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PROSPECTIVOENAMRICALATINA.ELPROYECTOPAPEP
DELPNUD1
I. INTRODUCCIN
En esta Unidad se presentar la experiencia del proyecto de anlisis poltico y construccin de
escenarios prospectivos (PAPEP) del PNUD como un ejemplo prctico de Anlisis Poltico
Prospectivo en la regin.
Para ello, presentaremos en primer lugar el contexto que dio lugar al surgimiento del PAPEP
para comprender los motivos y objetivos que el mismo plantea. En segundo lugar, el enfoque
conceptual y metodolgico que sustenta los objetivos del proyecto, a partir de lo cual se
presentaran algunos tpicos relevantes de su enfoque para la discusin. Por ltimo,
conoceremos el proceso de desarrollo del anlisis poltico prospectivo que lleva adelante el
PAPEP.
II. QUESELPAPEPYCMOSURGI
El PAPEP es un Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios prospectivos del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este Proyecto naci como consecuencia de los
lmites y problemas especficos de los procesos de reforma estructural y democratizacin
poltica que han vivido varios pases de la regin, y se fue desarrollando a partir de la
convergencia de demandas internas (de actores polticos nacionales) y externas (de la
cooperacin internacional). Su meta inicial fue explorar las caractersticas de los escenarios
futuros ms probables desde la perspectiva de las situaciones crticas que vivan esos pases, con
el propsito de aportar a un debate plural sobre las prioridades nacionales y sobre las maneras
de enfrentar esas situaciones.
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MDULO PAPEP (2010). Presentacin de un caso de anlisis poltico prospectivo en Amrica Latina.
El proyecto PAPEP DEL PNUD. Material del rea acadmica de Gobernabilidad Democrtica. Escuela
Virtual RBLAC/UNDP.
En este sentido, el PAPEP se presenta como un ejemplo interesante de investigacin para la
accin, que busca dar cuenta de la dinmica de los procesos socio-polticos en Amrica Latina
y, en tanto fortalece las capacidades nacionales y las instituciones democrticas, contribuye a la
consecucin de los objetivos prioritarios de la estrategia regional sobre gobernabilidad
democrtica y desarrollo humano del PNUD en Amrica Latina.
Una de las caractersticas centrales del proyecto es que se presenta como un instrumento a
disposicin de los propios actores nacionales para:
Hoy en da existen equipos de anlisis o puntos focales PAPEP en: Argentina, Bolivia, Ecuador,
Paraguay, Honduras, Nicaragua, Panam, El Salvador y Mxico.
Como todo anlisis poltico prospectivo, el PAPEP opera en una dimensin estratgica. En este
sentido brinda herramientas para la accin poltica, que procuran fortalecer las capacidades de
anlisis poltico estratgico y de accin poltica estratgica de los actores polticos y sociales
estratgicos. Es por ello que el punto de partida del proyecto radica en la certeza de que quienes
toman decisiones necesitan comprender mejor, de manera ms realista, plural y objetiva los
procesos polticos en curso a fin de poder formular estrategias, programas y polticas pblicas
viables en el futuro cercano y el mediano plazo.
III. CONTEXTODEEMERGENCIADELPROYECTOPAPEP
Podemos situar el punto de partida del proyecto PAPEP en el Informe de Desarrollo Humano en
Bolivia del ao 2002 desarrollado por el equipo de Desarrollo Humano Aplicado de Bolivia
(EDHA). Dicho Informe constituye el primer ejercicio prospectivo de largo plazo que involucr
a distintos actores en un esfuerzo de reflexin y de crtica colectiva sobre los desafos del
desarrollo humano en Bolivia.
Los primeros ejercicios prospectivos desarrollados por el equipo de EDHA hacia fines del ao
2000 estaban destinados a facilitar el proceso de programacin del proyecto, en cuanto hace a
sus actividades principales de trabajo de campo, como a evaluar la pertinencia del mensaje
central del Informe a partir de la exploracin prospectiva del momento poltico de su difusin.
En la medida en que la investigacin centrada en el anlisis de las capacidades polticas de los
bolivianos en un ao electoral- acumul informacin valiosa para caracterizar la coyuntura
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particular de crisis, inflexin y cambio que viva Bolivia, se retrabajaron los hallazgos del
Informe para presentar las conclusiones en forma de escenarios de largo plazo. Ello permiti
iniciar una serie de debates con los principales candidatos a la presidencia posicionando el
Informe al centro del panorama poltico nacional.
Paralelamente, la crisis poltica desatada por un pedido de renuncia generalizado del Presidente
Banzer hacia Abril de 2001 y el posicionamiento estratgico del PNUD como espacio
privilegiado para la concertacin y el dilogo gener una segunda demanda sobre el EDHA:
retrabajar la informacin generada por la investigacin para construir anlisis de coyuntura que
sirvieran al trabajo de concertacin promovido por la Iglesia Catlica. Dichos anlisis
incorporaron un componente prospectivo en la medida en que la evaluacin de la situacin de
corto plazo se presentaba altamente sensible a los resultados del dilogo poltico.
De esta forma, los primeros estudios de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP)
surgieron en pases que enfrentaban procesos polticos crticos, sea porque estuviera
transcurriendo una crisis poltica o porque se encontrasen en una etapa de inminente crisis (pre-
crisis) o saliendo de una crisis ya desencadenada (poscrisis). As, a las primeras experiencias
que se desarrollaron en las coyunturas crticas de Bolivia (2001) y Honduras (2002), se sumaron
los casos de Per y Nicaragua. Posteriormente, se aadieron los casos de Argentina y Ecuador.
Pero la relevancia conceptual y poltica de estos estudios dio origen a la expansin de los
anlisis en diferentes pases y en diversos contextos nacionales.
Este contexto de emergencia estuvo signado por el agotamiento del modelo econmico y
poltico que tuvo auge en los aos 90 fruto de las reformas estructurales impulsadas bajo el
aura neoliberal del Consenso de Washington y de las postrimeras de la tercera ola de la
democracia que produjo la transicin de regmenes autoritarios a democracias electorales
(Diamond, 2002). As, a raz de las transformaciones sufridas en la poltica y en la economa
como consecuencia de los procesos de reforma estructural y transicin democrtica, se
desencadenaron en la regin situaciones de crisis concretas, o prximas a ellas, que permitieron
construir dos patrones comunes. Por un lado, la poltica presentaba importantes saldos
pendientes al momento de satisfacer las demandas ciudadanas. Por el otro, las demandas socio-
econmicas insatisfechas agravaban los problemas de tinte poltico-institucional. La gestin de
los problemas de la sociedad, particularmente aquellos referidos a la profundizacin de las
desigualdades sociales y el aumento de la pobreza y la inseguridad humana, se tornaba
imperante incluso al momento de resolver los problemas polticos institucionales.
Al menos desde el ao 2000, se observan datos concretos en la opinin pblica que reflejan un
incremento sostenido en la percepcin de la delincuencia y el desempleo como los problemas
ms importantes de la regin. Esto da cuenta de la incapacidad de los gobiernos de adoptar
polticas pblicas adecuadas para lidiar con los desafos de tinte socioeconmico.
ProblemasMsimportantes:DelincuenciayDesempleo.AmricaLatina19952008
P: En su opinin Cul considera Ud. Que es el problema ms importante en el pas? Aqu solo
Desempleo y Delincuencia.
Este fuerte cuestionamiento a la capacidad de los gobiernos de llevar a cabo polticas pblicas a
largo plazo orientadas a dar respuestas concretas a estos desafos se traduce en la identificacin
de actitudes de dudoso apoyo al rgimen democrtico. As, el Latinobarmetro 2003 registraba
que el 69% de los latinoamericanos encuestados manifestaban la necesidad de contar con un
lder decidido que proponga resolver los problemas de la sociedad. Asimismo, poco ms de la
mitad de la muestra (un 52%) refiri no importarle que un gobierno no democrtico llegara al
poder si ste pudiera resolver los problemas econmicos.
P: Esta usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con las
siguientes afirmaciones? Aqu solo respuestas Muy de acuerdo y De acuerdo
4
Fuente: Latinobarometro 2003
P. Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes
afirmaciones? No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder si pudiera
resolver los problemas econmicos. *Aqu solo Muy de acuerdo ms De acuerdo
Paraguay 69
Honduras 63
El Salvador 62
Nicaragua 62
Mexico 61
Guatemala 59
Brasil 57
Per 56
Costa Rica 54
Amrica Latina 53
Ecuador 50
Chile 49
Colombia 49
Panam 46
Argentina 43
Bolivia 39
Venezuela 39
Uruguay 31
0 10 20 30 40 50 60 70 80
En este contexto, las crisis (o su posibilidad) se presentan como la expresin del retraso de las
capacidades del sistema poltico para procesar y responder a las dinmicas de las mutaciones
sociales en curso. La capacidad de la poltica para controlar los cambios sociales derivados de
los procesos de globalizacin parece haberse erosionado, junto con todas las certezas, dando
lugar a situaciones de elevada incertidumbre sobre el futuro de la poltica y la sociedad.
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Sin embargo, en situaciones de crisis tambin se generan las condiciones necesarias para la
adopcin de nuevas estrategias que favorecen las acciones tendientes a reducir la incertidumbre
generada por las mutaciones en curso. En sentido literal, una crisis es un punto de inflexin
(Wolin, 2008). Las crisis demandan entonces la adopcin de decisiones que dan lugar a un
proceso de cambio social cuyo destino no se halla predeterminado, sino que depende de la
capacidad de los actores de que estas decisiones sean tomadas de forma consensuada a partir del
dilogo acerca del futuro de la sociedad. De esta manera, la poltica, entendida como la
capacidad de gestin autnoma y deliberativa de los actores, adquiere un rol fundamental para
el futuro de la regin. La poltica es revalorizada por el PAPEP como el elemento central en la
construccin de opciones futuras que permitan superar las situaciones de crisis y conducir el
momento de inflexin hacia un cambio que favorezca la gobernabilidad democrtica.
Desde su emergencia, el PAPEP han avanzado en nuevas direcciones, incluyendo pases que no se
encuentran necesariamente ante momentos de inflexin y cambio, pero que buscan examinar las perspectivas
de algn proyecto o poltica de consecuencias particularmente importantes o, sencillamente, que entienden la
importancia del anlisis poltico estratgico para la toma de decisiones. Actualmente, se desarrollan
misiones, estudios y equipos de anlisis poltico prospectivo PAPEP en 12 pases de la regin.
Son estos estudios de caso los que permitieron generar una perspectiva regional acerca de los desafos de la
gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, en forma comparada e inductiva. En la medida en que la
evolucin de la situacin poltica de los pases objeto de estudio depende de decisiones tomadas por
gobiernos o empresas de terceros pases con fuerte influencia, y por tanto del debate interno en esos pases,
as como de las tendencias de evolucin poltica y econmica del conjunto de la regin, los estudios
nacionales se alimentaron y enriquecieron con la visin regional.
De esta evolucin del proyecto naci el Observatorio Regional, cuyos primeros pasos se dirigieron a explorar
la visin de algunas elites nacionales influyentes de Argentina, Brasil, Mxico y los Estados Unidos sobre la
situacin actual de Amrica Latina y sus perspectivas futuras. Posteriormente, tres talleres sub-regionales y
un taller regional realizado en Montevideo en Noviembre de 2007 permitieron reunir y constituir una red de
actores polticos y acadmicos de alto nivel, cuyo principal aporte fue pensar un norte de manera pluralista y
proponer una Brjula para explorar la situacin y las perspectivas de la gobernabilidad democrtica en
Amrica Latina.
En la actualidad, el Observatorio Regional profundiza su accionar con la constitucin de una red Delphi1
virtual de consulta permanente a las elites polticas, econmicas, sociales y acadmicas prcticamente en la
totalidad de los pases de la regin. Y la serie de estudios La Brjula1 generan insumos para analizar y dar
seguimiento a los posibles impactos de la crisis econmica internacional sobre los factores que favorecen la
gobernabilidad democrtica en los pases de la regin en el corto y mediano plazo.
IV. CMOSEORIGINACADAPROYECTOPAPEP?
Los proyectos que lleva adelante el PAPEP no surgen de forma espontnea o unilateral sino que
son fruto de demandas concretas activadas, principalmente, a travs de tres tipos de necesidades
de los actores polticos:
3. La necesidad de construir una red de interlocucin poltica de alto nivel con los
principales actores del desarrollo sobre los temas ms relevantes de las agendas
nacionales.
Convergen en estas demandas concretas dos orgenes diferentes pero de naturaleza afn que
permiten apreciar la percepcin de los anlisis provenientes de terceros en principio imparciales,
como el PNUD, como un insumo til para la toma de decisiones. Por un lado, demandas de
origen externo provenientes de la cooperacin internacional y de los organismos internacionales
de desarrollo ansiosos de anlisis polticos independientes para definir sus proyectos y evaluar
sus perspectivas. Por otro lado, demandas internas provenientes de los actores polticos
nacionales (gobiernos nacionales y estaduales, partidos polticos, etc.) que buscan herramientas
para analizar la situacin poltica y las tendencias y escenarios posibles a futuro, a efectos de
concertar acciones que faciliten el proceso de toma de decisiones e implementacin de polticas
pblicas en contextos nacionales complejos.
Los PAPEP desarrollados a la fecha han respondido a demandas explcitas internas y externas y
contribuyeron a iluminar el patrn general de los desafos comunes que enfrentaba la regin.
En estos contextos nacionales marcados por fragilidades institucionales diversas, altos ndices
de conflictividad social, grados ms o menos elevados de polarizacin poltica y economas
altamente vulnerables a cambios en el contexto externo, el PAPEP se propone contribuir al
fortalecimiento de la democracia desde la poltica. As, la poltica, entendida como la
capacidad de accin autnoma y deliberativa de los actores estratgicos o lderes, capaces de
llegar a acuerdos y lograr consensos pblicos y de generar opciones de desarrollo (Caldern,
2002) adquiere un rol central en el proyecto.
La poltica genera espacios para la discusin de propuestas que posibilitan lograr acuerdos,
plantear soluciones a los problemas de la sociedad y reunir a los diversos actores polticos y
sociales a fin de lograr consensos inclusivos en torno a las prioridades de la sociedad,
condiciones inexcusables por dems para el desarrollo de la democracia (PNUD, 2004). La
poltica tiene la capacidad de procesar los conflictos inherentes a las diferentes visiones
presentes en una sociedad, integrndolas en un espacio que posibilita el logro de acuerdos y la
construccin de consensos.
Podemos plantear que sobre la base de estos supuestos sobre el rol central de la poltica, el
principal objetivo que se propone el anlisis poltico prospectivo que desarrolla el PAPEP es
la interlocucin poltica estratgica. Se trata, por un lado, de reconstituir en los actores una
cierta idea de futuro sobre los desafos de la democracia en la regin, reconociendo que no
existe una sola va ni un solo norte para la gobernabilidad democrtica y que las sociedades
producen diversas opciones polticas que compiten y se entrelazan entre s. Pero la accin
poltica no debera ser el producto de intereses inmediatos, sino que debe ser construida a partir
de un horizonte democrtico a mediano y largo plazo. Por otro lado, se trata de proveer a los
actores polticos y sociales estratgicos de elementos de anlisis conducentes a recuperar la
poltica tanto en su capacidad de multiplicar espacios de deliberacin, dilogo y concertacin,
como en su capacidad de concebir y articular polticas pblicas centradas en los ciudadanos.
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De esta forma, el anlisis prospectivo y la construccin de escenarios que lleva adelante el
Proyecto, constituyen una herramienta fundamental para el anlisis y la accin poltica, que se
pone al servicio de los actores para ayudarlos a comprender mejor el presente y as poder
plantear opciones polticas futuras que fortalezcan la gobernabilidad democrtica.
Estas consideraciones que acabamos de sealar, forman parte del enfoque conceptual que
caracteriza al proyecto y que constituye sus rasgos distintivos respecto de otros organismos y
consultoras polticas. A continuacin presentaremos las caractersticas propias del enfoque
conceptual del PAPEP que sustenta los objetivos del proyecto y propondremos la discusin de
algunos tpicos.
1. RevalorizacindelaPolticayNeutralidadActiva
La neutralidad activa constituye el ncleo central del enfoque del PAPEP y se refiere a cmo se
sita polticamente, con qu ventajas comparativas cuenta en el plano metodolgico y,
fundamentalmente, qu tipo de resultados busca obtener.
En primer lugar, como qued establecido, los proyectos PAPEP estn comprometidos con el
fortalecimiento de la democracia y la promocin del desarrollo humano. Slo en este sentido, el
PAPEP abandona la neutralidad y toma partido activamente.
En segundo lugar, el PAPEP asume que existen diversas opciones polticas orientadas a la
construccin y el fortalecimiento de la democracia que responden a diferentes inclinaciones
ideolgicas de cada pas en particular. Los PAPEP son neutrales frente a estos signos
ideolgicos, siempre y cuando los mismos persigan un objetivo comn de defensa de la
democracia y fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica. Dado que la gobernabilidad es
una cualidad de las sociedades o sistemas sociales, no de sus gobiernos (Prats i Catal, 2001),
actuar en funcin de esas metas no implica, por lo tanto, discriminar entre actores.
En este sentido Los proyectos PAPEP no son poltica ni metodolgicamente neutros. Y tiene
como uno de sus principales objetivos especficos el favorecer el avance hacia los escenarios
ms deseables, entendiendo por "ms deseables" a los ms favorables en trminos de
fortalecimiento institucional, consolidacin democrtica y desarrollo humano.
Por otra parte, Un supuesto bsico es que el modo en que se procesan los debates y se
construyen las decisiones tiene efectos decisivos sobre la estabilidad institucional, la calidad de
las polticas y la eficacia de los resultados.
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La poltica importa
El PAPEP considera que hay tres elementos, estrictamente polticos, que son esenciales
para ampliar las posibilidades de xito de una poltica pblica o de un diseo
institucional:
Los acuerdos: La capacidad de generar acuerdos polticos en torno a la necesidad de
un cambio institucional tiene al menos tanto impacto sobre la viabilidad de la iniciativa
como la calidad intrnseca del propio diseo. Estos acuerdos deben involucrar a todos
los actores estratgicos.
La implementacin: El proceso de instalacin de una solucin institucional (su
capacidad de generar incentivos positivos, de dar alternativas a los perdedores, de
neutralizar los riesgos de deslegitimacin) es tan importante como la calidad tcnica de
la solucin diseada.
El timing: El manejo de los tiempos en el proceso de introduccin de cambios (y muy
particularmente la manera de gestionar la tensin entre los costos de corto plazo y los
beneficios de mediano y largo plazo) es esencial para la viabilidad de cualquier proceso
de cambio institucional.
Tip:
Recogiendounaconclusindeldebatecontemporneosobrelanaturalezadelaspolticas
(policies)exitosas,losproyectosPAPEPasumenquelosaspectostcnicossonimportantespero
no decisivos, y que ciertamente son insuficientes. Particularmente en democracia, los
resultadosrealesdelaspolticasestnestrechamenteligadosasusprocesosdeconstruccine
implementacin.Deahlaimportanciadeanalizarla"poltica"yenparticularlapercepciny
estrategiasdelos"actores"queparticipanenella.
Ejercicio:
2. LaVisindelosactoresescrucial
Una importante orientacin que sostiene la "lgica PAPEP" es que la visin de los actores
importa. Esta afirmacin puede entenderse en un sentido general y en otro ms restrictivo. De
manera general, la visin de los actores importa porque, como ya se observ, importan los
procesos de generacin de acuerdos y de instalacin de nuevas soluciones institucionales. El
conocimiento de las percepciones subjetivas (los temores y desconfianzas ms difundidas, la
imagen que se tiene de los otros actores, el modo en que se ordenan las preferencias) es decisivo
para identificar riesgos de bloqueo y eventuales puntos de apoyo a ser aprovechados. Ese
conocimiento "subjetivo" es un complemento importante de la informacin ms "objetiva" que
suelen proporcionar los estudios tcnicos (por ejemplo, el modo en que un cambio institucional
modificar la distribucin del ingreso).
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A los efectos de validar la "lgica PAPEP", no es necesario especificar cul es el impacto de
esos factores subjetivos por comparacin con los factores "objetivos". Alcanza con admitir que
ambos importan, en el sentido de que ambos pueden generar actitudes de conflicto o de bloqueo.
Que una decisin institucional afecte la renta o la capacidad de influencia de un actor especfico
(por ejemplo, los productores rurales) es un dato que permite predecir algn grado de oposicin.
Que los miembros de un grupo crean que una innovacin particular los perjudicar (aun cuando
eso no sea objetivamente cierto) es, al menos en el corto y mediano plazo, un predictor de
resistencia igualmente bueno. Y lo decisivo es que los beneficios de largo plazo de una poltica
no llegarn a producirse si se producen bloqueos en el corto o en el mediano plazo.
Desde el punto de vista, ms restringido, del anlisis de las elites tambin se puede aplicar esta
interpretacin: una conviccin subjetiva suficientemente difundida entre quienes tienen
capacidad de decisin se convierte usualmente en una "profeca autocumplida". Si los
principales agentes econmicos creen que habr un aumento de inflacin, las medidas que
adoptarn estos agentes para protegerse del fenmeno generarn a su vez inflacin. Si los
principales actores polticos esperan un aumento a corto plazo de la violencia poltica, es
probable que las medidas que cada uno tome confirme esa sospecha en los dems. Por lo tanto,
conocer las visiones subjetivas ms extendidas (principalmente, aunque no de manera exclusiva,
entre los miembros de las elites) es un insumo importante para la elaboracin de escenarios de
corto y mediano plazo.
Las elites: La voz de los lderes (o lites) es central, y a medida que el horizonte del
anlisis poltico y la atencin se concentran en el corto plazo, las ideas y el
comportamiento de stos se vuelven an ms importantes. Las elites polticas son
decisivas para dar forma a las polticas. Las demandas y presiones de los electores y
ciudadanos marcan los grandes rumbos, pero las estrategias y los detalles de las
polticas las definen los lderes, cuya funcin es dar forma a esas distintas demandas y
presiones, asumiendo la representacin de distintos sectores, negociando entre s con
grados variables de polarizacin y conflicto.
3. VisinProspectiva
Los proyectos PAPEP adoptan en sus anlisis polticos una visin prospectiva que propone una
reflexin sobre el futuro, con particular nfasis en la construccin de escenarios de
gobernabilidad, a efectos de actuar en el presente. Desde el enfoque de los PAPEP, la
construccin de escenarios prospectivos se ofrece como instrumento puesto a disposicin de los
actores para que puedan plantear diferentes opciones de futuros posibles a fin de definir
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estratgicamente las decisiones a tomar en el presente para alcanzar el escenario futuro ms
deseable.
Ejercicio:
VI. QUHACEYDNDESEHAAPLICADO
El enfoque del PAPEP y sus objetivos se materializan en diferentes tipos de estudios que se
pueden agrupar en tres clases o categoras diferentes, pero fuertemente articuladas entre s.
Estos son:
Informes y Anlisis sobre procesos polticos para interactuar con actores clave;
Observatorio regional.
VI.1InformesyAnlisissobreprocesospolticosparainteractuarcon
actoresclave
Los informes y anlisis sobre procesos polticos permiten posicionar al PAPEP dentro de cada
pas, aunque sus posibilidades reales de incidencia e interlocucin dependen de cada contexto
nacional. La experiencia muestra que, para su concrecin, son muy importantes las contrapartes
nacionales, aunque siempre es posible buscar la interaccin con los actores claves por medio
del sombrero institucional que brinda el sistema de Naciones Unidas.
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Los estudios de casos nacionales/subnacionales, normalmente estn orientados hacia un
mediano plazo, que tratan las temticas y los procesos sociopolticos macro que definen las
perspectivas futuras de las agendas democrticas. Se nutren tanto de las caractersticas
estructurales del contexto especfico como de un anlisis de las percepciones, intereses y
demandas de los actores. Permiten contar con una mirada amplia de las condiciones generales
de un pas/regin ya que para su construccin se realiza un esfuerzo significativo de
relevamiento de informacin (comisin de ensayos a expertos, estudios de opinin pblica,
entrevistas con lderes, talleres).
Por otra parte, los informes de coyuntura poltica son tambin un instrumento clave del PAPEP
para plantear alternativas a los gobiernos y a los actores. Lgicamente, el proceso de su
elaboracin es ms breve y prescinde, en cierto grado, del anlisis estructural. En este caso, la
atencin se centra en la configuracin de las fuerzas y los factores polticos internos del
pas/regin, en el alineamiento de sus actores, en los temas clave de las agendas pblicas, en los
procesos sociales en curso y otras temticas coyunturales. Tpicamente, los informes de
coyuntura poltica se realizan a pedido de parte de algn actor del desarrollo.
En el marco del PAPEP, algunos ejemplos de informes de coyuntura pueden encontrarse en:
Nicaragua (2007), con el objetivo de evaluar la situacin y las perspectivas tras los
primeros meses del gobierno sandinista.
Un tercer tipo de estudios, como se seal ms arriba, son los informes flash en situaciones
crticas. Estos son reportes rpidos que se presentan directamente a los actores involucrados, y
cuya fuente de informacin primaria son las encuestas de opinin pblica tipo mnibus2 y las
2 Las encuestas Omnibus son encuestas coordinadas por una agencia con un cuestionario que contiene preguntas
realizados por diferentes organizaciones. Estas pagan sus preguntas y reciben solo la informacin de estas ms los datos de
clasificacin. La ventaja de esta modalidad es que para pocas preguntas tiene un costo menor que una encuesta especfica.
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consultas a lderes. El objetivo es presentar el estado de situacin a los tomadores de decisin
para que cuenten con los elementos necesarios para buscar las salidas. Ejemplos de estudios
flash son:
Bolivia, Consulta flash a lderes y elites nacionales de alto nivel acerca de: 1) esquemas
posibles de distribucin del Impuesto a los Hidrocarburos y de la Renta Dignidad
(Ministerio de la Presidencia, 2006); 2) posibles salidas al bloque de la Asamblea
Constituyente en relacin a la capitalidad (Comisin Multipartidaria presidida por el
Vicepresidente de la Repblica, 2008)
VI.2.InformesyAnlisissobretemasestratgicosdelaagendapblica
paraformularrecomendaciones
Los informes y anlisis sobre temas estratgicos de la agenda pblica, a diferencia de los
anteriores, son esfuerzos que buscan articular la esfera poltica con la esfera de la programacin
del desarrollo (humano, econmico, social, institucional) a travs de una formulacin de
recomendaciones especficas. Existen tres tipos de estudios al respecto
La evaluacin poltica de polticas pblicas estratgicas se realiza en funcin de cules son las
condiciones de la gobernabilidad (el capital poltico), el grado de conflictividad social y
poltico-institucional, el mapa de actores polticos y los grupos de inters, incluidos los poderes
fcticos. El objetivo es analizar quin gana y quin pierde con la programacin de determinadas
polticas y, en primer trmino, cul es la viabilidad poltica de stas. La experiencia en esta lnea
de trabajo muestra que existe una necesidad clara de entender la coyuntura poltica y el largo
plazo, logrando la intermediacin entre los anlisis polticos y de poltica pblica
especializados.
Se realizaron al respecto:
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Estudio de caso Bolivia (2008)
VI.3Observatorioregional
Los primeros estudios nacionales permitieron, a la vez, generar inductivamente una perspectiva
regional acerca de los desafos que enfrentaba la regin y, al mismo tiempo, demandaban una
visin comparativa ms amplia para comprender dentro de lo regional las situaciones nacionales
especficas. De esta necesidad naci el observatorio regional, cuyos primeros pasos se dirigieron
a examinar la regin desde el punto de vista de las elites influyentes de Argentina, Brasil,
Mxico y los Estados Unidos3. Posteriormente frente al promisorio e indito crecimiento
econmico que los pases de la regin experimentaban se realizaron una serie de seminarios y
talleres con el objetivo de analizar el nuevo mapa poltico de la regin, de all surgi la
necesidad de contar con una Brjula4 para la democracia que diera cuenta de una agenda para
fortalecer la gobernabilidad democrtica. En la actualidad, ante la crisis econmica
internacional, se desarrolla un estudio regional que tiene como objetivo analizar y dar
seguimiento al impacto que la crisis podra producir en la gobernabilidad democrtica de los
pases en el corto y mediano plazo.
Fue as que, ante la tesis de que Amrica Latina vive una poca de inflexin y cambio,
el PAPEP se propuso desarrollar estudios regionales. Los objetivos del Observatorio Regional
son:
3 Esta experiencia se plasm en Caldern, F. (2008): Escenarios polticos en Amrica Latina: conceptos, mtodos y
observatorio regional, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires.
4 Esta experiencia se plasm en PAPEP (2008): Una brjula para la democracia: aportes para una agenda de
gobernabilidad democrtica, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires.
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2. generar debates para impulsar estrategias destinadas a fortalecer una gobernabilidad
democrtica integral, mediante procesos de devolucin con actores relevantes de la
regin.
En ese marco, el PAPEP elabor Una brjula para la democracia. Aportes para una Agenda de
Gobernabilidad que apunta a pensar los caminos posibles de manera pluralista, a partir de la
deliberacin intensa entre actores y analistas. Otro instrumento central del Observatorio
Regional son las entrevistas con lites en su versin presencial o virtual (Red Delphi)5.
Por otra parte, el PAPEP est desarrollando un Sistema de Monitoreo y Alerta Temprana de
Crisis de Gobernabilidad (SMAT) a partir de un marco conceptual que analiza la dinmica de
las crisis de gobernabilidad en Amrica Latina. El objetivo es identificar tempranamente los
signos de deterioro de las condiciones de gobernabilidad (cun seca est la pradera), para
desarrollar acciones que impidan la llegada de los escenarios no deseados (el incendio de la
pradera). Este sistema de monitoreo pretende generar una serie de indicadores que permitan
detectar:
ii) la activacin poltica del malestar y su expresin en conflictos sociales con capacidad de
afectar la gobernabilidad democrtica (conflictograma,); y
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3. La formacin del equipo.
Teniendo como horizonte la pregunta y los temas que dan origen al proyecto, se da inicio a la
etapa de Diseo del estudio PAPEP.
VII.1ElDiseo
En esta etapa se definen los temas sobre los que se va a trabajar en el proyecto, los actores que
sern consultados, y los instrumentos de recoleccin de informacin que se emplearn. Estas
definiciones dependen de los objetivos especficos del proyecto y de los recursos disponibles
para su ejecucin.
Los estudios PAPEP no se realizan en un vaco terico. Los PAPEP poseen una perspectiva
terico-metodolgica que consiste en analizar las potenciales interacciones entre los actores, a
partir de conocer sus intereses, preferencias y capacidades, y al mismo tiempo comprender la
estructura que limita a estas interacciones, donde stas tienen lugar.
Los PAPEP poseen una perspectiva terico-metodolgica que consiste en analizar las
potenciales interacciones entre los actores, a partir de conocer sus intereses, preferencias y
capacidades, y al mismo tiempo comprender la estructura que limita a estas interacciones, donde
stas tienen lugar. Es por ello que junto al registro de las preocupaciones e intereses de los
actores relevantes que ponen en marcha el proyecto PAPEP, un insumo clave en esta instancia
es la recopilacin y sistematizacin de informacin de carcter contextual y secundaria (es decir
no generada por el propio proyecto) a partir de todo lo cual se elabora un pre-diagnostico que
debe ofrecer un panorama lo ms objetivo posible de la situacin del pas regin o contexto,
ms all de las percepciones de los actores (que sern tomadas en la etapa de relevamiento) y
debe lograr dar cuenta bsicamente de los siguientes aspectos:
los estados de opinin o percepciones particulares que ya han podido ser identificados
en relacin a esos procesos.
Por muchas razones ms o menos evidentes (incluyendo algunas muy prcticas, como los costos
en tiempo y dinero), carece de sentido desarrollar una investigacin original con el objetivo de
producir este diagnstico preliminar. El procedimiento apropiado aqu es, ms bien, resumir
directamente lo que ya se sabe, partiendo, si es posible, de lo que dicen los que han generado
ese conocimiento (los que saben). Para eso es suficiente hacer una recopilacin sistemtica de
la literatura secundaria disponible, y eventualmente, si fuera necesario y posible, comisionar
ensayos que resuman la situacin. En cuanto al primer camino (relevamiento de informacin
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secundaria), en su transcurso deben aplicarse los criterios metodolgicos usuales cuando se
intenta conocer el estado del arte en un dominio especfico.
El anlisis de esta informacin secundaria general, junto con los recursos disponibles para el
proyecto, suele ser la base sobre la que se tomarn las tres decisiones centrales para los futuros
pasos del Estudio:
cules sern los temas/variables especficas sobre los que se recogern opiniones,
percepciones e informaciones;
quines sern los actores a los que se les solicitar opinin o de los cuales se
recolectara informacin
a) La naturaleza de los eventuales documentos acerca del contexto o de algn aspecto clave del
proyecto que debera profundizarse a partir de una revisin adicional de informacin secundara
a partir del encargo a expertos de la redaccin de los positional papers econmicos, polticos y
sociales.
VII.2ElRelevamiento
Esta es la etapa de trabajo de campo destinada a la recoleccin de la informacin, en la cual
mediante diferentes instrumentos, como encuestas, grupos focales, entrevistas a elites, se
recogen las percepciones e intereses de los actores y se encargan estudios acerca del contexto
poltico, econmico y social.
VII.3ElAnlisis
La etapa de anlisis es el momento en que se pone en juego la mirada propiamente prospectiva
y donde se recurre al mtodo de construccin de escenarios y los talleres prospectivos.
En esta etapa se estiman las trayectorias probables de los diferentes actores en el corto y
mediano plazo, y a partir de la informacin y las percepciones y opiniones relevadas, se procede
a identificar la probabilidad de que emerjan factores de bloqueo o conflicto (y de consenso), as
como identificar los segmentos del debate poltico donde es esperable que se produzcan e
identificar, dentro de ese conjunto, aquellos que puedan tener un mayor potencial
desestabilizador (y estabilizador) para el sistema poltico.
Explorar posibles cursos de accin que permitan esquivar los bloqueos o conflictos con
mayor capacidad desestabilizadora.
Para lograr estas metas, se recurre por lo general, esencialmente al mtodo de construccin de
escenarios y asociados a este, a la realizacin de talleres prospectivos.
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1- Los talleres prospectivos
2- La Construccin de Escenarios
Una vez que del taller prospectivo surgi un amplio listado de Factores determinantes,
distinguiendo las tendencias estructurales de las variables crticas, comienza el momento de la
construccin de escenarios, que puede ser entendido como una fase de sntesis de lo trabajado
hasta el momento.
El equipo PAPEP que lleva adelante el anlisis prospectivo, construye escenarios futuros a
partir de la identificacin de los temas o variables centrales que determinan riesgos e
incertidumbres para un determinado contexto poltico o de gobernabilidad y en la formulacin
de posibles cursos de accin que permitan esquivar los bloqueos y conflictos que tienen mayor
capacidad desestabilizadora. Al finalizar esta etapa, se debera contar con:
VII.4Devolucin
El propsito de esta etapa es doble: por un lado comunicar a los actores nacionales relevantes (y
a la cooperacin internacional) los resultados conceptuales de los PAPEP (los escenarios); por
otro lado, impulsar con esos actores un debate sobre las prioridades nacionales y sobre los
grandes rumbos capaces de acercar al pas a los escenarios deseables.
En esta etapa se utiliza un tipo de taller prospectivo especficamente diseado para esta etapa,
que en el marco del proyecto adquiere el nombre de mesas de devolucin.
Las mesas de devolucin: Las mesas de devolucin son la herramienta utilizada para
presentar a los actores relevantes los resultados conceptuales con el fin de abrir el proceso de
dilogo y discusin acerca de los horizontes deseables y los indeseables. Entre otros resultados,
las mesas de devolucin permiten ubicar las posiciones de los actores en el espacio
poltico y entender su juego de alianzas y relaciones.
Las mesas de devolucin permiten comunicar los resultados conceptuales a los que el estudio ha
arribado. Pueden ayudar a alcanzar los siguientes objetivos:
Aumentar el conocimiento ayudando a ver qu futuros podran ser posibles, y cmo y
por qu ellos podran producirse.
Generar innovaciones y nuevas decisiones a partir de interpretaciones frescas acerca de
la complejidad de ciertos problemas o situaciones.
Rediscutir ciertas decisiones u orientaciones proveyendo nuevas informaciones acerca
del contexto en el cual se toman estas decisiones.
Identificar decisiones contingentes explorando lo que las organizaciones o actores
deberan hacer si ciertas circunstancias suceden.
Crear condiciones para el desarrollo de visiones compartidas sobre el futuro que puedan
influir el comportamiento de organizaciones e individuos.
Esta instancia de devolucin a travs de las mesas es la ltima etapa del estudio, en la que se
busca concretar el objetivo principal del proyecto: la interlocucin poltico estratgica. Pero por
otro lado, a su vez, la devolucin es la etapa inicial del proceso de investigacin para la accin
que lo caracteriza, puesto que retroalimenta al proyecto, dando origen a una nueva Demanda a
travs de la re definicin de temas/problemas a estudiar. Es por ello que debe hablarse del
proceso PAPEP y no slo del proyecto y los estudios.
LainvestigacinProspectivaestratgicacomoProceso
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devolucin a su vez dispara la necesidad de una redefinicin de temas que conducen a una
nueva demanda, por parte de los actores, que reinicia una vez ms el proceso.
A lo largo del proceso, y en cada una de las etapas, se van generando diferentes productos. El
producto conceptual del PAPEP, como ya se mencion, son los escenarios prospectivos y el
producto de incidencia poltica son las mesas de devolucin.
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EscenariosprospectivosrealizadosporelPAPEP
Pas Plazo Variable 1 Variable 2 Fuentes utilizadas Perodo Actores Escenarios
Argentina 2007-2008 Poltica Institucionalidad Encuestas de opinin Poscrisis Coalicin oficialista 1: Presidente con legitim idad decisionista /O posicin dividida.
(cohesin opositora) (equilibrios de poder) Fuentes secundarias Lderes de la oposicin 2: Presidente con legitim idad decisionista /O posicin unificada.
3: Presidente popular con m ejor perfil institucional/O posicin dividida.
4: Presidente popular con m ejor perfil institucional /O posicin unida.
Bolivia 2006 + Intensidad del Capacidad de Entrevistas elites Crisis Pases vecinos O ptim ism o m oderado.M ejora en la capacidad de gestin del cam bio
cam bio gestin Relevam iento de Dirigentes sindicales y del nuevo gobierno.
m edios cam pesinos
Pueblos indgenas
Em presas (hidrocarburos)
Brasil 2007-2010 Agenda social Institucionalidad Fuentes secundarias --- Clase poltica 1: Continuidad; baja expansin econm ica e inclusin social,
(continuidad-cam bio) (continuidad-cam bio) Actores sociales ineficacia del sistem a poltico.
2: Crisis de gobernabilidad; contraccin del crecim iento econm ico y
aum ento del descontento social.
3: O ptim ista; nuevo pacto social y crecim iento econm ico, reform a del
sistem a poltico.
El Salvador 2009-2010 G estin econm ica G estin poltica Entrevistas elites Poscrisis Nuevas lites y 1: Polarizacin y recesin econm ica.
M onitoreo de m edios liderazgos polticos 2: Acuerdos polticos sin reactivacin econm ica.
Fuentes secundarias Partidos polticos 3: Dilogo y recuperacin econm ica.
M edios de com unicacin
Honduras 2006-2009 Satisfaccin de Institucionalidad Entrevistas elites Precrisis Partidos polticos 1: Deterioro de la calidad institucional e insatisfaccin de las
expectativas (avanza-retrocede) Actores externos expectativas econm icas de la sociedad.
2: M ejoras en am bas dim ensiones.
3 y 4: M ejoras en una de las dim ensiones y deterioro en la otra.
Nicaragua 2007-2008 G obernabilidad Institucionalidad Entrevistas elites Precrisis G obierno y partidos pol. 1: G obernabilidad com partida o sustentable.
(fragm entacin y M edios de com unicacin 2: G obernabilidad por acuerdos pragm ticos.
relacin interpartidaria) Actores externos 3: G obernabilidad precaria.
Sociedad civil 4: G obernabilidad en la zona de riesgo de crisis.
Em presarios y sindicatos
Panam 2006-2009 G estin econm ica Institucionalidad Entrevistas elites --- Lderes polticos y
1: nfasis en crecim iento econm ico y m ayor institucionalidad.
(avance-retroceso) Fuentes secundarias econm icos
2: nfasis en equilibrios sociales y territoriales y m ayor institucionalidad.
Encuestas de opinin 3: nfasis en crecim iento econm ico y m enor institucionalidad.
4: nfasis en equilibrios sociales y territoriales y m enor institucionalidad.
Per 2006-2007 Crecim iento Institucionalidad Entrevistas elites Poscrisis G obierno 1: Crecim iento sin m ejoras sociales y acuerdos intraelites.
econm ico (acuerdos polticos) Fuentes secundarias Elites em presarias 2: Sin acuerdos intraelites y situacin econm ica y social deteriorada.
Lderes polticos 3: Crecim iento econm ico con m ejoras sociales y acuerdos de
construccin institucional.
4: Crecim iento econm ico sin m ejoras sociales y acuerdos
5: Crecim iento econm ico con m ejoras sociales y sin acuerdos
Uruguay 2005-2009 Reform as Poltica Entrevistas elites Poscrisis G obierno 1: Consolidacin del partido en el gobierno y m ejoras econm icas.
econm icosociales (cohesin del partido Fuentes secundarias Partidos polticos 2: Pesim ista; increm ento del conflicto poltico y estancam iento econ.
www.escuelapnud.orgAv.82No.1062P2,Tel.4889000Ext.262Bogot,Colombia
de gobierno) Em presarios 3: xito del gobierno y fracaso del partido de gobierno.