del Senado en los tratados . 411
134. La facultad del Senado para declarar desaparecidos los poderes
de un Estado y designar Gobernador provisional. Prctica vi-
ciosa e interpretacin constitucional. 416
135. La facultad del Senado para resolver las cuestiones polticas en-
tre los poderes de un Estado; la facultad de la Suprema Corte
para conocer de las cuestiones constitucionales que surjen entre
los mismos poderes . 423
136. Origen e interpretacin de la fraccin VI del artculo 76 , 424
CApiTULO XXIII
LA COMiSiN PERMANENTE
137. Antecedentes histricos de la Comisin Permanente 427

138. La Permanente y el Congresionalismo . 429
139. Inutilidad de la Permanente respecto a sus funciones de susti-
tucin . 431
140. La convocatoria a sesiones extraordinarias 435
CAPiTULO XXIV
ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO
141. El ejecutivo unipersonal ' 439

142. Requisitos para ser Presidente de la Repblica., El principio de
la no reeleccin. Su explicacin histrica. Su naturaleza antide-
mocrtica. Su relativa eficacia . 440
1-13. La sucesin presidencial. Los distintos sistemas que se han irn-
NDICE DE MATERIAS XXXI
plantado en Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y

sus ventajas sobre los sistemas precedentes . 444
144. Naturaleza de los Departamentos Administrativos 450
CAP'n.lLO xx V
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
145. La facultad de promulgar las leyes del Congreso 455

116. La facultad de ejecutar dichas leyes. 457
147. La facultad reglamentaria 458
148. La facultad de nombrar y remover a los funcionarios y em-
pleados 163
119. El indulto y la amnista 467
CAPiTULO XXVI
ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
150. Cundo el Poder Judicial es verdadero Poder. 471

151. Organizacin de la Suprema Corte de Justicia. La divisin en
Salas 472
152. Publicidad de las audiencias 474
153. Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte 475
154. La inamovilidad judicial 177
155. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte 479
156. Organizacin interior del Poder Judicial 480
157. El Ministerio Pblico Federal 481
CAPiTULO XXVII
EL PODER JUDICIAL FEDERAL. DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN
158. Naturaleza del control de la constitucionalidad, segn el rgano

protector y segn el alcance de la proteccin . 185
159. El control de la constitucionalidad en el derecho pblico mexi-
cano hasta el Acta de Reformas . 488
160. El juicio de amparo en el Constituyente de 57 496
161. El juicio de amparo en la Constitucin de 17 . 199
CAPITUI.o XXVIII
LA EVOLUCIN DEL AMPARO
162. Ventajas e inconvenientes del control judicial de la constitu-

cionalidad. La defensa de los derechos individuales. Las invasio-
nes de jurisdiccin . 506
XXXII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ptg.
164. Nuestra tradicin jurdica y el autntico control de la constitu-

cionalidad 513
165. El amparo. control de la legalidad 518
166. El amparo contra leyes 512
CApTULO XXIX
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCiN
167. La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios. 529

168. La misma en relacin con los actos ajenos . 533
169. La defensa de la Constitucin y del orden federal, encernen-
dada a los jueces locales; interpretacin y crtica del artcu-
lo 133. 537
170. El artculo 128 543
17\. El artculo 97, prrafo tercero 545
CApTULO XXX
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
172. Impunidad. inmunidad y fuero 553

173. El desafuero por delitos comunes . 554
174. El juicio poltico en caso de delitos oficiales 558
175. La Iicencia- y el fuero . 561
176. Responsabilidad por delitos oficiales despus del encargo 564
177. Los funcionarios con fuero . 566
178. El fuero del Presidente de la Repblica 569
179. Destitucin de funcionarios judiciales 572
180. El desprestigio del fuero . 573
APNDICE
LA REFORMA POLTICA DE 1977
Captulo 1. La Reforma en proyecto . 577
Captulo B. La Reforma al promulgarse 583
Capitulo lB. La Reforma al aplicarse . 597
PRIMERA PARTE
TEORA DE LA CONSTITUCIN
CAPiTULO 1
EL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO
Le-Debate acerca del concepto de soberana. 2.-0rigen histrico del con.

cepto de soberana: la exterior y la interior. ~.-Titular de la soberana en
el sistema europeo. 4.-5u titular en el sistema americano. 5.-EI poder
constituyente y los poderes constituidos. La Consritucin rgida y escrita.
Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la
Constitucin. 6.-Las anteriores nociones en la Constitucin mexicana.
7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en
sentido formal. Parles de nuestra Constitucin.
1. Comencemos por asediar el concepIo de Constitucin que la

nuestra acoge. Para ello hemos de tener en cuenta, previamente, el
concepto de soberana, pero en su elucidacin y manejo debemos de
ser cautos.
En efecto, la doctrina de la soberana pertenece por su naturaleza
a la teora general del Estado. Si hemos de acudir a ella, ser en la
medida indispensable para interpretar nuestras propias instituciones.'
Ciertamente el concepto de la soberana ha sido, desde el siglo xv
hasta nuestros das, uno de los temas ms debatidos del derecho p-
blico. Con el tiempo, y a Jo largo de tan empeadas discusiones, la
palabra soberana ha llegado a comprender dentro de su mbito los
ms dismiles y contradictorios significados; de aqu que al abordar
el tema desde diferentes aspectos, sea imposible localizar la polmica
en torno de un objeto nico. Sin embargo, fieles a nuestro propsito
antes expresado, trataremos de atrapar entre los dispersos conceptos
el que hace suyo nuestra Constitucin.
1 Dice Carr : de Malberg: "Solamente cuando se trata de resolver la! dicultades
inherentes ;)1 funcionamiento del Estado O tambin de estudiar el desarrollo ele vu de-
fecho en el porvenir. es cuando se puede y se debe recurrir a la teora general del
Estado corno a una base de razonamiento y a un principio iuic ia'l ele soluciones o eh..
indicaciones tiles: pero. entindase bien, incluso en este caso es ncccsario buscar 105
elementos de esta tcorta gceral en las instituciones constitucionales (} ClI la.. r1'1o:13" fh'
derecho pblico consagradas por el orden jurtdico vigente." Teorta gent'ral dd El/ndo;
:\'U'xico, J918; pgiun 21.
o
4 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Acaso la anarqua ideolgica a que se ha llegado en este punto in-

fluya en la actitud de muchos para negar de raz la existencia misma
de la soberana? Tal parece que el mal de la confusa discusin. al
contaminar la idea de la soberana, no puede esperar otro trmino
que la muerte de la institucin. Los nombres de quienes sostienen
tesis tan radical y el vigor de su dialctica. autorizan a considerar a
sus secuaces sin tacha, por lo menos grave. de hereja jurdica. Otros.
entre los ms recientes, han guardado neutralidad o manifestado des-
dn, al pasar por alto el puma de la soberana,' que de este modo.
combatido por aqullos y olvidado por stos, parece ya un tema en-
vejecido. En el empeo de estudiar nuestra Constitucin, unos podrn
admitirlo y otros impugnarlo, pero nadie podr ignorarlo, porque SO-
bre el concepto de soberana se erige nuestra organizacin constitu-
cional y aun la palabra misma de soberana y sus derivados se emplea
varias veces en el texto de la ley suprema.' G
2. Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar suma-
riamente el origen, la evolucin y los cauces actuales de la idea de
soberana.
La soberana es un producto histrico y. como afirma Jellinek. un
concepto polmico." No fue conocida de la antigedad, porque no se
dio entonces "la oposicin del poder del Estado a otros poderes"." La
2 En el ensayo "Pluralisrc Theories and the attack upoo state sovereignty" (pu-
blicado en "A hatory o political theor ies", New York; The Macmillan Company, 1932)
f. W. Coker seala las siguientes afirmaciones como ejemplos rtpicos de la actitud con-
traria a la soberana del Estado:
"Si contemplamos los hechos. es bastante claro que la teora de la soberana se
encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay. "The SUte in recent Polircal Theory", Polirical
Quarterly. vol. 1, pgs. 128-145).
"Ningn lugar comn ha sido ms rido y estril que la doctr-ina de la soberana
del Estado" (Emesl Barker, "The superstition of the State", London Times Literary
Supplement, July 1918, pg. 329).
"La nocin de soberana debe ser borrada de la doctrina poltica" (H. Krabbe,
"The modem idea of the Sta te", pg 35).
a Se abstienen de abordar los problemas de la soberana los comentaristas norte-
americanos principalmente. que por su tradicional empirismo jurdico eluden tratar
cuestiones abstractas. Otra posicin moderna consiste en admitir a la soberana como
"un mito. del que no se puede prescindir en la vida poltica actual. por no existir ha}'
otra frmula de la cual partir". segn expres en la Asamblea. Constituyente de Italia
el despus presidente de aquel pals, Einaudi (Caamandre e Levi; Commentario siste-
matico alta Costitu:r.icm.e italiana; t. 1, pg. 10) .
.. Artfculos 59. 40, 41 Y 10~. frac. n Cuantas veces en el curso de la obra se cita
un articulo sin mencionar la ley. debe entenderse que es de la Constitucin vigente en
Mxico. o sea la de 1917.
6 Teorla general del Estado, por G. Jellinek; Buenos Aires. 1943; pgs. 539 y slgs.
8 Es exacta la anterior afirmacin de jellinek, porque en efecto no existi en la
antigedad ningn poder ajeno al Estado que se le opusiera. Debe advertirse. sin em-
bargo, que las relaciones de soberanla de las comunidades polftieas entre si, ofrecen en
la historia de Roma ciertos aspectos que se asemejan sin duda a los que contemplan las
doctrinas actuales en punto a soberanta extertr, a confederacin y federacin.c-vd.
Teodoro Mommsen. Derecho Pblico Romano Buenos Aires. 1942 pgs. 84 y sigs.-En
EL PODER CONSTITUYENTE 5
idea se gest en los finales de la Edad Media para justificar ideolgi-

camente la victoria que alcanz el rey. como encarnacin del Estado.
sobre las tres potestades que le haban mermado autoridad: el Papa-
do, el Imperio y los seores feudales. Del primero reivindic la inte-
gridad del poder temporal; al segundo le neg el vasallaje que como
reminiscencia del Imperio Romano le deban los prncipes al empe
radar; de los seores feudales recuper la potestad pblica. que en
todo o en parte haba pasado a su patrimonio. La lucha fue larga y
variados sus episodios. pero el resultado fue casi idntico en las dos
grandes monarquas. unificadas y fuertes. donde culmin la victoria:
Francia y Espaa.
La doctrina se puso al servicio de los acontecimientos y Bodino
defini por primera vei al Estado en funciones de su soberana: "El
Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les
es comn. con potestad soberana (summa potestas)." 7
De la soberana as entendida naci con el tiempo y sin esfuerzo
el absolutismo. localizado en la persona del monarca. portador de las
reivindicaciones del Estado frente a los poderes rivales. Si en la doc-
trina de Bodino se admita que el soberano estaba obligado por las
leyes divinas y por las naturales. pronto el pensamiento de Hobbes
justific la dilatacin sin lmites del poder soberano. El Estado sobe-
rano se identific con su titular y el rey pudo decir que el Estado era
l. "El Estado -asienta Laski- se encarna, entonces. en el prncipe.
Todo cuanto quiere es justo. porque expresa su voluntad. El derecho
no significa. como en la Edad Media. un aspecto particular de la j uso
ticia universal; el derecho es la emanacin de un centro nico de auto-
ridad en el orden poltico." 8
Al sustituir la soberana del rey por el del pueblo, los doctrinarios
que influyeron en la Revolucin Francesa no hicieron sino trasladar
al nuevo titular de la soberana las notas de exclusividad. de indepen-
dencia. de indivisibilidad y de ilimitacin que haban caracterizado
al poder soberano."
contra de la opinin de jellinek, Vid. WiUoughby. The Political Theories 01 the an-
cient world; 1913; pg. 2!S2.
7 Les six livres de la Republique; lib. 1, pg. 1.
8 El Estado moderno, por Harold J. Lasky; Barcelona. 1932; L l. pg. 40.
9 Respecto a la ilimilacin del poder soberano, que haca residir en la asamblea
deliberante. deca Rousseau: "Hay que observar que la deliberacin pblica, puede
obligar a todos los sbditos con respecto al soberano. pero no puede obligar al sobe
rano consigo mismo y que, por consiguiente, es contrario a la naturaleza del cuerpo
jurdico que el soberano se imponga una ley que no puede eumplir."-Contrato social;
lib. 1, pgina VII.-"La doctrina. del prncipe absoluto fue traducida por Rousseau en
la de la i1imitacin de la voluntad popular", asienta Jellinek (op. cit., pg. S94) , y cita
<)1 efecto: "El Estado con relacin a sus miembros, es seor de todos sus bienes por el
contrato social, que en el Estado sirve de base a todos los derechos:' (Contrato '0-
cat, 1, 9.)
A partir de entonces, y hasta nuestros das, se agrav la confusin

que desde la cuna de la soberana presidi el debate en torno de su
naturaleza y de sus atributos. La palabra que la designa es susceptible
ella misma de varios significados.'" Para nuestro objeto es bastante
con fijar, por lo pronto, el concepto predominante de soberana en
la doctrina europea, en cuyo mbito se ha planteado la discusin.
Del proceso histrico que a grandes rasgos hemos reseado, la doc-
trina europea ha recogido los siguientes datos: la soberana significa
"la negacin de toda subordinacin o limitacin del Estado por cual-
quier otro poder", concepto negativo que se traduce en la nocin
positiva de "una potestad pblica que se ejerce autoritariamente por
el Estado sobre todos los individuos que forman parte del grupo na-
cional";"
Esas dos nociones, que en realidad no son sino aspectos de una
sola idea, engendran las dos caractersticas del poder soberano: es in-
dependiente y es supremo.
La independencia mira principalmente a las relaciones internacio-
nales; desde este punto de vista, el poder soberano de un Estado exis-
te sobre bases de igualdad con relacin a los dems Estados soberanos.
En la medida en que un Estado se halla subordinado a otro, su sobe-
rana se amengua o desvanece. La independencia es, pues, cualidad
de la soberana exterior.
La nocin de supremaca, en cambio, se refiere exclusivamente a
la soberana interior, por cuanto a que la potestad del Estado se ejerce
sobre los individuos y las colectividades que estn dentro de la rbita
del Estado. La soberana interior es, por lo tanto, un superlativo,
mientras que la soberana exterior es un comparativo de igualdad.
"N inguna potestad superior a la suya en el exterior, ninguna potestad
igual a la suya en el interior"; 13 he all, en otros trminos expresadas,
las caractersticas de los dos aspectos de la soberana.
Las diferencias apuntadas no implican en modo alguno la dislo-
cacin de las dos soberanas. El mismo poder de mando que el Estado
ejerce en el interior. es lo que le permite tratar con autoridad (as
10 Para Can de Malbcrg el trmino "soberana" tiene en francs (y lo propio ocu-
rre en espaol) tres denotaciones distintas. que en alemn se representan por otras
tantas palabras: el carcter supremo e independiente de la potestad estatal. los poderes
concretamente comprendidos en esa potestad y, por ltimo, la posicin que dentro del
Estado ocupa el rgano supremo de la postestad estatal. (Op. ct., pgs. 88 y 95.) ParOJ
Santl-Romano. dos son las acepciones de la palabra: se refiere una al 35PC(W ncgatb-c
de no dependencia del ordenamiento supremo y la otra al aspecto positivo dc tener CS(:
ordenamiento una fuerza)' eficacia superiores a los ordenamientos tille viven CIl su arn-
bita y que le estn subordinados (Prncipii di Dritto Coslillltionale generatet 2' ed.:
Miln, 1946; pg. 68).
11 JELLlNEK; op. cit., pg. 287.
1:.l CARR. DE MALBERC; op. cit., pg. 25.
13 CARR DE MALBERG; op. cit., pg. 89.
sea en trminos de igualdad) con los dems Estados. De este modo

aparece la soberana como la cualidad de una sola potestad pblica,
que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con
los dems.
3. De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana,
dos son los que interesan particularmente a nuestro estudio: el rela-
tivo al titular de la soberana y el del ejercicio jurdico del poder
soberano. Ambos estn ntimamente ligados entre s.
La evolucin histrica de la soberana culmin al localizar al Es-
tado como titular del poder soberano, can el fin de esquivar de este
modo la peligrosa consecuencia a que Jleg la doctrina revolucionaria
cuando traslad al pueblo el absolutismo del prncipe. El Estado,
como personificacin jurdica de la nacin, es susceptible de organi-
zarse jurdicamente. Mas como el Estado es una ficcin, cabe pregun
tarse quin ejerce de hecho la soberana. Toda la doctrina europea
moderna insiste en que el sujeto de la soberana es el Estado, pero
fatalmente Jlega a la consecuencia de que tal poder tiene que ser ejer-
cido por los rganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de
la soberana, por no ser sino una persona moral, una ficcin jurdica;
es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas
fsicas, una o varias, que quieran y obren por l. Es natural y neceo
sario que la soberana, al lado de su titular perpetuo y ficticio, tenga
otro titular actual y activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." '4 Este titular es el rgano u rganos en
quienes se deposita el ejercicio actual y permanente del poder supre-
mo, es decir, los gobernantes, como lo dice Can de Malberg: "Es la
nacin la que da vida al Estado al hacer delegacin de su soberana
en los gobernantes que instituye en su Constitucin." lO As lo enten-
di Duguit cuando identific soberana y autoridad poltica: "Sobe-
rana, poder pblico, poder del Estado, autoridad poltica, todas esas
expresiones son para m sinnirnas, y empleo la palabra soberana por-
que es la ms cona y la ms cmoda." 16
14 EsMEIN; Elments du droit constitutionnet [rancais et compare, 8' ed.: Parte.
1927: t. l. pg. 4_
J5 01'. cit.; pg. 30. La misma tesis, aunque ms explicita. aparece en Jean Dabn:
"El Estado mismo. aunque per~olla. no est dotado de voluntad; pero tiene a su ser-
vicio gobernantes que ejercen la soberana y que tomarn en sus ruanos el mando. no
como cesionarios de esta soberana que es de suyo inalienable. sino como rganos repre-
sentativos del Estado soberano ... De este modo. en cuanto al goce, la soberana corres-
ponde al Estado mismo como una de sus cualidades. y. en cuanto al ejercicio, corres-
ponde a los gobernantes Icgtrimos." (Doctrina general del Estado; Mxico. 1956; pgi-
na 129.) Los rganos en su conjunto y con sus funciones -eestructural y funcional-
mente- componen el gobierno (Vid. Posada; TTatado de Derecho Poltico: t. 1, pgi.
na 502).
J6 DUGUIT; Soberana )' Libertad; trad. Acuna; Madrid, 1924; pg. I!H.
De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficcin. Y la rea-

lidad consiste en que son personas fsicas, en reducido nmero, las
detentadoras de ese poder sin rival llamado soberano, ejercido sobre
una inmensa mayora. Ante esta realidad, al fin y al cabo result est-
ril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificacin de la sobe-
ranla del Estado y la soberana del rgano," con el que trat de sal-
var a la teorla del Estado soberano del riesgo inm inente de llegar a
la dictadura organizada del gobernante, despus de que aquella teora
haba cumplido su misin de salvar el derecho de la dictadura anr-
q uica del pueblo.
Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para
Jellinek puede, por su calidad de soberano, mandar de una manera
absoluta y estar en situacin de coaccionar por la fuerza la ejecucin
de las rdenes dadas? He alll el problema con el que se ha encarado,
hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan
como mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enalte-
cedor: el bien comn, la solidaridad social, la justicia, etc. Mas la re-
gla ideal no ata jurdicamente al Estado: "Al decir que el poder so-
berano no tiene limites, se quiere indicar con ello que ningn otro
poder puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden ju-
rdico," 18 "Esto no significa -afirma Carr de Malberg- que toda
decisin legislativa sea irreprochable por el solo hecho de provenir de
una autoridad competente, pero s significa que el derecho no podra,
por sus propios medios, impedir de una manera absoluta que se pro-
duzcan a veces divergencias e incluso oposiciones ms o menos violen-
tas entre la regla ideal y la ley positiva." 19 A lo que podramos agre-
gar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimamente, por lo
que la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada
por el poder pblico mediante la expedicin de la ley positiva que
acogiera alguna de las tesis en conflicto.
Es verdad que en la prctica el poder soberano tiene que medirse
si quiere consolidarse y ser respetado; pero tambin es cierto que este
requerimiento de carcter prctico no encuentra en la teora del r-
gano soberano una adecuada y suficiente expresin jurdica; as lo
entendi Laski: "La soberanla aparece condicionada constantemente,
en su aspecto histrico, por las circunstancias de cada edad. Slo se
afirma en la prctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al
definir la soberanla se dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo
11 JELLlNEK; OIJ. ct., pg. 406.

18 JELLINEK; OiJ. ct., pg. 898.
10 cARRt DE MALBERC; 01'. cit., pg. 203.
caso la lgica de esta hiptesis se convierte as, directamente, en una

posicin divergente con la experiencia de su actuacin." 20
4. Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Es-

tado y realmente en los rganos o en los gobernantes, la doctrina euro-
pea ha fracasado. Veamos ahora la gran experiencia norteamericana
(que sin faltar a la precisin de los trminos podemos llamar "ame-
ricana", por haberla acogido los principales paises de nuestro Conti-
nente) , conforme a la cual se destituye de soberana a los gobernan-
tes y se la reconoce originariamente en la voluntad del pueblo, exter-
nada por escrito en el documento llamado Constitucin.
En trnsito de un sistema o otro, comencemos por mencionar la
aguda observacin de Laski, relativa a que no es posible acomodar a
los Estados Unidos las doctrinas europeas de la soberana, porque ese
pas carece de un rgano soberano, al menos tericamente."
Salvo algunas discrepancias secundarias, hemos de admitir con Las-
ki que en el sistema americano no tiene cabida la soberana del rga-
no, de los gobernantes o del Estado, porque ni los poderes federales,
ni los poderes de los Estados, ni, en suma, ninguna persona fsica o
entidad moral que desempee funciones de gobierno puede enten-
derse, en este sistema, como jurdicamente ilimitada. La autolirnita-
cin, la capacidad para determinarse de un modo autnomo jurdi-
camente," que para la doctrina europea constituye la caracterstica
esencial de la soberana, no puede ubicarse nunca en los poderes del
eo LASKI; op. cit., pg. 44.
:':1 "Los pensadores que se ocuparon con mayor intensidad del problema de la so-
beranfa (Bodino, Hobbes, Rousscau. Bcntham y Austin) expusieron sus ideas, con la
excepcin del ltimo, antes de que se hubiera examinado. con el debido rigor, la cons-
truccin terica del Estado federal. UnOS se refirieron. como Bodino, al poder ilimitado
del prncipe; otros se refirieron, como Bentham, al poder ilimitado de la legislatura;
o pudieron. como Rousscau, negar la legitimidad a cualquier acto que emanase, nica-
mente, de un rgano reprcscurauvo. Es evidente que no se pueden acomodar esos pos-
rulados a un Estado como los Estados Unidos de Amrica. El Congreso es un cuerpo
de carcter limitado, cuyos poderes aparecen, cuidadosamente, definidos; cada uno de los
Estados tiene uua rbitJl similar en el marco de la Consutucin: hasta se limita la ela-
boracin de una enmienda constuclonal cuando se consigna la excepcin de que nin-
gn Estado se ved privado, sin su propio couscnrimicmo. de un sutrago idntico pOI
lo que se refiere al Senado. En un sentido terico, por lo menos, los Estados Unidos
carecen de un rgano soberano; porque los miembros del Tribunal Supremo, contrarres-
tados o anulados por una enmienda constltuclonal, representan nicamente una ins-
tancia penltima de referencia. La experiencia particular de la historia ha sugerido, por
(,'50, la manera de construir un Estado en donde no aparezca la nocin de la soberana.
Podemos, naturalmente. como han hecho algunos tericos alemanes, conceder a la reo-
rta de la soberana un valor tan excelso que slo podr otorgarse a una sociedad deter-
minada el ttulo de Estado cuando posea ese atribulo supremo. Pero una filosofa pollo
rica que negase a los Estados Unidos el derecho a ostentar la calificacin de Estado,
serta una losoffa poltica 'lile carecera, verdaderamente. de sentido prctico." Laski;
op. cit., pgs. 44 y 45.
aa ]EUJNEK; op. cit .. pg. 404.
Estado dentro del sistema americano, porque esos poderes obran en

ejercicio de facultades recibidas, expresas y, por todo ello, limitadas.
Este principio ser la base de todo nuestro estudio en el campo de!
derecho constitucional mexicano.
Dentro del sistema americano, el nico titular de la soberana es
el pueblo o la nacin.'" Este titular originario de la soberana hizo
uso de tal poder cuando se constituy en Estado jurdicamente orga
nizado. Para ese fin e! pueblo soberano expidi su ley fundamental,
llamada Constitucin, en la que -como materia estrictamente como
titucional- consign la forma de gobierno, cre los poderes pblicos
con sus respectivas facultades y reserv para los individuos cierta zona
inmune a la invasin de las autoridades (los derechos pblicos de la
persona que nuestra Constitucin llama "garantas individuales").
El acto de emitir la Constitucin significa para e! pueblo que la emi-
te un acto de autodeterminacin plena y autntica, que no est deter-
minado por determinantes jurdicos, extrnsecos a la voluntad del pro-
pio pueblo. En los regmenes que, como el nuestro, no' toleran la ape-
lacin directa al pueblo, el acto de autodeterminacin representa la
nica oportunidad de que el titular de la soberana la ejerza en toda
su pureza e integridad.
De esta suerte los poderes pblicos creados por la Constitucin,
no son soberanos. No lo son en su mecanismo interno, porque la auto-
ridad est fragmentada (por virtud de la divisin de poderes) entre
los diversos rganos, cada uno de los cuales no tiene sino la dosis y
la clase de autoridad que le atribuy la Constitucin; ni lo son tamo
poco en relacin con los individuos, en cuyo beneficio la Constitu-
cin erige un valladar que no puede salvar arbitrariamente e! poder
pblico. A tales rganos no les es aplicable, por lo tanto, el atributo
de poder soberano que la doctrina europea coloca en e! rgano a tra-
vs de la ficcin del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una dele-
gacin parcial y limitada de la soberana, repartida entre los rganos,
porque en este sistema, y hasta ahora, soberana y lmite jurdico son
trminos incompatibles, as ideolgica como grat.iaucalmente.w
23 Nos abstenemos de tocar la distincin entre soberana popular y soberana nacio-
nal. que tanto preocupa a la teorfa francesa, porClue carece de inters para nuestro objeto.
24 En una obra reciente. publicada por primera vez en Estados Unidos en 1963 y
en Mxico, en traduccin espaola. en 1966. consideramos que se halla la confirmacin
de la tesis expuesta, que hemos venido reiterando en idnticos trminos a los actuales
en las ediciones anteriores a la presente. Dice as "Dnde, pues, reside la sobera-
lila en el sistema norteamericano> La rcspuesta es que, cu cl sentido austiano, no existe
en los Estados Unidos ninguna persona o corporacin de personas en posesin de la
soberana jurfdica . Que lIinglin rgano cid Gobierno Federal est investido de sobe-
ranta en el sentido austiuuo. es claro por el principio bsico de que slo es UIl gobierno
de poderes limitados .. _ Un gobierno quc slo puede ejercitar los poderes otorgados
por una Constucln, es de autoridad limitada. no soberana." Rernard Schwartz. Los
poderes del gobierno; Mxico. 1966: lo 1, pg. 46.
El pueblo, a su vez, titular originario de la soberana, subsumi en

la Constitucin su propio poder soberano. Mientras la Constitucin
exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin
al poder que los cre." La potestad misma de alterar la Constitucin
(facultad latente de la soberana), slo cabe ejercerla por cauces
juridicos. La ruptura del orden constitucional es 10 nico que, en
ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore
en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que
slo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en
su oportunidad.
Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez
'lue el pueblo la ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y
no en los rganos ni en los individuos que gobiernan. Advertirlo as.
es el hallazgo de Kelsen, "Slo un orden normativo -dice- puede
ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ltima razn de validez
de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el ca-
rcter de mandatos y 'lue otros individuos estn obligados a obedecer.
El poder fsico, que es un fenmeno natural, nunca puede ser sobe-
rano en el sentido propio del trmino." ae
As es como la supremaca de la Constitucin responde, no slo
a que sta es la expresin de la soberana, sino tambin a que por
serlo est por encima de todas las leyes y de todas las autoridades: es
la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades. Para ser pre-
cisos en el empleo de las palabras, diremos que supremaca dice la
calidad de suprema, que por ser emanacin de la ms alta fuente de
autoridad corresponde a la Constitucin; en tanto que primaca deno-
ta el primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitucin.
Desde la cspide de la Constitucin, que est en el vrtice de la
pirmide juridica, el principio de la legalidad fluye a los poderes p-
blicos y se transmite a los agentes de la autoridad, impregnndolo
todo de seguridad jurdica. que no es otra cosa sino constitucionali-
dad. Si hemos de acudir a palabras autorizadas. nos servirn las de
Kelsen para describir el principio de legalidad: "Un individuo que
no funciona como rgano del Estado puede hacer todo aquello que no
est prohibido por el orden jurdico. en tanto que el Estado, esto
es. el individuo que obra como rgano estatal, solamente puede hacer
10 que el orden jurdico le autoriza a realizar. Desde el punto de vista
:li) El autor a quien acabamos de mencionar corrobora de la siguiente manera lu
antes asentado por nosotros: "Sin embargo, aUlIque la lt irna Iueutc del poder es, pues,
el pueblo, es claro que desde la adopcin de la Constitucin. no ha estado investido
de soberana. segun Austln defini c~a palabra, La voz del pueblo slo puede orse
cuando se expre~a en las pocas y condiciones lOC ~I mismo ha prescrito y sealado
en la Constitucin," Op. cito, 1. J, pg. 50,
ac KELSEN; Tcorta gt'!,I(!rtI1 del nrreco y lid Estada; Mxico. I!).tf): pg. 401.
de la tcnica jurdica es superfluo prohibir cualquier cosa a un r-

gano del Estado, pues basta con no autorizarlo a hacerla." 2'1
En los pases de rudimentaria educacin cvica, donde las teoras
de la omnipotente voluntad popular se resuelven al cabo en la prc-
tica de la voluntad arbitraria de los gobernantes, es preciso esclarecer
y vivificar el principio de legalidad, el cual informa al Estado de
derecho. En esa tarea hemos utilizado por contraste la decrpita dis-
cusin de la soberana, que nos ha servido para afirmar que entre
nosotros ningn poder ni gobernante alguno es soberano, pues todos
encuentran sus fronteras en la Constitucin. Insistir en este tema nun-
ca est por dems, y todo nuestro estudio lo considerar como punto
de partida y de llegada.
5. La supremada de la Constitucin presupone dos condiciones:

el poder constituyente es distinto de los poderes constituidos, la Cons-
titucin es rgida y escrita. \
En efecto, si como hemos visto, los rganos de poder reciben su
investidura y sus facultades de una fuente superior a ellos mismos,
como es la Constitucin, eso quiere decir que e! autor de la Consti-
tucin debe de ser distinto y estar por encima de la voluntad particu-
lar de los rganos. La doctrina designa al primero con el nombre de
"poder constituyente" y a los segundos los llama "poderes consti-
tuidos".
El origen de la distincin entre las dos clases de poderes se en-
cuentra en la organizacin constitucional nortearner icana.t" La teora
de la separacin de los tres poderes de Montesquieu (que tambin
tuvo su primera aplicacin prctica en el suelo de Nortearnrica},
adems de plantear ya de por s la divisin de! poder pblico, presu
:.."7 KELSEN; op. cit., pg. 277. No debe entenderse en trminos absolutos la tesis
transcrita. sino referida a la existencia expresa de la facultad como condicin de la
actuacin del rgano estatal; en ese sentido es exacto que el 110 otorgamiento de la Ia-
cunad equivale a una prohibicin. Pero en cuanto al ejercicio de una facultad va con-
cedida, la prohibicin expresa se necesita si se quiere limitar ese ejercicio. En otros tr-
minos. mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el rgano; pero una vez
conferida lo puede hacer todo en su ejercicio, mientras una taxanva expresa no se lo
impida. De esta suerte, si no constaran expresamente las garantas individuales, las auto-
ridades podran desplegar sin cortapisa en la esfera del individuo las facultades reci-
bidas.
28 Sleyes dccta en la Convencin: "Una idea sana y til se estableci en 1788: la
divisin entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Figurar entre los des-
cubrimientos que hacen adelantar la ciencia; se debe a los franceses." Carr de Malberg
hace el siguiente comentario: "AI invocar esta fecha de 1788, que era la de la compo-
sicin de su obra sobre el Tercer Estado, Sieyes daba a entender claramente que l mis-
mo era el francs a quien se debla ese descubrimiento. A partir de Lafayerte, que rec-
tific a Sieyes, ya nadie admite el origen francs de la institucin, que por otra parte
no alcanz en Francia el desarrollo y la direccin que la caracterizan en la organizacin
ccnstttuconal de Estados Unidos." Vid. Carr de Malbcrg, op. ciJ., pgs. 1186, y jelll-
nek, op. cit., pgs 414 y 427
pona lgicamente la necesidad de un poder ms. alto que marcara a

cada uno de los tres rganos su respectiva competencia. Esto no lo al-
canz a advertir Montesquieu, ni se dio cuenta tampoco de que la
unidad del Estado, quebrantada por la divisin de los poderes. se re-
construa en la obra del constituyente.
La separacin y supremaca del poder constituyente respecto a los
poderes constituidos, que como acabamos de ver responde a una ne-
cesidad lgica, acta por otra parte con diferencias de tiempo y de
funciones.
Cronolgicamente el constituyente precede a los poderes constitui-
dos; cuando aqul ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la
Constitucin, desaparece del escenario jurdico del Estado, para ser
sustituido por los rganos creados. Desde el punto de vista de las fun-
ciones. la diferencia tambin es neta: el poder constituyente no go-
bierna. sino slo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los pode-
res constituidos; stos, a su vez, no hacen otra cosa que gobernar
en los trminos y lmites sealados por la ley emanada del constitu-
yente, sin que puedan en su carcter de poderes constituidos alterar
en forma alguna la ley que los cre y los dot de competencia.
La intangibilidad de la Constitucin en relacin con los poderes
constituidos significa que la Constitucin es rgida. En ningn siste-
ma constitucional se admite ciertamente que cualquier rgano cons-
tituido pueda poner la mano en la Constitucin, pues tal cosa impli-
cara la destruccin del orden constitucional. Pero en Inglaterra el
Parlamento, cuyas funciones propias son las del poder legislativo ordi-
nario. goza eventualmente de las facultades de poder constituyente, lo
que se traduce en que por encima del rgano legislativo no existe
tericamente ninguna ley intocable; por ello la Constitucin inglesa
es flexible. La rigidez de una Constitucin proviene, por lo tanto. de
que ningn poder constituido --especialmente legislativo-- puede to-
car la Constitucin: la flexibilidad consiste en que la Constitucin
puede ser modificada por el poder legislativo. Esto ltimo. que en
Inglaterra es producto de una prctica tradicional. hall en Rousseau
su teorizante. al sostener que, por radicar la soberana en el cuerpo
legislativo, para ste no hay limitaciones.
La rigidez de la Constitucin encuentra su complemento en la
forma escrita. Aunque no indispensable, s es conveniente, por moti-
vos de seguridad y de claridad, que la voluntad del constituyente se
externe por escrito en un documento nico y solemne.
La Constitucin de los-Estados Unidos de Amrica es rgida y es-
crita. Por serlo, es superior a los poderes constituidos. todos ellos. Los
autores de El Federalista, cuyos comentarios en favor del proyecto de
--------- -_. _ _.
Constitucin elaborado por la asamblea de Filadelfia reflejan la inter-

pretacin ms prxima y clsica de aquella ley suprema, tuvieron cui-
dado de acentuar el hecho de que tambin el poder legislativo que-
daba subordinado a la Constitucin. Del siguiente modo habla Ha-
rnilton, "el genio colosal" del sistema norteamericano, segn expre
sn de Beard: '" "No hay proposicin que se apoye sobre principios
ms claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delega-
da, contrario a los trminos del mandato con arreglo al cual se ejerce,
es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la Constitu
cin puede ser vlido. Negar esto equivaldra a afirmar que el mano
datario es superior al mandante, que el servidor es ms que su amo,
que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo y
que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pue-
den hacer, no slo lo que stos no permiten, sino incluso lo que
prohben." 30
Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista, se incorpora-
ron definitivamente al derecho pblico norteamericano como su ele-
mento ms caracterstico y sustancial, cuando en la clebre ejecutoria
Marbury vs. Madison las hizo suyas John Marshall, presidente de la
Su prema Corte de Justicia."
29 Citado por Gustavo R Velasco en el prlogo. p.g. XV, a su traduccin de El
Federalista; Mxico, 1943.
30 El Federalista; trad. clt., pg. 339.
31 1.' vinculo curre el Federalista y la obra jurisprudencial de Marsball, lo seala
en los siguientes trminos Joseph Storv, otro insigne comentarista de la Constitucin
norteamericana: "El Federalista coment y explic los objetos y alcance ordinario de
estos poderes y Iunclones (del gobierno nacional). El razonamiento maestro de Mr. Mar-
shaJl los ha seguido hasta sus ltimos resultados y consecuencias, con una precisin y
claridad que se acercan en cuanto es posible a una demostracin matemtica." Comen-
tario abreviado ele la Constitucn Federal de los Estados Unidos de A merica, trad. es-
paola: Mxico, 1879; Prefacio, pg. XII.
Por la importancia del voto Marbury vs. Madison, que pronunci Marshall en 1803,
transcribimos la p:ute en que su autor traza magistralmente el sistema de una Consti-
tucin rfglda y escrita, como es la de Estados Unidos: "Que el pueblo tiene derecho
original para establecer para su futuro gobierno, los principios que en su opinin mejor
logren su propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema americano ha sido
erigido. El ejercicio de ese derecho original, requiere un gran esfuerzo, que no puede ni
debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios as establecidos, se
estiman fundamentales, Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema y 110 pue-
de obrar con Irccucucla, la intencin al esrableccrtos es de que sean permanentes.
"Esta voluntad original y suprema. organiza al Gobierno y asigna a sus diversos de-
partamentos sus poderes respectivos. Puede marcarse un alto ah o bien establecerse
cienos limites que no pueden ser propasados por ninguno de dichos dcpa rtamcutos.
"El gobierno de los Estados Unidos encaja dentro de la ltima descripcin. Los
poderes de) Legislativo quedan definidos y limitados; y para (lue esos limites no puedan
ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Consruucu. Con qu objeto se consignan
tales limites por escrito. si esos lmites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por
las per.'onas a quienes se quiso restringir? La distincin curre gobh-ruos de poderes
limitados y los poderes ilimitados. queda abolida si los Hmitcs no courlcncu a las pero
souas, a las cuales les han sido impuestos y si lo prohibido y lo permitido se equiparan.
ste es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas y lleva a la conclu-
La nulidad de los actos no autorizados por la Constitucin, sea-

ladamente los del poder legislativo, es la consecuencia final a que
conduce dentro del sistema americano la separacin del poder consti-
tuyente y de los poderes constituidos. conforme al pensamiento de
Hamilton y de Marshall. Slo faltaba designar al rgano competente
para declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a
la ley fundamental. Como Se expondr ms adelante, en el sistema
americano se otorg al poder judicial federal, en ltima instancia a
la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la
Suprema Corte, segn expresin de Bryce, es "la voz viva de la Cons-
sin de que la Constituci6n controla a cualquier acto legislativo que le sea repugnante;
pues de no ser ast, el Legislativo podra alterar la Constitucin flor medio de una Ley
comn.
"Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces un acto legislativo
contrario a la Constitucin, no es una ley; si el segundo extremo de la alternativa es
'el veedadero, entonces las constituciones escritas son intentos absurdos por parte del
pueblo. para limitar un poder que por su propia naturaleza es iltmitable. Ciertamente
que todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la
ley fundamental y suprema de la nacin y. en consecuencia, la teora de todo gobierno
de esa naturaleza tiene que ser que una ley del Congreso que repugnara a la Consrltu-
cln, debe considerarse inexistente. Esta teora, por su esencia misma, \"3 imbfbita en
una constitucin escrita y, en consecuencia, este tribunal tiene que considerarla como
uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. No puede, pues, perderse de
vista al seguir considerando el problema que se estudia.
"Si una ley del Legislativo, contraria a la Constitucin, es nula, a pesar de dicha
nulidad puede obligar a los tribunales a obedecerla o a ponerla en Vigor? O. en otras
palabras, a pesar de que no es ley comtituye una regla que tiene los mismos efectos
que si fuera ley? Esto equivaldra a desechar de hecho lo que ya ha sido establecido
en teorta y a primera vista parecera una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara
a discusin. Sin embargo, merecer aqu ser estudiada con mayor atencin.
"Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial, el declarar
cul es la ley. Quienes aplican la regla a casos particulares, necesariamente tienen que
establecer e interpretar esa regla. Si dos leyes estn en conflicto una con otra, los tr-i-
bunale.. tienen que decidir sobre cul es la aplicable. Asf. si una ley se opone a la
Constitucin; si tanto la Ley como la Constitucin, pueden aplicarse a determinado
caso, en forma que el tribunal tiene que decidir este caso, ya sea conforme a la ley y
sin tomar en cuenta la Constitucin, o conforme a la Constitucin haciendo a un lado
la ley, cl tribunal tiene que determinar cul de estas reglas en conflicto rige el caso.
Esto es de la verdadera esencia del deber judicial.
"Si pues los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin y la Constitucin es
superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitucin y no tal ley ordi-
naria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas serian aplicables.
"As, pues, aquellos que desechan el principia de que la Constitucin tiene que ser
considerada por los tribunales como la Ley Suprema. quedan reducidos a la necesidad
de sostener que los tribunales deben cerrar 10s ojos con relacin a la Constitucin )'
mirar nicamente a la ley ordin~lTia.
"Esta doctrina ciada por tierra con el fundamento mismo de toda Constitucin es-
crita. Establecerla quc una ley que de acuerdo con los principios y la teorta de nuestro
gobierno. es completamente nula, sin embargo, en la prctica es complcrumcnte obliga-
toria. Establcccrra que si el Lcgfslativo hiciera aquello que le c,t. expresamellte proh i-
hido. este acto a pesar de la prohibicin expresa, en la realidad ele la cosas. produce
efectos. Seda darle al Legislativo una omnipotencia practica y real, al mi mn tiempo quc
aparentemente H: restriugcn su~ poderes dentro de lmites estrechos. Equivale a estable-
ccr ltmiu's y declarar a l mismo tiempo que esos limites PUCd('1l ser nuspasndos a placer."
(Trad. de 'la tccoistn M(':dcwlo de /)('I'CdlO Pblico; 1, NI,' 3, pgs. ~JH :l :111.)
titucin" ,32 cuando interpretando la ley mxima declara si un acto

de autoridad est o no de acuerdo con la misma.
En una sntesis del sistema descrito, podemos decir que la sobe-
rana popular se expresa y personifica en la Constitucin, que por eso
y por ser la fuente de los poderes que crea y organiza, est por encima
de ellos como ley suprema. La defensa de la Constitucin consiste en
la nulificacin de los actos que la contraran, la cual incumbe pt-in-
cipalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los
actos de la Suprema Corte, realizados en interpretacin constitucio-
nal, son los nicos actos de un poder constituido que escapan de la
sancin de nulidad, lo que se explica si se tiene en cuenta que
la Corte obra siempre, no sobre la Constitucin, sino en su nombre.
El cambio de rumbo en la jurisprudencia de la Corte por motivos
polticos o sociales, como ha acontecido algunas veces en Estados Uni-
dos, plantea la posibilidad de que la Corte asuma de hecho en tales
ocasiones la funcin de poder constituyente; lo que ella hizo decir a
la Constitucin en determinada poca se modifica al cabo del tiempo,
hasta el grado de hacerla decir lo contrario, a pesar de que el texto
constitucional permanece inclume. Reservamos el estudio de esta
cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir que en la
cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inape-
lable que reclama la seguridad jurdica, corresponde decirla a quien
jurdicamente tiene que ser irresponsable; la definitiva instancia es-
tar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms all slo queda
la responsabilidad social, poltica y personal del titular de tal instan-
cia. La lgica del experimento americano consiste en que la irrespon-
sabilidad jurdica de la Constitucin se confunde con la de su intr-
prete; la suprema palabra de la una es la ltima palabra en el otro,
con lo que queda a salvo el lugar que los principios han reservado
para la Constitucin.
32 He aqu las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las ins-
tituciones norteamericanas. consagra a la Suprema Corte de Justicia: "La Suprema Calle
es la VOl de la Constitucin, esto es. de la voluntad del pueblo. de quien es expre-
sin a su vez la ley fundamental que l ha votado. Es por ello la Corte, la conciencia
del pueblo. Resuelto a preservarse a s mismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pue-
blo ha colocado por encima de sus mandatarios una ley permanente, que es el seguro
de la minora. Es esa ley la que la minora puede invocar cuando est amenazada por
la mayorta, y es en la Corte colocada ms all de los asaltos de las facciones. donde
encuentra su intrprete y su defensor. Para estar a la altura de tan importante Iuncio-
nes, la Corte debe ser tan firme como la Constitucin. Su espritu y su tolla deben ser
los del pueblo en sus momentos ms felices. Es preciso que resista a los impulsos tran-
sitorlos y con mayor firmeza si aumentan en vigor. Amurallada detrs de defensas in-
expugnables, debe al mismo tiempo desafiar los ataques abiertos de los otros rganos
del gobierno y las seducciones, ms peligrosas por impalpables. del sentimiento popular."
La rpublique americane (trad. francesa de Thc American Commonwealthj : Par!s.
1900: t. l. pgs. 338 y 389.
.Por lo dems, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema

americano de Constitucin rgida y escrita consiste en atenuar el de-
fecto que la experiencia ha sealado a tal sistema y que Jellinek ha
expresado con estas palabras: "Una cosa es indudable: que las Cons-
tituciones escritas rgidas no pueden evitar que se desenvuelva junto
a ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte
que, aun en estos Estados, junto a los principios constitucionales pu-
ramente formales, nacen otros de ndole material." ss El abismo entre
el derecho vivo, que tiene su fuente en necesidades y costumbres nue-
vas, y la letra envejecida de una Constitucin secular, lo salva el in-
trprete idneo de la Constitucin al legitimar constitucionalmente
un derecho consuetudinario que de otra manera no sera derecho, No
se trata, pues, de dos derechos frente a frente -el escrito y el consue-
tudinario-, como parece indicarlo Jellinek, sino de una modifica-
cin que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el im-
perio de la costumbre, quien constitucionalmente puede hacerlo, Aun
en este caso, en que la Constitucin rgida adquiere cierta ductili-
dad en manos de la Suprema Corte, se confirma la supremaca de la
Constitucin, en esta hiptesis sobre el derecho consuetudinario,
Al terminar el estudio del sistema americano con la alusin al r-
gano que puede pronunciar la nulidad de los actos de autoridad con-
trarios a la ley suprema, nos hallamos en condiciones de precisar la
honda diferencia que separa aquel sistema del europeo, En 1908 ase-
guraba Duguit, en las conferencias que ms tarde se publicaron bajo
el ttulo de La transjormacion del Estado," que no era posible orga-
nizar prcticamente ninguna represin eficaz de las intrusiones del
Estado soberano en los derechos del individuo, Al enconado adversa-
rio de la soberana asista la razn por lo que toca a los regmenes
europeos, pero aos ms tarde rectific su criterio cuando conoci el
ensayo constitucional de Norteamrica, Durante su permanencia en
Estados Unidos en 1912, Duguit pronunci las siguientes palabras,
despus de hablar extensamente con el Presidente de la Corte Supre-
ma: "Estas garantfas (en favor del individuo en sus relaciones con el
Estado) no pueden residir ms que en una a Ita jurisdiccin de recono-
cida competencia, cuyo saber e imparcialidad estn a cubierto de
toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline todo el mundo, gober-
nantes y gobernados, y hasta el mismo legislador", Corresponde a
los Estados Unidos el honor de haber constituido un sistema que casi
asegura la realizacin de este ideal." as
na JELLlNFX; op. ct., pg. 438.

t14 DUC;UIT; La transormacin del Estado; trad. Posada: p;\.:. ~17.
35 DUCUIT: Soberana y hertad ; Madritl, 1924; pg. 29~.
6. Relacionemos ahora las ideas que presiden la organizacin cons-

titucional de Estados Unidos con las que informan a la Constitucin
mexicana en el punto que estudiamos.
Nuestra Constitucin actual es obra de una asamblea constituyente
ad hoc, como fue la que se reuni en la ciudad de Quertaro en el
ao de 1917, Y la cual cre y organiz, en la Constitucin por ella
expedida, a los poderes constituidos, dotados de facultades expresas
y por ende limitadas, e instituy frente al poder de las autoridades
ciertos derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Que-
rtaro cumpli su cometido al dar la Constitucin, desapareci como
tal y en su lugar empezaron a actuar los poderes constituidos, dentro
de sus facultades. Hay pues, en nuestro rgimen una distincin exacta
entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que
ejercitan esas facultades, lo que significa que nuestra Constitucin
adopt en este punto el sistema norteamericano.
Por ms que la supremaca de la Constitucin es consecuencia ne-
cesaria y natural del sistema acogido, la nuestra quiso expresar el prin-
cipio en varios de sus textos.
La supremaca de la Constitucin federal sobre las leyes del Con.
greso de la Unin y sobre los tratados consta en el artculo 133, cuya
primera parte dispone: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de
la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuer-
do con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda
la Unin." Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a
primera vista que no es slo la Constitucin la ley suprema, sino tam-
bin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados, desprndese
sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las
leyes federales, porque stas para formar parte de la ley suprema de-
ben "emanar" de aqulla, esto es, deben tener su fuente en la Cons-
titucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan "estar de
acuerdo" con la Constitucin. Se alude asl al principio de subordina-
cin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legisla-
tivos respecto a la norma fundamental.
En fin, la obligacin de los funcionarios pblicos de respetar la
supremaca de la Constitucin se infiere del artculo 128, segn el
cual "todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar
posesin de su encargo prestar la protesta de guardar la Constitu-
cin y las leyes que de ella emanen".
Se faltara a dicha protesta si se llevara a cabo un acto contrario
a la Constitucin.
No cabe duda. por lo visto, que nuestro sistema constitucional es
imitacin fiel del norteamericano en cuanto a la primada del Cons-
tituycnte y de su obra sobre los poderes constituidos y su actividad.

Mas a pesar de ello, hay en nuestra Constitucin tres artlculos que
no figuran en su modelo y que parecen introducir en el sistema adop-
tado algunas variantes del europeo.
Cuando nuestra Constitucin dice en el primer prrafo del ar-
tculo 39 que "la soberana nacional reside esencial y originalmente
en el pueblo", asienta una verdad parcial, que el glosador debe com-
pletar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el Congreso
Constituyente que dio la Constitucin, la cual es desde entonces ex-
presin nica de la soberana.
Cuando el articulo 40 habla de la Federacin, "compuesta de Es-
tados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen inte-
rior", est empleando el vocablo "soberanos" en una acepcin que no
es la propia.
Etimolgicamente, "soberana" significa lo que est por encima de
todo (de "super", sobre, se form "superana", "soberana", palabra
que segn otros deriva de "super ornnia", sobre todas las cosas). A
dicha acepcin etimolgica debe corresponder un contenido ideol-
gico congruente, respetuoso de la filiacin lingstica del vocablo.
Este contenido es el que hemos dado a la palabra soberana: el poder
que est por encima de todos es precisamente el que no admite limi.
raciones O determinaciones jurdicas extrnsecas. Por ello la compe-
tencia de los Estados miembros de la Federacin, para gobernarse por
s mismo dentro de las limitaciones impuestas por la Constitucin
federal, no es soberana. Los Estados no tienen sino una potestad re-
lativa, por acotada, de autodeterminacin. A conceptos distintos de-
ben corresponder voces diferentes, a menos de empobrecer el idioma
y oscurecer las ideas con el empleo de un solo trmino para dos o ms
conceptos. Llamemos, pues, soberana a la facultad absoluta de auto-
determinarse, mediante la expedicin de la ley suprema, que tiene
una nacin, y autonoma a la facultad restringida de darse su propia
ley que posee cada uno de los Estados de la Federacin.s"
38 Can de Malberg ha sealado el equivoco de la. palabna "soberana" en el Idio-

ma francs: "El peligro dc los trminos ele doble sentido es introdudr la confusin en
las ideas. Desgraciadamente, el idioma francs es en esto bastante escaso de medios. El
vocabulario jurdico alemn ofrece ms recursos 'Y permite ms claridades en las tecrfas
del derecho pblico. Los alemanes tienen a su servicio tres trminos correspondientes a
las tres nociones distintas que la literatura francesa confunde bajo la expresin nica
de soberana.' Op. cit., pg. 95.
37 Otra vez hemos de acudir a Dcrnard Schwartz, en ra tificacin de lo que 110 he-
mas dejado de exponer en esta obra: "En verdad -easlenta dicho autor- el uso de la
palabra soberanfa en relacin con los estados que constituyen la Unin Nortcamcrf-
calla, es y ha sido siempre errnea ... un estado que est restringido por la, Iimitacio-
ncs que vinculan a los miembros de la Unin Norteamericana, no e, verdaderamente
. .obcrano (por mal que se le aplique la palabra 30berano)." Op. ct., l. 1, pg. 47.
20 DERECHO CONSTITUCIONAl. MEXICANO
Si en el articulo 39 est expresada slo parcialmente la verdad y

si en el articulo 40 asoma ya un error, debido a imprecisin de len-
guaje, en cambio en el artculo 41 debe denunciarse un yerro de fon-
do, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana por medio de los
poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por
los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los
trminos establecidos por la Constitucin federal y las particulares de
los Estados. El error estriba en atribuir el ejercicio de la soberana
a los rganos constituidos de la Unin y de los Estados, as se trate
de atenuar la inexactitud con la expresin final ("en los trminos
establecidos por la Constitucin Federal y las particulares de los Es-
tados") , que ciertamente es contradictoria del prrafo precedente.
Es en esos artlculos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Cons-
titucin un lxico espurio, bajo el influjo de doctrinas incompatibles
con la organizacin de los poderes, que sobre la base de facultades
estrictas establece la tcnica total de la Constitucin.
En el derecho constitucional brasileo (al que hemos de acudir con
frecuencia, al igual que al argentino, porque ambos realizan como el
nuestro una adaptacin del modelo norteamericano) se plante una si-
tuacin en todo semejante a la que descubrimos en el derecho mexicano.
La Constitucin de 1934 proclamaba en su artculo 2~ que todos
los poderes emanan del pueblo y en el artculo 3~ insista en el viejo
tema de que los tres poderes constituidos son rganos de la soberana
nacional. 'Parecan en desarmona los dos artculos -dice el comen-
tarista Calmn-, porque na cosa es el poder pblico, originario del
pueblo y ejercido en su nombre, y otra es el ser el rgano de la so-
berana de la nacin .. , Combinbanse as dos doctrinas, hasta enton-
ces distintas en la clasificacin cientfica del derecho poltico, y em-
pricamente se asociaban dos valores diferentes, para significar, con
redoblada energa, el estilo democrtico del rgimen. La Constitu-
cin de 1946 abandon el viejo nfasis, prefiriendo un lenguaje ms
conveniente ... Por qu en la Constitucin no se habla de soberana,
como las precedentes que declaraban 6rganos de soberana a los po-
deres del Estado? La palabra no aparece en el texto constitucional ... "
A continuacin se pregunta el autor que venimos citando si la supre-
sin se debi a las ideas de Duguit o a las de la escuela de Viena, y
en respuesta afirma: "El Constituyente no tuvo esta preocupacin tras-
cendente: abandon simplemente la palabra, por no hacerle falta." as
Ya no hace falta, en efecto, reiterar en los textos constitucionales
modernos las ideas relativas a la soberana, cuyo destino histrico ha
38 PEDRO CALM6N; Curso de Direto Constitucional Orasileiro; 2' ed . 1951. pRi

nas ~7 a S9.
quedado cumplido. Conceptos polmicos en otro tiempo, y aun bli-

cos como hemos visto, hoy nadie pone en tela de juicio que el origen
del poder pblico est en el pueblo y que su monopolio corresponde
al Estado. En cuanto al origen del poder, hasta los regmenes de dic-
tadura, lo mismo los nazifascistas que los comunistas, han necesitado
invocar siempre la voluntad popular como fuente y justificacin de
su existencia. Por lo que hace al monopolio del poder, a pesar de ir
a la zaga en. la evolucin politica y jurdica del mundo occidental, el
Estado mexicano reivindic desde la Reforma consumada por Jurez
la totalidad del poder pblico de mando, algunas de cuyas funciones
haban conservado desde la Colouia ciertos organismos extraestatales:
a partir de entonces el Estado mexicano se integr definitivamente
como Estado y ningn poder rival le disputa ya la exclusividad del
poder pblico.
Es peligroso, en cambio, como lo hemos advertido, empavesar las
constituciones con esta palabra combativa, a cuyo amparo han me-
drado varias veces por igual la demagogia y las dictaduras. Todava
menos se justifica su empleo en las constituciones del hemsferio ame-
ricano, nacidas bajo el signo de un derecho pblico que si acogi las
altas conquistas logradas por los pueblos de Europa, tambin tuvo el
acierto de purificarlas de los sedirnientos perturbadores que haban
dejado largos siglos de lucha.
Si hemos de borrar algn da de nuestra Constitucin la palabra
soberana, no por ello podemos descuidar el estudio de la organiza-
cin constitucional a que condujo al fin el manejo de los conceptos
que encubre aquel vocablo. El origen popular de toda autoridad p-
blica (soberana popular) y el monopolio de esa autoridad por el Es-
tado (soberana del Estado), nos han permitido llegar a la sustancia
de nuestra organizacin poltica, que consiste en la superioridad so-
bre todos y cada uno de los rganos de poder, de la ley que los crea
y los dota de competencia. A la inversa se produce lo que tanto im-
porta llevar al conocimiento de un pueblo que est ensayando su con-
ciencia cvica: la sumisin de todas las autoridades y del propio pue-
blo a una ley de esencia jurdica superior, fuera de la cual resultan
invlidos los actos que se realicen.
y as hemos llegado al concepto de la ley suprema y final llamada
Constitucin, en que remata la actuacin del Constituyente.
7. El concepto de Constitucin, como el correlativo de soberana,
puede ser configurado desde muy diversos puntos de vista;'" de aqu
39 Schmirt seala nueve significados distintos a la expresin "lcy fundamental". de
105 cuales varios corresponden a "Constitucin", a pesar de que el autor slo otorga
esta connotacin al ltimo de ellos. Teora de la Constitucin, pgs. 47 y 48.
el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor l-

~ico, son claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de
Constitucin que la nuestra realiza, ser por ahora nuestra tarea.
Razn tena la Comisin redactora del Acta de la Federacin ale-
mana cuando asent que el concepto de ley fundamental es "uno de
esos conceptos sencillos que antes se oscurecen que aclaran y fijan con
las definiciones".
Trataremos, pues, de describir lo que es una Constitucin del tipo
de la nuestra, ms bien que de definirla.
Distingamos ante todo la Constitucin en sentido material de la
Constitucin en sentido formal.
"La Constitucin en sentido material -ha dicho Kelsen-> est
constituida por los preceptos que regulan la creacin de normas jur-
dicas generales y, especialmente, la creacin de leyes."" Pero ms ade-
lante el autor citado reconoce que el concepto de Constitucin, tal
como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al
correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que
previamente hemos llamado Constitucin en el sentido material del
trmino, que abarca las normas que regulan el proceso de la leg;isla-
cn, Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha sido forja-
do con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la crea-
cin y la competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos.:?
Este ltimo concepto es el que ha prevalecido en el campo del
Derecho Constitucional, expresado del siguiente modo por Jellinek:
"La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a los
rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de
cada uno de ellos respecto del poder del Estado.""
Crear y organizar a los poderes pblicos supremos, dotndolos de
competencia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y esencial de toda
Constitucin.
Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo
occidentales, inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han
organizado el poder pblico con la mira de impedir el abuso del
poder. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin, como la
de todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: l~, la li-
bertad del Estado para restringirla es limitada en principio; 2~, como
complemento indispensable del postulado anterior, es preciso que el
40 KELSEN op. ct., pg. 129.

41 KELSEN; op cit., pg. 272.
42 JELLlNEK; op. cit., pg. 413.
poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de como

petencias,
El primer principio obliga a enumerar en la Constitucin ciertos
derechos del individuo, llamados fundamentales, que expresa y con-
cretamente se sustraen de la invasin del Estado. Tales derechos se
clasifican tericamente en dos categoras: derechos del individuo ais-
lado y derechos del individuo relacionado con otros individuos. To-
dos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera cate-
gora comprende derechos absolutos, como la libertad de conciencia,
la libertad personal protegida contra las detenciones arbitrarias, etc.:
en tanto que la segunda clase contiene derechos individuales que no
quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en manifes-
taciones sociales requieren la intervencin ordenadora y limitadora
del Estado, como la libertad de cultos, la de asociacin, la de pren-
sa, etc. La tendencia actual es a permitir la intervencin reguladora
del Estado en toda clase de derechos individuales, inclusive en el de
propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la Consti-
tucin que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe
el nombre de dogmtica." Nuestra Constitucin designa tales dere-
chos con el nombre de garantas individuales, denominacin impro-
pia, segn lo advirti Montiel y Duarte, puesto que una cosa son los
"derechos individuales" que la Constitucin enumera, y otra la "ga-
ranta" de esos derechos, que en Mxico reside en el juicio de am-
paro." El captulo primero de la Constitucin, que comprende 29 ar-
tculos, se refiere a los derechos fundamentales, por ms que existan
dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros
de esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la poca, nuestra
ley suprema limita varios de los derechos fundamentales, en benefi-
cio de la comunidad, lo que se traduce prcticamente en una amplia-
cin de la rbita del Estado.
El segundo principio a que antes hicimos referencia, es comple-
mento del primero. Para realizar el desidertum de la libertad indi-
vidual, no basta con limitar en el exterior el poder del Estado me-
diante la garanta de los derechos fundamentales del individuo, sino
43 La denominacin de parte dogmtica y parte orgnica de la Constitucin suele

atribuirse al profesor espaol Adolfo Posada, quien asf las Jlama y las explica en su
obra Tratado de Derecho Poltico; Madrid, 1935, pgs. 26 a 30.
H "La Constitucin... contiene 54 derechos especificados en los articulas desde el
2Q hasta el 28, sin que por eso pueda decirse que contiene otras tantas garantas. silla
relacionando cada derecho con los artculos le, 101 Y 102 de la misma Constitucin."
hidro Monticl y Duarte: Derece Pblico Mexicano; Mxico. 1871; Introduccin, p-
gina lB. En el mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio constitucional; Mxico, 1919;
paginas 186 y 187. En contrario, Jos Maria Lozano; Estudio del Derecho Consttucio.
nat Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre; Mxico. 1876; pgs. 592 y 59~.
24 IlERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema

de competencias. La garanta orgnica contra el abuso del poder, est
principalmente en la divisin de poderes. La parte de la Constitucin
que tiene por objeto organizar al poder pblico, es la parte orgnica.
En nuestra Constitucin todo el ttulo tercero. desde el artculo 49
hasta el 107, trata de la organizacin y competencia de los poderes fe-
derales, en tanto que el ttulo cuarto, relacionado tambin COn la par-
te orgnica, establece las responsabilidades de los funcionarios pbli-
cos. Es la parte orgnica la que propiamente regula la formacin de la
voluntad estatal; al insuflar en los rganos facultades de hacer, a dife-
rencia de la parte dogmtica, que generalmente slo erige prohibiciones.
Adems de la parte dogmtica y la orgnica, pertenecen a la Cons-
titucin en sentido material los preceptos relativos a la superestruc-
tura constitucional, la cual cubre por igual a los derechos del indivi-
duo, a los poderes de la Federacin y a los poderes de los Estados."
Son dichos preceptos en nuestra Constitucin los artculos 39, 40, 41,
133, 135 Y 136, que aluden a la soberana popular, a la forma de go-
bierno, a la supremaca de la Constitucin y a su inviolabilidad.
Tal es la Constitucin en sentido material. "La Constitucin en
sentido formal -dice Kelsen- es cierto documento solemne, un con-
junto de normas jurdicas que slo pueden ser modificadas mediante
la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la
modificacin de tales normas... La Constitucin en sentido for-
mal, el documento solemne que lleva este nombre, a menudo encie-
rra tambin otros normas que no forman parte de la Constitucin
en sentido material." .6 Tales preceptos, que por su propio ndole de-
beran estar en las leyes ordinarias, se inscriben en la Constitucin
para darles un rango superior al de las leyes comunes y excluirlos en
lo posible de la opinin mudable del Parlamento, dificultando su re-
forma mediante el procedimiento estricto que suele acompaar a las
enmiendas constitucionales. La presencia en la Constitucin de estos
agregados constitucionales obedece al inters de un partido en colocar
sus conquistas dentro de la ley superior, o bien responde a la impor-
45 "Superestructura constitucional", aunque inspirada en la expresin de Hauriou

"supcrlegalklad constitucional", tiene denotacin distinta a sta. La supcrtcgatldad como
riruconal consiste para Hauriou en la existencia de una legislacin especial, ms solemne
en la terma. que se llama Constitucin escrha o rgida. la cual se considera como nor-
ma superior a las leyes ordinarias {Principios de Derecho Pblico, y Constitucionat ; Ma-
drid. 1927: pg. 296). Expresa. pues, la superioridad de la Cousrituctn frente a las
leyes comunes. Para nosotros la superestructura constitucional forma parle oc I~ Cf)lJ.~
.ueuctn, pues contiene aquellos mandamientos que se dirigen Iormahncutc )' por igual
a todos los individuos y a todas las autoridades del pas. En cambio, los preceptos que
organizan a los poderes federales. aunque tambin figuran en la Constituctn. estn
dedicados especialmente a dichos poderes.
40 K.~':.s.EN; op. cit., pg. 129.
El. I~ODER CONSTITUYENTE 25
rancia nacional de determinadas prescripciones. Realizan el primero
de dichos propsitos los artculos 27, 123 Y 130 41 Y el segundo los cap-
tulos 11, III Y IV del ttulo primero, que se refieren a la nacionalidad
y a la ciudadana, as como numerosos preceptos complementarios del
sistema federal, algunos de los cuales, contenidos principalmente en
el ttulo quinto, sealan prohibiciones u obligaciones positivas para
los Estados, mientras que otros, como son a los que se refiere el ca-
ptulo n del ttulo segundo, regulan el aspecto relativo al territorio
nacional."
41 La aportacin cu la Carla del 17 de los tres preceptos ()ue se mencionan, sig-

uific una innovacin de Mxico en la tcnica constitucional. que despus ha sido acep-
tada en mayor o menor grado, por casi todas las Constituciones del mundo.
48 Conforme a los prcgramus de cstudo en las Escuelas de Leyes de Mxico se ex-
cluyen del Derecho Constitucional numerosa .. materias (lile, aunquc tratadas en la Cons-
titucin, integran ramas esprciafizadas (g-arantas y amparo; derecho laboral y agrario;
derecho internacional privado y phlico: derecho scal. ctc.) . Dichas materias slo
sern aludidas en la presente ohra, cuando tengan relacin inmediata con la estricta-
mente constltucional.
CAPiTULO II
SUMARIO
S.-Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones hist-

ricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de po-
deres. 9.-Limitaciones de carcter pollco: los factores reales de poder.
IO.-Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera
posguerra. ll.-Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hom-
bre y el jus beti. 12.-Sus repercusiones en las modernas constituciones.
La escuela espaola. 13.-Nuestro derecho positivo.
8. Lo expuesto en el captulo precedente nos conduce a la conse-

cuencia de que el autor de la Constitucin carece en su tarea de limi-
taciones jurdicas. Debemos, no obstante, precisar esta conclusin, a
fin de que no se entienda en trminos absolutos.
Si el fin de toda Constitucin consiste en implantar un orden ju-
rdico, su primera y fudamental limitacin la tiene en la determi-
nacin de establecer, no la anarqua ni el absolutismo, sino precisa-
mente un orden jurdico. De otro modo la Constitucin se negarla a
s misma y sera suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la
Constitucin que ha de tener, pero habr de tener necesariamente
alguna", dice Jellinek, y ms adelante asienta: "No se encuentra el
estado sobre el Derecho, de suerte que puede librarse del Derecho
mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden jurf-
dico debe existir, sino slo el cmo ha de organizarse." 1 Es ste un
lmite inmanente del poder organizador.
1 JELLl;'llf:.K; op, cit., pg. !89. Sus ideas en este respecto se han incorporado al de-
recho pblico moderno. al grade de que ya no se menciona al autor alem.lu cuando se
reiteran sus principios. como en el siguiente prrafo de Ranelleti: "Pero cuando deci-
mos que el derecho no puede ser limite de la potestad del Estado. entendemos hablar
de cada norma jurdica en un determinado ordenamiento positivo. no del Derecho o del
onleuamicuto jurtdico en su totalidad. El Estado puede siempre modificar o abrogar
cada una de las normas jurfdicas vigentes. sustituir un orden jurdico nuevo al existente.
pero no puede nunca suprimir el Derecho, hacer cesar el orden jurdico. porque con
CSIO se negarla a s mismo.' lstituoni di Druo Pubblico; parle 1: Milano. 1947:
pgina 36.
~7
Mas en el modo de constituirse el Estado. es decir. en la fijacin

y modificacin de sus competencias. tambin topa el Constituyente
con un lmite, de ndole histrica y sociolgica. "La ampliacin de
la competencia de! Estado encuentra siempre su lmite en el recono-
cimiento de la personalidad individual"; as resume Jellinek lo que
es todava hoy la esencia del const itucionalisrno en el mundo veciden
tal," Acaso pudiera agregarse que sigue en pie en nuestros das como
otro elemento esencial de toda Constitucin. el principio de la sepa-
racin de poderes. por ms que en este punto, como en el relativo
a la personalidad humana. las ideas y su expresin positiva han va-
riado profundamente con posterioridad a la Declaracin de los Dere-
chos del Hombre y del ciudadano de 1789. en la que se inscribi en-
fticamente el principio: "Toda sociedad en que la garanta de los
derechos no est asignada ni determinada la separacin de poderes,
carece de Constitucin."
9. Aparte de las limitaciones anteriores. el Constituyente no debe

prescindir de numerosos factores polticos. que condicionan el xito
de su obra. Esos factores. que en s mismos son extrajurdicos, intro-
ducen con frecuencia en la obra del Constituyente elementos autn-
ticamente jurdicos y que ya existan con anterioridad; de este modo
la Asamblea de Filadelfia tuvo que incorporar en la Constitucin de-
;.: JELLJNEK; op. ct., pg. 394. En su cr.ca. de llacln marxista. a 10 que l
llama "Estado burgus de Derecho", Carl Schmtt considera que el ideal todava hoy
dominante de Constitucin es la de aquel Estado, I~ cual se inspira particufarmcnte
en 'la proteccin del ciudadano contra el abuso del poder del Estado" (Teora ~e la
Constitucin.. pg. 46). Seala como nicas excepciones la Rusia bolchevique y la Italia
fascista (esta lt ima ya desaparecida). En efecto. y con objeto de acentuar lo que es
ifmite exrrfnseco del poder estatal en las Constituciones de la cultura de Occidente, con-
viene esclarecer el papel que reserva la Cousutucin sovitica a los derechos de la pero
sona. "Aunque algunos de estos derechos coinciden nominalmente con los del Estado
liberal burgus. importa advertir que tienen un sentido harto diferente y sin que nos
refiramos aqu a poderes policiacos o a presiones extraestatalcs. No estn concedidos
como derechos inherentes a la personalidad humana y COIl grado axiolgico superior al
poder del Estado. sino que. a tenor del texto legal, aparecen como subordinados a los
intereses de los trabajadores -es decir. a un coectivum- y a la consolidacin del rgi-
men; es ms. son instrumentos para estos objetivos. pues, segn el texto constitucional.
los derechos se conceden conforme a los intereses de los trabajadores y a fin de Cana-
lccer el sistema socialista. Esto quiere decir. por lo pronto. que mientras en los paises
liberales tales derechos llevan en su seno la posibilidad de ejercerse incluso frente a la
forma de Estado y al rg-imen poltico. y en todo caso frente al equipo gubcruamcntal.
considerndose tal posibilidad corno esencial a ellos y sirviendo de test de su efccuvidad.
en cambio aqu tienen sentido solamente en el sella de la forma de Estado y de las
IIncas del rgimen. No son derechos fuera o en contra del rgimen. sino dentro del
rgimen y dd Estado. es decir. como instrumento de su consolidacin; hay libertades
en tanto que su despliegue sirva de afirmacin al rgimen, o. por lo menos. sean indio
ferentes al rgimen. Tal es el sentido de los artculos 125 y 126, que, por lo dems,
est de acuerdo COn la evidcnc!a de la vida poltica sovitica." Manuel Garcta Pelayo;
Derecho Constitucona Comparado; Madrid. 1950; pg. 407.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 29
terminados status preexistentes de las colonias, y nuestra primera

Constitucin no pudo menos que recoger ciertos principios impues-
tos por la poca, entre el\os la intolerancia religiosa. Se trata de los
factores reales de poder, que rigen en el seno de toda sociedad y que
funcionan segn la frmula expresiva de Lasal\e: "Se toman esos fac-
tores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da
expresin escrita y, a partir de este momento, incorporados a un pa-
pel (la Constitucin) , ya no son simples factores reales de poder, sino
que se han erigido en derecho, en instituciones jurdicas, y quien.
atente contra ellos atenta COntra la ley, y es castigado." 3
Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz
en la conciencia social, constituye un lmite poltico a la tarea del
Constituyente. "Desde el punto de vista poltico -dice Ranelleti-,
esto es, de las exigencias del inters pblico tal como se siente y se
manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto
de vista de la imposibilidad prctica, la potestad del Estado encun-
trase tambin condicionada y limitada. Toda manifestacin del poder
del Estado que choca con las exigencias de la vida de un pueblo y
con los principios y el grado de su dignidad cvica, no puede durar
y ni siquiera es posible." 4
Herman Heller ha puesto de relieve, con singular claridad y pe-
netracin, la relacin entre la normalidad y la normatividad en la
Constitucin de Estado. Empleando una expresin feliz, considera
que todo derecho vigente es una "realidad conforme a la regla"; se
da entonces la ecuacin entre lo previsto por la norma y lo practicado
por la vida, lo que significa en otros trminos "una normalidad de
la conducta, norrnada jurdicamente". Pero cuando la ecuacin se
rompe y nace la incongruencia entre la realidad y la regla, entre lo
normal y lo norrnado, entonces la Constitucin deja de merecer
el calificativo de vigente en los preceptos que no estn incorporados
a una conducta real y efectiva y que por ello no pasan de ser mero
conjunto de proposiciones. "La creacin de normas por el Estado, como
ya lo observ Blow, no crea, desde luego, un Derecho vlido, sino
slo el plan de un Derecho que se desea para el futuro. Esta oferta
que el legislador hace a los destinatarios de la norma slo produce
derecho vigente en la medida en que las normas salen de su existen-
cia en el papel para confirmarse en la vida humana como poder. Pue-
de faltar esta confirmacin por muy diversos motivos, ya porque la
vida no precise de tales normas, ya porque las rechace, y en tales ca-
3 Qtu! es la Constitucint, por F. Lasallc: Editorial Siglo XX; Buenos Aires; p-

gina 62 .
.. RANEu..E:TI; op. cit., pg. 36.
__1
'10 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sos la normatividad pierde su fuerza normalizadora ... En ltima ins-

tancia, siempre veremos confirmarse la regla de que la Constitucin
real consiste en las relaciones reales de poder.v s Este desidertum de
conciliar lo real y lo legal, a que debe aspirar el rgano que pretende
organizar polticamente a un pueblo, es sin duda una limitacin para
el propio rgano, que aunque en s misma no es de orden jurdico,
produce, sin embargo, serias repercusiones en ese orden, como acaba-
mos de observarlo, por cuanto deja jurdicamente estriles las normas
inaplicables."
10. Hemos de referirnos ahora a otro gnero de limitaciones,

como son las impuestas a la voluntad constituyente por el Derecho
Internacional.
n HUMAN HELLER; Teora del Estado; Mxico, 1942; pgs. 280. 286 'Y 287. Pare-
cidas ideas sustentan el concepto de institucin que postula Hauriou (op. cit., pgs. 83
y siguientes).
6 El problema fundamental de Mxico. desde el punto de vista pclttcc-consrtu-
cional, consiste en el divorcio frecuente entre la normalidad y la ncrmatividad. Es hecho
notorio que nuestras Constituciones han tcnido escasa vigencia prctica. y por eso han
sido denominadas "literarias". PCJ"O llama la atencin que el mecanismo de gobierno
que ellas instituan, alcanz xito bastante en otros pases durante cl mismo siglo XIX
en que aqu slo estuvo en terica vigencia; por qu en el nuestro fue un fracaso. es
pregunta que corresponde contestar a la historia y a la sociologia mexicana. sucede.
sin embargo, que el mecanismo de que hablamos ya no es eficaz (por lo menos ya no
conserva la misma eficacia) en los paises que con tanto logro lo utilizaron hasta antes
de Ia Primera Guerra Mundial. Nos hallamos. pucs, en una situacin dramtica. Tene-
mos un instrumental poHtico que no nos sirvi en el pasado, cuando otros pueblos lo
aprovecharon hbil y eficazmente; y lo seguimos conservando ahora, cuando en esos
pueblos empieza a ser un instrumental de desecho.
Esto ltimo trasciende a lo que p va siendo santo y sea de nuestra poca: el
consntucionalsmo, con sus principios fundamentales. est en crisis. Las Constituciones
democrticas, lI.ue realizaron en Europa y en Estados Unidos el programa de la triun-
fante burguesa. parecen punto !!Icnos que inservibles cuando la burguesfa es desplazada
del escenario de la historia por la irrupcin de las masas. Esas Constituciones. que
seorearon con su fino y delicado sistema de pesos y contrapesos pocas de paz de larga
durnc.n. semejan mecanismos inermes ante un estado oc permanente inquietud y tic
guerras ecumnicas.
La cuestin palpitante de la antinomia entre la realidad y Ia Constitucin ha IIc-
gado a ser el tema favorito del Derecho Pblico en los ltimos aos. El positivismo
juridico que presidi la plena madurez del constltuconalismo en la segunda mitad del
siglo pasado, tiene sus causahabientes en el normarvsmo agnstico de Kelsen y en el
decisionismo voluntarista de Carl Schmitt; pero framente formalista el primero "i pro-
fundamente demoledor el segundo, ninguno de Jos dos puede suministrar la frmula
de rcccncifiacln entre lo normativo y lo social. Tal vez por eso frente a ellos se Pre-
scntan pensadores de talla, que por caminos con frecuencia opuestos se encaran con la
ruptura del jnccauismc democrtico-burgus: Harold Laski en luglaterra, Herman Hellcr
en Alemania, Maurice Hauriou en Francia. Santi Romano en Italia.
Todo lo expuesto nos conduce a pensar que la incongruencia entre Jo normativo
y lo fctico es un fenmeno que presenta dentro del Derecho Constitucional Mexicano
dos aspectos. El primero es peculiarmente nuestro. nos acompaa desde nuestro naci-
miento como nacin independiente y signific una excepcin en el concierto de tos
paises demcratas del siglo XIX. En el segundo aspecto nos encontramos asociados a
los dems pases, en la comn crisis actual del constitucionalismo.
La soberana exterior, que haba sido hasta hace poco un princi-

pio absoluto en la doctrina del Estado, ha empezado a ser enjuiciada
a la luz de necesidades nuevas, de realidades que se imponen y de una
conciencia social y poltica preparada por la primera Gran Guerra y
vigorizada por la segunda. Toda limitacin a la soberana exterior
tiene que repercutir inevitablemente en la autodeterminacin interna.
Hay quienes consideran que en la tcnica constitucional de la Re-
volucin Francesa aparecieron por primera vez ciertas tendencias a
tener en cuenta el derecho internacional; 7 mas se trataba por lo ge-
neral de organizar en el derecho interno. para uso simplemente de
los rganos de poder. las relaciones de todo punto imprescindibles con
los dems Estados soberanos. Salvo las garantas constitucionales de
los derechos de los extranjeros, no apunta en las constituciones del
siglo XIX, inspiradas en la Revolucin Francesa, ninguna preocupa-
cin por erigir principios de derecho internacional y subordinarse
a ellos.
Fue la primera posguerra (a partir del triunfo de las naciones alia-
das en 1918) la que propici un clima favorable para el derecho in-
ternacional. El desconocimiento arbitrario de los tratados, la facilidad
con que los gobiernos podan envolver en conflictos a sus pueblos.
toda la dolorosa experiencia de la guerra mundial. hicieron pensar
en la necesidad de que el derecho de gentes atajara la soberana hasta
entonces sin lmites de las naciones. En las nuevas nacionalidades y
en los pases vencidos fue donde por primera vez se hizo aplicacin
de las ideas nacientes. sin duda por presin exterior ms bien que
por voluntad espontnea y libre de los rganos constituyentes. En la
Constitucin ele Estonia (artculo 4~) y Austria (artculo 9~) se reco-
noci que las reglas del derecho de gentes. generalmente admitidas.
forman parte integrante del derecho interno.
La proteccin internacional de las minoras nacionales. que fue
motivo de preocupacin para las potencias aliadas. suministr la opor-
tunidad de llevar a la prctica los anteriores principios. Polonia. que
merced a la voluntad de los vencedores reingresaba al concierto inter-
nacional. firm con las potencias aliadas y asociadas un tratado en
1919. en el que se obligaba a proteger a las minoras nacionales. Lo
ms importante para nuestro estudio es sealar que los artculos re-
lativos a dichas minoras fueron aceptados como leyes fundamentales,
7 Mirkinc-Ouctzvitch menciona al respecto cuatro problemas nueves del Derecho

pblico de la Revolucin Francesa; las formas constitucionales de los tratados interna-
cionales y de las negociaciones diplomticas; el procedimiento constitucional de la de-
claracin de guerra; las garantlas constitucionales de los derechos de los extranjeros: el
principio de la renuncia a la guerra. Modernas tendencias del Derecho Constitucional;
Madrid, J934: pg. 55.
de manera que "ninguna ley, reglamento ni acto gubernativo pudie-

ran estar en contradiccin con ellos", con lo que se otorg al tratado
la misma jerarqua de la Constitucin.
Esas primeras penetraciones del derecho internacional en el inter-
no, son valiosas en cuanto aparecen corno sntomas de una futura re-
novacin.
Impuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota mili-
tar y de la creacin internacional de las nuevas nacionalidades, ellas
dejaban inclume para los vencedores el principio de la soberana ex-
terior, que slo se quebrantaba para quienes en aquellas circunstan-
cias no podan invocarlo. Cuando Alemania recuper su podero y
el soviet surgi como gran potencia militar; cuando las dictaduras,
menospreciando los tratados, los derechos de la persona y los princi-
pios ms elementales del derecho de gentes, se lanzaron a una nueva
aventura blica, pareci que el fracaso de las tendencias apenas ini-
ciadas iba a asegurar para siempre e1- antiguo principio de que en
nombre de la soberana pueden hacer los gobiernos todo lo que rna-
terialmenre est a su alcance. Sin embargo. la simiente haba cado
en terreno fecundo, que roturaban las mquinas de guerra y abona-
ba la sangre. De la segunda Gran Guerra sali fortalecida la convic-
cin de que es preciso supeditar la soberana a normas internaciona-
les. Pero esto se ha venido erigiendo sobre bases nuevas, segn se
ver a continuacin.
11. El dogma de la soberana del Estado conduce.a la separacin
entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que aqul no
conoce ni regula sino las relaciones entre los Estados, sin que pueda
intervenir en las de cada Estado con sus sbditos, materia esta ltima
reservada al derecho interno.
La Sociedad de las Naciones, constituida a raz de la primera Gran
Guerra, pretendi organizar la paz sobre la base del principio clsico
de la soberana, esto es, mediante com promisos exteriores de los Es-
tados. El rgimen interno permaneci inmune a toda ingerencia in-
ternacional, como una zona intangible que los Estados no podan como
prometer ni siquiera en ejercicio de esa misma soberana, cuya ilirni-
racin se proclamaba. Fuera de las condiciones impuestas a las nuevas
nacionalidades y a los pases vencidos, en el pacto de la Sociedad de
las Naciones no se instituy, en relacin con el derecho interno. sino
el compromiso, desprovisto de sancin, de respetar las creencias reli-
giosas. Mas a pesar de que el Presidente Wilson debilit hasta el mxi-
mum las obligaciones contradas y dej a salvo el derecho interno. el
Senado de Estados Unidos se neg a ratificar el pacto por estimar que
disminua la soberana de la nacin.
Pronto, sin embargo, la opinin pblica y la doctrina empezaron

a reaccionar contra un concepto tan absoluto del derecho de los Es-
tados. Distinguidos juristas adelantaron la tesis de que el derecho
internacional se preocupaba de las relaciones de los Estados entre si
y descuidaba la proteccin, dentro de los Estados, del titular ltimo y
realmente nico de todo derecho, como es el hombre." En 1921 afir-
maba Lapradelle en el Instituto de Derecho Internacional que el ob-
jeto social del derecho de gentes debe ser la defensa de los derechos
del hombre. Diez aos ms tarde, Mirkine-Guetzvitch acentuaba la
misma tesis: "El verdadero ideal humanitario, que tiende a hacer del
hombre un verdadero ciudadano del mundo, consiste en colocar los
derechos del hombre y del ciudadano bajo la garanta del derecho
internacional y en establecer la proteccin internacional de los dere-
chos del hombre." 9 Pero los tiempos no estaban maduros todavla
para acoger esta corriente de opinin, como lo revel el hecho de que
la Liga de las Naciones rechaz en 1933 la proposicin de extender a
todos los hombres las garantas reservadas por los tratados a ciertas
minoras.
La segunda Gran Guerra revel que la paz es incompatible con el
antiguo principio de la soberana absoluta y, sobre todo, dio la razn
a quienes sostenan que la conservacin de la tranquilidad interna-
cional depende, ms bien que de la palabra de los gobiernos, de una
atmsfera social donde imperen la libertad, la cultura y el bienestar
general.
La tesis se fue abriendo paso en las conciencias, a medida que el
conflicto armado se desarrollaba. Cuando a mediados de 1940 los ale-
manes iniciaron la guerra total. exterminando a la poblacin civil a
ttulo de que ella sostena a los ejrcitos, el ministro ingls del T'ra-
bajo declar: "Si sta es una guerra de los pueblos, tendr que ser
una paz de los pueblos; las cosas no volvern a ser jams lo que han
sido; la edad antigua ha pasado y una nueva edad habr de levan-
tarse." Pocos meses despus, en enero de 41, el Presidente Roosevelt
envi al Congreso un mensaje. en el que propona como meta de la
victoria la consolidacin para el mundo de cuatro libertades: libertad
de palabra y de expresin, libertad de creencias, libertad econmica
y liberacin del miedo mediante la reduccin de los armamentos. En
agosto del mismo ao Roosevelt y Churchill lanzaron al mundo la
proclama conocida por Carta del Atlntico, donde entre otros prop-
sitos expresaron el de "asignar a todas las naciones el mejoramiento
de la condicin obrera, el progreso econmico y la seguridad social".
8 N. PoLlTl5: Les nouuetles tendences du droit internationote: Par'" 1947: pg. "9.
e Modernos tendencias del derecho constitucional; Madrid. 1934: pg. 108.
"
En enero de 42, la Declaracin de las Naciones Unidas hacia suya la

Carta del Atlntico.
Para llevar a la prctica el programa esbozado, era necesaria una
organizacin mundial de los Estados. Nadie pens en la decrpita Sa-
ciedad de las Naciones, cuyo fracaso para evitar la guerra haba sido
notorio. En octubre de 44 se reunieron en Dumbarton Oaks los ex-
pertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran Bre-
taa, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organi-
zacin mundial. Entre otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el
formulado por ms de 200 juristas norteamericanos y canadienses, que
estaba presidido por este principio renovador: "La soberana est so-
metida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogi
la estructura general del proyecto, el Plan de Dumbarton Oaks exclu-
y el principio que lo seoreaba, porque los representantes estaban
ligados por instrumentos diplomticos que les imponan la Obligacin
de proponer la organizacin sobre la base de la soberana por igual
de los Estados grandes y pequeos. La igualdad soberana entre Esta-
dos poderosos y dbiles era sin duda tan utpica como la igualdad
poltica de ricos y miserables, que haba postulado la escuela liberal;
la soberana erigida sobre base tan quimrica, era un concepto incom-
patible con cualquiera organizacin duradera y eficaz. Sin embargo,
el Plan de Dumbarton Oaks representa un progreso, por cuanto pro-
pone a la colectividad de los pases "facilitar la solucin de los pro-
blemas humanitarios internacionales de orden econmico y social y
promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades
fundamentales".
El Plan fue sometido a la consideracin de la Conferencia de San
Francisco, reunida en abril de 45, de donde surgi la Organizacin de
las Naciones Unidas.
La Carta de las Naciones Unidas se funda en la idea primordial
de que la paz no podr consolidarse permanentemente en el mundo,
mientras prevalezcan dentro de los pases la opresin, la injusticia y
la miseria. No basta con levantar barreras jurdicas contra la guerra
ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso
que la paz internacional sea emanacin de la paz interior. fundada
esta ltima en el respeto a la dignidad humana y mantenida mediante
un nivel de vida conveniente. La consagracin del anterior principio
significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena
para los dems Estados, sino que la solidaridad internacional compro-
mete a cada lino con respecto a los dems, obliga a quebrantar las
murallas de la antigua y hermtica soberana y permite que se con-
viertan en lemas de derecho internacional algunos de los que ante-
riorrnente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es
cierto que esta tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio
de su soberana, mediante recepcin en el derecho interno del com-
promiso internacional. Pero el solo hecho de que los integrantes de
la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y simult-
neamente una posicin clave, parece indicar que el concepto de so-
berana se halla, ms que en crisis, en plena decadencia.
Por lo dems, es tan slo aparente ese resto de soberana por vir-
tud del cual un Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso
internacional de esta ndole. En un simulacro de soberana acepta lo
irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a excluir a su
pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redencin
social a que aspiran los recientes conciertos internacionales.
No son los gobiernos, que por razn natural jams admitirn de
buen grado la limitacin de sus facultades, quienes han encabezado
este movimiento. Arrastrados por la opinin publica, que se ha im-
puesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en que la doc-
trina clsica no transiga. Como ejemplo de la fuerza de la opinin
publica puede citarse la eficiente energa que desplegaron cerca de
la Conferencia de San Francisco numerosas asociaciones privadas
de Estados Unidos, representantes de todas las tendencias religiosas y
polticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se inclu-
yera en la Carta a la Comisin de los Derechos Humanos.'?
En pos de la Carta de San Francisco, la Asamblea General de las
Naciones Unidas proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, en 30 arrculos.
La Comisin de los Derechos Humanos est preparando los pactos
internacionales relativos a la misma materia, pero con anticipacin al
pacto mundial se han concertado dos regionales: el de la Conferencia
de Bogot (1948), que formul para los pases de Amrica la Decla-
racin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el de la
Convencin Europea de Salvaguardia de los Derechos del Hombre,
suscrito en Roma por 15 pases de Europa (1950).
Mxico ha tenido el honor de aportar a esta intemacionalizacin
de los derechos de la persona la nica institucin jurdica que es ge-
nuinamente suya: el juicio de amparo. Aceptado ntegramente en la
10 Cuarenta y dos organizaciones privadas sirvieron a la delegacin norteamerfcana
lit' rgauos de consulta durante la Conferencia de San Francisco. La campana en (a-
vor de Jos derechos del hombre la 'llevaron a cabo el Consejo Federa! ele la~ 1.I(lcsia'i de
Cristo en Amrica. la American .le\\,sh Commiucc, doce ohi"p'l' c.ulicos, la n:lpli~t
JUill1 Confr-reuce Commtuee. la Cnrucgie Endowmcnl, la Furciuu f'lllky A""'i4"lcialinn
y otras muchas njrrupacioucs que en el ltimo dla hbil para prcwntur ('nmil:lI(la'i al
Plan de Dumbarton Oakll. obtuvieron cid delegado Sl<'llinius 13 hulustu de la Comi-
sin de los Derechos Humanos.
Conferencia de Bogot (articulo XVIII de la Declaracin) el ampa

ro libr ardua batalla en la Conferencia de Pars y su ideologa que
d consagrada al fin en el artculo 8~ de la Declaracin Universal.
Posteriormente la Comisin de los Derechos Humanos ha admitido
en sus proyectos otros elementos de nuestra institucin y lo mismo
aconteci con la Convencin de Roma. La palabra "amparo" ha pe.
netrado sin traduccin a los idiomas .oficiales de las Naciones Unidas;
prueba de fuego es sta para la nacionalidad de origen en toda clase
de inventos, pues tal parece que el idioma propio slo hospeda a la
palabra extraa cuando el invento es autnticamente oriundo del lu-
gar que le dio el nombre."
Tales compromisos internacionales, que lejos de ser impuestos por
un Estado a otro Estado se colocan por encima de la vol untad de los
Estados, parecen llamados a sustraerse con el tiempo a la soberana
del rgano constituyente. Aunque en teora permanece inclume el
principio de la soberana interior, se le limita de hecho cuando en
ejercicio de la soberana exterior el Estado asume determinadas obli-
gaciones para su rgimen interno. El aparente juego de las dos sobe-
ranas (por cuanto refluye en la interna el compromiso internacio-
nal), no es en el fondo sino el triunfo de la opinin nacional que,
fortalecida al solidarizarse con la de todos los dems pases, se impone
a los rganos de gobierno y aun al propio constituyente.
De este modo se robustece por caminos insospechados la soberana
popular. Desde la Revolucin Francesa, la democracia ha erigido el
dogma de la autodeterminacin de los pueblos. Pero los gobiernos
han traicionado el principio cuando han hablado falsamente en nomo
bre del pueblo o cuando han corrompido al pueblo para hacerlo ha-
blar a su antojo. De lo que se trata actualmente es de crear y organi-
zar la conciencia mundial de la dignidad de la persona, con todas sus
consecuencias, a fin de que, a travs de los pactos internacionales. se
derrame en la actuacin interior del Estado. Dentro de la estructura
constitucional de cada pas, y con el mayor respeto para las ideas de
nacin y de patria, se procura convertir en patrimonio jurdico de to-
dos los pueblos lo que previamente tiene que ser patrimonio comn
de moral y de cultura.
Adems de la internacionalizacin de los derechos del hombre,
que trasunta sin duda una filtracin del derecho de gentes en el dere-
cho interno, se pude observar como otra manifestacin de la misma
11 Acerca de la expansin internacional del amparo, ver la conferencia que con ese
urulo pronunci el autor de esta obra en el Consejo de I'Union Internaronale des
Avocats (28 de abril de J954). Mxico ante el pensamiento jurdicosocio de Occi-
dente; Mxico. 1955. pgs. 129 a 176.
tendencia la consistente en la mutilacin de una facultad que, como

la de hacer la guerra, era antes atributo indiscutible e ilimitado de la
soberana,
Tambin en este punto la Sociedad de las Naciones pretendi in-
tervenir, aunque sin eficacia. La cruel experiencia del segundo con-
flicto madur un poco ms la conciencia de todos, en el sentido de
trasladar a un organismo internacional el peligroso poder de usar
de la fuerza en las relaciones internacionales. Fiel al espritu de tran-
saccin que la anima, la Carta de las Naciones Unidas sustenta el
principio de que ninguna de sus disposiciones autoriza la interven-
cin en los asuntos que son esencialmente de la competencia interna
de los Estados (articulo 2, prrafo 7), pero a continuacin establece
que dicho principio no se opone a la aplicacin de las medidas coerci-
tivas instituidas en el capitulo VII, las cuales puede emplear el Con-
sejo de Seguridad para la conservacin de la paz y de la seguridad in-
ternacional y que van desde las medidas simplemente diplomticas
hasta las econmicas y militares (artculos 39 a 51 de la Carta).
En presencia de las anteriores disposiciones de la Carta, el pro-
fesor espaol Prez Serrano ha expresado: "El ius belli, caracterstica
fundamental, aunque trgica. de la soberana estatal, sufre minora-
cin tan considerable que, de hecho, cambia en forma radical de fiso-
noma al desplazarse su titularidad. Y contra ello no podr ir ni si-
quiera el ms originario y vigoroso de los Poderes de un Estado: su
Poder Constituyente." "
Los hechos han demostrado que la conclusin precedente es por
ahora exagerada. El nico caso (la guerra de Corea) en que bajo la
bandera de las Naciones Unidas actuaron tropas de diversos pases,
los gobiernos participantes procedieron soberanamente al responder
a lo que se estim mera recomendacin del Consejo de Seguridad."
12. Y es que por lo que mira a la facultad de hacer la guerra, as

como en lo tocante a los derechos humanos, las mermas a la soberana
siguen siendo dbiles y punto menos que ilusorias, no obstante que
la doctrina se ha organizado vigorosamente a fin de sustraer tales ma-
terias del derecho constitucional e incorporarlas al internacional, y
a pesar tambin de que en el derecho positivo ha habido algunas re-
12 NICOLS ptREZ SERRANO: El Poder Constituyente; Madrid. 1947; pg. 52.

13 El articulo 43 de la Carta, que consigna el compromiso de poner fuerzas arma-
das a disposicin del Consejo de Seguridad, termina con la expresin de que los con-
venos relativos "estarn sujetos a ratificacin por los Estados signatarios de acuerdo
con sus respcctivos procedimientos constitucionales", lo que est muy lejos de sgnif-
car que el rgano constituyente (ni siquiera los poderes constituidos) quede supeditado
a una decisin adoptada en materia de guerra por el Consejo de Seguridad.
percusiones significativas. Es preciso reconocer que asistimos a algo

que es hasta estos momentos camino y no meta. Los quebrantos que
el derecho internacional ha producido en el concepto de soberana,
con miras a limitar a los Estados inclusive en su poder constituyente,
estn lejos todava de extirpar a una doctrina de tan hondas races.
y aunque la partida ser ganada, a lo que parece, por el derecho in-
ternacional, podemos asegurar 'Ine hasta estos momentos el derecho
positivo no ha acogido norma alguna internacional como lmite jur-
dico del rgano constituyente.
En efecto, los sistemas ms modernos y avanzados lo que hacen a
lo sumo es colocar los compromisos internacionales por encima de las
leyes ordinarias. La Constitucin espaola de 1931, anticipndose a
todas las dems, erigi en su artculo 7~ e! principio de que el Estado
espaol acatar las reglas universales del derecho internacional y las
incorporar a su derecho positivo; en el artculo 65 estableci que
todos los convenios internacionales ratificados por Espaa y registra-
dos en la Sociedad de las Naciones y que tengan carcter de ley in-
ternacional. se considerar parte constitutiva de la legislacin espa-
ola. la cual deber conformarse a sus disposiciones; dispuso. como
consecuencia. que no podr ser hecha ninguna ley que contravenga
a dichas convenciones si no han sido previamente denunciadas con-
forme al procedimiento establecido en ellas. La Constitucin france-
sa de 1946 otorga fuerza de ley a los tratados, "aun en e! casa de que
fueren contrarios a las leyes internas francesas" (artculo 26). pero a
continuacin dispone que los tratados que modifican las leyes inter-
nas no son definitivos sino hasta despus de haber sido ratificados en
virtud de una ley (artculo 27) . Aunque menos explcita que las an-
teriores. la Constitucin italiana de 1947 adopta parecidos principios
al instituir, por una parte. que el orden jurdico italiano se ajusta a
las normas del derecho internacional generalmente reconocidas (ar-
tculo 10) y, por la otra. que Italia consiente, en condiciones de pa-
ridad con los dems Estados. las limitaciones a la soberana necesarias
para asegurar la paz y la justicia entre las naciones (artculo II).
Finalmente. la Constitucin de la Repblica Federal Alemana de
\949 (Constitucin de Bonn) , consagra en su articulo 24 el princi-
pio ms adelantado hasta ahora del derecho positivo. como es el de
que la Federacin podr, mediante acto legislativo. transferir poderes
soberanos a instituciones internacionales: y en e! artculo 25 acoge
otro principio no menos importante. segn es e! de que las reglas ge-
nerales del derecho internacional formarn parte de! derecho federal,
tendrn preferencia sobre las leyes y crearn derechos y deberes direc-
tamente para los habitantes del territorio federal.
Salvo la abolida Constitucin republicana espaola y la en cierto

modo impuesta Constitucin de Bonn, las dems Constituciones que
hemos mencionados respetan en realidad la prioridad de la legislacin
ordinaria, no obstante sus frases de homenaje al derecho internacio-
nal, La exigencia del artculo 27 de la Constitucin francesa en el
sentido de que se necesita una ley para que sean definitivos los tra-
tados que modifican el derecho interno, lejos de afectar la soberana
de la Asamblea Nacional, es, en concepto de Vedel, la organizacin
de una conquista nueva del poder legislativo," puesto que la prima-
ca que la Constitucin otorga al tratado no podr nacer mientras
ste no sea ratificado por una ley; se trata, por lo tanto, de simple
jerarqua entre dos actos convalidados por la voluntad del mismo r-
gano legislativo.
Tocante a la Constitucin italiana, se ha opinado que es inconsti-
tucional y puede ser reclamada ante la Corte Constitucional, una ley
interna que contrare las "normas internacionales generalmente reco-
nocidas", a las que debe ajustarse el ordenamiento jurdico interno,
segn el artculo ID'" Mas esta opinin parece poco fundada, si se
tiene en cuenta que la subcomisin respectiva rechaz el proyecto que
propona el sistema adoptado por la Constitucin espaola de prohi-
bir los actos de autoridad contrarios al derecho internacional o a los
tratados, por considerar "temible el efecto de tal prohibicin, que im-
plicara la inconstitucionalidad de las leyes ordinarias expedidas con
violacin de los compromisos internacionales"."
Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisin crtica
del concepto de soberana, que en el fondo no significa otra cosa que
un nuevo intento de la Humanidad para rescatar de la rbita del po-
der pblico la dignidad y la paz de la persona. Segn la certera obser-
vacin de Lauterpacht, en ese mismo propsito que ahora se trata de
alcanzar a travs del derecho internacional haba intervenido antes,
aunque sin xito, el derecho natural, "Los derechos del hombre
-agrega- no podrn ser a la larga asegurados efectivamente sino por
H GWRGES \'EDJ':I.: Manuel elmentaire de dvoit constitutionne, Pars, 1949; p-

gina 528.
15 Commentario sistematice alta Costituone italano, direuo da Piero Calamandrer
e Alessandro Lcvl: Ftrcnze, 1950: t. 1, pg. 92. Ver opinin distinta en Bscaretri di
Ru[fia; Diritto Costtusionale: Napcll, 1949; t. I. pg. 109.
18 Los diversos criterios en torno a la predominancia del derecho internacional so-
bre el derecho interno siguen dividiendo a la doctrina italiana, largos aos despus de
promulgada la Constitucin que en aquel pals trat de resolver la antinomia entre ambos
derechos, todo lo cual revela que el problema est todava lejos de su solucin. Entre
los comentaristas recientes del texto italiano que postulan la primada del derecho in-
terno cabe litar a Fcruccio Pcrgolcsl tDiruo Costuiionae; 121 ed., 1958, pg. 720).
Y en sentido contrario. a (;. Balladore Pallieri (Dirtto Costituonac; 3' ed., 1955:
pgina '79).
el derecho natural y el derecho de gentes, entendidos como un poder

superior al poder supremo del Estado." 17
Al lado de la tendencia jusnaturalista y de la internacionalista, que
por caminos diversos tratan de llegar al mismo fin, conviene recordar
a la escuela espaola de Surez y de Vitoria, que tanto influjo alcanz
en nuestras concepciones jurdicas y que ahora renace con luz propia
en un mundo desorientado. "Lo que en el derecho natural racionalis-
ta -expone Snchez Agesta- se definen como limitaciones de un po-
der definido como ilimitado, son en esta escuela el fin propio para que
el poder se instituya, en cuanto estas libertades son condiciones para el
desenvolvimiento de la persona humana; o esferas de la vida indivi-
dual, al margen del fin del Estado y, por consiguiente, fuera del orden
de su soberana." Y por lo que toca a la guerra, la escuela espaola
ofrece una solucin del todo semejante a la anterior: "Hoy hemos de
reconocer que el Estado es slo una comunidad relativamente supre-
ma, aunque no en el sentido en que lo entiende Kelsen, sino en el
ms preciso de que es suprema slo en el mbito de su competencia
y en la medida de su fin.
"Y, claro est, que el derecho internacional slo mediatamente
puede considerarse incluido en el mbito de esa competencia. Surez
as lo entenda al trazar los supuestos de una comunidad y un orden
internacional como una esfera y un orden deterrn inados por un fin
especfico: el bonum uniuersi; y en consecuencia el derecho de gue
rra, como institucin del derecho internacional, puede ser modifica-
do en razn de su fin: reparar las injusticias y conservar la paz y la
justicia internacional. (De legibus, I1, XIX, 8 Y 9; m, B, 6)." 18
13. Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho posi-
tivo las ideas expuestas.
El Constituyente de 1917 reprodujo fielmente en el artculo 133
el texto de la Constitucin anterior, que en su primera parte deca:
17 An internationat Bill of the Rights of mar; Columbia Univ. Prcss. 194!J; pg. 28.
Por dems innecesario sera advertir que, si la tendencia sealada tiene serias Teper
cusones en el derecho constitucional, no son menores las del derecho internacional.
fundado hasta ahora en la soberana ex terior de los Estados; mas este tema no corres-
ponde a nuestro estudio.
18 Lecciones de derecho poltico, por Luis Snchez Agesta: 4' ed.: Granada. 1941;
paginas 511 y 514. Por su parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros das en
el campo del Derecho Internacional Pblico. profesor de la Universidad de Viena.
rinde a la escuela espaola del derecho de gentes el siguiente tributo: "Esta incipiente
doctrina cristiana del derecho de gentes. desarrollada por Santo Toms de Aquino.
llega a su pleno florecimiento en el siglo XVI en la escuela espaola del derecho de
gentes. que no slo desenvuelve el concepto del moderno derecho internaconal, antes
expuesto. sino que lo trasciende. al perfilar ms de cerca la idea de la comunidad in-
ternacional universal y del Derecho Internacional universal que en efla se apoya." Al
Iredo verdross: Derecho Internacional Publico; Madrid, 1969; pg. 17.
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen

de ella, y todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presiden-
te de la Repblica con aprobacin del Congreso, sern la ley su-
prema de toda la Unin." El precepto estaba inspirado en el artcu-
lo VI, prrafo segundo, de la Constitucin de Estados Unidos: "Esta
Constitucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con
arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la
autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas."
Ambos preceptos instituan de modo expreso la supremaca de los
tres ordenamientos (Constitucin, leyes federales y tratados) en rela-
cin con la legislacin de los Estados-miembros, segn se infiere de
su segunda parte." Pero la supremaca de la Constitucin respecto a
los otros dos ordenamientos federales slo se refera expresamente
las leyes federales ("que emanen de ella", "que se expidan con arre-
glo a ella") , no as a los tratados, tocante a los cuales no exista expre.
sin alguna que los subordinara a la Constitucin.
En presencia del texto de 57 (idntico al elaborado en 17, segn
queda dicho), el magistrado Vallarta pudo opinar que el derecho de
gentes no est normado por la Constitucin, la cual, por lo tanto,
no tiene supremaca jerrquica sobre los pactos internacionales. La
Constitucin no regula sino las relaciones interiores de sus poderes
pblicos, por lo que el principio de derecho interno de las facultades
expresas y limitadas de dichos poderes, carece de aplicacin en las rela-
ciones internacionales. "Si cometiramos el error de creer que nuestra
Constitucin en materias internacionales est sobre esa ley (la inter-
nacional), tendriamos no slo que confesar que los soberanos de Fran-
cia, Inglaterra, Estados Unidos, etc., tienen ms facultades que el
Presidente de la Repblica Mexicana, sino lo que es peor an: que
la soberana de sta est limitada por el silencio de su Constitucin." 20
Interpretando el texto que sirvi de modelo al nuestro, la juris-
prudencia norteamericana no ha sido uniforme. Sin embargo, la Su-
prema Corte jams ha declarado inconstitucional un tratado y se ha
resistido a considerar a las leyes federales preferentes a los tratados.
"Los tratados pasados bajo la autoridad de los Estados Unidos tienen
tendencia a llegar a ser una especie de enmiendas a la Constitucin,
con las cuales el Congreso Federal difcilmente se pondra en oposi-
cin. Se ha conjeturado an que si el Presidente Roosevelt hubiera
10 "Los jueces de cada Estado se arrcglanln a dicha Constitucin, leyes y tratados.

a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes
de los Estados" (Constitucin mexicana) . .. . . . y los jueces de cada Estado estarn obli-
gados a observarlos. a pesar de cuulquicr (O~ en contrario ()UC se encuentre en la
Constitucin o las leyes de cunlqulcr Estado" (Constltucn norteamericana).
eo VOlaS de Ignacio L. Vallarta; Mxico, 1897; 1. IV. pgs. 96 y 97.
presentado al Congreso los proyectos de leyes del New Deal, no como

de iniciativa gubernamental, sino como la consecuencia necesaria de
las Convenciones concluidas bajo los auspicios de la O.I.T., no
habra ha\lado una resistencia tan formal de parte de la Suprema
Corte." 21
Todo el panorama acabado de describir, favorable a que la juris-

prudencia y la legislacin secundaria siguieran el rumbo de Va\larta,
se modific fundamentalmente en nuestro derecho constitucional al
introducirse en el artculo 133 la reforma de 18 de enero de 1934:
"Esta Constitucin y todos los tratados que estn de acuerdo con
la misma, celebrados "
El promotor de la reforma explica que para \levarla a cabo se tuvo
en cuenta la conveniencia de disipar las dudas y confusiones que sus-
citaba el laconismo anglosajn del texto primitivo del artculo 133 de
nuestra Constitucin. "Surga la primera duda -dice- respecto a si
la Constitucin y los tratados eran de jerarqua igual, o si haba di-
verso rango entre la primera y los segundos, slo porque en el texto
a ambos tipos de ordenamientos se les declara ley suprema. Ms an:
se \leg a suponer que los tratados internacionales ocupan rango su-
perior al de la Constitucin, sin parar mientes en que, si esta conclu-
sin jurdica es correcta desde el plano del derecho internacional, no
lo es desde el ngulo del derecho interno, que en Mxico est inte-
grado fundamentalmente por la Constitucin.
"sta expresamente dispone que e\la es ley suprema, en toda la
nacin, y cuando establece que los tratados tambin lo sern, es claro
que tal cosa es cierta siempre y cuando stos se ajusten a los precep-
tos expresos de la propia ley fundamental." 22
A partir de la reforma de 34, los compromisos internacionales con-
trados por Mxico tienen que estar de acuerdo con su Constitucin
para ser vlidos, es decir, canalizar a travs del derecho interno. Todo
el mecanismo interior que organiza la Constitucin, especialmente el
sistema federal (que no se proyecta hacia el exterior, pues los Estados-
miembros no existen internacionalmente) y las competencias restrin-
gidas de los poderes de la Unin (de los cuales slo el ejecutivo acta
en la esfera exterior) , todo eso tiene que ser acatado en nuestras con-
venciones internacionales, adems de las prohibiciones concretas, como
las que establece el artculo 15 de la Constitucin.
21 REN BRUNF.T: La garantie internatonale des Droits de l'homme, Ginebra, 1947:

pgina 273.
2".J SCAR RABASA: El derecho angloamericano; Mxico. 1944; pg. 541. En nota
de la pg. 542 se asienta: "El proyecto original de esta reforma fue sugerido y formu-
lado por el autor del presente libro. cuando ocupaba un puesto de consejero jurdico
en la Sccretarfa ele Relaciones Exteriores, en el :l110 1931."
A diferencia del texto anterior. que slo exiga de las leyes y no

de los tratados su conformidad con la Constitucin. el precepto vigen-
te no tolerara ya la diversa regulacin entre ley y tratado que el ma-
gistrado Holmes observ en la norma norteamericana. idntica a la
nuestra anterior. "Las leyes del Congreso -dijo Holmes en el caso
Missouri vs. Holland- son la ley suprema de la tierra solamente
cuando est hecha con arreglo a la Constitucin. mientras que los tra-
tados son declarados as cuando se hacen bajo la autoridad de los Es-
tados Unidos." ea Y es que la autoridad del pas. comprometida inter-
nacionalmente. no cabe sino respetarla por el propio pas. para que
sea respetada por los dems. En las relaciones internacionales convie-
ne abrir campo a lo que es regla entre caballeros: la palabra de honor
no se discute. se sostiene.
En presencia del texto en vigor. ya no podra mantenerse la tesis
dualista de Vallarta, que independizaba de la Constitucin el derecho
internacional. El texto vigente consagra la teora monista de la pri-
maca del derecho interno. con lo que se hizo sufrir a nuestra evolu-
cin jurfdica un retroceso manifiesto.'"
23 TII(: mind a"d [ait o{ [ustce Homes, by Max Lerner: Boston, 1946; p~iK. 276
24 No desconocemos que la reforma de 1934 al arto 133 es consecuencia lgica del
sistema hasta ahora mantenido por nuestra Constitucin.
Es. en efecto, principio bsico del sistema que los poderes consthuldos no pueden
realizar vlidamente actos contrarfos a la obra del constituyente. que se externa en la
Constitucin. Dcl predominio de la ltima se ...Igue que todos los actos de los poderes
constituidos deben estar "de acuerdo" con la Constitucin. Esto fue lo que consign
expresamente la reforma dc 1934 y COn ello nuestra Constitucin se afili. expresa-
mente tambin y de modo indudable. a la tests del predominio del derecho nacional
sobre los tratados.
Para apartarse de esa tesis. que va resultando anacrnica. y a pesar de ello no
contrariar el principio esencial de nuestro rgimen de la predominancia de la decisin
consthuycnte sobre 105 actos dc lo poderes constituidos. bastara con trasladar a la
competencia del Constituyente Permanente la facultad de aprobar los tratados que
afecten la Constitucin. ya sea e-segn los casos- reformando UI1 texto concreto de la
misma, o bien elevando al nivel de la Constitucin un compromiso internacional. qm-
de otro modo repuguarta a su contenido general.
CAPiTULO III
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
SUMARIO
14.-La soberana. y la facultad de revisar la Constitucin. El poder Cons-

tituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el aro
uculo 135. 15.-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor. 16.-Te.
sis opuesta. 17.-Solucioncs en el derecho comparado. 18.--Interpretacin
de nuestro texto. 19.-Critica del sistema que consagra el artculo 135
19 bis.-Actividad reformatoria proliferante.
14. Hemos visto que, en nuestro rgimen, el pueblo hizo uso de

su soberana por medio de sus representantes reunidos en una asam-
blea especial, cuya obra fue la Constitucin, la cual viene a ser de
este modo expresin de la soberana. Una vez que llen w cometido,
dicha asamblea desapareci y al extinguirse pudo entenderse que se
haba agotado el ejercicio de la soberana. En su lugar aparecieron la
Constitucin, como exteriorizacin concreta de la soberana, y los Po-
deres por ella organizados, los cuales no son ya soberanos, pues sus
facultades estn enumeradas y restringidas.
La separacin en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la
Constitucin, y de los Poderes constituidos, obra y emanacin de
aqul, no presenta dificultad; en el momento en que la vida del pri-
mero se extingue, por haber cumplido su misin, comienza la de los
segundos. La diferenciacin terica tampoco es difcil de entender:
el Poder Constituyente nicamente otorga facultades, pero nunca las
ejercita, al contrario de los Poderes constituidos, que ejercitan las fa-
cultades recibidas del constituyente, sin otorgrselas nunca a s mismos.
Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no
resalta con la misma nitidez la separacin en el tiempo y en la teora
del Poder Constituyente frente a los Poderes constituidos. En efecto,
el artculo 135 establece irn rgano, integrado por la asociacin del
Congreso de la Unin y de las legislaturas de los Estados, capaz de
alterar la Constitucin, mediante adiciones y reformas a la misma.
45
Ese rgano tiene que partici par en alguna forma de la funcin sO-
berana, desde el momento en que puede afectar la obra que es expre-
sin de la soberana.
Su funcin es, pues, funcin constituyente. Y como, por otra par-
te, se trata de un rgano que sobrevive al autor de la Constitucin,
cuya vida se extingui con su tarea, consideramos que merece por todo
ello el nombre de Poder Constituyente Permanente.'
La presencia del Constituyente Permanente al par de los Poderes
constituidos, requiere ser explicada y justificada dentro de un rgi-
men que, como el nuestro, descansa en la separacin de las dos clases
de Poderes, lo que da a la Constitucin su carcter de rgida.
Ciertamente no hay en el caso que estudiamos, confusin de Po-
deres en un solo rgano. El Congreso Federal es Poder constituido;
cada una de las legislaturas de los Estados tambin lo es. Pero eso
acontece cuando actan por separado, en ejercicios de sus funciones
normales; una vez que se asocian, en los trminos de los artculos 135,
componen un rgano nuevo, que ya no tiene actividades de Poder
constituido (es decir, de gobernante) , sino nicamente de Poder cons-
tituyente.
El alcance de sus actividades consiste en adicionar y reformar la
Constitucin. Adicionar es agregar algo nuevo a lo ya existente; es,
tratndose de leyes, aadir un precepto nuevo a una ley que ya existe.
Toda adicin supone la supervivencia ntegra del texto antiguo, para
lo cual es necesario que el texto que se agrega no contradiga ninguno
de los preceptos existentes; pues si hubiere contradiccin, el precepto
que prevalece es el nuevo, en virtud del principio de que la norma
nueva deroga la antigua, razn por lo que en ese caso se trata de una
verdadera reforma, disfrazada de adicin, ya que hay derogacin tcita
del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior, incom-
patible con aqul.
Reforma es tambin la supresin de un precepto de la ley, sin sus-
tituirlo por ninguno otro; en ese caso la reforma se refiere a la ley,
que es la que resulta alterada, y no a determinado mandamiento.
Reforma es, por ltimo, en su acepcin caracterstica, la sustitu-
cin de un texto por otro, dentro de la ley existente.
Adicionar la Constitucin o reformarla por cualquiera de los me-
dios que han quedado indicados, en eso estriba la competencia dei
Constituyente Permanente. Quiere decir, en consecuencia, que dicho
Poder no tiene facultad para derogar totalmente la Constitucin en
vigor, sustituyndola por otra, pues esa facultad no puede incluirse
1 Tambin sude darse al r:{3110 revisor el nombre de Consrhuycntc derivado ()
instituido. dlfcrcuci.lndolo ast cid Cousrinrvcntc originario.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 47
en las nicas que tiene el Constituyente Permanente, como son la de
adicionar y la de reformar, las cuales se ejercitan siempre sobre una
ley que existe y sigue existiendo.
Al excluir de las facultades del Constituyente Permanente, las de
derogar y expedir totalmente una Constitucin, podra parecer que
han quedado debidamente acotadas las atribuciones de dicho Poder.
que son tan solo las de adicionar y reformar la Constitucin existente.
Sin embargo, el problema ms serio se presenta en este punto. lHasla
dnde llega la facultad que para reformar la Constitucin tiene el
Constituyente Permanente? lPodra con ella reformar cualquier pre-
cepto de la Constitucin, o habr algunos entre ellos que escapen a
dicha facultad? lPodr mediante reformas sucesivas o simultneas
derogar de hecho la Constitucin vigente? Cuestiones son stas de no-
toria trascendencia y de ardua resolucin; a fin de dilucidarlas en lo
posible, conviene exponer previamente las corrientes doctrinales y
las realizaciones positivas de nuestros das.
15. En el campo de la doctrina podemos sealar, en primer tr-

mino, la corriente de quienes sustraen de la competencia del rgano
revisor cierta porcin de la ley mxima, que de este modo resulta
inalterable por parte de dicho rgano.
Carl Schrnitt, en su obra denominada "Teora de la Constitucin",
distingue la Constitucin de las leyes constitucionales y da a estas pa-
labras una acepcin diferente a la que les otorgamos en nuestro de-
recho. En Mxico entendemos por Constitucin la ley emitida, mo-
dificada o adicionada por el Constituyente. y por leyes constitucio-
nales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin o
por las legislaturas de los Estados y que estn de acuerdo con la Cons-
titucin. Para Schrnitt la Constitucin y las leyes constitucionales son
obras del Constituyente y forman parte del mismo Cdigo fundamen-
tal, pero entre aqulla y stas hay una diferencia de rango.
I El Poder constituyente, segn Schrnitt, es la voluntad poltica cuya
fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de con-
junto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determi-
nando as la existencia de la Unidad poltica como un todo." 'Las de-
cisiones polticas fundamentales que el citado autor descubre en la
Constitucin de Weimar son las siguientes: la decisin a favor de
la Repblica, la decisin a favor de la forma federal, la decisin a
favor de una forma fundamentalmente parlamentario-repre.~entativa
de la legislacin y el gobierno, y, por ltimo, la decisin a favor del
Estado burgus de Derecho con sus principios: derechos fundamenta-
2 Teora de la Consttncn; Madrid. 1934; pg. 86.

les y divisin de poderes," Esas decisiones "son ms que leyes y nor-

maciones; son las decisiones polticas concretas que denuncian la for-
ma poltica de ser del pueblo alemn y forman el supuesto bsico para
todas las ulteriores norrnaciones, incluso para las leyes constituciona-
les... Es un error tpico de la teora del Estado de la preguerra, des-
conocer la esencia de tales decisiones y hablar, sintiendo que haba
all algo distinto de una normacin legal, de simples proclamaciones.
simples declaraciones y hasta lugares comunes ... Consideradas de ma-
nera razonable. aquellas decisiones polticas fundamentales son, inclu-
so para una jurisprudencia positiva. el primer impulso y lo propia-
mente positivo. Las ulteriores normaciones, las enumeraciones y deli-
mitaciones de competencias en detalle. las leyes para las que se ha
elegido por cualquier causa la forma de la ley constitucional, son rela-
tivas y secundarias frente a aquellas decisiones; su singularidad exter-
na se caracteriza en el hecho de que slo pueden ser reformadas o
suprimidas mediante el procedimiento dificultado de reforma del ar-
ticulo 76." El acto de dar la Constitucin es cualitativamente distinto
del de reformarla (es decir, revisar las leyes constitucionales conteni-
das en el texto). porque en un caso se entiende por Constitucin la
decisin de totalidad. y en otro. la ley constitucional.' "Una ley cons-
titucional es. por su contenido. la normacin que lleva a la prctica
la voluntad constituyente. Se encuentra por completo bajo el supues-
to y sobre la base de la decisin poltica de conjunto contenida en esa
voluntad. Si se insertan otras varias normas en la Constitucin, eso tie-
ne slo una significacin tcnico-jurdica: la de defensa contra una
reforma por medio del procedimiento especial." 6
Una vez diferenciadas las decisiones fundamentales (Constitucin)
de las normaciones constitucionales que las llevan a la prctica (leyes
constitucionales) y establecida entre los dos grupos una jerarqua,
Schmitt sostiene que aquellas decisiones slo pueden ser derogadas o
reformadas por el Poder constituyente que las emiti, el cual "no es
susceptible de traspaso. enajenacin, absorcin o consumacin. Le que-
da siempre la posibilidad de seguir existiendo. y se encuentra al mis-
mo tiempo por encima de toda Constitucin. derivada de l. y de
toda determinacin legal-constitucional vlida en el marco de esta
Constitucin"." 'En el Poder constituyente descansan todas las fa-
cultades y competencias constituidas y acomodadas a la Constitucin.
Pero l mismo no puede constituirse nunca con arreglo a la Constitu-
8 Op. cit., pg. 27.

4 Op. cit., pg s. 28 y 29
ro Dp. cit., pg. 30.
ti Op. c., pg. 88.
7 op. cit., pg, roo.
cin. El pueblo, la Nacin, sigue siendo el basamento de todo el acon-

tecer poltico, la fuente de toda la fuerza, que se manifiesta en formas
siempre nuevas, que siempre saca de s nuevas formas y organizacio-
nes, no subordinando nunca, sin embargo, su existencia poltica a una
formulacin definitiva." 8
De lo dicho se sigue, segn Schmitt, que el rgano creado por la
Constitucin para reformarla, slo tiene competencia para modificar
las leyes constitucionales, pero no las decisiones fundamentales. "Los
rganos competentes para acordar una ley de reforma de la Constitu-
cin no se convierte en titular o sujeto del Poder constituyente. Tam-
poco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder
constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacio-
nal constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en
estado de latencia. Una reforma de la Constitucin que transforme
un Estado basado en el principio monrquico en uno dominado por
el Poder constituyente del pueblo no es en ningn caso constitucio-
nal."v "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder consti tu-
yente, o pouuoir constituant, la facultad atribuida y regulada sobre
la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar de-
terminaciones legalmente constitucionales. Tambin la facultad de
reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facultad cons-
titucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada
en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin legal-
constitucional en que descansa." 10
La misma tesis de Schmitt en el derecho alemn, la sustent en el
francs Mauricio Hauriou. "En Francia, como en cualquier otro pue
blo -dice el citado autor-, existen principios fundamentales suscep-
tibles de constituir una legitimidad constitucional superior a la Cons-
titucin escrita, y a [ortiori, superior a las leyes ordinarias. Sin refe-
rirnos a la forma republicana de gobierno, para la que existe un texto,
hay otros muchos principios que no necesitan texto." I I Partiendo de
esos principios, el mismo autor admite que es posible la declaracin
de inconstitucionalidad de una reforma constitucional.
En el mismo sentido se declara, en el derecho ingls, W. Bagehot; 12
en el italiano, Paolo Barile; " en el espaol, entre otros, Luis Snchez
8 op. ct., pg. 96.

9.0p. ct., pg. 120.
lOOp. cit., pg. 114.
11 Principios de Derecho Pblico y Constitucional: Madrid, 1927; poig. ~27.
12 The English Constiuuon; Londres. 1928; pg. 4. El autor distingue en teda
Constitucin entre la parte "dignificada" (digni/ied part), que estimula y preserva la
reverencia a la Constitucin y la parte "diciente" (elficient part), que acta y regula.
13 Comentario sistemtico al/a Costituone italiana (ya citada). t. lit pg. 474:
"Se ha observado eficazmente que. si existen diferencias entre poder consrlrujente .,
Agesta; " en el norteamericano, Williarn R. Marburv,'! y en el argen-

tino, Juvenal Machado Doncel.!"
Pero mucho antes que todos los autores citados, un eminente cons-
titucionalista mexicano, Emilio Rabasa, haba expuesto, aplicada a
nuestro derecho, exactamente la misma tesis. Schmitt aseguraba en
1927 que "hasta ahora no se ha tratado en la teora constiucional la
cuestin de los lmites de la facultad de reformar o revisar la Consti-
tucin"." y afirmaba que la nica excepcin digna de nota era el ar-
tculo de Marbury, publicado en 1919. El autor alemn ignoraba que
siete aos antes, en 1912, Rabasa haba expuesto idntica tesis; la afir-
macin de Schmitt nos hace pensar que, ya no Marbury, sino el mis-
mo Rabasa, fue quien primero trat en la teora constitucional el tema
de los limites de la revisin de la Constitucin.
Para nosotros tiene especial inters la opinin del jurista mexica-
no, pues, aparte de sus alcances de generalidad, la aplica su autor a
nuestro derecho.
"Para formar nuevos -Estados dentro de los lmites de los existen-
tes -dice Rabasa- no slo se emplea ya el rgano superior que re-
forma la ley suprema, sino que ste debe sujetarse a requisitos ms
escrupulosos y ms exigentes, sobre todo si el Estado o Estados que
poder de revisin. ellas no son de sustancia. sino de cantidad, puesto que el poder
de revisin se presenta COIllO un principio de estabilidad, mientras que el cousutuventc
tiene un contenido ttpicamcute innovador. Se infiere de cuanto hemos d.cho antes que
nosorms creemos que existen por el contrario limites del poder dc revisin, limites que.
de superarse, producen la intromisin del poder de revisin en el m~ amplio poder
constituyente, modifican el TL1tirncll e instauran un nuevo ordcnamtcntc .exactamente
como si la revolucin sobreviniera de modo formalmente ilegtimo." Como Haurlou.
Rarilc admite la posibilfdad de declarar inconstitucionales hu reformas que exceden
los limites del poder de rcvlsn.
14 Lecciones de Derecho Poltico; Granada. 1951; pg. 300: "No cabe: expresar en
una continuidad jurdica una transformacin que altere la identidad de los elementos
esenciales. Podr con ...riruirse un III1C\'O orden, pero nunca cabr la posihilidad de sol.
dar esa solucin de continuidad. Y ello es ast, entre otras' razones. porque el rg-ano
de reforma. al destruir el orden en que afirma su competencia. se destruye a sS mismo
Lo que puede aparecer en esos momentos es un poder consrituyeutc genuino. fundador
de un nuevo orden constitucional: pero ste es ya un hecho revolucionarlo al margen
del ordenamiento jurdico." En el mismo sentido. Luis Rccasns Siches: Vida humana
Sociedad )' Derecn: Mxico. 1940; pg. ~27.
16 The Limitation upon t1,Po amcndiJlg power : Harvard Law Review. 33. 191929.
pginas 223 y sigs.
18 Reforma .. consrimcionaes y revocabilidad de la ley Iuudamcntal. en "Estudios
sobre la Constitucin Nacional Argenrina": Santa Fe. 1943; pgs. 262 y siRs.: "Una
cosa es reformar, que equivale a corregir. modificar, rectificar. _. todo ello obrando
sobre la misma cosa. aunque conservando su sustancia. y algo muy OpUCSLO, de con-
uaro esptritu. quebrantar. camhiar, sustltuir. destruir, aniquflar. o sea dictar la r-xtcr-
lIIinadn de un objeto o sujeto para reemplazarlo por otro, El idioma. pues, nos {la
a travs de los vocablos empleados por el legfslador, el verdadero sentido de aquellas
disposiciones a que acuden quienes pretenden echar mprcvistamcnte abajo las crcactc-
nes que para segutidad de los Individuo.. y de la sociedad. se levantan en defensa de
la. Instirucloncs."
t7 Schmilt. ul', rir.. p(lg_ 121.
van a padecer una reduccin de territorios se niegan a ello... El ~

der reformador omnipotente no ha dado a su rgano (Congreso fede-
ral y legislaturas) facultad para unir dos Estados en uno; para hacerlo
seria forzoso que se comenzara por adicionar el articulo 72 con aque-
lla facultad y usar de sta despus ... "
"Es mal fundamento para apoyar la ereccin de teritorios el ar-
tculo 127. que dice la manera de hacer las reformas de la Constitu-
cin en general. Las reglas del artculo 72. especiales para lo que se
refiere a modificaciones de la divisin territorial. son las que rigen
la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los proce-
dimientos comunes del artculo 127. De admitirse tal fundamento. ste
seria igualmente aceptable para declarar territorio un Estado entero.
y si esto fuese posible habria que aceptar que con los procedimientos
reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de gobier-
no. lo que est en contradiccin con el sentido comn. adems de es-
tarlo con el mismo articulo 127. que slo consiente adiciones y refor-
mas. pero no destruccin constitucional de la Constitucin; y con el
39. que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de go-
bierno."
"Hemos tocado este vicio. aunque no est en la Constitucin sino
en la falsa manera de aplicarla. tanto por su gravedad suma. como
porque sentados dos precedentes, pueden stos tom:lrse por una auto-
rizada interpretacin de preceptos que son fundamentales, y formar-
se con ella una institucin consuetudinaria disolvente." 18
Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional me-
xicana ha seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor.
18 RABAS": La organhocin poltica de: Mxico, pgs. !-iO a M5. Sin embargo, en
otro prrafo de la misma obra el 3UlOr parece sustentar tesis opuesta, pues dice: "El
Poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la omnipotencia, porque su
autoridad no tienen limites constitucionales que no sean legalmente Iranqucables. se'
ejerce por una cooperacin que nuestra ley fundamental ide para suplir el plebiscito;
del poder legislativo central y el legislativo local. concertando el voto del Congreso Ie-
dcral con los de los Estados como entidades poltricas iguales." (PK. 325).
Antes de Rabasa, hay indicios de la misma teora en Castillo Velaseo, Apunta-
mientos para el estudio del Derecho Constitucional Mexicano, Mxico. 1888, pg. :56;
pero el citado autor se refiere: ms bien a la inconveniencia de destruir la Constitucin
por medio de adiciones o reformas. (lile a la incompetencia misma del rgano revisor.
ya que asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constucionalcs deben 5CT de tal
manera adecuarlas a la conveniencia pblica. que no destruyan la Constitucin, lino
quc a travs dc la reforma se vea el principio prtmittvo. La Naturaleza hace 11m ram-
bias por medio de transiciones sucesivas, y COi necesario imitar a la Naturaleza. Destruir
absolutamente la. Constitucin por medio de adiciones o reformas. es tanto como cam-
hiar la Consrituciu. y no le es dado a ningn pueblo sufrir e-ae rarnblo frecuente de
instituciones. Las rranslciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, 1610
son convenientes y llcitoa cuando son necesartos. )" tienen este cnrcn-r r-uaudn la llber-
rad zozobra. cuando el progreso. la libertad y el derecho estn alll'rrujadO'l por alguna
Iuersa a la cual es indispensable aniquilar."
-1
En nuestros das, los abogados F. Jorge Caxiola.!" Guilebaldo Muri-

110'" Y Luis Felipe Canudas.s! han sustentado entre nosotros la tesis
de la incompetencia radical e inmanente del rgano revisor para mo-
dificar ciertos principios bsicos de la Constitucin.
16. En el campo opuesto milita, casi uniformemente, la moderna
doctrina constitucional francesa.
Afirma Carr de Malberg que "el cambio de Constitucin, aun-
que sea radical e integral, no indica ni una renovacin de la persona
jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colecti-
vidad que en el Estado encuentra su personificacin. Mediante el
cambio de Constitucin, no se sustituye un antiguo Estado por una
nueva individualidad estatal"." "A decir verdad -asienta posterior-
mente-e, la idea de la soberana nacional no exige de modo absoluto
sino una sola cosa: que las Constituyentes no pueden ejercer por s
msmas los poderes que estn encargadas de instituir; cumplida esta
condicin, la soberana de la nacin no excluye rigurosamente la po-
sibilidad de que las Constituyentes queden investidas de un poder
ilimitado de revisin." 23 Lo nico que se requiere para la validez de
la reforma es que se lleve a cabo de acuerdo con las normas estable-
cidas: "Esta reforma puede ser ms o menos extensa; puede tener por
objeto, bien revisar la Constitucin en algunos puntos limitados, bien
derogara y reemplazarla totalmente. Pero cualquiera que sea la Im-
portancia de este cambio constitucional, sea total o parcial, habr de
operarse segn las reglas fijadas por la misma Constitucin que se
trata de modificar ... ; la creacin de la nueva Constitucin slo pue
de ser regida por la Constitucin antigua, la cual, en espera de su
19 El Poder Constituyente en Mxico; tesis profesional indita; Mxico, 1927. "Con.

slderando leyes constitucionales aquellas que organizan pclttcamente a la comunidad
y disposiciones ordinarias las que no uenen ese objeto. aun cuando se hallen insertas
en la Constitucin, puede definirse el criterio sobre la accin legItima del poder cons-
tituyente en Mxico. diciendo que ste. a pesar de que no implica el ejercicio de la
soberana nacional, puede enmendar. dentro de la amplitud que estime necesaria. las
normas comunes contenidas en la Constitucin (en cuya elaboracin no se exige uecc-
sariamente la intervencin de la soberana); mas no podr reformar legfrimamcnte, y
en manera alguna, las leyes intrnsecamente constitucionales que contienen o afectan
los principios fundamentales del gobierno, porque, al revisarlos y dietar otros nuevos,
vendra a organizar sobre bases distintas a la comunidad y sta es facultad exclusiva
de la soberana popular. Adems, si el constituyente emana de la Constitucin, le es
imposible extender. su accin a reformar lo que hay de fundamental en ella. porque
al hacerlo na-la dejara de la ley en que basa su poder y destruira el principio de su
propia autoridad."
:M Inconstitucionalidad del actual articulo 8~ de la Constitucin Federal; Mxl-
co. 1941.
21 IrreCormablidad de las decisiones polfttcas fundamentales de la Constitucin.
Boletn Jurfdico Militar; abril a diciembre de 1943.
22 Teora General del Estado, ya citada; pg. 1170.
.. O/'. cit., pg. 1265.
derogacin, permanece an vigente; de tal modo que la Constitucin

nueva nace en cierto modo de la antigua y la sucede, encadenndose
con ella sin solucin de continuidad." '"
Duguit no se detuvo en el mero principio de que el poder revisor
"puede hacer una revisin parcial o total y puede an cambiar la foro
ma de gobierno","" sino que lleg ms all. Segn la reforma de 14 de
agosto de 1884 a las Leyes Constitucionales de Francia, "la forma re-
publicana de gobierno no puede ser objeto de una proposicin de
revisin" (art. 8). Duguit opin que "la asamblea nacional que
ha votado esta regla, puede, evidentemente, abrogarla en cualquier
tiempo." se
Su opinin hizo escuela, pero con mayores alcances. En la Cons-
titucin francesa actual se mantiene la misma prohibicin de tocar la
forma republicana de gobierno (articulo 95) , con la diferencia de que
esta limitacin al rgano revisor no emana ahora del propio rgano,
como en la reforma de 84, sino de un Constituyente originario.'" A
pesar de ello, y venciendo tal obstculo, los glosadores de la Constitu-
cin vigente sostienen que para el poder revisor no existen ni siquie-
ra las murallas que, a fin de preservar a su obra contra futuras refor-
mas, erigi el autor de la Constitucin.
Refirindose a la prohibicin que reitera la Carta en vigor, Bur-
deau afirma que "su valor jurdico es nulo, porque el poder consti-
tuyente de un da carece de titulo para limitar al poder constituyente
del porvenir"... Laferriere expresa con mayor amplitud la misma
idea." En la doctrina italiana de nuestros das ha hallado eco opinin
tan radical."
'" 01'. cit., pg. IJ 73.
Z5 Manud de Drot Constilutionnt:l; 11' ed.: Pars, 1918; pg. 557.
01', cit., pg. 559.
2T Aunque el texto se refiere a la Constitucin francesa de ....946, la vigente de
1958 reitera en el prrafo final de su articulo 89 el precepto del artculo 95 de lo ano
terior: "La reforma republicana del gobierno no puede ser objeto de revisin."
se GEORCoE BUROEAU; Manuel de Droit Constitutianel; Pars, 1947: pR'. 59. Dfe-
re en los siJtuientes trminos Maurice Du verger: "jurtdicamente tales limitaciones se
imponen al rgano de re..-isn: puesto que deriva su poder de la Constitucin, debe
respetarla. Polticamente, no significan nada." Sin embargo. reconoce que. salvo esas
limitaciones concretamente impuestas al revisor. los poderes de ste no estn limitados.
sino por 105 mismos elementos del rgano origmaro. (Cours de Droit Consritutonnel;
4' ed.: Pars. 1946; pg. 124.
Z9 "Desde el punto de vista jurdico. el procedimiento que consiste en decretar la
inmutabilidad de una parte de la Constitucin. carece de valor. El poder constituyente
que se ejerce en un momento dado no es superior al poder constituyente que se ejer
cer en lo porvenir, y no puede pretender restringirlo. as! sea en un punto determinado.
Disposiciones de este gnero son simples votos, manifestaciones polfticas, pero no tienen
ningn valor jurdico, ninguna fuerza obllzatoria para los constituyentes futuros. Toda
Constitucin debe ser revisable en su totalidad. sin mengua de que se prevea. para al-
gunos de los artculos, un procedimiento de revisin ms complicado." (julien Lafe-
rrtere: Mnnue de Droit Constisutionnel: 2' ed.: Pars. 1947: pg. 289.)
30 Biscaretti di Ruffla considera que tambin las limitaciones explicitas pueden
Con respecto a la organizacin norteamericana, Bryce estima que

desde el punto de vista no poltico, sino legal, nada hay en la Consti-
tucin "susceptible de impedir la adopcin de una enmienda que es
tablece un mtodo destinado a romper el lazo federal, a formar, si
fuere necesario, uniones nuevas, o a permitir a cada Estado llegar a
ser una soberana absoluta y una repblica independiente" ," Pero sin
adentrarnos en estas hiptesis extremas- contrarias al sentido histrico
del pueblo a que se refieren, bstenos con mencionar las siguientes
palabras de Munro, uno de los tratadistas norteamericanos de mayor
autoridad en estos das: "Una constitucin es manifestacin de la so-
berana popular, y una generacin del pueblo difcilmente podra
imponer, para siempre, una lirntacin a la soberana de las futuras
generaciones, Esto constituira un gobierno de los cernenterios.Y'"
17. La profunda escisin que se observa en la doctrina repercute

en el derecho positivo; parece, en efecto, que todas las teoras, con
sus variados matices, han hallado acogida en las Constituciones, las
cuales pueden clasificarse desde este punto de vista, en cuatro grupos
principales:
al Las que admiten expresamente la posibilidad ilimitada de su
propia reforma o derogacin por pane del rgano revisor, lo que sig-
nifica que el constituyente originario deleg en el instituido, deli-
berada y explcitamente, la integridad de su soberana. No cabe duda
de que en esta primera clase el poder revisor es ilimitado en su com-
petencia, as se sostenga por cierta corriente doctrinaria que el autor
de la Constitucin se alej, al proceder en esa forma, de los principios
de la ciencia poltica. Las Constituciones revolucionarias de Francia
acogieron este sistema: la de 1791 en el artculo I~ del ttulo VII y
la de 1793 en el artculo 28, donde se asent enfticamente el pr-inci-
pio que hemos visto reiterado por los comentaristas contemporneos:
"Una generacin no puede sujetar a sus leyes a las generaciones fu-
ser excedidas por el rgano revisor. "No tienen otro valor que el establecido para todas
las restantes normas constitucionales. y pueden, por lo tanto, llegar a ser enmendadas
ron el procedimiento de revsn al efecto prescrito (o con el ms complejo que even-
tual y exprofesamente se establece para tales normas): valor relativo. por ello, pero
que puede asumir relevante significado poltico y puede requerir (con la necesidad de
la previa abrogacin de la norma misma, antes de proceder a la revisin deseada) un
mayor perodo de tiempo para su realizacin;" Op. cit., pg. 200.
31 Op. cit.; t. 1, pg. 516.
32 The government 01 the United States, by WiIliam Bennett Mumo; 5' ed.; Nue-
va York, 1947: pg. 77. En el mismo sentido Charles K. Burdck: "Los constructores de
la Constitucin no entendieron hacer una estructura inalterable de gobierno, en la cual
solamente 105 detalles pudieran ser desarrollados y modificados por enmienda, sino que
se propusieron dejar un camino para cualesquiera cambios que pudieran considerarse
necesarios en lo futuro." The Law 01 the American Constitution; 7G ed.; N. York.
1922: pg. 47.
turas." La Constitucin francesa de 1848 autoriz su reforma "en

todo o en parte" (artculo 111). Igual sistema instituye en su artcu-
lo 118 la Constitucin federal vigente en Suiza, as como el ar-
tculo 103 de la Constitucin rumana de 1947.
b) Las que excluyen de la competencia revisora los princi pios
fundamentales de la Constitucin, con lo cual se consagra la tesis de
Schrnitt. Pertenecen a este grupo, entre otros, la Constitucin griega
de 1927 (artculo 125) y la checoslovaca de 1948 (artculo 54); la
primera de ellas deja indeterminados los principios fundamentales,
mientras que la segunda los enumera en sus doce primeros artculos.
e) Las que sin referirse a los principios fundamentales, dejan a
salvo de futura revisin determinados preceptos, destinados a preser-
var una aspiracin social o una conquista poltica de relevante impor-
tancia para el constituyente. La Constitucin de Estados Unidos pres-
cribe en su articulo V que ninguna enmienda puede privar a ningn
Estado, sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado,
con lo cual los autores de la Constitucin trataron de asegurar la con-
fianza de los Estados que se mostraban recelosos del pacto federal. Las
actuales Constituciones de Francia (articulo 95) y de Italia (artcu-
lo 139) establecen que la forma republicana no puede ser objeto de
revisin, con lo que pretenden dotar de permanencia a la conquista
poltica que acab con la monarqua. De este tipo era nuestra Cons-
titucin de 1824, cuyo artculo 171 infunda perennidad a los princi-
pios ms sagrados o a los ms discutidos de la poca: "Jams se po-
drn reformar los articulas de esta Constitucin y del Acta Constitu-
tiva que establecen la libertad e independencia de la Nacin Mexi-
cana, su religin, forma de gobierno, libertad de imprenta y divisin
de los Poderes supremos de la federacin y de los Estados."
d) Las que, sin pronunciarse en favor de ninguno de los anterio-
res sistemas, instituyen la facultad indefinida y general de ser modifi-
cadas mediante adiciones o reformas. Tal es nuestra Constitucin en
vigor, y plantea por ello el problema de dar un contenido concreto
a su frmula.
Debemos aadir a lo e<puesto que no conocemos ninguna Cons-
titucin que erija su propia inmutabilidad, total y permanente. Sin
embargo, existen sistemas en los que la imposibilidad absoluta de re-
forma es temporal; nuestra Constitucin de 24 impeda que se toma-
ran en cuenta las observaciones de reforma sino hasta 1830 (artcu-
lo 166) y numerosas Constituciones actuales han establecido ciclos
para su reforma; ejemplo: la Constitucin griega de 1927, que slo
autorizaba la revisin cada cinco aos.
1
18. Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones p<>-

sitivas que conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las
interrogaciones formuladas en la iniciacin del presente captulo.
Ocioso parece aclarar que son las limitaciones especficas del r-
gano revisor las q>Hi! ahora consideramos, no as las limitaciones comu-
nes a todo Constituyente que hemos contemplado en el captulo
anterior.
Precisado as el tema, adelantamos nuestra opinin en el sentido
de que, a falta de acotacin expresa en nuestro texto constitucional,
el Constituyente Permanente puede llevar a cabo por va de adicin
o de reforma cualquiera modificacin a la ley suprema. Anticipa-
mos tambin que no repetiremos los argumentos que en pro de esta
tesis hemos visto expuestos en la doctrina, sino que enderezaremos
nuestro propsito a aclarar nuestra propia situacin constitucional.
El nico prrafo del artculo 39 dice as: "El pueblo tiene en todo
tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su
gobierno." Ese derecho debe entenderse como absoluto, a menos de
admitir que existen preceptos en la Constitucin que no alcanzan a
ser modificados ni siquiera por el mismo pueblo que los consign en
la ley suprema; preceptos que tendran que ser eternos pues no sabe-
mos de alguna autoridad superior al pueblo, capaz de modificarlos.
Si hay autores que eximen de la potestad del rgano revisor ciertos
preceptos, es precisamente porque consideran que su derogacin o
reforma incumbe al Poder constituyente del pueblo, no porque esti-
men que tales preceptos son inmutables.
Ahora bien, cmo puede ejercer el pueblo mexicano ese derecho
que tiene de alterar o modificar la forma de su gobierno? La contes-
tacin debemos buscarla dentro de nuestro derecho constitucional, no
en textos ajenos. Advertimos ante todo que la Constitucin no da
una respuesta expresa. A falta de ella, podra el pueblo ejercer direc-
tamente su derecho? El plebiscito y el referndum no existen en M-
xico; no hay en la Constitucin ni un solo caso de excepcin al sis-
tema representativo que ella establece; en el Constituyente de 57 se
rechaz expresamente, por impropio para nosotros, el proyecto de la
Comisin que propona la consulta al pueblo respecto a las reformas
de la Constitucin aprobadas por el Congreso; 83 olvidando ese pre-
cedente tan cercano y definido, Sebastin Lerdo de Tejada propuso
en 1867 que para realizar las reformas constitucionales que conside-
raba necesarias, se apelara al pueblo; pero advertido de su error el
distinguido constitucionalista desisti de su propsito y algunas de sus
reformas llegaron a la Constitucin de 1874, mediante el debido pro-
83 ZARCO. Historia del Congreso Constituyente; 1. 11, pgs. 602 y sigs.
cedirniento que ella misma establecia. Podr reunirse un Congreso

Constituyente ad hoc para derogar o reformar la Constitucin? Exclui-
da la autoridad directa del pueblo, que en Mxico no existe, la auto-
ridad reside en los rganos de representacin, en los Poderes consti-
tuidos, entre cuyas facultades' expresas y limitadas no hay alguna que
los autorice para convocar a un Congreso Constituyente; cuantas veces
se han reunido en Mxico Congresos Constituyentes ello ha sido fue-
ra de toda ley, con desconocimiento de la Constitucin precedente,
situacin de hecho que no puede fundar una tesis jurdica, porque ello
equivaldra a afirmar que el nico medio que hay en nuestra Consti-
tucin para alterarla fundamentalmente consiste en desconocerla y ha-
llarla. Podr, por ltimo, ser modificada la Constitucin por los Po-
deres constituidos? No; porque estos Poderes, como en toda Consti-
tucin de naturaleza rgida, carecen entre nosotros de facultades cons-
tituyentes.
Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los
Poderes constituidos, pueden modificar en Mxico la Constitucin,
<quin podr modificar los llamados preceptos bsicos, las "decisio-
nes polticas fundamentales", la forma de Gobierno, las garantas
individuales, los derechos de los Estados, etc.? Todo 10 dicho ante-
riormente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perenne-
mente invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitu-
cin. En primer trmino no podemos admitirlo, como no podemos
admitir que la evolucin de un pueblo joven como el nuestro pueda
satisfacerse y realizarse in aetcrnum con las decisiones polticas (posi-
blemente no idneas, y seguramente ya envejecidas) que adopt el
Constituyente de 1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo
doctrinariamente en una ctedra de Derecho Constitucional, en un
estudio donde el jurista se empea en sojuzgar a principios de dere-
cho la vida entera de la comunidad."
34 Dice Kelsen: "La norma superior puede determinar: 1), al rgano y al proced-
miento por el cual ha de crearse una norma infcrfor, y 2) , el contenido de esta ttma.
Incluso cuando la norma de grado ms alto d-etermina simplemente al rgano, o sea
cuando autoriza a dicho rgano 3 determinar de acuerdo con su propio criterio el pro
ccdimiento de creacin de la norma inferior y el contenido de la misma. la superior
es aplicarla en la creacin de la otra. La norma superior tiene que determinar cuando
menos al rgano encargarlo de formular la inferior. Pues una norma cuya creacin no
se encuentra dercrmtnada por otra. no puede pertenecer a ningn orden jurdico.'
(Teora, pgina 138.)
Si aplicamos la tesis expucsta a nuestro rgano revisor, podemos razonar asf: La
Constitucin establece en Sil artfculo 135 el rgano revisor de ella y el procedimiento
de revisin; establece, adems. como contenido de la revisin, las reformas y adiciones.
En consecuencia, el rgano revisor no puede reformarse a s( mismo ni modificar el pro.
ccdlmlcnto de revlstn. pues stas son funciones de mera aplicacin de la norma de
grado ms alto. como es la Constitucin; tampoco puede modificar su propia compe-
tencia pero en cuanto al alcance de la reforma o adicin. no est determinado por el
acto creador de su competencia.
Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos

queda sino admitir que el rgano constituyente de! artculo 135 es el
nico investido de plenitud de soberana para reformar o adicionar en
cualquiera de sus 'partes la Constitucin mexicana. Por va de reforma
o de adicin, nada escapa a su competencia, con tal de que subsista el
rgimen constitucional, que aparece integrado por aquellos principios
que la conciencia histrica del pas y de la poca considera esenciales
para que exista una Constitucin. El sentido gramatical de las palabras
no puede ser barrera para dejar a un pueblo encerrado en un dilema
sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva Constitucin,
pero si se puede darla de hecho a travs de las reformas. El poder na-
cional de que habla Rabasa no puede expresarse sino por medio del
Constituyente del artculo 135; l es su ,rgano, su voz, su voluntad.
En pro de nuestra tesis est la doctrina, que reconoce en e! autor
de la Constitucin la facultad de crear un rgano permanente con fa-
cultades constituyentes, otorgadas en la medida en que al soberano
le plugo hacerlo. Est el ejemplo de las Constituciones extranjeras,
donde aquella doctrina se ha realizado en todos sus grados, desde la
transmisin total de la soberana al rgano constituyente hasta la ex-
clusin expresa de ciertos preceptos intocables. Est la decisin clara,
concreta y terminante del Constituyente de 57 en contra de la inter-
vencin directa del pueblo en la tarea reformatoria. Est la imposi-
bilidad de admitir otra solucin, a la luz de nuestros textos positivos.
y est, por ltimo, como supremo desidertum, una necesidad nacio-
nal de que en seguida vamos a tratar.
En todo rgimen representativo, e! pueblo no tiene ms autoridad
que la de elector; l es la fuente de toda autoridad, pero no la ejer-
ce por s mismo; eso slo bastara para concluir que en un Estado
de Derecho, de rgimen representativo, el pueblo no puede jurdica-
mente gobernar por s mismo, ni menos variar a su antojo, espont-
neamente, anrquicamente, los rganos de gobierno y las atribucio-
nes de los mismos. Esa tesis adquiere especial significacin en Mxi-
co. Desde la independencia hasta e! triunfo de la Repblica, todas las
revoluciones mexicanas se hicieron en nombre de! pueblo para dero-
gar una Constitucin, en realidad, por el caudillo militar en contra
de un sistema de legalidad; en todos los manifiestos que acompaa-
ron a los cuartelazos, es siempre e! pueblo al que se hace hablar por
boca del levantado en armas, en ejercicio siempre activo y demasiado
directo de su soberana. No ocurri entonces sino la aplicacin de la
teora demaggica 'de que el pueblo puede por s mismo, al margen
de la ley, en el momento en que le plazca y en la forma que le agra-
de, manifestar su soberana voluntad. Superada esa etapa de nuestra
historia, ahora afirmamos, con todo el moderno derecho constitucio-

nal, que si hay alguien que debe estar sometido a la ley, es antes que
nadie el propio pueblo. Por eso no podemos admitir que una por-
cin, por mnima que sea, de la ley constitutiva, quede a merced ex-
clusiva del pueblo, porque al salir de lo normativo esa porcin de la
ley suprema ingresa en lo anrquico.
El nico argumento de aparente seriedad que dentro de nuestro
derecho puede esgrimirse contra la tesis que hemos expuesto, es el
que Rabasa hizo consistir en que hay algo en la Constitucin, por
disposicin expresa de ella misma, que escapa a la competencia refor-
matoria del articulo 135; es la ereccin de nuevos Estados dentro de
los limites de los existentes, cuando las entidades afectadas no estn
de acuerdo con la afectacin; en ese caso, segn el artculo 73. frac-
cin 111, inciso 7~, se necesitan para la reforma constitucional que im-
plica la modificacin de limites, las dos terceras partes del total de
legislaturas de los dems Estados, en lugar de la simple mayora que
establece el articulo 135. La existencia de ese nico caso parece de-
mostrar que no cualquier precepto de la Constitucin est a merced
de la facultad reformatoria del Constituyente Permanente y de ser
as, habra que convenir en que nuestra Constitucin consagra la doc-
trina de que algo queda reservado al Poder Nacional. Pero el argu-
mento de Rabasa desaparece si se tiene en cuenta que quien opera la
reforma en el caso del articulo 73, fraccin 11, inciso 7~. es precisa-
mente el Constituyente Permanente del articulo 135, integrado en ese
caso y en cualquiera otro por la totalidad de las legislaturas de los
Estados y por el Congreso de la Unin; lo nico excepcional en la
hiptesis eje que se trata est en que se requiere para la reforma una
mayora especial de las legislaturas, lo que sin duda no modifica la
naturaleza del rgano, como el Congreso de la Unin no deja de ser
tal, cuando en ciertos casos excepcionales se requiere para la aproba-
cin del acto una mayora distinta a la ordinaria. Pero. sobre todo,
la mayora especial que exige la fraccin que citamos del articulo 73.
fue requisito que apareci en la Constitucin de 57 por virtud de la
reforma de 13 de noviembre de 1874; es decir. fue obra del Consti-
tuyente Permanente, el mismo poder que, de aceptarse la tesis de Ra-
basa, carecera de la facultad de reformar su propia obra.
Consecuencia de la opinin que hemos expuesto es la de que no
podamos admitir la posibilidad de enjuiciar una reforma constitucio-
nal a la luz de principios o de preceptos que, segn se dice, no estn
al alcance del Constituyente Permanente. En Mxico se ha discutido
tericamente la validez constitucional de la reforma de 1934 al ar-
tculo 3~ de la Constitucin; dicha reforma suprimi totalmente la
1
antigua garanta individual de la libertad de enseanza (absoluta en

la Constitucin de 57, limitada en la primitiva Constitucin de 17),
al hacer obligatoria la enseanza socialista en los tres primeros gra-
dos, sin consagrar no obstante como garanta individual la libertad de
enseanza profesional, que es la nica con la que no reza la ensean-
za socialista. Empleando la argumentacin de Rabasa, se ha dicho que
el Constituyente Permanente no puede suprimir ninguna de las ga
rantas individuales que consagr el Constituyente de Quertaro. Den-
tro de esa tesis se podra sostener asimismo (ignoramos que alguien
lo haya hecho), la inconstitucionalidad de la reforma de 1928, que
suprimi el Municipio Libre en el Distrito y Territorios Federales, y
la de 1934, que suprjmi respecto a la garanta de la propiedad en
materia agraria la defensa constitucional del amparo. Desde el punto
de vista de la tcnica constitucional, no podemos estar de acuerdo con
tales opiniones por las razones que hemos aducido. Segn nuestro cri-
terio, una reforma a la Constitucin se puede declarar inconstitucio-
nal, no por incompetencia del rgano idneo del artculo 135, sino
por haberse realizado por un rgano distinto a aqul o por haberse
omitido las formalidades sealadas por dicho precepto. Slo en ese
caso, en que se podra comprobar objetivamente el vicio de la refor-
ma, sera procedente enjuiciar la validez de la misma por medio del
juicio de amparo, que es el medio de definir los casos de inconsttu-
cionalidad, Si se pretendiera examinar la validez de una reforma a
la luz de la tesis de Schmitt, el amparo no servira para ese objeto, por
basarse en el supuesto subjetivo, no definido por la ley suprema, de
que hay ciertas partes de sta cuya modificacin no est al alcance
del Constituyente Permanente."
35 La imposibilidad de revisin est relacionada estrechamente con la posibilidad

de revolucin. Toda limitacin en la facultad revisora es una apelacin implcita a la
revolucin; al contrario. en la medida en que se ampHa la competencia reformatoria,
se restringe la posibilidad del cambio extrajurfdco. Las conquistas difcilmente alcan-
zadas por un partido, hay la tentacin de sustraerlas a toda derogacin o cambios fu-
turos, con lo cual no se cierra la puerta a la impugnacin. sino slo a la reforma pa
cca. En Mxico es ejemplo tpico la prohibicin de tocar el sistema federal; ante la
imposibilidad de suprimirlo dentro de la Constitucin. el movimiento adverso. al triun-
far en el ao de 35. hubo de hacer una nueva Constitucin, con ruptura de la legali-
dad. En cambio, las leyes constitucionales francesas de 1875 consagraron la ms amplia
facultad de revisin, gracias a que en la Asamblea Constituyente los moderados obm-
vieron una transnciu entre las derechas, que aceptaron la Repbtica. y las izquierdas,
que a cambio de lo anterior consintieron en que se dejara expedita una revisn pos
tcrior de la forma republicana. Cuando en 84 el partido republicano se sinti sufi-
cientemente fuerte. reform las leyes constitucionales cn el sentido de que la forma re-
publicana de gobierno no podra ser objeto de una proposicin de reforma, Tngase en
cuenta la certera observacin de Friedrich: "Las fuerzas opuestas al nuevo espritu se
ven oblfgadas a apelar, en su lucha contra la mar-ea alta del cambio inminente. a los
elementos fundamentales de la Constitucin; al hacerlo ast. obligan al nuevo esph-itu
a atacar y con frecuencia a destruir la Constitucin," Teora y realidad de la orgon-
zncin constitucional democrtica; Mxico. 1956; pg. 151.
19. Nuestra interpretacin, aunque tiene por base el texto de la

Constitucin, no entraa la afirmacin de que este texto es inme-
jorable.
Los inconvenientes prcticos que se derivan de nuestra tesis no
provienen de ella misma, sino del defecto de organizar la funcin
constituyente en la forma en que lo hace el articulo 135. El defecto
consiste en que las cmaras federales y locales. integrantes del rgano
constituyente. no se forman por individuos designados para una fun-
cin constituyente. la cual requiere aptitudes distintas a las del legis-
lador ordinario; de ese modo la voluntad de los electores no tiene por
objeto la designacin de representantes constituyentes. Adems. como
los legisladores ordinarios pueden convertirse en cualquier momento,
por su sola voluntad, en constituyentes. los electores que carecieron
de oportunidad para nombrar mandatarios precisamente constituyen-
tes, tampoco la tienen para aceptar o no el acto reformatorio de unos
representantes no designados expresamente para ese objeto. Por l-
timo, la facilidad de realizar las reformas en un solo proceso, dentro
de un solo ejercicio legislativoin consulta anterior ni posterior al
pueblo. no solamente significa desvinculacin entre el pueblo y los
reformadores, sino tambin permite la prodigalidad de las reformas,
que hasta la fecha alcanzan en la Constitucin de 17 un nmero
excesivo.
La Constitucin de 24 eluda los inconvenientes de la actual, al
definir que un Congreso examinara las reformas propuestas por las
legislaturas y sera el Congreso siguiente el que las aceptara O no. De
esa suerte al elegir a los miembros de ese segundo Congreso, los elec-
tores saban no tan slo que sus representantes iban a desempear la
funcin constituyente, sino tambin que esa funcin tendra que re-
ferirse precisamente a las reformas propuestas por las legislaturas y
examinadas por el anterior Congreso.
El sistema en vigor fue obra impremeditada del Constituyente
de 57. El proyecto primitivo consignaba un sistema complicado, en el
que intervenan sucesivamente el voto del Congreso. la publicacin de
la reforma en los peridicos. el voto de los electores. la formulacin
de la reforma por el Congreso y, al final, el voto definitivo del pue-
blo en los comicios siguientes. Rechazado por lento el procedimiento,
la Comisin present otro. imitacin del de la Constitucin de 24, el
que tambin fue rechazado. porque alteraba el rgimen representa-
tivo al consultar al pueblo acerca de las reformas. Acaso fatigada la
asamblea por las arduas discusiones que haba provocado el punto a
debate. no tuvo inconveniente en aceptar, por 67 votos contra 14, el
tercer proyecto, que vino a ser el artculo 127 de la Constitucin de
57, igual al 135 actual, salvo ligeras correcciones de forma.' La Co-

misin y el Congreso se decidieron de ese modo por uno de los dos
sistemas que para ser reformada establece la Constitucin norteame-
ricana; el ms malo de los dos. al decir de Rabasa,
El Constituyente de 57 adopt en toda su fuerza el principio re-
presentativo para las revisiones constitucionales. como manifestacin
tal vez de prudente desconfianza hacia la intervencin directa de la
soberana, que presupone una adecuada preparacin cvica. Con ello
rechaz toda forma de apelacin directa al pueblo. como el refern-
dum o el plebiscito. que por las mismas razones de entonces no sera
aconsejable en nuestros das.
A falta de consulta inmediata al pueblo, conviene pensar en la
forma que ms se le' aproxima. No parece desacertado conservar, por
lo que tiene de tradicin y de experiencia, 'el sistema que otorga la
funcin revisora al Congreso de la Unin asociado con las legislatu-
ras de los Estados; mas para atenuar las reformas prolijas y poco pen-
sadas. abogamos por un sistema anlogo al de 24. que al dar interven-
cin en las reformas a dos Congresos sucesivos (el que examina la
reforma y el que la aprueba), permite auscultar la opinin pblica
a travs de la eleccin de representantes para el Congreso y las legis-
laturas que van a aprobar la reforma, autoriza a suponer que con el
transcurso del tiempo se logre mayor ponderacin y estudio y, por
ltimo, dificulta, disminuyndolas por ende, las reformas a la Cons-
titucin.
La tesis de la inconveniencia de las reformas frecuentes no se opo-
ne a la tesis de la posibilidad ilimitada de reforma. La primera no
se traduce sino en el ejercicio prudente y mesurado de una facultad
que igual se emplea en cambiar el precepto menos importante de la
Constitucin que en la subversin de sus principios bsicos.
Si propugnamos un sistema que al dificultar la tcnica revisora
d oportunidad a la madurez y a la consulta, es porque la enmienda
formal y solemne del texto constitucional no es el camino nico, ni
el ms idneo siempre. para llegar a la adecuacin de la ley con la
vida. "Los norteamericanos -dice Bryce- hacen observar que el po-
der de enmienda a la Constitucin es uno de los que no pueden em-
plearse sin peligro para terminar las controversias polticas plantea-
das; que de otro modo entendido, no podra haber Constitucin rgida
y permanente; que es deseable cierta latitud de interpretacin. y que.
en los casos mencionados. al excluir las enmiendas de modo absoluto
una u otra de las interpretaciones propuestas. ligan de modo dema-
siado estrecho a la legislatura o 'bien estimulan un conflicto proba-
:18 ZARCO; op. cit., p:\g,!;. 560, 590 )' 608.
blernente inevitable. Un mtodo fcil y rpido de enmienda no sola-

mente disminuirla las garantas de seguridad que ofrece todava la
Constitucin rgida, sino que aumentara el desorden poltico impul-
sando a la mayora del Congreso a someter frecuentes enmiendas a
los Estados." 87
Y es que la Constitucin de un pas, as sea tan antigua y con tan
escasas modificaciones textuales como la norteamericana, se desarrolla
y modifica -con la modificacin constante que es la vida- por cana-
les ms fciles que los de la enmienda. El desarrollo a travs de las
leyes que derivan de ella, a travs de la interpretacin administrativa
y judicial, a travs del uso, es 10 que ha permitido, mucho ms que
las enmiendas, la transformacin pausada y profunda de aquella Cons-
titucin. Es as como se inserta en el rgido instrumento norteame-
ricano la tradicin consuetudinaria de su antigua metrpoli. Y aun-
que esta influencia es ajena a nuestra propia tradicin jusdica, debe
servirnos no obstante para meditar en que ningn pueblo est en la
posibilidad de encauzar su evolucin social y poltica por la sola va
de las reformas a su ley fundamental."
19 bis. A ms de treinta aos de vertida por primera vez en la

presente obra la opinin que consignan los prrafos precedentes, no
podemos menos de tomar nota del que ha sido perodo proliferante
de reformas a la ley suprema.
El fenmeno ha alcanzado su mxima agudeza en el sexenio 1970-
1976. Cabe registrar durante el mismo una cifra tal de modificaciones,
de adiciones y de supresiones en el articulado de la Constitucin, que
en total sobrepasa al nmero de enmiendas de que ella fue objeto en
cada uno de los precedentes perodos presidenciales.
En efecto, hasta el mes de febrero de 1976 se han producido 178
reformas en el articulado de la Constitucin, a partir de la primera
87 BRYCE; op. cit.; t. 1, pgs. 525 y 524.

38 Obsrvese que es trascendental para la resolucin de) problema que nos ocupa.
la posicin que se adopte en punto al control de la constitucionalidad sobre el rgano
revisor. Si no se admite, como en Estados Unidos, que el poder de control pueda pro
nunciarse en nombre de )05 principios de la Constitucin declarando inconstitucional
una reforma a la misma. resulta intil discutir la existencia e intangibilidad de aque-
llos princip'os. A pesar de mostrarse partidario de los limites al poder de enmienda.
Corwin considera que en el derecho norteamericano la Suprema" Corte no est investida
por la Constitucu de la facultad de determinar tales limites. (La Conjlitucin norte-
americana y jU actual significado; Buenos Aires, 1942; pg. 166.) En el derecho argen-
'"tino Julio Cueto Ra llega a la conc1usin de que es posible declarar judicialmente la
"inconsrirucionalldad de una reforma a la Constitucin, solamente en dos casos: si para
llevarla a cabo no se ha seguido el procedimiento establecido en la Constitucin o si
el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Constitu-
cin que se pretende reformar ("t posible declarar inconstitucional una reforma
constilucional?" Revista La Ley; Buenos Aires. 9 de diciembre de 1944.)
.64 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de fecha 8 de julio de 1921. Si dichas reformas se enumeran crono-

lgicamente en relacin con los perodos presidenciales respectivos,
se obtiene el siguiente resultado: Alvaro Obregn, 7; Plutarco Elas
Calles, 18; Emilio Portes Gil, 2; Pascual Ortiz Rubio, 4; Albelardo L.
Rodrguez, 22; Lzaro Crdenas, 15; Manuel Avila Carnacho, 18; Mi-
guel Alemn Valds, 20; Adolfo Ruiz Cortines, 2; Adolfo Lpez
Mateos, II; Gustavo Daz Ordaz, 19; Luis Echeverra Alvarez, 40.
El reiterativo fenmeno en los ltimos aos responde en buena
parte, sin duda, a la profunda transformacin social que se aduea
del mundo y de la que es partcipe nuestro pas. Parece como si estu-
viramos en presencia, no de un simple vado generacional, sino de
un tajo en el tiempo, segn lo fueron en el suyo el Renacimiento y
la Revolucin Francesa.
Para responder a los apremios de la poca, el jefe del Ejecutivo
Federal durante el sexenio 1970-76 ha acelerado y estimulado los
cambios, actitud en s misma plausible, a pesar de los riesgos que
suelen acompaar a un intento de tan ardua realizacin.
Mas hay algo que slo cabe imputar a la responsabilidad del poder
pblico en Mxico, aisladamente de la situacin domstica y de la
mundial. Estamos pensando en el criterio que ha presidido nuestra
evolucin constitucional durante el citado sexenio. No nos hallamos
propiamente en presencia de un juicio alerta, que es lo opuesto a la
inmovilidad, sino de un criterio un tanto impremeditado, a cuyo ejer-
cicio hemos aludido en varias ocasiones.
Tratase, a lo que parece, de una poltica no planificada, que se
deja ganar por las circunstancias para fines de utilizacin inmediata.
El pensamiento va a la zaga de la accin. Se ha llegado as a un subje-
tivismo meramente poltico, que si acaso es eficaz para ciertas deci-
siones concretas, se convierte en altamente peligroso cuando proyecta
sus impactos en multiplicadas reformas a la ley suprema. El orden
jurdico nacional est de por medio.
CAPTULO IV
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO
SUMARIO
20.-Me<1ios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto

de revolucin. 2I.-}undamemacin moral y no jurdica. del derecho a
la revolucin. El articulo 136. 22.-Im'alidez original de la Constitucin
de 17. 2~.-Cu:1ndo convaleci el derecho emanado de la revolucin.
24.-Conclusin.
20. Hemos sustentado en el precedente captulo la tesis de que.

si no se acepta la facultad ilimitada del Constituyente Permanente
para reformar la Constitucin. topamos con el dilema de que ella es
inmodificable en cierto grado o que para modificarla en ese grado
es preciso salirse de la propia Constitucin. Nuestra tesis se resume
as:~ nico procedimiento jurdico para alterar cualquier texto cons-
tituconal, es el previsto por el artculo 135. No son jurdicos los pro-
cedimiento paciiicos diversos al anterior. como seran la consulta di-
recta al pueblo. la reunin de un Constituyente ad hoc, la ratifica-
cin por convenciones especiales. etc. porque no hay en la Constitu-
cin ningn rgano con competencia para iniciar ni realizar ninguno
de esos procedimientos. Nos corresponde estudiar ahora si la Consti-
tucin autoriza o tolera su propia derogacin o reforma por medios
violentos. Estamos. pues. en presencia de este doble problema: el de-
recho a la revolucin y el derecho de la revolucin.
Entendemos por revolucin la modificacin violenta de los funda-
mentos constitucionales de un Estado." Excluimos. por lo tanto. del
concepto de revolucin las rebeliones. motines o cuartelazos. tan fre-
cuentes otrora en Mxico. que tienen por origen querellas de perso-
nas o de facciones y por objeto el apoderamiento del mando. sin mu-
dar el rgimen jurdico existente. antes bien invocando como pretexto
el respeto debido al mismo. Desde la revolucin de Ayurla, que mere-
ci ese nombre por haber creado un nuevo orden constitucional. s610
ha habido en Mxico otra revolucin. la constitucionalista de 1913.
que como aqulla vari en forma violenta los fundamentos consritu-
65
e
cionales del Estado Mexicano, por ms que al iniciarse tom como

bandera la restauracin del orden constitucional anterior.
Existe el derecho a la revolucin? Esto es, reconoce nuestra Cons-
titucin al pueblo mexicano el derecho de modificar en forma vio-
lenta las normas constitucionales del Estado Mexicano? Tal es el pri-
mer problema que debemos escudriar.
Una vez que se produce, como derecho o como simple hecho, una
revolucin. puede emanar de la misma un nuevo derecho positivo?
En ese caso. cules son las reglas para reconocer la existencia del
derecho de la revolucin? He all el segundo problema que nos toca
resolver.
En torno de ambos problemas la doctrina ha elaborado numero-
sas soluciones; procuraremos utilizar tan slo las que tengan aplica-
cin en nuestro derecho.
21. El derecho a la revolucin puede tener. en algunos casos, una
fundamentacin moral, nunca jurdica.
Moralmente el derecho a la revolucin Se confunde con el dere-
cho de resistencia del pueblo contra el poder poltico. Muy discuti-
ble el referido derecho. hay quienes lo admiten cuando el poder pol-
tico desconoce y vulnera los principios fundamentales del derecho na-
tural. Pero jur.!lJ.icamente el derecho a la revolucin no existe. "Un
derecho legtimo a la revolucin es decir, a la violacin del Derecho,
no puede existir nunca. La revolucin es siempre una desgracia, la
crisis de una enfermedad: no entra dentro del captulo de la Filoso-
fa del Derecho, sino en la de la Historia, por lo que Se refiere al
xito, y en el de la Moral. por lo que hace a los motivos. La mayor
responsabilidad que un pueblo o un hombre de Estado puede echar
sobre s, es la violacin del Derecho. Supone la imposibilidad moral
de soportar el derecho formal. Solamente la inevitable ruina del pue-.
blo o el conflicto que ha llegado a ser insufrible entre la Moral y el
Derecho pueden explicar la violacin del Derecho en funcin de la
Moral. Con frecuencia el orden jurdico es injusto, pero su violacin
es y origina una injusticia aun peor." 1 "Con la introduccin de las
modernas Constituciones y de la forma parlamentaria de la represen-
tacin popular ha desaparecido paulatinamente la idea de un derecho
de resistencia. jurdicamente fundado, frente al poder poltico. dando
entrada a la concepcin ahora dominante de que un derecho seme-
jante puede ser reconocido. a lo sumo, como puramente moral." e
"En el Estado de Derecho Constitucional no puede ser reconocido un
t FLIX DAHN. citado por Hetnrlch Herrfahrdr. Revolucin y Ciencia del Derecho:
Madrid. 1832: pg. 84.
2 t-IERRFAHRDT, op, cit., r:~g. AB.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 67
derecho del pueblo a la revolucin, porque all donde existen medios

jurdicos que ofrecen al pueblo la posibilidad legal de alcanzar una
reforma del orden poltico de acuerdo con sus necesidades jurdicas,
puede decirse que est asegurada la justicia." 3 En nuestro rgido sis-
tema constitucional -lo hemos dicho ya- ese medio jurdico consiste
en la reforma constitucional, por conducto del Constituyente Per-
manente.
La Constitucin mexicana acepta ntegramente, en su artculo 136,
la tesis expuesta. Dice as el citado precepto: "Esta Constitucin no
perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se inte-
rrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno p-
blico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella
sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer
su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se
hubieran expedido, sern juzgados, as los que hubieran figurado en
el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren coope-
rado a sta."
Aunque el precepto habla de rebelin, refirese sin duda a revolu-
cin, en el sentido que antes hemos dado al trmino, puesto que alu-
de al establecimiento de un gobierno contrario a los principios que
la Constitucin sanciona; esto ltimo equivale a la subversin violenta
de los fundamentos constitucionales del Estado, que es en lo que con-
siste la revolucin, y no simplemente a la rebelin contra los titula-
res del gobierno, sin tocar los principios de la Constitucin.
Al decidirse expresamente por la tesis contraria al derecho a la
revolucin, nuestra ley suprema adopta una posicin opuesta a la de
la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de la
Constitucin francesa de 1783, que en su artculo 35 deca: "Cuando
el gobierno viole los derechos del pueblo, la insurreccin es para el
pueblo y para cada porcin del pueblo el derecho ms sagrado y el de-
ber ms indispensable."
Frmula tan notoriamente antijurdica y demaggica slo es expli-
cable dentro de una poca que empezaba apenas a ensayar el derecho
constitucional.
Hay, pues, en nuestro derecho, como manifestacin de la superle-
galidad constitucional, el principio de que la ley suprema no est al
alcance de las revoluciones; es lo que el ttulo noveno de la misma
llama "inviolabilidad de la Constitucin".
22. Tal es la teora. Y, sin embargo, casi todos nuestros regmenes

reconocidos posteriormente como constitucionales, han tenido su ori-
a WOLZENOORF, citado por Herrfahrdt, op. cit., pg. 94.
gen en el desconocimiento por la violencia de una Constitucin ante-

rior. Ello acaeci con nuestra Constitucin actual, que al reemplazar
a la de 57 viol el articulo 128 de la misma. idntico al 136 de la vi-
gente. Qu validez puede tener esta Constitucin, emanada de la.
violacin de la anterior? Para contestar a tal pregunta vamos a exa-
minar a la luz de la doctrina los hechos que influyeroon en la apari-
cin de la Constitucin de 17.
En el mes de febrero de 1913 un 'grupo de militares y civiles llev
a cabo un cuartelazo en la ciudad de Mxico contra el gobierno leg-
timo del presidente Madero. Cualesquiera que hayan sido los mviles
de la rebelin. es lo cierto que en esos das se enfrent la fuerza a la
legitimidad, sin que la primera adujera en su favor ningn argumen-
to sacado del derecho positivo. "Nuestro grupo jams pens en pedir-
les sus ttulos sino a la nacin y, de pronto, a la fuerza; por eso la
legalidad de Madero no nos espantaba ni era incompatible con la si-
tuacin de hecho que estbamos dispuestos a asumir", ha dicho Ro-
dolfo Reyes, cerebro de aquel movimiento y profesor entonces de dere-
cho constitucional en la Escuela Nacional de Jurisprudencia de Mxi-
co.' En su iniciacin, el cuartelazo de la Ciudadela (as se llam aque-
lla rebelin militar) no fue sino un reto a la legitimidad en nombre
de valores sociales, que los autores del movimiento invocaban como
superiores a la misma legalidad. Por lo menos haba franqueza y osa-
da en el planteamiento de la situacin. A sus autores poda aplicarse
la frase magistral de lhering: "El juicio acerca de ellos reside en su
xito; condenados ante el [orum del Derecho, apelan -al Tribunal
de la Historia."
Pero despus de varios das de lucha en la Capital de la Repbli-
ca. el jefe de las fuerzas leales al Gobierno, general Victoriano Huerta,
traicion al presidente Madero, aprehendindolo juntamente con el
vicepresidente Pino Surez; los defensores de la Ciudadela se unieron
al traidor. mediante un pacto firmado en la embajada de Estados
Unidos.
De all en adelante se modifica sustancialmente la situacin jur-
dica. Por renuncia del presidente y del vicepresidente. sustituy a
aqul de acuerdo con el artculo 81 de la Constitucin de 57, el secre-
tario de Relaciones, quien inmediatamente despus design para ocu-
par la Secretara de Gobernacin a Victoriano Huerta y renunci a
su encargo. en virtud de lo cual ocup Huerta la Presidencia. La C-
mara de Diputados acept las renuncias. en ejercicio de la facultad
que le confera el articulo 82 de la Constitucin; el Poder judicial,
.. RODOLFO REYFS; De mi vida. Memoruu Poncas; t. JI, pg. 97.

IHERJNC: El fin en el Derecho; pg. 251.
el ejrcito y los gobernadores de los Estados, excepto uno, reconocie-

ron que el rgimen nuevo continuaba sin interrupcin el sistema de
legalidad.
En efecto, las formalidades constitucionales se haban observado
impecablemente. Ni Madero ni Pino Surez tuvieron la entereza de
eludir la complicidad en la traicin, negando sus renuncias; ni la C-
mara de Diputados, donde haba mayora adicta a Madero, tuvo la
gallarda de rehusar su aprobacin a las renuncias. Todos colaboraron
a colocar el puen te por donde el traidor ingres a la legalidad.
Por eso el gobierno de Huerta no fue de usurpacin. El jurista
que se precie de tal tiene que acentuar ese hecho, rigurosamente exac-
to desde el punto de vista formal, por ms que en el aspecto moral e
histrico condene enrgicamente la traicin ms ignominiosa de nues-
tra historia. "El usurpador de cargo es aquel que lo ocupa y realiza
el acto sin ninguna clase de investidura, ni irregular ni prescrita." 6
Huerta tena una investidura, que constitucionalmente era regular.
Cuando ms tarde, en el ao de 1926, la Comisin de Reclamaciones
entre Mxico y Estados Unidos reconoci que "la asuncin del poder
por Huerta fue una simple usurpacin", tuvo que hacerlo "fijando
su atencin en la sustancia ms que en su forma, sustancia que no es
dificil de descubrir a pesar del aspecto balad de poder constitucional
bajo el cual ese rgimen trat de ocultarse".
Hemos querido poner de relieve los hechos anteriores y fijar su in-
terpretacin legal, precisamente para destacar el derecho a la revolu-
cin que como consecuencia de ellos se engendr. Las formalidades
legales estaban extenuadas, no podan servir sino para solapar una si-
tuacin notoriamente inmoral y antisocial. Era llegado el caso de vio-
lar el derecho positivo en funcin de la Moral, haba nacido el dere-
cho moral de la revolucin.
Cuando a raz del asesinato de Madero y de Pino Surez, el gober-
nador de Coahuila, Venustia no Carranza, se rebel contra Huerta,
iba a hacer una verdadera revolucin. Poco importa que en los titu-
beos naturales de los primeros das la revolucin hubiera invocado
argumentos legales, que no existan, como la violacin del articulo 81
de la Constitucin por no haberse convocado a elecciones extraordi-
narias; 7 poco importa que la revolucin hubiera empleado el nombre
8 GASTN Jt.ZE; Los principios generales del Derecho Administrativo; Madrid, 1928:
pgina 489.
-t El errneo, aunque explicable empeo de Carranza para justificar constituclo-
nalmente su movimiento armado, cuando comenzaba, se demuestra por las aauientes
citas: el artculo 2 del Decreto de 19 de febrero de 191!l. expedido por la Legislatura
de Coahuila como acto inicial de la rebelin, autoriza al Ejecutivo de dicha Entidad
"a armar fuerzas para coadyuvar al sostenimiento del orden constitucional en la Rep.
J
'-
de "constitucionalista", con el pretexto de restaurar una Constitucin

que estaba violando y que despus iba a derogar, Lo que la salva mo-
ralmente en aquel momento, aunque todava no la justifique legal-
mente, no es que iba a cumplir la misin consignada en la enrgica
expresin de Ihering: "Sobre el Derecho est la vida, y cuando la situa-
cin eS en realidad tal como aqu la presumimos, es decir, un estado
de necesidad poltico. la disyuntiva entre el Derecho y la vida se agu-
diza y la decisin, entonces, no es dudosa: el poder sacrifica el Dere-
cho y salva la vida." 8 Y lo que posteriormente justific legalmente a
la revolucin fue el xito, como en seguida lo veremos.
Frente a la legalidad, desprovista de contenido moral, que encar-
naba Huerta, estaba la revolucin, que si al principio pretextaba ser
una simple rectificacin poltica, con el tiempo se colmaba de reivin-
dicaciones sociales. La lucha estaba entablada entre la forma y el fon-
do; entre la ley, que si era hbil para encubrir una traicin no serva
en cambio para satisfacer las urgencias populares, y el pueblo mexica-
no, que buscaba nuevas frmulas de justicia, aplazadas por la rebelin
-que no fue revolucin- de Madero. Cuando de rectificacin pol-
tica la revolucin pas a reivindicacin social, tuvo una nueva justifi-
cacin. "Cuando los poderes existentes se mantienen aferrados a una
rgida situacin jurdica, carente hace tiempo de vida, en oposicin
con la conviccin general del pueblo, sin adaptarse a las progresivas
concepciones culturales, y permaneciendo sordos a todos los deseos y
apremios de aqul, se puede y es permitido llegar a la revolucin
violenta. Porque el antiguo Derecho no es ya tal Derecho. El nuevo
se halla en sus origenes. La revolucin no es ninguna violacin del
Derecho, sino nica y exclusivamente creacin del mismo....8
Carranza estableci un perodo preconstitucional, mientras la re-
volucin triunfaba. Con ello desminti su falsa actitud anterior de
respeto a la Constitucin, entr en la realidad de la revolucin y elu-
blica"; la Circular que en la misma fecha dirigi Carranza. en la que excita al "movi-
miento legitimista", asienta que "es al Congreso General a quien toca reunirse para
convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias. segn lo previene el articulo 81
de nuestra Cana Magna"; la misma Circular agrega que "el gobierno del Estado se
ve en el caso de desplegar la bandera de la legalidad para sostener al gobierno consti-
tuido"; el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 habla de que "los poderes legis-
lativo y judicial han reconocido y amparado. en contro de las leyes. y preceptos consti-
tucionales al general Victoriano Huerta"; el Decreto de reformas al Plan de Ouadalupe
de 12 de diciembre de 1914 asienta que por los acontecimientos de 19 de febrero de 19J3
"se interrumpi el orden constitucional" y que corno "el gobernador del Estado de
Coahuila habla protestado solemnemente cumplir y hacer cumplir la Constitucin Ce-
nera", estaba en la forzosa obligacin de tomar las armas para restablecer el orden
constitucional; por ltimo, el manifiesto de II de junio de 1915 invoca como funda-
mento de la rebelin los artlculos 121 y 128 de la Constitucin de 57.
8 IHERINC; op. y loe. citados.
9 WILHELM SAUERj cit. por Herrfahrdt, op. ct., pg. 89.
di el serio problema con que se enfrentaba la teora, relativo al de-

recho que debe regir mientras dura la etapa de transicin de la revo-
lucin al gobierno. Al mismo tiempo Carranza desconoci, por decre-
tos de 24 de abril de 1913 y de 14 de junio de 1915, los actos del go-
bierno de Huerta, aunque ms tarde, por decreto de II de julio
de 1916, autoriz la revalidacin de actuaciones judiciales y notaria-
les. Fueron dichas disposiciones revolucionarias, y otras de la misma
ndole, las que al convertirse en derecho positivo por el triunfo de
la revolucin han servido de base para clasificar al rgimen huertista
como usurpador, pero el derecho positivo no coincide en este punto
con la teora, como hemos visto,
23. Si el derecho positivo de la Constitucin de 57 tena que ser

violado para destituir a los gobernantes que tenan sus tltulos confor-
me a ese derecho; si, por otra parte, la Constitucin de 57 no satis-
faca, ya las necesidades sociales, el cometido natural y lgico de la
revolucin consista en derogar dicha Constitucin y reemplazarla por
una nueva.
La actitud legalista de Carranza, adoptada por error o como tcti-
ca, se inici con su levantamiento, que pretendi justificar al amparo
de la Constitucin de 57; se ratific en todos los decretos del perodo
preconstitucional, en los cuales sigui invocando aquella Constitu-
cin, y lleg hasta el Constituyente de Quertaro, ante el que propu-
so, no una nueva Constitucin, sino una serie de reformas a la ante-
rior. Pero en la asamblea triunf la realidad y se impuso el espritu
de la revolucin al expedir, en lugar de las reformas, otra Constitu-
cin que dej insubsistente la de 57. 1
A una revolucin autntica, que por serlo modifica en forma vio-
lenta los fundamentos constitucionales de un Estado, debe correspon-
der la creacin de una ley fundamental. De otro modo o la revolu-
cin no fue talo fracas al concretar sus apremios en el derecho po-
sitivo. Por eso, si la revolucin constitucionalista se justifica a la luz
de la moral y de la necesidad social, la Constitucin de 17, que fue
su obra y su expresin, debe tener la misma justificacin.
Pero fijmonos que hasta el momento en que se expidi la Cons-
titucin de 17 no ha aparecido sino una justificacin moral y social
de la revolucin y de su Constitucin; antes de organizarse constitu-
cionalmente el movimiento de insurreccin, no era otra cosa, en el
aspecto jurdico, que violacin permanente de un orden preexistente
10 Aunque la Constitucin vigente lleva el nombre de "Constitucin PoHtica de
los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1957", se trata en
realidad de una nueva Constitucin. Vid. del mismo autor, Leyes Fundamentales de
Mxico~ 7- ed., 1976, pg. 816 .
~e derecho positivo; una vez que expidi una frmula constitucional,

la revolucin no ingres por ese solo hecho en el cauce de la legalidad
del que se hallaba excluida.
y ello por la sencilla razn de que el nuevo orden positivo se ha-
ba dado con ruptura del antiguo. por quien careca de ttulos lega-
les y sin sumisin a los presupuestos de forma.
Al hecho primero de la revolucin Se agreg un segundo hecho,
el de expedir una Constitucin. El segundo ninguna legitimidad pudo
recibir del primero, que a su vez careca de ella; pero revel en cam-
bio la decisin del poder de hecho para gobernar conforme a normas
de derecho. En este punto se inici una etapa diversa a las preceden-
tes: aquella en que la revolucin, organizada en gobierno, propona
al pueblo mexicano la sumisin a la ley que haba confeccionado. Si
el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Quertaro llegarla a
ser una ley autntica, alcanzarla las caractersticas del derecho posi-
tivo. "Una Constitucin es legtima -esto es, reconocida, no slo como
situacin de hecho. sino tambin corno ordenacin jurdica-e, cuando
la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que descansa su de-
cisin es reconocida." 11
El modo normal de comprobar la aceptacin de una Constitucin
emanada de una revolucin consiste en apelar al pueblo ad refern-
dum; la Constitucin as admitida es una Constitucin ratificada. Las
condiciones que prevalecan en 1917 impeda emplear ese procedi-
miento democrtico. La revolucin triunfante se haba dividido en
varias facciones; una de ellas. la carrancista, que fue la que reuni al
Constituyente, hallbase en situacin precaria respecto a las dems, y
11 SCHMITI; op. cir., pg. 101. En el mismo sentido Kelsen; op. cit, pg. 122. Bur-
deau ofrece una explicacin diferente de la transformacin del hecho de la revolucin
e... derecho: "La revolucin implica creacin de un orden lluevo. La validez de este
orden no es efecto del xito del movimiento revolucionario que transformara el hecho
en derecho -operacin respecto a la cual no se ha propueslO nunca una explicacin
aceptable-e, sino que est fundada en un cambio de la idea de derecho dominante en
el grupo. AsJ romo en el perodo pacifico todo el ordenamiento jurfdco descansa sobre
la idea del derecho realizado por el gobierno regular. la subversin revolucionaria se
apoya en una idea de derecho que desafa a la que est incorporada oficialmente en el
Estado. As, pues. si la victoria de la idea revolucionaria se consuma por una destruc-
cin de las bases de validez del orden jurdico anterior, no es por el solo eecto de
algunos metrallazos bien colocados o de la ocupacin oportuna de las centrales elc-
tricas: es porque la sustitucin de una idea de derecho por otra como tema director de
la vida social, implica abrogacin de la organizacin poltico-social existente y su reem-
plazo por un sistema jurtdico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal. puede
ofrecer todas las apariencias del desorden. pero no estar menos jurdicamente fundado
desde el momento en que se admite que el derecho no es, para una colectividad, una
cadena definitivamente impuesta. sino un instrumento para realizar su concepcin del
orden social deseable. La revolucin no es una ruptura del derecho. sino una transfor-
macin de la estructura del derecho." 01'. cit., pgs. 55 y 56.
al alcanzar la victoria por medio de las armas, jams pens jugrsela

en los comicios.
En 1917, y durante los aos que inmediatamente le siguieron, las
ideas avanzadas de la Constitucin pertenecan a una minora; 12 una
decisin democrtica les hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que
convenir en que la Constitucin de 17 fue en sus orgenes una Cons-
.titucin impuesta.
Pero ms tarde la paz se organiz de acuerdo con esa Constitucin;
su vigencia nadie la discute, sus preceptos estn en la base de toda
nuestra estructura jurdica y son invocados por todos para justificar
o para combatir los actos de los gobernantes. La Constitucin impues-
ta ha sido, de ese modo, ratificada tcitamente por el pueblo mexica-
no y reconocida como su ley suprema por los pases extranjeros. "Cuan-
do el poder que al fn logra mantenerse es estimado como Derecho,
y muere paulatinamente el Derecho que no se consolida, vuelve a pro-
ducirse nuevamente la unidad:' 13
24. Las conclusiones a que hemos llegado relativas a la justifica-

cin sociolgica y moral de la revolucin constitucionalista y a la obli-
gatoriedad actual de la Constitucin que de ella diman, no impli-
can de ninguna manera la aceptacin de que el derecho positivo re-
conozca el derecho a la revolucin.
El derecho positivo no puede consignar el derecho a la revolucin,
porque este derecho es la negacin de aqul. La Constitucin que es-
tableciera el derecho a ser violada no sera en rigor una Constitucin.
Por eso la Constitucin de 17, que tuvo su origen en el desconoci-
miento de la de 57, repiti en su artculo 136 la misma prohibicin
contra la revolucin que la anterior consignaba.
El derecho a la revolucin no puede ser reconocido a priori en la
ley positiva, sino slo a posteriori. El derecho de la revolucin se con-
vierte en derecho positivo cuando es reconocido como tal por el pue-
blo, expresa o tcitamente.
12 En el Congreso de Qucrtaro el diputado Machorro Narvez dijo: "La revolu-

cin actual todava no C~ popular en Mxico: la mayora del pueblo mexicano est ro-
davta contra la revolucin." Diario ele los Debates; t. 11, pg. 71.
13 GIERKE, citado por Hcrrfuhrdit: op. cit., pg. 98.
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
SUMARIO
25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional. 26.-El mtodo jur-

dico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho
constitucional. 27.-EI mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 28.-La
metodologfa en el derecho privado y en el derecho constitucional
25. La aparicin del derecho constitucional entre las disciplinas

jurdicas autnomas, es relativamente nueva. Al descender Bonaparte
de los Alpes sobre el suelo de Italia en 1796, su ejrcito llevaba con-
sigo los principios de libertad y de individualismo con que la Revo-
lucin Francesa acababa de sustituir al gobierno absoluto. Para ser
enseados sistemticamente, esos principios hallaron lugar propicio
en la tierra que haba fecundado la tradicin jurdica de Roma, y por
eso fue que en Italia se fundaron entonces, antes que en ningn otro
pas. las primeras ctedras de derecho constitucional.
No obstante este despertar inmediato de la teora constitucional.
su investigacin y enseanza no alcanzaron durante el siglo XIX el
auge que merecia la nueva rama del derecho, como tcnica llamada a
organizar la creencia entusiasta en el orden constitucional. En Fran-
cia se cre una ctedra de derecho constitucional en 1835, que fue
suprimida en 1851, despus del golpe de estado de Napolen III.
Restablecida por la Repblica en 79, todava en 85 se quejaba Bout-
my de que la rama ms importante del derecho pblico estuviese
abandonada en Francia y de que no la ensease ningn autor reco-
nocido,'
La explicacin del fenmeno por el que se disoci de la enseanza
metdica la intensa vida poltica, estriba acaso en la influencia, super-
viviente y poderosa, de los grandes teorizantes del siglo XVIII. En ellos
hallaron su inspiracin las realizaciones revolucionarias, y ms que
1 SctIMIIT; Teora de la Constitucin; Prlogo, pg. XX.
75
organizar ,a estas, se trataba de desenvolver las doctrinas de Montes-

quieu y de Rousseau,
El colapso del rgimen monrquico, la necesidad de organizar a
la repblica sobre, bases nuevas y las experiencias inglesa y norteame-
ricana como ejemplos prcticos, todo eso hizo resurgir en Francia los
estudios del derecho constitucional, a partir del ltimo tercio de la
centuria pasada, Finalizaba el siglo (1895) cuando Esmein publicaba
la primera edicin de sus Elementos de derecho constitucional fran-
cs y comparado, la obra que habra de llegar hasta nosotros a travs
de numerosas ediciones, como modelo de claridad y erudicin. Quin.
ce aos ms tarde, el insigne polemista Len Duguit iniciaba la revo-
lucin del derecho que nos ocupa, con su "Tratado" y su "Manual".
Los problemas de toda ndole planteados por la segunda Guerra
Mundial, que si fueron temibles en la preguerra son ms serios an
en la posguerra, han galvanizado el pensamiento jurdico constitucio-
nal, as sea participe del desconcierto prevaleciente. Corresponde la
primaca durante este perodo a la literatura germnica, que unifica
por el idioma y por el estilo a pensadores no siempre de la misma
cionalidad; Rudolf Smend, Carl Schmitt, Dietrich Schindler, Eriu
Kaufrnann, Herman HeIler y Hans Kelsen, estos dos ltimos, aunque
tericos del Estado, de profunda influencia en el derecho constitucio-
nal. Figuran tambin en primera lnea el francs Maurice Hauriou,
a quien acompaan Carr de Malberg, el italiano Santi Romano y
Harold Lask i, que pretendi intilmente encauzar dentro del consti-
tucionalismo ingls una renovacin de tendencias comunistas.
En torno de los anteriores se agrupan otros muchos autores que
hemos de mencionar con frecuencia.
En la historia de la literatura constitucional mexicana, podran
sealarse varios perodos. Desde los comienzos del siglo pasado hasta
la Constitucin de 57, no son por lo comn profesionales del derecho
los dedicados a estos tpicos ni sus estudios tienen por objeto temas
concretos de derecho constitucional." Pero como el problema de la
poca era el de la organizacin poltica del pas, sus obras ofrecen im-
portantes aspectos de lucubracin constitucional. Libros fundamen-
tales desde este punto de vista son la "Historia de la revolucin de
Nueva Espaa" (1813), de Fray Servando Teresa de Mier; el "Ensayo
histrico de las revoluciones de Mxico" (1831), de Lorenzo de Za-
vala; "Mxico y sus revoluciones" (1836), de Jos Mara Luis Mora;
el "Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestin social y poltica
2 Como excepcin cabria mencionar el primero y rudimentario tratado de derecho
constitucional que se elabor en Mxico: el publicado en 1822. a raz de la Indepen-
dencia, por Juan M. Wenccslao Snchez de la Barquera. con el tulo de Lecciones. de
Poltica y Derecho Pblico para instruccin del pueblo mexicano, en 216 pginas.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 77
en la Repblica Mexicana" (1842), de Mariano Otero; "El Porvenir

de Mxico" (1851), de Luis G. Cuevas.
Al consolidarse con el triunfo de la Repblica en 67 la vigencia
de la Constitucin de 57, se inicia propiamente el estudio del derecho
constitucional mexicano. Aparte de los compendios o catecismos de
varios autores, escribieron textos de derecho constitucional para uso
de las escuelas profesionales de la Repblica, Jos M. del Castillo Ve-
lasco ("Apuntes de 1871, 79 Y 88), Ramn Rodrguez ("Derecho
Constitucional", 1875), Isidro Montiel y Duarte ("Apuntamientos de
Derecho Constitucional", 1879), Januario Manzanilla ("Lecciones
de Derecho Constitucional Mexicano", Mrida, 1882), Eduardo Ruiz
("Derecho Constitucional", ediciones de 1888 y 1902) Y Mariano Co-
ronado ("Elementos de Derecho Constitucional Mexicano", ediciones
de 1887, 99 Y 1906). Entre todas esas obras, que apenas podran satis-
facer un curso elemental de la materia, se distingue, siquiera sea por
su claridad, la ltima de las citadas.
Montiel y Duarte escribi, adems, una obra en cuatro tomos (el
primero publicado en 187I Y los tres restantes en 1882) con el ttulo
de "Derecho Pblico Mexicano", muy valiosa para el estudio de nues-
tros Congresos Constituyentes y de las Constituciones que de ellos
emanaron.
Pero entre todos los autores de esa poca descuellan, muy por en-
cima de los dems, Jos Mara Lozano e Ignacio L. Vallarta. El pri-
mero inspir al segundo con su obra "Tratado de los Derechos del
Hombre", publicada en 1876. En cuanto a Vallarta, comparte con
Rabasa el lugar ms alto en la doctrina del derecho constitucional
mexicano.
La obra estrictamente doctrinaria de Vallarta est contenida de
modo principal en "El juicio de amparo y el Writ of Habeas Corpus"
(I~ ed., 1881; 2' ed., 1896), donde el autor compara con escaso acier-
to nuestro juicio constitucional con el recurso norteamericano. Mu-
cho ms trascendental fue la tarea que realiz Vallarta como presi-
dente de la Suprema Corte, mediante los votos que entonces emiti
("Cuestiones constitucionales"; l~ ed., en cuatro tomos, publicados
de 79 a 83; otras dos ediciones, publicadas una en la imprenta de
J. J. Terrazas, de 94 a 96, y la otra, en las imprentas de A. Garea y
de Ireneo Paz, de 94 a 97).
La Constitucin, que era casi letra muerta en la prctica de las
instituciones, cobr vida y animacin en las ejecutorias de que era
autor el presidente de la Corte. La incompentencia de origen, las fa-
cultades extraordinarias del ejecutivo, la amplitud del amparo, fue-
ron entre otras varias las cuestiones constitucionales en que Vallarta
traz direcciones definitivas. l ense a interpretar la Constitucin

de acuerdo con las teoras que en Estados Unidos echaron a andar al
modelo norteamericano. Y l dio, sobre todo, una leccin prctica de
incalculable importancia, pues con su probidad personal, con su inde-
pendencia de criterio y con su ponderacin para no ofender ni que-
brantar e! equilibrio de los poderes, enalteci a la Corte y dio alto
ejemplo de lo que debe ser el juez que juzga los actos de los go-
bernantes.
El camino abierto por .Vallarta, lo frecuent ms tarde Emilio Ra-
basa. Al juicio de amparo dedic Rabasa dos obras: "El artculo 14",
escrita en 1905, y "El juicio Constitucional", que, aunque publicada
en 1919, se refiere a la Constitucin de 57. En cuanto a los proble-
mas constitucionales de! pas, que para el autor consistian principal-
mente en el vicio del sufragio y en la posicin del ejecutivo frente a
los dems poderes, Rabasa public en 1912 un libro con el titulo de
"La Constitucin y la Dictadura", que en la edicin espaola de 1917
adopt el nombre de "La Organizacin Poltica de Mxico".
La manera enftica y oratoria de Vallana contrasta con la rigurosa
tcnica literaria que campea en las pginas de Rabasa, gran seor del
estilo, pero los dos coinciden en su admiracin por el derecho pblico
norteamericano y en la aplicacin del mtodo histrico a las cuestio-
nes constitucionales.
La' Constitucin de 1917 est muy lejos de haber despertado en
los estudiosos el mismo inters de su predecesora. Prescindiendo
de la materia del amparo, que sigue llamando vivamente la aten-
cin de los juristas mexicanos, en lo estrictamente constitucional no
han aparecido bajo la vigencia de aquella Constitucin, como trata-
dos generales, sino el de Miguel Lanz Duret ("Derecho Constitucio-
nal mexicano y consideraciones sobre la realidad politica de nuestro
rgimen"; 'ediciones de 1931, 1933, 1936 Y 1947), el de Aurelio Cam-
pillo ("Tratado elemental del derecho constitucional mexicano"; ja-
lapa, 1928) y el de Fernando Lpez Crdenas ("Compendio de dere-
cho constitucional mexicano"; Mxico, 1947).
No puede omitirse la obra de Manuel Herrera y Lasso, que reuni-
da en parte ("Estudios Constitucionales", Mxico, 1940, cuya se-
gunda serie apareci en Mxico, 1964) y disperso el resto en nume-
rosos articulos periodsticos, ensayos y conferencias, representa el es-
tudio ms serio e imparcial de que ha sido objeto la Constitucin
en vigor. Como sintesis panormica, es para mencionar la que realiz
Antonio Martnez Bez con el titulo "El derecho constitucional me-
xicano" (Mxico y la Cultura, 1946). En los ltimos aos han sido
publicadas algunas obras acerca del mismo tema, como son, en orden
El. DERECHO CONSTITUCIONAL 79
cronolgico, las de Enrique Gonzlez Flores ("Manual de Derecho

Constitucional"; Mxico, 1958), de Serafn Ortiz Ramrez ("Derecho
Constitucional Mexicano"; Mxico, 1961), de Fausto E. Vallado Be-
rrn ("Sistemtica constitucional"; Mxico, 1965), de Francisco Ra-
mrez Fonseca ("Manual de Derecho Constitucional"; Mxico, 1967),
de Jorge Carpizo ("La Constitucin Mexicana de 1917"; Mxico,
1969), de Daniel Moreno ("Derecho Constitucional Mexicano"; M-
xico, 1972), de Ignacio Burgoa ("Derecho Constitucional Mexicano";
Mxico, 1973), Yde Porfirio Marquet Guerrero ("La Estructura Cons-
titucional del Estado Mexicano"; Mxico, 1975), todo lo cual denota,
por fortuna, un renacimiento en los estudios de esta ndole.
26. Los autores que desde Vallarta y Rabasa hasta nuestros das
se han referido a las instituciones polticas de Mxico, lo han hecho
segn el mtodo histrico. Se ha dicho que, por lo tanto, carecemos
de tratados que hubieren superado la poca del mtodo histrico po-
ltico y emprendido la tarea de investigar nuestro derecho pblico
con el mtodo tcnico jurdico puro; en otras palabras, segn esa opi-
nin un tanto generalzada, nos hemos detenido, desgraciadamente,
en la obra de Rabasa.
Consideramos por nuestra p.nte que en punto a metodologa del
derecho pblico, es preciso distinguir entre la que se aplica al dere-
cho constitucional y la relativa a la teora del Estado. jellinek, que
tanta influencia ha ejercido en la adopcin del mtodo jurdico puro,
tuvo la lealtad de iniciar su captulo sobre el mtodo de la doctrina
del Estado con la advertencia de que por doctrina del Estado enten-
da en ese captulo la doctrina general y especial del Estado, por lo
que exclua lo referente al mtodo en la doctrina individual del Es-
tado.' Pues bien, la doctrina individual y especfica de determinado
rgimen de Estado, es el derecho constitucional; de all que no le sea
aplicable el mtodo jurdico puro. Por lo dems, la confusin en que
con frecuencia se incide al pretender aplicar a una materia el mtodo
de otra, obedece en parte a que carecemos en los idiomas latinos de
los vocablos en que es tan preciso el lxico germnico para expresar
conceptos que, como derecho del Estado, derecho poltico, derecho
constitucional, favorecen entre nosotros el equvoco.
Acierta Posada cuando dice que para definir el derecho constitu-
cional, es preciso referirse no tanto a la idea como al proceso hist-
rico del Estado.' Porque el derecho constitucional -explica- es slo
un valor histrico, aunque de significacin ideal. En confirmacin
8 op. cit., pg. 2~. nota t.

4 Op. cit., l. n, pg GS.
de lo expuesto, Hauriou nos dir que el rgimen constitucional se ha

producido dos veces en la historia de la civilizacin mediterrnea:
la primera vez en la poca de los Estados antiguos, y la segunda vez
en el siglo XVIII de nuestra Era, cuando los Estados modernos conta-
ban ya, en su mayor parte, de siete a ocho siglos de existencia.' Es en
esta ltima aparicin del rgimen constitucional cuando, al decir
de Duguit, la poca moderna ha llegado a la nocin precisa del Esta-
do de derecho y ha comprendido que el fin esencial que debe perse-
guirse es limitar al Estado por el derecho, determinando rigurosa y
minuciosamente sus facultades y. obligaciones."
Ese producto histrico de fines del XVIII, llamado derecho consti-
tucional, que alcanz su plena sazn en el XIX y cuyo destino parece
estar en entredicho en esta segunda mitad del XX, no puede conce-
birse sino en cuanto aspiracin concreta de cada pueblo a ejercitar su
soberana, conforme a principios que tienen un mnimo de genera-
lidad, como son la democracia, la representacin, la divisin de po-
deres, los derechos fundamentales de la persona. Con expresin tan
concisa como atinada, se ha dicho que el derecho constitucional es la
tcnica de la libertad. No podemos inventar un derecho constitucio-
nal contrario a la libertad, frustrneo del fenmeno histrico que me-
reci aquella denominacin especfica. Cuantas veces se encubren con
tal denominacin regmenes de dictadura, se hace un mal uso de la
expresin y, lo que es peor, se comete un fraude en los conceptos. No
siempre el derecho del Estado es constitucional; a riesgo de aparen-
tar un juego de palabras, podemos decir que el derecho constitucio-
nal es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho.
La dogmtica jurdica, que consiste en abstraer normas de los fe-
nmenos jurdicos y en deducir las consecuencias que aquellas im-
plican, alcanza aplicacin innegable en el derecho constitucional, que
no merecera ser una rama del derecho si no pudiera reducirse a la
unidad de los principios. Mas los principios del derecho constitucio-
nal, a diferencia de los que presiden la teora pura del derecho o del
Estado, se sumergen en la vida total de cada pueblo (con sus ingre-
dientes tnicos, ticos, religiosos, econmicos, culturales, etc.) , y de
all surgen con particular fisonoma; es un fenmeno semejante al
de la cristalizacin, que aprovech Stendhal para elaborar una teo-
ra en materia del todo ajena a la que tratamos.
Por cumplir una misin eminentemente social, el derecho consti-
tucional no puede desarticularse de lo histrico. Pero entindase que
en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o menos irn-
~ op. ct., pg. 2.

e Traite de Droit Constitutionnel; l' OO .. t. 1, pg. 58.
portantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los fac-

tores ticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera
de reaccionar la sicologa humana ante las normas. El formalismo de
las normas recoge la savia, favorable o adversa, de los factores vita-
les, y de este modo el derecho constitucional no puede ser nunca
formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la
niega. El derecho constitucional es, por todo ello, el comn aliento
jurdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica,
el complejo ms ntimo de su historia.
En Mxico asumen especial confirmacin estas especies. Si nues-
tras Constituciones han sido, por regla general, imitacin extralgica
de las extranjeras, la vida nacional en cambio ha cavado sus propios
cauces, evadiendo a veces y obedeciendo en otras la direccin de las
normas. En tales condiciones, no es posible recluirse en el sentido fo-
mal de los textos, sino emplear el anlisis sicolgico e histrico para
descubrir el significado real de la Constitucin por debajo de su es-
tructura formal.
27. El mtodo histrico aplicado en materia constitucional ofrece

la posibilidad, por lo que hemos visto, de llegar a una interpretacin
que se aparte del texto formal. Dicha escisin se hace palpable cuan-
do un mismo texto intacto soporta sucesivamente (es decir, en el de-
venir histrico, en la evolucin social) diversas interpretaciones.
El hecho de que la doctrina proponga, simultnea o sucesivarnen-
te, diferentes soluciones en materia constitucional, no puede entra-
ar nunca la misma trascendencia de las variantes interpretativas que
emanan de la autoridad. En este ltimo caso, la letra inclume ha
sido alterada en su contenido por quien de hecho puede variarla, todo
ello bajo el influjo de factores sociales, histricos, que actan a tra-
vs del intrprete. El fenmeno lo hemos cntemplado anteriormente
desde el punto de vista de la supremaca constitucional, en cuanto
los poderes constituidos -yen decisin final la Suprema Corte- mo-
difican el sentido de la ley suprema. Nos corresponde ahora analizar
en s mismo el fenmeno.
Dice Munro que la Constitucin de su pas es enmendada en la
maana de cada lunes, cuando la Suprema Corte emite sus decisiones.
Los padres de la Repblica, agrega, no reconoceran su obra; -a tal
g-rado ha cambiado su contenido," Fuera de toda exageracin irnica,
es lo cierto que la Constitucin norteamericana es el ejemplo ms
perentorio y discutido de un texto supremo que se ha dilatado desrne-
suradarnente, sin otra alteracin formal que la de sus primeras diez
7 Op. cit . pg. 67; captulo "Cmo ha cambiado la Constitucin".
enmiendas (ratificadas en 1791), la XI (1798), la XII (1804), la XIII

(1865), la XIV (1868), la XV (1870), la XVI (1913), la XVII
(1913), la XVIII (1919), la XIX (1920), la XX (1933), la XXI
(1933), derogatoria de la XVIII, y la XXII (1951). En sus dos si-
glos de vigencia, el texto primitivo ha presidido con su sobriedad
la evolucin econmica y social ms acelerada de la historia moderna,
ha seoreado la vasta y compleja expansin territorial y tnica de
Estados Unidos y no ha sido abandonado como instrumento de go
bierno en las grandes crisis de aquel pas, principalmente en las dos
guerras mundiales, con sus respectivas posguerras. Para rendir tan
extraordinaria eficacia, la Constitucin norteamericana ha tenido que
tolerar en e! significado de sus preceptos las ms variadas interpreta-
ciones, las cuales se han canalizado principalmente a travs de las
decisiones judiciales de la Suprema Corte."
Aparte de que son en mucho justificadas las crticas que se han
formulado al sistema norteamericano de interpretacin, consideramos
que su estudio carece de sealada importancia para el derecho cons-
titucional mexicano. En un pas como e! nuestro, tan renuente por
tradicin a todo lo que signifique construccin jurisprudencial, no
est llamada a prosperar la inrerpretacin :que de hecho coloca al
common law por encima del texto escrito. Tampoco es para admitida
entre nosotros la direccin poltica de la Suprema Corte, que es la
practicada por la Suprema Corte norteamericana cuando ejercita el
control de la constitucionalidad de las leyes." Si hemos mencionado
el sistema norteamericano se debe, aparte de su notoriedad, a que, por
estar en el extremo opuesto al nuestro, puede aprovecharnos como
8 Entre otros muchos ejemplos de cambios fundamentales en la interpretacin ju-

rlsprudencial de la Constitucin norteamericana. son de sealar los relacionados con
las expresiones "libertad", "propiedad' y "debido proceso legal", que expone Corwin
y que remata, aludiendo a la ltima de dichas expresiones. con el siguiente prrafo
expresivo: "Hoy, debido procedimientc. legal slgnlfica ley raxonabe o procedimiento
razonable, es decir, lo que la mayora de la Suprema Corte considera que es razonable
en uno u otro sentido de ese trmino extremadamente clsico. En otras palabras, sig-
nifica la aprobacin de la Suprema Corte." (La Constitucin de EE. VV. 'Y su actual
ugniicado, pgina 194.)
9 Dos monograas Importantes que merecen ser consultadas en lo referente a la
tcnica interpretativa uorteamertcana. son las que public Benjamn N. Cardozo con
los tflulos "Thc narure of rhe judicial procese" (14 Q ed., J948) y "The growth of rhe
law" (8' cd., 1946). No olvidemos, por lo dems, que Cardozo form con Louis Bran-
deis, Roscoe Pound y otros varios el grupo de discpulos de Ollver Wendcll Holmes, el
eminente jurista norteamericano que en su obra "The Common Law" (1861) sustent
el criterio de que la vida del derecho no es lgica, sino experiencia. "Las necesidades
de la poca, las teoras morales y poUticas dominantes, las instituciones de poUtica po
blica, han influido, mucho ms (Iue los silogismos, en la determinacin de las reglas
por las cuales se han gobernado los hombres." La idea pragmtica de la evolucin or-
gnica del derecho ha desembocado en el estudio de los casos, mtodo de laboratorio
que en Nortcamrtca ha remplazado a los libros de texto.
demostracin de que la ley mxima es susceptible de cierta elastici-

dad en su inteleccin, a fin de eludir el doble inconveniente de in-
movilizarla en un hieratismo adverso a toda evolucin o de buscar su
incontenible acomodamiento por el solo camino de las reformas tex-
tuales, tema al que ya nos referimos en el captulo III.
28. Aunque el mtodo que proconiz Gny quiso aplicarlo su

autor al derecho privado y especialmente al derecho civil (segn sus
propias palabras), hay en l ciertas orientaciones que puede aprove
char el derecho constitucional. Lo cual es explicable, ya que las nor-
mas superiores que integran la Constitucin se hallan, por decirlo as,
proyectadas como partes en las inferiores. 10 En otros trminos, segn
la expresin de Rossi, el encabezamiento de todos los captulos del
derecho privado se encuentra en el derecho constitucional.t! Entre
esas orientaciones o principios comunes, viene al caso mencionar el
que as expresa Gny: "De atenernos a las conclusiones del mtodo
tradicional, toda cuestin jurldica debe resolverse mediante las solu-
ciones positivamente consagradas por el legislador. De esta suerte se
permanece forzosamente y para todo en la situacin en que nos en-
contrbamos en el momento mismo de aparecer la ley. Y cualquiera
que sea la evolucin posterior de las situaciones o de las ideas, falta
autorizacin para traspasar el horizonte que el legislador descubri
en la poca en que dict la regla"""
He all el problema bsico del derecho constitucional, problema
que en esta rama del derecho se agrava con caracterlsticas que casi le
son propias, por tratarse de un derecho mucho ms mudable y torna-
dizo que el civil.
La diferencia entre los mtodos interpretativos del derecho civil
y del derecho constitucional obedece, a nuestro entender, a un deter-
minante teleolgico. El derecho civil tiene por finalidad esencial rea-
lizar la justicia distributiva; cualquiera que sea la escuela a que se
afilie el intrprete, desde la exegtica hasta la del derecho libre,
su misin no consiste sino en dar con la frrn ula de acuerdo con la
cual habr de hacerse el reparto de derechos y obligaciones entre los
individuos y si se quiere entre los grupos sociales. La tarea del intr-
prete de la Constitucin es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser
profundamente complejo que es el Estado, representacin jurdica de
la nacin, la cual, a su .'ez, es un todo que vive, con un pasado que
acta en el presente, con un presente que da a da va haciendo suyo
10 KEUEN, Teora, pg. 149.
11 Citado por Hauriou. VeTt!chv Constitucional, pg. 12.
12 G. GtNV, Mtodo de interprelaci6n "j [uenes en derecho privado POjWVO Ma-
drid. 1925; p~g. 61.
el porvemr. Permeado as del medio histrico y social del pas, cada

Estado se proyecta tambin hacia la vida internacional y est condi-
cionado por ella.
De aqu que las relaciones entre particulares, una vez que son re-
guladas por el derecho privado, permanecen casi inalterables por tiem-
po indefinido; mientras que las relaciones de los poderes pblicos en-
tre s, de los poderes pblicos con los particulares, de cada Estado con
los dems Estados, son esencialmente cambiantes y no toleran una
direccin inmutable. El Cdigo de Napolen asisti impasible a los
numerosos cambios de Constitucin que ocurrieron durante el si-
glo XIX en los pases que lo adoptaron; y cuando en el siglo xx ha
incluido en la frmula de la justicia distributiva la proteccin al eco-
nmicamente dbil, no ha necesitado sino introducir reformas que no
socavan la estructura del edificio. De este modo se explica que los civi-
listas autnticos rechacen por innecesario y peligroso el mtodo evolu-
tivo de interpretacin, que no es sino el mtodo histrico aplicado
a la actividad variable de los factores econmicos, sociales, polti-
cos, etc. Mas para el constitucionalista, este mtodo es llave maestra
en materia de interpretacin.
En su monografa "L'interpretazione delle norme constituzionali"
(Padua, 1951), asienta Carmelo Carbone: "Para entender el conteni-
do literal de una norma de derecho comercial, por ejemplo, se deber
hacer referencia al lenguaje, a las costumbres y a las prcticas estable-
cidas en el ambiente comercial e industrial, en tanto que habr de
acudirse a otros factores, deductibles de la historia, del derecho com-
parado, de la poltica, de los programas de partido, etc., cuando se
trata de interpretar una norma constitucional." 13
"Los principios contenidos en las Constituciones -explica el mis-
mo autor- antes de ser legislados se afirmaron como principios p0-
lticos. Por lo que, al identificar a estos ltimos, se da en el blanco del
contenido de los principios constitucionales. Pero la identificacin no
se hace con referencia al momento de la legalizacin, sino al tiempo
de la aplicacin. El principio poltico legalizado ha continuado des-
arrollandose, adaptndose a nuevas exigencias, comprendiendo nue-
vas situaciones, y todo esto no puede considerarse extrao a la norma,
salvo que la evolucin asumida por el principio poltico aparezca con-
traria a la estructura jurdica del Estado." Aade que a fin de descu-
brir la lgica del lenguaje dentro de las normas constitucionales, es
necesario acudir a la historia del derecho y del derecho comparado
con objeto de poner en claro la gnesis del principio poltico, a la
poltica para individualizar su contenido, a la historia poltica y a
13 op cit., pg. 17.
la orientacin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y el sig-

nificado actual de aquel principio. Y en un regreso a su comparacin
inicial con el derecho mercantil, emite estas palabras: "De cuanto pre-
cede resulta que la poltica, la historia poltica, la orientacin polti-
ca del pas, etc, dan modo de identificar, sea en su valor originario
o bien en el actual, las situaciones y relaciones polticas de. las que
la norma ha sido extrada y, por lo tanto, puede decirse que todo eso
desempea .para las normas constitucionales la misma funcin a la
cual se presta la prctica de los negocios para las normas comerciales,
con la diferencia, empero, de que la influencia de aquellos factores
es ms acentuada si se tiene en cuenta lo lacnico de las normas cons-
titucionales." 14 Slo queda, para completar el pensamiento del autor
que mencionamos, expresar que para l la nocin de rgimen politico
se deduce "del conjunto de institutos jurdicos coordinados en rela-
cin con las actuaciones de una determinada concepcin poltica del
Estado y de la sociedad".
Aceptamos plenamente la direccin sealada, que es la misma adop-
tada en nuestro derecho constitucional desde Vallarta y Rabasa, y que
nosotros hemos seguido siempre con dcil conviccin. En nuestro es-
tudio hemos de topar varias veces con desviaciones que la historia po-
ltica del pas ha impuesto a textos constitucionales, cuyo sentido filo-
lgico ha permanecido no obstante sin alteracin. Para entonces he-
mos de tener presente la fisonoma particular de la interpretacin en
materia consti tuciona!.
14 op. cit., pg-s. 34 y 37.

CAPiTULO VI
(Repblica, democracia, representacin)
SUMARIO
29.-La repblica. SO.-La democracia. 81.-Restriccin del sufragio: prin-

cipio mayoritario. 32.-Rgimen representativo. 33.-EI desprestigio de la
democracia.
29. Segn el artculo 40 de la Constitucin, nuestra forma de go-

bierno es la de una repblica representativa, democrtica y federal.
En el presente captulo estudiaremos, por una parte, el concepto
de repblica, y, por la otra, los ntimamente conexos de democracia
y representacin.
El trmino "repblica" ha tenido a travs de los tiempos las de-
notaciones ms dismbolas, desde la muy general que engendr en
Roma su etimologa ("cosa pblica") hasta la particular y ms con-
creta que le dio Maquiavelo, al oponer conceptualmente la repblica
a la monarqua. Consideramos que en este ltimo sentido emplea el
vocablo nuestra Constitucin. A partir de la independencia hasta el
triunfo definitivo de la Repblica, varias veces se sostuvo dentro de
la ley (Plan de Iguala, Tratados de Crdova, Imperio de Iturbide) ,
en el campo de la polmica (Gutirrez de Estrada y el peridico El
Tiempo) y por medio de las armas (Imperio de Maximiliano), el
principio monrquico. En la posicin contraria, el partido liberal hizo
figurar siempre como elemento esencial de su programa la forma re-
publicana de gobierno. La acepcin que entonces se le dio a la pala-
bra "repblica" es la que le corresponde cuando a la hora del triunfo
ingres en el texto constitucional. Para nuestro estudio interesa exclu-
sivamente, por lo tanto, deslindar el concepto de repblica en rela-
cin con el de monarqua.
Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es
vitalicia, sino de renovacin peridica, para la cual se consulta la vo-
87
luntad popular. El rgimen republicano se opone al monrquico por

cuanto en ste el Jefe del Estado permanece vitaliciamente en su en-
cargo y lo transmite, por muerte o abdicacin, mediante sucesin
dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda segn la ley
o la costumbre. Sguese de lo expuesto que, mientras en el rgimen
republicano debe atenderse para la designacin a la aptitud del desig-
nado, en el rgimen monrquico es la circunstancia fortuita del naci-
miento lo que otorga la titularidad de jefe del Estado.
Es precisa y nicamente en el jefe del Estado ("presidente" en la
repblica; "rey", "emperador", en la monarqua) donde ocurren las
notas caractersticas de la repblica o de la monarqua. En los titu-
lares de los dems poderes puede haber en ciertos casos origen here-
ditario (por ejemplo, en el Senado o Cmara Alta de algunos pases)
o bien duracin vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los
ministros de la Suprema Corte), sin que por ello se menoscabe la
calidad de republicano de que inviste al rgimen el solo hecho de la
renovacin peridica, mediante consulta al pueblo, del jefe del Estado.
La doble posibilidad que ofrece el sistema republicano. de selec-
cionar al ms apto para el cargo supremo y de que en la seleccin in-
tervenga la voluntad popular, es lo que vincula estrechamente a dicho
sistema con la democracia, en grado tal que con frecuencia se mez-
clan y confunden sus conceptos en la moderna teora del Estado. Sin
embargo. la monarqua es compatible con la democracia y con el r-
gimen constitucional. como acontece en las modernas monarquas euro-
peas, donde los titulares efectivos del gobierno emanan de la designa-
cin popular y cuyas facultades. por otra parte, estn constitucional-
mente limitadas. al igual que las del monarca. De aqu que monarqua y
absolutismo, conceptos afines en otro tiempo, hayan dejado de serlo des-
de que, a partir del siglo pasado. los reyes hubieron de aceptar, como
otorgadas o como recibidas, las Cartas Constitucionales. Con todo, las
monarquas van desapareciendo del escenario contemporneo. Supervi-
vencia histrica en los pases de vieja tradicin dinstica, all mismo son
desplazadas por la repblica, que es de mejor' esencia democrtica. En
las nacionalidades nuevas, nacidas al abrigo de los ideales modernos. la
monarqua no pas nunca de planta extica; as lo demostraron en
Amrica el trono del Brasil y los dos ensayos trgicos de Mxico.
El adversario importante de la repblica en nuestra poca no es
ya la monarqua, sino el rgimen totalitario, cualquiera que sea la
denominacin o la forma que adopte o haya adoptado. Tales regme-
nes no pueden considerarse republicanos, porque no obstante que en
ellos la jefatura del gobierno no se conserva, cn principio. vitalicia-
mente ni se transmite por herencia, carecen de la nota propia del r-
LA FORMA DE GOBIERNO 89
gimen republicano, que consiste en la renovacin peridica de aque-

lla jefatura mediante la consulta al pueblo.
30. En cuanto a la democracia para explicarla recordemos la co-

nocida clasificacin aristotlica. Para Aristteles el poder de mando
o de gobierno puede residir en un solo individuo, en una minora
o en una mayora; en cada uno de estos fundamentos del gobierno
distingua Aritteles una forma pura y una forma impura.
Cuando el gobierno reside en un solo individuo tenemos la for-
ma pura de la "monarqua". si ese individuo emplea el poder de que
dispone en beneficio de todos; y la forma impura de "tirana", si ese
individuo utiliza el poder en beneficio exclusivo de s mismo O de
sus favoritos.
Cuando el gobierno reside en una minora. existe la forma pura
de la "aristocracia" si la minora usa el poder en beneficio de todos.
y la forma impura de la "oligarqua", si el poder slo beneficia a la
minora que lo detenta.
Por ltimo. cuando el poder lo usufructa la mayora de la colec-
tividad, resulta la forma pura de la "democracia" si ese poder favo-
rece a todos por igual; la forma impura de la "demagogia", si se apli-
ca tan slo en servicio de los desposedos.'
Dentro de la clasificacin aristotlica, debemos entender que nues-
tra Constitucin consagra la forma pura de la democracia. cuando el
artculo 40 establece el gobierno democrtico, puesto que el artcu-
lo 39 dice que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de ste. que es precisamente lo que caracteriza a la de-
mocracia. se~n la clasificacin 'l ue examinamos. Conforme a tales
ideas, no podemos reputar democrtico al rgimen basado en la dic-
tadura del proletariado, el cual realiza la forma impura de la -dema-
gogia.
La democracia moderna es resultante del liberalsmo poltico, por
cuanto constituye la frmula conciliatoria entre la libertad individual
y la coaccin social. Mediante la democracia dio respuesta el libera-
lismo poltico a la pregunta de Rousseau de cmo encontrar una for-
ma de sociedad en la que cada uno, aun unindose a los dems. se
obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, su liberad ante-
rior? Esa forma de sociedad consisti en que el poder de mando del
Estado sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a
l. De este modo el poder de mando persigue por objeto en donde
1 La Poltica, Lib. 3"', cap. V. En el mismo sentido Santo Toms ele Aquino.
Summn Thrologica, I, 11, 19. 10. Kclscn dice que la teorta moderna no ha rebasado
la tr-icotoma ele la teora pollcu de la antigedad. (Teora, P:\K. 297.)
2 Contrato Social; Lib. 11', Cap. 6.
ejercitarse el mismo sujeto de donde se origina. "Polticamente libre

-explica magistralmente Kelsen- es el individuo que se encuentra
sujeto a un ordenamiento jurdico en cuya creacin participa. Un in-
dividuo es libre si aquello que de acuerdo con el orden social debe
hacer, coincide con lo que quiere hacer. La democracia significa que
la voluntad representada en el orden legal del Estado es idntica a
las voluntades de los sbditos. La oposicin a la democracia est cons-
tituida por la servidumbre implcita en la autocracia. En esta forma
de gobierno los sbditos se encuentran excluidos de la relacin del
ordenamiento jurdico, por lo que en ninguna forma se garantiza la
armona entre dicho ordenamiento y la voluntad de los particulares." 3
Esta identidad entre el titular de la libertad y la "vctima" de la
dominacin cobra singular relieve en la formacin de las Constitucio-
nes. Santo Toms de Aquino plante la diferencia entre dos cosas a
las que debe atenderse (duo sunt attendenda): una, la participacin
de todos los ciudadanos en la formacin de la voluntad del Estado
(ut omnes aliquam partem habeant in principatum), y otra, la especie
de gobierno y dominacin (species regiminis uel ordenationis princi-
patum).4 La coincidencia de estos dos principios resuelve el contraste
entre la libertad y el orden, porque hace coincidir la voluntad indi-
vidual con la voluntad total del Estado. El fenmeno de "autodeter-
minacin", que antes hemos ubicado en la entraa del acto soberano
de darse un pueblo su Constitucin, se proyecta de este modo en el
fenmeno de "autodominacin", nota caracterstica y suprema del r-
gimen democrtico,"
3 Teora, pg. 298.

4 Summa; 1, 111, lOS, arto 1.
G Hemos dicho en lineas precedentes que no puede reputarse democrtico el
rgimen basado en la dictadura del proletariado. Conviene reafirmar ahora nuestra opi-
nin frente al despliegue que en los ltimos aos ha alcanzado entre nosotros la
propaganda del derecho constitucional sovitico. insistiendo en confundir la dictadura
con la democracia. Desde la revolucin francesa esos dos trminos no slo son distin-
tos sino antagnicos; ahora que la revolucin rusa pretende reconciliarlos, es preciso
ponerse en guardia contra el mal uso de los vocablos.
En la obra "Derecho Constitucional Sovitico" (ediciones en lenguas extranjeras,
Mosc, 1959). sus autores, A. Densov y M. Kirichenko, hablan de que la historia de la
Constitucin sovitica "refleja las regularidades en el afianzamiento de la dictadura
de la clase obrera, el fomento y ampliacin de la democracia socialista" (pg. 14).
En demostrar que esta democracia se realiza dentro de aquella dictadura, estriba el
principal propsito de la obra.
Veamos en qu consiste dicha democracia. En primer lugar quedan excluidos de
ella todos los que no estn de acuerdo con la dictadura del proletariado, para lo cual
se priva a los disconformes de toda dase de derechos polticos. Dicen los autores el-
tados: "Al instaurarse el Poder sovitico. ninguna de las instituciones limit los derechos
democrticos de los ciudadanos, de lo cual se aprovecharon COn fines coutrarrevolucio-
narios los burgueses y terratenientes. que hicieron uso de la libertad de la palabra,
de imprenta, de reunin y de otros derechos polfticos conquistados por la Revolucin de
Octubre .Los enemigos de las masas trabajadoras calumniaban en sus discursos y pe-
31. Sin embargo, la identificacin perfecta y total entre el sujeto

y el objeto del poder del Estado, nunca se da en la prctica. Si por
una parte todos sin excepcin (mayores y menores, varones y muje-
res, nacionales y extranjeros, etc.) estn sometidos a la voluntad y al
poder del Estado, por la otra no son todos sin excepcin los que par-
ticipan en la confeccin de esa voluntad y de ese poder, sino tan slo
aquellos que gozan de capacidad cvica y que de hecho constituyen
una minora dentro de la poblacin total sometida al poder del Es-
tado; tal es el problema de la restriccin del sufragio, que examina-
remos en primer trmino.
ridicos la Revolucin de Octubre y difamaban el Poder sovitico. Los explotadores
y traidores a la patria se vallan del derecho a aguparse en organizaciones sociales para
crear organizaciones contrarrevoluclonatlas. La burguesa y los terratenientes se apro-
vecharon tambin de los derechos electores con fines antsoviricos. Se infiltraban frau-
dulentamente en los rganos del Estado sovitico e intentaban socavarlos y descompo-
nerlos desde dentro. Teniendo en cuenta estas maquinaciones criminales de los enemigos
del pueblo trabajador, el Poder sovitico los priv de los derechos pollcos." (P-
gina 310.)
Son ciudadanos soviticos, por lo tanto, aquellos que no estn privados de los de-
rechos polticos, es decir, 105 que estn dentro de la dictadura del proletariado. Por
eso cuando en la Constitucin de la U.R.s.S. el capitulo X (art. 118 a 1~3) regula los
"derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos", excluye de los mismos a aqueo
lIas personas que no son ciudadanos, ya sean rusos O extranjeros.
Todo esto difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido siempre
el vocablo "democracia". Es cierto que la revolucin democrtica fue encabezada por
los burgueses, pero ni en su programa ni en su victoria la burguesa proclam nunca
su propia dictadura. Y por lo que hace a los derechos fundamentales, la democracia
los reconoci generosamente aun a sus enemigos, porque eran derechos de la persona,
distintos de los derechos del ciudadano.
Pero la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su seno a los
heterodoxos, sino que tambin pone bajo la dictadura del proletariado a la clase cam-
pesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses, terratenientes, cte. Aunque
el escudo de la U.R.S.S. lo forman la hoz y el martillo (art. 14~ de la Constitucin),
como smbolo de la unin de las clases campesina y proletaria, sin embargo la dicta
dura la ejerce sta sobre aqulla. As se asienta en la obra que mencionamos, publi-
cada en espaol con fines evidentemente prosclitarlos: "La Ley Fundamental de la
U.R.S.S. parte del hecho de la liquidacin del capitalismo y de la victoria del rgimen
socialista en el pas, se basa en los cimientos del socialismo y consolida los principios
de ste. Refleja el hecho de que la sociedad sovitica se ha liberado de las clases anta-
gnicas y est formada en la actualidad por dos clases amigas (obreros y campesinos).
de que todo el Poder pertenece a los trabajadores de la ciudad y del campo y de que
la direccin estatal de la sociedad (la dictadura) corre a cargo de la clase obrera, como
la clase de vanguardia de la sociedad. Consolida el rgimen social que responde a
los intereses de los trabajadores. En esto consiste su esencia socialista y su carcter de-
mocrtico." (Pgs. 86 y 87.)
No hemos pretendido formular en las lineas que preceden una critica de las ins-
tituciones constitucionales de la U.R.S.S., lo que rebasarte el objeto de la presente obra.
sino solamente denunciar la tctica confusionista de que viejos vocablos, a los que dio
un contenido determinado el ccnstituclonalismo llamado despecrivarnente burgus, se
sigan empleando para enmascarar ahora instituciones que los repudian.
Ms franca y leal aparece la actitud de Jos idelogos nazifacistas, al atacar abier-
tamente el constitucionalismo tradicional y borrar del lxico oficial las expresiones pros-
critas de democracia. libertad, parlamentarismo. divisin de poderes, derechos intangi-
bles de la persona; todas aquellas que no se avienen con formas de dictadura, cuales-
quiera que ellas sean.
Pero aun dentro de esa minada cvicamente activa no es posible

siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre
el "querer hacer" de cada uno y el "deber hacer" de todos, pues para
que as sucediera se necesitara la unanimidad de voluntades indivi-
duales. A'falta de unanimidad, la democracia admite como expresin
de la voluntad general la voluntad de la mayora, problema que toca-
remos en segundo lugar.
a) El sufragio es la expresin de la voluntad individual en e! ejer-
cicio de los derechos polticos; la suma de votos revela, unnime o
mayoritariamente la voluntad general.
El derecho poltico, expresado mediante e! sufragio. es derecho
activo. Entre los derechos activos y los pasivos existen. segn Rabasa,
las siguientes diferencias: a) Los activos (ejemplo, el derecho de aso-
ciacin) requieren en el sujeto capacidad funcional, que es imposible
sin la noticia del acto y la conciencia de la funcin; los pasivos (ejem-
plo. la herencia) slo exigen capacidad receptiva. sin necesidad del
conocimiento de! hecho ni el entendimiento de! derecho; b) Los acti-
vos slo constituyen un goce cuando se ejercitan, mientras que los
pasivos son de goce continuo; e) Ambos son personales, pero por dis-
tinto concepto; los primeros. por cuanto la persona slo puede disfru-
tarlos por propia actividad; los segundos. por excluir del goce a los
dems.
De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos
slo deben reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los
pasivos deben ser reconocidos a todos. "En los derechos activos no hay
ms goce que su ejercicio. Conceder e! ejercicio de un derecho a los
incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo,
atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos
que formen parte del jurado calificador en un certamen de pinturas,
sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar
del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre
los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms
an: que Se provea a los atrasados de los medios para adquirir la ca-
pacidad que les falta; pero mientras no la tengan. la igualdad exige,
con el mismo o mayor imperio, que no se imponga la uniformidad
que la suplanta y que la destruye.".
D aqu que el sufragio universal -desidertum democrtico--
nunca pueda ser efectiva y literalmente universal. Pero no obstante
las limitaciones en el otorgamiento del sufragio, el principio derno-
crtico queda a salvo si aquellas limitaciones no afectan la igualdad
poltica. que consiste en la identidad sustancial entre gobernantes y
6 EMJJ.IO RABASA: El iuro constitucional; Mxico. 1919; pgs. 21 a 23.
gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que

obedecen no se funda en cualidades esenciales de los primeros. que sean
inaccesibles para los segundos. sino en la voluntad de stos. que
de tal modo se gobiernan a s mismos. Dentro de la homogeneidad
del pueblo. nadie detenta ttulos que no estn al alcance. en prin-
cipio, de cualquier individuo.
La diferencia entre unos y otros. ensea Schmitt, se logra a travs
del pueblo. no frente al pueblo. La institucin de la nobleza como
detentadora de los derechos cvicos se considera antidemocrtica, por-
que la prerrogativa la tena frente a los ciudadanos. no a travs de
ellos. Tan contrario a la democracia es reconocer capacidad cvica a
quienes no la tienen. como privar de ella a los que la merecen. Slo
los nobles son ciudadanos. es frmula tan opuesta a la igualdad demo-
crtica como la otra: slo los nobles no son ciudadanos.
La seleccin para el reconocimiento del derecho de sufragio tiene
que hacerse conforme a bases generales. que suelen ser en las diferen-
tes legislaciones la nacionalidad. la edad. el sexo. la instruccin. el
estado de independencia domstica. la propiedad. etc. Todas ellas son
indicios de aptitud. aunque no indudables. pues no siempre los cla-
sificados son los dotados.
Segn nuestra Constitucin (art. 35. frac. 1 y 11) es prerrogativa
del ciudadano votar en las elecciones populares y poder ser votado
para todos los cargos de eleccin popular. De este modo la exclusivi-
dad que deriva del concepto de prerrogativa. sustrae del total de la
poblacin a los ciudadanos en su carcter de titulares nicos del dere-
cho de voto. en el doble aspecto de derecho a designar y a ser de-
signado.
Son a su vez ciudadanos, conforme al artculo 34. los varones y
las mujeres que. teniendo la calidad de mexicanos. renan. adems.
los siguientes requisitos: 1) Haber cumplido dieciocho aos. siendo
casados. o veintiuno. si no lo son. y 11) Tener un modo honesto de
vivir,"
'7 La fraccin 1 del artculo 34 fue reformada por decreto de 18 de diciembre de

1969. publicado en el Diario Oficial de 22 del mismo mes y en vigor desde la fecha
de su publicacin.
La disposicin. que se refiere a uno de Jos requisitos para ser ciudadano. se con-
cret en los siguientes trminos: "Haber cumplido 18 aos", con lo que qued supri-
mida la segunda parte. que deda asf: "siendo casados, o 2J si no lo son".
Como se ve, hasta antes de la reforma habla dos bases en cuanto a la edad neceo
saria para adquirir la ciudadana. La primera combinaba la edad (mayor de 18 aos)
con el matrimonio, mientras que la segunda tomaba en cuenta nicamente la edad
(mayor de 21 afias). Al fijar por lo que hace a la edad el dato escueto de la mayorla
de 18 aftoso la reforma de 69 reconoci que el mexicano adquiere con esa mayorla Ia
madurez cvica, independientemente del matrimonio y sin necesidad de esperar los
21 aos de edad.

Examinemos los requisitos que para tener acceso al sufragio (de-

recho incorporado entre nosotros a la ciudadana) exige nuestra Cons-
titucin.
El primero es la nacionalidad mexicana, que obviamente se exige
para evitar que ni siquiera en mnima parte puedan los extranjeros
intervenir en los destinos nacionales. La edad que se fija es indicio
biolgico de que el individuo ha llegado al pleno desarrollo de sus
facultades; es ste el nico requisito constitucional que se refiere di-
Antes de apuntar en la presente nota la filiacin del precepto reformado, conviene

tener presente una distincin que ha sido observada por nuestra rradcin constitucional.
Desde el punto de vista de la edad, los derechos que otorga la ciudadana son
plenos en cuanto a votar en las clcciones populares, pero estn restringidos. en los
trminos que fija la ley. respecto a "poder ser votarlo para todos los cargos de eleccin
popular y nombrado para cualquier 011'0 empleo o comisin, teniendo las calidades
que establezca la ley". (As lo dice la fraccin 11 del artculo 35 de la Constitucin
actual, repitiendo el mismo numeral de la de 57. con lo que se reiter la inexplicable
supresin de la siguiente frase subrayada ,que fue aprobada por la Asamblea Constitu-
yente de entonces, a propuesta de la Comisin, en la sesin de 19 de septiembre de 1856,
segn puede leerse en el tomo JI, pg. 268 de la obra de Zarco, edicin de 1857: "y
nombrado para cualquier otro empleo o comisin que exija la condicin de ciudadano,
teniendo las calidades que la ley establece"; una omisin ms en que incurri el texto
oficial, que debemos agregar a las varias que sealan "allana y Rabasa.)
La diferencia .entre la ciudadana activa (derecho a votar) y la ciudadana pasiva
(derecho a ser votade), en Jo que mira al requisito de la edad mnima, es diferencia
consagrada por todo el Derecho ConstitucionaJ, pues notoriamente no se requiere la
misma aptitud para elegir que para ser electo, para ser votante en las urnas que para
ser diputado, senador o presidente de la Repblica. Aunque seguramente nadie pens
en borrar esa diferencia cuando se modific la base de la edad mnima para la eluda-
<lana, conviene recordarla, con objeto de que se entienda que lo que en seguida se dir
se refiere exclusivamente a Ia edad como calidad de los electores.
Este requisito ha variado sensiblemente en nuestras Constituciones. La federalista
de 24 dejaba su fijacin a las legislaturas de los Estados. La centralista de 36 no deter-
minaba la edad. sino que se reduca a asentar que los derechos del ciudadano se sus-
penderan durante la minoridad. El Acta de Reformas de 47 sealaba la edad de 20 aos
y el Estatuto Orgnico de Comonfort la de 18, sin exigir ninguno de los dos documen-
tos el requisito de ser casado el individuo.
y as llegamos a la Constitucin de 57, que literalmente copiada .en este punto
por la de 17 en Vigor hasta la reforma de 1969. sealaba como primer requisito para
ser ciudadano de la Repblica "haber cumplido dieciocho aos, siendo casados. o
veintiuno, si no lo son".
Cul es el precedente en nuestra tradicin constitucional del transcrito precepto,
que no hemos visto consignado en ninguna de las Constituciones antes mencionadas?
Su origen es curioso: las ms liberales de las Constituciones mexicanas. como son las
de 57 y la actual, han tomado ese requisito de una de las Constituciones ms conserva-
doras de nuestra historia, como es la de 1843, conocida con el nombre de Bases Org-
ncas, cuyo artculo 18 en su primera parte deca: "Son ciudadanos Jos mexicanos que
hayan cumplido diez y ocho aos, siendo casados, y veintiuno si no lo han sido." Ins-
pirse a su vez la disposicin de las Bases Orgnicas en la emancipacin mediante el
matrimonio del mayor de 18 aos y menor de 21, figura del derecho civil que poco
tiene que ver con los derechos polticos.
Como se ve, el requisito que se ha modificado careca de prosapia liberal, Su re-
forma, que borra de nuestra Carta un vestigio de origen conservador, vuelve al texto
del Estatuto Orgnico de Comonfort, instrumento constitucional que si careci de v-
gencia prctica por las vicisitudes de la poca, se adelantaba en varios aspectos sociales
a los criterios de sntonees.
rectamente a la aptitud cvica. En qu consiste el modo honesto de

vivir no lo dice la Constitucin, pero el Cdigo Penal, al establecer
en su articulo 46 que la pena de prisin produce la suspensin de
los derechos polticos y la Ley Electoral Federal al adoptar una base
semejante para excluir del voto (artculo 62, fracciones IV a VII),
parecen identificar la responsabilidad penal con la ausencia de un
modo honesto de vivir; era ms congruente sin duda la anterior Ley
Electoral (de 1946), cuando institua impedimentos para ser elector
que notoriamente se referan al modo honesto de vivir (artculo 43,
fracciones IX a XIII); este requisito constitucional atae ms bien
a la indignidad que a la ineptitud cvica.
La reforma al articulo 34, publicada en 17 de octubre de 1953,
al otorgar el derecho de voto a las mujeres puso fin a una situacin
en que la interpretacin histrica y poltica haba prevalecido sobre
la interpretacin literal y lgica. El texto anterior a la reforma (idn-
tico al de la Constitucin de 57) era aplicable ideolgica y gramati-
calmente tanto a los hombres como a las mujeres, porque ninguno
de los requisitos que el precepto consignaba para la ciudadana (na-
cionalidad, edad, ctc.) , era incompatible con el sexo y porque el solo
empleo del masculino (son ciudadanos ... todos ... los mexicanos ... )
no era sino la aplicacin de la regla de que cuando el nombre o el
adjetivo comprenden seres de distinto gnero prevalece el masculino
sobre el femenino, tal como acontece en otro texto cuya interpreta-
cin gramatical no ha suscitado duda, como es el articulo 30, que al
definir quines son "mexicanos" incluye evidentemente a las "mexi-
canas".
No obstante, bajo la vigencia de la Constitucin anterior y con-
forme a las ideas de la poca, a nadie se le poda ocurrir que fuera
necesario negar expresamente el sufragio a las mujeres para que queda-
ran excluidas; su exclusin, por encima de todo derecho escrito.
anclaba en una conciencia tradicional. que de tan arraigada se hizo
inconsciencia e ignorancia del sufragio femenino. Los dos nicos co-
mentaristas que aludieron al tema hicieron decir a la Constitucin lo
que no deca."
Por lo dems, en Francia se present una situacin notablemente
semejante a la nuestra. En numerosas ocasiones las feministas fran-
cesas reclamaron el derecho de sufragio en igualdad con los hombres.
Fundndose en los trminos literales de la ley de 2 de febrero de 1852:
8 Mariano Coronado expres que la Constitucln "exclua a algunos, como a los

menores y a las mujeres. por no creerlos capaces para esas funciones", lo que no era
exacto respecto a Ia mujeres; su exclusin no provena del texto constitucional, sino
de la costumbre (Derecho Constitucional Mexicano; Mxico. 1906; pg. 111). De parecido
modo Eduardo Ruiz (Derecho Constitucional; Mxico. 1902; pg. 158).
"Son electores todos los franceses ... " Sostenan que aqu, como en
varios textos de la legislacin civil y de la fiscal, el trmino "fran-
ceses" se aplicaba tanto a los hombres como a las mujeres, tesis exac-
tamente igual a la que se derivaba de nuestros textos constituciona-
les. Con apoyo en ella, varias mujeres obtuvieron en 1914 su inscrip-
cin en las listas electorales, pero la Corte de Casacin rechaz la pre-
tensin, porque consider que el derecho pblico francs haba en-
tendido siempre que la calidad de ciudadano y el goce de los derechos
polticos estaban reservados a los varones. Esta resolucin se pronun-
ci el 6 de abril de 1914, es decir, en vsperas de la guerra, y con ella
se cerr una etapa milenaria de hostilidad a la intervencin de la
mujer en la cosa pblica. Al igualar las dos grandes guerras en el co-
mn sacrificio a hombres y mujeres, cumplieron la justicia de iden-
tificar a los dos sexos tambin en los derechos cvicos. Uno a uno los
pases han ido reconociendo el derecho de sufragio de la mujer; Mxi-
co 10 hizo parcialmente por medio de la reforma constitucional de
1947 al admitir el voto femenino para las elecciones municipales, y
totalmente por la reforma constitucional que al principio mencio-
namos.
Tal es la situacin que actualmente prevalece en nuestro derecho
constitucional en punto a restricciones al sufragio, las cuales deben
considerarse como las mnimas que consagran todas las legislaciones.
De esta suerte la Constitucin no ha acogido la medida de restringir
el sufragio en favor de quienes tengan noticia del acto y conciencia
de la funcin, segn la expresin de Rabasa, cualidades que pueden
descubrirse por lo menos a travs del hecho de que el elector sepa
leer y escribir. As quedara segregada de la funcin electoral la gran
mayorfa de los analfabetos, entre los cuales los casos de individuos
capacitados para la funcin electoral son aislados y excepcionales; y
quedara encomendada la direccin de los negocios pblicos a la por-
cin instruida, casi toda capacitada para la vida cvica. Esta situacin
durara mientras la accin lenta del tiempo, estimulada por medios
eficaces, trabaja la unidad de la cultura y con ella la unidad nacional.
En el Constituyente de 57 Ponciano Arriaga, autor del proyecto
que propona la condicin de saber leer y escribir para poder votar
(a partir de 1860), retir su proyecto ante el primer argumento que
se esgrimi en su contra. Se dijo que si las clases populares eran anal-
fabetas, la culpa estaba en los gobiernos." Argumento dbil, al que
hubiera podido responder Arriaga que la medida se adoptaba en de-
fensa del orden pblico y no por va de castigo. "Cuando la sociedad
ha descuidado llenar dos obligaciones solemnes -ha dicho Stuart
9 ZARCO; t. 11, pg. 267.
Mill-. la ms importante de las dos debe ser atendida primero: la

enseanza universal debe preceder al sufragio universal." En el Cons-
tituyente de Quertaro se consider impoltico restringir el derecho
de sufragio, porque eran precisamente las clases carentes de cultura
las que haban hecho la revolucin. de la cual emanaba el Constitu-
yente. Sin embargo. se levant aislada e intil la voz de un represen-
tante. que denunci el voto ilimitado como un peligro serio por con-
ducir al fraude electoral y el fraude electoral al uso de la fuerza.!?
La discriminacin en la funcin electoral debe tener por base ex-
clusivamente el punto de vista de la aptitud cvica. De all que carez-
ca de justificacin democrtica. as la pueda tener histrica, la priva-
cin del voto a los ministros de los cultos que consignan el artcu-
lo 130 y sus correlativos; en cambio. no es antidemocrtico reducir la
representacin o voto pasivo de los mismos. como lo hace la nuestra
entre otras muchas Constituciones, por las razones que se expresan al
estudiar los requisitos para ser diputado o senador.
b) La voluntad de la mayora se considera dentro de la democra-
cia como expresin de la voluntad general. La democracia da Oportu-
nidad a todos para que emitan su opinin. pero es la opinin de la
mayora la que prevalece en la decisin: Cmo justificar demo-
crticamente el principio mayoritario? En su monografa "Esencia y
valor de la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en
los siguientes trminos: "Sera imposible justificar el principio de la
mayora diciendo que ms votos tienen ms peso que menor cantidad
de ellos. De la presuncin puramente negativa de que uno no vale
ms que otro. no puede deducirse positivamente que deba prevalecer
la opinin de la mayor a.
"La sola idea de que, si no todos. sean libres el mayor nmero po-
sible de hombres. es decir, que el menor nmero posible de ellos ten-
ga una voluntad opuesta. a la voluntad general del orden social. con-
duce. de un modo lgico, al principio de la mayora." 11
Como se advierte. el autor citado trata de justificar el principio
mayoritario por el sacrificio de los menos en aras de la libertad de los
ms. de donde sale mal parado el principio de la autodorninacin,
el cual se convierte lisa y llanamente en dominacin sobre los mino-
ritarios. contra su voluntad expresa. A nuestro entender. la democra-
cia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona opor
tunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar sa-
tisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico
y cada quien lo quiere distinto. es lo que no puede hacer la derno-
10 Diario de Debates; 1. 11. pg. 710.

11 Op. cit.; Barcelona, 1956; pg. 25.
7
cracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo

evento democrtico, de que los disidentes habrn de someterse al cri-
terio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados
por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la
autodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antema-
no a condicin de ser discutida con libertad, es cabalmente una auto-
dominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las
que debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En pri-
mer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sa-
bemos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta; por
lo tanto, la decisin debe corresponder a quien pueda imponerla. En
segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no
infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuan-
do se discute lo adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a
todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea
la que se tome en cuenta.
32. La democracia es, pues, el gobierno de todos para beneficio

de todos. Pero si todos deben recibir por igual los efectos benefi-
ciosos del gobierno, no es posible, como dijimos en otra ocasin, que
en las grandes colectividades modernas participen todos en las fun-
ciones del gobierno.
De aqu que el pueblo designe como representantes suyos. a los
que han de gobernarlo; la participacin por igual en la designacin
de los representantes, y no el gobierno directo del pueblo, es lo que
caracteriza a nuestra democracia, cuando el artculo 40 establece como
forma de gobierno el rgimen representativo.
El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad.
excepto en algunos cantones suizos, donde los ciudadanos se renen
en grandes asambleas para hacer por s mismos las leyes. En algunos
pases existe, como forma atenuada del gobierno directo, el refern-
dum, que consiste en la ratificacin o desaprobacin de las leyes por
el pueblo. El plebiscito implica la alteracin, en el sentido del cesa-
rismo, del mtodo precedente; all la voluntad popular no es activa.
sino pasiva, al delegar en un hombre la expedicin de la ley funda-
mental, generalmente despus de un golpe de Estado; se ha dicho. por
eso. que es una firma en blanco que coloca la nacin para que la uti-
lice el caudillo. Importa asentar que nuestra Constitucin en ningn
caso autoriza el plebiscito ni el referndum, sino que consagra el r-
gimen representativo en toda su pureza.
En el rgimen representativo. la designacin de mandatarios pue-
de hacerse directa e inmediatamente por el pueblo; hay entonces la
eleccin directa (que no debe confundirse con el gobierno directo) .

Pero puede suceder que el pueblo elector (integrado por los que se
llaman electores primarios) no designe directamente a sus gobernan-
tes, sino que lo haga por conducto de intermediarios; en ese caso la
eleccin es indirecta y tiene tantos grados cuantas son las series de
electores secundarios, terciarios, etc., que median entre los electores
primarios y los gobernantes. Nuestra Constitucin consagra la elec-
cin directa para la designacin de los miembros del Congreso y del
Presidente de la Repblica; pero hay un caso en que la designacin
de ste es indirecta en primer grado, y es cuando faltando el titular
del ejecutivo, en las varias hiptesis que prevn los artculos 84 y 85,
el Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son
los electores primarios, esto es, los ciudadanos con derecho de voto los
que hacen la designacin, sino los diputados y senadores, en fun-
ciones de electores secundarios.
33. El siglo XIX consagr la apoteosis de la democracia, pero des-
de la primera posguerra se ha producido un movimiento adverso a
las ideas democrticas. Dbese en buena parte a la ineficacia del libre
juego de las fuerzas polticas y econmicas para hacer frente a la gra-
ve situacin que prevaleci a raz de las dos guerras mundiales, pero
tambin se debe sin duda al abuso de la libertad.
En lo poltico la democracia permiti la libre intervencin de las
minoras en la discusin, para lo cual las hizo participar en los par-
lamentos; pero la decisin debe corersponder a la mayora, segn el
principio mismo de la democracia, de donde nace el peligro de que
la mayora desdee sistemticamente la opinin de las minoras o de
que stas obstruccionen la decisin mayoritaria, mediante coaliciones
transitorias; la representacin proporcional no hace sino atenuar el
peligro. Por otra parte, el procedimiento electoral se presta a mis-
tificaciones de la voluntad popular. Los electores primarios no slo
votan por s mismos, sino que lo hacen tambin por todos los que
no votan, ya sea porque carezcan de capacidad cvica o simplemente
porque se abstengan de votar; en la mayor parte de los pases, los
electores primarios constituyen una minora en relacin con la pobla-
cin total, por lo que desde la primera etapa de la votacin los inte-
reses generales quedan a merced de una minora, y, si hay electores
secundarios, el fenmeno se acenta. Los funcionarios designados de
ese modo son de hecho emanacin de una minora, aun suponiendo
absoluta pureza en el procedimiento electoral. De all que a menudo
la representacin legal no coincida con la representacin real, lo que
se traduce en un desacuerdo entre el gobernante y la opinin pblica, el
cual no tiene otro correctivo en los pases de alta cultura democrtica
que la apelacin directa al pueblo, mediante el plebiscito, el refern-

dum o la disolucin del Parlamento. Pero cuando la mayora real y
efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los
gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria,
defraudan sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fra-
caso. y es que ese sistema presupone en los gobernantes y en los go-
bernados, en todos los que de algn modo intervienen en las Iuncio-
nes pblicas, un respeto sumo por la opinin ajena y una buena fe
difciles de guardar.
En Mxico el problema de la democracia entraa deficiencias tan
radicales, que en verdad el sistema no existe. A partir de la indepen-
dencia, el pivote poltico del pas se hizo consistir en el sufragio un-
versal, cuya existencia quedaba desmentida por la profunda desigual.
dad cultural y econmica entre una minora medianamente prepara-
da y una gran mayora destituida del conocimiento cvico ms ele-
mental. Era fcil y a veces necesario que los gobernantes suplantaran
una voluntad popular que no exista; pero tambin era fcil que en
nombre de esa voluntad ficticia, que como un mito sagrado eriga
la Constitucin, los defraudados pretendientes al Poder fraguaran rebe-
lions. Ni el gobernante ni quien trataba de reemplazarlo podan lo-
grar sus ttulos de una genuina decisin popular; haba, pues, que
emplear el ardid o la fuerza, y as nuestra historia fue dando tumbos
entre cuartelazos triunfantes y represiones sangrientas.
Como fuente originaria y condicin indispensable de una existen-
cia poltica ordenada, se peda el ejercicio veraz de la voluntad po-
pular. El Partido Cientfico, por voz de Justo Sierra y -segn hemos
visto- Emilio Rabasa, propusieron la restriccin del sufragio, entre-
gando el destino nacional exclusivamente a quienes revelaran cono-
cimiento bastante de la funcin encomendada. Mas es lo cierto que
la minora cvicamente preparada nunca cumpli con la obligacin,
implcita en la tesis, de estimular en favor del mayor nmero la ad-
quisicin de la capacidad cvica.
La revolucin social que se inici en 1914 ha trastornado todos
los planes de gabinete. Por entre las grietas de una estructura electo-
ral en desuso, que todava postula la aritmtica de los votos indivi-
duales, ha aflorado en la vida poltica del pas el sufragio de las masas
organizadas. El influjo creciente del factor colectivo, que tiende a
suplantar al factor individual (elemento caracterstico del constitucio-
nalismo), ha introducido entre nosotros formas avanzadas de demo-
cracia social, que no se avienen con la organizacin electoral indivi-
dualista ideada por la Constitucin.
CAPTULO VII
(El sistema federal)
SUMARIO
34.-El federalismo en Nortcamrca: antecedentes coloniales. SS.-La adop-

cin del sistema en la Convencin de Filadelfia. 36.-El federalismo en
Mxico. 37.-La distribucin de competencias entre la federacin y los Es-
lados: sistema del articulo 124. 38.-Las facultades expresas (explcitas e
implfcitas}. 39.-Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano
y argentino; su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coinciden-
tes. 40.-0tra5 facultades que constituyen excepcin al principio del aro
ttculo 124. 4l.-EI gobierno federal como representante de la Nacin.
34. Adems de las caractersticas de nuestra forma de gobierno

que acabamos de examinar, la Constitucin le asigna la de que sea
federal.
Caracterstica es sta de suma importancia en nuestro rgimen,
pues por ella tienen jurisdiccin distinta, y casi siempre excluyente,
los rganos centrales por una parte y los Estados-miembros por la otra.
La distribucin de facultades entre los dos rdenes (llamado el uno
"federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en s
misma de trascendencia para la vida del pas, pues esa distribucin
debe resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las
facultades ingrese a una u otra de las jurisdicciones. Una vez hecho
el reparto de competencia por la ley suprema, todava se presentan
numerosos casos en que toca al intrprete decidir a cul jurisdiccin
corresponde un acto concreto de autoridad. De aqu que, adems de
ser puntO clave en nuestra organizacin poltica, el sistema federal
trascienda y Se derrame por todos los mbitos jurdicos del pas y su
conocimiento interese, casi por igual, a todos los juristas mexicanos.
Hemos de abordar el estudio del sistema federal mexicano. Mas
para realizar nuestro propsito, aunque limitado y concreto, tendre-
mos que acudir ahora como nunca a fuentes histricas y de derecho
101
comparado, porque el federalismo es ante todo un fenmeno hist-

rico, cuyas notas esenciales son extradas por la doctrina de las pcu-
liares y variadas realizaciones del sistema.
"La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por
los Estados Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Ox-
ford 1 se resume la actitud general de cuantos, al estudiar el sistema
en el derecho comparado, le otorgan a la realizacin norteamericana
la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a las
dems; ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza
de las lneas y por e! vigor de su vida. El federalismo de los dems
pases que han adoptado e! sistema, se mide por su aproximacin o
alejamiento de! modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial sig-
nificacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema,
le imprimimos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones
hablemos, pues, en primer trmino de la norteamericana.
Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron
en el litoral del Atlntico gozaron de suficiente libertad para mane-
jarse cada una por separado de las dems, de acuerdo con sus incli-
naciones o segn la circunstancias. De este modo las colonias, inde-
pendientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta
subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el go-
bierno propio, pues a partir de 1619, en que la Compaa de Londres
autoriz a los colonos de Virginia para hacerse representar en e! go-
bierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente que la
legislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres.
El federalismo naci y se desarroll hasta la consumacin de la
independencia por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemen-
te desarticuladas, como eran la independencia entre s de las colonias y
su dependencia de la corona inglesa. Para debilitar esta ltima fue
necesario debilitar aqulla. En otros trminos: las colonias se vieron
en el caso de unirse y de fortalecer su unin a fin de presentar un
frente comn y vigoroso en su lucha contra Inglaterra. En el proceso
hacia e! debilitamiento de la subordinacin a la metrpoli, las colo-
nias utilizaron el viejo. instrumento que haba servido para fabricar
el constitucionalismo ingls, consistente en hacerse representar en la
recaudacin y en la aplicacin de los fondos pblicos, tctica que por
s sola era suficiente para conducir a la autonoma, ya que de! erario
depende el gobierno. En el proceso de unificarse entre s, las colonias
salvaron varias etapas sucesivas, que a 'continuacin se mencionarn.
Mas advirtase desde ahora que en la relacin de los acontecimientos
hemos de hallar mezclados y a veces en contradiccin ambos procesos,
1 K. C. WHEARE. Federal Government; Oxford Unverary Presa: 1947; pg. 1.
porque la unificacin de las colonias no era una finalidad en si. sino

un medio de desunirse de Inglaterra; de alli que con frecuencia pre-
valeciera el regionalismo, que era lo autntico y permanente, sobre
la unificacin, que pareca ser lo artificioso y transitorio?
Mucho antes de que se iniciara la Guerra de Independencia (1775-
1783) , se reuni en Albany, en el ao de 1754, un congreso de repre
sentantes de las asambleas de siete colonias. Alli se present y adopt
el llamado Plan de Unin de Albany, de que fue autor Benjamn
Franklin, primero y original programa de gobierno federal y punto
de partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los
asuntos de inters comn a un organismo central, integrado por un
presidente que designarla la Corona y un Gran Consejo elegido cada
tres aos por las asambleas coloniales; los asuntos de carcter local
corresponderan a las colonias. Sin embargo. este plan que acogi el
congreso de Albany no fue aceptado por las asambleas coloniales, por
que consideraron que no deban ceder en ninguna forma la facultad
de fijar impuestos y tarifas. que el plan otorgaba al rgano central.
De tal modo se manifest extremoso el regionalismo, en el primer in-
tento de coordinacin federal.
Varias leyes que expidi el Parlamento ingls a partir de 64 (Ley
de Ingresos, Ley del Timbre. Leyes de Townshend). gravando con
impuestos el comercio colonial. provocaron oposicin y reaviva-
ron el argumento de los impuestos sin representacin. El problema se
plante en trminos estrictamente constitucionales. Las colonias no
se consideraban representadas en el Parlamento ingls, que establecfa
los impuestos. porque ellas no elegan miembros de la Cmara de los
Comunes. Por lo tanto. los colonos rechazaban en su calidad de ingle-
~ Consideramos las diferencias con Inglaterra como el punto de partida y el prin

cipal motivo del federalismo norteamericano. No desconocemos, sin embargo, que con
anterioridad existieron otros factores que. aunque muy dbilmente. influyeron en la
unificacin de las colonias. Se ha dicho al respecto lo siguiente: "La idea de unin entre
las diversas colonias inglesas de Amrica, tan diferentes las unas de las otras y tan in-
diferentes las unas con las otras. parece haberse impuesto bajo la presin de cuatro fac-
tores sucesivos: las necesidades de la defensa contra los Indios y la rivalidad comercial
holandesa desde luego. despus de la rivalidad francesa. y. en fin, la rebelin comn
contra las medidas tomadas por el gobierno de Londres" (Andr el Susanne Tune: Le
systeme constitutionne des Etats-Unis d'A.merique. Histoire consttutionnelie, Parte, 1954;
pgina 45).
De esos cuatro (actores, tomamos en consideracin solamente el ltimo por haber
sido el nico que produjo resultados concretos en la formacin del federalismo. La con-
vencin de Albany de 1754 cierra el periodo de las anteriores tentativas de unificacin
frente al peligro de los indios, de los holandeses y de los franceses (Articulo de una
Confederacin de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra, 1643; primera convencin
de Albany, 1684; proyecto de WiIliam Penn, 1697), Y al mismo tiempo abre el segundo
periodo, en el que la lucha con Inglaterra propicia la aparicin del federalismo romo
frente comn en las colonias.
l
ses (tal como lo haban hecho los ingleses desde la Carta Magna) los
impuestos en cuya fijacin no haban participado.
Por iniciativa de la Cmara de Massachusetts, en octubre de 65 se
reuni en Nueva York el primer congreso intercolonial de tendencias
revolucionarias, que censur la Ley del Timbre. All brot una ape-
lacin al nacionalismo como medio de mantenerse firmes en la defen-
sa de los derechos comunes. cuando el representante de Carolina del
Sur dijo: "Debemos mantenernos firmes en el vasto campo de los
derechos naturales. Aqu no debe haber ni ciudadanos de Nueva In-
glaterra ni deNueva York, sino que todos nosotros somos americanos."
Cuando Inglaterra pretendi castigar a Massachusetts, las dems
colonias hicieron causa comn con sta y, a instancias de Virginia,
se reunieron en Filadelfia, el 5 de septiembre de 74, los delegados de
doce colonias para formar el Congreso Continental.
Ya para entonces haba madurado la idea que estaba llamada a
ser el fundamento del constitucionalismo de Norteamrica y de todos
los pueblos que. como el nuestro, lo imitaron. Las arbitrariedades que
las colonias atribuan al Parlamento ingls y que escapaban a todo
control constitucional. puesto que la Constitucin flexible estaba a
merced del Parlamento, hicieron pensar en la necesidad de una Cons-
titucin fija, que colocada por encima de todos los poderes. inclusive
del legislativo. los limitara a todos. "En virtud de que la autoridad del
poder legislativo supremo deriva de la Constitucin -afirmaba Massa-
chusetts- no cabe admitir que aquel poder se desprenda de los lazos
de sta sin destruir sus propios cimientos." De aqu se hacia derivar
la nulidad de los actos que traspasaran la autorizacin constitucional.
con lo que se llegaba a la primera y capital idea de la supremaca de
la Constitucin rgida.
Minada de ese modo la soberana del Parlamento ingls. los nor-
teamericanos dedujeron la consecuencia de que podan coexistir den-
tro de una misma organizacin constitucional dos o ms legislaturas,
coextensas y coordinadas entre s, con competencia distinta y suficien-
te cada una. ligadas todas por la Constitucin. lo cual era el federa-
lismo. Con intuicin extraordinaria tres gentes (Thomas jefferson,
John Adams y James Wilson) haban llegado separadamente a la con-
clusin de que el imperio britnico realizaba ya ese orden. "Todos
los distintos miembros del imperio ingls -deca Wilson- son Esta-
dos diferentes, independientes unos de otros. pero relacionados entre
s por la misma soberana dimanante de la misma Corona." se era
precisamente el sistema que siglo y medio ms tarde habra de reco-
nocer Inglaterra como base de la Comunidad Britnica de Naciones.
No obstante todo lo que se haba adelantado. el Congreso Conti-
nental no lleg a nada concreto en punto a federalismo, pues el pro-

yecto que en ese sentido present Peyton Randolph, y que era ms
tmido que el anterior de Franklin, no fue aceptado por la asamblea.
El Segundo Congreso Continental se reuni en la misma ciudad
de Filadelfia ellO de mayo de 75, formul la Declaracin de Inde-
pendencia de 4 de julio de 76 y llev a cabo la guerra con Inglaterra.
En cuanto a su aportacin al sistema federal, cabe sealar la orienta-
cin que dio a las colonias para convertirse en Estados independien-
tes y la alianza en confederacin que logr de las mismas.
El consejo del Congreso para que las colonias formaran nuevos
gobiernos, pronto fue seguido por todas, redactando nuevas Constitu-
ciones. En Massachusetts y New Hampshire la transformacin se ope-
r a travs de asambleas constituyentes elegidas especialmente para
expedir la Constitucin, la cual fue sometida al referndum popular;
este mtodo se consider el tpico en la elaboracin de Constitucio-
nes. La experiencia colonial, las prcticas inglesas y la doctrina de
Montesquieu sirvieron de guas a las asambleas constituyentes.
La integracin por separado de los nacientes organismos estatales,
propiciada por el Congreso, poda parecer un retroceso en el camino
de la unificacin, puesto que la independencia iba a favorecer a trece
entidades autnomas, con lo que se perda la oportunidad de que la
unificacin se realizara cuando an era conveniente para todos, es
decir, durante la accin conjunta contra la metrpoli. Sin embargo,
la actividad disgregante del Congreso al favorecer la aparicin de
nuevas soberanas, se atenu gracias a la creacin de la Confederacin.
En julio de 76 se present ante el Congreso Continental un pro-
yecto de Artculos de la Confederacin y Unin Perpetua. Largamen-
te discutido por el Congreso no se aprob hasta noviembre de 77 y
previa la ratificacin de los Estados entr en vigor en 81. Los Esta-
dos conservaban su soberana, pero buen nmero de atribuciones (re-
laciones exteriores, sostenimiento de fuerzas armadas, regulacin de
la moneda, pesas y medidas, correos, etc.) se otorgaban al Congreso,
en el que cada Estado gozaba de un solo voto. Para el xito del sis-
tema faltaba que el Congreso tuviera el control de las contribuciones,
que existieran como poderes federales el ejecutivo y el judicial y que
el desacato por los Estados a las disposiciones federales contara con
suficiente sancin.
La debilidad de la confederacin se hizo ms patente despus de
[e lebrada la paz con Inglaterra en 83. El problema de las tierras del
Oeste, que se disputaban entre s varios Estados, tuvo favorable final
con la cesin que de ellas se hizo a la Confederacin, gracias a lo cual
sta adquiri jurisdiccin directa sobre los territorios anexados. Mas
tan importante conquista, cuyos principales frutos habran de reco-

gerse en lo porvenir, de nada servira para fortalecer al Congreso, que
en realidad estaba atenido a la buena voluntad de los Estados, de los
que reciba mezqu inas contribuciones y a quienes no poda hacer
cumplir las leyes de la Unin.
En los finales de 86 la situacin era insostenible, ante el fracaso
notorio de la Confederacin. Se lleg a pensar en la implantacin de
la monarqua y el presidente del Congreso trat de que el prncipe
Enrique de Prusia aceptara el trono de Nortearnrica. La tradicin
democrtica, la difcil y apenas consumada liberacin de la monar-
qua inglesa, el poderoso aliento del nuevo derecho pblico que se
presenta como una primavera de la Historia, todo eso aliment hon-
da reaccin emocional en los mejores hombres. Y en mayo de 87 se
reuni en el Palacio del Estado de Filadelfia una Convencin federal
que, a pretexto de enmendar los artculos de la Confederacin, iba
a dar una genuina Constitucin federal.
35. Aquella Convencin, presidida por Washington, era en ver-

dad una asamblea de los hombres ms notables de los Estados, de los
cuales slo estuvo ausente Rhode Island. No obstante que figuraban
entre ellos grandes juristas, rectores de universidad y profesores de
derecho, su obra estuvo presidida por el sentido comn y por una
clara visin de la realidad. "La experiencia debe ser nuestra nica
gua; el raciocinio podra desviarnos"; as se expres uno de los miem-
bros de la Convencin, resumiendo el espritu que campe en ella.
Pronto se esbozaron dentro de la asamblea dos tendencias princi-
pales: la de los Estados grandes y la de los Estados pequeos. Los pri-
meros presentaron, tan luego como se iniciaron las deliberaciones, el
plan llamado de Virginia, por el que se propona la creacin de un
poder nacional con sus tres ramas clsicas, de las cuales la legislativa
estara dividida en dos cuerpos, designados sus miembros proporcio-
nalmente a la poblacin y con facultades para legislar en todo lo que
quedara fuera de la competencia de los Estados. Para el serio proble-
ma de la observancia del derecho federal por parte de los Estados, se
proponan el juramento de oficio, la no aceptacin de las leyes con-
trarias. a las federales y la coaccin directa sobre los Estados remisos.
Los Estados pequeos exhibieron un contraproyecto, llamado el
plan de New Jersey, donde se adoptaba de la Confederacin el siste-
ma de la cmara nica, con representacin igual para todos los Esta-
dos, y se estableca la coaccin armada para imponer el derecho fede-
ral. Sin embargo, el plan de New Jersey contena un artculo que iba
a ser la piedra angular del sistema, al instituir la supremaca del
derecho federal expedido de acuerdo con la Constitucin, la nulidad

de las leyes de los Estados que se le opusieran y la competencia de
los tribunales para declarar dicha nulidad.
El plan de Virginia no era aceptado por los Estados pequeos, por-
que la representacin proporcional al nmero de habitantes dara
a los Estados grandes mayor nmero de votos. El plan de New Jersey
era rechazado a su vez por los Estados grandes, ya que, al contar con
voto igual cada Estado, el mayor nmero de Estados pequeos dis-
pondra de la suerte de los grandes. Un tercer plan, que formul una
comisin integrada por un miembro de cada Estado, acert con una
solucin feliz que conciliaba los intereses de ambos grupos y que,
aceptada por la asamblea, iba con el tiempo a ser elemento caracte-
rstico del sistema federal. El tercer plan, conocido por Transaccin
de Connecticut, recogi del plan de Virginia la representacin pro-
porcional al nmero de habitantes, pero nicamente para la Cmara
de representantes, a la que incumbida por otra parte como materia
exclusiva la financiera; acogi, en cambio, del plan de New Jersey el
voto igual para los Estados dentro de la otra Cmara, el Senado. De
este modo naci un bcarnarismo propio del sistema federal, en el que
una Cmara representaba directamente al pueblo y la otra las entida-
des federativas. Como complemento del sistema, en la revisin de la
Constitucin tendran que intervenir, adems del Congreso, las legisla-
turas de los Estados o convenciones de los mismos.
As fue como la asamblea de Filadelfia, con sentido prctico e in-
tuicin poltica, salv la pugna entre lo regional y lo nacional. La no-
vedad del sistema consisti en que un gobierno nacional, ejercido di-
rectamente sobre los sbditos y no por mediacin de los Estados, des-
plazaba dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de stos;
pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y
directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitu-
cin, la cual de esta suerte seoreaba y unificaba a los dos rdenes.'
:1 Para acercarse a los orfgencs de la Constitucin norteamericana y especialmente

al sistema federal por ella implantado, nada mejor que acudir_a El Federalista, la reco-
pilacin de articulas en cuyas pginas asentaron sus puntos de vista Hamiltcn, Madison
y jay. con motivo de la polmica que sostuvieron en pro de la Constitucin de Piladel-
fia contra los partidarios de la antigua Federacin. Tocante a la distribucin de facul-
tades entre la Unin y los Estados, que constitua la nota fundamental del nuevo sis-
tema, deca Hamihon: "La confusin completa de los E... tados dentro de la soberana
nacional implicarta la absoluta subordinacin de las partes. y los poderes que se les
dejaran estaran subordinados siempre a la voluntad general. Pero como el plan de la
Convencin tiende solamente a conseguir una confusin o unin pardal, los gobiernos
de los Estados conservarn todos los derechos de la soberana de que disfrutaban antes
y que no fueron delegados de manera cxcluslva en los Estados Unidos por dicho instru-
mento" (El Federalista, nm. XLII).
Advirtase cmo hace aplicacin Hamilton. en las Hncas transcritas, de la tesis de
la cosoberana o soberana compartida entre la Unin y los Estados, teorta que desapa-
I......- J
Tal es en sntesis la gnesis del sistema federal en Estados Unidos.

Su desarrollo posterior (a travs de las explicaciones de "El Federa-
lista", de la jurisprudencia de la Corte, de la Guerra de Secesin, de
los conflictos internacionales, etc.) no ha hecho sino afinar y fortale-
cer las lineas maestras del sistema, que dej trazadas la Constitucin
de 1787.
36. Si el sistema federal fue, en el pas de donde es oriundo, un

producto de la propia experiencia, al cabo del tiempo se le consider
susceptible de ser utilizado en pueblos que no haban recorrido an-
loga trayectoria histrica a la que en Estados Unidos desemboc na-
tural y espontneamente en la forma federal. De este modo se inde-
pendiz el sistema federal del fenmeno histrico que lo hizo apare-
cer y conquist vigencia autnoma en la doctrina y en la prctica
constitucional.
Su autonoma se hizo ms patente cuando fue adoptado por Esta-
dos unitarios, como Canad, Brasil y Mxico. Entre nosotros se ha
discutido largamente, con argumentos de fuste en pro y en contra, si
nuestro pasado colonial justificaba la imitacin que del sistema nor-
teamericano se llev al cabo en 1824. Se ha pretendido que el sistema
federal debe contar siempre, como premisas justificativas de su adop-
cin, con vigorosos regionalismos preexistentes, que slo a travs de
una transaccin lleguen a ceder una porcin de su autonoma, a fin
de construir el gobierno nacional. Consideramos por nuestra parte
que si el federalismo sirve para centralizar poderes antes dispersos,
como aconteci en Estados Unidos, tambin puede ser utilizado para
descentralizar poderes anteriormente unificados, segn ha sucedido en
Estados originariamente unitarios, como Mxico. El sistema federal
ha llegado a ser, por lo tanto, una mera tcnica constitucional, cuya
conveniencia y eficacia para cada pas no se miden conforme a las
necesidades de Nortearnrica, sino de acuerdo con las del pas que lo
hace suyo.
A la luz de las ideas expuestas conviene examinar las necesidades
polticas, econmicas- y sociales que han presidido la aparicin y el
recorrido del federalismo mexicano,
reci posteriormente del derecho pblico norteamericano para sobrevivir nicamente la

que hace del Constituyente el solo depositario de la soberana. Pero si suprimimos del
prrafo citado el mal usado vocablo "soberana", tendremos una idea cabal de que el
pensamiento de los primeros y fidedignos intrpretes de la Constitucin de Filadelfia
consisti en que los Estados conservaran todos los derechos de que disfrutaban antes
y que no fueron delegados de manera exclusiva a los Estados Unidos por la Constitu-
cin. Esta tesis hall acogida expresa en la enmienda dcima (1791): "Los poderes que
la Constitucin no delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados. quedan rcscr-
vados a los Estados o al pueblo. respectlvamentc."
Al consumarse la independencia en 1821, no eran varios Estados

los que surgan a la vida independiente, sino un Estado unitario, que
corresponda al antiguo virreinato. Los diputados al primer Constitu-
yente reunido en 1822 no representaban a entidades autnomas; ni
siquiera las entidades de la Amrica Central, que no haban perte-
necido a Nueva Espaa, mandaron a sus representantes para celebrar
un pacto con las provincias del virreinato, sino que previamente se
declararon unidas al nuevo Estado unitario y despus enviaron a sus
representantes al Congreso.
Disuelto por Iturbide el primer Constituyente, estall la rebelin
de Casa Mata, encabezada por Santa Arma. Fue entonces cuando se
agit la opinin pblica por los jefes rebeldes, despertando la ambi-
cin de las diputaciones provinciales, creadas por la Constitucin ce-
losamente centralista de Cdiz, para ejecutar las medidas administra-
tivas del gobierno central y que hasta entonces no haban tenido ma-
nifestaciones de vida.
A la cada del Imperio, y reinstalado el Constituyente, algunas de
las provincias exigieron imperiosamente la im plantacin del sistema
federal, amenazando con la segregacin. El 12 de junio de 1823 el Con-
greso emiti lo que se llama en nuestra historia constitucional con el
nombre de "voto del Congreso", por el cual, para calmar a las pro-
vincias rebeldes, se declar que "el gobierno puede decir a las provin-
cias estar el voto de su soberana por el sistema de repblica federal,
y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme
convocatoria para nuevo congreso que constituya la nacin". En efec-
to, desde el 21 de mayo de ese mismo ao, el Congreso haba resuel-
to convocar a un segundo Constituyente para que expidiera la Cons-
titucin que el primero no haba podido formular. Cinco das des-
pus del voto del Congreso, ste expidi la convocatoria para las elec-
ciones del nuevo Congreso, y en ella se enumeraban veintitrs pro-
vincias, que seran las que eligieran a sus representantes.
El historiador de nuestro derecho patrio, Miguel S. Macedo, esti-
ma que en virtud de esa ley de convocatoria nacieron los Estados de
la federacin mexicana, puesto que, establecido el sistema federal por
el voto del Congreso, los Estados tuvieron vida propia al enumerarlos
una ley posterior.' Tal afirmacin es errnea a nuestro ver, ya que el
voto del Congreso, que slo persegua una finalidad poltica, se dio
cuando el Congreso ya no era constituyente, sino convocante, y careo
ca, por lo tanto, de facultades para decidir la forma de gobierno;
.. MICUEL s. MACF..l>O: Apuntes para la historia del Derecho Penal Mexicano; Mxl-
CO, 1931; pg. 209.
revlanlo as no slo la situacin que prevaleca al emitirse el voto,

sino el texto mismo de ste.
El segundo Congreso Constituyente inici sus labores el 5 de no-
viembre de 1823 y pocos meses despus, el 31 de enero de 1824, expi-
di el Acta Constitutiva, cuyo artculo 5~ estableci la forma federal
y el 7Q enumer los Estados de la Federacin.
Fue el Acta Constitutiva el documento que consign la primera
decisin genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella
aparecieron por primera vez, de hecho y de derecho, los Estados. Con
anterioridad no existan de derecho, segn hemos visto. Tampoco exis-
tan de hecho, porque los amagos de secesin por parte de algunas
provincias (principalmente Oaxaca, Jalisco y Zacatecas), precedentes
inmediatos de la adopcin del sistema, no pueden interpretarse como
integracin de hecho de Estados independientes, que nunca llegaron
a constituirse, sino como medio de apremio y forma de rebelda, que
despus se ha repetido en nuestra historia siempre que las autorida-
des de un Estado declaran que ste "reasume su soberana".
En lugar de que los Estados hubieran dado el Acta, el Acta en-
gendr a los Estados. Pero de all en adelante, cuantas .veces se ha
restablecido la forma federal, son los Estados nacidos en el Acta Cons-
titutiva los que la han adoptado. As aconteci en 47, segn la expre-
sin de Otero en el voto particular que precedi al Acta de Refor-
mas: "Los antiguos Estados de la Federacin han vuelto a ejercer su
soberana, han recobrado el ejercicio pleno de ese derecho.'" Del
mismo modo en el Plan de Ayutla se hizo referencia expresa a los
Estados y Territorios (art. 2~), Y aunque Comonfort, llevado de su
tctica moderada, sustituy la palabra Estado por la de Departamento
en las modificaciones de Acapulco al Plan de Ayutla, es lo cierto que
la convocatoria para el Congreso Constituyente de 56 tuvo en cuenta
a los Estados y Territorios (art. 4) y fueron ellos los que por medio
de sus representantes formaron el Congreso y expidieron la Consti-
tucin.
El federalismo, que haba sido actitud poltica en su origen, si-
gui sindolo al convertirse en bandera de partido cuando los libe-
rales lo defendieron como forma indeclinable de libertad. Hasta el
triunfo definitivo de la Repblica, fue dentro del programa liberal
la tesis ms combatida por los conservadores y la ms discutida en
los intentos de transaccin de los moderados. Su importancia polmi-
ca, esencialmente poltica, ocult durante los aos de lucha su con-
veniencia real para la vida del pas. Slo voces aisladas sealaron por
entonces la necesidad de descentralizar el mecanismo gubernamental,
5 Revista Mc.y.;caua de Derecho Pblico; t. 1, pg. 453.
atendiendo a las peculiaridades regionales. El tiempo y la victoria

dieron la razn a quienes consideraron inevitable fraccionar la auto-
ridad en la vasta extensin territorial."
Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de
anarqua. Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada
de impuestos y la ereccin de trabas arancelarias por parte de los go-
biernos locales, orillaban a la bancarrota de la economa nacional. En
el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de cacicaz-
gos locales. que, por irresponsables y arbitrarios. hacan nacer en quie-
nes los soportaban el deseo de una mayor intervencin de los poderes
centrales.
As se form una conciencia favorable a la centralizacin. que
fcilmente toler la prctica (a veces consagrada en la Constitucin y
en las leyes) de traspasar a los rganos centrales facultades que de
acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al lado
de esta prctica se ha mantenido alerta y combativa la ideologa
poltica del federalismo mexicano. vigilando celosamente la super-
vivencia de las palabras."
El contraste entre la realidad nacional. de tendencias francamente
centralistas. y la teora del sistema federal. acogido por motivos pre-
dominantemente polticos, ha puesto en tela de juicio la existencia
misma del federalismo en Mxico. Recientes y autorizados estudios
6 La dificultad de gobernar el extenso territorio mediante un sistema central, te-

niendo en cuenta las diferencias de productos, de climas, de costumbres, necesidades,
fue el argumento que se expuso en 24 y en 57 para la adopcin del sistema federal.
Vanse en Montlel y Duartc (Derecho Pblico Mexicano, t. 11. pg. 247 Y t. IV. p-
gina 924) los respectivos Manifiestos de 10:01 Constftuyentee de 24 y de 57.
7 Para muestra connotada de celo federalista por las palabras. conviene recordar
el debate a que dio origen en el Constituyente de Quertaro la adopcin de "Estados
Unidos Mexicanos" como nombre oficial de Mxico. Con buen sentido, la Comisin
de Constitucin propuso el nombre de Repblica Federal Mexicana. "Esa tradicin (de
emplear la denominacin de Estados Unidos Mexicanos) no traspas los expedientes
oficiales -cdeca el dictamen- para penetrar en la masa del pueblo; el pueblo ha lla-
mado y seguir Jlamando a nuestra patria Mxico o Repblica Mexicana. y con estos
nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos. usa-
mas el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no
es sino empeo en imitar al pafs vecino." (Diario de los Debates; t. 1, pg. 402.) El
dictamen fue rechazado y as qued una expresin que, por falta de arraigo, parece
simbolizar el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo ocu-
rri en Brasil, por lo que vale en nuestro caso el siguiente comentario de un tratadista
de aquel pafs: "Brasil llamase la Nacin. Asf se llama desde el principio. en bautismo
annimo de los portugueses. que hicieron prevalecer esta designacin, alusiva a la prin-
cipal mercaderta (palo brasil) que aquf hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio
del Brasil de 1822 a 89, pas, con la Repblica. a Estados Unidos del Brasil -en aten-
cin al pacto federativo-c. ttulo conservado en 19M, preterido en 1937, restaurado ea
1946. No obstante, la primera parte del nombre continuar en desuso, pues todos rene-
mes la conciencia de que el apelativo de la Nacin no muda a travs de las pocas.
La Constitucin es del Brasil:' Pedro Calmn; Cun"o de Direito Constitucional Brosi-
eiro; 2' ed., pginas 24 y 25.
de profesores extranjeros han considerado este fenmeno. Para J. Lloyd

Mecham "el federalismo jams ha existido en Mxico. Es un lugar
comn indiscutible que la nacin mexicana ahora y siempre ha sido
federal tan slo en teora; actualmente y siempre ha sido centralista"."
y por su parte afirma Wheare, con referencia a Mxico, Brasil, Ar-
gentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido
gobiernos independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no
han tenido en muchos casos historia propia y gobiernos efectivos. Han
sido divisiones meramente administrativas de un imperio. Han care-
cido de instituciones polticas propias, de suficiente arraigo para po-
der resistir la presin de la administracin central. Y por esta razn,
entre otras, el gobierno federal no ha llegado a ser una realidad en
estas repblicas."
Mas si en los dominios del derecho comparado el federalismo me-
xicano no cuenta, para nosotros en cambio representa la nica reali-
dad merecedora de nuestra atencin y estudio. Es una realidad que
se confunde con nuestra propia historia de pas independiente, una
realidad que consiste en aplicar a nuestra manera, con desvos y alteo
raciones, la teora del sistema federal. Si nuestra experiencia histrica
no encuadra en esa doctrina, tampoco encaja en el centralismo, de
donde podra concluirse que estamos ensayando un sistema de perfi-
les singulares. Mxico, un pas de antecedentes unitarios. se esfuerza
por descentralizar y en su propsito topa, como es natural, con su pa
sado, que lo refrena en su marcha. A su vez Estados Unidos trata de
introducir unidad en su variedad histrica, para lo cual encuentra
tambin, en sentido contrario al nuestro, la resistencia de su pasado.
Nadie puede predecir el destino final del sistema federativo, pero
acaso algn da concurran al mismo punto la decisin descentraliza-
dora de Mxico y la tendencia centralizadora de Nortearnrica.
Por ahora debemos ceirnos al estudio de nuestro sistema federal.
Puesto que invoca el nombre de federal y el modelo norteamericano,
tendremos presente, con la debida cautela, al paradigma y hemos de
fijar, como lo haremos a continuacin, los rasgos esenciales del sis-
tema, todo ello como un norte para el examen de nuestra propia rea-
lidad constitucional.
37. El Estado federal ocupa un SItIO intermedio entre el Estado

unitaro y la Confederacin de Estados. El Estado unitario posee un-
dad poltica y constitucional, es homogneo e indivisible, sus cornar-
8 "The Ortgins of Federalism in Mexico", en "Tbe Consriturion Re-considered''.

citado por Wheare.
(} Op, cit., pg. 50.
cas O regiones carecen de autonoma o gobierno propio. En la confe-

deracin los Estados que la integran conservan su soberana interior
y exterior. de suerte que las decisiones adoptadas por los rganos de
la confederacin no obligan directamente a los sbditos de los Estados.
sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por el go-
bierno de cada Estado confederado. imprimindoles as la autoridad
de su soberana. En la federacin los Estados-miembros pierden total-
mente su soberana exterior y ciertas facultades interiores en favor
del gobierno central. pero conservan para su gobierno propio las fa-
cultades no otorgadas al gobierno central. Desde este punto de vista
aparece la distribucin de facultades como una de las caracterlsticas
del sistema que estudiamos. el cual consagra predominantemente; -se
gn palabras de Wheare-> una divisin de poderes entre las autori-
dades generales y regionales. cada una de las cuales. en su respectiva
esfera. est coordinada con las otras e independiente de eHas.'
Cualquiera que sea el origen histrico de una federacin. ya lo
tenga en un pacto de Estados preexistentes o en la adopcin de la for-
ma federal por un Estado primitivamente centralizado. de todas rna-
neras corresponde a al Constitucin hacer el reparto de jurisdiccio-
nes. Pero mientras en el primer caso los Estados contratantes trans-
miten al poder federal determinadas facultades y se reservan las res-
tantes. en el segundo suele suceder que sea a los Estados a quienes se
confieren las facultades enumeradas. reservndose para el poder fede-
ral todas las dems. La Constitucin de Estados Unidos adopt el pri-
mer sistema, la del Canad el segundo. La diferencia proviene de
que en un caso el poder central se form de lo que tuvieron a bien
cederle las partes. en tanto que en el otro caso fueron las partes las
que recibieron vida y atribuciones al desmembrarse del poder central.
Esta diferencia de sistema tiene inters prctico cuando surge
duda acerca de a quin corresponde determinada facultad. En el sis-
tema, como el norteamericano. donde el poder federal est integrado
por facultades expresas que se les restaron a los Estados, la duda debe
resolverse en favor de los Estados. no slo porque stos conservan la
zona no definida, sino tambin porque la limitacin de las faculta-
des de la federacin, dentro de lo que expresamente le est conferido.
es principio bsico de este sistema. como lo veremos despus ms de-
tenidamente. En el otro sistema. la solucin de la duda debe favo-
recer a la federacin.
Nuestra Constitucin se coloc en el supuesto de que la federa-
cin mexicana naci de un pacto entre Estados preexistentes. que de-
legaban ciertas facultades en el poder central y se reservaban las res-
lOOp. cit., pg. 32.
tantes: por eso adopt el sistema norteamericano en el artculo 124.

que dice as: "Las facultades que no estn expresamente concedidas
por esta Constitucin a los funcionarios federales. se entienden reser-
vadas a los Estados."
La Constitucin federal de la Repblica Argentina hizo suyo el
mismo principio de la nuestra y de la de Estados Unidos, en su ar-
ticulo 104.
Al comentar Gorostiaga este principio en el Congreso Nacional
Argentino de 1862, pronunci las siguientes palabras: "La autoridad
delegada en la Constitucin por el pueblo argentino ha sido confiada
a dos gobiernos enteramente distintos: el nacional y el provincial.
Como el gobierno nacional ha sido formado para responder a grandes
necesidades generales y atender a ciertos intereses comunes, sus po-
deres han sido definidos y son en pequeo nmero. Como el gobier-
no provincial. por el contrario, penetra en todos los detalles de la so-
ciedad, sus poderes son indefinidos y en gran nmero; se extienden
a todos los objetos que. siguen el curso ordinario de los negocios y
afectan la vida, la libertad y la prosperidad de los ciudadanos. Las
provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal.
El gobierno de las provincias viene a ser la regla y forma el derecho
comn. El gobierno federal es la excepcin." 11
El reparto en concreto de las zonas se realiza de distinta manera
en cada Constitucin federal, pero todas buscan en principio otorgar
al gobierno central competencia exclusiva para las cuestiones que afee-
tan los intereses generales del pas, y a los gobiernos de los Estados el
conocimiento de las relaciones privadas de los habitantes,
Hay, empero, lo relativo a las relaciones internacionales, que debe
corresponder necesariamente al gobierno central, pues si lo tuvieran
los Estados la federacin dejara de ser tal para convertirse en cone-
deracin.
En efecto. si en el interior de una federacin subsisten los Estados
como entidades jurdicas con cierta autonoma, en las relaciones in-
ternacionales esos Estados no existen. pues la soberana exterior se
deposita exclusivamente en el gobierno central.
De la necesidad de sostener las relaciones internacionales y de ha-
cer respetar la soberana de la nacin, se sigue fozosarnente que el
gobierno central debe contar con fuerza pblica y con recursos eco-
nmicos. La federacin debe disponer, pues, de un ejrcito y de una
hacienda. aunque, a diferencia de las relaciones internacionales. la
fuerza y la hacienda pblica no le correspondan exclusivamente. ya
11 Citado por Ra61 Bisn: Uerecho Constitucional Argentino y comparado: Buenos

Aires. 1940; pg. 100.
que los Estados necesitan tambin de una y otra para su orden

interior.P
Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la fede-
racin y los Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en
general respeta nuestra Constitucin.
Cmo hace sta la distribucin concreta de facultades, es lo que
sabremos al conocer la enumeracin de facultades que expresamente
se otorgan a la federacin,
38. Facultades expresamente conferidas a los Poderes federales y

facultades limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equiva-
lentes. En 'efecto, los Poderes federales no son sino representantes con
facultades de que enumeradamente estn dotados; cualquier ejercicio
de facultades no conferidas es un exceso en la comisin e implica un
acto nulo; por lo tanto, el lmite de las facultades est donde termina
su expresa enumeracin.
Sguese de lo dicho que las facultades federales no pueden exten-
derse por analoga, P?r igualdad, ni por mayora de razn a otros
casos distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la fa-
cultad as ejercida significara en realidad o un contenido diverso
en la facultad ya existente o la creacin de una nueva facultad: en
ambos casos el intrprete sustituira indebidamente al legislador cons-
tituyente, que es el nico que puede investir de facultades a los Po-
deres federales.
Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema es-
tricto que recluye a los Poderes federales dentro de una zona perfec-
tamente ceida. Sin embargo, existe en la Constitucin un precepto,
que es a manera de puerta de escape, por donde los Poderes federales
estn en posibilidad de salir de su encierro para ejercer facultades
que, segn el rgido sistema del artculo 124, deben pertenecer en
trminos generales a los Estados. Nos referimos a la ltima fraccin
u Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unin y los Estados,
Hamilton se expresaba asi: "Los principales propsitos a que debe responder la Unin,
son stos: La defensa comn de sus miembros; la conservacin de la paz pblica, lo
mismo contra las convulsiones internas que contra los ataques exteriores: la reglamen-
tacin del comercio con otras naciones y entre Jos Estados; la direccin de las relacio-
nes polticas y comerciales con las naciones extranjeras" (El Federatisto, nm. XXIII).
Mis concreto, Madison decfa 10 siguiente: "Los poderes delegados al gobierno federal
por la Constitucin propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos
de los gobiernos de los Estados son numerosos -e indefinidos. Los primeros se emplearn
principalmente con relacin a objetos externos, como la guerra, la paz, las negociacio-
nes y el comercio extranjero, con el ltimo de los cuales el poder tributario se rela-
ciona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extendern a todos los
objetos que en el curso normal de las cosas interesan a las vidas, libertades y prople-
dudes del pueblo, y al orden interno, ..1 progreso y a la prosperidad de los Enados"
(El Federalista, nm. 1. XV).
del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las co-

mnmente llamadas facultades implcitas.
Mientras que las facultades explicitas son las conferidas por la
Constitucin a cualquiera de los Poderes federales, concreta y deter-
minadamente en alguna materia, las facultades implcitas son las que
el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a cualquiera de
los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer
alguna de las facultades explcitas.
El otorgamiento de una facultad implicita slo puede justificarse
cuando se renen los siguientes requisitos: H, la existencia de una
facultad explcita, que por s sola no podra ejercerse; 29 , la rela-
cin de medio necesario respecto a fin. entre la facultad implcita y
el ejercicio de la facultad explcita, de suerte que sin la primera no
podra alcanzarse el uso de la segunda; 3~. el reconocimiento por el
Congreso de la Unin de la necesidad de la facultad im plcita y su
otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita.
El primer requisito engendra la consecuencia de que la facultad
implcita no es autnoma, pues depende de una facultad principal, a
la que est subordinada y sin la cual no existira.
El segundo requisito presupone que la facultad explcita queda-
ra intil. estril. en calidad de letra muerta. si su ejercicio no se
actualizara por medio de la facultad implcita; de aqu surge la rela-
cin de necesidad entre una y otra.
El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judi-
cial pueden conferirse a s mismos las facultades indispensables para
emplear las que la Constitucin les concede, pues tienen que recibir-
las del Poder legislativo; en cambio. este Poder no slo otorga a los
otros dos las facultades implcitas. sino que tambin se las da a s
mismo.
En la Constitucin norteamericana el Congreso tiene facultad para
hacer todas las leyes necesarias y convenientes con el fin de llevar a
efecto sus propias facultades y todas las dems concedidas por la Cons-
titucin al gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus de-
partamentos o empleados (art. l. Seco VIII. 18).
En ese ordenamiento hall la jurisprudencia una de las bases prin-
cipales para ampliar la esfera federal que. por virtud de la ruda ba-
talla entablada con los partidarios de la antigua confederacin en el
seno de la Convencin de Filadelfia. haba quedado angustiosamente
acotada.
Ya los primeros glosadores de la Constitucin hablan dicho en El
Federalista por voz de Madison: "Ningn axioma se halla asentado
ms claramente en la ley o en la razn que aquel que dice que donde
se hace obligatorio el fin estn autorizados los medios; dondequiera

que se concede un poder-general para hacer una cosa, queda incluida
toda facultad particular que. sea necesaria para efectuarla." 13
Pocos aos despus Marshall sustentaba y haca triunfar en la Corte
la misma tesis en su ejecutoria Madison vs. Marbury, que hemos trans-
crito en el captulo l.
Con el propsito manifiesto de extender la jurisdiccin federal, el
Congreso de Estados Unidos ha reconocido a los Poderes federales
numerosas facultades implcitas, vinculadas, a veces artificiosamente.
con facultades explcitas, y la Suprema Corte ha colaborado general-
mente en esta tarea. Una de las facultades explcitas que ms se ha
aprovechado con tal fin es la de reglamentar el comercio entre los
diversos Estados, que tiene el Congreso conforme al artculo 1, seco
VIII, 3 de la Constitucin. En el caso "Ogden vs. Gibbons", Marshall
sostuvo que el referido precepto com prenda el derecho de reglamen-
tar la navegacin, porque el comercio implica el intercambio. La tesis
tuvo xito, a pesar de que Story, distinguido federalista y admirador
de Marshall, a quien dedic sus Comentarios sobre la Constitucin de
Estados Unidos, opin que, "si se admitiera esta doctrina, la enurne-
racin hecha en la Constitucin de los poderes dados al Congreso,
sera superflua, pues la agricultura, las colonias, los capitales, las m-
quinas, el producto de las tierras, los contratos, la propagacin de las
ciencias, etc., todas estas cosas entraran en la esfera del poder Iede-
ral, porque todas ellas tienen relaciones ms o menos ntimas con el
comercio." ,. Con el tiempo la teora de Marshall ha alcanzado en
Estados Unidos extraordinario desarrollo, pues mediante ella el po-
der federal interviene en las comunicaciones, en la trata de blancas.
en el laborismo, etc., a tal grado que parece cumplirse la prediccin
de Story.
El abuso de las facultades implcitas se ha podido justificar cons-
titucionalmente en Estados Unidos gracias a que la relacin de neceo
sidad entre ellas y las explcitas a que se refieren queda sujeta a la
apreciacin exclusiva del Congreso y, despus de la Corte. los dos Po-
deres que se han coludido en el empeo -plausible desde el punto
de vista de la integracin de la nacionalidad y del progreso del pas-
de federalizar actividades que antes estaban reservadas a los Estados.
Pero si actualmente son aquellos dos Poderes los nicos que pueden
apreciar la necesidad y la conveniencia de las leyes que se expidan
para llevar a efecto las facultades de la Unin, debe tenerse en cuen-
ta que no siempre se pens lo mismo. Harnilton opinaba que el go-
13 El Federalista, nm. XLIV.

14 Comentario abreviado. pg. 231,
l
bierno federal es el que debe juzgar en primera instancia sobre el

ejercicio adecuado de sus poderes, y sus electores en ltimo trmino."
Pero Madison, ms apegado en lo general a las exigencias de la lgi-
ca, asentaba lo siguiente: "Si se nos pregunta cul ha de ser la conse-
cuencia en Caso de que el Congreso interprete equivocadamente esta
parte de la Constitucin y eche mano de poderes que no estn auto-
rizados en su verdadero sentido. contestar que la misma que si se
mal interpreta o diera una amplitud indebida a cualquiera otro de
los poderes que le estn confiados." 16 Si pues el uso de facultades
que no merecen ser consideradas como implcitas o necesarias consti-
tuye un caso de transgresin constitucional, como afirmaba Madison,
es fcil inferir que dicha transgresin slo puede ser reparada por el
rgano judicial federal mediante la calificacin de la necesidad de
la medida; as es como ha podido intervenir la Corte en la aprecia-
cin de las facultades impllcitas. Ese mismo abuso a que estamos re-
firindonos, es el que ha abierto la puerta de su estrecha reclusin
a los Poderes federales. Las facultades implcitas no seran una puerta
de escape si se emplearan rigurosamente como medios necesarios, con-
tenidos en las facultades explcitas. Por no ser as, ellas se han conver-
tido en Estados Unidos en facultades nuevas, autnomas, ligadas slo
artificiosamente con las explcitas.
En Mxico las facultades implcitas han tenido un destino del todo
diferente al de su modelo norteamericano. En la Constitucin de 57
consistan en expedir por el Congreso "todas las leyes que sean nece-
sarias y propias para hacer efecti vas las facultades antecedentes y todas
las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin".
En la Constitucin actual se suprimi el adjetivo "propias", sin que
mediara explicacin alguna. Pero el texto, en una y otro caso, ha
quedado en el ms absoluto olvido. Y es que la evolucin del federa-
lismo al centralismo no se opera en Mxico por medio de subterfugios
ni es necesario echar mano para ese fin de interpretaciones fraudulen-
tas, porque aqu los Estados nacidos en un federalismo terico e irreal
no presentan resistencia a los avances de la centralizacin ni defien-
den celosamente sus facultades, como los Estados de la Unin Ame-
ricana. En Mxico el proceso de centralizacin se realiza francamen-
te, mediante reformas constitucionales que merman atribuciones a
los Estados y que stos aceptan.
No obstante, si alguna vez tiene el jurista mexicano que acudir a
las facultades implcitas, es con objeto de justificar 'constitucional-
mente la existencia de alguna ley para cuya expedicin no tiene el
H5 El Federalista, nm. XXXIII.

18 El Federalista, nm. XLIV.
Congreso facultad expresa, pero no porque el Congreso haya tenido

en cuenta facultades implcitas para emitir dicha ley. As ocurre que
el Congreso de la Unin carece de facultad explcita para expedir, en
materia federal, el Cdigo Civil y el de Procedimientos Civiles, a
diferencia de la facultad que en la misma materia federal le concede
la fraccin XXI del artculo 73 respecto al Cdigo Penal; pero'como el
Poder judicial federal tiene, de acuerdo con las fracciones JII y VI
del artculo. 104, la facultad de resolver las controversias judiciales
que surjan de la aplicacin de leyes federales, debe contar para el ejer-
cicio de esa facultad con las leyes necesarias, que son en materia civil
los cdigos antes mencionados. Para hacer posible el ejercicio de la
facultad conferida al Poder Judicial, el Congreso tiene, pues, la fa-
cultad implcita de expedir dichos cdigos, de los cuales los vigentes
en la actualidad no mencionan ningn fundamento constitucional
que justifique su expedicin, lo que es un indicio del escaso conoci-
miento que aqu se tiene de las facultades implcitas."
39. De ndole diversa a la de las implcitas y regidas por un siste-

ma distinto, aunque como aqullas constituyen una excepcin al pr-in-
cipio del artculo 124, son las facultades llamadas concurrentes.
Reciben este nombre en el derecho norteamericano las facultades
que pueden ejercer los Estados mientras no las ejerce la federacin,
titular constitucional de las mismas. Por ejemplo, la facultad de legis-
lar en materia de quiebras pudieron ejercerla los Estados, y de he-
cho la ejercieron, entre tanto no la ejerci la Unin; cuando sta
la utiliz, expidiendo la ley relativa, quedaron automticamente de-
rogadas las leyes sobre quiebras expedidas por los Estados y extinguida
la facultad de stos para legislar sobre la materia.
Las facultades concurrentes no estn consagradas por la Constitu-
cin norteamericana, sino por la jurisprudencia y por la doctrina. "La
mera concesin de un poder al Congreso -dijo la jurisprudencia por
17 La tesis de las facultades implcitas fue aplicada por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia, al resolver el 17 de enero de 1961 la queja a que se refiere el expe
diente de Varios NQ 331/54. He aqu lo que dijo el Pleno: "EI Congreso de la Unin
expidi la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, que rige la estructura y
funcionamiento del propio Poder, para que el mismo pueda ejercer de modo electivo
las facultades que le otorga la Constitucin General de la Repblica, e introdujo en
dicha ley las disposiciones que atribuyen a los tribunales de los Estados la funcin
de rganos auxiliares de los federales, por estimar que sin el auxilio de la justicia co-
mn, la administracin de la justicia federal se vera en muchos casos retarda-da y en-
torpecida. Tal es la razn en que se inspiran dichas disposiciones, cuya consritucicna-
lidad, por ende, no puede desconocerse, ya que si el Congreso de la Unin las cons-
der necesarias para hacer efectivas las facultades constitucionales del Poder Judicial
de la Federacin, se sigue de ello que fueron expedidas en uso de las facultades impl-
citas que a aqul concede la fraccin XXX del artculo 73 de la Carta Fundamental."
la autorizada voz de Marshall- no implica necesariamente una prohi-

bicin a los Estados de ejercer ese poder, y si no es tal como para
requerir su ejercicio por el Congreso exclusivamente, los Estados son
libres para ejercerlo hasta que el Congreso haya obrado." 18 Sin em-
bargo, la facultad supletoria de los Estados no existe en ausencia de
todas, sino slo de ciertas actividades del Congreso, segn se infiere
de la anterior cita de Marshall y de la siguiente de Patterson: "Si el
asunto es nacional por su carcter y exige uniformidad de regulacin,
solamente el Congreso puede legislar, y cuando l no lo ha hecho se
deduce necesariamente que tal asunto debe estar exento de toda legis-
lacin, cualquiera que ella sea. La llamada doctrina del silencio del
Congreso significa esto, y nada ms que esto. Por otra parte, si el
asunto no es nacional por su carcter y si las necesidades locales re-
quieren diversidad en la regulacin, los Estados pueden legislar y su
legislacin privar y ser efectiva slo hasta que la legislacin del
Congreso se sobreponga a la del Estado."
La Suprema Corte Argentina ha autorizado expresamente la apli-
cacin supletoria de la jurisprudencia de los Estados Unidos; re por
eso no es de extraar que en materia de facultades concurrentes prive
en aquel pas de rgimen federal la misma tesis de este ltimo. "La
jurisprudencia ha establecido el siguiente principio, que es preciso
recordar en todo caso: cuando el Congreso omite legislar en alguna
materia sobre que la Constitucin le ha dado jurisdiccin, pero que
no ha sido expresamente prohibida a los Estados, stos pueden entre-
tanto legislar al respecto." 20 "Los actos de las legislativas provincia-
les pueden ser invalidados: I~, cuando la Constitucin concede al Con-
greso, en trminos expresos, un poder exclusivo; 2~, cuando el ejer-
cicio de idnticos poderes ha sido expresamente prohibido a las pro-
vincias, y 3~, cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en
el ejercicio de ellos por estas ltimas, fuera de cuyos casos es incues-
tionable que las provincias retienen una autoridad concurrente con el
Congreso." 21
Aunque la jurisprudencia argentina est indudablemente inspira-
da en la norteamericana, fijmonos en que la primera tiene en la
Constitucin una base de que la segunda carece. En efecto, el artcu-
lo 108, inciso 7 de la Constitucin de la Repblica Argentina, admite
18 Sturgess vs. Crowninshield.

19 Segn Joaquin V. Conzlez, en el prlogo de la obra de Juan A. Oonzlea Cal-
dern (Derecho Constitucional Argentino; 3' edicin; Buenos Aires (1930-31). Y este
ultimo en el tomo tr, pg. 37, de la obra citada.
20 GoNZLEZ CALDERN; op. cit., t. 1lI, pg. 44.
21 Corte Suprema Nacional Argentina; caso D. Mcndoza \'S. Provlncla tic San Luis:
dudo por Gonzlez Caldern, t. 111. pg. 146.
LA FORMA DE COBIERNO 121
la tesis de las facultades concurrentes cuando dispone que las provin-

cias no pueden expedir el Cdigo de Comercio. "despus que el Con-
greso lo haya sancionado"; es decir. las provincias slo tienen respecto
al Congreso la facultad supletoria de expedir el Cdigo de Comercio.
El trmino "concurrentes". traduccin literal del vocablo ingls.
es impropio en castellano si se le da el contenido ideolgico que aca-
bamos de sealarle dentro del derecho americano y del argentino. por-
que en nuestro idioma "concurrentes" son dos o ms acciones que
coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto. cosa distinta a
lo que ocurre en el derecho americano. donde las facultades concu-
rrentes de la Unin y de los Estados nunca llegan a coincidir. pues
el ejercicio por parte de la primera excluye y suprime inmediata-
mente la facultad de los segundos. A lo sumo podra decirse que antes
de ejercer la federacin una de dichas facultades. hay concurrencia
entre la facultad en potencia de la Unin y la facultad en acto de
los Estados.
Las facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra. que
propiamente deberan llamarse coincidentes, son las que se ejercen'
simultneamente por la federacin y por los Estados. Tales facultades
no existen ni en la Constitucin ni en la jurisprudencia de los Esta-
dos Unidos, pero s las hay en la Repblica Argentina, por ms que
los tratadistas y los tribunales de este pas no han establecido la de-
bida diferencia entre las facultades concurrentes y las coinciden-
tes, "En el sentido gramatical. como en el precepto jurdico. el verbo
concurrir significa contribuir a un fin. prestar influjo. ayuda, asisten-
cia, dirigir dos o ms fuerzas a un mismo sitio y hacia igual finali-
dad", ha dicho la Suprema Corte Argentina." y con ello ha definido
las facultades coincidentes o simultneas. que son distintas a las que
se ejercen supletoriamente por los Estados en ausencia de la Fede-
racin. "Estos poderes -afirma Gonzlez Caldern, refirindose a las
mismas facultades coincidentes- son el resultado de la coexistencia de
los dos gobiernos. el federal y el de la provincia. y son aquellos que
son ejercidos simultneamente por uno y otro. El caso ms demostra-
tivo de tales poderes concurrentes es el de las concesiones legislativas
para la construccin de lneas ferroviarias dentro de los limites de
una provincia o el de la fundacin y sostenimiento de escuelas pri-
marias en las mismas circunstancias. Son consecuencia estas faculta-
des o poderes concurentes de la armona del conjunto y unidad de
fines o concordancia de propsitos que supone el rgimen federal. y
tambin Se explican porque la Constitucin ha reconocido una capa-
2"" Grict Hnos, vs. Provincia dt' Tucumn: citado por Oonzlcz Caldern; 1. I. p.t-
glna .1(.1.
122 DERECHO' CONSTITUCIONAL MEXICANO
cidad plena de gobierno a la Nacin y tendiente a anlogos objetos,

a las provincias autnomas que la componen." 2.
Las facultades concurrentes, empleada esta palabra en cualquiera
de las dos acepciones que hemos advertido, son, a no dudarlo, excep-
ciones al principio de! sistema federal, segn el cual la atribucin de
una facultad a la Unin se traduce necesariamente en la supresin
de la misma a los Estados, por lo que slo como excepcin a tal prin-
cipio puede darse el caso de que una misma facultad sea empleada
simultneamente por dos jurisdicciones (facultad coincidente) o de
que una facultad sea ejercida provisional y supletoriamente por una
jurisdiccin a la que constitucionalmente no le corresponde (facultad
concurrente en el sentido norteamericano). La existencia de dichas
excepciones slo se explica en aquellos regmenes federales en que los
Estados son lo suficientemente vigorosos para disputar derechos al
gobierno central y estn alerta paro hacer suyos los poderes cuyo ejer-
cicio descuida la Unin.
Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las
facultades concurrentes no han prosperado. En el sentido norteame-
ricano nuestra Constitucin no las consagra, pero llegado el caso de
que un poder del Congreso no negado expresamente a los Estados
permaneciera inactivo por parte de aqul, seria pertinente aplicar
la tesis norteamericana y argentina como una excepcin al artculo
124. 24 Esa excepcin, no consignada en la ley suprema, Se justifica
conforme a la doctrina federal, pues si los Estados miembros se des-
prenden de algunas de sus atribuciones en favor de la Unin, es para
que sta las utilice en beneficio general; si no es as, los Estados
pueden ejercitarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles.
En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitucin
algunos raros casos. Por v/a de ejemplo puede citarse e! de la frac-
cin XXV del articulo 73, que antes de la reforma de 1931 consig-
naba la facultad de la federacin sobre sus planteles educativos, sin
menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo
ramo." Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en
23 op. cit.; t. l. pgs. 461 y 462.

24 Como ejemplo podra citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitu-
cin de 57: el Estado de Hidalgo expidi su Cdigo de Minerfa en 1881; por reforma
constitucional de diciembre de 83, la- [acuitad de legislar en materia de minas pas aJ
Congreso de la Unin, el que la ejerci hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir el
Cdigo de la materia; de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en
nuestro derecho, el Cdigo de Hidalgo no qued derogado por el solo hecho de haberse
sustrado de la competencia de los Estados la materia de minas. sino que la derogacin
ocurri hasta que once meses mas tarde el Congreso Federal ejercit su facultad.
25 Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el prrafo final del
articulo 117: "El Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde
luego. leyes encaminadas a combatir el alcoholismo,"
alguna ejecutoria que, a pesar del arto 124, la Constitucin no realiz

en toda su pureza el sistema de enumerar las facultades del poder
central y dejar todas las restantes a merced de los Estados, "puesto que
en algunos articulas de la Carta Federal se confieren a los Estados
algunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras que
tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad atri-
butiva a la Federacin y a los Estados, establecindose as una juris-
diccin concurrente" .26
40. Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las faculta-

des que como coincidentes terminamos de exponer, otras que slo en
apariencia participan de la misma caracterstica. Ellas son, entre otras,
las relativas a salubridad, a vas de comunicacin y a educacin.
Estas facultades son a primera vista coincidentes por cuanto co-
rresponde a la federacin y a los Estados legislar simultneamente
en cada una de esas materias. Pero en realidad no son coincidentes,
porque dentro de cada materia hay una zona reservada exclusivamente
a la federacin y otra a los Estados.
As es como corresponde al Congreso de la U nin, segn la frac-
cin XVI del articulo 73, legislar sobre salubridad general de la Re-
pblica, de donde se sigue, conforme al principio del articulo 124,
que la salubridad local queda reservada a los Estados. De acuerdo con
la fraccin XVII del mismo articulo 73, el Congreso tiene facultad
para dictar leyes sobre vas gen~rales de comunicacin, por lo que
toca a los Estados legislar sobre vas locales de comunicacin. Por
ltimo, la fraccin XXV del articulo 73, conforme a la reforma de
1934, dispone que el Congreso de la Unin dicte las leyes encamina-
das a distribuir convenientemente entre la federacin, los Estados y
los municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones
econmicas correspondientes a ese servicio pblico; lo que quiere
decir que, al igual que en salubridad y que en vas de comunicacin,
hay, bajo el rubro general de la facultad en materia educativa, una
distribucin de sectores entre la federacin y los Estados, por lo que
no pueden considerarse tales facultades como propiamente coinci-
dentes.
Pero aunque no son coincidentes, s entraan, por otro concepto.
26 Semanario Judicial de la Federacin; t. XXXVI. pg. 1069. Herrera y LaS50

llama "jurisdiccin dual" a la que nosotros denominamos "coincidente", porque. aun-
que las facultades federales y locales "se ejercitan sobre la misma materia. tienen siem
pre mbito distinto de aplicacin concreta". Para l, la nica facultad exactamente coin-
cidente es la consignada en el art. 1M, frac. J, tocante a la jurisdiccin en materia mero
cantil.
dichas facultades y otras anlogas, una excepcin al principio de nues-

tro rgimen federal, sustentado por el articulo 124. El referido prin-
cipio quiere que sea el Poder Constituyente, mediante la Constitu-
cin, quien lleve a cabo el reparto de facultades entre la federacin
y las entidades federativas. Pues bien: cuando se trata de las facul-
tades que. ahora estamos examinando, la distribucin no la hace el
Constituyente ni consta en la Constitucin, sino que la hace el Con-
greso de la Unin por medio de una ley ordinaria. As est previsto
expresamente en la fraccin XXV del articulo 73 respecto a educa-
cin pblica. Por lo que hace a salubridad general de la Repblica
y a vas generales de comunicacin, veremos al estudiar los preceptos
relativos a esas materias cmo es al Congreso de la Unin a quien
corresponde definir el contenido y alcance de sus propias facultades
mediante las leyes respectivas, que son en el caso el Cdigo Sanitario
y la Ley de Vas Generales de Comunicacin.
41. El sistema que instituye la Constitucin en punto a distribu-

cin de facultades entre los rdenes central y regional, engendra la
consecuencia de que ambos rdenes son coextensos, de idntica jerar-
qua, por lo que el uno no puede prevalecer por s mismo sobre el
otro. Sobre los dos est la Constitucin y en caso de conflicto entre
uno y otro subsistir como vlido el que est de acuerdo con aqulla.
El principio que por razones histricas propias acogi el federalismo
alemn. consistente en que el derecho federal priva sobre el local, no
slo ha sido rechazado por la doctrina y por el derecho com parado,
sino que plantea la duda de si un sistema que de ese modo deja a
merced del centro el derecho de las regiones, merece en verdad el
nombre de federal. .
Pero la igualdad de los dos rdenes sobre la que reposa el sistema.
con su consecuencia inevitable de posibilidad de conflictos entre los
dos, no debe entenderse en el sentido de que la realidad subyacente
llamada "nacin" se fracciona en las entidades federativas. El sistema
federal no es sino una forma de gobierno, una tcnica para organizar
a los poderes pblicos, as tome en cuenta para hacerlo circunstancias
regionales.
La Constitucin emplea con frecuencia el trmino "federacin"
en un sentido impropio. As sucede cuando en la fraccin II del ar-
tculo 27 habla de "los 'servicios pblicos de la Federacin o de los
Estados en sus respectivas jurisdicciones". Aqu se quiso dar a "fede-
racin" la acepcin de gobierno central, en oposicin al regional o
estatal; pero es lo cierto que la federacin, segn acabamos de adver-
tirlo, representa ante todo una forma de gobierno que, al consistir
sustancialmente en una distribucin de competencias, cubre por igual

con su nombre el permetro central y los locales."
Pocos renglones antes, en esa misma fraccin 11, la Constitucin
haba dicho: "Los templos destinados al culto pblico son de la pro-
piedad de la nacin, representada por el Gobierno Federal". En este
prrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema considera que
el gobierno central representa a la nacin, es donde se consagra cons-
titucionalmente la tesis al principio expuesta: los rganos centrales,
generalmenle llamados federales, no son simplemente titulares de la
porcin de facultades sustradas a los Estados, sino que, adems sue-
len ser representantes del todo, llamado nacin.
Cuantas veces aflore lo exclusiva o intrfnsecamente nacional, con
la unidad que lo caracteriza, queda excluida automticamente la me-
dida en la competencia, que est en el meollo del federalismo. Los
rganos centrales asumen la representacin de lo nacional, no en ejer-
cicio de facultades limitadas por las de los Estados-miembros, sino
por encima de stos. De otro modo la realidad lamada "nacin"
quedara subordinada a lo que no es ni debe ser sino forma de go-
bierno.
En las relaciones internacionales de un Estado constituido inte-
riormente en federal, es donde tienen relevante aplicacin las ideas
expuestas. Como en el mbito internacional no se proyecta el fraccio-
namiento interno del Estado Federal, las facultades que en ese orden
otorga la Constitucin al gobierno central no cabe entenderlas en re-
lacin con los Estados miembros, sino como personera que la nacin,
en la plenitud de su unidad, confiere a determinados rganos. De
aqu que los cqmpromisos internacionales contrados por los rganos
idneos no puedan subordinarse, en cuanto a su validez, a la distri-
bucin interna de competencias y de zonas que erige el sistema fede-
ral. Es ste un aspecto ms de la predominancia del derecho de gen
tes sobre el interno a que nos referimos en el captulo 11 (nm. 13).
Si en la hiptesis precedente es el Jefe del Ejecutivo quien posee
la personera de la nacin, podemos sealar otro caso semejante en
que un rgano central asume la represen tacin nacional. Se trata de
la Su prema Corte de Justicia cuando, colocada por encima de las r-
bitas central y local, dirime los conflictos jurisdiccionales que se sus-
citan entre ellas. No es entonces la Suprema Corte un rgano del Es-
21 Kelsen llama "federacin" a la comunidad parcial constituida por el orden ju-

rfdico central [Teora, pg. ~34) en lo que coincide con el lxico de nuestra Constitu-
J
cin. Insistimos, sin embargo, en que es impropio aplicar a una parte (orden central)
el trmino que originariamente denota una fonna de gobierno comprensiva por igual
del orden central y del regional.
tado central ni de los Estados particulares, sino de la comunidad total,

y es, por ello, su perior al Estado central y a los Estados particulares."
A reserva de considerar en su oportunidad otros casos anlogos a
los descritos, hemos de adelantar una ltima referencia, en relacin
con el territorio nacional, cuya propiedad corresponde originariamen-
te a la nacin, segn el artculo 27. Cuantas veces en ese particular se
menciona a la nacin, su representacin incumbe al gobierno federal,
no en ejercicio de facultades coextensas, que presuponen la paridad
propia del sistema federal, sino en virtud de facultades que exceden
la finalidad de cualquier forma de gobierno.""
28 El articulo 103. en sus fracciones 11 y 1II, confa a los tribunales de la federa-
cin la custodia del sistema federal mediante el conocimiento de las controversias susci-
tadas por invasin de "la autoridad federal" en la esfera de los Estados o de stos en
la de aqulla. -Es claro que en tales casos los tribunales federales enjuician las Iacul-
tades del rgano local frente al rgano central dentro del reparto de competencias que
realiza el sistema federal; por Jo tanto, "autoridad federal" se contrapone aqu a "auto-
ridad local", en el ejercicio de sus respectivas facultades limitadas. Son diferentes, en
cambio, dos hiptesis del artfculo 105, segn las cuales corespoude slo a la Suprema
Corte conocer "de los conflictos entre la Federacin y uno o ms estados, asl como de
aquellas en que la Federacin fuese parte", Aqui la palabra "federacin" no est em-
pleada en el sentido de forma de gobierno ni tampoco de rganos centrales con facul-
tades especificas, sino en la acepcin de Gobierno Federal como representante de la
Nacin. que es la que con toda propiedad se usa en la fraccin 11 del articulo 27.
Mientras en los casos del artculo 103, Iracciones 11 y 11], es enjuiciado un rgano ceno
tral como integrante del sistema federal, en los dos casos que se sealan del 105 es
enjuiciada la nacin, representada por un rgano central. Es en estos dos ltimos casos
cuando la Suprema Corte alcanza su mxima jerarqua dentro de nuestro sistema, (En
su articulo 100 la Constitucin Argentina establece, con mayor precisin que la nues-
tra, la competencia de la Corte Suprema para conocer de "los asuntos en que la Nacin
sea parte".)
:ro En su Teoria del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurdico central que cons-
tituye a la comunidad jurfdca central forma, junto con los rdenes jurdicos locales
que constituyen a las autoridades jurdicas locales, el orden jurdico total o nacional
que constituye al Estado o comunidad jurtdica total" (pg. 320)., Tal parece que el
maestro de la Escuela Vienesa considera en este prrafo que el orden jurdico nacional
se integra con la suma de los rdenes jurdicos central y locales, Para nosotros. el re-
pano de competencia del sistema federal no es ms que eso: un reparto de competen.
cas. es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder; de nin-
guna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada
nacin ni del orden jurfdico nacional que a ella corresponde. Si bien es cierto que en
oposicin a "orden jurfdlco internacional" resulta nacional todo orden jurfdico interno
(central, regional o aun municipal), no es este aspecto el que aquf nos interesa, sino
el hecho de que hay algo que. por pertenecer a la nacin como tal. no puede. ser objeto
de reparto entre los rganos centrales y los locales; si se otorga a los primeros no es
a ttulo de facultad coextensa, sino porque a los rganos centrales suelen corresponder
los asuntos que exceden del inters puramente regional. El criterio para seleccionar
esta clase de materras vara segn las circunstancias. y as se observa que materias que
eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. Pero lo Intrtnsecamente
nacional. aquello que slo puede concebirse en funcin del concepto de nacin (verbi-
gracia, las relaciones internacionales y el territorio comn), jams ha estado ni puede
estar en la esfera local. En rigor tcnico deberan corresponder esas materias a rga-
nos especiales. diversos de los centrales y de los regionales y colocados neutralmente
sobre ellos. Por no ser de hecho as. debemos entender que los rganos centrales, ade-
ms de ejercer sus funciones propias, como soo las coexistentes en paridad con los Esta.
dos-miembros, asumen la representacin de la nacin como tal. En ejercicio de esta re-
presentacin es exacto decir que el derecho emanado del rgano central priva sobre el
local, y aun prevalecera sobre el derecho federal especfico si no fuera porque se como
prenden dentro de la misma competencia el derecho nacional y el derecho federal.
En otro Jugar, Kelsen ha concedido otrO significado a los tres rdenes juridicos de
que venimos tratando. Para dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza
por la existencia de tres rdenes jurdic:os: lo La Constitucin del BU1ld (Estado cen-
rral) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros.
29 El orden jurdico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la
Constitucin federal. 30 El orden jurdico de cada Estado-miembro, que est fonnado
por sus Constituciones propias dentro de los limites de Constitucin total, asi como por
las normas de derecho emitidas dentro de lo limites de su competencia. (Citado
por Mouskheli, La Theore iuridique de l'Etat fdral. pg. 186,)
Advirtase cmo la anterior clasificacin tripartita de Kelsen hace referencia a los
estatutos, no a su contenido. Segn lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro de-
recho la divisin de Kelsen, de sta resultan dos rdenes jurfdlcos parciales, subordina-
dos ambos a la suprema reguladora, que es la Constitucin General: la legislacin fe,
rleral y las leyes locales de Los Estados, (Algunos problemas del Estado Federal, pg. 112,)
Un poco ms adelante en ese camino ideolgico, consideramos que no en todos los
casos el orden jurdico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo plano del
local, sino que a veces alcanza la categora de nacional, por disposicin -como sucede
siempre- de la suprema reguladora que es la Constitucin.
CAPiTULO VIII
LOS ESTADOS
SUMARIO
42.-La autonoma local, primer elemento especifico del Estado federal;

concepto de Constitucin local. 43.-Contenido de las Constituciones de los
Estados; la parte dogmtica y la forma de gobierno. 44.-0rganiz.acin de
los poderes. facultad revisora. ciudadana. desaparicin de Poderes. Consi-
deraciones generales. 45.-La participacin de los Estados en la legislacin
federal comn; su participacin en las reformas a la Constitucin general,
segundo elemento especifico del Estado federal.
42. Si a partir de la Guerra de Secesin se admite unnimemente

que es irrevocabJe Ja voluntad de Jas entidades federativas para for-
mar una federacin. tambin habr que aceptar. a manera de contra-
partida. Ia necesidad de asegurar a dichas entidades su propia persis-
tencia jurdica. Nada que conduzca a Ja desmembracin. que es un
aumento desorbitado en Jas entidades; nada tampoco que extinga en
el sentido de la centralizacin el status por ellas adoptado voluntaria-
mente y que sin su consentimiento no cabe abolir.
Lo expuesto nos conduce a estudiar, en primer trmino, el ele-
mento esenciaJ que configura a un Estado-miembro. y en segundo lu-
gar. el mecanismo constitucional mediante el cual se protege su voJun-
tad de conservar ese elemento esencial,
Para Kelsen (yen pos suya Mouskhelij , eJ federalismo es una
forma de descentraJizacin.' Tres son en su concepto los grados de
1 He aqu el concepto de dcsccurralizaciu que aplica Kelscn al Estado Icderal:

"EI orden jurdico de un Estado federal se compone de normas centrales vlidas para
todo su territorio y de normas locales quc valen solamente para partes de este lerri
torio. los territor-ios de los Estados componcntcs (o miembros), Las normas centrales ge
ncralcs o leyes federales son creadas pUl' UII rgano lcgislauvo central. la Iq~hlalura de
la federacin, mientras que las normas generales locales SOIl creadas pur rganos legis-
lativos locales o legislaturas de los Estados-miembros. E~lO pn:supnm: (Iue cu cl Estado
federal el mbito uuucrtat de validce del orden jurdico o. CII erras palabras, la como
pctencia de legislacin del Estado cucuurrasc dividida cnu c una muorfdad central y
varias autortdadcs locales" (Tros ta, p.ig. 333).
As, pues. el concepto kelseniano de descentralizacin federal se refiere prtmordiat-
1~'9
u
\30 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
descentralizacin: la comuna O municipio, que goza de cierta autono-

ma administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado cen-
tral; la provincia autnoma, que alcanza determinada autonoma po-
ltica, pero cuya Constitucin le es impuesta por el Estado dominante;
el Estado-miembro o federado, que goza de autonoma constitucional."
De dichas tres categoras interesa para nuestro estudio el cotejo en-
tre la primera y la ltima, ya que la provincia autnoma, conocida
en varios pases europeos, no ha existido nunca en nuestra organizacin
poltica. El federalismo es un fenmeno de descentralizacin. El mu-
nicipio libre tambin es un fenmeno de descentralizacin. Pero en
este ltimo, aunque el municipio se gobierna por s mismo, sin
embargo la ley que crea los rganos municipales y los dota de com-
petencia no es ley que se dan a si mismos Jos habitantes del muni-
cipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del
Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminacin legisla-
tiva, que es lo que caracteriza al rgano constituyente. "Efectivamen-
te, el signo especfico del Estado federal consiste en la facultad que
mente a la descentralizacin legislativa (en su aspecto dinmico de dos rdenes de como

petencia legislativa y en su aspecto esttico de dos mbitos de validez territorial de las
normas respcctivas) . Con ello el expresado concepto se aparta radicalmente de la dcc-
trina francesa, para la cual, segun palabras de Haurou, "no hay otra descentralizacin
que la descentralizacin administrativa, ni aira centralizacin que la centralizacin ad-
ministrativa" (Elude sur la Dcentralisation, 1892. pg. 4). En reciente estudio Charles
Eisenman observ la discrepancia fundamental entre la doctrina alemana y la fran-
cesa, por cuanto aqulla plantea el problema de la descentralizacin en las tres Iun-
clones del Estado y no slo en la administracin: "Esta posicin -dice-- no tiene abso-
Juta mente nada de nuevo: hace mucho tiempo que Jos mejores representantes de la
doctrina alemana la han adoptado. Por el contrario, si algunos juristas franceses han
reconocido su verdad, la inmensa mayora de ellos toma una posicin del todo opuesta"
[Centralisation el Dcentralisotion; Rt:vUe du Drot Public, t. 63; Parfs, 1947; pg. 43).
La mayor parte de las objeciones al concepto de descentralizacin de Kelsen tiene su
ralz en esa diferencia de criterios, por lo que la discusin se entabla en planos diversos
o se mezclan en ella elementos de dos tesis incompatibles, como acontece con las des-
acertadas objeciones de Mouskheli, en defensa de Kelsen, a la tesis de Berthlemy, que
no debe ser combatida en Jas consecuencias, sino en la fuente de su doctrina (La thdorie
jurdque, pgs. 194 y 195).
Conviene tener en cuenta, por otra parte, que Kelsen contempla el fenmeno del
federalismo, aislado de todo proceso histrico, no en la dinmica de su gnesis, sino
("11 la esttica de su concrecin abstracta. Desde este punto de vista su tesis resiste la
crttica de Caxola cuando, situado en el aspecto histrico, considera el profesor mexi-
cano que si bien la autonoma federal surge en virtud de un fenmeno de descentra.
Ilzaclu cuando un Estado unitario se transforma en federal, en camb:o esa misma auto-
nomfa tiene por origen un proceso de concentracin cuando comunidades jurdicas
soberanas se renen en un pacto federal (Algunos problemas del Estado iederal, p-
gina !J5).
2 "El Estado federal -cexpone Kelscn- se caracteriza por el hecho de que Jos Es-
lados-miembros poseen un cierto grado de autonoma constitucional, es decir, por el
hecho de que el rgano legislativo de cada Estado-miembro es competente en relacin
COIl materias que conciernen a la Constitucin de esa comunidad, de tal manera que
los mismos Estados-miembros pueden realizar, por medio de leyes, cambios en sus pro-
pias Constituciones." (Op. 'cir., pg. 551.)
LOS ESTADOS 131
tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitu-

cin .Considerada esta caracterstica como un fenmeno de descen-
tralizacin, vemos que se diferencia de las dems descentralizaciones
por elementos cualitativos y no cuantitativos, porque es la calidad de
las funciones de que disfrutan las entidades federativas y no su n-
mero o cantidad lo que determina la existencia de una federacin.
Mientras la autonomla constitucional no exista no aparece el Estado
Federal cualquiera que sea el nmero de facuItades que se descen-
tralicen, y, en cambio, es suficiente que se descentralice una sola com-
petencia, la de darse cada entidad su propia Constitucin, para 'lue
surja la caracterlstica de una federacin." 8
El imperativo de darse su Constitucin cada entidad federativa,
que la teora reconoce como caracterstica esencial del sistema, imp-
nelo a su vez la Constitucin General en su artculo 41, cuando dice
que el pueblo ejerce su soberania en los trminos establecidos por
dicha Constitucin y por "las particulares de los Estados". A las Cons-
tituciones de los Estados alude tambin el artculo 133.
La doctrina suele dar el nombre de "autonoma" a la competen-
cia de que gozan los Estados miembros para darse sus propias normas,
culminantemente su Constitucin. Trtase de distinguir as dicha
competencia de la "soberana", que, aunque tambin se expresa en
el acto de darse una Constitucin, se diferencia de aqulla por un
dato de sealadsima importancia. En efecto; mientras la soberana
consiste, segn hemos visto, en la autodeterminacin plena, nunca
dirigida por determinantes jurdicos extr nsecos 3. la voluntad del so-
berano, en cambio la autonoma presupone al mismo tiempo una zona
de autodeterminacin, que es propiamente autnomo, y un conjun-
to de limitaciones y determinaciones jurldicas extrnsecas, que es
lo heternomo. La zona de determinacin es impuesta a las Consti-
tuciones locales por la Constitucin federal. El artculo 41 dispone
expresamente que las Constituciones particulares de los Estados "en
ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal";
en otros varios preceptos la Constitucin Federal impone ciertas obli-
gaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones
deben respetar.'
Como conclusin de lo expuesto cabe asentar que la autonorma
constitucional se desenvuelve y expresa en las Constituciones locales;
indagar el contenido tpico de dichas Constituciones. en su doble as-
3 CAXIOL...; op. cit., pg. 57.
.. La variedad polica en que se externa la autonomta tiene como vnculo de uni-
dad la homogeneidad que en ciertas materias impone a la.. entidades Iederauvas la
Constitucin federal: de la convivencia entre aquella variedad y esta homogeneidad,
resulta el Estado federal.
pecto de lo que pueden realizar y de lo que se sustrae a su potestad,

ser objeto del siguiente nmero.
43. Como en toda Constitucin, cabe distinguir en las locales la

parte dogmtica y la parte orgnica.'
En cuanto a la primera, no es indispensable que figure en dichas
Constituciones, si se tiene en cuenta que las garantas individuales
que consagra la Constitucin federal valen para todas las autoridades
y significan por ello la primera limitacin impuesta a la autonoma
local. Repetir en su texto, como lo hacen algunas Constituciones de
los Estados," las garantas que ya obran en la federal, es del todo su-
perfluo. Sin embargo, como las garantas individuales, en relacin con
la autoridad, estn consignadas en la Constitucin Federal a ttulo de
restricciones mnimas, nada hay que impida a los Constituyentes lo-
cales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su
nmero.
Por lo que hace a las garantas sociales, casi todas implican restric-
ciones a las garantas individuales consagradas por la Constitucin
Federal, de donde deriva la conclusin de que no pueden ser creadas
ni aumentadas en las Constituciones locales, de la misma manera que
no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitucin Fe-
deral.'
~ Bajo la vigencia de la Constitucin de 1824 se publicaron las locales en tres
tomos (Coleccin de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos; Mxico. 1828;
imprenta de Calvan a cargo de Mariano Arvaloj : bajo la vigencia de-la Constitucin
de 1857 tambin fueron recopiladas las locales en dos tomos (Coleccin que comprende
la Constitucin General de la Repblica y las Constituciones especiales de cada UIlO de
Jos Estados de la Federacin; Mxico. 1884; imprenta del gobierno, en Palacio); las vi
gen Les fueron reunidas por Margarita de la Villa de Helgucra en 1962. Todas ellas se
promulgaron de acuerdo con la Constitucin federal de 1917: posteriormente se han
expedido Constituciones nuevas en Morelos (1930) y en Zacatccas (1944), se revis la
de Yucatn en 1938 y la de Tabasco en 1946 y se expidi la del nuevo Estado de Baja
California en 1953. La negligencia de los gobiernos de los Estados dificulta obtener los
textos primitivos y ms an las reformas que en varios Estados se hall producido en
forma desordenada. Por todo ello no podemos asegurar que las citas de las Constitu
cienes locales que aparecen en el presente captulo corresponden precisamente a precep-
tos en vigor.
6 Asi las Constituciones de Durango (36 primeros articulas), Guanajuato (9 pri-
meros artculos, COII excepcin del 2 y 3), Nayarit (art. 7'1), Nuevo Len (27 primeros
arttculos) . Oaxaca (2' primeros artculos), Quertaro (del 4 al 9) y Zacatecas (ar-
ttculos I y 2).
7 Entre las radicales reformas de que en materia social fue objeto la Constitucin
yuca teca en 1938, hay algunas que pugnan con preceptos de la federal. Cuando en el
artculo ~9 3C dice que la propiedad ser concedida discreciunalmente por el Estado
para satlsfaccln de las necesidades individuales, se altera el concepto cousrituclonal de
propiedad privada, la cual procede de la nacin, y que slo por ella, representada por
el Gobierno Federal. puede ser afectada, salvo contados casos de la competencia de los
Estados (artculo '1.7 de la Constitucin federal). Cuando en la exposicin de motivos
se asienta tille "se procur abandonar el ya inaceptadc concepto del matr-imonio como
contrato civil", el autor de la frase parece objetar deliberadamente la siguiente expre-
LOS ESTADOS 133
No ya a ttulo de garantas, sino como limitaciones de ndole po-

ltica a la actividad de los poderes, es claro que los Constituyentes lo-
cales pueden establecer las que consideren pertinentes; 8 del mismo
modo pueden instituir obligaciones positivas para los gobernantes con
tal que no pugnen con la ideologa o con la letra del pacto federal."
Tocante a la parte orgnica, la primera limitacin de los Estados
al darse sus instituciones consiste en el deber de adoptar, para su r-
gimen interior, la forma de gobierno I epublicano, representativo, po-
pular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organiza-
cin poltica y administrativa el Municipio libre, conforme a las ba-
ses que precisa la Constitucin Federal (art. 115).
Para ajustarse a las indicadas caractersticas de la forma de gobier-
no, las Constituciones locales comienzan por insertar en su texto la
frmula del 115 que se acaba de transcribir y posteriormente, en los
preceptos adecuados, procuran observar los dems requisitos con que
aquel artculo trata de preservar la forma de gobierno, segn son los
sigu ientes:
a) El encargo de los gobernadores limitado a seis aos como m-

ximo, es requisito que por referirse a la renovacin peridica mira
al elemento republicano de la forma de gobierno.
sin de nuestra ley suprema: "El matrimonio es un COntrato civil" (articulo UO).
Cuando en el artculo 95 se establece que "son indeseables las instituciones religiosas
tlue difunden teoras de premios y castigos ultrarerrenos", el legislador contradice la
norma superior contenida en el articulo 24 de la Constitucin federal: "Todo hombre
es libre para profesar la creencia religiosa que rrias le agrade." Y cuando en la exposi-
cin de motivos se invoca expresamente. para hacerla suya, "la frmula ms racional
del marxismo", el constttuyeute yucateco se adhiere a una doctrina que no acepta la
Constitucin mexicana. Sirvan esos ejemplos de lo impropio que es, desde el pumo de
vista consrituclonal. pretender innovar en materia social a travs de la legislacin de
los Estados.
En cambo, crigir en delito cualquiera infraccin del artculo 123 Cousthucional.
como lo haca el artculo 10 de la Consrucn de Quertaro hasta antes de que se
Icderalizaru la materia del trabajo, no es restringir ninguna garanta individual, sino
sancionar cn forma severa las extralimitaciones de lo p previsto en la Constucin
federal.
En ese mismo orden de ideas, y una vez ms por va de ejemplo, cabe admitir
como constltucicual la disposicin del artculo 2 9 de la Constilucin de Tabasco, que
proscribe en el Estado "la servidumbre adecuada del peonaje en las fincas de campo"
si el artculo 2 9 de la Constitucin federal prohbe en todo el pas la esclavitud, no
hace con ello referencia exclusiva a las anrguas y ya desusadas formas de enajenacin
de la libertad personal. sino a cualquier modo de servidumbre, que por variar de una
regin a otra, corresponde a los Estados evitar,
a Por ejemplo, la de Coahuila prohbe a las autoridades subvencionar peridicos
de carcter poltico (art. 171).
9 En las Constituciones de Mxico y de Morelos aparecen dos obligaciones positivas
para los gobernantes, muy apropiados por la ndole de las regiones: el establecimiento
de escuelas especiales para indlgcnas en la primera (232) y de una escuela de agrio
cultura en Ja segunda (115).
b) La eleccin directa y la no reeleccin de gobernadores y de

diputados locales, es limitacin que trata de proteger al elemento de-
mocrtico.
e) El mnimo de diputados que en proporcin al nmero de ha-
bitantes seala el 115 para las legislaturas locales, tiene por objeto
evitar que por su escasa cifra de representantes la legislatura pierda
su carcter de tal y quede a merced del ejecutivo.w lo que sera con-
trario al sistema representativo y al equilibrio de los poderes.
d) En el mismo artculo 115 se asienta :"Slo podr ser gober-
nador constitucional ~e un Estado un ciudadano mexicano por naci-
miento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin." Dentro de la
defectuosa redaccin del precepto consideramos que la ciudadana me-
xicana por nacimiento es condicin insustituible para ser gobernador;
sobre esa base la alternativa se produce entre los otros dos requisitos:
ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de cinco aos.
y es que, mientras el primer requisito hace referencia al antecedente
de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando
se trata de funcionarios a quienes se encomiendan altas funciones de
gobierno, los otros dos miran tan slo al apego o al conocimiento
del Estado que se va a gobernar, por lo que explicablemente el uno
puede ser reemplazado por el otro."
10 El precepto que establece el mnimo de diputados no exista en la Constitucin
de 57: apareci en la actual para realizar, aunque fuera parcialmente, el pensamiento
de Rabasa en favor de un nmero suficiente de diputados en las legislaturas de los
Estados.
Deca el referido autor que "el nmero de los miembros que componen las legisla-
turas es tan corto, que stas no tienen los caracteres esenciales y tiles de un Congreso".
y agregaba: "Es muy dificil romper las preocupaciones que origina Ia costumbre, V
pocos habr. que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse, por lo
menos, de cincuenta diputados: pero lo cierto es que siete. quince o veinte no forma
la institucin especial que se llama Congreso. sino una Comisin que slo puede ser
til o peligrosa.' Para hacer tangible la teorfa expuesta. Rabasa propona la siguiente
hiptesis: "Un congreso de doce personas podr celebrar sesiones con siete miembros
presentes, en que la mayora absoluta ser de cinco votos; suponiendo que concurran
todos, la mayora ser de siete; la de dos tercios. de ocho; un voto determinar la dife-
rencia entre la mayora absoluta y la fuerte de dos terceras partes:' (La organizacin
poUlica de Mxico; pgs. 554 a 340.)
El Constituyente de Quertaro fij un mfnimo al nmero de diputados de las le-
gislaturas locales. aunque no el de cincuenta que sealaba Rabasa, sino el de siete,
nueve y once, en proporcin al nmero de habitantes.
Pensamos que )05 constituyentes procedieron juiciosamente al no sealar como mi
nimo el alto nmero que propona Rabasa. Cincuenta diputados alcanzan a dotar a la
asamblea de un autntico espritu colectivo con fuerza y agresividad suficientes para
entorpecer la labor del ejecutivo. No sera posible realizar as el desidertum que para
las Constituciones locales presentaba el mismo autor de "un ejecutivo fuerte en la ac-
cin y limitado en la extensin, seguro contra las intrigas y confabulaciones de la legis-
latura, armado para impedir sus asechanzas y sus codicias".
11 Nuestra interpretacin. se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de
la Constitucin de Hidalgo (magistral pr)~ tantos ttulos, como que se debi a M3.-
LOS ESTADOS 135
Es de reconocer que todas las Constituciones locales observan las

prescripciones generales y concretas de la federal en punto a la forma
de gobierno."
44. Pasamos ahora al examen de la organizacin en s misma de

los Poderes.
Todas las Constituciones locales consagran la clsica divisin en
tres Poderes' (la de Puebla los llama Departamentos) , excepcin hecha
de la de Hidalgo, cuyo artculo 16 considera dividido al poder po
blico para el ejercicio de sus funciones en Legislativo, Ejecutivo,
Judicial y Municipal. Este ltimo no merece ciertamente un lugar
al par de los otros tres, porque, aunque la autoridad municipal "quie-
re" en nombre del pueblo, sin embargo esa voluntad no es del Esta.
nuet Herrera y Lassoj : all se asienta que a ninguna Constitucin local le seria dable,
so pena de inconstitucionalidad, "declarar apto para gobernador a quien no siendo
nativo del Estado tuviera en l una vecindad de slo cinco aos". A nuestro entender
no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos requisitos. Por lo dems.
al establecer la Constitucin de Hidalgo en su articulo 47 la concurrencia de ambos.
Lace lo que es licito hacer: sobrepasa el mnimo fijado por la Constitucin federal. ins-
tituyendo dos rcquisitos en lugar de uno entre dos.
Coincide, por lo tanto. nuestra opinin con la acogida por la Constitucin de Baja
California, cuyo articulo 41 exige para ser gobernador, adems de la ciudadana mex-
cana por nacimiento, "ser nativo del Estado con residencia no menor de dos aos. o ue-
cino de l durante cinco aos anteriores a la eleccin".
12 Tenemos que registrar aqut una innovacin introducida por la Reforma Po-
Htica de 1977. que afecta la integracin del Poder Legislativo de los Estados y tambin,
aunque de manera distinta, la de los Ayuntamientos de los mismos. segn la siguiente
adicin al artculo 115, parte final de su fraccin 111: "De acuerdo con la legislacin
que se expida en cada una de las entidades federarvas se introducir el sistema de
diputados de minora en la eleccin de las legislaturas locales y el principio de re-
presentacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios cuya
poblacin sea de 300,000 o ms habitantes."
Prcpuese la adicin nevar al mbito local la participacin de las minoras, tanto
en las Legislaturas cuanto en los Ayuntamientos. a semejanza de lo que la Reforma
Poltica realiz en la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. segn lo vere-
mos en su oportunidad. Pero hay una diferencia que conviene sealar. Mientras all la
representacin proporcional se reserva para la Cmara de Diputados, destinada exclu-
sivamente a la representacin en ella de las minoras, aqu la representacin propor-
cional puede aplicarse a la totalidad de la eleccin de los miembros de los Ayunta-
mientos en los municipios con ms de 300,000 habitantes, de acuerdo con lo que d is-
ponga la legislacin de cada una de las entidades federativas. Si la legislacin adoptare
integra mente la representacin proporcional. seria este sistema el que reflejara espon-
tneamente, por su sola aplicacin de conformidad con los votos emitidos, al partido
polico al que correspondiere la mayora en cada Ayuntamiento. as como la repre-
sentacin de los minoritarios. lo que podra traducirse en un experimento democr-
uco benfico, Segn la reforma, la legislacin local est obligada a implantar la re-
presentacin proporcional, en la hiptesis de referencia.
En cuanto a la composicin de las legislaturas locales, la mencionada adicin no
impone sluo el sistema de diputados de minada. sin cspecificar si la rcallzacln ha de
ser por medio tic la representacin proporcional. de los diputados de parttdo u otro
anlogo, todo lo cual queda al criterio de la legislacin de cada entidad federativa.
(Ver sistema instituido en materia fedcral; Apndice, cap. 111, nm. 5.)
do (como sucede con los otros tres Poderes), sino de cada una de
las municipalidades.!'
El Poder legislativo se encuentra depositado invariablemente en
una sola asamblea, llamada legislatura o congreso. He aqu una dife-
rencia importante con el sistema norteamericano, donde las legisla-
turas de los Estados se componen siempre de dos cmaras, la ms pe-
quea llamada Senado y la ms numerosa llamada ordinariamente
Cmara de Representantes. El origen de este bicamarismo se debe,
segn Bryce, a que en varias colonias existi un pequeo consejo del
gobernador, adems del cuerpo representativo popular, y en parte a
la natural tendencia a imitar a la madre patria con sus Lores y Comu-
nes. Dos de nuestras primeras Constituciones locales tornaron de mo-
delo al bicamarismo norteamericano (la de Veracruz de 1825. aro
tculo 17, Y la de Durango, de 1826, artculo 22) y hubo otra, la de
Yucatn (de 1825, artculos 126 a 138) que. remontndose ms al
origen de la institucin, estableci con el nombre de Senado un cuer-
po consultivo del gobernador. Bajo la vigencia de la Constitucin de
57 no se dio caso alguno de bicarnarismo local, y aunque ningn tex-
to lo prohbe expresamente en la actualidad, cualquiera tendencia a
entorpecer a las entidades con una cmara ms, parecera a todas
luces extravagante.
Los perodos de sesiones suelen ser, anualmente, lino O dos. La
Comisin Permanente existe en todas las Constituciones.
Por lo que hace a las facultades de las legislaturas, bajo la vigen-
cia de las tres Constituciones federales ha existido en todas las locales,
con llamativa uniformidad, el precepto que autoriza a legislar en todo
aquello que la Constitucin Federal no somete a los Poderes de la
Unin. Esto significa que las Constituciones locales excluyen el siste-
ma de facultades expresas y definidas para la funcin propiamente
legislativa, lo cual no se traduce por s solo en flexibilidad de la Cons-
titucin, puesto que los dems Poderes, y aun la legislatura en sus
funciones no legislativas, estn dotados de facultades expresas y limi-
tadas. El hecho mismo de que la funcin legislativa local est acota-
da estrechamente por la esfera federal, y a veces por imperativos de
la Constitucin del Estado, resta importancia a la ausencia de un ca-
tlago de facultades que en rigurosa tcnica constitucional debera
existir.P
13 Asr lo ha rcccnocklo la Suprema Corte; Semanario luidiciat de la Federacin,

Quinta Epoca, t. IV, pg. 310. Admftelo tambin la exposicin de motivos de la Cons-
ti turin hidalgucnsc. pero explica que st conserv al Poder Municipal fue por respeto
a su tradicin constitucional.
14 El gobierno de los Rstodos en la Repblica Norteamericana, Madrid. pg. 10J.
15 La razn del sistema, tambin existente en Estados Unidos, la expolie Bryce en
LOS ESTADOS 1~7
Como un matiz del sistema de facultades no expresas, algunas Cons-

tituciones imponen a la legislatura la obligacin de legislar preteren-
ternente sobre ciertas marerias.t" El sistema es bueno, pero mejora-
ra a nuestro entender si la facultad de legislar se erigiera en obliga-
cin inexcusable respecto de aquellas materias que no pueden dejar
de ser legisladas. como las relativas a la hacienda pblica, a salubri-
dad local, a vas locales de comunicacin, al derecho comn, al dere-
cho municipal, etc. Nada impide que en cualquiera materias, y en
stas particularmente, el legislador constituyente trace direcciones a
la legislatura, como lo hace en materia educativa la Constitucin de
Veracruz (artculo 68, XLIV).
Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a
las legislaturas, tienen stas algunas que les confiere la Constitucin
Federal. Tales son, por ejemplo, la de determinar el nmero mximo
de ministros de los cultos (artculo 130) y la de dar su consentimien-
to para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unin den-
tro de los Estados, y adq uiridos con posterioridad a la Constitucin
de 17, queden sujetos a la jurisdiccin federal (artculo 132). Las
Constituciones locales no confieren ciertamente estas facultades, pero
s pueden determinar las condiciones de su ejercicio.
Otras varias facultades, ya no de orden legislativo, suelen recono-
cer a las legislaturas las Constituciones de los Estados. Pero su nme-
ro y su distribucin entre la legislatura y el ejecutivo no estn presi-
didos por ninguna norma comn.
El poder ejecutivo se deposita en el gobernador.v' Sus facultades
y obligaciones estn inspiradas en las anlogas del Presidente de la
Repblica: velar por la observancia de las leyes y el cumplimiento
de las sentencias, expedir reglamentos, mandar la fuerza armada del
Estado, hacer ciertos nombramientos, etc. En todas las Constituciones
los slguicmcs trminos: "El gobierno de un Estado es un producto natural que posee,
desde luego, lodos 10'> poderes ele no importa qu gobierno. Por lo tanto, cuando se
prl'gullta si la legislatura de un Estado puede hacer una ley cualquiera o si no la puede
hacer, es de presumir (lt1C s puede hacerla y se necesitan muy poderosas razones para
probar que no la puede hacer. Esto puede estarte prohibido por una disposicin que se
encuentra en la Constitucin federal o en la de su Estado. Pero es preciso demostrar
que la prohibicin de hacer esta ley existe realmente o. en otros trminos, la Consri-
meln de uu Estado 110 es documento que confiere a la legislatura poderes definidos
y especificados sino, por el contrario, un documento que fija y limita la autoridad gc-
neral de que gozan los representantes del pueblo por el solo hecho de formar un cuero
po lcgielarivo." Op. cu, p:\g. 50.
lU Las de Chiapas (artculo 101), Mlchoacn (urttculo 36, 111) Y Puebla (urucu-
lo 49. I1).
17 En nuestros constttucionali-anos locales el nico caso de cjccut ivo plural es el
que consignaba la Constitucin del Estado de Mxico de 1827, cuyo arttculo 121 dcpo-
citaba el ejecutivo en un gobernador y un consejo.
se le reconoce el derecho de veto. El secretario de gobierno suele re-

presentarlo cuando requiere su presencia la legislatura.
En la mayor parte de las Constituciones los magistrados integran-
tes del Tribunal son designados libremente por la legislatura y en al-
gunas a propuesta del ejecutivo. Como excepciones, en la de Coahuila
son nombrados por la legislatura a propuesta en terna de los ayun-
tamientos (articulo 136) y la de San Luis Potos por los ayunta-
mientos (artculo 64). Adems de sus funciones propias de jueces
de ltima instancia. los magistrados conocen generalmente de las acu-
saciones contra los funcionarios con inmunidad, previo el desafuero
de la legislatura.
Por lo que hacea su reforma, la gran mayora de las Constitucio-
nes son de tipo rgido al exigir su modificacin el voto mayoritario
(casi siempre dos tercios) de la legislatura y de los ayuntamientos.
En seis Constituciones la fleribilidad es atenuada: una legislatura
propone la reforma y la siguiente la vota.
Slo dos Constituciones. la de Yucatn y la de Hidalgo, son neta-
mente fleribles, pues bastan los dos tercios del total de diputados
para aprobar la reforma.
Forman tambin mayora las Constituciones que erigen la ciuda-
dana local (nacimiento o vecindad) , siempre sobre la base de la ciu-
dadana mexicana; esto ltimo quiere decir que, a diferencia de las
entidades norteamericanas. no existe entre nosotros una ciudadana
local independiente de la nacional. sino que aqulla se forma de re-
quisitos locales que se agregan a la ciudadana mexicana. La Consti-
tucin de Baja California acoge como ciudadanos del Estado a los ciu-
dadanos mexicanos (articulo 8, Il).
Prximos a terminar el estudio de las Constituciones de los Es-
tados, conviene llamar la atencin acerca de un precepto previsor,
cuya importancia ha pasado inadvertida para la mayor parte de ellas.
Segn lo veremos en su oportunidad. la facultad que confiere al Se-
nado la fraccin V del artculo 76 para nombrar gobernador provisto-
nal de un Estado cuando han desaparecido todos los poderes consti-
tucionales. es facultad que se ejercita siempre y cuando la Constitu-
cin del Estado no prevea el caso, lo cual quiere decir que. si exis-
tiese la previsin en el ordenamiento local, nunca podra llegar al
gobierno del Estado un gobernador designado por la autoridad fede-
ral. A pesar de la importancia de esta previsin para la autonoma
local. solamente la contienen nueve Constituciones: las de Nuevo Len
(articulo 144). Chihuahua (artculo 35), Zacatecas (artculos 130 a
133), Tabasco (artculo 34, reformada en 1946). Quertaro (artcu-
los 174 a 176), Nayarit (art, 138). Guerrero (adiciones de 193).
LOS ESTADOS 139
Tamaulipas (art. 156) y Michoacn (art. 164). Las dos ltimas se

refieren expresamente al caso de la fraccin V del artculo 76 de la
Constitucin Federal.
Podemos decir, como conclusin del estudio dedicado a las Cons-
tituciones de los Estados, que en general estn lejos de reflejar las
necesidades locales, las que precisamente son invocadas como princi-
pal justificante de la descentralizacin federalista. Esas necesidades
existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en
el fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El factor pol-
tico, que aprovechndose de antecedentes histricos y sociolgicos tien-
de a una absorcin centralizadora cada vez mayor, posterga con ella
la autonomia local e impide el desarrollo le las peculiaridades regio-
nales. Pero es notorio tambin que las Constituciones locales no han
sabido defender y vigorizar, COn tcnica jurdicoconstitucional, esas
peculiaridades, atendiendo as a las necesidades de cada regin. Las
Constituciones expedidas bajo la vigencia de la federal de 24, se sir-
vieron de sta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que
se alcanz en ese primer ensayo se perdi cuando en la segunda etapa
del federalismo las Constituciones locales se plegaron servilmente a
los trazos de la federal de 57; el fenmeno se repiti en 17, agravado
por las desfavorables circunstancias en que se elaboraron las nuevas
Constituciones (el pas en guerra civil, los jefes militares improvisa-
dos en gobernadores, las asambleas constituyentes integradas por gen.
tes sin preparacin). Sin otro modelo que su Constitucin preceden-
te y con el temor de incurrir en contradiccin con la nueva Carta
federal, no es de extraar que casi todas las Constituciones que actual-
mente rigen en los Estados se compongan de artculos tomados de las
anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aqullos
por el transcurso del tiempo e intiles los segundos por estar su sitio
en la Constitucin general.
45. Despus de haber estudiado el primer elemento constitutivo

de un Estado Federal, como es la autonoma concretada en la Cons-
titucin, nos corresponde examinar el segundo de esos elementos, esto
es, la participacin de los Estados-miembros en la formacin de la
voluntad federal. Dicha participacin puede ser indirecta o directa.
La primera se canaliza a travs de una Cmara, llamada Senado,
en donde las entidades federativas estn representadas como tales y
que participa en la funcin legislativa al lado de la Cmara de Dipu-
tados o de Representantes, que representa a la poblacin en general,
independientemente de la divisin en Estados. El origen, el significa-
do y la actuacin de las dos Cmaras, o sea, el bicarnarismo que nues-
140 DERECHO (;()!\'STITUCIQNAL MEXICANO
tra Constitucin consagra como parte del sistema federal. sern ma-
teria del captulo dedicado a la organizacin y funcionamiento de las
Cmaras de la Unin. Bstenos afirmar por ahora que la existencia
del Senado como colegislador comn no es signo especfico del Estado
Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente necesarios
del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por los
Estados-miembros (en la que opera la autonoma constitucional). una
zona de facultades delegadas en los Poderes centrales y un sistema que
garantice a los Estados-miembros la conservacin del anterior statliS.
Ni el primero ni el tercero de esos elementos se afectan en nada por
la no intervencin de los Estados en la legislacin federal ordinaria;
no el primero. porque el manejo de sus propias facultades por parte
del legislativo central jams podr menoscabar la existencia y las com-
petencias de las entidades federativas. cuya fuente est en la Consti-
tucin y por ello se mantienen inmunes a la potestad del rgano le-
gislativo constituido. poco importa que ste se integre o no por
representantes de los Estados; ni se afecta tampoco el tercer elemento.
ya que. como vamos a verlo. la garanta del status federal no requie-
re forzosamente la existencia del Senado.
El ejemplo de la Constitucin norteamericana. al instituir el Se-
nado federal y prohibir en su artculo V que se prive a los Estados
sin su consentimiento de la igualdad de votos en el mismo, ha indu-
cido a considerar a dicha Cmara como elemento especfico del Es-
tado federal. Pero la lgica estricta nos llevara a conclusin contra-
ria, ya que si se admite que el respeto a la autonoma local excluye
cualquier intromisin en ella de los Poderes centrales, del mismo
modo habra que evitar toda interferencia de los Estados como tales
en la legislacin federal. Esta interferencia a travs del Senado pue-
de justificarse histrica. poltica y aun socialmente, pero nunca al
grado de convertirla en signo especfico del Estado Federal.'"
En cambio. la participacin directa de las entidades federativas en
la formacin de la voluntad federal s es elemento inexcusable del
sistema de que tratamos.
18 Mouskheli, defensor de la doctrina opuesta a la que exponemos, comienza por

asentar la afirmacin absoluta de <UC la autonoma constitucional y la parttclpaclu
(directa e indirecta) de los Estados en la creacin de la voluntad federal "son dos
rasgos que se encuentran en lodos los Estados federales y no podrta haber Estado Cede-
ra si uno de los dos estuviera ausente" (pg. 223). Pero pginas despus mitiga tan
categrica afirmacin por lo que hace a la representacin directa realizada a travs
del Senado: "Casi (presque) se puede considerar la existencia de esta segunda Cmara
como necesaria a Ia existencia del Estado federal" (pgina 230). En la original Cons-
titucin de 57 no exista el Senado, lo que por s solo nada prueba en favor ni en con-
tra de que sea indispensable; conforme a la teorla extrema de Mouskheli. esa Constl-
tucin no era federal. En la Constitucin vigente existe el rtpico Senado federal, con
la organizacin del norteamericano.
LOS ESTADOS 141
Enrindese por participacin directa la que en forma ms o me-

nos amplia tienen los Estados-miembros en la tarea de revisar la
Constitucin genera\.
Esta participacin garantiza la persistencia del status federal. es
decir. asegura por lo que toca a los Estados-miembros su existencia y
sus competencias en virtud de que precisa y exclusivamente al revi-
sar la Constitucin se puede alterar ese status. Si la reforma en tal
sentido pudiera realizarse sin la participacin de los Estados. la auto-
noma de stos quedara a merced de quien tuviera competencia para
llevar a cabo la reforma. sea quien fuere.
Se ha dicho que si en una Constitucin de tipo federal se otorga
la facultad de revisarla a un Constituyente especial o la revisin se
pudiera hacer por medio de referndum. la forma federal sobrevivi-
ra a pesar de quedar excluida la participacin de los Estados-rniern-
bros.' No podemos aceptarlo. En la creacin de la Constitucin Fe-
deral tpica. como es la norteamericana, los Estados antes indepen-
dientes se despojaron realmente de ciertas facultades para trasladarlas
a los rganos centrales; pero conservaron en su patrimonio las no
enajenadas con el propsito de ejercitarlas por s mismos o. si se quiere.
de desprenderse de ellas en lo futuro, pero siempre en virtud de un
acto de propia y libre disposicin. Transferir al titular que se quie-
ra. as sea el pueblo. la potestad de mermar o aniquilar la personali-
dad de los Estados sera contrario a lo que. de mero antecedente his-
trico. se ha convertido en la razn de ser del sistema. Y no se diga
que la voluntad de los Estados se manifiesta en el hecho de enaje-
narla, en entregarla mediante una primera reforma. en la que ellos
participaran, a un titular que despus podra reformarla a su antojo
sin el concurso de los Estados. Precisamente lo que no pueden hacer
los Estados, si tratan de conservar el sistema federal. es desprenderse
de su facultad de intervenir en las revisiones constitucionales. por lo
menos en aquellas que afecten a su existencia y a sus competencias.
Poco importa que el Constituyente ad. hoc o el referndum no toquen
a los Estados; el solo hecho de que puedan hacerlo sin la interven-
cin de stos. quebranta fundamentalmente el sistema.
Lo dicho de la Constitucin norteamericana vale para todas las
que, como la nuestra, 'han adoptado el procedimiento de facultades
retenidas por los Estados. Y si bien es cierto, segn lo anticipamos,
que el sist.ema federal se ha desvinculado de sus orgenes histricos
para convertirse en mera tcnica constitucional, sin embargo hay cier-
tos elementos que, aunque nacidos de la experiencia, fueron y siguen
19 As( lo sostiene Gaxiola en apoyo de su tests de que la participacin dlrccra nn

es signo especifico del Estado federal (Op. cit., pg. 66).
siendo elementos conceptuales, integrantes lgicos de la definicin.

Entre ellos cuenta la voluntad inalienable de los Estados de seguir
siendo Estados.
Nuestra Constitucin provee en su articulo 135 a la participacin
de los Estados en las reformas constitucionales al requerir su aproba-
cin por la mayora de las legislaturas. El hecho de que el precepto
haga intervenir, adems, a las dos Cmaras de la Unin, de las cuales
en la de -Senadores estn representados los Estados, no significa sino
un fortalecimiento de la participacin de las entidades. Si el Senado
no existiera o no tomara parte en las reformas, de todas maneras la
intervencin de las legislaturas dejara a salvo el principio. De donde
se infiere que la participacin directa (signo especfico del Estado
Federal por cuanto garantiza la persistencia del status en favor de las
entidades) no requiere de la existencia de la Cmara Alta, pues le
basta con la participacin de las legislaturas.
CAPiTULO IX
EL MUNICIPIO
SUMARtO
46.-Renacimiento municipalista en Amrica Latina. 47.-EI municipio des-

de el punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin mun i-
cipal. 48.-EI municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica del
municipio mexicano. 49.-El municipio libre en los debates de Quert.aro.
Defectos del sistema. El municipio y la democracia.
46. La Constitucin coloca al municipio libre en la base de la

divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de
los Estados. Dentro del captulo que consagramos a estos ltimos hu-
biera podido ser estudiado, por lo tanto, el municipio; pero el muni-
cipio no es mero integrante de la organizacin de los Estados, sino
que ha gozado siempre de una relevante individualidad propia, mere-
cedora por ello de un estudio aparte. Lo abordaremos desde el punto
de vista constitucional y al hacerlo trataremos de soslayar lo relativo
a la organizacin municipal propiamente dicha. materia que corres-
ponde a una rama especial del derecho administrativo.
Es pertinente aclarar esta ltima afirmacin. El estudio del dere-
cho relacionado con el municipio ha alcanzado recientemente un auge
singular en varios pases de Latinoamrica. entre los que infortunada-
mente no figura Mxico. En la Universidad de La Habana exista des-
de 1906 una ctedra de Gobierno Municipal. servida sucesivamente
por los profesores Francisco Carrera justiz, Ramiro Capablanca Grau-
pera y posteriormente Adriano G. Carmona Romay, quien ha escrito
numerosas obras en pro del municipalismo.' En Argentina encabezan
el movimiento Rafael Bielsa y Alcides Greca, este ltimo director de
la "Revista de Derecho y Administracin Municipal". En Brasil se
publica por Ives Orlando Tito de Oliveira la "Revista de Direito Mu-
nicipal". En la Universidad de Guayaquil la ctedra de la materia
1 Entre ellas: Programa de Gobierno Municipal, La Habana, 1950; Una tesis pal-
mica, La Habana, 1937.
143
144 DERECHO CONSTITUCIONAl. MEXICANO
est a cargo del doctor Sebastin Velzquez Sciacaluga. Se han celebrado

l
conferencias panamericanas de municipios en La Habana, Santiago
de Chile y Lima?
Este despertar del municipalismo se ha propuesto, entre otras me-
tas, la de hacer del derecho municipal una disciplina jurdica aut
noma. Independientemente de su importancia, es lo cierto que el de-
recho municipal no alcanza an tradicin vigorosa en la ctedra y en
la bibliografa, suficiente para justificar un sitio autnomo. Es por
ello que lo seguimos considerando una rama especial del derecho
administrativo, cuyas bases de ndole constitucional nos toca esclarecer.
47. En el parangn que para fijar los perfiles del Estado-miem-

bro hubimos de establecer entre ste y el municipio, advertimos que,
aunque en ambos casos se trata de fenmenos de descentralizacin, sin
embargo la descentralizacin municipal excluye la posibilidad de
otorgarse su propia ley, a diferencia de la que caracteriza a las enti-
dades federativas, cuya autonoma se concreta en el hecho de darse
una Constitucin y expedir la legislacin que de ella deriva.
Si hemos de penetrar ahora en el otro trmino de la comparacin,
debemos ratificar que "el radio de la autoridad municipal se encuen-
tra restringido a la etapa de creacin de normas individuales".' Aun
los llamados estatutos autnomos; por ejemplo, los bandos de polica
y buen gobierno, no pueden estimarse como actos legislativos propia.
mente; dichos, a pesar de su generalidad, sino como desarrollo de las
leyes expedidas por el rgano legislativo central. Debemos hacer no-
tar, no obstante, que existe la tendencia a reconocer al municipio la
facultad de elaborar su propia ley organica.'
N uestra Constitucin nada dice al respecto, pero las Constitucio-
nes locales han entendido que la funcin legislativa, especialmente la
expedicin de l~ ley orgnica municipal, en ningn caso compete
al rgano municipal," 10 que est de acuerdo con el principio de la
2 Hemos mencionado el renacimiento municipalistu de Latinoamrtca por la im-

portancia que para nosotros representa. Pero no olvidemos que se imparte la catedra
de derecho municipal en veintitrs universidades y colegios de Nortcamrtca, entre los
cuales figura la de Harvard a cargo de William Bcnnct Mnnro, tan destacado cousthu-
conalista. Ni dejemos de recordar que eu la Universidad Central de Madrid y en la
de Pars. esa ctedra tuvo de titulares, respectivamente, a Adolfo Posada y a Castn
jze. cuyos nombres 110 necesitan referencia cncomlsrlca.
a KJ-:LSEN. Teora, pg. 31St.
4 Tal fuc Ja couclusln a que se lleg en el primer Congreso Nacional de Munlci-
pios Brascos celebrado en Pcrrpolis en J950, de acuerdo con los Postulados del
Municlpalismo Americano que haban formulado en 1948 Alcides Greca y Tito Otivcira
{Revista de Direto Municipal, vols. XI y VJI).
5 La ley orgnica municipal ha sido expedida. en lodos los Estados que la tienen,
por la legislatura: aun en los pocos Estados en donde no existe dicha ley, ello uo sigo
nifica que puedan expedirla los municipios.
EL MUNICIPIO 145
divisin de poderes. que no tolerara la ampliacin de la funcin

legislativa a otro titular del que la tuviese en exclusividad. segn es el
Poder Legislativo (salvo en situaciones extraordinarias que autorizan
su delegacin en el ejecutivo). Ni siquiera en la Constitucin del
Estado de Hidalgo se lleg a la conclusin de conferir la funcin le-
gislativa al llamado Poder Municipal. que segn hemos visto esta-
blece dicha Constitucin.
Excluida la competencia legislativa. debemos precisar el conteni-
do de la descentralizacin municipal, lo que nos pondr en contacto
con el artculo 115 de la Constitucin Federal. cuyos primeros prra-
fos se refieren al municipio libre. Por razn de mtodo nos hemos de
separar del orden seguido en el precepto de referencia.
En su fraccin III el artculo 115 determina que "los municipios
sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos lega.
les". A nuestro ver ese precepto no zanja. por s solo. la vieja querella
entre quienes afirman que el municipio es de formacin natural y
anterior al Estado y aquellos otros que lo consideran como creacin
del Estado. Es a la legislacin local a la que corresponde fijar las con-
diciones que ha de satisfacer una comunidad de personas -agrupadas
comnmente en familias- para merecer la categora de municipali-
dad. Una vez satisfechas esas condiciones, y reconocida su existencia
por la autoridad, surge el municipio COn la personalidad jurdica que
ipso jure le otorga la Constitucin Federal. De este modo se desplaza
hacia la legislacin local el problema del nacimiento del municipio a
la esfera del derecho.
En su prrafo inicial el artculo 115 dispone que los Estados ten-
drn "como base de su divisin territorial y de su organizacin poll-
tica y administrativa. el Municipio Libre". La frmula es inexacta.
Un Estado-miembro. en su calidad de cal, no puede fraccionarse en
municipios para los efectos de su organizacin interna. tanto porque
esta organizacin es distinta y en cierto modo antagnica a la muni-
cipal cuanto porque la descentralizacin burocrtica confiada a los
numerosos y variados municipios conducir al caos. La divisin terri-
torial de los Estados no tiene por base al municipio. sino a ciertas
circunspecciones territoriales mucho ms extensas llamadas distritos o
cantones, cuya rea se fija por los rganos centrales de acuerdo con
las necesidades de la administracin. Esa divisin territorial se utiliza
principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada
tiene que ver con los municipios.
Lo que el precepto quiso instituir. a travs de una frmula im-
precisa. fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vncu-
los de coordinacin con el Estado. Refirmonos a tales dos extremos
ro
que la Constitucin trata de armonizar, como son la relativa autono-

ma del municipio y su relativa subordinacin al Estado.
48. El fenmeno apareci por primera vez en el derecho pblico

de Roma. Explica Mommsen que al diseminarse por toda la pennsu-
la itlica la ciudadana, perteneciente al principio exclusivamente a
Roma, la comunidad del Estado empez a estar constituida por cierto
nmero de comunidades sometidas al rgimen de ciudad; fue enton-
ces cuando se present el problema de ordenar convenientemente las
relaciones que deberan guardar entre sf la autonoma de la comuni-
dad del Estado y la de las particulares comunidades de ciudad. "Lo
cual dio origen -dice el mencionado autor- al nuevo derecho muni-
cipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del Estado." 6
El antiguo municipio romano, con algunos injertos de proceden-
cia germnica. se aprovech durante la Edad Media de la debilidad
de la monarqua para fortalecer su independencia. Referido especial-
mente a Espaa (por el. inters que como inmediato antecedente his-
trico representa para nosotros) . el municipio fue favorecido durante
la Reconquista 'con numerosos privilegios como estmulo para las em-
presas blicas y. adems, como auxiliar de los reyes en su lucha con
la nobleza. Los siglos XIV Y xv sealan el auge de la autonoma mu-
nicipal. la que empez a ser frenada a medida que la monarqua re-
cuperaba su poder. En el siglo XVI los comuneros de Castilla libraron
la batalla de Villalar (23 de abril de 1521) en defensa de sus fueros
contra el absolutismo de Carlos V. Mas ya para entonces la monar-
qua espaola se haba aliado con su antiguo adversario, la nobleza,
en el comn empeo de abatir la arrogancia municipal. Por virtud
de esta alianza la contienda fue decidida en favor de la monarqua.
que a partir de entonces se convirti en absoluta. El episodio de Vi-
Halar representa por ende, en la historia de Espaa. el ocaso de la
autonoma municipal y la consolidacin de la monarqua absoluta.
En Inglaterra las cosas ocurrieron a la inversa, pues gracias a que los
burgos presentaron un solo frente con la nobleza, las libertades ingle-
sas no naufragaron cuando de la agonfa del feudalismo surgieron todo-
poderosas las monarquas unificadas.
El papel que' histricamente ha jugado siempre el municipio lo
ha convertido en abanderado natural de la libertad. As lo reconoce
Kelsen en cuanto al origen del municipio: "La lucha por la autono-
ma local -afirma- fue originariamente una lucha por la democra-
cia en el seno de un Estado autocrtico." "Pero cuando el Estado tie-
6 TF.ODORO MOMMSEN: Compendio de derecho pblico romano; Buenos Aires. 1942:

pgina lOA:.
EL MUNICIPIO 147
ne una organizacin esencialmente democrtica -agrega- el otorga-

miento de la autonoma local a un cuerpo territorialrnente definido
solamente implica una descentralizacin." 7 No podemos estar de
acuerdo con este ltimo aserto. Si el municipio es indudablemente
una forma de descentralizacin, se debe ante todo, a que constitu-
ye una forma espontnea y primaria de organizacin comunal que el
Estado autocrtico puede pretender ahogar, pero que al Estado demo-
crtico slo corresponde reconocerla e incorporarla a su estructura.
En esa zona se refugia lo ms elemental de las libertades individuales
y de grupo y por eso slo puede ser, mientras exista como municipio,
una zona descentralizada. Aun en un Estado rigurosamente democr-
tico, el municipio debe continuar existiendo a ttulo de reducto final
e incoercible de la libertad de la persona frente al Estado. El da en
que la descentralizacin municipal obedezca a otra causa, el munici-
pio habr desaparecido como tal para vonvertirse en una clula ms,
as sea descentralizada, de la organizacin del Estado. Es, pues, el
municipio una manera de descentralizacin, pero lo es precisamente
por su contenido permanente de libertad, que en las pocas de auto-
cracia se pone en pie de guerra. Por lo dems, la democracia perfecta
est muy lejos de ser la forma final e inmutable de ningn Estado;
la crisis actual de la democracia lo confirma. De all que el solo he-
cho de que en determinado momento un Estado alcance la cspide
de la democracia no autoriza a liquidar. dentro de ese Estado, la
misin histrica y social del municipio.
Cuando el artculo 115 proclama la libertad del municipio, reivin-
dcala como base y esperanza de la democracia mexicana, esto es, tra-
ta de que el municipio reasuma entre nosotros su misin de siempre,
luchando por la democracia en el seno de un Estado tradicionalmente
autocrtico. Para darnos cabal cuenta de la meta propuesta por la
Constitucin, conviene hacer breve recorrido por la historia del mu-
nicipio en Mxico,
Es el municipio la institucin que tiene en nuestros fastos el ori-
gen democrtico ms puro. El primer acto de gobierno de Hemn
Corts al pisar tierra mexicana fue la fundacin de Veracruz, con ca-
bildo propio, quien al otorgar al Conquistador, en ausencia del Rey,
los ttulos de Justicia Mayor y Capitn General, lo dot de las atri-
buciones de que careca para emprender la conquista."
., Teora, p:\g. 332.

8 Aparte de que Corts se propona legalizar la ampliacin de su empresa. hay que
admitir que la forma por l adoptada responda a las ideas de la representacin popu-
lar, que todava conservaban su arraigo en aquellos contemporneos de las lrlmaa lber-
tades municipales, "Corts, jefe y tipo de los conquistadores de Mxico -dice Miguel
Mando-. trata a cerc a del Municipio las ideas dominantes vn aquella poca m Espaa,
Bajo la dominacin espaola fueron los ayuntamientos el nico

y elemental reducto del gobierno propio de los pueblos. pues aunque
la mayor parte de los oficios del ayuntamiento eran vendibles y re-
nunciables en las ciudades y pueblos de espaoles. quedaron, sin
embargo, como de eleccin popular los alcaldes ordinarios."
Pero esta mezquina participacin de la voluntad general en el go-
bierno de los ayuntamientos no fue bastante a imprimir fisonoma
poltica a los municipios.
Al decir de Miguel Macedo, "el municipio fue casi nada ms que
el nombre de una divisin territorial y administrativa; no fue nunca
una entidad polltica como la de Espaa, y con ese carcter no existi
en la poca colonial ni ha sido posible crearlo despus"."
En 1808 el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, que abrigaba
inquietudes de emancipacin, trat de revivir la tesis de Hernn Cor-
ts, sosteniendo que, en ausencia del rey cautivo, le tocaba reasumir
la soberana.
El hecho se explicaba, no en funcin de la autonoma municipal
(que no exista}, sino porque el Ayuntamiento de la Capital haba
ido a parar a manos de los criollos, quienes por su capacidad y por
su riqueza estaban en condiciones de adquirir en venta o por heren-
cia los oficios concejiles. No era que el Ayuntamiento actuara en nom-
bre de una ciudadana que con su voto le hubiera dado su represen-
tacin, sino se trataba de una clase poderosa social y econmicamente
que haba obtenido por medio distintos del sufragio los principales
que. si vencidas en Villalar, no hablan muerto con Juan de Padilla ni desaparecido de

las conciencias; respetaba al rey, en quien. vela la autoridad suprema despus del Papa,
pero no conceba un sistema de gobierno sin ayuntamiento o concejos" (El Municipio,
en "Mxico. Su evolucin saciar, t. l. vol. 29 , pg. 667). Las mismas ideas sus-
tentan Toribio Esquive! Obregn (Apuntes para la historia del Derecho en Mxico;
Mxico, 1938; t. 11, pg. 208). Y Carlos Pereyra (Herndn Corts; Espasa Calpc:
1946; pg. 89).
o Existe unanimidad de opiniones respecto al origen popular de los alcaldes ordi-
narios; sin embargo, la naturaleza puramente judicial de sus funciones restaba significa-
cin. desde el punto de vista del gobierno propio. al origen popular de su designacin.
En el nombramiento de los corregidores. como representantes de la Corona que eran, no
tena ninguna Intervencin la voluntad de los vecinos. Por lo que toca a los regidores.
que eran propiamente los procuradores de la comuna. no existe uniformidad de opiniones
acerca del origen de su designacin. A pesar de su poca simpata por la organizacin
colonial. el doctor Mora admite quc "parte de los regidores se elega anualmente de en-
tre los vecinos dcl lugar" (Mxico 'Y sus revoluciones; Parte, 1836; t. l. pgs. 160 "'1 187).
En cambio el hispanista Esquive! Obregn y el casi siempre imparcial Macedo sostienen
que el cargo de regidor era vendible y renunciable. segn lo dispona la cdula de
doa Juana de 15 de octubre de 152~. Los dalas tan serios que aporta el seor Esquvel
Obregn en favor de su tesis nos hacen considerarla mucho ms estimable que la sola
afirmacin de Mora (Esquivel Obregn: Apuntes ... ~ pgs. 207 y 233. Macedo: El Mu-
nicipio ... , pg. 669).
lOOp. ci'., pg. 617.
EL MUNICIPIO 149
cargos del cabildo y que desde all intentaba hacer la independencia

en beneficio propio.
Desde la independencia hasta el triunfo de la Repblica en 67. lbs
Ayuntamientos resienten el desorden que entonces prevaleca.
Instituciones democrticas, parecera que los municipios debieran
haber merecido atencin de los regmenes federales y que la libertad
municipal figurara en los programas del partido liberal. Pero no fue
as; las Constituciones federalistas olvidaron la existencia de los mu-
nicipios y fueron las Constituciones centralistas y los gobiernos con-
servadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida."
El Acta Constitutiva. la Constitucin de 24, el Acta de reformas
de 46 y la Constitucin de 57 no dedican ni un solo artculo a los
ayuntamientos; esta ltima mencinafos tan slo cuando en su ar-
tculo 31. fraccin 11. establece la obligacin del mexicano de contri-
buir a los gastos del municipio. cuando en el artculo 36, fraccin l.
considera obligacin del ciudadano inscribirse en el padrn de su mu-
nicipalidad y cuando en el artculo 72. fraccin VI (antes de la re-
forma de 1901). aluda a la eleccin popular de las autoridades muni-
cipales del Distrito y Territorios.
En cambio. la Constitucin centralista de 36 los organiza minu-
ciosamente en los artculos 22 a 26 de la Sexta Ley. entre los cuales
el 25 seala como objetos de los ayuntamientos cuidar de las crceles.
de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundacin par
ticular; de las escuelas de primera enseanza que se paguen de los
fondos del comn; de la constitucin. reparacin de puentes. calzadas
y caminos y de la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios;
promover el adelantamiento de la agricultura. industria y comercio y
auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el orden
pblico en su vecindario. Las Bases Orgnicas de 43 sealan como fa-
cultades de las asambleas departamentales establecer corporaciones y
funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y regla-
mentar la Polica municipal, as como aprobar los planes de arbitrios
municipales y los presupuestos anuales de los gastos de las rnunicipa-
lidades (art, 134, fracs, X y XIII) . Mejorando los dos precedentes cen-
tralistas. la legislacin del Imperio emanado de la intervencin Iran-
11 El menosprecio del municipio por parte del liberalismo lo explica en los si-
guientes trminos Careta Oviedo: "La Revolucin, aunque por distinta va que la menar-
qua absoluta, condujo al propio abatimiento de la vida municipal. El principio indivi.
dualista que la informaba determin el menosprecio de la idea corporativa; por tanto, de
la organizacin municipal. Imbuida de un espritu legalista, signific, desde un primer
instante, su hostilidad a las insttuciones histricas. La legislacin municipal del siglo XIX
es su obra predilecta, obra que imprime al Municipio el sello Individualista, legalista y
centralizador que caracteriza a aquel gran movimiento poltico.' Derecho Administra-
tivo por Carlos Carda Ovledo: 2' ed.: Madrid. 1948; pg. 430.
. _-------- -- - -
cesa dio normas para la organizacin municipal, no superadas hasta

nuestros das. Dice al respecto Miguel Macedo: "El Imperio estableci
el rgimen municipal de alcaldes remunerados, de nombramiento del
gobierno y encargados de toda la administracin comunal y de la eje-
cucin de las decisiones de los ayuntamientos, que eran simples cuer-
pos deliberantes e inspectores. de eleccin popular y sin funcin po-
lftica alguna. Tal sistema dio buenos resultados en la ciudad de Mxi-
co, mejores que los que haban producido los precedentes; las rentas
subieron a 733.000, 840,000 Y 956.000 pesos en los aos de 1864 a
1866, para descender a 215,000 en 1867, ao de grandes trastornos
y del triunfo definitivo de la Repblica, y aunque esos resultados ha-
yan sido debidos en gran parte al celo y dotes poco comunes del dis-
tinguido alcalde de Mxico, Ignacio Trigueros, tal rgimen, implan-
tado por otro gobierno que el imperial, hubiera llegado probablemen-
te a arraigar en nuestro sistema administrativo, como ms conforme
con el buen principio de no confiar la administracin a cuerpos co-
legiados y concejiles, sino a funcionarios unitarios y remunerados;
pero el Imperio lo contamin con su desprestigio y con el odio que
despert en el pueblo mexicano, y lo conden as al olvido." 12
Como indicio del abandono en que los gobiernos liberales mantu-
vieron a los ayuntamientos, debe tenerse en cuenta que el principal
ayuntamiento del pas, como era el de la ciudad de Mxico. se gober-
naba todava a principios de este siglo, en que escribi Macedo su
obra citada, por las ordenanzas centralistas de 1840 a 1841.13
Para acentuar la centralizacin y borrar toda autonoma munici-
pal, el gobierno del general Daz agrup a los ayuntamientos en divi-
siones administrativas superiores que recibieron los nombres de par-
tido, distrito, prefectura o cantn. Los prefectos, de origen centralis-
ta, pues fueron instituidos por la Constitucin de 36 (art. 17 de la
Ley VI). eran los agentes del gobierno central cerca de la poblacin
de los distritos; no obedeclan otras rdenes que las del gobernador y
los medios que empleaban para conservar la paz yel orden eran con
frecuencia crueles e ilegales; su actuacin hadase incompatible con
cualquier asomo de libertad municipal.
El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos
inmediatos de la revolucin, la cual consagr entre sus principales pos-
tulados la implantacin del municipio libre. Los mismos partidarios
del antiguo rgimen convinieron al cabo en que "la supresin de las
jefaturas polticas en la Repblica es uno de los progresos que. en jus-
ticia. debemos acreditar a la revolucin; sin discutir la utilidad admi-
12 Di>. cit., pg. 678.

13 Di>. ct., pg. 674.
EL MUNICIPIO 151
nistrativa de esas magistraturas, tenemos que convenir en que ellas

fueron el ms eficaz instrumento de despotismo gubernamental, por
lo que llegaron a hacerse no slo impopulares, sino odiosas't.v
49. El Constituyente de Quertaro se preocup por llevar a la
Constitucin el principio de la libertad municipal, rectificando as la
posicin por lo menos agnstica en materia municipal de las Constitu-
ciones li berales. As lo reconoci la Segunda Comisin de Constitucin,
cuando refirindose al proyecto del Primer Jefe expres que el esta-
blecimiento del municipio libre constitua "la diferencia ms impor-
tante, y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitucin
de 1857".'
El proyecto del Primer Jefe no contena ms regla, en relacin con
el municipio libre, que la de que los Estados tendran "como base de
su divisin territorial y de su organizacin poltica. el municipio li-
bre, administrado cada uno por ayuntamiento de eleccin directa y
sin que haya autoridades intermedias entre ste y el gobierno del Es-
tado" ."
La asamblea entera, sin una sola discrepancia, admiti que la auto-
noma municipal que postulaba el proyecto careca de un elemento
que le era indispensable. segn debe ser la autonoma financiera. Pero
cmo asegurar al municipio recursos propios y suficientes, fue proble-
ma que dividi y desorient al Constituyente. El primer dictamen re-
lativo al artculo 115 propona como fraccin Il la recaudacin de
todos los impuestos (estatales y municipales) por el municipio, la
contribucin del municipio a los gastos del Estado en la porcin sea-
lada por la legislatura, el nombramiento de inspectores por el ejecu-
tivo para percibir la parte correspondiente al Estado y vigilar- la con-
tabilidad del municipio, la resolucin por la Suprema Corte de los
conflictos hacendarios entre el Estado y los municipios."
El sistema propuesto era evidentemente inadecuado. pues al dejar
en manos de los municipios la recaudacin de toda clase de impues-
lf Ensayo sobre la reconstruccin poltica de Mxico, por Manuel Calero, Francisco

S. Carbajal, etc.; pg. 3!. Como dato curioso de la remota antipata que despertaron las
prefecturas, mencionemos la siguiente opinin que en 1873 ex.tem un oscuro comen-
tarista de la divisin territorial de Michoacn: "Hoy. que tenemos la triste conviccin
de que las prefecturas son enteramente intiles y a veces hasta perjudiciales para que se
hagan sensibles los beneficios de la libertad, quisiramos ver hasta olvidada la palabra
prefectura y que slo quedasen los municipios vigilados por cuatro o seis visitadores que
nombrase el Ejecutivo, sin ms facultades que las de dar cuenta de las omisiones y
abusos que notaren a los jurados de responsabilidad" {ndice alfabtico de los pueblas
del Estado de Michoacl', por Anselmo Rodrguez: Morelia, 1873. pg. 7).
15 Diario de los Debates da Congreso Constituyente; Mxico. 1917; t. H, pgi-
na 404.
18 Diario de los Debates; t. l. pg. S57.
11 Diario de los Debates, t. 11. pg. GSI.
tos, inclusive los que por corresponder al Estado les son ajenos, se
subordinaba la administracin del Estado a la recaudacin indepen-
diente de cada municipio. Esta confusin, agravada con la interven-
cin de inspectores y con la inusitada competencia que se atribua a
la Suprema Corte, suscit una de las ms vivas oposiciones registradas
en el seno del Congreso.
Retirado el dictamen, la Comisin se dividi a su vez. Los dipu-
tados Machorro Narvez y Arturo Mndez ofrecieron la solucin ms
sensata, entre las muchas que se presentaron durante los intermina-
bles debates, al clasificar concretamente los ingresos que deban co-
rresponder a los municipios; en caso de conflicto, si apareca entre el
ejecutivo y el municipio decidira la legislatura, y si surga entre sta
y el municipio, resolvera el tribunal superior. Los diputados Medina
y Jara formularon un voto particular, donde en trminos demasiado
generales se propona que la hacienda de los municipios "se formara
de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diver-
sos ramos y del tanto que asigne el Estado a cada municipio"; las con-
troversias entre los poderes del Estado y los municipios seran resuel-
tas por el tribunal superior."
En la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso,
efectuada los das 29, 30 Y 31 de enero de 1917, se trat por tercera
y ltima vez el tema del municipio libre. Las prolongadas sesiones y
los numerosos asuntos tratados a travs de enconados debates haban
acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes. is Cuando
le lleg su turno a la fraccin II del artculo 115, ltimo de los asun-
tos tratados en la histrica jornada en que tambin se aprob la re-
forma agraria, la desorientacin de la asam blea pareca conducir al
caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se refiri
al dictamen de Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se
tomara como base para la discusin el proyecto del Primer Jefe. De
pronto el disputado Ugarte present una nueva frmula de la frac-
cin II que la asamblea, vencida por el cansancio. acept en el acto
por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarn libremente
su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las
legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes
para atender a sus necesidades." so
18 Diario de los Debates, t. 11. pg. 708.
19 Se discuta la cuestin agraria cuando el secretario expres: "La presidencia
suplca a los ce. diputados se sirvan permanecer despiertos, puesto que, al aceptar 13 se-
sin permanente, se han impuesto la obligacin de votar esta ley; como algunos diputados
estn durmiendo. no se sabe cmo irn a dar conscientemente su voto" (t. 11, pg. 807) .
Todava se desarrollaron largos debates antes de iniciar la discusin de la fraccin JI
del artculo 115. la cual fue votada a las 3.30 de la madrugada del 30 de enero.
2() Diario de os Debates; t. JI. pg. 819.
EL MUNICIPIO 153
Para llenar el vaco del proyecto del Primer Jefe, se plantearon,

como se ha visto, las ms variadas soluciones en torno a la autonoma
financiera del municipio. Dos soluciones aparentemente opuestas (la
del primer dictamen. qne haca partcipe al Estado de los ingresos del
municipio, y la aprobada que hace partcipe al municipio de los ingre-
sos del Estado) adolecieron del mismo defecto. consistente en no se-
alar especficamente las fuentes impositivas que en todo caso corres-
ponden al municipio. Nadie advirti que el camino a seguir lo indio
caba el segundo dictamen, que sus autores no acertaron a defender.
De este modo la autonoma financiera, y con eIJa la libertad rnunici-
palo han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de
acuerdo con su conveniencia poltica pueden aumentar o disminuir
los recursos municipales."
21 En el mes de octubre de 1959, la Comisin de Estudios Legislativos de la C-

mara de Diputados present una iniciativa de reformas a los artculos 73. fraccin
XXIX, ultimo prrafo, y 115, fracciones ] y 11. de la Constitucin de la Repblica,
con el nimo de abordar en su integridad los problemas del municipio en Mxico.
No cabe en nuestro propsito hacer un examen circunstanciado de tan importante
proyecto. que aprobado el 3 de diciembre de 1959 en la Cmara de origen, al cabo ex-
pir de inanicin en la revisora; pero si conviene referirse al desolador panorama que
en materia econmica ofrecen actualmente los Municipios, el cual describi ast la ex-
posicin de motivos de la iniciativa: "En algunos Estados los Municipios disfrutan de
impuestos propios sobre la propiedad urbana y rstica o en forma de participaciones o
adicionales sobre los impuestos del Estad). Otros Municipios. adems de la participacin
o de los impuestos sobre la propiedad urbana, tienen contribuciones establecidas sobre
la generalidad del comercio y la industria, y en otras Entidades perciben impuestos
sobre expendios de bebidas alcohlicas. Pero esta situacin es excepcional, pues hay ca-
sos en que los Municipios no s610 no tienen ingreso alguno en materia predial o de
comercio e industria. sino que el Estado concurre con ellos para gravar el comercio
ambulante y el que se efecta en las plazas, calles y mercados, las diversiones y espec-
tculos pblicos f los aparatos elctricos musicales.
"En unas Euridades se les (leja a los Municipios un determinado ramo de ingresos
y en otras los mismos ramos pertenecen al Estado.
"Algunos Municipios obtienen participaciones de importancia en diversos impuestos
locales. en tanto que otros carecen de esas participaciones o las perciben con cuotas
verdaderamente insignificantes.
"Esa misma falta de uniformidad se observa en la legislacin federal, ya que hay
Municipios que gozan de participacin en los impuestos federales sobre las fuentes de
riqueza que en ellos se explotan y Otros Municipios que no disfrutan de esa participa-
cin.
"Por ende, las participaciones en 105 impuestos federales a favor de los Municipios,
adoptan distintas formas que evidencian tambin la falta de uniformidad en los prin-
cipios que han inspirado la legislacin.
"Podemos considerar cuatro casos ejemplificativos. El primero nos revela que en
las leyes federales se seala el porciento que en el rendimiento del impuesto corres"
pende a los Municipios.
"Tal es el caso del artrculo 36 de la Ley del Impuesto y Fomento a la Minera,
que asigna el 75% para aquellos en donde se encuentren ubicados los lotes mineros;
el de la Ley de impuestos al petrleo y sus derivados, que en el artculo 16 seala a los
Municipios en donde se encuentran ubicados los pOlOS petroleros, una participacin
del 1%: la Ley del Impuesto sobre Fundos Petroleros. en el articulo 9" fija el 2070 del
rendimiento para los Municipios donde se encuentren los fundos: la Ley del Impuesto
sobre Cerillo y Fsforo, que en su articulo 12 autoriza una participacin del 1570
Atrada su atencin por el trascendental problema de la autono-

ma financiera. la asamblea olvid en la agona de la discusin otro
aspecto de vital importancia para la libertad del municipio: la forma
de resolver los conflictos de ste con las autoridades del Estado. En
todos los proyectos se haba propuesto alguna solucin. y en este pun-
to tambin se detsacaba, por su buen sentido. el segundo dictamen;
a lo largo de las discusiones se haba insistido sobre el tema. sin nin-
guna voz disidente respecto a la necesidad de la medida; pero por des-
gracia el impensado final a que condujo el cansancio de la asamblea
hizo olvidar la defensa del municipio frente al Estado. a travs de un
sistema de garantas.
De este modo el municipio libre ingres a la Constitucin con los
dos defectos sustanciales que acabamos de sealar. Ellos han sido apro-
vechados por las Constituciones de algunos Estados para socavar la li-
a los Municipios en donde se encuentren las fbricas de cerillos; la Ley del Impuesto
sobre Explotacin Forestal, que en su articulo 13 da a los Municipios el 5% por las
explotaciones que se hagan dentro de su territorio; la Ley del Impuesto sobre Explo-
tacin de la Sal, que concere el 20% a los Municipios en donde se encuentran las
salinas, y. finalmente, la Ley de Ingresos seala en el articulo 4 0 participaciones equiva-
lentes a un 50% de la que corresponde a los Estados por el producto de las ventas
o arrendamientos de terrenos o por la explotacin de bosques nacionales ubicados
dentro de la circunscripcin de los Municipios.
"El segundo caso nos permite advertir que las Leyes Federales de Impuestos con-
signan el principio de la participacin a favor de los Municipios, pero encomiendan a
las Legislaturas Locales, sealar el pcrciento que les corresponde en la parte del Estado
e imponen la obligacin para la Federacin de hacer la retencin de un porciento
determinado, en tanto dichas Legislaturas fijan el de los Municipios.
"Las participaciones municipales se cubren directamente por el Gobierno Federal.
"Este es el caso en los siguientes impuestos:
"Sobre compraventa de aguas envasadas (articulo 11). en que se ordena retener
el 10% de la participacin del Estado; sobre produccin de minerales (artculo 41), se
establece que deben retener el 5%: en el impuesto sobre cemento (articulo 18). esta
retencin s del 10%. y en el artculo 4 9 de la Ley de Ingresos. fracxin JlI, que en
materia de caza. pesca y buceo dispone que se retendr el 15%.
"El tercero pone al descubierto que las Leyes de Impuesto Federal precisan el
derecho de los Municipios para percibir participacin. pero las Legislaturas Locales
deben sealar el porcento, y no se obliga a la Federacin a retener alguna cantidad
para hacer el pago de la participacin.
"Este es el caso de los impuestos sobre aguamiel y productos de su fermentacin
(artculo So, fraccin JI. inciso b J; sobre produccin y consumo de cerveza (artculo
4), Y sobre produccin de energa elctrica (artculo 15).
"EI cuarto ejemplo nos da a conocer que las Leyes Federales consagran participa-
cin a favor de las Entidades. pero no sealan la obligacin de las Legislaturas Locales
de sealar participacin municipal.
"Este es el caso de los impuestos sobre alcoholes. consumo de gasolina, despepite
de algodn. tabacos, llantas y cmaras de hule, autos ensamblados. bensol, xilol }'
naftas de alquitrn de hulla. grasas y lubricantes.
"No hay razn para esta diversidad de situaciones que conduce a la ccntradic-
cin de encontrar Municipios con fuentes de riqueza a los que se les da participacin.
y otros que no perciben participaciones en impuestos federales ni locales. a pesar de
que cuentan tambin con fuentes de ingreso propias.
"Faltan en consecuencia principios legales uniformes que evitan las desigualdades
econmicas que hemos sealado:'
EL MUNICIPIO 155
bertad municipal 22 y han colaborado sin duda al hasta ahora escaso

xito de la democracia del municipio. la cual adolece por lo dems
del vicio comn a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y su-
planta en los comicios una voluntad popular inepta para expresarse
e impotente para defenderse. Las medidas protectoras de la democra-
cia. que en forma negativa instituye el artculo 115 al vedar la reelec-
cin inmediata de los integrantes propietarios del Ayuntamiento. no
alcanzan a purgar los vicios radicales de la institucin."
La prohibicin contenida en la fraccin 1 del artculo 115. en el
sentido de que no habr ninguna autoridad intermedia entre el Ayun-
tamiento y el gobierno del Estado. aunque dirigida a extirpar las an-
tiguas prefecturas como medio de favorecer la independencia de los
municipios. ha impedido por excesiva los consorcios municipales. tan
convenientes para unificar en zonas la actividad econmica de varios
municipios y para fortalecer polticamente a las que por ahora no son
sino entidades aisladas entre s. cada una por separado a merced de
los gobiernos centrales o de facciones polticas."
Mas a pesar de los defectos del sistema. acertaron los constituyen-
tes de Quertaro cuando proyectaron el municipio libre como escuela
primaria de la democracia. ensayo del gobierno por s mismo. apren-
dizaje de la funcin cvica. que requiere no slo independencia al
22 Por ejemplo, la Constitucin de Coahuila, por reforma de 1942, establece que

corresponde "soberana y discrecionalmente" al Ejecutivo declarar, cuando haya desapareo
cido el Ayuntamiento de algn Municipio, que es llegado el caso de nombrar Ayunta-
miento provisional.
23 En la Constitucin reformada del Estado de Michoacn, que se public en el
peridico oficial de )9 de febrero de 1960, se consagra una forma mas de vasallaje
del "municipio libre". Entre las facultades de la legislatura que enumera el art. 44,
existe consignada, en la frac. XIX, la de separar de su cargo a los miembros de los
ayuntamientos o declarar desaparecidos a stos. a peticin del ejecutivo, entre otros
C3SOl, "cuando se juzgue indispensable para la tranquilidad y beneficio del municipio".
Enfrentndose a las intromisiones de esta ndole en la libertad municipal, que in.
fortunadamente permiten algunas Consritucioncs locales, la iniciativa de reformas al
articulo 15 consutucional, a que antes se hizo alusin. establece con arngencia lo que
sigue. en uno de los prrafos de la frac. I del art. 115: "Los integrantes de un Ayunta-
miento. individualmente o en su totalidad, solamente podrn ser privados de su cargo
por causas graves, previstas en la ley. a juicio de la Legislatura corespondiente, despus
de practicar las diligencias que estime convenientes y de olr a Jos afectados. Su desti-
tucin no podr ser acordada sino por el voto de ms de las dos terceras partes de
los miembros del Congreso Local y el decreto en que se consigne esta resolucin.
si se refiere a la totalidad de los integrantes de un Ayuntamiento, slo tendr va.
Idez si es aprobado en referndum por la ciudadana del Municipio correspondiente."
24 La iniciativa que en notas precedentes hemos venido mencionando. acoge la for-
macin de consorcios de Municipios para obras que interesan en comn a varios de
ellos. Dice as la exposicin de motivos: "Como se considera que hay obras que requc-
ren realizacin en el territorio de dos o ms Municipios colindantes. as como servicios
pblicos que pueden ser comunes a "arios de ellos. se prev la posibilidad de que se
asocien los que estn interesados en esos objetivos. condicionando su agrupamiento temo
poral a la autorizacin de la Legislatura del Estado o Estados a que pertenezcan esos
Municipios."
emitir el voto, sino entereza para hacerlo respetar. Cuando los pue-
blos aprendan el ejercicio municipal de la democracia, estarn dota-
dos para afrontar los problemas cvicos de cada entidad federativa y
los del pas en general, porque en los pueblos habr despertado la
conciencia de la propia responsabilidad."
25 Hemos de registrar un amago ms a la autonoma del mUniCIpIO. consumado aho-
ra en la Constitucin federal, que de este modo se suma a parecidos asaltos provenien-
tes de Cousrituciones locales, algunos de ellos mencionados en ediciones anteriores, es-
pecialmente en las inmediatas notas 22 y 23.
Nos referimos a la adicin de 29 de junio de 1971. publicada el G de julio del mismo
ao, a la frac. 1 del arto 74. por la cual, despus de conceder a la Cmara de Diputados
la facultad de calificar las elecciones de Ayuntamientos en los Territorios Federales. se
agrega el prrafo que sigue, encabezado por hiriente gerundio: ..... pudiendo suspender
y destituir. en su caso. a las miembros de dichos Ayuntamientos y designar sustitutos o
juntas municipales, en Jos trminos de las leyes respectivas". ,;rAunque provisional. la
misma facultad le fue conferida a la Comisin Permanente por adicin de la frac. VIII
al arto 79.
El arto 73, en la base 2 de su frac. VI. instituy para los Territorios Federales el
municipio libre, al igual que el nrt. 1151o reconoce a los Estados. En esa virtud. la suer-
te del municipio libre. dentro del marco de la Constitucin. tiene que ser la misma
en los Estados y en los Territorios. a menos de expresa previsin en contrario. Hasta
antes de la reforma de 71, habamos expuesto sin titubeos la inconstitucionalidad de
las disposiciones locales que permiten el desconocimiento de Ayuntamientos de elec-
cin popular. con la consiguiente sustitucin de sus miembros por los que designe la
autoridad poltica que corresponda. Despus de la reforma de 71 no podemos ya, infor-
tunadamente, sostener esa tesis. La facultad que se ha concedido a la Cmara de Dipu-
tados para suspender, destituir y designar a los miembros de los Ayuntamientos de los
Territorios, denuncia que con ello la Constitucin admite que el gobierno municipal
puede tener un origen diverso de la eleccin popular. No habra. razn alguna para
negar a las legislaturas de los Estallos eso mismo que la Constitucin ha reconocido a
la Cmara de Diputados como legislatura local de los Territorios Federales, ya que no
existe salvedad al respecto en el arto 115. Es este un cambio en el concepto del muni-
cipio libre, concretado hasta ahora en la base 1, prrafo primero del art. 115, cuando
asienta: "Cada municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eeccn popular
directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado"
He aH la nota esencial y caracteristica del municipio libre, valedera por igual para
los Estados y para los Terrttorlos, en grado tal que al hacerla extensiva a los Terrlto-
rtos, quiso reiterar la frac. VI del arto 73, al final de su base 2, el principio funda-
mental de la Institucin: "Cada municipalidad de los Territorios estar a cargo de un
Ayuntamiento de eleccin popular directa",
Al autorizar la reforma de 71 la posibilidad de que la Cmara de Diputados susti-
tuya a los miembros de eleccin popular directa por otros que no 10 son y de que. in
clusive, haga desaparecer al Ayuntamiento para reemplazarlo por una junta municipal
que tampoco es de eleccin popular directa, con todo ello la reforma consiente la abo-
licin del municipio libre en cada municipalidad de los Territorios donde se presente
esa situacin.
No nos preocupa tanto el ejercicio de la facultad atribuida a la Cmara de Dipu-
tados en relacin con los Territorios, cuanto las consecuencias indirectas que la retor-
ma entraa para los Estados. Constitucionalizada por la reforma la prctica de que
autoridades polticas dispongan de la suerte de los Ayuntamientos, queda franca la
puerta para que las Constituciones locales que todava no lo han hecho sometan los
municipios a la voluntad de 10!l gobernadores. mediante la amenaza o la efectividad
de destituir a sus Ayuntamientos para colocar en su sirio a agentes del gobierno.
Ciertamente la facuitad atribuida a la Cmara de Diputados ser inoperante mien-
tras el Congreso de la Unin no expida la ley prevista en la reforma. De proponrselo,
esa ley podr atenuar los efectos indeseables del sistema adoptado, al rodear de precau-
ciones el ejercicio de la facultad, de suerte que se impida en lo posible la remocin
EL MUNICIPIO 157
de funcionarios municipales a pretexto de indebidos manejos. los cuales, por otra parte,
son del todo factibles y requieren para su correctivo la prevan legal.
Pero lo que no podr hacer la ley ser variar en su la(z el sistema implantado pOI
Ja reforma y cuya censura inevitable consiste, segn nuestro criterio, en que lejos de
restituir sus fueros electorales a la voluntad popular, convocando a nuevas elecciones
en caso de destitucin o suspensin de los miembros del Ayuntamiento, se le trasmite
la responsabilidad de la designacin de los sustitutos a un rgano poltrco, extrao a la
fuente primaria y nica del municipio libre. como es la voluntad de la ciudadanfa del
municipio. El dao a la institucin se agrava cuando los miembros separados no son
suplidos individualmente, situacin en que: por lo menos se conservarla la entidad del
Ayuntamiento; sino que en ejercicio de la exorbitante atribucin concedida por la
reforma, la Cmara reemplaza al Ayuntamiento por una "junta municipal", organismo
nunca imaginado por el Constituyente, y cuya misin consiste en privar al municipio
de su Ayuntamiento. Estas juntas, utilizadas ya por algunas entidades con fines totali-
tarios, constituyen la negacin misma del municipio libre. Deploramos la imitacin
que de ellas hizo la reforma de 71. Cumpla a la Constitucin, en ejercicio de su come-
tido de ley suprema del pals, proteger frente a las leyes secundarias la libertad del
municipio, caro ideal de la Revolucin, modesta esperanza de aprendizaje democrtico.
que de este modo ha recibido dentro de la propia Constitucin uno de los ms recios
embates, as haya pasado totalmente inadvertido.
Adicin de 1974 a la precedente nota 25. El aadido de junio de 1971 a la frac-
cin 1 del artculo 74, glosado en la nota 25 de anterior edicin, abandon la ley supre-
ma en octubre de 1974, en pos de las numerosas enmiendas que origin en esa fecha
la supresin de los Territorios Federales.
Nada venturoso destino el de la reforma de 1971, egresada de la Constitucin en
breve trmino y subrepticiamente como habla entrado. De su efmero paso slo sobrevive
el ejemplo admonitorio de lo inconveniente que es manejar a manera de acto ejecutivo,
de pronta resolucin, aquello que por afectar la ley de leyes -y con ello nuestro sistema
jurJdico- merece reflexiva lentitud, meditativa y respetuosa discrecin.
CAPITULO X
NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO

SISTEMA FEDERAL
SUMARIO
SO.-ObJigaciones posruvas contenidas en los artculos 119 y 121, 51.-El

artculo 120; su discusin en el Constituyente de 56. 52.-5u antecedente
en la Constitucin argentina. 5S.-EI fracaso del articulo 120 en la doc-
trina, en la legislacin y en la jurisprudencia. 54.-Prohibiciones absolutas
para los Estados. consagradas en el articulo 117. y prohibiciones relativas
del lIS. 55.-La intervencin federal en los Estados.
50. Dispersas en el articulado de la Constitucin existen algunas

normaciones complementarias de nuestro sistema federal. cuyo cono-
cimiento no debemos omitir. Podemos clasificarlas en tres categoras.
que estudiaremos por su orden: obligaciones positivas para los Estados-
miembros. prohibiciones para los mismos. facultad de intervencin de
los Poderes centrales en los Estados-miembros.
Por lo que hace a las obligaciones positivas hemos considerado ya
las que por disposicin de la Ley Suprema tienen que ser incorpora.
das a las Constituciones locales, como son las contenidas principal.
mente en el articulo 115. Ahora nos corresponde tocar aquellas otras
obligaciones positivas que deben acatar los Estados. independiente-
mente de que las acojan o no en su legislacin constitucional o en la
ordinaria.
El articulo 119 dispone: "Cada Estado tiene obligacin de entre-
gar sin demora los criminales de otro Estado o del extranjero a las
autoridades que los reclamen. En estos casos el auto del juez que
mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante para mo-
tivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los
Estados. y por dos meses cuando fuere internacional." El artculo 113
de la Constitucin de 57. que era el correspondiente al actual. con-
signaba la misma obligacin. pero nicamente respecto a los crimi-
nales de los Estados y no del extranjero. La ley reglamentaria del
159
articulo 113, de 12 de septiembre de 1902, referase naturalmente a

la extradicin de reos de los Estados; aparte de ella se expidi la Ley
Federal de 18 de mayo de 1897, aplicable a falta de estipulacin in-
ternacional, y que ciertamente no era reglamentaria de ningn pre-
cepto constitucional, porque se refera a la extradicin a peticin de
pas extranjero, que slo tena en el articulo 15 ciertas limitaciones
para el caso de que se concertara en tratados.
La Constitucin de 17 agreg al texto de la anterior no slo lo
relativo a la extradicin de delincuentes del extranjero, sino tambin
la segunda parte del actual articulo 119, que seala plazos, de uno y
dos meses como mximum para las extradiciones, respectivamente,
entre los Estados y las internacionales. Actualmente existe la Ley de
9 de enero de 1954, reglamentaria de la primera parte del articu-
lo 119; mas para las extradiciones internacionales slo subsiste la Ley
de 97, que ahora s puede estimarse como reglamentaria de un pre-
cepto constitucional, as resulte notoriamente anacrnica.
Respecto al articulo 121, es importante para el derecho constitu-
cional por cuanto contiene disposiciones que completan y perfeccio-
nan el sistema federal mexicano. El alcance de dichas disposiciones
en s mismas, independientemente de su significado dentro del siste-
ma federal, es materia que corresponde al derecho internacional pri-
vado, porque la Constitucin no ha hecho sino aplicar, con mayor o
menor acierto, nociones de aquel derecho a las relaciones de los Esta-
dos en tre s.
El artculo 121 impone a cada Estado de la Federacin la obliga-
cin de dar entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y proce-
dimientos judiciales de todos los otros, Mientras entre naciones sobera-
nas esa obligacin no existe, si no es porque la aceptan voluntaria-
mente en virtud de convenciones internacionales o por expresin es-
pontnea de sus propias leyes, los Estados de la federacin la tienen
como obligacin impuesta por el Constituyente. Todo acto pasado
ante la autoridad de un Estado, es vlida para todos los dems; obli-
gacin es sta cuya existencia viene a corroborar que no hay en nues-
tro rgimen federal a lo que la Constitucin llama impropiamente so-
berana de los Estados.
Mas no basta con la existencia del acto, sino que es necesario pro-
barla ante las autoridades de los dems Estados donde va a tener efec-
tos, as como fijar el alcance de dichos efectos .No habra razn alguna
para que la Constitucin federal impusiera las normas de la prueba y
el alcance de los efectos para el Estado donde se engendr el acto, pues
tales normas pertenecen al derecho comn, el cual es de la competen-
cia de los Estados. Pero cuando la prueba debe ofrecerse y los efectos
NORMAS DE NUESTRO S[STEMA FEDERAL 161
producirse en otras entidades federativas distintas a aquella que fue

cuna del acto, entonces la Constitucin federal debe intervenir para
fijar las reglas relativas, de modo que quede a salvo y sea eficaz el prin-
cipio original de que todo acto pasado ante la autoridad de un Estado,
es vlido para todos los dems. Con ese objeto la Constitucin enco-
mienda en su artculo 121 al Congreso de la Unin la expedicin de
leyes que prescriban la manera de probar en un Estado los actos veri-
ficados en otros, as como sealar en tales casos el efecto de los mis-
mos actos de acuerdo con las bases consignadas en el precepto.'
51. Otra obligacin de ndole positiva que la Constitucin impo-

ne a los Estados es la contenida en el artculo 120: "Los gobernadores
de los Estados estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes
federales."
Aunque de escasa o de ninguna aplicacin, este artculo servir en
nuestro estudio para poner en movimiento algunos principios del sis-
tema federal.
En la Constitucin de 24 no exista ninguna disposicin semejan-
te a la actual. El vaco se llen, al decir de Arriaga en el Congreso de
56, encomendando a los gobernadores la publicacin de las leyes fe-
derales; pero stos "las publicaban, las obedecan, las aplicaban o deja-
ban de hacerlo, segn lo crean conveniente"." De all que en el pro-
yecto de Constitucin de 56 figurara como artculo 114 el siguiente:
"Los agentes de la Federacin, para cumplir y hacer cumplir las leyes
federales, san los tribunales de circuito y de distrito.'
La discusin se entabl entre quienes sostenan que los goberna-
dores deban ser los agentes de la Federacin, como de hecho lo haban
sido anteriormente, y aquellos otros que en reducido nmero defen-
dan el artculo del proyecto, el cual atrajo la oposicin de la asarn-
blea por encomendar a los funcionarios judiciales federales tareas ad-
ministrativas y polticas del todo ajenas a sus funciones judiciales. La
primera fase de la discusin termin al ser reprobado el artculo por
59 votos contra 20.
Inmediatamente despus el diputado Castaeda, considerando que
la asamblea estaba por los gobernadores como agentes de la Federa-
cin, propuso en un nuevo artculo, aceptado a discusin con dispensa
1 Acero de los antecedentes. alcance y defectos del artculo 121. consultar los
estudios de Eduardo Trigueros Saravia publicados en Revista Mexicana de Derecha PU-
blico (T. 1, pg. 157) Y El Foro (f. VII, pg. 145). asl como el Manual de Derecho
Internacional Privado de Alberto C. Arce (Guadalajara, 194~; pg. 349 Y siKs.).
2 ZARCO. Historia del Congreso Consli/uyenle; T. JI, pg. 525. Loe debates Tria-
tivos al artculo que se comenta, en el Constituyente de 57, ee desarrollaron m tu lesio-
nes del 7 Y del 11 de noviembre de 56 y constan en las pginas 525 a 540 del tomo 11
de la obra de Zarco.
11
de trmites. que los gobernadores fueran los agentes de la Federacin

para publicar y hacer cumplir las leyes federales.
En nombre siempre del sistema federal campearon en la discusin
del nuevo articulo las ms contradictorias opiniones. Unos considera-
ban que se hada de los gobernadores agentes subalternos de la Fede-
racin. con lo que se acababa la soberana de los Estados; otros sos-
tenan. por el contrario. que la vigencia de las leyes federales quedaba
a merced de los gobernadores. lo que llevarla a la impotencia a los
Poderes federales.
La al parecer interminable discusin concluy cuando el diputado
Ruiz, despus de considerar dignos de reprobacin los dos proyectos
sucesivamente discutidos, propuso que para atenuar los inconvenientes
del de Castaeda se impusiera a los gobernadores. precisamente como
obligacin. la de promulgar las leyes federales. con lo que se eluda el
peligro de que se negaran a hacerlo. Con esta modificacin se aprob
el articulo 114 de la Constitucin de 57 (idntico al 120 de la actual),
por 55 votos contra 24.,
Asista la razn a Ruiz al censurar los dos artculos. No sabemos
cul sistema era ms desacertado: si el que converta a los jueces de
distrito en jefes de operaciones y administradores de hacienda o el
que traspasaba esas funciones federales a los gobernadores de los Esta-
dos." La voz ms sensata entre todas fue sin duda la de Zendejas
cuando. atemperando los excesos verbales de ambos bandos. advirti
con palabras que no fueron atendidas: "Se trata simplemente de la
publicacin de las leyes, es decir, del modo de hacerlas llegar al cono-
cimiento de todos los ciudadanos. acto sencillsimo que pierde la gra-
vedad que drsele quiere si se reflexiona que no tiene nada de la
sancin del ejecutivo que es indispensable para dar a la ley fuerza de
tal." 4
Mas a pesar de la desorientacin que entonces prevaleci. es lo
3 Nada menos que Castaeda. el autor del articulo que fue aprobado. explicaba
su alcance diciendo que "sean Jos gobernadores los nicos que gobiernan en su territorio:
no haya mando de armas ni de hacienda que no este sometido a su intervencin", Y
agregaba las siguientes palabras, reveladoras de que su autor ignoraba en absoluto el
sistema federal: "La creacin de comandantes generales, de jefes de hacienda y de otros
empleados del gobierno federal, independientes de la autoridad de los Estados. ha sido
un elemento de complicacin y de discordia que es necesario destruir si aspiramos de
buena fe a afianzar las instituciones federales. Y cuando haya un Estado que salga del
urden. para restablecer la tranquilidad puede emplearse la guardia nacional de otro Es-
tado" {pg. 529). Ignacio Rarnfrez opinaba por su parte que "no pueden introducirse
disposiciones a los Estados sin el pase, sin la intervencin de sus gobiernos" (pg. 530).
Si estas ideas hubieran orientado la aplicacin del precepto, como informadoras que ha.
btan sido de su adopcin. se hubiera implantado en Mxico una especie de confederacin
de Estados del todo distinta al sistema federal. Ante ese destino Imposible, el precepto
qued relegado al olvido.
4 ZARCO. pg:. 530.
NORMAS DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL 163
cierto que al discutir el articulo 114 el Constituyente se enfrent con

uno de los problemas medulares del federalismo, que haba suscitado
anlogas discusiones en la asamblea de Filadelfia. Nos referimos al
problema que plante en Norteamrica el trnsito de la confedera-
cin a la federacin. Deberla depender el nuevo gobierno federal de
la sancin de los gobiernos de los Estados, es decir, sus relaciones de-
beran contar con el beneplcito y con la ejecucin coercitiva de los
Estados? O bien el gobierno federal determinarla por s mismo sus
propias sanciones, ejecutndolas por sus propios funcionarios y direc-
tamente mediante el poder coactivo sobre los individuos? La asam-
blea de Filadelfia se decidi por este ltimo extremo y con ello esta-
bleci una de las diferencias caractersticas entre la federacin y la
confederacin. No hay en la Constitucin norteamericana un articulo
semejante a nuestro articulo 120, porque las ideas que presidieron el
nacimiento de ste hubieran dislocado el sistema que se adoptaba.
Pero s hay en la organizacin total que erige aquella Constitucin
elementos bastantes para entender que el gobierno federal, por na-
cional y al mismo tiempo independiente de los Estados, tiene su per-
sonal propio que acta en toda la extensin del territorio nacional, sin
invadir la rbita coexistente de la burocracia de los Estados. Subordi-
nar en todo o en parte un personal a otro seria contrario a la natura-
leza coextensa y autnoma de la federacin y de los Estados."
Los Constituyentes de 56 trataron de resolver el problema en fun-
cin de confederacin, sin comprender la sencilla y ya experimentada
solucin norteamericana. Slrvales de atenuante que en ellos influa,
perturbando su buen juicio. la dura realidad mexicana, que varias
veces invocaron durante los debates. Los gobernadores indciles que
se aprovechaban de la anarqua general (as como la desorganizacin
y debilidad de la administracin federal, parecfan requerir que se
.5 La posibilidad consrltuclonal de que funcionarios de los Estados ejerzan (uncio-

nes federales, resultando por este precepto subordinados de la federacin con menoscabo
de su independencia. fue tema ampliamente discutido en Estados Unidos COIl motivo de
la Orden Ejecutiva del Presidente Coolldge de 1926. El Presidente Grant habla prohi-
bido en 1813 la teucncla por una misma persona de un empleo civil federal y de empleos
de los Esradns o municipales: en 1926 el Presidente Coolldgc modific la orden anterior
autorbnndo que cualquier empleado del Estado. del Condado o del Municipio pudiera
ser nombrado empleado dependiente de la federacin para el efecto de hacer cumplir la
ley de la prohibicin alcohlica. excepto en aquellos Estados que vedaran la teucncla
por 105 empleados del Estado de empleos bajo el gobierno federal. Entre las muchas
objeciones que se formularon a la consntucionalidad de la orden de Ooolidgc Iinuran la
de que ella creaba un conflicto de lealtades en el empleado sujeto a dos jurlsdtccloncs
y en que. con referencia especial a los gobernadores, el nombramiento (le <"'\lO!! como
agentes federales daarla la dignidad de los Estados, argumentes (lile puedan un eco
de los que expresaron algunos diputados en nuestro Ccnsutuyente de 57. (El ro'" acabarte
estudio sobre la comroversla a que nos referimos es el de james Ha rt. puhlicado con
el muto de "Sorne legal quesrlons growing mil of the Prcstdcm'e exccuuve ordcr Ior pro-
bibion cnforcemcnt". en Virginia Law Revicw. diciembre de 1!1~6. p"g!l. 86 a 107.)
contara con la buena voluntad de los gobiernos de los Estados a fin

de que cumplieran las disposiciones del gobierno federal.
Donde no puede haber disculpa es en los Constituyentes de Que-
rtaro. Ya para entonces el artculo haba demostrado su esterilidad,
gracias a lo cual haba desaparecido su peligrosidad. La administra-
cin federal se haba extendido por todo el pas y nadie pona en tela
de juicio que las dos jurisdicciones coextensas deban contar con su
propio personal.
A pesar de ello, el postergado e intil precepto pas a la Consti-
tucin de 17, sin que mediara explicacin alguna en la exposicin de
motivos del proyecto. en el dictamen de la Comisin ni en el seno
de la asamblea.
52. Si, pues, nuestro artculo 120 no reconoce filiacin norteame-

ricana. cabe preguntarse si fue hallazgo espontneo del Constituyente
de 56.
Desde luego no olvidemos que desde el principio de la discusin
actu en el nimo de todos el papel independiente que haban desem-
peado los gobernadores. De esta circunstancia histrica que todos re-
conocan, surgieron las dos tesis rivales que se disputaron los votos de
la asamblea: la de Arriaga. que pretenda abatir el poder de los gober-
nadores utilizando a funcionarios judiciales como agentes de la fede-
racin, y la de Castaeda, que quera fortalecer a los Estados median-
te la ejecucin federal en manos de los gobernadores.
Esta ltima tesis, que fue la aceptada. debemos suponerla como
mera incorporacin al texto constitucional del fenmeno histrico
que la provoc? As pudo ser; pero es el caso que la solucin a que
lleg el Constituyente mexicano en noviembre de 56 coincidi nota-
blemente con la adoptada por la Constitucin argentina tres aos antes.
El artculo 110 de dicha Constitucin, todava vigente. dice as:
"Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno
federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes federales." El
artculo haba sido el 107 del proyecto de Constitucin de Alberdi,
quien quiz lo haba tomado de un proyecto de Constitucin publi-
cado en Chile en mayo de 1852.
La adopcin del precepto provoc una clebre controversia entre
Sarmiento y Alberdi. En sus Comentarios a la Constitucin deca el
primero. con indudable perspicacia, que "si la Constitucin. hacien-
do a los gobernadores como en los gobiernos unitarios agentes natu-
rales del poder general. se propuso enfrenar su accin o hacerla con-
currir mejor a la unidad comn. creemos que mejor hubiera conseguido
o CWDOMIRO lAVAdA: Derecho Federal; Buenos Aires, 1941; T. 1, pg. 470.
- --- - - - -
NORMAS DE NUESTRO SiSTEMA FEDERAL 165
este objeto teniendo en las provincias autoridades suyas, independien-

tes de toda influencia, ejecutando en lo que es privativo de la fede-
racin y obrando en todas las provincias bajo un mismo sistema","
A lo que replicaba Alberdi que los antecedentes del virreinato con-
ducan a emplear a los gobiernos de provincia existentes como agentes
inevitables del nuevo gobierno general.
Ignoramos si Castaeda tuvo a la vista la Constitucin argentina y
si conoca las Bases de Alberdi (publicadas en Val paraso en 1851);
pero llama la atencin, adems de la similitud entre ciertos argumen-
tos, que Castaeda haya empleado durante su exposicin, por lo me-
nos dos veces, la frase de que "los gobernadores son los agentes natu-
rales del gobierno federal", que varios dipuados repitieron y que, si
no est tomada de la Constitucin argentina, por lo menos coincide
claramente con su texto.
Lo curioso es que el precepto argentino es de raigambre centra-
lista y Castaeda lo utiliz con fines ultrafederalistas. Alberdi, cuyas
tendencias centralistas eran conocidas, lleg a sostener que en Argen-
tina, a diferencia de Estados Unidos, el Presidente de la Repblica
es el jefe de los gobernadores provinciales. Castaeda, en cambio, pre-
tenda hacer de cada gobernador casi un jefe de Estado confederado.
y es que el gobernador como agente federal lo mismo puede ser, se-
gn se quiera, o agente subalterno de los poderes centrales o titular
casi autnomo, dentro de su territorio, de la administracin federal;
nada ms que en uno y otro caso se desvirta el sistema federal.
La semejanza de los dos preceptos va ms all de lo puramente
formal. En Argentina los comentaristas han sealado lo dislocador del
sistema que sera la aplicacin literal del artculo y la jurisprudencia
7 op. ct.; pgs. 268 y sigs. La similitud de conceptos entre los constituyentes
argentinos de 53 y los nuestros de 56 es de tal manera impresionante que slo podra
explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existi) o por el conocimiento
que los nuestros tuvieron de las obras de alld. He aqu explicado claramente por Somma-
rlva el ideario argentino de entonces, que no parece sino un resumen de la actitud de
Castaeda: "Ahora resulta fcil considerar la intervencin de las autoridades nacionales
en el territorio de las Provincias como desvinculada de su ingerencia en los Gobiernos
locales, puesto que aqul for-ma parte del territorio nacional, uno e indivisible; pero
los convencionales de 1860, ad como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas
COIl otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza de ser demasiado simples. Preocu-
padas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades nacionales
y provincial, conceban a los Gobiernos locales, como organismos dotados de jurisdiccin
exclusiva y excluyente sobre el propio territorio, y al Gobierno Federal como a otro
organismo cuya molesta complicacin pensaban eludir encerrndolo dentro del lugar
lijado para su asiento. Rcsultbales difcil entender cmo dos rdenes de autoridades
pudiesen ejercer imperio simultneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las
autoridades nacionales eran supremas sobre las de Provincia. creveron salvar el aparente
conflicto manifestando unos poderes a travs de los otros. a cuyo efecto convirtieron a
los gobernadores en agentes del Gobierno general." (Historia de las nteruencones iede-
mles en las Provincias, por Luis H. Scmmarlva: Buenos Aires, 1929: T. 1, pg. 28.)
lo ha tenido en cuenta para fundar la obligacin de las autoridades

de provincia de cumplir las resoluciones de cualquiera de los Poderes
del gobierno federal." Lo que ha ocurrido entre nosotros, tocante a
la raqutica vida del artculo 120, lo veremos en seguida.
53. La literalidad de dicho artculo conduce a distinguir las dos

obligaciones que impone a los gobernantes, la primera consistente en
publicar las leyes federales y la segunda en hacerlas cumplir.
Por lo que toca a la primera, su interpretacin ms llana y al
mismo tiempo ms jurdica es la que en el Constituyente de 56 ex-
pres el diputado Zendejas: la obligacin de "publicar" las leyes fe-
derales no es la de "promulgarlas", es decir, sancionarlas o darles el
pase como quera Rarnrez, ya que este ltimo poder slo es propio
de los Estados de una confederacin, sino que tal obligacin se reduce
a hacer saber a los habitantes del Estado la existencia y el contenido
de la ley federa!.
Pero aun constreida a estos lmites la obligacin de los goberna-
dores, falta saber cules seran los efectos de su incumplimiento. ~Qu
validez tiene en un Estado la ley federal no publicada por el gober-
nador? O en otros trminos, ~qu le puede agregar a una ley federal
expedida, promulgada y publicada por los rganos federales, la publi-
cacin realizada por el gobernador?
Al triunfo de la Repblica, el Secretario de Relaciones y de Go-
bernacin, Lerdo de Tejada, gir a los gobernadores la circular de
16 de agosto de 67 por la que les haca saber el acuerdo del Presidente
de la Repblica en el sentido de que "las leyes, decretos y dems dis-
posiciones de las autoridades federales son obligatorios por el hecho
de publicarse en el peridico oficial del Gobierno Supremo".
Durante el perodo preconstitucional el secretario de Gobernacin,
Zubarn, gir desde Veracruz la circular de 6 de mayo de 1915, en
cuyo primer prrafo reiteraba la tesis de Lerdo de Tejada y en el
segundo asentaba lo que sigue: "Pero teniendo en consideracin que
el artculo 114 de la Constitucin de la Repblica (despus 120) im-
pone a los gobernadores de los Estados la obligacin de publicar y
hacer cumplir las leyes federales, as como es conveniente que las dis-
posiciones de carcter obligatorio tengan la mayor publicidad posible,
a fin de que puedan llegar ms fcilmente al conocimiento del pue-
blo, el C. Primer Jefe se ha servido disponer que se recomiende a
usted la insercin en el peridico oficial del Estado de todas las leyes,
8 Iursprudencia de la Constitucin argentina, por Clodomiro ZavaUa; Buenos

Aires. 1924; T. II ,pgs. 580 a 483.
decretos y dems disposiciones que se publiquen en 'El Constitu-

cionalista" ...
Ambas circulares se expidieron en situaciones semejantes. cuando
la anarqua general haba trado como consecuencia el debilitamiento
del gobierno central y la indisciplina de los gobiernos locales." Fue
preciso defender entonces la unidad del sistema federal. impidiendo
que se hiciera uso de la tesis destructora que haba campeado en el
Constituyente y que al abrigo de las circunstancias poda hacer fun-
cionar el peligroso precepto constitucional. En la circular de Veracruz
se apuntaba. adems, una aplicacin de dicho articulo, entendiendo
que la obligacin de los gobernadores llevaba por fin dar una mayor
publicidad a las leyes federales. para hacerlas llegar ms fcilmente al
conocimiento del pueblo.
Nuestros comentaristas no captaron el problema, con excepcin de
Ramn Rodrguez.'? La Jurisprudencia de la Suprema Corte. por su
parte, se ha enfrentado con dos problemas derivados del articulo 120.
Plantea el primero la no aplicabilidad de una ley federal en el Esta-
do donde no ha sido publicada por el gobernador; la jurisprudencia
prevaleciente en este caso es en el sentido de que "si el articulo 120
constitucional impone a los gobernadores de los Estados la obligacin
de publicar y hacer cumplir las leyes federales, eso no quiere decir que
dejen de regir por su no publicacin en alguna entidad federativa,
supuesto que no hay sancin constitucional, y que sera facultativo
para aquellos mandatarios el cumplimiento del pacto federativo y de
las leyes federales por el solo hecho de no publicar stas en los terri-
torios respectivos".
1) La circular de 16 de agosto de 67 respondi a la actitud de los gobernadores de

Puebla y Guadalajara, que se haban negado a publicar la convocatoria para eleccio-
nes generales de 14 del mismo mes. La circular de Vcracruz se propuso hacer respetar
por los jefes militares en funciones de gobernadores, las disposiciones del Primer Jefe.
10 Vid. Eduardo Ruiz, ed. 1902. pg. 570; Mariano Coronado, ed. 1906, pg. 219;
Jos M. del Castillo Velasco, ed. 1888, pg. 241; Miguel Lanz Duret, ed. 1933, pgi-
na 395. quien en nuestros das sostiene todava que la tesis de que "el hecho de que los
gobernadores publiquen y manden cumplir las leyes federales es una garanta de la auten-
ticidad de ellas para los habitantes del Estado". En cambio Rodrfguez dice: "El precepto
consignado en este artculo, sobre ser innecesario para los objetos de la Constitucin.
es peligroso para las instituciones y puede en algn caso llegar a ser atentatorio a los
principios democrticos. Siendo Mxico una federacin y no una confederacin, y tenien-
do en cada Estado autoridades y funcionarios del orden judicial, civil, militar y adems
todos los empleados necesarios para el cumplimiento de sus leyes, qu objeto puede
tener la obligacin impuesta a los gobernadores de hacer cumplir las leyes federales?"
(edicin 1875. paga. 546 a 550).
11 TERN, ARTURO: 27 de marz.o de 1925, T. XVI, pg. 706. En una ejecutoria
reciente, extensamente razonada. ,la Suprema Corte adopta la misma tesis, "porque esa
obligacin se estableci cuando los medios de publicidad eran todava imperfectos, con
el fin de facilitar el conocimiento de las leyes federales por los habitantes del pais y
porque su desobediencia slo puede constituir un motivo de responsabilidad" (amparo
D. 7441/49flt Rodolfo Mario Alans Trcvio: fallado por la primera Sala en 8 de
El otro problema consiste en la uacatio legis. Si se entiende que la

publicacin de las leyes federales por los gobernadores tiene por obje-
to cubrir la uacatio legis, de suerte que slo se presumen conocidas
por los habitantes del Estado las publicadas por el gobernador, enton-
ces resultaran inconstitucionales los preceptos federales que otorgan
esa presuncin a la sola publicacin en el "Diario Oficial de la Fede-
racin" (art, 3~ del Cdigo Civil en materia federal y 7~ del Cdigo
Fiscal de la Federacin). Esta consecuencia es inadmisible no slo
porque la oacatio legis est prevista por la legislacin federal, sino
tambin porque es ms idneo como vehculo de publicidad el "Dia-
rio Oficial", de amplia y regular difusin, que las raquticas y espo-
rdicas gacetas de los Estados. Sobre todo, y esto de acuerdo con la
ndole del sistema, nunca podr sostenerse que la vigencia de la legis-
lacin federal quede supeditada a la voluntad, negligente o capricho-
sa, de las autoridades Iocalcs.P
As, pues, hemos de admitir que en lo relativo a la publicacin de
las leyes federales el artculo 120 ha sido hasta ahora, y tendr que
seguir sindolo, un precepto mal avenido con la doctrina, ignorado
por el legislador e inutilizado por la jurisprudencia; solamente la mala
fe de ciertos litigantes lo exhuma de vez en cuando para excusarse,
aunque sin resultado, de la obediencia a las leyes federales no publi-
cadas por los gobernadores de los Estados.
En cuanto a la segunda parte del artculo que impone a los go-
bernadores la obligacin de hacer cumplir las leyes federales, la fina-
lidad de su adopcin qued frustrada desde el primer momento, y hasta
ahora a nadie se le ha ocurrido resucitar la idea de que son ellos los
titulares de la ejecucin federal dentro de sus respectivas entidades.
La nica aplicacin de esta parte del precepto podr darse en aquellos
casos en que las leyes federales encomienden a los gobernadores de-
terminadas funciones, casi siempre ejecutivas o de colaboracin, como
acontece en materia agraria; en tales casos la obligacin impuesta a
los gobernadores se justifica a la luz de dicho precepto y habr que
entender entonces que aqullos ejercen funciones delegadas en mate-
ria federal. Mas en esos casos, excepcionales y contados, la delegacin
est prevista en la ley suprema o bien es aceptada convencionalmente
junio de 1953). El Pleno ha ratificado la tesis expuesta en las revisiones 4484/51.

de Gregario Gana Guzmn. fallada ellO de febrero de 1959, y 832/48. de Coopera-
tivas de Autobuses. resuelta el 2 de junio de 1959.
12 En alguna ejecutoria la Suprema Corte sostuvo la tesis mixta, y a nuestro ver
infundada, de que conforme al articulo 120 las leyes federales "deben ser publicadas
en el rgano oficial de cada Estado o esperar el tiempo suficiente para que el Diario
Oficial de la Federacin llegue a los Estados, para que, siendo dadas a conocer de lino
U otro modo, puedan ser debidamente observadas". Angeles y vclarde, 2 de abril de 1926;
T. XVIII, pg. 846.
por los Estados. por lo que en la prctica tampoco ha tenido aplica-

cin la segunda parte del articulo 120.
Por intil y peligroso. por extrao ms que todo al sistema fede-
ral, sera de desear que fuera testado de nuestra Constitucin el artcu-
lo que hemos comentado.
54. Veamos ahora los preceptos constitucionales que imponen pro-

hibiciones a los Estados. Estas son absolutas, que en ningn caso pue-
den ser dispensadas. o relativas. de cuya observancia puede excusar a
los Estados el Congreso de la Unin.
Son prohibiciones absolutas las que enumera el artculo 117. De
ellas hay algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en
virtud de que por pertenecer a la federacin los actos relativos. como
facultad exclusiva de ella, estn excluidos de la jurisdiccin de los
Estados por aplicacin del artculo 124. Celebrar alianza, tratado o
coalicin con potencias extranjeras es facultad federal, segn los ar-
tculos 76, fr. l. y 89, fr. X; acuar y emitir papel moneda son faculta-
des que tambin pertenecen a la federacin. de acuerdo. respectiva-
mente. con las fracciones XVIII y X del artculo 73; en esos casos es su-
perfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados. como hacen las
fracciones I y III del articulo 117. En dichas fracciones slo se justifi-
can las siguientes prohibiciones: celebrar alianza, tratado o coalicin de
un Estado con otro, que si no es facultad de la federacin, tampoco
deben tener las entidades federativas. por no ser soberanas; emitir
estampillas o papel sellado. forma de recaudar impuestos que de no
prohibirlo la fr. III tendran los Estados, puesto que gozan de la fa-
cultad impositiva en general. es decir, la federacin y los Estados pue-
den cobrar contribuciones. pero la forma especial de recaudarlas, que
consiste en el timbre y el papel sellado, est vedada a los Estados y no
a la federacin, por lo que es esta ltima la n ica que puede emplearla.
Las fracciones IV. V, VI Y \tII. que se agregaron al artculo 117
mediante la reforma de 1896, consagran prohibiciones relativas a for-
mas de alcabala; su estudio corresponde al de la facultad que tiene el
Congreso para impedir que en el comercio interestatal haya restric-
ciones.
La fr. VIII. adicionada en el ao de 1901, prohbe a los Estados
en trminos generales, contraer compromisos econmicos con el ex-
tranjero. no slo por las dificultades internacionales que con ello po-
dran suscitarsc, sino tambin porque anloga facultad corresponde a
la federacin. segn el artculo 73, fr. VIII.
Mediante nueva adicin a la fr. VIII (17 de octubre de 1953) se
estableci que los Estados y los municipios no podrn celebrar em-
1
prstito sino para la celebracin de obras que estn destinadas a pro-

ducir directamente un incremento en sus respectivos ingresos. con lo
que se quiso prohibir las inversiones irrecuperables e improductivas,
realizadas a base de emprstitos.
Para terminar el estudio del artfculo 117 hay que fijarse en que el
prrafo final. no numerado como fraccin. que le agreg al articulo
el Constituyente de Quertaro, no significa prohibiciones a los Esta-
dos. sino que contiene el mandamiento positivo de que el Congreso
de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego,
leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que na
ha tenido aplicacin en la prctica y que slo revela el empeo justi-
ficado de los legisladores de Quertaro para combatir el alcoholismo,
aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales, que
sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados. ms
que otorgarles facultades.
En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se
imponen. enumralas el articulo 118. que por cierto deber desapa-
recer de la Constitucin, pues su sola presencia en ella disloca y que-
branta nuestro rgimen.
Segn el citado articulo II 8, fracs. I y 11, los Estados no pueden,
sin consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de
tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o dere-
chos sobre importaciones O exportaciones. as! como tener en ningn
tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Estas facultades perte-
necen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73. fr. IX y 89,
fr. VI. pues es propio y caractersico de todo sistema federal que las
aduanas exteriores y el ejrcito de mar y tierra estn bajo el control
exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo es materia
estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo
a las relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuer-
za militar. La concurrencia de los Estados en esas facultades. cuando
lo permite el Congreso de la Unin. segn lo disponen las fracciones
I y JI del articulo 118. es, por lo tanto. un caso de delegacin o trans-
ferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal.
Pero ms desafortunada an. 'si cabe. es la hiptesis de la fraccin
111 del mismo articulo, segn la cual los Estados no pueden, sin con-
sentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a algu-
na potencia extranjera. Esto quiere decir que si el Estado de Sonora,
verbigracia. obtiene permiso del Congreso de la Unin. puede hacer
la guerra por SU cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando
haya tiempo de madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el
permiso. pues sin necesidad de ste puede el Estado hacer la guerra
en los casos de invasin y de peligro inminente que no admite demo-

ra; en estos casos, dice la segunda parte de la fraccin U, los Estados
darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica.
Es increble que los absurdos contenidos en la citada fraccin ha-
yan aparecido en la Constitucin de 57 y, sin protesta de nadie, per-
duren en la vigente. Las entidades que componen un Estado Federal
no existen internacionalmente; .para los pases extranjeros slo existe
la U nin, sujeto nico de las relaciones internacionales. Es, pues,
inadmisible que una de las entidades federativas se segregue de la
Unin frente a los dems pases para hacer por s, sola la guerra. Ni
habra pas alguno que tomara en serio la declaracin de guerra de
una entidad federativa aislada.
La guerra se hace entre soberanas internacionales. no con fraccio-
nes del pas carentes de soberana.
Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fraccin IU.
Claro est que en caso de invasin o de peligro tan inminente que
no admita demora no slo un Estado de la Federacin, sino cualquier
mexicano. est exceptuado de pedir permiso para hacer la guerra, la
que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional;"
Son tan opuestos a nuestro sistema y tan extraos a la realidad los
mandamientos del artculo 118. que no es de llamar la atencin que
jams se haya intentado ponerlos en prctica. Que sigan olvidados
mientras llega el momento de que abandonen definitivamente el lugar
que nunca debieron ocupar en nuestra ley suprema.
13 La nica explicacin posible de la existencia en nuestra Constitucin del pre

cepto contenido en la frac. 11 del artculo 118 es de ndole histrica. En los artculos de
la Confederacin norteamericana se deca: "Se prohbe a los Estados emprender la
guerra sin autorizacin de Jos Estados Unidos otorgada a travs de su Congreso. excepto
cuando un Estado sea invadido por el enemigo o posea noticias ciertas en el semldc de
que alguna nacin india ha determinado Invadirlo y el peligro sea tan inminente que
no permita esperar a que se consulte a los Estados Unidos por el intermedio de su Con-
greso:' Este mandamiento se justificaba en la Confederacin al Igual que aquellos otros
-como los que tenan los Estados para celebrar tratados con permiso del Congreso-
que estaban de acuerdo con la soberana exterior. un tanto mermada. que conservaban
los Estados confederados. Pero cuando al establecerse la federacin por virtud de la
Constitucin de Filadelfia los Estados federados perdieron ntegramente su soberana
exterior. ya no hubo razn para mantener el precepto de que uno de los Estados puede
hacer la guerra con permiso del Congreso. Sin embargo. como la Convencin de Filadel-
fia hubo de transigir algunas veces COn Jos defensores de la antigua Confederacin. en la
Constitucin de los Estados Unidos perdura. con otros resabios contrarios al sistema
federal. el mandamiento de que sin el permiso del Congreso ningn Estado podr esta-
blecer derechos de tonelaje. celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una
potencia extranjera. o hacer la guerra. a menos de ser invadido realmente o de hallarse
en peligro tan inminente que no admita demora (art. l. seco 10). Nosotros copiamos el
precepto de la Constitucin norteamericana por mera imitacin y sin necesidad alguna.
pues nuestro paCIO federal no tuve que transigir con ninguna tendencia a la Con-
federacin.
55. Concluiremos el presente captulo con el estudio de la facul-

tad de intervencin que la Constitucin otorga a los Poderes centrales
en los Estados-miembros; con ello nos referimos al artculo 122. otro
mandamiento constitucional que ha cado en desuso.
La Constitucin norteamericana procre tres preceptos anlogos,
como son el nuestro. el argentino y el brasileo. Mas a pesar de sus
semejanzas de origen. son patentes las diferencias entre los cuatro man-
damientos. as en el texto como en su aplicacin. y revela cada uno
de ellos un fondo histrico diferente.
Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal".
que consiste en la proteccin de la Unin para los Estados y que se
traduce en la obligacin de los poderes federales de intervenir en un
Estado. en cualquiera de estos dos casos: de oficio. cuando en el Es-
tado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peti-
cin de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo. cuando
hay violencia domstica.
El artculo 6~ de la Constitucin Argentina dice as: "El Gobierno
Federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la
forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores y a
requisicin de sus autoridades constituidas. para sostenerlas o resta-
blecerlas. si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin
de otra provincia."
Como se ve. ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que
hemos visto consignadas en el precepto norteamericano. El comenta-
rista argentino Ral Bisn las llama. respectivamente. intervencin
reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue en la siguiente
forma: "La intervencin. reconstructiva tiene lugar cuando est sub-
vertida la forma republicana de gobierno y el poder federal es el lla-
mado a llevar su accin al lugar del conflicto para garantizar y resta-
blecer esa forma republicana de gobierno. Se entiende en cambio por
intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien
cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de
otra provincia, y en tal caso el gobierno federal debe proceder nica-
mente a requisicin de las autoridades constituidas y con el propsito
de sostenerlas o restablecerlas." 14
14 RAL DISN: Derecho Constitucional Argentino y comparado; Buenos Aires,

1940: pg. 132. En la Constitucin argentina de 1853, que organizaba la confederacin,
el rgimen de las intervenciones autorizaba al gobierno federal para intervenir en las
provincias a requisicin, o sin ella, de las legislaturas o de 10s gobernadores, "al solo
efecto de restablecer el orden pblico perturbado por la sedicin o de atender a la
seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior". Buenos Aires se separ
de las dems provincias y did en 54 su propia Constitucin COIDO Estado soberano.
Subsista la csclsin cuando ocurri la intervencin federal en la provincia de San Juan,
que culmin con la muerte del interventor federal a consecuencia del choque entre ste
La Constitucin del Brasil prescribe en su artculo 6~ que "el go-

bierno federal no podr intervenir en los asuntos peculiares de los
Estados, salvo: l~, para repeler una invasin extranjera o de un Estado
con otro; 2~, para mantener la forma republicana federativa; 3?, para
restablecer el orden y la tranquilidad de los Estados, a requisicin de
sus respectivos gobiernos; 4~ para asegurar la ejecucin de las leyes y
sentencias federales", Agrega, pues, esta Constitucin un caso de in-
tervencin no previsto por las dos anteriores, que consiste en la facul-
tad de la federacin para intervenir a fin de asegurar a los Estados la
ejecucin de las leyes y sentencias federales; mientras en los otros pa-
ses que se citan es obligacin de los Estados hacer cumplir mediante
su propia fuerza y autoridad las leyes y sentencias de la federacin, de
suerte que el incumplimiento de esa obligacin se traduce nicamente
en responsabilidad personal del funcionario respectivo, en Brasil la
autoridad federal puede sustituir con su propia fuerza a la de la auto-
ridad local que se abstiene de prestarla en ejecucin de las leyes y
sentencias federales; tal intervencin amplia notablemente la esfera
de autoridad de los Poderes Federales."
y el gobernador -provislcnal. Cuando, en 1860. Buenos Aires se incorpor a la federacin

argentina. exigi que se tomaran en cuenta las reformas que propondra a la Constitu-
cin federal. La convencin portea, en la cual guarban gentes de tanto valer como
Mitre y Sarmiento. abrig como principal preocupacin la reforma del artculo de la
intervencin federal, cuya aplicacin en el caso de San Juan babfa producido resultados
indeseables. Se queda subordinar la Intervencin federal al requerimiento de las autort-
dades de la provincia, y para ello se presentaron tres frmulas: la primera. tomada
textualmente de la Constitucin norteamericana, y la tercera, demasiado difusa; se eligi
la segunda. que con algunos retoques se incorpor a la Constitucin federal. Esta frmula.
aunque Inspirada en la norteamericana, surgi de las circunstancias propias del pas y
ha tenido una existencia prolfflca. Y es que el federalismo argentino. a diferencia del
nuestro y del brasileo. tiene por antecedente la arraigada autonoma de las provincias.
que en el caso se traduce en la limitacin cuidadosamente elaborada, de la facultad del
centro para intervenir en ellas. Nuestro actual articulo 122, en cambio, pas inadvertido
en los dos Constituyentes que lo aprobaron.
15 El texto mencionado es el de la Constitucin de 1934; en la de 1946 (arts. 79
a 10) se hace una regulacin ms prolija, pero se conservan los lineamientos generales
del sistema, entre los que conviene destacar que la intervencin puede ser solicitada por
cualquiera de los tres poderes estatales que aparezca coaccionado. lo que permite al
gobierno federal dirimir conflictos entre los poderes de un Estado mediante la facultad
de intervenir, lo que no ocurre en ninguno de los otros tres sistemas.
El comentarista Pontes de Miranda explica de la siguiente manera el proceso de
formacin de la clusula de garanta en el derecho brasileo: "La Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica y la de la Repblica Argentina sirvieron de fuente al texto
de 1891. El de 19251926 fue ms prolijo. El de 1934 lo condens. lo aument y lo
enmend. El de 1937 sigui. como ya lo dijimos. un camino intermedio ... La Constitu-
cin de 1946 acompaa, de cerca, al texto de 1934. Ya no debemos pedir elementos a las
prcticas norteamericana y argentina; no s610 la vida brasilea, en casi medio si~lo de
actividad Iedcrarlva, ha constituido ya su doctrina y su conceucla de los principios
del Estado federal, sino que tambin, a travs de la revisin de 19251926 y de la
Constitucin de 19~4, el texto brasileo de 1946 se basta a s mismo y difcilmente,
en sus lagunas, sera til la invocacin de los escritores, de las resoluciones de los con-
grcsos nacionales y de tos juzgados de aquellos paises" (op. cit., T. J, pg. ~59).
174 DERECHO CON5TITUCroNAL MEXICANO
Expuesta la garanta federal en las constituciones federales que se

acaban de mencionar, veamos cmo la realiza la nuestra. El artculo
122 dice: "Los Poderes de la Unin tienen el deber de prOteger a los
Estados contra toda invasin o violencia exterior. En cada caso de su-
blevacin o trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre
que sean excitados por la legislaura del Estado o por su ejecutivo,
si aqulla no estuviere reunida."
A primera vista el artculo J22 es imitacin cabal del precepto
norteamericano, pero si se le examina detenidamente se ver que di.
fiere de dicho precepto, as como de los anlogos que figuran en las
dems Constituciones citadas, en que nuestra garanta federal no in-
cluye la proteccin de la forma de gobierno de los Estados, es decir,
no autoriza la intervencin reconstructiva, sino slo la ejecutiva. La
forma reconstructiva de intervencin ha sido fecunda respecto al de-
recho federal en los pases que la han adoptado, se la considera como
elemento indispensable del sistema y sirve de control legal de la for-
ma republicana, puesto en manos de la federacin. Su ausencia en
nuestro artculo 122 es inexplicable; si su supresin fue deliberada
en el Congreso de 56, que fue donde se present el artculo, es cosa
im posible de esclarecer, pues presentado en el proyecto el precepto tal
como ahora aparece, fue aprobado sin discusin y por 64 votos contra
15 en la sesin de 11 de noviembre de 1856.'
No existe, por lo tanto, en nuestro derecho constitucional sino la
intervencin ejecutiva, que se ejercita en dos casos: de oficio, cuando
hay invasin o violencia exterior; a peticin de la legislatura del Esta-
do O de su ejecutivo en su caso, cuando hay en el Estado sublevacin
o trastorno interior.
Difiere, adems, nuestro mandamiento constitucional de los otros
citados en que aqul confiere la facultad de intervencin a "los Po-
deres de la Unin", mientras que en los dems corresponde tal inter-
vencin a la Unin en general. Hay imprecisin desde luego en reco-
nocer dicha atribucin a los tres Poderes federales, pues sera difcil
hallar un caso en que pudiera ejercitarla con eficacia el desarmado
e impotente Poder Judicial. A quin corresponde la intervencin, si
al legislador o al ejecutivo, ese es el problema. En los Estados Unidos
la ley de 1795 confiere la intervencin ejecutiva al Presidente; la
Corte reconoce que la intervencin reconstructiva corresponde al Con-
greso, segn los casos Luther vs. Borden y Texas vs. White. En Bra-
sil la jurisprudencia ha adoptado la tesis norteamericana para cada
clase de intervencin. Por prescripcin constitucional lo mismo su-
16 En cambio, el Acta Constituyente de 1824 lo nico que acogi fue la garanta

de la forma de gobierno en favor de los Estados (art. 34).
cede en Suiza. Pero en Arzentina

o la jurisprudencia
. ha resuelto que
en todo caso de intervencin, lo mismo la ejecutiva que la reconstruc-
tiva, se requiere la decisin del Congreso para ser ejecutada por el
Presidente. "Todos los casos de intervencin en las provincias han
sido resueltos y ejecutados por el Poder ejecutivo, sin ninguna partici-
pacin del Poder judicial", ha dicho la Suprema Corte Argentina en
jurisprudencia confirmada en el caso "Lobos vs. Donovan" y despus,
en el ao de 1925, en "Compaa Azucarera Concepcin vs. Provino
cia de Tucumn".
Tocante a la primera parte del artculo 122, que consagra la obli-
gacin de los poderes de la Unin de proteger a los Estados contra
toda invasin o violencia exterior, debemos estimarla innecesaria en
un rgimen federal, pues por carecer de personalidad internacional
las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto
aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la
fraccin ]11 del artculo 18, esa otra disposicin que, como un resa-
bio de la confederacin norteamericana, se col indebidamente en
nuestro derecho pblico.
Por dems estara decir que dicha primera parte no ha tenido ni
podr tener nunca aplicacin entre nosotros.
En cuanto a la segunda parte del 122, idntica a la correspondien-
te del 116 de la Constitucin anterior, inici su vigencia con extraor-
dinaria vitalidad, ya que desde el ao de 69 hasta el de 74 (esto es,
desde la restauracin del orden constitucional hasta las reformas de
Lerdo de Tejada) ocurrieron siete casos en que se invoc su proce-
dencia. En todos ellos, sin excepcin, se trataba de conflictos entre la
legislatura y el gobernador, cada uno en soliciud de ayuda federal
para vencer a su adversario. Con todo acierto don Emilio Rabasa repu.
di esta aplicacin del precepto con las siguientes razones: "El artcu-
lo 116 era inadecuado para resolver los conflictos entre Poderes, por.
que se limita a imponer a los de la Unin el deber de proteger a los
Estados cuando una sublevacin interior interrumpa el orden pbli-
co, y supone precisamente que el Legislativo y el Ejecutivo locales,
amenazados por la revuelta, tienen un inters comn. Y la experiencia
ense que no era ste el caso frecuente, puesto que todos los que se
presentaron en cinco aos consistan en desavenencias entre los mis-
mos Poderes en el ejercicio de sus funciones. A stos se refiri la frac-
cin V] que hemos citado, fraccin que importa sin duda una limita-
cin a la independencia local, pero que la necesidad impuso y la
salud pblica aconsej para dar medios de resolucin pacfica y legal
a las desavenencias que antes no tuvieron fin sino por resoluciones
locales vergonzosas en el seno de una Repblica Federal, o por la
1
aplicacin forzada de un precepto sin relacin con los casos jurdicos,

que, por otra parte, lastimaba ms gravemente la independencia inte-
rior de los Estados." 17
La tesis de Rabasa se opona a la que aos atrs sostuvo Ignacio
L. Vallarta en ocasin exactamente igual, ocurrida tambin en el Es-
tado de Jalisco. " Segn Vallarta, el artculo 116 deba servir para re-
solver los conflictos de poderes de los Estados. He aqu su tesis: "Por
sublevacin o trastorno interior entiendo yo aquel conjunto de he-
chos ms o menos graves que importan la rebelin COntra la ley, con-
tra las autoridades constituidas, el desobedecimiento dc stas, la usuro
pacin del poder pblico, la interrupcin del orden constitucional;
todos aquellos hechos que perturban 13 paz pblica, y la perturban
tan hondamente, que la autoridad del Estado no puede con sus re-
cursos, con sus fuerzas, restablecerla. Cuando tal trastorno existe en
un Estado, cuando a juicio de la legislatura, o de su gobernador si ella
no estuviere reunida, no puede el desorden pblico reprimirse con
slo los elementos locales, el artculo constitucional tiene su ms cabal
aplicacin, la proteccin federal es necesaria e inexcusable. La insu-
rreccin de la fuerza armada, lo mismo que el pronunciamiento de un
gobernador, producen ese trastorno: una faccin que se apodera del
poder pblico o resiste a las autoridades por medios violentos; un go-
bernador que d un golpe de Estado y desprecie la lcy y el poder
legislativo; una invasin de salvajes en el territorio del Estado; un
levantamiento de jornaleros pidiendo tumultuosamente el alza de los
jornales, etc., etc.; todo eso causa 'una sublevacin o trastorno inte-
rior' y cuando el Estado representado por su legislatura, juzga que
no puede dominar el desorden y pide el auxilio, nunca jams al po-
der federal es permitido negarlo."
Las reformas constitucionales de 74 privaron de todo fundamento
a la tesis de Vallarta (segn este mismo lo reconoci en el amparo de
Salvador Dond, pronunciado en 1881), al otorgar al Senado la Iacul-
17 Las palabras transcritas figuran en el dictamen que emitieron las comisiones del
Senado, y que ste aprob en 17 de mayo de 1912. Aparece firmado el dictamen, en
primer lugar, por D. Emilio Rabasa: por ello, por el conocimiento que denotan de nues-
tro derecho constitucional y por el estilo inconfundible. no dudamos en atribuirlas al
eminente constituconalista. (Folleto publicado en Guadalajara, 1912. con el titulo de
"Documentos relativos al conflicto que surgi entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo
del Estado de Jalisco y que fue resuelto por la H. Cmara de Senadores del Congreso de
la Unin"; pg. 43.)
18 En 1870 y en 1912 el gobernador de Jalisco se neg a promulgar una ley de
la legislatura por estimarla inconstitucional. La solicitud del gobernador para que
en cada uno de esos casos interviniera el gobierno federal, COIl apoyo en el artculo 116,
dio motivo de que expusieran sendas Icarias, en sentido contrario, nuestros dos ms
destacados consritucionalistas. La opinin de Val'larta apareci en un folleto de 135 P\
gnas, publicado en Mxico en 1870, con el ttulo de "La cuestin de Jalisco examinada
en sus relaciones con el derecho constitucional, Jacal y federal".
tad de "resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes
de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o
cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido e! or-
den constitucional, mediante un conflicto de armas". (Corresponde
al artculo 76, fraccin VI de la Constitucin vigente.)
A partir de las reformas los conflictos polticos entre los poderes
locales pasaron al conocimiento del Senado, con lo que se vaci el
artculo 122 del nico contenido que hasta entonces haba tenido. Y
cuando el artculo 105 de la Constitucin de 17 otorg a la Suprema
Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos po-
deres sobre la constitucionalidad de sus actos, se acab de cerrar la
puerta a toda posibilidad de que a travs de! 122 se puedan dirimir
dificultades entre los poderes de un Estado.
Queda en pie, por lo tanto, como nica aplicacin terica del pre-
cepto, la que le asign Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado
acudan de comn acuerdo a los de la Unin en solicitud" de ayuda
cuando una sublevacin interior interrumpe el orden pblico. Pero
esta posibilidad terica de viabilidad del artculo 122 en su segundo
prrafo, no medraba en la prctica. Si el gobierno federal admita la
conveniencia de apoyar a los poderes locales, acostumbraba proceder
de oficio a reprimir la revuelta interior; si estimaba, en cambio, que
los poderes no merecan su apoyo, los declaraba desaparecidos. En todo
caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido, por lo
que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar
su inutilidad.
De pronto, en un caso de aplicabilidad exacta. el mandamiento
recibi inesperada reanimacin. Nos referimos a los sucesos ocurridos
en la capital del Estado de Michoacn, a principios del mes de octu-
bre de 1966, que evocaremos con la objetividad y en la medida nece-
saria para explicar el uso que entonces se hizo de la segunda parte del
artculo 122.
Algunos disturbios en la ciudad de Morelia, agravados repentina-
mente por la muerte de un estudiante que se atribuy a agentes de
la polica local, enardecieron los nimos de parte de la poblacin en
contra de los poderes del Estado. Se peda su desaparicin por los
descontentos, unificando as en el comn destino a sus titulares y ex-
cluyendo cualquiera hiptesis de conflicto entre ellos, todo lo cual ve-
nia a configurar claramente la situacin de trastorno interior pre-
vista por el artculo 122 y no la de desavenencia entre los poderes a
que se refiere el artculo 76, fraccin VI.
Durante varios das el desorden se enseore de la poblacin y
amenazaba con propagarse a otros lugares de la entidad. Por razones
1::
obvias. la polica se abstena de intervenir. El ejrcito. respetuoso de

la autonoma del Estado. slo se moviliz para proteger las estaciones
de energa elctrica. en su calidad de vas generales de comunicacin.
Los comerciantes anunciaron pblicamente que rechazaran por la
fuerza cualquier amago de agresin.
En esas condiciones. la legislatura michoacana solicit del gobier-
no federal. el 6 de octubre. la intervencin prevista por el segundo
prrafo del artculo 122. Acordada favorablemente la solicitud. al da
siguiente el ejrcito se hizo cargo de la situacin. y sin disparar ni un
solo tiro. en pocas horas restableci el orden en la ciudad. Declar al
efecto la Secretara de la Defensa Nacional: "El ejrcito. ante una so-
licitud expresa del Congreso del Estado. con apoyo en el artculo 122
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. inter-
vino para restablecer el orden. cumpliendo con su misin."
Ajenos por nuestro cometido a cualquier alusin a los mviles de
los acontecimientos. slo hemos querido consignar en estas pginas la
afortunada exhumacin de un precepto que creamos definitivamente
cado en desuso.w
19 Pronto babrfa de ser aplicado nuevamente el arnculo 122. en circunstancias

semejantes a las descritas. El 16 de mayo de 1967. el Congreso del Estado de Sonora
solicit de tos Poderes de Ja Unin, con fundamento en el articulo 122. "la proteccin
del Gobierno Fcderal . para poder 'lograr que en Sonora termine el trastorno interior
que viene prescurndose y se restahlezca cabalmente la normalidad". El secretario de
Gobernacin contest de inmediato que. habiendo sometido dicha solicitud al acuerdo
del Presidente de la Repblica, "se procede a girar las rdenes pertinentes a efecto de
flue el Estado de Sonora gOCI: del auxilio Icderal que prev el articulo 122 de la Cons-
thucin Polica de Jos Er-ados Unidos. Mexicanos, "a efecto de que en su caso, puedan
las autoridades competentes aplicar el articulo 1.34 del Cdgio Penal en vigor". Los
dsturbtos prevenan de grupos de ciudadanos descontentos con la candidatura oficial
para gcberuador del Fstado.
CAPiTULO XI
EL CAPTULO GEOGRFICO
SUMARIO
56.-El territorio nacional: dominio directo y orfgfnarto de la nacin.

57.-EI territorio y la jurisdiccin en el sistema federal. Sa.-Partes Inte-
gran tes de la federacin; origen y transformacin de sus limites. 59.-Arrc
glo de lmites entre los Estados. 60.-Situacin geogrfica del Distrito Fe-
deral. 61.-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales respecto
al rea del actual Distrito Federal. 62.-Consecuencias respecto al terrilorio
a donde se trasladan dichos Poderes. 65.-EsIUdio de las fracciones J. 11 Y
JI] del artculo 7!J. &f.-Situacin geogrca de Jos Territorios Federales
y de las islas.
56. Bajo el rubro de captulo geogrfico que le dio Rabasa, vamos

a agrupar todas las disposiciones constitucionales que tienen relacin
con la geografia del pas, las cuales estn contenidas, en su mayor par-
te, en el capitulo segundo del ttulo segundo de la Constitucin.
Mas antes de entrar a su estudio conviene ventilar algunas cuestio-
nes que, aunque pertenecientes por su naturaleza a la teora del Es-
tado, guardan estrecha relacin con la materia que estamos por tratar.
Admrese generalmente que el territorio es uno de los elementos
constitutivos del Estado, al igual que lo son el poder de mando y la
poblacin. En frmula sucinta, el concepto ele Estado se integra por
la existencia de un poder pblico ejercido sobre la poblacin como
prendida dentro de un espacio territorial determinado.
El poder pblico (por antonomasia el Estado) , al hacer uso de su
imperio sobre la poblacin dentro del territorio, excluye en la rbita
internacional a todo poder extrao e incluye en la zona del derecho
interno a todas las gentes que viven dentro del territorio. De este
modo podemos afirmar con Kelsen que el territorio de 1In Estado no
es otra cosa que el mbito espacial de validez del orden jurdico lla-
mado Estado.'
1 Teora, pg. 219. Al hablar de "terrhorlo" no nos rererimos llit.~ml1I1e a la su-
pcrfice terrestre, sino al tcrritorc como espacio nhltmensional. quC' cfltn prcflf!1' "1 ('''p:l'
179
Ahora bien: el poder coactivo del Estado, as limitado espacialmen-

te, no cabe duda que se ejercita sobre las personas. Pero aparte de las
personas, qu potestad le corresponde al Estado sobre el territorio?
En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo.
jams puede el Estado directamente, sino por mediacin de sus sbdi-
tos, ejercer dominio sobre el territorio, y al efecto distingue entre
"dorninium", derecho de propiedad que no corresponde al Estado, e
"imperium", que es el poder de mando del Estado, slo referible a los
hombres? En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta
analoga entre el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho
de propiedad, al primero de los cuales llama un derecho real de natu-
raleza pblica.' Para Ranelletti, en una posicin intermedia, una cosa
es el seoro o potestad suprema del Estado sobre todo el' territorio
nacional. y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Es-
tado sobre determinadas fracciones del dicho territorio (calles, pla-
zas, ros, zona martima, fortalezas, etc.) .
En el campo del derecho constitucional pensamos que la solucin
debe darla el legislador de acuerdo con los antecedentes histricos y
las necesidades del pas para el cual legisla. Las corrientes doctrinarias
slo nos pueden servir para situar y esclarecer la solucin adoptada
por nuestra Constitucin.
Segn la tesis que en el Constituyente de Quertaro sirvi de jus-
tificacin ideolgica al artculo 27, la propiedad actual deriva de la
que se form durante la colonia. "El principio absoluto de la autori-
dad del rey. dueo de las personas y de los bienes de sus sbditos. dio
a la propiedad sobre todos estos bienes el carcter de precaria... El
rey era el dueo, a ttulo privado, de las tierras yaguas, como cual-
quier particular puede disponer de los bienes de su patrimonio; pero
dentro de ese derecho de disposicin conceda a los pobladores ya
existentes y a los nuevamente llegados, derechos de dominio ... Por
virtud precisamente de existir en dicha legislacin-colonial el derecho
de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho
ha pasado con el mismo carcter a la Nacin. En tal concepto, la Na-
cin viene a tener el derecho pleno sobre las tierras yaguas de su Te-
do situado arriba V abajo del plano terrestre, adems de ste. Hacia abajo. se supone que
el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vrtice se encuentra en el centro
de la tierra. Hacia arriba, se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre el espacio
areo correspondiente a su superficie terrestre; pero la penetracin en Ia estratosfera
empieza a proponer serios problemas respecto al dominio de los Estados ms all de la
atmsfera, especialmente ms all de la regin de atraccin de la tierra. (Ver El vuelo
a gran altura y la soberanta nacional, conferencia pronunciada por John C. Cooper en la
Escuela Libre de Derecho. el 5 de enero de 1951.)
2 Tcorla, pg. 825.
3 Citado por Ranelfettt, Istituzione di Diritto Publico. , pg. 31.
.. Obra )' lugar rilados.
EL CAPTULO GEOGRFICO 181
rritorio, y slo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo

en las mismas condiciones en que se tuvo, por los mismos particula-
res, durante la poca colonial, y en las mismas condiciones en que la
Repblica despus lo ha reconocido u otorgado."
Las palabras transcritas figuraron como exposicin de motivos de
la iniciativa que acerca del artculo 27 present ante el Constituyente
de Quertaro un grupo de diputados, encabezados por el Ing. Pastor
Rouaix, y ellas sirvieron de fundamentos al primer prrafo del artcu-
lo, que result aprobado con la sola supresin del vocablo que se
seala: "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de
los ifmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la
nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
(suprimido "directo") de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada.:' s
De fijo no estuvo afortunada la iniciativa al invocar un antece-
dente del absolutismo para la adopcin de una tesis revolucionaria.
Pero es lo cierto que en su dictamen acerca de la iniciativa la Comi-
sin encontr "aceptables sobre este punto las ideas desarrolladas por
el seor diputado Rouaix" y, sobre todo, el Constituyente aprob el
primer prrafo del precepto. que, aunque se le desligue del antece-
dente colonial. recoge el principio de la propiedad originaria de la
nacin sobre las tierras y aguas. Entendemos, en consecuencia, que el
Constituyente se afili a la tendencia que considera el derecho de
Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de natura-
leza pblica.
El principio no qued en la mera declaracin del prrafo prime-
. ro, sino que inmediatamente despus se hizo aplicacin del mismo en
dos casos principales: al sustraer de la propiedad privada. para incor-
porarlos al dominio directo de la nacin, cienos bienes, especialmen-
te sustancias del subsuelo, y al autorizar la imposicin de modalidades
a la propiedad privada.
5 La iniciativa figura en la obra Gnesis de los articulas 27 y 12J de la CO'fU-

lituon Poittica de 1917, por el ingeniero Pastor Rouaix; Puebla. 1945. pgs. 146 y sigs.
6 La invocacin del antecedente colonial fue idea del licenciado Andrs Molina Enr-i-
quez. que. aunque no era diputado, particip en la fonnacin de la iniciativa. Segn l,
la atribucin que de cierta zona de las tierras descubiertas hizo a Ia Corona de Espaa
la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493 fue en favor de los reyes de Espaa y
no de la nacin espaola: a partir de la independencia. Mxico sustituy en todos sus
derechos, inclusive en la naturaleza del dominio. a la Corona espaola: fue en cierto
modo su causahabiente a tulo universal. Esta tesis, que ha sido impugnada con argu-
mentos muy serios (vase El sistema agrario constitucional, por el doctor Lucio Mendleta
y Ncz, 21J cd . pgs. 31 Y siRS.) . fue rechazada aos ms tarde por el ingeniero Rouaix,
principal autor de la iniciativa [vase Grlt:sis .. '. pg. 114), No obstante, alguna ejecu-
tora de la Suprema Corte la acogi expresamente (Semanario Judicial de la Federacin;
T. XXXIII, Sup., pg. 421).
La primera aplicacin del principio slo el rgano constituyente

pudo entonces, y podr en lo sucesivo, llevarla a cabo, porque no im-
porta una simple limitacin de la garanta a la propiedad que toda-
va consagra el artculo 27, sino que implica su abolicin cuantas veces
se incorpora al dominio directo de la nacin una clase de bienes que
hasta entonces figuraban en el patrimonio de los particulares; como
se ve, puesto en manos del rgano constituyente, el principio tiene
un alcance ilimitado. No as las modalidades a la propiedad privada,
que, aunque tambin son consecuencia del mismo principio, su ejer-
cicio por parte de los poderes constituidos no podr constitucional-
mente hacer nugatoria la garanta individual de la propiedad.
As, pues, no parece que nuestra Constitucin actual, a diferencia
de las del siglo pasado, siga acogiendo el concepto clsico del dominio
eminente del Estado, sino que consagra en favor de ste un dominio
ms concreto y real, un dominio que puede desplazar a la propiedad
privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, no
por va de expropiacin, sino en va de regreso al propietario origi-
nario, que es la nacin.
De ser as, quiere decir que el autor de la Constitucin sustent
un nuevo concepto del derecho de propiedad, por ms que conserv
como garanta individual en favor del particular una especie de pro-
piedad precaria y derivada. Tal transformacin la pudo operar el Cons-
tituyente de 17 en ejercicio de la soberana, del mismo modo como
las' Constituciones del siglo XIX transformaron en sentido individ ua-
lista el concepto de propiedad que, como patrimonio del soberano,
haba prevalecido durante la Colonia.
57. Hemos de preguntarnos ahora quin es el titular del dominio

originario o del directo de que venimos tratando, y ello principal.
mente por el inters que representa para los Estados-miembros la de-
terminacin de sus derechos sobre la porcin territorial en la que
ejercen jurisdiccin.
La respuesta la da a primera vista el articulo 27 cuando reiterada-
mente habla de la "nacin", ya sea como propietaria originaria de las
tierras yaguas, bien como titular del dominio directo en los casos que
enumera, o, por ltimo ,para imponer modalidades a la propiedad
privada. Sin embargo, en otras ocasiones el extenso articulo 27 sus-
tituye la palabra "nacin" por "Estado" ,7 .y a veces se usan en lugar de
dichos trminos las expresiones "federacin" o "gobierno federal".
7 No es de extraar que nuestro texto constitucional haga a veces un uso indio

ferenciado de los vocablos "nacin" y "estado", ya que tambin la doctrina y la legis-
lacin extranjera suelen confundirlos. Oigamos al respecto las siguientes palabras de
Es claro que, en rigor tcnico, no es posible emplear como sinni-

mas tales voces, por lo que se necesita explorar la realidad a que se
refiere el texto.
En otro lugar expusimos nuestra opinin, discrepante de la de
Kelsen, en el sentido de que en todo sistema federal existe un orden
total o nacional, que no es suma de los rdenes central y locales como
quiere aquel autor, sino entidad diversa." Ratificamos ahora lo que
entonces afirmamos, a saber: el territorio nacional no pertenece a nin-
guno de los dos rdenes coextensos (federacin y Estados-miembros),
sino a la nacin, representada generalmente por el gobierno federal."
Asentado que el territorio nacional no es pertenencia de los Esta-
dos-miembros ni del gobierno federal, procede agregar que, no obs-
tante ello, es en el territorio nacional donde aqullos y ste ejercen
sus jurisdicciones respectivas.
La jurisdiccin federal propiamente dicha cubre, geogrficamente
considerada, toda la extensin del territorio nacional, pero no excluye
en el espacio, sino slo por razn de la materia, a las jurisdicciones
un tratadista italiano: "No obstante la diversidad del significado atribuido al trmino
Nacin en las varias legislaciones y en las varias disposiciones en su contenido efec-
tivo, aparece evidente que para los varios ordenamlenros actualmente en vigor en
Europa, y de modo parricular para el nuestro, la Nacin, al igual que como opina la
doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se concreta
el Estado; ella es, precisamente. una unidad tniccsocial, mientras que el Estado es
una unidad jurdica que ejercita su potestad. ora sobre individuos pertenecientes, por
lo menes en su casi totalidad. a la misma Nacin, ora sobre individuos de nacionalidad
diversa, como en el caso de Suiza, cuya poblacin est comituida por individuos de
nacionalidad francesa, alemana e hallana, Adems, la Nacin. como unidad social apo-
yada en la conciencia de la existencia de vnculos comunes, contina en tanto per-
manece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los individuos; el Estado.
en cambio, est destinado a sufrir Continuamente las profundas' transformaciones debi-
das a los conflictos y a los choques de intereses de los varios Estados entre s. El
Estado, sin embargo. aunque diferencindoe de la Nacin, tiende a identificarse con
ella". ALFONSO TESAURO: Diriuo Costtuzionale: 10_ ed . pg. 33.
8 Capitulo VII, NQ 41, especialmente nota 169.
11 La doctrina Iraucesa (la ms aceptable de todas) que considera al Estado como
personicacln jurdica y poltica de la nacin. es una realidad en el orden ntemaclonal
y lo es tambin en Jos regmenes centralizados; pero es el orden interno del sistema fe-
deral no es exacto que la nacin se personifique en ninguno de los dos rdenes coex-
tensos ni en la suma de los dos. Para emplear Jos trminos oficiales, aunque impropios
del articulo 41. podemos decir que la nacin ejerce su soberana por medio de los rdenes
coexteusos, de donde resulta que ninguno de ellos es personificacin total sino a lo sumo
parcial de la nacin. Y como esos dos rdenes son distintos entre s. intransferibles y
de igual jerarqua. jams podremos sumarlos ni confundirlos para formar un solo todo,
excepto en la funcin constituyente. que es cosa distinta. De aqu que no podamos
aceptar que cuando el artculo 27 dice "nacin" se refiere a "Estado", palabra esta ltima
que en el sistema federal no puede connotar la personificacin jurdica de Ja nacin,
salvo en la proyeccin internacional.
El territorio es "nacional", porque pertenece a la nacin. Los derechos de sta sobre
el territorio los ejercitan generalmente los rganos centrales; pero no siempre, porque
segn la Iac. XVII. del arto 27. "el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Esta-
dos, en sus respectivas jurisdicciones. expedirn leyes para fijar Ia extensin mxima de
la propiedad rural".
J
1
locales. stas a su vez se excluyen entre s espacialmente (Estados-

miembros y gobierno federal en sus funciones locales) , de suerte que
la acotacin geogrfica, la cuesti6n de lmites, s6lo cobra vivencia res-
pecto a las jurisdicciones locales.
De all el error a que lIeg6 un federalismo exagerado cuando con-
sider6 que el territorio sobre el cual despliegan su jurisdicci6n los
Estados-miembros, es pertenencia de los mismos. Como en tantas
otras aplicaciones que hemos observado, esa tesis es propia de u'1a
confederaci6n. En el sistema federal el rea geogrfica no es sino la
medida de la jurisdicci6n en el espacio, lo que en ltima instancia se
resuelve en aplicabilidad para los Estados-miembros, y s6lo para ellos,
de la teora de Jellinek, esto es, los Estados-miembros ejercen dentro
de! territorio de su circunscripcin no un dominium sobre e! territo
ro, sino un imperium sobre las personas. Lo que no pudimos admitir
en la relacin de la naci6n con su territorio (donde si existe el domi-
nium y no simplemente el imperium, segn nuestra Constitucin},
hemos de aceptarlo en la re!aci6n de los Estados miembros con e! terri-
torio dentro del cual ejercen su jurisdicci6n. A menos de fraccionar
el dominium, eso que la .Constituci6n llama la propiedad originaria
de la naci6n, hemos de convenir en que los Estados-miembros no gozan
sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los
llrni tes de su demarcaci6n. S6lo a travs de ellas -para seguir utili-
zando la construcci6n de ]ellinek- e! Estado-miembro usufructa una
potestad refleja sobre el territorio.
Congruente con e! criterio sustentado, la frac. XIX de! 73 concede
facultad al Congreso de la Uni6n para fijar las reglas a que deba su-
jetarse la ocupaci6n y enajenaci6n de terrenos baldos y el precio de
stos. Dichos terrenos son los que la autoridad no ha destinado al uso
pblico ni cedido a ttulo oneroso a particulares, como dice el artcu-
lo 2~ de la ley de 1894, es decir, aquellos que, por no ser objeto hasta
ahora de propiedad privada, permanecen en e! acervo de los bienes
que integran el dominio originario de la naci6n en espera de que se
transmita su dominio derivado a los paniculares, constituyendo as
la propiedad privada, para emplear los mismos trminos del artculo
27. Pues bien: si el territorio de los Estados peteneciera a stos, no
se explicara porq u no son los Estados, sino la federacin, quienes
pueden legislar sobre terrenos que, como los baldos, caen bajo el do-
minio de la Nacin, Es e! Congreso el que legisla sobre terrenos bal-
dos, porque ellos pertenecen a la Naci6n, que en el sistema federal se
confunde para los efectos jurdicos con la federaci6n -la que repre-
senta a aqulla-o Y es la Naci6n la propietaria de tales terrenos en
virtud del dominio originario que le reconoce el artculo 27 sobre las
tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, tal

como la legislacin espaola consagraba la propiedad del monarca sO-
bre los baldos,
En aparente oposicin a la tesis que se viene exponiendo, el artcu-
lo 132 de la Constitucin actual (igual al 125 de la de 57, reformado
en 1901), establece lo siguiente: "Los fuertes, los cuarteles, almacenes
de depsito y dems bienes inmuebles destinados por el Gobierno de
la Unin al servicio pblico o al uso comn, estarn sujetos a la juris-
diccin de los Poderes Federales en los trminos que establezca la ley
que expedir el Congreso de la Unin; mas para que lo estn igual-
mente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algn
Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva."
A primera vista pudiera parecer que los inmuebles a que se refiere
el precepto transcrito se segregaran del territorio del Estado para in-
corporarse al de la Federacin, motivo por el cual se requiere el con-
sentimiento del Estado afectado; de ser as, habra que admitir la
propiedad del Estado respecto a su territorio, pues de otro modo no
se justificara el requisito de que para desmembrarse un inmueble de
determinado Estado se necesitara el consentimiento de ste.
Pero si se examina con atencin el artculo se advertir que nada
tiene que ver con la propiedad del territorio, sino tan slo con la
jurisdiccin. El territorio no sirve para los Estados sino como base o
asiento de su jurisdiccin. El lmite, en el espacio, de cada jurisdic-
cin se marca en la superficie sobre la cual se ejerce. El artculo 132
no hace otra cosa que erigir la jurisdiccin federal en sitios enclava-
dos en el territorio que cae bajo la jurisdiccin de los Estados. Estos
tienen jurisdiccin dentro de las zonas territoriales que a cada uno
corresponden; pero como una excepcin se excluyen de dicha juris-
diccin ciertos lugares que, segn el artculo 132, ingresan a la juris-
diccin federal. Es pues, un caso de ampliacin de jurisdiccin, no
de desplazamiento en la propiedad territorial.
La jurisdiccin consiste en la facultad de dictar leyes y de aplicar-
las dentro de determinado territorio. La relacin entre aquella facultad
y el territorio, o sea el aspecto territorial de la jurisdiccin, consIgnan-
la las fracciones 1 y 11 del artculo 121, que consagran la territoriali-
dad de las leyes en un Estado y el rgimen de los muebles e inmue-
bles, segn la ley del lugar donde estn ubicados.
Precisado el alcance de la expresin "territorio de los Estados",
pasemos a estudiar las disposiciones que en materia geogrfica contiene
la Constitucin.
58. De acuerdo con la reforma al artculo 42, publicada el 20 de
enero de 1960, el territorio nacional comprende:
l. El de las partes integrantes de la Federacin:

11. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares
adyacentes;
Ill. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas
en el Ocano Pacifico;
IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las is-
las, cayos y arrecifes;
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fije el Derecho Internacional y las martimas interiores, y
VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la exten-
sin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.
Como se ve, en la enumeracin que formula el referido precepto
la primera y principal categora comprende el territorio de la. partes
integrantes de la federacin, las cuales son, segn el artculo 43, los
Estados que enumera, el Distrito Federal y los Territorios.
Examinaremos a continuacin, en su aspecto geogrfico, desde el
punto de vista constitucional, lo relativo a las partes integrantes de la
Federacin.
El artculo 45, comn para los Estados y Territorios, dice en la
parte relativa a la extensin y lmites de los mismos: "Los Estados y
Territorios de la Federacin conservan la extensin y lmites que has-
ta hoy han tenido." Esta parte del precepto plantea el problema rela-
tivo a la determinacin de los lmites de los Estados y Territorios.
El texto de la disposicin nos hace suponer que antes de la Cons-
titucin de 17 ya estaban definidos tales extensin y lmites. Pero si
ocurrimos a la Constitucin inmediatamente anterior a la vigente, o
sea, la de 57, hallaremos en su artculo 44 una disposicin anloga
a la actual. Obligados, pues, a acudir en busca de luces a la primera
Constitucin federal, que es la de 24, nos damos cuenta de que en su
artculo 2~ dispone que por una ley constitucional se har una demar-
cacin de los lmites de la federacin, luego que las circunstancias
lo permitan.
Esa ley nunca lleg a expedirse. Por lo tanto, cuando el actual ar-
tculo 45 dispone que los Estados y Territorios conservan la exten-
sin y lmites que hasta hoy han tenido. se refiere a una situacin de
hecho que no ha sido esclarecida ni determinada por ninguna ley.
Cmo definir en cada caso concreto esos lmites? Es preciso, para
dar una solucin general, aplicable a los casos concretos, remontarse
al origen de la extensin y lmites que adquirieron los Estados y
Territorios cuando nacieron como tales para integrar la federacin
mexicana.
Hubo en la Colonia divisiones territoriales que sin duda no ca-
L
rrespondan a gobiernos autnomos ni meno~ independientes, sino

que pertenecan a jurisdicciones eclesisticas o administrativas, con fi-
nes puramente de divisin de' trabajo. No obstante ello. algunas de
esas divisiones territoriales sobrevivieron para servir de asiento a los
futuros Estados y Territorios.
De tres clases fueron las divisiones territoriales de la poca colo-
nial: a) la eclesistica, que a su vez divida el territorio en porciones
sujetas a jurisdicciones correspondientes a la jerarqua de la Iglesia,
en Provincias de Evangelizacin encomendadas a las rdenes mons-
ticas, y en jurisdicciones judiciales eclesisticas encomendadas a los
tribunales del Santo Oficio; b) la administrativa-judicial que tena
por base los distritos jurisdiccionales de las Audiencias, subdivididas
en Gobiernos, Corregimientos y Alcaldas mayores; e) las originadas en
las innovaciones territoriales del siglo XVIlI, consistentes en la creacin
de las Provincias internas y en la implantacin del sistema de Inten-
dencias."
No se piense, sin embargo, que las divisiones territoriales de la
Colonia fueron definidas y permanentes. La forma en que se realiz
la conquista y las transformaciones posteriores, prestronse poco para
ello.
Los conquistadores fundaban poblaciones, que con el tiempo lle-
gaban a ser centro de vida comercial. religiosa, social, etc. De all
partan los aventureros, generalmente al amparo de capitulaciones. a
colonizar regiones nuevas, pero reconociendo siempre como capital
a la ciudad primeramente fundada. que era donde residan las auto-
ridades. As con la colonizacin irradiaba la autoridad central. que
iba extendindose como mancha de aceite a medida que adelantaban
los colonizadores. Hasta que llegaba un momento en que stos topa-
ban con los que venan avanzando de otras regiones en el mismo afn
de aduearse de las tierras; entonces el lugar del encuentro marcaba
el lmite de las dos regiones. cada una de las cuales obedeca a su
respectiva autoridad central. Los lmites se marcaban por medio de
mojoneras o aprovechando indicaciones naturales, como ros. barran-
cos, cerros. etc. Las regiones de tal suerte conquistadas eran ms o
menos extensas. segn la audacia de los conquistadores o las facili-
dades de la colonizacin.
Sobre esos territorios. vagamente demarcados. se erigi la jurisdic-
cin de las distintas autoridades coloniales. Pero como dichas autori-
dades carecan de gobierno propio. los lmites primitivos no llegaron
a esclarecerse ni a profundizarse, porque nadie tena inters en ello.
10 vid. Edmundo O'Ccrman: Breve historia de las divisiones territoriales; Mxi
ce, 1937.
"Tanto el territorio de Nueva Espaa como el de Nueva Galicia -dice

Toribio Esquivel Obregn- se dividian en diversas circunscripciones
originadas en las primitivas capitulaciones que daban a los adelanta-
dos y cabos la jurisdiccin, pero siempre sujetas a la Audiencia y al
Virrey en sus respectivos casos; de suerte que esa subdivisin no en-
traaba grandes diferencias en justicia ni administracin." 11
Las Leyes de Indias no hicieron sino respetar las ocupaciones con-
sumadas, sin cuidarse de fijar concreta y exactamente los lmites de
las provincias, y aunque aquellos ordenamientos mandaban a los virre-
yes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores guardar los lmites
de sus respectivas jurisdicciones, segn estaban sealados por las le-
yes, sin embargo de esa alusina leyes sobre lmites no haba tales leyes.
A fines del siglo XVIII se estableci la divisin territorial en Inten-
dencias, que, segn el doctor Mora, "sirvi de base al establecimien-
to de la Federacin Mexicana, pues cuantas se han hecho despus
han partido de ella",12
No obstante que en la Ordenanza respectiva se hizo descripcin
del territorio que comprenda cada intendencia, la divisin adoptaba
los limites ya existentes de cada porcin territorial.
As, pues, el terrtorio de las provincias, y despus de las inten-
dencias, tiene su origen en la ocupacin, que protegida o no por capi-
tulaciones, es una de las maneras de adquirir que existen en derecho,
y ese. territorio se determin de una manera enteramente espontnea.
El mismo territorio pas a serlo de las entidades jurdicas llamadas
Estados de la Federacin cuando en ellos se convirtieron las provincias
que existan en 1824; volvi a serlo al restablecerse el federalismo en
46 y en 57, con las modificaciones territoriales operadas bajo la vigen-
cia de las constituciones federales, y lo sigue siendo en la Constitu-
cin de 17. En consecuencia, para fijar los lmites de los actuales
Estados hay que determinar la ocupacin primitiva y la posesin cons-
tante por los medios de prueba adecuados. Como la posesin se revela
en estos casos por actos de autoridad, la prueba consistir en demos-
trar la permanencia de esos actos de autoridad, como son principal.
mente la jurisdiccin de los tribunales y los actos administrativos.
59. Si pues los lmites de los Estados carecen de exactitud, no es

de extraar que con frecuencia se susciten dificultades entre los Esta-
dos respecto a sus lmites.
Para resolverlas, la Constitucin establece dos procedimientos dis-
t t Apuntes para la Historio del Derecho el1 iHxico; Mxico. 1939; T. II, pg. 2.31.
12 Mxico)' 5m revoluciones; Pars, 193G; T .1, p:\g. 176.
tintos, ante dos autoridades tambin diferentes, segn que haya o no

arreglo amistoso entre los Estados.
El artculo 46 es el que se hace cargo, en general, de la posibilidad
de que se presenten tales problemas y por ello ordena que "los Esta-
dos que tuviesen pendientes cuestiones de lmites, las arreglarn o
solucionarn en los trminos que establece esta Constitucin".
El primer medio para arreglar las cuestiones de lmites consiste en
un convenio amistoso entre los Estados que las tienen, para cuya vali-
dez se necesita la aprobacin del Congreso de la Unin. La facultad
de los Estados para celebrar el convenio en las referidas condiciones
est consignada en el artculo 116: "Los Estados pueden arreglar entre
si, por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero no se lleva-
rn a efecto esos arreglos sin la aprobacin del Congreso de la Unin."
y la facultad correlativa del Congreso consta en la fraccin IV del
artculo 73: "Para arreglar definitivamente los lmites de los Estados,
terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demar-
caciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias
tengan un carcter contencioso."
La nica razn que puede existir para subordinar la validez del
convenio sobre lmites a la aprobacin del Congreso, consiste en que
el convenio revestirla la forma de un verdadero tratado entre los Esta-
dos que lo celebraran, si el Congreso Federal no lo privara de ese
aspecto mediante la intervencin de su autoridad general. Como los
tratados entre los Estados de la federacin estn prohibidos por la
fraccin I del articulo 117, la Constitucin cuid en sus artculos 116
y 73, fraccin IV, de que al admitir la celebracin de un convenio
entre los Estados, ese convenio no pudiera traducirse en un tratado,
para cuya eficacia basta la libre voluntad de las partes que lo celebran,
sino en un acto que culmina en la intervencin de un poder ajeno al
de los Estados, segn es el Congreso, sin cuya aprobacin el conve-
nio carece de eficacia.
La forma ms usada para llevar a cabo los convenios sobre lmites
es el arbitraje, gracias al cual un tercero imparcial y apto puede defi-
nir la situacin de los lmites en vista de las pruebas y alegaciones de
las partes. Es claro que el compromiso arbitral, por ser un convenio
que por s solo no llena el requisito constitucional de la aprobacin
del Congreso, est viciado de nulidad; por la misma razn lo est el
laudo del rbitro, de suerte que si alguno de los Estados se rehusara
a cumplirlo no le seria exigible, as constara en escritura pblica y
hubieran intervenido en la celebracin todos los poderes de los Esta-
dos, Pero si ni el compromiso ni el laudo son por s mismos vlidos,
el laudo adquiere empero plena eficacia cuando aceptarlo voluntaria-
mente por las partes, es aprobado por el Congreso. El laudo se con-

vierte de esta suerte en el convenio de los Estados, sancionado por el
Congreso, que prev y admite la Constitucin, y el arbitraje no fue
por ello sino el medio prctico de llegar al convenio.
De qu naturaleza es la intervencin del Congreso cuando cono-
ce de un convenio sobre lmites? Es puramente formal, a la manera
de la del notario que autoriza un acto para cuya validez se necesita la
forma solemne? O es una verdadera participacin en el convenio,
al par de los Estados y quiz por encima de ellos? Si se admite la pri-
mera hiptesis, el Congreso no podr rehusar su aprobacin. como no
puede negar su autorizacin el notario a un contrato lcito que ante
l celebran personas capaces; en ambos casos es la sola voluntad de las
partes la que rige los trminos del pacto. Pero si es la segunda hipte-
sis la que se admite, entonces habr que concluir que el Congreso
puede rehusar su aprobacin al convenio si estima que por algn mo-
tivo no la merece, especialmente si es notoriamente lesivo para alguno
de los Estados. Es esta segunda solucin la ms aceptable, no slo por-
que ella da oportunidad al Congreso para impedir que por impericia
o mala fe de sus gobernantes alguno de los Estados resulte perjudica-
do, sino tambin porque esa solucin es la que est ms de acuerdo
con el fin a que responde la intervencin del Congreso, pues slo
entendiendo que en el convenio participa el Congreso es como se
priva a dicho convenio de toda apariencia de tratado.
Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de
lmites que lo motivaron quedan terminadas "definitivamente", se-
gn lo dice la fraccin IV del artculo 73, esto es, ya no podrn resu-
citarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobacin del Con-
greso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto
de ir reduciendo en nmero los problemas de lmites a medida que
desaparecen definitivamente los solucionados en cada convenio.
Advirtase que la facultad del Congreso para aprobar convenios
sobre lmites, se refiere a los celebrados en/re Estados, segn lo dice
la fraccin IV del artculo 73, en relacin con los ya citados artfculos
46 y 116, que tambin se refieren a 'las facultades de los Estados para
arreglar amistosamente sus cuestiones de lmites. Qu suceder cuan-
do las diferencias sobre lmites ocurran entre el Distrito o Territorios
Federales por una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender
el Congreso de la Unin, en ejercicio de las facultades no enumeradas
que como legislatura del Distrito y de los Territorios le otorga la frac-
cin IV del artculo 73, puede celebrar convenios sobre lmites con un
Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Esta-
dos, no exista en este caso disposicin constitucional, ya que se trata
de un convenio entre el Congreso de la Unin y un Estado, convenio

con el que no reza la prohibicin de la fraccin 1 del artculo 117, que
se refiere a los tratados entre Estados. Adems, si el Congreso de la
Unin, en funciones de legislatura local, es el que lleva a cabo el con-
venio con el Estado, qu razn habra para exigir que el mismo Con-
greso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio
acto?
A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados
y la Federacin, con motivo de limites, las dificultades deben resol.
verse en la va judicial, para lo que tiene competencia en nica ins-
tancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el artculo 105.
Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual con-
cluye con sentencia, que por ser dictada por un tribunal de nica
instancia, es definitiva; al igual que la aprobacin del convenio amis-
toso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez por todas,
a la cuestin de lmites ventilada en el juicio.
60. Corresponde ahora examinar la situacin, en cuanto a territo-

rio, del Distrito Federal. Al respecto el artculo 44 dice: "El Distrito
Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en el
caso de que los Poderes Federales se trasladena otro lugar, se erigir
en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le
asigne el Congreso General."
La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se
compondr del territorio que actualmente tiene. Para darnos cuenta
cumplidamente del territorio actual del Distrito, hagamos breve reco-
rrido por los antecedentes histricos. La Constitucin de 24, en la
fraccin XXVIII de su artculo 50, facultaba al Congreso de la Unin
para elegir un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Pode-
res de la Federacin; pero anticipndose al Congreso ordinario, fue
el propio Constituyente quien design para ese objeto a la ciudad de
Mxico. "Su distrito -deca en su artculo 2~ el decreto de 18 de no-
viembre de 1824- ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea
la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigen-
cia de la Constitucin centralista de 36, el Distrito Federal se incor-
por al Departamento de Mxico, pero volvi a aparecer, en las mis-
mas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitucin en 46. Las
Bases de 53 respetaron la divisin territorial creada en 46, inclusive
el Distrito Federal, pero bajo la vigencia de esas Bases se expidi por
Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854, que ampli notable-
mente el rea de lo que llam Distrito de Mxico, sealndose como
limites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cris-
tbal Ecatepec, T'Ialnepantla, Los Remedios, San Bartola y Santa Fe,

Huisquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn, T'lalpan, Terepa, Xo-
chimilco e Ixtapalapa, e! Pen Viejo y la mediana de las aguas del
lago de Texcoco,
Al estaUar la revolucin de Ayuda, el Plan de Acapulco dispuso
que se nombraran representantes para la eleccin de Presidente in-
terino por cada "Departamento y Territorio de los que hoy cxistn,
y por el Distrito de la Capital", lo que significa que implcitamente
se respetaba el Distrito con el rea que se le dio en: 54. El Estatuto
Orgnico no hizo sino ratificar la divisin territorial existente al re-
formarse en Acapulco e! Plan de Ayuda.
En el seno de! Constituyente de 56 se produjo largo y enconado
debate acerca del lugar de residencia de los Poderes federales. Sucesi-
vamente se propusieron para ese objeto el Estado de Quertaro y la
ciudad de Aguascalientes. En pro y en contra de la ciudad de Mxico
se adujeron argumentos polticos, econmicos y hasta morales. La
vieja capital del virreinato -segn sus adversarios- haba medrado a
expensas de todo el pas, por lo que no era justo que se le sumara e!
privilegio de ser asiento de los Poderes federales: era, adems, una
ciudad moralmente corrompida, que envilecera a los representantes
venidos de los Estados. Pero estos argumentos eran vueltos al revs
por los defensores de la ciudad; treinta aos antes, cuando se suscit
en 24 la misma discusin, D. Lorenzo de Zavala haba dicho que, si
todo el pas haba cooperado a levantar los monumentos en la metr-
poli, eUa deba ser la capital, deba pertenecer a todo el pas y no a un
solo Estado; y en 56 uno de los Constituyentes dijo que al poblarse el
pas, al desarroUa:rse en todas partes sus elementos de riqueza, la vir-
tud, la probidad y el patrimonio de los representantes del pueblo no
tendran ms refugio que las cumbres del Popocatpetl.w
Los defensores de la ciudad de Mxico alcanzaron al (in el triun-
fo, mediante la aprobacin de! artculo 46 de la Constitucin de 57:
"El Estado del VaUe de Mxico se formar del territorio que en la
actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin slo ten-
dr efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro
lugar." La traslacin incumba al Congreso de la Unin, segn la fr.
V del art culo 72. El triunfo obtenido tuvo la apariencia de una tran-
saccin entre los dos bandos; en efecto, no se incluy entre las partes
de la federacin al Distrito Federal, sino al Estado del Valle de Mxi-
co, porque se. supuso que la permanencia de los Poderes federales en
ese lugar sera del todo provisional, y que a 1 trasladarlos el Congreso
13 ZARCO: T. JI. pgs. 656 y sigs.: Mxico a travs de los siglos: T. IV. p~. ISi:
Manuel Herrara y Lasso: Estudios Constitucionales: Mxico. 1940. pgs. 55 y aigs.
Constitucional aparecera automticamente el Estado del Valle. La

transaccin se convirti con el tiempo en xito total de los partidarios
de la ciudad de Mxico, pues a ningn Congreso se le ha ocurrido
nunca ejercitar su facultad de trasladar definitivamente los Poderes a
otro lugar del pas.
Si como dice al arto 46 de la Constitucin de 57, el Estado del Va-
lle se formara del territorio "que en la actualidad comprende el Dis-
trito Federal", quiere decir que en 57 el Distrito conserv el rea que
le haba dado el Decreto de Santa Anna de 54 y que haban respe-
tado el Plan de Acapulco y el 'Estatuto Orgnico. As, pues, la super-
ficie en crculo de dos leguas por radio, que le haba asignado al Dis-
trito el Decreto de 18 'de noviembre de 1824, bajo la vigencia de una
Constitucin federalista, apareci profundamente modificada en la
Constitucin de 57 y la variacin se debi al ms centralista de todos
nuestros regmenes, como era el que prevaleca en 54. cuando Santa
Anna ampli la superficie del Distrito de Mxico.
En 15 y 17 de diciembre de 1898 el Congreso de la Unin fij nue-
vos lmites al Distrito Federal. Por no coincidir dichos limites con los
anteriores, implicaron una variacin al arto 45 de la Constitucin de
57, en el punto en que ordena que el Estado del Valle, es decir, el
Distrito Federal en l situado, se compone de la superficie que tena
en 56; por tal motivo los decretos de 98 deben reputarse inconstitu-
cionales, pues evidentemente el Congreso de la Unin careca de fa-
cultad constitucional para reformar la Constitucin."
Pero en 1917 la Constitucin dijo en el arto 44: "El Distrito Fede-
ral se compondr del territorio que actualmente tiene ..." Como ese
territorio era precisamente el que haban sealado los decretos de 98,
la inconstitucionalidad primitiva qued purgada al alcanzar la situa-
cin de hecho que prevaleca en 1917 la categora de ordenamiento
constitucional.
As se justifica que la Ley Orgnica del Distrito Federal, de 31 de
diciembre de 1941, considere como territorio actual del Distrito Fede-
ral el fijado por los decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898, segn
lo dice el arto I?"
14 Los decretos que se mencionan, expedidos por el Congreso oc la Unin con el

aparente objeto de ratificar lo convenios sobre Hmiles celebrados con los Estados oc
Morelos y de Mxico. modlffcaron los limites existentes del Distrito Federal, por 10 cual
los consideramos inconstitucionales. ya que un convenio sobre lmites slo puede tener
por objeto precisar cuestiones dudosas o en disputa acerca <le dicha materia, pero ele
ninguna manera adquire o ceder parte del territorio 110 dudoso <le una entidad federativa,
rn Cuidmonos de no confundir, en la actualidad, al Distrro Federal con la dudad
de Mxico, como indebidamente 10 ha hecho en su art , 10 la \igt'lItf' Ley Orgnica del
Departamento del Dbt ritc Federal de 19iO. al ascurur "el UhlritlJ Federal fI Ciudad
de Mxico". El Distrito Federal no es una dudad, sino emldad Icderarlva. que topo-
Ya la Constitucin de 17 rectific el error en que hizo incurrir a

los Constituyentes de 56 la transaccin de que se ha hablado. En lugar
de enumerar entre las partes integrantes de la federacin al Estado
del Valle de Mxico, que no existe, el arto 43 incluye entre ellas al
Distrito Federal, que s existe; en tanto que el artculo 44 define que
si se trasladan los Poderes a otro lugar se erigir en el actual Distrito
Federal el Estado del Valle de Mxico.
6 I. La traslacin de los Poderes Federales a un lugar fuera del

rea del actual Distrito entraa una serie de consecuencias que debe-
mos examinar, no tanto por su importancia, sino porque nos dan opor-
tunidad de poner en movimiento el mecanismo constitucional.
Ante todo hay que distinguir la traslacin provisional de esos Po-
deres de su traslacin permanente. La primera se ha efectuado varias
veces en nuestra historia, sin que por ello el Distrito Federal se esta-
blezca en otro lugar; as sucedi, bajo la vigencia de la Constitucin
de 57, durante la Guerra de Tres Aos y durante la Intervencin
Francesa. Traslaciones de esa ndole son impuestas por las circunstan-
cias y slo merecen nuestra alusin en cuanto no entraan desplaza-
miento geogrfico del Distrito Federal.
La traslacin permanente del Distrito Federal se realiza por ley
del Congreso, de acuerdo con la frac. V del arto 73. Analicemos las
consecuencias de dicho cambio, primero por lo que toca al territorio
que en otro lugar del pas vaya a ocupar el Distrito Federal.
Respecto al primer punto, la consecuencia inmediata y automtica
del cambio del Distrito Federal es la ereccin del Estado del Valle de
Mxico. Esta consecuencia entraa una reforma constitucional, pero
es una reforma que en s misma no es obra del Congreso, sino que
est prevista por la Constitucin en su arto 44; quiera o no el Con-
greso, el Estado del Valle sustituir al Distrito Federal. Si pues la re-
forma es obra del Constituyente y no del Congreso ordinario, debe-
mos entender que ella no implica una excepcin a la rigidez de nues-
tra Constitucin. Lo nico que sucede es que la ereccin del Estado
del Valle est condicionada al cambio del Distrito Federal. A diferen-
cia de los Territorios Federales, que son Estados en formacin, por-
ciones del territorio nacional que cuando tengan las condiciones cons-
titucionales de nmero de habitantes y de medios de subsistencia se
l{rMicamcnt<: no coincide con el permetro urbano de la ciudad de Mxico y que poli-

tlcamentc corresponde a la residencia )' jurisdiccin de Jos Poderes Federales. indcpcn
dicntemcntc del centro urbano donde se asienten. Cosa distinta ocurri bajo la vigencia
de la Consriunin de 24, cuando expresamente fuc sealada la ciudad de Mxico como
residencia de lo.. Supremos poderes de la Federacin. con el rallir) que al efecto se le
fij, segn lH'mo'i \'i~lu.
l
convertirn en Estados, el Estado del Valle es un Estado condiciona-

do, cuya ereccin depende de la condicin de que se trasladen los
Poderes federales.
La segunda consecuencia que en ese orden de ideas se opera, con-
siste en el sealamiento de la extensin y lmites del Estado del Valle.
Corresponde dicho sealamiento al Congreso de la Unin, conforme
al mismo arto 44. El Congreso puede sealar al Estado del Valle una
extensin igual, mayor o menor de la del actual Distrito Federal. Si
la seala igual, no hay modificacin consti tucional, porque no se afec-
tan los lmites de los Estados limtrofes. Pero en los otros dos casos
s hay reforma constitucional, puesto que al aumentarse o disminuir-
se el territorio que ocup el Distrito Federal, se alteran necesariamen-
te los lmites del Estado o Estados vecinos que ganen o perdan su-
perficie, yeso trae como consecuencia una modificacin al arto 45
en la parte qeu dispone que los Estados conservarn la extensin y
lmites que hasta hoy han tenido. Como la alteracin de lmites es
obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional consiguiente
tambin lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es
ste un caso de excepcin a la rigidez de nuestra ley su prema.
Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites
del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal?
La Constitucin no lo dice, pero el intrprete debe fijar el alcance de
esa facultad.
S el Congreso disminuyera la superficie, tendra que ser porque
estimara que si el Estado del Valle conservara toda la superficie del
actual Distrito Federal, sera un Estado exageradamente poderoso, en
riqueza y en poblacin, con respecto a los dems Estados. Y si la
aumentara, no podra deberse sino a que el Congreso supusiera (en
hiptesis del todo improbable) que con la superficie del actual Dis-
trito Federal el Estado del Valle no podra subsistir como entidad fe-
derativa por no contar con el mnimum de poblacin y con los ele-
mentos necesarios que para los Estados exige el arto 73 en su frac. 11.
De all se sigue que la disminucin de superficie no puede llegar has-
ta impedir que el Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumen-
to de esa superficie a costa de los Estados vecinos puede llegar hasta
impedir que los Estados afectados subsistan como tales. En el prop-
sito que inspir el precepto estn los lmites propios de la facultad.
Si el Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que
fue del Distrito Federal o, por el contrario, al territoio de Estados
limtrofes, debe hacerlo en la medida de la necesidad y respetando
siempre un principio que, por superior, seorea la organizacin cons-
rirucional toda entera: ese principio es el del pacto federal, qlle sera
desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria.

el Congreso ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federacin.
62. Analicemos ahora las consecuencias que la traslacin defini-

tiva de los Poderes Federales engendra respecto al territorio adonde
se trasladaren.
Un primer problema surge en e! punto relativo a si los Poderes
Federales desalojan o no la jurisdiccin de los Poderes locales en el
territorio que dentro de alguno de los Estados ocupe el Distrito Fe-
deral.
La solucin no la suministra expresamente e! texto constitucional.
pero se puede obtener si se ponen en juego determinadas atribucio-
nes de los Poderes Federales. Segn la frac. VI del art. 73, correspon-
de al Congreso de la Unin legislar en todo lo relativo al Distrito
Federal, lo que equivale a que sea e! Congreso la legislatura local del
Distrito; como este precepto debe operar cualquiera que sea e! terri-
torio que ocupe el Distrito, infirese de all que el Congreso, como
legislatura local de! Distrito. excluye la jurisdiccin de la legislatura
local del Estado en e! territorio donde se establezca e! Distrito. ya que
nuestra organizacin federal no admitira que un mismo territorio
estuviera regido por dos legislaturas locales. La misma frac. VI, en
su inciso l~, establece que el Gobierno de! Distrito Federal estar a
cargo de! Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto
del rgano u rganos que determine la ley respectiva; esto quiere de-
cir que, al igual que en lo que se refiere a la legislatura: e! ejecutivo
federal desaloja la jurisdiccin del ejecutivo local. El inciso 4~ de la
citada fraccin crea y organiza a los tribunales locales del Distrito. por
lo que ellos no podran coexistir con los de! Estado. Por ltimo, de
acuerdo con la reforma que se hizo a 'dicha fraccin VI en e! ao
de 1928. desapareci el Municipio Libre en e! Distrito Federal; en
consecuencia. el Municipio, que por prescripcin del arto 115 debe
existir en los Estados, tendra que desaparecer en la porcin de aquel
Estado que ocupara e! Distrito Federal. En resumen, si la Constitu-
cin otorga autoridades propias al Distrito. si crea una organizacin
peculiar del Distrito. sguese necesariamente la exclusin de las auto-
ridades del Estado.
Podra el Distrito Federal ocupar el territorio total de un Estado
o mermarle tal porcin de territorio que no le permitiera subsistir
como Estado?
De nin>:"na manera. por las razones que ya expusimos al tratar de
la ampliacin de los lmites del Estado del Valle. La facultad impl-
cita de tomar territorio de un Estado. derivada de la facultad ex-
EL cAPTULO GEOGRFICO 197
plcita de trasladar e! Distrito Federal, no puede ejercitarse, como toda

facultad implcita, sino en la medida de la necesidad, la cual en nin-
gn caso podra exigir la desaparicin de una entidad federativa;
pero, sobre todo, el ejercicio tan amplio de aquella facultad vendra
a quebrantar el sistema federal, principio superior que debe servir de
pauta y de lmite al ejercicio de cualquiera facultad.
Una ltima consecuencia de la traslacin de los Poderes Federa-
les consiste en la reforma que debe llevarse a cabo en el inciso 5~ de
la frac. VI del art 73, el cual dispone que el procurador del Distrito
Federal residir en la ciudad de Mxico. Este ordenamiento es in-
compatible con la posibilidad de cambiar la residencia de los Poderes
Federales; su presencia en la Constitucin slo puede obedecer a que
se redact bajo la impresin de que los poderes residiran simpre en
la ciudad de Mxico. Pero como constitucionalmente pueden trasla-
darse por ley del Congreso, llegado ese caso podra el Congreso, en
uso de la facultad implcita contenida en la explcita de trasladar los
Poderes, modificar el texto constitucional que seala a la ciudad de
Mxico como residencia del procurador del Distrito, ya que el cambio
de los Poderes no podra ser sino total.
Como, segn anticipamos, hemos utilizado las disposiciones relati-
vas al cambio de residencia de los Poderes Federales, ms que nada
para poner en actividad nuestra hermenutica constitucional, termi-
naremos la materia resumiendo las reformas constitucionales que en-
traa dicho cambio de residencia, lo que nos servir para sealar al-
gunos casos en que, como excepcin a su rigidez, nuestra Constitu-
cin es flexible. Desde este punto de vista, esas reformas son: Prime-
ra. La aparicin del Estado del Valle de Mxico, al trasladarse defini-
tivamente los Poderes Federales, no es por s sola una excepcin al
principio de la rigidez constitucional, porque esa aparicin no es obra
del Congreso, sino que est prevista en la Constitucin. Segunda. La
alteracin de los lmites del Estado del Valle. con relacin a los del
actual Distrito Federal, es un caso de flexibilidad de la Constitucin,
porque es obra exclusiva de! Congreso de la Unin. Tercera. La mo-
dificacin geogrfica que se opera en e! territorio del Estado donde
se forma el nuevo Distrito Federal, es otro caso de flexibilidad consti-
tucional, porque es obra del Congreso. Cuarta. La supresin en el in-
ciso 5~ de la frac. VI de! arto 73 de! requisito de que el Procurador de
Justicia del Distrito.Federal resida en la ciudad de Mxico, es el l-
timo caso de flexibilidad de la Constitucin. como consecuencia de
la traslacin de los Poderes Federales.
63. Las tres primeras fracciones del arto 73 (que enumeran las fa-
cultades del Congreso), pertenecen tambin al capitulo geogrfico y
se refieren unas veces a los Estados y otras a los Terri torios.
La primera otorga al Congreso de la Unin la facultad "para ad-
mitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal". Es ste el caso
en que ingresan a la Federacin mexicana nuevos Estados o Territo-
rios, por aumento de la superficie que actualmente tiene el territorio
nacional; ejemplo: si la posesin britnica de Belice pasara al dorni-
nio de Mxico en calidad de Estado o de Territorio Federal. Cuando
la porcin territorial no se anexara como Estado o como Territorio.
es decir, como entidad federativa nueva, sino que se sumara a una
entidad ya existente. no se tratara del caso previsto en la citada frac-
cin 1; y como dicha anexin significara reforma constitucional. por
implicar modificacin a los lmites geogrficos de la entidad o enti-
dades que recibieran la anexin, correspondera al Constituyente ad-
mitir tal anexin. As, pues. el Congreso ordinario tiene facultad para
lo ms, como es admitir una nueva entidad federativa. pero no tiene
facultad para lo menos, como es admitir una porcin territorial que
no llegue a la categora de entidad federativa; si el texto constitucio-
nal no es lgico y congruente consigo mismo. no por ello -podemos
suplir su deficiencia. haciendo extensiva una de las facultades expre-
sas a un caso no comprendido en ella. El ejercicio de la facultad con-
signada en la frac. 1 entraa otro caso de excepcin a la rigidez cons-
titucional; no se puede ampliar una excepcin de flexibilidad a hip-
tesis no previstas exactamente. pues eso equivaldra a dotar al _Con-
greso ordinario de facultades propias del Constituyente. que no le
otorga expresamente la Constitucin.
La frac. 11 del arto 73 da facultad al Congreso de la Unin "para
erigir los Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de
ochenta mil habitantes y los elementos necesarios para proveer a su
existencia poltica". La desaparicin de uno de los Territorios exis-
tentes y la aparicin en SU lugar de un nuevo Estado. importa modi-
ficacin al arto 43; he all una excepcin ms a la rigidez de nuestra
Constitucin. En dicha frac. 11 el legislador constituyente ha sealado
el mnimum de requisitos para que un Estado pueda aparecer como
tal. dejando de ser Territorio. El requisito del nmero de habitantes
es fcilmente verificable; por lo que toca a los elementos necesarios
para proveer a su existencia poltica el precepto constitucional no los
determina, por lo que queda a la discrecin del Congreso resolver en
cada caso concreto si existen esos elementos. mientras no se expida
la ley reglamentaria que los fije de modo general.
Ciertamente la fraccin que se analiza slo seala los requisitos
_._._~--------------
para la conversin de un Territorio en Estado. Podra entenderse

que, cuando uno de los Estados existentes deja de llenar tales requi-
sitos, la facultad del Congreso alcanza para convertir al Estado en T e-
rritorio? La contestacin debe ser negativa, tanto por no ser esa la
facultad que consigna expresamente el precepto, cuanto porque las
tres fracciones que estamos analizando se refieren siempre a mejora-
miento de las entidades y nunca a su degradacin. Pero ello no sig-
nifica que, teniendo en cuenta el espritu de la frac. 11, el Constitu-
yente est impedido de convertir a un Estado en Territorio, cuando,
por faltarle los requisitos sealados en dicha fraccin, ya no pueda
subsistir como Estado. Mas esa es facultad del Constituyente y no del
Congreso.
La frac. IIJ, que se refiere a la formacin de nuevos Estados den-
tro de los lmites de los existentes, seala para su ejercicio ciertos re-
quisitos.
Las hiptesis que se pueden presentar son dos: que las legislatu-
ras de los Estados afectados con la formacin del nuevo Estado estn
de acuerdo con la ereccin, o que no lo estn.
En la primera hiptesis se necesita, en primer lugar. que la frac-
cin o fracciones que pidan erigirse en Estado cuenten con una pobla-
cin de ciento veinte mil habitantes por lo menos. La circunstancia
de que se trata de afectar a una o ms entidades existentes, justifica
que se exija un mnimum en el nmero de habitantes superior al que
se requiere para erigir, en el caso de la frac. 11, un Territorio en
Estado.
En segundo IUf<lr es preciso que se compruebe ante el Congreso,
como en la frac. H, que hay los elementos bastantes para que el nue-
vo Estado provea a su existencia poltica.
En tercer lugar deben ser odas las legislaturas de los Estados de
cuyo territorio se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la
ereccin del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe den-
tro de seis meses, contados desde el da en que se les remita la comu-
nicacin respectiva. El precepto no dice cul es el efecto de que la
legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses.
Por tratarse de un derecho pblico de los Estados para conservar el
territorio que les pertenece, ese efecto no puede consistir en suponer
anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el derecho
privado la falta de contestacin de una de las partes puede interpre-
tarse como contestacin afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho
pblico, cuando la falta de contestacin del rgano entraara la pr-
dida de derechos fundamentales del Estado. El efecto de la falta de
---------- -- - --
-1
contestacin debe ser, por lo tanto, que el Estado no est de acuerdo

can la mutilacin de su territorio.
En cuarto lugar debe ser odo el ejecutivo de la federacin, el cual
enviar su informe dentro de siete das, camadas desde la fecha. en
que le sea pedido.
No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener
otro objeto que dar a conocer su opinin desde el punto de vista na-
cional o poltico, y no en lo que ve a la conveniencia particular del
Estado afectado; por lo tanto, no se le puede dar ningn efecto espe-
cial a la falta de dicho informe. Por muy importante que se le su-
ponga no es ms que una opinin autorizada, de la que el Congreso
puede prescindir si el Presidente no la da.
En quinto lugar, la ereccin del nuevo Estado debe ser votada por
dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus res-
pectivas Cmaras, y por ltimo, la resolucin del Congreso debe ser
ratificada por la mayora de las legislaturas de los Estados. Estos re-
quisitos relativos a la votacin que se necesita del Congreso y de las
legislaturas coinciden exactamente con los que exige el arto 135 para
toda reforma constitucional. Esto quiere decir que, aunque la refor-
ma constitucional consistente en la ereccin de un nueva Estado den-
tro de los limites de los existentes se atribuye como facultad al Con-
greso ordinario por el arto 73, lo que aparentemente es un nuevo caso
de flexibilidad de la Constitucin, se trata en realidad de una refor-
ma constitucional operada por el rgano constituyente. Ms todava:
los requisitos previos a la ereccin del nuevo Estado que seala la
frac. 111, hacen que el procedimiento de la reforma constitucional sea
en este caso ms estricto que el sealado en general por el arto 135.
En la segunda hiptesis que sealbamos, o sea cuando las legis-
laturas de los Estados afectados no estn de acuerdo con la formacin
del nuevo Estado. se necesita que, adems de llenar todos los requi-
sitos sealados en la primera. la ratificacin de la resolucin del Con-
greso se haga por las dos terceras partes del total de legislaturas de
los dems Estados. Si en la primera hiptesis es el rgano consti-
tuyente el que lleva a cabo la reforma constitucional, con la misma
mayora del artculo 135. aunque con especiales requisitos previos,
en esta segunda hiptesis ya no basta esa mayora, pues en lugar de
la simple mayora absoluta de las legislaturas se necesitan los dos ter-
cios de las mismas.
Aumenta, pues, el rigor para realizar la reforma constitucional en
la segunda hiptesis que hemos analizado; pero como en las dos hip-
tesis no es el Congreso de la Unin, sino el Constituyente, quien lle-
va a cabo la reforma, debemos concluir que indebidamente se hace
figurar como facultad del Congreso, en la frac. III del art. 73. la de
formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes.
64. Los Territorios Federales se equiparan a los Estados en su

situacin geogrfica, salvo las escasas diferencias que hemos advertido.
En cuanto a las islas, el arto 42 considera como partes integrantes de
la Federacin a las "islas adyacentes" de ambos mares y, adems, a la
isla de Guadalupe y a las de Revillagigedo, situadas en el Ocano
Pacfico; en virtud de la reforma constitucional de 18 de enero de
1934, realizada para acatar un laudo del rey de Italia, pronunciado
en un arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci de
dicho artfculo el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacio-
nalmente con el nombre de Clipperton, la cual pas al dominio de
Francia.
El arto 48 dispone que las islas de ambos mares (entendiendo por
tales las adyacentes y las que no lo son) que pertenezcan al territorio
nacional, dependern directamente del gobierno de la federacin. con
excepcin de aquellas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido ju-
risdiccin los Estados.
Para demostrar la jurisdiccin de un Estado sobre alguna isla. de-
ben servir parecidas pruebas de las que hemos sealado en relacin
con el territorio de los Estados. La posesin constante, revelada prin-
cipalmente por actos de jurisdiccin. es en esta materia la prueba de-
cisiva.t"
16 Las referencias que en ('1 presente capitulo se dedican a los Tcrrttorios Federales,
al igual que cn otras partes de la obra. han perdido correlacin con el texto consritu-
cional, al suprimirse dichas entidades y toda la preceptiva aplicable. mediante reforma
a la Constitucin dc 7 dc octubre de 1974.
j
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES

CAPTULO XII
LA DIVISIN DE LOS PODERES
SUMARIO
65.-Precursores y realizadores de la doctrina. 66.-Su proyeccin en la

ley y en la doctrina contempornea. 67.-La suspensin de garantas.
68.-La delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo. 69.-Las
facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde la independen-
cia hasta el Acta de reformas .70.-Los debates en el Constituyente de 56.
?l.-EI destino del texto constitucional en la legislacin y en la jurispru-
dencia. 72.-El Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legis-
lacin y en la jurisprudencia. ?S.-Reforma de 1938; la experiencia pos-
terior. 74.-Considcraciones generales.
65. Despus de haber expuesto en la primera parte de este estu-

dio la organizacin constitucional que incluye por igual a los Poderes
Federales y a los Estados, vamos a comenzar ahora el estudio de los
Poderes Federales en s mismos.
En el primer prrafo de su artculo 49, nuestra Constitucin esta-
blece que el Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejer-
cicio, en legislativo, ejecutivo y judicial.
Ese precepto consagra la teora de la di visin de los tres Poderes.
Aunque no es materia de nuestro curso exponer doctrinas, sino in-
dagar su realizacin en la ley suprema, no podemos omitir en este
caso la exposicin de los antecedentes de la tora de la divisin de
Poderes. por considerarlos necesarios para entender su realizacin en
nuestra ley.
La divisin de Poderes no es meramente un principio doctrina-
rio, logrado de una sola vez y perpetuado inmvil; sino una institu-
cin poltica, proyectada en la Historia. De all que sea preciso asistir
a su alumbramiento y seguir su desarrollo, si se quiere localizar y en-
tender su realizacin en un momento histrico determinado,
Desde Aristteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quie-
nes preocup la divisin de Poderes, dedujeron sus principios de una
realidad histrica concreta. De la comparacin entre varias constitu-
205
ciones de su poca, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado

en Grecia, Aristteles diferenci la asamblea deliberante, el grupo de
magistrados y el cuerpo judicial.' De las varias formas combinadas
que descubri en la constitucin romana, Polibio dedujo la forma
mixta de gobierno? En presencia de la realidad francesa de su poca,
Bodino afirm la existencia de cinco clases de soberana, que por ser
sta indivisible incluy en el rgano legislativo.' En presencia del Es-
tado alemn despus de la paz de Westfalia, Puffendorf distingui
siete potencias summi imperis Y por ltimo, infiriendo sus princi-
pios de la organizacin constitucional inglesa, Locke y Montesquieu
formularon la. teora moderna de la divisin de Poderes.
Pero si es verdad que estos dos ltimos doctrinarios adoptaron el
mtodo de sus predecesores, deduciendo una doctrina general de las
realidades observadas, sin embargo hay en su teora un elemento nue-
vo. Hasta entonces la diversidad de rganos y la clasificacin de fun-
ciones parecan obedecer exclusivamente a la necesidad de especiali-
zar las actividades, esto es, a una mera divisin del trabajo. A partir
de Locke, este motivo para fraccionar el poder pblico, aunque no
desaparece, pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como
razn superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin
de impedir su abuso. De este modo la divisin de Poderes lleg a ser,
y sindolo contina hasta la fecha, la principal limitacin interna del
Poder pblico, que halla su complemento en la limitacin externa
de las garantas individuales.
Segn Locke, "para la fragilidad humana la tentacin de abusar
del Poder sera muy grande, si las mismas personas que tienen el po-
der de hacer las leyes tuvieran tambin el poder de ejecutarlas; por-
que podran dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan
y acomodar la ley a su inters privado, hacindola y ejecutndola a
la vez, y, en consecuencia, llegar a tener un inters distinto del resto
de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado". Y
Montesquieu dice en frase que ha llegado hasta nuestros das como
mdula del sistema: "Para que no pueda abusarse del poder, es pre
ciso que, por disposicin misma de las cosas, el poder detenga al
poder."
La limitacin del Poder Pblico, mediante su divisin. es en Locke,
y sobre todo en Monresquieu, garanta de la libertad individual.
1 ARI~"T6TELE.s: La Poltico; Libro VI. captulos XI, XII Y Xl1I.

:: POLl81O: Historia de Roma; Libro VI. capitulo XI.
3 BODlNa: Los seis libros de la Repblica; Lihro 1, captulo X .
.. PUFFENOORF: Ius natumc; Libro VII, capitulo IV.
5 LocKE: EnjOYO sobre el gobemo civil; capitulo XII.
6 MONTESQUJEU: Espiritu de las leyes: Libro XI. capitulo VI.
LA DIVISiN DE LaS PODERES 207
"Cuando se concentran el poder legislativo y el poder ejecutivo en

la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados -dice el pen-
sador francs- no hay libertad ... ; no hay tampoco libertad si el po-
der judicial no) est separado del poder legislativo y del ejecutivo ... ;
todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables. o de arist-
cratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes:'
El nuevo destino que se le dio a la separacin de Poderes, al po-
nerla al servicio de la libertad, fue inspirado a Locke y a Montes-
quieu por la dramtica conquista de las libertades pblicas, en que
empe su historia entera el pueblo ingls.
A la inversa de las naciones continentales. principalmente Espaa
y Francia, donde segn hemos visto el absolutismo del monarca va se-
gando con el auxilio de los nobles hasta el ltimo vestigio de las libero
tades comunales, Inglaterra emprende la tarea de arrancar al rey, uno
a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo XIII casi siete cen-
turias tard en consumarse la obra. pero en la prolongada gesta hay
jornadas que alcanzan el mbito de la epopeya.
Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey
juan por los harones, donde se asienta el principio que habra de in-
formar al derecho pblico contemporneo: "Ningn hombre libre
ser puesto en prisin, desterrado o muerto, si no es por un juicio
legal de sus pares y conforme a la ley del pas:'
Es verdad que el precepto slo protega a los hombres libres, pero
estaba llamado a cubrir a la nocin entera, cuando los pecheros se con-
virtieran en hombres libres. La limitacin en el nmero de los favo-
recidos por la garanta del "debido proceso legal" se explica si se tie-
ne en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles; pero
en Inglaterra la nobleza. que como dice Maurois fue de servicio ms
que de nacimiento. tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la em-
presa de reivindicar sus derechos frente a la Corona. por lo que tarde
o temprano el pueblo tendra que recibir su parte en las conquistas
logradas en comn.
De todas maneras la Carta Magna consagr los dos principios esen-
ciales de que se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el res-
peto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisin del
Poder pblico a un conjunto de normas. que en Inglaterra integra-
ban el "cornrnon law", En torno de esos dos principios se debate. a
partir de la Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo XV, jur
respetarlos; postergados bajo la dinasta de los Tudores, resurgieron
bajo Jacobo I para poner en jaque el derecho divino de los reyes. Y
fue entonces cuando los proclam el Justicia Mayor del Reino. Lord
Eduardo Coke, en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo

y la victoria.
En un conflicto de jurisdicciones, el rey J acobo I declar que po-
da fallar personalmente en cualquiera causa, sustrayndola del cono-
cimiento de los jueces ordinarios, a quienes consideraba sus delega-
dos. Coke se opuso y la Historia ha conservado, en los documentos
que se cambiaron entre s, el dilogo intrpido que sostuvo el Justicia
con su rey.
"De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo el J usticia-, el rey en
persona no puede juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales,
tendrn que fallarse en algn tribunal de justicia, de acuerdo con la ley
y la costumbre del reino." A lo que respondi el rey: "Creo que la ley
se funda en la razn; yo, y otros, poseemos tanta razn como los jueces."
"Los casos que ataen a la vida, a la herencia, a los bienes o al
bienestar de los sbditos de su Majestad -replic Coke-, no pueden
decidirse por la razn natural, sino por la razn artificial y el juicio
de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia,
antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo."
Esta respuesta ofendi al rey, quien dijo que en tal caso, "l es-
tara sometido a la ley, lo cual era traicin sostener". All estaba la
tesis fundamental del absolutismo; frente a ella, Coke no evadi
la afirmacin de la monarqua constitucional: el rey no est some-
tido a ningn hombre, pero s est' "bajo Dios y la ley","
He all las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisin
en el momento mismo en que se juega el destino de las libertades
inglesas.
De las ideas de Coke surge ntidamente la diferencia de funciones
y de rganos. Porque si slo los jueces y no el rey, podan fallar las
causas civiles y penales, quera decir que la funcin jurisdiccional es-
taba encomendada a un rgano independiente del monarca, titular
ste de la funcin gubernativa. Y si el rey mismo estaba bajo la ley,
entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior a
la voluntad del soberano.
La supremaca absoluta de la ley, que pregonaba Coke, engendr
alternativamente, en los aos sucesivos, el absolutismo regio, el abso-
lutismo parlamentario y la dictadura de Crornwell, lo que permiti
advertir que era necesario establecer una frmula armnica de equi-
librio entre el poder que hace la ley y el que la ejecuta. Esto fue lo
que busc Cromwell en su "Instrumento de Gobierno", estatuto que
inspir a Lockc su teora de la divisin de Poderes.
7 Las frases textuales estn tomadas de waltcr Lippmau: Retorno (/ In lihcrtad:
Mxico. 1940; pg. 384.
LA DIVISIN DE LOS PODERES 209
Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo. que dicta las nor-
mas generales; el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecucin. y
el federativo, que es el encargado de los asuntos exteriores y de la
seguridad. Los dos ltimos pertenecen al rey; el legislativo correspon-
de al "rey en parlamento", segn la tradicin inglesa.
Cuando aos ms tarde Montesquieu lleg a Inglaterra, el Acta
de Establecimiento de 1700 se habia preocupado por la independen-
cia de los jueces, problema este ltimo que en Francia haba intere-
sado al filsofo. No es de extraar, por lo tanto, que al revaluar la
teora de Locke, Montesquieu fijara su atencin en la situacin de los
jueces, que haba pasado inadvertida para aqul.
Situado en este punto de vista. Montesquieu pens que aunque la
justicia es aplicacin de leyes, sin embargo "la aplicacin rigurosa y
cientfica del derecho penal y del derecho privado. constituye un do-
minio absolutamente distinto, una funcin del Estado naturalmente
determinada por otras leyes ". s La novedad de Montesquieu con res-
pecto a Locke, no as en relacin con Aristteles, consiste en haber
distinguido la funcin jurisdiccional de la funcin ejecutiva. no obs-
tante que las dos consisten en la aplicacin de leyes.
Por otra parte. Montesquieu reuni en un solo grupo de funcio-
nes las referidas a las relaciones exteriores (que en Locke integra-
ban el Poder federativo) y las que miran a la seguridad interior (que
constituan el poder ejecutivo de Locke).
Por ltimo, Montesquieu respet la funcin legislativa. tal como
Locke la haba explicado. aunque sin advertir la intervencin del rey
en la actividad parlamentaria. que era peculiaridad del sistema ingls.
Despus de distinguir las tres clases de funciones, Montesquieu
las confiri a otTOS tantos rganos. con la finalidad ya indicada de im-
pedir el abuso del poder. Y as surgi la clsica divisin tripartita. en
Poder legislativo. Poder ejecutivo y Poder judicial. cada uno de ellos
con sus funciones especficas.
Veintids siglos despus de Aristteles, reencarnaba en el genial
filsofo francs la teora de la divisin de Poderes. Llegaba con la
oportunidad suficiente para suscitar la inquietud de un mundo que
naca a la vida de la libertad y del derecho. Se presentaba como fruto
de la experiencia secular del pueblo ingls y en su xito deba contar
tambin el estilo seductor de que exornaba Francia a su pensador
ilustre. Pero si tanto debe a Montesquieu el derecho pblico, cumple
a la justicia rendir al precursor de la doctrina el homenaje 'lue nues-
tro tiempo le ha negado.
66. El pueblo ingls no suele construir arquetipos, a los cuales

deba plegarse su organizacin poltica; sino que, procediendo a la in-
versa, sabe extraer de la experiencia la organizacin, que mejor res-
ponde a sus necesidades y a su ndole; de all la flexibilidad de su
constitucin.
Esta tctica de ir de los hechos a las instituciones, permiti dotar
a aquel pas de un conjunto de instituciones polticas, que eran a su
vez hechos reales y vivientes.
La organizacin poltica, as nacida y elaborada espontneamente,
mereca ser organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propsito
de Montesquieu, Pero a partir de ese momento la doctrina que era
un a posteriori respecto al proceso constitucional de Inglaterra. se con-
virti en el a priori fundamental del derecho poltico de Europa y de
Amrica.
Inglaterra sigui fiel a su mtodo experimental yen ella para nada
influy Montesquieu; las dems naciones hicieron, no del mtodo in-
gls. sino de las instituciones inglesas elaboradas con ese mtodo, el
paradigma a que deba aspirar su organizacin poltica. La realidad
se someta al ideal y, en lugar de constituciones espontneas y flexi-
bles, se iban a expedir constituciones rigidas y escritas, donde que-
daran fijados para siempre los postulados de Montesquieu.
A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de
los Estados que iban a integrar la Unin Americana, todos los docu-
mentos constitucionales de la Europa continental y de Amrica aco-
gen la divisin de Poderes como elemento esencial de 'su organiza-
cin. Y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las
primitivas constituciones formulan doctrinariamente el principio. As
la Constitucin de Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de
separar los Poderes en una rama legislativa, otra ejecutiva y otra judi-
cial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de hombres. Y en
la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que
vot la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta
categrica afirmacin: "Toda sociedad en la cual la garanta de dere-
chos no est asegurada ni la separacin de Poderes determinada, no
tiene Constitucin."
A pesar del xito sorprendente que alcanz en el derecho positivo.
la doctrina de Montesquieu ha tenido desde su cuna hasta nuestros
das numerosos impugnadores.
Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la
organizacin constitucional de Inglaterra, Montesquieu incurri en
el error de sustentar una separacin rgida de los tres Poderes, pura-
mente mecnica y no orgnica.
L_
En efecto, en el supuesto de que Montesquieu hubiera postulado

la absoluta independencia entre s de los tres rganos, su doctrina no
responda a la realidad inglesa, pues aunque en su tiempo no apare-
ca an el gobierno de gabinete, que es de ntima colaboracin entre
el legislativo y el ejecutivo, sin embargo deba haber observado que
ya por entonces la funcin legislativa perteneca al "rey en parlamen-
to", lo que era incompatible con la diferenciacin neta de los rganos
y las funciones.
Es difcil defender con xito la tesis de que Montesquieu edific
su sistema sobre la base de que los tres rganos deban combinar en-
tre s sus actividades. Con esfuerzos de dialctica, y torturando textos
aislados del autor francs, Hauriou' y Fischbach 10 sostienen lo con-
trario.
Cualquiera que haya sido el pensamiento de Montesquieu, es lo
cierto que a partir de Kant y Rousseau se advierte la tendencia entre
los pensadores a atenuar la separacin de los Poderes. Kant sostiene
que "los tres Poderes del Estado estn coordinados entre s ... ; cada
uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos ... ; se unen
el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido". Ms radi-
cal, Rousseau afirma la sumisin del ejecutivo al legislativo, porque
el gobierno, titular del poder ejecutivo, no es ms que el "ministro"
del legislador, un "cuerpo intermediario", colocado entre el soberano
y los sbditos y que transmite a stos las rdenes de aquJ.12
En el derecho alemn, ]elJineck advierte que la doctrina de Mon-
tesquieu "establece Poderes separados, iguales entre s, que se hacen
mutuamente contrapeso y que, aunque es verdad que tienen puntos
de contacto, son esencialmente independientes los unos de los otros ...
ni examina la cuestin general de la unidad del Estado y de las rela-
ciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad" .18
En el derecho francs Duguit asienta: "Tericamente, esta separa-
cin absoluta de poderes no se concibe. El ejercicio de una funcin
cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o en una
convencin concluida. es decir. en un acto de voluntad o una mani-
festacin de su personalidad. Implica, pues. el concurso de todos los
rganos que constituyen la persona del Estado." l'
D HAURIOU: Principios de Derecho Pblico )' COPlStitudonol; Madrid, 1927; p-
gina 3'19.
10 FISCHBACH: Teora I!t!neml del Estado: Edit. Labor. Bracelona. pg. 9!.
11 Citado por De la Bigne de Villeneuve: La fin du. prncipe de SpaTation deJ
Pouvoirs; Parts, 1934~ p;t~. 29.
12 ROUSSEAU: Contrato Social; n.
18 Cita de Bignc de Vilteneuve: ob. cit . pg. 37. Vid., Jellinek.: TeorltJ General
del Estado: Ed. Albatro!l. Buenos Aires. 1943; pg. 492.
14 DUCUIT: La .u!pnratiotl des pouvoirs t!t "Auemblit: nalionale de J'l89; pitR' 1.
J
En el derecho italiano. Groppali considera que "esta concepcin

puramente esttica debia estar en contraposicin con la dinmica de
la vida estatal, que es movimiento, accin, espritu de iniciativa fren-
te a las situaciones nuevas que se determinan en el tiempo y por las
que el gobierno. una vez que han sido fijados sus poderes legislativa-
mente. debe tener autonoma de iniciativa y libertad de accin en
los lmites del derecho't.w
En el derecho espaol. Posada dice lo siguiente: "Los problemas
polticos y tcnicos actuales sobrepasan. y mucho. la doctrina de sepa-
racin de Poderes. que. por otra parte. no ha podido realizarse prc-
ticamente nunca. por oponerse a ello la naturaleza de los Estados.
organismos y no mecanismos. y la ndole de las funciones de gobierno
que piden. con apremio. gran flexibilidad institucional." '6
En el derecho norteamericano. Woodrow Wilson clama contra la
pulverizacin del poder que realiza la Constitucin de aquel pas y
dice al respecto: "El objeto de la Convencin de 1787 parece haber'
sido simplemente realizar este funesto error (la separacin de Pode-
res). La teora literaria de los frenos y de los contrapesos es simple-
mente una exposicin exacta de lo que han ensayado hacer los auto-
res de nuestra Constitucin; y estos frenos y contrapesos han resulta-
do nocivos. en la medida en que se ha pretendido aplicarlos en la
realidad." 17
Pero entre los autores modernos. es sin duda De la Bigne de Vi-
lIeneuve quien. desarrollando una idea de Santo Toms. de Aquino.
formula mejor que otros la tendencia a resolver en colaboracin y no
en dislocacin la actividad de los tres Poderes. "No separacin de Po-
deres estatales -dice en su libro El fin del principio de separacin de
Poderes-o sino unidad de poder en el Estado, .. Diferenciacin y es-
pecializacin de funciones sin duda ... Pero al mismo tiempo coordi-
nacin de funciones. sntesis de servicios. asegurada por la unidad del
oficio estatal supremo, que armoniza sus movimientos . . . Esto es lo
que expresaba Augusto Cornre, en una frmula esplndida. cuando
interpretando el pensamiento del sabio Aristteles. que vea como ras-
gu caracterstico de toda organizacin colectiva 'la separacin (o, me-
joro la distincin)- de los oficios y la combinacin de los esfuerzos'.
defina al g-ohierno como la reaccin necesaria del conjunto sobre
las partes." lit
1:'". GR(WPALI: Doctrina I{t"ueral del Estarlo; Mxico, 1914; pg. 2:18.
m POSADA: La crisis del Estado y el Derecho Pottico; Madrid, .1934; pg. 77.
17 WII.'iO:o.l: Congre-sional f{overnmt'nt, pg'. 290.
lij M-'\RCF.I. O~: I.A nlr.NF. 1lF, VII.u:SF.un:: La Fin du pri"rif)~ de SparatioFl des POli'
tmrs ; Parts. 1931: p.J!;. 12H.
Tal tendencia a vincular entre s los rganos del Estado, la reali-

zan las constituciones modernas con una gran variedad de matices,
todos los cuales caben entre los dos sistemas colocados en los puntos
extremos: el sistema parlamentario ingls, que realiza el mximo de
colaboracin, y el sistema presidencial norteamericano, donde la in-
dependencia entre s de los Poderes ha sido enrgicamente denun-
ciada por Wilson,
Nuestra. Constitucin consagra la divisin de los tres Poderes en
legislativo, ejecutivo y judicial, y realiza su colaboracin por dos me-
dios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se
necesite la participacin de dos Poderes (ejemplo: en la celebracin
de los tratados participan el Presidente de la Repblica y el Senado) ,
u otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son pe-
culiares de ese Poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la
facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos ofi-
ciales de los funcionarios con fuero).
As pues, aunque el primer prrafo del artculo 49 no hace sino
expresar la divisin de los Poderes Federales, es posible deducir de la
organizacin constitucional toda entera que esa divisin no es rgida,
sino flexible o atenuada; no hay dislocarniento, sino coordinacin de
poderes.
67. Asentado el principio general de la divisin de Poderes, va-

mos a ver en qu casos excepcionales puede hacerse a un lado consti-
tucionalmente dicho principio. Estos casos nos los ofrecen los artcu-
los 29 y 49, estrechamente relacionados entre s.
El art. 29 funciona "en los casos de invasin, perturbacin grave
de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en
grande peligro o conflicto". Cuando se presenta cualquiera de los dos
primeros casos especialmente sealados (invasin o perturbacin gra-
ve de la paz pblica), no puede caber duda de que se est en la
hiptesis del arto 29; fuera de tales casos, queda a la discrecin de los
poderes ejecutivo y legislativo definir, con la competencia que a cada
uno seala el precepto. si existe una situacin "que ponga a la socie-
dad en grande peligro o conflicto".
Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29. este
precepto indica dos medios para hacer frente a la situacin: la sus-
pensin de garantas individuales y la concesin por el Congreso al
Presidente de las autorizaciones que aqul estime necesarias para que
ste haga frente a la situacin. Las "autorizaciones" que consagra el
artculo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el ar-
tculo 49. La suspensin de garantas y las facultades extraordinarias,
medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogacin

excepcional y transitoria al principio de la divisin de poderes. sern
estudiadas a continuacin.
La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente
las limitaciones que en favor de determinados derechos de los indi-
viduos, impone la Constitucin al poder pblico; brese as la puer-
ta, que en pocas normales no puede franquear la autoridad sin co-
meter violacin.
La medida de la suspensin de garantas debe tornarse por el con-
curso de tres voluntades: la del Presidente de la Repblica. la del Con-
sejo de Ministros y la del Congreso de la Unin (o en sus recesos la
Comisin Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone
la medida; es el Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmen-
te de rgimen parlamentario, el que se solidariza con aq ul al aceptar
la medida; y es el Congreso de la Unin el que decreta la suspen-
sin al aprobar la iniciativa presidencial.
La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada
por varios conceptos. que el artculo 29 estatuye.
En primer lugar. el. Presidente de la Repblica esIa .'mica .U!o-
ridad que puede solicitar y utilizar la suspensin de garantas. Todas
las dems autoridades del pas siguen acotadas. detenidas por esa ba-
rrera que la Constitucin erigi en beneficio de las personas; la grave
responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de las garantas
individuales, la asume exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la
Nacin y la Historia. De all que sea indelegable la facultad de inter-
venir en las garantas suspendidas. En efecto. ni siquiera se refiere
el artculo 29. cuando autoriza la suspensin de garantas. al Poder
ejecutivo. sino al Presidente de la Repblica, de suerte que los secre-
tarios de Estados slo pueden ejecutar los acuerdos que en ese par-
ticular dicte el Presidente. lo que se corrobora si se tiene en cuenta
que en nuestro rgimen presidencial los secretarios de Estado carecen
de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensin de garan-
tas que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las
Cmaras. con motivo de la declaracin del estado de guerra a Alema-
nia. Italia y Japn, se incurri en el error de consignar en el arto 39
transitorio. la facultad del ejecutivo para delegar parcialmente sus
atribuciones relacionadas con la suspensin. mientras apareca el re-
glamento, en las autoridades federales por l designadas; advertida la
Comisin dictaminadora del error cometido. suprimi en su dicta-
men aquel artculo. y de conformidad con el ejecutivo se vot y pu-
blic la ley sin hacer advertencia alguna de que la iniciativa haba
sido mutilada, con lo cual se viol el reglamento del Congreso, pero

se salv la recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin.t"
En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantas indi-
viduales, sino solamente aquellas que fuesen obstculo para hacer fren-
te, rpida y fcilmente, a la situacin. Hay, pues, entre la suspensin
de garantas y la defensa frente al estado de necesidad una relacin de
medio a fin. Cules garantas deben suspenderse para alcanzar el fin
que se busca, es cosa que queda a la discrecin de los poderes que
intervienen en la suspensin. A diferencia del texto de 57, que ex-
clua categricamente de la suspensin la garanta de la vida, el ar-
tculo 29 actual no limita las garantas que pueden suspenderse.
En tercer lugar, las garantas pueden suspenderse en todo el pas
o en lugar determinado, segn se localice total o parcialmente la si-
tuacin de emergencia.
En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un
tiempo limitado, pues no sera conveniente que la interrupcin del
rgimen de legalidad que ella significa se convierta en situacin per-
manente. Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de 27 de mayo
de 1863 declar que la suspensin de garantas durara hasta treinta
das despus de la prxima reunin del Congreso, O antes, si termina _
ba la guerra con Francia. La ley de 19 de junio de 1942 determin que
la suspensin durara todo el tiempo de la guerra y sera susceptible
de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta das despus de la
fecha de cesacin de las hostilidades.
. La suspensin no puede contraerse a determinado individuo, con
lo cual se excluye la expedicin de las llamadas leyes privativas que
colocan fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como
la relativa a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Mrquez y
sus cmplices en 1861.
Por ltimo, la suspensin debe hacerse por medio de prevenciones
generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por
el Congreso, en la cual se enumeran las garantas suspendidas y las
19 Si no se rectific por el procedimiento sealado para la tramitacin de las leyes
el error cometido en la iniciativa. sino que simplemente se hizo perdedzo el arto SQ
transitorio, e1lu se debi a que no se consider conveniente hacer pblicamente la
rectificacin, en momentos en que el proyecto de suspensin de garanta haba desper-
tado alarma en todo el pas. La supresin del articulo se hizo por indicacin del
Ejecutivo. quien de hecho modific la iniciativa despus de presentarla al Congreso
y de publicada en la prensa. Las ideas que inspiraron la supresin quedaron consig-
nadas en la ley de Prevenciones generales relativas a la suspensin de garantas, ex-
pedida por el Ejecutivo como reglamentara de la suspensin de lo de junio. En la
exposicin de motivos de aquella ley se dice que "el Ejecutivo considera que las limi-
taciones que deben sufrir algunas de las garantas consagradas en la Constitucin, y
cuya suspensin fue autorizada, ha de realizarse exclusivamente por el propio Ejecu-
tivo"; los arts. 2Q y 49 de la ley consagran las ideas expuestas.
facultades de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas ga-

rantas suspendidas. Aunque el texto constitucional no es suficiente-
mente claro, debe entenderse que 'todo lo relativo a este punto debe
ser obra del Congreso, a fin de que el Ejecutivo reciba ntegramente
sus facultades del rgano legislativo. No lo entendi as la ley de 19
de junio de 1942, la cual se! redujo a decretar la suspensin de ciertas
garantas y dej al ejecutivo su reglamentacin, 10 que se tradujo en
que el presidente se autolimit en el ejercicio de las amplias faculta-
des que le otorg el Congreso.
En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garan-
tas, porque la suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta auto-
ridad, a determinadas garantas, al lugar, y por un tiempo limitado.
La relatividad se debe a que la suspensin slo tiene razn de ser en
cuanto tiene relacin con el objeto que. con ella se persigue.
68. El otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas.

el articulo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin
de grande peligro o conflicto. consiste en el otorgamiento de las auto-
rizaciones que el Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo
para hacer frente a la situacin.
Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de
la situacin anormal, que como premisa rige el contenido todo del
articulo 29. Puede consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud
en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas.
pero en uno y, en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por
las mismas reglas de relatividad que seorean todo el artculo 29.
puesto que al igual que la suspensin de garantas las autorizaciones
son simples medios para hacer frente a un estado de necesidad. As,
pues, deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo. su dura-
cin y el lugar; todo ello por medio de prevenciones generales. y sin
que las autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo.
Hay. sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la sus-
pensin y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las auto-
rizaciones. La suspensin es obra del Presidente. del Consejo de Mi-
nistros y del Congreso, o en sus recesos. de la Comisin Permanente.
U na vez que se acuerda la suspensin por el concurso de esos tres
rganos. las autorizaciones se conceden exclusivamente por el Congre-
so y nunca por la Permanente. Ello se debe a que las autorizaciones
pueden consistir en la delegacin de facultades legislativas -y de
hecho en eso consisten-o por lo que la Permanente no podra dele-
gar lo que no tiene. segn son las facultades legislativas. que pertene-
cen siempre al Congreso. Como consecuencia. la iniciativa para la
suspensin de garantas corresponde exclusivamente al Presidente, por

los requisitos previos que ella supone, mientras que la iniciativa para
conceder autorizaciones Se rige por la regla general del artculo 71.
La exposicin que acabamos de hacer es la que deriva rectamente
del articulo 29, pero al margen de ella o, por mejor decir, en contra
de ella, se desarroll en Mxico, con fecundidad al parecer inagota-
ble, una interpretacin torcida, que ha sido la base de un extenso
derecho consuetudinario. Importa, pues, conocer no slo el estudio
(enuino del texto, sino tambin las peripecias que han corrido en
nuestra azarosa vida constitucional las "autorizaciones" que mencio-
na el articulo 29, ms conocidas con el nombre de "facultades extra-
ordinarias", que es el que les da el artculo 49, as como el no menos
agitado destino de la suspensin de garantas, que consagra el prime-
ro de los dos sealados preceptos.
69. La suspensin de garantas y el otorgamiento de facultades

extraordinarias en favor del ejecutivo son medidas que han ambulado
en nuestra historia constitucional ntimamente asociadas, como que
ambas sirven para facilitar al Poder Pblico la salida de la zona aco-
tada por fa divisin de Poderes y las garantas individuales. Sin em-
bargo, hubo un primer perodo en que, por tctica o por desconoci-
miento del sistema, se propuso a veces una sola de las dos medidas.
Ese primer perodo corre desde la independencia hasta el Consti-
tuyente de 56. La Constitucin espaola de 12 (vigente en Mxico
al consumarse la emancipacin) consagraba cierta suspensin de ga-
rantas, pero no la delegacin de facultades. Lo contrario ocurri en
el Constituyente de 24; Ramos Arizpe propuso en el proyecto del
Acta Constitutiva y en el de la Constitucin el otorgamiento de fa-
cultades extraordinarias, que no acept la asamblea; tocante a la sus-
pensin de garantas, nadie se atrevi a proponerla.
Y, sin embargo, los aos siguientes hasta la derogacin de la Carta
de 24, pusieron de relieve la necesidad de las medidas de excepcin
que el Constituyente se rehus a acoger. El ejecutivo se vio obligado
a emplear facultades extraordinarias que no consagraba. la Constitu-
cin, para hacer frente al desorden social; pero una vez que hizo a
un lado la ley suprema, y carente de toda normacin para el ejercicio
de tales facultades, el Ejecutivo lleg a extremos de desenfreno."" Ante
2'0 Como ejemplo curioso de facultades extraordinarias puede citarse el decreto
expedido por el Presidente Guerrero el 4 de diciembre de 1829. CII el que "usando
de las facultades extraordinarias ccnccddas, entre otros objetos, para proporcionar
I'('CUrsOS COIl qu atender a los gastos nrgcurtsimos de la hacienda pblica", declar
nulo un tctamcnto. reconoci a los herederos ah ntestato y orden que la comandan.
cia general pusiera en posesin de Jos bienes a estos herederos; dispuso. adems, que
esta situacin, no faltaron voces que reclamaron el ingreso a la Cons-

titucin de las facultades extraordinarias." Mas el ambiente no era
propicio todava a estas tendencias y la Constitucin de 24 sigui has-
ta el final de sus das con la puerta cerrada para las medidas de
excepcin.
La Constitucin de 36 fue ms all, por lo menos en la forma,
pues no se redujo a prohibir de manera general la confusin de po-
deres, como lo hizo la de 24, sino que en el artculo 45, fraccin VI de
la Tercera Ley, erigi la prohibicin para el Congreso de reasumir
en s o delegar en otros, por va de facultades extraordinarias, dos o
los tres Poderes.
El Congreso ordinario que en el ao de 40 formul un proyecto
de Constitucin, impugn francamente la solucin a que haba lle-
gado la Carta de 36 en punto a facultades extraordinarias y propuso
la procedencia de otorgarlas cuando la seguridad y la conservacin
de la Repblica lo exigiesen. Parecido rumbo siguieron en el Consti-
tuyente de 42 los proyectos de la mayora y de transaccin, en contra
del proyecto de la minora (integrada entre otros por Otero), en
donde se sostuvo la obstinada tesis de la prohibicin total de las me-
didas de excepcin.
En 43 se expidi la Constitucin centralista conocida con el nom-
bre de Bases Orgnicas. Fue entonces cuando por primera vez ingre-
saron a nuestro derecho positivo las facultades de excepcin, pues se
no se admitiera a los albaceas testamentarios reclamo ni oposicin y que para esto

"quedaran sin efecto las disposiciones de las leyes de que puedan prevalerse". Para
hacer caber dentro de las facultades extraordinarias en el ramo de hacienda (que la
Constitucin no autorizaba) esta monstruosa invasin de la autoridad ejecutiva y mi-
litar en la esfera judicial, y esta derogacin de las leyes para un caso especial. el decreto
de que se trata admiti la donacin que los herederos ab intestato se obligaron a
hacer de cuarenta mil pesos en efectivo y sesenta mil en crditos reconocidos, en favor
de la hacienda pblica; de este modo el gobierno despojaba de la herencia al here-
dero instituido eh el testamento para repartrsela con los herederos ab ntestato. Y
todo esto en ejercicio de facultades extraordinarias que la Constitucin no autorizaba,
precisamente por temor al abuso.
21 Los dos ilustres corifeos de los partidos antagnicos. Atamn y Mora. coincidie-
ron casi simultneamente en la necesidad de las facultades extraordinarias. Despus de
referirse al "sello de odiosidad" de las facultades extraordinarias que entonces se con-
cedan fuera de la Constitucin, el primero dijo por los aos 32 a 34: "Si, por el
conrrartc, se hubiese establecido por regla general en la Constitucin... lo que debe
hacerse en los casos no muy raros de turbaciones pblicas. el Gobierno podra hacer
uso en tiempo oportuno de una amplitud de facultades que vendran a ser ordina-
rias, aunque slo aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones
cesaran de ser tan frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siem-
pre con el poder suficiente para reprimirlas" [Atamn, por Jos C. Valads; Mxico.
1938; pg. 337) . Por su parte el doctor Mora sostuvo en 1833: "He aqu la necesidad de
las facultades extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de
una agresin armada, a virtud de la cual se pone en riesgo la existencia de la socie-
dad" (Obras sueltas; Pars. 1837; T. 1. Revista Pcttca, pg. CCXXXlI).
autoriz que el Congreso ampliara las faeultad~s del Ejecutivo y sus-

pendiera las formalidades prescritas para al aprehensin y detencin
de los delincuentes, si en circunstancias extraordinarias la seguridad de
la nacin lo exigiere en toda la Repblica o en parte de ella.
El Congreso que se reuni en los das ms amargos de la inter-
vencin norteamericana, declar vigente la Constitucin de 24, pero
adicion a ella el documento llamado Acta de Reformas, cuyo autor
fue Mariano Otero.
Este distinguido moderado, a quien hemos visto en el Congreso
de 42 formando parte de los minoritarios de la Comisin que recha-
zaron las medidas de emergencia, parece ya convertido a la tesis con-
traria, aunque slo sea dbilmente.
En efecto, en el artculo 49 de su proyecto figuraba que "slo en
el caso de una invasin extranjera o de rebelin interior, podr el
Poder Legislativo suspender las formas establecidas para la aprehen-
sin y detencin de los particulares y cateo de las habitaciones, y esto
por determinado tiempo".
Como se ve, Otero no haca otra cosa que acoger la ya anticuada
disposicin de la Constitucin de Cdiz, que varias veces haba llama-
do infructuosamente a las puertas de nuestro Derecho Positivo. No
obstante la moderacin de esa idea, Otero retir la parte transcrita
del artculo 49 en la sesin del 26 de abril de 1847, por lr( que en el
Acta de Reformas no tuvo cabida ninguna de las prevenciones de
emergencia que examinamos.
Fue acaso porque Otero dud una vez ms de sus ideas? O fue
porque previ la hostilidad de la asamblea? No lo sabemos, pero es
lo cierto que si alguna vez contrasta patticamente en nuestros fastos
legislativos la teora de los legisladores con la cruda y apremiante rea-
lidad fue sin duda en aquella ocasin, en que una guerra extranjera,
la ms desastrosa que ha padecido el pas, haca resaltar el vaco de
las Constituciones que se haban rehusado a prever situaciones como la
que entonces se presentaba.
Hay algo ms. Aquellos hombres que no se atrevan a llevar a la
ley suprema las medidas de precaucin contra los males que estaban
padeciendo, fueron los mismos que ex pidieron el Decreto de 20 de
abril de 1847, que "facult al Gobierno Supremo de la Unin para
dictar las providencias necesarias, a [in de llevar adelante la guerra,
defender la nacionalidad de la Repblica y salvar la forma de gobier-
no -republ icano, popular federal-, bajo la cual est constituida
la nacin"; dichas facultades deberan cesar luego que concluyera la
guerra.
Eso equivala, lisa y llanamente, a instituir en una disposicin se-
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cundaria el sistema de las providencias de excepcin, en forma dema-

siado amplia, tcnicamente defectuosa y al margen de la Constitu-
cin. Se repeta de este modo, una vez ms, lo que estaba sucediendo
en Mxico a partir de la independencia: la realidad prevaleca sobre
las decisiones de los Congresos Constituyentes, en cuyo seno la ba-
talla librada entre los adversarios y los defensores de las medidas de
emergencia no se habla decidido en favor de los segundos, salvo en el
episodio centralista de 43.
70. La batalla decisiva se libr en el Congreso de 56, donde, mer-

ced a su habilidad y en parte a la suerte, los partidarios de las medi-
das de excepcin alcanzaron por fin el triunfo, en memorables y agi-
tados debates.
Pero antes de entrar en el examen de las tareas del Constituyente,
conviene recordar el Estatuto Orgnico que expidi el Presidente Co-
monfort el ao de 56, mientras el Congreso formulaba la Constitu-
cin. Como la organizacin y las funciones de los poderes emanados
de la revolucin de Ayutla no constaban en ninguna ley, salvo en las
bases insuficientes, por elementales, del Plan de Ayutla reformado en
Acapulco, Comonfort crey necesario autorizar el funcionamiento del
gobierno mediante el Estatuto Orgnico, que desempearfa un papel
anlogo al del Acta Constitutiva en relacin con la Constitucin de
24. Sabido es que el recelo del Congreso frustr los designios dell Pre-
sidente y que el Estatuto Orgnico no tuvo aplicacin en la prctica;
pero de todas maneras conviene tomar nota de las ideas que campea-
ban en el Estatuto, en relacin con las medidas de emerg-encia.
Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposicin de mo-
tivos del Estatuto plantea el problema de las medidas de excepcin,
como un conflicto entre la sociedad y el individuo. Hasta entonces se
habla hablado (y el mismo lenguaje seguir emplendose en los aos
posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder pblico cuando
sus facultades comunes no bastaran para resolver situaciones extraor-
dinarias; pero aqu en el Estatuto se expone un concepto avanzado,
si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente individualista que pre-
valeca en la poca"
Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que 'los dere-
chos del individuo son labase y el objeto de las instituciones sociales,
la exposicin de motivos apunta que la sociedad "tiene tantos dere-
chos o ms que los individuos para ser atendida". Y agreg-a "Aunque
el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos.
como su primera oblig-acin es salvar a la comunidad, cuando por des-
gracia haya que elegir entre sta y aqullos, el bien pblico ser ne-
cesariamente preferido." "De otra manera -asienta con habilidad-

las garantas individuales serviran no ms de escudo a los revolucio-
narios, con positivo perjuicio de la sociedad."
Pero el artculo 82 del Estatuto, que pretendi responder a las ano
teriores ideas, no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse
tcnicamente defectuoso que conforme a ese precepto el Presidente
pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra limitacin que la de no
imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivala a que
el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo.
Tuvieron influencias estas ideas en el Congreso Constituyente?
Es muy dudoso, no slo por la hostilidad poltica hacia el Estatuto,
sino tambin porque el individualismo de la asamblea tena que ver
con malos ojos el argumento un tanto socialista de la exposicin de
motivos. Los debates del Congreso tomaron otro rumbo y llegaron a
una realizacin positiva, diversa de la del Estatuto, como en seguida
lo veremos.
El 10 de septiembre de 1856, el Congreso aprob el artculo 52
del proyecto, que vino a ser la primera parte del artculo 50 de la
Constitucin "Se divide el supremo poder de la Federacin, para su
ejercicio, en Legislativo, Ejeeutivo y Judicial.":n Al da siguiente el
diputado Ruiz present una adicin al artculo anterior, que fue apro-
bada por la abrumadora mayora de 77 votos contra cuatro en la se-
sin del 17 de septiembre: "Nunca podrn reunirse dos o ms de
estos poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el le-
gislativo en un solo individuo."
Con la referida adicin se completaba, copindolo textualmente,
el artculo 99 del Acta Constitutiva, que sirvi en 1824 para rechazar
deliberadamente la tesis de Ramos Arizpe sobre delegacin de facul-
tades extraordinarias del Congreso en favor del Presidente.
Pareca, pues, que el Constituyente de 50 se decida, hasta este mo-
mento, por el sistema de 24, adverso a las medidas de emergencia.
Esto se corrobora por el hecho de que pocos das antes, el 26 de agos-
to, la Comisin de Constitucin haba retirado el artculo 34 del pro-
yecto, que autorizaba la suspensin de garantas en los casos de in-
vasin, perturbacin grave de la paz pblica O cualesquiera otros que
pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto.
La historia se repeta. La comisin de 56 retiraba el artculo so-
bre suspensin de garantas, previendo su derrota, y pocos das des-
pus la asamblea adoptaba un sistema diverso, copiando el artlculo
22 Los debato relativos a esta materia constan en las siguientes pginas del tomo JI
de la Historia d~l Congr~so Consttuyente de Zarco (Mxico, IB7); 291, 304, !H6. 3~1.
361, 364 a 570, 640 a 645 y 808.
del Acta. Del mismo modo Ramos Arizpe haba retirado el artcu-
lo sobre facultades extraordinarias en el Constituyente de 24 y la
asamblea haba cerrado la puerta a esa tesis, mediante el precepto
que ahora copiaba el Constituyente de 56.
Pero poco tiempo despus, el 21 de noviembre, la Comisin vol-
vi sobre sus pasos y present nuevamente, sin modificacin, el artcu-
lo 34 del proyecto; que deca: "En los casos de invasin, perturbacin
grave de la paz pblica o cualesquiera otros que pongan o puedan
poner a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presi-
dente de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros
y con consentimiento del Congreso de la Unin, y en los recesos de
ste el Consejo de gobierno, puede suspender las garantas otorgadas
en esta Constitucin, con excepcin de las que aseguran la vida del
hombre; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales, y sin que la prevencin pueda contraerse a
determinado individuo."
La discusin tena que suscitarse vivamente. Entre otros impug-
naron el proyecto Zarco y Moreno y lo defendieron Mata, Ocampo
y Arriaga.
Como reflejo de la opinin predominante en la poca, segn la
cual deba bastar la organizacin poltica regular aun para situacio-
nes irregulares, Zarco dijo: "Si el cdigo poltico ha de organizar la
vida de la sociedad, le debe bastar para tiempos normales y para
pocas difciles."
Los miembros de la Comisin, que eran los autores del precepto
expresaron terminantemente que no se afectaba la divisin de poderes.
"El artculo -dijo Mata- no puede referirse a la divisin de pode-
res." "Tampoco importa -agreg poco despus- la unin de dos o
ms poderes en un solo individuo, porque esto ya est terminante.
mente prohibido por la Constitucin", afirmacin esta ltima del
todo exacta, pues ya hemos visto cmo a solicitud de Ruiz se haba
admitido poco antes el precepto de la Carta de 24, que prohiba la
confusin de poderes. "Justa es la alarma al creer que se trata de to-
das las garantas sociales -explic Arriaga-, pero debo declarar que
la Comisin slo tiene nimo de proponer la suspensin de las garan-
tas individuales." Por ltimo, Ocampo, el otro miembro destacado
de la Comisin, anunci que sta modificaba el artculo, "refirin-
dolo slo a garantas individuales".
Con esta modificacin, y otras dos de mera forma, el artculo se
aprob en la sesin del da siguiente, por 68 votos contra 12.
Quedaba claro, por lo tanto, que el artculo afectaba exclusiva-
mente las garantas individuales y no lo que entonces se llamaba ga-
LA DIVISiN DE LOS PODERES 223
ranras sociales. esto es. la organizacin de los poderes, principalmen-

te la divisin de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal virtud, a la
delegacin de facultades legislativas en el Ejecutivo.
Pero por una inadvertencia de la Comisin de estilo. es lo cierro
que el texto oficial de la Constitucin no apareci el adjetivo "in-
dividuales", que por voluntad manifiesta del Constituyente deba li-
mitar el alcance del sustantivo "garantas".'" Dentro de poco tendre-
mos oportunidad de conocer los interesantes debates que en el campo
de la jurisprudencia provoc la omisin de aquel vocablo.
En la sesin del 9 de diciembre el diputado Olvera present un
proyecto, adicionando el ya aprobado artculo de suspensin de ga-
rantas, con la facultad de otorgar autorizaciones extraordinarias al
Ejecutivo en los casos del mismo precepto. No deca el proyecto en
qu podan consistir dichas facultades, pero debe entenderse que eran
de ndole legislativa, pues la fraccin 6~ deca as: "Concedidas las fa-
cultades extraordinarias, el Congreso cerrar sus sesiones y nombra-
r su diputacin permanente. que por entonces no tendr ms objeto
que formar expediente sobre las leyes que expida el triunvirato ... "
(Este triunvirato {jue deba ejercer las facultades extraordinarias, es-
tara formado por el Presidente de la Repblica 'Y otras dos personas
designadas por el Congreso.)
La proposicin pas a la Comisin, quien en una de las ltimas
sesiones. el 24 de enero de 57, present lo que vino a ser la segunda
parte del artculo 29 de la Constitucin: "Si la suspensin tuviere lu-
gar hallndose el Congreso reunido. ste conceder las autorizaciones
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin.
Si la suspensin se verificara en tiempo de receso. la Diputacin con-
vocar sin demora al Congreso para que las apruebe."
El punto era trascendental. Se trataba nada menos que de intro-
ducir en la Constitucin las facultades extraordinarias despus de ha-
ber arrancado al Congreso, con la suspensin de garantas. el otro me-
dio de bacer frente a las situaciones anormales. Si se hubieran presen-
tado juntas las dos medidas. si lo que despus fue el artculo 29 se
28 De ]05 tres miembros que design el Constituyente para integrar la Comisin de
estilo, solamente cumpli su cometido Len Guzmn. quien aos ms tarde explic
de esta guisa la omisin de que se trata: "Es cierto que el articulo 34. hoy 29 de la
Constitucin, fue adicionado con la palabra "individuales", y es cierto tambin que esta
palabra no Ilgura en la minuta y por consiguiente ni en el texto de la Constitucin ...
,:Qu explicacin damos al hecho?.. En el inventario oficial que se nos entreg no
figuraba esa adicin, y por tan poderoso motivo no pudimos incluirla en el texto cons-
titucional. .. Len Ouzman debi notar esa falta, debi reclamarla, debi exigir que se
subsanara. Confesamos que no hizo tal reclamo ni exiJjti la reparacin del mal. Por
qu no ]0 hizo? Francamente porque no se apercibi la falta." (Defensa de Len
Ouzmn en el nm. 19 de La Verdad Desnuda, de 5 de abril de' 1879; tomado del
. Juicio de Amparo, de Vallarta, pgs. 461 a 470.)
hubiera llevado completo a la consideracin de la asamblea. parece

seguro que sta lo hubiera rechazado. Pero la casualidad o el tino
de la Comisin hicieron que primeramente se presentara sola y ais-
lada la primera parte del artculo y que hasta despus, por virtud" del
proyecto de Olvera, apareciera la segunda parte. Y fue precisamente
en una de las postreras sesiones, agobiada la asamblea por el abruma-
dor trabajo de los ltimos das, cuando la segunda parte del artculo
fue votada. Ya los diputados no estaban para largos debates. Con
la sobriedad que aos despus deploraba Vallarta, Zarco resea de
este modo la aprobacin de la trascendental medida relativa al otor-
gamiento de facultades extraordinarias: "La Comisin presenta dicta-
men sobre el proyecto del Sr. Olvera, relativo a la concesin de fa-
cultades extraordinarias al Poder Ejecutivo. En vez del proyecto, el
dictamen propone una adicin al artculo 34, que establece la sus-
pensin de garantas individuales. La adicin consulta que si la
suspensin ocurre estando reunido el Congreso, este cuerpo conceder
al Gobierno las autorizaciones necesarias para hacer frente al peligro
que amaga a la sociedad. Y si la suspensin se verifica durante el re-
ceso de la Cmara, la diputacin permanente la convocar para que
pueda conceder dichas autorizaciones. La adicin es aprobada por 52
votos contra 28."
El artculo que se aprobaba se haba inspirado evidentemente en
el proyecto de Olvera. Pero significaba esto que del referido proyecto
admita que las facultades extraordinarias pudieran ser de ndole le-
gislativa? Adems de las garantas individuales. que podran suspen-
derse segn la primera parte del artculo. podran afectarse por la
segunda las garantas sociales, es decir, la divisin de poderes. a pesar
de la voluntad tan claramente manifestada por la asamblea en el pri-
mer debate? Todas estas cuestiones quedaron en la sombra y. ms
que aclararlas, la jurisprudencia y la costumbre iban a Crear un de-
recho nuevo en esta materia de las facultades extraordinarias, un
derecho consuetudinario '1ue con el tiempo estara llamado a ser
la rama ms fecunda y el Ienrneno ms interesante de nuestro dere-
cho pblico.
Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena par-
te a la difcil gestacin del mismo, el ~upo de diputados constitu-
yentes que se propusieron incorporar a la Constitucin las medidas
de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto poco comn.
Para apreciar su labor. tngase en cuenta que la organizacin cons-
titucional norteamericana, '1ue le serva de modelo, carece de esta
institucin. pues solamente autoriza la suspensin del iorit of habeas
corpus en los casos de rebelin o invasin. Y en cuanto a los dems
pases latinoamericanos. su realizacin tocante a facultades de emer-

gencia o no existe o deja mucho qu desear si se la compara con
la mexicana.
La Constitucin chilena en 1833 estableca la dictadura. al abolir
el imperio de la Constitucin en caso de suspensin de garantlas. El
proyecto de Alberdi, que inspir la Constitucin argentina de 53.
adoptaba el sistema de la chilena. pues terminantemente deca que.
"declarado en estado de sitio un lugar de la Confederacin, queda
suspenso el imperio de la Constitucin". La asamblea constituyente
de 53 no adopt esta solucin de Alberdi, demasiado rigurosa. sino
que se fue al extremo opuesto. pues segn el artculo 23 de la Cons-
titucin (todava en vigor) la suspensin de garantas no tena otro
efecto que autorizar al Presidente de la Repblica para arrestar o
trasladar a las personas de un punto a otro de la nacin. si ellas no
prefiriesen salir del territorio argentino.
Por excesiva la solucin chilena y por tmida la argentina. no po-
dan convenir al medio social mexicano. cuando el pas oscilaba entre
la dictadura y la anarqua. Nuestros constituyentes Arraga, Mata y
Ocarnpo -los verdaderos forjadores de la Constitucin de 57- acer-
taron con una solucin intermedia. que segn hemos visto fue re-
sultado de encendidas discusiones y encontrados pareceres. que se- ~
disputaron el triunfo durante los aos que corren desde la indepen-
dencia hasta que el artculo 29 de la Constitucin qued totalmente
aprobado en el mes de enero de 57.
71. Bajo la vigencia de la Constitucin de 57 de las dos medidas

que otorgaba el artculo 29 para hacer frente a una situacin grave,
una de ellas se mantuvo siempre dentro de los moldes rgidos del pre-
cepto constitucional: es la suspensin de garantlas individuales. Ja-
ms lleg el Congreso a suspender garantas. sino con el propsito de
combatir la situacin prevista por el 29; I~ dems requisitos exig-
dos para la suspensin por este precepto. se observaron en casi todos
los casos.
En cambio, la otra medida excepcional. como es el otorgamiento
de facultades extraordinarias al Ejecutivo. se separ poco a poco del
texto y de su espritu. para seguir un camino independiente. Las fa-
cultades extraordinarias fueron casi siempre de ndole legislativa. Con-
cedidas al principio como un complemento de la suspensin de ga-
rantas. para afrontar con sta una situacin anormal. pronto el Eje-
cutivo utiliz sus facultades legislntivas fuera del ohjeto para el cual
le fueron concedidas; quiere decir que las utili,6 para expedir o re-
formar la legislacin ordinaria. que no podfa ronsiderarse como de
emergencia. U na vez que esta desviacin se consum, ya no haba ra-

zn para seguir condicionando el otorgamiento de facultades extra-
ordinarias a la previa suspensin de garantas, no obstante que el texto
del 29 supone la suspensin de garantas como antecedente de las fa-
cultades extraordinarias; en efecto, la suspensin de garantas lleg
a ser un estorbo para la delegacin de facultades legislativas, pues la
gravedad de aqulla slo permita emplearla cuando se presentara real-
mente una situacin anmala, mientras que la funcin legislativa en-
comendada al Presidente era algo que pareca natural y que por eso
podla emplearse aun en pocas normales; de aqu que si la segunda
medida no podla existir sin la primera, como lo querla la Consritu-
cin, la suspensin de garantas venia a ser un verdadero estorbo para
la delegacin de facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obs-
tculo, independientes entre si los dos recursos, las facultades extra-
ordinarias medraron con vida propia y lozana.
Frente a este' fenmeno, frente a la colisin de dos de los poderes
para forzar el texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el ter-
cer Poder, el que tiene a su cargo la custodia del la Constitucin?
El Poder Judicial se hizo cmplice, en general, de los otros dos
Poderes. A medida que stos se alejaban cada vez ms del recto sen-
tido del articulo 29, la Suprema Corte buscaba nuevos argumentos
para justificarlos. Vamos a ver cmo la jurisprudencia fue en pos de
la legislacin, en cada una de las principales etapas que esta ltima
recorri.
El 26 de octubre de 1876, la seora Guadalupe Bros promovi amo
paro ante el Juez I Q de Distrito del Distrito Federal, Jos M. Landa,
contra la ley de 19 de julio de 76, que impuso una contribucin extra-
ordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso de las facul-
tades extraordinarias que, previa la suspensin de garantas, le otor-
g la ley de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrog la vigencia
de la de 2 de diciembre de 71, que autoriz expresamente al Ejecuti-
vo para imponer contribuciones y hacer los gastos necesarios para el
establecimiento y conservacin de la paz pblica. Pareca, por lo tan-
to, que el acto reclamado llenaba los requisitos del artculo 29, ya
que la suspensin de garantas haba precedido a la delegacin de fa-
cultades legislativas y stas se haban concedido y ejercitado con la
finalidad de restablecer la paz pblica.
Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la que-
josa plante la cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin
ele facultades legislativas o si las autorizaciones 'lile en ese caso el Con-
greso puede concede" al Ejecutivo slo podan ser de Indole adminis-
r.rativa. Y al efecto la quejosa sustent la siguiente tesis, en trminos
claros y precisos: "La autorizacin que en el caso de trastorno de la

paz pblica puede dar el Congreso al Ejecutivo conforme al artcu-
lo 29 de la Constitucin, no debe comprender la de legislar, porque
esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse nicamente
a mayor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se
infringirla el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Po-
deres), se alterarla la forma de gobierno convirtindose la Repblica
representativa en una oligarqua, se darla el caso de que un Poder
creara a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la so-
berania que slo reside en el pueblo."
El Juez de Distrito neg el amparo. Entre otros varios argumen-
tos, destaca el expuesto en el considerando cuarto de la sentencia:
"El articulo 29, adems de permitir la suspensin de los derechos del
hombre, concede facultades al Congreso para que d al Ejecutivo las
autorizaciones qU<1 estime necesarias a fin de que haga frente a la si-
tuacin; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto
no tienen ms lmites que los determinados por una justa apreciacin
de las circunstancias, que por extraordinarias que se supongan nunca
exigirn la abdicacin absoluta de un Poder y una alteracin radical
de la forma de gobierno." Pero sobre todo hay que tener en cuenta
la razn invocada en el considerando sptimo, que sirvi para justi-
ficar toda la jurisprudencia posterior, desde Vallarta hasta nuestros
das: HA esto no se opone el articulo 50 de la Constitucin, que proh-
be absolutamente se renan dos Poderes en una persona o corpora-
cin o que se deposite el legislativo en un solo individuo, porque la
reunin de poderes supone' Su confusin en uno solo, y esto no puede
entenderse sin la destruccin de uno de el/os, y la autorizacin que
nos ocupa no implica Utl depsito de todas las atrib-uciones; del Poder
Legislativo en una sola persona."
El 13 de noviembre de 76, la Corte confirm la anterior senten-
cia que neg el amparo. Pero el 6 de julio del ao siguiente, la Corte
concedi el amparo en el caso de Faustino Gorbar, exactamente igual
al de la seora Bros, pues tambin se reclamaba la ley de julio de 76.
La Corte rectific as su criterio y lo hizo en forma deliberada, al
asentar "que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que neg a
la seora Bros el amparo de la justicia federal en un caso semejante
al presente, slo Se funda en las razones emitidas por el inferior, que
interpret errneamente el articulo 50 .. , dando al articulo 29 una
extensin contraria al propio articulo 50 ... "
Cuando se concedi el amparo de Gorbar figuraba en la Corte
Ezequiel Montes, quien seg-n Vallarta pronunci entonces un nota-
hle discurso en contra de la delegacin de facultades legislativas; lo
acompaaban entre otros, Ignacio Altarnirano, Ignacio Ramrez y An-

tonio Martnez de Castro.
Fue entonces cuando la jurisprudencia revivi aquella cuestin
que se suscit en los debates del Congreso de 56. cuando acampo
puso fin a la interminable disputa de la primera parte del 29 con la
adicin del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantas". adicin
que no figur en el texto de la Constitucin. a pesar de haberla apro-
bado la asamblea. La Corte consider en el amparo de Gorbar "que
el Congreso Constituyente aprob el artculo 34 del proyecto, hoy 29
de la Constitucin. en la inteligencia de que se trataba slo de la sus-
pensin de las garantas individuales, consignadas en el acta de dere-
chos. y no de todas las garantas sociales. de que nunca se podran
subvenir los principios constitucionales. por no referirse el artculo a
la divisin de poderes por no importar la unin de dos o ms pode-
res en un solo individuo. porque esto estaba ya terminantemente pro-
hibido por la Constitucin", Refirindose a la iniciativa de Olvera,
que mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56,
la ejecutoria de Gorbar dijo: "Legtimamente se deduce que el Con-
greso Constituyente desech la iniciativa del ciudadano diputado 01-
vera y. por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder Le-
gislativo en el Ejecutivo." 24
Tres aos despus de la ejecutoria que se acaba de citar. el 25 de
octubre de 79. la Corte volvi a mudar de criterio. regresando al
que haba sustentado en el amparo de la seora Bros. Ello se debi
a la presencia en la Corte de Ignacio Vallarta, quien tanto habra de
influir con sus votos en los derroteros de nuestro Derecho pblico.
La Corte, que estaba integrada entre otros por Montes y Altamirano,
acept por mayora la opinin de su Presidente. negando el amparo
a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de con-
fiscacin de una casa. fundada en la ley de 16 de agosto de 63. que
expidi el Presidente de la Repblica con apoyo en la ley de suspen-
sin de garantas de 27 de mayo de 63.
Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expu-
sieron en la sentencia que concedi el amparo a Gorbar, puesto que
era ste el precedente que deba invalidar. Por lo que hace a que la
delegacin de facultades legislativas era contraria en todo caso a la di-
visin de poderes que consagraba el artculo 50. para desvirtuar- ese
argumento Vallarta reprodujo el del Juez Landa. en los siguientes
trminos: "Reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa.
2f Las sentencias pronunciadas en los amparos de STOS y Gorfbar constan en el

Tratado del Juicio de Amparo, por S. Moreno; Mxico. 1902; pgs. 795 a 801.
ni se renen dos poderes en una persona, ni se. deposita el legislativo

en un individuo, ni se infringe por consecuencia el articulo 50. Yo
creo que ese articulo prohbe que en uno de los tres poderes se refun-
dan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanentes-es
decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribu-
ciones de ste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que
el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refirindose al
voto de Olvera y a la adicin al articulo 34 que aqul suscit, Vallar-
ta dijo: "Es una lamentable desgracia que por la premura de tiempo
no hubiera habido discusin alguna sobre este punto; pero los docu-
mentos oficiales y autnticos que existen, bastan para dar testimonio
de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que rno-
tiv esa adicin; de que fueron las graves consideraciones que acabo
de indicar, las que tuvo presentes la mayora del Congreso para creer
que ni las facultades ordinarias de~ Ejecutivo, ni la suspensin de las
garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar situacio-
nes difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobier-
no, tantas cuantas el Congreso creyese conveinentes para ese fin." Y
agrega: "El Constituyente crey que adems de la suspensin de ga-
rantas individuales, poda en circunstancias anormales, ser necesario
en el Gobierno un poder extraordinario ... y sancion expresa y ter-
minantemente la teora de las facultades extraordinarias:' 2'
Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acer-
ca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso poda
conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande pe-
ligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos. sea-
lados por el artculo 29.
Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del
articulo 29 la delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo
tanto, deba enjuiciar los nuevos derroteros.
Todava estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta
pronunci la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Gua-
dalupe Calvillo contra la Ley de Organizacin de Tribunales de 15
de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo
con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste.
Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es
evidente que la ejecutoria busc conciliar las ideas tan ernpeosamen-
te sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la
delegacin de facultades legislativas exclusivamente en el caso del ar-
tculo 29, con la nueva situacin que se presentaba, en que la dele-
2. Votos; T. 1, p;Ig. lOS.

gacin no se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de

que las leyes expedidas por el Ejecutivo slo tuvieron carcter de tales
desde que se les dio la aprobacin del Congreso."
Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de
que no se faltaba al principio de la divisin de poderes si la transmi-
sin de la funcin legislativa era parcial y no implicaba la desapari-
cin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
Nada ms que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumen-
to como nunca lo pens su autor, es decir, para justificar la delega
cin fuera de los casos del artculo 29.
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argu-
mento de Vallarta. Porque no basta con la ausencia de violacin a una
prohibicin constitucional (en el caso la prohibicin del artculo 50) ,
sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el
Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis
del artculo 29, pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no
exista.
La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expe-
dida por el Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. Y a
falta de una seria defensa constitucional, ech mano del argumento
que Ignacio Vallarta tom del Juez Landa y al que el eminente ma-
gistrado dio el prestigio de su nombre.
72. El Constituyente de Quertaro tuvo que tomar en considera-

cin el fenmeno tan importante que se haba presentado en nuestro
Derecho pblico, al evadirse del texto constitucional la legislacin
expedida en virtud de las facultades extraordinarias.
En la exposicin de motivos del proyecto del Primer Jefe se repro-
ch que se hubiera dado "sin el menor obstculo al Jefe del Poder
Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos. habin-
dose reducido a esto la funcin del Poder Legislativo. el que de he-
cho qued reducido a delegar facultades ..... 2T
Para terminar con esa situacin, en el proyecto se present y el
Congreso aprob una adicin al artculo 49, cuya segunda parte que-
:26 La ejecutoria dice asl: "Si bien en los casos-expresados en el artculo 29 de la
Constitucin el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autorizaciones que
estime necesarias para que haga frente a la situacin. ni este articulo ni otro alguno
del Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para expe-
dir Cdigos y organizar los tribunales del D. F. En consecuencia. la organizacin de tri.
bunales y los Cdigos de Procedimientos Penales y Civfles publicados por el Ejecutivo.
hubieron de tener carcter de leyes cuando se les dio la aprobacin expresa y especial
del Congreso de la Unin por medio de una ley."
27 Diario de los Debates; T. l. pg. 261.
d redactada en los siguientes trminos: "No podrn reunirse dos o

ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni deposi-
tarse el Legislativo en un individuo, salvo el case> de facultades extra-
rordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el ar-
ticulo 29:'
Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo
que qued establecido claramente que slo en el caso del articulo 29
proceda la .delegacin de facultades legislativas. Tal conclusin co-
rresponda a lo asentado en el siguiente pasaje del dictamen de la
Comisin: "En todos estos casos vienen, por la fuerza de las circuns-
tancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien
esto sucede bajo la reglamentacin estricta del articulo 29, la vigilan-
cia de la Comisin Permanente y por un tiempo limitado. Pero la
simple posibilidad de que suceda, es bastante para ameritar la excep-
cin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo que-
d corroborado durante la discusin, cuando el diputado Machorro
Narvez, miembro de la Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49
no es sino una consecuencia lgica del articulo 29. Ahora veamos si
en el caso del artculo 29, ya aprobado. puede presentarse el caso de
que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artfculo 29: .
. . .y muy bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el
artculo ledo se refiere, tuvieran algn aspecto de disposiciones legis-
lativas, y para que en ese caso no se alegara que las disposiciones que
diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas
y no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se
hace la salvedad de que en ese caso s podr l tambin dictar dispo-
siciones generales con carcter legislativo." 28
28 Diario M los Debates; T. rt. pgs. 34! y siguientes.

El primer prrafo del precepto aprobado en Quertaro, igual al de la Constitucin
de 57. establece la divisin del Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, de
acuerdo con la clsica teora que antes expusimos.
El segundo prrafo -"No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola
persona o corporacin"- es igual al de la Constitucin de 57. excepto en dos detalles
de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio "no" y al agregarse en la
Constitucin vigente el adjetivo "sola" a "persona". En este prrafo se consignan dos
prohibiciones, con la mira de proteger la divisin de Poderes en una sola persona o
corporacin; lo que aqu se prohbe es que una persona o corporacin -sea o no Poder-
asuma la totalidad de funciones de dos o ms Poderes, con desaparicin de los titulares
constitucionales de los Poderes cuyas funciones asume. La segunda prohibicin consiste
en que no podr depositarse el legislativo en un individuo; esta prohibicin no se refiere
al aso en que se deposita el legislativo en el Presidente de la Repblica (aunque es un
individuo), porque el caso serta de reunin de Poderes, previsto ya en la primera prohi-
bicin; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea
asamblea, prohibicin intil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan
al Congreso en asamblea; adems, esta prohibicin nada tiene que ver con la divisin de
Poderes, pues el hecho de que el legislativo resida en un solo individuo (distinto
al Presidente, a quien no se reere esta prohibicin) en nada afecta a la divisin de
Si bajo la vigencia de la Constitucin de 57, pudieron los consti-

tuyentes Vallarta y Montes discutir si en el caso del artculo 29 caba
la delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, la dis-
cusin qued sin materia mediante la adicin que aprob el Consti-
tuyente de Quertaro, el cual acogi ntegramente la tesis de Vallarta
de que "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p-
blica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro O
conflicto", es decir, en los casos del artculo 29 -pero slo en ellos-
el Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de ndole
legislativa.
Pareca, pues, que salvo en esos casos quedaba terminantemente irn-
pedido el Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativas. Y
sin embargo, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitu-
cin, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedi al Presidente Ca-
rranza facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo
para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del artculo 29.""
Poderes; en consecuencia. por superflua )' por el lugar que indebidamente ocupa la pro-
hibicin que se examina debe desaparecer.
El tercer prrafo del arto 49, como fue aprobado en Quertaro, dice: "Salvo el
caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a Jo dispuesto
en el arto 29:' Esta adicin al artculo de la Constitucin de 57 establece una excepcin.
que por el lugar que ocupa parece refierirse a la locucin que inmediatamente le precede.
De ser asr. ello significara que la excepcin alude a la prohibicin de que el legislativo
se deposite en un individuo, Jo cual es inadmisible, pues el arto 49 remite al 29 y ste
no dispone que en los casos por l previstos el legislativo se deposite en un individuo,
sino nicamente que el legislativo conceda en esos casos determinadas autorizaciones al
ejecutivo. Tampoco puede referirse la excepcin a la prohibicin de que se renan dos
o ms de los Poderes en una sola persona o corporacin o que se deposite el legislativo
en un individuo, pues ya vimos que en el caso de excepcin del arto ~9 no hay reunin
de Poderes, sino delegacin parcial de facultades de un Poder en favor de otro.
Teniendo en cuenta que la adicin al arto 49 aprobada en Qucrtaro. significa que
las autorizaciones a que se refiere el an. 29 si pueden ser de ndole legislativa, hay
que conduir que esa adicin constituye una excepclu a la divlsu de Poderes esta-
blecida en .el primer prrafo del arto 49. )'a que esa dlvsin se altera parcialmente al
desprenderse. uno de los rganos del Poder de algunas de las atrtbucloncs que le son
propias en beneficio de otro rgano. No tuvieron, pues. razn los ,\utorcs del dictamen
relativo al art. 49 cuando asentaron que la adicin constitua una excepcin a "las dos
lrmas reglas", es decir, a las dos prohibiciones que inmediatamente Jc preceden. Esta
interpretacin sera profundamente nociva. deformarla el recto sentido de los arta. 29
y 49. pues permitirla que en los casos del arto 29 el Congreso pudiera desaparecer para
ser reemplazado por el ejecutivo. como 10 propuso en el Congreso de 46' el desechado
proyecto de Olvera. La indebida colocacin de la adicin en el arto 49 lleva a esa con-
clusin, que no por literal deja de ser errnea; el orden constitucional slo se salva si.
como lo hemos apuntado, se hace la exgesis del arto 49 a la luz del 29.
29 Debe reconocerse que la delegacin de facultades extraordinarias para legislar en
el ramo de hacienda, que violando la Consritucn cuando apenas acababa de entrar
en vigor otorg el .Congreso al Presidente Carranza, no hall una sumisin servil por
parte del Senado. La Cmara de Diputados. el mismo da l0 de mayo de 1917 en que
fue instalada conforme a la Constitucin que en esa fecha entr en vigor. cometi
agravio a la misma aprobando dicha delegacin, pero el 11 del propio mes el Senado
se neg a ratificar la delegacin acordada por la colegisladora y en su lugar ofreci
que "presentar un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante la insistencia
del Seaetario de Hacienda, el Senado aprob el S...del mismo mayo la delegacin solt-
LA DIVJSIN DE LOS PODERES 233
La Ley de 8 de mayo de 17 sigui en vigor indefinidamente y la si-

tuacin por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso
abdic de sus facultades C( istitucionales en materia hacendara. Aos
ms tarde la Suprema Corte pronunci una ejecutoria. justificando
aquella delegacin en trminos tan amplios que causan asombro. Dijo
la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917. que concedi al Ejecu-
tivo facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda. capacitndolo
para expedir todas las leyes que deben normar el funcionamiento de
la Hacienda Pblica Federal, no limit esas facultades a la expedicin
de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos. y aunque el Con-
greso de la Unin haya expedido dichos presupuestos para el ao
fiscal de 1923. eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo
para expedir las dems leyes necesarias para el funcionamiento de la
Hacienda Pblica. creando fondos de ingresos y permanentes. que son
considerados al promulgar las leyes de ingresos y egresos, que tienen
un carcter transitorio; y la expedicin por el Congreso, de dichos
presupuestos. incapacit al Ejecutivo Federal para legislar slo res-
pecto de ellos. durante ese ao." 30
De all en ms, se desarroll incontenible el fenmeno de la dele-
gacin de facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta inde- - -
pendencia del artculo 29, en grado tal que la mayor parte de nuestra
legislacin comn ha sido obra del Ejecutivo. sin que para expedirla
exista una situacin grave. sin haber suspensin de garantlas y sin que
esa legislacin tenga pretensiones. ni por asom. de' servir de medio
para hacer frente a dicha situacin anormal.
Cul fue la actitud del Poder Judicial Federal ante esa situacin
tan abiertamente contraria a la Constitucin? Para justificarla. pare-
cera imposible hallar una dialctica siquiera medianamente seria. A
falta de toda otra razn, la Corte ech mano de un argumento inspi-
rado en el de Landa y Vallarta, que tanto xito' haba alcanzado bajo
la vigencia de la Constitucin de 57. La jurisprudencia de la Corte.
constantemente reiterada. se concret en los siguientes trminos: "Las
facultades extraordinarias que concede el Poder Legislativo al Jefe del
Ejecutivo en determinado ramo, no son anticonstitucionales, porque
esa delegacin se considera como cooperacin o auxilio de un Poder
a otro, y no como una abdicacin de sus funciones de parte del Po-
der Legislativo." 31 La cooperacin o auxilio consistentes en que un
citada. aunque haciendo notar que sin facultad para suspender las garantas indivi-
duales. La medida se adopt tras acalorados debates, en los que el senador Zubarn
Capmany acus severamente al Secretario de Haciendo de rehuir el anlisis de los
textos constitucionales y conformarse con lanzar cargos 'Y amenazas.
so Semanario Judicial de la Federacin; T. XXI. pg. 1578.
81 Semanario Judicial de la Federacin; T. L, p..ig. 849.
Poder le transmita sus facultades a otro Poder, es lo que no est con-

signado en parte alguna de la Constitucin, fuera del caso del artcu-
lo 29; no hay, pues, facultad del Congreso para delegar sus facultades
en poca normal.
73. En esas condiciones, despus de prevalecer durante ms de

veinte aos la situacin descrita, por iniciativa del Presidente Crde-
nas, que se convirti en reforma constitucional con fecha 12 de agosto
de 1938, se agreg al art. 49, en su parte final, el siguiente prrafo:
"En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades extraordi-
narias para legislar." El caso a que se refiere la adicin es el del prra-
fo que inmediatamente l precede, es decir, el caso de excepcin del
artculo 29.
La iniciativa presidencial deca as en su exposicin de motivos:
"Ha sido prctica inveterada que el Presidente de la Repblica soli-
cite del Honorable Congreso la concesin de facultades extraordina-
rias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitndose
as la expedicin de leyes que se han estimado inaplazables para re-
gular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera
desenvolverse en concordancia con las necesidades del pas. La Admi-
nistracin que presido estima que la continuacin indefinida de esa
prctica, produce el lamentable resultado de menoscabar las activida-
des del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser
grave al sistema de gobierno representativo y popular establecido por
la Constitucin, puesto que rene, aunque transitoria e incompleta-
mente, las facultades de dos Poderes en un solo individuo, lo cual,
independientemente de crear una situacin jurdica irregular dentro
del Estado Mexicano, ya que la divisin en el ejercicio del Poder es
una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va su-
mando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir
en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrtico y fe-
deral. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de
invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que
ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el
artculo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesin de
facultades extraordinarias."
La enmienda de que se habla no alter el sentido del texto primi-
tivo ni le agreg nada, pues antes de la reforma el art. 49 deca exac-
tamente lo mismo que despus de ella, y lo deca en trminos sufi-
cientemente claros. Lo que en realidad hizo la adicin de 1938, fue
derogar la jurisprudencia, que por reiterada y antigua haba defor-
mado el correcto sentido del arto 49. Si, pues, nada nuevo introdujo la
reforma, si nicamente repiti lo que ya estaba consignado en el ar-

tculo, hay el peligro de que llegado el caso la jurisprudencia repro-
duzca su argumento de siempre, e! que haciendo punto omiso del caso
de excepcin se fija tan slo en la primera parte de! precepto, que
consagra la divisin de Poderes, para inferir de all que no es confu-
sin de Poderes, sino auxilio y cooperacin, la transmisin de faculta-
des del uno en beneficio del otro.
El caso de! arto 49 es el nico que se ha presentado en Mxico, en
que para derogar una jurisprudencia reformatoria del artculo, haya
sido preciso que interviniera e! Constituyente, regresando bajo la apa-
riencia de una reforma al sentido autntico de! texto. Lo natural hu-
biera sido que la Corte hubiera llevado a cabo la rectificacin de su
jurisprudencia, con lo que no hubiera sido necesaria la reforma cons-
titucional. Pero adems de que la Corte nunca se propuso volver por
la pureza del texto, el procedimiento habra engendrado graves con-
secuencias de orden prctico, al entraar la inconstitucionalidad de
todas las leyes expedidas en uso de facultades extraordinarias. Hay, por
lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la
reforma de 38, respe<:to a la cual prevalece la jurisprudencia que con-
sidera constitucional la delegacin de facultades legislativas realizada
bajo la vigencia de esa situacin, y la posterior a la reforma, en que
la jurisprudencia tendr que aceptar, si es respetuosa de la enmienda,
que cualquiera ley expedida por e! ejecutivo bajo la vigencia de la
reforma y fuera del caso del arto 29, es inconstitucional.
Despus de la reforma de 38, e! primer caso en que funcionaron la
suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, se present
en el mes de mayo de 1942, con motivo del estado de guerra con Ale-
mania, Italia y JaPn.
El decreto de 19 de junio de ese ao aprob la suspensin de las
garantas individuales que estim conveniente y, satisfecha esa con-
dicin previa, facult al ejecutivo para imponer en los distintos ramos
de la administracin pblica todas las modificaciones que fuesen in-
dispensables para la eficaz defensa de! territorio nacional, con lo que
el Congreso concedi al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera
administrativa", segn la frase feliz empleada en el amparo de la se-
ora Eros, lo cual cabe dentro del trmino "autorizaciones" que usa
el artculo 29.
Adems, y con e! mismo objeto, el Congreso facult al ejecutivo
para legislar en los distintos ramos de la administracin pblica, lo
cual est incluido tambin en las "autorizaciones" del art. 29, por ms
que en e! artculo 49 recibe el nombre de "facultades extraordinarias
para legislar".
Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensin de garan-

tas con la correspondiente delegacin de facultades, o sea desde el
mes de junio de 42 hasta septiembre de 45, aparecieron varios brotes
de la vieja tendencia a extralimitarse el Ejecutivo en el uso de las
facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendara, se expidieron
por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no
es posible descubrir, ni con mucha voluntad, relacin alguna de medio
a fin entre la disposicin legislativa del Ejecutivo y la finalidad para
la cual se le concedieron las facultades extraordinarias. La Suprema
Corte declar inconstitucionales algunas de esas disposiciones, por
que corresponden a la vida normal del pas y su expedicin incumbe,
por lo tanto, al rgano legislativo ordinario."
Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se
volvi a abrir la interrogacin que formulaba nuestra historia de las
facultades extraordinarias, perpetuamente insumisa a la direccin cons-
titucional. Sera capaz el poder pblico de mantenerse dentro de los
limites estrictos que le imponen los arts, 29 y 49, ratificados esos lmi-
tes en un postrer esfuerzo por la reforma de 38? O bien volvera a
prevalecer la realidad desorbitada sobre el texto difano?
El tiempo transcurrido desde el ao de 45, en que no se ha dado
ningn' caso de delegacin de facultades legislativas en favor del Eje-
cutivo, autoriza a pensar que la reforma de 38 ha conseguido su objeto
de desterrar la inveterada prctica. Pero el logro de la reforma est
muy lejos de significar que el Congreso hubiere reasumido de hecho
la funcin legislativa que a l, y slo a l, le compete conforme a la
Constitucin.
La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos
los valladares de la ley, se ha impuesto una vez ms, en el sentido de
que el Presidente de la Repblica sigue siendo el nico legislador, ya
que sus iniciativas son las que se toman en cuenta, para ser aprobadas
casi siempre sin modificaciones. As se conserva inactiva la responsa-
bIlidad del Congreso, carente de toda otra manifestacin que la de
adherirse rutinariarnente a las mociones del Ejecutivo.
El fenmeno de la abdicacin de su funcin legislativa por parte
del Congreso, a fuerza de reiterado y proteico obliga a pensar si la
solucin debe estar al margen del empeo, entre nosotros siempre
frustrado, de reivindicar para las asambleas legislativas la totalidad de
la funcin de emitir leyes.
Es significativo que esta solucin, la nica ejemplarmente consti-
tucional, no cuenta con simpatas, por la desconfianza que inspiran
82 As la resolucin pronunciada por la Segunda Sala, el 6 de diciembre de 1944,
en el amparo de Fernando Coronado y coagravados.
LA DIVISiN DE LOS PODERES 237
para producir una legislacin cada vez ms tcnica y especializada las

asambleas deliberantes de origen popular, lo que lejos de ser exclusi-
vo de nuestro medio, constituye una tendencia que se va generalizan.
do en la prctica y en la doctrina constitucional.
Si entre nosotros la absorcin legislativa por parte del Ejecutivo
se ha debido fundamentalmente, como tantos otros desarreglos cons-
titucionales, a factores sociales derivados de la impubertad poltica,
consideramos que es llegado el tiempo de reconocer, no slo la pre
sencia insoslayable del fenmeno, sino tambin su justificacin en
parte. El reconocimiento de que es justificado y la medida de su jus-
tificacin, a que nos referimos en el pargrafo siguiente, implican la
indeclinable necesidad de constitucionalizar el fenmeno en lo que
tiene de justificado.
74. El traspaso aun en pocas normales de funciones legislativas

por parte del titular nato de las mismas, en favor del rgano ejecutivo,
no es anomala exclusiva de nuestra todava inmatura organizacin
poltica, sino fenmeno contemporneo, comn a casi todos los pases
que con anterioridad haban aceptado como un dogma la separacin
de Poderes.
Tal parece que la teora de fondo rousseaunano, que otorgaba a
las asambleas deliberantes el monopolio de la funcin legislativa por
ser ellas los personeros inmediatos y fidedignos de la voluntad popu-
lar, es teora de las ms castigadas en el trance crtico del constitucio-
nalismo de la posguerra.w
Entre otros muchos ejemplos que podran citarse, vamos a elegir
el de Inglaterra, no slo porque ha sido y sigue siendo gua en estas
materias, sino tambin porque contamos para conocer su caso con un
estudio de incomparable exactitud y competencia. que nos permite
apreciar la similitud de nuestra situacin con aqulla.
En octubre de 1929, el Lord Canciller, previa consulta con el Pri-
mer Ministro, design a una comisin encabezada por el conde de
Donoughmore (con cuyo nombre se conoce el dictamen, aunque pron-
to dej de figurar en la comisin) y otras diecisis personas, entre
quienes figuraba el eminente profesor en ciencias polticas Harold J.
Laski. El comit deba examinar los poderes ejercidos por los Minis-
88 Mirkine-Guetzvtch asienta lo que sigue: "La vida actual es tan compleja que
de un lado. muchos problemas de la vida social deben recibir una reglamentacin admi-
nistrativa V no legislativa, y. por otra parte, es el Ejecutivo quien juega predominante
papel en el procedimiento legislativo. Para preparar una leyes preciso tener muchos
especialistas y contar con la competencia tcnica de un gran nmero de sabios, de tc-
nicos. de administradores, de funcionarios. etc," Modernas tendencias del derecho cons
ttuconal, pg. 202.
238 DERECHO CONSTITUCONAL MEXICANO
tros de la Corona, o por otras personas o cuerpos, en virtud de legis-

lacin delegada o pul' va de decisin judicial, y deba "dictaminar
acerca de qu garantas son deseables o necesarias para asegurar los
principios constitucionales de la soberana del Parlamento y la supre-
maca de la ley".
En abril de 1932 la comisin produjo su dictamen, firmado por
quince de sus miembros s- y en l se considera, por lo que toca a la
delegacin de facultades legislativas, que "la prctica, buena o mala.
es inevitable". Y se agrega por va de explicacin: "En el derecho
constitucional, es fcil observar transformaciones en nuestras ideas de
gobierno como resultado de cambios en las ideas polticas, sociales y
econmicas, del mismo modo como ocurren modificaciones en las cir-
cunstancias de nuestras vidas a consecuencia de descubrimientos cien-
tficos" (pg. 5).
Entre otras varias causas de la creciente delegacin de facultades
legislativas, los autores del dictamen consideran que "la materia de
la legislacin moderna es con mucha frecuencia de naturaleza tcnica",
lo que requiere conocimientos que por lo comn no estn al alcance
de las asambleas populares: por otra parte, "es imposible prever todas
las contingencias y las condiciones locales en vista de las que debe ser
formulada cada normacin", "La flexibilidad -agregan- es esencial.
El mtodo de la legislacin delegada permite la utilizacin rpida de
la experiencia" (pg. 51) .
Observan que "las crticas al sistema se enderezan ms bien contra
el vol umen y el carcter de la legislacin delegada que con tra la prc-
tica de la delegacin en s misma" (pg. 53).
Los autores del dictamen estn de acuerdo en que es preciso corre-
gir la anarquia y falta de mtodo que hasta ahora han prevalecido en
la delegacin de facultades y que se manifiestan en la imprecisin de
los lmites del poder delegado, en el procedimiento de la delegacin,
en la salvaguardia de los derechos de los particulares y en la preserva-
cin del control parlamentario, anarqua que se debe en buena parte
a que las medidas se dictan por consideraciones oportunistas, carentes
de principios rectores.
Por la especial organizacin inglesa, varias de las medidas aconseja-
das pul' el dictamen no podran tener aplicacin en nuestro medio.
Sin embargo, por su importancia son para consideradas tres limitacio-
nes a la delegacin de facultades legislativas: la imposibilidad de que
en el ejercicio de dichas facultades se ample su alcance por el mismo
poder en quien se delegan, lo que en nuestro rgimen de facultades
34 Fue publicado en 138 pginas con el ttulo de "Committcc on Minister, Powcrs.
-cRepor".
expresas es claramente perceptible. ya que el rgano legislativo no

desaparece, sino slo traspasa determinadas y estrictas facultades al
ejecutivo; la sustraccin al rgimen delegatorio de los derechos esen-
ciales de la persona. sustraccin que entre nosotros no opera cuando
a la delegacin acompaa la suspensin de garantas; la prohibicin de
delegar facultades en materia impositiva. lo que en Inglaterra obe-
dece a un motivo histrico."
Si hemos mencionado con cierta amplitud la situacin que con-
templa el dictamen de referencia, ha sido con el propsito de poner
de relieve no slo que nuestro caso no es nico, sino tambin que sus
anomalas son semejantes a las que se advierten en un pas de tan rica
tradicin constitucional como Inglaterra. Pero lejos de pretender adop-
tar las soluciones all preconizadas. consideramos que las nuestras han
de buscarse en nuestra propia experiencia.
La solucin no debe consistir, a nuestro ver, en levantar barreras
artificiales (como lo hizo la reforma de 38) . a fin de contener y abatir
una tendencia natural y espontnea. sino en organizar constitucional-
mente esta tendencia.
Nada Se adelanta mientras siga confundindose en el mismo trata-
miento la funcin poltica del rgano legislativo. que es indelegable,
con la funcin predominantemente tcnica de confeccionar leyes qu-e
presuponen conocimientos especiales. Esta ltima corresponde por su
naturaleza al Ejecutivo. quien est en posibilidad de encomendar la
preparacin de las leyes a comisiones idneas.
Mas como aun en estas leyes de carcter tcnico no desaparece por
completo el aspecto poltico. ya sea en el orden social, en el econ-
mico o en el gubernativo. conviene conservar para tales casos cierto
control del rgano legislativo, que se manifiesta en dos momentos: an-
tes de la elaboracin de la ley. en las direcciones polticas que imprime
el legislador y que el Ejecutivo debe respetar; despus de confeccio-
nada la ley. en la verificacin por parte del Congreso del adecuado
desarrollo de las direcciones generales por l trazadas.
an En el derecho norteamericano James lIart, autor clsico de An Introducton ta
Administrative Latu (N. York, 1940). seala varios requisitos para que la delegacin
de facultades legislativas sea constitucional, entre ellos los siguientes: 10;> El Congre-
so debe tener potestad para legislar sobre la materia que delega. 29 El Congreso debe
fijar de modo preciso los lmites de la delegacin, definiendo su objeto y estableciendo
una poltica en forma de standard o criterio de principio. 3'" La delegacin no puede
hacerse nunca en favor de particulares, sino slo de funcionarios pblicos o autorida-
des. 4'" No son posibles las delegaciones del Congreso en favor dc los Estados ni dc
las legislaciones de stos en Iavor de aqul. (Vid. pg. 163).
En los Estados Unidos, el ao de 1941, un Comit designado por la American Po-
litical Sclence Association y encabezado por Ceorge Galloway (Committce on Congrcss)
lleg a semejante conclusin de la auspiciada al100 atrs en Inglaterra por el Committee
on Minister' Powcrs, en el sentido de que "es perfectamente sabido que la formulacin
de la legislacin no es ya una (uncin exclusiva del Congreso".
En Mxico existen precedentes al respecto. Durante la administra-

cin de Daz, as haya sido al margen de la Constitucin, se observ
en varios casos el doble control a que nos hemos referido.w Ya den-
tro de la Constitucin, una reforma reciente de sealada importancia
parece constitucionalizar por primera vez la tendencia apuntada. Nos
referimos a la publicada el 28 de marzo de 1951, por la que se agreg
al arto 131 el siguiente prrafo: "El Ejecutivo podr ser facultado por
el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuo-
tas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el pro-
pio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para prohi-
bir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos,
artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el
comercio exterior, la economla del pas, la estabilidad de la produc-
cin nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio del
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal
de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida."
En congruencia con la anterior reforma al 131, en la misma fecha
se adicion el 49 en los siguientes trminos: "En ningn otro caso,
salvo lo dispuesto en el arto 131, se otorgarn facultades exrraordina-
rias para legislar." 81
36 As los Cdigos Civil (31 de mano de 84). de Procedimientos Civiles para el

Distrito Federal (15 de mayo de 84) y de Comercio (15 de abril de 84) . los cuales fue-
ron sometidos a la ratificacin del Congreso el 24 y el 31 de mayo del mismo ao. Del
mismo modo en 1906 el Congreso aprob el uso que el Ejecutivo hizo de las facultades
para legislar sobre rfos, navegacin y obras en los puertos que le concedi la ley de 1899.
87 Las modificaciones de 1951. introducidas en Jos artfculos 29 y 131 merecen es-
pedal comentario.
En 9 de noviembre de 1950. el Presidente de la Repblica, Miguel Alemn. envi
a la Cmara de Diputados una iniciativa para adicionar el art. 131 de ~a Constitucin.
En su exposicin de motivos, la iniciativa comienza por referirse a la situacin que
as describe: "Ha sido prctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese
H. Congreso de la Unin otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas
las disposiciones complementarias de las Leyes Fiscales y no simplemente la de pro-
veer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa
de Mxico. es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de Leyes Marcos.
porque el rgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales
del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder
Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisin cuanto por lo que atae a adaptarlos
a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios
rectores consignados en las propias leyes."
Para consritucona'lzar la prctica indicada por lo que hace a las facultades impo-
sitivas y restricciones en materia de comercio exterior. la iniciativa presidencial propu-
so la siguiente adicin al arto 131: "El Ejecutivo Federal queda facultado para aumen-
tar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas y
aun prohibir las importaciones. exportaciones y el trnsito de productos. artculos y efec-
tos, a fin de regular el comercio exterior. la economa del pas. la estabilidad de la
moneda, la determinacin de los precios y de proteger la produccin nacional. as como
cualquier otro propsito en beneficio del pas."
La justificaoin de la iniciativa, desde el punto de vista de nuestra tradicin cons-
titucional, se expuso en los siguientes trminos: "La colaboracin del Poder Ejecutivo
LA DIVISIN DE PODERES 241
POCO importa que hasta ahora no haya sido saltada ostensiblemente

la barrera que erigi la reforma de 38. El fenmeno de la absorcin
legislativa por parte del ejecutivo sigue en pie, obedeciendo a las mis-
mas causas de siempre, nada ms que canalizado ahora a travs del
con ese H. Poder Legislativo, que se propone, en modo alguno infringe decisin po~
ltica fundamental emanada del Constituyente 1916-1917. En efecto, con la iniciativa
de adicin que se propone no hay violacin al principio de la divisin de poderes ccn-
sagrado en el artculo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de (lue
nuestra Constitucin vigente no ha plasmado una teora rgida de la divisin de po-
deres haciendo de los mismos. poderes dislocados, sino, por el contrario, una divisin
flexible que impone hablar de una verdadera colaboracin entre ellos. El articulo 49
ya citado, prohbe que una sola persona o corporacin asuma la totalidad de fun-
ciones se arrogue aqulla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad
que se pretende con la actual nicarva, no asumir las funciones propias del Con-
greso, ni ste, por tanto, desaparecer ya que continuar teniendo la potestad legista-
tva, y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constituyente le seal.
gozar de la facultad de modificar las prescripciones legales. Por as decirlo, el Ejecu-
tivo gozar esencialmente de la facultad de reglamentar un texto constitucional desarro-
llado en forma mnima por el Congreso de la Unin como rgano legislativo consritudo.
El propio texto constitucional aludido, proscribe que el legislativo se deposite en una
sola persona y por 10 expresado con antelacin queda desvirtuada esta posibilidad, 'Va
que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborar con l en una mJnima
proporcin. Por lo dems, es bien conocido por esas HH. Cmaras que integran el
Congreso de la Unin y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboracln
entre los Poderes del Estado Federal Mexicano se efecta otorgando a uno de ellos
"funas facultades que no son particulares de l, sino de alguno de los otros dos, tic
ta suerte -que, mediante la Intcarva que somete -a- vuestra -alta- Oln&i4eracin...simple..-
mente se confirm la colaboracin entre los diversos poderes integrantes del Estado
Federal Mexicano."
Como se observa, los argumentos aducidos, son, en su mayor parte, los que te
hablan venido usando en el derecho pblico mexicano cuantas veces se haban pre-
tendido dotar al ejecutivo de facultades legislativas. Pero la iniciativa '.incurra en grave
error cuando, empleando los argumentos tradicionales, quebrantaba lo que ella deca
ser la tradicin nacional.
En efecto, esa tradicin habfa operado siempre en el sentido de la delegacin de
facultades legtslativas, esto es. la transmisin de facultades legislativas ocurra pUl'
virtud de que el Congreso de la Unin, titular nato de las mismas, tena a bien dele-
garlas, por un acto de Su propia voluntad. en el poder ejecutivo. Tal fue desde Sld
comienzos. y sigue sindolo hasta ahora, el caso de las facultades extraordinarias para
legislar. No acta en la especie el Ejecutivo como rgano legislativo independiente del
Congreso, sino como delegado que cumple una comisin conferfda por el delegan te.
Contrariamente a dicha tradicin, la iniciativa propona que, sin conocimiento ni
consentimiento del Congreso, se dotara al ejecutivo federal de la facultad de "aumen-
tar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas p'or
el Congreso de la Unin, crear y suprimir 1:.05 propias cuotas", con la cual ti ejecutivo
reciba de la Constitucin, y no del Congreso, la. potestad de legislar en materia aran-
celaria. De esta manera la iniciativa pretenda crear una dualidad de rganos lCJ(i~la
tivos en materia de tarifas al comercio extertor. ya que por una parte el Congreso
conservaba sus facultades al respecto, pero por la otra se le otorgaba idnticas Iacul-
tades al Ejecutivo, sin nexo alguno entre las actividades de los dos poderes. Caso se-
mejante no se habla Ilegado a registrar en nuestro derecho pblico: el Congreso te-
asumi por un momento su descuidada funcin legislativa y enmend certeramente la
iniciativa presidencial.
Despus de aceptar los motivos de la reforma plOpuesta, las Comisiones Uni(la~
de Puntos Constitucionales y de Aranceles )' Comercio Exterior de la Cmara de Di
putados expresaron en su dictamen la si~uicnte salvedad: "Pero las comisione!' filie
suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adicin
que propone la Iniciativa, a fin de que no se realice un cerc.ena~jcnto perman("nl~
y de-nirivo de la facultad legislativa atribuida por la ley constitucional al Poder J.C".
"

monopolio presidencial de las iniciativas de ley. Por lo dems, esta

otra va de abdicacin por el Congreso de sus funciones legislativas,
tampoco es exclusiva de nuestro medio. Mirkine-Guetzvitch la regis-
tra como una manifestaciones ms de la tendencia predominante en el
constitucionalismo moderno: "Nosotros hemos dicho ya que las con-
diciones de la vida actual son de tal complicacin que los proyectos
de ley resultan de tacto un monopolio del Gobierno. Es el Gobierno
quien dispone del aparato tcnico necesario para preparar los proyec
tos de ley. Si el Gobierno tiene una gran mayora, la discusin en el
seno del Parlamento se hace rpidamente y. salvo oposicin u obstruc-
gislatvo, sino para hacer posible una delegacin de facultades en materia arancelaria
al Ejecutivo por una ley del Congreso, cuando aqul la solicite o ste considere ccnve-
nente y necesario otorgarla, pero sujeta siempre a la revisin y aprobacin por su
parte de lo que hubiese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada. Y como
indispensable corolario, ha de modflcarse el prrafo segundo del artculo 49. a fin de
que en forma indubitable quede establecido que slo pueden otorgarse facultades al
Ejecutivo para legislar. en los casos de suspensin de garantas de que habla el artcu-
lo 29 y en materia arancelaria e_n los trminos del prrafo que se adiciona al artculo 13)."
El texto aprobado en los trminos propuestos por las Comisiones, abre algunas in-
terrogaciones.
Es la primera la relarva a si las atribuciones delegadas por el Congreso al Eje-
curlvo, de acuerdo con el prrafo adicionado al 131. son de naturaleza legislativa. El
dictamen mismo plantea la duda, al decir que dicha adicin "podra estimarse que no
constituye una upica delegacin de facultades. sino una delegacin de autoridad para
determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuacin de la ley".
Sin embargo. el dictamen acaba por no acoger ese crftero, cuando propone la reforma
del a rt . 49 como consecuencia de la adicin al 131. en los siguiente trmluos: "En
ningn otro caso. salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del articulo 131. se otorgarn
al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar." Lo que significa. a todas luces,
que 'para el texto reformado son facultades extraordinarias para legislar,.l>'lquellas a que
sr- refiere el articulo 131. (El Pleno de la Suprema Corte de Justicia admiti que son
de naturaleza legislativa las disposiciones de carcter general dictadas por el Presi-
dente de la Repblica en materia arancelaria con apoyo en el prrafo adicionado del
arto 131, cuando el propio Pleno resolvi que es competente para conocer de los am-
paros enderezados. contra dichas disposiciones, por rrataf-se de amparos contra leves.
Toca Ns 1636/58, en el amparo de Adamas, S, A. Y coagravladas, resuelta la compe-
tencia del Pleno el 9 de mayo de 1961.)
Otra cuestin cue suscita la adicin del articulo 131. surge del prrafo final de la
misma: "El propio Ejecutivo. al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada
ao. someter a su aprohacin el uso. que hubiese hecho de la facultad concedida." Su
sentido literal (nico que. segn parece, hay que tomar en cuenta por ser suficientemen-.
le cJaro) obliga a dos cosas: 1$ desde luego entraron en vigor las disposiciones que
dicte el Ejecutivo en uso de la facultad concedida, sin esperar la aprobacin del Con-
I(rcso, pUC!lto que el precepto no lo dice; 2$ no obstante, cl Ejecutivo deber someter
a la aprobacln del Cong-reso el uso que hubiere hecho de Ja facultad concedida, pos#
tcrtormcntc a su ejercicio, ya que no cabe entender de otro modo. por los tiempos de
Ins verbos empleados, la expresin "someter a su aprobacin el uso (Iue hubiere hecho
d(' 1:1 facultad concedida".
AsI entendido el precepto, resulta que las disposiciones legislativas emitidas por
<'1 Eiccutlvo con fundamento en el mismo son leyes de. naturaleza singular, sujetas a la
condicin resolutoria de la aprobacin dcl Congreso. En nuestro Derecho Pblico se
haban dado casos semejantes al que contemplamos; pero en ellos la aprobacin del
Congreso era anterior a la fecha en que entraba en vigor la ley expedida por el Eje-
cutivo. (te tal suerte que cuando dicha ley comenzaba a ser obligatoria. ya se habla
producido respecto de la misma el concurso cabal de voluntades necesario para su
vigencia: la del Congrcso, al delegar en el Ejccuttvo determinada facultad Iegislatlva.
LA DIVISIN DE PODERES 243
cin de la minora, el papel de la mayora parlamentaria se reduce a

la aprobacin de los proyectos gubernamentales." 88
Terminemos ratificando nuestra idea de siempre: la reforma de
38, en lugar de haber confirmado una situacin que abiertamente
rechaza nuestra realidad, debi haber abordado el problema desde el
puntO de vista de esa realidad, para acoger otros casos en que, apart
de los previstos por el arto 29, el Congreso pudiera delegar facultades
legislativas en el Presidente de la Repblica.
bajo la condicin suspensiva de dar cuenta oportunamente al Congreso del uso que hl-
ciera de esa delegacin; la del Ejecutivo. al expedir la ley en ejercicio de la facullad
delegada; finalmente, otra vez la del Congreso, al aprobar la ley expedida por el Eje-
cutivo. (Por va de ejemplo, bajo la Vigencia de la Constitucin de 57, se puede citar
el caso del Cdigo Civil para el Distrito Federal y ti Territorio de Baja California. El
14 de diciembre de 1883 el Congreso autoriz al Ejecutivo para expedirlo, con el si-
guiente requisito: "El Ejecutivo dar cuenta oportunamente al Congreso eje la Unin.
del uso que hiciere de esta autorizacin:' El Ejecutivo expidi dicho Cdigo el 31 de
marzo de 1884. para entrar en vigor el l' de junio siguiente. El Congreso, por ky
promulgada el 24 de mayo de 1884, es decir, antes de la fecha en que iba a entrar
en vigor el referido Cdigo, decret lo siguiente: "Se aprueba el Cdigo Civil expedido
por el Ejecutivo el bl de 1I13rzo del presente ao, en uso de las Iacultndcs que le CUIl
cedi el decreto de 14 de diciembre de 1833").
La aprobacin de una ley con posterioridad a su vigencia, que es In establecido
como una novedad sin precedente en la adicin al arttculc 131, plamearta una situa-
cin prcticamente irresoluble si llegara a presentarse el caso de (IIU" una ley expedida
por el Ejecutivo en la hiptesis de dicho precepto. aplicada dcsde :!IU promulgacln a
casos particulares, IIU Iuera aprobada posterformcure pur el Congreso.
8t1 DIJ. cit., p.ig. :!n1,
CAPTULO XIII
RELACIONES ENTRE S DE LOS PODERES FEDERALES
SUMARIO
75.-Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales. 76.-Relaciones

entre el legislativo y el 'ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial.
77.-Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo. 78.
Otros llamados matices parlamentarios. 79.-EI vete.
75. Segn nuestra organizacin constitucional, la primera y fun-

damental distribucin de competencias se opera entre los Estados y
la federacin; la segunda, entre los tres Poderes de la federacin. Exa-
minada anteriormente la primera, conviene ahora referirse a la segunda.
De los tres Poderes federales, los dos primeros que enumerafa-
Constitucin estn investidos de poder de mando; el legislativo mano
da a travs de la ley, el ejecutivo por medio de la fuerza material. El
tercer Poder, que es el judicial, carece de los atributos de aquellos
otros dos Poderes; no tiene voluntad autnoma, puesto que sus actos
no hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador
contenida en la ley; est desprovisto tambin de toda fuerza material.
Sin embargo, el Poder judicial desempea en el juicio de amparo
funciones especiales, que fundan la conveniencia de darle la catego-
ra de Poder, otorgada por la Constitucin; mediante ellas, el Poder
judicial se coloca al mismo nivel de la Constitucin, es decir, por
encima de los otros dos Poderes, a los cuales juzga y limita en nom-
bre de la ley su pren:a.
Las relaciones del Poder judicial con los dems Poderes, se con-
Cunden con las funciones que la Constitucin asigna a dicho Poder y
cuyo estudio ser la materia de otro captulo. Por ahora es convenien-
te sealar las relaciones del Poder legislativo con el ejecutivo, para
estar en aptitud de conocer la organizacin y funcionamiento de uno
y otro.
76. Dos sistemas principales realizan, de diferente manera cada

cual, las relaciones entre s de los Poderes legislativo y ejecutivo: el
245
sistema parlamentario y el sistema presidencial. En el primero la ac-

tuacin del ejecutivo est subordinada a la direccin de las Cmaras:
el mayor predominio de stas da al sistema el nombre de parlamen-
tario. En el segundo el ejecutivo participa con independencia en la
direccin poltica; se llama presidencial porque. en la forma republi-
cana es en la que el Jefe del ejecutivo. esto es, el Presidente, halla el
ambiente propicio para ser independiente de la asamblea deliberante.
El parlamentarismo es sistema europeo. Naci en Inglaterra, en
forma espontnea, por las relaciones poco a poco modificadas del Par-
lamento con una dinasta que l mismo habla llevado al trono; lo
adoptaron ms tarde como programa los pa (ses del continente y en
Francia alcanz los lineamientos de la teora.
El sistema parlamentario busca que el ejectitivo refleje en sus actos
la voluntad del pueblo, manifestada a travs del Parlamento. que se
supone representante genuino de aqul. Para ello el Jefe del gobierno
designa su gabinete de acuerdo con la mayora que prevalezca en el
Parlamento; el gabinete as nombrado debe obrar de conformidad con
la mayorla parlamentaria a la que pertenece y es ese gabinete el nico
responsable de los actos del ejecutivo frente al Parlamento y la opi-
nin pblica. Porque si el Jefe del ejecutivo no es libre para- designar
a sus ministros. sino que debe elegirlos segn la mayora parlamenta-
ria. ni tampoco puede ejercer las funciones del gobierno. es natural
y justo que la responsabilidad pol/tica la asuma, na el Jefe del go-
bierno, sino el gabinete.
Cuando el gabinete cesa de representar la opinin de la mayora
debe dimitir. para ser sustituido por quienes reflejan dicha mayo-
rla. Lo mismo por lo que hace a la responsabilidad poltica como por
lo que respecta a la representacin de la mayora, el vaivn poltico
concluye en el gabinete; el Jefe del gobierno est por encima del re-
flujo, inmune a los cambios; inmutable e irresponsable.
. Pero cuando la oposicin irreductible entre el Jefe del ejecutivo
y el Parlamento hace suponer que alguno de los dos no interpreta la
voluntad popular, el primero tiene el derecho de apelar directamente
al pueblo. mediante la disolucin de la cmara popular y la convoca-
cin a elecciones; en los comicios el pueblo decidir si apoya la pol-
tica del parlamento o la del Ejecutivo.
De esta suerte es la facultad de disolver el Parlamento la vlvula
de escape del sistema. porque si el Ejecutivo tuviera que subordinarse
sin excepcin a la voluntad de la asamblea, se llegarla al -absolutisrno
congresional.
El sistema parlamentario presume la existencia de partidos organi-
zados y una alta educacin cvica. Sin partidos fuertemente organiza-
RELACIONES ENTRE s DE LOS PODERES FEDERALES 24.7
dos, sin un respeto sumo para la opinin de la mayora, el parlarnen-

tarismo comienza por los cambios frecuentes y desorjentados en el ga-
binete. que entorpecen la labor del gobierno, y termina en el uso de
la violencia, que destruye hasta sus races el sistema. El parlamenta-
rismo es cortesa cvica, tolerancia, discusin pblica, tradicin; es,
pues, sistema extico en regmenes de caudillaje.
En el sistema presidencial el Jefe del ejecutivo designa libremen-
te a sus colaboradores inmediatos, que son los Secretarios de Estado.
sin necesidad de que pertenezcan al partido predominante en el Con-
greso; los actos de los Secretarios de Estado son. en principio. actos
del Jefe del gobierno, pues aqullos obran en representacin de ste;
para la perfeccin jurdica de sus actos el Jefe del gobierno no nece-
sita. en general, contar con la voluntad de sus Secretarios y, por todo
ello, el nico responsable constitucional de los actos del ejecutivo es
el Jefe mismo.
No hay. pues, en el sistema presidencial subordinacin del Ejecu-
tivo al Legislativo; antes bien, mediante la facultad de convocar a
sesiones extraordinarias, la de iniciar leyes y, sobre todo. por la facul-
tad de vetarlas, el Ejecutivo adquiere cierto predominio sobre el Le-
gislativo, que al fortalecer al primero se resuelve al cabo en el equ- _
librio de los dos. .
Nacido en Estados Unidos, el sistema presidencial se propag en
casi todos los paises latinoamericanos. Mxico lo ha adoptado, aunque
con algunos matices parlamentarios, como lo veremos en seguida.
77. El Presidente de la Repblica tiene facultad para nombrar y

remover libremente a los Secretarios de Estado, segn el arto 89, fr. 11.
de la Constitucin. Dicha facultad es la que imprime sustancialmente
a nuestro sistema el carcter de presidencial.
Conforme al arto 92, todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho. en-
cargado del ramo a que el asunto corresponde, y sin este requisito no
sern obedecidos. Esta participacin del Secretario de Estado en el
acto del Jefe del gobierno, necesaria para la validez de dicho acto, se
conoce en la teora constitucional con el nombre de "refrendo".
"Presupone siempre el refrendo -segn Cceres Crosa- un acto
concomitante y en cierto sentido principal, al que la accin de refren-
do se suma, para completado o perfeccionarlo. Ms concretamente, el
refrendo implica la simultnea concurrencia de dos voluntades coin-
cidentes, a veces de distinto rango, cuyas determinaciones se manifies-
tan en la efectiva realizacin de un acto participado o complejo, que
se expresan mediante el elemento formal de la aposicin de la firma

y del refrendo o contrafirma de las personas que en el mismo inter-
vienen," 1
Tericamente las finalidades del refrendo pueden ser tres: certifi-
car la autenticidad de una firma; limitar la actuacin del Jefe del
gobierno mediante la participacin del Secretario o Ministro, indis-
pensable para la validez de aquella actuacin; trasladar la responsa-
bilidad del acto refrendado, del Jefe del gobierno al Ministro refreno
datario.
Veamos cul de esas finalidades persigue el refrendo en nuestro
sistema. Desde luego advirtamos que no hay en la Constitucin, ni
en la Ley de Secretaras de Estado, ninguna disposicin expresa en
ese respecto.
Podra pensarse que entre nosotros el refrendo sirve para autenti-
ficar la firma del Presidente. Nada hay en nuestro rgimen presiden-
cial que se oponga a esta finalidad, la cual por otra parte suele acom-
paar a la institucin del refrendo. Sin embargo, adems de que un
ordenamiento, as sea secundario como es el Reglamento del arto 24
(ahora 25) de la Ley de Secretaras de Estado, priva al refrendo de
su cometido de autentificacin al disponer que el Secretario de Esta-
do firmara-cantes que el Presidente,' debemos considerar posterior-
mente, a la luz de otros conceptos, que la intervencin del Secretario
del Ramo no se agota en la modesta funcin de dar fe de la firma del
Jefe del Ejecutivo.
La segunda finalidad que la teora atribuye al refrendo existe apa-
rentemente en nuestro sistema, puesto que si conforme al arto 92 de
la Constitucin el acto del Presidente carece de validez sin la firma
del Secretario del Ramo, parece que la actuacin del primero est li-
mitada por la necesaria intervencin del segundo, pues exige para su
eficacia una voluntad ajena; si esta voluntad falta, la del Presidente
no basta. La limitacin que produce el refrendo es manifiesta en los
regmenes parlamentarios, donde el Jefe del ejecutivo est imposibi-
litado para separar de su encargo al Ministro que se rehsa a estam-
par el refrendo, porque en el sistema parlamentario la designacin y
la renuncia del gabinete dependen de la mayora que prevalezca en el
Parlamento y no de la voluntad del Ejecutivo, segn hemos visto. La
negativa a firmar por parte del Ministro equivale en ese caso a repro-
bacin del acto por parte del Parlamento. De tal suerte, en el sistema
parlamentario es insustituible la voluntad personal del Ministro re-
1 GoNZALO CCER.E5 CROSA: El refrendo ministerial; Madrid. 1934; Introduccin.

pgina V.
2 Reglamento de 29 de enero de 1936.
RELACIONES ENTRE s DE LOS PODERES FEDERALES 249
frendatario, Cosa distinta ocurre en nuestro casa: si un Secretario de

Estado se niega a refrendar un acto del Presidente. su dimisin es in-
aplazable. porque la negativa equivale a no obedecer una orden del
superior que lo ha designado libremente y que en igual forma puede
removerlo. Es cierto que el Presidente necesita contar. para la validez
de su acto. con la voluntad del Secretario del Ramo. pero no es pre-
ciso que cuente con la voluntad insustituible de determinada persona.
puesto que puede a su arbitrio mudar a las personas que integran su
gabinete. El refrendo. por lo tanto, no implica en nuestro sistema una
limitacin insuperable. como en el parlamentario; para ello sera me-
nester que el Presidente no hallara a persona alguna que, en funcio-
ites de Secretario. se prestara a refrendar el aeta. El refrendo. en el
sistema presidencial. puede ser a lo sumo una limitacin moral; cuan-
do un Secretario de relevante personalidad pblica no presta su asen-
timiento por el refrendo a un acto del Presidente. su negativa puede
entraar una reprobacin moral o poltica que el Jefe del ejecutivo,
consciente de su responsabilidad. debe tener en cuenta.
La tercera finalidad del refrendo. o sea la de hacer recaer la res-
ponsabilidad en el Ministro signatario, es complemento de la anterior
y ambas son propias y caractersticas del rgimen parlamentario. -En----__--l
efecto, si en dicho rgimen las funciones del gobierno pertenecen al
gabinete, el cual no es designado a su arbitrio por el Jefe del ejecuti-
vo. impnense como consecuencias que la responsabilidad total de las
actividades gubernativas la asuma el gabinete y que el Jefe del ejecu-
tivo quede exento de toda responsabilidad. Pues bien: la responsabili-
dad de que se priva al Jefe del Estado se traslada mediante el refren-
do a los Ministros. Si el Jefe del Estado no necesitara contar con los
Ministros. su irresponsabilidad conducira al absolutismo; de aqu la
funcin limitadora del refrendo. Por otra parte. el Jefe del Estado
no puede responder por actos ajenos, como son los del gabinete; de
aqu la funcin del refrendo, consistente en transferir la responsabil-
dad al Ministro refrendatario.
En el sistema presidencial sucede lo contrario. El Presidente es
responsable. constitucional y polticamente, de los actos de sus Secre-
tarios, quienes obran en nombre de aqul. y son designados libremen-
te por el mismo.
En ningn momento ni por ningn motivo pasa la responsabilidad
constitucional o poltica del Presidente a los Secretarios. El refrendo.
en consecuencia, no persigue en nuestro sistema la finalidad de exi-
mir de responsabilidad al Presidente para transferirla al refrendatario.
Hemos de inferir de lo expuesto que de los tres cometidos rela-
cionados principalmente con el rgimen parlamentario, que asigna la
doctrina al refrendo, slo el primero de el los parece conciliable con

nuestro sistema constitucional, y ello siempre que prescindamos de la
desviacin que al respecto ha introducido el ordenamiento reglamen-
tario que hemos mencionado. Pero si. atribuyramos a nuestro refren-
do esa nica finalidad de certificacin, convertiramos a los Secreta-
rios de Estado en meros agentes subalternos del Jefe del Ejecutivo, sin
otra voluntad que la de ejecutar sus rdenes o renunciar. Para eludir
esta conclusin, que repugna con la prctica constante de nuestras
instituciones ms bien que con la letra del texto constitucional, he-
mos de empearnos en descubrir las finalidades propias de nuestro
refrendo.
En este orden de ideas, consideramos que entre nosotros el re"
frendo sirve para actualizar una triple responsabilidad del agente
refrendatario: la penal, la tcnica y la poltica.
La responsabilidad penal se finca en el Secretario al asociarse vo-
luntariamente al acto del Presidente mediante la aposicin de su fir-
ma, cuando el acto refrendado es delictuoso. Puede sin duda el Secre-
tario realizar por su Cuenta y bajo su propia responsabilidad actos
delictuosos en el desempeo de su gestin: de ellos es responsable ex-
clusiva y personalmente. Pero cuando el acto delictuoso es del Pre-
sidente y el Secretario lo refrenda, este ltimo asume como copart-
cipe su personal responsabilidad en los trminos del arto 108 de la
Constitucin. He aqu localizada la responsabilidad penal autnoma
del Secretario, la cual no existira si se tratara de un simple empleado
que obedece a su superior legtimo en el orden jerrquico (con las
salvedades que establece el arto 15, fr. VII, del Cdigo Penal vigente.)
La responsabilidad en que incurre en estos casos el agente signa-
tario, se justifica plenamente en nuestro rgimen constitucional, pues
ella constituye la contrapartida de la irresponsabilidad penal de que
goza el Presidente durante el tiempo de su encargo (excepto por trai-
cin a la patria o delitos graves del orden comn). A fin de que la
actividad del Jefe del Ejecutivo no quede totalmente al margen de las
normas punitivas, lo que parece inadmisible en un rgimen de dere-
cho, surge como mantenedor del acto. en el aspecto de la imputabili-
dad penal, el Secretario que lo refrenda. Su responsabilidad, a di.
ferencia de la presidencial, s es exigible penalrncnte durante el
desempeo del encargo, previo el desafuero.
Este reemplazo de una responsabilidad por otra, da la impresin
de que estamos en presencia de un matiz parlamentario. Obsrvese,
sin embargo, una diferencia sustancial. En nuestro sistema tanto el
Presidente como el Secretario responden penalmente de sus actos pro-
pios, con la diferencia que al primero slo se le puede procesar hasta
despus de concluido su mandato. De ninguna manera se exime de

responsabilidad 'penal al Presidente para desplazarla hacia el Secreta-
rio; este ltimo podr ser condenado como cmplice o coautor por
haber participado mediante el acto personal del refrendo en el acto
criminoso del Presidente. pero ello no libera al Presidente de la res-
ponsabilidad exigible oportunamente. Todo ello se explica si se tiene
en cuenta que la irresponsabilidad penal del Presidente es de natura-
leza del todo diversa a la irresponsabilidad parlamentaria del Jefe del
Ejecutivo y obedece a otros motivos. La irresponsabilidad penal es ms
bien inmunidad con que se protege a los altos funcionarios mientras
duran en su encargo, con objeto de impedir que mediante un proceso
injustificado se les prive de sus funciones. Solamente la Cmara de
Diputados o la de Senadores, segn la naturaleza del delito, puede
despojar de la inmunidad, pero tal cosa slo puede acaecer, tratndose
del Presidente de la Repblica, por traicin a la patria o delitos gra-
ves del orden comn; la inmunidad de dicho funcionario es casi
absoluta.
La responsabilidad de carcter tcnico que asume el Secretario de
Estado por virtud-del refrendo.vobedece a que .es la Secretara de cada
ramo, a travs de sus expertos, la que debe preparar el materil' d
informacin y decisin que el titular de la Secretara presenta bajo
su responsabilidad al Jefe del Ejecutivo. No es posible que este lti-
mo alcance a dominar las numerosas y variadas cuestiones tcnicas de
la administracin; de all la necesidad de las Secretaras, cada una
de ellas especializada en una materia administrativa. Esta responsabi-
lidad de orden tcnico es la que posiblemente tuvo en cuenta el ya
citado Reglamento del arto 24 de la Ley de Secretaras de Estado, al
otorgar al refrendo una finalidad que no registra la teora. En efecto,
si conforme con el arto 1Q de ese Reglamento el Secretario debe firmar
antes que el Presidente, ello slo puede significar que el Secretario
asume frente al Presidente la responsabilidad tcnica del acto. Nos
hallamos, por lo tanto, en presencia de un cometido del refrendo que
se despliega principalmente en el mbito interno del Ejecutivo, en las
relaciones del Secretario con su superior jerrquico.
ntimamente relacionada con la funcin tcnica del refrendo, apa-
rece su finalidad poltica. Como habremos de verlo con mayor dete-
nimiento al estudiar la organizacin del Poder ejecutivo, en el Cons-
tituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora propuso la creacin
de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente
tcnicas y no polticas, a diferencia de las Secretaras de Estado, que
gozaran de esas dos funciones. Como consecuencia de la anterior dis-
tincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secretarios.

en consideracin a su funcin poltica. y lo rehusaba: a los Jefes de
los Departamentos Administrativos. El arto 92 responde a estas ideas,
al conferir tan slo a los Secretarios la potestad refrendataria.
Fndase en lo expuesto la finalidad poltica del refrendo, la cual
responde a la funcin poltica del Secretario. Es aqu donde apunta,
a nuestro ver, el nico posible matiz parlamentario de nuestro refreno
do. Si por virtud del refrendo el Secretario asume una responsabilidad
poltica, en la medida de sta adquiere una personalidad autnoma.
Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy
dbil. La imputabilidad poltica del Jefe del Ejecutivo es plena en
nuestro rgimen, a diferencia de su imputabilidad penal; de aqu que
la primera no puede ser sustituida por el Secretario de Estado. a la
manera de lo que acontece en el sistema parlamentario. Pero s puede
ser compartida, y en el grado en que lo sea el sistema presidencial
puede derivar hacia apariencias parlamentarias.
Tal cosa suceder si la censura congresional toma por blanco a un
Secretario de Estado, a travs principalmente de la facultad de las
Cmaras, a que despus nos referiremos. para llamar a los Secretarios
de Estado a que informen ante ellas. La responsabilidad poltica sigue
siendo sin duda del Presidente, pero el choque de los Poderes se ate-
na si en ,lugar de atacar directamente al Presidente, el reproche se
dirige al refrendatario. Pero aun en este caso sobrevive una diferencia
capital: el Secretario censurado no est obligado a dimitir como en el
rgimen parlamentario, y el Presidente puede constitucionalmente
sostenerlo contra la voluntad del Congreso.
Las dos posibilidades constitucionales. aparentemente opuestas aun-
que en el fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presi-
dente destituya al Secretario que no quiere refrendar un acto y la de
que sostenga frente al Congreso al Secretario que lo refrend, vienen
a ser las dos caractersticas supremas de nuestro rgimen presidencial,
en donde la voluntad del Jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma
alguna, ni por el hecho de que el Secretario del Ramo deba participar
en sus actos ni por la responsabilidad poltca del Secretario partici-
pante. Mientras subsistan esas dos caractersticas fundamentales, cual-
quier matiz parlamentario que se advierta en nuestro refrendo, no
alcanza a desnaturalizar el sistema. o
78. Hay otros casos, adems del refrendo, en que por otorgar la
Constitucin cierta autonoma a los Secretarios de Estado, parece ad-
quirir nuestro sistema presidencial matices de parlamentario.
Uno de ellos es el previsto por el arto 29, segn el cual la suspen-
L _
sin de garantas puede ser decretada por el Presidente de la Rep-

blica, pero siempre de acuerdo con el Consejo de Ministros. En este
caso se exige algo distinto al refrendo; se necesita la aprobacin del
Consejo de Ministros. La similitud entre las situaciones previstas por
los arts. 29 y 92 consiste en que en ambas el acto del Presidente carece
de validez sin la intervencin de alguno o de varios de sus Secreta-
rios; pero hay la diferencia de que en la hiptesis del arto 29 la inter-
vencin de los Secretarios debe asumir el aspecto formal de aproba-
cin, adems de que debe participar todo el gabinete, con el qurum
de dos tercios que seala el art. 47 de la Ley de Secretarias de Estado.
La trascendencia que tiene la suspensin de garantas justifica el
requisito de la aprobacin del gabinete, lo que implica necesariamen-
te que los Secretarios se constituyen solidariamente con el Presidente
en responsables del acto.
Aqu s hay una genuina responsabilidad personal de cada Secre-
tario, independientemente de la del Ejecutivo. No obstante, dicha res-
ponsabilidad no se identifica plenamente con la parlamentaria, por
que polticamente no se asume frente al Congreso y porque constitu-
cionalmente" fa resolucin es exclusiva del Jefe del Ejecutivo. Tratase
ms bien de una responsabilidad mancomunada ante la roeiedady .de., _
una limitacin a la actividad del Presidente, todo ello en vista de la --
gravedad de la medida.
No cabe duda, sin embargo, que el funcionamiento de nuestro siso
tema presidencial en el caso del arto 29 se aproxima, como en ninguno
otro, al sistema parlamentario. As se explica que en el propio artcu-
lo se d a la reunin del gabinete, por esa sola vez en toda la Cons-
titucin, el nombre del Consejo de Ministros, que es caracterstico del
rgimen parlamentario.
Otro caso en que tambin se observa cierto matiz parlamentario,
es el arto 93, relativo al informe que los Secretarios de Estado deben
rendir ante el Congreso, luego que est abierto e! perodo de sesiones
ordinarias, respecto al estado que guarden sus respectivos ramos, y al
que deben rendir ante cualquiera de las Cmaras cuando sean citados
para eJlo.
Si la Constitucin no autoriza a las Cmaras para llamar ante eJlas
al Presidente de la Repblica, es por el respeto debido a su investi-
dura y en beneficio del equilibrio de los Poderes. Pero en lugar de!
Presidente y en su representacin puede concurrir el Secretario del
Ramo para informar. El informe es del Presidente, aunque de hecho
lo rinda el Secretario. La desaprobacin de los hechos a que se refie-
re el informe, es reproche a la poltica del Presidente, aunque por
las razones que anteriormente expusimos. a veces la censura se locali-
ce en la persona del Secretario. Por lo tanto, el arto 93 consagra un

matiz parlamentario puramente formal; el Secretario de Estado no va
a defender ante las Cmaras mediante su informe, la poltica del ga.
binete, no va a provocar un voto de aprobacin o de censura de que
dependa la vida del gabinete, como ocurre en el sistema parlamen-
tario; va simplemente a informar en nombre del Presidente, a iluso
trar el criterio de las Cmaras tocante a los hechos a que se refiere
el informe.
A pesar de lo dicho, existe el peligro de que al abusar el Congre-
so de la facultad del arto 93 nuestro rgimen presidencial se deforme,
con pretensiones de un falso e inconveniente parlamentarismo. Tal
cosa suceder si abdicando de hecho de su facultad constitucional de
nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, se pliega
el Presidente a la direccin de las Cmaras, removiendo a cuantos
Secretarios sean objeto de censura. As lo advirti Lerdo de Tejada
en su circular de 14 de agosto de 1867. Segn el art. 89 de la Consti-
tucin entonces vigente, los Secretarios deban informar del estado
de sus respectivos ramos al abrirse el primer perodo de sesiones, pero
el reglamento del Congreso autorizaba a ste para llamar a los Secre-
tarios cuando lo tuviera a bien. Lerdo propuso como adicin a la
Constitucin, la de que los informes del Presidente o de los Secreta-
rios fueran siempre por escrito y nunca verbales, para derogar la dis-
posicin del reglamento. Despus del fracaso de dicha circular, las re-
formas constitucionales de 74 no recogieron la proposicin de Lerdo
a que- nos estamos refiriendo; pero la Constitucin de 17 realiz pre
cisamente lo contrario de lo propuesto por Lerdo, al autorizar los in-
formes verbales de los Secretarios, que es lo que hace el arto 93 al
permitir que las Cmaras llamen ante s, para informar, a los Secre-
tarios de Estado."
B La situacin planteada por Lerdo de Tejada ha venido variando bajo la vigencia
de la Constitucin de 17. hasta modificarse sustancialmente por virtud de la reforma al
artculo 93 del 31 de enero de 1974, cuya interpretacin es incompatible con la que en
su tiempo expona el ministro de jurez.
La primera parte del precepto reformado. al disponer que "los Secretarios del Des-
pacho y Jos Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que est abierto el pe-
rlado de sesiones ordinarias, dado cuenta al Congreso del estado que guarden sus
respectivos ramos", incluy a la segunda clase de funcionarios en la obligacin impuesta
a los Secretarios del Despacho. Pero dicha oblig-acin ha quedado subsumida tradicio-
nalmente en la que sefiala el articulo 69 al Presidente para que al asistir a la apertu1'3
de sesiones ordinarias del Congreso presente "un informe por escrito, en el que mani-
fieste el estado general que guarde la administracin pblica del pas"_ En el pormeno-
rizado informe que en la ocasin sealada acostumbra leer personalmente el Jefe del
Ejecutivo, se da cuenta del estado que guardan los respectivos ramos de la administra-
cin pblica, por lo que sera redundante que los encarg-ados de dichos ramos rindieran
por separado un informe' semejante. En lugar de suprimir el primer prrafo del artculo
93. la reforma de 1974 ha procedido como si pretendiera galvanizarlo con la partici-
pacin en l de los Jefes de los Departamentos Administrativos.
Hay todava otros dos casos en la Constitucin, en los cuales el

matiz parlamentario es menos acentuado y casi se desvanece. Cuando
las Cmaras no se ponen de acuerdo en la fecha en que clausurarn
sus sesiones ordinarias, el art. 66 dispone que el Presidente de la Re-
pblica fijar la fecha de clausura; con criterio sutil podra decirse
que ello equivale a disolucin del Congreso por el ejecutivo, pero
claro se ve que dicha disolucin nada tiene que ver con la autorizada
en el sistema parlamentario, como suprema apelacin a los comicios,
en caso de pugna del ejecutivo con el Parlamento. Cuando en caso
de falta absoluta del Presidente de la Repblica, el Congreso designa
al que debe reemplazarlo, segn los arts. 84 y 85, hay algo remota-
mente parecido a lo que sucede cuando en el rgimen parlamentario
el gobinete es nombrado de acuerdo con la mayora parlamenta-
ria; pero es evidente que el Jefe del Ejecutivo, designado en los tr-
minos de los arts. 84 y 85, no queda supeditado al Congreso, como el
gabinete lo est en el rgimen parlamentario.
En resumen, los casos previstos por los arts, 92, 29, 93, 66, 84 y 85,
o o o qtte- se refieren respectivamente al refrendo, a la suspensin de garan-
tas, a los informes de los Secretarios ante las Cmaras, a la clausura
del perodo ordinario de sesiones del Congreso y a la designacin de- -
Presidente cuando ocurre la falta absoluta del titular, son casos en los
que se advierte cierto matiz puramente formal del sistema parlamen-
tario, que de ninguna manera altera, ni siquiera parcialmente, el sis-
tema presidencial que consagra nuestra Constitucin, porque en nin-
guno de esos casos el Poder Ejecutivo queda subordinado al Congreso.
79. Si los llamados matices parlamentarios no debilitan la posi-

cin del Ejecutivo frente al Congreso, existe en cambio en la insti-
tucin del veto un medio de fortalecer al primero de dichos Poderes
en relacin con el segundo.
El veto es la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para
El seg-undo prrafo del artculo 93, relativo a que "cualquiera de las Cmaras podr
citar a los Secretarios de Estado para que informen, cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio relativo a su Secretara", fue adicionado en 74 al ampliar la posi-
bilidad de la citacin, na slo a los Jefes de los Departamentos Administrativos, sino
tambin "a los Directores y Administradores de los Organismos Descentralizados Fe-
deralee o de las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria". La adicin introdu-
cida aleja por anacrnico el temor de Lerdo de que la comparecencia para informes
verbales de los Secretarios pudiera hacer derivar nuestro sistema presidencial hada
un falso parlamentarismo. La inclusin de funcionarios que no pertenecen a la admi-
nistracin pblica, menos an a organismos policos, convierte su comparecencia ame
las Cmaras en mera informacin tcnica. Este cambio de rumbo, impuesto por la
reforma de 74 al articulo 93, alcanza a los dems funcionarios mendionados en el
precepto a pesar de no figurar en la administracin pblica, pues ni hay salvedad en
el texto ni para hacerte cuenta el intrprete con base alguna.
objetar en todo o en parte, mediante las observaciones respectivas, una

ley o decreto que para su promulgacin le enva e! Congreso.
La tendencia contraria al Ejecutivo que predomin en el Consti-
tuyente de 57. priv a dicho Poder de la facultad de vetar las resolu-
ciones del Congreso. El arto 70 enumeraba en sus fracs. IV a VII, como
trmites relativos a la formacin de las leyes, las consistentes en pasar
al Ejecutivo copia del expediente del asunto con primera discusin,
para que manifestara Su criterio; si ste era favorable, e! asunto se
votaba sin ms trmite, y en caso contrario deba pasar el expedien-
te a comisin para que examinara de nuevo el negocio en presencia
de las observaciones de! gobierno; el dictamen era sometido a nueva
discusin y concluida sta se proceda a votacin, la cual Se decida
por mayora absoluta. Segn el arto 71, en caso de urgencia notoria
el Congreso poda dispensar los trmites sealados en el artculo ano
terior, lo que equivala a la facultad de suprimir la consulta al Eje-
cutivo.
En su ya citada circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Te-
jada propuso que el Presidente de la Repblica pudiera poner veto
suspensivo a las primeras resoluciones del Congreso, para que no se
pudieran reproducir sino por dos tercios de votos, tal como se halla-
ba establecido en nuestra Constitucin de 24 y en la de Estados Uni-
dos. "En todos los pases donde hay sistema representativo -deca el
Ministro de ]urez- se estima como muy esencial para la buena for-
macin de las leyes. algn concurso del Poder ejecutivo, que puede
tener datos y conocer hechos que no conozca el legislativo." Las re-
formas de 74 no hicieron sino modificar en detalles sin importancia
el punto relativo a las observaciones del Ejecutivo, disponiendo que
hubiera una primera votacin y. en caso de formularse observaciones
por' el Presidente, se efectuara una segunda votacin, en la que se de-
cidira el asunto definitivamente; pero como la segunda votacin de-
cida al igual que la primera, por simple mayoria de votos. el veto
del Ejecutivo era notoriamente dbil. Su eficacia tena que ser tan
slo de ndole moral. esto es, las razones del Ejecutivo no podan pero
seguir otro objeto que mudar la opinin, y con ella el voto, de la mis-
ma mayora que en la primera votacin se haba manifestado en sen-
tido contrario. En un conflicto poltico, el veto del Presidente era
ineficaz para quebrantar la oposicin del Congreso, porque la misma
mayora de la primera votacin, al reiterar en la segunda su punto
de vista. era bastante para hacer triunfar la oposicin congresional.
"Es fcil comprender que si las Cmaras cuentan con una mayora
adversa al Ejecutivo. o bien interesada en llevar adelante un proyecto
poltico o un inters de administracin, la mayora que vot la con-

firmar sin duda." <
Bajo la influencia del modelo norteamericano y de las ideas de
Rabasa, los constituyentes de Quertaro consagraron en el arto 72. in-
ciso e), e! incumplido propsito de Lerdo de Tejada. Segn dicho
precepto, e! proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, ser devuelto. con sus observaciones, a la Cmara
de su origen; deber ser discutido de nuevo por sta, y si fuere con-
firmado por las dos terceras partes del nmero total de votos, pasad
otra vez a la Cmara revisora; si por sta fuese sancionado por la mis-
ma mayora, e! proyecto ser ley o decreto y volver al Ejecutivo para
su promulgacin.
A fin de fundar la diferencia entre la mayora de dos tercios que
consigna la Constitucin vigente para superar el veto y la simple ma-
yora absoluta que estableca la de! 57, nada mejor que transcribir las
siguientes palabras de Rabasa, inspiradoras del cambio de sistema:
"La diferencia entre la simple mayora y dos tercios de votos es con-
siderable y haca decir en aquella poca (la de 57) que servira para
despojar al Congreso de la facultad legislativa. El privilegio del veto
no tiene tal poder, porque es simplemente negativo: es la facultad-de. _
impedir. no de legislar, y como una ley nuevo trae la modificacin
de lo existente, la accin de! veto, al impedirla. no hace sino manteo
ner algo que ya est en la vida de la sociedad. El valor de los dos ter-
cios de votos no puede calcularse simplemente por la aritmtica. como
ha hecho observar un escritor, porque es preciso agregar a los nme-
ros la influencia moral del Presidente en cada una de las Cmaras.
que tienen. hasta en los malos tiempos. una minora de hombres sen-
satos. capaces de sobreponer a los sentimientos comunes el juicio su-
perior del bien pblico. Podr decirse que e! mal no se evitar si en
ambas asambleas hay una mayora de dos tercios contra e! Ejecutivo.
Probable es, si tal sucede. que sea e! Congreso quien tenga la razn;'
pero aun supuesto lo contrario. e! caso es ms remoto y todas las pre-
cauciones tienen un lmite.s
De las dos finalidades que persigue el veto. como son la de asociar
al ejecutivo en la "responsabilidad de la formacin de la ley y la de
dotarlo de una defensa contra la invasin del legislativo, la primera
podra lograrse aun dentro de! sistema de la Constitucin de 57, pero
la segunda se fortalece y adquiere eficacia solamente aumentando el
.( EMILIO RABASA: La organizacin poUtica de Mxico, pg. 257.

RABASA: Op. cit., Y loe. cit.
17
nmero de votos necesarios para superar la resistencia del ejecutivo,

tal como lo hace la Constitucin vigente.
El artculo 71 de la Constitucin de 57, reformado y adicionado
en 74, regulaba minuciosamente la tramitacin de todo proyecto de
ley o decreto, "cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las C-
maras". En dicho precepto figuraba la facultad del Ejecutivo que ve-
nimos examinando; por lo tanto, la mencionada facultad de vetar o
de hacer observaciones slo poda referirse a los actos del Congreso,
no as a los de una sola de las Cmaras en ejercicio de facultades
exclusivas. Congruente con la finalidad de que se dot el veto, el
autor de la reforma seal como nicos casos en que no proceda
el veto los consistentes en las resoluciones del Congreso, prorrogando
sus sesiones o ejerciendo funciones de cuerpo electoral o de jurado.
Al igual que el arto 71 de la Constitucin de 57, el 72 de la vigen-
te se refiere tan slo a la tramitacin de los proyectos cuya resolucin
no sea exclusiva de alguna de las Cmaras. Sin embargo, el inciso j)
del articulo consigna actualmente como excepciones a la facultad de
vetar las relativas a las resoluciones del Congreso o de alguna de las
Cmaras cuando declare que debe acusarse a uno de los altos funcio-
narios de la federacin por delitos oficiales y las de la Comisin Per-
manente cuando convoque a sesiones extraordinarias. Da a entender
el precepto "a contrario sensu" que, fuera de esos casos de excepcin
expresamente sealados, son veta bies las resoluciones de cada una de
las Cmaras en uso de sus facultades exclusivas y las de .la Comisin
Permanente, lo que es errneo, porque el arto 72 slo concede al Eje-
cutivo el derecho de veto respecto-a las resoluciones del Congreso de
la Unin.
En resumen, la facultad de vetar no existe respecto a las resolu-
ciones exclusivas de cada una de las Cmaras, ni de las dos cuando
se renen en asamblea nica, ni de la Comisin Permanente," por-
que en ninguno de tales casos se trata de resoluciones del Congreso,
8 En Estados Unidos el veto se ha transformado de hecho en los ltimos tiempos.

Dice Munro: "Lo que se proyect como una arma de autodefensa del ejecutivo, ha lle-
gado a ser un medio de guiar y dirigir la autoridad legislativo de la nacin" (op. ct.,
pgina 178). Franklin- D. Roosevelt us a veces en Iorma teatral del derecho de veto
para impresionar al Congreso, como la ocasin en que, rompiendo todos los precedentes.
se present ante las Cmaras para entregar personalmente su mensaje de veto (el 22 de
marzo de 1935).
7 RodoIro Bauza da la siguiente explicacin de Iondo respecto a la imposibilidad
de velar las enmiendas constitucionales: "Las enmiendas constftucionalcs representan
la actividad espectca del Poder Constituyente l'ermaucntc. que es expresin de la
soberana del pueblo; en consecuencia, siendo el Poder F.jccutivo un Poder constitui-
do, ajeno a su estructuracin, carece en absohuo de facultades legtimas para oponerse
a las decisiones que emita" (Jfelo presidenciat '1 enmiendas constitucionales; Revista
Muicana di: Derrcho Pbtirn: T, l. pg. 310.)
y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades que

las expresamente recibidas de la Constitucin. El inciso j) del arto 72
sera superfluo, si no condujera a consecuencias equivocadas.s
La facultad que venimos analizando asocia al Ejecutivo en la la-
bor del Congreso, hacindolo intervenir en la generacin de la ley,
adems de constituir una defensa del primero frente al segundo.
y es asimismo esta facultad de vetar la que, con la del Presidente
para nombrar libremente a sus Secretarios de Estado, caracteriza y
define nuestro sistema presidencial, pues en el sistema parlamenta-
rio, donde el Ejecutivo es realmente emanacin y prolongacin del
legislativo, sera inadmisible que pudiera el primero objetar los actos
del segundo, ya que con ello se quebrantara la sumisin que como
base del sistema debe guardar el gabinete respecto del Parlamento y
la confianza que a este ltimo debe inspirar aqul.
No nos resta sino anotar que el veto ha perdido entre nosotros
todo inters prctico, desde que la actividad de legislacin ha queda-
do subordinada a la voluntad del Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas
en su totalidad por el Presidente y-se aprueban por el Congreso sin
--otras =odirc~ione.Lque las aceptadas previamente por los rganos
del Ejecutivo, no se da ocasin de que el Presidente objete la vol un-
tal del Congreso, que es al fin y al cabo la suya propia. El estud,o-
del veto nos ha servido para precisar los lineamientos constituciona-
les de nuestro sistema, de ninguna manera para enfrentarnos con la
realidad de la institucin, que como otras varias espera ser probada
en la prctica.
8 De las prohibiciones de vetar que=: contiene el inciso mencionado, slo una podr(:,.
rezar con un acto del Congreso: el acto que realiza en funciones de jurado. conaiatcrue
en la destitucin de funcionarios judiciales. del que COIIO((.'II separada y succslvamcn-
le ambas Cmaras. Pero como en C~IC (aso la iniciativa corresponde cxctusivamcute al
Prcsldeute de 1;1 Rcpblk a. tic hecho el 'TIO no .~e ejercitara CJlU la prohihici(J11 11 sin
ella. pues 110 scrtn lit., {'slx'rar que vetara la l!c''ililUdll el mismu (lit' la slIlidl(J. si
en este nico caso refer-ido al Congreso uo tiene [X1rl 1lIl' actuar el iflci~1J nl('lldllI~HIf1,
quiere decir que se trata de un precepto absolutamcmc iuti l.
CAPTULO XIV
ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO
DEL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO
SO.-EI bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del eiste-

ma. al.-EI bicamarismo en Mxico. 82.-0rganizacin constitucional de
cada una de las Cmaras. La suplencia. 8~.-Requisitos para ser diputado
o senador. 84.-Los artIculos 56 y 60. a5.-lrresponsabilidad e inmunidad de
los representantes populares; msos en que segn la Constitucin se les
puede imponer sanciones. 86,-EI quorum y la votacin. 87.-Perodo ordi-
- liado ---Y' -sesiontt-O:traoroinacias.- .El .Informe del_ Presidente ante las C-
maras. 8B.-Ley V decreto. Diversas acepciones en que la Const-itucin 'emplea -
la palabra "ley". 89.-La facultad de iniciar las leyes y decretos. oo,-For-
macin de las leyes y decretos en ambas Cmaras.
80. El arto 50 de la Constitucin dice as: "El Poder Legislativo

de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso Gene-
ral, que se dividir en dos Cmaras, una de diputados y otra de se-
nadores:' Realiza, pues, la Constitucin en lo que se refiere al Poder
Legislativo el sistema de dos Cmaras, o bicamarista.
Nacido en Inglaterra dicho sistema, cuando en el siglo XIV se agru-
paran los integrantes del Parlamento por afinidades naturales en dos
cuerpos distintos, cada una de las dos Cmaras represent a clases di-
ferentes: la Cmara Alta o de los lores represent a la nobeza y a
los grandes propietarios; la Cmara Baja o de los Comunes represen-
t al pueblo.
Siglos ms tarde, el pueblo norteamericano, heredero del ingls
en la creacin del derecho sin sujecin a frmulas preconcebidas,
aplic el sistema bicamarista con fines del todo diversos a los enton-
ces conocidos, al conferir a la Cmara de Representantes la persone-
ra del pueblo y al Senado la de los Estados.
Las respectivas realizaciones del bicamarismo en Inglaterra y en
Estados Unidos fueron producto de los hechos, no de las doctrinas.
Pero ms tarde los tericos se han encargado de proponer nuevas apli-
261
caciones del sistema. La principal de ellas consiste en dar a una de

las dos Cmaras la representacin de los diferentes sectores econmi-
cos del pas (industriales, agricultores, obreros, etc.) , y reservar para
la otra la clsica representacin popular que siempre ha ostentado.
Este sistema se implant en Australia, pero no ha dado los resulta-
dos que de l se esperaban.
Prescindiendo de sus diversas aplicaciones, el sistema bicamaral
tiene ventajas propias, cualesquiera que sean los fines que con l se
busquen. He aqu tales ventajas:
I ~ Debilita, dividindolo, al Poder legislativo, que tiende gene-
ralmente a predominar sobre el Ejecutivo; favorece, pues, el equili-
brio de los Poderes, dotando al Ejecutivo de una defensa frente a los
amagos del Poder rival.
2~ En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las Cmaras,
puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta
entre el Ejecutivo y las dos Cmaras, hay la presuncin fundada de
que es el Congreso quien tiene la razn.
3~ La rapidez en las resoluciones, necesaria en el Poder ejecu-
tivo, no es deseable en la formacin de las leyes; la segunda Cmara
constituye una garanta contra la precipitacin, el error y las pasio-
nes polticas; el tiempo que transurre entre la discusin en la pri-
mera Cmara y la segunda. puede serenar la controversia y madurar
el juicio.'
81. En Mxico la Constitucin de 1824 consagr el bicamarismo

de tipo norteamericano o federal, al establecer la Cmara de Dipu-
tadas sobre la base de la representacin proporcional al nmero de
habitantes y el Senado compuesto por dos representantes de cada Es-
tado. La eleccin de los primeros se hacia por los ciudadanos y la de
los segundos por las legislaturas de los Estados (arts. 8 y 25).
La Constitucin centralista de 36 conserv el bicamarismo, pero
naturalmente el Senado no tuvo ya la funcin de representar a los
Estados, que haban dejado de existir. No obstante ello, el Senado no
fue un cuerpo aristocrtico o de clase, sino que se distinguia de la
1 El bicamarismo de tipo ingls parece que ha cumplido ya su destino histrico.
El modelo y nico superviviente de Senado aristocrtico, como es la Cmara de los Lo-
~es. es ya una cmara secundaria, que slo a manera de smbolo integra el parlamento
Ingls; despojada de sus facultades en materia financiera en 1911. se convirti en como
parsa de la Cmara-Baja cuando en 1949 el partido laborista limit a un ao el tiempo
en que poda demorar la revisin de la legislacin ordinaria. Del general ocaso del bi-
camarismo se ha salvado hasta' ahora el de tipo federal, al que se ha acogido una Cons-
titucin reciente, la de Italia. El Senado democrtico de la Tercera Repblica desapa-
reci de la actual Constitucin francesa, para ser sustituido por el Consejo de la
Repblica, que no vota sino slo dictamina, pues la decisin corresponde a la Asamblea
Nacional; el blcamarismo ha desaparecido, por lo tanto, en Francia.
FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 263
Cmara de Diputados nicamente por la eleccin indirecta de sus

miembros, que deban hacer las Juntas Departamentales de acuerdo
con tres listas de candidatos, formadas respectivamente por la Cma-
ra de Diputados, el gobierno en Junta de Ministros y la Suprema
Corte de Justicia (Ley III, arto 8); se exigan como requisitos para
ser senador la ciudadana mexicana, la edad mnima de treinta y cin-
co aos y un capital fsico o moral que produjera anualmente no me-
nos de dos mil quinientos pesos (Ley III, arto 12); no podan ser
senadores los altos funcionarios que enumeraba el arto 13 de la mis-
ma Ley.
En las Bases Orgnicas de 43, de centralismo ms acentuado que
la anterior Constitucin, el Senado s adquiri cierto matiz de repre-
sentante de clases. Un tercio de! nmero total de senadores era desig-
nado por la Cmara de Diputados, e! Presidente de la Repblica y
la Suprema Corte de Justicia, eligindose precisamente entre aquellas
personas que se hubieran distinguido en la carrera civil, militar o
eclesistica y que hubieran desempeado algunos de los Cargos de
Presidente o Vicepresidente de la Repblica, Secretario del Despa-
_ cho~_Ministro plenipotenciario, gobernador, senador o diputado, obis-
po o general de divisin (arts. 32, 39 Y 40) . "Cuartel de lnvernode-:
las nulidades polticas", "almcigo de obispos y generales", fue llama-
do en el Constituyente de 56 el Senado que as se integraba. Los otros
dos tercios de senadores eran elegidos por las Asambleas Departamen-
tales y deban pertenecer a alguna de las clases de agricultores, mine-
ros, propietarios o comerciantes y fabricantes (art. 40). As pues, al
lado del primer tercio, integrado por personas distinguidas y de In-
dole claramente conservadora, figuraban los otros dos tercios, que re-
presentaban a las clases productoras, con lo cual el Senado centralista
de 43 pretendi encarnar la representacin de todas las clases socia-
les, anticipndose as a los modernos sistemas bicamaristas, No fue
ciertamente en el ao de 1843 cuando por primera vez se trat en
Mxico de crear la representacin legislativa desde el punto de vista
econmico, pues en 1822 Iturbide propuso que el primer Congreso,
prximo a reunirse. estuviera integrado por dos Cmaras y que la
eleccin se hiciera por clases o gremios; el proyecto fue aprobado
por la Junta Provisional de Gobierno, pero fracas por no haberse
hecho la eleccin en la forma propuesta y por no haber funcionado
nunca e! Congreso en dos Cmaras.
Al restablecerse en 46 la Carta de 24, el Acta de Reformas alter
la organizacin federalista del Senado, pues adems de los represen-
tantes de cada uno de los Estados y del Distrito Federal deberla es-
tar integrado por un nmero de senadores equivalente al nmero de
Estados, elegidos por los dems senadores, los diputados y la Suprema

Corte, entre aquellas personas que hubieren desempeado puesto de
importancia, tal como se estableca en las Bases Orgnicas de 43 (arts.
8, 9 Y 10 del Acta de Reformas).
En el Constituyente de 56 el dictamen de. la Comisin propuso
el sistema unicarnarista, que suprima el Senado. En contra present
un voto particular el diputado Olvera, y Zarco lo fund can claras
razones, distinguiendo el Senado propio del sistema federal, que era
el que se propona, del cuerpo aristocrtico que haban fundado las
Bases Orgnicas y haba perdurado en el sistema mixto del Acta de
Reformas. N o obstante la distincin tan neta entre las dos clases
de Senado, la asamblea se decidi por el unicamarismo por 44 votos
por 38,2 llevada de su malquerencia a los Senados ms prximos, que
haban sido cuerpos de clase con tendencias aristocrticas.
Sin embargo, la Comisin pretendi suplir, mediante las dipu-
taciones, la funcin del Senado consistente en representar a las enti-
dades federativas. La diputacin de un Estado es el grupo de dipu-
tados, elegidos por la poblacin de ese Estado. "Cuando la diputacin
de un Estado, por unanimidad de sus individuos presentes -deca el
arto 69 del proyecto-s, pidiere que una ley, adems de la votacin es-
tablecida en los artculos anteriores, se vote por diputaciones, se veri-
ficar as, y la ley slo tendr efecto si fuere aprobada en ambas
votaciones." El precepto serva "para que no se frustre el objeto de
la igual representacin de los Estados"," segn las palabras del dicta-
men. Adems, mediante un lento y laborioso proceso en la formacin
de las leyes, el proyecto buscaba enmendar el inconveniente de pre-
muta que se atribua a la institucin de la Cmara nica.
Fueron los derrotados partidarios del bicarnarismo, Olvera y Zar-
ca en especial, en actitud que por incongruente extra a Mata, autor
del dictamen, quienes consiguieron echar abajo los propsitos de la
Comisin, borrando el artculo que se refera a las diputaciones y
simplificando el relativo a los trmites de la discusin y votacin.
Suprimironse as en la Constitucin las nicas huellas de bicamaris-
mo y, por la ausencia total del Senado, se cre un sistema federal
diferente de su modelo.
En la circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso
como primera reforma constitucional la introduccin del bcarnaris-
rno, fundndose en que sirve "para combinar en el Poder Legisla-
tivo el elemento popular y el elemento federativo", en que "lo que
pueden y deben representar los senadores en un poco de ms edad,
zxeco: T. 11. pgs. 201 Y sos.
BId.: T. l. pg. 457.
que d un poco ms de experiencia y prctica en los negocios" y

en que dicha experiencia y prctica "modere convenientemente en ca-
sos graves algn impulso excesivo de accin de la otra","
En las reformas de 74 cristaliz el pensamiento de Lerdo, consa-
grndose cumplidamente el bicamarismo de tipo norteamericano, con
la Cmara de Diputados elegida proporcionalmente a la poblacin
y el Senado compuesto por dos representantes de cada Estado y del
Distrito Federal.
Desde entonces nadie ha discutido la necesidad de que exista el
Senado; pero hay que reconocer que en Mxico esa institucin no
ha llenado sino escasamente sus fines. En el Senado nunca han halla-
do los Estados representacin de tales; mas que en sus delegados del
Senado, los Estados suelen tener defensores en sus diputaciones, que
por el nmero de sus miembros han adquirido importancia real, en
contraste COn la ausencia casi completa de personalidad constitucio-
nal. La necesidad de debilitar, dividindolo, al Congreso frente al eje-
cutivo, pocas veces ha aparecido en nuestra historia, por la docilidad
habitual del primero respecto al segundo. La madurez y ponderacin
en la formacin de las leyes, que pretenden lograrse mediante el tra-
--~&3.Jo- sucesiVo de IasBs Cmaras.i no son cualidades inmspensabte"'s'--- ~---I
para nuestro Congreso, puesto que en Mxico las leyes se han expe-
dido por el ejecutivo en uso de sus facultades extraordinarias o por
el Congreso acatando habitualmente las iniciativas presidenciales. De-
bemos concluir, por lo tanto, que el bicamarismo ha sido entre nos-
otros una de tantas instituciones que esperan, en el ejercicio demo-
crtico, la prueba de su eficacia.
82. Veamos ahora la organizacin constitucional de cada una de
las dos Cmaras federales.
Desde las reformas de 1933 a los arts. 51, 55, 58 Y 59 se vari
la duracin en su encargo de los diputados y senadores." El perodo
de los primeros se aument de dos a tres aos y el de los segundos de
cuatro a seis alias; adems, a partir de entonces el Senado se renueva
totalmente en el trmino que se indica, en lugar de la renovacin por
mitad cada dos aos que prescriba el artculo original. Es plausible el
aumento en la duracin de los perodos, pues la frecuente agitacin
electoral perjudica las actividades normales de la poblacin." pero
4 DUIlLN y LOZANO: Legislacin Mexicana; T. 10. pg. 52.
r. Las reformas de 29 de ahril de 1933, que modificaron los artculos que se ej.
tan reunieron <:11 cl acrua l artculo 56, alterndolos adems. los artculos 56 y 58; este
ltimo reprodujo e-l anriguo 59. (lile sealaba los requisitos para ser senador, y el- 59
actual se llen con el texto (llIe conserva. el cual corettuye, por nuevo, una adicin.
6 Sin embargo, 110 sera descnhlc un perodo mayor de tres aos para Jos diputa-
dos. En la Ccnsrucin uortcamr-ticana: como en la nuestra antes de la reforma de
no lo es la implantacin de la renovacin total del Senado. porque

la renovacin parcial que. antes exista tena por objeto conservar en
una de las Cmaras la tradicin parlamentaria.
Como en la Cmara de Diputados la representacin es proporcio-
nal a la poblacin. es necesario fijar en la Constitucin el nmero de
habitantes al cual corresponde cada diputado. Segn el arto 52 de la
Constitucin de 17. deba elegirse un diputado propietario por cada
~senta mil habitantes o fraccin que pasase de veinte mil. y la pobla-
cin del Estado o Territorio que fuere menor de la indicada debera.
no obstante. elegir un diputado propietario. Las reformas de 28. de
43. de 51 y de 60 han ido aumentando el nmero de habitantes que
se requiere como base para la eleccin de cada diputado. La inicia-
tiva del presidente Echeverra, de 10 de noviembre de 1971, propone
una proporcin todava mayor. atendiendo a la misma razn de la
precedente, o sea al aumento de poblacin,"
Segn los arts. 53 y 57, por cada diputado o senador propietario
se elegir un suplente. -
El suplente reemplaza al propietario en sus funciones. en los casos
de licencia, de separacin definitiva del cargo o cuando, en las hip-
tesis del segundo prrafo del arto 63. la ausencia a las sesiones del pro-
pietario durante diez das consecutivos hace presumir que renuncia
a concurrir hasta el perodo inmediato.
La suplencia es una institucin de origen espaol, que apareci
por primera vez en la Constitucin de Cdiz y que fue imitada por
todas nuestras Constituciones, sin excepcin.
En sus orgenes la suplencia obedeci a la idea de que el diputado
representa a su distrito. de suerte que cuando aqul falta el distrito
carece de representacin. La teora moderna no acepta esa tesis. Aun-
que la eleccin se hace sobre la base de demarcaciones territoriales.
ello obedece a simple tcnica para lograr que el nmero de represen-
tantes est en proporcin a la poblacin. clasificada en zonas o distri-
tos. Una vez que la eleccin se consuma. los diputados electos repre-
sentan a toda la nacin y no a sus distritos por separado. El arto 21 de
la Constitucin de Weimar consagr la teora en forma clara y termi-
1935, el periodo es de dos aos, Jo que justific El Federalista mediante las agulentes
razones: "As como es esencial a la libertad que el gobierno. en general tenga intere-
ses comunes con el pueblo. es .particularmente esencial que el sector que ahora estudia.
mes (el de la Cmara de Representantes). dependa inmediatamente del pueblo y sim-
patice estrechamente con l. Las elecciones frecuentes son, sin duda. la lloica polttca
que permite IOf!T3T eficazmente esta dependencia y esta smpatta," Atribuido a Harnilton
o a Madison. El Federalista, nm. UI.
7 El sistema aqu descrito, de tomar en cuenta el nmero de habitantes como base
para determinar el nmero de distritos clectorales. fue modicndo sustancialmente por
la Reforma PoHtica de 1977. (Ver Apndice. Capitulo III. prrafo S).
nante: "Los diputados son representantes de todo el pueblo." "Toda

otra construccin resulta imposible -dice Schmitt- porque hara del
distrito un territorio independiente. suprimiendo la unidad politi-
ca." 8 Y es que la representacin popular no es un mandato de dere-
cho privado; el diputado no acta en acatamiento a instrucciones u
rdenes de sus electores. "Un mandato imperativo al estilo medieval
-agrega el mismo autor-o con dependencia del diputado respecto de
instrucciones y rdenes de organizaciones y partidos estamentales y
de otra especie. contradira tanto el pensamiento de la unidad polltica
como tambin el supuesto democrtico fundamental. la homogenei-
dad sustancial de un pueblo. cuya unidad natural y poltica hace con-
siderarlo como idntico.">
La suplencia ha perdido, pues. el fundamento terico que utiliz
para nacer. No le queda sino la ventaja prctica de que en el remoto
caso de que faltaren en forma absoluta los diputados o senadores nece-
sarios para dar qurum, los suplentes fueran llamados para integrar
las Cmaras. tal como lo prev el arto 63 en su ltimo prrafo. Pero
esta ventaja tan relativa desaparece si la Ley electoral procura un
-. procedimiento que permita hacer con rapidez las elecciones de los re-
presentantes que fltaren.: - - -
Sin razn doctrinaria ni prctica que la justifique. Ia s~plelicla----
presenta los inconvenientes de hacer del suplente. segn los casos. un
rival del propietario. codicioso de su puesto. o un testaferro que reem-
plaza al propietario, mientras ste ocupa puestos de mayor importan-
cia, conservndole la representacin popular como una reserva bu-
rocrtica.
83. Los arts. 55 y 58 enumeran los requisitos que se necesitan

para ser diputado o senador.
El primero consiste en ser ciudadano mexicano por nacimiento en
el ejercicio de sus derechos. Toda funcin poltica exige en el indivi-
duo el requisito de la ciudadana; por eso el poder ser votado para los
cargos de eleccin popular es prerrogativa del ciudadano. segn lo dice
en trminos generales el arto 35. frac. II y lo reitera respecto a los re-
presentantes populares la frac. 1 del art, 55.
La ciudadana supone, segn el arto 34, la calidad de mexicano.
adems de la edad y el modo honesto de vivir. La calidad de mexicano
se adquiere por nacimiento o por naturalizacin. de acuerdo con el
artculo 30. As pues, el ciudadano debe ser siempre mexicano. pero
puede serlo por nacimiento o por naturalizacin.
8 SCHMITT: op. cit., pg. 177.

1) SCHMlrr: op. ct., pg. so.
Ahora bien, para ser diputado o senador no basta con llenar Jos
requisitos indispensables de la ciudadana. No basta ser mexicano, sino
que es preciso ser mexicano por nacimiento. No basta tener veintin
aos, sino que es necesario tener como mnimum veinticinco aos
para ser diputado y treinta y cinco para ser senador, segn los arts,
55, fr. JI, y 58. Como los requisitos de nacionalidad y de edad, adems
del modo honesto de vivir, son los que integran la ciudadana, debe-
mos entender que por variar aquellos dos primeros requisitos, cuan-
do se trata de diputados y senadores, 'la ciudadana requerida en stos
es especial. JO
Nada tiene de extrao que se exija una edad mayor de veintin
aos para ser diputado o senador, pues las funciones que stos des-
empean son ms delicadas que las de simple ciuuadano: respecto a
la diferencia de edades entre el diputado y el senador, dbese a que
se quiere hacer del Senado un cuerpo equilibrador que refrene a la
otra Cmara, lo que Se consigue por la mayor edad de sus miembros,
que es garanta tanto de ponderacin y ecuanimidad, cuanto por el
escaso nmero de los mismos, que debilita el espritu colectivo, pro-
penso siempre a la exageracin.
Por lo que hace a exigir de los representantes populares la nacio-
nalidad por nacimiento y no por naturalizacin, es requisito que no
existe en la Constitucin de 57 y que se explica, como dice Lanz
Duret, por "las corrientes nacionalistas que prevalecen en todos los
pueblos y que se traducen en un derecho de defensa nacional, cuanto
porque las enseanzas de la Gran Guerra Mundial de 1914 revelaron
los peligros de dar la representacin poltica de una nacin con faci-
lidad y sin escrpulos a los extranjeros naturalizados, pues qued de-
mostrado que stos en varias ocasiones constituyeron un peligro para
la seguridad de los Estados que as, haban procedido"."
La frac. III del arto 55 seala como requisito para el representante
popular ser originario del Estado o Territorio en que se haga la elec-
cin, o vecino de l con residencia efectiva de ms de seis meses ante-
riores a la fecha de ella, sin que la vecindad se pierde por ausencia
en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular.
El autor a quien acabamos de citar encuentra inconveniente dicho
requisito, porque los diputados y senadores no representan los intere-
ses particulares de cada regin ni en las Cmaras federales se deben
tratar asuntos locales. sino exclusivamente nacionales.P
]0 La iniciativa del presidente Echevcrra de 10 de noviembre de 1971, que hemos
mencionado varias veces. propone "reducir Ja edad para ser sujeto de voto pasivo. de
manera que pueda elegirse diputados de 21 aos y senadores de 30",
11 UNZ DURET: Derecho Consttucionat Mexicano; Mxico, 1933: p:\g. 142.
12 Op. cit., pgs. 145. 146 Y 147.
Son exactas las dos precedentes afirmaciones, por ms que respecto

de la segunda cabra advertir que, aunque no con el carcter estricta-
mente de locales, puedan ventilarse en las Cmaras cuestiones que
ataen directamente a regiones determinadas del pas; querellas de
lmites, problemas relativos a la constitucionalidad de los Poderes
de un Estado, son claros ejemplos de lo dicho y para cuya atinada re-
solucin seria conveniente que los representantes elegidos por la regin
afectada estuvieran especialmente preparados. por su nacimiento o
por su vecindad en el Estado.
Pero la razn fundamental por lo que estimamos que la fraccin
impugnada debe subsistir, consiste en que es la poblacin electora la
que debe conocer al candidato. Aunque el diputado o senador repre-
senta a todo el pas. la eleccin de cada uno de ellos no se hace por
el pas entero, sino por distritos electorales o por Estados. Lo menos
que puede pedirse es que la poblacin del Estado est en posibilidad
de conocer a la persona que va a designar como representante de la
nacin; esa posibilidad se alcanza con el requisito de nacimiento o el
de vecindad del candidato.
Las fracs. IV y V del arto 55 se refieren a la imparcialidad en la
.eleccinc Los requisitos que ellas fijan son de ndole negativa, pues
consisten en no ocupar ninguno deIos 'puesros pblicosque- podrfan- - - -
servir al candidato para inclinar la votacin en su favor o para come-
ter fraude en la eleccin.
La frac. VI seala como requisito, tambin negativo. no ser minis-
tro de algn culto religioso. Al referirnos a la democracia hemos ta-
chado de antidernocrtico el arto 130, por cuanto priva del voto activo
y pasivo a los ministros de los cultos. La frac. VI del arto 55 es reite-
racin superflua del precepto del 130 y. sin embargo. referida a los
diputados y senadores la exclusin de los ministros de los cultos no
merece censura. La aptitud cvica, y slo ella. debe ser el dato para
otorgar la ciudadana, por lo que teniendo la aptitud cvica los minis-
tros de los cultos no deben ser excluidos de la ciudadana. Pero la
representacin popular exige alg-o ms que la simple ciudadana. Exi-
ge independencia de criterio. ausencia de vnculos de subordinacin
o de obediencia. "Una persona que por su posicin en la vida sea
dependiente o se encuentre inserta en una determinada organizacin.
no podr ser diputado -afirma Schmitt-. En ello estriba una razn
para ciertas incompatibilidades que se encuentran en el Derecho pol-
tico de muchos Estados. sobre todo por lo que se refiere a funciona-
rios y clrigos," 13 Aceptando el mismo principio. aunque aplicndolo
18 ScnMlrr: op. cit., pg. 268.

l
con menos rigor que la nuestra. la Constitucin argentina dispone en

su arto 65 que los eclesisticos regulares no pueden ser. miembros del
Congreso; establece as una distincin entre los eclesisticos regulares.
quienes segn el comentarista argentino Ral Bisn "se encuentran
sometidos a una disciplina rigurosa y no podran desempear libre-
mente un mandato Iegislarivo", y los eclesisticos seculares. respecto
a los cuales, segn el espritu de la Constitucin argentina. no militan
las razones que explican la exclusin de los primeros.
La ltima fraccin del arto 55, en concordancia con el 59. prohbe
la reeleccin de los diputados y senadores para el perodo inmediato;
al no hacerse distincin alguna, debe entenderse que los propietarios
no pueden ser reelectos como propietarios ni los suplentes como su-
plentes; por no ser caso de reeleccin, el suplente puede ser electo
propietario en el perodo inmediato, siempre que no hubiere estado
en ejercicio; en cambio. el propietario no puede ser electo en el pe-
rodo inmediato con el carcter de suplente. pues aunque no se trata
de una reeleccin. la Constitucin supone que el propietario puede
gozar de suficiente fuerza polltica para alcanzar la suplencia en el pe-
riodo siguiente.
84. Los arts. 54 y 56 no hacen sino referir a la eleccin de dipu-

tados y senadores la regla general que en materia de eleccin popular
establece la Constitucin, en el sentido de que la eleccin ser directa.
La segunda parte del arto 56 dispone que la legislatura de cada
Estado declarar electo como senador al que hubiese obtenido la ma-
yora de los votos emitidos. Si para algo debe servir esa facultad. es sin
duda para hacer de la legislatura de cada Estado la nica autoridad
competente para decidir acerca de las elecciones de senadores por el
Estado. Hay, pues. una aparente oposicin entre ese precepto y el 60.
que autoriza a cada Cmara para calificar las elecciones de sus miem-
bros y resolver las dudas que hubiere sobre ellas .en forma definitiva
e inatacable. La oposicin podra resolverse reconociendo a las legis-
laturas de los Estados la facultad de declarar la eleccin de senadores
nicamente desde el punto de vista del cmputo de los votos. en tanto
que al Senado le correspondera examinar la eleccin desde el punto
de vista de su legalidad.
Desgraciadamente el arto 60 se ha convertido en instrumento al
servicio del grupo dominante en las Cmaras. que con el pretexto de
calificar la validez de las elecciones anula y elimina las que favorecie-
ron a los contrarios. Es sa una interpretacin abusiva y desleal del
14 RAL BISN: Derecho Constitucional Argentino 'Y Comparado; Buenos ..Aires. 1940;
pg. 273.
l"UNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 271
precepto; pero a no dudarla es el precepto mismo el que se presta para

el abuso, pues otorga a las Cmaras, es decir, al grupo dominante en
cada una de ellas, esa facultad absoluta de calificar las elecciones, para
cuyo recto ejercicio se requieren buena fe e imparcialidad difciles de
hallar en asambleas pollticas.
85. Es preciso asegurar a los legisladores una absoluta indepen-

dencia en el ejercicio de sus funciones; con objeto de que los dems
Poderes no estn en aptitud de coartarlos en su representacin, atri-
buyndoles delitos que autoricen a enjuiciarlos penalmente y a pri-
varlos de su encargo.
Para alcanzar ese fin la Constitucin dota a los diputados y sena-
dores de irresponsabilidad, segn el arto 61, y de inmunidad, confor-
me al arto 108. Distingamos uno de otro esos dos medios de proteccin.
El primero de los dos artculos citados dispone que los diputados
y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en el
desempeo de sus cargos y jams podrn ser reconvenidos por ellas.
Esto significa que respecto a la expresin de sus ideas en el ejercicio
de su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables,
- ._.10 mismodurantela representacin que despus de concluida, lo mis-
mo si la expresin de las ideas-constituye un delito (lnjurias,- difama-
cin, calumnia) que si no lo constituye. Tal es la irresponsabilidad.
Por otra parte, segn los arts, 108, 109 Y 111, que en' lugar distinto
estudiaremos, los diputados y senadores no pueden ser perseguidos
penal mente durante el tiempo de su representacin, si previamente la
Cmara respectiva no pronuncia el desafuero que implica la suspen
sin del cargo del representante. En otros trminos, la accin penal es
incompatible con el ejercicio de la representacin popular; para que
proceda aqulla, es necesario que desaparezca sta, ya sea por el des-
afuero o ya por la conclusin natural del encargo. Llamamos inmu-
nidad a la proteccin contra toda accin penal de que gozan los re-
presentantes populares durante el tiempo de su representacin.
Claramente se advierte la diferencia entre los efectos de la irres-
ponsabilidad y de la inmunidad. La accin penal jams procede res-
pecto a los delitos cometidos al expresar sus opiniones el representan-
te, precisamente en ejercicio de su representacin.
Tocante a los dems delitos, la accin penal slo procede cuando
cesa la representacin.
Hay algunos actos u omisiones de los legisladores que, sin ser de-
lictuosos, estn sancionados expresamente en la Constitucin. Vamos
a enumerarlos, segn la importancia de la sancin.
Si el representante popular desempea alguna comisin o empleo
de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin

licencia previa de la Cmara respectiva, perder el carcter de dipu-
tado o senador (articulo 62) .
Si el representante no concurre a las sesiones dentro de los treinta
das de iniciadas, se entender que no acepta su cargo (art. 63, pri-
mer prrafo).
Si el representante falta a las sesiones durante diez das consecuti-
vos, sin causa justificada o sin previa licencia del Presidente de su res-
pectiva cmara, con la cual se dar conocimiento a sta, se entiende
que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato (art. 63, segundo
prrafo) .
El representante que no concurra a una sesin, sin causa justifica-
da o sin permiso del Presidente de la Cmara respectiva, no tendr
derecho a la dieta correspondiente al da en que falte (art. 64).
86. Para que las Cmaras puedan actuar, se necesita que haya
qurum, es decir, que est reunido cuando menos determinado n-
mero de representantes. Una vez que est satisfecho el qurum, las
resoluciones se adoptan por "mayora". La mayora es, pues, el n-
mero de representantes que decide, dentro de otro nmero de repre-
sentantes, generalmente mayor, que es el que constituye el qurum.
Examinaremos en seguida las reglas de la Constitucin en lo que se
refiere a qurum y a mayora.
Por regla general, consignada en el arto 63, el qurum en el Sena-
do se integra por las dos terceras partes de sus miembros y en la C-
mara de Diputados por ms de la mitad de los suyos. Hay, sin embar-
go, un caso de qurum especial respecto a la Cmara de Diputados.
previsto en el artculo 84. Cuando en los casos que seala dicho ar-
tculo y el siguiente designa el Congreso al Presidente de la Repblica,
se necesita para integrar el Colega Electoral la concurrencia cuando
menos de las dos terceras partes del nmero total de miembros de
ambas Cmaras, es decir, un qurum que para el Senado es normal.
pero que para la otra Cmara es especial, pues el qurum ordinario
de esta ltima no es de dos tercios, sino de ms de la mitad de sus
miembros. 10 Existe, adems, un caso en que Se quebranta la regla de
qlIe no puede haber actuacin parlamentaria sin qurum, y es aquel
a que se refiere el arto 63 cuando dispone que los miembros presentes
de una y otra Cmara debern reunirse el da sealarlo por la ley y
15 Cabe admitir la excepcin expuesta si se entiende que dentro del Colegio Elec-
toral conservan su propia individualidad el Senado y la Cmara de Diputados, pues si
se entiende que el Colegio Electoral es una asamblea donde se confunden ambas Cma-
ras, no cabe hablar de qurum especial de la Cmara de Diputados.
compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta das

siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciesen se entender por
ese solo hecho que no aceptan su cargo, llamndose luego a los suplen-
tes, los que debern presentarse en un plazo igual, y si tampoco lo
hiciesen se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas elec-
ciones. En la hiptesis del precepto, se rene la Cmara sin qurum
y toma tres decisiones sucesivas: prevenir a los ausentes que se pre-
senten, llamar a los suplentes, convocar a nuevas elecciones. Tales me-
didas obedecen a la necesidad de salvar el obstculo de que las Cma-
ras se hallen impedidas indefinidamente de realizar sus labores.
Una vez que por reunirse el qurum la Cmara puede actuar, las
decisiones -se toman generalmente por mayora de los miembTos PTe-
sentes. No hay ningn caso en que decida la minora ni hay alguno
en que se exija la unanimidad. La excepcin a la regla consiste en
que, segn los arrculos 109 y 111, la decisin de cada una dci las C-
maras para privar del fuero a los funcionarios que lo tienen debe
tomarse por mayora absoluta (en el caso del primer articulo) y por
dos tercios (en el del segundo) del nmeTo total de miembTos que
[ormen cada una de las Cmaras; el cmputo de los votos se hace so-
bre el total de miembros, no sobre el total de los presentes que inte-
'gran el" q1l0Toam:*
Hay dos clases de mayoras: la absoluta y la relativa. La mayora
absoluta est integrada por ms de la mitad de los votantes y es la que
decide ordinariamente cuando existen dos proposiciones; es impropio
decir, como lo hicieron la Constitucin espaola de 12 (art. 139) y
las Bases Orgnicas de 43 (art. 58), que la mayora absoluta est for-
mada por la mitad ms uno del total de votantes, pues cuando dicho
total est formado por un nmero impar la mitad exacta es irnposi-
16 Hamilton censur el sistema que exige las dos terceras partes del nmero total
de miembros, porque en muchos casos equivale en la prctica. y debido a la ausencia de
una parte. a que se haga forzosa la unanimidad. "La historia de toda organieacin po-
Htica -tagrega-' en que este principio ha prevalecido, es una historia de Impotencia,
de perplejidad y desorden." (El Fed~ral;.Jta, "11m. LXXV.)
Nosotros debemos aadir que en los casos de los artfculos 109 y 1I1 se suplanta
en realidad la voluntad de los representantes ausentes, cuyos votos se computan indehi.
damente como negativos. Del total de 60 senadores se necesita la presencia de sus dos
tercios, es decir. de 40 senadores, para que haya qurum, si se alcanza el minimo in-
dispensable para el qurum, rcquirose el voto unnime de los presentes para que cl
funcionario cea declarado culpable. pues los dos tercios que' para ese fin exige el aro
tfculo 111 deben computarse sobre el total de miembros de la Cmara de Diputados eu
el caso del articulo IU9. con la salvedad de (Iue respecto a dicha Cmara, el qulUm V
la votaciu exigen mayora absoluta (en lugar de des tercios) en rctaciu con el total
de miembros. El resultado es que los que votan por la afirmativa lo hacen frente a In'l
prcselltes tlllC \ot:111 en contra y (rente a todos los ausentes. quienes por virtud de la
ficcin de la ley votan tcttameute por la negat iva. No hay razn ni aparece que alKulla
hayan tenido en cuenta los Constituyentes de 17, para establecer (,1 sbu-ma illaf1ll1i~ihlc
de los articulos 109 y 111, que da eficacia a '..oros IlO cmiridos.
"
ble; la expresin correcta es la que emplea la Constitucin de 24 (ar-

tculo 36), la de 36 (Ley III, arto 17), la de 57 (art. 61) y la actual
(artculo 63), al decir que el qu6roum se integra por ms de la mi.
tad del total.
La mayora relativa es la que decide entre ms de dos proposicio-
nes; de ellas obtiene el triunfo la que alcanza mayor numero de vo-
tos, aunque ese nmero no exceda de la mitad del total de votantes.
Vamos a presentar algunos ejemplos relativos a qurum y a ma-
yoras, para acentuar la diferencia que hemos expuesto. Si la Cmara
de Diputados tiene un total de 180 representantes, el qu6roum para
abrir sus sesiones requiere un mnimum de 91 diputados, que es ms
de la mitad. Suponiendo que est reunido ese mnimum el proyecto
que se presenta para ser aprobado o rechazado ofrece un caso de rna-
yora absoluta, porque se debe decidir entre una proposicin afirma-
tiva y una negativa; de las dos proposiciones triunfar la que tenga a
su favor un mnimum de 46 votos, que constituyen ms de la mitad
del total de 91 votantes.' Si ante la Cmara integrada con ese mismo
qurum se presenta una terna de candidatos para ser elegido uno
entre los tres, es un caso de mayora relativa y resultar electo aquel
que obtenga mayor nmero de votos, que en ningn caso podr ser
menos de 31, porque si alguno de los tres recibe 30 votos, la suma
restante de 91, distribuida entre los otros dos candidatos, dar a al-
guno de los dos por lo menos 31 votos; en cambio, el mnimum de
31 votos no asegura el triunfo, porque de los 60 votos restantes puede
reunir ms de 31 cualquiera de los otros dos candidatos.
La Constitucin ofrece algunos casos de excepcin a la regla ge
neral sobre mayoras absoluta y relativa. Los casos en que, por tratarse
de dos proposiciones, esto es, de un dilema debera decidir la mayora
absoluta, y, sin embargo, la Constitucin exige mayora de dos tercios
de los presentes, son los que a continuacin se mencionan. El art.. 72,
inciso e) exige la mayora de dos terceras partes del nmero total de
votos, para superar el veto del Ejecutivo. El arto 73, fr. III, inciso 59,
requiere igual mayora de dos tercios para que sea votada la ereccin
de un nuevo Estado dentro de los lmites de los existentes. El artculo
79, fr. IV, seala la misma mayora para que la Comisin Permanente
pueda convocar a sesiones extraordinarias. El arto 111 reclama tambin
un mnimum de dos tercios para que sea declarado culpable de deli-
tos oficiales un funcionario con fuero, por ms que el cmputo de los
dos tercios se haga en relacin con el total de miembros del Senado,
como ya se dijo. Por ultimo, para las reformas constitucionales tam-
bin es necesario el mnimum de dos tercios de los votantes, segn lo
dispone el art. 135. En lo que respecta a 131 regla de la mayora relati-
va, el nico caso de excepcin es el previsto por el arto 76, fraccin V,

conforme al cual se necesita que uno de los tres ..candidatos que pre-
senta el Presidente de la Repblica rena por lo menos dos terceras
partes de votos de los senadores presentes. para que resulte nombrado
gobernador del Estado cuyos poderes han desaparecido; segn la regla
general bastara para ese efecto la simple mayora.
87. La Constitucin de 57 (art, 62) sealaba al Congreso dos pe-

rfodos ordinarios de sesiones: el primero, prorrogable hasta por trein-
ta das tiles, comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de
diciembre, y el segundo, prorrogable hasta por quince das tiles, co-
menzaba el' IQ de abril y terminaba el ltimo de mayo. Haba, adems
sesiones extraordinarias por tiempo no definido, para las cuales con-
vocaba la Comisin Permanente, por s sola o a peticin del Ejecutivo
(art. 74, frac. I1). As pues. el tiempo ordinario de sesiones, con sus
prrrogas respectivas, ocupaba seis meses y medio; el resto del ao
podra seguir actuando el Congreso en sesiones extraordinarias, por
la sola voluntad de esa fraccin del mismo llamada Comisin Per-
manente. Esta duracin exagerada de la actividad congresional suscit
Ia censura de Rabasa. jro slo porque favoreca una fecundidad legis-
lativa poco deseable, sino tambin porque rompa elequilibrio de 10s-
Poderes, al convertir a las Cmaras, constantemente reunidas, en peli-
grosos rivales del E jecutivo.v'
Los Constituyentes de 17 tomaron en cuenta las observaciones for-
muladas y as fue como sealaron un solo perodo ordinario de sesio-
nes, que comienza el I Q de septiembre, segn el arto 64, y concluye el
31 de diciembre, segn el arto 66. disminuible y nunca prorrogable,
conforme a lo dispuesto por el ltimo de los preceptos citados. Ade-
ms, la convocatoria para sesiones extraordinarias se dej en manos
del Ejecutivo (arts. 67 y 79, frac. IV). La reforma de 24 de novicm-
bre de 1923 a los arts, 67 y 79. frac. IV, vari parcialmente el sistema.
al conferir otra vez a la Comisin Permanente la facultad de convocar
a sesiones extraordinarias.
Al iniciarse el perodo ordinario de sesiones, el Presidente de la
Repblica debe presentarse personalmente ante el Congreso. reunido
en una sola asamblea, con objeto de rendir un informe por escrito, en
el que manifieste el estado general que guarda la administracin p-
blica del pas. Dispnelo as! el arto 69. con el propsito sin duda. no
slo de informar a las Cmaras de la labor del Ejecutivo. 10 que po-
dra hacerse con la remisin del informe escrito. sino tambin para
11 RABA5A: La Orga",'UJcin PoUtica d~ Mixiro. pgs. 220 V sigs.

que el Presidente haga en persona. una cortesa al que es consritucio

nalmente el primero de los Poderes. Fuera de ese caso y del de la
protesta al tomar posesin de su encargo. en ninguno otro el' Jefe del
Ejecutivo debe presentarse ante las Cmaras.
El arto 63 de la Constitucin de 57 dispona que el informe del
Presidente de la Repblica tendra que ser contestado en trminos ge-
nerales por el Presidente del Congreso. Nada dice al respecto el texto
vigente, por lo que la costumbre actual de que el Presidente de la
Cmara de Diputados conteste al de la Repblica no tiene otro fun-
damento que el que le da una ley secundaria. como es el Reglamento
del Congreso. cuyo arto 69 dispone que al discurso que el Presiden-
te de la Repblica pronuncie en la apertura de sesiones ordinarias, el
Presidente del Congreso contestar en trminos generales. El requisito
de que la contestacin est concebida en trminos generales. tiene su
razn de ser, pues con l quiere evitarse que un solo individuo. como
es el Presidente del Congreso. aproveche la ocasin para enjuiciar los
actos del Ejecutivo; la opinin personal del Presidente del Congreso
no es opinin de las Cmaras, discutida y aprobada previamente por
stas, ni tampoco el acto puramente protocolario de contestar al Jefe
del Ejecutivo debe adquirir trascendencia poltica.
Por lo que hace a la apertura de sesiones extraordinarias. ordena la
segunda parte del arto 69 de la Constitucin que el Presidente de
la Comisin Permanente informe acerca de los motivos o razones que
originaron la convocatoria.
88. En su prrafo inicial, el arto 70 dice: "Toda resolucin del

Congreso tendr el carcter de ley o decreto." La expresin transcrita
est tomada del art. 43, Ley Tercera de la Constitucin de 36; pero la
Constitucin actual, al igual que la de 57, omiti la definicin de ley
y decreto, que se halla en el precepto de la Constitucin centralista y
que, en sentir de Rabasa, es la mejor definicin que al respecto pueda
encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado artculo de la
Constitucin de 36: "Toda resolucin del Congreso general tendr
el carcter de le)' o decreto. El primer nombre corresponde a las que
se versen sobre materias de inters comn, dentro de la rbita de atri-
buciones del Poder Legislativo, El segundo corresponde a las que den-
tro de la misma rbita, sean slo relativas a determinados tiempos.
lugares, corporaciones, establecimientos o personas."
Dentro del concepto general de la ley, la Constitucin vigente em-
plea esta palahra con diferentes denotaciones. En el art. 70 la Consti-
tucin opone ley a decreto esto es, usa aquel trmino en sentido
estricto desde el punto de vista formal; en cambio, en la acepcin que
tiene la palabra "ley" en el arto 133, refirese a cualquier acto del

Congreso incluyendo los decretos. En el arto 14, "ley" es toda dispo-
sicin legislativa constitucionalmente correcta; pero en el arto 103,
"ley" es toda obra del Congreso o de alguna. de las Cmaras, aunque
sea inconstitucional.
89. El proceso de formacin de las leyes o decretos comienza por

el ejercicio de la facultad de iniciar la ley, facultad que consiste en
presentar ante el Congreso un proyecto de ley o de decreto.
No cualquiera persona tiene el derecho de iniciar leyes o decre-
tos, sino nicamente el Presidente de la Repblica, los diputados y
senadores al Congreso de la Unin, y las legislaturas de los Estados,
segn lo dispone el arto 71. Esto quiere decir que la evolucin legisla-
tiva depende en Mxico nicamente de aquellos funcionarios que la
Constitucin supone los ms indicados para interpretar las necesidades
del pas. Las dems autoridades se igualan a los particulares por cuan-
to carecen de la facultad de iniciativa, inclusive la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, rgano el ms idneo tcnicamente para formu-
lar ciertos proyectos de ley, pero que no tiene dicha facultad, por
considerars que debe habercomptera-sep:rracifi entre la-funtin-4e-l - - -----1
juez, que es intrprete de la ley, y la del legislador, en la cual tiene
cierta influencia el puntO de vista del autor de la iniciativa. Cmo
podra juzgar imparcialmente la Suprema Corte de la constituciona-
lidad de una ley. cuyo proyecto el1a misma hubiera formulado?
Por lo que hace a las iniciativas de los particulares, la Constitu-
cin implcitamente las rechaza al otorgar el derecho relativo tan slo
a los funcionarios que enumera el arto 71; sin embargo, el Reglamen-
to del Congreso las tiene en cuenta, pues su art. 61 dispone lo si.
guiente: "Toda peticin de particulares, corporaciones o autoridades
que no teng-an derecho de iniciativa, se mandar pasar directamente
'por el ciudadano Presidente de la Cmara a la Comisin que corres-
ponda, segn la naturaleza del asunto de que se trate. Las Comisio-
nes dictaminarn si son de tomarse o no en consideracin estas pe-
ticiones." As/ pues, queda subordinada a la sola opinin de la Comi-
sin si se toma o no en cuenta la peticin de los particulares, a di-
ferencia de las iniciativas de los funcionarios que tienen la facultad
correspondiente, las cuales se aceptan o se rechazan por la Cmara y
no por la sola voluntad de una de sus Comisiones. Aunque el Regla-
mento no lo dice, debe entenderse que cuando 'se admite una pro-
posicin de particulares, 'la hace suya la Comisin para presentarla
como iniciativa propia. pues si se presentara como iniciativa de par-
ticular se infringirla el arto 71, reconociendo la facultad de iniciar a
278 DERECHO CONSTITUCIONAL MEl(ICANO
quien constitucionalmente carece de ella. RegIstrase, sin embargo, un

caso en que la promocin de particulares alcanza rango constitucio-
nal, lo que ocurre cuando en ejercicio de la accin popular, se de-
nuncian ante la Cmara de Diputados: los delitos comunes u oficiales
de los altos funcionarios de la Federacin (art, 111, prrafo cuarto).
De las tres clases de funcionarios que gozan del derecho de ini-
ciativa, justificase sobradamente que la de los diputados y senadores
tenga tal derecho, pues a ellos incumbe la funcin de legislar, cuyo
comienzo est en la iniciativa. Dentro del sistema federal, justificase
igualmente que las legislaturas de los Estados tengan derecho a formu-
lar proposiciones ante el Congreso de la Unin. Y en cuanto al Pre-
sidente de la Repblica, nuestra Constitucin lo asocia a la funcin
legislativa al otorgarle la facultad de comenzar el proceso legislativo
mediante la iniciativa de leyes y decretos. Atenase as la divisin de
Poderes y se reconoce que el Ejecutivo Federal est en aptitud, por
su conocimiento de las necesidades pblicas. de proponer a las Cma-
ras proyectos acertados. De hecho son las iniciativas del Presidente
de la Repblica las nicas que merecen la atencin de nuestras C-
maras, lo. cual se debe no slo a la impreparacin de los legisladores.
sino tambin al acrecentamiento de poder del Ejecutivo.
Por ms que el arto 71 no limita la facultad de iniciativa de los
titulares a quienes la reconoce, de otros textos legales. y en ocasiones
de la naturaleza misma del acto que se inicia, debemos inferir que la
iniciativa compete exclusivamente a determinado titular.
Hablemos en primer trmino de las iniciativas reservadas al Pre-
sidente de la Repblica. Cuantas veces se requiere para la validez
constitucional de un acto del Jefe del Ejecutivo la aprobacin del Con-
greso o de una de las Cmaras, el nico que puede solicitar esa apro-
bacin es el copartlcipe del acto, es decir, el Presidente de la Repbli-
ca. En verdad se trata en este caso de algo ms que de una simple
iniciativa. Cuando el Presidente envla un proyecto de ley al Congre-
so, en ejercicio ordinario de su derecho de promocin, la ley votada
por el Congreso es acto legislativo que en su totalidad a ste correspon-
de, pues el autor de la iniciativa se redujo a poner en actividad
al cuerpo deliberante, sin participar en su resolucin. En cambio,
cuando el Presidente solicita la aprobacin de algn nombramiento
que constitucionalmente la requiera (Ministros de la Corte, agentes
diplomticos, etc.}, del acto resultante son coautores el Presidente
que hace el nombramiento y la Cmara que lo aprueba."
18 Existen varias hiptesis constitucionales en las que aparentemente se trata de

iniciativas reservadas al Presidente. en realidad de actos integrados por la concurrencia
de dos voluntades de Poder. Ejemplos: cuando el Congreso aprueba la suspensin de
Aparte de los casos anteriores, se dan otros en los que queda re-
servada al Presidente la iniciativa propiamente dicha. As sucede cuan-
do el articulo 111, en sus dos prrafos finales, establece que el Presi-
dente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados
la destitucin, por mala conducta, de los funcionarios que enumera.
A diferencia de los casos precedentes. en ste el Congreso no aprue-
ba un acto previo del Ejecutivo, sino que conoce de una autntica
iniciativa. que en la hiptesis slo puede emanar del Presidente y
que culmina en la destitucin del funcionario como resolucin del
Congreso.
En materia hacendaria, se ha discutido si est reservada al Presi-
dente la iniciativa del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos.
A falta de disposicin expresa en ese sentido. debera estarse a la regla
general del arto 71; pero es evidente que slo el Ejecutivo. a travs
del complicado mecanismo tcnico y poltico de la Secretara de Ha-
cienda, est en posibilidad de proponer el plan financiero anual de
la administracin.
Ante este obstculo insuperable que se presenta a los dems titu-
lares del derecho general de iniciativa, la laguna constitucional no
~- hatrascendidoa la prctica. 10- ~
garantfas, acordada por el Presidente de conformidad con el Consejo de Minstros

(artculo 29) y los emprstitos concertados por el Ejecutivo \(75, me. VIII); cuando el
Senado ratifica los tratados celebrados por el Presidente (76, 1), Y aprueba determinado.
nombramientos realizados por el Presidente (arts, 76, 11 Y VIII, 89, III, IV, XVI Y
XVII, 96 Y 98) , as como las renuncias y las licencias ror ms de un mes de lo, ministros
de la Corte, acordados favorablemente por el Jefe de Ejecutivo (arts. 99 y 100): cuando
la Cmara de Diputados aprueba ciertos nombramientos (arts. 73, frac. VI, 74, frac. VI
y 89. frac. XVII): d1ando la Comisin Permanente sustituye: al Congreso o a una de
las Cmaras en algunas de las anteriores facultades de aprobacin.
Difiere un tanto de las hptesis anteriores la consistente en la vertcacn y apro-
bacin de la cuenta anual que debe rendir el Presidente ante el Congreso (art. 7-',
XXVIII). En este caso el Congreso no es copartcipe de la administracin de los cau-
dales pblicos. sino simple revisor del la cuenta en que aquella adminiscracin se concreta.
19 En la Constitucin de 57 la iniciativa del Presupuesto de Egresos corresponda
exclusivamente al Presidente, puesto que el art. 69 dispona que "el da penlumo del
primer pertodo de sesiones preserrtar{a el Ejecutivo a la Cmara de Diputados el proyecto
de presupuestos del ao prximo siguiente". Ante el vaco que dej en la Constitucin
actual la supresin de aquel mandamiento, Emilio Rabasa, consideraba que el mismo
segua vigente como derecho supletorio, a manera de supervivencia constitucional (refe-
rido por Herrera y Lasso en el prlogo a la obra "Mariano Otero", de F. Jorge Gaxiola,
pgina VI). Pero Manuel Herrera y Lasso aduce en el mismo sentido una razn de
peso, deducida del texto de la Conetttucn vigente: "La facultad que se les asigna (a
Jos diputados), es, estrictamente, la de aprobar el presupuesto. No dice la Constitucin
formarlo y aprobarla, sino simplemente aprobarlo. Y en el lxico constitucional la accin
de aprobar nunca incluye la de iniciar. Cada vez -y son profusos los textos- que una
resolucin se somete a la aprobacin del Congreso, de una. Cmara o de la Comisin
Permanente, es el Ejecutivo quien. propone." (Diario "Exclslor", 14 de octubre ye )950.)
En cambio. no podemos admitir en pro de la dicha tesis la otra razn que expone
el mismo autor, a saber: "La evidente inaplicabilidad del art. 71 de la Constitucin que
se refiere a resoluciones del Congreso y no puede regir las que exclusivamente competen
a una u otra Cmara". El Utulo donde figura como primer artculo el 71 se 'refiere, en
Lo dicho se refiere a los dos ordenamientos bsicos de las finanzas

federales que cada ao deben formularse, como son el Presupuesto
de Egresos y la Ley de Ingresos. Pero la actividad financiera del Con-
greso no se agota en dichos dos ordenamientos, pues por una parte
los gastos pueden ampliarse con posterioridad al Presupuesto por la
ley del Congreso (art. 126) y por la otra el Congreso puede establecer
tributos distintos a los consignados en la Ley de Ingresos, en ejercicio
de su facultad general de imponer contribuciones (73, VII) Y de la
especfica que tiene conforme al arto 73, frac. XXIX. A nuestro en-
tender, las leyes especiales en materia de egresos y de impuestos no
escapan a la regla general en materia de iniciativa, es decir, pueden
ser iniciadas por cualquiera de las entidades que enumera el arto 71.
porque respecto de esas leyes no son valederos los inconvenientes ni
las razones que se exponen para reservar al Presidente la iniciativa
del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos.
Trataremos ahora de otros casos en que se limita el derecho ele
electo. a. la iniciativa y formacin di! leyes. lo que parece indicar que rige nicamente
la actividad propiamente legislativa, que corresponde al Congreso de la Unin y no a las
Cmaras en ejercicio de sus facultades exclusivas. Sin embargo. el alcance del rubro re-
sulta rectificado por el arto 71. que habla del derecho de infoar leyes o decretos. Para
excluir de la regla del 71 la Iniciativa ante las Cmaras aisladas se necesitara texto ex-
preso. como sucede con el arto 72. que en punto a formacin de leyes y decretos se refiere
expresamente fl todo proyecto "cuya resolucin no sea exclusiva de alg1ma de las Cma-
ras", con lo que deja fuera de su regulacin las resoluciones que 51 son exclusivas de
cualquiera de las Cmaras.
Eso por lo que hace al Presupuesto de Egresos. Tocante a la Ley de 'Ingresos, no
existe texto alguno que justifique la exclusividad de la iniciativa en favor del Presi-
dente. En la Constitucin de 57. a partir de la reforma de 74. eran facultades exclusivas
de la Cmara de Diputados "aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las con-
tribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir aqul" (art. 72 A. frac. V1).
Vallarta estim que en dicho precepto el verbo iniciar no signicaba que la facultad
de promover, de introducir un proyecto sobre contribuciones correspondiera en exclusi-
vidad a la Cmara de Diputados; "aquel texto -segn sus palabras- no puede enten-
derse en otro sentido sino en el de que toda ley que decrete impuestos no se inicie. no
se origine. no tenga principio. no comience a discutirse sino en la Cmara de Diputados
y nunca en la de Senadores", de donde infera que la iniciativa de la Ley de Ingresos
estaba regida por la regla general, es decir. la tenfa tambin el Presidente. aunque no
exclusivamente este funcionario (Votos, ed. 1894; T. 11, pg. 8).
Rabasa interpret el mismo precepto de distinta manera, pues al proponer su re-
forma para que no se excluyera al ejecutivo del derecho de iniciar las leyes de- impues-
los, era porque entenda que conforme al texto no posea el ejecutivo, sino slo la Cmara
de Diputados. dicha facultad (La OrganiUlcidn Poltica de Mxico, pg. 235).
Ninguno de nuestros dos destacados constitucionalistas (menos an Rebasa) admiti
que bajo la vigencia de la anterior Constitucin el Presidente dc la Repblica tuviera
la exclusividad de iniciativa en materia de impuestos, y ni siquiera se propusieron esta
remota hiptesis. En la Constitucin actual ya 119 se plantea el problema de si slo la
Cmara de Diputados puede promover las leyes de ingresos. pero tampoco hay base para
reconocer exclusivamente al Presidente esa (acuitad de iniciativa. Slo queda en favor de
esta tesis "el incontrastable imperativo lgico" de que la iniciativa quede reservada al
Presldentc, segun palabras de Herrera y Lasso; pero tal desidertum, que por lo dems
siempre se da en la prctica. es materia en el derecho posttlvo de lcge [erenda y IlO
de lege lata,
iniciativa. Por la naturaleza misma de las cosas, los miembros de una

Cmara no pueden promover ante la otra Cmara; de aqu se sigue
que los senadores jams podrn iniciar "leyes o decretos sobre em-
prstitos, contribuciones O impuestos. o sobre reclutamiento de tro-
pas". ya que su conocimiento corresponde primero a la Cmara de
Diputados (art. 72. "h"). Por la misma razn, s610 los diputados y
senadores tienen. dentro de sus respectivas Cmaras, el derecho de ini-
ciativa cuando se trata de facultades exclusivas. salvo aquellas en que
la promocin est reservada a otro rgano.
Existen. por ltimo. ciertos casos en que la Constitucin reconoce
- _ -UD....deJ:ec.bo_s'!t~c~l.J' en cierto modo subjetivo a determinadas en-
tidades. derecho sustancial-que va-acompaaoo-dcl -correspondieme--
derecho de accin. ejercitable este ltimo ante las Cmaras. Slo as
cabe entender. por ejemplo. la situacin prevista por el arto 73. frac-
ci6n 111. donde es fcil descubrir. por una parte. el derecho sustancial
de las fracciones territoriales que renen los requisitos constituciona-
les para ser erigidas en Estado. y por otra parte. la potestad consti-
tucional de esas mismas fracciones territoriales para requerir al Con-
greso a fin de que las erija en Estado. Este ltimo es el derecho de
accin. reservado al portador del derecho sustancial. 5610 pueden ini-
ciar la ley respectiva las entidades que consideran tener derecho a ser
erigidas en Estado; pero lo que aqu ocurre propiamente es que la
iniciativa no es sino la forma parlamentaria del derecho de accin.
Lo mismo acontece cuando se solicita la admisin de nuevos Estados
o Territorios a la Unin Federal (73. 1); cuando dos o ms Esta-
dos someten al Congreso la aprobacin de sus arreglos sobre lmites
(73. IV); cuando los Poderes de un Estado acuden al Senado para
resolver sus cuestiones polticas (76. VI).
El arto 71 que venimos comentando consagra una diferencia fun-
damental en la tramitacin entre las iniciativas del Presidente de la
Repblica. de las legislaturas de los Estados y de las diputaciones por
una parte. y la de los diputados y senadores que no forman dipu-
tacin. por la otra: las primeras pasarn desde luego a Comisin; las
segundas se sujetarn a los trmites que designe el Reglamento de
Debates.
Para el despacho de los negocios de cada una de las Cmaras, los
miembros de las mismas se distribuyen en Comisiones, las que seala
en nmero de cuarenta y siete el arto 6G del Reglamento. Las inicia-
tivas del primer grupo a 'Iue nos hemos referido pasar"n desde luego
a la Comisin respectiva: las del segundo grupo, cuya tramitacin
reserva la Constitucin al Reglamento, deben tener lgicamente un
trmite distinto al anterior. Pero no por ello debemos estimar incons-
titucional que el artculo 56 del Reglamento iguale en la secuela del

procedimiento a todas las iniciativas, cuando dispone que las inicia-
tivas de ley presentadas por el Presidente de la Repblica, por las le-
gislaturas de los Estados o por uno o varios miembros de las Cma-
ras, pasarn desde luego a Comisin.
Lo que el Reglamento no puede hacer es alterar el trmite que' la
Constitucin asigna a las iniciativas privilegiadas.
El arto 57 del Reglamento establece que las proposiciones que no
sean iniciativas de ley, presentadas por uno o ms individuos de la
Cmara, sin formar los que las suscriben mayora de diputacin, se
sujetarn a varios trmites, los cuales consisten en que la proposicin
se lleve directamente ante la Cmara, para que sta decida si se admi-
te o no a discusin: en el primer caso se pasar a la Comisin y en
el segundo se tendr por desechada.
Es esta ltima tramitacin la que en nuestro concepto debe ser-
vir para tratar las proposiciones, sean o no iniciativas de ley, emana-
das de diputados o senadores, que no integren diputacin. Tratndose
de tales iniciativas hay un trmite previo, que no existe res pedo de
las dems y que estriba en consultar a la Cmara si la proposicin
debe pasar o no a Comisin.
Dicho trmite obedece a la conveniencia de no entorpecer la labor
de las Comisiones con proposiciones que en concepto de la Cmara
no merezcan ser tomadas en consideracin.
La Constitucin estima que las dems iniciativas, que podrlamos
llamar privilegiadas, como son las del Presidente, de las legislaturas
y de las diputaciones, merecern siempre el estudio y dictamen de la
Comisin respectiva, para que posteriormente la Cmara las apruebe,
modifique o rechace.
90. En la primitiva Constitucin de 57, el arto 71 dispona en sus

escasos renglones que los trmites parro la formacin de las leyes, pre-
vistos por el arto 70, podan estrecharse o dispensarse en caso de ur-
gencia notoria, por el voto de dos tercios de los diputados presentes.
Dichos trmites suponan la existencia de una sola Cmara, pues era
el unicamarismo el sistema entonces en vigor, y consistan esencial-
mente en el dictamen de la Comisin, o en una o dos discusiones, en
pasar al Ejecutivo copia del expediente para que manifestara su opi-
nin, de ser favorable la cual se votara desde luego la ley y, en caso
contrario, ,se pasara nuevamente el asunto a Comisin y en seguida
a discusin y votacin.
Cuando en el ao de 74 se introdujeron al bicamarismo y el veto,
Lerdo de Tejada, autor de las reformas, modific de modo sustancial
los artculos 70 y 71, estableciendo minuciosamente la tramitacin, en

ambas Cmaras, de la formacin de las leyes y decretos. Previronse
en la Constitucin todos los detalles en los trmites y no se reserv
para el Reglamento lo que a ste corresponde, conforme a una acero
tada tcnica legislativa.
En su arto 72 la Constitucin de 17 acogi en lo general aquella
tramitacin, salvo en lo relativo al fortalecimiento del veto, que ya
vimos, y algunas adiciones que en seguida examinaremos.
No slo incurrieron el reformador de 74 y el Constituyente de 17
en la impropiedad de incluir en la Constitucin la reglamentacin
-que penenece,a Jos ,"':!e!!a!D~n!os secundarios, sino que adems ado-
lecieron de oscuridad y desorden en-la profiisa tramitacin que insti-
tuyeron. Para esclarecerlos en lo posible, vamos a resumir a continua-
cin los trmites que, segn el arto 72 actual, deben observarse en la
confeccin de una ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de
una de las Cmaras.
El artculo contiene una serie de incisos, marcados con letras, los
que procuraremos ordenar siguiendo la tramitacin regular de una
iniciativa que pasa sucesivamente por las dos Cmaras.
Ante todo debe asentarse la regla general de que el conocimiento
de un asunto puede comenzar indiferentemente en cualquiera de las
dos Cmaras, puesto que ambas tienen la misma competencia. Lo dice
el inciso "h": "La formacin de las leyes o decretos puede comenzar
indistintamente en cualquiera de las dos Cmaras." Pero esta regla
general tiene excepciones, que consigna el propio inciso: "Con excep-
cin de los proyectos que versaren sobre emprstitos, contribuciones
o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales debe-
rn discutirse primero en la Cmara de Diputados." Las contribucio-
nes de dinero y de sangre afectan ms directamente al pueblo que a
las entidades federativas como tales; de all que deba conocer de di-
chas contribuciones la Cmara genuinamente popular antes que la
que representa a los Estados, a fin de que si la Cmara de Diputados
desecha el proyecto no pueda volver a presentarse en las sesiones del
ao, como lo dispone el inciso "g".""
En cierto modo tambin es excepcin a la expresada regla gene-
ral la siguiente disposicin del inciso "i": "Las iniciativas de leyes o
decretos se discutirn preferentemente en la Cmara en que se pre-
senten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Com-
:otO Aparte de las excepciones consignadas en el inciso "h" del articulo 72, existen
otros dos r casos en que la iniciativa debe presentarse precisamente ante la Cmara de
Diputados: el caso de la cuenta anual que rinde el Ejecutivo (art. 65, frac. J), Y el de
destitucin de funcionarios judiciales. (art. 111 in fine).
sn dictaminadora sin que sta rinda dictamen, pues en tal caso el

mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la
otra Cmara." En la hiptesis, la eleccin de Cmara de origen, que
fue potestativa enun principio, conforme al inciso "h", desaparece
y se impone la obligacin de que conozca en primer lugar la Cmara
que no ha revelado ser morosa; es decir, se convierte en Cmara de
origen la que estaba llamada a ser Cmara de revisin.
Una vez que ha quedado definido a cul de las dos Cmaras co-
rresponde conocer primero de un proyecto de ley o decreto, conviene
puntualizar los siguientes casos, que en orden natural pueden pre-
sentarse durante la tramitacin:
Primer caso. El proyecto es rechazado en la Cmara de origen:
segn el inciso "s". no podr volver a presentarse en las sesiones del
ao Al rechazar de plano el proyecto, se manifiesta la voluntad ter-
minante de la Cmara para no tomarlo en cuenta; sera, pues, ocioso
insistir durante el mismo perodo de sesiones; si se presenta en el que
sigue, las circunstancias pueden haber mudado y en ese caso s se jus-
tifica una nueva presentacin del proyecto.
Segundo caso. El proyecto es aprobado en la Cmara de origen:
pasar para su discusin a la otra (primera parte del inciso "a"). No
olvidemos que el artculo que examinamos reglamenta la tramitacin
sucesiva de un asunto en las dos C:\maras; agotada la tramitacin en
una Cmara, por la aprobacin del proyecto, ste debe pasar a la dis-
cusin y votacin de la otra Cmara.
Tercer caso. Llegado el proyecto a la Cmara revisora, es recha-
zado totalmente por sta; volver entonces a la Cmara de origen con
las observaciones que le hubiese hecho la revisora; si examinado de
nuevo fuese aprobado por la mayora absoluta de los miembros pre-
sentes, volver a la Cmara que lo desech, la cual lo tomar otra vez
en consideracin; si la Cmara revisora lo aprobare por la misma ma-
yora, pasar al Ejecutivo, pero si lo reprobase no podr volver a pre-
sentarse en el mismo perodo de sesiones (inciso "d") . Se da as opor-
tunidad a cada una de las Cmaras para que en una nueva discusin
consideren su punto de vista en presencia de las observaciones de la
otra Cmara; si despus de esa reconsideracin no se ponen de acuer-
do, sera intil que la Cmara de origen insistiera ante la revisora,
por lo que el proyecto no podr volver a presentarse en el mismo
perodo de sesiones.
Cuarto caso. La Cmara revisora rechaza parcialmente, adiciona o
modifica el proyecto aprobado por la Cmara de origen: la nueva dis-
cusin de la C:mara de origen versar nicamente sobre lo desecha-
do. las adiciones o reformas, sin poder alterarse en manera alguna los
.
artculos aprobados; si las adiciones o reformas hechas por la Cma-
ra revisora fuesen aprobadas por la mayora absoluta de los votos pre-
sentes en la Cmara de origen, se pasar todo el proyecto al Ejecu-
tivo para su promulgacin; s las adiciones o reformas hechas por la
Cmara revisora fueren reprobadas por la mayora de votos en la C-
mara de origen, volvern a aqulla para que tome en considera-
cin las razones de sta, y si por mayora absoluta de votos presentes
se desecharen en esta segunda revisin dichas adiciones o reformas,
el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cmaras, se pa-
ser al Ejecutivo para su promulgacin; si la Cmara revisora insis-
tiere, por la mayora absoluta de votos presentes, en dichas adiciones
o rerorrnas;- rodo et-proyecoo- no- volver .arpresentarse sino h~sta el
siguiente perodo de sesiones, a no ser que ambas Cmaras acuerden,
por la mayora absoluta de sus miembros presentes, que se expida
la ley o decreto slo con los artculos aprobados, y que se reserven
los adicionados o reformados para su examen y votacin en las sesio-
nes siguientes (inciso "e") .
En la hiptesis prevista se sigue respecto a la parte alterada del
proyecto la misma tramitacin que si se tratara de un proyecto total-
mente' rechazado, esto es, se consulta por dos veces la voluntad de las
Cmaras, a fin de procurar ponerlas de acuerdo; si el acuerdo se lo-
gra, el proyecto, modificado o no, segn que haya prevalecido la opi-
nin de una o de otra Cmara, se convierte en ley; si el acuerdo no
se alcanza, el proyecto se reserva para el siguiente perodo de sesio-
nes, a menos que las Cmaras estn conformes en que se convierta
en ley la parte aprobada. Se exige en tal caso la voluntad de ambas
Cmaras para que ellas decidan si el proyecto, aprobado slo parcial-
mente, es bastante para llenar las funciones de la ley. Puede suceder
que la ausencia de mandamientos esenciales en el proycto mutilado
haga intil la promulgacin de la parte que se aprob. Ese criterio
inspir el precepto final del inciso que comentamos, donde terminan-
temente se dice que las Cmaras debern decidir si se promulga o no
la parte aprobada. Y es ese mismo criterio el que debe servir para en-
tender otra expresin, esa s ambigua o errnea, del propio inciso "e",
que es aq uella donde se asienta que si la Cmara revisora desecha en
una segunda revisin las reformas o adiciones por ella misma pro-
puestas en la primera, entonces "el proyecto, en lo que haya sido
aprobado por ambas Cmaras, se pasar al Ejecutivo". El error est en
suponer que en ese caso el proyecto ha sido aprobado parcialmente;
y no es as, porque desde el momento en que la Cmara que pro-
puso las adiciones o reformas, las retira en la seguncla revisin, el
proyecto original ha sido aprobado ntegramente.
Quinto caso. El proyecto es aprobado en su totalidad por ambas

Cmaras: se remitir al Ejecutivo, quien, si no tuviera observaciones
que hacer, lo publicar inmediatamente (inciso "a", segunda parte).
Se entiende que el Ejecutivo no tiene que hacer observaciones cuan-
do no devuelva el proyecto, con aqullas, dentro de diez das tiles,
a no ser que, corriendo este trmino, hubiere el Congreso cerrado o
suspendido sus sesiones, pues en ese caso deber hacerse en el primer
da til en que el Congreso est reunido (inciso "b") .
Sexto caso. Recibido el proyecto por el ejecutivo, ste lo objeta en
todo o en paree, oportunamente: regresa entonces el proyecto con las
observaciones del Ejecutivo a la Cmara de origen y si fuese confir-
mado por las dos terceras partes del total de votos de cada Cmara,
el proyecto ser ley o decreto y pasar al Ejecutivo para su promulga-
ci6n (inciso "e") . Ese es el caso del veto, que ya tratamos.
En el punto indicado concluyela labor del Congreso y comienza,
con la promulgaci6n, la actuacin del Ejecutivo.
Hemos seguido la trayectoria de un proyecto de ley o decreto en
todas las fases de su elaboraci6n legislativa, desde que se presenta ante
el Congreso hasta que sale para ser promulgado por el Ejecutivo. En
esa trayectoria se pueden presentar las hiptesis variadas que prev
el artculo 72.
Pero nos quedan por examinar en dicho artculo dos incisos, orde-
nadores de casos que no pertenecen a la secuela del procedimiento
trazado. De ellos el inciso 'T' dice que en la interpretacin, reforma
o derogaci6n de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmi-
tes establecidos para su formaci6n. El precepto es' superfluo, pues todo
acto legislativo que interpreta, reforma o deroga una ley o decreto,
es a su vez ley o decreto, en cuya confecci6n no habra motivo alguno
para seguir un trmite distinto del ordinario. Adems, no es el Legis-
lativo, sino el Judicial, el Poder que interpreta la ley, por lo que aqu
la palabra "interpretar" est empleada en la acepcin de "aclarar",
que no es la que tcnicamente le corresponde.
Por ltimo, en el inciso "j" se asienta que el Ejecutivo de la Uni6n
no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de al-
guna de las Cmaras, cuando ejerza funciones de cuerp9 electoral o
de jurado, lo mismo que cuando la Cmara de Diputados declare que
debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federaci6n por de-
litos oficiales ni tampoco podr hacerlas al decreto de convocatoria
a sesiones extraordinarias que expida la Comisi6n Permanente. Ya
hemos advertido, al referirnos al veto, que el artculo 72 norma el
proceso de formaci6n de "todo proyecto de ley o decreto, cuya reso-
luci6n no sea exclusiva de alguna de las Cmaras", segn lo expre-
FUNC.I,ONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 287
san las palabras iniciales del precepto. No regula, por lo tanto, 105
actos exclusivos de cada una de las Cmaras, ni de la Comisin Per-
manente, y el veto que el artculo consagra vale tan slo contra las
resoluciones del Congreso. Los autores del inciso "j" (adicin del
Constituyente de Quertaro a la reglamentacin de Lerdo de Tejada)
no advirtieron lo intil que es excluir del veto las resoluciones pro-
pias de cada Cmara o de la Permanente, ya que excluidas quedaron
tcitamente desde el punto en que el veto instituido por el artcu-
lo 72 refirese tan slo a las resoluciones del Congreso.
:;..---
CAPTULO XV
CLASIFICACIONES DE LAS FACULTADES

DE LAS CMARAS FEDERALES
SUMARI- - .-
91.-Clasificacin desde el punto de vista de actuar las Cmaras. 92.-Desde

el punto de vista material. 95.-Facultades legislativas. jurisdiccionales y ad-
ministrativas. 94.-Leyes orgnicas. reglamentarias y ordinarias. 95.-0bligacio-
nes y facultades de las Cmaras.
9 I. Desde el punto de vista de la manera como actan las C-

maras federales, sus facultades pueden clasificarse en cuatro grupos:
a) Facultades del C;ongreso de la Uni6n. Son las que se ejercitan
separada y sucesivamente por cada una de las dos Cmaras. Esto quie-
re decir que el ejercicio de la facultad se agota en cada caso concreto
hasta que el asun to pasa por el conocimiento de una Cmara prime-
ro y de la otra despus. Las facultades del Congreso de la Unin es-
tn reunidas, en su mayor parte, en la enumeracin que de ellas hace
el arto 73; pero en varios otros preceptos constitucionales, hay disper-
sas otras facultades de esta primera clase.
b) Facultades exclusivas de cada una de las dos Cmaras. Son las
que se ejercitan separada, pero no sucesivamente, por cada una de
ellas; el ejercicio de la facultad se agota en la Cmara a la que corres-
ponde dicha facultad y el asunto no debe pasar al conocimiento de
la otra Cmara. El arto 74 enumera las facultades exclusivas de la
Cmara de Diputados yel arto 76 las de la Cmara de Senadores.
c) Facultades del Congreso, como asamblea nica. Son las que se
ejercitan conjunta y simultneamente por las dos Cmaras, reunidas
en una sola asamblea. Los nicos casos que de esta forma de actua-
cin consagra nuestra ley suprema, son los consignados en los arts, 84
y 85 (designacin de Presidente de la Repblica cuando falta el ti-
tular) ,87 (protesta del Presidente de la Repblica al tomar pose-
sin de su cargo), y 69 (apertura de sesiones ordinarias). Salvo en
el caso de los dos primeros artculos en que el Congreso reunido re-
289
lO
cibe de la Constitucin el nombre de Colegio Electoral, en los dems

casos no tiene nombre especial.
d) Facultades comunes de las dos Cdmaras. Son las que, sin ser
exclusivas de cada Cmara, se ejercitan separada y sucesivamente
por ambas Cmaras. Se distinguen de las facultades exclusivas en que
cada Cmara tiene las mismas facultades, pero a diferencia de las del
Congreso de la Unin el ejercicio de cada una de ellas se agota en
la Cmara respectiva,
El arto 77 enumera esta clase de facultades, que son puramente
de administracin interior de cada Cmara.
Las Cmaras slo pueden actuar vlidamente cuando lo hacen en
uso de las facultades que les corresponden, segn la clasificacin pre-
cedente. De no ser as, el acto es nulo por falta de competencia e in-
vade una jurisdiccin ajena. Una facultad exclusiva del Senado no
puede ser ejercitada por la Cmara de Diputados ni por el Congreso
de la Unin.
Una facultad del Congreso de la Unin (que como tal debe ser
ejercitada sucesiva y separadamente por cada Cmara), no puede ser
realizada por la reunin de las dos Cmaras en una sola asmblea.
La distribucin de competencias entre las Cmaras es una conse-
cuencia del sistema bicamarista y constituye un mecanismo ms de
limitaciones al poder federal, que ya las tena por virtud del sistema
federal y de la divisin de poderes. As, pues, el poder pblico se
fracciona por tres conceptos: por la distribucin de competencias en-
tre la Federacin y los Estados; por la distribucin de competencias
entre los tres Poderes federales y por la distribucin de competen-
cias entre las Cmaras de la Unin.'
Las dos Cmaras suelen respetar las competencias que dentro del
Poder Legislativo instituye la Constitucin. Como ejemplo singular
de invasin de jurisdicciones, aunque carente de toda importancia
prctica, puede citarse el ocurrido en septiembre de 1932, cuando re-
nunci el Presidente Ortiz Rubio y fue designado en su lugar el ge-
neral Abelardo Rodrguez. Las dos Cmaras, reunidas en la asamblea
nica que para la designacin de Presidente previenen los arts, 84
y 85, aceptaron la renuncia y eligieron sustituto. De esos dos actos,
el primero no corresponda a la asamblea nica, sino a las Cmaras
de la Unin, actuando en forma ordinaria, es decir, separada y suce-
sivamente. Este escrpulo constitucional podra llegar a tener impor-
tancia prctica, cuando en una Cmara prevaleciera mayora opuesta
1 A su vez la rama local, surgida _de la primera distribucin, es susceptible de

dividirse desde luego en los tres Poderes tille instituye la Constitucin de cada Estado-
miembro.
FACULTADES DE LAS CMARAS FEDERALES 291
a la de la otra; reunidas en una sola asamblea las dos Cmaras, la

mayoria de diputados podria abatir a la mayora de senadores, por el
menor numero de miembros del Senado; separadas las dos Cmaras,
tendran que seguirse los trmites ordinarios de votacin por sepa-
rado y entonces la mayora adversa del Senado podria detener hasta
el siguiente perodo de sesiones, por lo menos, la aceptacin de la
renuncia.
92. Desde el punto de vista material, las facultades del Congreso
pueden ser legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales.
Ya hemos expuesto, al tratar de la divisin de Poderes, que sta
Irnptica errmrestra-Coasrisucon, una separacin de. rganos, pero no
de funciones; es, pues, una divisin flexible y no rgida. - . - - ' .
La flexibilidad de la divisin de Poderes se manifiesta, entre otros
aspectos, por la atribucin de facultades de distintas clases que se
opera en beneficio de cada rgano. As es como se explica que el Con-
greso de la Unin, adems de las facultades legislativas que por su
naturaleza le corresponden, tenga algunas otras que son ejecutivas o
jurisdiccionales.
De aqu que las funciones de . los Poderes deban considerarse des-
de el punto de vista del rgano al que corresponden y desde el punto
de vista de la naturaleza misma de la funcin. El primer aspecto es
el formal o subjetivo, el segundo es el material u objetivo. Es este
ultimo el que por el momento nos interesa, a fin de clasificar los
actos del Congreso (todos formalmente legislativos) de acuerdo con
su contenido intrnseco (materialmente legislativos, ejecutivos o ju-
risdiccionales) .
93. El acto legislativo, desde el punto de vista material, es el que
"crea una situacin juridica general, impersonal, objetiva"." As enten-
dido el acto legislativo, puede expresarse mediante la ley o el regla.
mento, pues ambos consignan una situacin como la descrita, con la
diferencia -que examinaremos ms adelante- de que el reglamento
hace referencia a una ley y es expedido por el rgano ejecutivo.
Fuera de este acto secundario y subordinado que es el reglamen-
to, la expresin propia del acto legislativo es la ley. Ahora bien: una
ley puede emanar de alguno de estos tres rganos: del Congreso, del
Presidente de la Repblica o del Poder Constituyente Permanente.
Cuando el Congreso expide una ley, coinciden en la realizacin del
acto el aspecto formal (por provenir del rgano legislativo) y el as-
pecto material (por tratarse de un acto que crea una situacin jur-
2 GASTN Jtu: Los P"IIrijJiOJ gruerors del Urrcclu, admnstrariuo; M:ltlrid, I!J~H;
pg. 19.
dca general, impersonal, objetiva). Cuando el.Presidente expide una

ley, no existe en sta sino el aspecto material; tal cosa slo puede ocu-
rrir constitucionalmente en ejercicio' de las facultades extraordinarias
que autorizan los artculos 29 y 49; en los casos del segundo prrafo
del art, 131, as como en la celebracin de tratados segn el articulo
89 fraccin X.s y cuando el rgano constituyente del artculo 135
expide una ley, vuelven a concurrir en el acto los aspectos formal y
material, por emanar dicho acto de un rgano legislativo (as sea es-
pecial) y por llenar los requisitos de generalidad, impersonalidad y
objetividad.
La ley, como acto del Poder Legislativo, es obra siempre del Con-
greso y nunca de una sola Cmara en ejercicio de sus facultades exclu-
sivas ni de, la Comisin Permanente. Si se examina cada una de las
facultades exclusivas de las Cmaras o de la Permanente, se advertir
que ninguna de ellas se refiere sino a una situacin concreta. Inclu-
sive la facultad del Senado de aprobar los tratados que celebre el Pre-
sidente, es un acto que determina una situacin jurdica para un caso
concreto, aunque dirigido a consolidar la situacin general y abstracta
que crea el Presidente al celebrar el tratado, el cual s es por regla
general un acto materialmente legislativo.'.
3 Consideramos que los tratados son actos materialmente legislativos por cuanto
establecen situaciones jurdicas generales, impersonales. objetivas. Pero importa para ese
erecto que su origen est en el acuerdo de varios gobiernos y que su duracin dependa
de varias voluntades. De todas maneras, mientras el tratado est vigente. su obligato-
riedad para los habitantes del pas reside exclusivamente en que, como la ley. es un
mandamiento de las autoridades del propio pas. Sin embargo, exponemos en contra
la siguiente opinin:
..La esencia de la potestad legislativa estriba en estatuir leyes o, en otras palabras,
en prescribir reglas para el gobierno de la sociedad, en tanto que la ejecucin de las
leyes y el empico de la L .i-za pblica para esta finalidad o para la defensa comn, pa-
recen agotar las funciones de! magistrado ejecutivo. El poder de hacer tratados no con-
siste, claramente, ni en una ni en otra cosa. No se relaciona con la ejecucin de las
leyes vigentes ni con la expedicin de otras nuevas y menos an con el empleo de la
fuerza pblica. Tiene por objeto hace contratos con las naciones extranjeras, los cuales
tienen fuerza de ley, pero ello en virtud de las obligaciones que impone la buena fe.
No SOn reglas que el soberano dicta al sbdito, sino acuerdos entre dos soberanos. De
all que el Poder que nos ocupa aparezca como un departamento distinto y no perte-
nezca en rigor ni al Legislativo ni al Ejecutivo." Hamilton. El Federalista, nm. LXXV.
4 No podemos aceptar, en consecuencia, la tesis de Cabino Fraga, quien consi-
dera que, desde el punto de vista formal, una ley puede ser obra de una de las C
maras en uso de facultades exclusivas. Hay que hacer desde luego la salvedad de que
el autorizado profesor no sostiene que una ley en sentido material puede ser obra de
una sola enmara. Sin embargo, ni siquiera respecto a la ley en sentido formal podemos
estar de acuerdo e-n su tesis. Para fundarla, el autor expone dos argumentos de ndole
positiva, uno en favor y otro en contra. En contra -dice- existe el articulo 70, el
cual !'61o :ltrihuye el carcter de ley o decreto a las resoluciones del Congreso, sin ha-
cer alusin a las resoluciones exclusivas de las Cmaras; pero, en cambio -agrega-,
cnando el artfculo 72 establece que "todo proyecto de ley o decreto cuya resolucin
no sea exclusiva de alguna de las Cmaras", est dando a entender que tambin tiene
la cousldcracin formal de ley o decreto la resolucin que si sea exclusiva de alguna
de las C.;'m:lrallj (Derecho Administrativo, )' ed . pg. 27; 2' ed., pg. 40). En nuestro
L _
Hemos considerado hasta aqu el acto legislativo desde el punto

de vista de la situacin jurdica que crea. Debemos agregar ahora que
las mismas caractersticas que hemos apuntado para dicha situacin
jurdica, corresponden a la voluntad que anima al acto legislativo, la
que "es una voluntad general, abstracta, hipottica. condicionada a
la verificacin de determinados hechos, los cuales, por regla general,
pueden producirse un nmero indefinido de veces". "Siempre que
se verifica el hecho o el grupo de hechos pervistos por la norma. se
forma una voluntad concreta de ley, en cuanto en virtud de la volun-
tad general y abstracta nace una voluntad particular que tiende a
. actuar en, el casodado," "En la mayor parte de los casos. la voluntad
concreta de ley tiende -a -realizarse; en "primer Tugar; mediante la-pres-
tacin que una persona est obligada a hacer a otra, de tal suerte que
al derecho de una parte corresponde una obligacin de la otra." 7
En esas condiciones, e! cumplimiento de la voluntad concreta de
la ley debe realizarse primordialmente por la prestacin voluntaria
del obligado. Pero es posible que sta falte. ya sea porque la tutela
concedida por la ley sea incierta u oscura, o ya porque. aunque sea
clara, el obligado se rehse a acatarla, por insolvencia o por mala vo-
luntad." Es en estos casos en que la voluntad concreta de la ley no
se cumple mediante la actividad del obligado, cuando es preciso sus-
tituir tal actividad del particular por la actividad del rgano pblico.
Esta ltima actividad es la jurisdiccin. "La jurisdiccin. puede ser
definida -dice el autor que ms certeramente ha abordado el dificil
terna-; como la funcin de! Estado que tiene por fin la actuacin de
la voluntad concreta de la ley mediante la sustitucin, por la activi-
dad de los rganos pblicos. de la actividad de los particulares o de
otros rganos pblicos. sea al afirmar la existencia de la voluntad de
la ley. sea al hacerla prcticamente efectiva."
concepto ninguno de esos dos preceptos habla en favor ni en contra de la tesis expues-
ta. El arttculo 70 no tiene en cuenta las facultades exclusivas. por ser anterior a la tm-
plantacin del bkamarismo y no precisamente porque quiera referirse en forma deli-
berada tan 5610 al Congreso: adems. de entenderlo literalmente. una sota Cmara tamo
poco podra expedir decretos, lo que es inadmisible. En el articulo 72. la expresin
"cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras" se puede referir grama-
rlcalmente a la ley y a decreto, pero tambin puede aludir nicamente a decreto, que es
el termino que inmediatamente le precede. Esta expresin gramarlcalmente equivoca
(que como tal puede favo!eoer por igual a las dos tesis) slo puede .ente';lder cons-
ruclonalmente como refer-ida a decreto, que por ser acto creador de snuacronee con-
cretas si. est al alcance de cada Cmara aislada y sirve de medio para ejercitar sus
Iacuttades exclusivas.
1) CHlOVENDA: Instituciones de Derecho Procesal ctvu: T. 1, Madrid, 1936; p-
gina 2.
6 td., pg. 2.
, Id., pg. 2.
8 AUREDO Rocco: La Sentencia Civil. pg. 8 Y 9.
9 CHIOVENDA: Op. cit .. T. 11, Madrid. 1940; pg. 1.
Si la distincin entre el acto legislativo (manifestacin de la vo-

luntad general y abstracta) y el acto jurisdiccional (declaracin de la
voluntad concreta de la ley) es fcilmente perceptible, no acontece
lo mismo con la diferencia entre el acto jurisdiccional y el adminis-
trativo, por virtud de que ambos se pueden contraponer, como actua-
cin de ley, al acto legislativo. Para Rocco, el concepto de jurisdic-
cin, especialmente en sus relaciones con la funcin administrativa,
es un problema an no resuelto en la ciencia jurdica. l o
Consideramos que las ideas de Chiovenda son las que suminis-
tran ms luz en el arduo problema. Segn ellas -como lo acabamos
de ver- la actividad jurisdiccional es siempre una actividad de susti-
tucin; precisamente la sustitucin por una actividad pblica de una
actividad de otro, es decir, la jurisdiccin funciona siempre en lugar
de otro. "Esto falta en la administracin. La administracin es una
actividad por s misma, impuesta directa e inmediatamente por la ley
a los rganos pblicos. Lo mismo que el propietario obra por cuenta
propia, en los lmites de su derecho de propiedad, la administracin
pblica, en los lmites de su poder, obra por cuenta propia y no en
lugar de otro. Y cuando satisface, reconoce, reintegra o repara dere-
chos ajenos, no hace otra cosa distinta de lo que el deudor 'al pagar
a su acreedor, o el poseedor al restituir la cosa a su dueo. En otros
trminos, el juez obra actuando la ley; el rgano de la administra-
cin, en conformidad con la ley; el juez considera la ley en s misma;
la administracin la considera como norma 'de su propia conducta. Y
an ms: la administracin es una actividad primaria u originaria;
la jurisdiccin es una actividad secundaria o coordinada. As es como
puede entenderse la distinta funcin que desempea el juicio lgico
respecto de las dos actividades. Tambin la administracin juzga,
puesto que no obra sino sobre la base de un juicio; pero juzga de su
propia actividad. En cambio, la jurisdiccin juzga de la actividad aje-
na y de una voluntad de ley que concierne a otros." 11
De lo dicho se infiere que frente al acto legislativo, que es crea-
cin de la ley, existen dos actos que son aplicacin de la ley a casos
concretos: el acto jurisdiccional, que presupone la contienda entre
partes y que para resolverla reemplaza la actividad particular omisa
por la actividad estatal, de acuerdo con una ley preestablecida; y el
.acto administrativo, que es la actividad que el Estado desarrolla al
aplicar una ley, tambin preexistente, a las relaciones directas -y no
de sustitucin- del propio Estado con los particulares o con otros r-
ganos del Estado.
lOOp. cit., pg. 14.
11 op. ct., T. 1I, pg. 10.
Las ideas que se acaban de exponer pueden servir, no slo para

penetrar en la naturaleza del acto legislativo, sino tambin para de-
terminar la de los dems actos del Congreso, de las Cmaras o de la
Comisin Permanente, que no participan de dicha naturaleza. En
efecto: segn anteriormente lo advertimos, la divisin de Poderes
adopta entre nosotros formas atenuadas, una de ellas consistente en
atribuir a un Poder ciertas facultades que por su ndole correspon-
den a otro Poder, La doctrina desarrollada (o cualquiera otra que la
perfeccione) permitir determinar el contenido legislativo, adminis-
trativo o jurisdiccional de cada una de las facultades que la Consti-
- . tucn .ororga al.rgano legislativo y, en su caso, a los otros dos Po-
deres. -
94. Hablemos ahora de una divisin de los actos propiamente le-

gislativos del Congreso, los cuales suelen clasificarse en leyes orgni-
cas, en leyes reglamentarias y en leyes ordinarias. Las dos primeras
clases se oponen a la ltima, por cuando aqullas tienen por objeto
poner los medios para que pueda funcionar un precepto de la Cons-
titucin, en tanto que las leyes ordinarias son simplemente el resul-
tado de una actividad autorizada por la Constitucin.
Entre la ley orgnica y la reglamentaria existe una diferencia evi-
dente. Ley orgnica es la que regula la estructura o el funcionamiento
de alguno de los rganos del Estado; por ejemplo, la Ley Orgnica
del Poder Judicial de la Federacin, la de Secretarias y Departamen-
tos Autnomos, la del Ministerio Pblico Federal. Ley reglamentaria
es la que desarrolla en detalle algn mandamiento contenido en la
Constitucin; ejemplo, la Ley Reglamentaria del art. 27 constitu-
cional.t-
Las denominaciones que mencionamos no suelen emplearse con
exactitud por nuestros legisladores. As! el estatuto llamado "Ley Or-
gnica del articulo 28 constitucional en materia de monopolios" es,
12 Manuel Herrera y Lasso ha clasificado las Ieyes de la siguiente manera: "La

Constitucin es la ley primaria y las que de ella emanan .9On leyes secundaras, dicta-
das por el Congreso en ejercicio de facultades especficas sobre materia distinta de la
Constitucin. o leyes secundarias que expiden el Congreso y las legislaturas de los
Estados. en su respectiva jurisdiccin, sobre preceptos de la Constitucin misma. Estas
ltimas las he subdividido -inventando un tercer trmino de clasifiaacin- en orgd-
nicas (las que regulan la estructura o el funcionamiento de un rgano de . au~oridad
federal) ; reglamentarias (las que desarrollan en detalle un mandamiento constxuconalj ;
y complementarias (las que no son desarrollo del germen constitucional, sino adicin al
texto de la ley primaria y tienen como materia la "fijaci6n del alcance de las ga~nt(as
indviduales) . Las primeras y las segundas son ley~s federales; las complementarla son
leyes locales estatuidas por el Congreso Federal para el pistri.to. y Territ~rios y por
las legislaturas de los Estados para cada uno de ellos (Diana Bxcsior, dic. 29
de 1950).
a pesar de su nombre. una ley reglamentaria y no orgnica. porque

desarrolla en detalle las disposiciones contenidas en el arto 28. en el
que no se crea ningn rgano de gobierno. Del mismo modo. la Cons-
titucin emplea a veces la palabra "reglamento" en lugar de "ley";
por ejemplo. seala como facultades del Congreso la de reglamen-
tar la organizacin y servicio del ejrcito y la armada y la de dar re-
glamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la guardia na-
cional (art. 73, fracs, XIII, XIV Y XV). En tales casos. y en otros ms
que pudieran sealarse, lo que el Congreso hace es expedir leyes ordi-
narias, en ejercicio de sus respectivas facultades; leyes que no son re-
glamentarias. por no hacer referencia a normaciones concretas de la
Constitucin. ni menos an reglamentos, que son exclusivos del Pre-
sidente de la Repblica y que suponen siempre una ley del Congreso."
Entre ley reglamentaria y reglamento, la diferencia es puramente
formal y de rango. Aqulla es expedida por el Congreso y desarrolla
un precepto de la Constitucin; ste es expedido por el Ejecutivo y
desarrolla una ley del Congreso. Pero ambos ordenamientos se iden-
tifican en su esencia por cuanto los dos tienen su razn de ser, su me-
dida y su justificacin en relacin con un ordenamiento superior. al
cual hacen referencia y estn subordinados.
95. Las atribuciones de la Cmara pueden, por ltimo. clasificar-

se en dos categoras: como obligaciones y como facultades propiamen-
te dichas. Las primeras deben cumplirse en cada perodo de sesiones;
las segundas pueden ejercitarse o no, de acuerdo con las circunstan-
cias. El Congreso debe expedir cada ao la ley de ingresos de la fede-
racin: es una obligacin. Pero no est obligado a expedir, sino cuan-
do las circunstancias lo exijan. un nuevo Cdigo de Comercio: sta
es una facultad propiamente dicha. Hay. en fin, facultades que el
Congreso jams ha ejercitado. porque nunca se le ha presentado la
oportunidad de hacerlo; as sucede. entre otras muchas. con la facul-
tad de admitir nuevos Estados a la unin federal, en la hiptesis de
la frac. I del 73.
De las numerosas atribuciones del Congreso de la Unin. vamos a
elegir para su estudio las que presentan inters desde el punto de
vista constitucional.
En ese aspecto estudiaremos en sendos captulos las siguientes fa-
cultades del Congreso o de las Cmaras:
Facultades del Congreso respecto al Distrito Federal.
13 La confusin en el empleo de los trminos culmina cuando en la frac. XI, in-

ciso "b" del arto Z7. se habla de "leyes orgnicas reglamentarias".
~ -- --------------,
Facultades de las Cmaras en materia hacendara.

Facultades del Congreso respecto al comercio entre los Estados de
la Federacin,
Facultades del Congreso en materia de guerra,
Facultades del Congreso en materia de salubridad general.
Facultades del Congreso en materia de educacin pblica,
"
CAPTuLO XVI
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO

AL DISTRITO FEDERAL
SUMARIO
96.-0rigen del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana.

97 v-Organizacin constitucional del Distrito Federal. 98.-5u diferencia con
la organizacin de 105 Estados. 99.-Desaparicin de los Territorios Fede-
rales en 1974. loo.-Las islas dependientes de la federacin. Los fuertes,
los cuarteles, etc.
96. La asamblea constituyente reunida en Filadelfia, que haba

sido hostilizada por un grupo de descontentos sin que la autoridad
ejecutiva de Pensilvania hiciera nada para auxiliarla, tuvo que emi-
grar a otros lugares en solicitud de proteccin de las autoridades lo-
cales.
No es extrao que, en vista de ese precedente, los constituyentes
hubieran pensado en la necesidad de que el gobierno nacional resi-
diera en un lugar exento de la jurisdiccin de cualquier Estado de
la Unin, para lo cual dotaron al Congreso Federal de la facultad de
"ejercer exclusivamente el Poder Legislativo sobre un distrito, no ma-
yor de diez millas cuadradas. que por cesin de Estados particulares
y aceptacin del Congreso, venga a ser el asiento del Gobierno de los
Estados Unidos", segn el articulo 1, seccin VIII, inciso 17, de la
Constitucin de aquel pas.
Los Estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio que,
con el nombre de Distrito de Columbia, se destin para residencia
de los Poderes Federales.'
Sobre tal territorio slo tienen jurisdiccin los dichos Poderes, sin
sumisin a reglas constitucionales de ninguna clase, que no se cuid
de establecer el Constituyente.
1 Dicho territorio comprenda originalmente 100 millas cuadradas. cedidas por lo.
dos Estados que se mencionan, pero en 1846 la cesin de Virginia fue devuelta, coneer-
vandc el Distrito un rea de cerca de 62 millas.
Los habitantes del Distrito carecen de. gobierno propio (pues es-
tn gobernados por tres comisionados que designa el Presidente de
la Repblica), de representacin en el gobierno de la Unin, y de
derechos pollticos.'
Las federaciones que se formaron a semejanza de la norteameri-
cana, como la nuestra y la argentina, advirtieron la ventaja de con-
ceder a los Poderes Federales un territorio propio, que garantice su
independencia frente a cualquiera de los Estados, por ms que nues-
tra realizacin constitucional presenta en este punto diferencias no-
tables con la norteamericana,"
Una de ellas consiste en que entre nosotros los Poderes Federales
no tienen que esperar la cesin voluntaria que de parte de su terri-
torio quieran hacerles algunos de los Estados. Segn la Constitucin
de 24, el Congreso de la Unin poda elegir y variar el lugar de resi-
dencia de los Poderes Federales (art. 50, fracs. XXVIII y XXIX) . La
Constitucin de 57 seal para dicha residencia al Estado del Valle,
cuya ereccin quedaba subordinada a la traslacin de los Poderes
Federales a otro lugar, la cual dependa del Congreso (arts. 46 y 72,
frac. V). Igual sistema instituy la Constitucin vigente, con la dife-
rencia que apuntamos al estudiar al Distrito Federal desde el punto
de vista geogrfico constitucional (arts, 44 y 73, frac. V).
Este aspecto geogrfico engendra otra de las divergencias sustan-
ciales entre la institucin norteamericana y la nuestra. La Constitu-
cin de aquel pas tuvo en cuenta la necesidad de destinar un sitio
exclusivo para la residencia de los Poderes Federales: conforme al pro-
psito que se buscaba, la superficie afectada fue la indispensable para
albergar las oficinas y a los funcionarios. El mismo principio se ob-
serv entre nosotros cuando en 1824 el Constituyente seal un circu-
lo con radio de dos leguas, como rea suficiente para la residencia
2 Los tres comisionados (uno de ellos del Cuerpo de Ingenieros Militares y los
otros dos afiliados a partidos diversos) ejercen las funciones habituales de la autoridad
ejecutiva municipal. Los ciudadanos estn garanttzados en todos los derechos que la
Constitucin reconoce, pero no pueden votar sino aquellos residentes del Distrito Que
tienen su domicilio legal en alguno de los Estados.
3 Tambin entre nosotros, apenas implantada la federacin, provoc fricciones la
convivencia en la misma ciudad de los Poderes Federales con los de uno de los Estados-
miembros. "Dentro de las circunstancias policas que privaban al expedirse la Consti-
tucin de 1824 y sobre todo dada la posicin vigorizada y pujante de las antiguas .pro-
vincias convertidas en Estados, la eleccin del lugar que habra de servir de residencia
a Jos Supremos Poderes de la federacin fuc un problema apremiante y de inmediata
resolucin por l1a circunstancia de que la ciudad de Mxico, asiento de los poderes na-
cionales. se encontraba dentro del territorio y la jurisdiccin del Estado de Mxico.
Surgieron diferencias no slo en razn de competencia V ejercicio de autoridad sino
hasta de precedencia de los funcionarios, y el Congreso Constituyente se vio obligado
a expedir el Decreto de 18 de noviembre de l824, creando el Distrito Federal (El Dis-
trito FedeTcII por el Lic. Javier Oaxiola, j r. En la revista "El Foro", rgano de la
1
Barra Mexicana, abrtl-dlcicmbre de 1955, pg. 22).

FACULTADES RESPECTO AL nrsrarro FEDERAL 301
material de los Poderes de la Unin. Pero el propsito inicial se pos-

terg cuando el Constituyente de 56 acogi para el Distrito Federal
una superficie excesivamente mayor de la que hubiera bastado para
sede de los Poderes Federales. Los decretos de 98, que mencionamos
en el captulo geogrfico, ratificaron esta ltima posicin, la cual se
pretendi ampliar desmesuradamente cuando en el artculo 44 del
proyecto de Constitucin del Primer Jefe se propuso que al territo-
rio del Distrito Federal se agregara "el de los distritos de Chalco, de
Amecarneca, de Texcoco; de Oturnba, de Zumpango, de Cuautitln y
la parte de Tlalnepantla que queda en el valle de Mxico, fijando el
lindero con el Estado de Mxico sobre los ejes orogrficos de las tres-
tas de taso serranfa"det M1'lfitc-Ako- y-el Monte. Bajo" (Diario de los
Debates, 1, pgina 346). Aunque no fue aprobada por el Constituyen-
te ni tampoco cuando en octubre de 1918 la volvi a presentar Ca-
rranza por va de reforma constitucional ante el Congreso ordinario,
la proposicin a que nos referimos es indicio claro de la tendencia
que ha prevalecido desde 57 para hacer del Distrito Federal una enti-
dad que sobrepasa en mucho a la de ser simple asiento reservado a
los Poderes de la Unin.
Actualmente es eso y mucho ms el Distrito Federal. Por ser la
sede de aquellos Poderes, ha sido siempre el centro de la vida poltica
del pas. Mas por su superficie, por la densidad de su poblacin, por
su riqueza artstica y arquitectnica, por su vida econmica y cultu-
ral, es la entidad federativa incomparablemente superior a todas las
dems. Y esta entidad tan desproporcionada ha sido donada a los Po-
deres federales, acrecentando con ddiva tan importante su ya reco-
nocida hegemona. Si pues el Distrito Federal excede entre nosotros
a su misin de sede, si por su importancia sobrepasa a cualquiera Es-
tado-miembro, parece justificado que, a diferencia de la Constitucin
norteamericana, la nuestra se preocupe por organizarlo constitucio-
nalmente.
El estudio de dicha organizacin constituye el objeto de los reno
glones que siguen.
97. Lo hemos dicho ya, pero es oportuno repetirlo en este lugar:

caracterstica de un Estado-miembro de la Federacin es la facultad
de autodeterminarse en todo aquello que no est reservado a los Po-
deres federales, que no est prohibido por la Constitucin a los Es-
tados o que no se les impone positivamente por la misma. Esa auto-
determinacin se parece a la soberana en lo que tiene la decisin
tomada por s mismo, pero se diferencia sustancialmente en que es
una facultad limitarla. La facultad de autodeterminarse se traduce ero
la de darse una Constitucin, donde se crean los Poderes del Estado

y se les dota de competencias.
Restringida por el pacto federal, pero capaz no obstante, de ex-
presarse en una Constitucin local, la autodeterminacin de los Esta-
dos se llama autonoma.
Pues bien, el Distrito Federal carece de autonoma, porque no pue-
de darse por s mismo una Constitucin, y en ello se 'l1istingue funda-
mentalmente de las dems entidades federativas, llamadas Estados.
Dicha facultad de darse por s mismo una Constitucin no existe
en el Distrito Federal, por las razones que se van a exponer. Los Po-
deres legislativo, ejecutivo y judicial del Distrito han sido creados, no
por voluntad de los ciudadanos del Distrito, sino por decisin de la
Constitucin federal, expresada en la frac. VI del arto 73; as, pues,
una Constitucin del Distrito no podra tener por objeto crear los
Poderes del mismo, como lo hacen las Constituciones de los Estados
respecto a los Poderes de stos,
Adems de la creacin de los Poderes, una Constitucin tiene por
objeto organizarlos mediante la atribucin de sus competencias. En la
fraccin VI del arto 73 hay algunas reglas de organizacin de los Po-
deres del Distrito, las cuales han sido impuestas al Distrito por el
Constituyente de Quertaro: por lo tanto, no podran ser materia de
una Constitucin del Distrito. Las normas que completan dicha orga-
nizacin deben ser dictadas por el Congreso de la Unin, en funcio-
nes de legislatura del Distrito, segn los veremos ms adelante. Tam-
poco en este caso se manifiesta la autonoma del Distrito, porque los
representantes que integran el Congreso de la Unin no son designa-
dos por los ciudadanos del Distrito, sino por toda la Nacin.
Adems de que la organizacin de los Poderes le es impuesta, el
Distrito Federal no designa a los titulares de dichos Poderes; el Poder
legislativo del Distrito reside en el Congreso de la Unin y el ejecu-
tivo en el Presidente de la Repblica, autoridades elegidas por todo
el pueblo mexicano; el Poder judicial reside en el Tribunal Superior,
formado por Magistrados que nombra el Presidente con aprobacin
de la Cmara de Diputados.
As, pues, el Distrito Federal no se gobierna por s mismo, lo que
significa que carece de autonoma. Es por ello por lo que no est en
aptitud de darse una Constitucin como la de los Estados, cuyos ciu-
dadanos, a travs de sus legisladores constituyentes elegidos por ellos,
ejercitan la autodeterminacin al expedir la Constitucin del Estado.
La ausencia de autonoma del Distrito, que se manifiesta por el hecho
de que dicha entidad no puede darse a s misma su Constitucin ni
L.
FACULTADES RESPECTO AL DISTRITO FEDERAL 303
elegir a sus autoridades, es lo que engendra la diferencia sustancial

del Distrito en relacin con los Estados de la Federacin.
No obstante lo expuesto, el Distrito Federal est sujeto a norma-
ciones constitucionales, nada ms que no emanan de l, por carecer
de autonoma, sino que le son impuestas. Dichas normaciones se en-
cuentran en la frac. VI del arto 73 Y se com plementan por otras dis-
posiciones constituyentes del Congreso de la Unin, que vamos a
estudiar. Por ello es conveniente estudiar por separado cada uno de
los Poderes del Distrito Federal.
Legislatura del Distrito Federal. En su arto 50, frac. XXVIII, la
Constitucin de 24 conceda al Congreso de la Unin la facultad de
ejercer en el Distrito Federal- las atribuciones del Poder Legislativo
de un Estado. En virtud de dicha facultad, que no lleg a reiterar en
trminos tan precisos ninguna otra Constitucin, la organizacin le-
gislativa del Distrito fue idntica a la de un Estado.
En 57 la Constitucin omiti toda comparacin o identificacin
del Distrito con los Estados en cuanto a su organizacin interna y
simplemente autoriz al Congreso "para el arreglo interior del Dis-
trito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos
elijan popularmente las autoridades polticas municipales y judicia-
les, asignndoles rentas para cubrir sus atenciones locales" (art, 72,
frac. VI). Mediante la reforma de 1901, dicha facultad se convirti
en esta otra: "Para legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal
y Territorios."
La frac. VI del arto 73, segn el texto actual, otorga al Congreso
la facultad de legislar para el Distrito y Territorios Federales sobre las
bases que se examinarn despus.
De los sistemas preconizados sucesivamente en nuestras Constitu-
ciones federalistas, el de 24 nicamente instituye uno de los tres Po-
deres del Distrito, el legislativo, con las atribuciones del Poder legis-
lativo de un Estado. Ilimitado en sus facultades, dentro de la nica
obligacin de tratar al Distrito como a un Estado, ese legislativo era,
al crearlo la Constitucin, una legislatura constituyente del Distrito,
capaz de instituir y organizar los dems Poderes locales y de darse a s
mismo sus facultades, exactamente igual que la legislatura constitu-
yente de un Estado.
Del buen uso que el Congreso hiciera de la autonoma de que lo
invisti la Constitucin, poda resultar cierta autodeterminacin del
Distrito con su ley constitutiva propia (la que expidiera el Congreso
para organizar a las autoridades locales), con su legislacin ordinaria
local (la emanada del Congreso, en ejercicio de sus facultades como
rgano constituido) y con sus autoridades exclusivas (las creadas
por el Congreso. excepto e! Poder legislati vo, que por mandamien-

to de la Constitucin federal tena que ser el propio Congreso de la
Unin) .
La Constitucin de 57 limit la antes soberana facultad de orga-
nizar al Distrito. que conforme a la Constitucin de 24 tena el Con-
greso, imponindole las normas que quedan expuestas. de las que
resultaba la existencia de las autoridades polltcas, municipales y ju-
diciales propias del Distrito. puesto que sus habitantes las elegan po-
pularmente. y tambin el patrimonio propio. todo ello no por volun-
tad de! Congreso. como en la Constitucin de 24. sino por manda-
miento de la Constitucin.
Ese rgimen. el ms liberal de todos, fue sustituido por el radical-
mente opuesto. mediante la reforma de 190 l. que facult al Congreso
simplemente para legislar en todo lo concerniente al Distrito. sin im-
ponerle la obligacin de tratarlo como Estado (sistema de 24) ni de
otorgarle autoridades y patrimonio propio (sistema de 57). La ley
emanada de la facultad conferida en 1901. poda organizar al Distrito
como quisiera. con tal de respetar las garantas individuales y dems
mandamientos constitucionales comunes a todas las autoridades del
pas.
El sistema de 17 (modificado en 1928 con la supresin del muni-
cipio libre) estableci y organiz en la Constitucin, a diferencia de
todos los sistemas precedentes, los tres Poderes del Distrito. de los
cuales dos se identifican por sus titulares con los respectivos Poderes
federales y solamente el judicial tiene titular distinto al del Poder
judicial federal. El Poder legislativo del Distrito en la Constitucin
vigente es. pues, el Congreso de la Unin, pero su funcin constitu-
yente no es la de crear Poderes locales, que ya existen en la Constitu-
cin federal, en lo que difiere de las Constituciones precedentes; su
funcin constituyente se reduce a dotar de facultades a los tres Pode-
res que cre la Constitucin.
En ejercicio de esa funcin. el Congreso de la Unin ha expedido
diversas leyes orgnicas del Distrito Federal, que, aunque desde el
punto de vista formal no se distinguen de la legislacin ordinaria
emanada del Congreso. son por su objeto normaciones autnticamente
constituyentes, porque dotan de facultades y organizan a dos de los
Poderes que, creados por la Constitucin. carecen. no obstante, de fa-
cultades enumeradas en la misma.
Para completar el ejercicio de su funcin. el Congreso debera en
rigor sealarse sus propias facultades de legislatura del Distrito. me-
diante otra ley constituyente. como lo ha hecho con los Poderes ejecu-
tivo y judicial del Distrito. La ausencia de la ley mencionada no es.
"
sin embargo, de llamar la atencin, si se tiene en cuenta que las Cons-

tituciones de los Estados (obra de las legislaturas ordinarias en fun-
ciones de constituyentes) tampoco suelen enumerar las facultades del
Poder legislativo sino solamente las de 105 otros Poderes, pues senci-
llamente dicen que a la legislatura corresponde legislar en todo lo
que no est reservado a los Poderes de la Unin.
De lo expuesto es fcil inferir la consecuencia de que el Congreso
de la Unin. como legislatura del Distrito, no tiene facultades abso-
lutas. Al igual de las legislaturas de los Estados, goza de la atribucin
general de legislar en materia local. lo cual significa que el Congreso
no puede ejercitar ninguna de las facultades federales, limitndola al
Distrito, pues entonces invadira su propia-esfera federal. As, por
ejemplo, no puede expedir el Cdigo de Comercio para el Distrito
Federal; pero s puede expedir el Cdigo Penal del Distrito, porque
esa facultad no est conferida a la federacin. Obliga, pues, a la legis-
latura del Distrito la disposicin del arto 124, que al reservar a los
Estados todo lo no otorgado a la federacin distribuye entre aqullos
y sta las competencias constitucionales.
Todas las dems taxativas constitucionales a los Estados, de hacer
o de no hacer, obligan tambin a la legislatura del Distrito. en cuanto
son compatibles con la organizacin especial que instituye la Cons-
titucin.
Le obligan as las garantas individuales, las prohibiciones y las
obligaciones positivas, etc.
Pero adems de todas las limitaciones comunes a las legislaturas
ordinarias de los Estados. la del Distrito Federal tiene en sus funcio-
nes de constituyente restricciones de que carecen las de los Estados.
Mientras que stas como constituyentes crean y organizan a los Pode-
res locales, aqulla los hall ya creados y en parte organizados por la
Constitucin federal, a la que no puede tocar, por lo que lo nico
que le queda es darles sus facultades. sin alterar su organizacin.
En sntesis. cuando el Congreso de la Unin acta como legislatura
del Distrito. se equipara en sus atribuciones a las legislatura de los
Estados. pues como ellas tiene. aunque disminuida. la funcin cons-
tituyente y como ellas posee completa la funcin legislativa ordinaria.'
.. Las bases para legislar en 10 tocante al DistrilD Federal, que impone al Con
greso de la Unin la frac. VI del art. 7~, han sido modicadaa en parte por la Re-
forma Poltica de 1977. mediante la aparicin de la ahora base 2', que dice w:
"Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la mater-ia se deter-
minen. sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de iniciativa pof.ular:
El hecho de que carezca de gobierno propio la poblacin del Distrito Federa. cada
vez ms numerosa, ha inducido a pensar en varias soluciones. hasta lJ~ar a la re-
ciente e inesperada de hacer partcipes a los ciudadanos de dicha entidad en la legi ..
lacin relativa a la misma, Para ello se establecen dos rorma. atenuadas de gobierno
2.
Poder Ejecutivo del Distrito Federal. El arto 73, frac. VI, base pri-
mera de la Constitucin, dice as: "El gobierno del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por
conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva."
El precepto constitucional se reduce a depositar en el Presidente
de la Repblica el gobierno del Distrito y con ello identifica en la
persona de un solo titular al Ejecutivo de la federacin con el Ejecu-
tivo del Distrito, tal como lo hizo con el Poder Legislativo. Corres-
ponde a la ley respectiva, es decir, a la ley emanada del Congreso de
la Unin, sealar el rgano u rganos por cuyo conducto ejercer su
autoridad local el Presidente de la Repblica, as como fijar las atri-
buciones de dicho rgano.
Esta leyes, actualmente, la que lleva por nombre "Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal", publicada en el Diario Ofi-
cial de 29 de diciembre de 1978. Segn el arto 19 , el Gobierno del Dis-
trito Federal estar a cargo del presidente de la Repblica, quien lo
ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funciona-
miento contenidas en la Ley, por conducto del jefe del Departamento
del Distrito Federal, nombrado y removible libremente por aquel fun-
cionario.
directo. que vienen a ser excepciones a nuestro tradicional rgimen representativo:

el referndum y la iniciativa popular.
As en la doctrina romo en el derecho comparado, no existe consenso unnime
de lo que significan esas dos figuras. Tampoco se da acerca de si la ms frecuente de
las dos, el referndum. es opuesto o no al rgimen representativo.' En Argentina.
Clodomim Zavalfa considera aplicable a su pats la tesis norteamericana de Curtis: "El
referndum es todo lo contrario del sistema representativo, que es lo que los consti-
ruyenres de Filadelfia quisieron garantizar" (Derecho Federal; Buenos Aires. 1941;
T. l. p. 171). Pero en senrdo contrario opina Pontes de Miranda. en presencia del
texto constitucional braalleo: "La expresin representativo de que usa el art. 79 no
tiene el efecto de prohibir la democracia inmediata o referndum. En suma, es .pTe
ciso que haya Poderes Legialatvc, Judicial y Ejecutivo en cuerpo. Fuera de alH el
referndum est permitido" {Comentdrios d Constituicdo de 1946; Ro de janelro:
T. J, p. 431).
El concepto y el alcance que en nuestra Constitucin adquieren las dos locucio-
nes de que se habla. slo pueden ser fijados por la ley de la materia a que literal-
mente remite el texto del agregado constitucional. Pero en este aspecto ha habido
inexplicable confusin. La iniciativa presidencial de 6 de septiembre de 1978. refe-
rente a una nueva Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. consider
impllcitamente que sa no iba a ser la ley de la materia a que aluda la Constitucin.
ya que para nada se referta al referndum ni a la Iniciativa popular. Sin embarg-o. el
Congreso de la Unin. en inslito ademn de independencia. incluy ambas figuras
en el captulo VI de la Ley aprobada que comprenda los arts. 52 a 59. Hasta donde
nos es posible. dicho artculo es el que nos puede dar algunas luces respecto al sen-
tido en que se acoge la novedad constitucional.
Parece ser que ms bien que de gobierno directo se trata en ambos casos de que
la ciudadana. en ejercicio de la llamada democracia inmediata. colabore con quie-
nes en el Poder Legislativo ostentan la representacin de esa misma cudadanta, a
fin de formular leyes y reglamentos. "Mtodo de integracin directa de la voluntad
de los ciudadanos" en la elaboracin de los ordenamientos legales y reglamentarios,
llama el art. 5' al referndum. "Modo de participacin directa .de los ciudadanos para
Es pues, el Departamento del Distrito uno de los Departamentos

Administrativos que, al par de las Secretaras de Estado, auxilian al
Jefe del Ejecutivo. Tal como lo veremos al estudiar la organizacin de
este Poder, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administra-
tivos, aunque deberan ser organizados con funciones especficamente
diferentes segn el dictamen presentado ante la asamblea de Quer-
taro, sin embargo, en la actualidad slo se distinguen por el rango,
pues tienen de comn que se ocupan de las materias federales, es
decir, de los asuntos generales a toda la Nacin, segn la distribucin
que hace entre ellos la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.
Empero. el Departamento del Distrito Federal es una excepcin a la
regla expuesta, ya que a diferencia de los dems Departamentos Admi-
nistrativos no tiene a su cargo asuntos generales del pas, sino lo-
cales del Distrito Federal. As pues, si se hubiera querido observar
escrupulosamente el esquema constitucional relativo a los auxiliares
inmediatos del Presidente, el gobierno del Distrito se habra enco-
mendado a un rgano distinto de las Secretaras y de los Departamen-
tos Administrativos. puesto que a distinta funcin debe corresponder
lgicamente un rgano diferente. De ese modo el gobierno de los
Territorios Federales, que tambin corresponde al Presidente. se con-
fa por mandamiento constitucional a Gobernadores y no a un Depar-
tamento, como antes de la ley de 31 de diciembre de 1928 suceda
con el propio Distrito Federal. La importancia de este ltimo explica
que su gobierno est confiado a un Departamento, pero no por eso
debe pasar inadvertida la anomalfa que significa la presencia de ese
rgano entre los dems auxiliares federales ni la profunda diferencia
que existe entre aqul y stos.
La organizacin interna y las atribuciones del Departamento del
Distrito no pertenecen al derecho constitucional, sino al adminis-
trativo.
Poder Judicial del Distrito Federal. De los tres Poderes del Dis-
trito Federal, el Judicial es el nico cuyos titulares no se identifican
con los funcionarios federales. En efecto: la administracin de justi-
cia en el Distrito no es comn a 'toda la Repblica, sino exclusiva y
local del Distrito, en lo que difiere el sistema actual del instituido
proponer" Jo relativo a la ley y reglamentos, denomina a la iniciativa popular el
mismo artculo. Mas en uno y en otro caso no basta la voluntad popular para pro-
ducir el acto respectivo, sino que debe estar condicionado a la intervencin del poder
pblico. en los trminos que confusa y aOlSO contradictoriamente exponen los restan-
le! preceptos del titulo, que a su vez no agotan el tema, pues el ltimo prrafo del
SS asienta textualmente: "Loa derechos dertvadoe de e"'05 mtodos sern ejercitados
en los trminos de esta Ley, de otras leyes y sus regfamentos."
'Ignoramos cules sern esos otros ordenamlemoe a cuyo cargo estar, presumible-
mente, darnos la claridad de que por ahora carecemos.
bajo la vigencia de la Constitucin de 24, segn el decreto de 12 de

mayo de 1826. que dio a la Suprema Corte, habilitndola as como
Tribunal Superior del Distrito. el conocimiento en segunda y tercera
instancias de las causas civiles y criminales de! Distrito y Territorios.
Bajo ese rgimen, los tres Poderes de la Unin desempeaban, adems
de sus funciones propias, las de Poderes del Distrito Federal.
Precisamente por ser distinto de los Poderes federales. el Judicial
del Distrito necesita una regulacin constitucional ms minuciosa que
la de los otros dos, ya que e! Legislativo y el Ejecutivo la tienen como
rganos federales, independientemente de sus funciones locales. Con
ese objeto la base 4~ de la fraccin que venimos comentando regula
el Poder Judicial de! Distrito con mucha mayor amplitud que las
bases referentes a los dems Poderes.
Lo que fundamentalmente establece la citada base 4~, refirese a
los nombramientos y duracin de los magistrados y jueces del Distri-
to. Los primeros son nombrados por e! Presidente de la Repblica,
con aprobacin de la Cmara de Diputados; los segundos, son desig-
nados por los Magistrados; todos duran en sus encargos seis aos.'
Complementaria de la administracin de justicia, la persecucin
de los delitos incumbe en el Distrito a un funcionario local: el Procu-
rador de Justicia del Distrito y Territorios Federales, designado por
el Presidente de la Repblica y dependiente del mismo, segn lo dis-
pone la base 5~ de la frac. VI.
98. Podemos decir. despus del examen realizado, que la Consti-

tucin del Distrito Federal est en la frac, VI de! arto 73 de la Cons-
titucin Federal. Por otra parte, los Poderes del Distrito son anlogos
por su nmero, por su estructura y por sus funciones a los Poderes de
los Estados. La diferencia estriba en que ni su Constitucin ni sus
Poderes emanan de los ciudadanos del Distrito Federal, sino de la
voluntad del pueblo mexicano y son tales Poderes los mismos que
gobiernan a ste, excepcin hecha del Judicial. que es exclusivo del
Distrito.
Suprimido e! municipio libre en el Distrito. por la reforma de
1928. el nico punto en que se identifican plenamente dicha entidad
y los Estados. consiste en la representacin en el Senado que no tena
el Distrito en la Constitucin de 24, pero que alcanz en el Acta de
Reformas de 47 y que se justifica por la categora de Estado bajo con-
dicin que actualmente corresponde al Distrito.
15 Restablecida su inamovilidad por reforma de 1941. fue suprimida nuevamente

por la de 19 de febrero de 1951.
Sin embargo, este tratamiento singular que otorga la Constitucin

al Distrito Federal, plantea en la prctica serios problemas, con los
que se han enfrentado titubeantes la jurisprudencia y la doctrina.
Entre ellos mencionaremos, por su importancia, el relativo a si deben
ser considerados como federales o como locales los Poderes del Dis-
trito Federal y las funciones que constitucionalmente les corresponden.
Por 10 que hace a los Poderes Legislativo y Ejecutivo (Congreso
de la Unin y Presidente de la Repblica), no puede caber duda de
que son federales por su naturaleza, puesto que son Poderes de la
Unin. El hecho de que ejercen jurisdiccin -excluyente de toda
otra- sobre la fraccin territorial de que venimos tratando, no afecta
su naturaleza federal,transEormndalos en Poderes locales; pinsese.
en efecto en que el Distrito Federal se cre y existe para que los Po-
deres de la Unin como tales. y no como Poderes locales, gocen de
sede propia. En cambio. el rgano judicial del Distrito no es Poder
de la Unin ni el Distrito se cre para su residencia, sino que aquel
rgano naci como resultado de la creacin del Distrito, esto es, para
subvenir a la administracin de justicia en la zona que se destina a
los Poderes federales. Si el Poder Judicial del Distrito fuera la Supre-
ma Corte como en otro tiempo, ese Poder. al igual que los otros dos.
seria de naturaleza federal. Pero la Constitucin en vigor sustrajo de
la rbita de los Poderes Federales la administracin de justicia del
Distrito. encomendndola a un rgano autnomo con jurisdiccin lo-
cal, lo que nos ha llevado a la conclusin de que no es federal. No
importa para ese efecto que los integrandes del Tribunal Superior del
Distrito sean designados por rganos federales, pues la designacin no
engendra dependencia ni comunica al nombrado funciones federales."
Refirmonos ahora a la naturaleza federal o local de las funco-
nes que incumben al Presidente de la Repblica y al Congreso de la
Unin con respecto al Distrito Federal. La aplicacin del arto 124 nada
resuelve, porque cuando ese precepto reserva para los Estados las fa-
cultades no otorgadas expresamente a la federacin, est formulando
una distribucin de facultades sobre la base de las sustraldas a los
Estados a fin de formar el patrimonio competencia! de la federacin.
Ahora bien: las facultades que la Constitucin concede a la federacin
sobre el Distrito. no fueron rescatadas del acervo de facultades de los
e TOcante al Presidente de la Repblica, es indudable que no deja de ser Poder
federal por el hecho de que tenga conferida la funcin anexa de gobernar al Dtstrt-
to Federal.
Pero no surge con la msma evidencia la naturaleza federal de las autoridades sub-
alternas. por cuyo conducto ejerce el Presidente de la Repblica el gobierno de aquella
entidad. Para considerarlas federales serta preciso admitir que el Presidente de la Re-
pblica les transmiti su propia naturaleza federal, ya que por s mismas dichas auto-
ridades no son federales.
Estados, porque ningunas tenan stos sobre el Distrito ni sobre el

territorio por l ocupado. A lo sumo podra decirse que la creacin
del Distrito desplaz la jurisdiccin del Estado cuyo territorio se mero
m para formar la nueva entidad. Pero no es este desplazamiento total
en cuanto a la jurisdiccin y parcial en cuanto al territorio, el pre-
visto por el arto 124. el cual segrega las facultades de la federacin en
todo el territorio nacional de las facultades que conservan por igual to-
dos los Estados-miembros.
En otros trminos: no es la jurisdiccin restringida a un territorio
determinado (Distrito Federal) . sino la jurisdiccin total frente a las
facultades de los Estados, lo que tuvo en cuenta el arto 124.
Anteriormente hemos identificado con Kelsen, a manera de dato
ntimo del sistema federal. el conjunto por una parte de normas cen-
trales vlidas para todo el territorio de la federacin, y por la otra
el acervo restante de normas que valen solamente para porciones de
ese territorio; las primeras son las normas federales y las segundas las
locales. El mbito espacial de validez determina de este modo la na-
turaleza de unas y otras. Los dos rdenes coexisten territorialmente,
pues el federal desplaza al local tan slo por razn de la materia, no
en el territorio.
En cambio, las jurisdicciones locales se excluyen territorialmente
entre s, pues la legislacin de un Estado slo tiene aplicacin dentro
de los lmites del propio Estado.
Si referimos al Distrito Federal las ideas expuestas, advertiremos
que las normas que rigen en su territorio son de dos clases. exacta-
mente lo mismo que ocurre en los Estados: unas, que valen para el
Distrito al igual que para el resto del territorio nacional (por ejern-
plo, el Cdigo de Comercio) y otras. que slo tienen vigencia en el
Distrito (por ejemplo, el Cdigo de Procedimientos Civiles). Ambas
coexisten entre s territorial mente, pero se excluyen por razn de la
materia y las segundas desplazan espacialmente a las normas de las
dems entidades federativas. Estamos. pues, en presencia de normas
de naturaleza federal y de normas de naturaleza local. Lo que intro-
duce confusin es que las dos clases de ordenamientos emanan de r-
ganos federales (a diferencia de los Estados) , pero toda duda se disipa
con slo observar que en el caso del Distrito Federal existe unidad de
rganos con dualidad de funciones. Aqullos son siempre federales;
estas ltimas son federales o locales. segn que el ordenamiento ex-
pedido en ejercicio de la funcin alcance 'constitucionalmente un rn-
bito nacional o local de validez.'
., En ejecutoria de 29 de octubre de 1951 (Rev. 5681/1950) la Segunda Sala de
la uprema Corte de Jwticia abord el telml tfp 1:1 naturaleza ff'fff'F:11 ti,. I:lR autor-
99. Mediante reforma constitucional de 7 de octubre de 1974.

publicada al da siguiente en el Diario Oficial, fueron erigidos en Es-
tados los Territorios Federales de Baja California Sur y Quintana
Roo, los dos nico que en esa fecha subsistan como tales en la Cons-
titucin.
La reforma se realiz por el Constituyente Permanente y afect.
no slo al artculo 43 donde se enumeran las partes integrandes de la
federacin, sino tambin a otras 32 disposiciones constitucionales, en
las que se hacia referencia a los Territorios. Para los fines de nuestro
estudio conviene considerar por separado el artculo 43, por una par-
te, y por la otra todos los dems involucrados en la reforma, ya que
el uno y los otros contemplan situaciones diferentes.
La modificacin al artculo 43, a fin de sustituir la denominacin
de Territorios Federales por la de Estados en relacin con las dos en-
tidades de que se trata, poda haberse llevado al cabo por el Congreso
de la Unin en ejercicio de la facultad constitutiva que en la poca de
la reforma le confera la fraccin II del artculo 73: "El Congreso
de la Unin tiene facultad: .. , II. Para erigir los Territorios en Esta-
dos cuando tengan una poblacin de ochenta mil habitantes, y los
elementos necesarios para proveer a su existencia poltica". Esta facul-
tad significa una excepcin a nuestro sistema rgido de reformar la
Ley Suprema, al autorizar implcitamente al rgano legislativo ordi-
nario para modificar la enumeracin y calidades de las entidades com-
prendidas en el artculo 43, como condicin y consecuencia inevitable
del ejercicio de la facultad expresa de convertir a los Territorios en
Estados."
La Iniciativa presidencial invoc como fundamentos constitucio-
nales, entre otros, las fracciones II y XXX del artculo 73, con lo cual
daba a entender que solicitaba del Congreso de la Unin, y no del
Constituyente Permanente, la ereccin de los dos Territorios en Esta-
dos (fraccin II) y, a manera de facultad implcita la modificacin
correlativa del artculo 43 (con apoyo en la fraccin XXX. que con-
sagra las facultades implcitas).
dades federales del Distrito, para llegar a la conclusin de que son de carcter
federal, "puesto que la Constitucin da a la federacin la facultad de organizar y
gobernar esas Entidades carentes de soberana propia y que las funciones corres-
pondientes son necesariamente de carcter federal". Por las razones que expusimos
hemos admitido en relacin con el Distrito que son de carcter federal los Poderes
Legislativo y Ejecutivo, no as sus funciones ni tampoco el Poder Judicial. Por lo
dems, para el aspecto que interesaba a la ejecutoria (la competencia de la Sala
para conocer de un amparo contra el Departamento de Gobierno del Distrito es irre-
levante la naturaleza federal o local de las funciones, pues para que le surta la
comj>Ctencia de la Corte basta con que "la autoridad responsable en amparo adminis-
trartvo sea federal' (art.- 107, frac. VIII, inciso "b''}.
8 Tesis sustentada eh el pargrafo 6! del captulo XlI de la presente obra.
No obstante, la iniciativa primero, los dictmenes despus y el de-

creto reformatorio por ltimo, consideraron que las reformas incum-
ban al Constituyente Permanente, aunque na expresaron razn al-
guna para hacer a un lado la competencia excepcionalmete costitu-
tiva del Congreso de la Unin por lo que toca a la ereccin de Te-
rritorios en Estados, reflejada en la modificacin del articulo 43."
Dentro del plan y propsitos de la presente obra no podemos eludir
la exgesis de lo ocurrido, as sea tan slo para practicar las ideas
que la presiden.
Si la reforma constitucional se hubiera constreido a erigir los
dos Territorios en Estados, no podra caber duda alguna de que el r-
gano competente para realizarla hubiera sido el Congreso de la Unin,
sin participar en ella las legislaturas de los Estados. Abdicar el Con-
greso de la facultad que para ese efecto le atribua la fraccin JI del
artculo 73, hubiera sido desacierto o indignidad.
Pero la reforma no se redujo a eso. La Iniciativa presidencial pro-
puso, y se acept, nada menos que la supresin de la fraccin 11, fuen-
te de la competencia del Congreso para elevar los Territorios a la
categora de Estados. La Iniciativa incurri en contradiccin al invo-
car como fundamento de la actividad del Congreso un precepto cuya
desaparicin se peda en la propia Iniciativa. El Congreso no poda
hacer uso, en el mismo instrumento reformatorio, de una facultad que
ya no le perteneca. As nos explicamos ahora que a los titubeos y
contradicciones de los documentos precursores de los articulas refor-
mados, se hubiera impuesto de hecho el criterio de que todo el plan
de reformas, inclusive la ereccin de los Territorios en Estados, pasara
a la competencia del Constituyente Permanente.
Acaso el camino ms idneo hacia el mismo fin hubiera consistido
en separar la materia mediante dos reformas sucesivas, primeramente
la encomendada al Congreso para erigir los Territorios en Estados, y
despus la que corresponde al rgano revisor permanente para supri-
mir en la Constitucin la figura jurdica del Territorio Federal. As!
se hubiere respetado lo que siempre es respetable, como son las com-
petencias otorgadas por la Constitucin, que en la fecha de la inicia-
tiva estaban deferidas a rganos diferentes. Y se hubiera evitado una
contradiccin ms, a saber: la Iniciativa prob con cifras que los Te-
9 Es terminante al respecto la declaratoria de reformas del Congreso de la Unin,
al invocar en los siguientes trminos el articulo 135. que instituye la facultad revisora
del Constituyente Permanente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en uso
de la facultad que le confiere el artfculo 135 de la Oonsritucln General de la Rep-
bllca y previa la aprobacin de la mayorfa de las H. H. Legislaturas de los Estados.
declara reformados el artfculo 43 de la Consritucln General de la Repblica, y los
dems preceptos relacionados en el artculo segundo de la presente declaratoria', Diario
O/icial~ 8 de octubre de 19N.
FACULTADES RESpECTO AL DISTRITO FEDERAL 31'1
rritorios cuya ereccin solicit satisfacan. para merecerla, los requi-

sitos constitucionales, precisamente los requisitos de densidad demo-
grfica y de autosuficiencia econmica previstos por la fraccin II del
73. precepto que de este modo hada acto de presencia en la propia
reforma que lo expulsaba.
Lo que acabamos de exponer nos lleva ya a la segunda parte de la
reforma, la dirigida a la supresin de todos los preceptos constitucio-
nales relacionados con los Territorios. por virtud de haber desapare-
cido los dos nicos existentes. La Iniciativa es concluyente en este p-
rrafo de su exposicin de motivos: "Por otro lado, de ser aprobada
por el Constituyente Permanente la ereccin de los Estados de Baja
California- -Sur- y Quintana Roo, -desa parecer de -nuestro sistema poll-
tico la figura territorio. por lo que se hace preciso reformar todos los
artculos de la Constitucin que aluden a dicho rgimen".
El prrafo transcrito no debe pasar inadvertido, por cuanto a la
tesis que en l se contiene. Hacer derivar de la desaparicin de hecho
de los ltimos Territorios, como consecuencia necesaria, la supre-
sin de la figura abstracta del Territorio Federal, es. por lo menos,
punto opinable. Parece desde luego ilgico que de la eventualidad
histrica de que en un momento dado no existan Territorios, se siga
la consecuencia de privar al, Congreso de su facultad constitucional
de "admitir nuevos Territorios a la Unin Federal" (fraccin 1 del
articulo 73), pues a nadie se le ha ocurrido que la admisin de nue-
vos Territorios slo proceda a condicin de que existieran de ante-
mano otras entidades semejantes a las cuales hacer compaIa. Y de
conservar el Congreso su facultad de admisin, no habra motivo para
despojarlo de la facultad conexa de erigir oportunamente en Estados
a los Territorios admitidos (fraccin II del articulo 73) .
Para fundar la derogacin de esas dos fracciones, es posible aducir
otros motivos del todo diversos al mencionado en la Iniciativa. Pudo
decirse, por ejemplo, que con objeto de restablecer la rigidez que ca-
racteriza a nuestra Constitucin en punto a sus propias reformas, era
conveniente privar al Congreso de las facultades antes dichas, para
hacerlas ingresar automticamente a la potestad reformatoria que por
regla general corresponde al Constituyente Permanente. En cuanto a
los dems preceptos que fueron objeto de la reforma, su eliminacin
se justificarla por profusos y dispersos; si un futuro Constituyente lle-
gara a restablecer los Territorios Federales, seria deseable que la fa-
cultad del Congreso de la Unin para leg-islar acerca de ellos se fijara
con sencillez y claridad en un mandamiento adecuado. Un solo pre-
cepto descubrimos en la reforma cuya desaparicin s est vinculada
a la de los Territorios; es el articulo 45 en cuanto dispone que los
Territorios "conservan la extensin y limites que hasta hoy han teni-

do", lo que obviamente carecera de sentido despus de desaparecer
los Territorios a que la disposicin se refiere.
100. Por lo que hemos visto, la jurisdiccin de los Poderes Legis-

lativo y Ejecutivo de la Unin, es doble en nuestro rgimen federal.
Una es la jurisdiccin originaria y propia de dichos Poderes, que con-
siste en las facultades de que gozan frente a los Estados, sustradas a
stos y que son generales para todo el pas. Y otra es la jurisdiccin
que, a manera de comisin anexa, ejercen en el Distrito Federal, ju-
risdiccin meramente local, que no se enfrenta a la de los Estados ni
se forma de facultades restadas de ellos, sino que se iguala en su ejer-
cicio a la jurisdiccin de los Poderes de los Estados.
Pues bien: consideramos que, a falta de texto expreso, es la segun-
da clase de jurisdiccin la que corresponde a los Poderes de la Unin
tocante a las islas federales.
El arto 48 dispone que las islas de ambos mares que pertenezcan
al Territorio Nacional dependern directamente del gobierno de la
federacin, con excepcin de aquellas sobre las que hasta la fecha
hayan ejercido jurisdiccin los Estados. No hay disposicin constitu-
cional alguna que organice la jurisdiccin federal sobre las islas que
estn bajo la misma, entre las cuales tienen especial importancia las
Islas Marias y algunas del Golfo de California, por estar ms o menos
pobladas. No es posible admitir que los habitantes de las islas federa-
les carezcan en absoluto de la garanta que supone toda organizacin
constitucional. Pensamos por ello que al Congreso de la Unin toca
dictar la ley que organice la jurisdiccin federal en relacin con las
islas, respetando los lineamientos constitucionales que existen para
los otros casos en que, al igual que en ste, la federacin ejerce fun-
ciones locales, como son los casos del Distrito y de los Territorios
Federales.
Para concluir el estudio del tema que nos ocupa, vamos a referir-
nos al arto 132, que hemos examinado ya desde el punto de vista del
territorio y que al parecer alude a un caso ms de la jurisdiccin local
de los Poderes federales. Dicho articulo prescribe que los fuertes, los
cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles destinados
por el gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso comn, esta-
rn sujetos a la [urisdiccin de los Poderes federales en los trminos
que establezca la ley que expedir el Congreso de la Unin; mas
para que lo estn igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro
del territorio de algn Estado, ser necesario el consentimiento de la
legislatura respectiva.
El precepto correspondiente al actual, de la originaria Constitu-

cin de 57, hablaba de que estaran bajo la inmediata inspeccin de
los Poderes federales, los fuertes, cuarteles, almacenes de depsito y
dems edificios necesarios al gobierno de la Unin. Tal como estaba
redactado el artculo, se reconoca implcitamente que los bienes in-
muebles de la federacin estaran regidos por las leyes de los Estados
donde estuvieren situados, ya que aqulla slo tena la inmediata ins-
peccin de los mismos.t?
La reforma de 1901, que subsiste en el texto vigente, excluye de
la competencia de la legislacin local a los inmuebles de la Unin y
los somete a una ley federal, que en este caso, es la Ley de Bienes
Inmuebles de la Federacin de 1902. Erigise, pues, conforme al actual
artculo 132, una excepcin al principio consagrado por la frac. II
del arto 121, segn la cual los bienes muebles e inmuebles se regirn
por la ley del lugar de su ubicacin. Pero precisamente por tratarse
de una excepcin, de un caso en que se sustraen de la 'autonoma de
los Estados determinados bienes que deberan estar sometidos a su le-
gislacin, el arto 132 ha querido que, para que los inmuebles que en
lo sucesivo adquiera la Unin en el territorio de los Estados caigan
bajo JUI isdiccin de los Poderes federales, se requiera el consentimien-
to de la legislatura respectiva.
As, pues, en el caso del arto 132 hay, por una parte la propiedad
directa de la federacin sobre los inmuebles a que se refiere el pre-
cepto, y por otra paree, existe respecto a los mismos la jurisdiccin
federal, corno excepcin ya anotada. La diferencia en relacin con la
superficie territorial del Distrito y de las islas estriba en que tocante
a dicha superficie territorial la federacin no tiene propiedad directa,
sino solamente jurisdiccin, la cual no consiste en la facultad de dis-
poner de los bienes, sino de establecer y de aplicar el derecho.
10 La reforma de 1901 convirti en valederas para nuestro precepto las stsutenres

razones, expuestas por Madison en relacin con la Constitucin de Filadelfia: "La ne-
cesidad de una autoridad semejante (a la del Distrito Federal) sobre los fuertes,
almacenes, etc. que establezca el gobierno general, no es menos evidente. Los fondee
pblicos que se gasten en esos lugares y los bienes de propiedad pblica que se depo-
siten en ellos. exigen que estn exentos de la autoridad del Estado de que se trate.
Ni serta propio que los lugares de que puede depender la seeurldad de la Unin en-
tera estn su?ordinados en cualquier grado a un miembro determinado de ella. Todas
las objeciones y escrpulos sobran aqu, ya que se requiere la voluntad de los Estados
interesados para cada establecimiento de la naturaleza de los descritos." El Federo-
lista, nm. XUI.
CAPiTULO XVII
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA

HACENDARIA
SUMARIO
IOI.-Principales facultades de las Cmaras en materia hacendara. Anua-

lidad de los acto' en que se ejercen. I02.-EI Presupuesto de Egresos.
l03.-La Ley de Ingresos. l04.-La pluralidad de impuestos. IOS.-La cuenta
pbJica. loo.-La contratacin de impuestos.
lO!. Las facultades de las Cmaras en materia hacendaria, se

ejercen principalmente a travs de tres actos: la expedicin de la ley
de ingresos, la expedicin del presupuesto de egresos y la aproba-
cin de la cuenta anual.
La administracin pblica tiene necesariamente que erogar gas-
tos para poder prestar los servicios pblicos que constituyen su ob-
jeto: la autorizacin de tales gastos consta en el presupuesto de egre-
sos, que expide la Cmara de Diputados y cuya duracin es de un ao
(art, 74, frac. IV, prrafo primero).
Mas para hacer frente a los gastos decretados es preciso contar con
recursos: la obtencin de tales recursos se hace mediante contribucio-
nes impuestas a los habitantes del pas, que el Ejecutivo recauda de
acuerdo con la ley de ingresos iniciada ante la Cmara de Diputados
y expedida anualmente por el Congreso de la Unin (arts. 73. frac.
VII y 74, frac. IV, prrafo primero).
Los dos actos anteriores prevn situaciones futuras, como son la
recaudacin y la inversin de los impuestos en el ao siguiente. En
cambio. la cuenta anual de gastos que el Ejecutivo debe someter a la
aprobacin de la Cmara de Diputados se refiere a una situacin pa-
sada. pues tiene por objeto comprobar que durante el ao anterior
el Ejecutivo se ajust estrictamente a los gastos autorizados por el
presupuesto. El Ejecutivo presenta la cuenta anual ante la Cmara
de Diputados. pero su examen y aprobacin en su caso, que antes
incumban al Congreso de la Unin, corresponden ahora a la propia
317
318 DERECHO CONSTITUCIONAL -MEXICANO
Cmara de Diputados, segn la reforma al arto 74, frac. IV, y la co-

rrelativa supresin de la frac XXVIII del 73, acordadas por la Re-
forma Constituyente de 1977.
Los anteriores estatutos tienen vigencia anual. Como excepcin,
la subsistencia de partidas del Presupuesto ms all del ejercicio fis-
cal para el que fueron aprobadas, slo est permitida en la hipte-
sis del artculo 75, que ms adelante examinaremos.
De acuerdo con el precepto constitucional, los ingresos que se au-
toricen deben ser los necesarios para cubrir los egresos aprobados. La
ecuacin numrica de unos y otros, a que conducira una interpreta-
cin literal del precepto, es irrealizable en la prctica. De aqu que
mientras el Presupuesto de Egresos se resuelve en cifras, la Ley de
Ingresos se reduce a enumerar las fuentes tributables. El quantum
del tributo se fija en leyes especificas (sobre la renta, sobre ingresos
mercantiles, sobre capitales, etc.) y a veces por el Ejecutivo. Pero es-
tas leyes participan de la temporalidad anual, puesto que los grav-
menes en ellas instituidos, slo valen durante el ejercicio fiscal para
el que fueron autorizados por la Ley de Ingresos, en cumplimiento
del precepto constitucional. Leyes que de hecho son de vigencia inde-
finida, desde el punto de vista constitucional fenecen cada ao con
la Ley de Ingresos que expira, para renacer al da siguiente con la
nueva Ley que reitera el impuesto. Si no ocurriera esto ltimo, si se
omitiera la inclusin de un impuesto anterior en la Ley de Ingresos
del ao siguiente, quedara derogada la ley reguladora del impuesto des-
aparecido. Tal es la consecuencia de la anualidad del impuesto.'
102. Vamos a estudiar en su orden los tres actos a que acabamos

de referirnos y terminaremos por examinar otras facultades secunda-
rias que tambin en el ramo de Hacienda tienen las Cmaras.
Al distribuir entre las dos Cmaras, por la implantacin del bica-
marismo en 1874, algunas de las facutades que antes pertenecan a la
1 Herrera y Lasso se refiere a la anualidad del impuesto como "principio bsico

del gobierno constitucional". Y agrega: "Probablemente sin ciencia, pero con expe-
riencia intuitiva. el problema ha sido resuelto entre nosotros mediante la adopcin
de la frmula extranjera que hace del estatuto de arbitrios un resumen nominal de
todas las anteriores leyes impositivas, a las cuales, por este medio, reitera vigencia du-
rante el ao venidero" (diario Bxcelsior, 5 de octubre de 1950). La jurisprudencia
del pleno de la Suprema Corte de Justicia se ha orientado en el sentido de que las
leyes de ingresos no renuevan anualmente la vigencia de las leyes impositivas especia-
les, las cuales deben estimarse en vigor ininterrumpidamente desde su promulgacin
hasta que son derogadas, y eIJo rorquc las leves de ingresos no constituyen sino un
catlogo de gravmenes tributarios. que simplemente condicionan la aplicacin de las
disposiciones impositivas de carcter especial. Amparos en revisin nmeros 7864/48/2',
75/49/1" y 4616/57/1". promovidos respectivamente. por Maquinaria de Jalisco, S. A.:
Hermelindo Sanriesteban, Sr., y Empacadora de Ciudad juarea, S. A., fallados los dos
primeros en 19 de agosto de 1958 y lC1 ltimo en 3 de marzo de 1959.
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA 319
Cmara nica, toc a la de diputados la facultad exclusiva de aprobar

el presupuesto anual de gastos.
Censurando el sistema, deca Rabasa: "Este exclusivismo de la
Cmara, inquieta y propensa a la discusin fogosa y a la resolucin
apasionada, en materia que exige reposo y estudio de detalles, no se
encuentra en la Constitucin de ninguna de las naciones importan-
tes del Continente. .. Ignoramos de dnde fue a tomar el legislador
mexicano inspiracin para este precepto. que es, por otra parte. de
una inconsecuencia que raya en la contradiccin. No se aviene con la
fraccin XI del arto 72, porque el presupuesto de egresos crea y supri-
me empleos, seala sus dotaciones y las aumenta o disminuye muchas
veces, y aquella fraccin seala estas atribuciones al Congreso gene.
ral; de modo que pudiera sostenerse que en el presupuesto anual no
puede hacerse modificacin con respecto a empleos, lo que sera ex-
travagante, o que todo lo que con relacin a ellos contenga debe pa-
sar a la revisin del Senado, lo que sera infringir la frac. VI del in-
ciso a), que es terminante. La otra consecuencia, si no es legal es
cientfica: imponer al Senado la responsabilidad de decretar los im-
puestos necesarios para cubrir gastos, en cuya adopcin no tiene inge-
rencia; lo que vale tomar parte en la accin legislativa que ms las-
tima a los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su
aquiescencia al gasto sin poder hablar de economa.' 2
El Constituyente de Quertaro confirm el sistema censurado por
Rabasa, pues segn la primera parte de la frac. IV del arto 74. es
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados aprobar el presupueste;>
anual de gastos. lo cual se reiterado por la reforma constituyente de
1977. en lo que ahora es el primer prrafo de la citada frac. IV
del arto 74.
No obstante que el presupuesto de gastos que habr de regir du-
rante todo un ao es obra exclusiva de una Cmara, cualquiera modi-
ficacin posterior a dicho presupuesto, si se produce por un nuevo
gasto no previsto en el mismo, tiene que ser obra de las dos Cmaras.
En efecto, el articulo 126 dispone que no podr hacerse pago alguno
que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley
posterior." Este precepto consagra el principio de que todos los gastos
pblicos tendrn que ajustarse a la norma del presupuesto; regla que
slo tiene como excepcin las partidas secretas que, aunque deben
2 La organizacin poUtica de Ml!xico, pgs. 236 y 257.

B Al presentarse ante la Cmara de Diputados. en el perfodo de sesiones de 1954.
el proyecto de la Ley O~nica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, la Co-
misin dictaminadora modific el arto 30, confiriendo acertadamente al Congreso, y
no en fonna exclusiva a la Cmara de Diputados, la facultad de autorizar gastos no
comprendidos en el presupuesto vigente.
constar en el presupuesto, su empleo queda a la discreci6n del Eje-

cutivo (art. 74, frac. IV, inciso tercero) ; pero establece, adems, la in-
tervenci6n de ambas Cmaras en la aprobaci6n de los pagos no inclu-
dos en el presupuesto, cuando habla de que dichos pagos deben estar
determinados por la ley posterior: toda ley, como lo hemos visto. es
obra del Congreso de la Uni6n y nunca de una sola Cmara, por ser
acto tpicamente legislativo. .
De aqu se sigue que lo ms importante. como es la aprobaci6n de
los gastos de todo el ao, incumbe a una sola Cmara, mientras que lo
menos importante, como es la aprobaci6n de gastos posteriores corres-
ponde a las dos Cmaras. La incongruencia s6lo puede explicarse
como un resabio ms del unicamarismo, pues la disposicin del actual
artculo 126, que exista desde 57. estaba justificada entonces, porque
si el presupuesto era expedido 'por el Congreso. su modificaci6n slo
poda realizarse por el mismo rgano, mediante una ley.
A pesar de que la Constituci6n vigente no acept la crtica de Ra-
basa en el punto a que nos referimos. sin embargo apareci en ella
un nuevo artculo que en cierto modo responde a las ideas de aquel
autor. Dicho artculo es el 75, el cual tiene por objeto evitar que una
sola Cmara. como es la de Diputados, est en condiciones de impedir
el ejercicio de una atribucin del Congreso. En efecto: el Congreso
tiene la facultad de crear y suprimir empleos pblicos de la federa-
ci6n y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones (art, 73. frac. XI) .
Si la Cmara de Diputados. al aprobar el presupuesto de egresos. deja-
re de sealar la retribucin que correspondiere a un empleo estable-
cido por el Congreso. se entender por sealada la que hubiere tenido
en el presupuesto anterior o en la ley que estableci el empleo, segn
lo dispone el arto 75. De ese modo se evita que una sola Cmara,
pasando sobre la voluntad de la otra, pueda privar de eficacia a la
ley que cre6 los empleos. para lo que bastara con no asignarles 'dota-
ciones. Actitud tal de la Cmara de Diputados s6lo se explicara por
un propsito de desarmar a Ejecutivo. quitndole empleados; es en-
tonces cuando debe funcionar el bicamarismo, por la intervencin de
la Cmara reguladora. que es el Senado.
103. Complemento indispensable del Presupuesto de Egresos es

la Ley de Ingresos, que tiene su fundamento en la facultad del Con-
greso para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presu
puesto (artculo 73, fracci6n VII).
Correlativa a su vez de la facultad del Congreso para imponer con-
tribuciones. es la obligaci6n de los mexicanos para contribuir a los
gastos pblicos. de la manera proporcional y equitativa que dispongan
las leyes (arlo 31, frac. IV). El arto 33 de la Constitucin de 57

ampliaba expresamente esta obligacin a los extranjeros, lo cual se
justifica, pues si stos reciben al igual que los nacionales la protec-
cin del Poder pblico para sus personas y sus bienes, serta indebido
que no contribuyeran a los gastos que demanda dicha proteccin.
Aunque no conste ya en la ley suprema, nadie discute esa obliga-
cin, que por otra parte no necesitaba ser consignada en la Consti-
tucin, pues ella surge lo mismo en los nacionales que en los ex-
tranjeros de la facultad general que tiene el Congreso al imponer
contribuciones. .
Como toda ley, la de ingresos es obra del Congreso de la Unin
y sigue, por lo tanto, los trmites comunes" a h formacin de cual-
quiera ley, salvo en el punto relativo a que deber iniciarse ante la
Cmara de Diputados (art. 72, inciso h).
Debe tenerse en cuenta lo que acabamos de exponer para advertir
el defecto de redaccin de la frac. IV del arto 74, que atribuye como
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la de aprobar el pre-
supuesto anual de gastos, discutiendo primero las contribuciones que,
a su juicio, deben decretarse para cubrir aqul.
Tal parece, por la sola redaccin del precepto, que corresponde
a dicha Cmara en forma exclusiva la discusin de las contribucio-
nes, que deber preceder a la aprobacin del presupuesto de gastos.
Esta interpretacin literal estara en pugna con la frac. VII del arlo
75, que otorga como facultad del Congreso, esto es, de las dos Cmaras,
la de imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.
Para salvar la antinomia, la frac. IV, prrafo primero del arto 74
debe entenderse en el sentido de que la Cmara de Diputados tiene
la facultad exclusiva de aprobar el presupuesto anual de gastos. dis-
cutiendo primero que el Senado las contribuciones que, a su juicio.
deben decretarse para cubrir aqul. De este modo la referida fraccin
es cong-ruente con el inciso h) del arto 72, que obliga a conocer pri-
mero a la Cmara de Diputados de la iniciativa de ley de ing-resos.'
" Mas en otro aspecto la redaccin de la frac. IV, art. 74. nos 1I(.'\,a a considerar
un problema de fondo. en el que no pararon mientes os autores del texto consttru-
cional ni sus comentarlstas. Los Ingresos y los gastos pblicos ~(' hallan tan Ir-t ima-
mente relacionados entre s que en realidad 'forman una sola unidad, a tal grado que
los ingresos 111(" rijan en funcin de 1M gastos. por m:b que se tengan en cuenta otroe
factores. entre ellos las posibilidades de la masa conu-ibuyente y la productividad ele
las Iucntcs 1{r.:J.\'3<1"!i. De este modo el presupuesto pblico tato unsu "es dcfinido
como el cmputo de Ios Ingresos y egre!>olli gubernamentales y del movimiento de la
deuda pblica" (El prt',mpllt'Jlo fism/ y la economa nacionat, por Rafael Mancera Or-
tir, subsecretario de Hacienda y Crdito Phlico; Mxico. 1956. pK 7). Ya se ve. por
lo expuesto. euu inconveniente resulta desarticular los ingresos de 1011 gastos. conrien-
do (,1 conocimiento de I()~ primeros al Congreso y el de los seg'undos a una 80Ia Cmara.
La importancia cada vez mayor '1ue va adquiriendo el presupuesto. corno expresin
de la potuu econmica del Kohicruo, acenta el Inconveniente apuntado. La aust i-
21
104. La facuItad impositiva de la federacin no excluye, en prin-

cipio, la de los Estados para fijar y cobrar impuestos. De aqu nace
el serio problema de la duplicidad, y a veces la pluralidad de impues-
tos sobre la misma fuente impositiva."
Que los Estados tienen dicha facultad, es indudable, pues de otro
modo.los gastos de sus administraciones tendran que ser cubiertos con
cargo al tesoro federal, lo que hara desaparecer la autonoma de los
Estados. Y que la federacin debe tener igual facultad, tambin es
evidente, por la necesidad de subvenir a sus gastos y para que al
hacerlo no tenga que recurrir a los Estados, con la consiguiente sub-
ordinacin a stos. La facultad de la federacin para imponer las con-
tribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, est consagrada por la
fraccin VII del arto 73; pero a pesar del principio que sustenta el
artculo 124, esa facultad federal no excluye la facultad de los Esta-
dos para imponer contribuciones, pues si as fuera se vendra abajo
todo el sistema federal al subordinar la vida econmica de las entida-
des federativas a los Poderes de la Unin.
Podra decirse que en realidad son facultades distintas en materia
impositiva la de la federacin y las de los Estados, porque aqulla y
stos slo pueden imponer contribuciones para cubrir sus respectivos
presupuestos. As es, en efecto; la fraccin VII del artculo 73 debe
entenderse en el sentido de que autoriza al Congreso de la Unin
para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto de
la federacin. Sin embargo, cuando surge el problema no es el enun-
lucin del Estado-polica por el intervencionismo del Estado en la vida total del pas
ha trado consigo no s6lo un incremento desusado en Jos gastos pblicos y por ende
en las contribuciones. sino tambin una vinculacin estrecha entre Ja poltica fiscal
del Estado y su poltica social y econmica, a cuyo servicio se pone la primera. El
programa financiero del gobierno para hacer (rente a las depresiones econmicas, para
atenuar las desigualdades sociales. para estimular el desarrollo industrial, ctc., requiere
ciertamente la aprobacin de la representacin popular, pero sin que esa intervencin
se fraccione en dos competencias diversas: una para aprobar los gastos y otra para
autorizar los ingresos. Dentro del mecanismo bicamaral puede suceder, en efecto. que
la polltica del Congreso, al sealar las contribuciones (para lo cual se necesita el con-
cuno de ambas Cmaras). difiera de la polltica de la Cmara de Diputados al eprc-
bar los gastos en uso de su facultad exclusiva. La divergencia de criterio entre las
Cmaras. que hallarfa remedio dentro del blcamarlsmo. no lo tiene cuando a una
facultad del Congreso se opone la facultad exclusiva de una de las Cmaras.
O La duplicidad da impuestos se da propiamente en la concurrencia de la Icde-
racin y los Estados, los dos rdenes que pueden fijar tributos. Los municipios un
pueden concurrir por su cuenta, Va que sus ingresos les son fijados por la legislatura.
Sin embargo. como sta puede gravar con impuestos estatales y municipales una fuente
ya gravada por la federacin, tendremos en ese caso una pluralidad de impuestos.
Aqu consideraremos tan slo la duplicidad propiamente dicha, es decir, la que se
forma por voluntad concurrente de los dos rdenes que pueden fijar impuestos. La
duplicidad interna de cada entidad federativa resultante de impuestos estatales y mu-
nicJpales no es sino reflejo de la primera. a cuya solucin est supeditada. )or 10
dems, no ea de naturaleza federal el r,roblema de la autonoma financiera de los
muntclpos, que hemos tocad.. en otro ugar.
ciar tericamente las respectivas facultades de la Unin y de los Es-

tados en materia de impuestos, sino al pretender fijar en concreto los
medios que se pueden emplear para imponer contribuciones. Esos me-
dios pueden ser utilizados por igual por la federacin y por los Es-
tados? O hay algunas formas impositivas reservadas exclusivamente
a la federacin?
El articulo 120 del proyecto de Constitucin presentado al Cons-
tituyente de 56, deca en la parte relativa a los impuestos: "Los Esta-
dos, para formar su hacienda particular, slo podrn establecer con-
tribuciones directas; la federacin slo podr establecer impuestos
indirectos." Haba, sin duda, en ese artculo una base para la distri-
bucin de impuestos entre la federacin y los Estados: correspondera
despus a la ley secundaria determinar la naturaleza de los impuestos
directos y la de los indirectos. ya fuera adoptando el criterio expuesto
por algunos constituyentes, en el sentido de que los primeros gravan
la renta y los segundos el consumo, o ya sealando alguna otra base
para la clasificacin. Pero el artculo, discutido en la sesin del 12 y
13 de noviembre de 56, fue rechazado en la de! I4 del mismo mes,
por 55 votos contra 24.'
As pues, el Constituyente de 56 rechaz deliberadamente la dis-
tribucin de impuestos, fundada en una clasificacin de los mismos,
entre la federacin y los Estados; igual criterio sustent e! Constitu-
yente de 17.
Eso no quiere decir, empero, que ambos Constituyentes hayan omi-
tido en absoluto toda discriminacin de impuestos. En efecto: las
Constituciones de 57 y de 17 reservaron como privativa de la federa-
6 El art. 120 fue discutido Jos das 12. 13 Y 14 de noviembre. En este ltimo.
segn Zarco, "se declar haber lugar a votar por 40 \'Ot05 contra 59 y el artlculo
fue aprobado por 55 contra 24" (Historia del Congreso CoruWuyen'e,' T. n. p[[inas
541 y 558). Monliel y Duarte copia a Zarco. sin enmienda {Derecho Pblico Meo:i
cano; T. IV, pg. 895). Vallarta considera que hay "una notoria errata de impren-
la" en la crnica de Zarco, donde se dice que el artculo fue aprobado, y para de-
mostrarlo transcribe el acto de la sesin de 14 de noviembre (Votos; 11, pg. 5). En
efecto. aparecen en el acta los mismos cmputos que asienta Zarco; nada ms que en
el relativo a la votacin de fondo se asienta que el arttculo "fue reprobado por los 55
seores siguientes: .... contra 24 que siguen: ... ". Confirmamos que es una errata la
de Zarco, teniendo en cuenta que las personas que hablaron en pro del articulo en
la sesin del da 13. segun Zarco. figuran todas ellas entre las que votaron a su Ia-
vor al dfa siguiente, segn el acta, y cosa semejante ocurre con las que hablaron y
votaron en contra del artculo. lo que demuestra que no hubo error en el acta al
enumerar a los votantes del pro y del contra.
En La Constitucin y la dictadura, Rabasa consider que el art. 120 habla sido
aprobado y que su exclusin de la Constitucin era una de las "arias omisiones en
que incurri la Comisin de estilo {pgs. 64 y 65). Pero en la segunda edicn de
su obra (con el uunc de La organizacin poWica ele Mxico, pg. 63) suprimi ti
prrafo relativo, convencido seguramente del error de Zarco. Slo sobrevivi en la
misma edicin, sin duda por Inadvertencia, la siguiente alusin de la pg. 136: "En
cuanto a la clasificacin de rentas, ya vimos que ct Congreso aprob el articulo que
la estableca, pero que fue olvidado por la Comisin de estilo."
cin la facultad de gravar la entrada y salida de mercancas al territo-

rio nacional y su trnsito por e! mismo (artculo 131 de la Constitu-
cin de 17). razn por la cual los impuestos al comercio exterior no
pertenecen a los Estados; por otra parte. prohibieron a los Estados la
emisin de estampillas (artculo 117. fraccin If l, de la Constitucin
de 17). lo cual. por no haberlo prohibido a la federacin. puede ser
empleado por sta como medio de recaudar impuestos.
Salvo los impuestos al comercio exterior y el timbre como medio
especial de recaudacin, a la federacin no se le asignaron otros im-
puestos exclusivos. Querra decir ello que. por aplicacin de! artcu-
lo 124. todos los dems impuestos estaban reservados para los Estados?
Para contestar esta pregunta. que en condiciones iguales a las nuestras
haba sido formulada en Estados Unidos. Hamilton haba dicho: "Su-
poned que, como se ha afirmado. el poder tributario federal se limi-
tara a los derechos sobre las importaciones; es evidente que el go-
bierno, por carecer de facultad para buscarse otros recursos. caera, a
menudo en la tentacin de subir sus impuestos hasta un exceso per-
judicial." 7 Con apoyo en esta razn de ndole prctica. Hamilton
aceptaba la concurrencia de la federacin y de los Estados en la tri-
butacin que no fuera exclusiva de la primera. lo que significaba la
duplicidad de impuestos sobre una misma fuente de ingresos. Nin-
guna norma legal, sino slo el criterio emprico de la prudencia. de-
ba presidir la intervencin concurrente de ambas jurisdicciones en
la materia impositiva. "El importe de la contribucin y la convenien-
cia o inconveniencia de aumentarla por el Estado o por la Unin
-deda Hamilton-, seran mutuamente cuestiones de prudencia; pero
nada de esto importara una contradiccin directa en la facultad de
crear contribuciones." 8
La jurisprudencia y la doctrina norteamericanas aceptaron la con-
currencia de facultades federales y locales en la materia im positiva no
reservada expresamente a la federacin. En Mxico. Vallarta.. secun-
dando a Hamilton. Madison y Story, citados por l copiosamente en
el voto respectivo. acogi e hizo prevalecer idntica tesis, por iguales
razones a las ya aducidas de que si se concediera a la federacin la
facultad limitada sobre ciertos impuestos. se dara margen a que en
muchas circunstancias quedara sin recursos suficientes el g-obierno na-
cional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de impuestos ruino-
sos para las fuentes de riqueza por l gravabIes. Y terminaba Vallarta
con estas palabras de significado nada dudoso: "Las facultades del
Congreso federal y de las legislaturas de los Estados en materia de im-
7 F.l Ft'rina/ta, nm. XLV.
I F:l Fedrmtsto, nm. XXXII.
puestos, son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decre-

lar una contribucin que recaiga sobre el mismo ramo de la riqueza
pblica, ya gravado por el Estado." o
La tesis de Vallarta implantaba la anarqua en materia fiscal, pues
si en Estados Unidos la prudencia legislativa, dirigida por los elec-
tores en los comicios, poda servir para no extenuar las fuentes grao
vadas por ambas jurisdicciones, en Mxico la codicia de la federacin
y la pobreza de los Estados iban a competir en la exaccin de los irn-
puestos dobles.
Poco a poco la Suprema Corte hizo a un lado la interpretacin
norteamericana que haba adoptado Vallarta, para admitir en su lugar
que los Estados no pueden wavar una materia que, aunque noexpre-
sarnente privativa de la federacin desde el punto de vista fiscal, sin
embargo es materia federal, por ejemplo los productos del subsuelo
(impuestos al petrleo, sobre minas, etc.) , las vas generales de comu-
nicacin (impuesto a ferrocarriles), las instituciones de crdito.w
Para justificar sus nuevas tendencias, la Corte no lleg a presentar
una doctrina madura y compacta, sino que ms bien se limit a acep-
tar por necesidad la federalizacin cada vez mayor de los impuestos
del pas.
Sin embargo, la exclusividad de la federacin para gravar la rna-
teria federal, poda en aquel entonces justificarse constitucionalmen-
te. Sealar contribuciones es funcin legislativa; si el Congreso de la
Unin tiene la facultad exclusiva de legislar sobre determinada mate-
ria, tiene en tal virtud la facultad exclusiva de gravar esa misma ma-
teria. Acaso dicho criterio fue el que inspir los trminos en que
qued redactada la parte final de la fraccin X del 'artculo 73, cuan-
do en virtud de la reforma de 18 de enero de 1934 (ahora insubsis-
'tente por la reforma de 14 de diciembre de 1940) se otorg al Con-
greso de la Unin la facultad de legislar sobre energa elctrica. Des-
pus de haber otorgado la facultad general para legislar en esa materia,
la parte final del precepto defini que "en el rendimiento de los
impuestos que el Congreso Federal establezca sobre energa elctrica,
en uso de las facultades que en materia de legislacin le concede esta
fraccin, participarn los Estados y los Municipios en la proporcin
que las autoridades federales locales respectivas acuerden". Eso quiere
9 VALLARTA: Votos: Mlxico, JR94: T. 11, pg. 27.
10 Semanario Judicial de la Federacin: T. IV, pg. 224. Y T. XXXIV, pgina
140. Sin embargo, ha habido numerosa jurisprudencia contradictoria y titubeante: por
ejemplo, se sostuvo en otra poca que "la facultad que la fraccin X del artculo 73
constitucional concede al Congreso de la Unin para legislar en toda la Repblica
sobre Instituciones de crdito. no significa que los Estados no puedan imponer a
stas conu-ibuciones de ninguna naturaleza, puesto que la fraccin citada no establece
esa cortapisa" (T. XVI. pg. 442).
decir que los autores de la reforma tuvieron como un supuesto no

dudoso que dentro deIa facultad legislativa general encajaba la espe-
cial de gravar con tributos la materia de la facultad. y en ese supues-
to dispusieron lo que queda dicho respecto a la distribucin de im-
puestos.u
La justificacin del mismo punto poda haberse hallado. adems
en el ejercicio de las facultades implcitas. Porque si la Constitucin
otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar sobre determi-
nada materia. el Congreso debe tener la facultad implcita de gravar
esa materia con exclusin de los Estados. pues de otro modo stos
podran hacer nugatora aquella facultad. al gravar con impuestos ex-
cesivos los bienes sobre los cuales se ejercita. Por ejemplo. la federa-
cin tiene la facultad expresa de legislar sobre vlas generales de comu-
nicacin; si los Estados pudieran gravar con impuestos esas mismas
vas. estara a su alcance impedir prcticamente su existencia, median-
te una tributacin que hiciera incosteable su explotacin, lo que re-
ducira a la impotencia a la federacin en el ejercicio de su facultad
constitucional.P
No obstante. ninguna solucin jurisprudencial tiene a su alcance
la clave del problema de la doble tributacin, que es de naturaleza
tcnica y legislativa. De all que para estudiar y proponer desde ese
punto de vista las medidas encaminadas a resolverlo, la Secretara de
Hacienda haya convocado hasta ahora tres Convenciones Nacionales
Fiscales,
La primera, reunida en 1925e lleg a una serie de conclusiones re-
cogidas ntegramente en las reformas constitucionales. que iniciadas
por el Presidente Calles en noviembre de 26. al fin no ueron consi-
deradas. Despus de enjuiciar severamente en su exposicin de moti-
vos a nuestros Constituyentes de 57 y de 17 por haber imitado de,
Norteamrica el rgimen de concurrencia impositiva, la iniciativa pre-
sidencial se pronunci por un reparto de facultades fiscales entre la
11 La tesis expuesta suscita, a nuestro ver, un caso de facultades concurrentes el!

el sentido norteamericano: mientras la federacin no grave concretamente la materia
sobre la que versa su facultad legislativa general, los Estados pueden gravara por
su cuenta.
12 La jurisprudencia de la Suprema COTte, que eS1,' en vigor a partir de 1954.
aparece mucho ms orgnica y consolidada que las de aftas anteriores. Hcla aqu: "La
Constitucin General no opta por una delimitacin de la competencia federal y la
estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premi-
sas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federacin
y los Estados en la mayora de las fuentes de ingreso (arts. 73, frac. VII, y 124);
b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa
y concreta de determinadas materias a la Federacin (arts. 73, (raes. X y XXIX, Y 131
[comercio' exterior]), y e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados
(arts. 117, fracs. 111 [estampillas], IV, V, VI Y VII. Y 117)."-(Compilacin de la ju-
risprudencia de la Suprema Corte de Justicia; Mxico, 1955; Tesis 557.)
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACEN DARlA 327
federacin y los Estados, as fuera provisionalmente, mientras la expe-

riencia del sistema aconsejaba medidas definitivas. Sin embargo, la
iniciativa apunt la conveniencia "de no establecer simplemente un
sistema de distribucin de competencia, sino tambin complementar
ese sistema siquiera mientras la experiencia puede dar una nueva nor-
ma, con e! rgimen de distribucin de los productos que rinden al-
gunos de los impuestos previstos, por ms que tales impuestos, en
cuanto a su. establecimiento y administracin, sean atribuidos, exclusi-
vamente a la competencia de uno solo de los elementos polticos que
constituyen la Unin"}'
La segunda Convencin Nacional Fiscal, que se efectu6 en 1933,
desarroll con mayor amplitud la tendencia tmidamente esbozada, a
manera de excepcin, en las conclusiones de la primera a saber: la
participacin de los dos rdenes en e! impuesto nico. Esto tendra
lugar cuando hubiere necesidad de que dos entidades impositivas de-
riven ingresos de la misma fuente (por no ser exclusiva de ninguna
de las dos) , o cuando por mandamiento constitucional los Estados de-
ban participar en algunos impuestos privativos de la federaci6n (a fin
de auxiliar a los fiscos locales). Ciertos impuestos (sobre herencias,
legados y donaciones y sobre industria y comercio) quedaran sujetos
a reglas especiales en cuanto a su recaudaci6n, administraci6n y re-
parto entre los dos rdenes.
Como consecuencia de la Segunda Convenci6n se llevaron al texto
de la ley suprema dos reformas, en las que por primera vez se aplic6
constitucionalmente e! principio de la participaci6n federal y estatal
en determinados impuestos. En la de 18 de enero de 1934, a la frac-
cin X de! 73, subsistente hasta 1940, se institua la participacin
de los Estados y de los municipios en los impuestos federales sobre
energa elctrica. En la de 13 de octubre de 1942, en el punto que
adicion e! arto 73 con la frac. XXIX, se facult6 a la federaci6n para
establecer contribuciones: 19 Sobre el comercio exterior; 29 Sobre el
aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprend-
dos en los prrafos 49 y 59 del artculo 27; 39 Sobre instituciones de
crdito y sociedades de seguros; 49 Sobre servicios pblicos concesio-
nados o explotados directamente por la federaci6n; y 59 Especiales
sobre a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labra-
dos; e) Gasolina y otros productos derivados del petr6leo; d) Cerillos
y fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin, y f) Explo-
taci6n forestal. Por adicin de 10 de febrero de 49 se agreg6 a los
impuestos especiales el de' producci6n y consumo de cerveza. "Las en-
13 111 poitoa hacendara 'Y la reootuctn, por Alberto J. Pani; Mxico. 1926.
pgina 674.
tidades federativas -se dice en la parte final de la referida frac. XXIX-

participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en
la proporcin que la ley federal secundaria determine. Las legislaturas
locales fijarn el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus
ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Ntese que la reforma comentada sigui la doble tendencia, acen-
tuada a partir de la Convencin de 33, de enumerar por una parte
los impuestos reservados a la federacin y por la otra de hacer part-
cipes a los Estados en ciertos impuestos federales. Tocante a 10 pri-
mero, se ha entendido que la enumeracin de los impuestos federales
no es restrictiva. sino que slo sirve para sustraer los enumerados de
la concurrencia de las entidades federativas; las dems fuentes impositi-
vas quedan a merced de la doble tributacin, conforme a la tesis norte-
americana incorporada a nuestra jurisprudencia. puesto que no se ha
realizado el otro propsito de las dos primeras Convenciones, consis-
tente en el sealamiento de los impuestos privativos de los Estados.
En cuanto a las participaciones en impuestos federales, aunque
obligatorias conforme a la Constitucin, su porcentaje se fija por el
rgano legislativo federal, lo que menoscaba sin duda la autonoma
fiscal de los Estados. Ms aguda .aparece la intervencin federal cuan-
to en otra parte de la reforma de 42 se prohbe a los Estados "gravar
la produccin, el acopio O la venta del tabaco en rama, en forma dis-
tinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la U nin auto-
rice" (art. 117, frac. IX). Pero aun en el destino que quieran dar a
sus propias participaciones se restringe a veces la potestad de los Esta-
dos, ya que, segn hemos visto, las legislaturas locales tienen el deber
constitucional de fijar el porcentaje correspondiente a los municipios,
en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica. Se
observa, pues, que las medidas adoptadas en 42 en orden a la solu-
cin de la dualidad tributaria, van acompaadas de cierta tendencia
a controlar la actividad fiscal de los Estados, aun dentro de la zona
restringida donde han quedado recluidos por virtud de la dilatacin
de la rbita fiscal federal. Inspirada esta tendencia en la desconfianza
a los gobiernos locales, es por otra parte una manifestacin ms del
proceso de centralizacin que se advierte en todos los rdenes de la
vida poltica de Mxico.
La Tercera Convencin Nacional Fiscal, reunida en noviembre de
47, reaccion en contra de la tutela en materia fiscal a que trataban
de ser sometidas las entidades federativas. El Presidente de la Rep-
blica y el Secretario de Hacienda, don Miguel Alemn y don Ramn
Beteta, respectivamente, propiciaron y difundieron una nueva poltica
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDAR lA 329
fiscal en el aspecto que comentamos, sobre bases de coordinacin y no

de exclusividad de impuestos ni de sumisin de los Estados al centro.
En la invitacin que hizo a los Gobernadores de los Estados para
la Tercera Convencin, el Presidente de la Repblica se refiri al de-
solador panorama fiscal, que los veintids aos transcurridos desde la
Primera Convencin no haban sino agravado 'Y que "por no haberse
corregido, sino, por el contrario, empeorado como resultado de la
creacin de nuevos impuestos tanto por la federacin como por los
Estados y municipios, es ya insostenible". En relacin con el problema
de la concurrencia fiscal, la Convencin formul un proyecto de plan
nacional de arbitras y reiter la necesidad de suprimir la contribu-
cin federal.
En el plan que llev el Secretario de Hacienda a esta Tercera Con-
vencin, present como propsito primordial renunciar de una vez
por todas al frustrado proyecto de distribuir los impuestos entre la
federacin, los Estados y los municipios, en que se haban empeado
intilmente las dos primeras Convenciones fiscales. En su lugar se
pens en la participacin de todas las entidades en el rendimiento del
sistema tributario, de acuerdo con las necesidades de los servicios p-
blicos que cada una tiene encomendada." De aqu la insistencia del
Presidente de la Repblica sobre un aspecto que ya haba aflorado
en la primera Convencin Fiscal: "el reconocimiento de la facultad o
capacidad de legislacin o administracin en materia tributaria no im-
plica en forma alguna el derecho de aprovechar privativamente los
rendimientos de los gravmenes que se establezcan o recauden por
cada autoridad".1S
14 He aqu la crtica del secretario de Hacienda a la antigua poltrica de d istri-

huir privattvamcnte los impuestos: "En efecto, tanto en la Primera y Segunda Con.
venciones fiscales, como en las medidas que la Secretaria de. Hacienda dict para llevar
a la prctica sus conclusiones. se aprecia como propsito cardinal de limitar las esfe-
ras de accin de la Federacin, de los Estados. y de los municipios por la va de atri-
buir a cada categora de entidades fuentes propias de tributacin seleccionadas en
razn de su capacidad de centro! sobre los respectivos causantes. es decir, llegar a la
solucin (IUC la tcoria y la prctica de otTOS paises han demostrado que no es facti-
ble, y slo como forma truusitnria de resolucin de problemas concretos se acepta la
idea de disrrtbulr el rendimiento de algunos impuestos entre "arias autortdadcs. Con-
trastaurlo con esa actitud. la actual administracin consider desde su Iniciacin que
el problema de la concurrencia tributara deba abordarse partiendo de la considera-
cin inicial de flue las diversas entidades poluicoccournicas filie coexisten en el pats
deben 1('II(r posihilidatlcs <le participar en el rcudtmicnto del sistema tributario en
proporcin a .Ias nr-ccsidadc... , de los servicios pl"lhlic.os que cada. t!ll~ tlcnc eIlC()IIl~
dados; es dccr. qur- la cuestin Iundamcuta! a resolver 110 es dividir conceptos. smo
asegurar la suficiencia conjunta del sistema trihutario." Tres <l/ios d~ poltica hocen-
doria, pOI" Ramn Bctcta: Mi'xico, 1951; pK. 144,
Hi COI}\'ocatoria dirigida a los gobernadores por el Presidente Alemn.e-En la expo-
sicin de motivos del proyecto de reformas constitucionales de 26 se habla dicho: "Cuan-
do se au-ibuyc prlvarivumemc a la Federacin la facultad ele legislar sobre ciertos tri-
butos se quiere ms bien unidad en la forma y en el criterio de la administracin,
que exclusivlsmc en el aprovechamiento del impuesto."
De este modo la coordinacin fiscal estaba llamada a reemplazar a

la tantas veces proyectada delimitacin de los campos impositivos,
"porque la federacin debe entenderse como una unin permanente
basada en libre comunicacin de intereses y el servicio de! fin comn
de autoconservacin de todos los miembros", segn palabras de! Se-
cretario de Hacienda.
De la concurrencia casi total que en materia impositiva prevaleci
desde 1857 hasta 1942 (en que slo los impuestos sobre comercio ex-
terior y en forma de estampillas eran constitucionalmente privativos
de la federacin, ninguno exclusivo de los Estados). se lleg en el
ltimo de dichos aos a una enumeracin mucho ms amplia de los
impuestos federales y a la participacipacin de los Estados en algunos
.de esos impuestos. pero conservando la concurrencia en los dems y
la no fijacin de impuestos privativos de los Estados. La Tercera Con-
vencin Fiscal mantuvo en lo general esta "ltima situacin, pues en
la ponencia relativa al Plan Nacional de Arbitrios recomend: "De-
terminar y delimitar los ingresos fiscales de la federacin, de los Esta-
dos y de los municipios dividindolos en tres grandes aspectos: ingre-
sos privativos, ingresos en participacin e ingresos de legislacin
concurrentes.'I
Abandonada al parecer definitivamente la idea de dotar a los Es-

tados con impuestos privativos, el problema de la doble tributacin
trata de ser resuelto ahora por e! camino que siempre nos ha parecido
e! nico viable, a saber, el de las participaciones de la federacin y de
los Estados en impuestos nicos. Dichas participaciones son de dos
clases: las obligatorias constitucionales y las concertadas voluntariamen-
te por los Estados con la federacin.
El primer ensayo de estas ltimas, despus de la Tercera Conven-
cin; consiti en la expedicin de la Ley del Impuesto sobre Ingre-
sos Mercantiles, de diciembre de 47, que reconoce dos tasas: una per-
teneciente a la federacin, sustitutiva de ciertos impuestos del timbre
y de la contribucin adicional federal; la otra correspondiente a los
fiscos locales, a condicin de que deroguen sus impuestos generales
sobre el comercio y la industria. .
La supresin en 1949 de la contribucin adicional, gabela que
para e! sostenimiento de la federacin pesaba sobre los Estados desde
1861, no slo represent un alivio para stos. sino que con ella des-
apareci un signo externo de vasallaje de las entidades federativas, tan
deprimidas ya por estar a merced del Poder central Stl autonoma tri-
butaria. La adhesin voluntaria a un impuesto federal, por Otra parte.
dignifica a las entidades federativas y reduce el campo de la concu-

rrencia fiscal. 16
Con el mismo propsito y dentro de una nueva administracin
pblica, la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Es-
tados, de 28 de diciembre de 1953 (a que nos referiremos en el ca-
ptulo siguiente), cre la Comisin Nacional de Arbitrios.
El nuevo sistema a base de participaciones es a todas luces ms
prctico y realizable, ms respetuoso que el anterior de la autonoma
de los Estados.
No se olvide, sin embargo, la merma que se produce en dicha auto-
noma por el solo hecho de que los Estados no cuentan con un solo
arbitrio absolutamente propio y definido, que asegure aunque sea en
mnima parte lo que es base y reflejo de la autonoma poltica. segn
es la autonoma tr ibutaria.!?
16 La Repblica Argentina inici la unificacin de los impuestos internos me-
diante una le," de 1934, cuyo arUculo l! dispone que .las provincias que se adhieran a
sus disposiciones participarn en el producto de Jos Impuestos nacionales al consumo
en la forma (lUC ella determine. Como se ve. el sistema es del todo semejante al im-
plantado entre nosotros por la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles.
17 A propsito de las fuentes Irnposirivas gravadas por la doble tributar-in, fcde-
ral y local. se han acentuado en IIUC'Slro derecho tributario constitucional dos tendcn-
cia.. antagnicas: la que propuRna el reconocimiento de una zona imponible reservada
a los E..lados con exclusin de la federacin, y la opuesta. que busca reducir aun ms
la potestad fiscal de los Estados. sustrayendo ele su esfera determinadas facultades. a
tflulo de que pertenecen en exclusividad a la federacin.
En cuanto a la primera tendencia. ya hemos visto que se cerraron las puertas de
la ConstiLucin, de las leyes y de la jurisprudencia, al parecer denirivamcntc. AI~u
1I0S intentos que de vez en cuando se llevan a cabo con el prop..ito de adicionar In
tesis jurisprudencia! cl"e aparece en la nota IZ dd preccnte captulo, con un prrafo
ms cue reconociera la existencia ele cierta clase de impuestos reservados a las euri-
dadcs Icderarivas. son intentos (llte hasta ahora no han tenido xito. Asl ocurri con
el amparo en revisin 3368/65. en (Iue el quejoso Salvador Dmaso Zamudio Salas sos-
tU\'O que slo los Estados, y no la federacin, pueden gravar los ingresos provenientes
del ejercicio de profesiones en sus re... pccrivos mbitos territoriales, y ello porque, segun
el que-joso, el anfcnlo 4'=' de la Constlruciu reserva para los Estado." la materia de
las profesiones. El Pleno neg el amparo, aplicando una vez rmls la tesis jurisprudcn-
cia l antes citada, al resolver el caso el 26 de junio de 1969. (lnCorme del Presidente de
la Suprema Corte de Justicia, correspondiente al afio de 19li9, pig. 197.)
En cambio, por lo que hace a la segunda tendencia la Suprema Corte ha cuidado de
CJue no se amp'ltc cxccslvamcntc la esfera exclusiva reservada a la federacin, con mero
ma de la concurrenra de tos Estado s. AlU sigue imperando la duaf'dnd de nibntactn.
tal como acontece en la materia del comercio intr-rinr, a que 1I0S referiremos cn seguida.
Los antecedentes histricos del precepto ilustran acerca del signtficado de la Caculo
tad 'lile "para legislar en toda la Repblica sohre comercio". otorga curre otras ms
al Congreso <le la Unin la fraccin X del art irulo 73.
E..;os antrcr-dcntcs revelan que !:I facultad del Congreso para lcgsfnr sobre comer-
cio se refiere cxclnsv.uncutc a lo" actos ele comercio realizados curre parttcutarcs y Que
estn regularlos por las leyes mercantiles; de ninguna manera la facultad incluye "las
relacione" rh- Ins partic ulnrcs con el fisco. La Icdcrulizacln ele la legislacin mcrcanti!
se produjo lJl:ulualllll'Il\(' r-n nuestro derecho cousutuclonal. L1. Consntucln de 24 (cric.
raliz la nnucriu de quiebras. al facultar al Congreso de la Unin para "dar leves uni-
onucs en todos lo" 1':."1:1"05 sobre bancarrotas" (articulo 50. Iracciu XXVII): la de 57
extendi la (acuitad. al concederla al Congreso "para establecer las bases generales de
la lcgidnctn mcrmntl" (arucu!o 72, fraccin X); por himo. la reforma de 1883 a la
citada fraccin consum la Icdcra'lizacln tic la materia mercantil, cuando autoriz al
105. Por ltimo, para comprobar que se ajust en un todo a los

gastos autorizados por el presupuesto, el Ejecutivo debe presentar la
cuenta anual ante la representacin popular.
La reforma de. 1874 a la Constitucin de 57, que instituy el bi-
carnarismo, confiri a la Cmara de Diputados como facultad exclu-
siva la de conocer de la aprobacin de la cuenta anual, al igual que
conoca de la aprobacin del presupuesto. La posibilidad de que la
Cmara nica hiciera sospechosa o cul pable la conducta del gobierno,
al retardar o negar su aprobacin a la cuenta anual, fue el motivo
que tuvo en cuenta Rabasa para objetar el sistema de 1874 y que el
Constituyente de Quertaro acept al encomendar el examen de la
cuenta al Congreso integrado por las dos Cmaras.
Durante sesenta aos estuvo vigente la solucin adoptada por la
asamblea de Quertaro. Nadie haba propuesto la restauracin del
erradicado sistema de 74, hasta que la enmienda de 1977 lo restable-
ci como facultad privativa de la Cmara de Diputados, al conferirle
"la revisin de la Cuenta Pblica" en la reformada fraccin IV, p-
rrafos cuarto, quinto y sexto, del art. 74 .
En su exposicin de motivos, referida al punto que consideramos,
la iniciativa de reformas expresa que el sistema vigente desde '1917
"no es muy comprensible, ya que se escinde el-conocimienro de dos
Congreso para "expedir cdigos obligatorios en toda la Repblica de minera y comer.

co, comprendiendo en este ltimo las instituciones bancarias", facultad que reitera la
Constitucin en vigor, en la fraccin X de su articulo 73. Favorecer la celeridad en
el trfico de mercancas. que es la nota culminante de este derecho. abatiendo para ello
los obstculos que presenta la diversidad de legislaciones. es lo que se propuso el Cons-
tituyente a travs de las varias etapas de federalizacin de fa lcgslacln mercantil, que
han conducido a la unidad de la misma.
De lo expuesto se sigue CJue la federalizacln de una rama del derecho privado. como
('S Ia mercantil, lejos de significar la absorcin por parte de los rganos centrales de la
actividad que se federaliza, entraa el rcconoctmento de que la misma no deja de perte-
necer a las relaciones de los particulares entre s, con la nica diferencia, de que stas ya
no estn reguladas por las entidades federativas, sino por el rgano legislativo central.
En el plOceso de Icderaliaacln del derecho mercantil, brevemente acabado de des-
cribir, 110 se observa ningn indicio de que se hubiera abrigado el propsito de sus-
traer de la potestad impositiva de las entidades la materia de su comercio interior. Por
el contrario, hay preceptos ccnstttucionales que presuponen y 'ratifican <pie se conserva
en las entidades esa potestad: De este modo, la fraccin IX cid articulo 73. al autorizar
al Congreso" para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan n ..sn-ic-
dones. esta presuponiendo que los Estados pueden gravar su propio comercio. Por otra
parte. cuando la fraccin XXIX del mismo artvculo consigna en su prrafo l0 la facul-
tad exclusiva de la federacin para establecer contribucoucs sobre el comercio exterior,
se sobreentiende con ello que el gravamen fiscal sobre C'1 comercio interior de los Estados
110 es Iaculmd privauva de la federacin, sino slo ln n..erhla al comercio exterior. Del
mismo modo, las fracciones IV a VII del articulo 117. al prohibir a los Estados ciertas
formas de gravamen sobre su comcrco interior. csuln si....nieando con ello tille los
Estados s pueden imponer gravmenes distintos a los expresamente vedados.
Las ideas que se acaban de expresar fueron acogidas pqr el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia en la ejecutoria pronunciada el 14 de enero de 1969 en el amparo en
revisin 6136/954, promovido por Juan COI1Z:i1ez Noriega y coag ravindos: el resumen de
la tesis consta en el Informe del Presidente de la Corte. correepondlcnte al afio de 1969,
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDARIA :S:S3
cuestiones que por su naturaleza se hallan plenamente vinculadas; para

el Senado, la revisin de la Cuenta Pblica le resulta una tarea dif-
cil si aparece sustrado de la facultad de conocer y votar previamente
e! Presupuesto ejercido y si carece, adems, de un rgano como la
Contadura Mayor de Hacienda, dependiente de la Cmara de Dipu-
tados, encargada de la glosa de las cuentas que rinde el Ejecutivo".
Agrega la iniciativa que la solucin propuesta, y al cabo aprobada, de
confiar como facultades exclusivas de la Cmara de Diputados tanto
la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto,
"no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la tradicin de
otros pases, en cuanto que el control financiero de la administracin
pblica toca ejercerlo a la Cmara ms directamente vinculada a la
representacin popular".
En nuestro intento siempre acentuado de fijar la doctrina fren-
te a las realizaciones del legislador, hemos de recordar que la Cuenta
Pblica es un instrumento leg-al, destinado a comprobar una opera-
cin pretrita, como es el uso COrrecto que el Ejecutivo hizo de! Pre-
supuesto de Egresos vigente durante la anualidad anterior. Cierto
que el Presupuesto emana de la sola Cmara de Diputados, pero el
examen de la Cuenta Pblica no tiene por objeto el Presupuesto en
s, sino e! ejercicio que del mismo llev a cabo el Poder Ejecutivo. Es
por ello que, en un rgimen efectivamente democrtico, la revisin
de la Cuenta Pblica debe de significar e! juicio crtico, imparcial y
objetivo, de la obra realizada por el ejecutor del Presupuesto, sea-
lndole las deficiencias si las hubiere, principalmente el desborda-
miento en gastos no autorizados. Como en ese juicio el enjuiciado es
un Poder de la Federacin, nada menos que el Ejecutivo, a la Cons-
titucin de 17 le pareci que el juzgador debera de ser otro Poder,
el Legislativo de la Unin, integ-rado por las dos Cmaras y no slo
por la de Diputados. Eso es todo. Lo dems es secundario, como el
hecho de que la Contadura Mayor de Hacienda, oficina meramente
contable, est bajo vig-ilancia de la Cmara de Diputados, lo cual
podra haber sido objeto a lo sumo de una enmienda tambin secun-
daria de la Constitucin.
En cuanto a la afirmacin de que en nuestro sistema de competen-
cias el control financiero de la administracin pblica toca ejercerlo
a la Cmara ms directamente vinculada a la representacin popular,
es afirmacin que no podemos dejar pasar sin comentario. F.l acto fi-
nanciero ms importante de la administracin pblica, desde lejanos
tiempos hasta el texto actual de nuestra Constitucin, consiste en
"imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto". La
facultad respectiva no pertenece como exclusiva a la Cmara de Dipu-
tados, sino que corresponde todava hoy al Congreso de la Unin

(art, 73, frac. VII de la Constitucin). Esta supervivencia en el
acervo competencial del Congreso de la facultad tradicionalmente ms
importante en materia financiera, como es la de gravar a los contribu-
yentes (Ley de Ingresos). revela que no es caracterstica de nuestro
sistema la absorcin por la Cmara de Diputados del control finan-
ciero de la administracin, motivo que se expuso en la reforma de
1977 para regresar al sistema de 1874, en punto a la revisin de la
Cuenta Pblica.
Con la reforma implantada se desconoce de hecho la idoneidad
de la situacin constitucional que tuvo a su favor una vigencia no
interrumpida de sesenta aos. Se excluye al Senado de la grave respon-
sabilidad de enjuiciar la Cuenta Pblica y se deja al Poder Ejecutivo
a merced de la Cmara de Diputados. un rgano que por si solo no
integra Poder. En una democracia autntica, esta reversin sera in-
admisible.
La revisin de la Cuenta Pblica lleg a ser. en aos anteriores,
un mero trmite burocrtico. para el que solan pasar inadvertidas las
anomalas del documento revisado. Con objeto de atenuarlas en 10
posible, la frac. XXVIII del arto 73 (actualmente derogada por la "re-
forma de 77) dispona que el examen de la Cuenta deba compren-
der "no slo la conformidad de las partidas gastadas por el Presu-
puesto de Egresos, sino tambin .la exactitud y justificacin de tales
partidas". A pesar de esta exigencia constitucional. la Cuenta Pblica
continu siendo un documento que, instrumentado por el criterio
poltico. resultaba insuficiente a todas luces para imponer respeto al
Presupuesto por parte del Ejecutivo.
La reforma de 77 se hizo cargo de la situacin, y al efecto consig-
n ms claros y pertinentes requisitos en los prrafos cuarto y quinto
de la frac. IV del arto 74. los cuales si en lo futuro son' observados
estrictamente. pueden llegar a hacer de la revisin de la Cuenta P-
blica una funcin democrticamente decorosa.
Mas fijmonos que cualquiera tcnica de control de los gastos p-
blicos es susceptible de ser burlada si no existe una opinin pblica,
madura y exigente. a cuya vigilancia corresponde. en ltima instancia,
la fidelidad de la Cuenta Pblica. como constancia de probidad de la
administracin.
Tocante a los tres actos prescritos por la Constitucin en materia
hacendara. que acabamos de glosar. la reforma de 77 cumple un
acierto, al sealar plazos para su realizacin: las iniciativas de leyes
de ingresos y los proyectos de presupuestos debern ser presentadas
ante la Cmara a ms tardar el ltimo dia de noviembre. y la Cuen-
ta Pblica, ante la Comisin Permanente, dentro de los diez primeros

das de junio. Los plazos anteriores slo se podrn ampliar cuando
medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de
la Cmara o de la Comisin Permanente y en todo caso deber com-
parecer el Secretario del despacho correspondiente a informar de las
razones que lo motiven.
106. El medio comn de recaudar los fondos necesarios para ha-

cer frente a los gastos de la administracin, consiste en imponer con-
tribuciones.
Pero puede suceder que en un momento dado se produzca un des-
equilibrio, que impida cubrir los gastos con las contribuciones acor-
dadas, sin que sea conveniente el aumento de estas ltimas. Suele su-
ceder tambin que la ejecucin de obras pblicas de importancia, de-
mande gastos crecidos, que no es conveniente sufragar con un aumen-
to desmesurado de las contribuciones. En tales casos, y en otros pare-
cidos, es procedente que el gobierno consiga dinero en prstamos, para
pagarlo en los plazos y con los intereses pactados.
Con ese fin, la frac. VIII del art. 73 concede facultad al Congreso
para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprsti-
tos sobre el crdito de la nacin, para aprobar esos mismos emprs-
titos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.
As, pues, la contratacin del emprstito se distribuye entre los
dos Poderes. El Legislativo da las bases y aprueba el emprstito; en-
tre esos dos extremos, el Ejecutivo lleva a cabo las operaciones mis-
mas de la contratacin.
Tal es la teora de la Consti tucin; la prctica es otra. Los em-
prstitos que contrae el Ejecutivo comprometiendo el crdito de la
Nacin, no suelen pasar por el conocimiento del Congreso, en los tr-
minos previstos por la mencionada fraccin VIII. De este modo, nues-
tra creciente deuda exterior tiene un vicio constitucional de origen.
Acaso sea impracticable para la negociacin de los emprstitos el sis-
tema previsto por el precepto comentado, acerca de lo cual no nos
corresponde opinar; mas parece que no lo consider as la adicin
constituyente a la indicada fraccin VIII, de 30 de diciembre de 1946,
que aument en los siguientes trminos los requisitos para la con-
.tratacin de emprstitos: "Ningn emprstito podr celebrarse sino
para la ejecucin de obras que directamente .produzcan un incremen-
to en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de
regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se con-
traten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la
Repblica en los trminos del articulo 29."
Pero lo que vena siendo inveteradamente una mera prctica del

Ejecutivo, se ha convertido durante los ltimos aos en un problema
ms grave, al sancionar la ley misma esa costumbre de que el Ejecu-
tivo comprometa por s solo, sin la coparticipacin constitucional del
Congreso, el crdito de la Nacin. Ello ha ocurrido con la expedi-
cin anual de la Ley de Ingresos, al delegar el Congreso en el Eje-
cutivo la facultad "para .contratar, ejercer y autorizar crditos, ern-
prstitos u otras formas del ejercicio del Crdito pblico, incluso
mediante la emisin de valores". La Ley seala un lmite cuantita-
tivo para el ejercicio de la facultad delegada, en cifras que cada ao
aumentan y cuyo lmite, por lo dems, tampoco es respetado; en la
Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1980, el
mximum fijado para el endeudamiento interno es el monto neto
de 135 mil millones de pesos y para el externo el de 46,800 millo-
nes de pesos.
Hay algo todava ms importante. Inclusive la violacin de esos
lmites est autorizada por adelantado en el propio precepto donde
se establecen, cuando despus de sealarlos agrega la siguiente frase:
"Asimismo se faculta al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar mon-
tos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecu-
tivo, se presenten. circunstancias econmicas extraordinarias que as lo
exijan." Volvemos de este modo al sistema de las facultades extra-
ordinarias al Ejecutivo, tan elifcilmente superado a partir de 1938,
y lo hacemos mediante una ley en la que el Congreso abdica por s
mismo de su vigilancia en el manejo ele los fondos pbl icos, facultad
que en los pases democrticos ha correspondido siempre a la repre-
sentacin popular; todo ello, por ltimo, sin que se declare el estado
de emergencia, condicin reiterada expresamente para este caso por la
. adicin de 1946, ya transcrita, a la fraccin VIII en estudio.
El artculo comentado termina con el prrafo que sigue, cuya
nica prevencin de "dar cuenta" al Congreso por el Ejecutivo des-
pus de consumados los hechos. desvirta los rgidos requisitos im-
plantados por la fraccin VIII del artculo 73: "Dcl ejercicio de estas
facultades dar cuenta el Ejecutivo oportunamente al Congreso de la
Unin, especificando las caractersticas de las operaciones rea lizadas."!"
18 Diario Oficial de 31 de diciembre de 1979: segunda seccin: p. 6; Le')" de In"

gresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1980, aruculo :"
CAPiTULO XVIII
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL

COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN
SUMARIO
I07.-La facultad federal de impedir restrtcciones al comercio entre 101

Estados. Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Liman-
tour en 96. IOS.-Estudio de las fracciones IV, V. VI y VII del aro
ticulo 117. l09-Dierenda entre los -sistemas de 57 y de 96; critica
de uno y otro. Solucin segn la fraccin IX del 75. Comparacin entre
este precepto y lo! anlogos del 117. 110.-Su diferencia con el precepto
anlogo de la Constitucin de Noneamrica. Cmo debe funcionar el
nuestro. 111.-El articulo 151. Puede la Federacin establecer impuestos
alcabalatorios?
107. La fraccin IX del arto 73 autoriza al Congreso de la Unin

para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan
restricciones.
Dicha disposicin nos da la oportunidad de tratar el importante
problema de las alcabalas. relacionados con el cual se hallan otros pre-
ceptos constitucionales, cuyo estudio habamos dejado pendiente para
abordarlo en esta ocasin .Tales preceptos son el art, 117 en sus frac-
ciones IV, V. VI y VII, Y el arto 131.
Debemos iniciar el presente estudio. recogiendo los antecedentes
legislativos que esclarecen la situacin actual.
Desde la independencia hasta la revolucin de Ayutla, la penuria
de los erarios locales los oblig a imponer tributos, que gravaban la
entrada a cada lugar y la salida de las personas y de las mercancas.
El pago de derechos por el paso de las personas sola llamarse peaje
y el de las mercancas alcabala. Segn D. Miguel Lerdo de Tejada.
el primer impuesto que con el nombre de alcabala se estableci en
Mxico despus de la independencia. fue el que instituy la Regen-
cia por decreto de 20 de febrero de 1822. ordenando que pagaran en
las aduanas interiores los aguardientes y los vinos de procedencia
extranjera. el 20 por ciento.
537
22
/
Para cobrar los impuestos alcabala torios existan las aduanas inte-
riores. conocidas con el nombre de garitas y siruadas a la en trada de
las poblaciones.
El sistema alcabalatorio causaba notorios perjuicios a la libertad
de comercio. pues al gravar las mercancas a lo largo del trnsito eri-
gla barreras fiscales que econmicamente solan ser insuperables y con
ello reclua los productos en los lugares de produccin; cuando estos
productos se aventuraban a salir a lugares de consumo que necesita-
ban de ellos, llegaban abrumados de impuestos y sus precios eran muy
altos. Adems. las alcabalas eran utilizadas por cada Estado o cada re-
gin como medio de proteger sus productos. para lo cual gravaban
desmesuradamente la entrada de productos similares de otras regiones.
impidindoles as venir a competir con los del lugar; sta era la gue-
rra de tarifas. que lleg a convertir a- cada entidad federativa en un
Estado soberano, desde el punto de vista econmico. La economa se
haba estancado y era puramente regional; el progreso econmico del
pas era imposible.
Por leyes de lO de octubre y 9 de noviembre de 1846, se pretendi
intilmente extirpar la situacin tan perjudicial que haban creado
las innumerables y variadsimas alcabalas. El mismo propsito ani-
m a la revolucin de Ayutla, al ser modificado por el de Acapulco
el plan primitivo.
El proyecto de Constitucin presentado al Constituyente de 56,
nada dice respecto a la supresin de las alcabalas; pero en la sesin
permanente del 28 al 31 de enero de 1857 se present' el dictamen
de la Comisin acerca de la peticin de muchos diputados. que soli-
citaban la abolicin de las alcabalas y aduanas interiores. En dicho
dictamen, suscrito por Guzmn. Olvera y Mata, se propon la que se
desechara aquella peticin. aduciendo. entre otras razones. que la su s-
pensin de las alcabalas alterara notablemente la fuente de recursos
de la administracin pblica. "sin reemplazar el recurso que se de..
truye y cuyo importe es necesario".' Combatieron el dictamen. entre
otros, Payno, Prieto y Zarco; el primero se refiri al ejemplo de Esta-
dos Unidos. donde los legisladores determinaron que no puede haber
impuestos sobre los efectos que pasan de un Estadoa otro; el segundo
dijo que si se dejaba en pie la lucha entre el sistema prohibicionista
y el de libre cambio. quedaran grmenes de discordia, que tarde o
temprano acabaran con las instituciones; el tercero afirm que todos
estaban de acuerdo en suprimir las alcabalas. por lo que no era justo
ni conveniente guardar el principio en la conciencia y asentar otra
cosa en el dictamen. La adicin que propona la' abolicin de las al-
1 Historia del Congreso Constituyente; T. JI. pgs. 852 y stgs.
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN 339
cabalas se aprob por 70 votos contra 13 y as result el arto 124 de

la Constitucin de 57. que declar abolidas para el 19 de junio de 1858
las alcabalas y aduanas interiores en toda la Repblica.
Sin embargo. los movimientos armados y la desastrosa situacin
econmica en que se encontraba el pas, impidieron durante muchos
aos realizar el propsito consignado en la Constitucin. El decreto
de 24 de enero de 1861 aplaz la vigencia del mandamiento consti-
tucional para el 19 de enero de 1862: la ley de 14 de abril de este
ltimo ao restableci las alcabalas en toda la Repblica; las leyes
de 17 de mayo de 82 y de 26 de noviembre de 84, reformaron el
arto 124, aplazando de nuevo la abolicin. respectivamente. para el 19
de diciembre de 84 y el 19 de diciembre de 86. Con eJ mismo obje-
to la ley de 22 de noviembre de 86 hizo al articulo 124 una nueva
reforma. prolija y fundamental, como consecuencia de la Conferen-
cia de 83. reunida en la capital por iniciativa del Gobernador de Ve-
racruz; al igual que Jas anteriores, esta reforma no pudo subsistir. Otra
conferencia, integrada por representantes de los Estados, del Distrito y
de los Territorios y reunida en 91 a iniciativa del Secretario de Ha-
cienda. Manuel Dubln, propuso una nueva reforma, que no lleg a
concretarse en ley.
En esta Conferencia de 91 figur prominentemente el represen-
tante del Distrito Federal y futuro Secretario de Hacienda. Jos Ives
Lirnantour, el nico que en tal ocasin se opuso a que se transigiera
respecto a la existencia de Jas alcabalas. "Cualquiera tentativa que se
hiciera en ese sentido -decfa- tendra, entre otras muchas desven-
tajas. la de suscitar en su aplicacin mayor desagrado y ms serios
perjuicios que la adopcin inmediata del sistema radical de la libre
circulacin de los efectos nacionales y extranjeros por todo el territo-
rio de la Repblica." En el folleto que public con motivo de la mis-
ma Conferencia. que es donde expuso las anteriores ideas. Limantour
defini la alcabala en trminos tan claros como son los que siguen;
"Consiste en gravar la mercanca en su circulacin dentro de los lmi-
tes de nuestras fronteras exteriores; levanta al efecto un sinnmero
de barreras que entorpecen su movimiento: recarga su precio. segn
los Jugares. en proporciones enteramente desiguales; trastorna, por lo
mismo, las condiciones de la produccin; causa, adems, al comercio
molestias, perjuicios y gastos intiles y fomenta. por ltimo. un es-
pritu de hostilidad econmica entre entidades cuyo compromiso su-
premo o inters bien comprendido las estrechan, al contrario. a no
perjudicarse recprocamente y hacer todo esfuerzo por la prosperidad
y engrandecimiento de la patria comn," 2
2 Breves apuntes para un proyecto de abolicin de las aduanas interiores de la
340 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXIC!'NO
Cuando dos aos despus de la Conferencia, Limantour se hizo

cargo de la Secretaria de Hacienda. uno de sus propsitos Iundamen-
tales consisti en realizar las ideas que aqulIa haba frustrado.
Parecerla que para acabar con las alcabalas lo ms sencilIo hubiera
sido suprimir el ltimo plazo que para su abolicin sealaba el aro
tculo 124. No lo hizo as Limantour, sino que inspirado en parte en
las ideas de la Conferencia de 91. present a la Cmara de Diputados.
con fecha 30 de mayo de 1895, una iniciativa de reformas a los arts, III
y 124, que ahora corresponden a los arts, 117 y 131. Vamos a estu-
diar estos preceptos. citando su numeracin actual. ya que la refor-
ma de Limantour pas ntegramente a la Carta de Quertaro,
108. De las prohibcionesa los Estados que contiene el arto 117,

las consagradas en las fraes. 1, 11 Y III existan ya en la primitiva Cons-
titucin de 57 y no se refieren a las alcabalas. Las fracs. IV, V. VI Y
VII fueron adicionadas en 96 y son las nicas que se enderezan con-
tra las trabas al comercio interior. La frac. VII, aparecida en 1901
y adicionada en 46, tampoco se refiere a alcabalas. al igual que la
frac. IX. introducida en 42. El prrafo final del precepto, que carece
de. numeracin y tiene por objeto combatir el alcoholismo" fue obra del
Constituyente de Quertaro. Ha sido. pues. notable el crecimiento
del artculo de que tratamos, pero en esta ocasin slo nos ocupare-
mos de las fracciones que se relacionan con las alcabalas.
La frac. IV prohbe a los Estados "gravar el trnsito de personas
o cosas que atraviesan su territorio". El precepto se refiere al trn-
sito. es decir, al paso de personas o cosas por el territorio del Estado.
sin que en l se queden. Gravar el trnsito de personas no es medi-
da que afecte sino indirectamente la libertad de comercio, por cuan-
to implica un obstculo para el paso de las mercancas en los casos
en que stas van acompaadas de conductores. Gravar el trnsito de
cosas s es un impedimento directo para la libertad de comercio.
La frac. V veda a los Estados "prohibir ni gravar directa ni indi-
rectamente la entrada a su territorio. ni la salida de l, a ninguna
mercanca nacional o extranjera". Mientras que la fraccin anterior
prohibi gravar el trnsito. sta impide poner trabas a la entrada de
mercancas que van a quedarse en el Estado y a la salida de mercancas
provenientes del mismo Estado. Dichas trabas pueden consistir en pro-
hibir o gravar. Prohibir la entrada o salida de mercancas es estatuir la
ilicitud de tales actos; por lo tanto. la prohibicin no puede estable-
Repblica. P9T el licenciado Jos Ives Limantour, representante del Distrito Federal
en la Conferencia Inaugurada el 5 de febrero del presente afio. Marzo de 1891. Im-
prenta de J. F. len 1891.
cerse por medio del impuesto, el cual supone siempre que el acto es
licito; en cambio, gravar la entrada o salida de mercancas es un obs-
tculo a la libre circulacin, que si se lleva a cabo por medio del im-
puesto; los dos obstculos estn proscritos por la frac. V por ms que
de ellos sea ms nocivo, por radical, el que consiste en prohibir el
ingreso o salida de mercaderas,
Hay en esa frac. V la expresin "gravar directa ni indirectamen-
te", que plantea la interrogacin de cules impuestos gravan indirec-
tamente la entrada de mercancas. Si se entiende a la letra el trmi-
no "indirectamente", la conclusin ser que un Estado jams podr
gravar, en ninguna forma, las mercancas provenientes de otro Esta.
do, ya que cualquier impuesto por leve que sea implica un gasto, una
carga, que pueden influir en la decisin del que pretende introducir
el producto. Una interpretacin tan radical seria inadmisible, pues el
legislador no pudo pretender que los productos del lugar fueran los
nicos gravables, lo que los colocarla en condiciones de desigualdad
frente a los de fuera, exentos de impuestos locales. Seguramente lo
nico admisible es impedir que el impuesto se cause antes de que el
producto entre al comercio local. esto es, antes de que comparta con
los productos locales. en igualdad de condiciones, los riesgos de la
competencia. Carecemos en Mxico de leyes secundarias o de juris-
prudencia que ilustren y aclaren la ambigua expresin que comen-
tamos; pero la jurisprudencia argentina, interpretando un precepto
anlogo al nuestro, ha sustentado la siguiente tesis, que nos parece
del todo correcta: "Para que la circulacin comercial dentro de la pr~
vincia pueda ser gravada, es necesario que los objetos materia de aqu-
lla se hayan mezclado y confundido con los dems bienes, es decir,
que comience el trfico, la venta, la permuta que constituyen y defi-
nen esa circulacin. El comercio entre Estados no es libre, cuando
un artculo en razn de su origen o elaboracin exterior es sometido
por la administracin local a una reglamentacin o gravamen dife-
rencial." o Por eso pensamos que el impuesto sobre ventas de prime-
ra mano. siempre que grave por igual los productos del Estado y los
de fuera, no incurre en la prohibicin de la 'frac. V (menos an en
las consagradas por las otras fracciones), ya que el impuesto se causa
en el momento preciso en que el producto se incorpora a la circu-
lacin econmica del Estado. mediante la venta que hace el introduc-
tor. El impuesto de primera mano es antieconmico, pero no incurre
en ninguna de las prohibiciones del arto 117.'
3 c. S. N.~ tomo 149. pll'. 15757. Cita k Gon. caldern: Dn*ho Canso
litut:innnl Ar~etltino; !. ro.. Bn~nOl Aires. 19!f).51; T. 111. ~. 14.. .
.. Parecidas ideas han normado el criterio de l. 5uorrma Corte: el Impuato !JO-
bre ventas de primera mano !t6Jo ("~ akababtorJo ruando deja C'X~tal l., cJntinaclas
En cuanto a la frac. VI, prohbe "gravar la circulacin ni el con-

sumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos
cuya exencin (debera decir "exaccin", que era el trmino correcto
empleado por la Constitucin de 57) se efecte por aduanas locales.
requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que
acompae la mercanca". Proscribe el precepto, no el impuesto mis-
mo, como lo hacen las restantes fracciones. sino la forma de recau-
darlo. La exaccin por medio de garitas revela que el impuesto mismo
es alcabalatorio, aparte de que la forma es vejatoria y odiosa; por eso
se proscribe la exaccin en aduanas locales. En cambio. el impuesto
puede ser legtimo y. sin embargo, se le condena si su cobro va acom-
paado de inspeccin o registro de bultos o exige documentacin que
acompae la mecanca; es entonces el procedimiento, por constituir
un estorbo para la rapidez de la circulacin mercantil, el que motiva
la censura constitucional.
Por ltimo, la frac. VII veda a los Estados "expedir ni mantener
en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de
impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas na-
cionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto
de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones se-
mejantes de distinta procedencia". Un impuesto alcabalatorio, al gra-
var el paso de los productos, puede proponerse por objeto simplemen-
te obtener recursos; en ese caso es importante conservar la fuente del
recurso. que es el paso de la mercanca, para lo cual el impuesto debe
gravar por igual y hasta cierto lmite todos los productos semejan-
tes. Pero puede suceder que el impuesto alcabalotorio persiga por
objeto erigir un verdadero dique al ingreso de ciertas mercaderas. a
fin de favorecer a otras; en tal caso el impuesto es proteccionista para
unos articulas y prohibitivo para otros. lo que implica la diferencia
de impuestos frente a productos semejantes. El impuesto alcabalato-
rio que persigue el primero de los objetos indicados, est proscrito
por las fracciones IV, V Y VI; el que busca el segundo objeto. queda
prohibido por la fraccin VII, que comentamos, la cual se refiere no
slo a los impuestos diferenciales, sino tambin a los requisitos de
cualquier ndole que entraen diferencia por razn del origen.
El diverso tratamiento impuesto en atencin a la procedencia de
la mercanca. que es lo prohibido por la frac. VII. es manifestacin
de la guerra de tarifas acremente censurada por los Constituyentes de
57, por ser contraria a la libertad mercantil y un estorbo al progreso
del comercio nacional.
al consumo interior y grava las que persiguen fines de exportacin. Rev. 3182/1954;
resuelto el 12 de enero de 1955.
COMERCiO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACiN 343
109. La Constitucin de 57 pretendi abolir las alcabalas, lo que

equivala a proscribir cualquier forma impositiva a la cual le fuera
aplicable el trmino "alcabala"; la denotacin de este trmino no la
daba la Constitucin, pero se infera de nuestros antecedentes fiscales
que por alcabala deba entenderse todo impuesto que impidiera el
libre trnsito de las mercancas. Descubierta esta ltima caracterstica
en un impuesto. tendra el mismo que reputarse alcabalartorio y. por
ende. inconstitucional.
La reforma de 96 borr de la Constitucin la palabra "alcabala".
En su lugar enumer las prohibiciones que hemos estudiado. endere-
zadas casi todas COntra impuestos que, sin decirlo la Constitucin. son
alcabalatorios, Se exceptan del gravamen el trnsito de personas. que
slo indirectamente es alcabalatorio, y la prohibicin de entrada o sa-
lida de mercancfas, que no es forma impositiva.
Los casos de alcabala. restrictivamente enumerados, reemplazaron
en la reforma de 96 al antiguo concepto genrico de alcabala. Un sis-
tema casuista sustituy al sistema que en su amplitud inclua todos
los casos posibles. La consecuencia es que. desde 96, no son inconsti-
tucionales todas las alcabalas. sino solamente las prohibidas por las
fracciones respectivas del 117.
En el supuesto de que Limantour hubiera previsto en su inicia-
tiva de reforma todos los casos de alcabalas que existan en su poca,
es lo cierto que en la actualidad hay impuestos alcabalatorios, algu-
nos muy ingeniosos y sutiles, que no pueden incluirse en ninguna de
las prohibiciones del arto 117. Por lo tanto. esos impuestos. aunque
alcabalotorios, no son inconstitucionales. As el impuesto sobre ven-
tas de primera mano. que como lo hemos visto no puede incluirse en
ninguna de las prohibiciones del 117. es un impuesto alcabalatorio
solamente en aquel caso en que el artculo gravado no se produce en
el Estado; sin embargo. no es inconstitucional.
El sistema de 96 tuvo sobre el de 57 la ventaja de haber colocado
en la Constitucin misma las principales prohibiciones relativas a las
alcabalas. sin encomendar la tarea a la ley secundaria, que podra
haber malogrado una vez ms el propsito de la reforma. Pero el sis-
tema incurri en el defecto de haber enumerado restrictivamente los
Casos vedados. con lo cual abri la puerta a las discusiones y autoriz
implcitamente todas las formas alcabalatorias no comprendidas en la
enumeracin.
La reforma de 96 tuvo un xito inmediato. que subsisti durante
la bonanza econmica del gobierno de Daz. Las alcabalas desapare-
cieron entonces casi totalmente. por la sencilla razn de que el texto
constitucional poda ser respetado sin crear problemas para los fiscos
locales. beneficiados en sus ingresos legtimos por la prosperidad ge-

neral.
Pero despus de la revolucin. principalmente en los ltimos aos.
han reaparecido las pocas de pobreza econmica y la avidez de la
federacin para hacerse de nuevos recursos. sustrayndolos de los Es-
tados. Por esas dos causas los erarios locales han reincidido en la pe-
nuria y para salvarse han tenido que crear nuevos impuestos. algunos
de los cuales son dudosa o francamente contrarios a las prohibiciones
del 117. en tanto que otros eluden con destreza esas prohibiciones. sin
que dejen de ser por ello alcabalatorios y antieconmicos.
La solucin radical del problema estara en llevar a cabo. como
ya lo apuntamos, una distribucin racional del producto de impuestos
entre la federacin y los Estados. a fin de que todos los integrantes
del sistema federal puedan vivir y realizar sus fines. sin disputarse los
impuestos ni duplicarlos. Mejor todava que repartir las facultades
impositivas seria hacer participes en la recaudacin nica a la fede-
racin y a los Estados. Pero mientras no se ataque el problema en su
raz, para lo cual se requiere un cambio constitucional en el sistema
impositivo. conviene buscar una solucin dentro del texto constitu-
cional vigente. a manera de paliativo de la grave situacin actual.
No es bastante para dar la solucin el arto 117. pues la realidad
ha excedido las previsiones del precepto. N i es conveniente adicionar
los casos prohibidos por dicho artculo. pues incurrirlamos en el error
de Limantour de querer agotar todos los casos posibles. adems de
las dificultades y dilaciones propias de toda reforma constitucional.
y no es suficiente. por ltimo. reglamentar las fracciones relativas
del 117 porque la ley reglamentaria excedera su competencia si crea-
ra las prohibiciones no consignadas en la Constitucin que el mo-
mento presente exige contra los modernos disfraces de la alcabala.
La solucin legal est. a nuestro ver. en la frac. IX del arto 73. se-
gn la cual el Congreso de la Unin tiene facultad "para impedir que
en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones". En
la Constitucin de 57. la misma fraccin consignaba como facultad
del Congreso la de "impedir por medio de bases generales que en el
comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas".
Cuando en el seno del Constituyente se discuti dicha fraccin. Mata.
que era miembro de la Comisin. explic que "el fin de la Comisin
ha sido evitar de una manera eficaz. que los Estados graven los pro-
ductos de los otros con derechos ms altos que los suyos propios. que
establezcan prohibiciones y que hagan una guerra de impuestos tan
funesta para los pueblos. como la que Se hace con las armas. Recuerda
a este propsito lo que Veracruz ha tenido que sufrir con los grav-
menes decretados por Puebla. Para que el arrculo abrace los impues-
tos excesivos, las prohibiciones, etc., se usa de la palabra restricciones
que lo expresa todo, y se encomienda la facultad de impedir este mal
al Congreso, para que aparezca como un centinela que cuida de todos
los intereses".e
Al leer lo expuesto por Mata. parece como si el artculo que se
estuviera discutiendo fuera el relativo a la prohibicin de alcabalas,
tan semejantes son las razones que se adujeron en relacin con los dos
articulas. No es de extraar, pues. que uno de los diputados haya
insinuado que. frente al precepto que proscriba las alcabalas, la frac-
cin IX era superflua o contradictoria; a lo que contest Arriaga que
"no encuentra contradiccin, porque las restricciones onerosas pue-
den consistir en muchas medidas que no sean leyes de impuestos in-
directos, como por ejemplo, prohibir la introduccin del maz".
Ciertamente no hay contradiccin entre ambos mandamientos.
pero es evidente que la facultad tan amplia de la fraccin IX del 73
incluye la de prohibir las alcabalas, que son restricciones al comercio
entre los Estados. y por ese concepto resulta superfluo el otro mano
damiento constitucional que expresamente las veda. Que la facultad
de la fraccin IX puede versar acerca de la materia de las restriccio-
nes alcabalatorias, lo revelan las palabras de los constituyentes. el tex-
to aprobado y el comentario de Vallarta, quien al referirse acciden-
talmente a la fraccin IX expres que serva "para que un Estado
no grave a los productos de otros con derechos o contribuciones ms
altos que los suyos propios, para que no se repitan aquellos antiguos
escndalos. bien notados por nuestros financieros. de las hostilidades
entre San Luis. Zacatecas y Guanajuato por la sal. Veracruz y Puebla
por los algodoneros y las harinas. Mithoacn y Mxico por los maces
y los cerdos".e Como se ve, todos pensaban en las formas alcabalato-
rias al interpretar el sentido de la segunda parte de la fraccin IX.
Hay. sin embargo, dos diferencias entre esta fraccin y las del ar-
tculo 117. Mientras en el articulo 117 es la Constitucin la que di-
rectamente prohbe las formas alcabalatorias, mediante una cnume-
racin, en la fraccin IX se deja al Congreso la facultad de vedarlas,
en el nmero y por los medios que le parezcan. Y mientras el ar-
tculo 117 se refiere exclusivamente a las formas alcabalatorias, la frac-
cin IX autoriza a impedir todo gnero de restricciones. De aqu que
ejercitada por el Congreso la facultad de la fraccin IX, adquiera un
alcance y una aplicacin muy superiores y ms eficaces que los del
articulo 117.
~ ZAWO: oIJ. cit. T. 11, p4g. 410.
e VALLAJ.TA: "'otos~ T. 11. pg. 56.
Ms til y apropiada para nuestro objeto ha quedado la frac. IX

del artculo 73 en la vigente Constitucin de 17, que suprimi dos de
los requisitos sealados por la de 57, a saber que la intervencin del
Congreso se reduzca a dar bases generales para impedir las restriccio-
nes, y que stas sean onerosas. Queda, pues, a la discrecin del Con-
greso sealar las restricciones de cualquier ndole al comercio inter-
estatal que ameriten su intervencin, as como atacarlas por medios
directos.
Es por ello que la fraccin IX del artculo 73, suministra el Con-
greso la facultad adecuada para combatir las alcabalas, las gabelas y
todo lo que signifique restricciones al libre comercio de los Estados.
Para eso es necesario que el Congreso expida la ley reglamentaria de
la fraccin IX. del artculo 73 constitucional, en la que minuciosa-
mente debe enumerar las formas impositivas o de otra ndole, que
por ser alcabalatorias o simplemente restrictivas de la libertad del co-
mercio interestatal, deban prohibirse a los Estados, Distrito Federal
y Territorios nada ms o tambin a la federacin como Poder Fede-
ral; deben tambin sealarse las sanciones y remedios, cuando los go-
biernos locales incurran en infracciones de los preceptos de la ley.
La ley reglamentaria de que tratamos debe tener en cuenta las
prohibiciones contenidas en las fracs. IVa VII del art. 117. Esto quie-
re decir que adems de esas prohibiciones, que se imponen al legisla-
dar ordinario por tener el rango de constitucionales, la frac. IX del
73 autoriza al referido legislador para establecer en materia de comer-
cio interestatal otras prohibiciones antialcabalatcrias diferentes a las
del 117. La Constitucin prohbe que en el comercio de Estado a Es-
tado se establezcan las restricciones concretas del arto 117 (fracs. IV
a VII), pero permite en cambio "que cualesquiera otras restricciones
que pudieran aparecer en el comercio interestatal, sean materia de
una ley secundaria. Si pudiera alterarse-el 117 a travs de la frac. IX
del n. el Congreso podra modificar la Constitucin. lo que sera
inadmisible; si la ley que permite la frac. IX, no pudiera sino repetir
y reglamentar las prohibiciones del 117, la facultad que concede dicha
fraccin sera superflua.
As pues, al ejercitar dicha facultad el legislador ordinario ampla
en la legislacin comn 10 que el legislador constituyente consign
dentro del marco estricto del 117. Y de este modo se corrip;e a travs
de la fraccin IX del 73'. el error en que incurri Limantour al limi-
tar a los nicos casos de las fraes. IV a Vll del 117 las prohibiciones
relativas a las restricciones al comercio entre los Estados."
"1 La sulucin del problema de 13~ alcabalas en su aspecto consrituclonal. a La
tuz de la frac. IX del art. 73. fue propuesta por el autor en el folleto que con el
La Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados,

publicada en 1953, trata de proveer a las anteriores finalidades. En
su articulo 1Q enumera "las restricciones indebidas al comercio de
Estado a Estado". Sin duda para no incurrir en un casuismo que nun-
ca sera exhaustivo, el precepto comienza por adoptar el sistema de 57
al prohibir de modo general los gravmenes tributarios "que impli-
quen alcabalas o procedimientos alcabalatorios para su cobro". A con-
tinuacin enumera las restricciones al comercio interestatal, que pro-
hben las cuatro comentadas fracciones del 117. De este modo la Ley
de Coordinacin Fiscal cumple fielmente el doble propsito de res-
petar las prohibiciones concretas del 117 v de ampliarlas a todo g-
nero de a!cabalas a travs de la frac. IX del 73.
110. Las cuatro fracciones del 117 que venimos comentando tie-
nen por objeto proscribir actos restrictivos al comercio entre los Esta-
dos, excepto la frac. VI, q~le al vedar la exaccin de impuestos por
medio de aduanas locales, inspeccin o registro de bultos, etc.. no
hace distincin entre el comercio interior de los Estados y el comercio
interestatal. La fraccin IX del 73 se refiere asimismo a restricciones
al comercio entre los Estados. En consecuencia, no estn prohibidas
por la Constitucin ni pueden prohibirse por la ley del Congreso las
restricciones alcabalatorias al comercio interior de los Estados, que
son las que gravan o impiden en alguna forma el movimiento de los
productos de un lugar a otro del mismo Estado. Prohibir tales restric-
ciones corresponde a las Constituciones de los Estados.
Comentando una disposicin anloga de la Constitucin norte-
americana, Marshall explicaba as el significado de la expresin "co-
mercio entre los Estados": "La materia a que la facultad se aplica, es
el comercio entre los diversos Estados. La palabra entre significa en-
iremezclados con. Una cosa que est entre otras, est entremezclada
con ellas. El comercio entre los Estados no debe detenerse en los li-
mites exteriores de cada Estado, sino que puede introducirse en el
interior. No intentamos decir que estas palabras comprenden el co-
mercio que es completamente interno, aquel qtlc Se rca liza entre un
individuo y otro dentro del Estado u entre diferentes partes de un
mismo Estado, que no se extiende a otros Estados ni los afecta. '"'31
ttulo de El problema de las alea/HIlas public la Secretara tic Economa Nacloual
eu el afio de 1941: varias de las njcas entonces vcrttdas figuran (~II la presente obra.
Trece aos m:\s tarde. el Presidente de la Repblica inici ante el Cougreso la "Ley
Reglamclltaria dc la Iraccin IX del artculo 73 ccnstttuctonal", que aproh:ld~l con
el titulo de "Ley ele Coordinacin Plscal cutre la Federacin y los Estados", Iuc pu-
blicada en de diciembre de 1953, Aunque modificada en su dcnominaciu. c-a ley
es reglamentaria del IlI"ccepto constitucional. pucs se refiere a "las rcsu-icctcucs indebi
das al comercio de Estado a Estado", las enumera. y tiene por objeto impedirlas,
poder serIa inconveniente y, ciertamente, es innecesario. Por ms com-

prensiva que sea la palabra entre, debe propiamente ser restringida a
aquel comercio que concierne a ms de un Estado. El comercio com-
pletamente interno de un Estado debe ser considerado, por consi-
guiente, como reservado al mismo Estado." 8
Tan slo por 10 que hace a la expresin a que alude, es admisible
en nuestro derecho la tesis de Marshall, pues por 10 dems son dife-
rentes nuestra frac. IX y el inciso 2 de la seccin VIII, artculo 1, de
la Constitucin de Estados Unidos, segn la cual tiene facultad el
Congreso para reglamentar el comercio entre los diversos Estados.
La facultad de nuestra Constitucin consiste en impedir las res-
tricciones al comercio entre los Estados. en tanto que la facultad an-
loga de la Constitucin norteamericana consiste en reglamentar el
comercio entre los Estados. La primera tiene que ejercitarse en vista
de las posibles o ya existentes restricciones; es, pues, una facultad ex-
pectante. condicionada a la aparicin de dichas restricciones. La se-
gunda no es facultad condicionada. sino que se puede ejercitar haya
o no restricciones, por lo que ha permitido que a travs de ella la ju-
risprudencia americana dilate la jurisdiccin federal, lo que no sera
posible hacer por conducto de nuestra estrecha facultad. En este sen-
tido es ms amplia la facultad norteamericana, pero los trminos en
que est concebida la nuestra le dan un sentido de mayor imperio y
autoridad. Impedir, en efecto, es facultad de no dejar hacer. Pero
cmo ejercitar dentro de nuestro sistema federal una facultad literal-
mente tan enrgica? Cmo podr el Congreso obligar a los Estados
a que no establezcan los obstculos al comercio, prohibidos por la ley?
Cmo hacer respetar las prohibiciones legales?
El problema se plante en el Constituyente de 57. Zarco dijo que
si el Congreso ha de legislar sobre casos particulares. y slo cuando
los Estados den leyes restrictivas, resultar que los decretos de la le-
gislaturas seran revisables. que 10 que haga un soberano puede ser
anulado por otro soberano y que viene por tierra el sistema de la Co-
misin, que consiste en someter esta clase de disputas al Poder Judi-
cial. Arriaga explic que el Congreso ejercer su facultad antes de que
8 Caso Gibbous \'S. Ogden. La razn del precepto norteamericano la expone Ma

clison en los siguientes trminos: "Oc hallarse los Estados en libertad para regu-
lar el comercio interior, serfa- jde esperarse que hallarian la manera de gravar los aro
ttculos de importacin V exportacin a su paso por sus jurisdicciones. Con derechos
clue recaeran sobre los fabricantes de los ltimos y os consumidores de los primeros.
La experiencia pasada nos demuestra que esa prctica seria introducida mediante
nuevas e5'ralagemas, y tan ro dicha experiencia como el conocimiento de los negocios
humanos nos ensean que engendrar animosidades incesantes. (lue con frecuencia
<concluirn en serios dsrurbioe de la tranquilidad pblica," El Federalista, nm. XLII.
COMERCIO ENTll.E LOS ESTADOS DE LA .-EDERACN 349
haya quejas, y una vez dada la ley. la controversia seguir los pasos
que marca el artculo 102, ahora 103, referente al amparo.
La Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados
coincidi con las ideas que antes hemos apuntado, en el sentido de
que la alcabala en Mxico es efecto inevitable por natural (del mis-
mo modo que la doble tributacin) de la situacin de penuria a que
han llegado los fiscos locales. Robustecer las finanzas de los Estados
para atacar en su origen el mal de la alcabala, es lo que se propuso
principalmente la Ley de Coordinacin.
Para ello cre la Comisin Nacional de Arbitrios, cuyas dos prin-
cipales actividades consisten en: a) proponer medidas encaminadas a
coordinar la accin impositiva de los gobiernos federales y locales,
procurando una distribucin equitativa de los ingresos de economa
pblica entre la Federacin, los Estados, Distrito Federal y Territo-
rios y Municipios; b) ejercer las facultades que le confiere la ley, cuan-
do existan restricciones al comercio en alguna de las entidades fede-
rativas (artculo 29) .
De esas dos actividades, la primera es la ms importante, pues las
sanciones para impedir los estorbos alcabalatorios por enrgicas que
sean habrn de fracasar, mientras no se extirpe la razn de ser de la
alcabala.
Los medios a que la Ley alude para llevar a cabo la coordinacin,
se encaminan de preferencia a fortalecer las finanzas locales: creacin
de nuevos arbitrios locales; auxilio tcnico para la mejora de las
leyes fiscales o de los sistemas de recaudacin; aumento de participa-
ciones de impuestos federales; otorgamiento de crditos; afectacin
en beneficio del Estado respectivo de los rendimientos de empresas
propiedad del gobierno federal; otorgamiento de subsidios tempora-
les (art, 69) . Otra ley de la misma fecha autoriz el otorgamiento de
compensaciones adicionales sobre las participaciones federales, en fa-
vor de aquellos Estados que se allanen a la revisin de sus leyes tri-
butarias de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal.
Hasta all el programa dirigido a combatir las causas de la alca-
bala en general. En cuanto a las restricciones concretas al comercio
entre los Estados, la Ley establece para abatirlas un procedimiento
ingenioso, acaso sin precedente en nuestra tradicin jurdica. Sobre
la base de que la entidad federativa no acat dentro de un trmino
prudente el programa formulado por la Comisin de Arbitrios, la
Secretara de Hacienda puede retener total o parcialmente las parti-
cipaciones en ingresos federales a que tenga derecho el Estado en que
ZARO>: op. ct.; T. I/,pg. 412 Y 413.

rijan disposiciones contrarias a la Ley de Coordinacin Fiscal. La en-

tidad afectada puede acudir a su vez ante la Suprema Corte, deman-
dando a la federacin el reconocimiento de la constitucionalidad de
las leyes o procedimientos impugnados y. consecuentemente, la anu-
lacin del acuerdo de la Secretaria de Hacienda. Tan luego como sea
notificada de la demanda, la Secretara dejar en suspenso el referido
acuerdo (arts. 7, 8 Y 9) .
Es fcil advertir que la retencin de participaciones federales tie-
ne por objeto provocar desde luego la demanda de la entidad afec-
tada ante la Suprema Corte y obtener al final una sentencia que, si
declarara la validei del acuerdo por ser inconstitucionales los actos del
Estado, implicara la ejecucin de dicho acuerdo, reteniendo las par-
ticipaciones federales hasta obtener la sumisin de la entidad rebelde.
Desde el punto de vista constitucional. consideramos que carece
de validez la retencin de participaciones federales cuando a ellas
tiene derecho el Estado-miembro por virtud de un convenio bilateral
con la federacin o cuando ese derecho se lo reconoce la Constitucin
(art. 73, fraccin XXIX). Antes de examinar la validez del acuerdo
de la Secretara en relacin con la constitucionalidad de los actos del
Estado-miembro, habra que considerarla en el aspecto de su propia
constitucionalidad. e
Esa solucin, y cualquiera otra que se acoja con el propsito de

impedir coactivamente las restricciones fiscales al comercio. toparn
siempre con serios obstculos de orden prctico y jurdico. mientras
no se resuelva el problema de fondo, como lo pretende hacer en su
mejor parte la Ley de Coordinacin Fiscal. Es en ese problema donde
estn involucrados los dos temas fundamentales de la poltica fiscal
mexicana: la dualidad impositiva y la alcabala como forma de ex-
accin.
111. Para concluir el estudio del tema que nos ocupa. vamos a
tratar del arto 131, ntimamente relacionado con aquel tema, y que
dice as: "Es facultad privativa de la Federacin, gravar las mercan-
cas que se importen o exporten o que pasen de trnsito por el terri-
torio nacional, as como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir
por motivos de seguridad o de polica, la circulacin en el interior
de la Repblica, de toda clase de efectos, cualquiera que sea su proce-
dencia; pero sin que la misma Federacin pueda establecer ni dictar,
en el Distrito y Territorios Federales. los impuestos y leyes que expre-
san las fracs. VI y vn del artculo 117,"
El arto 131 actual sustituy por virtud de la reforma de 96 al en-
tonces arto 124, que como hemos visto consignaba algo muy diverso;
como era la abolicin de las alcabalas y aduanas interiores en toda la

Repblica.
He aqu la gnesis de la transformacin del art, 124 (ahora 131),
ligada como estuvo a la reforma del III (ahora 117).
La reforma al III consisti en agregarle, como ya lo vimos, las
fracciones IV, V, VI Y VII; la reforma al 124 estrib ms bien en una
derogacin del antiguo precepto para sustituirlo por el nuevo, que en
el proyecto de Limantour estaba igual a la reforma aprobada (idn-
tica al actual artculo 131, excepto por lo que hace a la adicin de
su segundo prrafo, publicado en el Diario Oficial de 28 de marzo
de 1951). Mas al proyecto de Limantour se agregaron las siguientes
palabras: "Pero sin que la Federacin pueda establecer ni dictar en
el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que expre-
san las fracciones VI y VII del artculo 111."
Las palabras indicadas se debieron a las siguientes razones que
figuran en el dictamen de la Comisin de Hacienda y Puntos Consti-
tucionales de la Cmara de Diputados (integrada, entre otros, por
Pablo Macedo y Joaqun D. Casass): "En las fracciones VI y VII,
propuestas en la iniciativa como adicionales al artculo III de la Cons-
titucin Federal, est comprendida la supresin de las alcabalas de
una manera absoluta; pero como el artculo mencionado slo se re-
fiere a los Estados, surgi una discusin en el seno de las comisiones
unidas, sobre la manera de hacer extensiva esta disposicin al Dis-
trito y Territorios Federales, pues aunque es notorio que el Ejecutivo
est decidido a llevar a efecto la abolicin de las alcabalas en dichas
localidades, tan luego como la iniciativa sea elevada al rango de pre-
cepto constitucional, es necesario decirlo de una manera clara y pre-
cisa para evitar que alguna vez puedan ser restablecidas las aduanas
interiores en alguna poblacin de la Repblica. A este fin se dispu-
so, de acuerdo con el Secretario de Hacienda, que se agregue en la
reforma propuesta por el artculo 124, las palabras siguientes: "Pero
sin que la Federacin, etc .... " (Dictamen presentado en la sesin del
17 de septiembre de 1895.)
No obstante la claridad del propsito, la adicin propuesta ha in-
troducido confusin y oscuridad en el precepto, derivadas de la hete-
rogeneidad de materias reguladas por el mismo. En efecto, el ahora
arto 131 contiene tres partes (ms la reciente adicin de 28 de marzo
de 1951).
La primera es estrictamente fiscal y mira al comercio exterior, al
gravar las mercancas que se importen o exporten o que pasen de
trnsito por el territorio nacional. La segunda es de polica interior
y nada tiene de fiscal, al consignar la facultad privativa de la federa-
cin para reglamentar y aun prohibir por motivos de seguridad o de

polica, la circulacin en el interior de la Repblica de toda clase de
efectos. cualquiera que sea su procedencia. La tercera. que se agreg
por la Comisin Dictaminadora al Proyecto de Limantour, no se re-
fiere al comercio exterior ni a la polica interior. sino al tema de las
alcabalas, que aunque fue materia de una reforma simultnea a la
del 131 (entonces 124). difiere totalmente de este ltimo por su con-
tendo.w
Tal parece que por mero error de localizacin se coloc el agre-
gado que comentamos en el 131 en lugar del 117.
La confusin se agrav al ligar dicho agregado con las dos partes
anteriores. mediante la adversativa ','pero". Esta conjuncin sirve para
contraponer un concepto a otro; as pues. la redaccin del articulo ha
hecho que su tercera parte se oponga a las otras dos, lo que es falso
y contrario a la intencin de los autores.
Tal parece por la redaccin del articulo que al conferir a la fede-
racin las facultades de las dos primeras partes del mismo, se le otor-
gara con ellas la de establecer aduanas locales en el Distrito y Terri-
torios Federales, a menos de prohibrselo en la parte final. Esto es
falso. Suprrnase la parte que se adicion al proyecto de Limantour
y se ver que. no obstante su supresin. nada autoriza a pensar que
en virtud de las dos primeras partes del artculo, la federacin pueda
establecer aduanas interiores en el Distrito y Territorios Federales.
y esto porque en la primera parte slo se concede la facultad priva-
tiva de establecer aduanas exteriores y en la segunda la de reglamen-
tar por motivo de seguridad o de polica la circulacin de efectos en
el interior de la Repblica, lo que nada tiene que ver con las adua-
nas interiores ni con la diferencia de impuestos por razn de la pr~
cedencia de la mercanca.
Ciertamente era necesario hacer extensivas a la federacin, en su
carcter de gobierno local del Distrito y Territorios, las prohibiciones
de las fracs, VI y VII del arto 117, como lo hace el actual arto 131;
tambin habra que extender a la federacin, en lo que se refiere al
Distrito y Territorios Federales, la prohibicin de las fracs, IV y V
del mismo artculo, omisin en que incurri inexplicablemente la co-
misin. Todo ello debido a que tales entidades deben estar en igual.
dad de condiciones con respecto a los Estados. en punto a supresin
de trabas econmicas. En lo que se hizo mal lue en haber colocado
10 La adicin de 1951 al art. 131 concede autorizaciones al Ejecutivo en materia
de comercio exterior. por lo que dicha adicirl se Jil..a eno la primera parte del p~e
cepto, que, romo hemos visto. tambin se refiere ni comercio exterior .Congruentes
de este modo el principio y el final del nrtfculo. entre ellos han quedado totalmente
dislocadas por .-aIn de la materia la segunda y la tercera partes.
en la parte final del 131 esa prohibicin y. peor an. haberla liga-
do mediante la conjuncin adversativa con las otras dos partes del
precepto, que nada tienen que ver con el contenido de la prohibicin.
Como hay la tendencia generalizada a no admitir que en las leyes
pueda haber palabras baldas. la interpretacin gramatical tendr que
tomar en cuenta la existencia de la conjuncin "pero" en el arto 131
y que aqu concluir que la ltima parte se opone. como excepcin.
a las otras dos. esto es. que la federacin puede establecer aduanas
interiores y diferencias de impuestos por razn del origen de la mer-
canca en los Estados de la Repblica; esta ltima conclusin es muy
discutible. segn se ver en seguida.
En los trminos tan amplios de su arto 124. la Constitucin de 57
prohiba las alcabalas y aduanas interiores en toda la Repblica, esto
es, tanto como recurso federal cuanto local; as lo pens Vallarta
en 1879."
La fugaz reforma constitucional de 86 ratific en forma ms enf-
tica la prohibicin respecto al Poder Federal, al disponer: "Slo el
Gobierno de la Unin podr decretar derechos de trnsito, pero ni-
camente respecto de efectos extranjeros que atraviesan al pas por
lneas internacionales e interocenicas sin estar en territorio nacional
ms tiempo que el necesario para la travesa y salida al extranjero."
Pero en la reforma de 96 -que es el texto vigente- a los arts, 117
y 131 actuales. ya no aparece neta e indubitable la prohibicin de que
el Poder Federal emplee las alcabalas. En efecto: la primera parte
del artculo 131 consagra la facultad indiscutible de la federacin para
recaudar privativamente los impuestos de las aduanas exteriores. En
la parte final del mismo prrafo hay la prohibicin expresa de que la
federacin, como gobierno local del Distrito y Territorios Federales.
emplee en ellos los procedimientos alcabalatorios prohibidos a los
Estados por las fracs. VI y VII del 117.
Mas las disposiciones de este articulo que proscribe las formas al-
cabalatorias, se refieren exclusivamente a los Estados y no a la fede-
racin como gobierno nacional.
Ahora bien si las expresadas prohibiciones no rezan con la fede-
racin sino en cuanto es gobierno local del Distrito y Territorios Fe-
derales, y si por otra parte la federacin tiene la facultad de imponer
las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (articulo 73.
fraccin VII), es lgico y jurdico concluir que en la imposicin de
las contribuciones federales la federacin puede emplear como medios
11 VALLAIl.TA: Volos, T. 11, p..'tg. %7.
23
de recaudacin los vedados a los Estados y a la misma federacin

como gobierno local.
Fue sta realmente la intencin del legislador de 96? Hemos vis-
to que con anterioridad a esa fecha, la ofensiva contra las alcabalas
inclua por igual a la federacin y a los Estados. Ms todava: los in-
mediatos antecedentes de la reforma de 96 hacen suponer la misma
intencin, ya que en el dictamen de la Comisin se habl de "evitar
que alguna vez puedan ser restablecidas las aduanas interiores en al-
guna poblacin de la Repblica". Fue, pues, en el momentO de con-
cretarse el pensamiento en la ley positiva, cuando surgi entre ambos
la Inadecuacin.
Las palabras adicionales del 131 y la omisin de prohibir expre-
samente las alcabalas en toda la Repblica, introdujeron la confusin;
ella se explica si se tiene en cuenta que a menudo se rompe la uni-
dad de un pensamiento cuando intervienen en la redaccin diversos
autores; la idea central de abolir totalmente las alcabalas, impidi
fijarse en que la redaccin podra prestarse a distintas interpretacio-
nes; ninguno de los notables juristas que intervinieron en la reforma
se fij en ella, ni siquiera. D. Emilio Rabasa, que como presidente
del Senado la firm.
La incongruencia entre. el fondo y la forma, entre el espritu y la
letra de la reforma, deber decidirse en favor del fondo, sobre todo si
se tiene en cuenta que la 'letra de la reforma no dice lo contrario de
los antecedentes, sino que simplemente se abstuvo el reformador de 96
de expresar terminantemente que la prohibicin de las' alcabalas re-
ga para toda la Repblica y para todas las autoridades, como lo hi-
cieron la Constitucin de 57 y la reforma de 86.
Debe advertirse, no obstante, que la obilicin de las alcabalas no
es tan apremiante y necesario imponerla a la federacin, como es
urgente respecto a los Estados.
En efecto: los impuestos de la federacin son generales para todo
el pas; por este concepto no pueden engendrar la guerra de tarifas
que se sostiene entre los Estados mediante los impuestos diferenciales.
Pero el otro objeto censurable de las alcabalas, que consiste en gravar
el peso de las mercaderas mediante exacciones que se llevan a cabo
en aduanas locales o que exigen el acompaamiento de documenta-
cin, si estara al alcance de la federacin, en caso de admitir que con
ella no rezan las prohibiciones del 117. En la actualidad la federacin
slo emplea algunas de las formas proscritas para los Estados por el
articulo 117, como son, entre otras, las que en materia de alcoholes,
de pulque y forestal, exigen que se acompaen con el producto guias
o facturas. es decir, la documentacin prohibida por la frac. Vl del 117.
Lo expuesto revela inequvocamente que la situacin constitucio-

nal que prevalece desde 96 no resuelve clara y terminantemente si la
Federacin puede o no emplear impuestos o procedimientos alcabala-
torios de aplicacin en todo el pas, Es ste, pues, uno de los puntos
que merece una solucin, llegado el caso de revisar la Constitucin.
CAPiTuLO XIX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA

DE GUERRA
SUMARIO
1I2.-Gucrra: iniciativa, declaracin, terminacin. lI!.-EI ejrcito y la

guardia nacional. la armada y el corso; su definicin y sus diferencias
1H.-Obligaciones y prerrogativas de los ciudadanos y de los mexicanos
para servir en Ja guardia y en el ejrcito, segn la Constitucin de 57.
la reforma de 98 y la Constitucin de 17.
112. Tal como lo hemos hecho tocante a otras materias, nos pro-
ponemos agrupar en un solo captulo, relacionndolas entre s, todas
las disposiciones constitucionales en materia de guerra.
En la sucesin normal de los actos que conducen a la guerra, se
presentan sucesivamente las siguientes fases: iniciativa para declarar
la guerra, declaracin de guerra, terminacin de la guerra. Para cada
una de esas etapas la Constitucin tiene previsiones, que estudiare-
mos por su orden.
Iniciativa. La regla general que consagra el artculo 71 consiste,
como ya lo vimos, en conceder la iniciativa de las leyes y decretos al
Presidente de la Repblica, a los diputados y senadores y a las legis.-
laturas de los Estados.
Esa regla general es susceptible de soportar algunas excepciones,
en el sentido de restringir siempre -nunca ampliar- el nmero de
los titulares de la iniciativa.
Aunque la Constitucin no lo dice expresamente. pensamos que
entre dichas excepciones se cuenta la que se refiere al derecho de ini-
ciar ante el Congreso una declaracin de guerra.
Tal facultad debe corresponder exclusivamente al Presidente de
la Repblica, si se -tiene en cuenta que este funcionario es quien ma-
neja las relaciones exteriores, segn la frac. X del arto 89, manifesta-
cin principalisima de las cuales es la declaracin de guerra.
Adems, y a manera de corolario de lo expuesto, el Congreso no
557
puede declarar la guerra, si no es en vista de los datos que le presente

el Ejecutivo. atento a lo que dispone la frac. XII del arto 73. Esto quie-
re decir que la resolucin del Congreso requiere la actuacin previa
del Ejecutivo. Y de qu otra manera puede actuar previamente el Eje-
cutivo. si no es iniciando la ley?
Declaracin de guerra. La frac. XII del arto 73 facuIta al Congreso
"para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Eje-
cutivo"; la frac. VIII del arto 89 autoriza al Ejecutivo "para declarar
la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del
Congreso de la Unin".
En vista de que las dos fracciones que Se citan otorgan literalmen-
te la misma facultad de declarar la guerra a dos rganos distintos,
como son el Congreso y el Presidente, cabe preguntarse qu funcin
corresponde a cada uno.
El Congreso declara la guerra mediante una ley, que como tal
slo tiene vigencia dentro del pas para el cual se expide; as pues, la
declaracin de guerra del Congreso no produce efectos por s misma
fuera de las fronteras, sino solamente para el pueblo mexicano. Des-
pus de esta manifestacin interna, concretada en la ley respectiva, es
necesario hacer saber la decisin de Mxico a las naciones extranjeras,
lo mismo al pas enemigo que a los beligerantes y los neutrales, para
los efectos del Derecho Internacional; esta tarea incumbe al Ejecutivo
quien es el encargado de las relaciones internacionales. La declaracin
de guerra del Congreso es, pues, una decisin que se hace saber al
pueblo mexicano; la declaracin. de guerra del Presidente, es esa mis-
ma decisin en cuanto se notifica a las naciones extranjeras.
Nuestra Constitucin habla de "declarar la guerra"_ Al estallar la
Segunda Guerra Mundial, las naciones aliadas emplearon como moda-
lidad nueva la que consiste en "declarar el estado de guerra". Mxico
utiliz esta ltima expresin, cuando en el mes de mayo de 1942
adopt la decisin de participar en el conflicto. La diferencia entre
las dos expresiones consiste en que "la declaracin de guerra supone
en quien la decide, la voluntad espontnea de hacer la guerra" y, por
otra parte, "el que declara la guerra reconoce implcitamente la res-
ponsabilidad del conflicto", segn se dijo en la iniciativa referente a
la declaracin del estado de guerra, que se present por el Ejecutivo
ante el Congreso; como Mxico entr a la contienda contra su propio
deseo y como no le corresponda la responsabilidad por ser el agre-
dido, la iniciativa estim que no era procedente declarar la guerra,
sino el estado de guerra.
Tratase puramente de matices que ha introducido en las formali-
dades de la poltica internacional y que en nada afectan la sustancia de
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA 359
la facultad de que hemos tratado. No se diga, pues, que el Congreso

y el Presidente carecieron de facultades para declarar el estado de
guerra en que nuestro pas se hallaba.
Terminacin de la guerra. La guerra concluye habitualmente con
la celebracin 'de un tratado, lo cual corresponde al Presidente de la
Repblica, con la aprobacin del Senado. La Constitucin concede
mayor importancia al comienzo de la guerra que a su conclusin, pues
mientras en aqul intervienen el Congreso y el Presidente, en sta
partici pan el Presidente y el Senado.
Adems, para declarar la guerra hay prevenciones especiales en la
Constitucin, como son las fracs. XII del arto 73 y VIII del arto 89.
lo que no sucede respecto a su terminacin.
Ocurre con frecuencia que en el tratado que pone fin a una gue-
rra, se estipulan condiciones que afectan al territorio de los pases que
celebran cl tratado. Claro est que esas condiciones, y cualesquiera
otras que alteren ?algn precepto de la Constitucin, carecen de vali-
dez mientras el Constituyente Permanente no lleve a cabo la reforma
constitucional que corresponda, pues, como en otro lugar vimos, el
tratado es inferior a la Constitucin.
113. Como instrumentos indispensables para hacer la guerra, de-

ben considerarse el ejrcito y la guardia nacional en la tierra, la ma-
rina en el mar y la aviacin en el aire. La Constitucin considera esos
medios, excepto el ltimo, pues por la escasa importancia que la
aviacin tiene entre nosotros, no ha merecido hasta ahora ser tratada
como rama distinta del ejrcito.'
Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destina-
das a defender por medio de las armas la integridad e independencia
de la patria, sin embargo hay entre ellos varias diferencias, que se
derivan de lo dispuesto por las racs. XIV y XV del arto 73. VI Y VII
del 89 Y IV del 76.
El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la
Unin (artculo 73, frac. XIV) y dispone de l libremente el Presi-
dente de la Repblica para la seguridad interior y la defensa exterior
de la Federacin (art. 89, frac. VI).2 En cuanto a la guardia, la nter-
1 Por la reforma de 10 de febrero de 19 a los artfculoa 32. segundo prrafo:

73. fraccin XIV; 76. fraccin 11, y 89. fracciones IV, V Y VI de la Constitucin de
la Repblica, se agreg el nombre de la Fuerza Area Nacional al de las otras institu-
ciones armadas de la Unin, como son el Ejrcito y la Marina de Guerra.
2 Los disturbtoe ocurridos en la ciudad de Mxico, a partir de los finales de)
mes de julio de 1968. presentan un aspecto de Derecho Constitucional que slo desde
este punto de vista conviene abordar. El empico del ejrcito para restablecer el oro
den provoc la objecin de que la medida era inconstitucional, por contraria al aro
tfculo 129 de la Constitucin. El Presidente de la Repblica Gustavo DIaz Ordaz, en
venci6n del Congreso consiste en dar reglamentos para organizarla,

armarla y disciplinarla, pero a quien toca instruirla es a los gobiernos
de los Estados de quienes depende (art. 73, frac. XV) ; el Presidente de
la Repblica carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando
que tiene tocante al ejrcito, pues slo puede disponer de aqulla
fuera de sus respectivos Estados o Territorios. cuando para ello lo
autoriza el Senado (arts. 76, frac. IV y 89. frac. VII) .
su informe ante. el Congreso del I? de septiembre de ese ao, aludi a la objecin.

sin mencionarla. en Jos siguientes trminos: "En ese mismo concepto, agotados los
medios que aconsejan el buen juicio}' la experiencia, ejercer. stmpre que sea estric-
tamente necesario. la facultad contenida en el arucuto 89, fraccin VI de la Constitu-
cin General de la Repblica ... y con apoyo, adems, en el sentido que tiene desde
su origen el articulo 129 de la propia Consrltucin."
Veamos. pues. la relacin que guardan los dos preceptos que se mencionan. Lo
que ahora es la frac. VI del artculo 89. correspondi en la Constitucin de Quertaro.
en trminos literalmente iguales. a la misma fraccin del artculo 85 de la Carta que
la precedi. disposicin que fue aprobada por unanimidad y si" discusin en ambos
constituyentes. La reforma de 1944 a la frac. VI no hizo sino incluir en su texto la
mencin de la fuerza area, segn lo expuesto en la' nota precedente. para quedar as:
"Articulo 89.-Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
VI.-Disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del Ejrcito te-
rrestre. de la Marina de Guerra y de la fuerza Area para la seguridad interior y de-
fensa exterior de la Federacin."
Por lo que mira a la disposicin contenida en el artculo 129. tuvo su origen pro-
pio en la Constitucin de 57 y se mantiene inalterable en la vigente. razn esta ltima
por lo que "ate para el texto actual lo que se diga respecto 3 su antecesor.
En la sesin del Congreso Constituyente de 15 de 3KOSto de 1856. "qued admi-
tida r pas a la comisin una proposicin de ms de .30 diputados, consultando Que
un articulo constitucional suprima las comandancias generales y principales" (Zarco.
T. ti. pg. 144). ..
La comisin present su dictamen el 24 de enero del ao siguiente (Id . pgs. 809
y SU). La primera parte del artrculo propuesto", que es la importante para nuestro
objeto, fue aprobada po.. unanimidad He votos. formando asf el primer prrafo del
actual articulo 129: "En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer mas
funciones que las que tengan exacta conexin con la disciplina militar:'
La segunda parte del artculo presentado. que aprob la mavorta de la comisin,
fue objeto de un voto particular de .Pcnclano Arrtaga, quien discrepando del resto
de la comisin, consider que no deba dejarse a la ley secundaria la supresin de
las comandancias generales y propuso en su lugar el segundo prrafo actual, que fue apro-
bado por 47 votos contra 5 y que dice del siguiente modo: "Solamente habr coman-
dancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que de-
pendan inmediatamente del Gobierno de la Unin; o en los campamentos, cuarteles o
depsitos que, fuera de las poblaciones. estableciere para la estacin de las tropas."
El nuevo articulo. que careca de antecedentes en las Constituciones anteriores,
tena por nico objeto evitar para lo futuro los ah usos que por su propia cuenta. inva-
diendo atribuciones de las autoridades civiles. solan cometer elementos militares. Refi-
rindose :1 las comandancias. deca Arriaga en su "oto "que na hall sido ni son ms
que rivales de las autoridades de los Estados, que tornan parte muy directa en los
asuntos civiles. polfticos y administrativos: que deliberan y mandan, 110 ya en asuntos
de justicia. sino tambin de hacienda. de paz y de seguridad pblica: y que cjcr-
ciendo de hecho otras facultades y atribuciones que de derecho no pertenecen sino a las
autoridades polutcu o civiles, ya sean de los Estados o del Gobierno federal: han dado
margen a todas las querellas y colisiones. a todas las disputas y discordias tille tantas
veces han perturbado, 110 solamente la buena armona que debe \rcinar entre todos los
funcionarios pblicos. sino tambin el rgimen legal V basta Ja paz pblica, haciendo
que las leyes guarden silencio al estrpito de las armas".
No cabe entender. pues. que en tiempo de paz la autoridad militar debe perma-
necer recluida siempre en sus funciones estrictamente militares, las que tengan exacta
Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos

en el ejrcito se hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que,
con apoyo en la frac. XIV del 73, ha expedido el Congreso y a la cual
debe subordinarse el Ejecutivo, adems de que los nombramientos de
coroneles y dems oficiales superiores estn sometidos a la ratificacin
del Senado (art. 89, fracs. IV y V) . En cambio, el nombramiento de
los jefes y oficiales de la guardia se hace en forma democrtica, pues
se reserva a los ciudadanos que la forman (art, 73, frac. XV).
Infrese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin fede-
ral, en cuya organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva
dos Poderes federales, como son el legislativo y el ejecutivo de la
Unin, yes una institucin permanente y profesional, sometida a una
reglamentacin rigurosa; mientras que la guardia nacional es una ins-
titucin que pertenece a los Estados y en la cual la federacin slo
interviene para reglamentaria, por medio del Congreso, y para mover-
la fuera de su lugar, por medio del Presidente con aprobacin del
Senado; no es institucin profesional ni tampoco permanente.
N urnerosas leyes vigentes se dirigen a normar el ejrcito, tales como
la Ley Orgnica del Ejrcito y Armada Nacionales, la Ley de Disci-
plina del Ejrcito y la Armada Nacionales, la Ley de Ascensos y Re-
compensas, la Ley de Pensiones y Retiros, el Cdigo de Justicia Mili-
tar, etc.; en cambio, la guardia nacional ha sido descuidada, pues el
Congreso no ha ejercitado la facultad que tiene para reglamentar su
organizacin; ltimamente, la Ley del Servicio Militar Obligatorio
alude a la guardia nacional cuando en su arto 59 dice que pertenece-
rn a ella los mexicanos que tengan de cuarenta a cuarenta y cinco
aos de edad.
Lo que hemos dicho respecto al ejrcito es aplicable a la armada O
marina, pues los nombres de aqul y sta se encuentran juntos casi
conexin con la disciplina militar, sin que le sea permitido conatltuclonalmente inter-
venir en la vida civil, .interprctacin que se pretendi dar a la primera parte del aro
nculo J29 por quienes censuraron la intervencin del ejrcito para sofocar los motines.
Arriaga. tan celoso de conservar dentro de su jesfera al poder militar, deca en su voto
que "ese poder na debe obrar, saliendo de su esfera, sino cuando la autoridad ICKf
lima invoque el auxilio de su fuerza". La autoridad legitima es el Presidente de la
Repblica ) el mntivo para uttfizar al ejrcito puedo: consistir en preservar la "seguri-
dad Interior", todo Jo cual est previsto en la frac. VI del arttculo 89, concilindose de
esta suerte los dos prl'cl'ptol'l que comentamos.
No 5C olvide, ain embargo, que la utilizacin del ejrcito no ha de exceder nunca
de las Limitaciones impnc<;13s por las garantfas individuales. <ltle si son en todo caso
valladar comn a'l cjcrclco del poder pblico, cobran singular majestad cuando pre
servan 101 derechos fundamentales de) hombre frente a la fuerza militar, que es el
instrumento materialmente mas poderoso de que dispone la autoridad. Si esas garan-
tas llegan a ser obstculo para hacer frente a una situacin de emergencia, podrn ser
suepcndidns r-n 105 trminos del articulo 29, lo que pcrrnirir al ejrcito, en 3U caso,
1", libertad de accin (I"e de otro modo no le otorga la sola facultad del Presidente
consignada en la fraccin VI del articulo 89.
siempre en las disposiciones constitucionales y en las leyes secunda-

rias. Y as cama la guardia nacional la estudiamos en comparacin con
el ejrcito, tenemos que mencionar el corso en relacin con la armada.
El corso es la campaa que hacen buques que no son de guerra,
con patente de su gobierno, para perseguir a los piratas o a los barcos
enemigos. Todo pas con litoral martimo debe tener su marina de
guerra, como parte integrante de la organizacin militar del Estado;
pero aparte de la marina de guerra, se hizo uso frecuente en las luchas
martimas de los siglos XVIl Y XVIII de barcos distintos a los de guerra,
ya fueren mercantes armados en corso o bien barcos filibusteros, para
que por su cuenta y riesgo hicieran la guerra y se aprovecharan de las
presas que alcanzaran; esta especie de piratera Se legitimaba con la
patente que al corsario otorgaba el gobierno respectivo.
Despus de la guerra de Crimea, en 1856, varias potencias se com-
prometieron a suprimir el corso, pues los usos de la guerra moderna
no autorizaban los desmanes y la irresponsabilidad a que se presta-
ba aquella forma de combatir. Mxico Se adhiri a dicho tratado en
1909; pero como la Constitucin entonces vigente conceda a los po-
deres federales algunas facultades en materia de corso, debemos esti-
mar que el tratado de 1909 fue inconstitucional, por ser ineficaz para
suprimir lo que la Constitucin conceda. En la Constitucin de 17 se
reprodujeron las mismas disposiciones de la anterior, una de las cua-
Ies faculta el Congreso para reglamentar el modo como deben expe-
dirse las patentes de corso y para dictar leyes segn las cuales deban
declararse buenas o malas las presas de mar y tierra (art, 73, fraccin
XIII), Y otra autoriza al Ejecutivo para conceder patente de corso
con sujecin a las bases fijadas por el Congreso (art. 89, frac. IX).
Desde la promulgacin de la Constitucin de 17, ya no podemos con-
siderar inconstitucional el tratado de 1909, sino que debemos repu-
tarlo derogado, por aplicacin del principio de que la ley posterior
deroga la anterior.
Las disposiciones relativas al corso aparecieron en la Constitucin
de 57 por imitacin de las anlogas que existen en la norteamericana
y subsisten en la Constitucin de 17 por virtud de la inercia. Mxico
no ha podido ni ha necesitado aplicar tales disposiciones, pero su sola
presencia en nuestra ley mxima implica un baldn, que es preciso
hacer desaparecer.
3 El baldn desapareci por fin, al cabo de casi 110 31105 de existencia, en viro
tud de las reformas de Il de octubre de 1966, publicadas el 21 del mismo mes y afio,
por las cuales se suprimi en la frac. XIII del arto 73 la expresin "para reglamentar
el modo como deban expedirse las patentes de corso" y se derogaron las fracs. IV del
arto 89 y 11 del arto 117 de la Conaritucin.
114. Acabamos de estudiar los poderes que en materia de guerra

tiene la Federacin; correspndenos examinar ahora las obligaciones
correlativas a aquellos poderes, que la Constitucin impone a los par-
ticulares.
Las disposiciones que en ese aspecto contiene la Constitucin son
complicadas y a veces contradictorias. Con relacin al ejrcito, y a la
guardia, la Constitucin de 57 hablaba de obligaciones del mexicano,
de prerrogativas del ciudadano y de obligaciones del ciudadano; en
1898 se introdujeron algunas reformas y en 1917 se vari 'I:1e nuevo el
sistema, en sentido distinto a los dos anteriores. Para entender el sis-
tema actual recordaremos los antecedentes legislativos de que hacemos
mencin,
Constitucin de 57. Deca que es obligacin del mexicano defen-
der la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses
de su patria (art. 31, frac. 1). En concepto de Vallarta, los medios
para cumplir esa obligacin no quedan al arbitrio del obligado, de
suerte que para defender .a su patria pueda elegir entre el servicio
de las armas, la prensa, los hospitales, el suministro de municiones,
etctera, sino que por tratarse de "una obligacin del mexicano, per-
fectamente exigible, y a cuyo cumplimiento se le puede compeler,
poco se necesita aadir para evidenciar que no puede quedar al arbi-
trio del obligado, el elegir el modo de redimirse de ese deber; que no
es lcito al mexicano, a quien la ley llama al servicio militar, preferir
para eximirse de l, otra ocupacin cualquiera, por ms patritica que
pueda estimarla".'
Esa obligacin del mexicano de defender a la patria por medio de
las armas, era al mismo tiempo -en opinin de Vallarta- una pre-
rrogativa del ciudadano, como lo deca en la frac. IV del arto 35, sin
que existiera incompatibilidad ni contradiccin alguna entre los tr-
minos "obligacin" y "prerrogativa". "La obligacin del mexicano de
tomar las armas en el ejrcito en defensa de su patria, obligacin
inexcusable si esa defensa no se ha de confiar a gente mercenaria y
extranjera, en tanto es una prerrogativa del ciudadano, en cuanto que
la Constitucin quiso prohibir, a los que de este ttulo honorfico ca-
recieren, el que pudieran llevar las armas de la Repblica; en cuanto
que no permiti que a los extranjeros se fara la defensa de la inde-
pendencia, del honor de la patria; la prerrogativa, pues, que no sig-
nifica sino exclusin del extranjero, no puede llegar hasta ser la exone-
racin del deber que el mexicano tiene de hacer esa defensa."
Por ltimo, el arto 59 que consagraba la garanta de que "nadie pue-
4 VALLART": Votos; Mxico, 1896: T. 11, pgs. ~46 y elgs.
e VALLAIlTA: Votos; Mxico, 1896; T. IIJ. pgs. M6 y sigs.
de ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa retribucin

y sin su pleno conocimiento". eriga un serio obstculo respecto al ser-
vicio militar obligatorio. Para salvar tal obstculo. Vallarta dijo: "El
artculo 59 prohibi los trabajos personales gratuitos y forzados. por-
que ellos constituan la esclavitud. que no puede existir en Mxico;
pero no puede llevar su prohibicin hasta los servicios pblicos ... ".
Vallarta hizo triunfar en la Suprema Corte su tesis de que el servi-
cio militar obligatorio no era inconstitucional, pero con facilidad se
advierte cul forzados eran sus argumentos. La Constitucin de 57 no
consignaba en ninguno de sus preceptos la obligacin de servir en las
armas, que por concreta y onerosa es distinta de la vaga y abstracta
obligacin de defender la independencia, el territorio. el honor, los
derechos e intereses de la patria que pregonaba en la frac. 1 de I arto 31;
en cambio. el arto 59 consagraba una garantfa individual. que como
tal es una limitacin para la autoridad, y en esa virtud era impropio
decir que el contenido de la garantfa consista en prohibir que se
prestaran trabajos de persona a persona, sin la justa retribucin y sin
el pleno consentimiento; por ser garanta individual, el arto 59 defen-
da al individuo frente al Estado, para impedir que ste le impusiera
trabajos sin su pleno consentimiento. como sera el servicio militar
obligatorio.
Los Constituyentes de 57 no aceptaron el servicio militar obligato-
rio; Vallarta hizo decir a la Constitucin lo contrario de lo que qui-
sieron sus autores. valindose de argumentos ms bien sociolgicos
que jurdicos; la reforma de 10 de junio de 1898 consagr la tesis de
Vallarta, lo que viene a corroborar que antes de la reforma la referida
tesis no tena fundamento en la Constitucin.
Reforma de 1898. Para justificar el servicio militar obligatorio.
que es un trabajo personal impuesto con consentimiento o sin l de
quien debe desempearlo. era preciso ante todo restringir la garan-
ta individual del art. 59 Por esa fue que la reforma de 98 agreg al
dicho artculo el siguiente prrafo: "En cuanto a los servicios pbli-
cos. slo podrn ser. en los trminos que establezcan las leyes respec-
tivas. obligatorio el de las armas, y obligatorias y gratuitas las funcio-
nes electorales, las cargas concejiles y las de jurado."
Como complemento de la fundamental reforma realizada en el ar-
tculo 59 y estimando sin duda el reformador que la frac. 1 del art. 31
no era bastante para autorizar el servicio militar obligatorio. agreg a
dicho arto 31 una fraccin intermedia. que vino a ser la 11, por la que
estableci como obligacin de todo mexicano la de "prestar sus serv-
6 VALLARTA: dem.
cios en el ejrcito o guardia nacional, conforme a las leyes orgnicas

respectivas" .
As qued autorizado claramente por la reforma de 98 el servicio
militar obligatorio.
Constitucin de 1917. En la Constitucin de 17 qued como obli-
gacin del mexicano "alistarse y servir en la guardia nacional. confor-
me a la ley orgnica respectiva, para asegurar y defender la indepen-
dencia, el territorio. el honor, los derechos e intereses de la patria,
as como la tranquilidad y el orden interior" (art. 31, frac. 111); des-
apareci. pues. como obligacin del mexicano, la de servir en el
ejrcito, que al par de la obligacin de servir en la guardia consignaba
la frac. 11 del arto 31, adicionada en 98. Qued como prerrogativa del
ciudadano "tomar las armas en el ejrcito o guardia nacional para la
defensa de la Repblica y de sus instituciones, en los trminos que
prescriben las leyes" (art. 35, frac. IV) ; Y como obligacin del ciuda-
dano "alistarse en la guardia nacional" (art. 36, frac. Il). Qued, por
ltimo. el art. 59 en los trminos de la reforma de 98, esto es, el ser-
vicio de las armas es obligatorio en los trminos que dispongan las
leyes respectivas. Estudiemos por separado lo que los preceptos re-
lacionados disponen respecto de la guardia y lo que dicen en relacin
con el ejrcito.
Servir en la guardia es al mismo tiempo obligacin del mexicano,
prerrogativa del ciudadano y obligacin del ciudadano. Como ya di-
jimos, Vallarta explic que no hay antinomia entre obligacin y pre-
rrogativa del ciudadano, pero no lleg a ocuparse el jurista citado de
la oposicin que existe en establecer que servir en la guardia es, al
propio tiempo. obligacin del mexicano y obligacin del ciudadano.
La contradiccin existe, porque no todo mexicano es ciudadano; para
resolverla debe tenerse en cuenta que en las constituciones de tipo
predominantemente individualista, como es la nuestra, las obligacio-
nes o limitaciones Impuestas al individuo deben entenderse en sentido
estricto y restringido, esto es, de dos preceptos, uno de los cuales se-
ala una obligacin y otro la aumenta, debe aplicarse el que impone
la menor obligacin para dejar a salvo la regla general de la autono-
ma de la persona; en consecuencia. servir en la guardia es obligacin
del ciudadano, pero no del mexicano que no es ciudadano; y aparte
de ser obligacin del ciudadano, ese servicio no puede encomendarse a
quien no tenga la calidad de tal, por ser prerrogativa del ciudadano.
Servir en el ejrcito no es obligacin del mexicano. puesto que
desapareci del texto de 17 esa obligacin que expresamente consig-
naba el de 98. Servir en el ejrcito es en la actualidad nicamente
prerrogativa del ciudadano, lo que significa que slo el ciudadano tie-
ne el privilegio, el honor, el derecho de pertenecer al ejrcito, con

exclusin de todos los extranjeros y de los mexicanos que no son
ciudadanos.
Correlativa del privilegio, es la obligacin que el art. 59 autoriza
cuando dice que en cuanto a los servicios pblicos, slo podr ser
obligatorio, en los trminos que establezcan las leyes respectivas, e! de
las armas. Este precepto es simplemente una restriccin a la garanta
individual de que nadie podr ser obligado a prestar trabajos perso-
nales sin su pleno consentimiento. Por s mismo, el arto 59 no impone
la obligacin de prestar el servicio de las armas, sino que al limitar la
garanta individual deja en aptitud a la ley secundaria para que esta-
blezca o no el servicio obligatorio de las armas. Pero el hecho de que
haya desaparecido el obstculo de la garanta individual, no significa
que la ley secundaria pueda sin limitacin alguna implantar e! servi-
cio militar obligatorio. pues en la Constitucin subsiste una limita-
cin, consignada en la frac. IV del art. 35 y que estriba en que servir
en el ejrcito es una prerrogativa del ciudadano.
En consecuencia. no se puede obligar a los extranjeros a servir en
el ejrcito. Ms todava: aunque un extranjero lo pidiera no podra
ser admitido en e! ejrcito en tiempo de paz, pues hay prohibicin
expresa en el arto 32. Por lo que toca a la marina de guerra se requie-
re ser mexicano por nacimiento. sin que dicho artculo haga distin-
cin respecto al tiempo de paz.
Tampoco se puede Obligar a servir en el ejrcito a los mexicanos
que no son ciudadanos, es decir. a los 'lile no llenen los requisitos del
artculo 34, que consisten en haber cumplido dieciocho aos, siendo
casados, o veintiuno si no lo son. y tener un modo honesto de vivir.
Por lo tanto. debe reputarse contrario a la Constitucin el art. lQ de
la Ley del Servicio Militar Obligatorio. que entr en vigor el 3
de agosto de 1942, por cuanto "declara obligatorio y de orden pbli-
co el servicio de las armas para todos los mexicanos por nacimiento o
naturalizacin". El arto 59 de la misma Ley. segn el cual el servicio
de las armas se prestar durante un ao en el ejrcito activo por quie-
nes tengan dieciocho aos de edad, ser inconstitucional cuando se
obligue a menores de veintin aos que no sean casados.
Explicase, a nuestro ver, la inconstitucionalidad apuntada, por-
que los autores de la ley pensaron que el nico fundamento del servi-
cio militar obligatorio est en el arto 5" de la Constitucin, "La posi-
bilidad legal del servicio militar obligatorio est prevista en el prrafo
segundo del art, 5? constitucional", se dijo en la iniciativa del Ejecu-
tivo. Esta afirmacin no es de! todo exacta, pues ya hemos visto que el
artculo 5" debe entenderse con la limitacin de la frac. IV del 35.
FACULTADES DEL CONCRESO EN MATERIA DE GUERRA 367
Relacionados ambos preceptos. hay que convenir en que el servicio

militar slo puede imponerse por la ley al ciudadano.
Esta concusin estrictamente constitucional. merece ser enjuicia-
da a la luz de un criterio superior. Claro est que en las organizaco-
nes militares (ejrcito, armada, guardias nacionales), encargadas de
defender los altos intereses de la nacionalidad. slo deben tener cabida
los nacionales, con exclusin de los extranjeros. Pero no hay razn
alguna para que se hagan distinciones entre los mexicanos. atribuyen-
do tan slo a los ciudadanos el deber y el honor de defender a la pa-
tria. Todos los mexicanos. desde que tengan uso de razn y sin dis-
tincin de sexos, deben participar en la misma responsabilidad. por
ms que sta se distribuye en atencin a las condiciones personales.
La Constitucin impone a los menores de quince aos el deber de
recibir educacin militar (art. 31, frac. 1); faculta la implantacin
del servicio obligatorio de las armas (art. 5~). pero restringe dicho
servicio en la fraccin IV del 35. Abogamos. pues, por la supresin de
este ltimo precepto para que sea susceptible de imponerse a todos los
mexicanos el servicio militar obligatorio. que cuando se implanta so-
bre bases de honor y de dignidad es escuela de disciplina y de civismo.
antdoto de pretorianismo y salvaguardia de la patria.'
'1 El articulo 5'" de la Ley del Servicio Militar Obligatorio, que impone el serv.
co de las armas a quienes tengan 18 aos de edad. formando as la clase de los cons-
criptos (vocablo este ltimo que en la acepcin indicada acoge por primera vez el
Diccionario de la Academia. correspondiente al ao de 1970) es un precepto que en la
I
presente obra se estim inconstitucional por cuanto inclufa a Jos que por ser clibes
menores de 21 aos. no eran ciudadanos. La situacin ha cambiado a la fecha de la
presente edicin, pues por reforma de 18 de diciembre de 1969 a la fraccin 1 del aro
tlculo 34, el requisito de la edad para adquirir la ciudadana consiste simplemente en
"haber cumplido 18 aos". Si pues a partir de dicha reforma son ciudadanos, por
razn de la edad los mayores de 18 aos, quiere decir que desde entonces coincide el
mandamiento del arLculo 5? de la Ley del Servicio Militar Obligatorio con el requl,
sito constitucional de la ciudadana y por ello ya no cabe considerar contrario. la ley
suprema el mencionado artfculo 5?
La consecuencia apuntada la advirti. en obra reciente. Sergio Carda Ramfrez,
al expresar: "Glosamos. por ltimo. que la dacn de ciudadana mexicana a los ndl-
vlduos que cuentan de 18 a 21 aos de edad ha venido a depurar. desde el ngulo cons-
titucional. la cmscripcln obllgatotia" (La ciudadana de la juventud; Mxico, 1970;
pg. 209).
CAPiTULO XX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA

DE SALUBRIDAD GENERAL
SUMARIO
115.-La reforma de 1908: IU objeto. 116.-Modificacin de la iniciativa.

117.-La adicin de Quertaro. 118.-erftica del sistema actual. lIg.-La
jurisprudencia de la Suprema Corte; crtica. 120.-Lo que debe entenderse
por salubridad general. 121.-La legislacin ordinaria.
115. En la Constitucin de 57 no exista originalmente la facul-

tad de la federacin para intervenir en la materia de salubridad. La
facultad perteneca, por lo tanto. a los Estados, por aplicacin del
articulo 124 de la Constitucin actual, idntico al 117 de la Constitu-
cin de entonces.
Fue la reforma constitucional de 12 de noviembre de 1908 la que
otorg a la federacin aquella facultad.
En la iniciativa (modelo en su gnero hasta por la redaccin) pre-
sentada ante la Cmara de Diputados el l de mayo de 1908. el Eje-
cutivo propuso restricciones a la garanta de libre trnsito que consa-
graba el arto 11 de la Constitucin. Esas restricciones pcrsegnan por
objeto exclusivamente impedir el ingreso al pas de extranjeros que
no fueran deseables desde el punto de vista de la salud, de la conducta
o de la utilidad productora. "Estas consideracioncs -dice la iniciati-
va- hacen creer al Ejecutivo que de ingente necesidad para el bien-
estar nacional es restringir la amplitud de la garanta de libre entrada
que otorga el art. 11 constitucional. permitiendo que las leyes de in-
migracin y salubridad puedan limitar esa libertad cuando lo exija
el inters p blico." 1
La iniciativa pretenda. pues, reformar tan slo el arto 11; pero
parecindole discutible qne por esa nica reforma adquiriera el Con-
greso la facultad de legislar en salubridad para el fin de restringir la
t Diario cft' los lklllJtt's de ItI Cmara de DipultJdos; 2~ periodo de la XXIII Le-
gislatura. pags. 217 y ligs.
. 569
entrada de inmigrantes, la iniciativa propuso tambin, como comple-

mento a la reforma del arto 11, la adicin a la frac. XXI del arto 72
(que enumeraba las facultades del Congreso), de la facultad de legis-
lar sobre Salubridad Pblica de las costas y fronteras. A este respecto
dice la iniciativa: "Aun cuando pudiera creerse que la reforma del
artculo 11 constitucional, en los trminos de esta iniciativa, seria
bastante para establecer, aunque fuera implcita, la facultad del Con-
greso de la Unin para restringir la libertad de entrada y de trnsito
en el territorio nacional, al legislar sobre Salubridad de las costas y
fronteras, como la frac. XXI del arto 72 no habla de Salubridad, pare-
ce preferible establecer expresamente tal facultad del Congreso, y no
dejarla expuesta a dudas y discusiones, siendo este motivo, de que
asimismo se proponga la reforma de dicha fraccin, mencionando en
ella la salubridad. Tambin se propone en la misma frac. XXI se
mencione expresamente la inmigracin, pues si bien, inmigracin y
colonizacin son sinnimos segn autoridades de nota, en nuestros
usos y en nuestras leyes no se establece esa sinonimia. Por tales moti-
vos, se consulta que la repetida fraccin se reforme en trminos que
consigne por expreso modo la facultad del Congreso para legislar "so-
bre ciudadana, naturalizacin. colonizacin e inmigracin y sobre
Salubridad Pblica de las costas y fronteras".
La iniciativa era un todo congruente. Si se buscaba impedir la en-
trada de inmigrantes no convenientes, lo indicado y propio era confe-
rir facultades a la federacin nicamente con relacin a ese fin. En sa-
lubridad se alcanzaba el objeto con slo otorgar facultades' al Congreso
para legislar sobre salubridad pblica de las costas y fronteras. Y de
ese modo los campos quedaban perfectamente delimitados, porque a
los Estados corresponda toda la Salubridad Pblica distinta a la de
las costas y fronteras.
116. La Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de

Diputados produjo un dictamen en el que, creyendo precisar el pro-
psito del Ejecutivo, en realidad alter sustancialmente la iniciativa
sobre la que dictaminaba.
Dice el dictamen en este punto: "Otra modificacin que consulta-
mos hacer a la iniciativa, es la de sustituir en la fraccin XXI del ar-
ticulo 72 la frase "Salubridad general de la Repblica" a la de "Salu-
bridad Pblica de las costas y fronteras". La primera es ms amplia y
permite dictar medidas ms trascendentales; evita discusiones intermi-
nables sobre el radio de accin de los Poderes Federales en materia de
Salubridad Pblica, y por ltimo, y esta es la razn fundamental que
ha inclinado a las Comisiones a tal sustitucin, permite al Ejecutivo
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD 371
Federal impedir que, so pretexto de leyes de salubridad local, un Es-

tado imponga restricciones graves u onerosas al comercio o al trnsito
de las personas, autorizando la expedicin de leyes que fijan las atri-
buciones de la Federacin en casos de Salubridad general, y dejando
a los Estados la facultad inherente a su soberana interior para legis-
lar en todo lo que atae a la salubridad local, es decir, a la que no
afecta directamente a la salubridad nacional. Es consecuencia lgica
que la reforma del artculo 11 obliga a reformar el 72, pues como dis-
cretamente expresa la iniciativa, es preferible establecer que el Con-
greso de la Unin tenga las facultades a que se refiere el citado articu-
lo ll, y no dejar expuesto a dudas, a interpretaciones, el ejercicio de
tales facultades legislativas. La fraccin XXI debe, pues, consignar
explcita y claramente la facultad del Congreso para legislar en mate-
ria de ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin, inmigra-
cin y salubridad general de la Repblica." 2
Mientras la iniciativa del Ejecutivo propona otorgar facultades fe-
derales en materia de salubridad como consecuencia tan slo de la
restriccin a la garanta de trnsito que consagraba el arto 11, el dicta-
men de la Comisin de Puntos Constitucionales deslig una cosa de
otra, y al conceder al Congreso la facultad de legislar sobre "salubri-
dad general de la Repblica" le dio tal facultad en s misma, inde-
pendientemente de la inmigracin.
Adquiri, pues, el Congreso de la Unin una facultad cuyo alcance
slo poda determinar el mismo Congreso, pues ni la reforma consti-
tucional le daba toda materia de salubridad, sino slo la "general de
la Repblica", ni tampoco defina dicha reforma lo que deberla en-
tenderse por "salubridad general de la Repblica", para que quedara
reservada a los Estados toda la salubridad no comprendida en esa
expresin.
Que tal fue la mente de los autores del dictamen, lo revela el he-
cho de que quisieran autorizar al Congreso para "la expedicin de
leyes que fijen las atribuciones de la Federacin en caso de Salubri-
dad general".
El dictamen fue aprobado y, elevado a reforma constitucional el
12 de noviembre de 1908, diole al Congreso de la Unin la facultad
de dictar leyes sobre salubridad general de la Repblica.
117. En el proyecto de Constitucin que present el Primer Jefe

ante el Congreso de Quertaro, no se introduca modificacin alguna
en punto a la facultad que respecto a salubridad concedla la reforma
de 1908. Pero en la sesin del 19 de enero de 1917, un mdico, el
2 Id., pg. 776.
diputado J. M. Rodrguez, present una adicin a la frac. XVI del

artculo 73, que, salvo escasas modificaciones de forma, ha venido a
constituir los cuatro incisos enumerados, que sin reforma alguna pos-
terior, conserva en la actualidad la referida frac. XVI.
Su autor fundaba la adicin en consideraciones de inters pblico,
ya que la mortalidad por epidemias y la degeneracin de la raza por el
alcoholismo y drogas exige una intervencin enrgica y rpida de las
autoridades, lo que slo se consigue si la salubridad es general y eje-
cutiva. "Como si la autoridad sanitaria, dice el proyecto del diputado
Rodrguez, no tiene un dominio general sobre la salubridad de la Re-
pblica en todo el pas, para dictar sus disposiciones y ponerlas en
vigor, stas dejarn de ser efectivas en un momento dado ... " "Tam-
bin sostenemos los suscritos que la autoridad sanitaria ser ejecuti-
va, y esto se desprende de la urgentsima necesidad de que sus dispo-
siciones no sean burladas ..... 8
Dos diputados impugnaron el proyecto, entre los gritos en contra,
de la inmensa mayora de la asamblea. Uno de ellos, Pastrana Jaimes,
vea en el proyecto un ataque a la soberana de los Estados; el otro,
Cspedes, sealaba el peligro de conceder al Departamento de Salu-
bridad facultades tan graves como las legislativas en sustitucin del
Congreso y las ejecutivas con la aprobacin posterior del Presidente
de la Repblica. Ambos oradores estaban conformes con la idea capi-
tal del proyecto, pero pedan tiempo para madurarla. No obstante, el
proyecto fue votado en el acto y aprobado por ciento cuarenta y tres
votos contra tres.
118. El hbrido precepto relativo a salubridad, que como hemos

visto se ha venido formando por adiciones y reformas a partir de la
iniciativa presidencial de 1908, no slo denota incongruencia entre
las distintas partes que lo integran, sino que altera tambin nuestro
sistema constitucional.
Atribuir al Congreso de la Unin la facultad de definir la esfera
de accin en materia de sal ubridad de los poderes federales y locales
como lo hizo la reforma de 1908, y lo ratific la Constitucin de 17,
es contrario al sistema federal consagrado por el arto 124, que quiere
que sean la Constitucin y no las leyes secundarias, el Constituyente
y no el Cong-reso ordinario, los que fijen y determinen las materias
reservadas ala Federacin. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que
no es sta la nica excepcin constitucional al art. 124; como en salu-
bridad, tambin en enseanza (art. 73, frac. XVII), Y en otros casos
Diario de los Debates del Congreso Constituyente. T. 11, pgs. 468 V sigs.
contados, el Congreso de la Unin tiene facultad para determinar la

materia federal.
Ms trascendental y grave que la anterior excepcin, es la dicta-
dura verdaderamente singular que instituyen tocante a salubridad los
prrafos 29 y 49 de la frac. XVI del arto 73. los cuales forman parte,
como queda dicho, de la adicin aprobada por el Congreso de Que-
rtaro.
El prrafo 29 establece que en caso de epidemia de carcter grave
o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas. el Depar-
tamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables. a reserva de ser despus san-
cionadas por el Presidente de la Repblica. Es ste el nico caso cons-
titucional en que una dependencia del Ejecutivo obra autnomamen-
te, sin el acuerdo previo del Presidente.
El prrafo 49 ordena que las medidas que el Consejo haya puesto
en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias
que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus revi-
sadas por el Congreso de la Unin en los casos que le competan. Esto
significa que el Consego le Salubridad goza de facultades legislativas.
en sustitucin del Congreso, cuando ocurren los casos sealados, pues
slo as se explica que el Poder legislativo tenga que revisar las me-
didas adoptadas por el Consejo.
As pues, en las hiptesis excepcionales que se enumeran, el De-
partamento de Salubridad asume funciones del Jefe del Ejecutivo y
del Congreso de la Unin, esto es, se renen dos Poderes en un solo
titular, y este titular nico. capaz de suplantar a dos Poderes federa-
les, es una simple dependencia del Ejecutivo.
Si a tan extraordinarias facultades se agrega que para ejercitarlas
goza de accin ejecutiva el Departamento de Salubridad, segn 10 dice
el prrafo 39 de la frac. XVI, habr que admitir que la materia de
salubridad est regida por disposiciones excepcionales, que contrastan
con todo nuestro sistema constitucional.
119. No es de extraar, por 10 tanto, la incertidumbre de la juris-

prudencia frente a los problemas jurdicos que suscita esta materia.
Dos ejecutorias de la Suprema Corte han abordado la difcil cues-
tin de determinar la esfera de accin en salubridad de los Poderes
federales y ellas han servido para inspirar todos los fallos posteriores,
originando as una doble y contradictoria jurisprudencia.
La primera ejecutoria,' que es de fecha 25 de enero de 1932, asien-
ta lo que sigue: "Es exacto que el repetido inciso XVI del arto 73
constitucional habla de salubridad general de la Repblica. 10 cual
dejara entrever que cuando se trata de salubridad local de una re-

gin o Estado determinado, la materia quedara entonces reser'vada al
poder local correspondiente; esto es innegable, y entonces la dificul-
tad consistir en tratar de precisar lo que es salubridad general de la
Repblica y lo que corresponde a salubridades generales o locales; la
materia no puede decidirse sin un examen concreto en cada caso de
que se trate, y ms bien es una cuestin de hecho que por circunstan-
cias especialsimas deben decidir los tribunales y en su caso la Supre-
ma Corte."
La ejecutoria plantea correctamente el problema, pero no lo re-
suelve, en nuestro concepto, con acierto. Queda dicho que la distri-
bucin de competencias entre la federacin y los Estados, fundamen-
to mismo del rgimen federal, corresponde a la ley suprema y por
excepcin a las leyes secundarias, pero nunca puede atribuirse al Po-
der Judicial. En efecto, si es el Poder Judicial el que debe fijar la
competencia, segn lo quiere la ejecutoria comentada, qu normas
al respecto debe observar la autoridad administrativa antes de que la
Corte defina el contenido de la esfera federal? Y una vez definida
la competencia federal por la Corte, podr servir de ley la resolucin
que se refiere a un caso concreto y que fuera de ste no es obligatoria
para las autoridades administrativas? El Poder Judicial slo puede
verificar la competencia de las autoridades a la luz de la ley que la
establece, pero no puede crearla por s mismo, porque suplantara
en sus funciones al Poder Legislativo.
La segunda ejecutoria es de, 13 de septiembre de 1932. En ella,
difiriendo de 'la anterior, se fija una base objetiva para determinar la
competencia federal en salubridad, pues la ejecutoria dice: "Los tr-
minos de la Constitucin Federal delimitan la competencia constitu-
cional del Departamento de Salubridad Pblica, en lo que se refiere
a la jurisdiccin de que est investido sobre todo el territorio nacio-
nal, a los casos de epidemias de carcter grave, de peligro de invasin
de enfermedades exticas en el pas, y la campaa contra el alcoho-
lismo y comercio de estupefacientes.t! Para llegar a esta conclusin,
.. Semanario ludicial de la Federacin; T. XXXIV. pg. 365.

15 Id.; T. XXXVI. pg. 329. ,1..as dos tesis sustentadas en las ejecutorias que se meno
clonan parecen conjugarse en lo que hasta hace poco era jurisprudencia definida de la
Suprema Corte. "Conforme al artculo 73 de la Constitucin est reservado al Poder
Legislativo Federal el Ramo de Salubridad General de la Repblica, y algunos de
los incisos de ese precepto dan olara idea de que el Constituyente quiso ampliar, en
cuanto fuere posible. la accin sanitaria del Poder Federal. y as estatuy: que las
disposiciones del Consejo de Salubridad sern Obligatorias en todo el pas; que la auto-
ridad sanitaria ser ejecutiva. y sus disposiciones sern obedecidas por las autoridades
administrativas de todo el pas, especialmente las relativas a combatir el alcoholismo
y trfico de sustancias que envenenan al individuo V degeneran la raza: por otra
parte. el caro inslito de que en una constitucin se estatuye de modo casustico sobre
la ejecutoria tuvo en cuenta que la omisin en que incurri el Pro-

yecto de Constitucin del Primer Jefe al no definir el alcance de la
salubridad general de la Repblica, fue subsanada por las adiciones
de la fraccin XVI que aprob el Constituyente de Quertaro: estas
adiciones vienen a ser el marco que acota y precisa el concepto de
"salubridad general de la Repblica", materia federal.
Dicha ejecutoria es precedente ms serio y respetado an que la
anterior; dos ejecutorias de la Segunda Sala, de 19 de marzo de 1939,
confirman categricamente la misma tesis (Rafael Romero, toca 7579-
39-1~ Y Rigobeno Gngora Novelo, toca 4810-38-2 9). I
A la luz de los antecedentes legislativos consignados en la primera

parte de este estudio, consideramos inaceptable la tesis expuesta en la
ejecutoria que comentamos. La expresin "salubridad general de
la Repblica", obra de los legisladores de 1908, pas idntica al pro-
yecto de Constitucin del Primer Jefe y qued intacta al aprobarse
las adiciones de la fraccin XVI, del artculo 73, porque estas adiciones
no pretendieron fijar el concepto de "salubridad general de la Rep-
blica", sino conferir poderes excepcionales al Departamento de Salubri-
dad en los casos de extraordinaria gravedad que enumeran los prrafos
respectivos. Nunca pretendi el autor de las adiciones, ni los diputados
que casi por unanimidad las aprobaron, restringir las facultades fede-
rales en materia de salubridad a los casos enumerados en las adicio-
nes, porque esto hubiera sido contrario al deliberado propsito de
ampliar la materia federal de salubridad que inspir el proyecto.
En verdad las adiciones aprobadas por el Constituyente de Quer-
taro no tocaron, para ampliarlo, restringirlo o siquiera precisarlo, el
concepto de "salubridad general de la Repblica", que estaba en la
Constitucin desde la reforma de 1908. Lo que hicieron las adiciones
fue segregar cienos casos de salubridad general tales como las epide-
mias de carcter grave, las enfermedades exticas, el alcoholismo y los
estupefacientes, para someterlos a un rgimen legal especiaHsimo, a
la dictadura que instituyen los prrafos 29 y 49 de la fraccin XVI.
esas materias se justifica por 10$ gravtsimos daos que tales vicios originan a la colec-
tividad, y no es de creerse que. despus de consignar casos especiales en sus preceptos
legislauvos. el Constituyente haya querido pre\'er estos mismos casos y debilitar a la
vez la accin ejecutiva. dividiendo la jurisdiccin sobre esas materias entre el Poder
Federal y las soberanas locales. Es ierto que el inciso XVI del artculo 73 de la
Constitucin habla de salubridad general de la Repblica, lo cual dejarla entrever
que cuando se trata de salubridad local. de una regin o Estado. la materia. quedara
reservada al poder local correspondiente; esto es innegable, pero entonces la dificultad
consistir en precisar lo que es salubridad general de la Repblica V lo que corres-
ponde a las salubrdades generales locales. lo cual debe decidirse mediante un examen
concreto, en cada caso de que se trate, y es ms bien una cuestin de hecho que
deben decidir los tribunales y. en su oportunidad. la Suprema Corte, interprc=tando
la Constitucin y las leyes federales y locales.v-c-Apndice al tomo XCVII del Seme-
nario Judicial de la Federacin, pgs. 1793 y 1794,
Considerar. como quiere la ejecutoria, que toda la materia federal de

salubridad queda reducida a esos casos que enumeran los prrafos 29
y 4 9, es identificar indebidamente el rgimen de excepcin que con-
sagran dichos prrafos. con la materia federal (que no es excepcin)
contenida en la expresin "salubridad general de la Repblica", colo-
cada sta en lugar distinto a los prrafos citados.
La ejecutoria que se analiza es peligrosa, porque si el Congreso de
la Unin slo puede legislar sobre epidemias de carcter grave, enfer-
medades exticas, alcoholismo y estupefacientes, habr que declarar
inconstitucional la mayor parte del Cdigo Sanitario. cuyos preceptos
en su inmensa mayora no se refieren a aquellos casos excepcionales.
sino a lo que el legislador comn ha estimado como salubridad general.
120. ~Qu debe entenderse. por lo tanto, por "salubridad general

de la Repblica"? Creemos que la solucin la da el dictamen que ins-
pir la reforma de I 90~. autora de aquella expresin. Para modificar
la iniciativa del Ejecutivo. que limitaba la intervencin federal a la
salubridad de los puertos y fronteras. allf se dijo que era conveniente
otorgar a la federacin la materia de salubridad general, confiriendo
al Congreo de la Unin la facultad de determinar en la ley ordinaria
lo que debe entenderse por salubridad general de la Repblica. Es.
en consecuencia, el Cdigo Sanitario el estatuto que debe definir el
concepto y el alcance de la vaga expresin que respecto a salubridad
emplea la ley suprema. de la misma manera que la Ley de Vas Ge-
nerales de Comunicacin determina lo que debe entenderse por "vas
generales de comunicacin" (art. 73, frac. XVII) otra expresin cuyo
alcance encomend la Constitucin a la ley secundaria.
As entendido el precepto, el Poder Judicial no puede reemplazar
al Legislativo, declarando inconstitucionales los preceptos del Cdigo
Sanitario por considerar que reglamentan una materia ajena a la de
salubridad general. Tal cosa podra ocurrir tan slo cuando alguna
disposicin sanitaria fuera obligatoria nicamente en relacin con cier-
tas entidades federativas; pero en el supuesto real de que el Cdigo
Sanitario rige en toda la Repblica para todas las entidades. slo a ese
estatuto incumbe demarcar la esfera federal en materia de salubridad.
Es obvio. sin embargo, que la facultad del Congreso de la Unin
no puede ser ilimitada y arbitraria, sino que en su ejercicio debe res-
petar la salubridad local.
Aqu entran en juego una vez ms las ideas fundamentales del
sistema federal. En el dictamen que nos sirve de base para esta ex-
gesis se habla de "salubridad general" a la que tambin se da el nom-
bre de "salubridad nacional", y al mismo tiempo se reconoce "a 105
Estados la facuItad inherente a su soberana interior para legislar en

todo lo que atae a la salubridad local". Se trata, pues, de un reparto
de facuItades en materia de salubridad entre la federacin y los Esta-
dos, el cual debe efectuarse de conformidad con el arto 124, esto es.
permanecen en el acervo constitucional de los Estados todas las facul-
tades no sustradas del mismo para otorgarlas expresamente a la fede-
racin. Lo nico singular en tratndose de salubridad, consiste en que
la distribucin. o por mejor decir, la sustraccin de facultades para
integrir la competencia federal. en ciertos casos la realiza el Congreso
de la Unin en funciones tpicamente de constituyente.
En ejercicio de tal facultad constituyente, el Congreso federal iza
determinadas actividades de salubridad. Debe, pues, el Congreso te-
ner en cuenta para operar esta federalizacin las mismas reglas que
inspiraron e! rgano constituyente cuando en otras materias deter-
min dentro de la Constitucin lo que corresponde a la competencia
federal. Segn lo que expusimos al estudiar e! sistema, todas las Cons-
tituciones buscan en principio otorgar al gobierno central competen-
cia exclusiva para las cuestiones que afectan los intereses generales del
pas. y a los gobiernos de los Estados e! conocimiento de las relacio-
nes privadas de los habitantes. Esta pauta, que slo en trminos tan
amplios puede ser formulada. preside con su generalidad todo reparto
de competencias en materia federal y debe ser observada en lo posi-
ble cuando de salubridad se trata.
Sin embargo, al federalizar el Congreso de la Unin cuestiones de
salubridad, no acta en el campo de! todo virgen de que dispuso el
autor de la Constitucin, sino que en sta hay direcciones y prece-
dentes que aqul debe tener en cuenta, en grado tal que a veces su
tarea de constituyente subordinado se resuelve en la de simple legis-
lador ordinario.
En primer lugar, ya estn federal izados en la Constitucin ciertos
aspectos de salubridad, como son a los que se refiere la frac. XVI del
artculo 73: epidemias de carcter grave, invasin de enfermedades
exticas en el pas. venta de sustancias enervan tes. Por lo que hace a
la campaa contra el alcoholismo, aunque es federal por estar tam-
bin incluida en dicho precepto, no es excluyente de la actividad de
los Estados, conforme al prrafo final del 117. El Cdigo Sanitario
no puede omitir esta salubridad que ya qued federal izada por una
voluntad superior a la del autor del Cdigo. En la hiptesis el Con-
greso no funciona como constituyente, sino como ejecutor de una vo-
luntad constituyente.
En segundo lugar. entre las muchas materias que la Constitucin
asigna a la competencia federal. el Congreso puede considerar las que
interesan a la salubridad, para el efecto de ampliar en este aspecto y

en relacin a dichas materias la federalizacin prevista por la Cons--
titucin. La posibilidad de legislar sobre salubridad deriva de la fa-
cultad general de legislar en cada materia que la Constitucin otorga
al Congreso. Es exactamente lo mismo que hemos contemplado en la
materia impositiva; por ejemplo, la facultad de legislar sobre vas ge-
nerales de comunicacin incluye la de gravar con impuestos y la de o
fijar normas sanitarias en punto a esa clase de vas. con la exclusin
de los Estados a partir del momento en que la federacin ampla a
lo fiscal O a lo sanitario las facultades que originalmente le competen.
Tampoco aqu acta el Congreso en funciones de constituyente, sino
de legislador ordinario, que va ejercitando sucesivamente en sus va-
rios aspectos una facultad de que lo dot el Constituyente. Sealemos
dos facultades federales en las que la opcin del Congreso para apli-
carlas en forma exclusiva a la salubridad. propiamente no existe; nos
referimos a la salubridad de puertos y fronteros, que por su importan-
cia motiv la adicin que todava subsiste, y la ejecucin de acuerdos
sanitarios derivados de compromisos internacionales, que por su pro-
pia naturaleza deben corresponder a la federacin, titular nico de
todo gnero de relaciones internacionales.
Pero no podemos entender que la "salubridad general" se agote
ni en los casos especficamente predeterminados por la Constitucin ni
.en los incluidos en las facultades generales del Congreso. Quz la
fuente ms fecunda y necesaria de intervenciones federales en esta ma-
teria, tenga que ser diversa de los limitados casos previstos por la nor-
ma constitucional y de los contenidos en la enumeracin genrica de
las facultades del Congreso, ya que stas fueron seleccionadas con un
criterio distinto al que debe presidir la enumeracin de facultades en
materia de sal ubridad general.
El concepto de salubridad general se relaciona sin duda con la
salubridad que interesa a todo el pas y no slo a una entidad fede-
rativa. Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo
pronto en una zona determinada, que no obstante interesan a todo el
pas; por ejemplo, la aparicin de un brote de epidemia susceptible
de propagarse rpida y peligrosamente. Lo restringido y local de estas
situaciones no es bice para incluirlas en la competencia federal, pues
en realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales, que por
ese ttulo caben dentro del concepto de salubridad general.
Es en esta tercera categora de facultades donde el Congreso ejer-
ce la funcin de constituyente, al otorgrselas a s mismo. Y es en uso
de dicha funcin donde la prudencia y el buen juicio deben orientar
la seleccin, a fin de no sustraer de la rbita de los Estados sino las
materias sanitarias quc por nacionales justifican la expresin de "salu-

bridad general" que emplea la Constitucin.
121. En los aos transcurridos de 26 a 55 han regido cuatro C

digos Sanitarios: el de 26, el de 34, el de 49 y el de diciembre de 54,
promulgado el 19 de marzo de 55. Tan renovada legislacin en mate-
ria por su naturaleza estable, puede ser indicio de versatilidad de cri-
terio, pero tambin puede obedecer al propsito de reparar errores
que la experiencia denuncia.
A esto ltimo respondi sin duda cl Cdigo vigente. El anterior,
dc diciembre de 49, registr grandes fallas desde el punto de vista
constitucional (nico que nos interesa considerar) a tal grado que
sus autores parecieron desconocer nuestro sistema. En lugar de haber
definido la materia sanitaria federal para atribuirla a los rganos res-
pectivos, el Cdigo enumer estos rganos sin sealarles otra cornpe-
tencia que la vaga e indefinida de "accin sanitaria federal", cuyo
contenido incumba fijarlo precisamente al Cdigo (art. 30). En cuan-
to a la accin sanitaria local, el artculo 49 la atribuy en primer lu-
gar a los Estados y en segundo lugar a la Secretara de Salubridad y
Asistencia. Ahora bien, de los seis casos cuyo conocimiento correspon-
da a dicha Secretar-a, no todos son de jurisdiccin local, en el sentido
en que esta palabra se emplea con propiedad dentro del sistema, es
decir, en oposicin a federal, que es lo segregado de la competencia de
los Estados. No insistiremos en estas ideas. tantas veces manejadas en
el curso de nuestro estudio; pero Se nos presenta la oportunidad de
destacar un aspecto, que servir para ilustrar la estructura del siste-
ma federal.
En efecto, hemos dicho anteriormente que el mbito espacial de
validez de los dos rganos parciales que componen el sistema federal,
es lo que caracteriza externamente a cada uno de ellos; el uno se ex-
tiende a todo el pas, sin demarcaciones geogrficas que impliquen li-
mitaciones jurdicas; el otro se sustenta en reas geogrficas, cada una
de las cuales es receptculo de una jurisdiccin. Por lo restringido del
lugar sobre el cual opera jurdicamente. el segundo orden se llama por
antonomasia local, en oposicin al primero que tambin por antono-
masia suele llamarse federal, con lo que se quiere significar un orden
comn y general para todo el pas. Sin cmbargo, hay que estar en guap.
dia contra el uso equvoco de los vocablos. Cuando se trata de los Es-
tados miembros, lo local geogdfico coincide en efecto con lo local
jurdico, pues la jurisdiccin de los Poderes estatales cubre total y a
la vez exclusivamente la superficie material de la entidad; el vocablo
"local" no tiene en este caso, por consiguiente, sino su acepcin pro-
pia y unvoca. En cambio, lo federal no excluye necesariamente lo

local geogrfico, puesto que hay facultades de la Federacin, que por
su naturaleza slo pueden ejercitarse de hecho en determinados luga-
res; as, por ejemplo, las facultades sobre el comercio exterior, mi-
nera, vas generales de comunicacin. etc.
Por eso hemos entendido que detrs de los permetros espaciales.
meros signos externos, existe una sustancia, que es la ltima ratio del
sistema federal. Ella consiste en la sustraccin de facultades del pa
trimonio jurdico de los Estados para constituir con ella el patrimo-
nio jurdico de la federacin. Poco importa que alguna de las facul-
tades entregadas a la federacin slo puede utilizarse de hecho en
ciertos sitios y que por ello puedan llamarse locales, en un sentido
estrictamente espacial; ellas son y siguen siendo federales. porque res-
tadas del haber de los Estados, ingresaron a un orden que no reconoce
fronteras jurdicas dentro del territorio nacional.' Los Estados, en cam-
bio, s tienen fronteras de derecho. que coinciden con sus fronteras
de hecho, segn son sus lmites geogrficos. El localismo genuino de
la jurisdiccin estatal (localismo de hecho y de derecho) se erigi
como signo de contradiccin frente al orden federal. que si bien nada
tiene de local desde el punto de vista jurdico. puesto que sus facul-
tades fueron mermadas por igual a todas las entidades federativas. es
lo cierto que en el aspecto circunstancial esas facultades slo pueden
ejercitarse a veces en zonas limitadas.
El equvoco condujo a pensar que lo federal es siempre y sin ex-
cepcin no local, de suerte que dondequiera que aparece una facul-
tad territorial circunscrita, estaramos en presencia de una facultad
local que por su naturaleza corresponde a los Estados. En este error
incurrieron los autores del Cdigo Sanitario de 49. cuando en el ar-
tculo 49 incluyeron en el mismo concepto de accin sanitaria local la
reservada a los Estados (que s es local) , la del 'Distrito y Territorios
Federales. islas sujetas al dominio de la federacin. bienes inmuebles
que estn bajo el dominio de la federacin (que aunque local, incum-
be a la federacin por disposicin de la ley suprema y no del Cdigo
Sanitario), y las siguientes, que por reservarlas la Constitucin a los
Poderes federales no pueden llamarse locales. aunque de hecho se
ejerciten a veces en sitios determinados: vas generales de comunica-
cin, zonas martimas, fluviales y fronterizas.
Prevista como est en la Constitucin la competencia federal para
todos los casos que se acaban de enumerar, el arto 49 no contiene como
6 El Cdigo de Comercio, que podra parecer como tpicamente ilimitado en su
aplicacin espacial, tiene en el comercio martimo una zona 10C31 de aplicacin. No
obstante. es una ley federal. porque erige frente a los Estados y a costa de ellos la
competencia federal en la materia de que se trata.
facultad no repelida de la Constitucin. sino la consistente en la accin

sanitaria federal en los puertos de altura. poblaciones fronterizas y
plazas abiertas al trnsito internacional. Esta facultad. que por lo de-
ms deriva directamente del propsito que anim a la reforma de
1908. es la nica que sirvi al Cdigo Sanitario de 49 para cumplir su
misin esencial de fijar el alcance de la "salubridad general".
Para subsanar las deficiencias del anterior. el Cdigo Sanitario de
55 enumer en las doce fracciones de su art. 39 las actividades sanita-
rias en materia de salubridad general del pas. con lo que la indefini-
da expresin constitucional recibi en la ley secundaria su definicin
y contenido. Determinada as la zona federal en materia de salubridad
por la ley a! la que incumbe hacerlo. la jurisprudencia tendr que mo-
dificarse sustancialmente en lo sucesivo. ajustndose en este punto a
la clasificacin del Cdigo Sanitario y abandonando las tesis artifi-
ciosas a que tuvo que recurrir ante el vaco de la legislacin.'
En el arto 49 se mencionan las autoridades federales a quienes
competen las anteriores actividades y en el 59 se rectific otro error
del Cdigo precedente. al autorizar que la Secretara de Salubridad y
Asistencia se haga cargo temporalmente de los servicios sanitarios loca-
les en los Estados que no estuvieren capacitados para atenderlos de-
bidamente. pero siempre que con ello pueda afectarse la salubridad
general. condicin esta ltima que por no aparecer en el arto 59 del
Cdigo de 49 haca de la sustitucin de la autoridad local por la fe-
deral una intromisin contraria al sistema federal.
Desaparece en el Cdigo vigente la indebida referencia del ante-
7 En la ejecutoria pronunciada por unanimidad de votos el ~ de mayo de 1966.

con motivo del amparo de revisin 1507/62. promovido por Tostadores Matamoros.
S. de R. L. Y coagraviados, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, despus de
transcribir la fraccin XVI del articulo '13. precis de la siguiente manera el concepto
de salubridad general de la Repblica:
"Del precepto transcrito se desprende que corresponde a la competencia de la Fe-
deracin la salubridad general de la Repblica, concepto que por si solo, no agota toda
la materia de saluhridad, sino que queda fuera del mismo la salubridad local. la que
por no estar reservada a la Federacin, corresponde a la esfera de las cruldadee fede-
rativas por aplicacin del principio quc informa el articulo 124 de la Constitucin.
"El alcance de la expresin 'salubridad general de la Rcphlca'. es decir. el con-
tenido de la facultad federal al respecto, no est definido por la Constitucin. Es desde
luego Iacultad- federal sanitaria toda la que en sus cuatro Incisos reserva para autort-
dades federales la comentada fraccin XVJ del articulo 73. pero aparte de ella COrres-
ponde al Congreso de la Unin determinar en la ley el mbito de la facultad federal
en la materia. 10 que e! CongTQI() ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Federal.
cuyo artfculc 3':' enumera los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no ICR'is-
lado en materia federal. se entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde
a las entidades Iederarlvae."
Consideramos que la ejecutoria mencionada ha realizado una delimitacin del todo
apropiada entre ambos conceptos de salubridad. Slo nos resta aadir que en la reciente
compilacin de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia. correspondiente a los
fallos pronunciados en los aos de 1917 Jo 1965. ha ..desaparecido la tesis [urlspruden-
cial que mencionamos en la nota 358.
rior a la actividad sanitaria local, mas en nuestro concepto el Cdigo

no se percat debidamente de otra actividad sanitaria local, como es
la del Distrito y Territorios Federales.
En efecto, segn el arto 2Q, las actividades en materia de salubridad
general pueden ser de carcter federal, y por lo tanto, obligatorias en
toda la Repblica, o de carcter local para el Distrito y Territorios
Federales, conforme al 73, frac. VI constitucional. Esto ltimo no es
exacto. La salubridad general, precisamente en su carcter de federal,
se extiende a toda la Repblica, incluyendo al Distrito y Territorios.
Pero la salubridad general no es toda la salubridad, puesto que tamo
bin existe la local. Deaquf que en los Estados haya la salubridad
comn a todos como es la federal o general. y la salubridad particular
de cada Estado. El arto 2 Q priva de esta ltima al Distrito y Territo-
rios sin justificacin alguna, ya que estas entidades deben tener su
legislacin local. y la tienen en las dems materias. Por la especial es-
tructura constitucional del Distrito y Territorios, los rganos federales
(con excepcin del judicial) tienen a su cargo las funciones locales, se-
gn hemos visto; pero de toda suerte estas funciones locales. atribui-
das en materia de salubridad a la Secretaria de Salubridad y Asis-
tencia, tienen necesariamente que existir; de otro modo el Distrito
y Territorios quedan en condiciones de desigualdad con respecto a
los Estados."
8 El 26 de febrero de 1973 se expidi un nuevo Cdigo Sanitario de los Estados

Unidos Mexicanos publicado el 13 de marzo del mismo ao y que entr en vigor a los
treinta das de su publicacin. Es el quinto estatuto que rige la materia.
A lo largo del presente captulo hemos venido comentando las sucesivas y a veces
contradictorias soluciones que la legislacin y )01 jurisprudencia han aplicado al pro-
blema que se plante desde la reforma constitucional de 1908. en relacin con el deslinde
de competencias entre la federacin y las entidades por lo que mira a la materia de la
salubridad pblica. Sin 'penetrar en reas ajenas a su profesin, el jurista ha de insis-
tir una vez ms en que al Cdigo Sanitario federal incumbe delimitar Jas dos esferas.
porque para bien o para mal estn previstas en la Constitucin, y que al hacerlo debe
disipar las confusiones propiciadas x>r preceptos constitucionales, que desde su origen
no se han destacado p:>r la nitidez en los conceptos.
Dentro del mbito exclusivamente constitucional. y en aplicacin de las ideas hasta
aquf expuestas, consideramos que el nuevo ordenamiento representa un retroceso en la
difcil meta alcanzada por el Cdigo de 1955 (derogado por el actual) y por la tesis del
Pleno de la Suprema Corte, que formulada en pos de dicho Cdigo. interrumpi la an-
tigua y confusa jurisprudencia. (Ver notas .5 y 7 del presente captulo) .
El Cdigo ahora en vigor enumera. en las quince fracciones de su arto 3'? 10 que
"es materia de salubridad general", De acuerdo con las ideas ms elementales a ll! debera
constar lo que pertenece a la federacin en forma exclusiva. sobrentendido que la res-
tante materia de salubridad ya 110 es general sino local V corresponde. por ende, a los
Estados. Pero el art. 3'? incurre en una confusin conceptual, al tratar como equiva-
lentes la salubridad general y la salud pblica, segn se deduce de sus Iracs. J. 11, IV,
V, VI. VII. VIII Y IX, con la consecuencia nadrrrisibfc do que actividades tan. generales
como son las atribuidas en esas fracciones a la federacin, pertenecen a sta con exclu-
ain de Jos Estados. de conformidad con la norma bsica de nuestro sistema federal.
consignada en el art. J2~.
Promover la salud fsica y mental de la poblacin (fraC!. 1). procurar el mejora-
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD !lB3
miento de la nutricin y de la higiene (frac. 11), prevenir las enfermedades y accidenta.

que afecten la salud pblica (frac. IlI). promover l~ forI:?aci~n del personal para la
salud que el pas requiere (frac. VII), fomentar la investigacin para la salud (frac-
cin VIII), etc., SOIl actividades tan generales y abstractas que basta su sola enuncia-
cin para entender que no pueden corresponder en monopolio a la federacin, ni si-
quiera s610 a la autoridad, pues la comunidad por entero est interesada en cuidar de
la salud pblica. Nociones tan primarias son impropias de una ley.
El lluevo Cdigo debi haber perfeccionado, o por lo menos conservado el sistema
del anterior, sealando muy en concreto las facultades en relacin con la salubridad ge.
neral q le se reservan a la federacin. Lo que interesa constitucionalmente es aclarar y
determinar el sentido legal de la ambigua expresin "salubridad general de la Rep-
bllca", que es la empleada por el legislador constituyente, sin confundirla con la de
"salud pblica", que no es utilizada por la Constitucin ni equivale a la primera y que.
en caso de serlo como ]0 da a entender el arto 3~ del Cdigo, dejarla exhausto el patrio
monio jurdico de los Estados en materia de salubridad.
Por lo dems. el nuevo Cdigo parece desdear la existencia de las entidades Iede-
rattvas. Slo las menciona en previsin de celebrar con ellas convenios de coordinacin
(art. 13). Pero cabe preguntarse de qu facultades en materia sanitaria disponen las
entidades federativas, a fin de poder hacerlas objeto de convenios de coordinacin.

CAPTULO XXI
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PCnLICA
SUMARIO
122.-La instruccin pblica bajo la Constitucin de 57. J~3.-,L:t otna del

Constituyente de 17. 124.-La reforma de 1921. l~:,.-Sus dcrivar ione-, ('11 la
prctica. 126.-Las reformas de 1934 )' de I!H6. 127.-1~'1 ley rculamctuar!a
de 1942. en el aspecto constitucional. 128.-Los convenios d(' {llOldna
cin. 129.-La reforma de 1966. 130.-La absorcin por los rgnnos fede-
rales de la [uncin cdUC:Hh'3.
122. La instruccin pblica ha librado una de las luchas 1I1';S eh a-

maricas, entre las varias en que se ha empeado la historia de la na-
cin. Nos corresponde abordarla en el aspecto const inuional.
La Constitucin de 57 la ignor. All no haba. por taut o, eues
tin constitucional alguna. Cuando abrindose paso por entre las idea ..
de la poca que repudiaban la intromisin del Estado en la cnsc.m.n.
el Presidente jurez expidi, en LISO de las facultades ,1.- '111(' '" hal la-
ba investido. las leyes org;nic'fs de instruccin phl ita de HHi7 y de
1869, hubo de limitar el .imbiro de su vigenci" al Djst rito Fedcr.rl,
pues el Congreso de la Unin careca de facultades tcdcralcs en la
materia. Y cuando en 1905, el Presidente Daz rrc la Secretara de
Instruccin Pblica y Bellas Artes, tuvo (IUl' encomendarle tan slo
la instruccin pblira en el Distrito y Territorios Federales. no obs-
tante que canto secretara de despacho le correspondan "los ru-gocios
del orden administrarivo de la Federacin", (art: HG de: la Constitu-
cin de 57) .
12~L En el informe: que present ante el Congreso Const it uvente,
al hacerle entrega del proyecto de reformas a la Constit uriu, ('1 Pri-
mer Jefe Venusriano Carranza dedic somera rcfcrcncia al "r-mpi-o
en difundir la instruccin por todos los .imhitos srxialcs" En la COIIS'
titucin aprobada, el que haba sido en su turno dcbat ido 1("';.(10 del
arto So.. qued al fin como un precepto qllc. al ('stabl('{('r la-, CLIC te-
rsticas constitucionales de la cnscanz.t impartid.i por el Fstado y la
!l86 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
o
primaria, elemental y superior de los establecimientos de particulares,

daba por cierto que existan "establecimientos oficiales de educacin",
aparte de "los establecimientos particulares", de donde podia inferirse
que el poder pblico atenderla la funcin educacional, aunque no en
forma exclusiva; por lo dems, no se planteaba ninguna distribucin
de funciones entre los rganos centrales y los estados-miembros.
Como una novedad de la Constitucin de 17, la entonces fraccin
XXVII' del arto 73 facult al Congreso '.'para establecer escuelas pro-
fesionales ... y dems institutos concernientes a la cultura superior ge
neral de los habitantes de la Repblica, entre tanto dichos estable-
cimientos puedan sostenerse por la iniciativa de los particulares. sin
que esas facultades sean exclusivas de la Federacin". Cabe obser-
var que en este tipo de establecimientos. el precepto institua una
doble concurrencia: la de los particulares con el poder pblico y, den-
tro de este ltimo, la concurrencia federal con la estatal. Por lo que
hace a la primera, el desidertum consista en que los particulares
llegaran a asumir nregramente la funcin educativa, de suerte que
slo como temporal y supletoria proceda admitirla dentro de la acti-
vidad del poder pblico. En cuanto a la segunda, la frac. XXVII
autoriz la libre- e indiscriminada concurrencia de la federacin con
las entidades federativas.
Lo expuesto permite concluir. por va de sintesis. que en la Carta
de Querjaro se consagr la participacin del poder pblico en la en-
seanza, tanto por lo que haca a los tipos que mencionaba el arto 30.
(primaria, elemental y superior) , cuanto a la clase de enseanza (pr(}o
fesional) y a los institutos de cultura superior a que se refera la frac-
cin XXVII del arto 73. En todo caso la participacin del poder p-
blico en la enseanza poda ser compartida por los particulares, por
ms que en los tipos regulados por el arto 30. se imponan a aqullos
direcciones determinadas. La concurrencia de la tarea educativa entre
los rdenes federal y local era tcita en el arto 30., al no otorgarse ex-
plcitamente a ninguno de los dos, y constaba expresamente en la
frac. XXVII del 73.
La circunstancia de que la federacin no retuviera en competencia
exclusiva ninguna facultad en materia de enseanza, haca intil la
Secretaria de Instruccin Pblica y Bellas Artes, que desde su crea-
cin en 1905 no se justificaba tcnicamente. La asamblea de Quer-
taro l. suprimi en el arto 14 transitorio de la Constitucin, a pesar
de no haberlo propuesto as el proyecto del Primer Jefe.
124. e:," el estmulo de Jos Vasconcelos Y el apoyo de Alvaro
Obregn, ': educacin pblica recibi en Mxico su primer impul-
SO serio.
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 387
Cuando Vasconcelos tom posesin de la rectora de la Universidad

Nacional en 1920, declar que "no es posible obtener ningn resuf-
tado provechoso en la obra de la educacin del pueblo, si no trans-
formamos radicalmente la ley que hoy rige la educacin pblica, si
no constituirnbs un ministerio federal de Educacin Pblica".' El pro-
yecto que entonces se enunci no se detuvo en la transformacin de
las leyes secundarias, sino que se adentr en el campo constitucional.
As fue como en su informe ante el Congreso, al abrirse el perodo de
sesiones extraordinarias en 7 de febrero de 1921, el Presidente Obre-
gn se refiri a lo que en el lenguaje no rigurosamente jurdico de
Vasconcelos recibi el nombre de "federalizacin de la enseanza", y
a la creacin de la Secretara de Instruccin Pblica, medidas ambas
que para adoptarse requeran reformas constitucionales y que estaban
destinadas a enfrentarse "al problema vital de intensificar la cultura
del pueblo por cuantos medios estn al alcance del Estado","
Las reformas constitucionales, publicadas el 8 de julio de 1921, se
refirieron una de ellas a la entonces frac. XXVII del arto 73 para dotar
al Congreso de las nuevas facultades en materia educativa, y la otra
al arlo 14 transitorio, con objeto de tildar en el mismo la supresin,
acordada por el Constituyente, de la Secretara de Instruccin Pblica
y Bellas Artes, Como consecuencia de esta ltima reforma se pudo
crear, el 5 de septiembre de 1921, la Secretara de Educacin Pblica.
La llamada "federalizacin de la enseanza" que se arribuy a la
frac. XXVII del 73, fue una expresin excesiva, al aplicarse a una re-
forma que no se ajust al rgido esquema del art. 124, conforme al
cual las facultades que no estn expresamente concedidas por la Cons-
titucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a Ios Es-
tados. Y es que el tema de la educacin pblica no qued sustrado
ntegramente del haber jurdico de los Estados para transferirlo a la
federacin, sino que la reforma delimit los campos, al conceder a
esta ltima slo una competencia circunscrita y dejar a salvo la potes-
tad de los Estados para. legislar en lo no otorgado limitativamente a
la federacin. Si se quiere hablar de la entonces federalizacin de la
enseanza, hay que entenderla como restringida y parcial y atribuir
a la expresin que Vasconcelos divulg en su poca un propsito pro-
selitario y poltico, que no cuid del fondo jurdico.
Por fortuna el lxico que entonces se emple no trascendi de la
literatura poltica al texto de la reforma constitucional. Lejos de ello,
1 Boletn de la Universidad. rgano del Departamento Unlvcrsarlo y de Bella.

Artes.-IV poca. Tomo J, pg. 7.
e Informe ele Obregn. {'(I "Los Presidentes lil' Mxico ante la Nacin"; M6I:ico,
I!l66: Tomo IJI, p:lg. 423.
la reforma de 21 signific un acierto tcnico. dentro del marco de ex-

cepcin por ella consagrado y que consista en hacer partcipes en la
regulacin de una misma materia a los dos rdenes generalmente ex-
cluyentes entre s, corno son el federal y el local.
Era cierto que. en trminos de generalidad, la fecleracin y los
Estados podan legislar sobre educacin pblica, Sin embargo. esta
coparticipacin no era indefinida y arbitraria, sino que dentro del con-
cepto general de "educacin pblica" la reforma de 21 cuid de se-
alar" las facultades de cada uno de los dos rdenes. Despus de con-
signar la facultad del Congreso de la 'Unin para establecer toda clase
de escuelas as como institutos concernientes a la cultura general. la
reformada fraccin XXVII agregaba como facultad del mismo Con-
greso la de "legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones",
con lo cual la reforma no hizo Otra c~a sino dotar a un solo titular
de dos facultades que tendran que ir en compaia, como eran la de
establecer por cuenta propia centros de enseanza y la de legislar acer-
ca de la enseanza en ellos impartida. Congruente con lo anterior, la
reforma reconoca idntica facul tad a los Estados, pues a su potestad
de crear escuelas deba corresponder la de legislar sobre las mismas,"
Slo resta sealar que las facultades coexistentes aunque no mezo
cladas de las dos potestades, tenan de comn los principios que seo-
reaban la enseanza, consignados en el art. 39 y que imponan el lai-
cisma tanto en los establecimientos oficiales de cualq uier grado, cuan-
" En el primer prrafo de la frac. XXVII. la reforma hablaba claramente de las

dos facultades conexas de la federacin. como eran, pur una parte. "la de establecer.
orgnnzar y sostener en toda la Repblica" las instituciones educativas que enumeraba.
y. pUl" la otra, "la de legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones", es decir,
las de la federacin.
En su segundo prrafo, la frac, XXVII reiteraba lo cxpuesto en la anterior: "La
Icdcracln tendr jurlsdtccin sobre los planteles que ella establezca, sostenga y orga-
nicc". con In cual no podla sig-nificarse otra cosa sino que sobre dichos planteles la
jurisdiccin federal exclua la local; pero a la vez 5610 sobre los mismos y no ..s obre Jos
de los Estados operaba la referida jurisdiccin federal. por ser tal el sentido de las
Iacuhades expresas de los Poderes federales.
A la luz de lo expuesto debe entenderse el prrafo que contina el anterior: " ... sin
menoscabo de la libertad que tienen los Estados para legislar sobre el mismo ramo edu-
cacional". AUIU!ue este ltimo prrafo adolece de cierta ambigedad. no cabra inter-
pretar!n sino en el sentido de que los Estados pueden legislar sobre el ramo educado-
al pur In '1I1C mira a los planteles que ellos establecieren, ya que a la federacin corres-
pondta catstar sobre Ios suyos propios, segn categricamente lo previene en su pri-
mera parle el pn-cepto comen lado. De esta suerte era la Constitucin misma y no el
COI1~n'so ele la IJlli(m la CJue desfudaba los campos federal V local, por lo que en ma-
teria c.lucativa la runr ur rcucta se da ha nicamente dentro del terna general de la edu-
catin pblica. 1111 ('11 cuanto al mbito concrete de carta competencia. Difcrencibase
asl de oll'a~ In:,; faclIlladl's federales que ya hemos mencionado, como eran la salubri-
dad ":f'lIeral 11(' la Rl'plihlica y las vfas generales ele cornunlcacln con relacin a 101,'1
cU;lk~ Incumbe al C:UIIJ.:II"O determinar en, la ley secundaria el cOllcqJlO de lo gefuTal.
es dee.ir, de lo ('(!t'ral. l luhr ia de ditetcnctarse la reforma de 21, especialmente, de la
din'u:in a s('j,tuir (l1It la prxima reforma en la misma materia educativa, que habre-
mos ele' conshlerar ms adelante.
FACULTADES EX MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 389
tu en la enseanza primaria, elemental y superior impartida en los

establecimientos particulares, adems de someter a las escuelas prima-
rias particulares a normas que, por una parte, prohiban la intromi-
sin en ellas de corporaciones religiosas o ministros de algn culto
y, por la otra, imponan a las autorizadas la sujecin a la vigilancia
oficial.
125. El esquema constitucional as trazado por la reforma de 21,

iba pronto a someterse a los requerimientos prcticos, por un lado en
cuanto a las relaciones de la federacin con las entidades, por el otro
respecto al manejo de la funcin educativa en lo que le perteneca
a la federacin.
La experiencia confirm lo que estaba a la vista de todos, segn
era la extrema penuria de los Estados, que los imposibilitaba para
llevar a trmino por s solos una labor eficiente en la materia. Su
autonoma, que dentro de los cuadros constitucionales era intocable,
tendra que ser auxiliada con los recursos de la federacin, si se quera
que participaran con xito en la tarea que la reforma reclamaba de
todos. La ayuda econmica a los Estados se tradujo desde el principio
en un medio de intervenir en ellos la federacin, como 10 expres en
esos tiempos el Presidente Obregn en su informe del 1Q de septiem-
bre de 1922, a un ao apenas de la creacin de la Secretara del Ramo.
La ayuda se hizo -constar en contratos o se concedi por medio de
subsidios. Excepto cinc;' Estados, con todos los dems se celebraron
convenios.' A cambio del auxilio financiero otorgado, y como condi-
cin del mismo, la federacin impuso desde entonces direcciones a
la enseanza impartida por los Estados, con menoscabo de la autono-
ma que la Constitucin no les negaba.
En cambio, la actividad directa de la federacin, en ejercicio de
su facultad constitucional para establecer y sostener por su cuenta cen-
tros de enseanza, se organiz desde luego en forma eficaz, mediante la
designacin de delegados federales en cada una de las entidades fede-
rativas." En principio su misin deba cumplirse nicamente respecto
.. Bajo el rubro de "accin federal en 105 Estados", Obregn asent lo que sigue en
su Informe presidencial de 1923: "La forma en que la Federacin interviene en los Es-
rudos con relacin a la enseanza, es celebrando con dichas Entidades contratos a vir-
tud de los cuales destina para ellas determinadas sumas de dinero que se cmplearan
en las escuelas ... que tambin sc determinan: otras veces las sumas so proporcionan
en forma de subsidios, ya mensuales. ya anuales", "Los Preaidentesv.;"; Tomo 111.
P-'R. 520.
r. En su Informe de )':.' de septiembre de J~3, Obregn expuso: " ... en cada una
de las Enndadcs federativas Sl' han fundado varias instituciones de educacin . . Para
atender cstu enseanza que Importe la Federacin, se han nombrado delegados que re-
siden en los distintos Estados de la Repblica: en los Territorios tienen tal carcter
IIIS gobernadores'. "Los Preshlentcs , .. ": Tomo 111, pg. 577.
a los establecimientos educativos federales, pero los delegados prono

to iban a ejercer tambin el control sobre la enseanza local, propi-
ciado por el apoyo financiero procurado por la federacin a los Estados.
Las mermas que la realidad impuso a la autonoma local en la ma-
teria educativa, configuraron desde los inicios de la reforma de 21 un
sistema emprico, dentro del cual las entidades estaban dirigidas por
la federacin. De este primer ensayo habra de sobrevenir la influen-
cia ~ederal, llamada a abarcar la posterior evolucin de la enseanza
pblica en el pas.
126. El 13 de diciembre de 1934 se public una reforma a los ar-

tculos 30. y 73, fraccin ahora XXV, correspondiente a la antigua
fraccin XXVII que hemos venido mencionando, la cual por supre-
sin de las dos que inmediatamente la precedan pas a ocupar el lu-
gar de la XXV, segn se public el 20"de agosto de 1928.
La reforma de 34 contena dos temas, claramente dfcrenciables'
entre s. El primero se refera a las nuevas caractersticas ideolgicas
que la reforma impona a la educacin, as como a las taxativas y la
vigilancia de la impartida por los particulares en ciertos tipos y gra-
dos. El segundo tema miraba al papel asignado a la federacin y a los
Estados en la funcin educativa y en l se ocupaba la frac. XXV del
art. 73. Consideramos que este segundo tema es el nico que corres-
ponde a nuestro estudio de la parte orgnica de la Constitucin, por
lo que slo a l' prestaremos atencin. ya que el primero pertenece
a las garantas individuales. Sin embargo, queremos aclarar que en el
arto 30. no se contiene exclusivamente la garanta individual de la en-
seanza y sus modalidades, sino que el precepto incursiona tambin
en la parte orgnica, por lo que en este aspecto s nos compete su exa-
men, como lo veremos ms adelante. Al mismo tiempo hemos de ob-
servar que la reforma de 1934, fue objet a su vez de modificacin
mediante la de 30 de diciembre de 1946, que es la vigente, pero esta
ltima afect al art, 30. slo en lo que tiene de garanta individual,
no as a sus disposiciones en materia orgnica constitucional, ni toc
para nada la frac. XXV del 73. En tales condiciones. el estudio que
vamos a emprender tomar en cuenta la reforma de 1934, inalterada
por la de 46 por lo que hace a las disposiciones acerca de la compe-
tencia de los poderes federales y locales en la materia de la educa-
cin pblica.
Conviene, ante todo, tener a la vista los textos que nos propone-
mos comentar, adecundolos a las contingencias de que han sido ob-
jeto en el transcurso del tiempo. Si, como hemos visto, la reforma de
46 no menoscab la frac. XXV (entonces XXVII) del art. 75, en cam-
bio la de H de enero de 1966 introdujo una adicin al precepto indi-

cado, que no alter en nada el sistema existente, sino que se redujo
a atribuir al Congreso de la Unin una facultad nueva. A continua-
cin damos el texto actual (ao de 1973) de la frac. XXV y en l
indicamos el origen cronolgico de sus diversas partes:
"El Congreso de la Unin tiene facultad ...
"XXV.-Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica
escuelas rumies, elementales, superiores, secundarias y profesionales;
de investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica; es-
cuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos,
bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cul-
tura general de los habitantes de la Nacin y legislar en todo lo que
se refiere a dichas instituciones"; (Hasta aqu la. reforma de 1921, con
el nico agregado en 1934 de mencionar las escuelas prcticas de mi-
nera, adems de las ya incluidas de agricultura.)
"para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e hist-
ricos, cuya conservacin sea de inters nacional"; '(Reforma de 13 de
enero de 1966.)
"as COmo para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenen-
temente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio
de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondien-
tes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin
en toda la Repblica". (Reforma de 1934).
En cuanto al arto 30., mantiene idnticas las reglas de distribucin
de la funcin social educativa entre la federacin, los Estados y los
municipios, tal como las estableci la reforma de 34, que en este pun-
to no fue afectada por la de 46. El prrafo correspondiente, que ahora
lleva el nmero VII, dice as:
"El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la
educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destina
das a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los
Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspon-
dientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los
funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones re
lativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan."
Con el fin de organizar nuestra exposicin. hemos de hacer de lado
el prrafo VIII del arto 39 que acabamos de transcribir. el cual incu-
rre en mera repeticin de lo que dispone en su parte relativa la frac
cin XXV del art, 73. que tambin hemos copiado. La nica d ispo-
sicin aparentemente exclusiva de dicha frac. VIII, es la que se refiere
"a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan
o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos
-,
aquellos que las infrinjan", disposicin del todo superflua, pues no
cabe suponer que sin ella el legislador estara impedido de sancionar
a los funcionarios que desacataran los mandamientos legales. Por in-
til, por ocupar entre las garantas individuales un lugar que no le co-
rresponde y por tener asignado el suyo propio en el sitio adecuado de
la parte orgnica, como son las facultades del Congreso, el prrafo VIII
del arto 30., no debi sobrevivir en la reforma a fondo de ese artculo
que llev a cabo el constituyente de 46. Por lo que a nosotros toca,
nos bastar con referirnos en nuestro comentario a la frac. XXV del
arto 73.
En su primera parte, ese mandamiento atribuye al Congreso de la
Unin una facultad que por su naturaleza pertenece al Poder Ejecu-
tivo, como es la de establecer, organizar y sostener en toda la Rep-
blica las escuelas e institutos que enumera. De fijo no le toca al Con-
greso, sino al Ejecutivo a travs de la Secretara de Educacin Pblica,
el manejo concreto de los planteles educativos, funcin tpicamente
administrativa, qu~ ni siquiera imaginarnos que pudiera ser desempe-
ada por el rgano legislativo.
El precepto adquiere sentido con el prrafo que le sigue: "y le-
gislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones", La enumera-
cin que de establecimientos de educacin y de investigacin se hace
en el primer prrafo, cabe entenderla, a la luz del segundo, como in-
dicativa de la materia acerca de la que puede legislar el Congreso de
la Unin. La facultad se extiende a toda la Repblica, pero solamente
se ejercita respecto a los planteles de la federacin, ya que la facultad
federal no desplaza la de los Estados en la misma materia, dentro de
sus respectivos territorios. Existe, pues, una doble jurisdiccin en la
imparticin de la enseanza por el Poder Pblico: la jurisdiccin fe-
deral, que por razn del territorio abarca toda la Repblica y que por
razn de la materia se constrie a los establecimientos federales; y la
jurisdiccin estatal, o estadual,? que geogdficamente reconoce por l-
mites los de cada entidad federativa y dentro de ellos se ejercita sobre
los planteles que el respecti vo Estado sostiene.
G En Mxico acostumbramos aplicar el adjetivo estalal lo mismo a lo perteneciente

al estado en su sentido amplio (1(' representacin jurdica de la nacin, <I"e a la enti-
dad federativa as llamada e-n el sistema federal. Una tcndcnula. <Ille acaso se ha ori-
ginado en Sudamrfca. quiere reservar par.! esta segunda acepcin el vocablo estaduat,
con objeto de salvar as la ambigedad en el liSO dc un solo trmino para dos '011-
ccptos evidentemente distintos,
~, decimonovena edicin del Diccionario de la Academia Espaola (I!I70) no da
cabida al trmino estaduat, sino slo al ('.l/al al, que definido como "pcrtcncclcme o re-
I"tiv~ al Estado", clI\'lIeh'l" por ello la dob'h: y equivoca acepcin a <lile antes nus hemos
referido. En cambio, esa it imu edicin del didclonuro oficial admite como novedad
la rara palabra cstaddad, oriunda dI.: Puerto Rico, con el si~lIificado de "coudlcln tic
Estado federal". IHI vocablo (JIu' aqu nu-uciouamos como ejemplo cleI vscaso celo que
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA
La federalizacin de la tarea educativa, aunque restringida, la hizo

posible la reforma constitucional de 21, como hemos visto, pero la con-
currencia que de all surgi, inspir con el tiempo la conveniencia de
instituir un regulador, que distribuyera, unificara y coordinara la edu-
cacin en toda la Repblica. A tal finalidad respondi la reforma
de 34, que por ello implic una innovacin en nuestra tcnica cons-
titucional.
La triple tarea de distribuir, unificar y coordinar la educacin p-
blica, la encomend la reforma de 34 al Congreso de la Unin a ma-
nera dc regulador en funcin legislativa. De este modo, desde el ao
de 21 hasta antes del 34 las entidades federativas gozaron constitu-
cionalmente de una autntica autonoma en la materia, que les per-
mita, dentro de su jurisdiccin, determinarse por medio de sus cons-
tituciones, de sus leyes y de sus actos administrativos. Mas a partir de
'14, la autodeterminacin de las entidades ha quedado prcticamente
a merced del Congreso de la Unin. El cometido que le asigna la
frac. XXV es el de "unificar y coordinar la educacin en toda la Re-
pblica", expresin que gramaticalmente no soporta la compaa de
dos verbos excluyentes entre s, corno son unificar, que quiere decir
hacer de varias cosas un solo todo, y coordinar, cuyo significado con-
siste en ordenar entre s varias cosas, que no por ello pierden su indi-
vidualidad. Mientras la unificacin lleva a la desaparicin de las par-
tes para integrar un todo, la coordinacin presupone la subsistencia
de las partes, relacionadas entre s sistemticamente. Ante el lxico
poco vigilado del legislador de 34, todava en vigor, el jurista tiene
que buscar la conciliacin de los dos vocablos dentro del contexto del
precepto. y de este modo habr de entenderse que el verbo unificar
no lo emple el redactor del artculo en el sentido de implantar por
el Congreso, central izndola, una sola educacin pblica en todo el
pas, con expulsin de las entidades federativas en la tarea comn a
que las haba convocado la reforma de 21. Por encima de la unifica-
cin centralizadora de la enseanza, a que conducira el vocablo tota-
lizador aisladamente considerado, otros elementos del mandamiento
constitucional hacen prevalecer la idea de coordinacin, como vamos
a \'CCC5 se pOlle t'll la !>t'lt..'u:ilI de ncologtsmos, cuyo ingreso al idioma deberan presi-
dir por i!!,ual rl rtgor del slgulficado y el hunchnb!c casticismo.
Puede pellsarsl' ni la COIl\'cllit..'lIcia de aCII~IT el trmino cstadual 11 otro semejante.
(;OInO referido il ('1l1ifll(,1 Icdcrauva, :l u de reservar el acostumlnudo c-tatal para el
alcance lIl:h umpl 1111(' hemos sealado. 1'1;1'0 110 dejemos (It: rcconrxr-r qlll; esa dicoto-
mfa en el uso de ambos \'Illal))os ser In ('11 cinlo tnCIJO couv cm ionul. ):1 '[Ul' la.s dos
palubras. por t cnr-r un 011111'111 'Iri~I'11 dimo!bgl'o, ilHlucir:lll ; conf'uvin 3 quiellt....., 110
st' hall.uen al cubo dl' '111 si).\"llifil:ulo (OIl\("IlCi(Jllal: estatal deriva dn-cuuncuu- del latn
51111tu, (1'1t" denutn (',\1(///0 en ('ua111Ilil'1' s('ntillo, micuuus 'lile rst ad ual procrrk- de la
misma ra7, mula 1Il:'\ que a ILI\'t'S (kl ('''paliol nfar/u, pulnhra tamhin .amhivalr-n tc.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
a verlo. Pero tambin habremos de observar que la unificacin, en el

sentido de centralizacin, ha acabado de hecho por ganar la partida
a la coordinacin, ms all de cualquiera interpretacin jurdica.
En pos de la finalidad indicada de "unificar y coordinar la educa-
cin nacional en toda la Repblica", el precepto constitucional que
comentamos dota al Congreso, como un medio de alcanzar aquel ob-
jetivo, con la facultad de dictar "leyes encaminadas a distribuir con-
venientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el
ejercicio de la funcin educativa". Distribuir la funcin educativa en-
tre varios titulares, es todo lo contrario a unificarla en sentido estric-
to; en cambio, el reparto que asigna una porcin funcional a cada uno
de los titulares, es a todas luces compatible con una cooperacin ar-
mnica de los mismos, que es en lo que consiste la coordinacin.
Consideramos que con esos elementos interpretativos podremos
aclarar e! texto no del todo afortunado de la frac. XXV, en el sentido
de que el Congreso de la Unin, aunque le est concedida una inter-
vencin hegemnica en la educacin nacional, debe dejar a salvo un
mnimo de autonoma de las entidades federativas, pues de otro modo
no cumplira con su obligacin constitucional de repartir la funcin
educativa, sino que indebidamente la asumira en su totalidad, ni
tampoco observara su otro deber constitucional de poner orden y ar-
mona entre las funciones que distribuye, las cuales no por estar coor-
dinadas pierden su individualidad. .
Distribuir y coordinar el ejercicio de la funcin educativa de las
entidades y municipios es facultad del Congreso que podramos llamar
centrfuga, pues por ella el centro reconoce atribuciones a la periferia.
Pero ocurre que semejante potestad de distribuir y coordinar le es
conferida -al Congreso tambin respecto a las aportaciones econmicas
correspondientes a la educacin pblica, que deben sufragar la fede-
racin, los Estados y los municipios. He aqu una facultad centrpeta,
pues ya no es el rgano central quien concede facultades, sino el que
recauda contribuciones.
Esta facultad del Congreso de distribuir y coordinar la educacin
pblica, no cuenta para su ejercicio con bases objetivas en la Consti-
tucin. Del uso de la facultad a travs de la ley respectiva, deriva lo
que a bien tenga conceder el legislativo federal a las entidades y a los
municipios. En cuanto a la potestad de distribuir, el adverbio COnve-
nientemente que la acompaa es la nica norma que el precepto su-
ministra al criterio de! Congreso, que de este modo se convierte en
mero criterio subjetivo, ya que nadie -especficamente el Poder .Judi-
cial Federal- podr en ningn caso juzgar acerca de la inconveniencia
de la ley que lleva a cabo la distribucin. Por lo que hace a la COOI'-
dinacin, el texto constitucional emplea la expresin "buscando unifi-

car y coordinar la educacin en toda la Repblica", lo que parece ms
bien consejo que mandamiento, adems de que tampoco aqu se trazan
direcciones objetivas al Congreso.
Estamos, pues, en presencia de una facultad sui gneris dentro de
nuestro sistema federal. Si en el pargrafo 40 de la presente obra la
consideramos semejante a las facultades del Congreso en materia de
salubridad general de la Repblica y de vas generales de comunica-
cin, por cuanto en los tres casos la Constitucin delega en la ley or-
dinaria la distribucin de facultades entre la federacin y los Estados,
ahora nos corresponde precisar que en los otros dos casos la ley supre-
ma s provee de una base objetiva y verificable conforme a la cual
hacer el reparto, ya que la competencia del Congreso se reduce a legis-
lar sobre salubridad general y sobre vas generales de comunicacin,
de donde se sigue que el Congreso no puede legislar sobre salubridad
local o acerca de vas locales de comunicacin (pargrafo 120). En
cambio, aunque por lo que hace a educacin pblica tambin se en-
comienda a la ley ordinaria el reparto de facultades, ello no va acom-
paado de alguna base impuesta por la Constitucin, que obligara al
Congreso y cuya inobservancia pudiera ser enjuiciada, salvo por lo que
ve a la jurisdiccin federal sobre los establecimientos educativos de la
federacin, la cual no podra ser compartida por los Estados, pues no
estara al alcance de la ley secundaria variar la ecuacin constitucional
"jurisdiccin federal igual a establecimientos de la federacin". Cuan-
do la frac. XXV habla de "dictar las leyes encaminadas a distribuir
convenientemente' entre la federacin, los Estados y los municipios el
ejercicio de la funcin educativa". no pretende incluir en la distribu-
cin la facultad excluyente de toda otra, que en su primera parte re-
serv el precepto para la federacin. Lo distribuible como atribucin
del Congreso a travs de la ley. es la funcin educativa no exclusiva
de la federacin, dentro de una zona en la que s deben actuar los
Estados y los municipios, aunque ello no excluya en ese aspecto la
participacin de la federacin. Para que el Congreso realice la distri-
bucin dentro de la zona indicada, es para lo que no existe en la ac-
tualidad una base constitucional suficientemente precisa, La hase exis-
ti determinante y clara en la reforma de 21; en la de 34 se dej a la
sola voluntad del Congreso movida por razones de conveniencia, la de-
licada misin de repartir y de coordinar una tarea que, como la educa-
tiva, no es exclusivamente federal. La reforma de 34 a la frac. XXV
del art. 73, se eri~i, por lo tanto, sobre una 'base pragmtica, que no
se decidi por la federalizacin total de enseanza, pero tampoco de-
marc en la Gonstitucicn el rea de la autonoma de los Estados. El
396 nERE<;H() (;()NSTITUCIONAL MEXICANO
e
vasallaje de estos ltimos, que lo reciben todo a discrecin de la fede-
racin, aparece ms humillante si se mira la facultad del Congreso al
sealarles las aportaciones econmicas con que deben contribuir al ser-
vicio pblico de la enseanza, mediante lo cual la federacin inter-
viene autoritariamcrue en los presupuestos -de los Estados. Ninguna
consideracin de orden prctico es bastante a justificar esa situacin
ambigua que prohij la reforma de 34 y que pas por alto la de 46.
La Constitucin lo puede todo, pero no conviene que ella misma mix-
tifique sus propias instituciones, colocando al abrigo de la forma fede-
ral un rgimen que la desnaturaliza."
En otro aspecto, la frac. XXV que venirnos comentando realiza una
intromisin m.is en la esfera local, al autorizar al Congreso de la Unin
para que directamente, haciendo a un lado a las entidades. imponga
a los municipios sus atribuciones en el desempeo de la funcin edu-
cativa y les seale sus aportaciones econmicas correspondientes a ese
servicio pblico. El municipio libre. segn el art. 115, es la base de
la divisin territorial y de la org-anizacin poltica y administrativa
de los Estados de la federacin; si es. por un lado, la clula prima-
ria de la entidad federativa. por el otro slo con ella est vinculado.
mediante la subordinacin limitada que trata de dejar a salvo la liber-
tad municipal. En esas condiciones consideramos incompatible con la
institucin del municipio libre la potestad del rgano federal para
dictar normas en materia educativa a los municipios, asumiendo as
una regulacin que por su naturaleza corresponde a la Constitucin y
a las leyes de cada Estado. Estamos en presencia de una externacin
ms de la falta de escrpulo o de conocimiento C011 que trataron a
nuestras instituciones los reformadores de 34.
127. No es de extraar que la anfibologa. cercana a veces a la

incoherencia. que preside el reparto de atribuciones operado por la re-
forma de 34 e intocado por la de 46, se refleje en la ley secundaria,
la cual, publicada el 23 de enero de 1942. lleva el nombre de Ley or-
gnica de la educacin pblica, reglamentaria de los artculos 30.. 31.
fraccin 1; 73. fracciones X y XXV; Y 123, fraccin XII de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Al parecer la Ley en 1942, reglamentaba los preceptos constitucio-
nales que entonces estaban en vigur. Con el tiempo, algunos de esos
7 Aunque en 'los trminos literales en que est coucchidu la primera ele las salvcda-
des del art. 124 de la Lcv que venimos examinando, pudiera dar a entender que no
slo la flirc(cin rccuicu. sino urmbln la ndmiuisnmivu son asumidas IXH' la Secreta-
rfa dl' Educacin Publica cuando se trata de la enseanza controlada, sin embargo otro
precepto r-omo es el 127. n-laclonndo con el anterior. induce a admit ir que la direccin
udmhusmuva corre a ('2rg:o de las entidades. mientras no la eutrcuucn a la federa-
dim mcdhuuc convenio. o
preceptos se han modificado, sin que la Ley se ajuste a sus modifica-

ciones, pues desde su expedicin no ha sido objeto de reforma alguna.
De este modo se puede afirmar que los cambios constitucionales pos-
teriores a la Ley, carecen propiamente de reglamentacin. Ast ocurre,
por va de ejemplo, con el arto 30. constitucional, modificado sustan-
cialmente en la mayor parte de su texto el aI10 de 46, esto es, con pos-
terioridad a la Ley de 42; al no hacerse cargo del cambio, la Ley de
42 contina reglamentando mandamientos derogados y, en cambio, no
ha provisto de reglamentacin al texto en vigor.
Si hemos citado como un caso entre otros el del arto 30., no es por
considerar imputable a la Constitucin la inactualidad de la Ley, sino
para poner de manifiesto la inadecuacin por anacrnica del instru-
mento legal ms prximo a la Constitucin.
De regreso a nuestro tema, hemos de ubicar en la Ley de 42, des-
de el punto de vista que corresponde a nuestro estudio, la proyeccin
del texto constitucional que antes hemos abordado. Con ese propsito,
trataremos hasta donde nos sea posible de agrupar sistemticamente
las pocas y dispersas disposiciones que, dentro de sus 130 artculos, de-
dica la Ley a la distribucin y coordinacin de la tarea educacional
entre la federacin, los Estados y los municipios, que es precisamente
lo que concierne a nuestro tema.
En cuanto a la federacin, la Ley dispone que los planteles edu-
cativos de cualquier tipo o grado que ella establezca en cualquier parte
del territorio de la Repblica, dependern de la Secretara de Educa-
cin Pblica, tanto en la direccin tcnic~ cuanto en la administrativa
(art. 123 de la Ley). Este precepto est de acuerdo con 10 que hemos
considerado como primer presupuesto de la frac. XXV (art. 73 de la
Constitucin), a saber, la potestad exclusiva de la federacin sobre
sus propios establecimientos educativos. Esta es la nica rea ajena a
todo reparto, en la que no interviene para nada la autoridad estatal
o municipal, y que, por tanto, no es susceptible de que sobre ella ejerza
el Congreso su tacultad de distribuir el ejercicio de la funcin educa-
tiva. La Ley no autoriza excepcin alguna a lo antes dicho, pues aun
la obligacin impuesta a los gobiernos de los Estados de cooperar al
sostenimiento de las escuelas normales rurales, dependientes de la fe-
deracin, que funcionen en sus respectivos territorios (art. 81, I. f.)
no lleva aparejado derecho alguno de los Estados para intervenir en
las escuelas a cuyo sostenimiento cooperan.
Inmediatamente despus, en su art. 124, la Ley admite la capaci-
dad de las autoridades federativas y de los municipios para establecer
y sostener, dentro de sus respectivas circunscripciones territoriales, la
misma clase de planteles e instituciones que el artculo precedente re-
conoci como susceptibles de ser establecidos en todo el territorio na-

cional por la federacin. Pero mientras esta ltima goza de jurisdiccin
plena sobre sus propios planteles. correspondindole ntegramente la
direccin tcnica y la administrativa en todos los tipos y grados de
la enseanza, la Ley impone lmites a la jurisdiccin de los Estados
y de los municipios sobre sus propios planteles y la subordina en par-
te a la federacin.
En efecto, a continuacin de la capacidad con que los dota, el ar-
tculo 124 reconoce a los Estados y municipios la direccin tcnica y
administrativa de sus planteles, con lo cual el precepto parece incli-
narse, hasta aqu, en favor de la paridad entre la jurisdiccin federal
y la local, cada una dentro de su propia esfera, como lo realiz la re-
forma constitucional de 21. Mas en seguida el precepto erige dos sal-
vedades, primer indicio de la desigualdad legal entre ambos rdenes.
Despus de reconocer que "la direcin tcnica y administrativa les
corresponder" (a las entidades federativas y a los municipios), aa-
de el arto 124 de la Ley: "salvo lo dispuesto en los 'artculos 118, frac.-
ciones 11 y 111 Y 127 de esta Ley en 'los convenios de coordinacin".
De estas dos salvedades, examinaremos desde luego la primera y reser-
varemos para ms adelante el estudio de los convenios de coordinacin.
El art, 30. de la Constitucin somete a un tratamiento especial "la
educacin primaria, secundaria y normal y la de cualquier tipo o gra-
do, destinada a obreros o campesinos". Para ese efecto el precepto cons-
titucional seala requisitos y. taxativas para la imparticin de esa clase
de enseanza, comunes por igual a la federacin, a los Estados, a los
municipios y a los particulares. Pero como la Constitucin, segn he-
mos visto, no lleva a cabo la distribucin y coordinacin de la funcin
educativa, sino que las encomienda a la ley secundaria federal, nos co-
rresponde averiguar cmo maneja esta ltima lo relativo a la enseanza
que podemos llamar controlada por el poder pblico, a diferencia de
la enseanza que es libre por virtud de no ser primaria, secundaria o
normal ni estar destinada a obreros o campesinos.
He aqu, en sntesis sistematizada, las 'normas que establece la Ley
vigente, por cuanto a la distribucin y coordinacin de la enseanza
<controlada:
a) Corresponde a la federacin, por conducto de la Secretara de
Educacin Pblica y can exclusin de los Estados, municipios y par-
ticulares, la formulacin de planes, programas y mtodos de enseanza,
los cuales son oblgatorios por igual para las escuelas dependentes de
la federacin (la que de este modo se da a s misma sus propia nor-
mas) y para aquellas otras que establecen los Estados, los muncipios
y los particulares (que observan normas ajenas, como son las emitidas
por la federacin). Fracs, Il y III del arto 118.
b) Pero no basta para la Ley reservar al rgano federal la elabo-
racin del material tcnico, como son los planes, programas y mtodos
de -enseanza, pues tambin excluye a los Estados y a los municipios
por lo menos de la direccin tcnica de los planteles e instituciones por
ellos establecidos y sostenidos, segn se infiere del arto 124, relacionado
con el 127'
c) A diferencia de la enseanza controlada cuyas normas esencia-
les acabamos de exponer, la enseanza libre en sus propios estableci-
mientos corresponde ntegramente a las entidades, as en la direccin
administrativa como en la tcnica, salvo lo que se determine en los
convenios de coordinacin (art. 118, frac. V).
d) Para que las instituciones privadas y las particulares puedan
impartir enseanza controlada, debern tener autorizacin previa y
expresa de la autoridad pblica (art. 38). En cuanto a la autoridad
competente para otorgar la autorizacin, parecera lgico' que lo fue-
ra la federacin, puesto que la Ley reserva a ella la direccin tcnica
de dicha clase de enseanza. Pero la Ley, en su arto 40, otorga esa fa-
cultad a las autoridades de los Estados y de los municipios dentro de
sus respectivos territorios, con lo cual incurre en una incongruencia,
ya que si por una parte la autoridad federal es la que impone planes,
programas y mtodos de enseanza a las escuelas oficiales de los Esta-
dos y municipios y conserva constantemente su control, por la otra se
confa la verificacin de los requisitos tcnicos e ideolgicos de las
escuelas particulares a las mismas autoridades estatales que carecen de
facultad similar en relacin con sus propias escuelas oficiales.
Compete al Secretario de Educacin Pblica, asienta el comentado
arto 40, la resolucin definitiva en los casos de denegacin, lo cual
confirma que en el caso de otorgamiento de la autorizacin a particu-
lares, la resolucin de las autoridades locales es definitiva y nada pue-
de hacer legalmente la Secretara de Educacin Pblica en presencia
de escuelas particulares que a su juicio no hubiera merecido la auto-
8 La interrogante, todava sin respuesta constitucional, de qu corresponde a los

Estados en materia de instruccin pblica, ha Introducido anarqua en el planteamien-
\0 que al respecte se hall hecho las constituciones locales. En el-ao de 1962. ocho cons-
tituciones locales facultaban a los congresos rcspecrlvoa para legislar sobre la materia;
las dems nada decan. Mas para que puedan actuar las legislaturas de los Estados, les
es preciso contar- con una zona reservada para ellas por la Constitucin federal. Como
esa zona en el aspecto educativo no existe privarvamente para los Estados como expre-
sin ele su soberana. las leyes expedidas por ellos. carecen de base suficiente en la
Constitucin federal. As sucede con la Ley General de Enseanza para el Estado de
Veracruz, de 1965, modelo en su gnero, que por serlo pone en jaque ta tesis de la inep-
titud de las entidades federativas para asumir su propia responsabilidad en la tarea
educacional.
rizacin concedida. A 'manera de complemento de la contradiccin

sealada. el art. 43 da por cierto que las revocaciones de autorizacio-
nes otorgadas a particulares que hagan los Estados o municipios den-
tro de sus respectivas circunscripciones. corresponden tambin a di-
chas autoridades, no a la Secretara de Educacin, y son revisables por
el Secretario del Ramo precisamente en ejercicio de su facultad revo-
catoria, de suerte que no es la autorizacin, sino su insubsistencia, lo
nico que puede llegar al conocimiento de la jurisdiccin federal.
Eso por lo que toca a la enseanza controlada por el poder pbli-
CO, que sin autorizacin de ste no puede ser impartida por partcula-
res. En cuanto a la enseanza libre o no controlada. aunque no hay
prohibicin para los particulares de trasmitirla pblicamente, sin em-
bargo el reconocimiento oficial de los estudios realizados en los plan.
teles destinados a esa enseanza, as como la revalidacin de estudios
para cada individuo. corresponde otorgarlos al poder pblico; el re-
conocimiento y su denegacin se rigen por las mismas rep;las que he-
mos observado en la enseanza controlada, por lo que vale para estos
actos dirigidos a la enseanza libre lo que acabamos de exponer res-
pecto a la controlada. La revalidacin corresponde otorgarla a las Co-
misiones Mixtas y, en su defecto, a los rganos adecuados de la enti-
dad. (Arts. 26, segundo prrafo: 27, segundo prrafo; 30, frac, II; y
32 Y 45)', La autoridad puede retirar discrecionalmente su reconoci-
miento de validez a los planteles (art. 28) y revocar la revalidacin
de estudios a los individuos si ha habido falsedad en los documentos
que la fundaron (art.33); en cuanto a lo primero, la Leyes omisa en
el sealamiento de la autoridad a quien compete el acto, pero la con-
gruencia pide que el retiro del reconocimiento corresponda a la misma
autoridad que lo haba concedido, federal, estatal o municipal segn
los casos; por lo que hace a lo segundo, la revocacin de una revalida-o
cin de, estudios que pueden en ciertos casos otorgar las entidades, la
.atr.ibuye la Ley a la Secretaria de Educacin Pblica, quebrantando
as una vez ms la unidad del sistema.
Hemos querido referirnos a la iucongruencia legal que en los as-
pectos indicados nos ha parecido descubrir. no a manera de censura
de la parva descentralizacin en este 'punto operada por el legislador
en favor de las entidades en penuria. sino para verificar cmo se re-
fleja en la ley secundaria la desorientacin del texto consutucional.
128. La escasa autonoma indigna del sistema federal, que respe-

taron en las entidades federativas la frac. XXV del arto 7:1 y su ley
reglamentaria. se abate de hecho totalmente, merced a la posibilidad
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACiN PBLICA 401
de que renuncien a ella los Estados mediante los convenios de coor-

dinacin con el gobierno federal.
Por disposicin legal, cada facultad reconocida a las entidades va
acompaada de la salvedad de lo que de distinto se acuerde en los con-
venios dc coordinacin, de tal suerte que el raqutico reparto de atri-
buciones que lleva. a cabo la voluntad del legislador. queda subordi-
nado a la voluntad de las entidades, las cuales pueden, por medio de
convenios -segn la despectiva expresin del art. 127-, "entregar" a
la federacin la direccin administrativa de todas sus escuelas o parte
de ellas, as como la direccin tcnica de la enseanza libre, ya que la
direccin tcnica de la controlada corresponde siempre a la federa-
cin y no puede ser objeto de convenio.
De los cuatro convenios por escrito que actualmente estn en vi-
gor, dos de ellos no se detienen en aprovecharse de la facilidad que
les ofrece la Ley para deshacerse de la funcin educativa que les in-
cumbe, trasmitindola a la federacin. El de Oaxaca de noviembre de
1943 conviene en "pasar" a la federacin "todo el sistema educativo
que existe en la actualidad dependiente del Gobierno de dicha En-
tidad Federativa". El de Querraro de enero de 1945, a diferencia del
anterior, no entrega a la federacin la totalidad de su sistema educa-
tivo. sino que nicamente conviene en coordinar la direccin adminis-
trativa de los planteles de la educacin controlada, con lo cual con-
serva la responsabilidad de impartir la enseanza que le es propia. El
de Hidalgo de enero de 1965 tiene por objeto coordinar, no slo la
educacin administrativa sino tambin la tcnica "de todos los servi-
cios de Educacin Pre-Escolar, Primaria Diurna y Nocturna, Secunda-
ria, Normal, de Educacin Fsica y de Bellas Artes, incluyendo el per-
sonal de los trabajadores administrativos y manuales que prestan ser-
vicios en las ramas educativas ya sealadas"; a ttulo de coordinados,
este convenio llega al extremo de federal izar los servicios educativos
locales que son objeto del mismo, los que denomina "federal izados"
para distinguirlos de los llamados "federales', pertenecientes por su
naturaleza a la federacin, en todo lo cual se diferencia de los otros
convenios por los que las entidades no enajenan irreversiblemente lo
que entregan a la federacin, sino que pueden recuperarlo por volun-
tad de las partes, y aun obligadamente, esto ltimo cuando dejan de
pagar su aportacin econmica al gobierno fedcral.
Los convenios de coordinacin, en cuanto constituyen estipulacio-
nes voluntarias de las partes que en ellos intervienen, son del todo
distintos de la coordinacin educacional que puede imponer el Con-
greso de la Unin por sobre la voluntad de las entidades federativas,
en ejercicio de las Facultades que le olor>;a la Irar , XXV del art. 73. A
travs de los convenios se exterioriza la reducida autonoma que en

esta materia se ha reservado a ttulo honorfico a los Estados-miembros;
tan mezquino cometido explica la poco favorable acogida que hasta
ahora han merecido los convenios, de lo que hay que congratularse
si han de servir, como el ltimo de ellos, para que los Estados abdi-
quen del remanente de su soberana.
129. Para agotar el estudio del texto constitucional que hemos

venido glosando, nos resta ubicar dentro de nuestro sistema federal
la adicin anteriormente transcrita, de 13 de enero de 1966, a la frac-
cin XXV del art. 73 por la que se dot-al Congreso de la Unin de
la facultad de legislar sobre monumentos arq ueolgicos, artsticos e
histricos, cuya conservacin sea de inters nacional.
Despus de testimonia.. la desorientacin del reformador constitu-
yente de 34 en el manejo de la delicada tcnica del sistema federal,
observamos que el de 66 ha regresado a un punto de partida que, as
no sea rgidamente ortodoxo, reitera precedentes incorporados a lo
que ya es una tradicin en nuestra evolucin jurdica.
Al igual que en los casos varias veces mencionados de la salubridad
general de la Repblica y de las vas generales de comunicacin, nos
hallamos en presencia de una facultad que no pertenece ntegramente
ni a la federacin ni a los Estados. La jurisdiccin legislativa del Con-
greso de la Unin se extiende nicamente a aquellos monumentos de
que se trata, cuya conservacin sea de inters nacional. Los que no par-
ticipen de esta caracterstica, quedan bajo la posible potestad legisla-
tiva de las entidades. La definicin del inters nacional incumbe al
Congreso, en ejercicio de la facultad que le ha otorgado la adicin,
nunca con criterio arbitrario, sino sobre bases en las que se articule
el concepto idneo de lo nacional.
Aqu se ofrece, al menos, un elemento objetivo que deber tomar-
se en cuenta por el legislador y por el juzgador. El juez de amparo
estar en posibilidad de apreciar si el legislador ha hecho buen uso del
concepto de lo nacional, suficientemente objetivado por los textos le-
gales y por los doctrinarios. a diferencia de la nocin de conveniencia,
que hemos visto presidir la distribucin de la funcin educativa entre
la federacin, los Estados y los municipios.
130. La enseanza ha sido. en Mxico. uno de los problemas sus-

tanciales; en ciertas pocas el primero y fundamental entre todos, en
otras el que comparte con algunos ms la primaca; inagotable como
fuente de promesas polticas, lo es tambin como denuncia perma-
nente de una frustracin nacional.
Le ha buscado solucin la ley suprema y en pos suya la ley regla.

mentaria; no la han hallado, pero sus frmulas s han influido, para
bien o para mal, en las cambiantes realizaciones que se han abordado.
Ceidos a nuestro tema, no consideramos que le es ajeno el seala-
miento, en sntesis apremiada, de las repercusiones que lo jurdico-
constitucional ha llevado al campo de la realidad.
Decididos los gobiernos emanados de la Revolucin' a encabezar
por su cuenta la cruzada educacional, dieron el primer paso en firme
con la reforma constitucional de 21. Para intervenir en la enseanza
se abran ante el poder pblico dos caminos, dentro de nuestro siste-
ma federal: encomendar la tarea a las entidades federativas, o asumirla
la federacin. El primero estaba abierto a las entidades, por el solo he-
cho de que todava no se lo apropiaba la federacin; mas a pesar de
meritorios esfuerzos de algunos gobiernos locales para organizar la
enseanza pblica," las desmedradas finanzas de los Estados y el des-
orden administrativo hacan ilusorio que de all pudiera partir el mo-
vimiento. Emprender el camino de la federalizacin de la enseanza
pareca el ms aconsejable, pues slo el gobierno federal contaba con
los recursos econmicos y tcnicos necesarios para llevar la enseanza
pblica a todo el pas, ms all de las reas locales; pero con ello se
privaba a las entidades de algo que conforme a los requerimientos del
federalismo deba corresponder a su patrimonio, segn era la imparti-
cin de la enseanza de acuerdo con las caractersticas regionales, lo
que implicaba una diversificacin de mtodos y de profesorado, aparte
de la deprimente condicin en que se las colocaba, al sustraerlas de
una responsabilidad nacional.
El mrito de la reforma constitucional de 21 consisti, por una
parte, en haber hecho participes en la comn responsabilidad a la fe-
deracin y a los Estados y, por la otra. en haber respetado la autono-
ma de estos ltimos, reconociendo que a su potestad innegable de
levantar escuelas, no poda menos que corresponder la potestad de le-
gislar acerca de ellas.
Demasiado pronto, como hemos visto, los subsidios con que el go-
bierno federal se vio en el caso de auxiliar a los Estados para desarro-
llar su labor educativa, fueron el medio de imponerles condiciones,
llamadas a someterlos a la voluntad de la federacin. Defraudada en
sus propsitos la reforma de 21. el siguiente paso lo dio la de 34, que
no implant resueltamente la federalizacin total de la educacin, ni
9 Por va de ejemplo de uno de esos esfuerzOl. podemos citar la Ley Ce~al de
Educacin Primaria del Estado de Mchoacn, expedida por el Gral. Certrudie G. 54n
chez, gobernador provisional y comandante militar del Estado, con fecha 21 de diciem-
bre de 1914. en el perodo pre-consritucional y en plena etapa revolucionaria: COnltaba
do 63 artculos.

tampoco reconoci un mnimo de derechos a las entidades, sino que

las coloc en situacin de dependientes del gobierno federal, sujetas
a la ley de la conveniencia que haba de expedir el Congreso de la
Unin.
Es posible, ciertamente; aducir razones de orden prctico en favor
de la reforma, de 34, entre otras la impracticabilidad del sistema federal
que ella engaosamente propugna. Pero sin evadirnos del enfrenta-
miento pragmtico del problema, basta con observar los resultados
prcticos del proceso educativo en Mxico, para darnos cuenta del
fracaso del sistema, que arrastra consigo a los textos constitucionales
y legales.
Con una de las partidas ms altas del presupuesto nacional;'? la
Secretara de Educacin Pblica ha llegado a ser una masa informe,
en la que un sindicato poderoso interfiere la comunicacin y jerar-
quizacin entre s de una imponente burocracia. A manera de repre-
salia del abatido federalismo, el excesivo centralismo de la Secretara
de Educacin ha procreado a la larga un profesorado insumiso, hasta
el que no alcanza la accin de los rganos centrales. Por hoy, aparece
ms responsable de su misin, acaso por estar directamente vigilado,
el modesto profesor designado y sostenido por las autoridades esta-
tales.
Srvanos de testimonio el de Jaime Torres Bodet, Secretario de
Educacin Pblica durante dos sexenios (1940-46 y 1958-64):
"En 1921, Vasconcelos pugn por federalizar la enseanza. En 1943,
imagin candorosamente que la firme unidad sindical de los profe-
sores contribuira a mejorar la federalizacin ideada por Vasconcelos.
Pero, en 1958, me daba cuenta de que, desde el punto de vista admi-
nistrativo. la federalizacin no era recomendable en los trminos con-
cebidos por el autor de El monismo esttico. Por otra parte, la unifi-
cacin sindical no pareca favorecer de manera muy positiva a la cali-
dad del trabajo docente de los maestros, Habamos perdido contacto
con la realidad de. millares de escuelas sostenidas por el gobierno, des-
de Sonora hasta Chiapas y desde la frontera de Tamaulipas hasta las
playas de Yucatn. Nuestros informantes directos eran inspectores que.
como socios activos del sindicato, encubran a tiempo las faltas y las
ausencias de los maestros, pues no ignoraban que la gratitud de sus
10 En el presupuesto federal de egresos para 1973. la Secretaria de Educacin Pblica

figura con la partida considerablemente ms elevada de todas, pues asciende a 14.541
miones 957.000 pesos, la cual fue aumentada en 546 millones a mediados del ejercicio
scat, segn anuncio de 6 de julio del mismo ao. Le siguen en el presupuesto las
Secretarias de Recursos Hidrulicos y de Obras Pblicas. con 5.000 millones cada una .

subalternos les sera, a la larga. ms provechosa que la estimacin de

sus superiores." 11
La absorcin de la instruccin pblica por el gobierno federal. en
la forma que hemos descrito. ha culminado en una centralizacin to-
talitaria, que una vez ms enfrenta entre s realidades y vocablos. Al
fenmeno de ampliacin de la esfera federal a costa de los Estados. se
le ha llamado [ederaliuicin, En realidad es centralizacin, pues en
virtud de ese fenmeno nuestra historia recorre el camino de regreso
hacia formas de centralismo contra las que pugnaron en el siglo pasa-
do las Constituciones de 24 y de 57. en un empeo al que se adhiri
sin titubeos la vigente de 1917.
La centralizacin as entendida es, prcticamente. una enorme con-
centracin de atribuciones que se han acumulado al patrimonio jur-
dico de la federacin. De este modo, en un lxico formado a espaldas
de la Constitucin. han llegado a ser equivalentes tres vocablos que
en buena tcnica constitucional no resistiran la identificacin: fede-
ralizacn, centralizacin, concentracin.
Todo esto, que comenz a formarse como ganancia de la federa-
cin a costa de los Estados, ha llegado a convertirse al cabo en ingcnte
problema de la educacin federal izada. La Secretara de Educacin
Pblica se ha echado a cuestas la responsabilidad de la educacin p-.
blica, llevada hasta los ltimos rincones del pas. Esperamos que algn
da, pasando por encima de intereses creados. pueda cumplir su mi-
sin. No confiamos en que lo har mediante un regreso al sistema
federativo. sino acaso a travs de una desconcentracin meramente ad-
ministrativa, dentro de la exclusiva esfera federal. Pero ms all de
esta consideracin. y de cualesquiera otras adversas, seguiremos ere-
yendo en un orden jurdico supremo, ante el cual, mientras exista,
inclinaremos siempre nuestro respero.v
11 La tierra prometida: Mxico, 1972; pgs. 198 y 199.-Despus de ]0 expuesto en

el presente captulo. est a la vista que no podemos coincidir con la critica del autor
a la reforma de vasconcelos. No fue ella, sino su aplicacin, la que en nuestro concepto
condujo al centralismo tctalitarlo de la enseanza.
12 En Iniciativa de 13 de septiembre de 1973, dirigida a la Cmara de Diputados
y turnada el 18 a las comisiones respectivas, el Presidente Luis Echeverrfa propuso un
proyecto de Ley Federal de Educacin, llamada a abrogar la Ley Orgnica de Educa.
cin Pblica, expedida once aos antes y cuya glosa en el aspecto constitucional ha
sido materia del presente captulo, en anterior edicin.
Mediante dictamen de 5 de noviembre del mismo ao, aprobado el da 9. la Cmara
de origen modific en varios aspectos la Iniciativa. votada en su tumo por el Senado
con escasas intervenciones de redaccin. La Ley, de 27 de noviembre de 1973. fue pu-
blicada en el Diario Oficial de 29 del mismo mes, para entrar en vigor quince das ms
tarde.
Respetar a las entidades una zona autcdeterminattva. en misin que como la edu-
cacional no est centralizada por la Constitucin en Jos rganos federales, he all la
funcin correspondiente a la ley secundara. cuyo ejercicio presupone dejar. a salvo el
reconocimiento de facultades legislativas a los Estados. como patrimonio jurdico pro.

po, segn lo requiere el sistema federal.
A nuestro parecer. la Iniciativa de 1973 admiti ese punto de partida. al tener por
cierto que los Estados gozan de la facultad legislativa en la materia de que venimos
tratando. segn se desprende de la siguiente prevencin: "ArtIculo 25. Compele al Po-
der Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Educacin Pblica: I. Ejercer
la funcin educativa en la Repblica, sin perjuicio de las atribuciones que en esta ma-
teria sealen a las entidades federativas las leyes que las rijan".
El dictamen de la Cmara de Diputados modific en los trminos en seguida trans-
critos el anterior precepto propuesto. el cual qued as en la Ley: "Articulo 25. . I.
Prestar en toda la Repblica el servicio pblico educacional, sin perjuicio de la con-
currencia de los Estados y Municipios y de otras Dependencias del Ejecutivo Federal.
conforme a las leyes aplicables".
Las leyes aplicables. normativas de la concurrencia de la federacin y los Estados,
provenientes por su objeto del rgano legislativo federal, no son ciertamente las que
deben regir a las entidades en su propia autonoma educacional, cualquiera que fuere
el lmite de la misma. a menos de proclamar en la materia una total centralizacin le-
gislativa. Este aspecto de la distribucin de la facultad legislativa entre los dos rdenes,
en la que hemos insistido desde el punto de vista constitucional. pareci alumbrar en
la Iniciativa, para volver a la oscuridad. a lo ambiguo y en clave cuando el proyecto
alter los trminos 'del proyecto presidencial. No cumple as la Ley de 73 -a semejanza
de su inmediata antecesora, la de 42- el cometido de introducir claridad y orden en
el confuso texto constitucional, sin sacrificar con ello la ya menguada autonoma de los
Estados. en aras del centralismo totalizador.
Como principal modificacin del dictamen a la Iniciativa. dentro de la materia que
nos corresponde. hemos recogido la que acabamos de sealar. Ni esa alteracin, ni otras
ms importantes pero ajenas a nuestro estudio, se mencionan siquiera en el dictamen
en un Intento de justificar ante el Congreso y ante la nacin el desvo ideolgico de que
se hizo objeto a la Iniciauva presidencial. Para elaborar la presente nota no hemos
contado. por tanto, sino COIl el cotejo de la preceptiva textual que figura. primero en
. la. Iniciativa, despus en el dictamen. este ulumo antecedente inmediato de la. ley.
CAPTuLO XXII
FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CAMARA
SUMARIO
131.-Dases para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas.

132.-Facultadcs de la Cmara de Diputados contenidas en las Iracdo-
nes l. VI Y VII del artlculo 74 y facultades del Senado consignadas en
las fracciones 11, 111, V, VII Y IX del 76. 133.-Inter\'cncin del Senado
en los tratados. tM.-La facultad del Senado para declarar desaparec-
dos los poderes de un Estado y designar Gobernador provisional. Prc-
tica viciosa e interpretacin constitucional. 135.-La facultad del Senado
para resolver las cuestiones polticas entre los poderes de un Estado: la
facultad de la Suprema Corte para conocer de las cuestiones constitucio-
nales que surjan entre los mismos poderes. H6.-0rigen e Jnterprctacin
de la fraccin VI del artculo 76.
131. Cuando en 1874 se implant el bicamarismo, fue necesario

seleccionar algunas de las facultades otorgadas al Congreso, constitui-
do hasta entonces por la Cmara nica, a fin de distribuirlas como
exclusivas entre ambas.
El Congreso conserv el mayor nrnero de facultades y las ms
importantes, entre ellas las de ndole legislativa. La distribucin de las
que se entregaron como exclusivas a las Cmaras, estuvo presidida
tericamente por el principio general que seorea el bicamarismo de
tipo federal, pues los autores de la reforma se propusieron dotar a la
Cmara de Diputados de las acultades que "afectan inmediata y di-
rectamente al individuo como individuo, que es lo que constituye el
elemento popular", y a la de Senadores de "las que inmediata y direc-
tamente afecten el inters colectivo de los Estados, que es lo que cons-
tituye el elemento federativo".
Priva ese criterio cuando a la Cmara popular se encomiendan cier-
tas funciones relacionadas con los fondos pblicos, por estimarse ge-
neralmente que a dicha Cmara incumbe el conocimiento de lo que,
como la recaudacin de contribuciones, es ms oneroso para el pue-
blo. O cuando al Senado se le faculta para dar su consentimiento a
407
fin de que el Presidente de la Repblica pueda disponer de la Guardia

Nacional fuera de los respectivos Estados o Territorios. o bien se le
hace intervenir en los casos de las fracs. V y VI del arto 76, que afectan
directa y esencialmente a los Estados.
Pero se adopta otro criterio (el de mayor ponderacin e imparcia-
lidad). cuando se atribuyen al Senado funciones de Gran Jurado o
las relacionadas con los nombramientos, licencias y renuncias de los
ministros de la Corte.
La facultad del Senado de a probar los tratados celebrados por el
Presidente de la Repblica tiene un motivo del todo diferente a los
anteriores, pues deriva del papel en cierto aspecto de Consejo del
Ejecutivo que los constituyentes norteamericanos trataron de conferir
a dicha Cmara.
Hay, por ltimo. otras facultades del Senado 'lile de conformidad
con el principio general que presidi la distribucin, deberian corres-
pender a la Cmara popular, como son la autorizacin para la salida
de tropas nacionales fuera de los lmites del pas y la designacin de
empleados superiores de Hacienda, cuestiones ambas relacionadas con
la contribucin de sangre y de dinero.
Despus de la explicacin 'lile precede, vamos a estudiar, entre las
facultades exclusivas que consagran los arts, 74 y 76. las que no hemos
visto en relacin con otros preceptos constitucionales.
132. La primera de las facultades exclusivas que el art, 74 confie-

re a la Cmara de Diputados, consiste en "erigirse en Colegio Electo-
ral para ejercer las atribuciones que la ley le seala respecto a la elec-
cin de Presidente de la Repblica".
Por la redaccin del precepto. la facultad que se atribuye a la
Cmara de Diputados podra confundirse con la que el arto 84 confie-
re al Congreso para que. reunido en Colegio Electoral, nombre Pre-
sidente interino o sustituto, cuando falta el titular. Qu diferencia
hay entre las dos facultades? La diferencia est en que la consagrada
por la fraccin l del 74 se refiere a la intervencin que tiene .la C-
mara de Diputados, conforme a la ley'tlectoral, en la calificacin de
la eleccin popular de Presidente Constitucional, mientras que el ar-
tculo R1 consagra la facultad que tiene el Congreso (integrado en
este caso por la reunin de las dos Cmaras) para designar Presidente
cuando f.i lte el titular.
Las racs. 0, III Y IV del arto 74 consagran facultades de la Cmara
de Diputados en relacin con el manejo de fondos pblicos; las estu-
diamos p al referirnos a las facultades hacendarias de las dos Cmaras.
La frac. V del 74, as como la VII del 76, tienen que ver con el
FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA 409
desafuero de los funcionarios que gozan de inmunidad; las reservamos

para el captulo relativo a responsabilidades de funcionarios pblicos
(artculos 108 a 114).
Por ]0 que hace al nombramiento de funcionarios judiciales, la
Constitucin quiso encomendarlo al Presidente de la Repblica con
aprobacin de las Cmaras. Al efecto, dio a la de Diputados la facul-
tad exclusiva de otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos
de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito y de los
Territorios (art. 74, frac. VI), Y atribuy a la de Senadores la facul-
tad tambin exclusiva de otorgar o negar su aprobacin a los nombra-
mientos de ministros de la Suprema Corte, as como a las solicitudes
de licencia y a las renuncias de los mismos funcionarios (art. 76, frac.
cin VIII) . No era necesario que en dichas disposiciones especiales se
hicieran constar tales facultades, puesto que estn reconocidas en otros
lugares de la Constitucin, como sao, respectivamente, los arts. 73,
fraccin VI, 96 Y 100; como si ello no fuera bastante rcitranse igua-
les facultades en el arto 89, fracs. XVII y XVIII.
Segn la frac. VII del 74, es facultad exclusiva de la Cmara de
Diputados "declarar justificadas o no justificadas las peticiones de des-
titucin de autoridades judiciales que hiciere el Presidente de la Re-
pblica, en los trminos de la partc final dcl artculo 11]". Esta facul-
tad es exactamente igual a la que, tambin como exclusiva. concede
al Senado la frac. IX del 76. Como las dos Cmaras tienen idntica
atribucin. sta no puede ser exclusiva de ninguna de las dos. sino
que es facultad del Congreso de la Unin, que como tal se ejercita
separada y sucesivamente en cada Cmara. El prrafo final del art. 111
aclara el error que se cometi al incluir en los arts. 74 y 76 la facul-
tad a que aludimos. Ese prrafo previenc que el Presidente de la Re-
pblica podr pcdir ante la Cmara dc Diputados la destitucin, por
mala conducta, de los ministros de la Suprcma Corte, de los macis-
trados del Tribunal Superior del Distrito y de otros funcionarios "ju-
diciales; en estos casos, si la Cmara de Diputados, primero y la C-
mara de Senadores des pues, declaran por mayora absoluta de votos
justificada la peticin, el funcionario acusado quedar privado desde
luego dc su puesto, independientemente de la responsabilidad legal
en que hubiere incurrido. y se proceder a una nueva designacin.
As pues, tratase en el caso de una facultad del Congreso, cuya nica
singularidad consiste en que su ejercicio dcbe iniciarse ante la Cma-
ra de Diputados, como un caso de excepcin a los enumerados por
el inciso h) del art. 72.
Tocante a las facultades exclusivas del Senado, distintas de las que
ya hemos considerado, debemos decir que las consagradas por las cua-
tro primeras fracciones del arto 76 sirven para que el Senado participe
en los actos del Ejecutivo, que segn tales fracciones exigen para su
validez la aprobacin de aquella asamblea. Mediante dicha interven-
cin de uno de los rganos legislativos en la funcin administrativa,
la separacin de poderes se mitiga y resulta un acto mixto, en el que
participan dos poderes.'
1 La fraccin Il del artculo 76 considera facultad exclusiva del Senado la si-

guiente: "Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario (el Presidente de la
Repblica) haga de ministros, agentes diplcmticoa. cnsules. empleados superiores de
Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area
Nacionales. en los trminos que la ley disponga."
La ausencia de una ley destinada a reglamentar la facultad del Senado. ha dejado
punto menos que inservible dicha facultad. El funcionario designado por el Presiden le
toma desde luego posesin de su cargo, sin esperar la ratificacin del Senado. pues
la fraccin 1I del articulo 76 difiere del artculo 96 en que este ltimo exige la apro-
bacin previa del Senado para que los Ministros de la Suprema Corte. nombrados por
el Presidente de la Repblica. puedan tomar posesin de su cargo.
Tratndose de los nombramientos de la Iraccin 11, el lapso entre el nombramen-
to y la ratificacin suele ser bastante amplio. Si el Senado, llegado el momento. no
ratifica, cabe preguntarse si el nombramiento cesa automticamente. Mas trascendental
aun aparece la interrogante acerca de la validez de la actuacin del funcionario (que
a la postre dej de serlo) durante el tiempo en que su nombramiento careci de ra-
tificacin. La respuesta a stas y a otras cuestiones semejantes. corresponde darla a
la ley reglamentaria, cuya falta ha despertado controversias de tiempo en tiempo sobre
la aplicacin del texto constitucional.
Tales controversias han surgido especialmente en torno a la ratificacin de los
grados de los altos jefes militares, ya que en materia castrense la Jerarqua debe ser
rigurosamente observada.
En noviembre de 1912. la negativa del Senado a rattcar, por razones de pollca
oposicionista, los ascensos de un coronel y de un brigadier acordados por el Presidente
Madero, hizo decir al Secretario ele la Guerra que el Senado puede ratificar, pero no
rectificar. los ascensos que requieren la ratificacin, con lo que en la practica se priva-
rla al Senado de la voluntad propia que presupone la facultad de ratificar.
Cincuenta aos ms tarde. en noviembre de 1962, se present otro caso del todo
semejante al anterior, en que el Senado neg su ratificacin a los ascensos de un
coronel y de un brigadier, por estimarlos irregulares. Ahora como entonces el Secre-
tario del Ramo manifest que la negativa del Senado no influa en la designacin del
Ejecutivo y con ese motivo se puso en claro que los militares con ascensos rechazados
por la Cmara seguan ostentando el grado no admitido y percibiendo los haberes co-
rrespondientes al mismo, con evidente menosprecio de la resolucin senatorial.
Ante la actitud dcl Secretario de la Defensa, el criterio de los senadores se dividi.
pues ruien'.ras umos reivindicaban la facultad de la Cmara. otros la vaciaban de todo
contenido jurdico, al considerar que la negativa de ratificacin es una mera sancin
moral, que no modifica los hechos consumados.
Existe sin duda, como autntica facultad. la que consigna la fraccin 11 del articu-
lo 76. En "ratificar" los nombramientos la hace consistir esa fraccin 11; en "aprobar"
los nombramientos hacen radicar su alcance las fracciones 111 y IV del artculo 89,
empleando una expresin que vigoriza y presta relieve a la facultad del Senado. Apro-
bar es otorgar el asentamiento propio at acto ajeno, lo que se traduce en una adhesin
voluntaria y no impuesta. Por ello el <Iue puede aprobar puede desaprobar, tal como
lo dice, refirindose a otra potestad similar del Senado, la fraccin VIII del mismo
articulo 76: "Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de Ministros de la
Suprema Corte ... que le SOmeta el Presidente de la Repblica."
Si el Senado aprueba, su voluntad se suma a la del Ejecutivo, producindose as
un acto de autoridad que es complejo por requerir el concurso tic dos voluntades coin-
cidentes. Si el Senado no aprueba, la coincidencia de voluntades no se da, lo que in;'-
pide la formacin del acto complejo de autoridad, nico dicaz para hacer prcducr
al nombramiento la definiuvldad de sus efectos jurdicos.
133. De las cuatro fracciones iniciales del arto 76, a que acabamos
de aludir al final del pargrafo anterior, s610 interesa a nuestro estu-
dio la frac. 1, que a partir de la reforma constituyente de 1977 con-
signa dos al parecer diversas facultades exclusivas del Senado.
Manifiestamente el acto de nombrar por parte del Presidente es acto de autori-
dad, pero que no basta por s solo para hacer desplegar al nombramiento la plenitud
de sus efectos. El acto de aprobar por parte del Senado es tambin acto de autoridad,
que no es ciertamente un acto de nombrar. sino el de conferir al nombramiento ema-
nado del Ejecutivo la suficiendia jurdica. indispensable para la perfeccin del nom-
bramiento,
El mandamiento constitucional que examinamos viene desde la Constitucin de
1824 (artculo 110, fraccin \'.1), pas por las centralistas de 36 y 42 (artculos 53,
fraccin 111 de la S Ley C<4itucional y 70 de Ia Constitucin de 42) y lleg a la
de 57 (artculo 85. fraccin Il' y 72, fraccin R, inciso JI de las reformas de 74), de
donde lo tom la Constitucin actual.
De todas las asambleas que acogieron tal disposicin. slo en la de 57 se discuti
su razn de ser. Dos miembros distinguidos del Constituyente, Zarco y Guzm:in, defen-
dieron el requisito de la aprobacin del Senado, En cuanto a la ratificacin de los
ascensos de coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito. Guzmn dijo: "es Indis-
pensable este requisito para evitar la prodigalidad de ascensos y para que haya buen
orden en el ejrcito" (Zarco; ap. cit., T. 11. pg. 433).
No puede caber duda. en consecuencia, que el precepto, en cuanto mira a militares,
tiene entre nosotros una tradicin constitucional nunca interrumpida, as como que su
adopcin fue deliberada. Reanimar la facultad que consigna en lugar de abdicar de
ella, deberla ser misin indeclinable del Senado, sobre todo si se tiene en cuenta que
la Ley Orgnica del Ejercito Nacional corulcnc preceptos reglamentarios y esclarecedo-
res de la facultad (lUC examinamos.
La cuestin relativa a si la aprobacin del Senado debe ser previa al uso del grado.
est resuelta afirmativamente por el arHculo 71: "Al Presidente de la Repblica co-
rresponde la Iacu'ltad de nombrar a los Oficiales, Jefes y Generales en el Ejrcito
y sus equivalentes en la Armada; pero las patentes de Coronel a General de Divisin 'Y
a sus equivalentes en la Armada, no se expedirn ant~s di:' que el Senado ratifique los
nombramientos". Consecuente con dicho precepto el articulo JI no considera dentro del
activo del ejrcito. desde el punlo de vista de los grados. sino a los militares que los
tengan ratificados por el Senado, en Jos casos previstos por la Constitucin.
La solucin de 1:1 Ley Orgnica del Ejrcito es constitucionalmente correcta. Si
bien es verdad que la Constitucin no establece expresamente que la rarlcacn debe
ser previa en el caso del que tratamos, como si lo dice respecto a los nombramientos
de Ministros de la Corte, sin embargo su silencio no puede obedecer a la adopcin de
un sistema distinto. lo cual se evidencia si se reflexiona. como anteriormente lo hemos
hecho. acerca de la naturaleza del acto complejo de autoridad que engendra un ascenso
de los que ameritan la ratificacin.
A la luz del anlisis realizado, es posible ya responder a las dos interrogantes que
apuntamos al principio de esta nota, a saber: en caso de no ratificacin, cul es la
situacin futura del funcionario cuyo nombramiento 110 se ratifica y cul es su situa-
cin pasada en cuanto a los actos (UC realiz en ejercicio del cargo no ratificado.
El primer punto no presenta dificultad. A partir del momento en que el Senado
niega su aprobacin apan'ce visible e indubitable la disidencia de voluntades entre el
Presidente que concedi t-l ascenso y el Senado que 110 lo rattc. Y como no es la
disidencia sino la coincidencia <le voluntades lo que engendra la eficacia constitucional
del nombramicmo, quiere decir que el otorgado por el cjecudvc ya no puede subsistir,
Antes de la aprobacin del Senado (ahora tocamos el segundo tpico), es aventu-
rado dar efectos. as sean provisionales. al a~(CIlSO acordado por el Ejecutivo. pu('s si
el Senado niega la mricactn. el asrr-nso nunca produjo efectos, y los actos realizados
por quien rrcgulurmcutc hiw uso del ~rado pertenecen a la clase de los llamados por
la doctrina del derecho administrativo "actos de usurpador", cuya invalidez se subsana
a 'lo sumo CIl atencin a "las ncocsldudcs de la cstabifidad social" dc que habla Gastn
Jl-zc, A lIutli(' puede e-scapar la conn:nil'na d~ qu~ II(~ -"e produzca tn l sill~aci6n, jl~de.
pelHlicntc1lIcntc de que la observancia de la Constitucln y de la leyes incompa nhe
con la costumbre de que el ascenso produzca efecto sin la ratificacin del Senado.
Consiste la primera en "analizar la politica exterior desarrollada

por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Pre-
sidente de la Repblica y el Secretario del Despacho correspondiente
rindan al Congreso". La segunda es reiteracin, con secundarias mo-
dificaciones de forma, de la facultad nica que consagraba el texto
anterior de dicha fraccin 1 y que ahora dice as: "adems, aprobar
los tratados internacionales y convenciones diplomticas que celebre
el Ejecutivo de la Unin". -
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial no es sufi-
ciente explcita para justificar el agregado de que fue objeto la frac-
cin. ya que despus de mencionar la actua\~gunda parte desde an-
tes existente como nica, comenta as al prrafo aadido: "El anlisis
de la poltica exterior vendra a complementar esta facultad que est
conferida al Senado."
No como facultad nueva (segn lo deja entender el adverbio "ade-
ms" de la adicin) ni tampoco a ttulo de complementaria de otra
ya existente (como lo dice la exposicin de la iniciativa) cabra inter-
pretar la potestad del Senado para analizar la poltica exterior del
Ejecutivo, expuesta en los informes anuales ante el Congreso. Estos
informes sirven simplemente para enterar a las Cmaras, y por su con-
ducto al pas, de la labor ya realizada por el Ejecutivo durante el ao
precedente. Se presentan para dar noticia, de ninguna manera para ser
aprobados o repudiados, de suerte que el anlisis que de ellos se haga
no pasa de ser una mera glosa. Ni en relaciones exteriores ni en nin-
guna otra materia. se ha necesitado nunca facultad expresa para que
las Cmaras analicen esta clase de informes. Sera peligroso suponer
que un comentario de tal ndole llegara a influir constitucionalmente,
en pro o en contra, en el informe de labores del Ejecutivo, a lo que
pudiera conducir el empeo de considerar la facultad adicionada, no
como aadido superfluo, sino como precepto nuevo con contenido
propio.
Reduzcrnonos, de este modo, al estudio de la que s es facultad
decisoria del Senado, a saber, la de aprobar los tratados internaciona-
les y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la Re-
pblica.
La Constitucin hace intervenir en las relaciones internacionales.
de modo y en medida diversos, al Presidente de la Repblica, al Con-
greso de la Unin y al- Senado.
El Presidente representa a Mxico en sus relaciones con los dems
pases y con este ttulo acredita y recibe enviados diplomticos, se
comunica con los gobiernos -extranjeros y es el nico Poder que en
materia internacional es informado oficialmente. La jefatura suprema
FACU~TADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA 413
de las fuerzas armadas y el liderazgo poltico, apoyan y autorizan su

accin internacional.
El Congreso tiene posibilidad de participar en la poltica extran-
jera mediante su facultad constitucional de declarar la guerra y por
aquella otra facultad que hemos considerado impracticable de auto-
rizar a los Estados-miembros para hacer la guerra por s a alguna po-
tencia extranjera. Su posibilidad de intervencin en el orden prc-
tico. as sea indirectamente. estriba en el manejo de los recursos finan-
cieros, ya por el Congreso en los impuestos, ya por la Cmara de
Diputados en los gastos.
y as llegamos a la funcin de aprobar los tratados celebrados por
el Presidente, que la Constitucin otorga al Senado. Acogida de la
Carta de Filadelfia." esa facultad tiene que ser estudiada principal-
mente a la 1uz de la experiencia norteamericana, sealando al efecto
sus semejanzas y diferencias.
De acuerdo con el texto que analizamos, la celebracin de un tra-
tado se integra en nuestro derecho pblico interno por la concurren-
cia de dos voluntades, como son la del Presidente y la del Senado,
tomada la de este ltimo por mayora de votos de los presentes.'
Surge as en el derecho interno un acto nico, aunque complejo, que
a su vez es acto unilateral en la esfera del derecho de gentes, puesto
que para la produccin del acto bilateral, que es el tratado, se nece-
sita la concurrencia de voluntad del otro Estado contratante.
Las negociaciones entre plenipotenciarios como representantes de
los jefes de Estado, culminan en la conclusin del tratado, el cual no
obliga por ese solo hecho, pues a diferencia del mandato civil los ple-
nos poderes reservan siempre para el representado la facultad de rati-
ficar o no el tratado concluido.
En nuestro derecho constitucional el Presidente de la Repblica
no puede llevar a cabo la ratificacin del tratado, sin la previa apro-
bacin de ste por el Senado. As, pues, el acto propiamente de dere-
cho interno como es la aprobacin del Senado, es acto intermedio
2 Artculo 11, seccin 2: "Tendr (el Presidente) facultad, con el consejo y con-
sentimiento del Senado, para celebrar tratados con tal de que den su anuencia dos
tercios de los senadores presentes."
3 En la Constitucin del 5'1 la aprobacin de los tratados corresponda al Con-
greso. La reforma de 74 dio la facultad al Senado al introducir el bicamarismo; pero
se omiti modificar los textos correlativos: la frac. X del tl5, que facultaba al Pre-
sidente para celebrar tratados. "sometindolos a la raricacln del Congreso federal";
y el 126. que consideraba como integrantes de la Ley suprema a los tratados cele-
brados por el Presidente "con aprobacin del Congreso". La Constitucin de 17 rein-
cidi en el descuido de conservar estos dos resabios del unicamarlsmo: la reforma de
19~5 al actual 1~3 (antes 126) reemplaz en este artculo la indebida referencia al
Congreso por la del Senado, pero la supervivencia unicamartsta subsiste en la frac.
cin X del 89.
entre otros dos que pertenecen al derecho internacional, a saber: la

conclusin del tratado por los plenipotenciarios y su ratificacin por
el Presidente.
La concepcin originaria del Senado como alto consejo del Ejecu-
tivo, hizo pensar en los Estados Unidos que dicho organismo deba
participar con voluntad activa y propia en la confeccin de los trata-
dos, de suerte que su "consejo" al Presidente deba ser previo a la
conclusin del tratado y su "consentimiento" posterior a la conclu-
sin, para dar asi contenido a las dos expresiones de aconsejar y de
consentir que consagra el texto constitucional; pero tal interpreta-
cin se ha abandonado de hecho, para quedar la aprobacin del Se-
nado como referida nicamente a un tratado ya concluido por el Pre-
sidente."
He aqu una diferencia del texto extranjero con el nuestro, pues
en ste la facultad del Senado es tan slo de "aprobar" y no de "acon-
sejar".
El Senado puede desaprobar un tratado concluido por el Presiden-
te, o introducir en l enmiendas o reservas. En el primer caso el Pre-
sidente no puede constitucionalmente ratificar el tratado y si lo hi-
ciere, aparte de su responsabilidad constitucional creara una doble
situacin jurdica: la de invalidez del tratado en el orden interno con-
forme al artculo 133 y la de su existencia en el orden internacional
mientras subsista la voluntad del otro Estado signatario, pues debe en-
tenderse que internacionalmente el Senado no es parte en la celebra-
cin de los tratados, la que se consuma por la voluntad bilateral de
los Estados signatarios expresada mediante la ratificacin de los Jefes
de Estado. En cuanto a las enmiendas o reservas, carecen de eficacia
mientras no sean aceptadas por el Estado co-contratante: segn su
importancia se traducen en el repudio total o parcial del tratado.
La aprobacin del Senado autoriza al Presidente a llevar a cabo
la ratificacin, pero no lo obliga a hacerlo, a diferencia de la desapro-
bacinque lo pone en el trance de no ratificar el tratado. Ello se debe
a que, una vez satisfecho el requisito interno de la aprobacin de la
Cmara Alta, la voluntad del Presidente queda libre para actuar en
el plano internacional, al que pertenece la ratificacin de los tratados.
Otra sera la solucin si se entendiera que la voluntad del Senado
4 No pasan de doce los casos en que el Senado norteamericano ha sido cnsul-
tado previamente a la celebracin de un tratado; en ninguno de ellos la consulta
al Senado signific su participacin en las negociaciones. Sin embargo, en la actua-
lidad acostumbra- el Presidente de los Estados Unidos hacer participar directamente a
Ideres del Senado en las negociaciones - de tratados importantes con objeto de ase-
gurar la posterior aprobacin senatorial; as, en 1946. los senadores Connally y Van-
denberg estuvieron doscientos trece dfas fuera de Washington llamados a participar en
negociaciones internacionales.
se proyecta en la esfera internacional, integrando con la del Presiden-

te la voluntad del Estado Mexicano; pero esta tesis, que como hemos
visto se discuti en otro tiempo en Estados Unidos, sera insostenible
dentro de nuestro texto constitucional, donde la facultad es de aproo
bar, no de dirigir ni de aconsejar.
Nuestra Constitucin, al igual que la norteamericana, no concede
intervencin al Senado en la abrogacin y en la denuncia de los tra-
tados. La facultad, por lo tanto, pertenece exclusivamente al Presi-
dente, como incluida en la atribucin general de dirigir las negocia-
ciones diplomticas.'
Sealemos una ltima e importante diferencia entre el texto nor-
teamericano y el nuestro. En aqul la aprobacin del tratado debe
ser por un mnimo de dos tercios de los senadores presentes; en el
nuestro basta la simple mayora ordinaria, puesto que no se establece
una mayora especial.
El precepto mexicano enmend en este punto un desacierto evi-
dente de su modelo. En efecto: la Constitucin de Estados Unidos
permite que una minora de senadores ponga en jaque la poltica in-
ternacional del Presidente, que inclusive puede ser aceptada por la
Cmara de Representantes; para ello basta con que niegue su aquies-
cencia un tercio ms un voto de los senadores presentes. Es lo que
suele designarse como el veto del Senado, que a diferencia del veto
del Ejecutivo carece de correctivo constitucional.
La poltica aislacionista de Norteamrica, que hasta antes de la
Segunda Guerra Mundial trat de eludir compromisos internacionales
que pudieran envolverla en conflictos europeos, hall en el veto del
Senado el arma necesaria para malograr los propsitos del Presidente.
Los dos casos ms notables en que una minora del Senado impidi
la ratificacin de compromisos verdaderamente trascendentales, con-
sistieron en el repudio del Tratado de Versalles y en la negativa a
adherirse al estatuto de la Corte Permanente de ] usticia Internacio-
nal; en el primero, 49 votos en pro fueron derrotados por 35 en con-
tra y en el segundo 52 afirmativos perdieron contra 36 negativos.
A falta de algn remedio expresamente previsto en la Constitu
cin, la prctica norteamericana ha burlado el veto senatorial en 'nu-
merosos casos, mediante la interpretacin de que no necesitan la apro-
Ii La abrogacin de un tratado, por ser acto bilateral que requiere la voluntad
de los signatarios del mismo, debera lgicamente exigir la aprobacin del Senado,
como ella fue otorgada para que el Presidente pudiera concertar el otro acto bilateral
que dio nacimiento al tratado: pero la Constitucin no otorga dicha [acuitad al Se-
nado, yeso basta para que no la tenga en un rgimen de facultades expresas. En
cuanto a la denuncia de los tratados es acto unilateral que pertenece ntegramente
al dominio del derecho internacional y que por ello corresponde al titular de las re-
aciones exteriores.
bacin del Senado los acuerdos internacionales distintos de los actos

solemnes conocidos como tratados, especialmente los actos llamados
convenciones. Esta prctica. cuya constitucionalidad ha sido muy dis-
cutida en Estados Unidos, no podria implantarse entre nosotros. por-
que a diferencia del precepto norteamericano que slo habla de tra-
tados. el nuestro incluye tambin las convenciones. Por lo dems. la
diferencia entre las dos Cartas tocante a la mayoria suficiente para
aprobar tratados, hace innecesario entre nosotros el recurso de que
se ha echado mano en Estados U nidos.
Aparte de la poltica de aislamiento. que desde la segunda Gran
Guerra ha sido sustituida por una activa colaboracin internacional,
el Senado norteatnericano se muestra particularmente celoso de las
facultades de los Estados-miembros y del Congreso general. De este
modo se rehusa habitualmente a aprobar los tratados que se traduz-
can en modalidades a la legislacin de los Estados y aquellos otros
que puedan menoscabar las facultades del Congreso." Tratase en el
fondo de la tendencia a evitar los tratados inconstitucionales, cues-
tin extremadamente delicada en los regimenes como el nuestro y el
norteamericano, en donde el derecho de la Constitucin prevalece so-
bre el internacional (Vid. supra, captulo lI, nm. 13).
134. Rstanos por examinar dos facultades del Senado. que en

virtud de su importante destino merecen especial atencin: las con-
signadas en las fracs. V y VI del 76.
Segn la primera parte de la frac. V. es facultad del Senado "de-
clarar. cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales
de un Estado. que es llegado al caso de nombrarle un gobernador
provisional. quien convocar a elecciones conforme a las leyes consti-
tucionales del mismo Estado".
El precepto no fue obra del Constituyente de 56. sino de los refor-
madores de 74. Varios casos que se presentaron bajo la vigencia de
la primitiva Constitucin, demostraron que para la acefala de los
gobiernos locales no se encontraba solucin alguna dentro del pacto
federal." El artculo 122 (entonces 116), invocado varias veces. no ser-
e Aunque aprobado al fin, el Pacto del Atlntico desat viva discusin en el

Senado. porque se pens que poda comprometer a una accin automtica de carcter
militar en caso de agresin a uno de los pases signatarios, lo que afectarfa la facultad
constitucional del Congreso para declarar la guerra.
7 En J872 se present un conflicto en Yucat:\n al ser expulsados del Estado
los Poderes ejecutivo y legislativo, considerados como usurpadores por habrscle dado
efecto retroactivo a una reforma que ampliaba la duracin de su mandato; el go
bemo federal decret el estado de sitio y al levantarlo se advirti que no haba pre-
visin en la Constucln Federal ni en la yuca teca para prO\'ecr a la sustitucin de
108 Poderes desaparecidos; despus de largas discusiones donde campearon las ten-
va para el caso, pues ya hemos visto que se refera a la hiptesis en

que la federacin debe prestar ayuda a Poderes legtimos de un Esta-
do, amenazados por violencia exterior o trastorno interior (supra,
cap. X, nm. 55) . Tampoco poda utilizarse la actual frac. VI del 76,
igualmente introducida por la reforma de 74, ya que se cre para re-
solver conflictos entre los Poderes de un Estado, lo que presupone la
existencia de los mismos. La fraccin V, que estamos comentando,
tuvo por objeto proveer a la situacin provocada por la desaparicin
de los Poderes de un Estado, teniendo en cuenta que las entidades fede-
rativas no son Estados independientes, sino que en virtud del pacto
federal su suerte interesa a la federacin.
Los reformadores del 74 ten an ante s dos vacos de la ley su pre-
ma que llenar: los conflictos polticos entre los Poderes de un Estado
y la desaparicin de esos Poderes. Los dos problemas se mezclaron y
confundieron al principio de la discusin. El 2 de abril de 72 se pre
sent ante el Congreso de la Unin el dictamen sobre las reformas'
propuestas aos atrs, por Lerdo de Tejada, donde se atribua como
facultad del Senado la siguiente: "Dirimir, oyendo al Ejecutivo, en
la forma y trminos que seale la ley, toda cuestin poltica que ocu-
rra entre los Estados o entre los Poderes de un Estado, respecto de
su rgimen interior." Esta facultad, que por lo que toca a las cuestio-
nes polticas entre los Poderes de los Estados habra de engendrar la
fraccin siguiente, desapareci por lo pronto ante las objeciones de
algunos diputados, para ceder su sitio a esta otra facultad: "Dictar las
resoluciones necesarias para restablecer el orden constitucional el) los
Estados en que hayan desaparecido sus Poderes constitucionales ... " 8
La extensa discusin orill a presentar nuevo dictamen: "Decla-
rar, cuando el orden constitucional hubiese desaparecido en un Es-
tado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisio-
nal, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constituciona-
les del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se har por
el Ejecutivo Federal, con aprobacin del Senado, y dicho funcionario
no podr ser electo gobernador en las elecciones que se verifiquen
por virtud de la convocatoria que se expidiere."
Todava se hizo una modificacin de importancia. En lugar de la
dencias recogidas despus en la reforma de 74, el Congreso de la Unin aprob que
el Ejecutivo Federal nombrara un gobernador interino del Estado de Yucatn para
proceder a convocar a elecciones (Diario de los Debates del VI Congreso Constucio-
nal; T. 111, pgs. 690 y siKs.). Otro caso, tambin precedente de dicha reforma es
el \ICllfritlo r-u Coahuita eu 1873, en que si bien la desaparicin de Poderes se dt'!)i
a conflictos cutre la lcgislatura y el guuemador, la solucin fue la misma adoptada
en el raso de Yucuru (lJiario de los Ueuate1 del Vl/ Congreso Constitucional; T. 1,
pgs. 1~66 y slgs.}.
8 Diario de 10$ Debates del VlIl Congreso Constitucional; T, 1, pg. 5HO.
27
expresin "cuando el orden constitucional hubiese desaparecido". se

dijo "cuando hayan desaparecido los Poderes constitucionales ejecu-
tivo y legislativo".
La que fue en esos trminos frac. V del arto 72-B en la Constitu-
cin de 57. pas a ser en la de 17 la frac. V del arto 76, con slo dos
diferencias: es presupuesto de la facultad del Senado que hubieren
desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado y no
slo el Ejecutivo y el Legislativo. y e! nombramiento de gobernador
provisional se hace ahora por el Senado a propuesta en terna del Pre-
sidente de la Repblica en lugar de hacerlo el Presidente con la apro-
bacin del Senado.
La historia del precepto permite descubrir el origen de la aplica-
cin fraudulenta que se ha venido haciendo del mismo. Cuando los
Poderes de un Estado se muestran insumisos respecto a los Poderes
Federales, principalmente en los casos de poltica electoral,' o cuan-
do se enseorea la anarqua en un Estado por choques de los Pode-
res locales entre s o por causa del malestar popular. es costumbre que
el Senado declare desaparecidos a los Poderes porque el orden cons-
titucional ha desaparecido en el Estado. Con ello e! Senado de la Re-
pblica aplica un texto que deliberada y expresamente rechaz el
reformador de 74 al eliminar la expresin "cuando el orden consti-
. tucional hubiere desaparecido". y que rechazado debe entenderse por
el Constituyente de 17. al adoptar el texto que lo reemplaz: "Cuan-
do hayan desaparecido los Poderes ... " El empleo de la expresin
repudiada. no es sino el medio que ha encontrado la poltica de! cen-
tro a fin de someter incondicionalmente a los gobiernos de los Esta-
dos. aunque con ello se hiera en la entraa al sistema federal.
Los antecedentes del precepto. la finalidad que con l se persigui.
su propio sentido literal y. ms que todo. el papel que le correspon-
de dentro de la mecnica del sistema. obligan a otra interpretacin.
como en seguida se ver.
La facultad del Senado presupone una situacin de hecho. ante-
rior a su intervencin y que no puede ser obra del Senado: que los
Poderes del Estado hayan desaparecido. La definicin de que los Po-
deres han desaparecido corresponde al Senado. pero debe hacerla con
'11} Como caso notorio de desaparicin de Poderes por no haberse sometido los de
un Estado a la consigna del' partido oficial. mencionaremos el ocurrido en Chiapas en
19!6. Despus de transcribir una solicitud del Partido Nacional Revolucionario que-
jndose de que las autoridades de Chiapas sostuvieron "a todo trance y sin justifica-
cin alguna candidatos contrarios" a los de dicho Partido, el secretario de Goberna-
cin, por acuerdo del Presidente de la Repblica, solicit la desaparicin de los
Poderes del Estado por ese motivo, a lo que accedi el Senado (Diario de los Debates
de la Cdmara de Senadores. XXXVI Legislatura. T. JI, nm. 9. pgs. 6 y 7).
estricto apego a la realidad; no es admisible suponer una situacin,

que ni es un hecho ni cabe dentro de una hiptesis jurdica. La in-
existencia de hecho es fcilmente verificable; slo puede ocurrir por
muerte de los titulares o por abandono absoluto de sus funciones. La
inexistencia .de derecho slo puede darse cuando los titulares origina-
riamente legtimos se perpetan en el poder, despus de concluido su
perodo, sin convocar a elecciones. Fuera de estos casos evidentes hay
otros a que nos vamos a referir, que aparentemente pudieran incluir-
se en la misma regla.
El caso ms comn es el que antes mencionamos. cuando poderes
reconocidos en un principio como legtimos se ponen en un momento
dado al margen de la ley, por la comisin de actos inconstitucionales.
En ese casa no hay lugar a declararlos desaparecidos, ya que la Cons-
titucin propone dos remedios, distintos del previsto por la frac. V
del 76. Contra los actos violatorios de garantas, existe en favor del
individuo el juicio de amparo; contra las violaciones a la Constitu-
cin y leyes federales. por parte de los gobernadores y de los dipu-
tados a legislaturas locales, existe el juicio de responsabilidad, segn
los arts, 108, 109 Y 111, cuya consecuencia es la separacin del puesto
si el funcionario resulta culpable. Conforme a dichos artculos, la
competencia de las Cmaras es distinta de la que tiene el Senado para
declarar desaparecidos los Poderes de un Estado, la hiptesis es dife-
rente y el procedimiento es otro, pues mientras en el caso de la frac. V
del 76 no se oye en defensa a los titulares de los poderes que se pre-
sumen desaparecidos, en el caso de los artculos 108, 109 Y III los
presuntos responsables quedan sometidos a un procedimiento. Si como
resultado del mismo los mandatarios son separados de su encargo,
entonces s puede funcionar la facultad del Senado para verificar la
desaparicin de los Poderes del Estado y proceder a nombrar Gober-
nador provisional.
Otro caso que se puede presentar consiste en que por la fuerza se
impida a los gobernantes de un Estado el ejercicio de su autoridad,
ya sea arrojndolos fuera del Estado, encarcelndolos o de cualquier
otro modo. En este supuesto tampoco hay lugar a declarar desapare-
cidos los Poderes, puesto que existen; lo que los Poderes de la Unin
deben hacer es prestar su ayuda a las autoridades legitimas del Estado,
a solicitud de la legislatura o del Ejecutivo, como lo previene el ar-
tculo 122. Igual solucin cabe cuando los poderes legitimas no pue-
den establecer el orden dentro de su Estado, es decir, cuando hay tras-
torno interior (previsto especialmente por el art. 122). ya sea por im-
potencia material de las autoridades o porq ue a ralz de las .Ieccones
se disputan el poder dos o ms partidos. En este ltimo caso. la inter-
vencin del Ejecutivo Federal (no la del Senado) es muy delicada.

pues el apoyo que prestare a los candidatos de un partido implica el
reconocimiento de su legitimidad. l o
Una vez que el Senado verifica el hecho consistente en haber des--
aparecido los Poderes de un Estado, debe declarar que es lIegado el
caso de nombrar gobernador provisional. quien convocar a eleccio-
nes conforme a las leyes constitucionales del mismo Estadol l El nom-
bramiento se har a propuesta en terna del Presidente de la Repbli-
ca, con aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presen-
tes del Senado, y en los recesos por la Comisin Permanente. La Cons-
titucin debera haber adoptado en este caso la regla general de la
mayora relativa. segn la cual, cuando se trata de ms de dos propo-
siciones o candidatos, obtiene el triunfo el que alcanza mayor suma
de votos, cualquiera que elIa sea. Exigir la mayora especial de dos
tercios, est bien en aquellos casos en que, de no lograrse tal mayora,
subsiste la situacin normal que pretendi modificarse; por ejemplo,
si no se renen los dos tercios de votos de diputados y senadores para
una reforma constitucional, sigue vigente el precepto que se trat de
reformar, esto es, se estima que la situacin existente es la buena. En
cambio, si ninguno de los tres candidatos que presente el Presidente
de la Repblica para gobernador provisional alcanza las dos terceras
partes de votos del Senado (que equivale a la unanimidad cuando el
quorum del Senado es el mnimo). el Estado queda acfalo, 10 que
por ningn concepto es deseable. Corresponde a la ley secundaria ate-
nuar en 10 posible el inconveniente sistema de la Constitucin, de-
terminando el procedimiento que facilite. en votaciones posteriores,
la reunin del nmero suficiente de votos en favor de uno de los tres
candidatos.
Despus de hablar del nombramiento de gobernador, la fraccin
que comentamos termina con las siguientes palabras: "El funciona-
rio as nom brado no podr ser electo Gobernador constitucional en
10 En 1939 el Senado aprob un proyecto de Ley Reglamentaria de las fracs. V

y VI del art . 76. que no lleg a aprobarse por la Cmara colegisladora por motivos
t.Juc ignoramos. Sus autores, Ncforo Guerrero, Jr., y Wilfrido Cruz, proponan los
varios casos en que poda actuar la Iaculrad de declarar desaparecidos Jos Poderes
de un Estado; entre ellos hay algunos que quiz no estn de acuerdo con la genea-
loga del prccepto. pero reconocemos que encaja en su espritu el caso en que los
Poderes del Estado quebranten el pacto con la habitual frmula de "reasumir la sobe-
rauta". (Viario de los Debates de la Cmartz de Senadores. XXXVIl Legislatura. T. VI,
nm. 15, p;g. 3 Y sigs.)
JI La resolucin del Senado no es constitutiva de la desaparicin de los Pode.
res, sino meramente declarativa del hecho consistente en que con anterioridad haban
desaparecido. La prctica inconsutucicnal ha consistido en considerar que los Pode-
res desaparecen por virtud y a partir de la resolucin del Senado, tal como si sta
fuera constitutiva.
las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que l

expidiere. Esta disposicin regir siempre que las Constituciones de
los Estados no prevean el caso."
A qu se refiere el prrafo final del precepto. que introdujo el
constituyente de Quertaro y que dice: "esta disposicin regir siem-
pre que las constituciones de los Estados no prevean el caso"? De re-
ferirse al prrafo que inmediatamente le precede. resultara que si
la Constitucin local lo autorizara, podra ser gobernador constitu-
cional el que COmo gobernador provisional hubiera convocado a elec-
ciones, lo cual es inadmisible conforme al art. 115, uno de cuyos p-
rrafos dispone que nunca podr ser electo para el perodo inmediato
el gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cual-
quier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador, siem-
pre que desempee el cargo en los dos ltimos aos del perodo.
As, pues, el prrafo final de la frac. V tiene que referirse a la de-
claracin de que han desaparecido los Poderes o al nombramiento de
gobernador provisional. No es conveniente dejar que las constitucio-
nes locales puedan dotar a un funcionario o a un organismo de la
grave facultad de declarar desaparecidos los Poderes del Estado. pues
autoridad tan grande permitira el abuso. ya sea para atemorizar a
Poderes legtimos o bien para sostener a Poderes usurpadores; esa
facultad debe corresponder exclusivamente a la federacin. y ya he-
mos visto que aun as concedida se presta a mal uso. Por lo dems,
la anarqua interior, producto inevitable de la acefala total. excluye la
posibilidad de que el propio Estado resuelva su situacin.'"
12 Lanz Durct opina de otro modo, pues considera que el prrafo final de la frac-
cin V abarca todo el precepto, por lo que las Constituciones locales pueden. en su
concepto, prever a quien corresponde declarar desaparecidos los Poderes. (Op. cit., 2'
edicin, pgina 208). Para ello invoca el dictamen que present ante el Constituyen-
te de Quertaro la Comisin respectiva. donde se dice que con la innovacin. que
se introdujo a la frac. V, "se deja la puerta abierta a la resolucin que al problema
den las Constituciones locales ahora que se reformen a consecuencia de la nueva
Constitucin" (Diario de los Debates, T. 11, pg. 229). Fuera de ese prrafo carece-
mos de otro dato ilustrativo acerca de la intencin del Constituyente, ya que el pre-
cepto se aprob sin discusin y por unanimidad. Pero el pasaje transcrito no puede
ser aceptado como referente a toda la fraccin, pues como hemos visto es imposible
desde luego que la puerta quede abierta para que las Constituciones locales puedan
establecer cosa distinta a que el gobernador provisional convocante pueda ser electo
gobernador constitucional, por prohibirlo el 115. Esta sola limitacin terminante .,
expresa a la afirmacin al parecer ilimitada del dictamen autoriza a introducir la
otra cortapisa que aconseja el buen sentido y justifican los antecedentes del precepto;
la declaracin de que han desaparecido los Poderes no puede ser encomendada a las
autoridades subalternas de un Estado que carece de Poderes. esto es, de los titulares
de la suprema autoridad local, CJlya existencia presuponen las dems autoridades. Nin-
guna Constitucin local ha acogido la tesis de Lanz Duret: pero, en cambio. las nueve
Constituciones a que nos hemos referido en otra parte (cap. VIII, nm. 44) han
entendido que pueden prever la designacin de gobernador provisional para que con-
voque a elecciones.
No quedal pues, sino un extremo: lo que las constituciones locales

pueden prever es la designacin de gobernador provisional para con-
vocar a elecciones. una vez que el Senado ha declarado la desapari-
cin de los Poderes del Estado. Eso es lo que han hecho varias cons-
tituciones. entre ellas la de Michoacn, en su. art. 164. al disponer
que en el caso de la fraccin V del arto 76 de la Constitucin General,
asumirn el Poder Ejecutivo, en su orden, el Presidente de la ltima
Legislatura o el de la Diputacin Permanente, el vicepresidente de
la Legislatura. el ltimo Secretario de Gobierno. el ltimo Presidente
del Supremo Tribunal de Justicia: la persona que asuma el Poder
Ejecutivo convocar desde luego a elecciones. sujetndose en lo posi-
ble a la forma y trminos prescritos por la Constitucin local."
El mal uso, desquiciante de nuestro sistema. as como los graves
defectos que en lo que dice y en lo que calla presenta la "peligrosa
facultad del Senado" que comentamos (segn la llam el dictamen
que la present ante la asamblea de Quertaro) . slo pueden ser ate-
nuados mediante la expedicin de la ley reglamentaria de la frac. V,
tan indispensable para proteger la autonoma de los Estados. cuanto
indeseable para las tendencias centralizadoras de los Poderes Fede-
rales. H
13 As lo entendi el Senado cuando. al declarar desaparecidos los Poderes del

Estado de Michoacn en 1920. aprob el dictamen que en su parle conducente decta:
..... en este dictamen no solicitamos que el Ejecutivo presente terna para nombrar
gobernador provisional que convoque a nuevas elecciones en aquel Estado. porque el
mismo artculo 76. en la fraccin citada y en su parte Cinal, expresa que la dlsposi-
cin regir siempre que las Constituciones de los Estados no prevean el caso, y la
Constitucin de Michoacn, en su artculo 164, dice 10 siguiente ..... (Diario dt: lo~
Debates de la Cmara de Senadores, XXIX Legislatura, T. I, mimo 17. pg. 7).
14 La inaceptable aplicacin que se viene haciendo de la frac. V del arto 76, es ya,
a lo que parece, no slo un fenmeno irreversible, aino de anomala cada vez ms
acentuada. En confirmacin de lo dicho vamos a mencionar, despersonalizados. los dos
casos de desaparicin de poderes que se han presentado en enero y en abril de 1975,
es decir. con posterioridad a nuestra 13' edicin.
El 31 de enero de ese ao, la Comisin Permanente del Congreso de la Unin
declar desaparecidos los Poderes del Estado de Guerrero, teniendo en cuenta la orden de
aprehensin en contra del gobernador del Estado como presunto responsable del deli-
to de fraude, dictada por un juez del Distrito Federal, y design gobernador sustituto
dentro de la terna enviada por el Ejecuttvo Federal. El sustituto debera entregar el
poder al electo, llamado a tomar posesin dos meses despus. El procedimiento co-
rrecto hubiera sido, a no dudarlo, la solicitud de desafuero ante la legislatura y en
contra del gobernador, a fin de poder cumplimentar la orden de aprehensin y conti-
nuar el proceso. Ampliar a los otros dos Poderes, los raros efectos que respecto del
Ejecutivo se atribuyeron a una orden de aprehensin que slo a l se refera. es inno-
vacin curiosa que debe quedar registrada en los anales del uso consuetudinario de
que es objeto la facultad en cuestin.
Pocos das despus del suceso relatado. en una reunin a la que se dio el nombre
de Primer Encuentro Nacional Legislativo. convocada en la ciudad de Quertaro para
conmemorar un aniversario ms de nuestra Carta Magna. 330 diputados. locales de 29
Estados llegaron a 14 conclusiones. aprobadas el 7 de febrero, de las cuales la primera
consisti en lo siguiente: "Crear una comisin tcnica que dictamine en un plazo de
,135. La frac. VI del 76 considera como facultad exclusiva del

Senado, la de "resolver las cuestiones polticas que surjan entre los
Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al
Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrum-
pido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este
caso el Senado dictar su resolucin, sujetndose a la Constitucin
General de la Repblica y a la del Estado".
El precepto parte del supuesto comn de que entre los Poderes
de un Estado han surgido "cuestiones polticas". Este supuesto es del
todo distinto a aquel otro en que se coloca el arto 105, al dar como
petencia a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las contro-
versias que se susciten entre los Poderes de un mismo Estado "sobre
la constitucionalidad de sus actos". Las cuestiones contitucionales,
cuyo conocimiento incumbe a la Suprema Corte por ser el ms alto
intrprete de la Constitucin, se refieren a la competencia y faculta-
des de los distintos rganos; nada tienen que ver con la legitimidad
de origen de los gobernantes ni con la diversidad de criterio poltico
dos meses, si es conveniente pedir que se hagan reformas a la Constitucin para quitar
al Senado y a la Comisin Permanente la facultad de declarar desaparecidos los
Poderes de un Estado." Las conclusiones del dictamen, al expirar el trmino sealado,
seran dadas a conocer a las legislaturas locales. para que procedieran segn su criterio.
Ante la reunin nacional de referencia, la XLVII Legislatura del Estado de Hidalgo
present una ponencia, a la que dio amplia publicidad en desplegados periodsticos.
En vigorosa expostcn de la historia poHtica y constitucional de Mxico. que los teri-
cos de nuestro derecho pblico habran podido suscribir. la ponencia propuso ocho
puntos resolutivos, el ltimo de los cuales deca as: "Con objeto de fortalecer el
federalismo, es urgente privar al Senado de la Repblica o en su caso a la Comisin
Permanente del Congreso de la Unin, de la facultad que actualmente les otorga el
artculo 76 fraccin V Constitucional. en el sent.do de declarar desaparecidos los pode-
res Constitucionales de cualquier Estado Libre y Soberano".
El primero de abril del mismo afio tom posesin de su cargo el gobernador cons-
titucional designado para el Estado re Hidalgo. con asistencia y beneplcito del Pres-
dente de la Repblica. Antes de concluir el mes se desat una ofensiva en contra del
gobernador entrante y de su antcesor, a quienes se atribuy la subsistencia de un
antiguo cacicazgo. El conflicto culmin en la invasin violenta del Palacio del Gobierno,
con el conocimiento y ante la mirada por lo menos complaciente de las autoridades
federales. Al da slgueute. SO de abril, cuando estaba para cumplirse el primer mes
de gobierno de la flamante administracin, la Comisin Permanente declar desapa-
recidos los Poderes del Estado de Hidalgo, segn se dijo por existir en el mismo un
sistema autocrtico, y procedi a designar gobernador provisional. no obstante que la
Constitucin de Hidalgo contiene la previsin, prevista a su vez en la Constitucin
Federal, que hemos examinado en el prrafo a que esta nota se refiere. Ante tan spera
conclusin pas al olvido, menos an que a la historia. el llamado Primer Encuentro
Nacional Legislativo, la reunin aquella donde escasos tres meses antes la legislatura
del Estado de Hidalgo habia desafiado al sistema del que ahora era vctima.
Hemos relatado los hechos, pero no vamos a clamar por los atentados que ellos
significan a la soberana de las entidades. Actos como los descrrtoe no hieren, sino slo
formalmente, la soberana de los Estados. Esa soberana. que en la vivencia real debera
hallar su fuente en la voluntad' libre y respetada del electorado, le mantiene en des-
pectivo silencio ante el despido de mandatarios que la decisin popular no se dio.
Tan indiferente le es el que se va como el que viene. Eventualmente puede mejorar
en el cambio.
que entre ellos pueda existir, todo lo cual pertenece a lo que la Cons-
titucin llama cuestiones polticas, para conocer de las cuales es com-
petente el Senado.
Existiendo cuestiones polticas entre los Poderes de un Estado, la
intervencin del Senado se surte: a) a peticin' de uno de los Pode-
res; b) de oficio, cuando se haya interrumpido el orden constitucio-
nal, mediando un conflicto de armas. De estos dos casos, el primero
no presenta dificultad. En cuanto al segundo, se trata de un trastorno
interior, en el que median las armas y que es provocado por la pug-
na entre s de poderes legtimos; lo cual quiere decir que dentro de
la hiptesis general 'del arto 122, conforme a la cual los Poderes de la
Unin pueden pre~tar proteccin a los Poderes de un Estado en caso
de trastorno interior, la frac. VI del 76 ha seleccionado el caso par-
ticular de que el trastorno sea provocado por querellas entre s de
los Poderes locales, y ha dado competencia al Senado para conocer
de dicho caso. Y aunque la Constitucin habla de interrupcin del
orden constitucional, ello no significa que el conflicto sea de orden
constitucional, sino que la marcha normal, pacfica, de la adminis-
tracin se ha interrumpido.v
136. La actual frac. VI del arto 76 apareci en la Constitucin de

57 por virtud de las reformas de 74; en aquella poca suscit largos
debates la facultad que se confera al Senado, sustrayndola de la
competencia de la Corte, pero al fin predomin la opinin del dipu-
tado Dond, en el sentido de que el prestigio y la fuerza de la Corte
exigan que se abstuviera de conocer de cuestiones polticas. En el pro-
yecto de Constitucin que present el Primer Jefe ante el Constitu-
yente de Quertaro, la facultad de que venimos hablando volva a
pasar a la Corte, pero la comsin dictaminadora se dividi por mi-
tad; dos de sus miembros estaban por el sistema de 57 (cuya restau-
racin propona el Primer Jefe) y los otros dos por el de 74. En la
sesin de 16 de enero de 1917 se empe acalorado debate en torno
del problema y al fin se aprob el sistema de 74 por 112 votos con-
tra 42.'" Interrogado en esa sesin uno de los miembros de la Co-
misin acerca de lo que deba entenderse por cuestiones constitucio-
nales y por cuestiones polticas, dio una respuesta vaga, en parte no-
toriamente inexacta, al afirmar que es cuestin poltica la de saber
cul de los Poderes de un Estado est dentro de la rbita de sus atri-
buciones.F
JI), Respecto a la relacin que guarda, especialmente por sus antecedentes hist-
ricos. el art. 122 con la frac. VI del 76, supra, cap. X, nm. 55 in fine.
16 Diario de los Debates del Congreso Constituyente; T. Ll, pgs. 351 Y sigs.
11 Id., polg. 358.
No obstante que ya se haba aprobado la frac. del 76 de que veni-

mas hablando, volvi a ser tratada en la sesin del 22 de enero, cuan-
do se puso a discusin el arto 105, quc daba competencia a la Corte
para conocer de las controversias entre los Poderes de un mismo Es-
tado sobre la constitucionalidad de sus actos. Fue entonces cuando el
mismo diputado que seis das antes haba tratado de distinguir en
teora las cuestiones polticas de las constitucionales, introdujo un ele-
mento nuevo en la clasificacin. consistente en que la competencia
del Senado se surta con motivo de las cuestiones polticas en que
surjan conflictos de armasP En presencia de esta nueva interpreta-
cin, se propuso que en la frac. VI del 76 se cambiara la conjuncin
disyuntiva "o" por la copulativa "y", con lo que el precepto debera
quedar en estos trminos: "Resolver las cuestiones polticas que sur-
jan entre los Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra
con ese fin al Senado y cuando con motivo de dichas cuestiones se
haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de
armas." As redactado, el sentido del precepto cambiaba Iundarnen-
talmente y la competencia del Senado quedaba aclarada, pues no baso
taba para que sta se surtiera con la existencia de una cuestin pol-
tica, ni con la solicitud de uno de los Poderes contendientes, sino que
adems de esas dos condiciones se requera que hubiera conflicto de
armas, para resolver el cual es indudable que no debe tener compe-
tencia la Suprema Corte.
Nadie objet la modificacin propuesta y, en cambio, algunos la
apoyaron, pero como no se puso a votacin, qued en pie el texto pri-
mitivo de la frac. VI, aprobado en la sesin dcl 16 de enero, y as
aparece en el texto oficial de la Constitucin.
En presencia de dicho texto, que es el vigente, pensamos que la
nica interpretacin aceptable es la que al principio propusimos, T'ra-
tndose de dificultades entre los Poderes de un estado, quedan, pues,
las cuestiones constitucionales para ser resueltas mediante un proce~
dimicnto judicial por la Suprema Corte (art, 105) y las cuestiones
polticas para ser solucionadas sin Iorrna de juicio por el Senado, ya
sea a peticin de uno de los Poderes o ya sea de oficio cuando medie
un conflicto de armas (art. 76, frac. VI).
Corresponde a la ley reglamentaria, a cuya expedicin obliga el
precepto comentado, definir lo que debe entenderse por cuestiones
polticas.
IR ld. pg. 363.

CAPTULO XXIII
LA COMISIN PERMANENTE
SUMARIO
U7.-Antecedentes histricos de la Comisin Permanente. ua.-La Perma-

nente y el Ccngresionalismo. l.!l9.-InutiJidad de la Permanente respecto
a sus funciones de sustitucin. 140.-La convocatoria a sesiones extra-
ordinarias.
137. La Comisin Permanente tiene una ascendencia genuma y

exclusivamente hispnica.
Naci probablemente en el siglo XlII, en el reino de Aragn, Du-
rante el tiempo en que las Cortes no actuaban, funcionaba una comi-
sin compuesta poT dos miembros de cada uno de los cuatro brazos
o clases, en que se divida la asamblea parlamentaria de aquel reino,
Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las principales
funciones de stas: administrar los subsidios y velar pOT la observan-
cia de los fueros,
Imitando la organizacin aragonesa, Catalua, Len y Castilla
adoptaron sucesivamente la institucin de la Permanente, con nom-
bres y con facultades ms o menos parecidos. Buscse siempre que,
durante sus recesos, las Cortes fueran sustituidas en algunas de sus
funciones pOT una comisin compuesta pOT miembros de la propias
Cortes, con el principal y casi exclusivo objeto de pTeservar las con-
quistas populares de los amagos del poder real.
Despus del parntesis. casi tres veces secular. del constitucionalis-
mo espaol, la Permanente reapareci en la Constitucin de Cdiz
de 1812 con el nombre de Diputacin Permanente de Cortes y con
las facultades, entre otras secundarias, de velar pOT la observancia de
la Constitucin y de las leyes y de convocar a Cortes extraordinar-ias.
A partir de entonces la Permanente hace poco honor a su nom-
bre, pues es ms bien una institucin efmera en los contados pases
que la han conocido.
El siglo XIX propiamente la ignor en Europa. pues en Espaa
misma fue abandonada despus de la Constitucin de 12 y aunque

se la reimplant en la de 1931, sus perfiles se apartaron de la tradi-
cin. Posteriormente ha existido en Alemania, Baviera, Prusia y Che-
coslovaquia.
En Amrica algunas constituciones provinciales de Argentina la
acogieron hasta la promulgacin de la federal de 53, que no la admi-
ti. Chile la tuvo hasta el ao de 1925 y Per hasta que fue modi-
ficada la Constitucin de 1888. La conservan Panam (Constitucin
de 1941, arto 79), Guatemala (Constitucin de 1879, reformada, ar-
tculo 52), Hait (Constitucin de 1939, art. 30), Uruguay (Consti-
tucin de 1934, reformada en 42, artculos 117 a 122) y Mxico (ar-
tculos 78 y 79) .
. Como fcilmente se advierte, la institucin de que estamos tratan-
do no cuenta en su haber con proslitos de nota, lo que por lo me-
nos nos autoriza a pensar que la Permanente est lejos de ser una
institucin indispensable en un rgimen constitucioal.
Tal fue la primera conclusin, inferida del derecho comparado,
a que lleg Rabasa en un discurso poltico que pronunci en el Se-
nado de la Repblica en el ao de 1913. Pero no se detuvo all, sino
que con juicio severo expres: "Estas Comisiones Permanentes, den-
tro de los principios del Gobierno representativo, son un fraude al
derecho de representacin; dentro del principio democrtico son su-
perchera, y dentro del principio federal, burlan el fundamento de
la federacin." 1
Prescindiendo de la pasin poltica que pudo filtrarse en las pa-
labras del orador, es lo cierto que nuestro texto constitucional justi-
fica en cierto sentido las conclusiones de Rabasa.
Segn el arto 78 de la Constitucin en vigor, durante el receso del
Congreso habr una Comisin Permanente compuesta de 29 miem-
bros, de los que 15 sern diputados y 14 senadores, nombrados por sus
respectivas Cmaras la vspera de la clausura de sesiones.
La falta de proporcionalidad de los diputados y senadores que in-
tegran la Permanente. en relacin con el nmero total de miembros
de cada Cmara, significa que la Permanente no representa adecua-
damente al Congreso ni a los Estados, pero sobre todo, la Perma-
nente .no responde sino al sentir de la mayora que predominaba en
cada Cmara en el momento de designar a los miembros de la Comi-
sin. Falta en nuestra Constitucin un artculo que, como el 62 de
la Constitucin espaola de 1931, im ponga la representacin propor-
cional de las minoras en el seno de la Permanente. De aqu que la
J Vid. Revista Mexicana de Derecho Pblico; T. 1, pgs. 67 a 84.

LA COMISIN PERMANENTE 429
Permanente sea un organismo sumiso u hostil, en su totalidad, al

Ejecutivo. segn la posicin poltica de la mayora de cada Cmara
al hacerse la integracin. En las relaciones del Poder Legislativo con
el Ejecutivo, falta dentro de la Permanente el elemento equilibrador
de las minoras. que puede orientar y a veces modificar en contra de
la mayora (en los casos de coalicin) el rumbo poltico del Con-
greso; la nica oportunidad de que en el seno de la Permanente co-
existan dos tendencias. se presentara cuando en el Senado predomi-
nara un grupo antagnico al de la Cmara de Diputados. de donde
resultara que dentro de la Permanente el grupo de los senadores sera
opuesto al de los diputados.
Obsrvese. sin embargo. que la inadecuada representacin que aca-
bamos de mencionar, es defecto del texto vigente y del que le prece-
di. fcilmente reparable desde el punto de vista numrico. mediante
la integracin de la Permanente en proporcin al nmero de dipu-
tados y de senadores, as como el nmero de representantes de los
diversos partidos. Consideramos, por ello. que la existencia y las atri-
buciones de la Permanente deben ser tratadas. no slo a la luz de
nuestro derecho positivo actual, sno tambin en el plano en que a
continuacin nos situaremos.
138. De lo poco que nos ofrecen la doctrina y sus realizaciones

en el derecho comparado. podemos deducir que la Comisin Perma-
nente responde a un concepto exagerado de la predominancia legis-
lativa. No se trata en el fondo sino de la supervivencia de aquellas
ideas inspiradas por Rousseau, posteriormente tan mitigadas, conor-
me a las cuales el Poder ejecutivo debe estar siempre bajo el control
de la representacin popular. La consecuencia ineludible de tales
ideas en el orden del tiempo consiste en que en ningn momento
ha de estar ausente del escenario nacional la representacin legisla-
tiva. Nada ms que ante el desastre poltico y legislativo a que ori-
llara la actividad continua de las Cmaras, se ha querido salvar el
principio por medio de un pequeo comit surgido de las mismas
Cmaras y que durante el receso de stas asume su representacin en
mayor o menor grado. De este modo ha dicho un comentarista uru-
guayo que "la Comisin Permanente aparece como pieza de recam-
bio. destinada a suplir automticamente la ausencia temporal de la
legislatura".'
Respecto a las dos funciones caractersticas del cuerpo legislativo,
como son la legislativa propiamente dicha y la poltica de control
2 La Comisin Permanente, bajo la direccin del Dr. Justino Jimt::nl!,z de A,:r-

chaga; Montevideo, 1945; T. 11, pg. ~9.
del Ejecutivo, su reemplazo por la Permanente no parece sujeta a

principios. Mientras la Constitucin de Hait concede fuerza de ley
a los decretos de la Permanente, la nuestra en ningn caso le reco-
noce la funcin legislativa.
y mientras la Constitucin espaola de 31 autorizaba a la Perma-
nente a observar los decretos-ley del Presidente de la Repblica y
la del Uruguay la .faculta para hacer observaciones al Ejecutivo sobre
la observancia de la Constitucin y de las leyes, la nuestra no con-
signa ni una sola atribucin de este organismo que pudiera interpre-
tarse como de control poltico.
Tocante a las facultades de sustitucin, la Permanente no tiene
entre nosotros sino las funciones burocrticas que despus examina-
remos. En esa virtud, carece constitucionalmente de la peligrosidad
que podra presentar la continuacin nunca interrumpida de un cuero
po dotado de control poltico y de actividad legislativa. N o cabe duda,
sin embargo, que una Permanente hostil al Ejecutivo puede adoptar
actitudes polticas que, sin encuadrar en ninguna facultad constitu-
cional, trasciendan al equilibrio de los Poderes. Aqu, como en todo
10 relativo a la presente materia, la solucin depende del criterio ge-
neral que se sustente en punto a las relaciones entre s de los Pode-
res fuertes. Los que, como Rabasa, se preocupan por el fortalecimien-
to del Ejecutivo, tienen razn cuando consideran indeseable el apn-
dice constitucional de que tratamos. Quienes como Jimnez de Ar-
chaga de Uruguay temen al despotismo gubernamental, son congruen-
tes al buscar el fortalecimiento de la Permanente."
a En Jos nmeros 34 y 45 de la revista Pensamiento Poltico, Luis de la Hidalga
.dedica sendos artculos a la Comisin Permanente. En el segundo de ellos aparece una
relacin, distinta a la nuestra, de las Constituciones que actualmente mantienen .dicha
Insrirucn, Aunque la diferencia puede deberse a variacin de los textos constitucio-
nales seg la poca de la consulta, conviene para mayor informacin presentar las
variantes de una y otra de las dos enunciaciones.
Entre los pases latinoamericanos por nosotros mencionados. el autor de referencia
no induye a Panam y Haitf; conserva a Guatemala y Uruguay; agrega a Honduras.
El Salvador. Venezuela y Colombia. De los pases europeos seala a las dos repblicas
alemanas. a Checoslovaquia. Espaa (Ley de Cortes de 1942) Greda. Italia. Noruega.
I
Polonia. Suiza. Turqua, la URSS (de 1936) y Yugoslavia. Cita. adems. a la Repbfi-
ca Popular China.
Salvo cualquier enmienda o actualizacin en la lista precedente. consideramos que
puede ser aprovechada para clasificar en dos grupos los paises a los cuales atribuye el
autor la adopcin de la Permanente. Aunque conformados geogrficamente ambos gru-
pos. es posible sealar a cada uno caracterfsricas institucionales propias. 10 que nos
permitir confirmar y esclarecer la tesis sustentada en el presente capitulo.
o El grux> latinoamericano. conservando asi la originaria influencia hispnica. mpri-
me a la comisin permanente la doble caracterstica que aqu hemos sealado: es un
organismo de reemplazo. que opera en Jos recesos del cuerpo legislativo: adems, en las
funciones que se le encomiendan segn cada Constitucin. no cuenta nunca la legisla-
tiva, excepto por 10 que hace a Haiti.
En cuanto al grupo europeo y asitico. las notables diferencias entre si de los
paises que lo integran impiden sealar una Ilota comn a todos ellos. Para nuestro ob-
Aparte de que las tendencias actuales, segn lo hemos notado, son

desfavorables para el congresionalismo, nosotros pensamos que las es-
casas y raquticas facultades que nuestra Constitucin otorga a la Per-
manente no justifican su existencia, como en seguida lo veremos. ni
realizan un programa de control sobre el Ejecutivo y si dejan en pie
la posibilidad de fricciones con este Poder, que la tcnica constitu-
cional ha tratado de prever. entre otros medios, con el receso del r-
gano legislativo. obligatorio y total durante la mayor parte del ao.
139. Consideremos en primer lugar las funciones en que la Per-

manente sustituye al Congreso o a alguna de las Cmaras.
Segn la frac. I del arto 79, la Permanente sustituye al Senado en
la atribucin que a ste le confiere la frac. IV del arto 76, de prestar
su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional por el Presi-
dente de la Repblica, fuera de sus respectivos Estados o Territorios.
Es evidente que la escasa importancia de dicha facultad del Senado.
no alcanza a fundar la necesidad de que exista la Permanente. Sin
que sea preciso quitar su facultad al Senado. el1a puede ejercitarse
en los casos inexcusables que ocurran durante los recesos de ste, me-,
diante sesiones extraordinarias.
La frac. 11 del 79 atribuye a la Permanente la funcin de recibir.
en su caso. la protesta del Presidente de la Repblica. de los miem-
bros de la Suprema Corte de Justicia, de los magistrados del Distrito
Federal y Territorios. si esos ltimos funcionarios se encontraren en
la ciudad de Mxico.
El Presidente de la Repblica cuya protesta debe recibir la Per-
manente, no es el Presidente Constitucional. pues este funcionario
toma posesin el primero de diciembre. cuando el Congreso est en
sesiones ordinarias y, por lo tanto. debe protestar ante el propio Con-
greso. Por la misma razn, tampoco puede referirse el precepto al Pre-
sidente interino, provisional O sustituto que designa el Congreso en
jeto carecera de inters entrar al estudio de cada una de las Constituciones de que se
trata, pero sf queremos hacer notar que ninguna consagra una comisin con funciones
armnicamente anlogas a las del sistema latinoamericano. Algunas hacen de ella un
organismo que acta simultneamente con la asamblea legislativa, adems de los recesos.
Entre ellas la de Checoslovaquia Ilega al extremo de disponer que el Despacho Preei-
dencial. compuesto de treinta miembros designados de su seno por la Asamblea Na-
cional paTa un perodo igual al de la misma, asume las funciones de la Asamblea
Nacional durante los recesos de sta (art. 60), Y la de Polonia concede al Consejo
de Estado, elegido por la Dieta entre sus miembros, una serie de facultades legislativas,
ejecutivas, internacionales, militares, que no se quedan simplemente en un problema
de relaciones del poder legislativo con su apndice, sino que irrumpen en la divisin
de poderes (arts. 24. 25 Y 26). Precisa reconocer que las construcciones constitucio-
nales de esta ndole no son semejantes. en sus funciones, a la comisin permanente
acogida por el grupo latinoamericano. de suerte que si en algo podemos aprovecharlas
ha de ser para fijar por contraste las caractersticas de la nuestra.
los casos previstos por los arts. 84 y 85. Solamente es admisible que
e! precepto aluda al Presidente que puede nombrar la Permanente en
algunos de los casos a que se refieren dichos artculos. Como lo vere-
mos despus, las funciones de ese Presidente de la Repblica que
ahora designa la Permanente deben ser desempeadas por el presi-
dente de la Suprema Corte de Justicia, y en esas condiciones la protes-
ta debe ser rendida ante la misma Corte.
En cuanto a la protesta de los .rniernbros de la Corte y de los ma-
gistrados del Tribunal Superior de Justicia, estimamos que para re-
cibirla no es indispensable tampoco la Permanente. En consideracin
a la independencia de! poder judicial, la protesta de sus miembros
no debe rendirse ante el poder Legislativo, sino ante los respectivos
presidentes de la Corte y del Tribunal, adoptando as el sistema que
para la protesta de los diputados y senadores establece el arto 8Q del
Reglamento del Congreso. Slo queda el problema de quin debe
recibir la protesta de! funcionario judicial designado en los recesos
del Congreso para ocupar una vacante; claro est que debe ser reci-
bida por el presidente de la Corte o del Tribunal, que ya para cnton-
.ces estn constituidos.
La facultad consignada en la frac. 111, que consiste en dictaminar
sobre todos los asuntos que queden sin 'resolucin en los expedientes,
a fin de que en e! inmediato perodo de sesiones sigan tramitndose,
es una facultad absolutamente superflua, puesto que la tienen las
Comisiones Dictaminadoras de cada Cmara, las cuales deben ejerci-
tarla durante el perodo ordinario a pesar de cualquier dictamen que
hubiere formulado la Permanente.
La frac. V concede a la Permanente la facultad de otorgar o negar
su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema Corte
y magistrados del Tribunal Superior del Distrito y Territorios Fede-
rales, as corno a las solicitudes de licencia que le someta el Presi-
dente de la Repblica.
Respecto a la aprobacin de nombramientos, hay otro caso exacta-
mente igual a ste, en que la Constitucin no exige la intervencin
de la Permanente. Es el de la frac. XVI del arto 89, segn el cual
cuando la Cmara de Senadores no est en funciones, el Presidente
de la Repblica podr hacer provisionalmente los nombramientos de
que hablan las fracs, lIy IV del mismo artculo, a reserva de some-
terlos a la aprobacin de dicha Cmara cuando est reunida, Si en
este caso, la Permanente no sustituye al Senado, pensamos que no hay
razn alguna para que en el caso idntico de las funciones judiciales
s deba reemplazarlo.
Las renuncias de los ministros de la Corte y sus licencias que exce-
dan de un mes, a que se refieren respectivamente los arts. 99 y lOO,

tampoco ameritan ciertamente la existencia de la Permanente, pues
las. primeras seran materia de sesiones extraordinarias y las segundas
podran concederse por el Presidente de la Repblica, sin interven-
cin del Congreso.
Conceder licencia hasta por treinta das al Presidente de la Rep-
blica, es tambin facultad de la Permanente en los recesos del Con-
greso, segn lo dice la primera parte de la frac. IV. Esta licencia es
un caso rarsimo, que nunca ha ocurrido en Mxico bajo la vigencia
de las dos ltimas Constituciones que lo prevn. Podra presentarse
en virtud de enfermedad prolongada del Jefe del Ejecutivo, que le
impidiera atender por s o por conducto de sus Secretarios de Estado
el despacho de los asuntos de la administracin, o cuando por incon-
trastables razones de orden internacional o poltico el titular tuviera
que alejarse temporalmente para no llevar a cabo un acto contrario
a sus convicciones. Lo excepcional de la hiptesis no justifica la exis--
tencia del rgano; pero si el caso llegare a presentarse y ocurriere
exactamente en los recesos del Congreso, sera preciso convocar a ste
a sesiones extraordinarias. Y entonces el nombramiento de Presidente
interino, por el tiempo de la licencia, correspondera tambin al Con-
greso, por lo que resultara innecesaria la segunda parte de la frac-
cin XI.
Por lo que toca al nombramiento de Presidente provisional, que
segn los arts, 84 y 85 corresponde a la Permanente si la falta abso-
luta del titular ocurre cuando el Congreso no se halla en sesiones,
para quitar dicha funcin al rgano de qu" se trata es preciso variar
el sistema vigente.
Como lo veremos en otra ocasin, la sustitucin del Presidente de
la Repblica cuando ocurre la falta del titular, ha sido un problema
muy serio, cuya resolucin ha tenido en nuestro derecho pblico nu-
merosos ensayos. Uno de ellos consisti en depositar la Vicepresiden-
cia de la Repblira en el Presidente de la Suprema Corte, pero el
sistema se desech con el tiempo, por la inconveniencia de llevar al
seno del Poder Judicial las corrupciones y querellas de la poltica.
Segm el sistema actual, el Congreso es el 'loe debe designar al sus-
tituto del titular. Aceptamos este procedimiento, mas para el caso de
<Ille el Congreso no est reunido cuando ocurra la desaparicin del
titular y con el objeto de que la suprema magistratura no quede ac-
fala ni por un momento, propugnamos que aurornat icamcnte asuma
las funciones del Ejecutivo el Presidente de la Suprema Corte, mien-
tras el Congreso se rene de oficio y a la mayor brevedad en sesiones
434 DERECHO CONSTITUCIONAL
extraordinarias, para hacer la designacin de Presidente interino o

sustituto, como lo disponen los arts. 84 y 85.
Con este sistema el Poder Ejecutivo se deposita en un funciona-
rio, que adems de su respetabilidad y alta investidura, es el nico
que en la hiptesis en que nos colocamos pertenece a un poder que
est actuando. La brevedad del mandato excluye cualquiera sospecha
de que la influencia poltica pudiera envenenar las funciones judi-
ciales. Y es esa la mejor manera de prescindir de la Permanente en
una funcin para la que pareca irreemplazable, sin alterar con ello
la esencia del sistema vigente de sucesin presidencial. Por otra parte,
aun si se conserva la Permanente no es deseable, como lo disponen
los arts. 84 y 85, que ella designe al Presidente provisional y convo-
que, sin plazo para ello, a sesiones extraordinarias, en las cuales el
Congreso nombrar al Presidente interino o sustituto. El mecanismo
constitucional no suministra el medio o recurso de obligar a la Per-
manente a convocar a sesiones extraordinarias ni autoriza al Congreso
a reunirse de oficio, por lo que es posible que el Presidente nom-
brado por la Permanente se apodere del mando hasta las sesiones or-
dinarias del Congreso. Ello es contrario al espritu de la Constitucin
y al inters nacional, pues no conviene que quede en manos de un
rgano insignificante como es la Permanente, la designacin para un
largo perodo de tiempo del jefe supremo del pas.
Las facultades de la Permanente que acabamos de examinar, son
las previstas por el arto 79, pero hay algunas otras dispersas en la Cons-
titucin. Una de ellas es la que confiere el arto 29 para que, en los
recesos del Congreso, dicha Comisin apruebe la suspensin de ga-
rantas. Tngase en cuenta que el otorgamiento de facultades extra-
ordinarias, que es la otra medida permitida por el mismo artculo
para hacer frente a una situacin grave, no puede ser acordado por
la Permanente, sino slo por el Congreso, puesto que dichas faculta-
des extraordinarias son generalmente de ndole legislativa, que la Per-
manente no tiene y, por lo tanto, no puede transmitir.
Si para el empleo de una de esas dos medidas, que casi siempre
se adoptan conjuntamente, no interviene la Comisin, no hay razn
alguna para estimar imprescindible que intervenga en la autorizacin
para el empleo de la otra.
Un caso ms en que se presenta y funciona este organismo, es
aquel a que se refiere la frac. V del arto 76, para nombrar goberna-
dor provisional de un Estado, cuando han desaparecido los Poderes
del mismo. Lo curioso es que la declaracin de que han desaparecido
los Poderes incumbe al Senado, sin que en los recesos de ste la Ca-
misin Permanente pueda sustituirlo en aquella facultad; en cambio,
el nombramiento de gobernador provisional, que debe hacerse inme-

diatamente despus de que ha sido declarada la desaparicin de los
Poderes, se confa a la Permanente en los recesos del Senado. Es en
este caso donde resulta. ms que en otro alguno. la inutilidad de tal
organismo, pues no es fcil presumir que el Senado clausure sus se--
siones al declarar desaparecidos los Poderes, para que inmediatamen-
te despus la Permanente proceda a designar gobernador provisional.
As es que la facultad de la Permanente, consignada en la fraccin V
del arto 76, es inejercitable en la prctica.'
Hay, en fin, otras facultades de tan escasa importancia, que su
solo enunciado revela que estn muy lejos de justificar la existencia
de la Permanente. As acontece con lo dispuesto por el arto 37. in-
ciso b}, cuando en sus fracs. II, III Y IV considera que la ciudadana
mexicana se pierde por prestar voluntariamente servicios oficiales a
un gobierno extranjero. por aceptar o usar condecoraciones extran-
jeras y por admitir del gobierno de otro pas ttulos o funciones, todo
ello sin previo permiso del Congreso o de la Comisin Permanente.
140. La nica funcin en que la Permanente no reemplaza al Con-
greso, es en la de convocar a sesiones extraordinarias al propio Congreso.
En la Constitucin de 57, el arto 74, frac. 11. atribua a la Comi-
sin Permanente la facultad de acordar por s sola o a peticin del
Ejecutivo. la convocacin del Congreso a sesiones extraordinarias.
Este sistema mereci el reproche de Rabasa, no slo porque dejaba
en manos de una fraccin del Congreso la prolongacin indefinida
de la actuacin de ste. con los perjuicios que en otra ocasin sea-
lamos, sino tambin porque la voluntad del Ejecutivo para convocar
a sesiones extraordinarias, en caso de desacuerdo con la Permanente
o por otro motivo, poda ser nulificada por la voluntad del propio
organismo, ya que si el Congreso poda ser convocado a sesiones por
la sola decisin de la Permanente, aun contra la voluntad del Ejecu-
tivo, en cambio ste necesitaba contar con la aquiescencia de aqulla
para que el Congreso se reuniera.
" En el mes de enero de 1946 el Presidente de la Repblica IOlicit y obtuvo de
la Comisin Permanente la declaracin de haber desaparecido los Poderes del Eltado
de Cuanajuato. Acto continuo la Permanente design gobernador provisional. con 10
que ejercit la facultad que nosoeece suponemos Inejereitable en la pnetiea. r.no .e
debi a que, previamente al ampleo de su facultad innegable de designar gobernador.
la Permanente hizo uso de una facultad que no tiene, como el la de declarar des-
aparecidos loa PodCTCS de un Estado. Esta facultad e. del Senado. en cuyo ejcTc1do
no puede ser reemplazado por la Permanente, pues el texto de la frac. V del 76 1610
autoriza la Intervencin de sta para la designacin de gobernador r.rovidonal. El
texto es malo. pero entendemos que su interpretacin debe ser litera. si le tienen
en cuenta ~I principio de las facultades expresas V la natural~za excepcional de la
Comisin Permanente, incompatible esta ltima con el ejercicio de facultades implkiw.
Ii RABASA: La Organizaci6n polllica de M1tico; p:lp. 222 a 225.
Con todo acierto. el Constituyente de Quertaro encomend al

Presidente de la Repblica la convocacin a sesiones extraordinarias
de una o de las dos Cmaras; pero al mismo tiempo. mejorando en
este punto la proposicin de Rabasa, facult a la Permanente para
hacer por su cuenta la convocacin en aquellos casos en que el Eje-
cutivo poda tener inters en que no se reunieran las Cmaras. como
seran los delitos oficiales o del orden comn cometidos por Secre-
tarios de Estado o ministros de la Suprema Corte, y delitos oficiales
federales, cometidos por los gobernadores de los Estados.
Desgraciadamente. en virtud de la reforma de 24 de noviembre
de 1923 a los arts. 67 y 79. frac. IV, la Constitucin regres ntegra-
mente al sistema de 57.
De aceptar el sistema que propugn Rabasa, resultara que la ni-
ca facultad propia de la Permanente tendra que desaparecer. Y como
ninguna de todas las otras en que reemplaza al Congreso o a alguna
de las Cmaras. es facultad que requiera indispensablemente la exis-
tencia de la Permanente; habremos de concluir que este organismo
es del todo intil.
Antes que su inutilidad. demostramos que l es contrario a nues-
tra organizacin constitucional y que puede ser pernicioso. Por todo
ello abogamos por su desaparicin, con lo que Mxico se sumara a
la gran mayora de pases que no tienen Comisin Permanente,"
6 Nuestro derecho positivo se orienta. al parecer definitivamente, en sentido ad-

verso a la conclusin sustentada en los renglones precedentes. Lejos de restringir las
facultades de la Comisin Permanente. las reformas constitucionales de 11 de octu-
bre de 1966. publicadas el 21 del mismo mes y ao, las amplan, sin llegar por foro
tuna a dotar a dicho organismo de la facultad legislativa, cuya atribucin trasto~a
Tia profundamente la organizacin del Poder legfsltivo. uno de cuyos principios, re-
nazmente defendido por nuestra tradicin constitucional. consiste en que el equilibrio
de los Poderes fuertes requiere que el legislativo no acte sin interrumpcin. El que
brantamiento del principio se agravada si la funcin legislativa continuara depositada
durante el receso del Congreso en un apndice del mismo. Eliminado todo asomo de
[uncin legislativa, las que ahora se atribuyen a la Permanente son de sustitucin
del Congreso de la Unin (otorgar permiso para que el Presidente de la Repblica
pueda ausentarse del territorio nacional; hacer el cmputo de los votos de las Legis-
laturas y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones y reformas a la Cons-
titucin) y del Senado las restantes. Se excepta de lo dicho la frac. 111 del arto 79,
que si antes de la reforma hemos sealado como superflua en el presente captulo,
despus de la reforma seguimos considerndola del todo intil, pues lo dispuesto en
su primera parte es de tal manera redundante que no debe figurar en la enumeracin
de Iacultades de ningn rgano (vresolver los asuntos de su competencia") y lo esta-
blecido en su segunda parte es un trmite sin importancia, que podrta realizar la
Permanente aun sin contar en la Constitucin con facultad expresa ("recibir durante
el receso del Congreso de la Unin las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a
las Cmaras y tu marias para dictamen a las Comisiones de la Cmara a la que vayan
dlrtgdas, a fin de que 6C despachen en el inmediato periodo de sesiones").
Las adiciones y reformas a las facultades de la Comisin Permanente a que nos
venimos refiriendo, son las siguientes: Articulo primero: Se reforma la Iraccn 111 del
aruculo 79 de la Cunstitucin General de la Repblica para quedar como sigue: Ar
tculo 79. La Comisin Permanente, adems de las atribuciones que expresamente le
confiere esta Constitucin. tendr las siguientes: 111. Resolver los asuntos de su compe-
tencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unin las iniciativas de Ley y
proposiciones dirigidas a las Cmaras y turnaras para dictamen a las Comisiones de
la Cmara a la que vayan dirigidas. a fin de que se despachen en el inmediato perodo
de sesiones. Articulo segundo: Se adiciona el artculo 79 de la Constitucin General de
la Repblica con una fraccin VII del tenor siguiente: VII, Ratificar los nombra-
mientos que el Presidente de la Repblica haga de ministros. agentes diplomticos. cn-
sules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores
del Ejrcito, Armada y Fuerza Area Nacionales, en les trminos que Ia Ley disponga.
Articulo rercero. Se reforma el articulo 88 de la Constitucin PoHtica de los Estados
Unidos Mexicanos para quedar como sigue: Articulo 68. El Presidente de la Repbli-
ca no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin
o de la Comisin Permanente en su caso. Articulo cuarto: Se reforma el articulo 89 de
la Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos, fraccin XVI, para quedar
como sigue: Articulo 89. . .. fraccin XVI. Cuando la Cmara de Senadores no est
en sesiones el Presidente de la Repblica podr hacer los nombramientos de que ha-
blan las fracciones 111 y IV, con aprobacin de la Comisin Permanente. Articulo quin-
to: Se adiciona el prrafo ltimo del artculo 185 de la Constitucin General de 1a
Repblica para quedar en la forma siguiente: Articulo JJ5. . . . El Congreso de la Unin
o la Comisin Permanente en su caso, harn el cmputo de los votos de las Legislatu-
ras y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
CAPITuLO XXIV
ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO
SUMARIO
141.-El ejecutivo unipersonal. 142.-Requisitos para ser Presidente de la

Repblica. El principio de la no reeleccin. Su explicacin histrica. Su
naturaleza antidemocrtica. Su relativa eficacia. 145.-La sucesin presi-
dencial. Los distintos sistemas que se han implantado en Mxico. El sil-
tema en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los sistemas prece-
dentes. .-Naturaleza de los Departamentos Administrativos.
141. Estudiamos en otra parte (supra, cap. XII, nm. 76) las re-
laciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, las cuales caracte-
rizan a este ltimo, dentro de nuestra Constitucin, como pertene-
ciente al sistema presidencial. Prescindiendo ahora de ese aspecto, nos
corresponde examinar en s mismo al Poder Ejecutivo, primero en
su organizacin (materia del presente captulo) y despus en sus fun-
ciones (objeto del siguiente captulo).
Segn el arto 89 "se deposita el ejercicio del Supremo Poder Eje-
cutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presi-
dente de los Estados Unidos Mexicanos".
Consagra as nuestra Constitucin el Ejecutivo unipersonal, que
reside en una sola persona, a diferencia del Ejecutivo plural que re-
side en varias. Este ltimo no tiene sino escasa aceptacin en las
organizaciones polticas, pues de las constituciones modernas solamen-
te la de Suiza merece mencionarse entre las que lo admiten y de las
nuestras nicamente la de Apatzingn (que no tuvo vigencia real)
lo estableci. Aunque en Mxico algunas veces, por ejemplo en el
gobierno que sucedi al de Iturbide, se ha confiado el Ejecutivo a un
conjunto de tres personas, ello ha acontecido fuera de toda Consti-
tucin.
y es que mientras el Poder que hace la ley debe residir en una
asamblea, el Poder que la: ejecuta debe depositarse en un solo indivi-
duo. Al hacer la ley, se requiere tiempo bastante para cambiar opi-
niones, para agotar la consulta, para deliberar en suma, pues por su
439
propio destino de generalidad y permanencia, la ley debe ser un acto

madurado y seguro; de aqu el dilatado proceso que la Constitucin
establece en la confeccin de las leyes. Pero una vez que existe la nor-
ma general, su aplicacin debe ser rpida y enrgica, lo cual no ad-
mite discrepancia de opiniones, sino unidad en la decisin y en la
accin; por eso el Poder encargado de ejecutar la ley se deposita en
un solo individuo, quien debe imprimir unidad en la marcha de la
administracin.
Claramente se refiere el precepto que comentamos al titular uni-
personal del Ejecutivo, que es el Presidente de la Repblica. No in-
curramos, por lo tanto, en el comn error de considerar que el Eje-
cutivo lo forman el Presidente y los Secretarios de Estado. Estos lti-
mos son simplemente colaboradores inmediatos de aqul. y aunque
muchas de sus decisiones no son ni pueden ser en la prctica rdenes
directas del Presidente, sin embargo, en un sistema presidencial como
el nuestro, los actos de los Secretarios son en derecho actos del Pre-
sidente.
142. Los requisitos para poder ser Presidente, son los que enume-
ran las siete fracciones del arto 82.
La primera exige ser ciudadano mexicano por nacimiento, en ple-
no goce de sus derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento.
La razn de exigir la ciudadana mexicana es manifiesta, pues segn
el arto 35, fraccin 11, es prerrogativa del ciudadano poder ser votado
para los cargos de eleccin popular. Justificase asimismo la condicin
de que el Presidente sea mexicano por nacimiento, pues es claro que
la ms alta magistratura del pas no debe encomendarse a un extran-
jero de origen. aun cuando est nacionalizado. Hasta all coincide
con la de 57 la Constitucin actual, pero sta agrega la condicin de
que el Presidente sea hijo de padres mexicanos por nacimiento. Slo
un nacionalismo excesivo. que en general no admiten las constitucio-
nes de otros paises, puede explicar la exigencia de que los padres del
Jefe del Ejecutivo sean mexicanos por nacimiento y no por natura-
lizacin; nuestra historia no justifica la presencia de este requisito.
pues nunca se ha dado el caso de que a travs de un Presidente, hijo
. de padres extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el
pas de origen de los padres.
La frac. 11 seala el requisito de tener treinta y cinco aos cumpli-
dos al tiempo ele eleccin. Como en el caso de los senadores y de los
ministros de la Corte. la Constitucin estima que la importancia de
las funciones requiere como mnimo la edad que se seala; pero a
diferencia de lo que acontece con estos ltimos funcionarios, la Cons-
titucin no seala una edad mxima para poder ser Presidente.
ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO 441
La frac. ILl consigna el requisito de haber residido en el pas du-

rante todo el ao anterior al da de la eleccin. Este requisito tuvo
en la Constitucin de 57 una explicacin histrica. pues se encamin
a impedir el caso tan frecuente de Santa Anna, quien varias veces fue
llamado del extranjero para ocupar la Presidencia. Desde otro pun-
to de vista se justifica el requisito. pues la permanencia en el pas da
oportunidad para conocer sus necesidades e impide en lo posible la
influencia extranjera.
Fijmonos en que la Constitucin exige la residencia en el pas y
no excusa, como en el caso parecido de los diputados y senadores (al"
tculo 55, Fraccin 111), por hallarse ausente el funcionario en el des-
empeo de cargos pblicos de eleccin popular. Pensamos, por lo tan-
to. que es inconstitucional la ficcin de la extraterritorialidad a que
se ha recurrido algunas veces, en favor de diplomticos mexicanos ra-
dicados en el extranjero para llevarlos a la presidencia antes de cum-
plir un ao en el pas.'
I En d Cow'lilll)"ClllC de !iG ~c distinguieron entre st, deliberada y adccuadamen-
le, los trminos ele "vecindad" y "n..v idencia". con el primero de los cuales se quiso
significar IIl1a suuucin lit- arraigo y pcrmaucnci n. <lile como tal no se pierde con
una ausencia transitoria ..sino slo (un el desarraigo continuado; mientras que consis-
ticndo la rcskcuca l'n r-l Iu-cho material de estar en un sitio bastaba para perderla
(:011 l'l cambie r"ie..o de..' IUJ.{ar (\'h!. ZARCO, T. 11, pgs. 349, 357, 384). La vecindad
e-requisito para ser cfiputudo-; UC) Iahuba por la ausencia en desempee dc cargo
pblico de ('I('tdll popul.u (:11"1. !(i). lo II1IC estaba de acuerdo con el concepto
de vecindad. I~II tamhiu. cl f('cluhito para el Presidente de la Repblica de "residir
CIl el pas al ticmpo eh- vr-rilirar-.. r- la eleccin' (art. 77) no admitfa ninguna excep-
cin de uuwncu. por lalalSC lid IU'dHJ matcria l de estar en el pas al tiempo de la
ctcccin. Ideas Iuerou (.'1:..... t1inl num-uu- lIIlllt'j:U!:lS por las asamblea. menos por Arria-
g:a. cuya lcida pt'u'IKi(m sufri :lll" incxpf icable eclipse. En la sesin del 26 de
scprcmbrc, cuando se discuta el rcqu..ito para ser diputado, Aniaga confes que
vacilaba para defender r-l al"lllllu vu ut:lIltn al camhio de la palabra residencia poi la
de vcchnfud que se hahiu lijadu Ixu:I los diputados. Aniaga dio muestras de que
todava HO se daba cuenta del meollo rh- la disl:ltsill al afirmar en contra del sentir
de la asambtcu: "Los (IIIC" t'~I;'llI hu-en del pats por causa del servicio pblico no in-
tcrrumpcn su residencia" (11. 441'). Ocampo. miembro tambin de la Comisin de
Consritucin, abarc el problema con ms c laridad que An-iaga cuando expres "Que
habr gmvfsimos pelig:ms si la eleccin recae en un ausente, pues habr un intcrr~no
en '1ue peligrar la trallquilid:ul PI'lhUI-a" (11, 450).
La Constitucin \'igeIl1e.. (OIlM:l\o. ele la anterior los trminos de vecindad y re-
sidencia, referidos, rcspccuvamcruc1 miembros de! rgano tcgstartvc y al Jefe del
Ejecutivo. Mas en relacin e..lJll este ulthuo la palahra "rcsldenciu" ya no se liga con
el hecho materal y transitorio dt estar en determinado sitio, sino ms bien con una
situacin de pcrrnuncnca, cllmis11'IHC ('11 "hulu-r residido cu el pats durante todo el
uo anterior al da de la eleccin" (:nt. H:!, 111). A esta situacin los Constituyentes
de 56 la hubieran llumudn "vecindad".
No obsturue lo autcrior, (ltIl' !"eneja In ('clu\lICO de 1:1 expresin empicada por la
actual Consrimcln. seguimos pensando qlle.. ahora, (;0100 en 56, no vale para el Pro-
sidcntc de la Rcphli.u la excepcin (11lC para los diputados y senadores consigna en
punlO a vcctudnd rl ll'XIII COllslillllioll:d. La excepcin debera constar en forma ex-
pn'sa ). no p(}r '':l '11I<lM).;icl. Lljll~ (le dIo, el n-xto actun l irnprlmc nfasls a su man-
damicnto al e..xi).;ir pala la J'l"~idl'lIc..i;. .t:1 n:cl"isi1o de haber rcsidido en el pas duo
rauu: todo el ao auurlor al (la de la eleccin. A<$l~() la mayor importancia del cargo
tl(: pn-sidcntc 1:011 respecto al de diputados y senadores jusuquc la diferencia de tra-
El requisito de la frac. IV est repetido, pues como lo vimos to-

cante a los miembros del Poder Judicial, el arto 130 contiene la pro-
hibicin general del voto activo y del pasivo para los ministros de
los cultos.
Las fracs, V y VI, que imponen la obligacin de separarse de sus
puestos .durante cierto tiempo antes de la eleccin a los miembros
del ejrcito, a los secretarios, subsecretarios y gobernadores, tienen
por objeto garantizar la imparcialidad de la eleccin, impidiendo que
dichos funcionarios puedan hacer uso del puesto que ocupan para
inclinar la decisin en su favor. Aunque todos los requisitos que enu-
mera el arto 82 se refieren al Presidente de la Repblica, sin distin-
guir al que tiene su origen en la eleccin popular del que lo tiene en
la designacin de las Cmaras, sin embargo, se ha entendido que los
consignados en las fracs, V y VI slo son aplicables al Presidente ele-
gido popularmente, ya que exigen la separacin del puesto antes de
la eleccin, y propiamente la designacin de! Presidente interino,
provisional o sustituto por e! Congreso, no es eleccin. Con este cri-
terio fueron designados Presidentes, interino y sustituto, respectiva-
mente, el licenciado Portes Gil y e! general Abelardo L. Rodrguez,
quienes eran Secretarios de Estado inmediatamente antes de la elec-
cin. y con este mismo criterio podra admitirse que no necesita tener
treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin ni haber re-
sidido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin
el Presidente nombrado por el Congreso. En verdad es sta una inter-
pretacin forzada, pues aparte de que la palabra "eleccin", puede
gramaticalmente aplicarse al acto de designacin por el pueblo y al
que lleva a cabo una asamblea, las razones que inspiraron los requi-
sitos del arto 82 valen por igual para todos los Presidentes, cualquiera
que sea su origen. Especialmente los motivos de imparcialidad, de
impedir el abuso de! Poder, que se tuvieron en cuenta para erigir las
condiciones de las fracs. V y VI, son ms destacados cuando la influen-
cia poltica se emplea para inclinar la voluntad de una asamblea re-
ducida, como es el Congreso de la Unin.
La ltima fraccin del arto 82 y la segunda parte del 83, estable-
cen el requisito de la no reeleccin.
La tendencia a perpetuarse en los puestos pblicos de eleccin
popular, tiene profundo arraigo en Mxico. El proceso explicativo de
ese tendencia Se inicia en el sufragio, cuya violacin vicia en su ori-
gen la eleccin de los funcionarios, Si stos no deben el puesto a la
tamiento legal; no lo sabemos. pues no existe dato alguno al respecto en el Diario de
los Debates del Constituyente de Quertaro. Pero de cualquier manera la excepcin
valdra. en caso de existir, para la ausencia en el desempeo de cargos pblicos de
eleccin popular, lo que no ocurre en el caso de 101 diplomticos.
ORGANIZACiN DEL PODER EJECUTIVO 443
voluntad popular, si desd su primera eleccin son el fraude y la men-

tira la fuente de su investidura, es natural que para transmitir el po-
der no estn dispuestos a acatar una apelacin al pueblo, cuya fal-
sedad no ignoran. De este modo el ardid y la fuerza, los compromisos
del grupo, suplantan la autntica decisin popular y el funcionario
se aduea del Poder con menosprecio de una voluntad que nunca se
ha expresado.
En contra de esta tendencia la Constitucin ha levantado, a ma-
nera de obstculo para contener las ambiciones de los funcionarios,
el principio de la no reeleccin. Este principio es relativo por lo que
toca a los diputados y senadores, quienes no pueden ser reelectos en
el perodo inmediato (art, 59), Y para los gobernadores interinos,
provisionales, sustitutos o encargados del despacho, que tampoco pue-
den ser electos en el perodo inmediato (art, 115); Y es absoluto para
quien haya sido alguna vez, por cualquier motivo, Presidente de la
Repblica (art. 83) y para los gobernadores de eleccin popular (ar-
tculo 115), quienes nunca podrn volver a ocupar el mismo puesto.
La eficacia de la prohibicin constitucional es limitada, ya que en
la letra de los preceptos se pretende destruir un fenmeno que tiene
su raz en vicios de cultura y de civismo, no tocados por la Consti-
tucin. La prohibicin ms enrgica se endereza a impedir la per-
petuacin en la Presidencia de la Repblica, precisamente porque
quien una vez consigue ocupar ese puesto, es el que alcanza ms po-
der para saltar las barreras de la ley apoderndose indefinidamente
del mando. Los ejemplos ms perentorios nos los suministran en este
respecto los generales Daz y Obregn. Cuando Lerdo de Tejada pre-
tendi reelegirse, Daz se levant en armas y lo derroc, sosteniendo
el principio de la no reeleccin; Daz estuvo en la Presidencia sola-
mente un perodo, dentro del cual obtuvo la reforma constitucional
de 1878. que lo capacit para una sola reeleccin, siempre que hu-
bieran pasado cuatro aos de haber cesado en el ejercicio de sus fun-
ciones, lo que ocurri inmediatamente despus de la presidencia del
general Manuel Conzlcz: en 1887 una nueva reforma le permiti
reelegirse para el perodo inmediato y, por ltimo, la reforma de 1890
borr de la Constitucin todo impedimento para continuar en el
mando. La revolucin maderista, primero, y la constitucionalista, des-
pus, sostuvieron los principios del sufragio efectivo y de la no reelec-
cin; el artculo 83 de la Constitucin de Quertaro consagr este
ltimo, en trminos de que el Presidente "nunca podr ser reelecto".
por ms que respecto al Presidente sustituto o interino nicamente
prohiba la reeleccin para el perodo inmediato. El general Obre-
gn. que haba luchado por la no reeleccin. sigui un proceso idn-
tico al del general Daz para llegar a la reeleccin, pues concluido su

perodo presidencial en 1924 alcanz en el de su sucesor la reforma
de 1927, que limit la prohibicin para el perodo inmediato. El ase-
sinato de Obregn, ocurrido poco antes de entrar en su mandato,
cort la trayectoria que repeta fatalmente la de Daz. En 1933 regre-
s la Constitucin al punte de que la poderosa influencia de Obre-
gn la haba desviado, pero entonces consagr el principio de la no
reeleccin en trminos ms amplios y absolutos que los primitivos,
pues para cerrar la vuelta al poder del general Abelardo L. Rodr-
guez, quien en esa poca era Presidente sustituto, la segunda parte
del arto 83 qued redactada en la forma que todava conserva: "El ciu-
dadano que haya desempeado el cargo de Presidente de la Rep-
blica, electo popularmente, o con el carcter de interino, provisional
o sustituto, en ningn caso y por ningn motivo podr volver a des-
empear ese puesto."
Ntese, pues, que las barreras levantadas por la Constitucin para
impedir la permanencia indefinida en el Poder son buenas slo para
aquellos Presidentes que por carecer de fuerza bastante o por convic-
cin, no son 'capaces de alcanzar la reforma de la Constitucin. Por
eso es relativa y limitada la eficacia del principio consignado en la
ley suprema.
Por otra parte, ese principio de no reeleccin es en s mismo anti-
democrtico. Donde las funciones cvicas se ejercitan con libertad y
son respetadas, no hay razn alguna para que el pueblo est impe-
dido de reelegir al funcionario; al contrario, si ste ha demostrado su
aptitud en el ejercicio del Poder, debe hallarse en mejores condicio-
nes que el candidato que por no haber ocupado el puesto no ha ren-
dido todava la prueba definitiva de su aptitud y que, adems, carece
de experiencia en el encargo.
Pero en Mxico ha sido preciso implantar un principio antidemo-
crtico, con objeto de proteger en lo posible a nuestra incipiente de-
mocracia.
En la primera parte del mismo arto 83 se establece que el Presi-
dente entrar a ejercer su encargo el 19 de diciembre y durar en l
seis aos. La reforma de 24 de enero de 1928 ampli de cuatro a seis
aos el perodo presidencial, por estimar que era necesario hacerlo
para el debido desarrollo del programa de gobierno.
143. Otro de los problemas ms serios y debatidos en nuestro de-

recho pblico es el de la sucesin presidencial, o sea la manera de sus-
tituir al Presidente electo cuando su falta ocurre antes de la expira-
cin del trmino.
Para apreciar el sistema en vigor, vamos a ver los inconvenientes

de los muchos ensayos que al respecto se hicieron en las Constitucio-
nes precedentes.
Los sistemas se pueden clasificar en dos grupos: el que admite la
vicepresidencia y el que no la admite. El primero es susceptible. a
su vez. de una clasificacin ms, pues hay constituciones que crean
como cargo especial, diferente a todos los dems, el de Vicepresiden-
te, mientras que otras otorgan como funcin anexa, a determinado
cargo ya existente, la de la vicepresidencia.
La Constitucin de 24 (art. 85) cre la vicepresidencia como fun-
cin autnoma, pues el que obtena mayor suma de votos era el Pre-
sidente y quien le segula en votacin, el Vicepresidente. El sistema
no tena nada de recomendable, ya que el jefe de la nacin tena
frente a si, como su inmediato sucesor, nada menos que al candidato
del partido contrario. postergado en los comicios y que podla conver-
tirse -como a veces sucedi- en centro de intrigas para su plantar al
Presidente y en director de una pol/tica contraria a la de ste. Ade-
ms, aunque la falta del Presidente fuera meramente fortuita, pare-
ela indebido y antidemocrtico que por ese hecho ajeno a la volun-
tad de los electores, hubiera de pasar la direccin de los negocios de
la administracin y de la polltica, al Vicepresidente, que representa-
ba al partido derrotado en la contienda electoral.
La Constitucin de 36 no adopt el sistema de la vicepresiden-
cia. sino que el nombramiento de Presidente interino deba hacerlo
el Senado, a propuesta en terna de la Cmara de Diputados (cuarta
ley, arto 11).
Sin embargo, en las faltas temporales del Presidente de la Rep-
blica, gobern.aba el presidente del Consejo (art. 59).
Las Bases Orgnicas de 43 utilizaron dos sistemas para sustituir al
Presidente: en sus faltas temporales lo reemplazaba el presidente del
Consejo. y en las que pasaran de quince das, el Senado elegla al sus-
tituto (articulo 91).
El Acta de Reformas de 46 rechaz la vicepresidencia y para la sus-
titucin del Presidente en cualquier caso, adopt el sistema que con-
sagr la Constitucin de 24 para el caso de que faltaren ambos fun-
cionarios (articulo 15 del Acta de Reformas); dicho sistema consis-
tia en la designacin de Presidente interino por la Cmara de Dipu-
tados, si estaba reunida. pues de otro modo el poder ejecutivo se de-
positaba en el presidente de la Suprema Corte y en dos individuos,
elegidos stos por el consejo de Gobierno (art. 97 de la Constitu-
cin de 24).
La Constitucin de 57 (art. 79) encomend al presidente de la
Suprema Corte de Justicia la funcin de reemplazar al de la Rep-

blica en las faltas temporales, as como en la absoluta mientras se
haca nueva eleccin. Aunque por motivos diferentes, tal sistema era
tan malo como el de 24, con la agravante de que se trasladaba hacia
el poder que por su naturaleza debe ser imparcial e independiente,
como es el judicial, el centro de maquinaciones y de rivalidades po-
lticas que entraaba la vicepresidencia. Por lo menos tres casos ocu-
rrieron bajo la vigencia de este sistema, en que por ambicionar el
puesto, el presidente de la Corte se enfrent al de la Repblica: el
de Jurez contra Comonfort, el de Gonzlez Ortega contra Jurez y
el de Iglesias contra Lerdo de Tejada.
Ignacio Vallarta comprendi los inconvenientes del sistema, y, a
pesar de ser presidente de la Corte, propuso y obtuvo la separacin
absoluta de las funciones de vicepresidente de la Repblica y de pre-
sidente de la Corte. En la iniciativa de 2 de junio de 1877 de que fue
autor el eminente jurista, se exponan certeramente los defectos del
procedimiento entonces en vigor y se propona en su lugar el sistema
llamado de los Insaculados, que Vallarta habla implantado en Jalisco
con resultados satisfactorios, y que -consisra en que, al hacerse las
elecciones de Presidente de la Repblica, el pueblo eligiera, con las
mismas formalidades, a tres individuos con la denominacin de in-
saculados, uno de los cuales deberla ser designado por la Cmara o
por la Diputacin Permanente para sustituir al Presidente de la Re-
pblica en sus faltas temporales o absolutas hasta concluir el pero-
do; la designacin del insaculado que hubiere de sustituir al Presi-
dente no podra hacerse preventivamente, sino hasta ocurrir la falta;
si la faIta del Presidente fuere repentina, entrara a sustituirlo el pre-
sidente en ejercicio de la Suprema Corte, pero slo por el tiempo es-
trictamente necesario para que la Cmara o la Permanente hiciera
la eleccin entre los insaculados. Respecto a la insaculacin, deca
Vallarta: "Impide las maquinaciones del presidente de la Corte con-
tra el de la Repblica, despojando a aqul de las peligrossimas atrio
buciones polticas de que hoy se halla investido; hace imposible la
acefala en la primera magistratura del pas, y devuelve al jefe del
departamento judicial de la Repblica el carcter de imparcialidad
y justificacin que debe conservar aun en medio de las ms ardientes
luchas polticas. El sistema de los tres insaculados electos por el pue
blo para sustituir al Presidente de la Repblica en sus faltas tempo-
rales o absolutas aleja a cada uno de ellos, respectivamente, del carc-
ter de sucesor necesario y legal de aquel funcionario, y esto basta
para destruir ambiciones ilegtimas, para que ni se conciban siquiera

esperanzas de llegar al ejercicio del poder por un camino vedado.">
Esta ltima finalidad se hubiera alcanzado mejor, si se hubiera de-
jado a la suerte, y no al Congreso, la designacin de Presidente entre
los tres insaculados, pues desde el momento en que al elegir a los
insaculados el pueblo estim que cualquiera de ellos era idneo para
reemplazar al titular, no haba razones en pro, sino slo en contra,
para que interviniera posteriormente el criterio poltica de la Cma-
ra; con el sistema de Vallarta, los tres insaculados eran en verdad tres
candidatos a la primera magistratura y, en esa virtud, en torno de
cada uno tendra que formarse un grupo poltico para disputarse, lle-
gado el caso, la voluntad del Parlamento, lo cual se evitara de ser la
suerte la que decidiera.
La iniciativa que propona el sistema de los insaculados naufrag
en el Senado, pero el pensamiento capital de Vallarta, para divorciar
la magistratura de la poltica, triunf en la reforma de 1882, segn
la cual deban cubrirse las faltas del Presidente de la Repblica por el
presidente en ejercicio del Senado o de la Permanente en su caso,
sea cual fuere. Vallarta, que haba aceptado 5U candidatura a la pre-
sidencia de la Corte bajo la condicin de que dejara sus funciones
cuando la vicepresidencia de la Repblica hubiere salido de aquel tri-
bunal, renunci a su encargo y termin su vida de magistrado inme-
diatamente que se promulg la reforma de 82, pues aunque fuera
defectuosa en la tcnica, dicha reforma realizaba el propsito de sal-
var a la Corte de la poltica.
El inconveniente del sistema de 82 consista en que sera la suer-
te exclusivamente, sin intervencin de la voluntad popular ni de la
parlamentaria, la que tendra que decidir acerca del sucesor del Pre-
sidente de la Repblica, ya que el llamado a ocupar ese puesto sera
la persona que en el momento de la vacante estuviera en la presiden-
cia del Senado o dI' la Permanente y que no haba sido designada en
vista de su aptitud para ocupar la Presidencia de la Repblica. Por
eso fue que el sistema de 82 sobrevivi nicamente hasta 96, en que
se llev a cabo una nueva reforma, conforme a la cual el Secretario de
Relaciones y en su defecto el de Gobernacin, sustituiran al .Presi-
dente mientras el Congreso haca la designacin.
En 1904 se realiz la ltima reforma a la Constitucin de 57 en el
punto en que venimos tratando, a propuesta de Emilio Rabasa y bajo
la inspiracin de la Constitucin norteamericana. En virtud de la men-
cionada reforma se estableci la vicepresidencia autnoma, aunque en
condiciones especiales; el vicepresidente, elegido por el pueblo al mis-
2: VALLARTA: Votos; Mxico. 1896; T. 1I1, pgs. 556 Y slge.
mo tiempo que el Presidente, no tena otra [uncin que la meramen-

te honorfica de presidente del Senado, con voz, pero sin voto, a no
ser en caso de empate; en las faltas del Presidente, temporales O abso-
lutas, lo sustitua el vicepresidente y en caso de falta de ambos, asu-
ma el poder ejecutivo el secretario de Relaciones y en su defecto uno
de los dems secretarios, en el orden establecido por la ley, mientras
se llevaban a cabo elecciones extraordinarias, salvo el caso de que la
falta absoluta ocurriere en el ltimo ao del perodo constitucional,
pues entonces el secretario encargado del Poder ejecutivo continuara
en el puesto hasta la toma de posesin del nuevo Presidente.
Tal era el sistema que rega en 1910 cuando la imposicin del vi-
cepresidente Ramn Corral provoc el levantamiento maderista; la
querella electoral haba versado en Lomo de la persona del vicepresi-
dente, pues la avanzada edad del Presidente Daz daba singular impor-
tancia a la eleccin de su sucesor. Por renuncia del Presidente y del
vicepresidente, asumi el poder en 1911 el secretario de Relaciones
Francisco Len de la Barra, quien convoc a elecciones extraordina-
rias, de las que resultaron electos Francisco 1. Madero como Presiden-
te, y j os Mara Pino Surez, como vicepresidente. La renuncia de
estos ltimos en 1913, llev al Poder al secretario de Relaciones Pedro
Lascurin, quien inmediatamente design como secretario de Cober-
nacin a Victoriano Huerta y renunci a la presidencia, por lo que
ocup sta el referido Huerta.
Vencido este ltimo por la revolucin constirucionalista y convo-
cado por Venustiano Carranza el Congreso Constituyente de Querta-
ro, en el seno de ste se hizo sentir la mala voluntad que la revolucin
profesaba a la vicepresidencia; se atribuyeron al sistema mismo, y no
a causas histricas perfectamente definibles, la reivindicacin made-
rista y despus la maniobra que entreg el poder a Huerta. Por eso
fue que en la Constitucin de 17 se implant un sistema nuevo, dis-
tinto a todos los dems, no obstante que desde 1824 hasta entonces se
haban ensayado nueve diferentes sistemas para sustituir en sus faltas
al Presidente.
Elsistema de 17, que todava est en vigor, es el nico que des-
vincula en absoluto la sucesin presidencial de cualquier persona
que antes de ocurrir la falta del titular, est llamada constitucional-
mente a sucederlo en el puesto. En efecto: en todos los sistemas ante-
riores hay por lo menos una eLapa provisional (la anterior a la desig-
nacin que debe hacer el Congreso) en que desempea el poder eje-
cutivo alguno de los funcionarios que figuran dentro de la organiza-
cin constitucional; pero en la Constitucin vigente son el Congreso
o la Perrnaente los llamados en todo caso a designar a la persona

que debe reemplazar al titular.
Para explicamos e! sistema actual, debemos tener en cuenta que
los artculos 84 y 85 emplean tres diversas denominaciones para dis-
tinguir entre s/ a los Presidentes que reemplazan al titular y que a
cada una de esas denominaciones corresponde una hiptesis diferente.
I ~ Presidente interino: es el designado por el Congreso en caso de
falta absoluta del titular, ocurrida en los dos primeros aos del pe-
rodo respectivo, o cuando e! electo no se presenta al comenzar el
perodo constitucional, o cuando al iniciarse dicho periodo la eleccin
no estuviese hecha y declarada el 19 de diciembre. El Presidente inte-
rino no concluye el perodo dentro de! cual fue nombrado, sino que
el Congreso debe convocar a elecciones extraordinarias. para que el
pueblo elija al Presidente que debe terminar el perodo. Ejemplo:
el Lic. Emilio Portes Gil fue designado por e! Congreso Presidente
Interino, en virtud de que por muerte no se present a tomar pose-
sin el titular, general Alvaro Obregn; durante su interinato se con-
voc a elecciones y en ellas result electo para terminar el periodo.
el Ing. Pascual Ortiz Rubio.
La Constitucin tambin llama interino al Presidente designado
por e! Congreso o por la Permanente en la ausencia temporal del
titular.
2~ presidente sustituto: es e! designado por el Congreso en caso de
falta absoluta de! titular ocurrida en los cuatro ltimos aos del pe-
r/odo respectivo. En este caso no hay convocacin a elecciones extra-
ordinarias, sino que e! sustituto concluye e! perodo. Ejemplo: por
renuncia del ingeniero Ortiz Rubio. ocurrida en los cuatro aos lti-
mos del perodo. fue nombrado sustituto el general Abelardo L. Ro-
drguez, quien concluy e! perodo.
3~ Presidente provisional: es el designado por la Comisin Perrna-
nente en los recesos del Congreso. cuando la falta absoluta de! titular
ocurre al iniciarse el perodo o en cualquiera poca dentro del mismo.
El sistema descrito tiene varios defectos. Significa una excepcin
dentro de nuestro rgimen representativo, por cuanto la eleccin di-
recta que la Constitucin establece para todos los funcionarios de elec-
cin popular. se convierte en este caso en indirecta," con lo cual no
3 Herrera y Lasec no admite que se trate en este caso de una genuina eleccin
indirecta: "El Poder Legislativo Federal no es Colegio de electores primarios. El NU-
puesto al que se recurre para darle tal apariencia es slo un artculo verbal. Podra
ampliarse el nmero de los miembros de la asamblea incluyendo a los diputados de
las Legislaturas locales y no cambiarla el carcter de ella. Sq,:uiria siendo una reunin
de "polticos" proveniente de un sufragio desordenado y disperso. Si la prerrogativa
electoral se atribuyera a la sola Cmara de Diputado" representante de la nacin Irac-
clonada en Estados, podrta hablarse de un genuina eleccin indirecta en primer grado,
2.
es el pueblo, sino una asamblea poltica, susceptible de someterse a

todas las influencias y a todos los sobornos, quien hace la designacin
de Primer Magistrado. Constituye adems dicho sistema, en cierto as-
pecto, una excepcin a nuestro sistema presidencial, por cuanto es el
Parlamento y no el pueblo el que hace el nombramiento del titular
del Ejecutivo; aunque este matiz parlamentario no es capaz por s solo
-como ya lo vimos- de modificar la naturaleza de nuestro rgimen,
sin embargo puede suceder que un Congreso fuerte llegue a nombrar
un Presidente dbil con el nimo de sojuzgarlo, lo cual entraara a
la larga un quebranto en la organizacin de los poderes. Por ltimo, el
procedimiento que para hacer la designacin fija el arto 84, consistente
en que el electo debe reunir por lo menos la mayora absoluta de
votos de los presentes, adolece de una falta de precaucin en que no
incurri la Constitucin de 24: la de no prever el caso de que ninguno
de los candidatos alcance el mnimo requerido de votos, hiptesis en
que el Ejecutivo federal quedara acfalo.
Pero frente a esos inconvenientes, el sistema actual tiene sobre los
anteriores la gran ventaja de no mantener constantemente viva la am-
bicin de un sucesor legal del Presidente. Un individuo que por ley,
y con previo conocimiento, debe sustituir al Presidente si ste falta,
se convierte fcilmente en ncleo de intrigas y conjuras. en rival nato
del titular. Si alcanzar la primera magistratura suscitaba en Mxico
revoluciones y desquiciamientos, guardmonos de erigir frente a ella
un cargo casi equivalente, porque de segundo puede aspirar a ser pri-
mero. Nuestra historia entera condena la existencia del sustituto pre-
vio, de la suplencia presidencial, esa institucin que en otros pueblos
emana como cosa propia del fondo de su naturaleza.
Salvo la crtica que en el captulo que antecede hemos hecho res-
pecto a la intervencin de la Permanente en la designacin del Presi-
dente, aceptamos por la razones e~puestas el sistema actual. pues pa-
rece el ms idneo entre los numerosos ensayos a que nos hemos
referido.
144. Aunque no como depositarios del Poder ejecutivo, s deben

figurar como sus colaboradores y. por lo tanto. corno integrantes de
la organizacin constitucional de aquel Poder. los secretarios de Esta-
do y los jefes de Departamentos Administrativos. El papel que los
porque tanto los miembros de una como de otra Cmara han sido elegidos directamen-
te por la poblacin total de la Repblica. La asamblea de congresistas, confusamente
integrada por diputados y senadores. no puede extraer de sus entremezclados votos
la voluntad popular para elegir al suplente presidencial. La engaosa ficcin nos
impele, en retroceso, a las "juntas de notables". convcrtfdas. en el caso, en asamblea
de oligarcas." (Diario Excelsnr, 29 de octubre de ]953.)
primeros representan en nuestro rgimen, lo estudiamos al tratar de

las relaciones entre los Poderes legislativo y ejecutivo; ningn comen-
tario tenemos, pues, que agregar a los arts. 90, 91, 92 Y 93, que se re-
fieren a los secretarios de Estado. Pero como entre esos artculos el
92 alude a los Departamentos Administrativos y como la Ley de Se-
cretarias de Estado concede singular importancia a dichos organismos,
es conveniente considerarlos en el aspecto constitucional.
Ni la Constitucin de 57 ni el proyecto de Constitucin del Primer
Jefe conocieron los Departamentos Administrativos. Fue la Comisin
dictaminadora quien propuso su creacin al Constituyente de Quer-
taro, como una novedad en nuestro derecho pblico. Con ese fin, la
Comisin asentaba en su dictamen que el Ejecutivo tiene unas atri-
buciones que son polticas y otras que son meramente administrativas;
las primeras, ya sean exclusivamente polticas o a la vez polticas y ad-
ministrativas, se confan a las Secretaras de Estado; las segundas, que
son puramente administrativas. deben otorgarse a organismos des-
vinculados del todo de la poltica. "Al segundo grupo de rganos del
Ejecutivo -deca la Comisin-, o sea a los meramente administrati-
vos, corresponde la creacin de una nueva clase de entidades que se
llamarn Departamentos Administrativos. cuyas funciones en ningn
caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn nica y ex-
clusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos,
dependern directamente del Jefe del Ejecutivo, no refrendarn los
reglamentos y acuerdos relativos a su ramo, no tienen obli[{acin ni
[acultad de concurrir a las Cmaras a informar ni se les exigen consti-
tucionalmente cualidades determinadas para poder ser nombrados; el
Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, queda con el dere-
cho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente de carc-
ter profesional y tcnico."
De acuerdo con tales ideas, y con las que prevalecan en el nimo
de la mayora de la Comisin respecto a que la Constitucin debla
enumerar las Secretaras y los Departamentos, el arto 90 fue propues-
to a la consideracin de la asamblea, en la siguiente forma: "Para el
despacho de los negocios de competencia del Poder Ejecutivo, habr
las siguientes secretaras ... Habr tambin Departamentos Adminis-
trativos dependientes directamente del Presidente, para los ramos de
correos y telgrafos, de salubridad general e instruccin pblica y los
dems que lo requieran."
De los cuatro miembros de la Comisin. el diputado Machorro
Narvez present voto particular respecto al arto 92. discrepando del
-1 Diario d,. 1m Debates; T. 11, pago 546,

parecer de la mayora nicamente en el punto de que la Constitucin

enumera las Secretaras y Departamentos, pues en su concepto tal
cosa deba corresponder a la ley secundaria.
La discusin gir en torno del voto particular y se desvi al fin
hacia la importancia de la instruccin pblica, cuando algunos dipu-
tados sostuvieron que ella tendra que encomendarse a una Secretara
y no a un Departamento.
Despus de larga y tediosa discusin, en la que para nada se im-
pugn la existencia de los Departamentos Administrativos, la Comi-
sin pidi permiso para retirar el arto 90, as como el voto particular,
y solicit un momento para deliberar: los diputados abandonaban el
saln; uno de ellos suplic que no se salieran "para no perder el tiem-
po y poder aprovechar la desvelada". Inmediatamente despus, y sin
que la asamblea resolviera nada acerca de lo que acababa de proponer
la Comisin, el Secretario dio lectura por su propia cuenta al art, 90
del proyecto del Primer Jefe. De lo que ocurri despus el Diario de
los Debates slo dice textualmente lo que sigue: "(Se procede a la
votacin). Resultado de la votacin: aprobado por unanimidad de
137 votos. Se cita para maana a las tres y media. El C. Presidente, a
las 12.40 de la noche: se levanta la sesin." s
Entendemos que en esas condiciones el Constituyente vot el aro
tculo del proyecto del Primer Jefe, que es el 90 de la Constitucin y
que para nada menciona a los Departamentos Administrativos. La
asamblea procedi a la ligera, en momentos de cansancio, saltando por
encima de las formalidades parlamentarias y a solicitud' tan slo del
secretario. Pero si no se dio cuenta de lo que hizo, es evidente que al
menos no pretendi votar en contra de los Departamentos Adminis-
trativos, cuya supresin nadie haba pedido.
y sin embargo, los Departamentos Administrativos sobrevivieron
en la Constitucin, gracias a otro descuido del Constituyente. Cuando
se puso a votacin el arto 92, el diputado Rivera Cabrera dijo con so-
brada razn que como dicho artculo estaba relacionado con el 90,
que sera reformado, peda que se tuviera en consideracin lo expues-
to a la hora de la votacin. Sin advertir que en el arto 92 se mencio-
naban los Departamentos Administrativos, el diputado Palavicini con-
test que como no se expresaba en el arto 92 nada relacionado con el
90, no afectaba absolutamente a la votacin." Y as fue como el Cons-
tituyente aprob el art. 92, en los siguientes trminos que haba pro-
puesto la Comisin: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el Secretario de Despacho, en-
G Diario de los Debates, pg. 464.
B Diario de los Debates, pg. 461.
cargado del ramo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no

sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente,
relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Ad
mitlistrativos, sern enviados directamente por el Presidente al gober-
nador del Distrito y al jefe del Departamento respectivo."
Despus de la incursin que acabamos de hacer en los antecedentes
de los organismos cuyo estudio nos ocupa, consideramos que no sub-
siste en la Constitucin. con el carcter de obligatoria, la existencia
de los Departamentos Administrativos, como apareca en el proyecto
de la Comisin, por sta retirado y que no aprob el Congreso. No
bastara para entender que hay la obligacin de que existan los De-
partamentos, con la alusin que hace el arto 92, pues este precepto
supone la existencia de aqullos, pero no la impone. En esa virtud, es
potestativo para la ley secundaria crear o no los referidos Departa-
mentos."
Pero si los crea, la ley secundaria no puede constitucionalmente
equiparar a los jefes de Departamentos Administrativos con los secreta-
rios de Estado, en cuanto al refrendo. ni en cuanto a los informes ante
las Cmaras, ni en cuanto al fuero, ni en cuanto a la integracin del
gabinete. Esta opinin nuestra no se funda en el dictamen de la Co-
misin. que quiso diferenciar en algunos de esos aspectos a unos y a
otros Iucionarios, puesto que aquel dictamen no prevaleci. Se fun-
da en las caractersticas constitucionales que san propias de los secre-
tarios de Estado y que no se pueden transferir a otros funcionarios, a
menos de que se pretendiera modificar mediante una ley secundaria
los principios de la Constitucin. El refrendo, que la Constitucin
otorga exclusivamente a los secretarios de Estado. es una excepcin
dentro de nuestro rgimen presidencial, que como tal no puede am-
pliarse a otros funcionarios. Lo mismo cabe decir de los informes que
los secretarios de Estado estn obligados a rendir personalmente, a
solicitud de las Cmaras. En cuanto al fuero, es un privilegio excep-
cional del que solamente gozan los funcionarios que enumera el aro
tculo 108. Por ltimo, el gabinete o consejo de ministros, como lo
llama el arto 29, no puede integrarse por las personas que tenga a bien
sealar una disposicin secundaria, sino solamente por las que part-
T La reforma de 31 de enero de 1974 al artculo 9!1 menciona en dos ocasiones a

los Jefes de 105 Departamentos Administrativos, segn lo advertido en la nota nm.
5 del captulo XIJI.
AquE hemos de agregar que dicha reforma en nada afecta nuestra tesis de que la
existencia de tales Departamentos no es obligatoria conforme a Ia Constitucin, sino
Slo potestativa para la ley ordinaria. No lo ser mientras sublista en sus trmino. el
articulo 90, que tan slo a los Secretados de Estado toma en cuenta "para el despacho
de los negocios de orden administrativo de la Federacin".
cipan mediante el refrendo en las funciones del Ejecutivo. o sea por

los secretarios de Estado.
En cambio. y precisamente porque el dictamen de la Comisin
qued insubsistente, no es necesario que la ley encomiende a los De-
partamentos Administrativos funciones meramente administrativas de
centralizacin de servicios pblicos, como 10 propona aquel dictamen.
Nada hay que pugne en nuestra Constitucin con la centralizacin de
servicios pblicos en determinados rganos del Estado; ms bien sera
difcil hallar base constitucional para justificar la descentralizacin
autnoma de aquellos servicios pblicos que por su naturaleza incum-
ben al Estado. Y al crear un rgano que centralice ciertos servicios.
la ley no tiene la obligacin constitucional de que en su obra preva-
lezca un criterio estrictamente tcnico, como lo queran los autores
del insubsistente dictamen.
o
CAPTULO XXV
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
SUMARIO
145.-La facultad de promulgar las leyes del Congreso. 146.-La facultad

de ejecutar dichas leyes. 147.-La facultad reglamentaria. 148.-La Iacul-
tad de nombrar y remover a los funcionarios y empleados. 149.-El Indul-
lo y la amnista.
145. La frac. 1 del arto 89 seala como facultades y obligaciones

del Presidente de la Repblica. las de "promulgar y ejecutar las le-
yes que expida el Congreso de la Unin. proveyendo en la esfera ad-
ministrativa a su exacta observancia" ..
Consideremos en primer lugar la facultad de promulgar las leyes
que expida el Congreso de la Unin.
El acto legislativo concluye en el punto en que la ley emanada del
Congreso ya no es objetable por el Ejecutivo, bien sea por haber trans-
currido el trmino constitucional sin que ste hubiere formulado ob-
jeciones. o bien porque. habindolas presentado. el Congreso no las
acept o. al contrario. modific de' acuerdo con ellas el proyecto ori-
ginal. El acto legislativo es entonces definitivo y perfecto. mas para
que sea obligatorio. es menester que se inicie, mediante la promulga-
cin, la actividad del Poder ejecutivo.
Promulgar (pro vulgare) significa etimolgicamente llevar al vul-
go, a la generalidad. el conocimiento de una ley. En este sentido. la
promulgacin se confunde con la publicacin; algunas leyes constitu-
cionales extranjeras as lo han entendido. como la ley francesa del 14
brumario del ao II. que decja: "La promulgacin de la ley se har
por la publicacin." Sin embargo. es posible doctrinariamente distin-
guir un acto del otro. Por la promulgacin el Ejecutivo autentifica la
existencia y regularidad de la ley. ordena su publicacin y manda a
sus agentes que la hagan cumplir; en esa virtud. la ley se hace ejecu-
table. adquiere valor imperativo. carcter que no tena antes de pasar
de la jurisdiccin del Congreso a la zona del ejecutivo. No obstante.
la ley promulgada no es obligatoria todava para la generalidad. men-
4.5
tras sta no quede notificada de su existencia; en efecto, sera injusto

imponer la obligacin de cumplir una disposicin a quienes no la co-
nocen ni estn en condiciones de conocerla. La publicacin es, pues, el
acto del Poder Ejecutivo por la cual la ley votada y promulgada se
lleva al conocimiento de los habitantes, mediante un acto que permite
a cualquiera el conocimiento de la ley y que establece para lo futuro
la presuncin de que la leyes conocida por todos.
Nuestra Constitucin no menciona sino la facultad de promulgar,
pero el Cdigo Civil vigente, que rige en materia federal adems de
la local, contiene disposiciones relativas a la publicacin, la que se
har en el Diario Oficial y surtir sus efectos en los plazos que sealan
los arts. 39 y 49 Por otra parte, a falta de disposicin expresa, la prc-
tica constante que se ha impuesto entre nosotros consiste en que la
promulgacin se haga mediante un decreto expedido por el Presiden-
te de la Repblica, en el que ste hace saber a todos los habitantes
que el Congreso de la Unin ha expedido la ley de que se trate, la
cual ordena el Presidente que se imprima, se publique y se le d el
debido cumplimiento. La promulgacin rene, pues, entre nosotros
las caractersticas de ser un acto por el que el Ejecutivo autentifica
implcitamente la existencia y regularidad de la ley (de otro modo
no la promulgara) y ordena expresamente que la ley se publique y
sea cumplida. Consideramos, por lo tanto, que dentro de la facultad
de promulgar, que la Constitucin otorga, caben la promulgacin
propiamente dicha y la publicacin.
Algunos autores consideran que la promulgacin forma parte de
la funcin legislativa y constituye, por ende, una excepcin a la divi-
sin de poderes, todo ello en virtud de que la promulgacin revela la
existencia de la voluntad del legislador y porque da a dicha voluntad
$U fuerza ejecutoria.' Pensamos que, por el contrario, la promulgacin
es una consecuencia de la divisin de poderes, pues mientras al Poder
legislativo le corresponde dar la norma del deber ser, al ejecutivo le
toca llevar a la prctica, ejecutar la voluntad del legislador; en el
proceso de ejecucin el acto inicial consiste en dar fe de la voluntad
del legislador y en ordenar que se cumpla y se notifique. Por la divi-
sin de poderes. el legislativo no puede llevar a cabo estos actos, que
son de naturaleza ejecutiva; al votar la ley, las Cmaras obligan al Eje-
cutivo a que la promulgue, pero no pueden promulgarla ellas mismas,
por no ser la promulgacin acto legislativo?
1 DUCUlT: Trait4 de Droit Constitutionnel; T. JI. pago S.

2 Para obligar al Ejecutivo a promulgar una ley, en caso de que se niegue a ha-
cerlo, no hay en nuestro sistema constitucional ningn medio directo, pues ni siquiera
e! juicio de responsabilidad podrfa abrirse en ese caso contra el Presidente; solamente
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA 457
Al contrario, el veto s es un acto por el que el Ejecutivo participa

en la funcin legislativa, ya sea cuando hace objeciones o bien cuan-
do manifiesta tcitamente su aquiescencia, al no formularlas. La dfe-
rencia se explica; en el veto el Ejecutivo tiene potestad de eleccin,
voluntad propia, puede sumarse a la del legislativo o puede (Oponerse
a ella; en la promulgacin e! Ejecutivo ya no puede mezclarse en la
voluntad de! legislativo, sino que tiene que acatarla, quiralo o no.
Participando en cierto modo de la naturaleza del veto y de la pro-
mulgacin, existe en los regmenes monrquicos la sancin, que es
el acto por el cual ele Jefe de! Estado interviene en la potestad legis-
lativa, al otorgar su aprobacin al proyecto de ley votado por el par
lamento.' La sancin se asemeja al veto, porque implica como ste, el
ejercicio por parte del Ejecutivo de su voluntad propia, al conceder o
negar su aprobacin al acto legislativo; pero al mismo tiempo, la san-
cin es tambin promulgacin, porque el acto de aprobacin lleva
implcita o expresa, la orden de ejecucin. La naturaleza mixta de la
sancin ha influido acaso en el criterio de los que consideran como
legislativo el acto de la promulgacin; pero en nuestro rgimen repu
blicano se advierte claramente la diferencia entre e! veto (por e! que
el Ejecutivo participa en la funcin legislativa con voluntad propia,
capaz de oponerse y aun de modificar la voluntad del Congreso) y la
prornulgacin (que no puede alterar la voluntad legislativa, rnani-
[estada definitivamente, sino que simplemente inicia el proceso de
ejecucin de esa voluntad) .
146. La segunda de las facultades que la frac. 1 del arto 89 otorga
al Ejecutivo, consiste en ejecutar las leyes que expide el Congreso de
la Unin.
(ludria ser empicada la accin poltrica, que ante la obstinacin del ejecutivo provo-
carla un conflicto de Podcrcs.
En otros paises 51 cxlste. como precaucin constitucional. la posibilidad de suplir
la promulgacin del Ejecutivo cuando se niega a llevarla al cabo. por ms que enton-
ces el rgano reemplazante asume la funcin promulgatoria, la cual sigue siendo eje-
cuuva. Rcrindose a lo asentado por nosotros en el prrafo final de la nota anterior,
ahora continuada en el prrafo presente. el jurista venezolano Luis U. Prieto F. dice
as: "Sobre esta ltima opinin de Tena Ramircz objetartasc que Consrhuciones como
la Iranccsa de 1848. las tres ltimas Constituciones de Ecuador y las Constttuciones
venezolanas de 1917 y de 1961. vigente, suplen la promulgacin presidencial, cuco-
mendando a la Presidencia del Congreso realizarla. lo {Iue convertira a sta en un
acto Iegislauvo, evitando con ello lo (IUC Loewcnsten denomina el bloqueo mutuo
de los poderes del Estado. Sin embargo la naturaleza jurdica del acto no cambia por
la forma de suplirlo, silla que podria decirse quc el rgano suplente asume funciones
ejccuti\"3s".-Sufragio y democracia, Caracas. Venezuela, 1971: p. 166.
3 La sancin como parte integrante de la Iuncin lcgtslauva fue advcrtfua y cla-
ramente dcnkla por el art. 25 de las Bases Orgnicas de 1843: "El Poder Jegslarvo
se depositar en un congreso dividido en dos cmaras. una de diputados y otra
de senadores, y m el Presiden le de la Rt'publica por lo que respecta a la sandeSn de
las leyes:'
La ejecucin stricto sensu de las leyes, forma parte de la actividad

administrativa, pero no agota esta actividad, porque adems de la eje-
cucin de las leyes hay otros muchos casos de ejecucin lat.o senSlt
como son la promulgacin, la reglamentacin, el ejercicio por pan.e
del Ejecutivo de ciertas facultades constitucionales que no se encarm-
nan a la ejecucin directa de una ley, como dirigir las relaciones di-
plomticas, habilitar puertos y establecer aduanas, etc.
Dentro de la funcin general de ejecucin que tiene el Poder eje-
cutivo, el precepto que comentamos selecciona una funcin especfica,
como es la de ejecutar las leyes expedidas por el Congreso de la Unin.
Pero aun acotada as la funcin, debemos segregar de ella todos
aquellos actos, que aunque tambin son de ejecucin de una ley,
sin embargo tienen en la Constitucin un lugar y una denomina-
cin especiales, como sucede con la promulgacin y con la reglamen-
tacin.
As limitado el concepto de ejecucin de una ley', a que se refiere
la fraccin I del 89, podemos entender que consiste en la realizacin
de los actos necesarios para hacer efectiva, en casos concretos, la ley
del Congreso. Estos actos comienzan inmediatamente despus de la
promulgacin, se desarrollan a travs de la tramitacin encomendada
a las oficines del Ejecutivo y culminan en la ejecucin material del
remiso a cumplir la ley. Su estudio en detalle corresponde al derecho
administrativo.
147. La tercera y ltima facultad que consagra la frac. I del 89,

es la reglamentacin; mediante la exgesis de que vamos a hablar
puede ser localizada en las palabras "proveyendo en la esfera adminis-
trativa a la exacta observancia de las leyes".
Todas las constituciones que precedieron a la de 57 consignaron
expresa y claramente la facultad del Jefe del Ejecutivo para expedir
reglamentos (art. 171, frac. I de la espaola de 12; 110, frac. II de la
federalista de 24; 17, frac. I de la Cuarta ley constitucional de 36; 87,
fraccin IV de las Bases Orgnicas de 43). De todas ellas, la ms acer-
tada es la centralista de 43, que otorga al Presidente de la Repblica
la facultad de expedir rdenes y dar los reglamentos necesarios para la
ejecucin de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas. Tiene sobre las
Constituciones de 24 y 36 la ventaja de 'que la de 43 solamente auto-
riza al Ejecutivo para la "reglamentacin de las leyes, mientras que las
otras dos permiten indebidamente que dicho poder reglamente tam-
bin la Constitucin. Y tiene sobre todas las constituciones citadas
otra ventaja, la de disponer que los reglamentos no pucden alterar
ni modificar las leyes.
La Constitucin de 57 suprimi la frmula de expedir reglamen-

tos para el mejor cumplimiento de las leyes. que se haba venido
usando con ligeras variantes desde la Constitucin de 12. Ignoramos
la razn que haya tenido la Comisin de la Constitucin de 57 para
sustituir dicha frmula por la que todava existe en la frac. I del
artculo 89. pues la Comisin no expuso en ese punto razn alguna.
Tampoco sabemos cul fue el criterio del Constituyente al respecto.
ya que el acta de la sesin de 17 de octubre de 1856. en que se discu-
ti eran con otros artculos las tres primeras fracciones de <las facultades
del Ejecutivo. no figura en la obra de Zarco.' Por ltimo, en el Cons-
tituyente de Quertaro el art. 89, que enumera las facultades del Pre-
sidente, fue aprobado sin discusin por unanimidad de votos."
Pero a pesar de que no existe en la Constitucin un precepto que
terminantemente conceda la facultad reglamentaria al Presidente. la
necesidad ha obligado a la doctrina y a la jurisprudencia mexicanas a
buscar argumentos que justifiquen el ejercicio de una facultad que,
como la reglamentaria. es imprescindible en un rgimen constitucional.
Desde luego hay que convenir en que la Constitucin no rechaza,
sino que al contrario admite implcitamente la existencia de los regla-
mentos; en efecto, el arto 92 supone que los reglamentos existen. por
ms que no consigne la facultad de expedirlos. cuando dice que todos
los reglamentos. decretos y rdenes del Presidente debern estar fir-
mados por el secretario del Despacho.
Partiendo del doble supuesto de que los reglamentos necesitan exis-
tir y de que la Constitucin los presupone. los intrpretes han halla-
do en la ltima parte de la frac. I del 89 el nico fundamento posi-
ble de la facultad reglamentaria.
Quien ha expuesto la tesis con ms claridad y acopio de lgica, es
el tratadista de derecho administrativo Gabino Fraga. Gramaticalmen-
te -dice en sntesis el autor citado- "proveer" significa poner los
.. La reciente publicacin de documentos relacionados con el Constituyente de 56

permite esclarecer lo que ocurri con la frac. I del art. 86 del proyecto (ahora frac-
cin I del arto 89). En la Historia del Conslituyellte, de Zarco (vid. T. 11, pgina
459), no aparece la crnica de la sesin del 17 de octubre. Monuel y Duarte. (Derecho
Pblico Mexica'lo, IV, 808 a 813) la torna. aunque sin decirlo segn su costumbre,
de la Crnica publicada por Zarco el :lO de octubre en El Siglo XIX (vid. Crnica del
Congreso Constituyente: El Colegio de Mhico, 1957; pg. 695 a 697). De la versin
que conectamos en Monricl y Duartc inferimos, en la tercera edicin de esta obra, que
el voto emitido en contra de la. frac. 1 se debi a Barbachano. por ser el nico que ex-
pres objl~ciones; pero segn el acta oficial que acababa de publicarse ese voto nega-
tivo se debi a vtuagrn. (Actas Oicates del Congreso C01lrtitu'Yente de 56-57; El
Colegio de Mxico; 1957; pgs. 4!l5-436). De todas maneras la Fraccin 1 no fue
discutida por lo que hace a la facultad reglamenun ia, pues slo Iue objetada, por
Barbachano, al proponer <Iue la obligacin del Presidente consistiera. adems- de eje-
cutar, en hacer ejecutar las leyes.
s Diario de 10.\ J)rb(ltr.~; T. 11, pg. 46~.
medios adecuados para llegar a un fin. Cuando se emplea esa pala-

bra en la frac. 1 del 89, quiere decir que el Presidente tiene facultad
de usar los medios apropiados para hacer que se observen las leyes ex-
pedidas por el Congreso. Tales medios no ssm los ejecutivos, porque
ya en otro lugar de la misma fraccin se le confieren al Presidente.
Tienen que ser, pues, medios de la misma naturaleza de la ley, nece-
sarios para desarrollar en su aplicacin los preceptos contenidos en
la ley, lo cual significa que son de aplicacin general, como la ley
misma a la cual se refieren. Sguese de lo dicho que los actos regla-
mentarios son materialmente legislativos, pero formalmente adminis-
trativos, porque segn la Constitucin competen al Presidente, lo cual
se corrobora si se tiene en cuenta que cuando la frac. I dice "en la
esfera administrativa", est concediendo al Ejecutivo la facultad de
expedir disposiciones de carcter general, que por su naturaleza in-
cumben al Congreso.
Como se ve, es preciso hacer todo un esfuerzo de dialctica para
conducir la interpretacin gramatical al fin preconcebido. Dicha in-
terpretacin se dificulta ms an, si se advierte que el comentarista
mencionado tuvo que alterar gramaticalmente la parte final de la
fraccin 1, pues de otro modo no hubiera llegado a la conclusin que
alcanz, la cual solamente se justifica si se parte del supuesto de
que "proveer en la esfera administrativa" es una facultad distinta y
autnoma respecto a las otras dos de promulgar y ejecutar. Sin em-
bargo, rigurosamente no es as porque la Constitucin no emplea el
infinitivo "proveer", sino el gerundio "proveyendo". Ahora bien, <11
gerundio carece de entidad autnoma, en nuestro idioma, pues hace
referencia a un verbo principal, cuya significacin modifica, expresan-
do modo, condicin, motivo o circunstancia; el gerundio es por eso,
generalmente, una forma adverbial," Tal como est redactada la frac-
cin 1 del 89, "ejecutar las leyes, proveyendo en la esfera administra-
tiva a su exacta observancia" significa que se trata de una nica facul-
tad -ejecutar las leyes-, pues el resto de la expresin no consigna
sino el modo como debe hacerse uso de dicha facultad, proveyendo
en la esfera administrativa a su exacta observancia.
El rigor gramatical conduce a negar que en la expresin transcrita
6 FRACA: Derecho Administrativo; 5. ed.: Mxico. 1952; pg. 134.
7 En la obra de Rafael ngel de la Pea. que el eminente fillogo don Rufino
Jos, Cuervo calific de "luminoso y erudito Tratado del Gerundio" (Notas 6 la Gre-
mtica de la lengua castellana de D. Andrs Bello. por Rufino Jos Cuervo; Pars.
1905; pg 72). se dice lo siguiente: "Es propio del gerundio no tener por si signi-
ficacin completa y juntarse a un verbo con el cual forma una frase de sentido
perfecto" (Tratado del Gerundio,' Mxico, ed. 1955; pg. 22). En la locucin que
glosamos el gerundio "proveyendo" significa el modo de ejecutar la accin expresada
por el verbo que lo acompaa, que es en este caso "ejecutar" (op. cil., pg. 28).
estn contenidas dos facultades diferentes y con ello se echan por tie-
rra los esfuerzos que se han desarrollado para desentraar de las pa-
labras finales del precepto el fundamento de la facultad reglamentaria.
Pero obligados a salvar esa facultad tan necesaria, preferimos entender
que el Constituyente emple malamente el gerundio en lugar del in-
finitivo antes que mutilar nuestro sistema en aras de la gramtica.
Recordemos que Rabasa reproch a Vallarta la interpretacin consti-
tucional fundada en el falso supuesto de que el Constituyente conoca
su propio idioma.
La importancia de la facultad reglamentaria, la necesidad d con-
tar con ella en un rgimen constitucional, han inclinado a la juris-
prudencia a justificarla, hasta el punto de que ya nadie la discute.
De esta suerte ha crecido fuera de la Constitucin, aunque sin contra-
riarla, una institucin de derecho consuetudinario, que viene a llenar
el vaco que inexplicablemente dejaron los Constituyentes de 57 y de
17. Hoy en da es el precedente y no el texto, el que justifica en nues-
tro derecho la facultad reglamentaria.
Admitido ya que la facultad reglamentaria debe entenderse a la
luz de la ltima parte de la frac. 1 .del 89, hay que convenir en que
los reglamentos expedidos por el Ejecutivo tienen que referirse nica-
mente a leyes del Congreso de la Unin, que son las que expresamen-
te menciona dicha fraccin. La facultad reglamentaria del Ejecutivo
no puede tener por objeto, en esa virtud, preceptos de la Constitu-
cin, pues la reglamentacin de stos incumbe a las leyes reglamenta-
rias u orgnicas de la Constitucin, que por ser leyes deben ser ex-
pedidas por el Congreso. Tampoco puede ejercitarse la facultad regla-
mentaria independientemente de toda ley, ya que lo caracterstico del
reglamento es su subordinacin a la ley; como excepcin, nuestra
Constitucin presupone en sus arts, 10 y 21 que los reglamentos de
polica son autnomos, al mencionarlos directamente, en lugar de que
hubiera citado la ley, en caso de que sta existiera."
Esta subordinacin del reglamento a la ley, se debe a que el pri-
8 Vid. en Fraga la gnesis histrica de los arts. 10 y 21, .para llegar a la con-
clusin de que se trata de reglamentos autnomos (Derecho aminstrativa; 5' edicin.
1952; pgs. 137 y sgs.}. Otro caso de reglamento autnomo puede ser el previsto en
el siguiente prrafo del art. 27 constitucional: "Las aguas del subsuelo pueden ser
libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del te-
rreno. pero cuando lo exija el inters pblico. o se afecten otros aprovechamientos. el
Ejecutivo "Federal podr reglamentar su extraccin V utilizacin y aun establecer zonas
vedadas .. ."
Por lo dems 101 llamados reglamentos autnomas cumplen el cometido de todo
reglamento. desplegando en la esfera administrativa las normas bsicas de un regla-
mento superior. Nada ms que tratndose de tales reglamentos el ordenamiento supe-
rior que reglamentan no es una ley. sino el arttculo de la Constitucin que excepcio-
nal y expresamente as lo dispone.
mero persigue la ejecucin de la segunda, desarrol1ando y completan-

do en detal1e las normas contenidas en la ley. No puede, pues, el re-
glamento ni exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino
que debe respetarla en su letra y en su espritu. El reglamento es a
la ley lo que la leyes a la Constitucin, por cuanto la validez de aqul
debe estimarse segn su conformidad con la ley. El reglamento es la
ley, en el punto en que sta ingresa en la zona de lo ejecutivo; es el
eslabn entre la ley y su ejecucin, que vincula el mandamiento abs-
tracto con la realidad concreta.
El reglamento, como la ley, es una disposicin de carcter general
y abstracto, sancionada por la fuerza pblica; es, pues, un acto objeti-
vamente legislativo, que si se atribuye excepcionalmente al Poder
ejecutivo es porque la exacta observancia de la ley requiere la deter-
minacin de numerosos detalles, que slo puede conocer cabalmente
el Poder que tiene a su cargo la ejecucin, Adems, la ley, confeccio-
nada por un cuerpo deliberante con el propsito de que rija perma-
nentemente, no puede acomodarse a las vicisitudes cambiantes de la
prctica con la misma elasticidad del reglamento, que es obra de un
Poder unitario que no est sujeto a la tramitacin dilatada que pre-
cede a la expedicin de una ley.
Por ser materialmente legislativa, la facultad reglamentaria consti-
tuye una excepcin al principio de separacin de Poderes. Subordi-
nado y todo a la voluntad del legislador contenida en la ley, el regla-
mento no obstante es prolongacin de la misma ley y participa de la
naturaleza de sta" La excepcin de que hablamos se estableci por
la Constitucin en favor exclusivamente del Presidente de la Rep-
blica, nunca de los secretarios de Estado (que no integran el Poder
ejecutivo), ni de ningn otro rgano dependiente del Ejecutivo. Ni
.' 'O El reglamento participa de la naturaleza de la ley. nicamente en cuanto amo

bos ordenmlentos son de naturaleza impersonal y abstracta. Pero esta semejanza no
es identificacin. Dos caractcrtancas separan de la ley al reglamento en sentido estre-
to: este ltimo s610 puede emanar del Presidente. que es a quien incumbe proveer
en la esfera administrativa a la exacta, observancia de la ley. y es una norma sub-
alterna que tiene su medida y justificacin en la ley. Pero an en lo que parect.'
comn a Jos dos ordenamientos. segn es su carcter abstracto; sep.irause por la fina-
lidad que en el rea del reglamento se imprime a dicha caractcrtstlca. En erecto, el
reglamento determina de modo general y abstracto los medios que debern emplearse
para practicar una facultad que est en el acervo constitucional del Ejecutivo: aplicar
la ley a los casos concretos. No es pertinente que el legislador pretenda agotar en la
ley los variados y verstiles mal ices en que es rica la aplicacin de la ley. Esta tarea
incumbe a quien. como el Ejecutivo. se halla en COllt:lCIO inmediato con los problemas
de ejecucin de la ley. Mas a [in de evitar la incertidumbre y la arbltrarcdad, no se
ha dejado que la administracin proceda emprica y discrcconalmcruc cu cada caso
en que aplique la ley. sino que se le autoriza para cuc ella misma fije de antemano
una norma abstracta conforme a la cual aplicad la le)' en los casos coucreros que S('
le presenten, He aqul a qu obedece 10 abstracto y general del reglamento, (lile a dik
rcucia ele la ley se circunscribe a la zona de la ejecucin.
siquiera la misma ley puede delegar en nadie la facultad reglamenta-

ria que corresponde al Presidente, pues en tal caso la ley usurpara el
lugar de la Constitucin al ampliar la excepcin a casos no sealados
en aqulla. As lo ha resuelto la Suprema Corte de Justicia en ejecu-
toria pronunciada en el mes de noviembre de 1942. ' 0
Tampoco podra el Congreso asumir por s mismo la facultad re-
~lamentaria, despojando al Ejecutivo de lo que constitucionalmente
le pertenece. Y es que el reglamento tiene la doble caracterstica de
ser un acto materialmente legislativo y formalmente ejecutivo; suprt-
mase su naturaleza legislativa o qutesele como atribucin al Ejecuti-
vo, y el 'acto no ser reglamento, sino acto meramente administrativo
en un caso y ley en el otro.
El contenido ms o menos amplio de la ley en relacin con el re-
glamento, no puede ser determinado en teora. Hay leyes nada proli-
jas que slo trazan direcciones generales, encomendando as al regla-
mento la parte principal de la ordenacin. En los ltimos aos, el
Congreso de Estados Unidos ha buscado salvar el obstculo de la in-
delegabilidad de facultades legislativas en el Ejecutivo, mediante la
expedicin de leyes sumamente concisas, que en realidad no son sino
la base y el requisito formal para que el Ejecutivo pueda expedir la
verdadera ordenacin, contenida en el reglamento. En un caso que se
present en 1934, la Corte norteamericana estim que la ley no puede
otorgar al Presidente poderes discrecionales para llevar a cabo los
propsitos de la propia ley, sino que debe fijar normas "standard"
para guiar la accin ejecutiva."
148. Las fracs. II, III, IV, V, XVII Y XVIII del arto 89, consa-
gran las facultades que en materia de nombramientos tiene el Presi-
dente de la Repblica.
Para establecer un orden en dichas facultades, vamos a clasificar en
tres grupos los nombramientos que son a cargo del Presidente; a) nom-
bramientos absolutamente libres; b) nombramientos que necesitan
la ratificacin del Senado o de la Cmara de Diputados; c) nombra-
mientos que deben hacerse con sujecin a lo dispuesto en la ley. Al
referirnos en seguida a cada uno de ellos, habremos de relacionar con
la facultad de nombrar la facultad de remover.
a) Nombramientos absolutamente libres. Son los de los secreta-
rios de Estado, Procurador General de la Repblica, gobernador y
Procurador de Justicia del Distrito y Territorios Federales.
De estos funcionarios, los Procuradores de Justicia y los goberna-
10 Amparo 6303/42/1'
J1 panam Rcning Co. vs. Ryan, 293 U. S. 388. .J. A., lo 49, s.j.c. 7.
dores del Distrito y Territorios son representantes o delegados perso-

nales del Presidente en sus respectivas funciones, por lo que deben
merecer la confianza plena del mismo, que se traduce en la libertad
para nombrarlos sin intervencin de ajena autoridad.
Respecto a los secretarios de Estado, hemos visto ya que el sistema
presidencial presupone el absoluto arbitrio del Presidente para desig-
narlos, sin necesidad de contar con la voluntad del Parlamento ni con
ninguna otra. Desconociendo la naturaleza de nuestro sistema, en el
Congreso Constituyente de Quertaro se propuso por veinticinco dipu-
tados que la designacin de los secretarios de Estado se hiciera por el
Presidente con aprobacin de la Cmara de Diputados; '" as estuvo
a punto de naufragar, en un momento de desorientacin, nuestro sis-
tema presidencial.
Entre los funcionarios que quedaban incluidos en la categora a
que venimos refirindonos, figuraban en el proyecto "los directores
de los Departamentos Administrativos'; aunque la frac. II del 89 fue
aprobada en sus trminos, al publicarse la Constitucin no figur la
expresin transcrita, que fue borrada posiblemente por la Comisin
de estilo, al pensar que la asamblea haba rechazado los Departamen-
tos Administrativos.
La remocin de los funcionarios de este primer grupo. es libre por
parte del Presidente, al igual que su nombramiento.
b) Nombramientos sujetos a ratificacin. El Presidente puede
nombrar a los ministros. agentes diplomticos y cnsules generales; a
los coroneles y derrus oficiales superiores del ejrcito y la armada na-
cionales; a los empleados superiores de Hacienda. ya los ministros de
la Suprema Corte de Justicia. pero el nombramiento del Ejecutivo en
todos estos casos necesita para su validez de la aprobacin del Senado.
Puede asimismo nombrar a los magistrados del Tribunal Superior de
Justicia. con aprobacin de la Cmara de Diputados. La importancia
de los funcionarios de este segundo grupo, amerita la participacin de
los dos Poderes en su designacin y aunque es mayor sin duda la je-
rarqua de los funcionarios del primer grupo, sin embargo las razones
entonces expuestas excluyen de intervenir en su nombramiento a cual-
quier otro funcionario que no sea el Presidente.
Hay en la frac. IV del arto 89 dos puntos que requieren ser escla-
recidos. EJ Presidente puede nombrar, con aprobacin del Senado, a
los coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito y de la armada.
El precepto no comprende expresamente a los generales ni emplea
una expresin suficientemente clara al referirse a los dems oficiales
l~ Diario de los Debates; T. 11, pg. 457.

superiores. Pero la Ley Orgnica de! Ejrcito. del ao de 1926. pre-

cisa el punto. cuando dice en e! arto 71: "Al Presidente de la Rep-
blica corresponde la facultad de nombrar a los oficiales. jefes y gene-
rales en el ejrcito y a sus equivalentes en la Armada; pero las paten-
tes de coronel a general de divisin y sus equivalentes en la armada.
no se expedirn antes de que el Senado ratifique los nombramientos."
Parece. pues. que la Constitucin considera como oficiales superiores
a los coroneles y generales, en lo cual no coincide con l clasificacin
que de oficiales. jefes y generales. hace la Ley Orgnica. pues para sta
ni los coroneles (que son jefes) ni los generales. son oficiales. A fin
de entender el texto oscuro y anticuado de la frac. IV, debemos !tener
presente el arto 70 de la Constitucin de 43. que sirvi de modelo a
la de 57, aunque desmejorado por sta. El referido arto 70 era conve-
nientemente claro. cuando otorgaba a la Cmara de Senadores la fa-
cultad de "aprobar los nombramientos de los oficiales superiores del
ejrcito y armada. desde coronel inclusive. arriba".
La otra expresin oscura de la misma frac. IV, es la que se !refiere
a los empleados superiores de Hacienda. Corresponde a la ley secun-
daria determinar de qu empleados se trata.
Respecto a la remocin de los funcionarios que integran el segun-
do grupo hay ciertas categoras regidas por reglas especiales, como los
funcionarios judiciales y los miembros del ejrcito; fuera de ellas. a
la luz de la parte final de la frac. H, consideramos que mientras la
Constitucin o las leyes no dispongan otra cosa. la remocin es libre
para e! Presidente. a pesar de que para el nombramiento se haya neceo
sitado la aprobacin del Senado.
c) Nombramientos que deben hacerse con sujecin a lo dispuesto
en la ley. Segn la frac. n del arto 89. el Presidente puede nombrar
y remover libremente a los empleados de la Unin. cuyo nombra-
miento o remocin no est determinado de otro modo en la Consti-
tucin o en las leyes. Dicho precepto fue el que sirvi de fundamento
al Congreso de la Unin para expedir la Ley del Servicio Civil. a la
que dio el nombre de Estatuto Orgnico de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado; en ese ordenamiento se lijaron las condiciones para
que el Ejecutivo pueda. entre otras cosas, nombrar y remover a ciertas
clases de empleados. y se enumeran aquellos otros empleados. llama-
dos de confianza, cuyo nombramiento y remocin son libres por parte
del Ejecutivo.P
13 Aunque no ha sido alterado textualmente el prrafo final de la fraccin JI
del articulo 89. que otorga al Presidente de la Repblica la facurtad de "nombrar
y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o rrmo:
cln no estn determinados de otro modo en la Constitucin o m las leyes". sin em-
bargo debe observarse que el alcance concreto de la (acuitad si resulta modificado, al
30
La frac. V del mismo arto 89 seala la facultad del Presidente para

nombrar con arreglo a las leyes a los dems oficiales del ejrcito y de
la armada. distintos a los coroneles y oficiales superiores. En este caso
tampoco es libre el Presidente para nombrar, ascender o separar a los
oficiales, sino que debe sujetarse a lo dispuesto por las leyes militares
que rigen la materia.
variarse los preceptos constitucionales y legales que determinan el modo de llevar a

cabo el nombramiento o la remocin.
La libre facultad del Presidente para nombrar y remover habla sido ya restringida
por el Estatuto de J938 a que en el texto se hace referencia. En la actualidad las res-
tricciones a la facultad emanan, por lo que hace a su fuente primera. de la adicin
del inciso B al articulo 123 Constitucional, de diciembre de 1960, y principalmente de
8U ley reglamentaria. como es la 'Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Es-
tado. de diciembre de 1963.
Esas restricciones son de tal manera acentuadas, que lo que pareca regla general
en la fraccin II del 89 -la libre potestad para nombrar y remover-e- cabe entender
que ya no se conserva por lo 'que hace a la remocin, tocante a la cual la regla es
ahora que el titular del ejecutivo, o quienes hacen sus veces, carecen de la libre
disposicin, mientras que la excepcin consiste en la libertad para remover o cesar.
Desde el punto de vista de la fraccin 11, lo que interesa es lo excepcional en punto
a remocin, puesto que es allf donde se conserva lo nico que queda de la atrlbu-
cin de remover libremente a los empleados de la Unin.
Consideramos, ante todo, que la Constitucin slo se ocupa de los burcratas de
confianza en la fraccin XlV, inciso B de su artculo 123. Despus de establecer que
la ley determinar los cargos que sern considerados de confianza, la expresada fraccin
aade: "Las personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin al
salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social". La proteccin al salario
tiene su normativa en las fracciones I a VI y la seguridad social en la fraccin XI,
todas ellas del inciso B. Fuera de estos beneficios, que la fraccin XIV acuerda a los
trabajadores de confianza, stos no comparten con los trabajadores de hase los dems
que otorga el inciso B, entre ellas el consignado en la fraccin IX: "Los trabajadores
slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije
la ley".
Congruentes con los anteriores mandamientos constitucionales, el arttculo 59 de la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado enumera a los trabajadores
de confianza y el 6 9 expresa que son trabajadores de base los no incluidos en la enu-
meracfn anterior; el articulo 89 a su vez, excluye del rgimen de la Ley. entre otros,
a los empleados de confianza. De todo ello se deduce que la regla general estriba en que
los empleados de base, es decir, los no enumerados, son Jos que estn protegidos por
la Ley en sus derechos, uno de ellos consistente en que no podrn ser cesados sino Por
alguna de las justas causas que admite el artculo 46. Como los empleados de conairza
no gozan de este derecho. quiere decir que por lo que mira a ellos, y slo a ellos,
queda subsistente la facultad del Presidente de la Repblica, consignada en la Irac-
dn JI del artfculo 89, de removerlos libremente.
Tal tendra que ser, a no dudarlo, Ia conclusin a que se llegarla en el mbito
del derecho laboral que es el que gobierna las relaciones del Estado patrn con sus
servidores de base, de- acuerdo con el articulo 2 9 de la Ley. al prever que para los
efectos de la misma, la relacin jurdica de trabajo se entiende establecida entre los ti-
tulares de las dependencias o instituciones y los trabajadores de base a su servicio.
Pero la conclusin no surge con la misma nitidez en el campo del derecho consti-
tucional. Si el empleado de confianza est excluido del rgimen Iaboral, si entre l
y <:1 Estado no existe la relacin jurfdica de trabajo, ello significa que para este gnero
de empleados el Estado no es patrn sino autoridad y la remocin o cese es integra-
mente un acto de autoridad, regido en su caso por la Iraccin JI del 89 en cuanto
autoriza a remover libremente a esa clase de empleados.
Ahora bien, cabe preguntarse si el acto de autoridad consistente en el cese del
empicado de confianza est reJ::ido por las garanuas individuales, que en principio pro-
149. La frac. XIV del arto 89 autoriza al Presidente para conce-

der, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos
de la competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por
delitos del orden comn, en el Distrito Federal y Territorios.
tegen a toda perrona contra cualquier acto de autoridad, especialmente por las garanttas
primarias de audiencia del afectado y de fundamentacin y motivacin del acto.
No habra duda de que la pregunta tendra que ser contestada afirmativamente, si
no fuera porque la facultad del Presidente, limitada a los empleados de confianza, es
para removerlos "libremente", lo que en apariencia no se aviene con la obligacin
de justificar sus actos, que le imponen las garantas individuales.
En el alcance que se conceda al adverbio "libremente", se halla la base de la
solucin. Los que se inclinen por investir al titular de una amplia facultad para separar
a los empleados de confiama, teniendo en cuenta la .. singulares funciones a ellos en-
comendadas, llegarn a la conclusin de que la ley suprema pudo y quiso suprimir toda
traba para su remocin, aun las de naturaleza constitucional al emplear el adverbio
de que se trata. Aquellos otros que consideran que ninguna actividad de los gober-
nantes escapa a los limites de las garanttas individuales cuando afecta la esfera jurdica
de los gobernados. salvo cuando las garantas estn suspendidas, tendrn razn en soste-
ner que la remocin de un empleado de confianza en cuanto es acto de autoridad, debe
respetar las garantas de audiencia, de fundamentacin y de motivacin, sin que valga
en contrario la libre disposicin que para ese acto concede la Constiucin al Presidente,
pues en tratndose de la gestin administrativa 10 libre es lo discrecional y 10 discre-
cional no es lo arbitrario, por lo que el adverbio "libremente" ha de entenderse en
trminos del sistema total de la Constitucin. en tanto ella no disponga expresamente
otra cosa.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, mientras conoci de la revisin
en amparo de las remociones de empleados de conrianza (la competencia corresponde
actualmente a los Tribunales Colegiados de Circuito), se indin por la ltima de las
dos soluciones.
La Sala resolvi en tesis jurisprudencia! que procede el amparo contra la orden de
baja de un trabajador de COnfianza al servicio del Estado, sin acudir previamente al
Tribunal de Arbitraje, 10 que es admitir que se eu en presencia de un acto de auto-
ridad (Informe del Presidente de la Segunda Sala, correspondiente al ano de 1967,
pg. 24). Sobre esta base, en tesis que no lleg a formar jurisprudencia, la Sala estim
que, si bien los miembros de la Polica sor. trabajadores de confianza de uno de )05
poderes de la Unin, y por ello estn excluidos del rgimen jurfdicc de la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado, esto no quiere decir que estn al margen de
los efectos protectores de la Constitucin, especialmente encuanto a la garantta de au-
diencia, que la autoridad administrativa debe cumplir para poder dar de baja a los
miembros de esta corporacin (Informe del Presidente de la Segunda Sala, correspon-
diente al ao de 1966, pg. 115). Aunque esta tesis, en cuanto referida a los emplea.
dos de confianza no es jurisprudencial como queda dicho, sin embargo es aplicacin
de una tesis ms general, esa si Con categorla de jurisprudencia, que en su parte
relativa dice: "Los artfculos 14 V 16 de la Constitucin General de la Repblica im-
ponen a todas las autoridades del pas la obligacin de or en defensa a los posibles
afectados con tales determinaciones, as como la de que stas, al pronunciarse, se en-
cuentren debidamente fundadas y monvadas" (jurisprudencia de la Segunda Sala,
1965. pg. 52).
Para terminar conviene advertir que al glosar el prrafo de la fraccin 11 del
artfculo 89, en cuanto habla de "la Constitucin y las leyes", nos hemos referido a
una sola de esas leyes, como es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, por ser la legislacin ordinaria en la materia; pero no debe olvidarse que apar-
te de esa ley, existen otras que en esferas especiales tambin regulan y en su caso
limitan la facultad de nombrar y remover empleados, como son las que se refieren a
los militares marinos y miembros del cuerpo de seguridad pblica, as como al pero
sonal de servicio exterior, los cuales se regirn por sus propias leyes, segn lo dls-
pone el inciso B en su fraccin xn del arttculo 12~.
El indulto consiste en la remisin que hace el Ejecutivo de una

pena impuesta en sentencia irrevocable.
Aparentemente entraa el indulto una verdadera interferencia del
ejecutivo en la rbita de la actividad jurisdiccional. por cuanto priva
de eficacia en un momento dado a una sentencia judicial. As lo han
expuesto varios autores." pero por nuestra parte estimamos que no
hay tal interferencia. pues la actividad jurisdiccional concluy con el
fallo irrevocable. a partir del cual comenz sola y escueta la ejecucin
encomendada al Ejecutivo; y como es precisamente despus de aquel
fallo, cuando puede operar el indulto. es decir, dentro de la exclusiva
actividad del Poder ejecutivo, pensamos que el indulto no es otra cosa
que la dispensa que el Ejecutivo se hace de su propia ejecucin. En
efecto. el indulto no toca la cosa juzgada ni modifica el proceso, ni
rectifica la actividad jurisdiccional ya extinguida, sino que nicarnen-
te afecta a la ejecucin.
Tradicionalmente se ha considerado que el indulto constituye
una gracia, que tiene por objeto subsanar errores judiciales, sin aten-
tar al sagrado principio de la cosa juzgada. o atenuar una pena exce-
siva, o atender a consideraciones de conveniencia social o poltica.
Tambin se ha sostenido que el indulto es un acto personal del jefe
del Estado y no un acto de goberno." Pero la jurisprudencia norte-
americana se ha pronunciado ltimamente contra tales ideas. al asen-
tar que "en nuestros das un indulto no es un acto privado de gracia
de una persona que resulta tener el poder para ello, sino que es par
te del sistema constitucional; se concede a raz de la decisin de la
autoridad suprema de que el bienestar pblico ser mejor servido si
se impone una pena menor de la que estableci la sentencia".'"
Segn la fraccin que comentamos. el indulto se concede por el
Presidente de acuerdo con las leyes; no es. pues. un poder discrecio-
nal ni arbitrario. La ley que regula la concesin del indulto es. entre
nosotros, el Cdigo Penal para el Distrito y Territorios en materia
local y para toda la Repblica en materia federal, cuyos arts. 96 y
97 disponen que el indulto se conceder cuando aparezca que el con-
denado es inocente o cuando haya prestado servicios importantes a la
nacin; en los delitos polticos. queda a la prudencia y discrecin del
Ejecutivo otorgarlo.
Como el indulto, la amnista extingue la sancin; pero mientras el
primero es un acto concreto de ejecucin. que se refiere a un indivi-
duo en particular. la segunda es una disposicin general, que es sus-
14 Entre otros Cccres Crosa, El refrendo ministerial; Madrid, 1954; pg. 153.
15 CCEllES CROSA, op. loco citados.
te BiddJe V5. Perovich, 274 U. S. 4SO.
ceptible de aplicarse a todas las personas comprendidas dentro de la

situacin abstracta que prev. La amnista es, pues, un acto legislativo,
que como tal incumbe al Congreso de la Unin, el cual tiene la facul-
tad de conceder amnistas por delitos cuyo conocimiento pertenezca a
los tribunales de la Federacin, segn la frac. XXII, del arto 73.
No siempre en nuestra historia constitucional ha habido acierto
para distinguir entre s el indulto y la amnista. La comisin de Cons-
titucin propuso en el Congreso de 56 que uno y otra correspondiera
al ejecutivo, en contra de los sitemas precedentes que los concedan al
legislativo. Despus de una larga discusin, se aprob por la escasa ma-
yora de 42 votos contra 41 el sistema todava en vigor, que atribuye la
facultad de indultar al Presidente y la de amnistiar al Congreso."
17 ZAROO: Historia de-l Congre5o Cpnstituyente; T. tr. pgs. 475 y 477.

CAPTULO XXVI
ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
SUMARIO
150.-Cundo el Poder judicial es verdadero Poder. 151.-0rganizacin de

la Suprema Corte de Justicia. La divisin en Salas. 152.-Publicidad de las
audiencias. 153.-Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte.
154.-la inamovilidad judicial. 155.-Requisitos para ser ministro de la
Suprema Corte. 156.-0rganizacin interior del Poder judicial. 157.-El
Ministerio Pblico Federal.
150. Ya hemos visto en otra parte (supra, Cap. XIII, N9 75), que
el Poder judicial federal carece de los atributos de los otros dos pode-
res. pues no tiene voluntad autnoma y est desprovisto de toda fuer-
za material.
De aqu ha surgido, en el campo de la teora, la discusin de si
el Poder judicial federal es en realidad un poder o si es simplemente
un departamento del ejecutivo.
Rabasa sustent al respecto dos tesis sucesivas, que aunque no son
contradictorias entre s, sin embargo la segunda rectifica parcialmente
a la primera. En La organizaci6n poltica de Mxico, el citado autor
opin que el judicial no es un poder. porque limitado a aplicar la ley,
expresin ya hecha de la voluntad del pueblo, no puede querer en
nombre de ste; 1 ms tarde. en su obra El juicio constitucional, con-
sider que aunque en sentido cientfico de la palabra el departamento
de justicia no es un poder. en la Constitucin necesita tener ese ttulo,
y en sus funciones puede y debe ceir a los poderes reales dentro de
los mandamientos de la ley suprema que distribuy las competencias.
para que no haya jurisdicciones sin permetro?
Segn nuestro criterio, la discusin en torno de la naturaleza de la
actividad judicial, para determinar si constituye o no un Poder. es
una discusin de orden terico. que no tiene inters ni siquiera para
1 La organiiacion -potttica de Mxico, pg. 203.

~ El juicio constitucional, pg. 151.
471
el legislador constituyente. ste debe preocuparse, en efecto. por sal-

var la independencia del rgano judicial y por dotarlo de las atribu-
ciones necesarias para que administre cumplidamente la justicia y man-
tenga. en una organizacin del tipo de la nuestra. el equilibrio de los
dems Poderes. Tales objetivos pueden alcanzarse sin decidirse teri-
camente por ninguna tesis. Si nuestra Constitucin da el nombre de
Poder al judicial. es sin duda por la razn de conveniencia prctica
que apuntaba Rabasa, pero suprmase de la ley suprema esa denomi-
nacin y se advertir que con ello nada pierde. ni en su naturaleza ni
en sus funciones, el rgano judicial de la federacin.
Si dilucidar el punto controvertido no es de importancia para el
legislador, menos lo es para el intrprete. cuando ste tiene ya una
solucin positiva en la ley. en el sentido de considerar como Poder al
judicial. al par de los otros dos.
151. Segn la primera parte del arto 94, "se deposita el ejercicio
del Poder Judicial de la Federacin en una Suprema Corte de Justi-
cia, en Tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y uni-
tarios en materia de apelacin. y en Juzgados de Distrito". De estos
varios titulales del Poder Judicial federal, la Constitucin slo se ocu-
pa de la Suprema Corte en el aspecto de la organizacin.
El Constituyente de Quertaro quiso que dicho tribunal se inte-
grara por once ministros y funcionara siempre en pleno. regresando
as al sistema que haba consagrado la Constitucin de 57, hasta antes
de la reforma de 1900.
Una larga discusin se haba suscirado en torno de la referida re-
forma, que autorizaba a la ley secundaria para establecer si la Corte
deba funcionar en pleno o en salas. Los partidarios de que la actua-
cin fuera siempre en pleno (a la cabeza de ellos Rabasa) , presenta-
ban como argumentos la necesidad de mantener la unidad de la juris-
prudencia, que tendra que romperse por la diversidad de criterio de
las distintas salas que interpretaban simultneamente la Constitucin,
y la conveniencia de salvar la autoridad y el prestigio de la Corte, los
cuales se menoscabaran si la altsima tarea de interpretar la Consti-
tucin se encomendaba a fracciones de tribunal.
Pero frente a tales razones se impuso en 1900 como decisivo argu-
mento que, de seguir actuando en pleno, la Corte jams podra con
el rezago cada vez mayor en el nmero de amparos, que ingresaban
a la justicia de la Unin a travs del arto l4 constitucional. Efectiva-
mente, si dicho precepto se entenda en el sentido de que consagraba
como garanta individual nicamente el "debido proceso legal", esto
es, que nadie poda ser afectado por la autoridad sin la forma de jui-
ORGANIZACiN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL 473
CIO, la consecuencia era que tocaba a la Corte conocer tan slo de la

materia genuinamente constitucional, para la cual era suficiente un
solo tribunal. Pero cuando se consider que el arto 14 institua la
exacta aplicacin de la ley como garanta de la persona, cualquiera
violacin de las leyes comunes se convirti en violacin de dicha ga-
rantia y as penetr a la Corte, para hacer imposible su tarea, todo lo
que antes deba agotarse ante la jurisdiccin comn.
Los legisladores de Quertaro trataron de poner un dique al n-
mero de amparos, al modificar el arto 107, no en el sentido de cerrar
las puertas de la Corte a toda revisin de lo actuado por los tribuna-
les comunes, sino abrindolas nicamente para las sentencias definiti-
vas en los juicios civiles o penales y para actos de autoridad distinta
de la judicial o de sta cuando se ejecutaren fuera de juicio o des-
pus de concluido o de los irreparablemente ejecutados en juicio. Con
dichas limitaciones, aquellos legisladores estimaron que el nmero de
amparos se restringa en grado tal que la Corte, funcionando siempre
en pleno alcanzara a despacharlos.'
La prctica demostr pronto el error en que se haba incurrido.
Aunque el nmero de amparos en materia civil y penal por violacio-
nes al procedimiento, disminuy considerablemente al intervenir la
Corte slo en los casos antes enumerados, sin embargo el crecido n-
mero de stos contra los que se peda amparo era bastante para ago-
biar a cualquier tribunal. Por otra parte, las querellas por violaciones
a las leyes ordinarias en materia administrativa, pronto fueron otra
fuente fecunda de amparos. De suerte que la Corte se hall al cabo de
pocos aos en presencia de un rezago ms abrumador que el existente
antes de la revolucin, lo que motiv la reforma de 1928, conforme
a la cual la Suprema Corte se compondra de diecisis ministros y fun-
cionara en tribunal pleno o dividida en tres salas, de cinco ministros
cada una, en los trminos que dispusiera la ley. Esta ley, que es la
Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, atribuy a dichas salas
el conocimiento, respectivamente, de la materia penal, civil y admi-
nistrativa. El incremento que han tenido en los ltimos aos las con-
troversias entre patrones y obreros y las derivadas de las organizacio-
nes sindicales, han obligado a segregar de la sala administrativa la ma-
.:J El sistema adoptado por la asamblea de Quertaro tiene su antecedente en la
reforma del 12 de noviembre de 1908 al art , 102 de la Constitucin de 57. en virtud
de la cual "cuando la controversia se suscite con motivo ele violacin de garanuas
individuales en asuntos judiciales dc orden civil solamente podr ocurrirse a los T'r i-
bunalcs de la Federacin, despus de pronunciada la sentencia que ponga fin al litigio
y contra la cual no conceda la ley ningn recurso cuyo efecto pueda ser la revocacin."
El arto 764 del Cdigo Federal de Procedimiento Civiles de 1908 reglament el
anterior precepto constitucional, en materia civil, en los mismos trminos en que lo
hicieron para las materias civil y penal la Carta de Quertarc y, posteriormente para
toda la materia de amparo, las reformas de 1951.
teria obrera, para dar su conocimiento a una nueva sala y elevar a

veintiuno el nmero de ministros. segn reforma de 1934. Como estas
medidas no fueran suficientes para descongestionar a las Salas existen-
tes, en el ao de 1951 se adoptaron trascendentales reformas, entre
eIJas la creacin de una sala ms, con el encargo transitorio de auxiliar
en el despacho de la materia civil. ampliando ms tarde dicho encar-
go. tambin transitoriamente. a las materias penal y fiscal.
La necesidad impuso la divisin en salas y el tiempo ha hecho ol-
vidar la antigua discusin. que en verdad ya no tendra razn de
ser, Como cada sala (con excepcin de la transitoria sala auxiliar)
tiene a su cargo una materia distinta, las contradicciones entre ellas
slo pueden darse en los escasos puntos que les son comunes. y para
ello las reformas de 51 encomendaron al Pleno de la Corte la reso-
lucin de las contradicciones. Respecto al prestigio y respetabilidad
del tribunal, no le viene tanto de que sea unitario cuanto de la pro-
bidad personal, la independencia de criterio y la competencia profe-
sional de cada uno de sus miembros.
Para devolver a la Corte su papel exclusivo de intrprete mximo
de la Constitucin. pero reconociendo a la vez el hecho indiscuti-
ble de la federalizacin (cabe decir. centralizacin) de la justicia. se
ha propuesto la creacin de un tribunal federal competente para exa-
minar la inexacta aplicacin de las leyes ordinarias.
Pero el proyecto no ha prosperado. pues por motivos que despus
expondremos, la realidad mexicana ha exigido y ahondado este cauce
original. que recoge en su seno para llevarlas hasta la Suprema Corte.
confundidas sus aguas, la materia ordinaria y la constitucional. Frente
a este fenmeno, la misin de la teora no debe consistir en pretender
extirparlo, sino en dirigirlo.
,152. Asienta en seguida el mismo arto 94: "Las audiencias del tri-
bunal o de las salas sern pblicas, excepcin hecha de los casos en
que la moral o el inters pblico exijan que sean secretas. 'Las seso-
nes sern celebradas en la forma y trminos que establezca la ley
respectiva."
El motivo que haya podido tener el Constituyente de Quertaro
para establecer que las audiencias de la Corte debern ser pblicas
(requisito a que no aluda la Constitucin de 57) , consisti tal vez en
la conveniencia de dar oportunidad a los ministros para justificar
ante el pblico su opinin, en el momento de emitirla. Es ms fcil
votar en privado contra su conviccin, que sostener en pblico una
opinin desleal. Debe haber. adems. cierto estimulo en profundizar
el estudio de los asuntos. cuando es preciso exponer y fundar la tesis
ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL 475
ante un auditorio. Todo esto se resuelve en garanta para los in-

.teresados,
Sin embargo, las razones expuestas son de importancia muy rela-
tiva y a menudo no han funcionado en la prctica. En cambio, la
publicidad de las audiencias con sus muchos requisitos (lectura y dis-
cusin del acta, lectura de los proyectos de sentencia que previamente
deben conocer los ministros, discusin de dichos proyectos, que mu-
chas veces se provoca, se alarga y se encona bajo el influjo de la pre
sencia del pblico), representa un gasto de tiempo que necesariamen-
te perjudica el rpido despacho y que influye en el rezago.
153. "La remuneracin que perciban por sus servicios los rninis-
tras de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de
Distrito, no podr ser disminuida durante su encargo", dice en el p-
rrafo siguiente el art. 94.
Esta disposicin, que apareci en la Constitucin por reforma de
1928, prohbe que se disminuya la remuneracin de tales funcionarios
durante, el tiempo de su encargo, lo cual tiene por objeto asegurar la
independencia de los mismos, pues pudiera suceder que con la ame-
naza de reducir sus sueldos, los otros Poderes pretendieran en un mo-
mento dado coaccionar a los jueces federales.
Sin embargo, hay otra disposicin constitucional que prohbe igual-
mente el aumento de la compensacin de los ministros de la Corte
durante el tiempo de su encargo. Es el art. 127, que dice textualmen-
te: "El Presidente de la Repblica, los individuos de la Suprema Coro
te de Justicia, los diputados y senadores, y dems funcionar ios pbli-
cos de la Federacin, de nombramiento popular, recibirn una como
pensacin por sus servicios, que ser determinada por la ley y pagada
por el Tesoro Federal. Esta compensacin no es renunciable, y la ley
que la aumente o la disminuya no podr tener efecto durante el pe-
rodo en que un funcionario ejerce el cargo."
El preccpto transcrito, que se tom de la Constitucin de 57, es
taba en cierto modo justificado dentro de dicha Constitucin, al igua-
lar a los ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que
todos ellos eran de nombramiento popular. Adems, no exista en
aquella Constitucin un mandamiento como el del actual art. 94. que
se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el sueldo de
funcionarios judiciales federales. Pero en la actualidad. cuando los
ministros de la Corte ya no son de eleccin popular, y si, en cambio,
existe una disposicin especial en el arto 94, respecto a sus emolumen-
tos, el 127 no puede justificarse.
El ano 127 es, pues, un anacronismo, cuya presencia en la Consti-
tucin contradice el sistema que la reforma de 28 quiso consagrar en

el artculo 94. Debe, pues, modificarse aquel articulo para ponerlo.
en concordancia con este ltimo, que es el que indudablemente expre-
sa la voluntad del autor de la Constitucin vigente, quien solamen-
te por un descuido manifiesto no hizo la alteracin correspondiente
en el 127.
Mientras esa reforma se realiza, y en presencia de los dos textos
que regulan de manera diversa la misma materia, pensamos que debe
prevalecer el arto 94, dejando as balda la prohibicin de aumentar
los emolumentos de los ministros durante su encargo, que contiene
el arto 127. En efecto, no slo porque ya no se justifica la disposicin
del 127, referida a los ministros de la Corte, sino por la razn defini-
tiva de que la disposicin del 94 es posterior (por ser reforma de
1928) a la del 127, Y como tal deroga a la anterior, es por lo que debe
quedar en pie nicamente lo dispuesto por el arto 94. Por ltimo, la
duracin vitalicia del cargo de ministro, actualmente en vigor, impe-
dira cualquier aumento en el sueldo durante todo el encargo de cada
ministro.
Ocioso seria agregar que el arto 127 sigue vigente en todas sus par-
tes respecto a los dems funcionarios que menciona. Y por lo que hace
a que los sueldos de los ministros no son renunciables, como lo dis-
pone dicho artculo, la solucin que vamos a dar nos permitir com-
pletar la que ya dimos en relacin con el aumento de sueldos.
Lo irrenunciable de los sueldos se refiere a los funcionarios de
eleccin popular, como lo dice el 127 y lo haba dicho antes, en tr-
minos enfticos, la frac. IV del arto 36. Cul pudo ser el motivo de
estos mandamientos, que la Constitucin vigente tom de la que la
precedi? Los glosadores de la Constitucin de 57 coincidan en dar
estas razones: el funcionario de eleccin popular que renunciara a su
remuneracin podra hacerlo para atraerse los votos, aunque con el
propsito de resarcirse despus por medios irregulares.'
Si los ministros de la Corte no son ya de eleccin popular, la ra-
zn aducida no vale respecto a ellos. Y sin embargo, con razn o sin
ella, la Constitucin ha reservado el mandamiento de que los sueldos
de los ministros son irrenunciables, a diferencia de la otra prohibicin
relativa al aumento de su compensacin, que por la reforma de 28
debe suponerse qued insubsistente. No basta, pues, la ausencia actual
de motivos para declarar derogado un mandamiento constitucional,
pues si tal hiciera, el intrprete usurpara las funciones del legislador,
4 Vid. Coronado, Derecho constitucional Mexicano, 1906. pg. 225; Eduardo Ruiz,
Derecho Constitucional, 1902, pg. 384; Castillo Velasco, Derecho Constitucional Mexi-
cano, pg. 250.
sino que se necesita el texto posterior que sirva de base para entender
que al anterior qued derogado.
154. La recta administracin de justicia es condicin de vida en

toda sociedad y su importancia se acenta en regmenes como el nues-
tro, donde el Poder Judicial Federal es competente para inutilizar los
actos de autoridad que son contrarios a la Constitucin.
En la rectitud de la justicia tienen sealada importancia dos cues-
tiones, tan estrechamente relacionadas entre s que forman en reali-
dad un solo problema: quin debe designar a los ministros de la Corte
y por cunto tiempo deben durar en sus encargos.
En la Constitucin de 57 el nombramiento de los ministro se ha-
da mediante eleccin indirecta en primer grado y cada uno de ellos
duraba en su encargo seis aos (art, 92).
Rabasa critic severamente tal sistema. "La eleccin popular -de-
cano es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los
poderes pblicos, funcionarios que representen la voluntad de las ma-
yoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la Justicia, ser re-
presentantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia.
En los puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por
eleccin, la lealtad de partido es una virtud; en el cargo de magistra-
do es un vicio degradante, indigno de un hombre de bien." Repro-
baba el nombramiento hecho por el Ejecutivo, con duracin definida
en el puesto, porque el ministro as nombrado no difiere en origen
ni en libertad moral de cualquiera de los agentes superiores, cuya
designacin corresponde al Ejecutivo, y propona en los siguientes tr-
minos la solucin del problema: "La inamovilidad del magistrado es
el nico medio de obtener la independencia del tribunal ... El nom-
bramiento puede ser del Ejecutivo con aprobacin del Senado, que
es probablemente el procedimiento que origine menores dificultades
y prometa ms ocasiones de acierto ... Las ligas de origen se rompen
por la inamovilidad, porque el Presidente que confiere el nombra-
miento no puede ni revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con
vida propia, sin relacin posterior con el que tuvo la sola facultad
de escogerlo entre muchos, y que no vuelve a tener influencia alguna
ni en sus funciones ni en la duracin de su autoridad." 6
Las ideas de Rabasa fueron en este plinto signo de contradiccin
en el seno de la asamblea de Quertaro, pues mientras unos las ata-
caron acerbamente, otros las defendieron parcial y dbilmente. El pro-
yecto de la Comisin desechaba la eleccin popular, consagraba la in-
O La organizaci6n potco de Mxico1 pg. 285 .

Op. cit., pgs. 294 y 295.
amovilidad y encomendaba la designacin a las dos Cmaras reunidas

en colegio electoral. quienes deban poner en conocimiento del Eje-
cutivo las candidaturas presentadas. para que hiciera observaciones y
presentara, si lo crea conveniente, otros candidatos. Como consecuen-
cia de la oposicin que se manifest en contra de cualquiera interven-
cin del Ejecutivo en los nombramientos de los ministros, se suprimi
la parte de! art. 96 que permita dicha intervencin; en cambio, e!
art. 92 consagr la inamovilidad de los ministros, magistrados de Cir-
cuito y jueces de Distrito, a partir de 1923.
Las trascendentales reformas de 1928 respetaron la inamovilidad,
pero modificaron el art. 96, al encomendar al Presidente de la Rep-
blica, con aprobacin del Senado, el nombramiento de los ministros
de la Corte, con lo cual recogi la Constitucin ntegramente la tesis
que desde aos atrs sustentaba Rabasa.
Desgraciadamente una nueva reforma, del ao de 1934, suprimi
la inamovilidad al sealar seis aos de duracin en sus encargos a los
funcionarios judiciales. Como dicho lapso coincide con el del Presi-
dente de la Repblica, quien al iniciar su perodo designa a los mi-
nistros con aprobacin del Senado, debemos estimar que e! sistema
im plantado en 34 es el peor de todos los sistemas censurados. pues
convierte en simples agentes de! Ejecutivo a los ministros de la Supre-
ma Corte.
Otra reforma, iniciada en 1941 y promulgada en 44, restablece la
inamovilidad judicial. regresando as al sistema de 1928.
La inamovilidad presupone una buena designacin. porque sin
sta, aqulla es un desastre; de aqu que estas dos condiciones para
una recta administracin de justicia. deban estar siempre juntas. Por
serie favorable, el Ejecutivo se preocup y tiene buen cuidado de con-
servar la facultad de designar a los ministros de la Corte; en cambio,
la inamovilidad ha resentido a menudo las crticas populares, por la
corrupcin que se ha atribuido a miembros de la judicatura, y los
embates de la poltica. De hecho. y a pesar de que e! principio de la
inamovilidad figur en la Constitucin desde 17 a 34, en varios pe-
rodos presidenciales ha habido oportunidad de renovar totalmente
la Corte. Los ministros nombrados en 17 deban durar dos aos. con
lo cual su perodo concluy con el presidencial de Carranza; a los si-
guientes correspondieron cuatro aos, que coincidieron con el pero-
do de Obregn; los designados en 23 deban de ser vitalicios. pero
aunque al terminar e! mandato de Calles en 28 se respeto por la re-
forma de ese ao el principio de la inmovilidad. sin embargo la mis-
ma reforma dio oportunidad al Ejecutivo para cambiar por una sola
vez a los ministros que ya eran inamovibles desde 23; la Corte desig-
nada en 28 dur los seis aos del nuevo perodo presidencial, hasta
que la reforma de 34 permiti a los generales Crdenas y Avila Ca-
macho, formar la Corte correspondiente a sus respectivos perodos.'
Con posterioridad al ao de 44, el principio de la inamovilidad ha
sido respetado para los ministros de la Suprema Corte. no obstante
que en el ao de 51 fue derogado para los Magistrados del Tribunal
Superior del Distrito Federal.
155. Entre los requisitos que para ser ministro de la Suprema Cor-
te seala el arto 95, debe mencionarse el relativo a la edad, que debe
ser de sesenta y cinco aos como mximum y de treinta y cinco como
mnimum, el da de la eleccin. La edad mnima coincide con la que
seala la Constitucin al Presidente de la Repblica y a los senado-
res y se justifica por las mismas razones que expusimos en relacin
con aquellos funcionarios; en cuanto a la edad mxima. es tratndose
de' los ministros el nico caso en que la Constitucin se ha preocupa-
do por sealarla, y ello en virtud de la reforma de 1934, que no po-
demos justificar, pues la decrepitud no suele llegar por el profesio-
nista a los sesenta y cinco aos, sino que antes bien concurren mu-
chas veces en esa edad los conocimientos, la experiencia y la sereni-
dad del juicio.
Otro de los requisitos para ser ministro, consiste en poseer un titu-
lo profesional de abogado. con antigedad mnima de cinco aos. Aun-
que en nuestros das parece indiscutible que deben ser abogados los
intrpretes ms altos de la Constitucin y de las leyes, sin embargo
no lo pensaron as los autores de la Constitucin de 57. quienes esti-
maron que para entender la Constitucin no se necesitaba sino estar
instruido en la ciencia del Derecho, a juicio de los electores (art. 93) .
Las dems condiciones para poder ser ministro. como son la ciuda-
dana, la probidad y cierto tiempo de residencia en el pas. no mere-
cen explicacin especial.
En este punto queremos tocar una cuestin. que hemos dejado
pendiente, al estudiar los requisitos constitucionales para ser dipu-
tado o senador, secretario de Estado, Presidente de la Repblica y,
ahora, ministro de la Suprema Corte. Si no se llenan total o parcial-
7 Al restablecerse en 1944 la inamovilidad judicial, el Presidente Avila Camacho
tuvo oportunidad de nombrar a Jos nuevos Ministros, a partir de entonces Inamovibles;
design. de hecho, a las mismas personas que en esos momentos integraban la Suprema
Corte.
8 Advirtase que el requisito de la edad debe satisfacerse "el da de la eleccin",
segn dice e) precepto; de suerte que. si despus de la eleccin se cumplen sesenta y
cinco aos, no hay impedimento para que el ministro siga en funciones segn la letra
del texto. De alU que la Ley de retiros de dichos funcionarios no se excede Indebida-
mente de) lmite constitucional al imponer el retiro forzoso de los ministros de la Su-
prema Corte hasta la edad de setenta aos:
mente tales requisitos, es nula la designacin del funcionario y en

esa virtud se puede atacar la validez constitucional de sus actos, por
no ser actos de autoridad legtima? La respuesta debe ser negativa,
pues de otro modo revivira en nuestro ambiente jurdico aquella
grave cuestin llamada "competencia de origen", que priv en la ju-
risprudencia el ao de 1875 y segn la cual la Suprema Corte tiene
la facultad exorbitante de definir la investidura legtima de cualquie-
ra au toridad y la de declarar, en consecuencia, la nulidad de los actos
de las autoridades que estime ilegtimas. Vallarta hizo ver los resul-
tados funestos de esta atribucin de la Corte, que poda llegar hasta
derribar al Presidente de la Repblica, y desde entonces se ha enten-
dido que incumbe exclusivamente a los colegios electorales, al Presi-
dente y al Senado, segn los casos, la responsabilidad de observar los
requisitos que respecto a las personas sealan la Constitucin y las le-
yes; ninguna autoridad, especialmente el Poder Judicial, puede cons-
tituirse en revisor de esta clase de decisiones.
156. La organizacin interior del Poder Judicial corresponde a la

ley orgnica, que actualmente es la de 30 de diciembre de 1935. No
obstante, la Constitucin contiene al respecto algunas disposiciones,
que vamos simplemente a enunciar.
De los nombramientos, de las renuncias y de las faltas temporales
o licencias por ms de un mes de los ministros de la Corte, conoce el
Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado y en sus re--
cesas de la Comisin Permanente. Las licencias que no excedan de
un mes son concedidas por la Corte.
Los nombramientos de magistrados de Circuito y de jueces de
Distrito, su adscripcin a las zonas territoriales que determina la ley
orgnica, as como su vigilancia e inspeccin, corresponden a la
Suprema Corte. Finalmente, segn el arto 101, los ministros de la Su-
prema Corte, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los
respectivos secretarios, no podrn, en ningn caso, aceptar y desem-
pear empleo o encargo de la Federacin, de los Estados o de particu-
lares, sal va los cargos honorficos en asociaciones cientficas, literarias
o de beneficencia; la infraccin de esta disposicin se castiga con la
prdida del cargo. Mandamiento tan enrgico y terminante tiene, a
no dudarlo, por objeto eliminar en lo posible todo vnculo de depen-
dencia del funcionario judicial, que pudiera ser motivo de parcialidad."
9 Asi se pens en el Constituyente de Quertaro; Diario de los Debates; T. JI.

pgina 415.-Sin embargo. la prohibicin, parece excesiva por incluir actividades que.
como la enseanza. no slo son compatibles con la administracin de la justicia. sino
que en el caso de la enseanza del Derecho puede entenderse complementaria.
157. Para colaborar en funciones especiales con los Poderes judi-

cial y ejecutivo existe el Ministerio Pblico de la Federacin, al cual
se refiere el art. 102, incluido dentro del captulo del Poder judicial.
El Ministerio Pblico est presidido por el procurador General de la
Repblica, quien debe tener los mismos requisitos que la Constitucin
seala para los ministros de la Suprema Corte.
La principal atribucin del Ministerio Pblico Federal, suficiente
por s sola para configurar la institucin si no le confiriera otras la
ley suprema, es la que consideramos en seguida, situndola concisa-
mente dentro del marco del arto 102.
Este precepto recoge, para referirlos a la materia federal, los prin-
cipios que.icomo una novedad de la Constitucin de 1917, presiden la
garanta consignada en el arto 21, a saber: la persecucin de los delitos
incumbe al Ministerio Pblico y la imposicin de las penas es propia
y exclusiva de la autoridad judicial. Es por ello que el arto 101 asienta
al comienzo de su segundo prrafo: "Incumbe al Ministerio Pblico
de la Federacin, la persecucin, ante los tribunales, de todos los de-
litos del orden federal ... "
La facultad persecutoria de los delitos, privativa del Ministerio
Pblico, se desenvuelve a travs de la investigacin de los mismos y.
en su caso, mediante el ejercicio de la accin penal. En esta segunda
fase el Ministerio Pblico se introduce al proceso en calidad de parte,
aunque con especiales atributos, enumerados en los siguientes trmi-
nos a continuacin del prrafo acabado de transcribir: "y, por lo mis-
mo, a l le corresponder solicitar las rdenes da aprehensin contra
los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la respon-
sabilidad de stos; hacer que los juicios que sigan con toda regularidad
para que la administracin de justicia sea pronta y expedita; pedir la
aplicacin de las penas ... "
Si en este punto se hubiera detenido el precepto, las funciones del
Ministro Pblico habran sido homogneas, presididas por un crite-
rio nico. Pero el arto 102 fue ms all y otorg por s mismo al Mi-
nisterio Pblico una diversidad de facultades ajenas al cometido esen-
cial de la institucin y, por otra parte, lo autoriz para "intervenir
en todos los negocios que la ley determine", la cual de este modo pue-
de ampliar, y as lo ha hecho, las atribuciones del Ministerio Pblico,
dirigindolas hacia diferentes actividades.
El precepto constitucional establece cierto nmero de casos en los
que deber intervenir personalmente el procurador y otros en donde
su intervencin personal es potestativa. Unos y otros deben ser en-
tendidos como de la competencia discernida al Ministerio Pblico
por la Constitucin misma y no por la ley secundaria, puesto que
31
aqulla los menciona especficamente, Toman en cuenta. los primeros,

la calidad de las partes en controversias donde se ventilan altos intere-
ses de la federacin. como son las que se suscitan entre dos o ms Esta-
dos de la Unin. entre' un Estado y la federacin o entre los poderes
de un mismo Estado. Los segundos se refieren tambin a la importan-
cia de las partes. pero al considerarla inferior a la del primer grupo. la
participacin personal del procurador no es obligatoria. As ocurre en
todos los negocios en que la federacin fuese parte. al igual que en los
casos de los diplomticos y cnsules generales.
El ltimo mandamiento por el que el arto 102 concede directamen-
te una facultad al Ministerio Pblico. en este caso en la persona del
procurador. es el que erige a ste en consejero jurdico del gobierno.
Varias veces el legislador ordinario ha tratado de vitalizar dicha facul-
tad. pero motivos de diversa ndole, principalmente polfticos, la han
mantenido hasta ahora inactiva. La Ley Orgnica del Ministerio P-
blico Federal de 1941 lleg :L reconocerle un alcance trascendental. al
disponer en su art. 43 que el consejo jurdico del procurador deba ser
acatado por la dependencia correspondiente, salvo acuerdo presiden-
cial dado por escrito, y adolecan nada menos que de nulidad los actos
en contrario; la disposicin qued desde el principio relegada al olvi-
do. La ley que ha sustituido a la anterior. vigente desde 1955, ha pri-
vado de todo efecto obligatorio al consejo del procurador. reducin-
dolo a mero parecer u opinin. ya sea cuando el procurador lo emite
en los asuntos que lo requieran al ser tratados en el Consejo de Minis-
tros (art. 15, frac. IV). o cuando lo hace por acuerdo del presidente
de la Repblica. o a solicitud de las autoridades que enumera el ar-
ticulo 42.
No nos corresponde el examen de las variadas atribuciones que la
Ley Orgnica confiere por su cuenta al Ministerio Pblico Federal.
por separado de las que le reconoce directamente el arto 102. Quere-
mos tan slo aludir a dos de sus funciones que comentamos en edicio-
nes anteriores. segn son la de intervenir como parte en los juicios
de ampmro sin sustituir a la autoridad responsable, sino nicamente
m manera de rgano regulador del procedimiento y como vigilante! de
la Constitucin. yIa de apersonarse como representante y en sustitu-
cin de la autoridad que figure como actora, demandada o tercerista
en los juicios que no sean de amparo.
De estas dos funciones la primera es intil, pues consiste sencilla-
mente en que el Ministerio Pblico exponga su opinin, la cual casi
siempre no hace sino resumir el punto de vista de alguna de las partes.
Por fortuna las reformas a la Ley de Amparo, publicadas en febrero
de 1951, atenuaron, hasta casi hacerla desaparecer, la inadecuada in-
tromisin del Ministerio Pblico como parte en el juicio de amparo.

al disponer que "podr abstenerse de intervenir cuando el caso de que
se trate carezca, a su juicio. de inters pblico" (art. 59. frac. V). La
segunda funcin es perjudicial. pues en lugar de que fuera la autori-
dad litigante quien defendiera su posicin procesal y aportara sus prue-
bas dentro del juicio. es el agente del Ministerio Pblico quien, en
funciones de abogado o de representante de aquella autoridad, debe
defender una tesis ajena. a menudo sin compenetrarse cumplidamente
de su sentido. Esta segunda funcin subsiste en el arto 19 frac. IV de
la actual Ley Orgnica.
CAPTULO XXVII
EL PODER JUDICIAL FEDERAL, DEFENSOR

DE LA CONSTITUCIN
SUMARIO
158.-Naturaleza del control de la constitucionalidad, segn el rgano pro

lector y segn el alcance de la proteccin. 159.-El control de la consti-
tucionalidad en el Derecho pblico mexicano hasta el Acta de Reformas.
J60.-EI juicio de amparo en el Constituyente de 57. 161.-EI juicio de
amparo en la Conslitucin de 17.
158. Si la organizacin que instituye la ley suprema y que ha que-

dado descrita en las pginas precedentes, pudiera ser violada impune-
mente, los preceptos constitucionales no pasaran de ser principios te-
ricos o mandamientos ticos. No es posible aceptar tal cosa; si alguna
ley debe ser cum plida y observada -espontnea o coercitivamente-,
es la ley suprema del pas.
El respeto debido a la Constitucin tiene que ser, en principio, es-
pontneo y natural. Slo como excepcin cabe considerar la existen-
cia de violaciones constitucionales. dentro de un orden jurdico regu-
lar. Cuando la excepcin se convierte en regla. es que la anarqua
o el despotismo han reemplazado al orden constitucional.
Pero aun considerada como excepcional, la violacin a la Consti-
tucin debe ser prevenida o reparada. Esto quiere decir que, aparte
de la manera normal de preservar a la Constitucin. que es observan-
dola voluntariamente, tiene que haber en todo rgimen constitucional
un medio de protegerlo contra las transgresiones, ya provengan stas
de un mal entendimiento de los preceptos o ya del propsito delibe-
rado de quebrantarlos.
La defensa de la Constitucin debe levantarse frente a los poderes
pblicos. cuyas limitaciones son el objeto de la propia Constitucin;
esas limitaciones de los poderes entre s y de los poderes en relacin
'con los individuos. slo pueden ser saltadas e infringidas por los mis-
mos rganos limitados. A veces las leyes secundarias se preocupan por
485
proteger, en las relaciones de los individuos entre s, los derechos que

la Constitucin consagra con el nombre de garantas individuales,
convirtiendo en delito 'su violacin (arto 264, frac. Il, del Cdigo Pe-
nal); pero esta medida no se adopta para salvaguardar la Constitu-
cin, sino por estimarse que el acto de un particular violatorio de ga-
rantas individuales en perjuicio de otro particular, engendra un mal-
estar tal en la sociedad que merece ser sancionado como delito. La
defensa tpicamente constitucional es la que se erige para contener a
los poderes dentro de sus rbitas respectivas.
A quin encomendar y cmo organizar dicha defensa, son cuestio-
nes de primera importancia en toda organizacin constitucional y que
han preocupado a los legisladores y a los tericos desde la ms remo-
ta antigedad. Como el estudio de la defensa constitucional no es el
objeto del presente curso, sino que solamente la tocamos en cuanto
por ella cobra vida la organizacin que hemos estudiado, creemos es-
tar dispensados de examinar ciertos detalles, como son entre otros los
relativos a la gnesis histrica de la defensa constitucional. Para nues-
tro objeto nos bastar con presentar la clasificacin de los sistemas
modernos de control ! de la constitucionalidad, para en comparacin
con ellos entender el nuestro. As situaremos nuestro sistema dentro
de la teora actual, pero no podemos penetrar en sus ms ntimas pecu-
liaridades, mientras no asistamos a su gestacin histrica en Mxico,
pues es tan mexicano este nuestro sistema de custodia contitucional
que solamente sus antecedentes histricos, en colaboracin con el De-
recho comparado, pueden iluminar su esencia y descifrar los serios y
trascendentales problemas que en la prctica suscita.
Los sistemas de defensa constitucional pueden clasificarse en dos
grupos, atendiendo a la naturaleza poltica o judicial del rgano al
cual se encomienda la defensa. .
El primer grupo confa la guarda de la Constitucin a un rgano
poltico, que puede ser alguno de los ya existentes dentro de la divi-
sin de poderes o bien, que puede ser creado especialmente para que
sirva de protector de la constitucionalidad. Ejemplo de rgano ya exis-
tente es el que propona Schmitt dentro de la Constitucin de Weimar
y que consista en considerar como protector nato de la Constitucin
al Presidente del Reich, quien por estar colocado por encima del jue-
go de los partidos, representaba el poder neutral e independiente, ca-
1 En las ediciones anteriores de la presente obra expusimos que. por insustituible.

emplebamos la palabra "control", que no figuraba todava en el diccionario oficial.
Ahora debemos aclarar que dicho vocablo tiene ya cabida, por primera vez, en el Die-
clonarlo de la Academia, pues as aparece en la edicin del mismo publicada en el ao
de 1970. Mas a las acepciones que all se le dan, seguimos prefiriendo la de defensa,
vigilancia y en cierto modo jurisdiccin, que entonces le atribuimos.
EL PODER JUDICIAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN 487
paz de mantener la integridad de la Constitucin; 2 esta solucin slo

puede proponerse en un rgimen parlamentario, donde el jefe del
gobierno se conserva al margen de la actividad polltica. Ejemplo de
rgano poltico creado ad hoc para proteger la constitucionalidad, es
el Supremo Poder Conservador, instituido por la segunda ley consti-
tucional de nuestra Constitucin centralista de 36. a imitacin del
Senado Conservador, que bajo la doble influencia de las ideas de Sie-
yes y de Bonaparte, apareci en la Constitucin francesa del ao VII
(art. 21).
El segundo grupo confiere la tarea de velar por la Constitucin al
rgano judicial, el cual tiene generalmente, aparte desu misin ordi-
naria de decidir el derecho en una contienda entre partes, el come-
tido especial de declarar si los actos de los poderes constituidos estn
de acuerdo COn la ley suprema. Ejemplo caracterstico de los sistemas
que integran este segundo grupo, es la Constitucin de los Estados
Unidos.
La clasificacin precedent~ tiene en cuenta tan slo la naturaleza
del rgano protector; ntimamente relacionada con dicha clasificacin,
perd acaso ms importante, es la que considera el alcance de las fun-
ciones encomendadas al rgano. En este respecto, la funcin del con-
trol constitucional puede consistir en dar definiciones generales de
constitucionalidad, valederas erga omnes, con motivo o no de un caso
concreto; o puede consistir en definir la constitucionalidad nicamen-
te respecto al caso concreto que se ventila y con eficacia exclusiva-
mente para ese caso.
La funcin de la primera clase se ejercita ordinariamente a peti-
cin del rgano del poder a quien perjudica la disposicin inconsti-
tucional y tiene por efecto anular radicalmente dicha disposicin; as
la Constitucin austriaca de 1920 otorga a la Corte de Justicia Cons-
titucional la facultad de conocer de la inconstitucionalidad de una
ley federal o local, a solicitud segn los casos de las autoridades fede-
2 Dice Schmitt: "Segn el contenido efectivo de la Constitucin de Weimar existe

ya un protector de la Constitucin, a saber: El Presidente del Reich. Tanto su esta-
bilidad y permanencia relativa (mandato por siete aos. dificultad de su revocacin,
independencia COn respecto a las cambiantes mayorlas parlamentarias). como tambin
el gnero de sus atribuciones (las que le compelen segn el ano 45 y s. R. V"' la fa-
cultad de disolver el Relchstag, segn el art. 25: la de promover un plebiscito, segn
el arto 73 R. V'o el refrendo y promulgacin de las leyes. segn el arto 70; la ejecu-
cin por el Reich y la proteccin de la Constitucin, segn el arto 48), tienen por
objeto en el orden poltico como consecuencia de su relacin inmediata con el conjun-
to del Estado, crear una stuacn neutral que como tal sea protectora V garante del
sistema constitucional y del funcionamiento adecuado de las instancias supremas
del Retch, institucin que adems se halle dotada, para caso de necesidad, con atrio
buciones eficaces que le permitan realizar una defensa activa de la Constitucin." Carl
Schmitt: La deiensa de la Constituci6n; Editorial Labor. 1931; pg. 103.
rales o locales, y la sentencia de la Corte por la cual una leyes anula-

da total o parcialmente, obliga al canciller federal o al jefe del gobier-
no local a publicar inmediatamente la anulacin (art. 140). La fun-
cin de la segunda clase se ejercita por demanda del individuo per-
judicado con el acto inconstitucional y tiene. por efecto paralizar
dicho acto con respecto al quejoso, lo cual implica que conserva su
validez para todos los que no lo reclamen; ste es exactamente el sis-
tema mexicano, que realiza tal funcin con mayor pureza que el norte-
americano, como despus lo veremos. Hay otros sistemas que podra-
mos llamar mixtos, donde un mismo rgano puede hacer declaracio-
nes generales y particulares, segn los casos; de este modo, en la ley
espaola del Tribunal de Garantas, de 1933, la inconstitucionalidad
de una ley slo poda pedirla el agraviado por su aplicacin (art. 30)
y los efectos de la sentencia consistan en la total anulacin de la ley
que no hubiere sido votada o promulgada en forma debida, mientras
que las sentencias relativas a la inconstitucionalidad material nica-
mente producan efecto enl el caso concrllto (art. 42) .
Refiriendo a nuestra Constitucin las ideas expuestas, debemos si
tuar el control de la constitucionalidad que ella establece actualmen-
te, en el sistema que encomienda dicho control al Poder j udieial Fede-
ral (art. 103). con eficacia nicamente respecto al individuo que so-
licita la proteccin (artculo 107) .
El procedimiento judicial en el que un particular demanda la pro-
teccin de la justicia de la Unin contra el acto inconstitucional de
una autoridad, es lo que se llama juicio de amparo, la institucin ms
suya, la ms noble y ejemplar del derecho mexicano.
Mas el sistema vigente de defensa de la Consti tucin, no fue ha-
llazgo repentino e imprevisto, sino obra de gestacin larga y lenta, en
la que han colaborado durante ms de un siglo las generaciones mexi-
canas, para fijarla en la ley, para moldearla en la jurisprudencia y
para hacerla vivir en las costumbres. Y as ha sido el am paro, entre
todas nuestras instituciones constitucionales, la nica que con vida
propia y lozana ha reflejado la realidad nacional.
Para interpretar esa realidad y para entender, adems, cumplida-
mente lo que es en nuestros das el juicio de amparo, vamos a asistir
apresuradamente a su evolucin.
159. Ni en el Acta Constitutiva ni en la Constitucin de 24 exis-

ti control de la constitucionalidad. no obstante que en la primera de
dichas leyes (art. 24) se estableci la primada del pacto federal sobre
las Constituciones de los Estados.
Por primera vez en nuestra historia constitucional, la Constitucin
EL PODER J UOICIAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN 489
centralista de 36 se encar con el problema! de la defensa de la Cons-

titucin y pretendi resolverlo mediante la institucin de un rgano
poltico, llamado el Supremo Poder Conservador, que se compona
de cinco miembros, elegidos mediante selecciones por las Juntas De-
partamentales, la Cmara de Diputados y el Senado; de esos cinco in-
dividuos deba renovarse uno cada dos aos.
Las facultades relativas a la defensa de la Constitucin, que tena
el Poder Conservador, y que son las que en este momento nos intere-
san, consistan, en sntesis, en declarar la nulidad de los actos contra-
rios a la Constitucin de uno de los tres Poderes, a solicitud de cual-
quiera de los otros dos.
Ese sistema fracas, no porque su ejercicio hubiera demostrado sus
defectos, sino precisamente por falta de ejercicio; los tiempos no es-
taban para esos injertos de alta tcnica constitucional."
La Constitucin de las Siete Leyes de 36 tuvo el mrito de poner
de relieve la importancia del control de la constitucionalidad y de
este modo sirvi de estmulo para que otros corrigieran y mejoraran
el sistema que propona. Frente al rgano poltico, cuyo fracaso pa-
reca evidente, se pens en el rgano judicial, para servir de titular
de la defensa constitucional. En este trnsito de lo poltico a lo juris-
diccional, los juristas y polticos mexicanos fueron llevados de la mano
por la obra de Tocqueville La democracia en Amrica. Aludiendo
claramente a ella, deca el diputado Ramrez en 1840: "Una obra mo-
derna, que hizo mucho ruido en Francia, casi se ocupa toda en demos-
trar que la paz y la tranquilidad de la Repblica del Norte, no se
debe a otra cosa que a la influencia que ejerce en ella su Corte de
Justicia ... Yo, como he dicho antes, no estoy por la existencia del
Supremo Poder Conservador: ninguna otra medida poda en mi con-
cepto reemplazar su falta, que conceder a la Suprema Corte de Jus-
ticia una nueva atribucin por la que cuando cierto nmero de dipu-
tados, de senadores, de J untas Departamentales, reclaman alguna ley
o acto del Ejecutivo, como opuesto a la Constitucin, se diese a ese
reclamo el carcter de contencioso y se sometiese al fallo de la Corte
de Justicia." 4 Tales palabras no indican sino la conveniencia de tras-
3 "El Poder Conservador fue una rueda de sobra en el mecanismo; que Jo pudo
todo para estorbar el movimiento, nada para facilitarlo: lucubracin de g-abinete tras-
plantada a la ley para hacerla ingeniosa. no para hacerla vividera. En las Consttu-
dones federales el verdadero Poder moderador es el Judicial; pero para hacerlo efec-
tivo se le ha quitado precisamente la facultad de hacer declaraciones generales <Jue
desquiciaran el mecanismo, limitndolo a las particulares que rectifican el movimiento,"
SIERRA: Evolucin poltica del pueblo mexicano; 1940; pg. 243.
" Monticl y Duarte: op. cit. T. m, pgs. 145 y 146. Consideramos que el dipu-
tado que suscribi el voto particular con el solo apellido de Ramrez fue Jos Fer-
nando Ramtrez. Lo corrobora el siguiente testimonio de Jos Mara Bocanegra, con-
temporneo de los acontecimientos, acucioso recopilador de datos y destacado poltico
ladar a otro rgano (el judicial) las funciones polticas que ten/a
el Poder Conservador y que se ejercitaban a solicitud de determina-
das autoridades y no de los individuos perjudicados; pero de todas ma-
neras se avizora ya la posibilidad de que la defensa de la Constitu-
cin pase a ser facultad del rgano judicial.
A fines del mismo ao de 1840 se someti a la consideracin del
Congreso de Yucatn el proyecto de Constitucin del mismo Estado,
elaborado principalmente por Manuel Crescencio Rejn. El separatis-
mo que por entonces se habla enseoreado de Yucatn, con tenden-
cias a convertir a la pennsula en Estado soberano, y la rebelin con-
tra el sistema centralista del resto del pas. explican las anomalas del
proyecto de Rejn, impropias de un Estado miembro de la Federa-
cin, como son la implantacin del bicamarismo, la creacin de una
Corte Suprema de Justicia y la organizacin del control de la consti-
tucionalidad. objeto esta ltima de nuestro estudio.
Al igual que en el pensamiento de Ramrez, influyeron en el de
Rejn las ideas de Tocqueville y la aversin al Poder Conservador; e
pero en la obra del poltico yucateco fue donde hallaron aqullas su
formulacin jurdica. merced a la cual iban a ingresar poco despus
en nuestro Derecho pblico. Ciertamente que en 1840 el campo esta-
ba preparado y las ideas germinaban, pero su primer brote fecundo
se dio en la provincia disidente. que al ser acogida de nuevo en el
seno de la nacionalidad mexicana. habra de entregar su obra para
ser perfeccionada y llegar a constituir el juicio de amparo.
Al lado de algunos errores. las ideas contenidas en la exposicin
de motivos del proyecto son de una nitidez tal que no dudamos en
considerarlas como el programa conforme al cual trabajaron ms tar-
desde la independencia: "Publicronse, en fin, las deseadas reformas de las leyes cons-
rtruconales conforme a un proyecto que form la comisin especial nombrada por la
Cmara de diputados y compuesta de Jos Marra j imnez, Pedro Barajas. Demetrto
del Castillo, Eustaquio Fernndez y Jos Fernando Rarnlrez. Este ltimo disinti en
varios puntos del proyecte y public su voto particular explicando las modificaciones
que propon fa." MemOl"ias para la historia de Mxico independiente, por Jos Mara
Bocanegra; Mxico, 1892; T. H, pg. 800. Por su parte, tambin el acucioso cronista
Luis Oonzlez Obregn atribuye a Jos Fernando Ramirez el voto particular de que
se trata.c-Crcniszes e historiadores; Mxico, 1936. pg. 148.
5 Adems de mencionar expresamente a Tocqueville, su influencia aparece clara
en las 'siguientes palabras del proyecto: "En los Estados Unidos de Norteamrfca la
Corte Suprema est encargada de ejercer no slo atribuciones judiciales, S!1I0 tambin
otras que son enteramente polttlcas ... Su poder es inmenso. pero siendo de pura opi-
nin y no descansando en la' fuerza bruta de las armas, busca siempre la equidad y
la justicia para no perder el prestigio en que se apoya la sumisin que se le debe."
y en cuanto a la crtica al Poder Conservador. se contiene en el siguiente prrafo:
"Se har tambin Innecesaria la creacin de un Poder Conservador monstruoso que
destruye las instituciones Fundamentales a pretexto de conservarlas. y que. revestido de
una omnipotencia poltica, sea el rbitro de los destinos del Estado, sin que haya auto-
tidad que modere sus abusos:" (Montiel y Duarte; op. cii., T. lII, pgs. 157 Y 158.)
de los Constituyentes de 42, de 46, de 57 y de 17, as como toda la .

jurisprudencia que se ha elaborado en materia federal bajo la vigen-
cia de las dos ltimas Constituciones.
El proyecto entrega el control de la constitucionalidad a la Corte
Suprema de justicia "para oponerse a las providencia anriconstitu-
cionales del Congreso y a las ilegales del Poder Ejecutivo, en las
ofensas que se hagan a los derechos polticos y civiles de los habitan-
tes del Estado". Como se ve, la proteccin de la Constitucin se erige
nicamente frente a! Congreso, pues frente al Ejecutivo slo queda
defendida la legalidad, es decir, la obra del Congreso. Por otra parte,
se involucran indebidamente en la proteccin los derechos polticos.
Adems de la custodia de la parte orgnica de la Constitucin, el
Poder judicial tiene en el proyecto de Rejn la de "proteger en el goce
de las garantas individuales al oprimido". Pero en todo caso, el Po-
der judicial slo puede obrar a peticin del agraviado y en beneficio
exclusivamente del propio agraviado que solicita la proteccin: ste
es el acierto de Rejn, que habra de dar a nuestro juicio de am-
paro su caracterstica esencial. "Tampoco se hace de l (del Poder
Judicial) un poder temible, cual lo sera si se le encargase de impug-
nar las leyes de un modo terico y general; pues que entonces al eri-
girse en censor del Legislativo, entrara abiertamente en la escena
poltica ... Sus sentencias, pues, como dice muy bien Tocqueville, no
tendrn por objeto ms que descargar el golpe sobre un inters pero
sonal y la ley slo se encontrar ofendida por casualidad. De todos
modos la ley as censurada no quedar destruida: se suspender s su
fuerza moral, pero no se suspender su efecto materia!. Slo perecer
por fin poco a poco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia.Y s
En los arts. 53, 63 Y 64 de la Constitucin yucateca de 41 se con-
cretaron las ideas de Rejn. La Suprema Corte conoca del amparo
contra actos inconstitucionales de la Legislatura y contra actos incons-
titucionales o ilegales del Gobernador; aqu ya se ampla en relacin
con el Ejecutivo la. proteccin de la constitucionalidad. Los jueces de
primera instancia conocan del amparo contra los actos inconstitucio-
nales de cualesquiera funcionarios que no correspondieran al orden
judicial; esto quiere decir, en nuestro concepto, que la competencia
de tales jueces se enderezaba contra los actos de autoridades que, ade-
ms de no ser judiciales, fueran distintas de loo titulares de los Pode-
Tes Legislativo y Ejecutivo, cuyos actos slo podan ser juzgados por
la Suprema Corte. Por ltimo, de los actos inconstitucionales de los
jueces tocaba conocer a sus respectivos superiores. tal como ahora se
enmienda en una posterior instancia ordinaria la violacin a una ley
6 MONTIR!. y DUAR1T: 017. cit. T. IJI. p;\g. 158.
de fondo o de procedimiento. En todos esos casos corresponda a la

autoridad judicial "amparar en el goce de sus derechos a los que le
piden su proteccin. .. limitndose ... a reparar el agravio en la par-
te en que la Constitucin hubiese sido violada".
Evidentemente que a un siglo de distancia. despus de practicarse
durante ms de setenta aos el sistema. podemos sealar defectos en
el ensayo de Rejn.' Pero de l se han conservado. como conquistas
definitivas. las siguientes: la defensa de la Constitucin se encomien-
da al Poder Judicial. en lugar de un rgano poltico; la actividad ju-
dicial en defensa de la Constitucin slo puede despertarse a peticin
del agraviado por el acto inconstitucional. con lo cual el amparo ad-
quiere su caracterstica de defensa de la Constitucin a travs del in-
dividuo, a diferencia de los sistemas que hacen de los Poderes pbli-
cos los demandantes de la inconstitucionalidad (sistemas de las Cons-
tituciones mexicanas de 1836 y austriaca de 1920) ; por ltimo, la de-
finicin de inconstitucionalidad slo aprovecha en el caso concreto
que motiva la reclamacin, con lo que se excluyen las apreciaciones
generales y se evita la derogacin de la ley tachada de inconstitucio-
nal, como ocurre en la Constitucin austriaca. Las generaciones pos-
teriores perfeccionarn los detalles, mejorarn los matices y lograrn
en la forma indiscutibles aciertos; sobre todo. harn triunfar el sis-
tema en la Constitucin Federal, lo que es una gloria indisputable.
Pero vamos a ver cmo sobre los hallazgos de Rejn se edific nues-
tro jucio de amparo. cuyo nombre mismo se exhum entonces de la
vieja legislacin aragonesa."
7 Las principales crticas al sistema de Rejn han sido formuladas por Emilio Ra-
basa y Vicente Pcniche Lpez. el primero en el Juicio Constitucional (p..i.g. 161), Y
el segundo en un artculo publicado en la Reusta de Ciencias Sociales (diciembre 1930.
enero 1931). Cmo conciliar la competencia de Ia Corte Suprema para conocer de la
Inconsrituctonalldad de las leyes con la competencia de los jueces para resolver el
amparo COntra resoluciones de funcionarios distintos de los judiciales si es preclsamen-
te cn estas resoluciones donde tiene que proponerse la cuestin de la nconsritucio-
nalidad en las leyes que se aplican? "Hay una como interferencia de jurisdicciones",
dice Peniche LPCI, quien por otra parte es, despus de Carlos A. Echnove Trujillo,
el ms brioso defensor de Rejn. "Otorgada a los jueces de primera instancia -Ia mis-
ma facultad que a la Corte Suprema el amparo pierde los Iineamicntoscseveros del
juicio constitucional y se convierte en un recurso de trmite sumario, en un inci-
dente de previo y especial pronunciamiento", comenta Manuel Herrera y Lasso (pr-
logo al libro de F. Jorge Gaxiola "Mariano Otero, Creador del Juicio de Amparo").
8 En Jos Cuatro procesos Forales de ATagn~ publicados por Juan Francisco La
Ripa en 1772, se lee que los Lugartenientes de Justicia formaban el tribunal "que des-
pachaba sus amparos en defensa del Rey, de las leyes y de loo Reyncolas". Como dice
Rabasa, no hay que suponer que Rejn tom la palabra amparo de los Procesos, ya
que ella tiene como propio el sentido que le dio Rejn. Menos an puede justifi-
carse, a nuestro ver, que del uso del clsico vocablo se haga un argumento en favor
del origen hispnico de nuestro juicio, que no se inspir sino en las instituciones
norteamericanas, declentemente entendidas a travs del libro de Tocquevilte. No obs-
tante, fue un acierto de Rejn haber exhumado deliberadamente o no un vocablo tan
hermoso y expresivo, tan castizo, evocador y legendario.
EL PODER JUDICIAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN 49;,
En 1842, el ao siguiente al del proyecto yuca teca, el Congreso

Constituyente reunido en la capital de la Repblica conoci de tres
proyectos de Constitucin, de los cuales el ms importante es el formu-
lado por la minora de la comisin, que estaba integrada por Espi-
nosa de los Monteros, M uoz Ledo y Mariano Otero, este ltimo el
principal autor del proyecto. All se propona un sistema mixto de
defensa de la Constitucin, pues por una parte se estableca eI control
judicial al confiar a la Suprema Corte la proteccin de las garantas
individuales, exclusivamente frente a los poderes legislativo y ejecu-
tivo de los Estados, mientras que por otra parte institua el control
poltico al autorizar que una ley del Congreso General, fuera recla-
mada como anticonstitucional por el Presidente de la Repblica, de
acuerdo con su Consejo, por dieciocho diputados o seis senadores, o
por tres legislaturas; la cuestin de inconstitucionalidad se someta
en este caso a la decisin de las legislaturas y el resultado de la vota-
cin .se daba a conocer por la Suprema Corte.
El sistema de 42 era manifiestamente inferior al de Rejn, pues
slo en forma limitada consagraba el control judicial, referido a las
garantas individuales, y aun as no alcanzaba a proteger contra las vio-
laciones cometidas por las autoridades judiciales y por las autorida-
eles federales de toda ndole.
En el Congreso de 46, Rejn dio a conocer concisamente sus ideas
sobre el control judicial, proponiendo "que los jueces de primera ins-
tancia amparen en el goce de los derechos a los que les pidan su pro-
teccin contra cualesquiera funcionarios que no correspondan al or-
den judicial" y "que la injusta negativa de los jueces a otorgar el
referido amparo, as como de los atentados cometidos por ellos con-
tra los mencionados derechos, conozcan sus respectivos superiores".
(Programa de la mayora de los diputados del D. F., Manuel C. Re-
jn, Fernando Agreda y Jos M~ del Ro; fechado el 29 de noviem-
bre de 46.-Imprenta La Voz de Mxico.)
En 47 las ideas de Rejn, expuestas en sendos folletos publicados
en Mrda y en Mxico y sostenidas en la tribuna del Congreso Ge-
neral, debieron seducir a Otero, quien con el propio Rejn, con Es-
pinosa de los Monteros, Joaqun Cardoso y Pedro Zubieta integr la
Comisin de Constitucin en el Congreso Constituyente que inici
sus labores en diciembre de 1846.
Fue entonces cuando ocurri un caso, a la par curioso y trascen-
dental, en la historia de nuestro Derecho. Rejn, el autor indiscuti-
ble de la organizacin del amparo, no sostuvo su sistema en el seno
de la Comisin, sino que con Zubieta y Cardoso propuso la restaura-
cin lisa y llana de la Constitucin de 24, por temor de que la Re-
pblica quedara sin ley suprema si se empleaba el tiempo en discu-

tir reformas; en cambio. Otero completamente solo (Espinosa de los
Monteros qued excluido). aprovech como suyo lo principal del sis-
tema de Rejn. lo formul magistralmente y al fin lo hizo triunfar
en el seno de la asamblea. al conseguir la aprobacin del Acta de
Reformas. entre cuyos puntos ms importantes quedaron consigna-
dos los derechos de la persona y la institucin del amparo. Al servicio
del pensamiento de Rejn se puso la voluntad de Otero; los juristas
mexicanos no pueden escatimar su reconocimiento a ninguno de
los dos."
Inspirado en Tocqueville, como su predecesor y bajo la influencia
del ejemplo norteamericano. Otero deca: "No he vacilado en pro-
poner al Congreso que se eleve a grande altura al Poder Judicial de
la Federacin. dndole el derecho de proteger a todos los habitantes
de la Repblica en e! goce que les aseguren la Constitucin y las leyes
constitucionales. contra los atentados del Ejecutivo o de! legislativo,
ya de los Estados o de la Unin. En Norteamrica este poder salva-
dor provino de la Constitucin y ha producido los mejores efectos.
All el juez tiene que sujetar sus fallos antes que todo a la Constitu-
cin; y de aqu resulta que cuando la encuentra en pugna con una ley
secundaria, aplica aqulla y no sta, de modo que sin hacerse superior
a la ley, ni ponerse en oposicin contra el Poder Legislativo, ni dero-
gar sus disposiciones, en cada caso particular en que ella deba herir,
la hace impotente."
Sin embargo, hay que entender las anteriores palabras en el sen-
tido de que el control de la constitucionalidad se encomienda al Po-
der Judicial nicamente con respecto a las garantas individuales y
no para todo e! cuerpo de la Constitucin, pues as se infiere del ar-
tculo del Acta de Reformas en que cristalizaron las ideas de Otero.
En efecto, la defensa del rgimen federal instituido por el Acta se
organiz en forma poltica y no judicial, al establecer en el art. 22
que las leyes inconstitucionales de los Estados seran declarados nulas
por el Congreso, y al copiar literalmente en el arto 23 la frac. II del
arto 81 del proyecto minoritario de 42: "Si dentro de un mes de pu-
1J Las siguientes palabras de Hauriou pueden explicar certeramente el doble papel

(Iue correspondi en la aparicin del amparo a Rejn, el inventor, y a Otero. el fun-
dador: "Una idea nueva penetra en las relaciones sociales a travs de una conciencia
subjetiva. Hay un vidente que la encuentra, o mejor, a quien se revela como una ins-
piracin. Esto no quiere decir que el inventor de la idea la transforme l mismo en
una obra social constituyendo una organizacin de hecho que trascienda al pblico.
El que trasfunde una idea en una obra social es un fundador y ste puede no ser el
inventor de la idea. A veces el mismo hombre es justamente inventor y fundador.
pero lo ms frecuente es que los dos papeles no coincidan.' (Principios de derecho
pblico y constitucional; Madrid, 1927; pg. 84.)
blicada una ley del Congreso General fuese reclamada como anticons-
titucional, o por el Presidente de acuerdo con su ministerio, o por
diez diputados, o seis senadores, o tres legisladores, la Suprema Corte,
ante la que se har el reclamo, someter la ley al examen de las legis-
laturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo
da, darn su voto. Las declaraciones se remitirn a la Suprema Corte,
y sta publicar el resultado, quedando anulada la ley, si as lo resol-
viese la mayora de las legislaturas". La intervencin de la Corte se
reduca, pues, a recibir la reclamacin de inconstitucionalidad, a tras-
mitirla a las legislaturas, a recoger y computar los votos de stas y a
hacer la declaracin del sentido en que haba votado la mayora de
las legislaturas. El control de la constitucionalidad no era, por lo tan-
to, judicial, sino poltico, pues la decisin se confiaba a las legislatu-
ras y tena, adems, alcances de generalidad.
He all la diferencia radical entre la obra de Otero y la de Rejn,
ya que en la de este ltimo la defensa total de la Constitucin se
pona en manos del rgano judicial y operaba siempre a travs del
individuo, constreida al caso particular.
En cambio, la proteccin de los derechos pblicos de la persona
recuper en el Acta de Reformas los lineamientos que haban recib-
do de Rejn en la Constitucin yucateca, aunque mejorados en la
forma y en los detalles. El ano 25 del Acta emple al respecto la si-
guiente frmula lapidaria, que super todos los precedentes y cuyos
restos arnajestados todava decoran la Constitucin en vigor: "Los tri-
bunales de la Federacin ampararn a cualquier habitante de la Rep-
blica en el ejercicio y conservacin de los derechos que les concedan
esta Constitucin y las leyes constitucionales, contra todo ataque de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federacin, ya de los Es-
tados; limitndose dicho tribunales a impartir su proteccin en el
caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declara-
ci6n general respecto de la ley o del acto que lo motivare."
Al proteger los derechos de la persona contra actos violatorios, no
slo de la Constitucin, sino tambin de las leyes constitucionales, el
sistema de Otero, como el de Rejn, estableca las bases del control
de la legalidad, que en nuestros das, bajo un sistema tericamente
distinto, ha asumido el juicio de! amparo, como funcin realmente di-
versa a la del control de la constitucionalidad. Esta observacin, que
posiblemente ha escapado a los glosadores del juicio de amparo, no
constituye un reproche a la obra de Otero; la enunciamos aqu, por-
que nos habr de servir ms adelante.
Hay, pues, que distinguir entre si los dos sistemas de control que
implant el Acta de Reformas, porque cada uno merece diferente
apreciacin. Del control polltico de las leyes, ha dicho Rabasa: "Si el

Acta de Reformas hubiera llegado a la prctica, sta habra llegado
tambin automticamente a la declaracin de la inconstitucionalidad
de las leyes que atacaran los derechos individuales, y habra surgido
un nuevo conflicto entre la Corte, obligada a tomarla en cuenta, y
la Cmara de Diputados o las legislaturas expresamente investidas de
la facultad de calificar las leyes." 10 En cambio, del control judicial
ha dicho Gaxiola: "As Otero estableci un procedimiento con vida
independiente y ante distinta jurisdiccin, que no nace ni por excep
cin, ni por alzada dentro de otra, es decir. previ la creacin de un
verdadero juicio y no de un recurso. Se apart tambin del sistema
americano, al prohibir que se hicieran declaraciones generales respec-
to de la ley o del acto que motivare la queja, con lo que daba estabili-
dad a la institucin y permita que los tribunales desempearan su
funcin de guardianes de las garantas individuales sin poner en pug-
na el Poder de la Corte con el del Legislativo y Ejecutivo." 11
160. El Acta de Reformas se preocup por organizar la defensa

de los derechos individuales y por mantener dentro de su jurisdiccin
respectiva a la Federacin y a los Estados, instituyendo para el primer
objeto el procedimiento judicial y para el segundo el control poltico,
estudiados ambos en el prrafo que precede. Un paso ms en el ca-
mino trazado por el Acta de Reformas, permiti a los Constituyentes
de 57 extender el control judicial ideado para las garantas individua-
les, a los casos de invasin de jurisdiccin, previstos ya en el Acta;
as desapareci definitivamente de nuestro derecho constitucional el
control poltico, para ser reemplazado ntegramente por el judicial, a
cuyo conocimiento quedaron sometidas las violaciones de las garan-
tas individuales y las invasiones de la esfera federal en la local, y vice-
versa. Mas para llegar a este fin, el Constituyente de 57 hubo de
seguir un camino largo y difcil. El arto 102 del proyecto de Constitu-
cin de 57 recogi la frmula de Otero (peticin de parte agraviada
y proteccin en el caso especial, sin hacer ninguna declaracin gene-
ral) : pero al conferir a los tribunales el conocimiento del amparo, lo
hizo a los de la Federacin exclusivamente o a stos juntamente con
los de los Estados, segn lo estableciera la ley orgnica, con lo que
desvirtuaba la naturaleza de am paro como juicio especial, pues los tri-
bunales federales conocerian en apelacin de las resoluciones pronun-
ciadas por los locales en materia constitucional, o bien la unidad se
quebrantara al distribuirse el control de .la constitucionalidad entre
10 El Juicio Constitucional; pg. 167.
11 Mariano Otero, Creador del Juicio de Amparo,' pg. 353.
EL PODER JUDICIAL. DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN 497
la justicia federal y la comn. Este inconveniente desapareci cuando

en el proyecto que present acampo en el seno de la asamblea. se
encomend exclusivamente a los tribunales federales la custodia de
las garantas del individuo. as como de los permetros federal y local."
El arto 102 del proyecto dispona. adems, que en todos los casos
de amparo, un jurado compuesto de vecinos del distrito respectivo ca-
lificara el hecho de la manera que dispusiera la ley orgnica. "El
proyecto de Constitucin -dice Rabasa-. contena la extravagante
novedad de dar intervencin en el juicio a un jurado compuesto de
vecinos del distrito jurisdiccional: jurado que habra echado a perder
la institucin y cuyo papel no se comprende en juicio de esta natura-
leza. La precripcin fue ampliamente discutida en el Congreso. sos-
tenida por los miembros de la comisin y aprobada a la postre. Sin
embargo, en la minuta de la Constitucin que se present en las lti-
mas sesiones desapareci el artculo que separadamente contena este
precepto. y est demostrado que la supresin se hizo con el acuerdo
y aun por instancia de los miembros ms distinguidos de la Comisin.
Este acto valiente salv a la institucin de un fracaso seguro ... " .8
El primitivo art, 102 se fraccion en el proyecto de acampo en
los artculos 100. 101 Y 102. De estos tres preceptos. el art. 100. que
creaba la competencia; de los tribunales federales para conocer de las
violaciones a las garantas individuales y de las invasiones entre s
de las jurisdicciones federal y local, es decir. el precepto que estable-
ca en la Constitucin el control judicial. fue aprobado por la escasa
mayora de ocho votos. El artculo 101. que consignaba mediante la
frmula de Otero las caractersticas del am paro. fue aprobado por
mayora de diecinueve votos. Y el art. 102, que institua el jurado.
fue aprobado. en cambio. por mayora de veintinueve votos. Estas ci-
fras revelan la desorientacin de la asamblea. como consecuencia del
12 ZARCO: T. II, pgs. 505 y 506. La intervencin de la justicia comn en el amo
paro desapareci cuando se present el arto 102 reform..do por Ocampo. sin que ste
en su exposicin hubiera aludido para nada a la exclusin de la justicia local. Los
nicos que hablan combatido la participacin de los tribunales de los Estados en el
amparo haban sido los diputados Barrera y Aranda (op. cit., pgs. 498 y SOl). pero
esto acaeci en los comienzos de la primera de las tres sesiones <lIC se consagraron a
la discusin del amparo (los das 28, 29 Y 30 de octubre); la dilatada discusin 110 se
empe en torno dc la objecin de 'Barrera y de Aranda. ni nadie volvi a ocuparse
de ella. sino respecto a la naturaleza misma del sistema, Cuando al terminar la discu-
sin del segundo da Oeampo present su proyecto de articulo no lo hizo ciertamente
para satisfacer la objecin de aquellos dos diputados (probablemente ya olvidada,
puesto quc no form parle de la discusin), sino para dar claridad y concisin a la
parle del precepto (lUC haba sido rudamente combatida, No obstante, en el provecto
de Ocampo desapareci la intromisin de la justicia comn, sin exptlcacln alguna,
y la asamblea lo aprob. tal vez sin advcrtfr el cambio. Asl, por casualidad, se l'ialv
el juicio de amparo; (OHm se iba a sallar por segunda vez cuando la Comisin suprimi
vahcnterncutc la intervencin del jurado.
13 El juicio Cansttuconu, p:ig, 170.
desconocimiento del sistema que en su mayor parte tenan los dipu-

tados constituyentes.
En efecto. el tono de la discusin lo dio Ignacio Rarnrez, tan fe-
cundo y audaz. cuanto ignorante en materia. constitucional. Para l
no poda haber otro control de la constitucionalidad que la opinin
pblica, bastante por s sola para acabar con las leyes cuando las re-
prueba. Frente a estos argumentos de oratoria popular, Mata y Arria-
ga comenzaron por exponer las claras razones de Rejn y de Otero.
"En que las sentencias se refieran simplemente a casos particulares,
anulando de una manera indirecta los 'actos que motiven la queja
-dijo Mata-, consiste la ventaja del sistema de la Comisin, que tien-
de a evitar todo gnero de disputas entre los Estados y el Poder Fe-
deral." "Se quiere -agreg Arriaga-, que las leyes absurdas, que las
leyes atentatorias sucumban parcialmente, paulatinamente, ante fallos
de los tribunales. y no con estrpito ni con escndalo en un palenque
abierto a luchas funestas entre la soberana de los Estados y la sobe-
rana de la Federacin." ..
Pero los argumentos graves y fundados no eran capaces de triunfar
en el nimo de la asamblea sobre la oratoria de Ramrez. Por eso, a
nuestro ver, advirtese en la crnica de Zarco, relativa a las memora-
bles sesiones en que se jug la vida del juicio de amparo, la tenden-
cia que al fin priv de dejar de lado la discusin seria y razonada.
En ese campo no era posible convencer a la asamblea. Era preciso
ponerse al nivel de Ramrez, para vencerlo con sus propias armas.
Este fue el acierto de acampo. quien se redujo a ponderar la inter-
vencin del jurado. "representante de la opinin y de la conciencia.
como una apelacin contra los mismos Congresos". " Con estas razo-
nes de tribuna popular qued satisfecha la asamblea, porque la opi-
nin pblica a la que apelaba Rarnrez estaba representada por el ju-
rado.
El jurado popular desempe. pues. su misin de salvar al amparo
en los momentos en que se debata su existencia en el seno del Con-
greso; slo a condicin de que 10 acompaara como aditamento el ju-
rado. fue admitido el amparo. Pero una vez que llen su cometido
de distraer la atencin de la asamblea hacia argumentos que estuvie-
ran a su alcance, el jurado ya no tena razn de ser, pues en su com-
paa el amparo por l salvado ira al fracaso. Cumplida su moment-
nea misin. el jurado tendra que morir para que el amparo viviera:
la Comisin lo suprimi sin escrpulos ni remordimientos. He all el
doble engao de que fue vctima candorosa el Constituyente de 56
.. ZAICO: T. 11. pgs. 498 Y 499.
0(>.cit. T. 11. pg. 506.
al alucinarlo primero para obtener su voto favorable y al escamotearle

despus su conquista.
Si a esta estratagema sumarnos la otra a que ya nos referimos, en
virtud de la cual acampo suprimi, sin advertirlo nadie, la interven-
cin de la justicia comn en e! amparo, habremos de convenir en que
la institucin de Rejn y de Otero estuvo a punto de naufragar en e!
Constituyente de 56. Y si se salv, fue merced a la habilidad y ente-
reza de los pocos diputados que la entendieron, como Arriaga, Mata
y acampo.
.. 161. En 1917 el juicio de amparo no slo haba arraigado profun-
damente en la conciencia popular, sino que tena una tradicin jur-
dica de primer orden. El pueblo haba palpado sus efectos protecto-
res frente al despotismo y la arbitrariedad y muchas veces se haban
salvado gracias a l, la libertad, el patrimonio y la vida de las perso-
nas. En presencia del xito del amparo, los juristas ms eminentes de
nuestro foro -Vallarta en la Corte y en sus libros, Rabasa en sus libros
y en la ctedra-, haban dedicado sus esfuerzos a dirigir y depurar
la institucin. No es de extraar, por lo tanto, que en el Constitu-
yente de Quertaro e! juicio de amparo slo hubiera encontrado vo-
luntades prontas a consagrarlo y mejorarlo. Con los ojos vueltos al
precedente ms prximo, la segundo Comisin de Constitucin rin-
di en su dictamen un cumplido elogio al amparo y a 105 Constitu-
yentes de 57'" Y si hubo alguna discusin, fue tan slo respecto a la
procedencia y al alcance del amparo en materia civil.
Salvo las reglas minuciosas para la tramitacin del juicio que in-
trodujo la Constitucin de 17 y que son ms propias de la ley secun-
daria, se conservan intactas todava las disposiciones que consign la
Constitucin de 57 en relacin con la competencia constitucional de!
Poder judicial de la Federacin y con las caractersticas del juicio de
amparo.
Tocante al primer punto, el arto 103 dice lo siguiente: "Los tri-
bunales de la Federacin resolvern toda controversia que se suscite:
1. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantas individua-
les. 11. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o res-
trinjan la soberana de 105 Estados. 111. Por leyes o actos de las auto-
ridades de stos que invadan la esfera de la autoridad federal." Se
reitera de este modo el control judicial de la constitucionalidad, limi-
tado a la proteccin de las garantas individuales y de las jurisdiccio-
nales federal y local.
108 Diario de los Debates; T. n, pAgo 499. AlU le dijo: .... la Importantteima
institucin del amparo. verdadera creacin del genio de los Constituyentes de 1857. que
honra nuestro derecho omstitucional",
En cuanto a las notas esenciales del juicio, el' arto 107 asienta en
su parte relativa, lo que sigue: "Todas las controversias de que habla
el artculo 103, se seguirn a instancia de la parte agraviada, por me-
dio de procedimientos y formas del orden jurdico que determinar
una ley que se ajustar a las bases siguientes: l. La sentencia ser
siempre tal, que slo se ocupe de individuos particulares, limitndose
a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la
queja, sin hacer una declaracin general respecto de la ley o acto que
la motivare." De esta suerte se conserva en la Constitucin actual la
frmula de Otero, que la Constitucin de 57 adopt del Acta de Re-
formas.

CAPITULO XXVIII
LA EVOLUCIN DEL AMPARO
SUMARIO
162.-Vcntajas e inconvenientes del control judicial de la constitucionali-

dad. Sistemas ingls y norteamericano. 16~.-EI juicio de amparo no es
control directo de la constitucionalidad. La defensa de los derechos indio
viduales. Las invasiones de jurisdiccin. 164~Nuestra tradicin jurdica y
el autntico control de la constitucionalidad. 165._EI amparo, control de
la legalidad. 166.-El amparo contra leyes.
162. Confiar al rgano judicial la defensa de la Constitucin, es

algo que parece emanar de la naturaleza misma de aquel rgano. Si
el juez es el encargado de aplicar a los casos concretos las reglas de
derecho y si en esta funcin debe elegir entre la ley antigua y la ley
nueva, entre la ley nacional y la ley extranjera, no hay razn para
impedirle que prefiera entre dos disposiciones de distinta categora,
es decir, entre la Constitucin y la ley, entre la ley y el reglamento.
Tales son las razones que aduce Hauriou en favor del control judi-
cial de la constitucionalidad.'
Pero si se examinan a fondo semejantes razones, se ver de cun
poco sirven en favor de lo que es propiamente el control de la cons-
titucionalidad. Claro que cualquier juez al conocer de un caso con-
creto, en el ejercicio ordinario de sus funciones, tiene que decidirse
por alguna de las leyes en pugna, pero esto no constituye una defen-
sa directa y sistematizada de la Constitucin, sino un control subsi-
diario y eventual, que ms adelante estudiaremos. El control directo
o por va de accin consiste en llevar al conocimiento de un rgano
especial, en una instancia tambin especial, las cuestiones que ataen
a la defensa de la Constitucin. Es conveniente que ese rgano sea
el judicial?
1 MAURICIO HAURIOU; Principios de Derecho Publico y Constitucional; Madrid,

1926; pg. 333.
501
502 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAN'O
Una respuesta afirmativa cuenta a su favor con importantes argu-

mentos. La definicin de la constitucionalidad requiere conocimien-
tos especiales en materia legal y exige, por otra parte, imparcialidad
e independencia de criterio, atributos que se encuentran de preferen-
cia en los jueces, porque son profesionales del derecho y porque su
funcin propia exige por esencia la neutralidad. Adems, la poderosa
atribucin de enjuiciar a cualquier autoridad, necesita como contra-
peso la ausencia de toda fuerza material, de que est desprovisto el
Poder Judicial; la falta de esa fuerza tiene que suplirse con la fuerza
moral, para que las decisiones judiciales sean respetadas.'
Sin embargo, el control de la constitucionalidad adquiere indiscu-
tiblemente alcances polticos, porque tiene por objeto interpretar la
ley reguladora de equilibrios polticos; por eso el juicio constitucio-
nal es juicio poltico. De aqu nace el peligro de que la justicia se
contamine de poltica, lo que no es deseable ni para aqulla, ni para
sta,"
A fin de eludir el peligro que se seala, no podemos aceptar la
solucin radical de privar a la justicia del control de la constitucio-
nalidad, para trasladarlo a otro rgano, porque as se Iavorecer a una
situacin todavia ms inconveniente. En efecto, si ese rgano fuera
alguno de los otros dos poderes existentes (Legislativo o Ejecutivo) ,
quedara definitivamente roto el equilibrio tan. difcil de conservar
entre ellos dos.' Si el rgano fuera creado ex profeso para conocer de
cuestiones constitucionales sin forma de juicio, surgira el peligro del
abuso y de los choques de poderes, en virtud de que el rgano rev-
sor podra derogar las leyes en funciones de legislador.
Es preciso, por lo tanto, hacer del Poder Judicial el titular de la
2 En la clebre consulta relacionada con el asunto de los tranvas de Bucarest,

cuatro eminentes juristas franceses (Barthlemy. jze, Esmen y Larnaude), asentaron
la tesis de que, aunque en Rumania no exista disposicin constitucional que pre-
viera el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. sin embargo dicho
control es de derecho y corresponde, por lo tanto, a la misin natural del juez.
3 Schmitt afirma que la consecuencia de la intervencin de la justicia en las cues-
tiones constitucionales "no seda una judiclallzacn de la poltica, sino una poli ti-
quizacin de la justicia". (La deensa de la Constiiucn, pg. 33.) Y ms adelante
agrega: "Mediante la concentracin de todos los litigios constitucionales en un solo
tribunal constituido por funcionarios profesionales inamovibles e independientes por tal
causa, se crearla una segunda Cmara cuyos miembros seran funcionarios profesiona-
les. Ningn formalismo poltico podra encubrir el hecho de que semejante Tribunal
de Justicia Poltica o Constitucional viniera a ser una instancia poltica suprema con
atribuciones para formular preceptos constitucionales. Esto significara algo apenas ima-
ginable desde el punto de vista democrtico; trasladar tales funciones a la aristocracia
de l. toga." (Id. pg. 190.)
4 Nos apartaramos de nuestro objeto si nos detuviramos a examinar el proyec-
to de Schmitt para dar el control de la constitucionalidad al Presidente del Relch.
pues. por presuponer la existencia del rgimen parlamentario, ese proyecto no puede
.guardar ninguna relacin con el sistema mexicano.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 503
defensa constitucional, pero de modo tal que ese poder quede inmu-
nizado en lo posible contra toda ingerencia indeseablemente poltica.
Sin pretender remontamos a los primeros vestigios de la custodia
judicial de la constitucionalidad, bstenos con mencionar someramen-
te las influencias ms prximas de los modernos sistemas, que preten-
den realizar el desidertum antes indicado.
De esas influencias, la primera es la inglesa. A principios del si-
glo XVIII, el magistrado Lord Eduardo Coke S06tuvO en sus fallos y
en sus libros la tesis de que el "common law", desentraado de la
Carta Magna, gozaba de supremaca sobre los actos del rey y aun so-
bre las leyes del Parlamento, de suerte que aqullos y stas deban
desecharse cuando estuvieran en contradiccin con el "common law";
la tarea de verificar la oposicin incumba a los jueces, por requerir
el conocimiento de las leyes largo estudio y gran experiencia. De los
principios de Lord Coke, solamente dos estaban llamados a prosperar
en Inglaterra: el de la limitacin de las autoridades ejecutivas en nom-
bre de la superioridad de la ley y el de que los jueces hicieran valer
tal supremaca, por ms que dichos principios slo hallaban aplica-
cin en los casos del "habeas corpus", que tena por objeto impedir
los encarcelamientos arbitrarios. La flexibilidad de la Constitucin
inglesa, que iguala en jerarqua las leyes fundamentales y las ordina-
rias, no permite juzgar de las segundas a la luz de las primeras y, en
consecuencia mutila en sus alcances con respecto a los actos del par-
lamento la teora de Coke.
Dicha teora iba a encontrar su pleno desarrollo en un pas de
Consti tucin escrita y rgida, que como tal no puede ser modificada
por el rgano legislativo ordinario. En la Constitucin norteamerica-
na hay un precepto que establece la supremaca de la Constitucin,
de las leyes de los Estados que se hagan en su prosecucin y de los
tratados; y que obliga a los jueces de cada Estado a someterse a di.
chos ordenamientos a pesar de lo que en contrario haya en las Consti-
tuciones o leyes de los Estados (Artculo VI, 2). Y existe otro pre-
cepto, segn el cual el Poder Judicial se extender a todos los casos
en derecho y equidad que emanen de la Constitucin, de las leyes de
los Estados Unidos y de los tratados hechos y por hacerse bajo su auto-
ridad (art. 1I1, seco H, 1). De esos dos preceptos dedujo el magistrado
John Marshall, en el primer tercio del siglo XIX, la ineficacia de las
leyes de la Federacin o de los Estados y de los actos de gobierno,
que fueren contrarios a la ley suprema, as! como la competencia del
Poder Judicial Federal para conocer directamente o en apelacin de
los casos respectivos.
Al salir Marshall de la Corte en 1835, se haba ganado en los tri-
bunales la batalla del federalismo contra el localismo, que las armas

iban a confirmar treinta aos ms tarde en la Guerra de Secesin. Pero
tambin se habla dotado al Poder Judicial de una competencia cuyo
ejercicio llegarla a hacerse peligroso al penetrar en el campo de la
alta poltica, es decir, al pretender encauzar por senderos previstos
la obra de la legislacin. Lincoln seal el peligro: "Si la poltica del
gobierno acerca de cuestiones vitales que afectan a todo el pueblo,
ha de ser irrevocablemente fijada por las sentencias de la Suprema
Corte, en el instante de dictarse las mismas en juicios ordinarios en-
tre partes, dirimiendo acciones personales, el pueblo habr dejado de
ser su propio gobernante, habiendo renunciado prcticamente en la
misma extensin a su gobierno. en favor de ese eminente tribunal." 6
No obstante, desde principios de este siglo la Corte norteamerica-
na ha asumido francamente una actitud poltica, q ue no es cierta-
mente la mezquina intromisin en la esfera de los dems poderes para
derrocar Presidentes o poner en jaque a los gobiernos de los Estados,
sino la poltica trascendental que consiste en defender la organiza-
cin social fundada en el capitalismo, que es la que ha producido la
prosperidad de los Estados U nidos. Esta defensa no es ya de la Cons-
titucin en si misma, sino del espritu individualista de la Constitu-
cin frente a las tendencias socialistas de la legislacin ordinaria." "La
peculiaridad ms eminente y genuinamente fundamental de esta Su-
prema Corte -dice Schrnitt-, consiste, sin duda, en que con ayuda
de ciertos principios generales, abusivamente designados como nor-
mas, y de ciertos criterios fundamentales, se comprueban la equidad
y razn de ser de la ley y, en caso contrario, se declara sta inaplica-
ble. El tribunal es apto para ello porque, en realidad, aparece frente
al Estado como protector de una ordenacin social y econmica indis-
ti EDWARD S. CoRWIN: La Constitucin norteamericana ')1 su actual signiicado:

Traduccin de Rafael M. Demaria: Buenos Aires, 1942; pg. 141.
G Para ello la Corte ha utilizado discrecionalmente las palabras. de la enmienda V,
segn las cuales nadie podr ser privado de su vida, libertad o propiedad sin el debido
procedimiento legal. Toda una transformacin se ha operado en el significado de estos
trminos (siempre con tendencias antsocialistas) , desde el "common law" hasta la ju-
risprudencia actual de la Corte. Antes "Iibertad' significaba sencillamente el de,recho
a no ser objeto de restricciones tsicas sin justa causa, la que era determinada por los
jueces en el recurso del "habeas corpus"; ahora "libertad" comprende, en la doctrina
de la Corte, especialmente la libertad de trabajo para los adultos, con lo (IUC se re-
chaza la legislacin que pone taxativas a esa libertad en beneficio de los trabajadores.
Antes "propiedad" significaba el dominio tangible de una cosa; ahora, en el derecho
constitucional americano, el trmino abarca el derecho de las personas a dirigir sus
negocios sin estorbos y, de este modo. se confunde con la libertad. Antes el "debido
procedimiento legal" comprenda simplemente las formas procesales imperantes en el
"common law"; actualmente quiere decir ley razonable o procedimiento razonable, es
decir. lo que la mayora de la Corte considera que es razonable en uno o en otro sen-
tido de ese trmino extremadamente elstico; significa, en otras palabras, la aprobacin
de la Suprema Corte. Vid. Corwin, op. cu., pgs. 192 a 195; supra, nota 126.
cutible por naturaleza." 7 "No hay que ocultar -comenta Hauriou-,

que este control de la constitucionalidad ha rebasado el lmite de lo
contencioso para invadir el dominio de la poltica. Aunque es verdad
que los tribunales no se pronuncian acerca de la cuestin de consti-
tucionalidad ms que con ocasin de un proceso, sus sentencias ad-
quieren valor de resoluciones reglamentarias; se entregan, adems, a
una interpretacin constructiva de las leyes, de tal modo atrevida, que
es ms bien una correccin y una deformacin de las mismas; juzgan
las tendencias del legislador; tienen el poder de hecho de paralizar la
legislacin, por lo cual el legislador se dirige a los tribunales oficiosa-
mente, con anterioridad a la formacin de la ley (advisory opinions);
en fin, dirigen requerimientos a los funcionarios y a los paniculares
para impedir la aplicacin de la ley .. ' La ley escrita no slo carece
de la defensa de un Poder Ejecutivo apoyado sobre un rgimen admi-
nistrativo, sino que tampoco se ha consolidado nunca en la codifica-
cin; los textos dispersos se sumergen rpidamente en la jurispruden-
cia constructiva y son absorbidos por la interpretacin de sta ... Los
estudiantes no manejan las colecciones legales, sino tan slo las co-
lecciones de jurisprudencia, y no se habitan a la prctica de los prin-
cipios legales, sino de los principios jurisprudenciales. De este modo,
en la enseanza como en la pr.ict ica de los tribunales, la ley desapa-
rece por completo bajo la glosa jurisprudencia!." 8
Del rpido examen que acabamos de hacer en relacin con los dos
precedentes ms importantes del control jurisdiccional de la constitu-
cionalidad, podemos inferir la consecuencia de que el riesgo de que la
justicia se contamine de poltica, estriba en la facultad judicial de
paralizar la obra del legislador, que es a lo que equivale la atribu-
cin de nuificar las leyes, propia del sistema norteamericano. como
novedad respecto del ingls.
En el abuso de esa facultad, y no en el sistema mismo, est la des-
ventaja que los autores antijudicialistas sealan al control jurisdiccio-
nal de la constitucionalidad.
Localizado el punto por donde ha penetrado en el sistema norte-
americano el contagio de la poltica, es necesario que el juicio cons-
titucional mexicano, el cual ha tomado por modelo aquel sistema, se
preserve contra semejantes riesgos; para advertir el peligro y para aca-
bar de definir la estructura y naturaleza del control de nuestra cons-
7 La defensa de la Constitucin, pg. 23.

8 Principios de Derecho Publico y Constitucional, pgs. 344 y 345. Vid. Eduardo
Lambcrt: Le governmenl des juges et la Iutte contre la Iegiskuon sociale au x Etals
Units; Pars, 1921.
titucionalidad, vamos a seguir la evolucin del juicio de amparo, en

aquellos aspectos que interesan a nuestro objeto.
163. Las ideas' capitales sobre las que se erige el juicio de ampa-
ro, expresadas con singular nitidez en la frmula de Otero y que to-
dava' sobreviven en la Constitucin, son las tres siguientes: P, el jui-
cio se sigue a peticin de la parte agraviada por el acto inconstitu-
cional; 2~, esa parte agraviada tiene que ser un individuo particular;
3~, la sentencia se limitar a resolver el caso concreto. sin hacer decla-
raciones generales respecto de la ley o el acto que motivare la queja.
Esas ideas informan de acentuado individualismo la institucin del
amparo. en grado tal que si la estudiamos sin prejuicios habremos de
convenir en que no se trata en realidad de un sistema de defensa di-
recta de la constitucionalidad, sino de defensa primordial del indivi-
duo frente al Estado, que se resuelve en defensa secundaria y eventual
de la Constitucin.
En efecto, de las dos partes en que hemos dividido las Constitu-
ciones del tipo de la nuestra. la una erige como limitaciones a la auto-
ridad ciertos derechos de la persona, mientras que la otra organiza a
los poderes pblicos entre s. Como toda ordenacin jurdica, ambas
partes regulan relaciones de los poderes, con los individuos la parte
dogmtica. y de los poderes entre s la parte orgnica; suprmase de
una Constitucin los preceptos que crean y organizan a los poderes
pblicos. dotndolos de competencia. y no habr Constitucin; en
cambio. hay numerosas Constituciones que, sin dejar de merecer el
nombre de tales, carecen de enumeracin de los derechos pblicos de
la persona. llamados entre nosotros garantas individuales. Y es que
si estos derechos se hacen figurar en algunas Constituciones, es en
virtud de la ideologa individualista de las mismas, que de cierto no
.es aceptada unnimemente ni en igual grado por las dems.
De las dos partes que hemos distinguido en una Constitucin como
la nuestra. la ms digna de ser defendida. desde el puntO de vista
constitucional. es la parte orgnica, que es la sustancialmente constitu-
cional. La defensa de la otra parte tiene suma importancia, pero no
desde el punto de la Constitucin. sino del individuo. Por eso el autn-
tico control de la constitucionalidad es el que tiene por objeto man-
tener a los poderes dentro de sus competencias respectivas. impidiendo
sus interferencias reciprocas.
No es propiamente control de la constitucionalidad aquel que slo
cuida de evitar las invasiones de los poderes en la esfera de los dere-
chos pblicos de la persona. Sin duda las invasiones de este gnero
son formalmente violaciones a la Constitucin. porque los derechos
infringidos figuran en ella; pero no constituyen violaciones a lo esen-

cialmente constitucional. Los derechos pblicos de la persona son de-
rechos empricamente seleccionados, a los que se les da el rango de
constitucionales por considerrseles susceptibles de ser menoscabados
con ms frecuencia por la autoridad y merecedores, por lo tanto, de
una proteccin especial. La categora constitucional que se les otorga
servira de poco, si no estuviera acompaada de una defensa tambin
constitucional. Pero esta razn de ndole prctica no impide admitir
en teora que tales derechos pueden estar protegidos por un procedi-
miento ordinario.
A la luz de los principios expuestos, veamos si el juicio de amparo
realiza o no un verdadero control de la constitucionalidad.
Segn se infiere del arto 103, los objetos del juicio consisten en
impedir las violaciones de las garantas individuales por parte de cual-
quier autoridad as como las invasiones de la jurisdiccin federal en
la local, y viceversa.
De estos objetos, el primero realiza ntegramente la defensa de la
parte dogmtica de la Constitucin; nada tiene, pues, de control de
la constitucionalidad en sentido estricto.
El segundo se preocupa en apariencia por salvaguardar algo que s
es tpicamente constitucional, como es la conservacin dentro de sus es-
feras respectivas de las jurisdicciones federal y local. Mas para que la
proteccin se alcance es preciso, segn la frac. I del art. 107, que la inva-
sin de competencias repercuta en perjuicio de un individuo y que el
agraviado solicite la proteccin. Lo cual quiere decir que aun en el caso
de custodia a una porcin orgnica de la Constitucin, la defensa que-
da subordinada a la condicin de que resulte lesionado un individuo
y de que ste quiera que se repare en su persona un agravio cometido
a la organizacin de los poderes. No importa la lesin en s a la ley
suprema, sino slo en cuanto se traduce en dao a un individuo, que
es lo nico que parece interesar a la Constitucin. ,Reparado el per-
juicio que se ocasion al quejoso, la violacin general queda impune
en s misma y en relacin con todos los individuos que no la recla-
men, porque la sentencia no vale sino para el caso concreto ni puede
hacer declaraciones generales respecto a la inconstitucionalidad del
acto violatorio. He aqu cmo las ideas de Otero. a que antes nos refe-
rimos. ampliadas por el Constituyente de 56 a estos casos de invasin
de jurisdicciones. hacen imposible el control de la constitucionalidad.
completo y autntico, ni siquiera en la mnima porcin de la ley su-
prema a que tales casos se contraen.
Iguales en el tratamiento constitucional la defensa de los derechos
personales y la de las zonas del sistema federal. no es de extraar que
en la prctica se haya realizado una justificada confusin. Las tres

fracciones del arto 103, nicas que fundan la procedencia del amparo,
estn al servicio del individuo y no al directo de la Constitucin; no
hay razn, por lo tanto, para establecer una distincin entre ellas. La
primera se refiere a violaciones de garantas individuales, la segunda
a invasiones de la jurisdiccin local por la federal y la tercera a inva-
siones de la jurisdiccin federal por la local. Como estos dos ltimos
casos implican falta de competencia, se traducen al cabo en violacin
de la garanta individual que consagra el art. 16, consistente en que
nadie puede ser molestado sino en virtud, entre otros requisitos, de
mandamiento escrito de autoridad competente. Para qu invocar,
pues, las fracciones segunda y tercera, si a fin de alcanzar el amparo
basta con fundarlo en la primera? As el amparo ha reivindicado to-
talmente sus fueros individualistas y la jurisprudencia y los litigantes
mexicanos se han habituado a entender y sentir la institucin a travs
del individuo, relegando al olvido y al desuso ms completo las dos
ltimas fracciones del 103.
Y, sin embargo, advirtase en nuestro derecho pblico la necesi-
dad de dirimir en alguna forma las querellas de los poderes, motiva-
das por invasin de sus rbitas constitucionales. En efecto, cuando la
violacin constitucional consiste en invasin de ajena jurisdiccin, pue-
de surgir un conflicto entre el poder invasor y el invadido, que afecte
la forma de gobiero, altere la paz pblica y repercuta en la estahili-
dad misma del Estado.
Para arreglar dicho estado de cosas no puede servir eficazmente el
juicio de amparo, pues ste no remedia una situacin general, sino
slo protege un inters particular, que en la situacin imaginada es
del todo secundario. Se necesita, por lo tanto, un procedimiento di-
verso al del amparo para afrontar el problema propuesto. al fin de
contener de modo general y no slo en un caso concreto, dentro de su
permetro constitucional, al poder que lo ha rebasado.
Las violaciones de que tratamos pueden provenir de cuatro rde-
nes de poderes: 1) de alguno de los tres poderes federales con respec-
to a cualquiera de los otros dos poderes federales; 2) de alguno de
los tres poderes locales con respecto a cualquiera de los otros dos po-
deres locales; 3) de los poderes de un Estado respecto a los de otro
Estado; 4) de los poderes federales con respecto a los poderes locales,
y VIceversa.
Tocante a la primera de esas cuatro hiptesis, la Constitucin no
la consider para resolverla siquiera por el medio limitado del ampa-
ro, que tratndose de conflictos de poderes slo es aplicable a las l-
timas hiptesis. La necesidad ha hecho que para ese caso se recurra a
una interpretacin ingeniosa, propuesta por Rabasa, mejorada ms taro

de y aceptada ya por la jurisprudencia. El autor citado sostuvo que el
artculo 14 establece como garanta de la persona la aplicacin de leyes
que, adems de anteriores al hecho, tienen que ser estrictamente cons-
titucionales; el agraviado con la aplicacin del estatuto intil que
usurpa el nombre de ley, puede invocar en el amparo la violacin del
artculo 14, infringido por el hecho de darle fuerza legal a una ley
forjada en la violacin de preceptos de la ley suprema; toda invasin
de un poder en las atribuciones de otro, o bien toda accin de un
poder fuera de los lmites que la Constitucin le im pone (que es
concepto ms amplio) se produce en forma de ley inconstitucional o
en acto atentatorio que no se funda en la ley buena ni mala, y en uno
y otro caso implica la infraccin del artculo 14 al ponerse por obra."
Con la misma argumentacin de Rabasa, se ha considerado ms propio
fundar el amparo contra actos usurpadores de los poderes en la garan-
tia del articulo 16, consistente en que nadie puede ser molestado sin
mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive
la causa legal del procedimiento; no es autoridad competente la que
lleva a cabo un acto para el que no tiene facultades constitucionales,
ni hay causa legal del procedimiento cuando se invoca un estatuto
que, por contrario a la Constitucin, no es ley.'.
Pero los esfuerzos realizados no alcanzan, ni pueden alcanzar, sino
al objeto de incluir en la proteccin del amparo a las invasiones de
los poderes federales entre si, lo que deja sin solucin general los cho-
ques de los expresados poderes, al igual de lo que ocurre respecto a
las querellas de la jurisdiccin federal con la local. De este modo las
dificultades de ndole constitucional entre los poderes federales (ver-
bigracia: cuando el Ejecutivo se niega a promulgar una ley del Con-
greso) . quedan sin arreglo dentro de la Constitucin.
En cambio. por lo que hace a los conflictos de la segunda catego-
ra, es decir, a los suscitados entre los poderes de un Estado, el artcu-
lo 105 provee a su solucin, otorgando a la Suprema Corte la facultad
de conocer de las controversias surgidas entre los poderes de un mis-
mo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. He aqu el nico
caso en que el control de la constitucionalidad se ejercita, no en fun-
cin del individuo. sino del rgano de gobierno que se considera agra-
viado por los actos de otro rgano; el conflicto se plantea por deman-
da del poder invadido. en juicio ordinario del que conoce la Suprema
Corte en nica instancia; la sentencia resuelve de modo general la
o El Juicio Constitucional, pgs. 236 y sigs.

10 As lo ha sostenido ert su catedra el profesor J. Manuel Herrera y Lasso.
cuestin constitucional planteada, puesto que al definir si la actitud

de un poder es o no constitucionalmente correcta, se resuelve impl-
citamente acerca de la validez de todos los actos realizados conforme
a aquella actitud. Es sta una innovacin de la Constitucin de 17, que
modifica sustancialmente el sistema individualista de control que es-
tableci la del 57.
La tercera hiptesis, relativa a las violaciones de orden constitucio-
nal de los poderes de un Estado respecto a las de otro Estado. aunque
poco frecuentes, tampoco encuenu:a en nuestra Constitucin un reme-
dio general, diverso del individualista del amparo. Las controversias
entre dos o ms Estados, cuya resolucin encomienda el arto 105 a la
Suprema Corte, son controversias ordinarias; verbigracia, cuestiones
de lmites o disputas reguladas por normas realmente de derecho in-
ternacional.
La ltima de las cuatro hiptesis que hemos expuesto, no tiene
ms solucin en nuestra Constitucin que el juicio de amparo, con
fundamento en las fracs. II y III del artculo 103. Pero ya hemos visto
que esta defensa se confunde con la de las garantas individuales,
porque son los mismos sus efectos, limitados a la proteccin del indi-
viduo quejoso. El remedio total y radical de un conflicto de ndole
constitucional entre la jurisdiccin local y la federal no existe en el
derecho pblico mexicano; los esfuerzos que para hallarlo han hecho
la teora y las leyes secundarias, carecen de base constitucional, como
se ver en seguida.
Segn el arto 1I, frac. II de la vigente Ley Orgnica del Poder Ju-
dicial Federal (de 30 de diciembre de 1935), corresponde a la Supre-
ma Corte conocer en pleno de las controversias que se susciten por
leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la so-
berana de los Estados, o por leyes o actos de las autoridades de stos
que invadan la esfera de la autoridad federal, cuando sean promovi-
das por la entidad afectada o por la Federacin, en su caso, en defensa
de su soberana O de los derechos o atribuciones que le confiera la
Constitucin. Acogiendo parecidas tesis, la Ley Orgnica del Ministe-
rio Pblico federal (de 31 de diciembre de 1942) autoriza en su aro
tculo H al Procurador General de la Repblica para plantear la con-
troversia constitucional correspondiente cuando el gobierno de un
Estado no lleve a cabo, dentro del plazo que se le fije, la reforma de
una ley violatoria de la Constitucin.
Estas leyes secundarias someten a un juicio ordinario. ventilado
entre rganos gubernamentales, el conflicto de jurisdicciones que. se-
gn la Constitucin, debe tratarse en juicio de amparo, a solicitud
del particular agraviado y en beneficio exclusivo del propio parricu-
lar. Se contraran de este modo los antecedentes histricos de nuestro

control de constitucionalidad, segn los cuales (como lo hemos visto) ,
la defensa de la Constitucin se hace exclusivamente a travs del indi-
viduo, aun en el caso de conflictos entre la federacin y los Estados;
la nica excepcin que hemos advenido es la relativa a conflictos
entre poderes de un mismo Estado, donde la Constitucin de 17 rom-
pi el tradicional sistema de 57.
Pero, sobre todo, la Suprema Corte carece, conforme a la Constitu-
cin, de la competencia que le atribuyen las leyes secundarias a que
nos referimos. El Poder judicial de la federacin tiene dos clases de
jurisdiccin: la poltica o constitucional y la ordinaria. La primera
se ejercita en el amparo, juicio especial que tiene por objeto confron-
tar un acto de autoridad con la Constitucin, para invalidar el pri-
mero si es contrario a la segunda, en beneficio del particular agravia-
do que lo solicita. Las funciones que derivan de la segunda clase de
jurisdiccin, son las comunes de cualquier juez: conocer los hechos y
aplicar las leyes para determinar el derecho, en una contienda entre
partes. La primera jurisdiccin tiene por fin mantener la integridad
de la Constitucin y es esta ley suprema el objeto de su interpreta-
cin; se encuentra establecida dicha jurisdiccin en los artculos 103 y
107. La segunda aplica en el juicio ordinario leyes tambin ordinarias;
srtese tal jurisdiccin por razn de la materia, es decir, por tratarse
de la aplicacin de leyes federales o tratados (art, 104, fracs. 1 y Il) , Y
por razn de las personas, es decir, por la alta calidad de las partes.
que no deben someterse a los tribunales de los Estados (arts. 104,
fracciones IIl, IV, V Y VI, 105 Y 106). La diferencia entre las dos
jurisdicciones explica claramente la siguiente conclusin a que lleg
Rabasa: "En todos los casos del artculo 97 (ahora 104), el papel de
los Tribunales no se diferencia en nada del papel del juez ordinario;
resuelve entre partes que disputan sobre un derecho, y cuando una
de ellas es la Federacin o un Estado, se discute el derecho de estas en-
tidades, pero no su autoridad; en tanto que en los casos del artculo 101
(ahora 103) lo que se juzga y califica es la autoridad de un Poder
federal o local, sometiendo a prueba su acto en el crisol de la ley
suprema. No puede expresarse mejor este doble aspecto con las pala-
bras diversas de las empleadas por los Constituyentes: en el segundo
caso hay una contienda contra un poder; en el primero, las entidades
Nacin o Estado, si intervienen, no alegan su soberana sino su dere-
cho comn, como un particular cualquiera. De aqu las diferencias de
uno a otro juicio, tan concisa y elegantemente sealadas en las lneas
que hemos transcrito." 11 Pensamos que no es posible censurar con pa-

labras ms claras y fundadas el sistema de las Leyes Orgnicas, que
han Uevado a la Suprema Corte el conocimiento de un juicio ordina-
rio donde las partes son Poderes que discuten entre si su autoridad.
Con el mismo afn de galvanizar las fracs, II y In del arto 103, se
ha pensado que la federacin o los Estados pueden pedir amparo por
invasin de sus respectivas jurisdicciones.w Esta tesis es para nosotros
inadmisible. Lo es, no porque consideremos que slo las personas f-
sicas son los "individuos particulares" que pueden demandar amparo,
conforme a la frac. 1 del arto 107; interpretacin tan estricta y literal
fue ya desechada definitivamente por la jurisprudencia, la cual admite
la capacidad para iniciar el juicio constitucional por parte de las per-
sonas morales de derecho privado y de las de derecho pblico, cuando
estas ltimas no obran como autoridad. Tampoco para rechazar la
tesis expuesta nos acogemos a la jurisprudencia y a la teora, confor-
me a las cuales el Estado como autoridad no puede solicitar amparo,
pues entendemos que aunque el atributo de autoridad difiere profun-
damente del concepto de garantia individual que protege mediante
aquel juicio la frac. 1 del arto 103, sin embargo, el razonamiento no
sirve por si solo en los casos de las fracs, n y In; efectivamente, en
los casos de estas dos ltimas fracciones, no hay violacin de garantias,
sino invasin de jurisdiccin, por ms que ella slo puede ser recla-
mada por el individuo en cuyo perjuicio se refleja; por lo tanto, no
puede decirse que en las hiptesis de tales fracciones la autoridad est
impedida de solicitar amparo por la misma razn que vale en la frac-
cin 1, esto es, por no rezar con la autoridad las garantas individuales.
La razn es otra, a nuestro ver. Si la federacin pudiera pedir am-
paro contra Estados, o stos contra aqulla, por invasin de jurisdic-
cin, la sentencia que se pronunciara en el juicio tendran necesaria-
mente alcance de generalidad. Imaginemos que se concede' un amparo
al Estado de Hidalgo en contra de una ley expedida por el Congreso
de la Unin en materia reservada a los Estados. Ese amparo beneficia
por lo menos a todos los habitantes de Hidalgo, lo que significa que
una sentencia judicial deroga para ese Estado una ley federal. Ms
dara aparece la intromisin de la justicia en la legislacin si se supone
que el amparo se concede a la Federacin contra la ley de un Estado,
pues entonces la ley local queda derogada totalmente. Estas intrusio-
nes de la justicia en la rbita de otros poderes, con alcance de gene-
ralidad, con efectos de anulacin total, es lo que pretendi evitar nues-
11 El autor alude a la exposicin de motivos. del proyecto de 57; El Juicio Cmu

titucional, pag. 199.
12 ROMl,O u:6N ORANTE."; El Juicio de Amparo; Mx iro. IH41: pgs. 23 a 27.
tra Constitucin al permitir el funcionamiento del control jurisdic-

cional nicamente a solicitud del particular agraviado y en beneficio
exclusivo de ste.
Ya hemos dicho que esto no es control directo de la constituciona-
lidad. No lo es ni siquiera en el caso de invasin de jurisdiccin, en
que la aparente defensa de la organizacin federal se desvanece por
el doble motivo de quedar subordinada a la voluntad del particular
agraviado, que puede o no pedir el amparo, y quedar limitada al pro-
vecho del mismo particular. Pero si nuestro control de la constitu-
cionalidad es deficiente, tiene en. cambio las ventajas que nacen de
sus propias limitaciones y que lo excluyen de las crticas enderezadas
contra el control jurisdiccional de la constitucionalidad, porque desde
el momento en que aumenta el alcance de este control se agrava el
riesgo de que se produzca una indeseable interferencia de poderes,
el peligro de que el juez constitucional se erija en legislador negativo
y de que a travs de su actividad seudolegislativa desarrolle una acti-
vidad poltica.
164. Salvo el caso del art. 105, restringido a los conflictos consti-
tucionales entre los poderes de un mismo Estado, la defensa de la
Constitucin slo puede hacerse en Mxico en el juicio de amparo;
la defensa as lograda es primordialmente del individuo y slo indi-
recta, secundaria y limitadamente de la Constitucin.
Si en Mxico llegara a ser un problema el choque de los Pederes
Federales entre s o de la Federacin con los Estados, el amparo no
servira para resolverlo, porque su empleo en favor de uno o varios
particulares, sera ineficaz para restablecer la armona entre los pode-
res en pugna. Tampoco la respetabilidad del precedente asentado por
la Corte, esto es, la reiteracin de una misma tesis sustentada en varios
amparos, que es lo que se llama la jurisprudencia. porlra aprovecharse
para resolver el antagonismo de ndole constitucional entre los pode-
res, porque stos no estn obligados a acatar la jurisprudencia como
mandamiento general, sino nicamente cada sentencia, en el caso con-
creto a que ella se rcfiere.t" Sera inconstitucional asirn ismo convenir
la La jurisprudencia, como norma general para los casos Iuturos. dehe ser observa-
da I.:i(';mt'lllc POI' la Suprema Corte tIUl. la emite, pues 311lUlue IU) hay ningn prc-
Ct'HU consrituclcual expn'so que asl lo di'polIKa, sin embargo la responsabilidad del
t ribuua l y la justicia cxigcu '1"e lus Gl'tJs iguulc.. se fallen ("11 i(ltal senttdo: debe
taruhin M.'!' observada por tos magistrados de Circuito y los jueces dr- Distrito, en
bl'llditio de la unidad del Poder judicial federal. No obstante. ni ~illuit'la en scme-
juun-s lasos existe en Mcxco prcticamente la jurisprudencia. y dio se ddK' a la anar-
'lula (lUl' cu marcrfu de tesis prevalece ('JI la Corte. J>t:ro prlnctpalmcruc en las ten-
dcuclas cad,l da m.ls Ior nmlistus del juicio de ampartl; ,~i la scutcucia ('11 el amparo
civil y l'lI el udministrarlvo JIlJ puede suplir la dcfhivuciu de la queja. s( debe ceirse
a v;t!oliar los agravios ljuc ('XlOllga el quejoso. es ruposible que se aplique de oco
el amparo en juicio ordinario para resolver tales contiendas ni em-

plear el juicio ordinario con igual finalidad.
La solucin no la da la Constitucin. Si es necesario que ella exis-
ta, una reforma constitucional se impone. Esa reforma no debe apro-
vecharse del juicio de amparo, para resolver con l las querellas cons-
titucionales de los poderes; el juicio de amparo tiene su misin pro-
pia, que no es la de defender a la Constitucin, y si ha sabido llenar
satisfactoriamente ese su cometido, de ndole exclusivamente indivi-
dualista. ira al fracaso si se le adicionara la funcin de resolver situa-
ciones generales.
Para acentuar de una vez por todas la funcin individualista del
amparo, fijmonos en el xito que ha alcanzado la institucin dentro
del mbito internacional, precisa y exclusivamente en cuanto es pro-
cedimiento judicial expedito y tcnicamente irreprochable, a fin de
tu telar al individuo en sus derechos esenciales frente al Estado. En la
Conferencia de Bogot, celebrada en 1947, los pases de Amrica sus-
cribieron la Declaracin Americana de los Derechos y. Deberes del
Hombre, en la que se incluy como articulo XVIII el siguiente: "Toda
persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos.
Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el
cual la justicia lo ampare contra los actos de autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente." La Asamblea General de las Naciones Unidas
proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la Declaracin Univer-
sal de Derechos del Hombre, cuyo arto 89 inspirado en el derecho de
amparo mexicano, est concebido en estos trminos: "Toda persona
tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales com-
petentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos funda-
el precedente. el cual slo podr funcionar cuando lo invoque el querellante: hechos

idnticos tienen que ser juzgados de manera diversa segn los conceptos de violacin
que hace valer cada agraviado; slo en materia de sobreseimiento (que procede de
oficio) y en amparos penales y obreros (donde puede ser suplida la deficiencia de la
queja). es susceptible de prosperar algn dfa la jurisprudencia. como obligatoria para
el Poder judicial federal. Fuera de dicho Poder, que al acatar su jurisprudencia se
somete a su propia norma, pensamos que la tesis de la Corte no obliga como manda-
mientas generales a las dems autoridades. Por estar ntimamente relacionado con 105
serios problemas que plantea el arlo IS8 constitucional. no tocamos aqu el punto rela-
tivo a si debe obligar la jurisprudencia de la Corte a los tribunales de los Estados y
a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, como lo dispone el art. 194 de la Ley de
Amparo. Pero si debemos asentar que ni esta ley ni la Constitucin autorizan a con-
siderar obligatoria para las autoridades administrativas la jurisprudencia de la Corte.
Sin embargo, las reformas de 1951 al arto 107 introdujeron inmediatamente despus
de la frmula de Otero el siguiente prrafo significativo: "Podr suplirse la deficien-
cia de la queja cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucio-
nales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia," Con ello se imprime
generalidad a la jurisprudencia. asf sea por lo pronto en el solo aspecto del amparo de
cstrtcto derecho.
mentales reconocidos por la Constitucin o por la ley." La Comisin

de los Derechos del Hombre, encargada por la Asamblea de Pars de
desarrollar la Declaracin en una serie de convenciones internaciona-
les, ha venido elaborando el Proyecto de Pacto Internacional relativo
a los derechos del hombre, sobre la base de entender al amparo como
tcnica protectora de los derechos fundamentales de la persona. Y la
misma tendencia campea en la Convencin Europea de Salvaguardia
de los Derechos del Hombre, firmada en Roma e! 4 de noviembre de
1950, al adoptar la frmula de! amparo elaborada por la Quima Se-
sin de la Comisin de los Derechos Humanos.
y es que el amparo -hemos dicho en otra ocasin- no es por su
naturaleza control de constitucionalidad, sino defensa del individuo.
Sus limitaciones en lo primero, que han sealado los ms eminentes
juristas de Mxico, dbense precisamente a su maravillosa eficacia para
lo segundo. Ninguna institucin jurdica ha tenido entre nosotros el
arraigo, el crecimiento, la esplndida palpitacin de vida del amparo,
lo cual se debe no tamo a que e! pueblo lo considere como el regula-
dor del sistema federal, el equilibrador de los Poderes o el instrumen-
to en el gobierno de los jueces, sino a que ha sido el escudo resonante
de la inviolabilidad de la persona."
El trnsito del control individualista e indirecto de la constitucio-
nalidad al general y directo, puede observarse clara y objetivamente
en el derecho constitucional cubano, el que mencionamos aqu para
fijar por contraste la naturaleza del nuestro. La Constitucin de 1901
confera al Tribunal Supremo en su arto 83 la atribucin de "Decidir
sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, cuando
fueren objeto de controversia entre par/es". El ltimo prrafo del
precepto situaba al control instituido dentro de! sistema individualis-
ta; as lo entendi uno de los ms sealados constitucionalistas de
Cuba: "Predominaba, pues, el concepto individualista de que proce-
da amparar al individuo daado o amenazado por una infraccin cons-
titucional; pero no haba surgido an la doctrina segn la cual la de-
fensa de la Constitucin es materia de inters general y pblico." 10
El primer paso hacia la generalizacin del control de la constiru-
cionalidad lo dio la ley de 17 de marzo de 1922, cuando otorg 3 dos
o ms sentencias del Tribunal Supremo que declararan la inconstitu-
cionalidad de una disposicin de carcter general, el efecto de dero-
garla, pues si a los veinte das de publicada la sentencia no derogare o
H La Declarocn Internacional de los Derechos del Hombre y su proteccin me-
diante el amparo, por Felipe Tena Ramirez. Revista Mexica"a de Derecho Pblico,
T. l. pg. 444.
l La defensa de la Constitucin en la legislacin cubana, por Juan Clemente Za
mura. ReviJta Mexicana de Derecho Pblico, T. 1, pg. liB.
modificare la disposicin inconstitucional la autoridad que la hubiere

dictado, la disposicin impugnada perder toda su eficacia y dejar
de ser obligatoria en cuanto haya sido declarada contraria a la Cons-
titucin" (art. 4) .
Este sistema mixto o intermedio, es individualista por cuanto la
resolucin de inconstitucionalidad versa sobre un caso concreto; pero
inicia un ademn de generalidad al otorgar a dicha resolucin alcan-
ces que rebasan el caso concreto. Lo cual se traduce en que la accin
de inconstitucionalidad necesita para ejercitarse de la existencia y de
la voluntad de una persona perj udcada, elemento caractear sticamente
individualista al que se acopla el elemento generalizador que otorga
a la segunda y posteriores ejecutorias una eficacia "erga omnes",
Como lo hemos anotado, entre nosotros los efectos de la jurispru-
dencia han sido paralizados por el individualismo exorbitante de que
se ha inficionado el juicio de amparo, en especial el de estricto dere-
cho. Ya no el alcance derogatorio de la Ley inconstitucional, que nues-
tra tradicin jurdica nunca ha reconocido a la jurisprudencia por
estimar que se le daran efectos legislativos, sino el propio y natural
alcance de toda jurisprudencia segn es que obligue para todos los
casos iguales, es cosa que en Mxico no ha sido reconocida unnime-
mente, en nombre del relativismo individualista del amparo"
El paso definitivo en el camino que venimos siguiendo, lo dio la
Constitucin cubana de 1940, al instituir, adems de la ya conocida
accin privada, la accin pblica de defensa constitucional, que pue-
16 En sentencia que pronunci el SO de octubre de 1937 como magistrado del

Tribunal del Primer Circuito el "Lic. Enrique Colunga. dtsttnguldo abogado que h~.b{a
sido ministre. de la Suprema Corte, destac deliberadamente cierta jurisprudencia obli-
gatoria de la dicha Suprema Corte. y para no considerarse ligado por los preceptos
de la Ley de Amparo que le imponfan su observancia. adujo el siguiente argumento:
"La (uncin del Poder Judicial es, pues. la aplicacin de las leyes en los casos con-
cretos sometidos a su conocimiento por medio de una sentencia; pero si un juez plan.
teara, en abstracto, la regla a la cual quedarfan sometidos en el porvenir todos los
casos iguales, entonces no pronunciarfa una sentencia, sino expedirla una ley, De la
misma manera la ley que Ordena que todos los casos Iuturos se decidan conforme a
lo resuelto en cinco ejecutorias anteriores, concede fuerza de ley a resoluciones que no
emanan del Poder autorizado para dictar las leyes, autoriza una invasin del Poder
Judicial sobre el Legislativo contrariamente a lo dispuesto por los textos constitucio-
nales antes citados. El articulo 14 de la Constitucin otorga una garanta individual
consistente en que nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus propie-
dades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previa-
mente cstahlccktos. en el que se cumplan las formalidades del procedimiento y con-
forme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. El texto constitucional agrega
qUt' en los juicios del orden civil la sentencia definitiva deber ser conforme a la letra
fJ a la Interpretacin [urfdca de ley, y a falta de sta se fundar en los principios
gr-ncralcs del derecho. Los jueces deben, pues, conformar la sentencia que dicten. en
cada caso concreto. a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley o a los princi-
pios generales del derecho: luego las sentencias que se funden en la jurisprudencia
sern violatorias del precepto constitucional diado, que no reconoce la jurisprudencia
corno Iuente formal del derecho."
de ser ejercitada por 25 ciudadanos como mnimo. Aunque una decla-

racin de inconstitucionalidad en el derecho cubano, cualquiera que
sea la accin que se ejercite, implica siempre la anulacin de la norma
inconstitucional, existe im portante diferencia entre los efectos de am-
bas acciones, segn lo explica en los siguientes trminos el comentaris-
ta Dr. Ramn Infiesta: "Debe tenerse presente, para fijar los efectos
de la declaracin de inconstitucionalidad, si se obtuvo por va de
accin pblica o privada. Porque en el primer caso se pretende sim-
plemente el restablecimiento de la normalidad constitucional, y en el
segundo la cesacin de una situacin de derecho que afecta algn in-
ters. En consecuencia, en el primero no hay lesin; en el segundo, s.
Por tanto, los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad por
accin pblica han sido fijados por nuestro Tribunal Supremo en los
siguientes trminos: 1) es una declaracin de futuro esto es, trascien-
de en la derogacin de la norma inconstitucional, pero sin efectos
retroactivos (sent. de 29 de junio de 1942); 2) es una declaracin
que no tiene aplicacin concreta en beneficio de ninguno de los re-
currentes (sentencia de 49 a 22 de junio de 1943). La declaracin de
inconstitucionalidad por accin privada, adems de la anulacin de la
norma inconstitucional para el porvenir, determina la revocacin del
acto anterior ejecutado al amparo de la norma declarada inconsti-
tucional." 17
La titularidad de la accin pblica de inconstitucionalidad, que

la Constitucin cubana otorga a un grupo de ciudadanos, inviste al
control de constitucionalidad de un acentuado matiz socializante. Por
eso dice el doctor Juan Clemente Zamora: "Como ya hemos indicado
anteriormente, el concepto individualista del Derecho que predomin
en la Constitucin de 1901 conceba los recursos de inconstitucionali-
dad como medios de amparar y proteger en sus derechos a los indivi-
duos; y, por eso, la inconstitucionalidad slo podr ser pedida por
parte afectada. La Constitucin de 1940, en cambio, responde a orien-
taciones marcadamente socialistas; y en el nuevo concepto del Dere-
cho el mantenimiento de la Constitucin no es nicamente una ga-
rata de los derechos particulares de las personas, sino tambin una
grave cuestin de inters colectivo, de inters pblico. Ese inters ge-
neral en la vigencia de la Constitucin queda reconocido al otorgr-
sele a veinticinco ciudadanos cualesquiera, no directamente afectados
por la infraccin de la Constitucin, el derecho de recurrir contra
cualquier ley, decreto, reglamento o disposicin que a juicio de ellos
pudiera ser inconstitucional." 18
17 Derecho Constitucional, por Ramn Infesta: La Habana, 1954; pg. 111.
18 Op. ct., pg. 128.
Sirva el cotejo de nuestra experiencia con la cubana. nicamente

para subrayar por ese medio la tesis que venimos sustentando: el jui-
cio de amparo, que en la defensa de los derechos pblicos del indivi-
duo mejora al "habeas corpus" y a todos los recursos conocidos. no es
sino defensa secundaria e indirecta de la Constitucin, por cuanto en
sta se hallan consignados aquellos derechos; pero el juicio de amparo
no llena, ni puede llenarlo, el vacio que existe en nuestro derecho
pblico tocante a una defensa directa y general de la Constitucin.
Lejos de nosotros la idea de colmar ese vacio con instituciones
traldas de fuera. Buscando en nuestros antecedentes, pensamos que la
reforma que establezca el control directo de la constitucionalidad. debe
encaminarse por el sendero que ya apunt la innovacin consignada
en el arto 105 por los Constituyentes de Quertaro. El control debe
residir en el Poder Judicial federal, no en otro poder ni en un rgano
especial; toda nuestra tradicin jurdica. que se alz contra el sistema
de 1836. nos lleva a esa conclusin. El Poder Judicial federal debe
ejercitar su funcin de control en un juicio ordinario, iniciado por el
Poder lesionado en sus facuItades en virtud de un acto inconstitu-
cional de otro Poder. La sentencia debe tener por objeto declarar la
nulidad del acto inconstitucional erga omnes.
Claro que un control de esta naturaleza podra ser censurado con
el argumento de que se da a la justicia una funcin poltica. Pero
advirtase cunto disminuye el peligro de esa funcin, desde el mo-
mento en que la justicia slo intervendra a solicitud de los poderes
querellantes y en funcin precisamente de justicia, conforme a proce-
dimientos judiciales. Ms peligrosa nos parece la intervencin de la
justicia norteamericana, que en forma de simple respuesta a una con-
suIta o en juicio donde demanda un particular, traza direcciones ge-
nerales para el Congreso o el Presidente.
Adems, el control directo de la Constitucin se ejercitara slo
excepcionalmente, en aquellos casos en que el juicio de amparo fuera
impotente para remediar a travs del individuo, una situacin gene-
ral creada por la pugna de los poderes.
165. Si en el aspecto terico el juicio de amparo no puede ser con-

siderado como una autntica defensa de la constitucionalidad, en la
prctica dicho juicio ha derivado, natural y lgicamente. hacia una
defensa de la simple legalidad.
El amparo comenz por ser, en su cuna, una proteccin de la le-
galidad, adems de serlo de la constitucionalidad, pues ya vimos cmo
los proyectos de Rejn y de Otero garantizaban al individuo contra las
violaciones, no slo de la Constitucin, sino tambin de las leyes
constitucionales. es decir. de las leyes que estaban de acuerdo con la

Constitucin.
Esta primera orientacin del amparo se perdi en la Constitucin
de 57. donde al suprimir la expresin referente a la legalidad y al
limitar la procedencia. del juicio a la defensa de las garantlas indivi-
duales y del orden federal. se relacion el amparo exclusivamente con
la Constitucin.
Pero entre las garantas individuales que en 57 quedaron protegi-
das por el amparo. haba una (la que. entre otras varias. consignaba
el artculo 14). segn la cual nadie podr ser juzgado ni sentenciado
sino por leyes exactamente aplicadas al hecho. Pronto se esgrimi por
los litigantes, y se hizo triunfar ante la Corte. la tesis de que la garan-
ta de que se habla. resultaba infringida cuando la ley no se aplicaba
exactamente; desde entonces el juez constitucional tuvo que examinar
en el amparo si el juez comn habia aplicado o no exactamente la ley
ordinaria. lo que equivala a conocer de la legalidad de la actuacin
judicial. de las violaciones a las leyes ordinarias, tal como se habla
propuesto por Rejn y por Otero.
Intil fue que se empeara contra la corriente D. Emilio Rabasa,
en una monografa publicada el ao de 1906." donde demostr cum-
plidamente que la absorcin de la justicia local por la federal era con-
traria a nuestro sistema federal y que el correcto sentido del "debido
proceso legal" que como garanta consagraba el arto 14, consista sen-
cillamente en que la vida, la libertad y la propiedad de una persona
no pueden afectarse por mandamiento de autoridad. si no es me-
diante la forma de juicio.
La interpretacin subversiva se impuso al cabo. porque en su fa-
vor existen razones profundas, que ninguna dialctica es capaz de des-
truir. U na primera razn. de ndole prctica. consiste en la desconfian-
za del pueblo mexicano para la justicia local. sometida muchas veces
a los caprichos de los caciques, de los polticos, del Estado y de los
''"J:' gobernantes; 20 slo el Juez de Distrito, designado por la Suprema Coro
te, est en condiciones de impartir justicia con independencia dentro
de un Estado de la Federacin. Otra razn es la expresada en el sen-
tido de que la centralizacin de la justicia a travs del amparo, es el
desquite de la realidad mexicana, de raigambre fuertemente centra-
lista, contra la utopa federalista que han querido imponerle las cons-
tituciones; es, en otros trminos, uno de los cauces por donde nues-
tro federalismo se encamina al rgimen central. Y hay una tercera
19 El articulo U. Tipografa de El Progreso Latino.

20 Esta razn la reconoci Rabasa en 1921 cuando en el Congreso Jurdico de ese
afio rectific las. conclusiones a que haba llegado en su monograffa de El articulo 14.
520 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXrCANO
razn, que es la que sobre todo nos interesa desde nuestro punto de
vista: el individualismo del amparo, que slo secundaria y acciden-
talmente se preocupa de la Constitucin, ha desviado la atencin de
este ltimo objeto para concentrarla en el individuo; el intrprete ha
separado de hecho al individuo de la Constitucin, lo cual no es de
extraar, puesto que el Constituyente mismo no hizo de la violacin
a la Constitucin sino un medio para proteger al individuo. El artcu-
lo 14, y a partir de la Constitucin de 17 tambin el arto 16, no im-
portan corno textos constitucionales, sino como pretextos para hacer
entrar en el amparo las violaciones a las leyes secundarias; son estas
violaciones. son las invasiones a los derechos patrimoniales, farnil ia-
res, etc., las que interesan positivamente a las gentes. y no las inva-
siones entre s de los poderes. Qu le puede interesar al habitante
de un Estado la controversia entre la Federacin y el Estado acerca de la
competencia para establecer un impuesto, si de todas maneras tiene que
pagarlo? Y qu le importa si la ley que tiene que obedecer, fue expe-
dida por el Congreso o el Presidente? No es verdad que cuando estas
cuestiones se plantean en el amparo suenan a chicana, puesto que con
el pretexto de que la Constitucin fue violada, lo nico que busca el
quejoso es no pagar el impuesto o no someterse a la ley? En cambio,
cuando se le priva de su patrimonio por aplicacin inexacta de la ley
dentro de un juicio, el particular tiene un inters evidente en reclamar
la violacin; nada ms que tiene que hacerlo, invocando ante el juez
federal la nica violacin que no le importa: la de la Constitucin.
He aqu, pues, cmo los artculos 14 y 16 han servido para poner
de relieve la ficcin de nuestro control de constitucionalidad, desen-
mascarando del falso papel del defensor de la Constitucin a lo que
es primordial defensa del indi viduo.
Es por esto que al amparo fundado en la violacin de los artculos
14 y 16, no ha podido conservar su categora de juicio, sino que es
tcnicamente un recurso. No es en rigor que el amparo haya degene- ,:
rada; trtase ms bien de su natural evolucin, pues el control que
involucra como principal la defensa del individuo y como secundaria
la de la Constitucin, tiene al cabo que preocuparse ms de la legali-
dad que de la constitucionalidad, por interesar al individuo ms la
primera que la segunda.
Por no ser juicio, donde se examine el acto de autoridad a la luz
de la Constitucin, sino un recurso, en el que se revisa en nueva ins-
tancia la actuacin precedente, es por lo que el amparo ha adquirido
en la prctica, en la jurisprudencia y en su ley reglamentaria, los ma-
tices que han acabado por quitarle todo aspecto de control de la
constitucionalidad.
Si el amparo fuera un procedimiento destinado a reparar una ofen-

sa genuina a la Constitucin, la voluntad del particular agraviado
tendra que ser hbil en todo tiempo para pedir la reparacin, no
habra motivo para sobreseer por insuficiencia de la queja ni habra
tampoco que exigir fianza para detener un amago de violacin a la
ley suprema?' Pero como no es en verdad una defensa de la Consti-
tucin sino del individuo, es por lo que el amparo ha adquirido, entre
otras caractersticas propias de todo recurso. las relativas al sobresei-
miento y a la suspensin del acto reclamado.
166. De los amparos que cotidianamente se proponen ante la jus-

ticia federal, incomparablemente el mayor nmero tiene su origen en
21 Aludimos a dos de los ms importantes temas del derecho procesal del amparo:
el sobreseimiento y la suspensin del acto reclamado. Imposibililados por razn de nues-
tra materia para extendernos en consideracin al respecto, "amos a dar breve noticia
de lo que son esas dos figuras jurfdicas. Hay casos previstos en la Ley de Amparo (prin-
cipalmente en su art. 73), en la que el juez federal no debe entrar al estudio de las
violaciones alegadas por el quejoso, en virtud de que para hacerlo no se renen de-
terminados requisitos o coudicones indispensables, generalmente de tiempo o de forma;
en estos casos el juez sobresee. es decir. se queda en la puerta, se rehsa a estudiar si
existen las infracciones invocadas, se niega, en suma, a administrar justicia. ("Sobreseer"
viene de "superscdcre", formado de "super" y "sedere' "sentarse sobre", que es lo que
metafricarm-nte hace el juez al sobreseer.) Siete leyes han regulado sucesivamente" el
juicio constitucional desde la que se expidi6 en 1861 hasta la vigente de 1935, que en
1951 fue objeto de amplias reformas; la primera, que es la ms prxima al juicio de
amparo tal como se implant en la Constitucin de 57, ignora en absoluto el sobre-
scimicnto, pero en cada ley posterior aumenta el nmero de casos en que debe sobre-
secrsc. hasta llegar a la vigente, en que se enumeran ms de veinte motivos de so-
brcseimicnto. Aparte de las crticas que en si mismos merecen varios de esos motivos.
es indudable que el sobreseimiento no se justtcarta si el amparo tuviera por verde-
dcro objeto protcger la Constitucin, pues este objeto de inters pblico no podra
subordinarse a' requisitos secundarios. En cuanto a la suspensin del acto reclamado es
una medida provisional de cautela o conservacin que pertenece integra mente al dere-
dIO privado. Citemos, pues. para esclarecer su significado, a los autores procesalistae.
Estas medidas se llaman as "porque se dictan con anterioridad a que est declarada
la volumud concreta de la ley {Iue nos garantiza un bien o antes de que se lleve a
cabo su actuacin como garantia de sta". (Chiovenda: Lnstitucones de Derecho Pro-
({'Jal Civil; Madrld. 1936; pgs. 297 y siguientcs.) "El procedimiento 'cautelar est
al servicie de una medida denltiva, con respecto a la cual tiene el oficio de preparar
el terreno, de sumlnlstrar los medios ms apropiados para su realizacin." (Calamandrek-
t ntvoauiione atto stuia sistemtico del jJmvvedime1ltu coutelare; 1936; pg. 31.) "La
accin aseguradora (..'5, pues, en 51 misma accin provisional, y por eso importa que
se ejercite, por reg"la geru-ml. a cuenta y riesgo <Id actor, es decir, que ste, en caso de
n-vocacin o de desistimiento, sea responsable de los daos causados por la resolucin,
u-uga n no culpa; para garantizar el resarcimiento de duos a quienes se hubiera
desprovisto o disminuido dd goce de un bien en virtud de 1II1a medida preventiva. sta
puede ir acompaada de una medida de coutracautcla, es decir, el mandato al actor
de pre-star fianza," (Chiovcnda. Id.) Exactamente come acontece cn las medidas cau-
telares, cuya naturaleza y requisitos han quedado descritos, en la suspensin del acto
reclamado .. u el amparo slo juegan por lo general intereses prvados. ajenos en abso-
luto al inters de la Constuucin, cuya defensa constituye el objeto aparente del ju i-
do; de alli la exigencia tic requisitos que de otro modo no se justificaran, como son
los relativos a la contra fianza y al depsito a que se refieren los art. 125, 126 Y 155
de la Ley de Amparo,
522 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAN9
la inexacta aplicacin de alguna ley; en tales amparos no hay materia

propiamente constitucional.
Pero aunque en reducido nmero. hay otros amparos en que se
reclama la inconstitucionalidad misma de la ley que se pretende apli-
car. Aqu debe llevar a cabo el juez federal un contraste entre la Cons-
titucin y la ley inferior impugnada. lo que s es una funcin de n-
dole constitucional. Podra decirse que en semejantes casos el amparo
es un autntico control de la constitucionalidad?
Para contestar a esta pregunta. comencemos por advertir que es en
el amparo contra leyes donde. en cierto modo. hace crisis el carcter
individualista de la institucin. En efecto. para la doctrina. para la
ley secundaria y para la jurisprudencia. ha existido siempre el proble-
ma de cmo conciliar el elemento "perjuicio" concretado en una per-
sona. que es indispensable para la procedencia del amparo. con la na-
turaleza impersonal. abstracta y general de la ley.
Que el amparo procede contra leyes. es indiscutible por autorizar-
lo expresamente el arto 103. Pero el problema surge en punto a la
oportunidad para impugnar una ley. Como vamos a verlo. el problema
de la oportunidad no es en el fondo sino el problema de la titulari-
dad: slo el agraviado particular es titular de la accin de amparo;
por lo tanto. slo cuando se produce el agravio (oportunidad) es po-
sible localizar al agraviado (titularidad).
Lozano y ValIarta hicieron triunfar en su poca. para aplicarla en
la reclamacin contra leyes, la tesis individualista del amparo. Mien-
tras la ley no se ejecuta o aplica. debe considerarse como letra muerta:
a nadie ofende ni causa perjuicio."" Para ello se fundaron los jurs-
consultos citados en que el arto 102 (ahora 107) establece que la sen-
tencia en el amparo debe limitarse a proteger y amparar en el caso
especial sobre el que verse la queja. sin hacer ninguna declaracin
general respecto de la ley o acto reclamados; de aqu que. la demanda
que no cite un hecho especial. sino que pida la derogacin O siquiera
la dispensa de una ley. supuesta inconstitucional, sea improcedente
como contraria a aquel precepto. Paralizar en abstracto los efectos de
una ley. aunque slo sea en relacin con un individuo no es juzgar
sino legislar. La oportunidad para promover amparo contra una ley
se presenta. segn esa tesis, hasta el momento en que la ley se ejecuta
o aplica en perjuicio de un particular.
Aplicacin tan radical del principio individualista del amparo. con-
duca de hecho a que el control de la constitucionalidad sobre la ley
se ejerciera nicamente a travs del acto de ejecucin. El acto legisla-
22 LoZANO: Derechos del Hombre; pgs. 439 y 440. Vallarta: Votos; cd. 1897: torno
IV. pginas 279 y sigs.
tivo permaneca li bre de todo control mientras no descargara sus ra-

yos sobre un particular, lo que era aplicar con todo rigor, pero al mis-
mo tiempo con toda lgica, el relativismo del amparo.
En 1919, Emilio Rabasa impugn a Lozano y a Vallarta: "Cun.
do se dice cometida por la ley la violacin en los casos de lesin de
un derecho personal? La respuesta se impone por necesidad: desde el
momento en que por la promulgacin del acto legislativo toma fuer-
za de determinacin obligatoria que debe cumplirse." '"
La tesis de Rabasa represent un esfuerzo para rescatar el juicio
de amparo del ahogo en que lo pona su acentuado individualismo.
Supo aprovechar para ello el amparo contra leyes, en el que es posi-
ble prever la futura lesin concreta, a partir de la disposicin general
que la anuncia. De este modo Rabasa quiso hacer del amparo contra
leyes un pararrayos, que a diferencia del que concibieron Lozano y
Vallarta, preservara anticipadamente de la descarga de la ley a los que
estnvieran en la zona amagada, que no es otra sino el mbito de apli-
cacin de la norma general.
La Ley de Amparo de 1919 acogi la tesis de Lozano y Vallarta,
acaso por ignorar la de Rabasa que apareci publicada en ese mismo
ao. Pero la de este ltimo estaba inspirada en principios de justicia
y de necesidad que habran de sobreponerse al crudo individualismo
de la anterior. Es inadmisible, en efecto, que a ttulo de que no puede
dispensarse de la aplicacin futura de una ley, se agrave la situacin
del perjudicado con las molestias de la ejecucin. La Ley de Amparo
de 1935 admiti la posibilidad de atacar los vicios de inconstitucio-
nalidad de una ley desde antes de su aplicacin, aunque lo hizo en
forma tcnicamente defectuosa, que desorient a la jurisprudencia.'"
ZJ El Juicio Constitucional; pgs. 240 y stgs.
Z4 En 1945 asentamos lo siguiente: "La Ley de Amparo actual. que es de 19~5.
vari completamente el sistema de la anterior al admitir el amparo contra leyes, pero
hizo en este punto una distincin. En efecto. el art. 73, frac. V. declara improcedente
el amparo contra las leyes que por su sola expedicin 110 entraan violacin de garan-
tas, sino que se necesita un atto posterior de autoridad para realizar las violaciones.
"Es preciso reconocer que ese Prvceptc es ambiguo y oscuro y. si 10 entendemos
en su seuudo literal, Irancameme aurijurtdco. Segn el texto. hay leyes que por sf
mismas, por su sola expedicin, IlO cutraau violacin de garanttas: la procedencia del
amparo contra las mismas nace lid acto posterior de autoridad que realiza las viola-
ciones. Ahura blcu: una ley que por s misma no es vlolatorla de garantas. nunca es ley
inconstitucional, ni en el momento l'lI qUl' se expide ni en el momento en tlue se aplica.
Esa ley. (I"e naci constitucional. sigue sindolo cuando la aplica la autoridad ejecutora:
si al a pllcar la S(' n-a lizu uun violacin. un ex ut rihuib!c a la ley sino a la autoridad eje-
cutora. Sed un caso de inexacta aplicacin de la ley. Asl entendido el pHxepto. no
reglamenta sino la improcedencia lid amparo contra las leyes que son constitucionales.
10 cual seria absolutamente ocioso, si ms bien no fuera anrijurldlco. porque cuando el
amparo se pide contra una ley constitucional 110 hay IUKar a declarar la. improcedencia
(que trae consigo el sobreseimiento), sino tlue el amparo debe negarse." (Folleto que
contiene los alegatos presentados ante la Suprema Corte en el Amparo eu revisin 26511
44, pgina 14.)
Las reformas de 1951 a dicha ley, mejoraron en este punto el sistema,

pues erigieron el elemento "perjuicio" en integrante de la titulari-
dad de la accin de amparo.w
Determinar el perjuicio actual que produce la ley antes de su eje-
cucin, es lo que interesa localizar para la procedencia del amparo
contra leyes todava no aplicadas, pero s aplicables al quejoso. Ese
perjuicio consiste en que una situacin que era legal antes de la ley,
se convierte en ilegal a partir de la vigencia de esta ley. Es evidente
el perjuicio que se causa a un particular por el solo hecho de poner
fuera de la ley una actividad, una abstencin, una actitud, un bien
en suma de ese particular, que la vspera estaba dentro de la ley. Todo
esto independientemente de la futura destruccin de tal bien, me-
diante la ejecucin concreta de la ley. De este modo el amparo contra
la leyes procedente cuando se localiza en un individuo el perjuicio
actual consistente en la mutacin, producida por la ley, de lo legal
hacia lo ilegal en el status de ese individuo. Este perjuicio actual es
tambin real, por cuanto la situacin ilegal en que se coloca al indi-
viduo condiciona inevitablemente la ejecucin futura, que es por s
misma un perjuicio perfectamente real y verificable;"
ae La exposicin de motivos que precedi a la iniciativa de reformas de 1951

deca lo siguiente respecto al punto que tratamos: "A la fecha. el amparo es impro-
cedente contra leyes que por su sola expedicin no entraen violacin de garantas, sino
que se necesita un acto posterior de autoridad para realizar tales violaciones. La nueva
fraccin IV considera que el amparo debe ser improcedente contra leyes que por su
sola expedicin no causen perjuicio al quejoso. sustituyndose la expresin 'que 110 en-
trafico violacin de garanuas" por la de que 'no causen perjuicio al quejoso'. La tc-
nica del juicio de amparo aconseja esta modificacin, y sin que dejemos de considerar
lo delicado que es el tema del amparo contra leyes -que la jurisprudencia de Ja Su-
prema Corte se ha ocupado de ir anando-. la reforma es adecuada, pon.ue la proce-
dencia del juicio de amparo est engranada al elemento perjuicio en relacin con
leyes o actos de autoridad que entraen violacin de garantas. El concepto de violacin
de garantfus en si mismo, lo contempla la teora del juicio constitucional, para fundar
la concesin o negacin del amparo. pero no para apuyar su procedencia. El elemento
perjuicio como el elementos inters son principios vectores! de su procedencia. de modo
que. ante su ausencia o frente a su extincin, se impone jurdicamente el sobreseimiento
del amparo
"La fraccin XII dc1 mismo articulo 73 se adiciona con un segundo prrafo, a fin
de que no se entienda consentida tcitamente una ley. a pesar de que sea impugna-
ble en amparo desde el momento de su promulgacin y de que este 110 se haya nter-
puesto sino slo en el caso de que tampoco se haya hecho valer contra el primer acto
de su aplicacin con respecto al quejoso.
26 El exagerado individualismo que ha inficionado al amparo tuvo en la Ley de
36 una manifestacin (lue no dudamos en calificar de absurda al sealar un trmino
(treinta das) para promover amparo contra leyes a partir de su expedicin y antes de
su aplicacin. con la sancin de tenerlas por conscnudas Cuera de ese trmino. "Como
hemos visto -cdectamos en el mencionado Iollcto, abogando pOl" la supresin del trmi-
no de que se trata-e, no hay base firme, objetiva, en la Constitucin. en la doctrina o
en la ley secundaria para determinar cundo procede el amparo a partir de la ex~
didn de la ley. Puede suceder que con iguales probabilidades de acierto se sostengan
opiniones contrarias en la procedencia del amparo respecto de determinada ley; pero
si la oposicin de opiniones ocurre entre el quejoso (quien no estim que la Jey le
Despus de lo expuesto, podemos contestar la pregunta inicial en

el sentido de que ni siquiera en el amparo contra leyes se ha perfilado
un genuino control de la constitucionalidad?' Por lo que toca a la
jurisprudencia, es en esta clase de amparos donde puede hallar el
nico clima propicio para desarrollarse, porque a diferencia de cuan-
causar perjuicios por su sola expedicin) y la Suprema Corte (que en contra de la opio
nin del propio interesado consider que la expedicin de la ley s le causaba perjui-
cio) entonces est perdido el agraviado que esper hasta la ejecucin para pedir amparo.
porque el juicio tendr que sobreseerse por consentimiento ficto de la ley. al no enla-
biar la demanda dentro de los treinta das de su expedicin. No es esto verdadera-
mente absurdo?" (Pg. 16.)
Las reformas de 51 eliminaron por fortuna el consentimiento tcito de la ley. de-
rivado del solo hecho de no combatirla dentro de los treinta das de su promulgacin.
Segn el art, 73 de la Ley de Amparo reformada, prrafo segundo de su fraccin XlI.
"no se entender consentida tcitamente una ley, a pesar de que siendo .impugnable en
amparo desde el momento de su promulgacin, en los trminos de la fraccin VI de
este artculo, no se haya reclamado, sino slo en el caso de que tampoco se haya inter-
puesto amparo contra el primer acto de su aplicacin en relacin con el qucoso."
Sin embargo, por razones que no acertamos a atribuir sino a perjuicios individualis-
tas sobrevive en el art. 22. frac. l. el trmino de treinta das a partir de la vigencia
para interponer la demanda en los casos en que por la sola expedicin de una ley sta
es reclamable en la va de amparo. De este modo hay actualmente dos trminos en el
amparo contra leyes: uno de treinta das a partir de la vigencia, otro de quince das
a partir de la ejecucin. El vencimiento del primero significa que no podr promover
el amparo sino hasta la aplicacin de la ley, lo que es una especie de renuncia a atacar
la ley antes de su ejecucin; el vencimiento del segundo implica el consentimiento de-
finitivo de la ley. Para nosotros no debera haber ms consentimiento tcito de una ley
que el derivado de no impugnarla dentro de los quince das de su ejecucin concreta.
Una manifestacin ms del criterio individualista que no ha podidu sacudirse el
amparo contra leyes lo descubrimos en la frac. VI del arto 73 de la Ley comentada.
cuando declara improcedente el amparo contra leyes en las que no basta su sola expedi-
cin, sino que para originarse el perjuicio se necesita "un acto posterior de autorhad",
supervivencia esta ltima que escap a. la. reforma y que consigna una. frmula a menu-
do indescifrable en los casos concretos.
27 Un estudio cuidadoso del prrafo 11, inciso segundo del artfculo 107 de la Cons-
titucin, al cual nos referimos en la nota U del presente capitulo, abre panoramas in-
sospechados en el campo del amparo contra leyes.
"Podr suplirse la deficiencia de la queja -dicc aquel precepto- cuando el acto
reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurtsprudcncla de la
Suprema Corte de Justicia." De tal texto se infiere quc el aeta reclamado 110 uccc-
tita consistir en una ley (de la que es responsable el rgano Iegistarlvo) , sino slo en
la aplicacin, por la autoridad ejecutora. de una ley declarada inconstitucional por la
jurisprudencia de la Suprema Corte.
En estas condiciones la autoridad ejecutora asumc una rcsponsahilidad propia, por
la que es llevada al juicio de amparo: la consistente en haber aplicado una ley def-
nida como inconstitucional por la jurisprudcncia de la Corte. En sel fondo esto quiere
decir que se le juzga por haber desacatado dicha jurisprudencia, lo que no puede sig-
nificar otra cosa sino que la jurisprudencia de la Corte. cuando se refiere a Jcyes
Incousutuclcnalcs, es oblJgatoria para todas las autoridades. inclusive las administrati-
vas. As prevalece la jurisprudencia sobre la orden del Presidente de la Repblica
(impllcita en la promulgacin). dirigida a que los agentes de la admini.stracin, de
quienes l es superior jerarquco. cumplan y hagan cumplir la ley de! Congreso jue
es objeto de la promulgacin. Dicha urden no debe cumplirse. aunque prO\"enga del
superior jerrquico, si existe jurisprudencia de la Corte que declara inconstitucional
la ley a que la orden de ejecucin se refiere. De este modo se constitucionaliza la
obligatoriedad de la jurisprudencia acerca de leyes constitucionales no slo en relacin
con los tribunales de los Estados y para las j uutas de Conciliacin y Arbitraje (ar-
tculo 193 de la Ley de Amparo). sino para todas las autoridades del pas.
"-
do el acto lesivo se dirige exclusivamente a un individuo, en el amparo
.contra una ley debera bastar una sola definicin de inconstituciona-
Iidad para que la ley contraria a la norma suprema ya no pudiera
aplicarse a ninguno de los en aqulla comprendidos; sin embargo, he-
mos denunciado anteriormente los obstculos que han obstruido hasta
ahora la fecundacin de la jurisprudencia en el amparo contra leyes.
Por lo que hace al amparo promovido anticipadamente a la aplicacin
coactiva de una ley, acabamos de ver el esfuerzo con que su admisin
se ha abierto paso por entre inveterados prejuicios, perosin que lo
poco que en ese aspecto se ha conseguido signifique que el juicio de
amparo deje de ser lo que siempre ha sido: una defensa del individuo
dentro del orden de la Constitucin; ni sea ya lo que acaso nunca
podr ser; una defensa directa y autnoma de la Constitucin."
Cuando en la hiptesis prevista se suple la deficiencia de la queja. no es llamado

a juicio el rgano legislativo ni se seala como acto reclamado la ley. Y es que, en
realidad, la ley ya ha sido juzgada. definitiva e inexorablemente. a travs de todos
aquellos otros amparos que sirvieron p;:ara integrar la jurisprudencia. en los cuales
" hubo de llamarse al rgano legislativo en su calidad de responsable de la ley que
entonces estaba a juicio como acto reclamado.
La cuestin de la suplencia en el amparo contra leyes se discuiri por primera vez
en el Pleno de la Suprema Corte de Justica el 25 de febrero de 1959. con motivo del
amparo en revisin 4662/54 de Maria Basurto Vda. de Zaragoza y coagravlados. El Ple-
no acord entonces por mayora de votos no considerar en su ejecutoria el problema
planteado. pues haba otros elementos que eran bastantes para resolver el caso. Fue
hasta el 15 de marzo de 1966, con motivo del amparo en revisin 9010/63 de Marco
Tulio Castro Guevara. cuando interpret por primera vez el prrafo lI, inciso segundo
del artculo 107.
El quejoso haba reclamado la aplicacin inexacta. no as la inconstitucionalidad,
del artculo 15 de Ia Ley de Profesiones de 30 de diciembre de 1944, artculo conforme
al cual el Director General de Profesiones le haba negado el registro de su rulo
profesional y la expedicin de la cdula, por ser extranjero dicho quejoso. El juez
de Distrito concedi e) amparo contra el acto de aplicacin, por estar fundado en una
ley declarada inconstitucional por la jurisprudencia de Ja Suprema Corte. El Pleno
confirm Ia sentencia por unanimidad de veinte votos.
La tesis sustentada en la ejecutoria dicha. ha sido ratificada posteriormente por
unanimidad de votos del Pleno en el amparo en revisin 7196/64 de AnRcl Caas C-
mea, fallado el 11 de octubre de 1966. y en el amparo en revisin 4474/64 de Richard
Perry Cate Perry, fallado el 25 del mismo mes y ao.
28 El amparo contra leyes ha despertado en los ltimos aos un inters especial! as
de) legislador constituyente como del ordinario.
En cuanto al primero. las reformas que. aprobadas en diciembre de J950 entraron
en vigor en mayo del' ao siguiente, introdujeron en el art. J07 tres reglas en relacin
con el amparo COntra leyes: la suplencia de la queja cuando el acto reclamado se funde
en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte; la
competencia de la Suprema Corte para conocer en revisin de los amparos en que
se impugne una ley por su in constitucionalidad; la exclusin en esta clase de amparos
de la regla de la caducidad por inactividad de la parte agraviada.
Tocante al legislador ordinario las reformas de diciembre de 1957 a las leyes orgni-
cas del juicio de amparo y del Poder judicial Federal sustrajeron del conocimiento
de las Salas de Ia Suprema Corte de justicia las revisiones en 103 amparos contra leyes.
para encomendarlas al Pleno de la misma.
"Entre todas las facultades que la Constitucin concede al Poder judicial -cexpres
en su exposicin de motivos Ja iniciativa prcsidencial- destaca por su trascendencia Ia
de declarar que una ley. expresin de la voluntad popular a rravs del Congreso de la
Unin o de las Legislaturas de los Estado, en sus respectivas rbitas de competencia,
no debe ser acatada en casos concretos porque dicho poder la reputa contraria a nues-
tro Cdigo fundamental. Es una atribucin de la mayor gravedad..... "Pues bien
-caadl-c, el sistema vigente permite que el juicio de tres ministros eventualmente
anule la accin de esos Congresos:' De tales premisas la iniciativa dedujo la conse-
cuencia de que el conocimiento del amparo contra leyes debe pasar al Tribunal en
Pleno, porque "la mayor solemnidad y profundidad que acompaa a las decisiones de
este Cuerpo permitir que se Iorme una jurisprudencia mejor organizada, nutrida con
las opiniones y los esfuerzos de todos los individuos que como miembros titulares in-
tegran la Suprema Corte."
Las razones que exhibe la iniciativa de que se trata no son novedad en la travec-
toria del amparo contra leyes. Primero fue Ignacio Ramrea, en el Constituyente de
56, quien radicalmente neg al rgano judicial la potestad de paralizar mediante la
sentencia de amparo la obra del legislador: "Los Callos de los tribunales van a ser
excepciones de ley. y estas excepciones slo debe concederlas el mismo legislador, Los
tribunales, pues, a ttulo de juzgar, van a ser legisladores superiores a los Estados y
a los Poderes Federales" (Zarco. 11, 498), Despus fue el diputado Cauto, en el Segun-
do Congreso Constitucional, quien en la sesin de 20 de septiembre de 1861, al discu-
tirse el proyecto de nuestra primera Ley de Amparo, manifest lo Siguiente: "Desde el
momento en que puede ponerse en duda la validez de una ley; desde que haya una
autoridad que pueda declarar que los ciudadanos no la deben cumplir, quedar ente-
ramente desvirtuada. y resultar que un juez de distrito tenga ms responsabilidad ~ue
toda la representacin nacional y que el voto de uno solo valga ms que ciento y tantos
diputados que hayan podido expedir la ley .. _ Si este fallo se reserva a un cuerpo co-
lcgiado, me parecera al menos no tan absurdo" (Historia del Segundo Congreso Ccms-
tilucional; Mxico, 1874; pg. 285).
La reforma constitucional de 1950 reserv, en efecto. a un cuerpo colegiado (la Su-
prema Corte) la revisin final en el amparo contra leyes, y dentro de la Suprema Corte
la ley secundaria confi esa materia a las Salas respectivas. Al sustraerlas de las Salas
para otorgarla al Pleno, la reforma de 1957 signific un brote nuevo del viejo recelo
que ha inspirado la potestad del rgano judicial para detener mediante sentencias de
amparo la obra del legislador.
Antc esta actitud de desconfianza es pertinente tener en cuenta las siguientes pala-
braa recientemente vertidas en relacin con un problema semejante que se ha presen
tado en Estados Unidos, respecto al rgimen jurldico del control judicial de la consti-
tucionalidad de las leyes: "Se advertir que este rgimen est ntegramente dominado
por la idea de que conviene a los tribunales adoptar en la materia una actitud de
reserva (selfustraint). tanto por razn de la modestia que se impone cuando se juzga
una cuestin que ha sido ya resuelta por dos poderes iguales al poder judicial: el
legislativo y el ejecutivo, cuanto por razn de la gravedad de una decisin sobre la cues-
tin" (Andr y Suzanne Tunc: Le .systdme constitutiannet des Etats Unis d'Amb'ique.
Le s)lsldme cotuttutionnet aclUel; Parfs, 1954; pg. 281).
CAPTULO XXIX
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN
SUMARIO
167.-La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios.

168.....La misma en relacin con los actos ajenos. 169.-La defensa de la
Constitucin y del orden federal, encomendada a los jueces locales; in-
terpretacin y crtica del articulo HIS. 170.-EI arttculo 128. 171.-El artfcu-
lo 97. prrafo tercero.
167. La supremaca de la Constitucin federal es el principio ano

gular de nuestro sistema de gobierno.
Ella se infiere en buena lgica de la supremaca del rgano cons-
tituyente, que como depositario de la soberana circunscribi rgida-
mente dentro de sus zonas respectivas a la actividad local y a la fede-
ral. A la primera le dej el poder restringido que hemos llamado
"autonoma", en ejercicio de la cual cada Constituyente local dot a
los poderes de su Estado de aquellas facultades que crey convenien-
tes, dentro del limitado acervo de que poda disponer. En cuanto a la
actividad federal, la Constitucin no le dej autonoma, puesto que
directamente dio a cada uno de los Poderes federales sus facultades
enumeradas, que como tales son estrictas.
Si alguno de los Constituyentes locales, excedindose de la auto-
nom a que le reserv la Constitucin federal, otorga a cualquiera de
los poderes por l creados facultades reservadas para la federacin,
atenta contra la Constitucin federal, al desconocer los lmites <ue
sta traz en ejercicio de la soberana. Si alguno de los poderes cons-
tituidos de un Estado ejercita facultades de la federacin, infringe su
propia Constitucin local si ella no le seala tales facultades y viola
en todo caso la Constitucin federal. Por ltimo, si algunos de los Po-
deres federales lleva a cabo un acto para el cual no tiene facultades
expresas, desconoce la Constitucin federal. En todos los ('asos dichos,
opera el principio de la supre~uaca de la Constitucin federal. "
No era Indispensable consignar tal prinCipiO en el texto POSItiVO,
529
530 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXJCANO
pues deriva lgicamente, como hemos visto, de la soberana rgida de

la Constitucin. Sin embargo, hay varios preceptos constitucionales
que terminantemente lo declaran, segn lo hemos observado con ante-
rioridad (supra, captulo 1, N9 6).
De lo dicho se deduce, sin lugar a duda, que la Constitucin debe
ser la norma suprema de conducta de todos los poderes y de todos
los funcionarios, en el orden federal y en el local. A ella deben ajus-
tar sus actos todos, de suerte que antes de decidirlos deben cerciorarse
de que estn apegados a la ley suprema. Pero si en esa etapa previa a
la realizacin del acto, que es de mero discernimiento, no puede ca-
ber la duda de si es lcito apartarse de la Constitucin, es posible que
posteriormente a la realizacin del acto se advierta que ste es incons-
titucional. En ese caso, puede el autor del acto enmendar su yerro.
privando de eficacia a SU propio acto?
En el supuesto de que lo pueda hacer, tenemos aqu una defensa
subsidiaria de la Constitucin. La llamamos subsidiaria, por que la
defensa principal de la ley suprema est encomendada al Poder Judi-
cial federal, mediante el juicio de amparo, as sea con las limitaciones
que en el captulo precedente hemos sealado.
Contestemos ahora a la pregunta que se. acaba de formular. Para
ello es preciso proponerla en primer lugar respecto a los actos propios
de cada uno de los poderes, ya sean federales o locales.
Poder Legislativo. Si llegare a expedir leyes o decretos contrarios
a la Constitucin, al advertir su inconstitucionalidad debe derogarlos,
ajustndose as a la Constitucin, de la que nunca debi diferir.
La tesis acabada de exponer (que figura en las ediciones anterio-
res de esta obra) , se puso a prueba con motivo de una disociacin de
criterios entre el Congreso de la Unin y la Suprema Corte de J uso
ricia, ocurrida al culminar en los finales de 1978 la situacin que en
seguida se describe.
En el mes de enero de 1963 se llev al conocimiento del Pleno
de la Suprema Corte de Justicia una ponencia o proyecto de senten-
cia en el amparo N9 1509/59, promovido por la quiebra de Luis Ce-
ballos Snchez. La ponencia propona el otorgamiento de la protec-
cin constitucional al quejoso, considerando contrario a la garanta
de la igualdad ante la ley que instituye el artculo 13 de la Constitu-
cin, el privilegio establecido en favor de los Bancos por el artculo
109, prrafos segundo y tercero de la Ley General de Instituciones
de Crdito y Organizaciones Auxiliares, al excluir de la quiebra los
crditos de los Bancos. Despus de intensa discusin, que iniciada
el 29 de enero de 1963 se prolong hasta la sesin de 7 del siguiente
febrero, el Pleno desech, por el voto de diez ministros contra nueve,
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN 531
el proyecto de sentencia que propona el amparo, y emiti la eJecu-

toria en sentido contrario.
El artculo 109 segua por lo tanto vigente, a ttulo de constitu-
cional. Y as lo estuvo durante los diecisis aos corridos desde la re-
solucin de la Corte en 1963 hasta la derogacin legislativa del propio
precepto en 1979, al promulgarse en ese sentido la ley del Congreso
de la Unin votada por unanimidad de votos de ambas Cmaras,
la de Diputados el 5 de diciembre de 1978 y la de Senadores el 19
de diciembre del mismo ao.
Merece subrayarse el hecho de que los razonamientos de la inicia-
tiva de derogacin del precepto fueron exactamente los mismos que
se expusieron por el ministro relator ante el Pleno de la Corte, cuan-
do present el proyecto de sentencia que propona el amparo por
inconstitucionalidad de la ley. Surgi as la inslita situacin de que
una ley del Congreso, declarada constitucional por la Corte, era des-
pus derogada por el propio Congreso, precisamente por considerarla
ahora inconstitucional, en contra del parecer expresado por el ms
alto tribunal. Pero la doble contradiccin se resuelve, si se tiene en
cuenta que la sentencia de la Corte sigue intacta, con toda su eficacia
de cosa juzgada para el caso concreto, mas sin imponerse fuera de ese
caso al criterio del Congreso. Por su parte el Congreso lo que ha
hecho es derogar una ley al advertir su inconstitucionalidad, ajustn-
dose as a la Constitucin de la que nunca debi diferir.
(El resumen de la ejecutoria del Pleno, pronunciada en el amparo
en revisin 1509/59), se puede consultar en el Semanario Judicial de
la Federacin, 6~ poca, vol. LXVII, enero de 1963; ejecutorias del
Pleno; p.p. 18 Y 19) .-Por lo que hace a lo expuesto por el ministro
ponente en la discusin del Pleno, aparece transcrito en la iniciativa
de la reforma al artculo 109; Diario de los Debates de la Cdmara de
Diputados de 12 de septiembre de 1978, P'P: 5 a 11, iniciativa que
fue discutida y votada segn los trminos que constan en el mismo
Diario de 5 de diciembre del propio ao; por lo que hace al Senado,
la aprobacin de la iniciativa figura en el Diario de los Debates de
dicha Cmara de 19 de diciembre de 1978, p. 26.)
Poder Ejecutivo. Si una autoridad administrativa llegare a adop-
tar, como propia, una decisin inconstitucional, deber en principio
enmendarla; pero el remedio ser distinto, segn las hiptesis que
siguen:
I~ La decisin inconstitucional perjudica a un particular y slo
beneficia a la Administracin: la decisin debe ser revocada, haya o
no un recurso en la ley y solictelo o no el particular afectado, pues
la revocacin en tal caso se funda ante todo en el respeto debido a la

Consttucn.!
2~ La decisin inconstitucional beneficia a un particular, crean-
do en su favor un aparente derecho: debe ser revocada de oficio, pues
no se lesiona ningn derecho, que no pudo nacer ni existir en contra
de la Constitucin.' Sin embargo, la garanta de audiencia exige que
la administracin oiga al particular a quien afecta la revocacin.
3~ La decisin inconstitucional se dict dentro de una controver-
sia seguida por particulares ante la autoridad administrativa, en Iun-
ciones materialmente jurisdiccionales: deberla aplicarse en este caso
el mismo principio expuesto en la hiptesis segunda, ya que la deci-
sin inconstitucional no pudo crear un autntico derecho en favor de
ninguna de las partes, por lo que en principio la autoridad adminis-
trativa podra revocar la decisin inconstitucional; pero aqu inter-
viene un elemento nuevo, la preclusin, que debe ser respetada den-
tro de las controversias administrativas, como lo es en las judiciales;
en consecuencia, la autoridad administrativa no puede en ese caso
revocar ni reformar de oficio su decisin inconstitucional, sino que
slo puede hacerlo a peticin de parte y en virtud precisamente de
un recurso establecido en ley."
Poder Judicial. Como los otros dos Poderes, debe abstenerse de
realizar cualquier acto propio que estime inconstitucional; pero a di-
1 No se pierda de vista que estamos considerando la reparacin del acto incons-

titucional en relacin con la autoridad que 10 emiti, no por el lado de la impugnacin
que puede hacer el perjudicado con el acto. En este ltimo aspecto el consentimiento
tcito por el transcurso del lapso legal hace caducar la aa:in de impugnacin, 10 que
se traduce en que ya no podr ser obligada la autoridad a reparar la infraccin me-
diante un mandamiento que se imponga a su voluntad; pero el consentimiento del acto
inconstitucional no slgnica otra cosa que la renuncia a reclamar la nconsrituclonali-
dad y de ninguna manera que el acto intrnsecamente contrario a la Constitucin se
convierta en acto ajustado a la misma xtr el solo hecho de no haber sido reclamado.
De aqu que no se cierre en ningn. momento para el rgano de autoridad la posibi-
lidad de rectificar fKlr si mismo, por su propia iniciativa y voluntad, el acto nconan-
tucional que beneficia a la administracin y perjudica a un particular.
2 Varias veces la Suprema Corte ha aplicado la tesis (que acepta Fraga: Derecho
administrativo, 5- ed., pg. 223) de que "cuando el acto administrativo es centrarlo
a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurdicas, sino, a lo
ms una aparente situacin legal, cuya destniccin no implica lo que en trminos tc-
nicos se denomina privacin de un derecho;" por tanto, las autoridades administrativas
pueden revocar en tales casos sus propias resoluciones sin incurrir en violacin de
garantas individuales" (Apndice al T. CXVIl del Semanario Judicial de la Federacin,
pg. 1707). Observemos no obstante, que la implantacin del contencioso administrativo,
por ahora en materia fiscal y en lo futuro seguramente en erras actividades de la Ad
minisrracln, parece que va desplazando la tesis que sustentamos. En efecto, en materia
tan importante como es la fiscal, la Secretaria de Hacienda no puede nulificar de o-
cc la decisin en favor de un particular, sino que tiene que acudir en forma de juicio
ante el Tribunal Ftscal (art. 160 del Cdigo Pscal de la Federacin).
3 j urisprudencia definida de la Suprema Corte de Justicia; Apndice citado, p-
Jifina. 1705. .
ferencia de aquellos Poderes, no puede enmendar de oficio un acto

inconstitucional cometido dentro del proceso, sino slo en virtud de
un recurso utilizado conforme a la ley por la parte afectada; ello se
debe, como lo hemos apuntado, a la preclusin, conforme a la cual
cada etapa del procedimiento queda firme e intocable cuando las par-
tes no la impugnan legal y oportunamente.
168. Acabamos de considerar las hiptesis en las que cada uno de

los Poderes est en aptitud de corregir sus propios actos inconstitu
cionales. Vamos ahora a examinar cul debe ser la posicin de cada
uno de los Poderes cuando debe participar, como ejecutor o de cual-
quier otro modo, en el acto inconstitucional de otro poder, es decir,
en el acto ajeno, que estima inconstitucional.
Poder Legislativo. Frente al Poder Judicial federal, el Legislativo
debe acatar siempre las sentencias de amparo, pues es aquel poder el
nico, como lo veremos despus, que puede definir plena y definiti-
vamente los actos inconstitucionales de los dems poderes.
Frente al Poder Ejecutivo, el Legislativo no tiene sino facultades
de cooperacin y no de ejecucin.
En sus facultades de cooperacin, el Congreso puede rehusarse a
prestar su aprobacin a actos del Ejecutivo, aun por motivos que no
sean de constitucionalidad. El Congreso no est obligado a aprobar
cualquiera iniciativa que le presente el Ejecutivo; el Senado no est
obligado a ratificar siempre los tratados que celebre el Presidente de
la Repblica. Si, pues, se trata en este punto de facultades discrecio-
nales del Congreso, es indudable que su ejercicio est presidido nte-
gramente por el principio de la supremaca constitucional, que rige
en absoluto los actos propios. La aprobacin es un acto propio y libre
del Poder Legislativo; por lo tanto, este poder debe examinarlo a la
luz de la Constitucin, para negarlo o concederlo.
Poder Ejecutiuo, Adems de deber el ms absoluto respeto a las
decisiones del Poder Judicial federal en materia de amparo, el Ejecu-
tivo est obligado a ejecutarlas. sin discutir si son o no constitucionales.
Frente al Poder Legislativo, no puede la autoridad administrativa
rehusarse a ejecutar una decisin -ley o decreto-, formalmente co-
rrecta, con apoyo en la supremaca de la Constitucin, por considerar
inconstitucional aquella decisin. La supremaca de la Constitucin
se impone respecto a las decisiones propias, pero no vale para excu-
sarse de acatar las ajenas. Mejor dicho, en este caso el principio de la
supremaca de la Constitucin funciona de distinto modo a la aplica-
cin automtica y absoluta que alcanza cuando se trata de los actos
propios. En efecto, es principio fundamental de la misma Constitu-
cin que se pretende respetar. el relativo a la separacin de los pode-

res. a las atribuciones conferidas a cada uno de ellos. Si el Ejecutivo
pudiera apreciar la constitucionalidad de las leyes del Congreso o de
los faIlos de la Suprema Corte. para no acatar aquIlas o stos. tendra
facultades de revisin en ltima instancia. precisamente en la instan-
cia ms importante de todas desde el punto de vista prctico. como es
la etapa de la ejecucin. donde la ley y la sentencia dejan de ser man-
damientos tericos para cobrar vida y eficacia. De qu servira la
voluntad del Congreso o de la Corte, expresada en la ley o en la sen-
tencia. si el Ejecutivo se negara a obedecerla? De este modo se rorn-
pera el equilibrio de los poderes. habra invasin de un poder en
otro, se destruira la Constitucin cuya supremaca se pregona. El
nico poder que puede apreciar la constitucionalidad de los actos de
los otros poderes. es el judicial federal en el juicio de amparo y aun
en este caso. precisamente para salvaguardar el equilibrio de los po-
deres. la resol ucin judicial slo puede referirse al caso concreto sobre
que versa la queja, sin hacer declaraciones generales respecto a la ley
o el acto tachados de inconstitucionales.
Para acabar de precisar los matices. comparemos la posicin del
Ejecutivo frente a una ley del Congreso con la posicin del Congreso
frente a un acto del Ejecutivo que necesita para su perfeccionamiento
de la aprobacin del Congreso. En el proceso de formacin de un tra-
tado. por ejemplo. hay dos actos espontneos claramente distintos: la
celebracin del tratado por el Presidente de la Repblica y su apro-
bacin por el Senado. Por no ser el suyo acto determinado. obligato-
rio. sino espontneo y libre. puede el Senado rehusar su aq uiescencia
al tratado. por razones de inconstitucionalidad o por cualesquiera
otras. En cambio. la ejecucin de una ley no es. a diferencia de su
expedicin, un acto espontneo. sino obligatorio. que no puede ne-
garse a cumplir el Ejecutivo por ningn motivo. ni siquiera por mo-
tivos de inconstitucionalidad. La razn de la diferencia estriba en que
la ley emanada del Congreso (no vetada por el Ejecutivo o superado el
veto de ste) es un acto completo. formalmente perfecto. al que la
voluntad del ejecutor no le puede agregar ni tampoco quitar nada,
mientras que el tratado celebrado por el Presidente es un acto incom-
pleto, que necesita para su perfeccionamiento ser completado por la
vol untad del Senado.
As. pues. el autor del acto es el nico responsable de su constitu-
cionalidad. El ejecutor de un acto inconstitucional ajeno es responsa-
ble de la ejecucin. no por la decisin ajena que ejecuta. De esta suer-
te el Presidente de la Repblica es responsable por los vicios de in-
constitucionalidad del reglamento que expide, pero no por la ley que
reglamenta. Y el ejecutor que embarga al cobrar un crdito fiscal,

responde de los vicios de la diligencia que practica, pero no de la
orden de cobro que recibi de sus superiores, ni de la ley en que el
cobro se funda.
Sguese de lo expuesto que no se puede impugnar ante la autori-

dad administrativa o sus tribunales la constitucionalidad de la ley
aplicada por la propia autoridad, pues ello equivaldra a pedir que
el rgano ejecutivo se abstuviera de aplicar, por inconstitucionali-
dad. una ley expedita por el Congreso.'
.. Una ponencia del entonces ministro de la Suprema Corte de Justicia. profesor y
tratadista de derecho administrativo, Oabno Fraga, ha suscitado interesantes estu-
dios acerca de la competencia del rgano ejecutivo para apreciar por si o por conducto
de sus tribunales la inconstitucionalidad de una ley.
En apoyo de su tesis. contraria a la nuestra, el ministro Fraga expone entre otros
argumentos, los siguientes: "Que el propio Ejecutivo est obligado a ejecutar las leyes
que expida el Congreso de la Unin no significa que su obligacin se refiera a leyes in-
constitucionales. en primer trmino porque seria absurdo pensar que la propia Consti-
tucin autoriza y obliga a cumplir leyes que la contradigan o la deroguen, y en segundo
trmino, porque para que pudiera estimarse que existiendo una ley secundaria des-
aparece la obligacin de respetar preferentemente la Constitucin, que deriva del carc-
ter de sta, como ley fundamental, s sera necesario un texto expreso en la misma
que permitiera que su vigencia quedara subordinada a las disposiciones del legislador
ordinario. puesto que en este caso los rganos constitucionales excederan su competen-
cia, ya que la Constitucin no los ha creado para que la violen. Si se exigiera un texto
expreso que autorizara la preferencia de la Constitucin serla... desconocer que, lejos
de ser una facultad la de cumplir la Constitucin, es una obligacin que domina sin
excepcin el ejercicio de todas las facultades que se atribuyen a los poderes pblicos
(Constitucin, artculo 41); seria admitir que los mandatos y limitaciones constituciona-
les (y entre stas el respeto de los derechos individuales) no se imponen ms que al
poder Iegtslativo, de manera que si ste no los acata los dems poderes se encuentran
ya liberados de esa obligacin cuando ejecutan una ley del Congreso... En tales con-
diciones como el juicio de valor que formula el ejecutivo lo hace no con el propsito
de anular la ley inconstitucional ni de obligar al legislativo a ajustarse a los mandatos
constltuctcnales, sino para normar y legitimar sus propias funciones ejecutivas; como
la hace cuando todava no existe la controversia constitucional a que se refieren los
artculos 103 y 107 constitucionales en los trminos en que ms arriba ha quedado defi-
nida, y como. por ltimo, dicho juicio de valor es legalmente revisable por el poder
judicial federal. nico que puede fijar la interpretacin definitiva de la Constitucin,
es evidente que no tiene valor la afirmacin del Tribunal Fiscal sobre la Iatta de com-
petencia del Poder Ejecutivo para calificar, dentro de esas limitaciones. la constitucio-
nalidad de las leyes secundarias. sin que sea, por ello mismo, necesario un texto ex-
preso que subordine el legislattvo al ejecutivo. puesto que no se juzga al primero ni se
le impone por lo segundo ninguna obligacin y sin que tampoco sea necesario un
procedimicnto de audiencia de la autoridad responsable, porque el ejecutivo acta fue-
ra de la controversia cuya resolucin exige el procedlmienrc adoptado para el juicio de
amparo." lkvta de la Escuela Nacional de [ursprudencia, nmero de enero a junio
de 1942. pgs. 131 a 148.
En contra de los argumentos del ministro Fraga expusieron los suyos los abogados
Antonio Martncz Bcz (en contra parcialmente) y Antonio Carrillo Flores. profesor
el primero de derecho constitucional y el segundo de derecho administrativo (Revista
de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nmero de julio a septiembre de 1942, p-
ginas 243 a 226). Posteriormente Alberto G. Salceda. profesor de la Escuela Libre de
Derecho, sostuvo ntegramente, con argumentos personales, la misma tesis de Fraga (Re-
vista Mexicana de Derecho Pblico, T. 1, pgs. 407 y slgs.)
Respecto a que el Tribunal Fiscal de la Federacin pueda resolver acerca de Incons-
titucionalidad de leyes, reconocemos que el problema debe plantearse en otros trminos,
Poder judicial federal. Terminamos de ver cmo el principio de

la supremaca constitucional es absoluto en cuanto a los propios actos
de cada autoridad, es decir, preside plenamente la relacin que se es-
tablece entre el acto y su autor; pero cuando se trata de actos ajenos,
ese principio no puede invocarse como fundamento para revisarlos,
porque al invadir un poder la rbita de otro se quebrantara la orga-
nizacin consti tucional cuya supremaca se postula.
Agreguemos ahora a lo dicho que el Poder judicial federal es el
nico competente para revisar los actos ajenos a la luz de la Constitu-
cin. E,5, por lo tanto, ese poder el que puede hacer funcionar el prin-
cipio de la supremaca constitucional frente a todas las autoridades.
as las que legislan como las que ejecutan.
Y, sin embargo, es tan delicada esta misin de intervenir en los
actos de otras autoridades, as sea en nombre de la Constitucin, que
la intervencin del Poder judicial federal, mediante el juicio de am-
paro, est rodeada de todas las precauciones posibles para impedir que
las atribuciones de dicho poder rompan el equilibrio de los poderes.
A tal fin responden los numerosos requisitos que, segn hemos visto.
la Constitucin seala para que pueda intervenir, a travs del amparo,
el Poder Judicial, corno son, entre otros, que exista una .violacin
concreta de la Constitucin, la querella del perjudicado, la oportuni-
dad al presentarla, la observancia de ciertos requisitos de forma, etc.
Adems, cn el amparo de estricto derecho la sentencia slo puede refe-
rirse a los vicios de inconstitucionalidad propuestos por el quejoso,
Por ltimo, la sentencia no puede tener alcance de generalidad, sino
que debe ceirse al caso concreto. As pues, aunque la Corte advierta
que un acto de autoridad es contrario a la Constitucin, no puede de-
clararlo sino dentro de un juicio en el que se satisfagan todos los
req uisitos de la ley.
Comprese la situacin en que acta el nico Poder que tiene com-
petencia clara y definida para juzgar de los actos de las autoridades,
con la de que gozara el Poder ejecutivo si tuviera la facultad de ne-
gar la ejecucin a las leyes quc estimara inconstitucionales. Mientras
el Poder judicial no podra obrar de oficio, el ejecutivo s podra
hacerlo, y mientras la resolucin de inconstitucionalidad pronunciada
a partir de la institucin, en el ao de 1946. de un recurso para ante la Suprema Corte

en contra ele las resoluciones de dicho Tribunal. Mediante ese recurso, que tiene su
justificacin constitucional en la reforma de ese mismo ao a la frac. 1 del ar t. 104
de la Constitucin. no cabe dudar fIlie el Tribunal mximo puede conocer en segunda
instancia de cuestiones de Inconsutucionalldad de leyes, las cuales, de acuerdo con la
jurisprudencia en vigor, no pueden ser tratadas en la primera instancia por el Tribu-
ua l Fiscal. Una adecuada tcnica procesal, que acaso no estarte ('11 pugna COII la COIlS-
tttuciu aconsejara otorgar al Tribunal a quo una competencia idntica a la del Tri-
bunal revisor. pero en todo caso corresponde a la ley conferir' dicha competencia.
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCiN 537
por aqul no paraliza a la ley sino en relacin con el caso propuesto

por el quejoso. la negativa del Ejecutivo para ejecutar la ley impedi-
ra su aplicacin en todos los casos, lo que implicara de hecho su
derogacin.
Ninguna autoridad puede dejar de obedecer un mandamiento de
otra autoridad formalmente legtimo, si no es cuando el Poder judi-
cial federal ordena que no sea obedecido. previa definicin de su in-
constitucionalidad. La negativa a acatar disposiciones de autoridad.
fundndose en el propio criterio de que son inconstitucionales, es una
manifestacin del derecho de resistencia, que si es discutible en el de-
recho natural, es inadmisible en el derecho positivo. En tal caso -di-
ramos con Schmitt-, "cada organismo pblico y, en fin de cuentas.
cada ciudadano, podra ser considerado como un eventual protector
de la Constitucin. circunstancia que en algunas Constituciones se
expresa cuando confan la defensa de la Constitucin al celo de todos
los ciudadanos. Ahora bien. de all solamente resulta un derecho ge-
neral a la desobediencia y. en ltimo trmino, a la resistencia pasiva
y hasta activa. lo que tambin se ha denominado derecho revolucio-
nario en caso de necesidad"."
De todo lo expuesto inferimos las siguientes consecuencias:
l~ Todas las autoridades deben ajustar sus propios actos a la
Constitucin: esto no es una facultad, sino un deber.
2~ Los actos de todas las autoridades tienen la presuncin de ser
constitucionales: la presuncin contraria introducira la anarqua.
3~ Dicha presuncin slo puede destruirse por un fallo del Poder
judicial federal: en consecuencia, slo este poder tiene competencia
para apreciar los actos ajenos a la luz de la Constitucin, lo cual cons-
tituye una facultad exclusiva de dicho poder.
169. Despus de haber examinado la defensa subsidiaria de la

Constitucin en las relaciones de cada poder con sus propios actos y
en las relaciones de cada poder con los actos de los dems poderes. nos
queda por considerar un aspecto importante de este ltimo problema:
el relativo a si los jueces locales pueden defender la Constitucin.
frente a las leyes aplicables en los juicios seguidos ante ellos.
Puede el juez comn de un Estado o del Distrito Federal abste-
nerse de aplicar en un juicio la ley local, cuando advierte que es
contraria a la Constitucin? Para contestar esta pregunta. trataremos
en primer lugar de utilizar los principios que hemos expuesto y, des-
;, CARJ, SCIlMIIT: La de/e riSa de la Constitucin, pg. ~1.

pus, indagaremos si el texto de la Constitucin acoge la aplicacin de

dichos principios o si se aparta de ellos excepcionalmente.
La primera hiptesis que se puede presentar dentro de un juicio
ordinario, se plantea por la contradiccin que surge a los ojos del
juez entre la ley local, aplicable en el juicio, y la Constitucin fede-
ral. Para hacer a un lado la ley local, el juez tendra que apreciar la
constitucionalidad de un acto ajeno, como es dicha ley, expresin de
la voluntad de la legislatura del Estado. Ya hemos visto que los actos
de todas las autoridades tienen la presuncin de ser constitucionales
y que esta presuncin slo puede destruirse, cuando se trata de actos
ajenos, por sentencia del Poder judicial federal. En virtud de este prin-
cipio, el juez ordinario se halla en igualdad de condiciones que la
autoridad administrativa: debe aplicar la ley, sin juzgar de su cons-
titucionalidad."
La segunda hiptesis se presenta cuando la ley local es contraria a
una ley federal y las dos, por regir la misma materia, son aplicables en
el juicio. Una de esas dos leyes tiene que ser contraria a la Constitu-
cin, pues ya sabemos que en nuestro sistema federal cada facultad es
exclusiva de la federacin o de los Estados; podran ser constituciona-
les ambas leyes, solamente en el caso de que hubieran sido expedidas
en uso de facultades concurrentes de la federacin y de los Estados,
pero este caso es tan poco comn en nuestro sistema -como tarn-
6 Dicha tesis fue acogida por la Sala Auxiliar de la Suprema Corte en los si.
guientes trminos: "Aunque es cierto que en el mbito de la doctrina se ha discutido amo
pliamente, ron argumentos serios de una y otra parte, el punto relativo a si el rgano
judicial est obligado a abstenerse de aplicar una ley contraria a la Constitucin, lo
cierto es que en el Derecho Pblico Mexicano se ha adoptado una solucin positiva
que puede calificarse de intermedia. Conforme a la Constitucin federal. no lodo rga-
no judicial es competente para declarar la inconsriruconalidad de una ley, sino sola-
mente el Poder Judicial Federal, principalmente a travs de un juicio de sonomla
singular como es el amparo, donde la definicin de inconsritucionalidad emitida por
el juez federal se rodea de una serie de precauciones y de requisitos que tratan de
impedir una desorbitada actividad del rgano judicial en relacin con los dems po.
dercs. Aun en el caso del articulo 133 de Ia Constitucin, que impone a los jueces de
los Estados la oh ligacin de preferir la Ley Suprema cuando la LeV de su Estado la
contrara, el precepto se ha entendido en relacin 'con el sistema segn el cual es ni-
camente el Poder Judicia) Federal el que puede hacer declaraciones de inconstitucionnli-
dad. Esto es as por que aun en el caso de que un juez de una entidad federativa. frente
a una ley local que estimara inconstitucional, se abstuviera de aplicarla para arreglar tales
preceptos a la Constitucin Federal. esta abstencin no tendra los alcances de una de-
claracin sobre la in constitucionalidad de la Ley, ms all del mbito del proccdimien-
to en que interviene, tal como se pretende, en el caso, que hubiera hecho la autoridad
responsable. Dc In expuesto se infiere que nuestro Derecho Pbfco admite implcitamente
que, conforme al principio de la divisin dc Poderes, el rgano judicial est umpcdldo
de intervenir en la calificacin de Inconstttuclonalldad de los actos de los otros poderes,
a menos que a ese rgano se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como
ocurre en la Constitucin Federal cuando dota al Poder Judicial de la Federacin de la
~ facultad de examinar en determinadas condiciones la constitucionalidad dc los actos
de cualquiera autoridad." Semanario Judicial de la Federacin; T. CXVlll, pg. 126.
bin lo vimos ya- que carecera de inters erigir sobre l una argu-
mentacin.
La segunda hiptesis es en apariencia distinta de la primera. En
la primera hiptesis, el juez local no tiene que decidir cul ley aplica
en el juicio, si la Constitucin federal o la ley del Estado; a lo sumo
lo que podra hacer sera no aplicar la ley local por inconstitucional,
pero en este caso no podra aplicar en su lugar la Constitucin, por-
que sta no tiene el contenido ni el objeto de las leyes ordinarias, sino
el de sealar las competencias para expedir dichas leyes. En cambio,
cuando dos leyes ordinarias estn frente a frente, regulando con com-
petencias distintas la misma materia, al hacer a un lado una de ellas
debe aplicarse en su lugar la otra. As pues, el juez ordinario tiene que
elegir cul de las dos leyes aplica al caso concreto, si la local o la fede-
ral; debe de preferir una de las dos.
Si para fundar esa preferencia el juez tomara en cuenta exclusiva-
mente la constitucionalidad, si se decidiera por la ley que estimara
constitucional, independientemente de cualquiera otra preferencia por
las jurisdicciones, entonces el juez tendra que formular un juicio va-
lorativo, desde el punto de vista constitucional, de las dos leyes, para
definir cul est dentro y cul fuera de la Constitucin, cul debe
aplicarse. y cul apartarse. Este juicio -seg-n los principios que esta-
mos aplicando- slo corresponde al Poder judicial federal.
Pero el juez ordinario necesita de todas maneras fundar en algo
su preferencia, porque a diferencia de la contradiccin entre la Cons-
titucin y una ley, aquf es preciso dejar de aplicar al caso concreto
una de las dos leyes ordinarias. En qli criterio fundar el rechazo de
una de esas leyes? Considerarnos que el juez local, conforme a los prin-
cipios, debe preferir en todo caso la ley de su jurisdiccin, la emanada
de la leg-islatura de su Estado, por'lue los poderes y las autoridades
todas de un Estado existen y tienen sus facultades en virtud de la
Constitucin de ese Estado, y fueron creados para realizar el orden
constitucional y legal del Estado. Cuando surge un conflicto entre este
orden y el previsto por la Constitucin federal, debe prevalecer sin
duda el de la Constitucin federal; pero ni la definicin de 'lue existe
un conflicto ni su resolucin incumben a las autoridades de los Esta-
dos sino al Poder judicial federal. En esas condiciones, cmo no va a
preferir el juez local su propia ley a la emanada de otra jurisdiccin,
mientras el rgano competente define Cl"U de las dos debe prevalecer,
por estar de acuerdo con la Constitucin?
Tales son las consecuencias a que nos conduce la aplicacin rigu-
rosa de los principios que informan nuestra organizacin constitucio-
nal. Pero veamos cmo un texto expreso de la Constitucin quebranta
excepcionalmente dichos principios. en lo que respecta a los jueces

locales.
El primer prrafo del art. 133 establece lo siguiente: "Esta Cons-
titucin. las leyes 'del Congreso de la Unin que emanen de ella y
todos los tratados que est-n de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del
Senado, sern la ley suprema de toda la Unin."
El prrafo transcrito parece contradecir lo que expusimos en el pri-
mer captulo de esta obra respecto al concepto de soberana y a la
supremaca nica de la Constitucin, que son los puntos bsicos sobre
los que hemos edificado la interpretacin constitucional toda entera.
En efecto. el nico poder soberano es el Constituyente y de all que
su obra, que es la Constitucin, sea la nica suprema. Ninguna de las
dos jurisdicciones que al implantar el sistema federal estableci la
Constitucin -esto es, la jurisdiccin federal y la local-, pueden igua-
lar ni menos superar en su ejercicio a la Constitucin, sino que tienen
que acatarla. Pero hay ms, ninguna de esas dos jurisdicciones es su-
perior a la otra. sino que ambas son coextensas, porque cada una tiene
su materia propia. Cmo explicamos, por lo tanto que el arto 133
considere como ley suprema, no slo a la Constitucin, sino al con-
junto de la Constitucin, de las leyes del Congreso de la Unin que
emanen de ella y a los tratados que estn de acuerdo con la misma?
Hay aqu sin duda imprecisin en el uso de los trminos. El pre-
cepto se est refiriendo a las leyes y tratados constitucionales, como
en Otro lugar lo advertimos. Claro que las leyes y tratados federales.
cuando son constitucionales, prevalecen sobre las leyes inconstitucio-
nales de los Estados. Slo en este sentido las leyes federales tienen
primaca sobre las locales. como stas la tendran si ellas fueran las
constitucionales: pero esta primaca no proviene de desigualdad de
las jurisdicciones, sino que en caso de conflicto entre stas goza de su-
premaca la que est de acuerdo con la Constitucin. Se trata. en l-
timo anlisis, de la supremaca nica de la Constitucin, que se comu-
nica a los actos que estn de acuerdo con la Constitucin frente a los
actos que estn en desacuerdo con la misma. No se trata de la pri-
maca de lo federal sobre lo local, sino de lo constitucional sobre lo
inconsti tucional,
La segunda parte del arto 133 dice as: "Los jueces de cada Estado
se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados."
Vuelven a apuntar aqu las dos hiptesis que antes consideramos a
la luz de los principios. La primera consiste en la oposicin de la ley
local con la Constitucin. Segn el precepto transcrito. el juez debe

hacer prevalecer en ese caso la Constitucin. lo que engendra las si-
guientes consecuencias: el juez tendr que apreciar la constitucionali-
dad de la ley expedida por su legislatura, tendr que no aplicar dicha
ley si la estima inconstitucional. y. en este ltimo supuesto, no ten-
dr ley alguna que aplicar. porque la Constitucin no sustituye a la
ley inconstitucional. Consecuencias son todas stas que repugnan a la
rgida teora antes expuesta pero que la Constitucin acepta. segn
los trminos literales del arto 133.1
La segunda hiptesis consiste en la oposicin de la ley local. apli-
cable en el juicio. con una ley federal o un tratado, que norma la
misma materia regulada por aqulla. En este caso. dice el arto 133,
deben prevalecer dichas leyes y tratados (las que "emanen de la Cons-
titucin, los que estn de acuerdo" con la Constitucin. es decir. las
leyes y tratados constitucionales), a pesar de las disposiciones que pue-
da haber en las Constituciones o leyes de los Estados. Que lo constitu-
cional prevalece sobre lo inconstitucional. no presenta dudas. Pero
puede el juez comn definir, en un juicio ordinario. cul de dos leyes
provenientes de distintas jurisdicciones es la competente. para el efec-
to de no aplicar la ley de la jurisdiccin incompetente? El texto del
articulo 133 parece atribuir al juez comn tales funciones de discri-
minacin constitucional. puesto que de sus trminos se infiere que
el juez local debe preferir las leyes federales a las de su propio Estado.
pero a condicin de que aqullas sean constitucionales. Pudiera de-
cirse. no obstante. que esta discriminacin no es tarea del juez, sino
que ste debe reducirse a respetar la presuncin de constitucional del
derecho federal. que slo puede ser destruida por un fallo de la justi-
cia de la Unin. La ltima solucin tiene las siguientes ventajas; re-
conoce la competencia nica de la justicia federal para dirimir con-
flictos de jurisdiccin entre la federacin y los Estados; evita el riesgo
de que los tribunales de los Estados obstaculicen, a pretexto de in-
constitucionalidad. la legislacin federal; elude el peligro de la anar-
qua en materia constitucional.'
'1 Para esquivar los serios inconvenientes que ofrece la aplicacin literal del pre-
cepto comentado no queda sino entenderlo con la Corte en el sentido de que los jueces
locales no pueden, motu propro, dejar de aplicar una ley por Inconstttuconalidad, sino
slo pueden hcerlo cuando la' definicin de Inconsttuconalldad ha sido dada. a travs
de su jurisprudencia, por el nico rgano" competente para ello, como es el judicial
federal.
8 La resolucin de la pugna entre una ley federal y una local por los jueces de
los Estados es uno de los problemas ms debatidos en los paises de rgimen federal.
Que solamente deben ser preferidas las leyes federales que estn de acuerdo con la
Constitucin es lo que sostuvo Hamilten en el siguiente prrafo: "No se deduce de
esta doctrina que los actos de la sociedad mayor que no estn de acuerdo con sus po.
deres constitucionales. sino que constituyan invasiones de las facultades- restantes de las
En cambio, si el juez local debe preferir en todo caso al derecho

federal mientras la Suprema Corte decide acerca de su constituciona-
lidad, se establece una supremaca del derecho federal sobre el local,
que aunque sea interina no se justificara sino por razones de ndole
prctica.
Como se ve, el arto 133 es, por cualquier lado que se le considere,
un precepto oscuro, incongruente y dislocador de nuestro sistema. To-
mado de la Constitucin norteamericana, all pudo justificarse como
encaminado a impedir que los jueces de los Estados trataran de sobre-
poner su derecho al de la Unin, en una poca en que el sistema fe-
sociedades menores, se convertirn en la ley suprema y merecern que se les trate como
tales. Por lo tanto, vemos que la clusula que declara la supremaca de las leyes de la
Unin, nicamente enuncia una verdad que dimana inmediata y necesariamente de
la institucin de un gobierno federal. Supongo que no habr escapado a los observado-
res que limita expresamente esa supremaca a las leyes que se hagan de acuerdo con
la Constitucin." (El Federalista, nm. XXXIII.)
Sin embargo. con el tiempo se lleg a sostener en casos aislados la tesis de que debe
prevalecer la ley federal, mientras deciden el pumo los tribunales Iederales. que es pre
cisamente la tesis sustentada en esta obra. "Siempre que surja un conflicto entre los
mandamientos de las dos soberanas o en la ejecucin de las medidas tomadas por sus
autoridades, las del gobierno nacional deben tener- supremaca, hasta que su validez
pueda ser finalmente determinada por los tribunales de los Estados Unidos. Esta. supre-
maca temporal, hasta la decisin judicial de los tribunales de los Estados Unidos y la
determinacin final del conflicto por tal decisin, es esencial a la preservacin de la paz.
as como para impedir toda colisin de fuerzas entre los dos gobiernos." (El lusticia
na, en Tabie's case.]
En la Repblica Argentina se ha aceptado la tesis de El Federalista. Refirindose
al art. SI de la Constitucin de aquel pas dice Ocnzlez Caldern: "Esta clusula
-es preciso tenerlo bien presente- no quiere decir que todOj las leyes dictadas por el
Congreso Nacional sean supremas. que estn por encima de las Constituciones y leyes
provinciales en cualquier caso. Las leyes de la Nacin sern supremas si son dictadas
en consecuencia de la Constitucin, es decir. en consecuencia de los poderes legislativos
que la misma Constitucin ha conferido al Congreso expresa o implcitamente. La su-
premaca puede ser de las leyes provinciales sobre las leyes nacionales cuando aqullas
han sido sancionadas por las legislaturas en consecuencia de los poderes que la Cons-
titucin federal les ha reconocido y cuando las sancionadas por el Congreso hayan ex-
cedido los lmites de su competencia o jurisdiccin." (Derecho Constitucional Argen-
tino; S. OO.; Buenos Aires 19S0-SI; pg. 459.)
En Mxico Vallarta sostuvo la tesis de que "el juez debe juzgar de la ley secun-
daria. para el efecto. de calificar su inconstitucionalidad, a fin de juzgar siempre segn
la Constitucin". (Amparo de Justo Prieto: voto; ed. 1896; T. JlI, pg. 249). Pero
el referido magistrado no tuvo oportunidad de exponer su opinin respecto al con-
flicto de una ley federal con una local, sino solamente a la oposicin de una ley local
con la Constitucin.
Ms recientemente Caxiola ha estimado que "los jueces de los Estados carecen de
facultad para declarar la invalidez de cualquier ley o tratado federal". (Algunos probe-
mas del Estado Federal; Mxico, 1941; p~ 107): pero en contrario opina MarUnez
Bez que "para cumplir el juez local con el mandamiento del ISS utene forzosamente
que hacer un juicio de valor sobre la ley del Congreso Federal o sobre el tratado en
cuanto a si se imputan a la ley Suprema de toda la Nacin por la congruencia de sus
disposiciones y lo preceptuado por la Constitucin, y de ese juicio valorarivo resultar
como consecuencia la estimacin de que la norma federal es superior a la del derecho
local o la desestimacin de la suprcmada de aqulla y la aplicacin de esta ltima re-
gla". (Revista de la Escuela NaCional de Jurisprudencia, nmero de julio a septiembre
de 1942; pg. 247.)
deral contaba todavia con numerosos adversarios; pero si all prosper

el precepto, fue porque la defensa jurisdiccional de la Constitucin se
inicia ante los jueces locales y pasa despus a la justicia federal me-
diante el recurso de alzada, que vincula dentro de un solo proceso las
dos instancias desarrolladas sucesivamente ante las dos jurisdicciones.s
En Mxico no era posible que medrara el arto 133. no slo porque el
Constituyente de 57 tuvo buen cuidado de impedir la intervencin
de la justicia local en la defensa jurisdiccional de la Constitucin.
sino tambin porque falta aqui el eslabn entre las dos jurisdicciones.
que es en Estados Unidos el recurso de alzada. De aqui que el arto 133
de nada sirva en la prctica y slo suministre tema abundante para
discusiones tericas. Acaso fuera otro su destino si su ley reglamenta-
ria -que nunca ha existido- le diera vida, suavizando sus defectos y
encauzando su aplicacin.
De todo lo expuesto se infiere que, aunque sea en teora contrario
a nuestro sistema, el arto 133 consagra una defensa subsidiaria de la
Constitucin. al imponer a los jueces locales la obligacin de no apli-
car las leyes locales que estn en pugna con la Constitucin federal.
Esta defensa subsidiaria de que hablamos. incluir la obligacin para
dichos jueces de no aplicar una ley federal. que aunque no contradiga
una ley local. sin embargo se considere en pugna con la Constitucin?
Hasta all no llega la letra del precepto, que a lo ms permite -se-
gn una de sus varias interpretaciones- apartar una ley federal cuan-
do resulta inconstitucional. frente a una ley local que est de acuerdo
con la Constitucin.!?
9 La subordinacin del fallo del juez local al del federal. ste en revisin de
aqul, cuando se trata de materia constitucional, es 10 que salva al sistema norteameri-
cano de los inconvenientes que hemos apuntado. La unidad de jurisprudencia de la jus-
ticia federal reemplaza en la ltima instancia las posibles diferencia de criterio entre
los tribunales de los Estados habidas en la misma materia constitucional. "Trece tribu-
nales independientes de ltima instancia, para juzgar los mismos asuntos, suscitados por
las mismas leyes, seran una hidra gubernamental de la que slo podran resultar con-
furiones y contradicciones", deca Hamilton (El Federalista. nm. LXXX), Pero ms
adelante el mismo autor encontraba Ja solucin en la unificacin de los rdenes judea-
les de la Federacin y de los Estados: "Los sistemas nacionales y locales han de conside-
rarse como un todo. Los tribunales de los Estados sern evidentemente ]05 auxiliares
naturales para la ejecucin de las leyes de la Unin, y la apelacin en contra de sus
resoluciones proceder con la misma naturalidad ante el tribunal destinado a unificar
y asimilar los principios nacionales." (El Federalista, nm. LXXXlI.)
Gracias al sistema establecido, los jueces locales de los Estados Unidos estn en
posibilidad de apreciar la constitucionalidad de su ley frente a una federal y de pre
ferir a la primera, si estiman inconstitucional a la segunda. "Supongamos -dice Coro
win- que un tribunal estatal considere que una ley del Congreso no ha sido dictada
en consecuencia de la Constitucin; puede entonces dar preferencia a la ley estatal
antagnica? Asl se ha presumido desde fecha remota; pero, como. ya lo hemos visto,
tales resoluciones de las Cortes estatales no IOn definitivas," (La Constitucin de EJ-
tados Unidos y su actual significado. pg. 171.)
10 Todo lo que Ilevamos dicho se refiere a los rganos judiciales locales. Cuando
170. Cualquiera que sea la interpretacin que se d al artculo 133.

inclusive la ms favorable y liberal para los jueces de los Estados. es
decir. la que pone en manos de tales jueces funciones constitucionales.
los peligros que tal interpretacin presenta no se comparan con aque-
llos que hemos descubierto en dejar anlogas funciones al Poder
Ejecutivo.
La interpretacin constitucional que adopta un juez con motivo
de la ley ordinaria que aplica a un litigio. slo tiene eficacia dentro
del mismo litigio; si con motivo de dicha interpretacin el juez ordi-
nario deja de aplicar una ley que estima inconstitucional. esa ley con-
serva su vigor para todos los dems casos. En cambio. si e! Ejecutivo
se rehusa a ejecutar una ley que considera inconstitucional, su decisin
tiene por efecto paralizar totalmente la aplicacin de la ley. Por otra
parte, rehusarse a aplicar determinada ley en un litigio. no es mani-
festacin de un distanciamiento entre e! Poder Judicial y el Legisla-
tivo ni tampoco trae como consecuencia un choque entre ambos po-
deres. Pero tratndose de la negativa de! Ejecutivo para aplicar una
ley del Congreso, suele ser sntoma de pugna entre los dos poderes o
antecedente de la pugna.
Por eSO es que el artculo 133 no nos puede servir para ampl iar
su tesis, cualquiera que ella sea. a la defensa de la Constitucin por
parte del Poder Ejecutivo.
A la luz de tales premisas. debemos entender e! articulo 128. que
dice: "Todo funcionario pblico. sin excepcin alguna. antes de to-
mar posesin de su encargo prestar la protesta de guardar la Consti-
tucin y las leyes que de ella emanen."
Ya hemos dicho que toda autoridad debe regir sus propios actos
de acuerdo con la Constitucin. La protesta de guardar la Constitu-
cin no tiene otro alcance.
Pero el funcionario debe protestar. adems. que guardar las leyes
que "emanen" de la. Constitucin, es decir. las leyes que estn de
acuerdo con la Constitucin. Quiere esto decir que no debe guardar
las leyes que en su concepto sean inconstitucionales? Nos obliga a
contestar negativamente la pregunta, todo cuanto hemos dicho en p-
ginas precedentes respecto a la defensa subsidiaria de la Constitucin
por parte de las autoridades administrativas.
La letra misma del artculo 128 no dice cosa distinta de lo que
hemos asentado: la protesta obliga a respetar las leyes que emanen
la Suprema Corte conoce en nica instancia de un juicio ordinario es ,:vidcllte que el

intrprete sumo de la Constitucin puede apartar una ley a ('1101 contraria.
de la Constitucin, pero no a desacatar las que no emanen de la Cons-

titucin.
En resumen, el artculo 128 consagra la defensa subsidiaria de la
Constitucin respecto a los actos propios, no as en cuanto a los actos
de otros poderes o autoridades.
l7I. Solamente por la importancia que en ciertas pocas se ha

querido dar al prrafo tercero del artculo 97, mencionaremos dos de
las facultades que dicho precepto otorga a la Suprema Corte de jus-
ticia, como posibles defensas subsidiarias de la Constitucin.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin -dice en lo que nos
interesa el prrafo que comentamos- "nombrar a alguno o algunos
de sus miembros o algn juez de Distrito o magistrado de Circuito o
designar uno o varios comisionados especiales, cuando as lo juzgue
conveniente, o lo pidiere el Ejecutivo federal, o alguna de las Cma-
ras de la Unin, o el Gobernador de algn Estado, nicamente para
que averige. .. algn hecho o hechos que constituyan la violacin
de alguna garanta individual, o la violacin del voto pblico ... ".
Como se ve, la intervencin de la Suprema Corte en los casos se-
alados puede ser a solicitud de los rganos con titularidad para ha-
cerlo, o bien por decisin espontnea y propia de la Corte. Por lo
pronto referiremos estos presupuestos generales nicamente a la ma-
teria electoral.
La primera hiptesis, que se ha interpretado en el sentido de que
la Corte no puede rehusarse a intervenir, se ha realizado en un solo
caso, cuando el Presidente de la Repblica solicit en el ao de 1927
.la investigacin de la Corte por violacin del voto pblico en las
elecciones de Guanajuato. La Corte, que design para la investigacin
a un Magistrado de Circuito, no resolvi nada acerca del informe por
ste rendido."
En la segunda hiptesis la Corte ha sido requerida por partcula-
res, con excepcin de un caso en que la solicitud de investigacin par
ti de uno de los integrantes de dicho Tribunal. De los 17 casos de
esta ndole que se han presentado desde 1918 hasta 1954, la Corte ha
11 A la investigacin solicitada por el Ejecutivo precedi una resolucin de la
Corte negndose a conocer, por incompetente, de la controversla promovida por el
Poder Ejecutivo Federal contra los Poderes Legislativo. Ejecutivo y Judicial del Es
tado de Ouanajuato sobre la constitucionalidad de su eleccin, La Corte consider
que "emana de la soberanea de los Estados el derecho de elegir los rganos por medio
de los cuales el pueblo la ejerce. sin que ningn poder extrao tenga potestad para
mervcnir en las elecciones ni para calificarlas o poner en duda su legitimidad", (In-
IOTme rendido por el presidente de Suprema COTte; Mxico, 1928; pg. 23.) Al abste-
nerse la Corte de conocer en forma de juicio de la cuestin electoral suscitada, el
Ejecutivo Federal solicit su intervencin en los trminos del artculo 97. prrafo
tercero.
aceptado que se lleve a cabo la investigacin nicamente en cuatro

de ellos, de los cuales en tres correspondientes a 918, 920 Y 923, no
tom acuerdo alguno acerca del resultado de la investigacin. Desde
27 hasta 54, la Corte ha adoptado la actitud al parecer definitiva de
no intervenir, pues slo se ha presentado un caso en contrario, el
de Len en 46; este caso es, por otra parte, el nico en que la Corte
conoci y resolvi acerca del resultado de la investigacin, lo que hizo
simplemente mediante el acuerdo de remitir copia del dictamen de la
comisin investigadora al Presidente de la Repblica y al Gobernador
de Guanajuato.
Infirese del precedente resumen de casos que al negarse la Su-
prema Corte casi sistemticamente a ejercitar "motu proprio" la fa-
cultad investigadora, y al no 'solicitar el empleo de dicha facultad
los rganos pueden hacerlo, el precepto ha quedado de hecho este-
rilizado.
Por otra parte, los casos llevados a la consideracin de la Corte
han hecho germinar las interpretaciones ms variadas y contradicto-
rias, lo que indica desde luego que el precepto est lejos de ofrecer
meridiana claridad.
Ninguna luz pueden suministrar los antecedentes del artculo. Lo
nico que parece definitivamente esclarecido es que nadie puede es-
tablecer el origen de la disposicin, la cual, al decir de uno de loo
Ministros de la Corte, cay como un aerolito en nuestro derecho p-
blico. Las palabras relativas del mensaje del Primer Jefe adolecen de
oscuridad y de incongruencias, adems de que no se refieren a la in-
vestigacin de oficio, que es la propiamente discutible."
12 En dicha exposin de motivos hay el siguiente prrafo, nico que guarda

relacin con la materia que nos ocupa: "El Poder Legislativo tiene ncuesricnable-
mente el derecho y el deber de inspeccionar la marcha de todos los actos del gobierno.
a fin de Ilenar debidamente su cometido, lomando todas las medidas que juzgue con-
venientes para nonnalizar la accin de aqul; pero cuando la investigacin no debe ser
meramente informativa. para juzgar de la necesidad e improcedencia de una medida
legislativa, sino que afecta a un carcter meramente judicial, la reforma faculta tanto
a las Cmaras como al mismo Poder Ejecutivo para excitar a la Suprema Corte a
que comisione a alguno o algunos de sus miembros, o a un magistrado de Circuito.
o a un juez de Distrito, o a una comisi6n nombrada por ella para abrir la averigua-
cin correepondlente, nicamente para esclarecer el hecho q~e se desea conocer; cosa
que indisculiblemente no podran hacer los miembros del Congreso. los que de ord-
nario tenan que conformarse con los informes que quisieran rendirles las autoridades
inferiores," (Diario dt!' los Debates; T. 1, pg. 267.) La deficiente redaccin del pa-
saje transcrito impropia de documento de tan sealada importancia, no permite des-
cubrir con suficiente claridad el pensamiento de sus autores.
La nvestfgacin "no debe ser meramente informativa", sino que "afecta a un ca-
rcter meramente judicial". Y poco despus de desechada aquella Invcstfgacln infor-
mativa parece que se le da tal carcter a hi averiguacin que se abrir "nicamente
para esclarecer el hecho de que se desea conocer." Qu- significan esas expresiones, tan
a yunas de claridad y de precisin jurdicas?
Por ltimo, el precepto pas-del todo inadvertido en el Constitu-

yente de Quertaro.P
En cuanto a la legislacin, ha soslayado a su vez el problema que
nos ocupa. Ciertamente en la iniciativa de la Ley Electoral Federal
que envi al Congreso el Presidente vila Camacho en diciembre de
1945, se daba a la Corte intervencin de cierto relieve en la funcin
electoral, pues dos representantes de ella deban integrar con otros va-
rios la Comisin Federal de Vigilancia Electoral (art. 79 ) , Y si por
informes de dichos comisionados o por los de la misma Comisin
encontrare la Corte "que hay razn para suponer que ha habido vio-
lacin del voto, podr, si lo estima conveniente. ordenar la investiga-
cin a que -se refiere el arto 97 constitucional" (art. 117). Pero el Con-
greso, advirtiendo el peligroso cometido que se otorgaba a la Corte,
suprimi dichas intervenciones y en la Ley Electoral solamente que-
daron, a titulo de inocuos. los arts. 113, 114, 115 Y 116 relativos a
que las Cmaras O el Presidente de la Repblica podran solicitar de
la Corte una averiguacin, cuyo resultado se comunicara al Congreso
y al Ejecutivo "para los efectos a que 'hubiere lugar en la calificacin
18 En la sesin del 17 de enero de 1917 se present el dictamen de la Comisin

relativo al Poder Judicial federal, y en l no se hace ninguna alusin al prrafo ter-
cero del articulo 91 (Diario de 10$ Debates; T. 11, pg. 214).
En la sesin vespertina del 20 de enero se dio lectura a todos los artculos del
Poder Judicial, desde el 94 hasta el 99. "por estar ntimamente relacionados. a fin de
que se engloben en una sola discusin, sin perjuicio de que los ce. diputados separen
los que vestmen oportunos para su votacin" (Diario de los Debates; T. H, pg. 506).
La eesn se suspendi despus de prolongado debate acerca de los dos nicos puntos
que llamaron la atencin: la designacin y la inamovilidad de los ministros de la Corte.
Reranudada la sesin dos horas despus, a las nueve horas de la noche, la discu-
sin continu acaloradamente acerca de aquellos dos temas. Al fin estall el desorden.
como pocas veces en la actuacin del Congreso. Algunos pedan a gritos que se votara
de Una" vez todo el capitulo del Poder Judicial. pero otros manifestaban desordena-
damente que hablan sido engaados, pues se quera hacer votar desde el arto 94 hasta
el 99. cuando la discusin haba versado exclusivamente sobre la designacin '1 la
inamovilidad de los ministros. puntos a que se refermn, respectivamente, los arts. 94
y 96. A la medianoche, en que se levant la sesin. se formul' la proposicin de uue
se separaran dichos dos artculos para discusin. puesto (Iue eran los nicos que- la
hablan suscitado (Diario de los Debates; T. 11, pgs. 439 a 547). "
La sesin de la tarde, al da siguiente, se inici con un altercado entre algunos
representantes con motivo de que se discuti si se haba desintegrado el quroum en
la noche anterior. En una atmsfera de discordia y de agravios personales. la Comi-
sin tuvo en cuenta una proposicin de varios diputados y present un nuevo proyecto
de los artculos 94 a 99. con modificaciones relativas ncameute a los dos puntos
debatidos. Entre voces que exigan las inmediata votacin. el presidente suplic a los
representantes que no abandonaran el saln y por fin se hizo la declaratoria de {IUe
los arts. 94 a 99 hablan sido aprobados por unanimidad, a excepcin del 94, que- se
aprob contra dos votos. y del 96. en contra del cual se emiti un voto. (Diario de
los Debates; T. 11, pgs. 543 a 545, 547 Y 548, 555 a 558.)
Advirtase. por lo tanto. que los temas apasionantes de la manera de designar a
Jos ministros de la Corte y de la inamovilidad de stos distrajeron la atencin de la
asamblea de Quertaro respecto al restante contenido de los aruculos discutidos, ra-
zn por la cual la facultad de la Corte en materia electoral -cque guraba en uno
de esos an culos-. pas totalmente inadvertida.
de las elecciones y para la consignacin".' La Ley Electoral Federal de

1951 no admiti ni siquiera esa tan mezquina participacin de la
Corte en el proceso cvico. pues no slo dejaron de figurar en el cuer-
po de la ley el nombre del Alto Tribunal y la anterior referencia
al arto 97, sino que implcitamente se hizo a un lado la averiguacin
por este artculo prevista. lO
La jurisprudencia y la legislacin se han enfrentado de este modo
con las dos fuerzas que han pretendido galvanizar el prrafo a que
venimos refirindonos: la pasin poltica de los perdidosos en las elec-
ciones y la buena fe de quienes aguardan de la Corte el remedio para
el fraude electoral.
Tocante a la primera, jams lleg a sostenerse en el Pleno de la
Corte la tesis de que sta pudiera invalidar elecciones. pues el articu-
lo 62 de la Constitucin, que da el carcter de definitiva e inatacable
a la calificacin de cada Cmara sobre la eleccin de sus miembros.
cierra la puerta a tesis tan aventurada. Empero. el solo hecho de llevar
al cabo de oficio una averiguacin. por cuanto hace suponer en elni-
mo de la Corte la duda acerca de la pureza de los comicios, es decisin
que favorece sin duda a los contendientes vencidos, al sembrar la con-
fusin en el nimo de las gentes y preparar acaso un distanciamiento
entre los Poderes. Ojal que los polticos nunca descubran la peligro-
sa facultad de la Corte que se esconde en el art. 97. decia en su cte-
dra D. Emilio Rabasa. Al cabo de los aos podemos agregar que aun-
que los polticos profesionales ya la descubrieron, la Corte se ha pre-
cavido de ejercitarla.w
En cuanto a la posibilidad de que la Corte intervenga en el sufra-
gio para purgarlo de sus vicios ancestrales. la opinin pblica bien
orientada tendr que renunciar a pedirlo. El fraude electoral, que
hinca sus races en lo ms ntimo de nuestra historia, desencaden en
otro tiempo luchas armadas y suscita todava pasiones violentas. Lo
poco que el Poder neutral por excelencia alcanzara a hacer para extir-
14 No cabe duda que la iniciativa de la Ley Electoral de 46 aliment el prop-

sito - 3 la postre fallido por la actitud del Congreso.- de conceder a la Corte una
participacin importante en el proceso electoral. En la exposicin de motivos se habla
de la intervencin de la Corte "con el fin de garantizar la efectividad del sufragio
y para el efecto de que el organismo encargado de calificar la eleccin tome .en cuenta
el resultado de la averguacln". Y ms adelante se encomia "el privilegio de su ac-
cin constitucional por propia iniciativa, que viene a constituir, a juicio del Ejecutivo.
un supremo factor de equilibrio en la funcin electoral".
1~ Vanse los arts. 129 a 132. que refieren a la Procuraduria General de la Na-
cin la misma investigacin que la Ley anterior encomendaba a 'la Suprema Corte.
16 La peligrosidad del comentado prrafo del arto 97 inspir la iniciativa para
que fuera suprimido. presentada ante el Senado en 29 de septiembre de 1947 por la
hll:islatura del Estado de Oaxaca, a propuesta del gobernador del mismo Estado, licen-
ciado Eduardo Vasconcelos. En esa iniciativa. que al fin no prosper. se hizo una
.Intesis clara y exacta de las opiniones en litigio.
par esas races. no compensara el previsible quebranto de su neutra-

lidad. que constituye su razn de ser y su nica fuerza. Si la Corte
interviniera en la poltica electoral con intencin de sanearla, podra
contraer la enfermedad. pero no curarla. Con su intervencin. como
deca Guizot, la poltica no tiene nada que ganar. pero la justicia si
tiene mucho que perder."
17 En ese mismo sentido se ha orientado invariablemente el derecho pblico norte-

americano.
La jurisprudencia de la Corte. confirmada en numerosos caSOS, encunrrase ex-
presada en las siguientes palabras de Cooley: "Los tribunales no tienen autoridad sobre
cuestiones polticas, sino que deben aceptar como denirva la determinacin de los
Departamentos Polticos del Gobierno" (Thomas M. Cooley, The general principies 01
Constitutionat law in the United States 01 Amrica; Boston Iitrle Brown and Co.; 1898
pgina 157). Y en sentido anlogo opinan otros dos comentaristas norteamericanos:
"El poder judicial no se extiende a todas las cuestiones \CIue surjan de la Constltucin,
porque muchas de ellas son polticas y tienen que 'resolverse por otros Departamentos
del "Gobierno" (compiJacin de Paschal Annor. cit. por VaJlarta en el amparo de
Dond). "Un caso surge con motivo de esta Constitucin, de las leyes de los Estados
Unidos y de los tratados de los Estados Unidos, cuando se requiere la interpretacin
de alguno de ello para su resolucin definitiva. Pero si bien el Poder Judicial se
extiende a lodos esos casos, existe una cierta categora sobre la que la Corte no pre.
tende habitualmente plena libertad de decisin. Son stos los casos que implican las
llamadas cuestiones poUtica.r... Cuando las dependencias polticas, el Congreso y el
Presidente. se han pronunciado acerca de estas cuestiones, la Corte acepta general-
mente sus decisiones como obligatorias para ella, al fallar las causas. Naturalmente
corresponde a la Corte decidir en definitiva si una cuestin es una cuestin poltica
en este sentido" (Edward S. Corwin: La Constitucin norteamericana y su actual sg-
niiicado: 1942; pg. 138).
En el clebre caso Luther vs. Borden la Corte sostuvo la tesis que ha reiterado
la jurisprudencia posterior: "Muchos de los argumentos de la parte del quejoso se
refieren a derechos poltcos y a cuestiones polticas. tsobre las cuales se pide a la Coro
te expresar su opinin. Declinamos hacerlo_. _ Este tribunal es el que menos debe
rebasar las fronteras que limitan su propia jurisdiccin. Si siempre debe estar pronto..
a conocer de cualquier cuestin que le haya sido conferida por la Constitucin debe
tambin no pasar nunca de su propia esfera de accin y cuidar de no inmiscuirse en
discusiones que tocan propiamente a otros foros," (Lawrence B. Evans: Ca.ses on Ame-
vican Constitutional Law; Chicago, 1942; pg. 751.)
Se nota, pues, la tendencia de la Corte norteamericana a no intervenir en las
"cuestiones polticas". Hubo, sin embargo, un caso verdaderamente excepcional en que.
no la Corte como tal, sino cinco de sus miembros hubieron de participar a manera
de rbitros en una cuestin de poltica elctoral. Y este caso fue tan infortunado, que
sirvi tan slo para confirmar a la Corte en su propsito de no intervenir en tales
materias. En las elecciones presidenciales de 1876 el candidato republicano Haves gan
17 Estados y otros tantos el demcrata Tilden; quedaban cuatro dudosos, que se dispu-
taban los dos partidos. Se integr entonces una comisin, compuesta de cinco se-
nadores. cinco miembros de la Cmara de Diputados y cinco jueces de la Corte Su-
prema, que habran de decidir acerca de la admisimilidad de los votos de los cuatro
Estados dudosos. El Senado design a tres republicanos y dos demcratas; la Cmara,
a tres demcratas y dos republicanos. De la Corte. dos eran republicanos IY dos dem-
cratas. y a los cuatro se encomend la designacin del quinto magistrado, cuyo voto
era el que en definitiva debla indinar la balanza, hasta esos momentos equilibrada.
"Los cuatro jueces -dice Bryce- escogieron a un republicano y esta eleccin decidi
prcticamente el resultado, pues cada voto emitido por los miembros de la Comisin
fue estrictamente de partido" (james Bryce: The American Commonwealth; New
York. The MacmiBan Co., 1926; pgs, 47 . a 49). "Los cinco jueces de la Suprema
Corte -dice en otro lugar el mismo autor-e, incluidos en la comisin electoral nomo
brada entonces, votaron por motivos de partido con la misma obstinacin de los se-
Hasta aqu la Corte y el sufragio. Queda por ver -la otra enco-
mienda que le confiere el mismo prrafo del 97, como es la de ave-
riguar "algn hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna
garanta individual".
A diferencia del voto pblico, aqu s se encuentra en su terreno
la Suprema Corte, ya que su misin caracterstica consiste en velar por
las garantas de la persona que consagra la Constitucin. Nada ms
que debe existir una diferencia entre la proteccin organizada a
travs del juicio de amparo y la que instituye el 97, pues de otro
modo sta sera mera repeticin de aqulla. Las dos diferencias que
desde luego apuntan en el texto son las siguientes: en un caso el titu-
lar de la accin es el individuo perjudicado y su pretensin requiere
una sentencia judicial; en el otro caso acta la Corte de oficio o a
solicitud de cualquiera de los Poderes pblicos que enumera el pre-
cepto y su actividad no culmina en una sentencia, sino en una simple
averiguacin.
Tampoco en esta segunda hiptesis de intervencin de la Corte
han alumbrado las fuentes del ordenamiento. Sin embargo, bajo la
vigencia de la Constitucin anterior ocurri un caso, que por su seme-
janza con los ahora previstos pudo influir en la adopcin del precepto.
En el ao de 1879, con motivo de la indignacin general provoca-
da por las ejecuciones que sin formacin de causa llev a cabo en el
puerto de Veracruz el general Mier y Tern, la Suprema Corte deci-
di instruir una averiguacin, a solicitud de su fiscal, quien expuso:
"Toca al Supremo Poder Judicial de la Federacin, a quien la Cons-
titucin y leyes generales del pas encomiendan de una manera ms
especial la salvaguardia de las libertades pblicas, de las instituciones
polticas y de las garantas individuales; tomar sobre los referidos acon-
tecimientos el elevado puesto que le corresponde _.. " 18 La Corte de-
sign para la averiguacin al Juez de Distrito en Veracruz, pero al
considerar que este funcionario no contaba con las garantas necesa-
rias para ejercer sus funciones, la Corte se dirigi al Ejecutivo, exci-
nadores y diputados que formaban parte de la propia comisin. Se arroj por primera
vez sobre el Poder Judicial una funcin escasamente judicial y ciertamente no prevista
por la Constitucin y. en cumplimiento de ella, los miembros del rgano judicial actua-
ron exactamente como personas ajenas a la judicatura" (Bryce; op. ct., pgs. 27 a 271).
Los antecedentes expuestos nos suministran nicamente el dato de que la jurispru-
dencia norteamericana no ha acogido la tesis de que la Corte puede fallar acerca de
la validez de elecciones. la tesis que en Mxico hizo triunfar emeramente D. Jos M.
Iglesias; pero ni esos antecedentes ni otros algunos revelan que en Estados Unidos
haya existido alguna vez la simple tendencia a reconocer a la Corte la facultad de
investigar las violaciones del voto. .
18 El Monitor Republicano, 8 de julio de 1879.
tndolo para que se las otorgara y puso los hechos en conocimiento del
Gran Jurado Nacional. Firmaba el oficio el constituyente Ezequiel
Montes y era Presidente de la Corte otro constituyente, Ignacio L. Va-
llarta, que el ao anterior haba dejado la cartera de Relaciones en el
gabiente del Presidente Daz. .
El Ministro de Justicia contest que aunque la Corte "no est au-
torizada en concepto del Ejecutivo, para dirigirle excitativas", sin em-
bargo ha ordenado la sustitucin del Comandante de Veracruz. La
Corte replic: "Excitar es lo mismo que mover, agitar, facilitar O ayu-
dar a otro a que ejecute algo, y tratndose de los Poderes entre s, de
los cuales, generalmente hablando, ninguno tiene superioridad sobre
el otro, la Corte us de una frmula aceptable al dirigirse al Ejecu-
tivo." El Gran Jurado, por su parte, se declar incompetente para
hacer declaracin alguna respecto a la responsabilidad de Mier y Te-
rn "en los acontecimientos que tuvieron lugar en la noche del 24 al
25 de junio de 1879, en la ciudad de Veracruz", con lo que concluy
el episodio en el que la Suprema Corte. en defensa de las garantas
individuales escandalosamente violadas, se dirigi a los otros dos Po-
deres con energa y prudencia al par. La opinin pblica la acompa-
, no obstante que la Corte no contaba en aquel entonces con nin-
gn texto que autorizara su intervencin.
De esa autorizacin quiso dotarla el Primer Jefe, joven espectador
de aquellos acontecimientos y cuya experiencia personal parece haber
sido la nica inspiracin del prrafo que glosamos.
El antecedente referido nos permite orientarnos en la exgesis del
actual precepto. No es cualquiera violacin de garantas individuales
lo que justifica esta intervencin especial de la Corte, cuyo instru-
mento ordinario para reparar aqulla es el juicio de amparo; sino
una violacin tan significada que provoque irritacin y alarma en la
opinin pblica, un gnero de violacin que por incontenible y gene-
ral no alcance a ser detenida ni remediada por la proteccin particular
del amparo.
La investigacin de la Corte acaso sea impotente en varios de esos
casos, pero se traduce en la nica forma de protesta que la Constitu-
cin le concede frente a los Poderes fuertes que abusan de la fuerza.
Si ello trae consigo implicaciones polticas, no se debe a que la Corte
invada jurisdicciones ajenas, sino dbese por el contrario a que los
actos atentatorios han ocurido dentro de la zona de las garantas in-
dividuales, cuya custodia corresponde precisamente a la Corte. He all
la diferencia con la otra facultad gemela, la de investigar la violacin
del voto pblico. La defensa del sufragio efectivo no es tarea de la
COrte; por eso es signo de prudencia renunciar al ejercicio de la pe-

ligrosa atribucin. La vigilancia de las garantas individuales constitu-
ye, en cambio, la misin indeclinable de la Corte, y de no existir el
prrafo actual del articulo 97. habra que deducir de la misin en
general la existencia de la facultad en particular; tal como lo hizo
la Corte de Vallarta.t"
19 El estudio emprendido en el presente capitulo respecto a la investigacin por la

Corte de violaciones al voto pbljco, se refiere al texto respectivo del art. 97. tal como
se conserv en la Constitucin hasta su reforma de 1977. conforme a la cual desapare-
ci del precepto la obligacin de la Corte para Ilevar a cabo la investigacin cuando
la pidiere alguno de los rganos con competencia para ello. Slo sobrevive como fa-
cultad de la Corte y no como obligacin, la de practicar de oficio dicha investigacin,
en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de alguno de los
Poderes de la Unin. La supresin apuntada no modifica el criterio del autor, ex-
.puesto en la exposicin a que se refiere la presente nota. Con ms razn que antes.
es de prever que la Corte seguir sin investigar de oficio la violacin al voto. Por lo
que hace al deber que tiene de hacerlo en el recurso de reclamacin que introdujo
el are 60 de la Reforma de 77. su estudio corresponde al captulo 111 del apndice
de la presente obra.
CAPTULO XXX
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
SUMARIO
172.-Impunidad. inmunidad y fuero. 173.-El desafuero JX>r delitos co-

munes. 174.-EI juicio poltrico en caso de delitos oficiales. 175.-La l i-
cenera y el fuero. 176.-Responsabilidad por delitos oficiales despus del
encargo. 177.-Los funcionarios con fuero. 17a.-EI fuero del Presidente de
la Repblica. 179.-Destitud6n de funcionarios judiciales. 180.-El des-
prestigio del fuero.
172. En tesis general, la Constitucin considera responsables de

toda clase de delitos y faltas a los funcionarios pblicos, incluyndolos
as en el principio de la igualdad ante la ley. No obstante, la Consti-
tucin ha querido que durante el tiempo en que desempeen sus fun-
ciones, algunos de esos funcionarios no puedan ser perseguidos por
los actos punibles que cometieren, a menos que previamente lo au-
torice la correspondiente Cmara de la Unin. De este modo el siste-
ma que nos proponemos estudiar no erige la impunidad de los fun-
cionarios, sino slo su inmunidad durante el tiempo del encargo.'
Tal inmunidad, por cuanto su destinatario est exento de la ju-
risdiccin comn. recibe el nombre de fuero, evocando as aquellos
antiguos privilegios que tenan determinadas personas para ser juz-
gadas por tribunales de su clase y no por la justicia comn. Esta fue
la acepcin con que la institucin de los fueros penetr en nuestro
derecho patrio como herencia de la legislacin colonial y que se ex ter-
n en la jurisdiccin de los tribunales especiales por razn del fuero.'
1 Decimos que la responsabilidad de los Iuncionarfos pblicos es acogida por la

. Constitucin en tesis general, porque hay un caso de excepcin: el de la impunidad
de que disfrutan Jos diputados y senadores por las opiniones que manifiesten en el
desempeo de sus cargos, segn el art. 61. (Supra, nm. 86.)
2 La palabra !udro alcanz en el derecho espaol varias acepciones, entre ellas
la originaria de estatuto singular en favor de determinadas poblaciones. Aqu nos In-
teresa registrar nicamente la de jurisdiccin especial de clase, que fue la que tuvieron
en cuenta nuestros autores, especialmente D. Manuel de la Pea y Pea. quien defini
as el tribunal especial: "Todo aquel que se destina para conocer slo cierta clase
553
Sin embargo, entre los antiguos fueros cuya abolici6n (salvo el

fuero militar) consum6 la Carta de 57 y el vigente fuero constitucio-
nal, existen diferencias que conviene sealar.
Los antiguos fueros constitutan por regla general verdaderos privi-
legios en favor de las clases beneficiarias." El fuero constitucional no
tiene por objeto instituir un privilegio en favor del funcionario, lo
que seria contrario a la igualdad del rgimen democrtico, sino pro--
teger a la funci6n de los amagos del poder o de la fuerza.' Ms que
en el derecho espaol, el fuero constitucional tiene su antecedente en
este aspecto en el derecho ingls, cuando en el siglo XIV los miembros
del Parlamento arrancaron al rey la concesi6n de ser juzgados por sus
propios pares, a fin de asegurar su independencia.
El privilegio de los antiguos fueros se extenda a la totalidad de la
jurisdicci6n, de suerte que el proceso debla iniciarse y concluirse den-
tro de la jurisdicci6n especial. En cambio, el fuero constitucional no
excluye el conocimiento del caso por la jurisdicci6n ordinaria, segn
lo veremos adelante.
Por ltimo, en su mayora los tribunales especiales podan conocer
tambin de materias civiles, lo que no se da en el fuero constitucio-
nal por disposici6n expresa del arto ,114, ya que un juicio civil no
puede afectar el ejercicio de la funcin, que es lo protegido por el
fuero.
173. La privaci6n del fuero, a fin de que reaflore sin cortapisas

la responsabilidad del funcionario, es lo que constituye el desafuero.
Nada ms que respecto al 6rgano que lo pronuncia, al procedimiento
de causas o de personas determinadas. Se llama especial en contraposicin del ordi-
nario. el cual est establecido para conocer indistintamente de todo gnero de causas y
de personas" (Lecciones de practica forense mexicana; Mxico, 1836; T. 11, pg. 371).
.3 Deca Abad y Queipo en 1799. en la famosa Representacin del Cabildo de Mi-
choacn al rey de Espaa, que aprovech clogiosamente el barn de Humboldt: "El
derecho de ser juzgado por jueces de su clase es como una propiedad la ms preciosa
en el concepto de cada individua. Y por esta razn todas las clases distinguidas han
pretendido y obtienen sus fueros respectivos" (Coleccin de 10.1 escritos ms importan-
tes que en diferentes pocas dirigi al Gobierno D. Manuel Abad y Queipo, obispo
electo de Michoacdn"; Mxico. 1813: pK. lB).
4 Las amenazas para impedir el ejercicio de sus funciones a los integrantes de los
Poderes Legislativo y Judicial pueden provenir principalmente del Ejecutivo, median-
te detenciones arbitrarias. Aunque en menor medida, tambin existe el peligro de CJue
las autor-idades judicialcs utcrftcran Indebidamente en el ejercicio de las funciones
de los otros dos Poderes mediante procesos u rdenes de aprehensin contra sus miem-
bros. Para detener estos posibles abusos se erige el fuero, que slo cede ante la reso-
lucin del rgano lcglshntvo competente. En cambio. no existe defensa constitucional
contra el abuso de la potestad de desaforar de tille est investido el rgano legislativo.
Sin la voluntad de las Cmaras. ni el Presidente de la Repblica ni la Suprema Corte
podrn jams separar de su encargo a los miembros de las Cmaras: pcro stos si pue-
den, por su voluntad. destituir al Presidente de la Repblica y a los ministros de la
Corte. Y es que aqu. al ig-ual que como lo observamos en las decisiones de Inccns-
titucionalidad de la Corte. la instancia final es jurkltcamente incontrolable.
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS 555
para llevarlo a cabo y a las consecuencias que entraa, el desafuero

se produce de modo diverso segn se trate de delitos comunes o de
delitos oficiales.
La diferencia entre estas dos clases de delitos no la da la Constitu-
cin. Bien es cierto que en nuestro lxico jurdico suele darse el nom-
bre de comunes a las normas locales en oposicin a las federales; pero
manifiestamente no es sta la acepcin que adopta el arto 108 cuando
establece que los altos funcionarios "son responsables por los delitos
comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los deli-
tos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
cargo". Aqu se contraponen los delitos comunes (federales y locales)
a los delitos oficiales, que son aquellos en que se incurre con motivo
del ejercicio de la funcin protegida por el fuero."
Del desafuero en caso de delitos comunes, trata el arto 109. Es
competente para ello la Cmara de Diputados, erigida en Gran Jura-
do, denominacin impropia esta ltima, como lo ha observado Herre-
ra y Lasso, pues segn lo veremos, la Cmara no juzga.
La decisin consiste en declarar (por mayora absoluta de votos
del nmero total de miembros que la forman) "si ha o no lugar a
proceder contra el acusado". La mayora absoluta se justifica por tra-
tarse de una disyuntiva; pero el cmputo sobre el nmero total de los
integrantes de la Cmara y no solamente sobre el nmero de los pre-
sentes, es una innovacin inadmisible e inexplicable de la constitu-
cin de 17, que produce en este caso la siguiente consecuencia: la
e En el mes de septiembre de 1947 el Presidente Alemn present ante el Se-

nado una iniciativa de reforma a los artfculas de la Constitucin que se refieren a
responsabilidades de los funcionarios pblicos. Aprobada la iniciativa con algunas mo-
dicacioues, la vigencia de la reforma qued supeditada a la publicacin de la ley
reglamenraria, que tantos aos despus todava no se ha fonnulado; consideramos, por
ello, tlue la reforma de 47. ha quedado en 'la precaria situacin de una reforma con-
sumada y sin vigor.
En el punto qlle estamos tratando, la reforma de 47 disipa la ambigedad del texto
actual cuando se refiere a "los delitos ordinarios del orden federal o local" }' a "los
delitos o faltas oficiales en que incurran en ejercicio o con motivo de sus funciones".
La vigente Ley de Responsabilidad del afio de 1940. y pur lo dems mu.y dcf-
ciente, nada aclara al respecto y slo enumera en su artculo 13 una serie de delitos
que por el texto del arto 15 y por el encabezado del captulo se supone que son
delitos oficiales.
e Artculo 109: "Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados. erigida en Cran
jurado, declarar, por mayorla absoluta de votos del nmero total de miembros Que
la formen. si hay u 110 lugar a proceder contra el acusado. -
"En caso negativo, no habr lugar a ningn procedimcmo ultcrtor: pero tal de-
claracin no ser obstculo para que la acusacin contine su curso cuando el acusado
haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de la Cmara no prejuzga absoluta-
mente Ios fundamentos de la acusacin.
"En caso armatvo, el acusado queda. por el mismo hecho, separado de su encargo
y sujeto desde luego a la accin de los tribunales comunes, a menos que se trate del
Presidente de la Repblica, pues en tal caso slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara
de Senadores. como si se tratare de un delito oficial."
suerte de los funcionarios no se decide por la voluntad real de la C-

mara, expresada por el voto de los presentes, sino por la voluntad
presunta de la misma, completada con los votos de los ausentes.
Por lo que hace a la expresin "si ha o no lugar", es gramatical-
mente un desatino. "Lo que el artculo estatuye -<:omenta Herrera
y Lasso- es nada menos que la posible ineficacia de la decisin, pues-
to que para la una y para la otra, para la afirmativa y para la nega-
tiva, exige la mayora del total de los diputados." 7
Si la resolucin de la Cmara es en sentido negativo, el funciona-
rio conserva el fuero y con l, mientras no expire la vigencia de la
funcin, la prerrogativa de no ser enjuiciado. Si la resolucin es en
el sentido de que s hay lugar a proceder, el funcionario "queda se-
parado de su encargo" (lo que trae consigo la suspensin del fuero,
que es acompaante de la funcin) y sujeto a la jurisdiccin de los
tribunales comunes (excepto el Presidente de la Repblica, de cuya
situacin trataremos despus) .
Tales son, en sntesis, las consecuencias de una u otra de las dos
posiciones que puede asumir la Cmara. En cuanto a la primera, hay
en el artculo 109 el siguiente pasaje, que aprovecharemos para es-
clarecer la naturaleza de la intervencin de la Cmara: "Tal decla-
racin no ser obstculo para que la acusacin contine su curso,
cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de
la Cmara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusa-
cin." El precepto razona su propio mandamiento, lo que podr ser
un defecto tcnico, pero que sirve para poner en plena luz que, tra-
tndose de los delitos comunes, la Cmara de Diputados no absuelve
ni condena, no prejuzga respecto a la responsabilidad penal del fun-
cionario, sino que slo Ileva a cabo o no el acto indispensable para
que el acusado quede a merced de la potestad judicial comn, el acto
consistente en separarlo de su encargo, nico medio de suspender el
fuero." El acto de la Cmara si sta resuelve en sentido afirmativo, no
es por tanto acto jurisdiccional, sino de ndole administrativa, el sim-
ple acto administrativo de separar de su encargo a un funcionario,"
7 Diario Exclsior, 17 de octubre de 1947.

S Aqu se confirma que el fuero se otorga en razn del encargo. De no ser In-
separable el uno del otro, la Constitucin hubiera podido autorizar la sola privacin
del fuero. sin necesidad de paralizar el ejercicio de la funcin. Por el mismo motivo
el fuero es irrenunciable mientras se conserve la funcin.
9 El texto del 109 de la Constitucin vigente aadi al 105 de la anterior el
prrafo que antes transcribimos. justificativo de la interpretacin actual; su ausencia
en la Constitucin de 57 hizo pensar que en los delitos comunes, al igual que en los
oficiales, la Cmara juzgaba, esto es, absolva si declaraba que, no haba lugar a pro-
ceder y destitua en caso contrario. Sin embargo, aun bajo la vigencia de la Consti-
tucin anterior se Ileg a discutir si el vocablo "separado" deba decir "suspenso",
Es el juez de orden comn quien conocer del proceso y aplicar

en su caso la pena. una vez que el presunto responsable pierde la in-
munidad por resolucin de la Cmara o por haber expirado el tiempo
natural de su encargo. Si la Cmara desafora y el juez absuelve. los
funcionarios que poseen derecho propio al cargo estn en condiciones
de reasumirlo si todava no concluye el periodo para el que fueron
designados. al igual que pueden ser nombrados nuevamente aquellos
otros funcionarios que. como los Secretarios de Estado y el Procura-
dor de la Nacin. son designados libremente por el Presidente de la
Repblica.
En caso de sentencia condenatoria definitiva. sus efectos con rela-
cin al cargo no los establece expresamente la Constitucin ni la Ley
de Responsabilidades. Habra, pues, que examinar si una condena
concreta impide reasumir las funciones. ya sea durante el tiempo de
extincin de la pena o con posterioridad. En cuanto a lo primero. si
la pena que se cumple es corporal. existe la imposibilidad material
de que el reo sujeto a prisin reasuma sus funciones. adems del im-
pedimento constitucional de no estar al corriente en sus derechos de
ciudadano. los cuales se suspenden durante la extincin de una pena
de ese gnero. segn el arto 39, frac. IIl. Por lo que hace al tiempo
posterior a la extincin de la condena. el Cdigo Penal no establece
en ningn caso como una pena la destitucin del cargo para los altos
funcionarios (vid. infra nm. 175, nota 16). Sin embargo. no como
pena. sino por motivos de indignidad, de acuerdo con el arto 95. frac-
cin IV de la Constitucin. un Ministro de la Suprema Corte queda
definitivamente inhabilitado para el cargo si es condenado por delito
que amerite pena corporal por ms de un ao de prisin. o por de-
lito de robo, fraude. falsificacin. abuso de confianza u otro que lastime
seriamente la buena fama en el concepto pblico. Pero fuera de 'estas
hiptesis particularmente previstas, y de cualesquiera otras anlogas
que pudieran localizarse, estimamos que el desafuero por delitos co-
munes no tiene ms objeto que dar oportunidad a la jurisdiccin or-
dinaria para conocer del caso, mediante un juicio en forma que cul-
mine en sentencia definitiva. Si en trminos generales ni la suspen-
sin del funcionario en su encargo por virtud del desafuero, ni la
sentencia judicial condenatoria implican la prdida irreparable de
la investidura, quiere decir que cuando ha concluido con sentencia
atribuyendo a la Comisin de estilo haber cambiado una palabra por otra. A lo guc
contest en 1879 Len Ouzmn, miembro nico a la postre de dicha Comisin: "En
esta afirmacin hay algo de cierto y mucho de suposicin gratuita" (Vid. la explica-
cin respectiva en Vallarta: Juicio de Amparo, pg. 467). De todas maneras no hay
razn para conservar en el texto actual el equivoco vocablo, en el que tampoco la
reforma de 047 par mientes.
ejecutoria la actuacin de la jurisdiccin comn, y sobre todo, cuando

se ha purgado la pena, nada hay que impida al funcionario la reasun-
cin de sus funciones, exactamente igual que si hubiera sido absuelto,"
174. En tratndose de delitos oficiales, la normacin constitucio-

nal es del todo diversa."
En su conocimiento no interviene una sola Cmara, como en los
delitos comunes, sino las dos: la de Diputados como rgano de acusa-
cin y la de Senadores como rgano de instruccin y de sentencia.
El Senado no puede actuar sin la previa acusacin del fiscal, que
es la Cmara de Diputados, la cual debe tomar su decisin por simple
mayora de los presentes, ya que la Constitucin no prev mayora
especial.
La Cmara de Senadores inicia, por virtud de la acusacin, un
verdadero juicio, que por serlo justifica, ahora s, la denominacin
de Gran Jurado que el artculo otorga a aquella Cmara. Debe al
efecto ofr al acusado y practicar todas las diligencias que estime con-
venientes, para concluir con una resolucin que es autntica senten-
cia, ya sea que absuelva o que condene.
Si absuelve, ningn otro tribunal podr llegar a ocuparse del caso,
ejecutoriamente resuelto, a diferencia de lo que ocurre en los delitos
comunes, donde el desafuero no prejuzga de la acusacin de que co-
nocer el juez ordinario.
Si condena, el Gran Jurado aplicar como pena la privacin del
puesto, que en este caso es definitiva, difiriendo asf de la simple sus-
10 Las conclusiones a que 'hemos llegado derivan lgicamente de lo que hasta ahora
ha sido admitido entre nosotros por la doctrina y la prctica unnimes. a saber; 9ue
en los delitos comunes a desemejanza de los oficiales la separacin del cargo es mera
suspensin, y no destitucin, por lo que el funcionario tiene dos posibilidades de re-
grcso: la absolucin judicial o la expiacin de la pena. De este moda la suspensin
del cargo cumple la finalidad del desafuero, que consiste nicamente en dar oportu-
nidad de que intervenga la justicia comn.
11 ATt. 111 en sus cuatro primeros prrafos: "De los delitos oficiales conocer el
Senado erigido en Gran Jurado; pero no podr abrir la averiguacin correspondiente,
sin previa acusacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara de Senadores declarase,
por mayorla de las dos terceras partes del total de sus miembros, despus de practicar
las diligencias que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, que-
dar privado de su puesto por virtud de tal declaracin e inhabilitado para obtener
otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviere sealada otra pena en la ley, el acusado quedar
a disposicin de las autoridades comunes para que lo juzguen y castiguen con arre-
glo a ella.
"En los casos de este articulo y en los del 109 las resoluciones del Gran Jurado
V la declaracin, en su caso, de la Cmara de Diputados, son inacatables.
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados Jos de-
litos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin. Cuando la Cmara
mencionada declare quc hay lugar a acusar, nombrar una comisin de su seno para
que sostenga ante el Senado la acusacin de que se trate."
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS pBLICOS 559
pensin que produce el desafuero por delitos comunes. El distinto

tratamiento se explica. En los delitos oficiales, la infraccin se comete
precisa y exclusivamente en el ejercicio del cargo, lo que trae consigo
que el infractor no merezca ms ser depositario de la funcin de que
hizo mal uso. Los delitos comunes, en cambio, no acarrean necesaria-
mente la indignidad para el desempeo de la funcin; compete en
todo caso al legislador consignar la indignidad como impedimento
para el cargo, lo que en la actualidad existe nicamente, y tan slo para
cienos delitos, en el caso ya anotado de los Ministros de la Corte,
Consignarlo como impedimento hemos dicho, no como pena, pues la
ley introducira a todas luces una desigualdad injusta si a las sancio-
nes que establece por los delitos comunes para la generalidad de las
gentes. hubiera de agregar o de seleccionar para los funcionarios que
cometieren un delito comn, la destitucin del cargo.
Adems de la privacin del cargo, el mandamiento constitucional
obliga al Senado a imponer al reo la pena consistente en no obtener
otro empleo por el tiempo que determine la ley.
Es en los delitos oficiales donde el fuero cumple su objetivo tradi-
cional, como es el de ser juzgado por un tribunal especial el titular
de la prerrogativa. El mismo fuero -lo hemos visto- opera de modo
diverso en presencia de delitos comunes, pues all no presenta el as-
pecto activo del juicio. sino el puramente pasivo de impedir el ejer-
cicio de la jurisdiccin ordinaria. De todas maneras en ambos casos
el retiro temporal o definitivo del fuero se traduce gramatical e ideo-
lgicamente en el desafuero, palabra esta ltima habitualmente usada
entre nosotros para significar el comn resultado del retiro de la in-
munidad, que es lo ms tangible y trascendental as para el vulgo
como para el jurista. Con las patentes diferencias que hemos venido
sealando. consideramos aconsejable no innovar en el uso del vocablo
desafuero, aplicado con motivo de las dos clases de delitos, pues apar-
te de que es exacto que el desafuero se produce en uno y en otro
caso, la experiencia ensea que las locuciones demasiado tcnicas ern-
barazan a menudo el recto y natural sentido de los textos. l2

12 Manuel Herrera y Lasso asienta: "Inmunidad es el gnero: fuero y JUICIO po-
Hticos, las especies" (Diario Exdlsior; 12 de octubre de 1947). De al1f infiere lgi-
camente, que el desafuero slo reza con Jos delitos comunes. Para nosotros el fuero
existe en los dos casos, con la diferencia tan importante de que en el juicio pctncc
el fuero despliega su mximo cometido, atrayendo al conocimiento de un tribunal
especial la causa del aforado; sa fue la institucin del fuero que Mxico hered de
la Colonia, que conocieron y estudiaron nuestros comentaristas de la primera mitad
del siglo pasado (especialmente Pea y Pea) y que a travs de la Constitucin cen-
tralista de ~6 lleg a la de 17 en forma de juicio pollco. Es, en fin. el mismo
concepto de fuero que en materia militar conserva el arto I!S como nica supervivencia
que en la Constitucin de 57 qued de los numerosos tribunales del fuero que trans-
miti la organizacin colonial al Mxico independiente.
Impuestas por el Gran Jurado las dos penas que seala la Consti-
tucin para los delitos oficiales y privado de la inmunidad el funcio-
nario por haber perdido el cargo que la inmunidad protege, la justi.
cia ordinaria recupera su plena jurisdiccin sobre el inculpado. al
igual de lo que ocurre en caso de desafuero por delitos comunes. Sin
embargo. en este punto el segundo prrafo del arto 111 introduce la
siguiente norma de excepcin: "Cuando el mismo hecho tuviere se-
alada otra pena en la ley. el acusado quedar a disposicin de las
autoridades comunes para que lo juzguen- y castiguen con arreglo a
ella."
La excepcin estriba en juzgar dos veces. con la respectiva pena
lidad en cada una de ellas. por el mismo delito. a pesar de la garanta
consagrada en el segundo prrafo del arto 23. 13 Adems. como al juez
comn le corresponde. no simplemente aplicar la pena de la legisla-
cin ordinaria. sino juzgar segn lo dice el precepto. quiere decir que
la resolucin que l pronuncie no est vinculada por la que emiti
el Senado y puede. por lo tanto. contradecirla. Fijmonos, por ltimo.
en que esta excepcin conduce a que el Senado no absorbe en su tota-
lidad el conocimiento del caso. como ocurra con los antiguos tribu-
nales especiales. sipo que se reduce a tratarlo en el aspecto poltico,
despojando de la investidura-a quien ha dejado de merecerla."
Las resoluciones del Gran Jurado y la declaracin. en su caso. de la
Cmara de Diputados. son inatacables, segn lo dice el prrafo tercero
Ciertamente el juicio poltico no es desafuero. sino, al contrario, expresin la ms

propia del fuero; pero si el juicio polco remata en sentencia condenatoria, el des-
afuero se produce.
13 La razn de este tratamiento excepcional la expone Hamilton en los alguien-
tes trminos: "Con el castigo que puede ser la consecuencia de estas acusaciones no
terminar la expiacin del delincuente. Despus de ser sentenciado a ostracismo pero
petuo, perdiendo la confianza V la estimacin, as como los honores y los emolumentos
que le conceda su pas, estar an sujeto a proceso y a la pena que 'le corresponde
segn las leyes ordinarias. Sera debido que las pt=rsonas que han dispuesto en un
proceso de su fama y de sus derechos ms valiosos como ciudadano dispusieran tamo
bin en otro, y por la misma ofensa, de su vida y su fortuna? No hay razones de
sobra para temer que el error cometido en la primera sentencia suscitara idntico error
en la segunda? Que la intensa influencia de una decisin inclinarla a ahogar la de
cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el asunto can el abjeto de hacer
variar el sentido de una nueva decisin? Los (lue saben algo de la naturaleza humana
no vacilarn en contestar afirmativamente a estas preguntas, y no les costar trabajo
advertir que, si las mismas personas juzgan ambos L3S0S, los que sean objeto de acu-
sacin se vern privados de la doble garanta que se persigue proporcionarles mediante
el doble juicio." Hamilton. EL Federalista: nm. XLV.
14 Observemos, sin embargo, una diferencia importante entre la sentencia abso-
lutoria y la condenatoria que pronuncia el Senado. Si absuelve, el juez ordinario no
podr conocer del mismo delito oficial una vez que ha concluido el encargo, por9ue
la Constitucin no deroga en esa hiptesis el principio non bis 'l idem; el Senado si
agota entonces el conocimiento del caso y es tribunal especial COIl jurisdiccin exclu-
yente. Pero si condena, el juez ordinario recobra su propia jurlsdlccin. a partir dc
la sentencia condeuatorla.
RESPONSABILiDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLiCOS 561
del artculo II J. Esto quiere decir que ningn rgano de autoridad

puede reemplazar a las Cmaras en posterior conocimiento por lo que
hace a la apreciacin de los hechos y a la decisin que aqullas adop-
taren. Consideramos, sin embargo, que los presupuestos que la Cons-
titucin seala para la actuacin de cada Cmara s estn bajo el con-
trol del juicio de amparo; por ejemplo, si el Senado procediera sin
previa acusacin de la Cmara de Diputados.
Los reflejos polticos de la intervencin de las Cmaras en los de-
ltos oficiales, han inspirado el arto 112, conforme al cual una vez pr<>-
nunciada sentencia de responsabilidad por aquellos delitos, no puede
concederse al reo h gracia de indulto, ya que por depender exclusi-
vamente de la voluntad de otro rgano poltico como es el Ejecutivo,
el indulto puede frustrar en la prctica la decisin tomada por las
Cmaras.
175. Refirmonos ahora a los efectos que produce en el fuero la
licencia otorgada a los altos funcionarios.
Preside toda la materia de inmunidades el ya conocido principio de
que el fuero se instituye para proteger a la funcin. Retirado de sta
por virtud de la licencia, el funcionario abandona concomitante y si-
multneamente el fuero hasta el momento en que por haber cesado la
licencia regresa a la funcin. Tratase de un efecto en todo semejante
al producido por el desafuero en caso de delitos comunes; aqu como
all el apartamiento de la funcin entraa la suspensin de la inmu-
nidad, aunque en un caso la fuente del retiro est en la voluntad de
quien solicita la licencia y en el otro en la decisin impuesta por la
Cmara.
La licencia persigue generalmente por objeto que el funcionario
pueda dedicarse a otro empleo o comisin, incompatible con las fun-
ciones protegidas por el fuero; as sucede por mandamiento constitu-
cional respecto a los diputados y senadores (art. 62) y a los ministros
de la Suprema Corte (artculos 100 y 101), con la sancin nada menos
que de la prdida de la investidura. La licencia en estos casos no es
permiso para desempear al mismo tiempo las funciones incompati-
bles, como lo ha entendido una interpretacin torcida, sino separacin
del cargo sin renuncia a l, segn lo explica respecto a los miembros del
Congreso el arto 62. Claro est.i que en estas condiciones los delitos co-
metidos durante el tiempo de la licencia no estn protegidos por el
fuero. Tales delitos no podrn ser nunca los oficiales de los altos fun-
cionarios que prev el arto 111, pues si el funcionario no est en ejer-
cicio de sus funciones, existe la imposibilidad de que cometa delitos
con motivo y en ejercicio de dichas funciones, que es en lo que con-
sisten los delitos oficiales.
,.
El arto 11O consagra la teora expuesta ,. y conforme a .ella intenta-

remos su glosa.
La parte final del precepto da a entender que todo l se refiere al
caso de separacin por licencia. Situados por lo pronto en esta hip-
tesis. observemos que se hace referencia a delitos oficiales y a delitos
comunes cometidos en el desempeo los primeros y durante el desem-
peo los segundos de algn empleo. cargo o comisin no protegidos
por el fuero. La distincin entre las dos clases de delitos es intil y
puede ser inconveniente; interesa esa distincin cuando los delitos se
cometen durante el encargo protegido por el fuero, pero los realiza-
dos fuera del encargo slo pueden ser para la Constitucin delitos or-
dinarios y su clasificacin corresponde al Cdigo Penal.
La observacin precedente tiene importancia en relacin con el
prrafo final del 110: "Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto
funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias, deber pro-
cederse con arreglo a lo dispuesto en el artculo anterior." Ahora
bien, como el artculo anterior se refiere a los delitos comunes de los
altos funcionarios. quiere decir que la Constitucin considera justifi-
cadamente como delitos comunes, para los efectos del desafuero, tanto
a los oficiales como a los comunes que hubiere cometido durante la
licencia el alto funcionario.
Qu relacin guardan con el fuero los actos delictuosos verifica-
dos durante la licencia? Ninguna por regla general. puesto que el
fuero est suspendido. Sin embargo. la posibilidd de recuperar el fue-
ro al concluir la licencia plantea varias interrogaciones.
Si el proceso no comenz antes de volver el funcionario a su encar- .
go, es indispensable el desafuero para que dicho proceso se inicie,
puesto que se iniputa al individuo nuevamente aforado un delito
comn. La solucin la da en esos trminos el prrafo del 110 que aca-
bamos de transcribir.
El proceso se inici antes de reintegrarse el funcionario a su en-
cargo. Conforme al arto 38 de la Constitucin. se suspenden los dere-
chos o prerrogativas del ciudadano: por estar sujeto a proceso en vir-
tud de delito que merezca pena corporal, a partir del auto de formal
prisim, por estar prfugo de la justicia. desde la orden de aprehen-
sin hasta la prescripcin de la accin penal (fracs. 11 y V) . Si al expi-
13 "No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin por

los delitos ocates. faltas u omisiones en que incurran en el desempeo de algn em-
pleo. cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el periodo en que, con-
forme a la ley. se disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos comunes
que cometan durante el desempeo de dicho empleo. cargo o comisin. Para que la
causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones
propias deber procederse con arreglo a )0 dispuesto en el articulo anterlcr." Art. 110.
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS 56.'1
rar la licencia el funcionario se hallare en alguna de las dos situacio-

nes previstas, no podr regresar a sus funciones por estar suspendido
en sus derechos de ciudadano, y el proceso podr continuar. Pero de
no estar comprendido en tales hiptesis, el funcionario reasume sus
funciones y el proceso comenzado se detiene en espera del desafuero.
El proceso concluy con sentencia condenatoria antes de la rea-
suncin del encargo por el funcionario. La solucin en este caso es
exactamente igual a la que postulamos cuando el funcionario suspen-
dido por delitos comunes es condenado. "
Hasta aqui hemos hablado de los efectos que sobre el fuero pro-
duce la licencia en general. Conviene anotar, sin embargo. que el pre-
cepto que estamos comentando se ha entendido alguna vez como refe-
rido a la licencia que se concede con una finalidad especial. segn es
la de que el funcionario pueda desempear "otra comisin o empleo
de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo".
conforme a los trminos del arto 62. ya que el 110 alude a los delitos
cometidos durante el desempeo de empleo. cargo o comisin ajenos
a las funciones protegidas por el fuero.
No podemos compartir la estrecha interpretacin que hace de la
licencia concedida en las condiciones y para los fines previstos por el
articulo 62, la nica suspensiva del fuero. En nuestro derecho cons-
titucional. segn lo hemos visto. la prerrogativa de que tratamos se
concede a la persona en cuanto est en ejercicio de la funcin; en otros
trminos, el fuero salvaguarda directamente a la funcin y slo indi-
rectamente al funcionario, en cuanto titular activo de la misma. Si la
funcin se suspende por licencia o por desafuero. o si se pierde por
destitucin, cesa temporal o definitivamente la inmunidad que la
acompaa. Esta motivacin del fuero, asi como el arto 110, valen para
todos los altos funcionarios comprendidos en el articulo 108 y no slo
para los diputados y senadores. Serla indebido. por lo tanto, regir la
licencia en todos los casos por el arto 62, que slo a los ltimos fun-
cionarios se refiere. ni tampoco quebrantar el sistema en relacin con
los miembros del cuerpo legislativo por la sola presencia del arto 62.
Para terminar esta materia, tengamos en cuenta que la licencia
UJ tQu~ ocurre si la sentencia impone la privacin del cargo por un delito co-
metido durante el tiempo de 1:. licencia? El Cdigo Penal estatuye esa pena nica-
mente para ciertos delitos cometidos en el ejercicio de funciones phlicas: el abuso
de autoridad (art. 213). el peculado (art. 219). la concusin (art. 223) y algunos de
los cometidos en la administracin de justicia (art. 225). Claro se ve que el C3~O
del que !Iol~ destituye es aquel en cuyo ejercicio lit cometi el delito. de ninguna rna-
nera el cargo protegido por el fuero. Esta observacin viene a corroborar (Iue la des-
titucin de los altos funcionarios slo puede originarse en la comisin de delitos nfi-
ciales; vale decir los realizados en ejercicio de sus funciones espectcas, nunca por dell-
tos comune.
capaz de producir los efectos sealados, es la que lleva consigo el reti-

ro de la funcin, la imposibilidad legal de ejercerla. Poco importa
que la licencia se conceda con goce de sueldo, como ocurre general y
justificadamente err caso de enfermedad, ni interesa que el funciona-
rio con licencia sea reemplazado. Lo decisivo es que por virtud de la
licencia el funcionario quede impedido de realizar vlidamente los
actos de su competencia.
176. El arto 113 dice as: "La responsabilidad por delitos y faltas
oficiales slo podr exigirse durante el perodo en que el funcionario
ejerza su encargo, y dentro de un ao despus."
Por lo que hace al trmino especial que para la prescripcin de di-
chos delitos y faltas seala el precepto, presntase la interrogante de
a quin corresponde conocer de los mismos durante el ao posterior
a la terminacin del encargo, si a la potestad judicial comn o a la
Cmara de Senadores COmo Gran Jurado.
Con relacin al art. 107 de la Carta de 57, idntico al 113 de aho-
ra, el art. 4<;> de la Ley de 6 de junio de 1896 reserv para el Congreso
General el conocimiento de la responsabilidad de los altos funciona-
rios, "aunque dicha responsabilidad se exija despus de haber cesado
los funcionarios en el ejercicio de su encargo, pero dentro del trmino
que seala el artculo 107 constitucional". La identidad del texto en
las dos Constituciones ha hecho pensar que la solucin que dio la Ley
reglamentaria de 96 conserva su vigencia por no haber mudado el
precepto que reglamenta. Diferimos de esta opinin, porque a ello
obliga el cambio introducido por la Constitucin actual en el trata-
miento de los delitos oficiales.
El Constituyente de 56 estableci que de tales delitos conoceran
el Congreso (Cmara nica) como jurado de acusacin y la Suprema
Corte como jurado de sentencia. El primero separaba al funcionario
de su encargo y la segunda proceda a aplicar "la pena que la ley de-
signe". Al implantarse el bicamarismo, la reforma de 74 conserv el
anterior sistema, con la sola innovacin de hacer de la Cmara de
Diputados el jurado de acusacin y del Senado el de sentencia. As
pues, durante toda la vigencia de la Constitucin de 57 el jurado de
sentencia fue un tpico tribunal especial, con plenitud de jurisdiccin
para atraer a su conocimiento los delitos oficiales de los altos funcio-
narios. Ningn juez ordinario poda conocer de tales delitos, ni total
ni parcialmente, ni durante el ejercicio de la funcin ni despus de
concluida. Como consecuencia inexcusable, la Ley reglamentaria de 96
reservaba al nico tribunal que tena competencia para intervenir en
dichos delitos, como era el Senado, el conocimiento de los mismos duo

rante el ao posterior a la terminacin del encargo.
La Constitucin de 17 mantuvo a las Cmaras en sus respectivos
papeles de acusadora y sentenciadora, pero modific sustancialmente
el sistema al seguir para la competencia del Senado el modelo norte.
americano, conforme al cual "el alcance de la sentencia no ir- ms all
de la destitucin del cargo y la inhabilitacin para ocupar y disfrutar
cualquier otro empleo honorfico, de confianza o remunerado, de los
Estados Unidos; pero el individuo condenado quedar sujeto, no obs-
tante, a que se le acuse, enjuicie, juzgue y castigue con arreglo a dere-
cho" (art. 1, sec. 3). El mismo sistema haba sido acogido, con ligeras
variantes, por nuestra Constitucin centralista de 36 (Ley Tercera,
artculo 48).
La diferencia con el sistema anterior estriba en que el Senado, en
su carcter de tribunal especial, no conoce en su integridad de la res-
ponsabilidad penal del acusado, sino slo del aspecto en que esa
responsabilidad le interesa como cuerpo poltico, o sea la destitucin
y la inhabilitacin del funcionario. La responsabilidad del individuo
como miembro de la comunidad social, es cosa que no preocupa al
rgano poltico una vez que ha emitido sentencia condenatoria.
De aqu se sigue que si el alto funcionario ha dejado de serlo por
expiracin de su encargo, la motivacin poltica de la competencia del
Senado (consistente en proteger la independencia de la funcin) ha
perdido su razn de ser. Adems, el Senado estara en la imposibili-
dad prctica de aplicar la pena especfica que le seala la Constitu-
cin, como es la privacin del puesto, a quien ya dej definitivamente
el puesto. Por lo que toca a la inhabilitacin, nuestro texto, a dife-
rencia del norteamericano, remite a la ley ordinaria, por lo que el
juez comn estara en aptitud de aplicar esta pena, adems de cual-
quiera otra que determine el ordenamiento comn, segn lo dispone
expresamente la Constitucin. Llegamos, pues, a la conclusin que
durante el ao posterior a la terminacin del encargo del alto fun-
cionario, su responsi.bilidad por delitos y faltas oficiales es exigible
ante la potestad judicial comn.
En apariencia igual al anterior, pero en el fondo del todo diverso,
es el caso en que se trata de exigir responsabilidades por delitos ofi-
ciales durante la licencia del alto funcionario. Antes hemos dicho que
en el lapso de la licencia, para el alto funcionario slo es dable la co-
misin de delitos comunes. Mas si durante ese tiempo se pretende
encausado por un delito oficial cometido antes de la licencia, cabe
preguntarse a quin incumbe su conocimiento.
El principio de que el fuero custodia la funcin, inclinara a adrni-
tir que. suspendida sta por virtud de la licencia, el fuero del juicio
poltico queda igualmente en suspenso y la justicia ordinaria puede
intervenir. Guardmonos de esta inferencia. En los delitos oficiales
la condena significa la destitucin, a diferencia de los.delitos comunes
donde el desafuero slo implica la suspensin del cargo. Pues bien.
para que el juez ordinario pueda avocar a s una causa por delitos ofi-
ciales de altos funcionarios, no basta ciertamente la suspensin que
entraan la licencia voluntaria o el desafuero impuesto por delitos co-
munes; se necesita que previamente opere la separacin definitiva del
cargo, ya sea porque el Senado destituya al funcionario, o bien por-
que se cumpla el trmino natural del encargo. Las consecuencias prc-
ticas lo confirman. Si durante el tiempo de la licencia el juez comn
aplicara la pena de destitucin de su cargo al alto funcionario (lo
que es posible conforme al Cdigo Penal, para ciertos delitos de Iun-
cionarios pblicos), la competencia exclusiva del Senado quedara a
todas luces burlada. En esa virtud. para enjuiciar por delitos oficiales
a un alto funcionario con licencia. es indispensable el juicio poltico.
haya regresado o no a su encargo el funcionario.
177. Relacionemos ahora los delitos. cuya clasificacin y caraete-

rsticas acabamos de examinar, con los funcionarios susceptibles de
cometerlos.
En el arto 108 podemos distinguir tres diversas categoras de Iun-
cionarios, cada una de las cuales recibe de la Constitucin un trata-
miento diverso.
La primera clase est integrada por los diputados y senadores al
Congreso de la Unin. los ministros de la Suprema Corte de .J usti-
cia, los secretarios del despacho y el Procurador General de la Rep-
blica, quienes son responsables "por los delitos comunes que come-
tan durante el tiempo de su encargo y por los delitos. faltas u omisio-
nes en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo". En esa vir-
. tud, tocante a tales funcionarios ningn delito cometido durante el
tiempo de su encargo queda excluido del fuero; al mismo tiempo es
posible perseguirlos por cualquier delito. conforme al procedimiento
previsto por la Constitucin para cada clase de e llos.!"
La segunda categora de funcionarios est compuesta por los go-
bernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales,
17 El art. 2~ de la Ley de Responsabilidades incluye entre los funcionarios con

fuero a 'los Jefes de Departamentos Autnomos. A nuestro ver la ley secundaria no
puede ampliar a otros funcionarios diversos de los enumerados por el art. 108 la P"rc-
rrogarva del fuero, por significar una excepcin a la garanta de la igualdad ante
la ley.
quienes "son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes

federales".
En el Constituyente de 56 la Comisin de Constitucin no incluy
a los funcionarios locales entre los enumerados en el titulo relativo a
responsabilidades. La obsesionante idea que campe en la discusin
del artculo 114 (ahora 120) y que como hemos visto llev a la asam-
blea a considerar a los gobernadores de los Estados como agentes de
la federacin, influy para que despus de abstrusos y enconados deba-
tes se aceptara, contra el parecer de la Comisin, el siguiente prra-
fo del arto 103 de entonces: "Los gobernadores de los Estados lo son
igualmente (responsables) por infraccin de la Constitucin y leyes
federales," Pareca lgico, en efecto, que si los gobernadores eran fun-
cionarios de la federacin en cuanto agentes de la misma, estuvieran
sujetos por este concepto a las mismas normas que regan la respon-
sabilidad de los funcionarios natos de la federacin.
Ms tarde se suscit una polmica entre Emilio Velasco y Jos
Diego Fernndez, en la que terci Vallarta en pro de la opinin del
primero. En un informe que produjo Velasco ante la Suprema Corte
en el ao de 74, sostuvo que "el fuero creado en las Constituciones de
los Estados para aquellos funcionarios que son creaciones de la Cons-
titucin federal, debe ser respetado como una consecuencia de esa
Constitucin't.w La razn consiste en que "ese fuero es la garanta de
la existencia de aquellos Poderes (el Legislativo, el Ejecutivo y el Ju-
dicial) ". El enjuiciamiento del Congreso o de la Suprema Corte por
un juez comn -razonaba Vallarta-c, sera un atentado tan reprobado
por la Constitucin, como el proceso de una legislatura o de un tri-
bunal de un Estado.
Con dialctica ingeniosa, lindante con el sofisma, deca Velasco:
"Se percibe fcilmente que los gobernadores tienen responsabilidad
ante la federacin en tanto cuanto forman parte del gobierno federal
y son funcionarios de ste; pero no estando en el mismo caso los de-
ms Poderes, la federacin no puede pretender sobre ellos el ejerci-
cio de jurisdiccin criminal." A lo que replicaba Fernndez: "El si.
lencio de diputados y dems funcionarios, tiene por 'origen .que no
debiendo gozar del fuero constitucional, estn comprendidos en la
clusula general que da competencia a las autoridades federales sobre
el cumplimiento y aplicacin de leyes federales."
El Constituyente de 17 acogi en parte la tesis de Velasco y de
18 Para las citas textuales de: la discusin de que se trata. vid. Vallarta: El juicio
de amparo. pgs. 240 a au. y VolO$~ ed. ]894, T. 11. pgs. 200 y sigs. Jos Diego
Fernndcz: El fuero que dan [as Constituciones de los Estados no comprende los de-
litos [ederaes, en Reusta Gencrat de Derecho y Jurisprudencia, ao 11, nm. 1, p-
ginas 71 a 95.
Vallarta, al extender a los diputados locales la prerrogativa de que

antes disfrutaban slo los gobernadores. As pues, unos y otros gozan
de fuero constitucional por infracciones delictuosas a la Constitucin
y leyes federales, lo que se traduce en que no pueden ser perseguidos
por las autoridades federales (que es a las que compete conocer de las
violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no son desa-
forados en los trminos de los arts, 109 y 111. ' 9 No .le corresponde a
la Constitucin federal, sino a la local de cada Estado, erigir el fuero
de los funcionarios locales frente a los delitos tipificados en sus pro-
pios ordenamientos. De aqu que el arto 108 slo diga que los gober-
nadores y los diputados locales son responsables ,por violaciones a la
Constitucin y leyes federales, lo que de ninguna manera significa
que no lo sean por los delitos comunes; si esto ltimo no lo toca la
Constitucin federal, dbese a que es materia de las Constituciones de
los Estados.
Cuando la Constitucin de un Estado tiene a bien conceder inmu-
nidad a ciertos funcionarios del propio Estado (gobernador, dipu-
tados, magistrados, tesoreros, etc.) , no puede hacerlo sino en relacin
con los actos que considera punibles la legislacin del mismo Estado,
nunca respecto a los delitos de orden federal, en relacin con los cua-
les corresponde a la Constitucin federal sealar a los funcionarios que
disfruten de inmunidad. Sguese de aqu que el fuero federal de los
gobernadores y diputados locales, vale en todo el pas, frente a todas
las autoridades federales, por delitos federales, puesto que la Consti-
tucin general que as lo dispone tiene aplicacin en todo el pas;
mientras que el fuero local de los mismos u otros funcionarios, vale
por delitos comunes y tan slo dentro del Estado donde rige la Cons-
titucin que lo otorga, de suerte que no servira a ningn funcionario
local frente a autoridades locales de otro Estado, por delitos comunes,
ni frente a autoridades federales por delitos federales, cuando en este
ltimo caso no se tratare del gobernador o de diputados locales.
Otra diferencia, los funcionarios de la primera categora tienen
fuero para toda clase de delitos, as comunes como federales, por lo
que estn protegidos contra todas las autoridades del pas, as de la
federacin como de los Estados; en cambio, los de la segunda catego-
ra slo tienen fuero para los delitos federales, por lo que constitucio-
nalmente estn preservados tan slo contra las autoridades que cono-
cen de los delitos federales.
Tal es el sistema que consagra la Constitucin actual respecto a
19 El juicio poltico contra funcionarios locales slo se dara con motivo de deli-
tos cometidos en ejercicio de funciones federales delegadas; es ms factible, sin duda,
el desafuero por delitos comunes, tipificados en leyes federales.
los titulares de los Poderes ejecutivo y legislativo de los Estados. Al

ampliar el fuero federal a los diputados locales, la Constitucin se
aproxim a una de las dos tesis a cuya pugna hemos asistido, pero de
cierto no resolvi el problema de fondo.
En efecto, si la inmunidad de los titulares de los Poderes locales
frente a la federacin obedeciera a la necesidad de proteger la auto-
noma y aun la existencia de los Estados, no se explica por qu la
inmunidad no incluy a los titulares del Poder judicial, tal como
lo sostuvieron Ve lasco y Vallarta consecuentes con sus tesis.
y si dicha inmunidad corresponde a los gobernadores como fun-
cionarios federales auxiliares, no se sabe por qu se ampli a los dipu-
tados locales, con los que no reza el arto 120.
No hayal parecer, por lo visto, una razn decisiva del otorga-
miento del fuero federal a los funcionarios locales. Y debemos reco-
nocer que tampoco existe suficientemente clara en cuanto a los fun-
cionarios federales, pues si bien en este mbito usufructan el fuero
los titulares de los tres Poderes, sin embargo la extensin de la pre-
rrogativa a otros varios funcionarios parece indicar que no fueron la
independencia y la dignidad de los Poderes el objeto exclusivo de
la garanta que proporciona el fuero.
Por ser insuficientes los motivos que hasta ahora se han 'hecho va-
ler para justificar la seleccin de los funcionarios aforados, estimamos
que la nica razn del fuero est en la importancia de las funciones que
desempean los funcionarios a quienes tuvo a bien dotar del fuero
la Constitucin. Si el Presidente de la Repblica, si sus colaboradores
inmediatos, como son los secretarios de Estado y el procurador de la
Nacin, si los ministros de la Corte, los gobernadores y diputados lo-
cales, quedaran a merced de funcionarios secundarios, tales como los
jueces comunes, dependera de la sola voluntad de stos, la buena
marcha de la administracin y acaso la existencia misma del Estado.
La apreciacin de cules funciones merezcan por su importancia,
la proteccin de que hablamos, es cuestin que slo a la Constitucin
incumbe definir. Por lo tanto, no aceptamos que se pueda ampliar o
restringir por el intrprete el nmero de los funcionarios que, con-
forme a la Constitucin, gozan de inmunidad.
178. De las tres categoras de funcionarios antes enunciadas, la

tercera comprende al Presidente de la Repblica, quien durante el
tiempo de su encargo slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn (art. 108, prrafo final) .
Fijmonos desde luego en la singular posicin del Jefe del Ejecutivo
con respecto a los dems altos funcionarios de la federacin, en punto
a responsabilidad. Mientras la responsabilidad es absoluta para los

otros funcionarios, por cuanto responden de toda clase de delitos, para
e! Presidente de la Repblica queda limitada a los delitos que se aca-
ban de mencionar'. La Constitucin quiso instituir esta situacin ex-
cepcional y nica para e! Jefe del Ejecutivo, con objeto de protegerlo
contra una decisin hostil de las Cmaras, las cuales de otro modo
estaran en posibilidad de suspenderlo o de destituirlo de su cargo,
atribuyndole la comisin de un delito por leve que fuera. La Cons-
titucin de 57 era menos estricta que la actual, pues autorizaba el
desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves del orden
comn, sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ata-
ques a la libertad electoral (art. 103). Como ningn Presidente mex i-
cano estaba a salvo de cometer alguno de los dos ltimos delitos, por
ese solo hecho quedaba a merced de las Cmaras. La expresin "deli-
tos graves del orden comn" es ambigua y peligrosa. Rompiendo con
todos nuestros precedentes constitucionales, que haban sielo en el
sentido ele especificar limitativamente los delitos de que era respon-
sable el Jefe elel Ejecutivo, la Constitucin de 57 introdujo la frmula
que se conserva en la vig-ente."" Con ella se abre la puerta para un
posible atentado constitucional del Congreso en contra del Presidente.
. En efecto. si en la ley reglamentaria no se enumeran los delitos graves
del orden comn por los que puede ser acusado dicho funcionario (y
la omisin existe en la ley actual) , queda a discresinde las Cmaras
calificar en cada caso la gravedad de los delitos y con ello est a mero
ced de las mismas la suerte del Jefe del Estado. El peligro se atena si
por mandamiento constitucnonal es en la ley donde debe constar la
clasificacin respectiva, tal como lo propuso la reforma de 47 con
la frmula "delitos graves ordinarios del orden federal o local que
determine la ley". Pero aun con esta modificacin, que tendr la ven-
taja de juzgar el caso conforme a una norma conociela y anterior, hay
la posibilidad de que el Congreso trate de sojuzgar al Presidente me-
diante la expedicin de una ley de tendenciosa severidad. Parece acon-
sejable, por todo ello, reanudar la tradicin interrumpida en 57, es-
pecificando concretamente en la Constitucin los delitos por los que
puede ser acusado el Presidente de la Repblica durante el tiempo
de su encargo.v
20 La frmula de 57 se inspir en la Constucln norteamericana, que autoriza
la declaracin de culpabilidad del Presidente y Vicepresidente por traicin, cohecho u
"otros delitos y faltas graves" (art. 11, seccin 4).
2} En las dos primeras ediciones de la presente obra consideramos que puede ha-
llarse una base en el art. 22 de la Constitucin para clasificar los delitos graves. Cier-
tamente el criterio que inspir la clasificacin de delitos que contiene el arto 22,
tuvo en cuenta que se trata de delitos graves. ya que autoriza para ellos la pena de
muerte. Pero tambin parti del supuesto de que son delitos cometidos por particulares.
La norma privativa que restringe la responsabilidad del Presiden-

te, incluye asimismo el procedimiento especial para hacer exigible
dicha responsabilidad. En su parte final, el arto 109, que como hemos
visto se refiere a delitos comunes, determina que cuando se trate del
Presidente de la Repblica, "slo habr lugar a acusarlo ante la C-
mara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial",
El Presidente de la Repblica slo puede responder por un delito
oficial: el de traicin a la patria, y por los delitos graves del orden
comn, Pero el uno y los otros se identifican para el efecto de ser tra-
tados como oficiales, mediante el juicio poltico. Se quiso as enmen-
dar el error en que incurri la Constitucin de 57 y que denunci
Rabasa, al dejar la suerte del Jefe del Ejecutivo en manos de la sola
Cmara de Diputados, que poda desaforarlo por los delitos graves
del orden comn.
Para rematar este tema, trataremos de esclarecer la responsabili-
dad del Presidente una vez concluido su encargo.
Bajo la vigencia de la Constitucin anterior no haba problema,
ya que consagraba de modo expreso la responsabilidad general y or-
dinaria del Presidente, al igual que la de los dems altos funcionarios.
por ms que le restringiera "durante el tiempo de su encargo" a los
delitos especiales sealados."
Pero de la Constitucin vigente desapareci la referencia a la res-
ponsabilidad general del Presidente y slo queda la mencin de su
responsabilidad limitada a los delitos que se especifican, apartndose
as el precepto de la frmula que emplea para el resto de los altos
Funcionarios. Quiso con ello el Constituyente erigir la impunidad del
Jefe del Ejecutivo para loS delitos diversos de los expresamente sea-
lados? Nos inclinamos a pensar que no se trata de impunidad, sino
de inmunidad temporal; de otro modo carecera de sentido la locu-
por gentes susceptibles de incurrir en ellos dentro de su ambiente social y por sus con-
diciones personales. Ese criterio no sirve para suponer que el jefe del Estado se en-
cuentre, al igual que todos los dems, en condiciones de cometer tales delitos. ~s
especiales circunstancias en que acta no hacen presumible que se convierta en plagia-
rio. salteador de caminos, pirata, etc .. que son las hiptesis del art. 22. Parecerla in-
decoroso que la ley previera, siquiera en hiptesis aventurada, que el Jefe del Estado
pudiera cometer esos crtrnenes. Y podra parecer. adems, que el autorizar el enjui-
ciamiento por delitos que no se cometern se trata de hacer a un lado aquellos otros
que el Jefe del Estado. en la especial situacin que guarda, si es susceptible de cometer.
No es necesario, por lo dems, fincar la clastcacn de los delitos graves sobre
un texto de la Constitucin. pues ninguno se hizo con la mira puesta en la responsa-
bilidad del funcionario, que como ninguno otro est al margen de la responsabtltdad
ordinaria,
22 "Lo es (responsable) tambin el Presidente de la Repblica, pero durante el
tiempo de su encargo slo podr ser acusado por los delitos de traicin a la patria .....
(articulo 103 de la Constitucin de 57. prrafo final).
"EI Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser
acusado por traicin a la patria ... " (art. lO,," de la Constitucin de 57, prrafo final).
cin "durante el tiempo de su encargo", por el lugar que ocupa en el

texto actual. Pensamos, adems, que tan importante excepcin al
derecho comn como es la impunidad, merece un texto expreso, que
en el caso no existe.
179. Hemos tratado hasta aqu de los delitos comunes u oficiales

de los funcionarios que gozan de fuero. A lo dicho hay que agregar
que el ltimo prrafo del arto III se refiere a otra clase de funciona-
rios y a otra clase de faltas, diversas de las previstas en el arto 109 Y
en la primera parte del 111. .
Tratase en ese ltimo prrafo de los funcionarios judiciales (mi-
nistros de la Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Dis-
trito, magistrados y jueces de Distrito y Territorios Federales). entre
los cuales slo tienen fuero los ministros de la Corte. Tales funciona-
rios pueden ser privados de sus puestos por el Congreso de la Unin,
si observaren mala conducta. independientemente de la responsabili-
dad legal en que hubieren incurrido.
La mala conducta que funda en dichos casos la destitucin del
funcionario judicial, es una expresin cuyo alcance deber ser pre-
cisado por una ley reglamentaria. Podemos anticipar. no obstante,
que la mala conducta suficiente para justificar la destitucin no ha de
ser necesariamente delictuosa, pues en ese caso no habr razn para
incluir en la enumeracin a los ministros de la Corte. cuyos delitos
comunes u oficiales no podran ser tratados segn el procedimiento
sealado por la ltima parte del art. 111. sino conforme a los institui-
dos por los arts, 109 Y 111, en su primer prrafo.
As. pues, los ministros de la Corte pueden ser separados de su
cargo por delitos comunes (suspensin). por delitos oficiales (priva-
cin del cargo) y por mala conducta que no constituya delito (desti-
tucin). En el primer caso resuelve la Cmara de Diputados. en el
segundo el Senado previa acusacin de la otra Cmara y en el tercero
las dos Cmaras, primero la de Diputados y despus la de Senadores.
es decir. el Congreso de la Unin.
Los dems funcionarios judiciales no gozan de fuero, por lo que
pueden ser procesados y castigados en cualquier momento. Pero para
ser separados de su encargo se necesita que observen mala conducta.
la cual puede ser delictuosa, como hemos dicho. En tal virtud, el
prrafo final del art. 111, hace punto omiso del aspecto delictivo de
los actos, para referirse exclusivamente a la mala conducta. Si esta
mala conducta implica la comisin de uno o de varios delitos, el cas-
tigo de los mismos incumbe al juez comn y no al Congreso.
RESPONSABILIDAD DE Las FUNCIONARIOS PBLICOS 573
180. Tanto en su normacin cuanto en su ejercicio, el fuero deja

qu desear entre nosotros. En lo primero, la generalidad de las legis-
laciones extranjeras excluye de la proteccin del fuero, por lo menos
los delitos flagrantes; la nuestra no hace distincin. Tocante a su ejer-
cicio, el abuso insolente del fuero lo ha llevado al desprestigio.
Detrs de ese abuso -que en nuestras peores pocas ha sido impu-
nidad lo mismo para delitos de sangre que para infracciones de trn-
sit<ro- se mueve la oscura poltica nacional, no liberada todava del
fraude en los comicios y de la corrupcin en las funciones.
Hace media centuria, un maestro insigne volva los ojos a la ge-
neracin del 55 y, detenindose por un momento en su peregrina-
cin, alcanzaba a descubrir all, a lo lejos, la sierra abrupta que tras-
puso la caravana. "Estamos ya a gran distancia de tan amargos das y
de tan deplorables condiciones -deca-, y el hecho de que una gene-
racin haya sido bastante a modificarlas tan favorablemente, autoriza
nuestra confianza en lo porvenir y debe alentar nuestra fe."
Engaoso espejismo de un futuro mejor, al que todava hoy tende-
mos las manos. prximas como entonces, a tocarlo. Mientras no deser-
temos del ademn, habremos salvado para los que vengan, con la
dignidad cvica, el principio de la esperanza. Cada generacin aven-
tura su propia quimera y no titubea al emprender su jornada sombra
hacia la luz. Todo, menos la espera sin esperanza.
APNDICE
LA REFORMA POLfTICA DE 1977

CAPTULO I
LA REFORMA EN PROYECTO 1
No podra asegurar si lo que habr de exponer en la presente oca-

sin ha sido o no materia de anteriores reuniones. como sta a que
convoca la Comisin Federal Electoral.
Sin embargo, hay tpicos que por su importancia pueden ser te-
nidos en cuenta una y otra vez. Entre ellos figura uno, que indepen-
dientemente de que ya hubiese sido tratado -cosa que ignoro- me
ha parecido conveniente examinarlo. por ser fundamental para el co-
mn propsito de asediar la reforma poltica que demanda el pas.
A comentar ese aspecto se ajustar mi intervencin.
Estoy conforme con la apertura hacia el pluriparridismo, lo ms

amplia que se quiera; pero considero que por s solo el aumento
en el nmero de partidos polticos no traer consigo el advenimien-
to de la democracia en Mxico. Pienso que la reforma poltica debe
incluir. inexcusable y sealadamente, la transformacin del Partido
Revolucionario Institucional, esencialmente en su posicin frente a
los dems partidos.
Me explicar. Pertenece a la naturaleza de todo partido polico
que se le reconozca y se le respete la posibilidad real, de hecho y de
derecho. para alcanzar el poder pblico de mando, mediante el sufra-
gio libre de los titulares del voto. Pero fijmonos en que para ese
efecto no basta con el escrupuloso manejo dc las elecciones, por parte
de cuantos intervienen en el proceso electoral. No basta con la su-
presin de cualquier asomo de fraude. como eran aquellos que con-
sistan en el asalto a las casillas, en el robo de nforas, en la sustrae-
cin y en la falsificacin de boletas, en tantos otros medios que se
han empicado para violar el voto ya emitido o por emitir,
Esos procedimientos. de ndole material, van quedando atrs. Ya
no se ahnycntu de las casillas. a tiros y golpes, a los VOlantes -dcl par-
I Ill(Cn"Clln a Ululo Individual. de 21 de julio de 1977. en la ltima audir-ne ia

pblica de tus convocadas por la Comisin Fl'(k!'al Electoral. efectuada en la Secre-
lada de Cobcruacln.
577
>7
tido opositor. Ahora se emplea, con mayor eficacia, un recurso de

orden sicolgico, segn es la seguridad que se ha infiltrado en la
conciencia cvica de Mxico de que el sufragio democrtico es im-
potente para abatir la fortaleza que desde hace casi medio siglo prote-
ge al partido en el poder. Ciertamente no podra preverse cul sera
la suerte de cada partido en una justa electoral impecable, donde
contendieran todos los partidos en situacin externa de igualdad; pero
s alimentamos la certidumbre de que en las condiciones actuales, es
imposible quebrantar democrticamente la supremaca hegemnica
que reside en un solo partido.
En esas condiciones, los dems partidos registrados no pueden
abrigar seriamente. con perspectivas razonables, la creencia de que
mediante una votacin mayoritaria podrn desplazar de los mandos
supremos a quien los detenta actualmente. Las diputaciones de par-
ti'do, con un tope de veinticinco plazas, es lo que la realidad reserva
para esos partidos, como reconocimiento y consagracin de su per-
petua minoridad.
Ahora bien, los partidos condenados indefinidamente a represen-
tar la minora electoral, no son en puridad partidos polticos. Sern
a lo sumo voceros impotentes de la minora; jams podrn llegar a
asumir por su sola cuenta el poder de decisin coactiva, nico capaz
de engendrar el acto de autoridad.
La proliferacin de partidos polticos suele presentarse en la eta-
pa previa a la consolidacin definitiva de la democracia de un pas.
En las formas ms avanzadas de democracia. son dos o tres partidos
fuertes los que canalizan en sus programas las tendencias predomi-
nantes de la ciudadana. En todo caso la minora sigue existiendo,
porque en ningn sistema democrtico puede darse la unanimidad;
mas cuando se trata de una democracia autntica. la minora est en
aptitud de asumir una doble responsabilidad, que en su carcter pre-
cisamente de minora le corresponde. Es la primera la ya mencio-
nada de optar al relevo del partido que detenta el poder, mediante
la campaa electoral inspirada en la confianza democrtica de la no
existencia del monopolio poltico. Es la segunda la posibilidad de
la minora parlamentaria de ganar para s, eventualmente, por me-
dio del debate y la persuasin, un nmero de votos de miembros del
partido mayoritario, suficiente para formar en el caso concreto una
mayora adversa al propio partido en el poder, lo cual responde al
principio democrtico de que los militantes de un partido poltico
no enajenan su investidura de representantes del pueblo en aras de
la disciplina incondicional a su partido; Debo de aceptar que en M-
xico no estn dotados los partidos minoritarios de ninguna de esas
dos responsabilidades. inseparables del ejercicio de la genuina de-

mocracia.
Pienso. por todo eso. que la sola multiplicacin de los partidos
polticos no es una apertura tcnica hacia la democracia. Necesita
ir acompaada de condiciones en cierto modo deportivas. entre ellas
la de que en el momento del arranque en la pista electoral ningn
partido debe llevar a otro ventajas indebidas. como sera, por ejem-
plo. recibir ayuda ajena. mucho menos del gobierno. Utilizar el
poder pblico de mando para asegurar el triunfo electoral del par-
tido en el poder, no slo es antideportivo. sino que destruye hasta
en sus grmenes la democracia y es. a la larga. una invitacin a la
violencia. El vigor cvico de cada partido sea. en la meta. el justifi-
cante nico de la victoria.
Como remate de lo expuesto. permltaseme traer a colacin una
cita. que por la alta autoridad jurdica de quien procede. puede
servir de apoyo a lo que digo. Considera Kelsen como esencial de la
democracia que "no se impida la formacin de nuevos partidos y que
a ninguno de ellos se d una posicin privilegiada o se le conceda
un monopolio" (Teora General del Derecho y del Estado; Mxico.
1949; p. 311).
De los dos requisitos que seala dicho autor como indispensables
para la existencia de la democracia en un rgimen de partidos. ha
sido considerado ampiamente en estas reuniones el primero de ellos.
o sea el pluralismo poltico. pero hasta donde yo s no se le ha dado
merecida importancia al segundo. consistente en que ningn partido
debe recibir trato preferencial y monopolstico. Los dos requisitos
tienen que ir indisolublemente unidos. a tal grado que la existencia
del privilegio o del monopolio de un partido anula de hecho el pl u-
ralismo poltico.
No hay para qu otorgar indulgencia. tampoco condenar a priori,
sino slo hacer justicia al partido que a travs de varias siglas ha
llegado hasta nuestros das con el nombre de P. R. l.
Brevemente. aceleradamente. har alusin al papel que el parti-
do ha representado en nuestra vida electoral; pero quiero aclarar que
estas notas no estn destinadas a penetrar en el contenido ideolgico
de los partidos. desde el momento en que slo se busca la Oportu-
nidad para todos de proponer y realizar sus propios programas. cua-
lesquiera que ellos fueren. La preferencia y adhesin a los idearios.
corresponde a los electores.
En el haber del PRl figura ante todo. cronolgicamente y en im-
portancia. la influencia favorable que su aparicin signific en la
vida nacional. La ltima de las rebeliones militares que llenaron
e! decenio de los 20, se produjo dos das despus de constituido en

marzo de 1929 el Partido Nacional Revolucionario. Encauzadas den-
tro de! partido las aspiraciones de los pretendientes a la Presidencia
de la Repblica, a partir de entonces ha sido el partido y no la vio-
lencia quien maneja la sucesin presidencial y con ella la suerte de
los dems cargos de eleccin popular. Con los presidentes civiles, el
partido adquiri su definitiva originalidad. Es el ejecutor de la de-
signacin en clave de cada candidato presidencial. Desde ese momen-
to asume las funciones de gran elector y posteriormente queda bajo
la jurisdiccin del presidente entrante. Todo se hace en paz, en con-
cordia formalmente inalterable, con destreza y disciplina. Desde el
punto de vista pragmtico, Mxico debe estar reconocido por el lar-
go perodo de tranquilidad que le ha proporcionado el inslito siste-
ma de trasmisin del mando, invencin nacional no reproducida, a
lo que parece, en ningn otro pas.
Cuando con el tiempo quedaron probadas la solvencia y la efica-
cia del sistema, pareci llegado e! momento de pensar acerca de su
cauta y pausada modificacin, en el sentido de ir devolviendo a los
partidos polticos las funciones que la democracia les reconoce.
Voces todava moderadas sealaban los peligros de conservar in-
definidamente, como si fuera definitivo, un sistema de excepcin
creado para hacer frente a una situacin de emergencia, como era .la
que sigui al triunfo de la Revolucin. Se proponan medidas reno-
vadoras. No era mucho lo que a la sazn se peda. Se peda que por
lo pronto se procediera democrticamente en la seleccin interna
de los candidatos del partido; pero una declaracin categrica del
entonces candidato presidencial, formulada en el mes de junio de
1970, en el sentido de proscribir "la llamada democratizacin de elec-
ciones internas del partido", ataj cualquiera tendencia por ese rumbo.
Se volvan los ojos, por otra parte, al municipio. Se peda que el
aprendizaje de la democracia se iniciara en esa escuela primaria del
civismo, donde los gobernadores suelen imponer su seoro absoluto.
Como si no bastara el hecho de que los ejecutivos locales acostum-
bran determinar los resultados de las elecciones en los municipios,
veintids Constituciones de los Estados instituyen el vasallaje de los
Ayuntamientos por diversos medios, que se conjugan en la tendencia
general a autorizar la desaparicin y la sustitucin de Ayuntamien-
tos, por decisin de los rganos polticos. Contrario a la disposicin
constitucional de que cada municipio ser administrado por un Ayun-
tamiento de eleccin popular directa, el abuso denunciado, acogido
por la mayora de las Constituciones locales, socavaba la institucin
del municipio libre, caro 'ideal del Constituyente de Quertaro. Pero
lejos de ser reprimida la inconstitucional tendencia, fue llevada de

pronto a la Constitucin Federal, mediante adicin publicada en el
Diario Oficial del 6 de julio de 1971 al artculo 74, alteracin no por
inadvertida menos ominosa. Por ella se facult a la Cmara de Dipu-
tados a suspender y destituir, en su caso, a los miembros de los Ayun-
tamientos de los Territorios Federales, y designar sustitutos o juntas
municipales. La Constitucin Federal pareca inspirarse de este modo
en las de los Estados, a fin de que los Territorios Federales, que
tambin deban gozar del municipio libre segn la fraccin VI del
artculo 73, no escaparan del general exterminio de la institucin.
Tres aos despus la reforma del ao de 71 sali de la Constitucin
tan subrepticiamente como haba entrado, al suprimirse los Terri-
torios Federales en 74. Pero por boca de la reforma haba hablado
ya el Constituyente y su voz estimulaba a los gobiernos de los Esta-
dos para no cejar en su ofensiva contra el municipio libre.
He citado esos dos casos recientes, porque son demostrativos de
cmo se ha cerrado el paso a cualquiera reforma poltica. por tmida
que sea. Pero los fracasos del pasado no deben quebrantar la fe en
nuestras instituciones, si estn de esta parte el compromiso sincero,
la buena fe y la decisin oficial de llevar a cabo la reforma.
y en este punto reanudo, ya para concluir, el desorrollo del tema.
Se ha dicho que no se puede prescindir del PRI, porque no existe
en la actualidad otra alternativa. Precisamente por eso, por no existir
otra alternativa, es por lo que estamos buscndola. Quede claro que
no se pide la desaparicin del PRI, el desmantelamiento inmediato
del partido. Como deca Luis Cabrera, hay que aterrizar, y aterrizar
en tierra mexicana. Si de improviso dejara su sitio el PRI, se pro-
ducira el caos nacional, una crisis de poder de proporciones incalcu-
lables, porque ningn otro partido estara por ahora en condiciones
de reemplazarlo. Lo que se pide es que los ciudadanos y los partidos
tengan oportunidades reales de aprender intensivamente la prctica
de la democracia electoral, para estar en posibilidad cuanto antes de
medirse con el partido que sabe tanto de poltica.
Ciertamente no me corresponde sugerir medidas concretas en pos
de la finalidad que se busca. Pero entindase que la solucin que se
proponga, cualquiera que sea, debe plantearse dentro de la democra-
cia que postulan a una, sin excepcin, nuestra historia y nuestras
Constituciones. La implantacin de una dictadura, cualquiera que
sea su signo, no est a discusin ni puede estarlo. Esto no se resuelve
en torno de una mesa, sino en las barricadas.
Nuestra juventud universitaria, a la que yo saludo de extremo a
extremo de la vida, ha encontrado cerradas las opciones de la Iiber-

tad. Hombres y mujeres jvenes, salidos de las escuelas que sostiene

el pueblo de Mxico, se juegan sus vidas en lucha contra el sistema
de libertades que abon con su sangre ese mismo pueblo, las liber-
tades que hemos sustituido en nuestro tiempo con la corrupcin mo-
ral que va a la zaga de la corrupcin poltica.
El espectculo es doloroso y no puedo dejar de imponerme una
reflexin.
Los ciudadanos mexicanos nacidos hace cuarenta y ocho aos, cuan-
do se fund el partido desde entonces en el gobierno, y los nacidos
posteriormente hasta nuestros das, es decir, los que componen ac-
tualmente la inmensa mayora de la ciudadana mexicana, no han
experimentado otro rgimen poltico que aquel dentro del cual na-
cieron y en el que siguen viviendo. Ellos y los que vendrn, mere-
cen una explicacin franca y leal de la anttesis entre la democracia
que postula la Constitucin y la que se practica cn Mxico. Ha trans-
currido su vida en una escuela deforrnante de la conducta. Busque-
mos un taladro de luz para su conciencia cvica, para su criterio y
su dignidad de ciudadanos.
Justo Sierra, el gran maestro de la palabra libre, conmovida y

convocan te, deca al frente de su libro sobre Jurez: "digo la verdad
que alcanzo".
Esa frmula ha sido para m, desde la adolescencia, la medida de
toda conviccin. No la verdad intolerante, que acaso sin saberlo lle-
va en su seno la pretensin de la infalibitidad, sino la verdad al mis-
mo tiempo erguida y humilde, tan respetuosa de la ajena como de-
seara a su vez ser respetada: se es, para m, el contenido ntimo
de la frase, a cuyo servicio puso su autor su egregia vocacin dc
maestro, en la vida, en los libros, en la ctedra, y su ms alta leccin,
la sinceridad, que en el fondo no es sino la dignidad manejada entre
pares. es decir, entre seres humanos.
La leccin del maestro me ha acompaado en la ocasin presente.
En este foro de libertad, donde cada quien puede expresar la verdad
que alcanza, he dicho la ma. Por la oportunidad que para hacerlo
se me ha brindado, muchas gracias a todos.
o
CAPTULO 11
LA REFORMA AL PROMULGARSE 1
1. Si hay un pas donde el fenmeno poltico est condicionado

por factores sociales de toda ndole. es sin duda este pas llamado
Mxico.
De ignorar la existencia de tales factores. resultara inexplicable
la incongruencia que se nota entre la pulcra doctrina que habita en
nuestra ley suprema y la realidad desaprensiva que transita por nues-
tra historia.
Sin embargo. el tema a exponer est ceido por ciertos limites de
tiempo. que no autorizan a proponer aqu. as fuera referido slo a
Mxico. el inagotable tema del contraste. en todos los tiempos y lati-
tudes, en mayor O menor grado. entre la normalidad y la normativi-
dad. Queremos dejar constancia. no obstante. tratando de escapar a
meras abstracciones. de que procuraremos no perder de vista el mira-
dor situado ms all de estos muros. desde el cual una realidad impa-
sible har buenas o malas nuestras conclusiones.
Ms an, conviene anticipar que la materia en anlisis est inclui-
da en un propsito de acercamiento entre lo real y lo legal. de ate-
nuante en el desacuerdo entre lo normativo y lo usual.
Tal propsito no debe ser postergado por los juristas mexicanos.
especialmente cuando tratamos. como en la ocasin actual, de abor-
dar en lo posible el conjunto de normas que a titulo de modifica-
ciones a tpicos constitucionales y legales. integran la reforma pol-
tica) as conocida entre nosotros con denominacin acaso excesiva, si
no fuera ms bien convencional.
En va de desarrollo del mismo punto de vista, conviene tener en
cuenta que el papel exclusivo concedido a lo poltico en el ttulo
de la reforma de que se trata, no traduce menosprecio de las dems
carencias de nuestro pueblo. Lejos de ello, hay que reconocer que
la reforma en la estructura poltica no es independiente de la suerte
que corra la reforma en las estructuras sociales, especialmente en la
1 Ponencia presentada con el ttulo de Gnesis de la reforma poUlica, en la prt-
mera sesin del Encuentro de Constitucionalistas Espaoles y Mexicanos, celebrado en
la U.N,A.M., del 26 al SO de junio de 1978.
583
econmica y en la cultural. Todas ellas tienen que ser concurrentes

y entre si solidarias. Mejor an. en caso de prioridad habra que dar-
la a las estructuras bsicas. que son las que miran a la existencia
misma de lo social, presupuesto y condicin de 10 poltico. As es
como se registra a menudo el hecho de que la evolucin favorable
de lo social. estimula y perfecciona por s sola el desarrollo polti-
ca. del mismo modu que el retraso en lo uno repercute en lo otro.
Afirmada as la interrelacin de los diferentes factores, advirta-
mas que la ruptura de la misma, a partir de nuestra vida indcpen-
diente como nacin, ha sido el motivo subyacente de la inestabilidad
poltica del pas, como reflejo a su vez de la inquietud de su con-
dicionante, la estructura social.
Descuidados durante largo tiempo los caminos del Derecho para
acertar con el equilibrio entre ambos factores, no es de extraar que
nuestra historia hubiera caminado a la deriva entre la anarqua y la
dictadura. El fenmeno persever sin que hubiera decado la insis-
tencia de nuestros juristas y hombres de Estado en recordar que
dentro de una democracia, segn es la que propugna nuestra Cons-
titucin, el nico medio aceptable de conservar, modificar O sustituir
las estructuras existentes. consiste en la apelacin al electorado. De
aqu el inters que representa para el Derecho Constitucional la in-
vestigacin de frmulas polticas adecuadas, que sirvan para expresar
democrticamente, es decir, por la va del Derecho y no de la vio-
lencia ni del engao, la decisin mayoritaria en pLinto a la cuestin
social. .
La reciente reforma poltica nos pone en presencia de un nuevo
intento. acaso el ms serio y apremiante de los reclamados hasta aho-
ra, para conciliar con el Derecho nuestra vida poltica. La reforma
que se proclama a .s misma poltica. traduce ese empeo como mi-
sin de nuestro tiempo. Llevamos a nuestros predecesores la ventaja
de importantes adelantos de nuestro pas en materia social. Hacemos
votos para que alcance el mismo nivel la reforma poltica.
Las preocupaciones ideolgicas y sociales, que en nuestro siglo XIX
se mezclaron abigarradamente con los problemas polticos, tendrn
que cambiar de posicin en la medida del xito de la actual reforma
poltica. La denominacin de tal corresponde a lo que pretende ser:
un instrumento poltico destinado a canalizar por cauces de legalidad
las variadas tendencias ideolgicas y sociales. cualesquiera que ellas
sean con tal que respeten la norma creativa que imprime legalidad
a los rganos llamados partidos politicos, capaces de recoger y de
proponer al electorado las tendencias diversificadas.
De all la regla bsica de la reforma. Todo partido que aspire a su
objetivo esencial de llegar al poder, debe hacerlo dentro de la lega-

lidad. El salto de un partido de la ilegalidad al poder, slo puede
darse mediante la violencia, porque la ilegalidad de! partido signi-
fica que est fuera de las reglas del certamen cvico.
La finalidad primordial de la reforma, aunque inconfesa por lo
que tiene de primordial, consiste en prevenir la explosin de la vio-
lencia. Para ello adopta y a veces inventa vlvulas de escape del des-
contento, que consiste precisa y sealadamente en medidas de natura-
leza poltica. sin relacionarlas con la fermentacin socioeconmica,
'1ue en todos los tiern pos ha sido e! irn pulso generador de la violen-
cia popular.
Decir esto ltimo no significa un cargo a la reforma que al de-
nominarse a s misma poltica no pretende con ello dar solucin a
los problemas de toda clase, sino institucionalizar la oportunidad de
que los diversos y aun opuestos sectores estn en la posibilidad legal
de hacer prevalecer su propia solucin, inclusive frente a los proble-
mas sociales en sus variadas ramificaciones.
La reforma debe ser juzgada dentro del campo en que ella mis-
ma se situ, para el propsito de aclarar si es suficiente e idnea a
fin de dar satisfaccin poltica a la disconformidad social, que de otro
modo puede desembocar en la violencia. He all su objetivo, punto
de referencia conforme al cual trataremos de entenderla y de va-
lorarla.
2. Identificados as los fines esenciales de la reforma, procede

entrar al estudio de su gnesis. Comenzaremos por hacer sumaria re-
ferencia de los antecedentes que influyeron en ella, sin los cuales
resultara punto menos que inexplicable.
En esta tarea habr que evocar acontecimientos y protagonistas
<ue pertenecen a nuestra poca contempornea, a partir de la revo-
lucin de 1910 Sus nombres y sus hechos. reviven todava las pa-
siones que en vida los a~itaron. Por todo ello queremos adelantar,
de una vez por todas, la indeclinable decisin de permanecer ajenos
a toda parcialidad. Queremos decir que en e! presente estudio no
operar para el ponente sino el factor intelectual por excelencia,
segn es la objetividad. Por eso la abstencin de dar en el texto los
nombres -por lo dems ampliamente sabidos- de los personajes con-
temporneos cuyos puntos de vista, compartidos o no. respetaremos
siempre.
Queda por aadir que, acaso con cierta frecuencia, no podremos
esquivar la mencin de acontecimientos cuyo repudio se impone por
s solo. Son ofensas todava no borradas, ultrajes a la buena imagen
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del pas, por ms que algunos podran ser explicados como excesos
en la lucha, en la porfa de un pueblo que viene de la servidumbre
y busca su camino hacia la libertad. Aqu no cabra tiempo de pro-
bar que eso, y ms, es el trasfondo de una historia de la que, por
ser nuestra, no podemos declinar la responsabilidad que a todos
nos toca, aunque s quisiramos que con el tiempo se desvaneciera
de la memoria y sobre todo de la conducta de las generaciones
futuras.
El inicio de lo que se llama por antonomasia la Revolucin Me-
xicana, suele ubicarse en 1910, aunque el comienzo de su despliegue
total corresponde al ao de 1913, cuando al superar sus primitivos
reclamos meramente polticos de la efectividad del sufragio y de la
no-reeleccin, acogi principios de renovacin social.
Triunfante la revolucin expidi una nueva ley suprema, la pro-
mulgada el 5 de febrero de 1917, que a ttulo de reformas sustituy
a la anterior. emitida sesenta aos antes.
Por coincidencia no prevista ni relacionada, en ese mismo mes de
febrero de 1917 se desat la conmocin social ms importante del
siglo, al estallar la revolucin rusa. La revolucin de febrero, que se
apoder de Petrogrado y de Mosc, desemboc en la abdicacin del
zar el 2 de marzo. La repblica proletaria, fundada por la insurrec-
cin del 7 de noviembre de 19l 7, ha llegado hasta nuestros das entre
zozobrantes peligros internos e internacionales, para instaurar y sos-
tener la dictadura del proletariado.
Cuando esos acontecimientos se sucedan, ya el pueblo mexicano
haba dado fin a su revolucin social, surgida como la otra, de pro-
fundas desigualdades, que al desembocar el virreinato en nuestra
guerra de independencia haban sido descritas en los siguientes tr-
minos por un ilustrado de entonces, espaol peninsular de no comn
perspicacia: "aqu no hay graduaciones o medianas: son todos ricos
O miserables, nobles o infames".
Si nos detenemos por un momento en nuestra Constitucin en

vigor, tal como naci del Congreso Constituyente de 17, no es dificil
distinguir los diferentes rumbos que en ella tomaron respectivamen-
te las tendencias social y poltica, si queremos penetrar un poco ms
en esta l tima.
En el anterior Constituyente, el de 1857, nacido de la revolucin
liberal de Ayuda, la proposicin de una minora avanzada en el sen-
tido de que la Constitucin no fuera puramente poltica, sino que
tambin reformara el estado social, fue punto de vista rechazado por
la asamblea, en nombre del principio, sagrado para la poca, de
"dejad hacer, dejad pasar", invocado por quien iba a ser con el tiem-
po uno de los ms eminentes constitucionalistas de Mxico.
En el Congreso de 1917 estuvo a punto de ocurrir algo semejante,
aunque por razones distintas de las que pesaron en su antecesor. El
caudillo de la revolucin, que recibi durante la lucha el ttulo de
Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, Encargado del Poder Eje-
cutivo, present ante la asamblea constituyente reunida en Quertaro,
un proyecto de Constitucin, que inexplicablemente no contena las
reformas en materia agraria y del trabajo, adoptadas unas y ofrecidas
otras durante e! perodo preconstitucional. Ante esa omisin, e! cri-
terio de la asamblea se dividi. Los que sostenan el concepto clsico
de Constitucin, que no admita sino la organizacin poltica del
Estado, fueron vencidos al cabo por quienes en las horas finales
del Congreso llevaron a la Constitucin los artculos 27 y 123 que
se hacan cargo de nuestros problemas sociales, el primero mediante
el reparto del latifundio agrario y el reconocimiento de la pequea
propiedad agrcola, la imposicin de modalidades a la propiedad
privada en aras del inters pblico y la reivindicacin para el patri-
monio nacional de los bienes que le corresponden. En cuanto al ar-
tculo 1~3, enumer en minucioso y ordenado catlogo los derechos
del trabajador en materia laboral.
En la madrugada del dia 31 de enero de 1917, trirno de! tr-
mino sealado para su actuacin, el Congreso Constituyente habla
terminado sus labores con la aprobacin del artculo 27, ocho das
despus de votado el 123. Los dos preceptos eran suficientes para
salvar con honor la obra del Congreso, sobre todo porque en la linde
inminente de un futuro extrao a nosotros, donde, a los pocos das
habra de irrumpir la dictadura del proletariado, nuestro Congreso
Constituyente supo mantenerse fiel al humanismo de la cultura occi-
dental. de la cual la nuestra se ha considerado siempre causahabiente.
Era preciso para ello rectificar los conceptos tericos de libertad
y de igualdad de la Revol ucin Francesa, que en la prctica se ha-
ban convertido en la desigualdad cada vez ms aguda entre ricos y
pobres y en la libertad todopoderosa de los primeros para sojuzgar
a los segundos.
La solucin que entonces se hall y que sigue vigente, no con-
siste en suprimir la libertad de todos para impedir que slo perte-
nezca a algunos, lo cual se traduce en un descenso de la calidad hu-
mana; sino en igualar a todos en el acceso comn a la libertad, lo
que es una igualacin en sentido ascendente, hacia la meta de la dig-
nificacin humana.
Tal fue, a grandes trazos descrita, la reforma social acogida por la
Constitucin de 17. En cuanto a la reforma poltica, hay que reco-

nocer que no mereci atencin suficiente en el nuevo cdigo su-
premo. La nica nota importante que all se registr fue la inclu-
sin en el texto constitucional de la autonoma de! municipio, con
el nombre de municipio libre, noble institucin de origen hispnico
que habla figurado en el comienzo de la Conquista para investirla
de legalidad y que con semejante propsito habra de participar, tres
siglos despus, en los programas iniciales de nuestra gesta de eman-
cipacin.
La eleccin directa del presidente de la Repblica, su fortaleci-
miento frente al Congreso, la su presin de la vicepresidencia y otras
innovaciones de menor cuanta. no rozaban de cerca ni de lejos nues-
tro problema siempre en pie de la autenticidad del sufragio. La nica
medida en este sentido tomada consisti en dotar a la Suprema Corte
de Justicia de la facultad de investigar de oficio o a peticin de
parte la violacin del voto pblico, invasora atribucin que esteriliz
la propia Suprema Corte, mediante su jurisprudencia siempre rei-
terada.
Los vicios tradicionales de nuestra prctica electoral, pasaron de
este modo a los nuevos ordenamientos. Pero debemos de reconocer
que la magnitud del problema no alcanzaba su solucin cabal en la
ley. ni en la teora, ni siquiera en la sola voluntad de los gobernan-
tes. Ningn remedio inmediato poda ofrecerse para convertir en
conciencia cvica la incultura secular de nuestro cuerpo electoral,
ignorante en buena medida hasta del significado primario de la ope-
racin electiva. Sin conocimiento y sin voluntad propia, acuciadas
en cambio por la miseria y por el temor al fuerte. estaban a mer-
ced de los manipuladores profesionales aquellas masas inermes. desti-
tuidas de todo, hasta del ms elemental aliciente de llegar algn
da a nombrar por s mismas a quienes detentan la grave potestad
de mandarlas y de hacerse obedecer. Quedaba as interferida en la
prctica electoral la vocacin de libertad que nuestros movimientos
reivindicatorios haban inscrito siempre en sus programas y en los
instrumentos constitucionales.
En un intento de aliviar la tensin poltica. que treinta aos de
dictadura haban preparado para el estallido violento, los cientficos
del rgimen entonces en el poder hablan propuesto la restriccin del
sufragio, reconociendo el derecho al voto activo tan slo a aquellos
en quienes se presupone la conciencia del acto, conforme a ciertas
bases generales, entre ellas un mnimo de instruccin. Pero en el
Constituyente de 17 se consider impoltico e inoportuno restringir
el derecho al sufragio. porque eran precisamente las clases privadas
de cultura las que en mayor grado haban contribuido a la revolu-

cin, de la que emanaba el propio legislador constituyente.
Bajo esos auspicios, no favorables ciertamente al ejercicio demo-
crtico del sufragio, lleg en el ao de 1920 la oportunidad de re-
novar al titular del Poder Ejecutivo. La renovacin se llev a cabo.
nada ms que no en las urnas, sino mediante una rebelin militar, la
primera del decenio y la nica que tuvo xito para los alzados. Fue
seguida de otras tres asonadas principales, aparte de algunas ms de
menor cuanta.
Se desarroll la ensangrentada dcada de los aos veinte con carac-
tersticas del todo distintas a las de la precedente. La Revolucin del
ao de 13, era eso -una Revolucin-, que aunque desgarrada a la
hora del triunfo por las ambiciones personales de sus caudillos, supo
responder desde sus comienzos hasta su meta a las urgencias sociales
del pueblo que la realiz. En cambio, ninguno de los movimientos
armados posteriores a la Constitucin de 17 mereci el nombre de
revolucin, ni nadie trat de drselo, porque no pretendan modificar
los fundamentos constitucionales del Estado, sino slo dirimir por la
violencia la sucesin en el mando, desde el puesto clave de la presi-
dencia de la Repblica hasta los cargos de eleccin popular de m-
nima significacin.
Terminaba el decenio entre sombros presagios para nuestra de-
mocracia en ciernes. Ni el lapso que inmediatamente le haba ante-
cedido, ni ninguno otro en nuestra historia independiente pareca
poder empeorar el lgubre perodo de los 20, por cuanto este. ltimo
se caracterizaba por la ausencia total de principios y su reemplazo
por la codicia personal de mando, llevada a los mayores excesos de
fuerza y de crueldad.
Era preciso parar cuanto antes la perniciosa tendencia. El diri-
gente que a la sazn manejaba la poltica general, consider que la
solucin se hallaba en la formacin de un partido nacional, que
erigido en defensor de los principios revolucionarios, sirviera a la vez
para "encauzar las ambiciones de nuestros polticos".
Esta finalidad, no as otras, que el fundador mencion en su lla-
mado mensaje del informe presidencial de 1928. la satisfizo cumpli-
damente el naciente partido. Fundado en la ciudad de Quertaro el
19 de marzo de 1929. con el nombre de Partido Nacional Revolu-
cionario (PNR), dos d as despus estall, debelada en seguida, la
ltima sublevacin militar que desde entonces hasta nuestros das
ha ocurrido en Mxico, como empleo de la violencia en sustitu-
cin de la va electoral.
Comparece ya en nuestro escenario poltico el partido que en
1938 modific su nombre de origen por la denominacin hegemnica

de Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) , hasta llegar a nos-
otros, a partir de 1946, con el nombre actual de Partido Revolucio-
nario Institucional (PRI) , De este modo sobrevive en su siglas, a
travs de los diferentes membretes, la referencia a su papel de mano
tenedor en el tiempo de la Revolucin Mexicana que, entre otros,
quiso asignarle su fundador.
El ltimo de los objetivos sealados en su origen al partido, es e!
que ms interesa al propsito de! presente estudio, y consiste en
e! llamado que el autor del mensaje formul para que "hombres
de todos los credos y matices polticos de Mxico, ocupen lugares en
la Representacin Nacional, en proporcin a la fuerza que cada orga-
nizacin o cada grupo social haya logrado conquistar en la voluntad
y en la conciencia pblica",
Esta apertura democrtica, tan ampliamente expuesta, apareca
aclarada a continuacin por su propio autor, quien manifest que
"nunca aconsejara este camino si temiera. ni aun remotamente,
que una actitud poltica semejante pudiera producir un solo paso
atrs en las conquistas fundamentales de la Revolucin". La aclara-
cin no significaba, por lo pronto, sino que la oposicin, por hallarse
en aquel entonces en minora, poda entrar al Congreso sin lesionar
los intereses de la Revolucin; pero no llevaba expresa ni imbbita la
tesis de que si alguna vez, consolidados ya los principios revoluciona-
rios, la oposicin llegaba a ser mayora, le seguira vedado ingresar. en
su calidad de tal, a la representacin del Congreso. Afirmacin de esa
o parecida ndole, no fue expuesta en el mensaje; ms bien su autor,
al emitir en otro prrafo la posibilidad de que la oposicin llegara
a alcanzar la mayora en un futuro remoto, parece dar a entender
que en esta hiptesis tendra que producirse el relevo en el mando
en favor de la oposicin, convertida en mayora, Conviene tener en
cuenta los expresados aspectos del documentos que ha sido considera-
do, en justicia, como el programa cvico ms autorizado de la Revo-
lucin, Enfrentarlo con su posterior ejecucin por los gobiernos re-
volucionarios, nos permitir conocer la etapa ms importante en la
gnesis de nuestra reforma poltica.
No obstante el categrico llamado del mensaje para que la opo-
sicin pasara a ocupar lugares en la representacin nacional, fue
necesario esperar todava 18 aos, a fin de que llegaran sus cuatro
primeros representantes a la Cmara de Diputados, ninguno al Senado.
El llamado que haba hecho e! mensaje del ao 28 resultaba fallido,
pero no del todo, porque pronto iba a alumbrar con cierto matiz
original la posicin de! mensaje de convocar a la oposicin dentro
del lmite en que no significara un peligro para la mayora en cuanto

detentadora del mando.
Tal novedad se present cuando las reformas de 1963 y de 71
organizaron el derecho de las minoras para que. sin dejar de serlo.
pudieran participar en la formacin de las leyes en la Cmara de
Diputados. Con ese fin se cre la nueva figura poltica de los dipu-
tados de partido, que dentro de ciertos mrgenes proporcionales re-
presentaban a los partidos en minora. Con ello se consagr tcnica-
mente la diferencia que se vena manejando desde el mensaje de 28.
entre la mayora que decide y las minoras que slo opinan y votan.
Los partidos en minora conservaban el derecho primario de lle-
gar a alcanzar diputaciones de mayora, lo que reduca en la misma
proporcin las diputaciones de partido, con lo cual se esperaba es-
timular el acceso futuro de las minoras a la jurisdiccin decisoria
reservada a la mayora.
En esto ltimo fue donde fall el sistema. ms por el mal uso
que de l se hizo que por sus defectos intrnsecos. Algunos datos
estadsticos lo demuestran. Desde el ao de 46, en que ingresaron por
primera vez a la Cmara representantes de la oposicin. hasta el .
de 63, cuando estaba prxima a aplicarse la reforma que instituy
los diputados de partido, es decir, durante seis legislaturas. fueron
32 los diputados de la oposicin admitidos en la Cmara. los cuales en
aquel tiempo slo podan ser de mayora, llamados como tales a
desplazar en sus respectivos distritos a otros tantos candidatos del
partido mayoritario. En cambio, en las siguientes cuatro legislaturas.
existentes ya los diputados de partido. slo se le tolera la oposicin
el ingreso de tres diputados de mayora, con la circunstancia de que
en la ltima legislatura no se permiti la entrada ni a un solo dipu-
tado de mayora procedente de la oposicin. El partido mayoritario'
salvaba as a todos sus candidatos, pero defraudaba la intencin de
que se exorn el invento de las diputaciones de partido. sala de espe
ra. aula ms bien donde se prepararan los diputados minoritarios
para ingresar algn da a las filas mayoritarias.
El mal uso. previsto o no, de que se hizo objeto a la institucin.
ameritaba que desapareciera. Y as lo hizo la reforma poltica, a cuya
gnesis estamos asistiendo.
3. Despus de seleccionar, en funcin de sntesis, los factores na.

cionales que hicieron madurar una nueva reforma poltica, capaz de
actualizar las soluciones de las anteriores. slo nos resta presentar
la fase final de su evolucin. cuando la reforma pas de la concien-
cia popular a la discusin pblica, como premisa del proceso le-

gislativo.
No se trat de algo parecido a un referndum, porque ni siquiera
las bases generales de futuros proyectos de leyes fueron sometidas al
conocimiento o aprobacin de la ciudadana, sino que llanamente se
le invit a exponer sus puntos de vista acerca de algo que, a pesar de
llevar la compleja y vaga denominacin de reforma poltica, se enten-
di acertadamente que se refera a los agitados problemas polticos
que de tiempo atrs traan la atencin general.
Con la apertura de la discusin pblica se inici en el mes de abril
de 1977 el proceso de revisin, que en diciembre del mismo ao ha-
bra de culminar en numerosas enmiendas constitucionales, publicadas
el dla 6 y seguidas el 30 del propio mes de diciembre de su estatuto
reglamentario, denominado Ley Federal de Organizaciones Polticas
y Procesos Electorales.
Iniciado en el primer da de aquel mes de abril con el discurso
pronunciado por el Secretario de Gobernacin en el informe de go-
bierno del mandatario del Estado de Guerrero, el proceso de revisin
fue puesto en marcha por el presidente de la Repblica mediante
su comunicacin de 14 del mismo mes de abril, dirigida al Secretario
de Gobernacin.
El titular de Gobernacin haba planteado la reforma sobre la
base de dos supuestos que consider correlativos: uno, el de que
la mayora no obstruccione el acceso de las minoras al poder, a fin
de que puedan convertirse en mayoras; otro, el de que las minoras
acaten la voluntad mayoritaria, prescindiendo del empleo de medios
violentos. Complementndose entre s los dos supuestos. el todo debe
ser la unidad democrtica. Y agreg que el gobierno de Mxico se
compromete a introducir reformas polticas que faciliten dicha uni-
dad democrtica' del pueblo, y para ello abarcar la pluralidad de
ideas e intereses que lo configuran.'
Llevados del propsito de penetrar en la intencin original de
la reforma as esbozada, consideramos que de los dos supuestos con-
dicionantes entre si, el primero persigue por objeto la realizacin del
segundo, o sea, en el caso de que la mayora respete el derecho de
:1 "La unidad dcmocnlrica supone que la mayora prescinda de medios encamina-

dos a constreir a las minoras e impedirles que Jnu:{/.tm rOllTlcltir,~c ("11 mavora: pl'fO
tambin supone el acatamiento de las mi norias a la voluntad mayoritur!a y su rcnuu-
ca a medios voleutos. trastrocadores del derecho. Quiere c.'~1U decir que cl gobierno
de Mxico sabr introducir reformas polticas (lUC faciliten I:l unidad dClllon:til':l (Id
pueblo, abarcando la pluralidad deo ideas e intereses que lo coniiguran:" Rciorma
pottica: gaceta nformariva de la Couuslu Federal Electora l; Mxico. abril-ugosto
de 1977; t. 1, p. XII. (En lo sucesivo mencionaremos dicho rgano inforuunlvc C01l
las siglas R. P. Los subrayados son nucstros.)
las minoras para acceder al poder. las minoras a su vez deben re-
nunciar al ejercicio de la violencia. Empero. esta correlacin seme-
jante a un pacto bilateral tcito, resulta en el texto meramente hipo-
ttica. La realizacin del segundo supuesto corresponde sin duda a
las minoras, mediante la renuncia a la violencia. En cuanto al pri-
mer supuesto, sin el cual no se da el segundo, toca al poder pblico
Ilevarlo a cabo, evitando vigorosamente, drsticamente que la ma-
yora estrangule a las minoras para cerrarles el paso hacia la toma
del poder. Ahora bien, respecto al cumplimiento de este cometido,
que slo al poder pblico incumbe, el texto analizado no erige un
compromiso expreso. Lo que asegura es que el gobierno sabr intro-
ducir reformas que para failitar la unidad democrtica (y excluir
as la violencia), abarquen la pluralidad de ideas e intereses. De este
modo sostiene, a lo que parece, el pluralismo poltico y deja de lado
su anterior posicin, conforme a la cual no es slo la simple prolife-
racin de partidos, sino la posibilidad real de cualquiera de ellos de
alcanzar la mayora y con ella el mando. lo que el propio texto ha
igualado con la buscada finalidad de extinguir la violencia.
El Presidente por su parte manifest en su comunicacin al Se-
cretario de Gobernacin el empeo que pona en ampliar las posibi-
lidades de la representacin nacional y en garantizar la manifestacin
plural de las ideas e intereses, lo que viene en sus inicios a corrobo-
rar que el espritu de la reforma no trascenda del pluripartidisrno
poltico, sin enfrentar el problema de la permanencia indefinida del
actual partido en el poder. 8
4. En ejecucin de las instrucciones del Presidente. contenidas

en su comunicacin del 14 de abril, el Secretario de Gobernacin
convoc el 21 del propio mes a la Comisin Federal Electoral, en su
3 "El EjccUI\'O a mi cargo est empeado en llevar adelante la reforma poltrca

necesaria para ampliar las poslbilldades de la representacin nacional y garantizar,
asimismo, la manifestacin plural de las ideas e intereses que concurren en el pas."
R. P. l. l. p. VII.
POr si se quisiera desvanecer cualquiera duda acerca del alcance de la reforma
a cuya gnesis estamos asistiendo, vamos a presentar un texto del Presidente de la
Repblica. que consta en su discurso pronunciado ante las Cortes Espaolas el 15 ek
octubre de 1977. en visita oficia}. Al referirse a la iniciativa de reformas constitucio-
nales en materia polulca. que acababa de enviar al Congreso de la Unin. el I'resi-
dente expres as su propsito: .. ,. .se pretende que las mayoras sigan gobeTnanQ,
pero que las minoras estn representadas de oonormidad con su [uerza numrica 'Y
sus opiniones cuenten y se sopesen en las decisiones legislativas",
Si se modifica la segunda parle del prrafo transcrto ell trminos semejantes a
los que siguen, se adven ir d cambio lid contexto: .. _.. pero que lf/\ minoras golJit!r-
nen cumulo se COtvicrlarl rn ma)'CJ1'a y suicutras ta'lto estn rcpn.::'I{,tll:.ula5 de CUII-
formidad con su fuerza numrica y SlIS opiniones rucrucn y se ""p(:sell CII I:u dec-
sienes legislativas",
3.
carcter de Presidente de la misma, y le hizo saber el propsito del

titular del Ejecutivo de que a travs de ella se conocieran ampliamen-
te los puntos de vista de los participantes acerca de una reforma po-
ltica que ample nuestra democracia y fortalezca la unidad democr-
tica, sobre la reiterada base "de la pluralidad de convicciones e
intereses existentes en el pas".'
En respuesta, la Comisin Federal Electoral acord celebrar audien-
cias pblicas, las cuales en nmero de doce se efectuaron del 28 de
abril al 21 de julio de 1977. En ellas comparecieron los represen-
tantes de los cuatro partidos polticos nacionales hasta entonces regis-
trados y los de once organizaciones polticas no registradas, as como
veintisiete personas a ttulo individual. Las opiniones se expusieron
con absoluta libertad y, en general, con democrtica cortesa. Los
medios de difusin. concedieron al evento sealada im portancia,
Al concluir las audiencias pblicas el Presidente de la Comi-
sin reiter los objetivos de la reforma en un principio sealados.
En su alocucin no insisti expresamente en el supuesto antes plan-
teado de la necesaria renuncia de las minoras al empleo de medios
violentos. En cambio, ya no como simple supuesto se refiri con
cierto nfasis al derecho de las minor/as a transformarse en mayor/as.
Parece como si a lo largo de las audiencias se hubiera ido fortalecien-
do esta perspectiva de las minoras, reconocida al cabo precisamente
a titulo de derecho exigible.
No obstante, fue en este punto decisivo donde el autor de la ex-
posicin limit cautamente el alcance de su tesis, al recorrocer por un
lado aquel derecho y por el otro el deber de los gobernantes de pre-
servar al Estado contra los riesgos ciertos de una democracia disol-
vente. Y confes: "Es posible que pequemos de gradualismo; empero,
este mtodo nos ha permitido alcanzar metas firmes y no exponer al
pas a fuertes retrocesos por avances deslumbrantes."
5. Creemos estar ya en presencia' de la intencin de que estuvo

animada la reforma poltica, desde el punto en que se plante hasta
la declaracin final del Secretario de Gobernacin, anticipo inme-
diato de las reformas constitucionales. Entendemos que en el aspecto
R. P., l. l. p. XV.
~ R. P.. t. 1, p. SS7. A conrinuacin- vienen los prrafos a que aludimos: "Toda
minora poUtica persigue -yen buena medida esta es su justificaci6n- convertirse dn
maYOTla '1 ast gobernar. Las minoras tienen el derecho a transformarse en mayor/as;
pero los gobernantes estn obligados a preservar el Estado en todas sus legtimas fa-
cultadee. De no asumir esta actitud, el Estado andara al garete y las mi norias. qve
pueden llegar a ser mayoras. al serlo encontraran meros residuos o despojos del Esta-
do ... No correremos, bajo ningn concepto, los riesgos ciertos de una democracia
disolvente."
esencial se quiso decir que en el proceso de democratizacin no se

puede llegar pcr ahora hasta bis ltimas consecuencias, por los ries-
gos ciertos de incurrir en una democracia disolvente, es decir, segn
nosotros, en una seudo democracia, menos real y aun menos formal
que la actualmente conocida en Mxico.
No se dice hasta dnde se puede llegar y dnde es necesario de-
tenerse. En cuanto a lo primero, nos deja en la incertidumbre, desde
el punto de vista de su relacin con el derecho positivo. la frmula
empleada de que al mismo tiempo que respetar las diferencias, de-
bemos ampliar y acerar los valores comunes, para evitar que la plu-
ralidad opere disgregantemente. Tocante a lo segundo, se elude con-
siderar el punto clave de la discusin en torno a la ..eforma poltica,
segn es la posicin invariablemente preponderante de un solo par
tido tocante a los dems. Al respecto, solamente se produjo esta
confesin: "Con la misma sinceridad consideramos que se han hecho
persistentes crticas al partido mayoritario, por ser mayoritario".
Para no desviar de su cauce el punto cuestionado, debemos aclarar
que las numerosas crticas al partido mayoritario. no han obedecido
precisamente a que es mayoritario, sino a que desde su fundacin,
durante el ltimo casi medio siglo, ha sido en Mxico el nico par
tdo mayoritario.
Es imposible silenciar ese fenmeno, al menos por la insistencia
que en uno y en otro sentido le dedicaron los participantes en las
jornadas de la Comisin Federal Electoral, sino que es necesario abor-
darlo al modo de cada quien, con tal de hacerlo con sinceridad, para
emplear el noble vocablo que us el prrafo comentado.
Dentro del concepto de sinceridad puede caber todo, inclusive
reconocer lo que, por ahora, le falt a la reforma y que por virtud
del gradualismo se aplaza, como es la igualdad pareja para participar
las ideologas polticas en el concurso cvico.
La sinceridad inspira a su vez la confianza. Acaso no exista en
el Mxico de los ltimos tiempos quebranto cvico ms pattico que
el debilitamiento de la confianza de los gobernados en sus gobernan-
tes. En esta reforma poltica. cuya aplicacin plena est emplazada
para el ao prximo, nos jugamos todos la recuperacin de la con-
fianza.
8 0(. loe. cit.

CAPTULO JlI
LA REFORMA AL APLICARSE
SUMARIO
l.-Democracia electoral. El voto. 2.-Reforma Polrca de 1977. Sistema

electoral mixto, con predominante mayoritario. Mayora relativa y repre-
sentacin proporcional. Antecedentes del sistema en el derecho comparado.
5.-Ventajas y deficiencias en su realizacin. 4.-Calificacin de las eleccio-
nes. El Colegio Electoral. ambigedad de su denominacin. En la Cmara
de Diputados: su integracin y autonoma. En la Cmara de Senadores;
intervencin de Ia Comisin Permanente. 5.-Lo contencioso electoral. Re.
curso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia. Interpretacin
de su alcance. 6._1..os partidos poltricos. El abstencionismo electoral.
7.-Conclusiones.
I. La Reforma Poltica de 1977, cuyos prolegmenos constan en

las dos primeras partes del presente apndice, es otro intento, el ms
reciente hasta ahora, para poner en concordancia nuestra prctica
consuetudinaria con la democracia electoral que postula la Consttu-
cin. En un acercamiento al derecho constitucional mexicano no po-
demos omitir su estudio, que intentaremos llevar a cabo con criterio
estrictamente jurdico, sin perder de vista, no obstante, la realidad
nacional.
Entendemos por democracia electora} el rgimen poltico en el
cual los gobernantes son designados por los gobernados, mediante elec-
ciones libres (sin presin sobre los electores) y autnticas (no falsea-
das en sus resultados). La democracia electoral se ejerce por medio
del voto.
Nuestra Constitucin otorga al ciudadano la prerrogativa de votar
en las elecciones populares (art. 35, frac. 1) y al propio tiempo le
impone la obligacin de hacerlo (art. 36, frac. III), cuyo incumpli-
miento sanciona (art. 38, frac, 1).
La dualidad deber-derecho que caracteriza al voto est lejos de
asemejarse a la que preside como contraprestacin los contratos civi-
597
les. El ejercicio del voto es una funcin pblica, donde no se dan las
prestaciones bilaterales recprocas, propias del contrato.
Cuando ya aparece cierto aspecto bilateral o sinalagmtico, es en
la relacin que guarda el ciudadano por uua parte, en cuanto titular
del derecho y de la obligacin del sufragio, y por la otra el poder p-
blico, compulsado estrictamente a respetar y a proteger en todos sus
aspectos ese status cvico del ciudadano. Es en esta relacin de algn
modo compleja donde podemos considerar separadamente, para fines
didcticos, el derecho del ciudadano a merecer y a exigir de los rga-
nos de poder el reconocimiento del sufragio efectivo, si se quiere
emplear esta frmula, que ha sido desde 1910 el lema por realizar
de la Revolucin.
Entindase. sin embargo, que cuando del voto se trata surge un
conjunto de derechos que no residen exclusivamente en el sufragante
individual, sino tambin en los partidos polticos donde los ciuda-
danos se agrupan y. en ltima instancia, en la comunidad toda. in-
cluidos en ella los que no tienen acceso constitucional al voto. Todo
ese conjunto participa, tcita o expresamente. en la designacin de
los representantes populares, quienes a su vez reciben en virtud de la
eleccin, la excepcional potestad de decidir y mandar coactivamente
sobre aquellos mismos que los eligieron. Slo la legitimidad de la auto-
ridad que da la orden deja a salvo la dignidad de quienes deben cum-
plirla. He aqu, e'l ltimo anlisis, la razn tica y legal que justifica
el derecho del ciudadano a que el voto que emite sea respetado. En el
presente estudio examinaremos el sistema instituido por la Reforma
Poltica en su propsito de organizar y proteger nuestro proceso
electoral.
Pero adems del derecho que lo hace acreedor al acatamiento de
su voto, el ciudadano tiene la obligacin constitucional de votar. Si
el primero implica el respeto de los dems para el voto. ajeno, el
segundo es el respeto del ciudadano para su propio voto, al emitirlo
como salvaguardia de su conciencia cvica. Tales premisas nos lle-
varn. en su oportunidad. a considerar el fenmeno nacional del abs-
tencionismo en las elecciones, o sea el incumplimiento del deber
de votar.
Lo dicho hasta aqu nos hace ver que el voto, a travs del cual se
ejerce la funcin electoral. est encomendado nicamente a la ciuda-
dana, as ella se exprese con la representacin tcita de los no inves-
tidos del derecho de voto. Pues bien, la ciudadana, en cuanto ejerce
el sufragio, recibe el nombre de electorado. El estudio que estamos
iniciando tratar primordialmente de los derechos y obligaciones del
electorado.
LA REFORMA AL APLICARSE 599
2. Dicho estudio lo llevaremos a trmino dentro de la Reforma

Poltica de 1977, a cuya realizacin actual se contrae el presente ca-
ptulo del apndice.
Referida primordialmente a la materia electoral, la reforma de que
se trata, iniciada por el presidente Jos Lpez Portillo el 4 de octu-
bre de 1977, aprobada por el rgano constituyente y publicada el 6
de diciembre del mismo ao, ha sido hasta ahora el ltimo intento
para resolver gradualmente el problema electoral, entre los varios a
nivel presidencial registrados en lo que va del presente siglo.
La iniciativa reconoci el experimento de la precedente de 1963,
que con los diputados de partido favoreci el acceso de las minoras
a la representacin popular; mas al propio tiempo tuvo por cierto
que aquella reforma, en vigor durante catorce aos, haba agotado
ya los requerimientos de nuestra realidad poltica y social.
En lugar del rgimen de los diputados de partido, la nueva ini-
ciativa propuso para la Cmara Popular "un sistema mixto con dorni-
nante mayoritario, en el que se incluya el principio. de la represen
racin proporcional", cuya verificacin legislativa reservamos para
ms adelante.'
Procuremos por lo pronto asediar el significado de ese sistema
mixto, novedad entre nosotros de la reforma, para lo cual hemos de
comenzar por distinguir entre si los dos sistemas, el mayoritario y el
proporcional, cuyo enlace forma la combinacin de que tratamos.
Aclaremos que al examinar desde luego el sistema electoral, nos
apartamos del orden seguido por la iniciativa presidencial, en cuya
exposicin de motivos se aborda "en primer trmino -segn sus pa-
labras- el tema de la constitucionalizacin de los partidos polticos"..
Procedemos as por razones de mtodo, pues consideramos que sin el
conocimiento previo del acto electoral, no estaramos en aptitud de
darnos cabal cuenta del concepto de partido poltico, que a la postre
no es sino un instrumento al servicio de la actividad electoral.
El estudio del sistema de representacin proporcional no puede
omitir. como punto de contraste. la referencia al sistema de escrutinio
mayoritario, del cual aqul naci como correctivo o como rplica.
Uno y otro, los dos sistemas presentan numerosas variantes, cuyo
estudio en detalle corresponde al derecho electoral. Aqu trataremos
de presentar sus caractersticas y diferencias esenciales, en contacto
siempre con nuestra Constitucin.
La eleccin en escrutinio mayoritario favorece al candidato que
1 La cita est tomada de la Gaceta Informativa de la Comisin Federal Electoral.

titulada Rcorma Poltica; vol. J, p. 14.
2 Op, cit.: vol. J, p. 11.
obtiene la mayora de votos en cada distrito electoral. La mayora

puede ser relativa, que se logra por el mayor nmero de votos, cual-
quiera que fuere el obtenido por los candidatos en minora, o abso-
luta, querequiere contar con ms de la mitad de los votos emitidos.
A titulo de mera alusin, cabra mencionar las mayoras espe-
ciales, tal como la que exige para el elegido un mnimo no menor
de dos tercios de los votos emitidos. Aunque nuestra Constitucin
suele prever, segn los casos, las tres sealadas formas de mayora, con-
viene acentuar que cuando se refiere al escrutinio mayoritario, la Re-
forma Poltica toma en cuenta nicamente la mayora relativa. Por
ltimo, el escrutinio mayoritario, cualquiera que sea la mayora que
se adopte, nicamente es posible dentro de los distritos uninomina-
les, porque en cada uno de ellos slo puede triunfar uno de los can-
didatos que se presenten.
De las diversas clases de mayora, nos reduciremos a considerar
por lo pronto la adoptada por la reforma, es decir, la mayora rela-
tiva. En el seno de una cmara legislativa as integrada, la presencia
con voz v voto de los representantes de las minoras les procura una
sola ventaja cierta: la de hacerse or dentro y no necesariamente fuera
del recinto legislativo, la de hablar con la investidura cvica de dipu-
tados y no de simples ciudadanos, la de representar en vivo y en lugar
idneo las opiniones disidentes. Pero esta ventaja se debilita frente a
la realidad, la cual, si bien admite que la mayora discuta y vote al
parejo de las minoras, es ella, la mayora, la nica que decide.
Es claro y est justificado, segn lo expuesto en otro lugar, que
para zanjar una diferencia de opiniones entre iguales, predomine la
de los ms sobre la de los menos. No hay otra solucin posible; pero
se ha notado que su aplicacin sin alternativas produce a veces el sa-
crificio excesivo e injusto de las minoras.
Hay, entre otros, un ejemplo clsico. Si tomamos como 100 el
nmero total de curules y de ellas otorga la votacin 40 al partido A,
30 al partido B y otras 30 al partido C, corresponder. al primero
la mayora relativa y con ella el poder de decisin, no obstante que
slo representa el 40% del electorado, frente al 60% que engloban
los otros dos partidos. La diferencia de criterio entre los partidos B
y C es lo que les ha impedido vencer al partido A. Pero de todas
maneras aparece evidente que con la decisin adoptada no est con-
forme la mayora del electoral, as sea por razones distintas a las sus-
tentadas por los dos partidos en minora.
Para atenuar en lo posible esa situacin susceptible de darse, en
que el poder de decisin corresponde a una minora dentro del elec-
torado total, se propuso en la segunda mitad del siglo pasado y empez
a aplicarse en los inicios del presente, el sistema de la representa-

cin proporcional, mediante el cual se reparte el total de los sufra-
gios entre los partidos destinatarios de los mismos. No la alternativa
nica que significa la eleccin por mayora relativa o absoluta, sino
el prorrateo de los escaos en proporcin al vigor poltico demos-
trado en los comicios por cada uno de los .partidos, eso es lo que per-
mite que la Cmara sea, segn la conocida expresin grfica, la ima-
gen fiel y la fotografa del pas por lo que hace a las diferentes ideo-
logas polticas que contendieron en las elecciones.
Tales son, en sntesis, el objetivo y la razn de ser de la represen-
tacin proporcional. Adoptada en ciertos pases como nico sistema
electoral, con exclusin por tanto del escrutinio mayoritario, en el
nuestro la reciente Reforma Poltica la acoge solamente como com-
plementaria y copartcipe de dicho sistema mayoritario, integrando
as un sistema mixto. cuyo origen y caractersticas esenciales trata-
remos de presentar.
El sistema electoral mixto, en una de sus variadas formas que a
nuestra organizacin poltica interesa particularmente, surgi en la
Repblica Federal Alemana en 1948, como correctivo de la represen-
tacin proporcional integral que haba instaurado la Constitucin de
Weimar y que, segn Alfredo Grosser (autoridad en la materia) ha-
ba originado la multiplicacin de los partidos, los desrdenes par-
lamentarios y la impotencia gubernamental. "Se haca necesario, por
tanto -dice el autor citado- hallar otra clase de escrutinio, sin recu-
rrir empero al sistema mayoritario",?
Las posteriores leyes alemanas de 1953 y 1956, emitidas con fun-
damento en el artculo 38 de la Constitucin, cumplieron la tarea
de transformar la representacin proporcional total en un sistema
mixto, en el que figura al lado de aqulla la eleccin por mayora
relativa .Tocante a la integracin del sistema mixto, el invento ale-
mn de 53 y 56 sirvi sin duda de modelo a nuestro sistema mixto
de 77, especialmente en cuanto al manejo por cada elector de dos
votos, uno para la representacin proporcional y otro para la mayo-
ra relativa. He aqu la tan aplicable a nuestro caso exposicin del
autor acabado de citar: "Se trata de un sistema de representacin
proporcional personalizada, que concede slidas ventajas a los partidos
fuertemente constituidos. La Repblica Federal est dividida en cir-
cunscripciones. En cada una no hay sino un solo diputado que es
e Alfredo Orosscr: I,o dn.ocrote de .807111. 1949-1957; Pars. 1958; p. 92'. Acerca de
Grosser, y en especial de su obra aqu citada, se expresa a,~' Mauricio Duvergcr: "Sobre
la evolucin lte la pollcu alemana despus de 1945, t.'1 mejor libro es el de Orosser:
y sobre lodo, La DII/f}c/alir. de ltonn", M. Duvcrgvr: Instituciones poticas y derecho
cn//I(iIJlfiona{; EdiciolJ('s Arid; Caracas-Barcelona; p. 296.
elegido por la mayora relativa, como en la Cran Bretaa. Pero hay

bastante menos circunscripciones que curules disponibles. Los dems
miembros del Bundestag -40% en 1949, 50'}'0 en 1953 y 1957- pro-
vienen de 1stas formadas en cada Lanti por los partidos. A partir de
1953 y 1957, el elector dispona de dos votos, contabilizables separa-
damente. Con el primer voto se pronunciaba por uno de los candi-
datos que contendan por la curul de la circunscripcin, con el se-
gundo votaba por un partido; la distribucin proporcional se efec-
tuaba segn el total de los segundos votos.t'
Ya hemos localizado, dentro de los sistemas electorales, el mayo-
ritario y el de representacin proporcional, asi como el mixto que
conjuga a los dos. Para concluir la presente exposicin doctrinaria
y de derecho comparado, diremos que el sistema mixto no es nico,
sino que es susceptible de numerosas combinaciones, tal como se
explica en el siguiente prrafo de los profesores Cotteret y Emeri:
"Entre el escrutinio mayoritario y la representacin proporcional las
posibilidades de combinaciones son considerables. El legislador pro-
cede como un barman para un coctel: un dedo de representacin
proporcional y dos dedos de escrutinio mayoritario, o viceversa. En
los dos casos, el inventor est a menudo ms satisfecho de su mezcla
que el consumidor-elector. Sea para evitar los inconvenientes de uno
u otro sistema, o para perennizar una asamblea existente, la imagi-
nacin de los hombres polticos es en este terreno particularmente
frtil. No obstante, se pueden desprender de ello tres grandes ten-
dencias: los sistemas mixtos con dominante rnayoritario, con dominante
proporcional y los equilibrados," s
De esas tres tendencias, Alemania Federal, cuna del sistema mixto,
acogi la tercera, o sea la de un sistema equilibrado, ya que la mitad
de las curules debe atribuirse a los candidatos de eleccin mayori-
taria y la otra mitad a la representacin proporcional."
3. Despus de hacer aflorar, segn nuestro entender, el origen

en el derecho comparado de la Reforma Poltica, procede abordar su
realizacin en los textos de la reforma constituyente.
Aunque sin mencionar el sistema que en este punto la inspir, la
iniciativa expone abiertamente el antecedente alemn, cuando des-
pus de sealar la necesidad de "satisfacer las exigencias de una repre-
sentacin adecuada a las diversas fuerzas polticas que conforman la
4 Alfredo Crasser; op. cit. pp- 92 Y 93.

5 Jean Marie Coneret y Claude Emerf Los ,sistemas electorales; Barcelona, 1973;
p. 96.
6 Id.; Los sistemas electorales; P. 106.
sociedad mexicana", agrega lo siguiente: "De ah que en la iniciativa

se contenga la propuesta para adoptar un sistema mixto con domi-
nante mayoritario en el que se incluya el principio de la represen-
tacin proporcional, de modo tal que en la Cmara de Diputados est
presente el mosaico ideolgico de la Repblica." 7
Los preceptos constitucionales que concretan la anterior propues-
ta son los arts. 52, 53 Y 54, que conservando los mismos numerales de
antes, son en su texto actual totalmente nuevos. El primero de ellos
establece la correlacin entre las dos formas de representacin dentro
del sistema mixto, una la mayoritaria relativa con el nmero fijo de
300 diputados, la otra, formada mediante la representacin propor-
cional, con el nmero mximo de 100 diputados. Los primeros se
eligen en otros tantos distritos electorales llamados uninominales
porque en cada uno de ellos es elegido uno solo de los candidatos
nominados por los partidos, aquel que simplemente obtenga mayor
nmero de votos, en lo cual consiste la mayora relativa, llamada a
veces en la Reforma Poltica mayora simple. Los otros se eligen se-
gn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema
de listas regionales, votados en circunscripciones plurinominales, as
llamadas porque en cada una de ellas pueden ser nominados y en su
caso elegidos. no uno solo como en la mayora relativa. sino varios
candidatos que en sus respectivas listas regionales presentan los par-
tidos."
Advirtase que el citado art. 52 atribuye a cada forma de repre-
7 Caceta; vol. 1, P. 14.
8 Por la confusin a que puede prestarse en la actualidad el empleo del verbo
nominar y sus derivados nominacin, uninominal y purinominal, que tienen acepcio-
nes propias en el lenguaje pcltuco de nuestro tiempo, trataremos de cXRoner el sentido
en que tomamos dichos vocablos, en pos de los que utiliza la Reforma Polttica.
En nuestro idioma, nominar no es solamente "dotar de un nombre a una persona
o cosa", sentido nico que le da en la actualidad el Diccionario de la Academia de
la Lengua (ao de 1970); sino tambin el que recogi el primer diccionario de la
Academia. el llamado de Autoridades de 1732. Despus de asentar que nominar es lo
mismo que nombrar, el Diccionario de Autoridades dice de este ltimo vocablo: "Vale
asimismo elegir o seialar a alguno para algn cargo o empleo".
Es en este ltimo sentido como penetr el verbo nominar al lxico electoral mo-
derno. De sus derivados, nominacin slgnica indistintamente eleccin o sealamiento
para el desempeo de un cargo de representacin popular. Hay que reconocer que el
uso norteamericano en materia electoral ha afinado el sentido del vocablo nominacin..
reservndolo para el sealamiento que los partidos polticos hacen de sus candidatos,
en tanto que llama eleccin a la que llevan a cabo los ciudadanos a fin de designar
entre 'los candidatos propuestos al funcionario por elegir. Esa distincin entre las" pa
labras corresponde a una diferencia conceptual, que a nuestro juicio mejora la sino.
nimia entre nosotros usual.
En cuanto a los vocablos unnominol y plurinomina, son derivados del verbo no-
minar" que a titulo de calificativos se aplican, respectivamente, el primero al distrito
electoral donde cada partido postula y los electores eligen a un solo candidato, el se.
guudo a la circunscripcin regional en que cada partido presenta una lista de candi-
datos, elegibles en proporcin al porcentaje de votos obtenidos por cada lista.
sentacin un nmero de escaos notoriamente desigual. En este punto

la reforma poltica de 77 se apart de su modelo germnico, en el cual
el reparto de curules es por mitad entre los dos sistemas electorales,
por lo que nuestra reforma poltica implant un sistema mixto con
dominante mayoritario que podemos calificar de absoluto, pues las
tres cuartas partes de las curules corresponden a la mayora relativa
y slo la cuarta parte a la representacin proporcional, en el con-
cepto de que esta ltima puede reducirse, ya que se integra hasta
por 100 diputados, mientras que la primera tienea su favor el n-
mero fijo de 300.
Entre los posibles motivos de esta diferencia tan perceptible, ca-
bra sealar que mientras en su pas de origen el sistema mixto sur-
gi como un correctivo de la representacin proporcional, en el nues-
tro ocurri lo contrario, pues la representacin proporcional se esta-
bleci aqu como correctivo del sistema electoral de mayora relativa,
nico que conocamos y practicbamos. Aunque nada dicen al res-
pecto los documentos oficiales, entendemos que la introduccin de
la representacin proporcional significa entre nosotros una primera
experiencia, que como tal convena mantener dentro de los modestos
lmites de un ensayo. De todas maneras, el abrumador nmero de 300
diputados de mayora, frente al mximo de 100 de representacin
proporcional, relacin que seala la Reforma Poltica, no es cierta-
mente un sistema mixto que pudiera servir de paradigma democr-
tico. La denominacin misma, copiada literalmente de la cita que
hemos hecho de Cotterot y Emeri, de "sistema mixto con dominante
mayoritario", es una expresin desafortunada, que deja traslucir el
propsito dc que la clase de los 300 domine, subyugue y avasalle al
grupo de los' 100. En nuestro idioma, la palabra dominante, partici-
pio activo del verbo dominar, reconoce su genealoga en el sustantivo
latino dminus, que significa amo, dueo, seor, y denota entre otras
acepciones la peyorativa que registra e! Diccionario de la Academia:
"aplicase a la persona que quiere avasallar a otras". Su empleo en el
lxico de la reforma es, por lo menos, humillante para los partidos
en minoridad. Ms propio hubiera sido el uso del vocablo predomi-
nante, de! verbo predominar, que el diccionario iguala a prevalecer,
e! cual significa "hacer ms fuerza una opinin que aquella con la
cual se compara". Esto es lo que ocurre cuando prevalece entre opi-
niones discrepantes la que es aceptada por los ms, no en virtud de
una actitud de arrogancia a priori, sino por aplicacin de las reglas
del juego.
El siguiente artculo, el 53, se refiere a las demarcaciones terri-
roriales que servirn de base para la eleccin, por una parte de los
diputados de mayora y por la otra de los provenientes de la repre-

sentacin proporcional.
En cuanto a los primeros, la Reforma Poltca transform el pun-
to de partida adoptado por el antiguo arto 52, el cual institua que
se elegira un diputado propietario por cada determinado nmero de
habitantes, sistema que en su tiempo fue variado por sucesivas refor-
mas al precepto a medida que aumentaba la poblacin del pas. El
actual arto 53 seala el nmero invariable de 300 distritos electorales
uninominales, como invariable es tambin el nmero de represen-
tantes de esos distritos. Lo que puede cambiar es la demarcacin te-
rritorial de los distritos, la que resulta de dividir entre ellos la pobla-
cin total del pas, de acuerdo con el ltimo censo general de po-
blacin. El factor demogrfico, que en el sistema anterior era deci-
sivo de la divisin territorial, pasa ahora a un lugar secundario, por
cuanto no influye en el nmero de los distritos electorales, sino slo
eventualmente en su demarcacin territorial. Desaparecern as las
frecuentes reformas a la Constitucin a que daba lugar el sistema
derogado.
Por lo que hace a los diputados de representacin proporcional,
se requiere para que puedan operar las listas regionales donde 105
partidos proponen a sus candidatos plurinominales, que se constitu-
yan en el territorio nacional las respectivas circunscripciones electo-
rales. El art. 53 prev que dichas circunscripciones sern cinco yen-
comienda a la ley secundaria el sealamiento de la demarcacin
territorial de cada una.
Por ltimo, el art. 54 enumera las bases generales, a las que deber
sujetarse la eleccin de los 100 diputados como mximo, cuya nomi-
nacin se reserva a la representacin proporcional.
Esas reglas no ofrecen fcil acceso a un electorado que, como el
nuestro. va a ensayar apenas un sistema inspirado en el que invent
uno de los pases democrticos ms aventajados del mundo, como es
Alemania Federal, el sistema que all mismo sigue siendo una nove-
dad en experiencia. Es por ello que no intentaremos glosar una por
una las diferentes hiptesis que 0[' ece el precepto, tarea de gabinete
que nada tiene que ver con la interpretacin o el repudio que la
experiencia futura depare al sistema.
Ms bien que decir lo que trata de ser, quisiramos plantear lo
que en nuestro concepto ser difcil que sea. Segn se deduce de
la exposicin de motivos y del articulado, el anexo a la Cmara
de Diputados que se llama representacin proporcional hospeda a
cien diputados, que como antes los diputados de partido tienen como
principal cometido el representar a la oposicin. "haciendo posible

que el modo de pensar de las minor/as est presente en las decisiones

de las mayor/as", segn lo expres y lo reiter en varios pasajes la
exposicin de motivos de la Reforma Poltica. Esto quiere decir que
los diputados de representacin oronorcional desempean similar fun-
cin a la encomend-ada anteriormente a los diputados de partido, con-
sistente en permitirles "la libre expresin de las diversas opiniones de
los partidos representados", lo cual no es otra cosa que el ejercicio
del derecho de audiencia.
Cabra decir, sin embargo, que no es perpetua la reclusin de los
diputados de minora en la clase de los lOO, de la que podrn salir
cuando su partido alcance 60 o ms constancias de mayora; para en-
tonces, el partido de que se trate ya no tendr diputados electos con
representacin proporcional, sino slo en mayora relativa (art. 54,
frac. 11. inciso b). De acuerdo con la cifra que seala el precepto
sera posible, hipotticamente, que cinco partidos ingresaran a los 300
de mayora relativa por haber obtenido cada uno 60 constancias de
mayora, con lo cual el dominante mayoritario desaparecera en cuan-
to perteneciente a un partido predeterminado. para corresponder la
decisin a aquel que, dentro de los 300, alcanzare en cada votacin
concreta la mayora predominante.
Debemos considerar meramente imaginaria la hiptesis anterior,
como lo fue la que plante la reforma que cre los diputados de
partido, cuya exposicin motivada dio por cierta la posibilidad de ab-
sorcin con el tiempo de tales diputados por los de mayora, "al dejar
de operar totalmente el sistema, por virtud de que los cuatro partidos
minoritarios tuvieran veinte curules, por mayora cada uno".
Ahora, como en aquel intento fallido, la Reforma Poltica busca
un adelanto gradual, no definitivo, de nuestra evolucin poltica. Den-
tro de ese contexto, a nosotros nos corresponde expresar sin reticen-
cia ni transaccin, por una parte, que el avance propuesto "nos mantie-
ne alejados todava de la meta democrtica que propugna la Consti-
tucin; pero al mismo tiempo, hemos de buscar si aparece algn
indicio de mejora en la represenratividad de la Cmara que fue ob-
jeto de la reforma, sin perder de vista la relativa ventaja de la misma.
Para nosotros constituye un adelanto, sin precedente en nuestro
medio, la adopcin de la representacin proporcional en favor de los
partidos minoritarios, as como el aumento hasta 100 de los diputados
provenientes de dichos partidos.
En cuanto a lo primero, adems de la ventaja ya sealada de re-
flejar con la mayor exactitud posible la proporcin de los votos favo-
rables a cada partido, la representacin proporcional es por eso mismo
escuela de democracia. El reparto equitativo entre varios, atena la
ambicin de ser el nico. A pesar de su complicada tcnica operatoria.

la representacin proporcional ha venido desplazando en el presente
siglo al sistema de la mayora absoluta o relativa. con excepcin de
los pases del COmmon law. Dentro de su reducto. son entre nosotros los
partidos minoritarios quienes por ahora gozan del privilegio de la re-
presentacin proporcional. De hecho. no se produjeron conflictos en-
tre ellos. al aplicrseles por primera vez. en las elecciones de julio de
1979, el sistema en anlisis.
Por lo que hace al nmero, cien diputados independientes, as
sean entre s de diversa afiliacin poltica, pueden quebrantar con su
voz. ya que no con su voto. la pasividad disciplinada de los 300 que
deciden. En los escasos primeros dos meses de actuacin de la nueva
Cmara. hubo no pocas expresiones enrgicas de libertad de palabra.
que no haban estado al alcance del reducido nmero de diputados
de partido. Pareca surgir de pronto la imagen de una asamblea popu
lar. emancipada de toda influencia ajena a su mandato representativo.
4. Hemos concluido la etapa del proceso electoral que correspon

de a la emisin del voto. prerrogativa y deber del ciudadano. cuyo
ejercicio debe circundar la autoridad de respeto y proteccin. Nos
corresponde ahora entrar a una nueva fase dentro del mismo proceso,
en la que ya no tiene intervencin el titular del voto. sino slo el
poder pblico. Nos referimos a la calificacin de la eleccin de los
miembros de cada una de las Cmaras, que corre a cargo de un orga-
nismo llamado Colegio Electoral, cuya composicin y funciones sern
objeto del presente pargrafo. Su regulacin consta en los dos prime-
ros prrafos del arto 60. donde hemos de hallar diversas innovaciones
introducidas por la Reforma Poltica.
Es la primera el nombre mismo del Colegio Electoral, que se atrio
buye al rgano calificador. Es curioso que tal denominacin aparezca
empleada anteriormente. por nica vez en nuestra historia constitu-
cional, con motivo del primer proyecto de Constitucin de 1842, re-
chazado por el Constituyente, cuyo ttulo II llevaba por epgrafe el de
Colegios Electorales. Nada ms que estos organismos diferan substan-
cialmente del que ahora lleva su nombre. El sistema electoral entonces
propuesto consagraba la eleccin indirecta en primer grado. Los ciu-
dadanos. en funcin de electores primarios. elegan a los miembros
de los Colegios Electorales, quienes a ttulo de electores secundarios
designaban a su vez a los funcionarios de eleccin popular. entre ellos
a los diputados y senadores. "Los senadores y diputados al congreso
nacional, sern electos por los Colegios Electorales de los Departa-
mentos", precisaba el arto 34. Como se ve. en ese sistema al Colegio
Electoral era por su funcin y por su nombre un autntico elector y
608 DERECHO CONSTITUCIONAJ,. MEXICANO
no calificador de la eleccin, a diferencia del Colegio Electoral que

instituye la vigente Reforma Poltica, en el arto 60, cuyos tres primeros
prrafos otorgan a los organismos que ms adelante glosaremos la ex-
clusiva y precisa facultad de calificar elecciones, nunca la de elegir.
Ignoramos si la denominacin de 1842 influy en su adopcin de 1977,
al dar el mismo nombre de entonces a estas entidades de ahora, a
pesar de ser sus atribuciones del todo diferentes; de haber sido as,
ello significara que en nuestra historia constitucional se incurri en
un equvoco al emplear en doble sentido una misma locucin, lo cual
sera llanamente una impropiedad del lenguaje. Pero lo ms impor-
tante es que el nombre de Colegio Electoral se utiliza por el arto 84 de
la Constitucin vigente en la misma acepcin que tuvo en 1842 y
que, como venimos diciendo, difiere sustancialmente de la que le con-
firi la reforma de 1977.
En efecto, el mencionado arto 84 dispone que "en caso de falta
absoluta del presidente de la Repblica ... si el Congreso estuviere
en sesiones, se constituir inmediatamente en Colegio Electoral y ...
nombrar en escrutinio secreto ... un presidente interino ... Si el
Congreso no estuviere reunido, la Comisin Permanente nombrar un
presidente provisional y convocar al Congreso de la Unin a sesio-
nes extraordinarias para que se erija en Colegio Electoral y haga la
eleccin del presidente sustituto".
Segn Se advierte, en los dos anteriores casos en que interviene
el Congreso de la Unin, especialmente en el ltimo, su funcin es la
de elegir, no la de calificar elecciones, y es por esa funcin de elegir
por la que recibe de la Constitucin el nombre de Colegio Electoral,
que coincide con la acepcin de 1842 y difiere, inevitablemente, de
la consignada en el arto 60.
La doble acepcin contradictoria se produce aqu dentro de la
misma norma vigente, lo que quiere decir que la locucin nica est
impropiamente empleada, desde el punto de vista gramatical y jur-
dico, en alguna de las dos acepciones incompatibles que se le han
asignado. Pero prescindiendo del aspecto semntico, nos preocupa en
el jurdico reiterar que al Colegio Electoral del arto 60 n~ le corres-
ponde en ningn caso el papel de elector de que est investido el Co-
legio Electoral del arto 84, lo que sucedera de hecho si llegara a darse
el caso de que aqul convalidara, a ttulo de calificarla, una eleccin
viciada de nulidad, suplantando as la voluntad de los electores.
Son dos los organismos que en el caso del art, 60 tienen a su cargo
calificar como Colegios Electorales las elecciones de los miembros,
respectivamente, de la Cmara de Diputados y de la Ciirnara de Se-
nadores. El sistema actual trata de no contrariar el reformado, por
cuanto conserva la potestad de calificar las elecciones dentro del pro-

pio Poder Legislativo; pero segn lo veremos, difiere en varios aspec-
tos de la sencilla frmula que tom de la Constitucin de 57 el arto
60 de la de 17. objeto ahora de la reforma: "Cada Cmara calificar
las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiese sobre
ellas. Su resolucin ser definitiva e intocable".
El precepto vigente empieza por decir: "La Cmara de Diputados
calificar la eleccin de sus miembros a travs de un colegio electo-
ral". La expresin es inexacta. El Colegio Electoral es un cuerpo au-
tnomo. que no representa a la Cmara de Diputados sino que obra
conforme a sus propias atribuciones. ni recibe su investidura de la
Cmara a cuyos componentes va a calificar sino de la Comisin insta-
ladora de la Cmara anterior y. por ltimo, su actuacin calificadora
concluye la vspera de que inicie sus sesiones la nueva Cmara (arts.
15. 16. 17 Y 24 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Es-
tados Unidos Mexicanos). Dbese reconocer por todo ello que ya no
es la Cmara de Diputados la que califica la eleccin de sus miern-
bros, sino un organismo que. integrado por solo el veinticinco por
ciento del total de diputados. es ajeno en su designacin a la Cmara
e independiente de ella en su ejercicio.
El Colegio Electoral de que tratamos se integra con 60 presuntos
diputados de mayora y 40 presuntos diputados de circunscripciones
plurinominales, designados unos y otros dentro de los que hubieren
obtenido la votacin ms alta. Segn se ve. la proporcin de dos ter-
ceras partes de diputados de minora en el Colegio Electoral ha aumen-
tado en relacin con la de slo una cuarta parte que se admite en la
Cmara, lo que quiere decir que en virtud de que cuantitativamente
el Colegio tampoco representa a la Cmara. la aproximacin entre
mayora y minora que en l se logra puede traducirse en una califica-
cin ms justa. Esto ltimo se not cuando el primer Colegio Electo-
ral resultante de la reforma anul en cinco distritos electorales las elcc-
ciones favorables al partido mayoritario. efectuadas el 19 de julio de
1979. Las elecciones extraordinarias en esos distritos habrn de efec-
tuarse el 2 de diciembre del mismo ao; entre los candidatos en ellas
del partido mayoritario figuraron dos que haban aparecido triunfan-
tes en las elecciones anuladas. No hay ley en la actualidad que impida
la posibilidad de que figuren nuevamente como candidatos quienes lo
haban sido en la anterior eleccin anulada,
Por lo que hace a la Cmara de Senadores. la totalidad de los mis-
mos integra el Colegio Electoral. ya que en esa Cmara no existe el
sistema dual de la de Diputados. Se conserva. por tanto. el sistema
anterior a la reforma, aunque con una salvedad. Aludiendo a los se-
nadares, el segundo prrafo del arto 56, no tocado por la reforma,

asienta: "La legislatura de cada Estado declarar electo al que hubie-
se obtenido la mayora de los votos emitidos". El prrafo transcrito se
refiere a los senadores por los Estados y nada dice de los dos de! Dis-
trito Federal. Como el Congreso de la Unin, aparte de su funcin le-
gislativa federal, hace las veces de legislatura local para el Distrito Fe-
deral, por este ltimo ttulo debera corresponderle la declartoria de
eleccin de esta entidad, tal como lo estableci en parte, refirindose
slo a la Cmara de Diputados, la reforma de 29 de enero de 1970 al
arto 110, frac. III de la Ley Electoral Federal, cuando regulando la
eleccin de senadores impona a la Comisin Local respectiva el si-
guiente trmite: "En la eleccin de senadores por el Distrito Federal
enviar los expedientes a la Cmara de Diputados del Congreso de
la Unin, la que declarar electos a los integrantes de las frmulas
que hubiesen obtenido la mayora de los votos emitidos". Pero la Ley
Federal Electoral de 5 de enero de 1973, que derog la anterior, mo-
dific el trmite descrito, al disponer en su art. 160, frac. III, que en
la eleccin de senadores por el Distrito Federal, la Comisin Local
Electoral "enviar el paquete electoral a la Comisin Permanente",
para declarar electos a los que hubieren obtenido mayora. Lo que
hizo la Reforma Poltica de 77 al arto 60, en el punto que comenta-
mos, fue adoptar fielmente la solucin de la Ley Electoral de 73, al
encomendar a la Comisin Permanente la declaratoria de los sena-
dores electos por el Distrito Federal.
Esta solucin de una ley secundaria, aceptada sin reservas ni ex-
plicacin por la ley suprema, merece ser aclarada. La Comisin Per-
manente es rgano de reemplazo, que opera en los recesos de las C-
maras para sustituirlas en algunas de sus funciones (salvo en el caso
excepcional de la convocatoria de las Cmaras a sesiones extraordina-
rias). De aqu que cuando el segundo prrafo del arto 60 menciona
a la Comisin Permanente como el rgano que emite la declaratoria
de senadores electos en favor de los presuntos del Distrito Federal, no
sera de suponer que el precepto referido est creando _una facultad
propia y autnoma de la Permanente, con lo cual atentara contra la
naturaleza sustitutiva de esa Comisin, sino que la Permanente opera
en tal caso, como en los dems que la caracterizan, en reemplazo del
rgano en receso que tiene como propia la facultad. Hay que pregun
tarse, por tanto, cul es el rgano, sustituido por la Permanente, con
competencia originaria para declarar electos a los senadores del Dis-
trito Federal. Desafortunadamente no lo dice la Constitucin, como
debera decirlo explcitamente en el art. 56, que si en su primera
parte dispone quc habr dos senadores por cada Estado y dos por el
Distrito Federal, en Sil 'q~unda parte olvid a esta entidad, cuando
- - -- ---------
refirindose nicamente a los Estados estableci que la legislatura de

cada uno de ellos declarar electo al que hubiese obtenido la mayora
de los votos. La legislatura de! Distrito Federal es e! Congreso de la
Unin, como lo demuestra a ojos vistas el hecho de que expide las leyes
de aquella entidad, por lo que hemos de convenir en que al Congreso
integrado por las dos Cmaras corresponderla en rigor hacer la decla-
ratoria en favor de los presuntos senadores por el Distrito Federal.
En obvio de trmites, cabra conferir dicha atribucin a una sola
Cmara, como lo hizo respecto de la de Diputados la reforma de 70
a la Ley Electoral. Pero esto tocara definirlo, no a las leyes secunda-
rias, sino al Constituyente Permanente, mediante adicin al arto 56,
prccepto tradicionalmente incompleto al que debi atender de prefe-
rencia la Reforma Poltica de 77. No lo hizo as, sino que desliz
rnarginalrnenre en el arto 60 la alusin a la Permanente, sin ligarla
con algn rgano en receso al cual sustituya y en cuya ausencia acte.
Se da de ese modo el caso inslito de que de plOntO se emancipa y cobra
autonoma una institucin que dentro del orden preceptivo y dialc-
tico de nuestra Constitucin no se concibe sino como eventual su-
plente de otra. esta ltima no sealada en parte alguna de la ley supre-
ma. Su aparicin inesperada y solitaria dentro del arto 60, sin mo-
tivacin que la explique, distorsiona en este punto el criterio de la
Constitucin y la hace negarse a s misma en una de sus instituciones.
5. Los dos siguientes prrafos del art. 60 instituyen y regulan e!
recurso de reclamacin ante la suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de
Diputados.
A fin de prepararnos a glosar la precedente disposicin, conviene
tener en cuenta los dos principales sistemas que se conocen en mate-
ria de lo contencioso electoral, proceso llamado a reparar las posibles
irregularidades de la eleccin.
Uno es el contencioso jurisdiccional. encomendado a un tribunal
ajeno a las cuestiones electorales, que segn las diversas legislaciones
puede estar integrado por miembros de la rama judicial o de la ad-
ministrativa; el otro sistema es el contencioso poltico, donde la propia
asamblea elegida califica la validez de las elecciones, por s misma en
su totalidad o por delegacin en un grupo de su miembros.
La Reforma Poltica acogi ntegramente para la Cmara de Sena-
dores el segundo sistema, donde el Colegio Electoral formado por la
totalidad de los senadores califica la eleccin de los mismos. Su califi-
cacin es inobjetable ante posterior instancia.
En cambio. por lo que hace a la Cmara de Diputados se modi-
fic por la reforma en dos aspectos el sistema antes vigente, que era
el contencioso electoral poltico. En un primer aspecto, ya no es la

Cmara en su totalidad la calificadora. sino slo el Colegio Electoral
formado por los 100 diputados de que hemos tratado anteriormente;
en ese grupo reside la competencia para conocer del contencioso elec-
toral poltico, por inconformidad COn los resultados de elecciones con-
signadas en las actas distritales respectivas. segn lo dipuesto por el
arto 229 de la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Elec-
torales (L.O.P.P.E.)
Pero a diferencia todava mayor con el Senado. en un segundo
aspecto la resolucin que pronuncie el Colegio Electoral de la C-
mara de Diputados no es necesariamente definitiva, sino que es sus-
ceptible del recurso de reclamacin, cuya procedencia fija en los si-
guientes trminos el prrafo tercero del arto 60: "Procede el recurso
de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la N acin con-
tra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados".
N os hallamos as, al parecer, en una segunda instancia dentro de
lo contencioso electoral, en el concepto de que si bien conoci de la
primera un rgano poltico, corresponde conocer de la segunda a un
rgano judicial, el supremo en la organizacin constitucional del pas.
Nos hallamos. pues, en presencia de un contencioso electoral mixto.
nada frecuente en el derecho comparado. cuyos rasgos esenciales tra-
taremos de coordinar en lo posible dentro de nuestros esquemas ju-
rdicos.
La funcin caracterstica de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin es de naturaleza jurisdiccional y consiste por ello en decir
el derecho en contiendas procesales. entre partes, mediante una reso-
lucin de instancia definitiva, que constituye la verdad legal. El pro;-
nunciamiento jurisdiccional de la Corte se impone as al criterio de
las partes, para ser cumplido voluntaria o coactivarnente.
El siguiente prrafo del arto 60, refirindose al recurso de recla-
macin instituido en el anterior. se expresa as: "Si la Suprema Corte
de Justicia considerara que se cometieron violaciones sustanciales en
el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma, lo har
del conocimiento de dicha Cmara para que emita nueva resolucin,
misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable".
El texto transcrito, segn se advierte, no otorga denominacin al-
l1;una de carcter jurdico a esa intervencin de la Corte de considerar
que se cometieron las violaciones que indica. Hay que fijarse en que
el prrafo anterior al que analizamos ha llamado recurso al de recla-
macin interpuesto, no obstante lo mal el siguiente esquiva darle el
nombre procesalmente apropiado de resolucin del referido recurso.
En busca de luces que nos permitan ir aclarando el texto del pre-
cepto, hemos acudido a la exposicin de motivos de la iniciativa pre-
sidencial y en ella hallamos el siguiente prrafo, que aprovecharemos

para nuestro objeto: "Es propsito dejar asegurada la independencia
de la Suprema Corte de Justicia, por lo que en estos casos actuar
slo como tribunal de derecho y no como rgano poltico electoral;
analizar los hechos tal como aparezcan probados y resolver de acuer-
do con los elementos de conviccin que se le presenten. Las resolu-
ciones que se emitan tendrn carcter declarativo y, en consecuencia,
no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los colegios
electorales".'
Aqu aparece claro y terminante lo que no lleg al precepto, pero
que no obstante puede servir para interpretarlo, a saber, que al con-
siderar el recurso, la Corte s pronuncia una autntica resolucin.
Gramaticalmente la palabra resolucin denota una determinacin que
pone fin a una cuestin debatida y en el aspecto legal se emplea
como auto o fallo de autoridad gubernativa o judicial. El verbo re-
solver, de donde deriva el sustantivo resolucin, consigna la idea de
decidir entre dos o ms pareceres opuestos. Precisamente el parecer
es lo que constituye la opinin, concepto que no slo es diferente,
sino que est supeditado al de resolucin. En consecuencia, es impro-
pio que con el nombre de resolucin que le da la iniciativa la Corte
externe de hecho una simple opinin, a la que como tal le esperara
la suerte inadmisible de ser aceptada o no por la Cmara, parte y no
juez en el recurso de reclamacn.w
Pero lo que acabamos de exponer, por pertinente que parezca, no
pone fin al problema planteado, sino que lo complica ms an el p-
rrafo transcrito de la exposicin de motivos, donde se dice que las
resoluciones que se emitan por la Corte tendrn carcter declarativo y,
en consecuencia, no convalidarn ni anularn la calificacin hecha
por los colegios electorales.
Tenemos entendido que los vocablos o locuciones que se aplican
en el proceso de expedicin de una ley, son utilizados de acuerdo y
no al margen de su acepcin jurdica, lo cual vale singularmente
cuando el texto de la ley suprema se ventila. Con este criterio hemos
de afirmar que lo declarativo de una resolucin no se traduce en que
la misma pueda acatarse o no. El tema ha sido considerado con amo
plitud en el derecho procesal, primordialmente al estudiar la resolu-
cin llamada sentencia, y all se distingue entre la sentencia declara-
e (;oceta; vol. 1; p. 20.
10 El verbo resolver, en el sentido de decidir entre oprmones centraras, corres-
ponde a su acepcin primigenia derivada del verbo latino re-sotoere, que tanto dice
como soltar, desalar, es decir. separar las opiniones o intereses en pugna, decidiendo
en favor de quien posee el derecho. En esta acepcin el verbo de que se trata perte-
nece lo mismo al lenguaje comn que al jurdico y en ninguno llega IU significado
a ofrecer cavilaciones.
tiva y la constitutiva. La primera esclarece preexistentes relaciones

jurdicas que son objeto de discusin, eliminando as la incertidum-
bre; la segunda engendra una situacin jurdica que antes de la sen-
tencia no exista; peto en ambos cases no se emite una Juera opinin,
sino una definicin obligatoria para las partes.
Al manejarse en el derecho constitucional una expresin que pero
tenece al derecho procesal, como es la de "resolucin de carcter de-
clarativo", no hemos podido dispensarnos de acudir a la disciplina co-
rrespondiente, mxime que a continuacin la exposicin motivada
seala como consecuencia del carcter declarativo de tales resoluciones
la de que "no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los
colegios electorales". .
Esta ltima limitacin no le viene a la resolucin de la Corte de
que sea o no declarativa. Su experiencia en el juicio de amparo, larga
en ms de un siglo, ha demostrado al Poder Judicial Federal que cuan-
do sus sentencias protegen al quejoso, ello implica la inconstituciona-
Iidad del acto reclamado, pero no es el juzgador el llamado a anuo
larlo, sino la autoridad responsable en cumplimiento de la ejecutoria.
Esta tcnica del juicio de amparo, trasladada a la resolucin del re-
curso de nulidad en lo contencioso electoral, bastara por s sola para
justificar que la Suprema Corte no es la llamada a anular las resolu-
ciones reclamadas del Colegio Electoral; mas no sera suficiente para
demostrar a su vez la hiptesis fundamental de que la resolucin de
la Corte no es tal. sino simple opinin o consejo que el Colegio Elec-
toral puede a su guisa atender o no.
He all la cuestin esencial que plantea la intervencin de la Coro
te, dentro del mecanismo inventado por la Reforma Poltica. Si la
Constitucin no dice cules son los efectos del acto, para ella innomi-
nado, por el que la Corte considera que se cometieron violaciones sus-
tanciales en el proceso electoral o en la calificacin misma, y si la
exposicin de motivos de la iniciativa constituyente propone una ex-
plicacin incompleta y procesal mente inaceptable, nos vemos precisa-
dos a buscar orientacin en las leyes secundarias.
La primera de ellas es la que consideramos ley reglamentaria de
la Reforma Poltica y que lleva por nombre el de Ley Federal de Oro
ganizaciones Polticas y Procesos Electorales (LOPPE). El nico de
sus artculos relacionados con nuestro objeto, es el 241: "Si la Supre-
ma Corre dc Justicia de la Nacin considera que se cometieron vio-
laciunes sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la cali-
ficacin misma, la Ctimara de Diputados emitirti nueva resolucin quc
tendr el carcter de definitiva e inatacable". Ningn elemento nuevo
para nuestro propsito nos suministra el precepto, pues no dice si la
LA REFORMA AL APUCARSE 615
nueva resolucin se dictar precisamente de acuerdo y en ejecucin

de la resolucin de la Corte que ha declarado la existencia de vicios
sustanciales, segn es lo procesal mente correcto, o bien si en esa nueva
resolucin la Cmara puede objetar y hacer a un lado la resolucin
de la Corte, dictada en el recurso donde la Cmara fue parte.
No obstante que en SU articulado la ley reglamentaria es elusiva, en
su exposicin de motivos topamos con un prrafo desconcertante, cuya
parte final dice as: " ... por ltimo, considerando lo establecido en la
Constitucin, la Suprema Corte de Justicia conocer nicamente de
violaciones sustanciales, las cuales, en caso de que sean constatadas,
traern consigo la nulidad de la eleccin". En ningn momento de la
exposicin -relativa al recurso se menciona a la Cmara de Diputados,
sino slo a la Suprema Corte, por lo que el prrafo transcrito slo
cabe entenderlo gramatical y conceptualmente en el sentido de que
las violaciones sustanciales, en caso de que sean constatadas por la
Suprema Corte, traern consigo la nulidad de la eleccin.
La solucin sera concluyente y dilucidara el problema, si no fue-
ra porque est en contra, en parte, de lo que disponen en su articu-
lado las dos leyes secundarias que en que enseguida trataremos de
coordinar entre s, de donde esperamos obtener la nica solucin jur-
dica que est a nuestro alcance.
Si a la ley reglamentaria de la Reforma Poltica le incumbe regular
lo contencioso electoral en sus diferentes esferas competenciales, entre
eUas la de la Suprema Corte, hay otra ley, la Orgnica del Congreso
General,v que se encarga en sus arts, 26 y 27 de sealar el trmite
que debe dar la Cmara al recurso de reclamacin, antes y despus
de conocer del mismo la Suprema Corte. Las fracciones IV y V del
arto 26 son sealadamente aprovechables para nuestro objeto. La frac.
IV se coloca en el supuesto de haberse recibido ya por la Cmara las
resoluciones de la Corte en los casos fallados en favor del recurrente,
es decir, "en aquellos que se llegase a determinar que son fundados
los conceptos de violacin (sic) expresados por el recurrente". Dentro
de ese supuesto, la frac. V dispone: "Si la Cmara estima que debe
anularse la eleccin o elecciones impugnadas proceder, segn corres-
ponda", en los trminos de los arts, 224 y 79 de la LOPPE, de los
cuales el primero autoriza a declarar diputado al candidato con vota-
cin ms cercana a la del que obtuvo constancia de mayora, mientras
que el segundo prev como disyuntiva la posihilidad de convocar a
elecciones extraordinarias. aplicable por igual cualquiera de ambas
soluciones en la hiptesis de vacancia de la curu\ de que se trate.
11 Publicada en ~1 Diario O/ida' de 25 de mayo de 1979. ron el rulo flC" 1.,'1

Orgdnica del Congreso Ceneral de los Es'ados Unidos Mexkonos.
Por primera vez nos topamos con un precepto, as sea de ley se-
cundara, donde se admite la potestad de la Cmara de Diputados para
estimar, en presencia de una resolucin de la Corte favorable al re-
currente, si es rle anularse o no una eleccin qut:, segn la Corte,
adolece de violaciones substanciales. Aqu parece hallarse la solucin,
en el sentido de que la Cmara puede hacer prevalecer su criterio en
contra del expresado por la Corte: mas para nosotros no es solucin
suficiente la que acoge el texto legal, sino que constituye tan slo un
apoyo o punto de partida para el jurista, obligado a llevar a cabo
una interpretacin constructiva, que permita conciliar la funcin ju-
risdiccional que constitucionalmente caracteriza a la Suprema Corte
con la Reforma Politica, nada explcita en el punto que tocamos.
Vayamos por partes. La competencia de la Corte consiste, literal-
mente, en considerar si "se cometieron violaciones sustanciales en el
desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma" (art. 60,
prrafo cuarto de la Constitucin). Mas dichas violaciones sustanciales
no son suficientes por s solas para declarar la nulidad de la eleccin,
pue se requiere, adems, que "se demuestre que las mismas SON
DETERMINANTES del resultado de la eleccin", segn lo expresa
con sobrada claridad el art. 223, frac. lB de la LOPPE, ordenamiento
orgnico este ltimo que constitucionalmente pudo incluirlo en su
articulado, conforme al prrafo relativo al recurso de reclamacin ante
la Corte en que remata el tan escudriado arto 60 de la Constitucin:
"La ley fijar los requisitos de procedencia y el trmite a que se su-
jetar este recurso't.P
Paso a paso, y con el debido rigor, la hermenutica jurdica nos
lleva a la conclusin siguiente: jams la Suprema Corte, al resolver
el recurso en estudio y mientras .est en vigor el citado arto 223, frac.
lB, podr declarar la nulidad de una eleccin, porque su competencia
se limita a conocer de las violaciones sustanciales y no de la influen-
cia de las mismas en el resultado de la eleccin, materia esta ltima
reservada exclusivamente a la Cmara de Diputados, y que es com-
plemento indispensable de la anterior para el efecto de nulificar la
eleccin. Pero quede claro que la resolucin del recurso que emite
la Corte, s es verdad legal definitiva respecto a las violaciones sus-
12 Despus de 10 expuesto en el prrafo a que esta nota se refiere, podemos con-

firmar cun' impropia resulta la afirmacin contenida en la exposicin de motivos de
la LOPPE, anteriormente copiada, relativa a que "la Suprema Corte de Justicia COnocer
nicamente de violaciones sustanciales, las cuales, en caso de que sean constatadas.
traern consigo la nulidad de la eleccin" (Gaceta; Vol. 2, p. 18). Las palabras transo
critas 1I0n opuestas al arto 223, frac. 111, ubicado en la ley de que pretenden ser ex-
P:Osicin de motivos las reproducidas expresiones. No es verdad que basten las viola-
ciones sustanciales para traer consigo la nulidad de la eleccin; se necesita. adems,
que las mismas sean determinantes de la eleccin.
tanciales que se atribuyan a la eleccin. De este modo la competencia

se reparte entre las dos entidades que conocen de lo contencioso elec-
toral. cada una de ellas con atribuciones diferentes.
Ciertamente es pobre en eficacia la intervencin de la Corte. por-
que la decisin final. la que mira a la validez de la eleccin. corres-
ponde a la Cmara. Pero an as. con la interpretacin propuesta se
obtiene la consecuencia saludable de que la resolucin de la Corte
acerca de la Comisin de violaciones sustanciales. adquiere valor de
cosa juzgada. de verdad legal. lo que es propio de un tribunal de dere-
cho. sobre todo cuando del mximo tribunal se trata. Su participacin
en lo contencioso electoral queda a salvo. por lo menos, del desairado
papel de emitir solemnenemente una mera opinin. que a nada obli-
ga ni a nadie se impone coactivamente.
El mtodo de interpretacin que hemos venido utilizando. me-
diante el cual relacionamos entre s preceptos vigentes a fin de aclarar
situaciones legales de incierta claridad. nos servir para una ltima
aplicacin. No se encuentra en la norma suprema ninguna frase. que
de manera expresa o al menos inferida determine que la resolucin de
la Corte en el recurso explorado se reduzca a una mera investigacin.
Cuando la Reforma Poltica as lo ha querido. lo ha dicho expresa-
mente. Tal ocurre con el art, 97. prrafo cuarto de la Constitucin
reformada. en donde al facultar a la Suprema Corte para practicar
de oficio la averiguacin de hechos que constituyen violacin del voto
pblico. se previene lo siguiente "Los resultados de la investigacin
se harn /legar oportunamente a los rganos competentes", Tuvo ra-
zn la reforma en no aplicar semejante frmula a fo que lejos de ser
nada ms una investigacin. es una resolucin que dice el derecho
entre pretensiones opuestas de las partes. esto es. la del partido pol-
tico que en un recurso previsto por la Constitucin impugna por vicios
sustanciales la eleccin de diputados. y la del Colegio Electoral. antes
del dictamen impugnado. Y quien dice el derecho es la Suprema Cor-
te. que tiene por misin propia esa de decir el derecho entre partes.
que es la correspondiente a su funcin jurisdiccional. Ante el silencio
de la Reforma Poltica. hemos tratado de esclarecer el alcance de la
resolucin de la Corte con los elementos de que hemos podido dis-
poner. pero nuestro punto de partida y de llegada ha sido siempre
el de excluir la posibilidad de que se ventile en el caso un simple
punto de vista. que por respetable que se le suponga carece de la efi-
cacia de la resolucin que pone fin obligatoriamente a la cuestin
debatida.
Lo expuesto hasta aqu no debe entenderse como conformidad
de nuestra parte con la comisin que en materia electoral se ha con-
ferido a la Suprema Corte, al hacerla conocer del recurso de recla-

macin. En otro 1ugar hemos manifestado nuestro repudio a la fa-
cultad que, mucho ms endeble que la actual, otorgaba a la Corte
el arto 97; prrafo tercero, de la primitiva Constitucin de 17.1: Lo
reiteramos en presencia del recurso de reclamacin, con la circuns-
tancia agravante de que ste difiere fundamentalmente de lo que
queda en el mencionado arto 97 de la averiguacin de oficio, menos-
preciada con justificacin por la Corte. Ya el tribunal no podr elu-
dir el fallo de cuantos recursos de reclamacin se le presenten en con-
tra del Colegio Electoral, pero acaso esquivar el enfrentamiento de
fondo con los hechos. Algo de esto ltimo se advierte en los seis
primeros recursos de reclamacin de que ha conocido el Pleno de la
Suprema Corte, promovidos por dos partidos minoritarios y fallados
el 18 de septiembre de 1979, todos ellos en contra de las pretensiones
de los reclamantes y en favor, consecuentemente, de los candidatos del
partido mayoritario, favorecidos con la calificacin del Colegio Elec-
toral. La exigencia de pruebas plenas, haciendo de lado las presun-
cionales, para tener por probados los hechos constitutivos del fraude
electoral, que por su ndole se ocultan o disimulan, podr dar margen
a que la Corte en sus resoluciones evite en lo futuro diferencia de
criterio con la Cmara en materia electoral. De llegar a asumir esa
posicin, la Corte persistir de hecho, as sea en hiptesis legal di-
versa, en una jurisprudencia semejante a aquella que a travs de
largos aos esteriliz el arto 97 y defini la tesis de "manos fuera
de la poltica electoral", la misma que acoje para el juicio de amparo
el arto 73, frac. VII de la ley de la materia, al considerar improce-
dente el juicio "contra las resoluciones o declaraciones de los pre-
sidentes de casillas, juntas computadoras o colegios electorales, en
materia de elecciones',
La exposicin de motivos de la reforma constituyente enlaza en-
tre s las dos atribuciones de que invisten en materia electoral a la
Suprema Corte los arts. 97 y 60, cuando seala el desmesurado alcan-
ce que consigna el siguiente prrafo: "Al precisar, por una parte,
esta facultad de la Suprema Corte en un solo prrafo del artculo 97,
y por otra, con la adicin al texto del artculo 60, en el cual queda
establecido un recurso para impugnar la calificacin del Colegio
Electoral de la Cmara de Diputados de la eleccin de sus miembros,
13 La tesis con ese motivo sustentada. consta en el pargrafo final del captulo
. XXIX de la presente obra, titulado Defensas subsidiarias de la Constitucin, el cual
se inspir a su vez en el desarrollado con anterioridad por el mismo autor en la
Revista Mexicana de Derecho Pblico (Vol. l. N 1, p. 37; Mxico. 1946). bajo el tu-
lo La facultad de la Suprema Corte en materia electoral.
se introducirn, de ser aprobadas ambas propuestas, las mayores sal-

vaguardas y garantas al voto pblico." ,.
Si la frase acabada de copiar fuera objetivamente exacta, signifi-
cara un augurio de fracaso para la Reforma Poltica, ligada asl a la
infausta suerte que parece aguardar a esa doble intromisin en lo elec-
toral, tan ajena cuanto intil, que la reforma impone a la Suprema
Corte
6. Por primera vez ingresan los partidos polticos, para ser regu-
lados como tales, a la Constitucin y a su ley reglamentaria. Con an-
terioridad, la reforma de 1963 slo presupuso la existencia de los par-
tidos polticos, al crear la figura de los diputados de partido. Pero
ahora la Reforma Poltica les consagra cinco prrafos adicionados al
arto 41 de la norma suprema, de los cuales los dos primeros trazan
direcciones generales, cuyo desarrollo encomiendan a la ley secunda-
ria, mientras que los Otros tres contienen cierta preceptiva que con-
cede derecho a los partidos pollticos para usar permanentemente de
los medios de comunicacin social y para contar en forma equitativa
con un mlnimo de elementos en sus actividades dirigidas a obtener
el sufragio popular. Se esboza as, al nivel de la Constitucin, un
programa elemental, de cuyo amplio desarrollo se ha encargado pos-
teriormente la LOPPE.
Ante la sobriedad de la ley fundamental y la amplitud normativa
de la reglamentaria. tomaremos de una y de otra los datos indispen-
sables para integrar la fisonomla en nuestro derecho electoral de los
partidos polticos.
En el segundo de los prrafos que le fueron adicionados, el arto 41
de la norma suprema seala que. entre otros fines subalternos, los
partidos pollticos tienen por objeto "como organizaciones de ciuda-
danos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del poder pblico".
Hemos de reiterar aqul lo que ha sido siempre elemento consubs-
tancial de todo partido poltico. a saber. la posibilidad real de cada
uno para acceder por la va democrtica al poder de mando. De no
llenarse tan sealada condicin en determinado sistema poltico, el
mismo no puede clasificarse como democrtico. Las agrupaciones pe>-
lticas electorales. llamadas a permanecer indefinidamente en el reclu-
sorio cvico de las minoras, no merecen el nombre de partidos pe>-
lticos.
En el prrafo del arto 41 que acabamos de transcribir se hace
alusin. acaso insuficientemente explcita. a la caracterstica esencial
14 Gaceta,' Vol. 1, pp.. 26 Y 27.

del partido poltico. Corresponda a la LOPPE desarrollar el pen-

samiento del legislador constituyente. pero en su articulado respecti-
vo parece eludirlo (arts. 19 a 21). Ms bien que preceptos. esos ar-
tculos semejan instruccin acerca de las finalidades de orden prc-
tico. que en- su concepto incumben a tales entidades.
Dentro del sistema de los partidos polticos, la Ley a que nos refe-
rimos incluye los partidos polticos nacionales propiamente dichos y
las asociaciones polticas nacionales.
Los primeros requieren para su existencia legal que se constituyan
de acuerdo con las previsiones legales y. adems. que obtengan su
registro en la Comisin Federal Electoral, el cual puede ser definitivo
desde su constitucin. o bien condicionado al resultado de las prxi-
mas elecciones. con sujecin en todo caso a los requisitos que seala
la Ley (arts. 19 a 34).
Novedad en nuestro derecho electoral es la ayuda prevista por la
Ley. que el poder pblico tiene obligacin de conceder a ttulo de
prerrogativa a los partidos polticos, con el fin de auxiliarlos en el
ejercicio de sus derechos electorales. El arto 48 enumera tales prerro-
gativas en la siguiente formal reservndose consignar en posterior
articulo los detalles de su aplicacin: tener acceso en forma perma-
nente a la radio y la televisin; disponer de los medios adecuados para
sus tareas editoriales; contar en forma equitativa. durante los procesos
electorales. con un mnimo de elementos para sus actividades, enca-
minados a la obtencin del sufragio popular; gozar de exencin de
impuestos y derechos; disfrutar de las franquicias postales y telegr-
ficas que sean necesarias para el cum plimiento de sus funciones.
Las prerrogativas enumeradas han sido discutidas y por algn par-
tido poltico objetadas. en cuanto implican ayuda econmica del go-
bierno a los partidos. con cargo al presupuesto de la Comisin Federal
Electoral. segn lo dispuesto por el arto 49, inciso h). Dlcese que as
se legaliza para lo futuro la considerable ayuda econmica que no de
las cuotas de sus afiliados. sino del presupuesto gubernamental, ha
venido recibiendo el partido mayoritario desde su fundacin. La ddi-
va que se concede a los partidos a ttulo de subsidio legal. cuya equi-
dad en el reparto queda a merced del criterio oficial, se considera
atentatoria para la dignidad clvica de los partidos independientes.
que no esperan ni buscan a expensas del gobierno el triunfo electoral
contra el partido en el poder. por lo que se ha sostenido que no debe
ser aceptada por ningn partido de oposicin.
A nuestro ver las medidas adoptadas no son usuales en la prctica
electoral de la democracia. La exposicin de motivos de la iniciativa
de la LOPPE hace mencin exclusivamente de uno de los medios de
ayuda autorizado por el art. 48, o sea el de que para "garantizar la

actividad permanente de los partidos polticos, en la iniciativa se pre-
v que stos contarn, de manera permanente y en forma equitativa
y mensual, con tiempo en la radio y la televisin..... No se pone en
tela de juicio la idoneidad de esa medida, que no es ddiva ni sub-
vencin, sino todo lo contrario, cumplimiento por parte del poder
pblico de un deber no consignado anteriormente en las leyes, como
es el de facilitar gratuitamente a los partidos polticos los medios ms
modernos de difundir su propaganda poltica. Mas por lo que hace
a las dems prerrogativas de los partidos, cuya motivacin no expone
la iniciativa, nosotros pensamos que obedecen al propsito de estimu-
lar a nuestra naciente democracia y suplir con la ayuda guberna-
mental la deficiencia de sus medios para subsistir y desarrollarse; se
trata, pues, a lo que parece, de un aspecto nuevo de gradualismo, con
que se trat de hacer viable la Reforma Poltica.
Complementarias en grado secundario de la funcin poUtica de los
partidos, son las asociaciones poUticas nacionales, llamadas como aqu-
llos, a proponer y difundir ideologas, susceptibles a su vez de con-
vertirse en partidos si llegaren a contar con los requisitos legales nece-
sarios (arts. 50 a 55) .
La nueva figura de la asociacin poltica no ha despertado hasta
ahora inters, ni siquiera curiosidad. En cambio, los partidos polti-
cos nacionales se incrementaron en nmero y en actividad con motivo
de la Reforma Poltica.
Cuando entr en vigor existan cuatro partidos nacionales reco-
nocidos, segn eran: el Revolucionario Institucional (PRI) , Accin
Nacional (PAN), Popular Socialista (PPS) y Autntico de la Revo-
lucin Mexicana (PARM). Para entonces haba desaparecido ya un
quinto partido (PNM). Al amparo de la reforma surgieron otros tres
partidos, de registro condicionado en un principio y de registro defi-
nitivo despus de las elecciones de julio de 1979; el Democrtico
Mexicano (PDM) , el Comunista Mexicano (PCM) y el Socialista
de los Trabajadores (PST).
Si se quiere verificar la relacin que guarda la Reforma PoUtica
con el nacimiento y la trayectoria de los siete partidos actualmente
existentes, conviene tomar en cuenta la estadstica de los represen-
tantes de los partidos minoritarios dentro de la Cmara de Diputados,
que es donde han tenido cabida (con excepcin de un caso en la de
Senadores, que no mira a nuestro objeto) . En esa estadstica es inne-
15 Gaceta; Vol. 2. p. I!.

cesario incluir a los diputados del PRI, pues eIlos son todos los no
minoritarios.
Formaremos la estadstica mediante la clasificacin en tres etapas
sucesivas de las legislaturas donde figuraron diputados de la oposicin.
La primera comprende las siguientes legislaturas, todas eIlas de
diputados de mayora: la XL legislatura (1946), 4 diputados del
PAN; la XLI (1949), 4 del PAN; la XLII (1952), 4 del PAN Y 1
del PNM; la XLIII (1955),6 del PAN; la XLIV (1958),4 del PAN,
l del PPS, l del PNM y I del PARM; la XLV (1961), 5 del PAN
y l del PPS. Como se ve, en las seis legislaturas de la primera etapa
hubo 32 diputados de oposicin. que por haber triunfado mayorita-
riamente en sus respectivos distritos electorales significaron otras tan-
tas derrotas de los candidatos del PRI.
En la segunda etapa continan los diputados de mayora. accesi-
ble en principio esta ltima a todos los partidos; como anexo reser-
vado a los partidos minoritarios que no alcanzaren determinada cifra
de eleccin mayoritaria, apareci en esta etapa la clase, limitada al
nmero de veinte, de los diputados de partido. He aqu la estadstica:
XLVI legislatura (1964), 18 diputados de partido y 2 de mayora del
PAN, 9 de partido del PPS y 5 de partido del PARM; la XLVII
legislatura (1967), 19 de partido y 1 de mayora del PAN, 10 de par-
tido del PPS y 5 de partido del PARM; la XLVIII (1970), 20 de
partido del PAN, 10 de partido del PPS y 5 de partido del PARM;
la XLIX (1973) que registr la ampliacin de veinte a veinticinco
diputados de partido como mximo, cont con 4 diputados de ma-
yora y 21 de partido del PAN. I de mayora y 6 de partido del
PARM, 10 de partido del PPS; la L (1976), I de mayora del PARM,
20 de partido del PAN, 12 de partido del PPS, 9 de partido del
PARM. En las cinco legislaturas de la segunda etapa figuraron, como
representantes de los partidos minoritarios, segn consta en la ante-
rior estadstica, 179 diputados de partido y 9 de mayora. La dife-
rencia con las seis legislaturas de la primera etapa, es notable respecto
de los diputados de mayora, pues mientras en la primera etapa fue-
ron admitidos 32 diputados de oposicin elegidos por mayora de
votos, en la segunda slo figuraron 6. Hay que subrayar que a la
XLVIII legislatura no Ileg por la oposicin ni un solo diputado
de mayora, sino slo de partido. Tal pareca que la reforma consti-
tuyente del ao de 63 se haba propuesto realizar lo contrario de lo
que proclamaba, pues en lugar de facilitar el ingreso de la oposicin
a la mayora que decide, segn lo haba ofrecido, creaba para la opo-
sicin una clase especial, minoritaria y discriminada, de la que ape-
nas haban podido escapar, para ingresar a la privilegiada casta de la
mayora, nueve diputados de la oposicin en el trmino de nueve

aos. La rama de diputados de mayora por el lado de la oposicin,
pareca llamada a extinguirse. La reforma de 63 haba defraudado
las esperanzas que en ella se pusieron y en su lugar la de 77 adelan-
taba otro intento de democratizacin de todos los partidos.
Sin embargo, el trato diferencial todava subsiste. derivado como
antes de la existencia de dos categoras de representantes dentro de
la Cmara de Diputados, que conforme al sistema mixto tienen ori-
gen la primera en la mayora relativa y la segunda en la representa-
cin proporcional. Trazados con anterioridad los perfiles del sistema.
veamos ahora cul ha sido el resultado de su primera aplicacin, al
integrarse la LI legislatura en 1979. Se inicia as la tercera etapa en
la incorporacin de representantes minoritarios a la Cmara de Dipu-
tados. de acuerdo con la estadstica que sigue. referida a dicha le-
gislatura.
De los 300 diputados que segn la Constitucin deben de integrar
la mayora relativa, correspondieron 291 al PRI y 4 al PAN; la elec-
cin de los cinco restantes. tambin del PRI, fue declarada nula. l.
En cuanto a los 100 diputados de representacin proporcional, se
distribuyeron as entre los partidos minoritarios: PAN, 39; PPS, 11;
PARM, 12; PDM. 10; PCM, 18; PST. 10.
La estadstica de esta ltima etapa. por ahora apenas iniciada,
revela que la relacin de fuerzas entre el partido mayoritario, l solo
por un lado y los seis partidos minoritarios por el otro, no se ha
modificado favorablemente con la reforma de 77. en el sentido de
una aproximacin de poder entre los dos rdenes de partidos, me-
diante un mayor acceso del nmero minoritario a la zona de deci-
sin del mayoritario. Advirtase que los cuatro nicos diputados de
mayora relativa reconocidos a la oposicin en la actual asamblea
de 300 representantes de esa clase, forman una cifra que, en compa-
racin con las seis legislaturas de la primera etapa en que slo exis-
tan diputados de mayora relativa. apenas iguala a las dos primeras
de ellas y es inferior a las cuatro restantes. en cada una de las cuales
la oposicin alcanz ms de cuatro curules, Quiere decir que al con-
servarse en la tercera etapa la duplicidad de clases desiguales dentro
de la Cmara, se retarda con ello la apertura electoral en sentido
16 Las nuevas elecciones en sustitucin de las cinco anuladas. se llevaron a cabo

el 2 de diciembre de 1979 y favorecieron nuevamente al parudo mayoritario, en contra
tic lo!'; seis partidos minoritarios; la declaracin en tal sentido del Colegio Electoral se
produjo el 22 del mismo mes de diciembre y entre los diputados reconocidos guraron
do:" de los cinco cuyas elecciones hablan sido anuladas con anterioridad.
democrtico, a semejanza de lo que ocurri en la segunda etapa con

los diputados de partido."
El parecido que aqu sealamos entre uno y otro de los dos sis-
temas, no desvirta las ventajas '1ue anteriormente hemos subrayado
del sistema de representacin proporcional sobre el de diputados de
partido. Pero esa semejanza es suficiente para mantener vivo, y aun
para acentuarlo, el abstencionismo de la ciudadana en el cumpli-
miento del deber constitucional de votar.
De atenerse al clculo oficial que se ha externado acerca de! por-
centaje de ciudadanos que declin acudir a las urnas en los comicios
de julio de 1979, cuyo objeto fue renovar la Cmara de Diputados,
cabra suponer que esa primera prueba en su aplicacin le fue des-
favorable a la Reforma Poltica, a tal grado que lleg a interpre-
tarse como una actitud de repudio.
En e! informe que el 7 de agosto de 1979 ley el secretario de
Gobernacin ante la Comisin Federal Electoral, en su carcter de
presidente de la misma, manifest su preocupacin acerca del absten-
cionismo que caracteriz la jornada electoral de! lQ de julio. stas
fueron sus palabras: "La opinin pblica enfoc gran parte de su
atencin sobre un problema cuya gravedad no puede esconderse: e!
abstencionismo. Slo vot la mitad de los ciudadanos con capacidad
para hacerlo. As lo revelan los cmputos finales." 18
Menudearon las explicaciones del fenmeno, contradictorias unas,
apasionadas otras, insatisfactorias todas. La menos aceptable fue, sin
duda, la que interpret la negativa a votar como adhesin tcita a la
realidad existente, pues si el voto debe ser emitido en lo personal,
la abstencin del sufragante priva de todo efecto al no formulado,
as sea en favor que en contra del sistema instituido. En ciertos sec-
tores, la abstencin semej actitud despectiva o al menos indiferente
para el acto electoral, considerndolo intil en s mismo y acaso de-
primente para quien se ve constreido a realizarlo. Ademn negativo
en todo caso, que esteriliza e! efecto positivo que hubiera podido
producir la Reforma Poltica de aplicarse sincera y lealmente, aun
dentro de sus limitaciones.
10. Por va de conclusin, y tal vez de sntesis, observamos que

la Reforma Poltica ha venido a confirmar y si fuere posible a insti-
tucionalizar el pragmatismo' poltico que ha preservado hasta ahora
17 En ediciones anteriores a la presente. a partir de la sptima (19G4)I estudiamos
en pormenor las dos reformas constituyentes relativas a los diputados de partido, tema
que en si mismo ha quedado fuera de la actual edicin, por no figurar ya en la ley
fundamental ni merecer el espacio que entonces se le dedic.
lB Peridico El Da, de 8 de agosto de Hli9.
la paz y que tiene por pivote el binomio rgimen presidencialista-par-

tido oficial. La reforma ha puesto nfasis en este ltimo. No es conje-
turable por ahora una disociacin o enfrentamiento entre esos dos tr-
minos de la relacin. Ms bien la interrogante apunta por otro lado,
segn trataremos de explicarnos.
Al detentar durante medio siglo el poder decisorio total, el par-
tido en el gobierno ha asumido la responsabilidad tambin IOtal de
los destinos del pas. Con nadie la comparte, salvo de hecho y even-
tualmente con los grupos de presin, que desde obscura conspiracin
de intereses consiguen participar subrepticiamente en la toma de de-
cisiones del poder de mando; su actuacin, al margen del derecho
pblico, no corresponde a nuestro estudio.
Registremos como un hecho la existencia del partido nico ma-
yoritario, con sus deficiencias democrticas y sus ventajas prcticas.
y as situados, preguntmonos si estas ltimas son suficientes todava
para enfrentar con xito los requerimientos de un pas como el nues-
tro cuya transformacin, debida entre otros factores a un aumento
demogrfico considerable, demanda eficacia para resolver numerosos
problemas, entre ellos uno que, aunque no es de ndole constitucio-
nal, su presencia interfiere directamente en la adecuada relacin que
debe darse entre las instituciones polticas y la ley suprema.
El partido-gobierno se mide ahora, en ejercicio de su misin de
responsable nico de que est dotado, con el fenmeno caracterstico
de la poca. Nos referimos a la corrupcin moral, entreverada ama.
nera de causa y de efecto con la corrupcin poltica.
Por virtud de la corrupcin, nuestro sistema poltico suele mane-
jarse, en sus diversos niveles y competencias, mediante el sistema de
los intereses creados. El doy para que des del derecho romano (do ut
des), preside lo mismo los compromisos entre s de los aspirantes a
cargos pblicos que las relaciones con la, administracin estatal por
parte de los individuos, impedidos de frecuentar otro camino que
el permitido por los intereses creados. A estos ltimos se refera Ja-
cinto Benavente en su comedia de ese nombre, cuando pona en boca
del protagonista la sentenciosa frase que define la corrupcin: "Creedlo.
Para salir adelante con todo, mejor que crear afectos es crear in-
tereses ...
En bien de nuestras instituciones, y porque sabemos de la buena
intencin de algunos de sus autores y de sus actores, deseamos sin
reservas que la Reforma Poltica de 1977 no quede atrapada en la
tupida red de los intereses creados. Mas no olvidemos, al propio tiem-
po, que en el desigual torneo entre la ley y la corrupcin, Jos agentes
de la primera necesitan de la confianza popular para domar a la se.
0
gunda. La confianza es convocada a externarse en los cormcios al

designar el electorado a los representantes, y se ratifica o se menos-
caba momento a momento durante la gestin de los mismos. A par-
tir de entonces, el titular y dispensador .de la confianza es un elite,
no por annimo en su composicin menos expresivo, llamado la opi-
nin pblica, que con menos formalidad y con ms ingenuidad que
el electorado mantiene bajo juicio permanente a los representantes.
No insistiremos, al trmino de nuestra jornada, en calificar la
autenticidad democrtica de la reforma. El Derecho, que maneja algo
tan cambiante y contradictorio como es la conducta humana, debe
de tener en cuenta la realidad de esa conducta. Corresponde a la ley
positiva esforzarse en conciliar la teora del Derecho con la objeti-
vidad para la que se legisla, ardua misin llamada a escapar por igual
de la utopa (en su significado de plan halageo aunque irrealiza-
ble) que del abandono a su suerte de un pueblo en la bsqueda
de su destino. La Reforma Poltica cumpli, segn su sentir, la
parte de su tarea. A nosotros nos toca, dentro de nuestros estrechos
lmites, confrontar lo legislado con la doctrina y con la prctica, in-
tento al que estn dedicadas las pginas que aqu concluyen.
NDICE ONOMSTICO
(Los nmeros remiten a las pdginm)
Abad y Queipo, Manuel, 554 Belsa, Rafael. 145

Acua. 7 Bigne de vmeneuve, Mareel de la. 211. 212
Adama, john, 104 Bisn, Ral, 114. 172. 270
Agreda. Fernando. 493 Biscaretri di Ruffia. P., 59. 55
Atamn. Lucas, 218 Bocanegra, J. M.o 490
Alberdi, J. B.. 164, 165. 225 Bodino, Ivn, 5, 9. 206
Alanls Trevio, Rodolfo Mario, 167 Bonaparte, Napolen, 75. 84. 487
Alejandro VI. 181 Boutmy 75
Alemn, Miguel, 64, 240. 328. 329, 555 Brandes, Lcuis, 82
Almcnte, Juan N., 228 Brunet, Ren. 42
Altamirano, Ignacio. 228 Bryee, James, 15-16, 54. 62. 63. 136, 549.
Anual, Paschal. 549 550
Aquino, Santo Toms de, 40, 89, 90, 212 B!ow. 29
Aranda, Albino. 497 Burdeau, Georges, 53, 72
Arvalo, Mariano, 152 Burdck, Charles x., 5.
Arce. Alberto e. o 161 Burgoa, Ignacio, 79
Aristteles, 89. 205. 206. 209. 212
Aniaga, Ponciano, 96. 161, 164, 222. e 225 Cabrera, Luis, 581
348. 360. 441, 498. 499 Cceres Crosa, Gonzalo. 247. 248. 468
Austin, jchn, 9, 11 Calamandrei, P.. 4. 39, 521
vna Camacho, Manuel. 64, 479. 547 Calero, Manuel, 151
Calmn. Pedro, 20. 111
Bagehot, W" 49 Calles, P. E.. 64, 326, 478
Balladore Pallieri. c.. S9 Campillo, Aurelio, 78
Barajas, Pedro, 490 Canudas. Luis Felipe, 52
Barbachano. Miguel, 459 Capablanca Graupera, Ramiro, 14.5
BarBe, Paolo, 49, 50 Carbajal. Francisco S. 151
Barker, Erneet, 4 Carbone. Carrnelo, 84
Barrera. Eulogio, 491 Crdenas, Lzaro, 64, 254. 479
Barthlemy, J., 502 Cerdoso. Joaqun, 493
Baliza. Rodolfc, 258 Cardozo, Benjamin N., 82
Beard. Ch. A. , 14- Carlos V, 146
Bello. Andrs, 460 enmona Romay, Adriano C" 1,43
Bentharn. 9 Carplzo, Jorge. 79
gerrhlemy, H . 130 Carranza, Venustiano, 69-71. 232. 385. 448.
Beteta, Ramn, .528. 529 478
62S DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Carrera JU5tiZ. Francisco. 143 Dublan (Manuel) y Lozano (jos Mara).

Can de Malberg. R.. 3. 68, 11, 19, 265
52, 76 Duguit, Len, 7. 17. 20, 53, 76. 80, 211,
Carrillo flores. Antonio, 535 456
Cassass. Francisco A. 509
o Duverger, M., 53, 601
Casass, Joaqun D., 351
Castaeda. Marcelino, 161, 162, 164, 165 Echanovc Trujillo, Carlos A., 492
Castillo. Demetro del, 490 Echeverrfa Ah'arez, Luis, 64, 266, 268, 405
Castillo Velasen. Jos M. del, 51, 77. 167, Einaudi, L., 4
476 Eisenrnman, Charles, 130
Cspedes, Elisco. 372 Emeri, Claude. 602, 604
Coke. Lord Eduardo, 207208, 503 Enrique de Prusia. 106
Coker. F. \V. 4 Esqutvel Obregn, Toribio, 148, 188
CoJunga, Enrique, 516 Esmen. A. 7, 76, 209, 502
Comonfort, Ignacio, 94, 110, 220. 446 Espinosa de los Monteros. Juan Jos, 493,
Comte, Augusto, 212 494
Connally. 414 Evans, Lawrcncc B., 549
Coolcy. T. M.o 549
Coolidge, Calvin, 163 Fernndcz, Eustaquio, 490
Cooper, john c.. 180 Femndez. Jos Diego, 567
Coronado, Mariano. 77. 95. 167. 476 Fishbach, O. e .. 211
COTT3I, Ramn. 448 Fraga. Oabino. 292, 459-461. 532, 535
Corts. Hernn, 147, 14-8 Eranklin, Benjamn, 103, 105
Corwn. Ed. S., 63. 82. 504, 543. 549 Friedrich, Carl J, 60
Cotteret. lean Marte, 602. 604
Couto. Dip., 527 GaUoway, C., 239
Cromwell. O . 208 Carda Ovledo, Carlos, 149
Cruz, w. e., 420 Carcta-Pelayo, Manuel, 28
Cueto Ra. Julio, 63 Garcta Ramlrez, Sergio. 367
Cuervo, Rufino Jos, 460 Gaxiola j r., F. javier, 300
Cuevas, Luis G . 77 Oaxlola. F. Jorge, 52, 127, 130, 131, 141,
Curtts, B. S06 279, 492, 496, 542
Gny. F., 8391
Chovenda. J, 29~, 294. 52) Gicrke. 73
Churchill, W., 33 Conzlez, Joaqun V., 120
Gonzlez, Manuel, 443
Dabin, Jean, -7 Gonzlez Caldern, Juan A., 120, 121, 341,
Dahn, Flix. 66 542
De la Villa de Helguera. Margarita, 132 Conzalez Flores. Enrique, 79
Del Ro, Jos Maria, 493 Conznlcz Obregn. Luis, 490
Dr-nisov, A., y Klricbenko. M., 90 (;OIIl<'th~7. Ortega, Jess, 446
Dal. Ordaz, GU~la\'O, 64, ~.1j9 Corostiaga. 114
Dtaz. Porfirio, ~O, 240, $43, 385, 443, 444, Crant. U., 163
448, 5r,1 Greca, Alcidcs. 143, 144
Dnnd. Emilio, 424, 549 Gropalli, A., 212
Dond. Salvador. 176 Crosser. Alfredo, 601, 602
Donoughmorc. Conde de, 237 Guerrero Jr., Nicforo, 420
DuIJln, Manuel, 339 Guerrero, Vicente, 217
~NDICE ONOMSTICO 629
Oulzot, 549 La Fayctte, M. J. M., 12
Gutirrez de Estrada, Jos Mara, R7 Laferrire, Julien, 5~
Cuzmn, Len, 22~, ~3S, 411, 557 Lamberr, Eduardo, 505
Landa. J. M. 226. 228, 230, 233
Hamilton. Alexauder. 14--15, 107, 115. 116 Lanz Duret, Miguel, 78, 167, 268, 421
117, 266. 273, 292, 324, 541, 543, 5U Lapradefle, 33
Harl, James, 163, 239 La Ripa, Juan Francisco, 492
Haurlou. Mauricio, 21, 30. 49, 50, 76, SO, Larnaudc, 502
83. 130. 211. 494, 501. 505 Lasallc, F., 29
Hayes, 549 Lascurain, Pedro, 448
Heller. Herman. 29-~O, 76 Lasky, Harold J., 5. 8, 9. 30, 76, 234
Herrera y Lasso, Manuel, 78, 123 .135, Lauterpacht, 39
192. 279, 280, 295, 318, 449. 492. 509. Len de la Barra, Francisco, 448
555. 556, 559 Len Orantes, Romeo, 512
Herrfahrdt, Hcinrich, 66, 67, 70, 73 Lerdo de Tejada, Miguel, ~37
Hidalga, Luis de la, 430 Lerdo de Tejada, Sebastln, 56, 166, 176,
Hobbes, 5, 9 226, 254-257. 264. 265, 282, 287. 417,
Holmes. Oliver wendett, 4~, 82 443, 446
Huerta, Victoriano, 68-71, 448 Leruer, Max, 43
Humboldt, Barn de, 554 Levi. Alessandro, 4, ~9
Limantour. Jos Ives, 339, MO, 343, M.f.
Iglesias. J. M,. 446, 550 346. 351, 352
Ihering, R., 6 Q , 70 Lndsay, A. D., 4
Infesta, Ramn, 517 Lineoln, H., 504
Iturbide, Agustn de, 87, 109, 215 Lippmman, 'Valler, 208
Locke. 206, 209
jacobo l. 207. 208 Loewenstein, 457
Jara, Heriberto, 152 Lpez Crdenas, Fernando, 78
Jay. John. 107 Lpez Mareos, Adolfo, 64
Jefferson, Thomas, 104 Lpcz Portilo, Jos. 599
j ellinek, c., 4-7, 8, 9, 12, 17, 22, 27, 28. Lozano. Jos Mara, 2~, 77. 522-523
79, 180. 184, 211
J~ze. Castn, 69, 144, 291. 411. 502 Maccdo. Miguel S. 109, 147. 148, 150
Jimnez de Archaga, Justino, 429430 ~facedo, Pablo, 351
j imncz, J. 1\.1" 490 Machado Doncel. Juvenal, 50
Juan, rey, 207 Machorro Narvez, Paulino, 73, 152, 231,
Juana, doa, 148 451
j urez, Benito, 254. 256, 885. 446, 582 Madero. Francisco, 68, 70, 410, 448
Madlson. James, 14, 107, 115, 117, 118,
Kant, 211 266. 315. 324. 348
Kaufmann, Erlc. 76 Mancera Ortlz, Rafael, !l21
Kelsen, Hans. 11, 12, 22, 24, 30. 40, 57, Manzanilla. januario, 77
72. 76, 83, 89. 90. 97. 125-127. 129. Maquavelo, 87
130. 144. 146. 179. 183, 579 Marbury, \ViIliam R., 14, 50, 117
Kirichenko, M., 90 Marquet Guerrero, Porfirio. 79
Krabbe, H., 4 Mrquez, Leonardo, 215
Marsball, J-. 14-15. 117. 120. 347. 348. 503
Laband, R., 180 Martnez Bez, Antonio. 78, 535. 542
Marttnez de Castro, Antonio, 228 Patterson. 120

Mata, J. M., 222, 225, 264, 338, 344, 345, Peniche LPCl, Vicente, 492
498, 499 Peno, WiIliam, 103
Maurois, Andrs. 207 Pea y Pea, Manuel, 553. 559
Maximilano de Habsburgo. 87 Pea, Rafael ngel de la, 460
Medina, Hilarlo, 152 Pereyra, Carlos, 148
Mecham, J. L1oyd, 112 Prez Serrano, Nicols, 37
Mndez, Arturo. 152 Pergolesi, Fcrucc!o. 39
Mendieta y Nez, Lucio, 181 Pino Surez, J. M., 68, 69. 448
Mier, Servando Teresa de. 76 Polibio, 206
Miel' y Tern, Luis. 550, 551 Polilis, N . 33
Miranda. Pontes de. 173. 306 Portes Cit, E., 64. 442, 149
Mirkine-Guetzvitch, B., 31, 33, 237. 242 Posada. Adolfo. 7, 23. 79, 144, 212
Mitre. Bartolom. 173 Pound. Roscoe, 82
Molina Enrtquee. Andrs, 181 Prieto, Guillermo. 338
Mommsen, Teodcro. 4, 146 Prieto F., Luis B., 457
Montesquieu, 12, 13. 76, 105. 205. 20G, Prusia, Enrique de, 106
209211 Puffendorf, 206
Montes, Ezequiel, 227, 228, 230, 551
Montiel y Duarte, Isidro, 23, 77. 111.323, Rabasa, Emilio, 23, 5051, 58-60, 62, 77,
459, 489491 79, 85, 92, 94, 96, lOO, 134, 175177,
Mora, Jos Maria Luis. 76. 148, 188, 218 179, 257, 275, 276, 279, 280, 319, 320,
Moreno, Daniel, 79 323, 332, 354, 428, 430, 435, 436, 447,
Moreno. Espiridin, 222 461, 471, 472, 477, 478, 492, 496, 497,
Mouskhely, M., 127, 129, 130, 140 499, 508, 509, 511, 519, 523, 548, 571
Munro. WiIliam Bennet, 54. 81, 144, 258 Rabasa. Osear. 42
Muoz Ledo, Octaviano. 493 Ramrcz Fonseca, Francisco, 79
MunDo, Guilebaldo, 52 Ramfrez, Ignacio, 162, 166, 228, 498, 527
Ramrez, Jos F., 489. 490
Napolen m. 75 Ramos Arizpe, Miguel, 217, 221, 222
Randolph, Peyton, 105
Ohregn, Alvaro, 64, 386, 387, 389, 443, Ranelletti, O., 27, 29, 180
444, 449, 478 Recasns Slches, Luis, 50
Ocampo. Melchor, 222, 225, 228. 497499 Rejn, Crcscencio Manuel, 490-495, 498,
O'Corman, Edmundo, 187 499, 518, 519
Oliveira, Yves Orlando Tito de, 143, 144 Reyes, Rodolfo, 68
Olvera, Isidro. 229, 224, 228, 229, 292, 264. Rivera Cabrera, Crtsforo, 452
338, 441 Rocco, Alfredo, 293, 294
Ortiz Ramrez, Serafn, 79 Rodrfguez, Abelardo, 64, 290, 442, 444.
Ortia Rubio, Pascual, 64, 290, 449 449
Otero. Mariano, 77, 110, 218, 219, 279. Rodrguez, Anselmo, 151
492, .493500, 506507, 518, 519 Rodrguez, J. M .. 372
Rodrguez, Ramn, 77, 167
Padilla, Juan de, 148 Roosevelt, Franklin D., 33, 41, 258
Palavicin. Flix P" 452 Rosal, 83
Pani, Alberto J" 527 Rouaix, Pastor. 181
Pastrana jaimes, David. 372 Rousseau, Juan jacobo. 5. 9, 13, 76. 89.
Payno, 338 211, 429
INDICE ONOMSTICO 631
Ruiz, Eduardo, 77, 95, 167, 221, 222, 476 Ugarte, Gersayn, 152
Ruiz, Joaqun, 162 vatads, Jos C., 218
Ruiz Cortines, Adolfo, 64 Vallado Berrn, Fausto E.. 79
Vallarta, Ignacio L. 41, 42. 43. 77. 79. 85,
Salceda, Alberto c.. 5~5 94, 176, 223, 224. 227,230, 232, 233.
Sdnchez Agesta, Luis, 40, 4950 280, 525, 324, 325, 545, 353, 363-365,
Snchez, Oertrudis G . 403 J 446, 447, 461, 480, 499, 522, 523, 542.
Snchez de la Barquera. J. M. W., 76 549, 551, 552, 557, 567-569
Santa Anna. Antonio LpCl de, 109, 191, Vandenberg. 414-
193, 441 vasconceos. Eduardo. 548
San ti-Romano. 6. !JO, 76 Vasconcelos, Jos, 386. 387. 404, 405
Sarmiento, D. F., 164, 173 Vede1, Oeorges. 39
Sauer, w., 70 Vclasco, Emilio, 567. 569
Slevs. 12. 487 Velasco, Gustavo R., 14
Schiudler, Dietrich, 76, Velzquez Sciacaluga, Sebastn, 144
Schmiu, Carl, 21, 28, 30. 4750. 55, 60. 72. Verdross, Alfredo, 40
75, 76, 93 267, 269, 486, 487, 502. 504, Villagrn, Rafael M., 459
557 Vitorio, Fr., J. de. 40
Schwartz. Bernard. 10. 19
Sierra. Justo, lOO, 489. 582 Washington, G., 106
Smend, Rudolf, 76 'wheare, K. C., 102. 112, 113
Sommarfva, Luis H.. 165 wt-on. James, 104-
Stendhal. 80 wuson. 'woodrow. 32, 212, 213
Stettinius, ~5 Willoughby, 'V. \V., 5
Story, J" 14, 117. 324 \Volsendorf, 67
Sruart Mili, john. 97
Suarcz. Francisco, 40 Zamora, Juan Clemente, 515. 517
Zarco. Francisco, 56, 62, 94, 96, 161. J62,
Tcrn, Arturo, 167 192, 221, 222. 224, 264, 323, 358, 345,
Tesauro, Alfonso, 183 548, 549. 560, 411 441, 459, 469, 497,
Tilden, 549 498, 527
Tocqueville. A. de. 489-492, 494 Zavala. Lorenzo de. 76, 192
Torres Bodet, Jaime. 404 Zavalla, Clodomlro, 164, 166. 306
Trigueros, Ig-nacio. 150 Zcndcjas, 162. 166
Trigueros Sarava. Eduardo, 161 Zuharn Campany. Rafael. J66. 233
Tune, Andr et Susanne, 103, 527 Zubieta. Pedro, 493
ESTE LIBRO SE ACABO DE IMPRIMIR EL DlA
25 DE ABRIL DE 1980, EN LOS TALLERES DE
FUENTES IMPRESORES, S. A.
Centeno, 109, /lfb:ico IJ, D, F.
LA EDICiN CONSTA DE 9.000 EJEMPLARES

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,

FELIPE TENA RAMIREZ

EDITORIAL POR RA, S. A.

La introduccin de indole histrica, que acompa a las dos pri-

Mxico, D. F., septiembre de 1958.

Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra

Mxico, D. F., mayo de 1960.

Mxico, D. F., octubre de 1966.

En notas que se identifican como correspondientes a la presente

Mxico.. D. F., septiembre de 1968.

La iniciativa presidencial de noviembre de 1971, relacionada COII

Mxico, D. F., agosto dc 1973.

En el lapso poco mayor de un ao, transcurrido desde la edicin

Mxico, D. F., octubre de 1974.

Entre enmiendas de poca monta, referidas casi todas a cuestiones

Mxico, D. F., febrero de 1976.

Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), con-

Mxico, D. F., abril de 1977.

Mxico, D. F., septiembre de 1978.

La reforma iniciada por el Presidente Jos Lpez Portillo el 4 de

A consecuencia de tan sealada reforma operada en la Cmara de

Mxico, D. F., diciembre de 1979.

lo Debate acerca del concepto de soberana . 3

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

14. La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder

20. Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Con-

:!!l. Origen y evolucin del derecho constitucional 75

:H. El federalismo en Nortearnrica: antecedentes coloniales 101

12. La autonoma IOGd, primer elemento especfico del Estado fcde-

46. Renacimiento municpalista en Amrica Latina . 143

NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO

50. Obligacrones positivas contenidas en los articulos 119 y 121 159

56. El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin. 179

LOS PODERES FEDERALES

RELACIN ENTRE st DE LOS PODERES FEDERALES

75. Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales . 245

ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

80. El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del

CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS

91. Clasificacin desde el punto de vista de actuar las Cmaras 289

FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO

96. Origen del Distrito de Columbia en la Constitucin norteame-

'ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA HACENDARIA

]01. Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria.

105. La cuenta pblica . 322

FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE

FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA

112. Guerra: iniciativa, declaracin, terminacin . 357

FACULTADE~ DEL CONGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD

115. La reforma de 1908: su objeto 369

FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA

122. La instruccin pblica bajo la Constitucin de 57 385

FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA

137. Antecedentes histricos de la Comisin Permanente 427

ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO

141. El ejecutivo unipersonal ' 439

plantado en Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y

145. La facultad de promulgar las leyes del Congreso 455

ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL

150. Cundo el Poder Judicial es verdadero Poder. 471

EL PODER JUDICIAL FEDERAL. DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN

158. Naturaleza del control de la constitucionalidad, segn el rgano

LA EVOLUCIN DEL AMPARO

162. Ventajas e inconvenientes del control judicial de la constitu-