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FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

REFORMA DO ESTADO: DA ADMINISTRAO BUROCRTICA


ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL : O CASO BRASILEIRO

Marcelo Loureiro Reis1

RESUMO

Esse artigo tem como objetivo contextualizar a transio do modelo de


administrao pblica burocrtica para o modelo de administrao pblica gerencial
no Brasil luz da implementao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado - PDRAE. O estudo baseia-se em fontes primrias e secundrias sobre o
tema e procura apontar o que efetivamente foi realizado aps a formalizao do
plano de mudanas na gesto pblica, implementado no mbito do Ministrio de
Reforma do Aparelho do Estado - MARE. Conclui que, mesmo que boa parte das
aes propostas para alcanar os objetivos do Plano tenha sido posta em prtica, e
sucessos alcanados, fato que a Reforma no est completa, existindo ainda
resqucios do patrimonialismo e da burocracia que ainda travam a prtica eficiente
da administrao pblica gerencial no Brasil.
PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica. Burocracia. Reforma do Estado.

1 INTRODUO

Os problemas enfrentados pela administrao pblica no Brasil vinham de


longa data e apresentavam-se nos diversos mbitos da atuao governamental no
incio da dcada de 1960 (PEREIRA,1997). Este trabalho visa contextualizar a
proposta de transio do modelo de administrao pblica burocrtica, vigente no
pas at meados de dcada de 1990, para o modelo da administrao pblica
gerencialista baseada na proposta de Reforma do Estado Brasileiro e
fundamentada no instrumento denominado Plano Diretor de Reforma do Aparelho
do Estado (PDRAE). A discusso sobre a Reforma dos Estados Nacionais no
mundo suscitou bastante controvrsia em suas possveis abordagens e na forma
como o estado procurou se adequar administrativamente dinmica das mudanas
globais. O modelo de reforma administrativa no Brasil foi estruturado sob os

1
Mestre em Economia pelo Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Esprito

Santo/UFES. Especialista em Comrcio Exterior pela Universidade Federal do Esprito Santo/UFES, Ps-
Graduado MBA em Gesto Estratgica de Negcios pela Fundao Instituto Capixaba de Pesquisas em
Contabilidade, Economia e Finanas - FUCAPE. Professor da Faculdade Novo Milnio.
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alicerces de uma abordagem mais tcnica e restrita cuja linha, a seguida pelos
principais formuladores da proposta de Reforma no Brasil, o ex-ministro Luiz Carlos
Bresser Pereira e o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.
O trabalho pretende realizar uma contextualizao histrico-poltica da
proposta brasileira de reforma administrativa chamada gerencial, considerada por
muitos de natureza liberalizante, e pontuar as principais intervenes nos
arcabouos legal, institucional e da gesto pblica no Brasil.
Para entender o contexto da reforma brasileira necessrio tambm olhar
para o contexto global em que estas reformas foram se tornando necessrias, visto
que mudanas vinham ocorrendo no mundo a partir de momentos de importantes
turbulncias como a crise de 1929, a 2 Guerra, os choques do petrleo e,
principalmente, em funo da globalizao dos mercados que na dcada de 1980 j
traduzia a necessidade da redefinio do papel do Estado na economia e no seu
relacionamento com a sociedade.
As reformas de Estado implementadas na Europa, nos Estados Unidos e na
Amrica Latina, apesar de guardarem suas singularidades no tempo e espao,
trouxeram em seus objetivos pontos comuns em qualquer parte que tenham sido
implementadas. Mesmo que tendo razes na dcada de 1970, a Reforma dos
Estados Nacionais ganhou grande importncia a partir das dcadas de 80 e 90
(PEREIRA, 2008).
Conforme Kettl (2005) citado por Pereira e Spink (2005 p.75) pode-se
identificar que um movimento crescente de mudana no setor pblico est presente
desde os primeiros anos da dcada de 1980 e que ainda segundo este autor, este
movimento tornou universal o tema da Reforma do Estado.
Cruz (1998) observa que apesar de universal e bastante presente, o tema
Reforma do Estado no simples, nem tampouco de fcil compreenso, pois este
movimento no constitui um todo ordenado e sincrnico de medidas. Algumas
reformas foram precoces como as efetuadas no regime militar Chileno, outras foram
retardatrias como no caso brasileiro. Outro ponto complexo trazido por este autor
em termos do contedo das reformas em cada pas, que se caracterizaram pelas
mais variadas denominaes como: ajustes estruturais, reforma neoliberal,
liberalizao econmica, ficando ainda as opinies sobre tais reformas polarizadas
em termos de consensos positivos e negativos de seus efeitos. Cruz (1998) ainda

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relata em seu trabalho que, apesar das particularidades em cada caso, o consenso
estabelecido na literatura especializada, que a situao de crise o elemento
sempre presente no ambiente das recentes Reformas de Estado.
Spink (1998) observa que o termo reforma administrativa era a expresso
em uso entre o final dos anos 60 e incio dos anos 70 e que seu significado
englobava mudanas nos elementos que compe a administrao pblica, como a
administrao de pessoal, fluxo de processos, estrutura administrativa entre outros.
Ainda de acordo com este autor, j nesta poca foram incorporados novos atributos
expresso como: procedimentos administrativos especficos, sistemas de pessoal
e programas de locais de mudanas, reviso e reformas de ajustes estruturais do
servio pblico, programas de capacitao mista, programas de mudanas
temticas na esfera pblica e importantes reformas constitucionais do Estado.
Com a ampliao do conceito a partir da incluso de novas atribuies da
administrao pblica o termo reforma do estado veio a ser utilizado na dcada de
1990 passando a significar um processo de reflexo amplo sobre o estado e a
sociedade (SPINK, 1998). E ainda afirma Spink que da melhoria dos
procedimentos, a discusso cresceu e passou reforma do Estado, do prtico do
concreto para o simblico(1998 p.156).
Jenkins (1998 p.201) ao analisar as reformas administrativas no Reino Unido
relata que os governos tem lutado contra a incompetncia e ineficincia desde que
a burocracia governamental existe e conclui ainda que os objetivos foram mais ou
menos os mesmos: melhorar o funcionamento do governo, aumentar a eficincia,
reduzir custos, eliminar o empreguismo e corrupo. No por acaso, Margareth
Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck Rayner) para
comandar seu plano de reforma administrativa (ABRUCIO, 1997).
De modo geral, a redefinio do papel do Estado na economia e a tentativa
de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem sempre bem
sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das dimenses econmica e
social do antigo tipo de Estado. Para responder ao esgotamento do modelo
burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga escala, padres gerenciais na
administrao pblica, inicialmente e com mais vigor em alguns pases do mundo
anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois
gradualmente, na Europa Continental e Canad (ABRUCIO, 1997). As mudanas

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propostas para a transio do modelo burocrtico para o modelo gerencial no caso


brasileiro, o objeto de estudo desse trabalho.
A relevncia do estudo se d pela importncia poltica e econmica do Brasil
em mbito mundial e principalmente na Amrica Latina, visto que a Reforma do
Estado tem por objetivo melhorar o desempenho do Brasil nestes mbitos, visando
principalmente a readequao do pas a nova dinmica global a partir dos anos de
1990.
Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Alm desta introduo, o
referencial terico apresenta as abordagens pelas quais as reformas so
implementadas. Tratam-se de correntes de pensadores que pretendem estabelecer
uma reforma onde a administrao pblica seja eficiente com menor atuao do
estado e maior atuao do mercado, a chamada abordagem tecnicista ou limitada
(mercadolgica) e a abordagem oposta que trata a reforma do estado fundamentada
na figura de um estado mais forte e propulsor do desenvolvimento, a chamada
abordagem ampliada ou irrestrita (estadocntica). Ainda no referencial, so
caracterizados os tipos de administrao pblica preexistentes, quais sejam: a
administrao pblica patrimonialista, a administrao pblica burocrtica e
finalmente a administrao pblica gerencial. Em seguida apresentam-se os
procedimentos metodolgicos da pesquisa. A parte referente ao desenvolvimento
contextualiza um rpido panorama da situao da administrao pblica brasileira a
partir de 1930, as aes propostas do PDRAE bem como as aes efetivadas pelo
governo brasileiro a partir de seu lanamento. Por fim, a concluso indica o que foi
trabalhado no artigo sintticamente.

2 REFERENCIAL TERICO

At a crise de 1929 o liberalismo econmico reinava quase que absoluto no


mundo. Porm aps a referida crise e principalmente no perodo ps II-Guerra a
figura do estado forte e principal agente indutor de crescimento e desenvolvimento
dos pases ganha fora, e o chamado Welfare State baseado no pensamento
keynesiano. Este modelo de gesto centralizado no poder do estado entra crise
progressivamente a medida que a sobrecarga de demandas sobre o estado fragiliza

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as condies de existncia de uma administrao eficiente e qualificada com


capacidade para enfrentar crises (SETTI, 2011).
Segundo argumentos de ALMEIDA (2006), as muitas reformas
implementadas no Estado tiveram por objetivo pregar uma filosofia de mudanas,
modernizaes e incorporao de novos jarges. Contudo, teorias que descreveram
esta ou aquela tipicidade de modelos de gesto do Estado, bem como os meios
empregados, regras e procedimentos, passaram a conviver com o paradoxo da
dependncia do modelo burocrtico. De tal modo, buscou-se solucionar as
deficincias encontradas no Estado e combater as disfunes provocadas pela
burocracia implementando um modelo de gesto de sucesso no setor privado e que
passava a figurar como alternativa a ser incorporada gesto pblica.
Dessa forma, temos que cada pas interpreta, sua necessidade, a forma
como soluo para a melhoria na gesto do Estado ser alcanada e estas
diferentes estratgias se baseiam em vises distintas sobre responsabilidade e
poder do Estado. Assim necessrio explanar, mesmo que sucintamente, sobre os
tipos de abordagens e os modelos de gesto pblica preexistentes.
Setti (2011) enfatiza que a Reforma dos Estados abordada sob duas
perspectivas : a primeira a tecnicista ou restrita e a segunda chamada
expandida, ampliada ou irrestrita. A abordagem tecnicista um pensamento
tcnico e mais preocupado com o acerto de contas pblicas, reformas para a
melhoria da gesto de resultados, indicadores, e por vezes no levando em conta a
relao entre o Estado e a sociedade e as variantes histrico-culturais, focando mais
especificamente questes tcnicas e contbeis. Esta abordagem a balizadora do
pensamento do ex-Ministro brasileiro Luiz Carlos Bresser Pereira no delineamento
das diretrizes propostas para a Reforma Estado Brasileiro a partir dos anos de 1990.
Este modelo, mesmo que seus formuladores no concordem, chamado de
Neoliberal, isso por seguir uma linha de pensamento mais mercadolgica do que
estadocntrica, significando que as diretrizes acatadas pelos governantes adeptos
dessa corrente foram voltadas para uma reforma de Estado que visava instaurar na
administrao pblica elementos empresariais. O modelo dito de natureza mais
liberal, pressupe que o equilbrio interno e externo ser alcanado com uma menor
interveno do Estado nas atividades econmicas, permitindo que as foras do livre
mercado atuem de modo a promover o bem estar no pas. Os principais autores

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dessa linha de pensamento da reforma considerada tcnica ou restrita so : o


prprio Bresser Pereira, Adam Przeworski, Willian Glade, Donald Kettl e o tambm
ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.
Por outro lado temos a oposio deste modelo de reforma, os que defendem
uma abordagem considerada expandida, irrestrita ou ampliada da reforma. Esta
corrente defende que a Reforma do Estado e a reforma administrativa devem ir
muito alm do que o ajuste contbil e a melhoria da gesto dos servios pblicos.
uma concepo mais contestatria, mais inconformada e critica ao modelo restrito
de reforma que prev aes focalizadas nas instituies polticas estatais sem levar
em conta o contexto social dos pases em desenvolvimento. Este segundo bloco de
intelectuais que abordam as reformas de forma ampliada aproximam-se da
concepo de um Estado forte e propulsor do desenvolvimento e seu iderio vai
desde o socialismo extremo ao Welfare State Keynesiano. So autores expoentes
dessa abordagem Eli Diniz, Ha-Joon Chang, Ricardo Antunes, Boito Jr. e outros
(SETTI, 2011).
O argumento desenvolvido por Eli Diniz consolida e ilustra a viso ampliada
das reformas em oposio ao tecnicismo, afirmando que :

[...] parece-me relevante abordar a reforma do Estado em conexo com o


aperfeioamento do estado de Direito, aspecto geralmente negligenciado
nas anlises correntes sobre crise e reforma do Estado, j que tais anlises
tendem a privilegiar componentes econmicos e sobretudo financeiros da
referida crise. Em outros tempos, cabe pensar a reforma do Estado em
estreita associao com os temas da governabilidade democrtica e do
aperfeioamento institucional do pas, em contraposio aos fatores de
natureza puramente contbil, ligados reduo de despesas e ampliao
de receitas. Para tanto impe-se o abandono de enfoques restritos,
unilaterais e reducionistas, em nome de uma abordagem ampla e de uma
perspectiva multidimensional, focalizando vrios aspectos envolvidos numa
anlise mais profunda da reforma do Estado. Essa viso implica desde
logo enfatizar o aspecto constitucional do Estado o imprio da lei -,
princpio segundo o qual ningum, inclusive aqueles que governam, deve
estar acima da lei. Implica ainda considerar a questo da relao entre os
poderes, o papel dos partidos polticos, a existncia de fontes alternativas
de informaes e as formas de articulao estado-sociedade. Ademais a
reforma administrativa passa a ser vista como um dos itens de uma agenda
mais abrangente de reforma, que compreende alm de questes tcnicas e
financeiras a dimenso propriamente poltica da reforma do estado (DINIZ
2004, p.41).

Dessa forma, pode-se concluir que a grande critica desta viso ampliada em
relao ao modelo tecnicista, resida no excesso de desprezo ou, no mnimo, de

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negligncia do Estado para com as grandes questes sociais de pases ainda em


processo de desenvolvimento como o Brasil.

Para entender o tipo de administrao pblica e de Estado pensado por


Bresser Pereira para o caso da reforma brasileira, preciso esclarecer sobre os
modelos de administrao pblica preexistentes, quais sejam, o patrimonialista, o
burocrtico e o gerencial

A administrao pblica patrimonialista se distingue por uma fundamental


caracterstica: a permeabilidade entre o pblico e o privado. Na verdade o que
existe uma apropriao do que pblico pelo governante que utiliza o bem pblico
como se fosse parte de sua propriedade (SETTI, 2011).

Na busca em compreender e explicar os fatores permanentes na formao do


patronato poltico brasileiro no Estado, autores como Raymundo Faoro e Sergio
Buarque de Holanda, que fazem parte de uma abordagem sociolgica da herana
patriarcal-patrimonial, desenvolvem importantes interpretaes sobre os sucessivos
acontecimentos no tempo histrico em Portugal e no Brasil colonial, que levaram ao
enraizamento do patrimonialismo no Brasil.

O capitalismo de Estado esteve sempre presente nas conquistas


portuguesas. Desde a conquista de Ceuta no ano de 1415, quando o membro do
Estado maior do rei fez a proposta de expedio, o estamento2 possua um papel
fundamental. O estamento filtra, pondera e tece um plano que daria ao tesouro
real grossas compensaes. Esta a realidade, mais prosaica e menos bela do que a
da lenda, que via na conquista de Ceuta um torneio de cavalaria: o rei, ao armar
cavaleiro seus trs filhos, teria decidido a realizao de um golpe de grande estilo,
desferido contra o islamita (Faoro, 1977, p. 55-56). Essa conquista de Ceuta foi
uma manifestao do capitalismo de Estado.

Nesse sentido, era um capitalismo monrquico portugus, politicamente


orientado. nessa formao de Estado portugus que se gera o estamento
burocrtico, originando-se do patrimonialismo weberiano, tomando forma no
patronato poltico brasileiro (ENDERLE; GUERRERO, 2008).


2
Raymundo Faoro inova ao criar os conceitos de estamento burocrtico e capitalismo poltico,
que embora no estando presentes em seu principal autor de referncia, Max Weber, a partir dele
sua gnese.
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A Coroa, s ela e mais ningum, dirige a empresa que seu monoplio


inalienvel. As terras descobertas, como se fossem conquistadas,
pertenciam, e direito e de fato, monarquia. Senhora das terras e dos
homens, -o, tambm, das rotas e do trfico. Do exclusivo domnio sobre as
descobertas e conquistas decorre, naturalmente, o monoplio do comercio,
que leva ao capitalismo monrquico, sistema experimental de explorao
econmica ultramarina (FAORO, 1977, p.57).

O Brasil moderno tem suas razes calcadas no Estado patrimonial que possui
sua gnese em Portugal. A consolidao do Estado patrimonial portugus e sua
lgica burocrtica estamental dirigiam a dinmica colonial.

O mercantilismo emprico portugus, herdado pelo Estado brasileiro, fixou-


se num ponto fundamental, inseparvel de seu contedo doutrinrio,
disperso em correntes, faces e escolas. Este ponto, claramente
emergente da tradio medieval, apurado em especial pela monarquia
lusitana, acentua o papel diretor, interventor e participante do Estado na
atividade econmica. O Estado organiza o comercio, incrementa a indstria,
assegura a apropriao da terra, estabiliza preos, determina salrios, tudo
para o enriquecimento da nao e o proveito do grupo que a dirige. (...) O
Estado, desta forma elevado a uma posio prevalente, ganha poder,
internamente contra as instituies e classes particularistas, e,
externamente, se estrutura como nao em confronto com outras naes
(FAORO, 1977, p. 62).

O direito portugus foi articulado para servir organizao poltica em


detrimento ao comrcio e economia particular. A edio das Ordenaes Filipinas
no ano de 1603, cdigo legislativo de Portugal e do Brasil que mais perdurou, trazia
em sua essncia a interveno do Estado na economia em qualquer atividade.
Nesse sentido, o estamento se torna a camada organizada e definida
politicamente em razo de suas relaes com o Estado. Possui uma dinmica
autnoma e fechada, exercendo seu poder atravs do controle patrimonialista do
Estado, no fazendo distino entre o pblico e o privado.

O patrimonialismo, organizao poltica bsica, fecha-se sobre si prprio


com o estamento, de carter marcadamente burocrtico. Burocracia no no
sentido moderno, com aparelhamento racional, mas da apropriao do
cargo - o cargo carregado de poder prprio, articulado com o prncipe, sem
a anulao da esfera prpria de competncia. O Estado ainda no uma
pirmide autoritria, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenao,
com respeito aristocracia dos subordinados (FAORO, 1984, p.84).

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O que se v no Brasil uma mistura entre o estamento burocrtico e uma


sociedade que vive uma histria de tradio patrimonial-burocrtica portuguesa.
Holanda (2005) toma como ponto central a incapacidade que acompanhou a
sociedade brasileira em separar a vida pblica e a vida privada, sendo este modelo
de sociabilidade estabelecido no Brasil, fruto do enraizamento dos traos lusitanos
de falta de fidedignidade a qualquer tipo de ordenao impessoal, sustentando o
patrimonialismo existente. O autor percebeu as urgentes mudanas necessrias
que se exigia para o pleno desenvolvimento de uma sociedade moderna calcada na
racionalidade, construindo instituies e relaes sociais caractersticas de uma
ordem racionalizada.

A crise que acompanhou a transio do trabalho industrial aqui assinalada


pode dar uma idia plida das dificuldades que se opem abolio da
velha ordem familiar por outra, em que as instituies e as relaes sociais,
fundadas em princpios abstratos, tendem a substituir-se aos laos de afeto
e de sangue.(...) E se bem considerarmos as teorias modernas, veremos
que elas tendem, cada vez mais, a separar o individuo da comunidade
domstica, a libert-lo, por assim dizer, das virtudes familiares. Dir-se-
que essa separao e essa libertao representam as condies primrias
e obrigatria de qualquer adaptao vida prtica (HOLANDA, 2005, p.
143)

Nesse sentido, este autor aponta que o patrimonialismo como mecanismo de


poder pessoal para deliberar e administrar a esfera pblica apresentou-se como
nocivo ao desenvolvimento capitalista no Brasil. As caractersticas da formao
familiar impregnaram a vida pblica, levando esfera do Estado a indissociao
entre aquilo que pblico e o que privado (ENDERLE; GUERRERO, 2008).
WEBER(1999) faz uma descrio de traos dos funcionrios patrimoniais
indicando claramente a existncia de uma relao de fidelidade mais parecida com a
submisso de criado e senhor do que de fidelidade objetiva do servidor perante
tarefas objetivas, cuja extenso e contedo esto delimitados por determinadas
regras. Alm disso, este tipo de administrao pblica bastante vulnervel ao
nepotismo e corrupo.
PEREIRA (2005) ressalta que a caracterstica que definia o governo nas
sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado.
Conforme este autor, Patrimonialismo significa a incapacidade ou relutncia de o
prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados, a administrao
pr-capitalista era assim patrimonialista. Este modelo de administrao visto como
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o mais superficial e menos racional de todos, pois erguido sobre critrios baseados
em privilgios, tradio, parentesco e outros bem distantes da meritocracia do
modelo burocrtico. Entretanto, tal modelo considerado a base para as novas
estruturas que seriam criadas ao longo dos sculos vindouros.
A administrao pblica chamada de burocrtica surge da evoluo histrico-
cronolgica dos modelos de administrao. Caracteriza-se por uma racionalizao
dos processos administrativos e uma profissionalizao dos processos e do quadro
do funcionalismo. Este modelo de certa forma uma resposta ao modelo anterior
onde a permeabilidade entre o pblico e o privado era praticamente ilimitada
(PEREIRA, 2008).
Sobre este assunto Pereira (2005, p.26) assim explica :

Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceu-se uma


distino clara entre res publica e bens privados. A democracia e a
administrao pblica burocrtica emergiram como as principais instituies
que visavam a proteger o patrimnio pblico contra a privatizao do
Estado. Democracia o instrumento poltico que protege os direitos civis
contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a explorao e que
afirma os direitos pblicos em oposio ao rent-seeking. Burocracia a
instituio administrativa que usa, como instrumento para combater o
nepotismo e a corrupo dois traos inerentes administrao
patrimonialista -, os princpios de um servio pblico profissional e de um
sistema administrativo impessoal, formal e racional.

Esto no pensamento de Max Weber as razes da burocracia no sentido de


uma administrao pblica baseada em critrios racionais e legais que considera
este tipo de dominao (racional-legal) como a principal funo do Estado Moderno.
Sobre esta concepo de Estado Weberiano assim pronuncia o prprio Weber:

O Estado, do mesmo modo que as associaes polticas historicamente


precedentes, uma relao de dominao de homens sobre homens,
apoiada no meio de coao legtima (quer dizer, considerada legitima). Para
que ele subsista, as pessoas dominadas tm que se submeter autoridade
invocada pelas que dominam no momento dado. Quando e por que fazem
isto, somente podemos compreender conhecendo os fundamentos
justificativos internos e os meios externos nos quais se apia a dominao
(WEBER,1999, p.526).

O autor considera que os fundamentos da legitimidade de uma dominao


recaem sobre trs princpios : o primeiro a dominao baseada na tradio, o
segundo a dominao carismtica, e por fim a dominao em virtude da legalidade

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e na crena em estatutos legais, os quais se baseiam nas competncias objetivas


fundamentadas em regras racionalmente elaboradas.
Estes critrios de racionalidade, legalidade, normas, formalidade e outras
maneiras objetivas de garantir a forma de poder dos Estados so os princpios
bsicos de uma administrao pblica burocrtica. Nesse sentido Weber define
sobre a conceituao de Estado Moderno:

Estado moderno uma associao de dominao institucional, que dentro


de determinado territrio pretendeu com xito monopolizar a coao fsica
legitima como meio de dominao e reuniu para este fim, nas mos de seus
dirigentes, os meios materiais de organizao, depois de desapropriar
todos os funcionrios estamentais autnomos que antes dispunham, por
direito prprio, destes meios e de colocar-se ele prprio, em seu lugar,
representado por seus dirigentes supremos (WEBER, 1999, p.529).

So caractersticas marcantes de um modelo burocrtico de administrao: a


formalizao, a diviso do trabalho, a hierarquizao a impessoalidade. Outras
caractersticas so a escolha de funcionrios pela competncia tcnica e a
meritocracia, a profissionalizao dos funcionrios e, por fim, a previsibilidade do
funcionamento. Estas caractersticas apesar de no esgotadas, do uma idia de
como se d o funcionamento ideal de uma administrao pblica burocrtica.
De acordo com Abrcio (2005) o momento em que modelo burocrtico
conhecido como Welfare State se mostrou aparentemente esgotado foi em meados
dos anos 70, quando os Estados entraram em crises em suas trs dimenses:
econmica, social e administrativa.
O terceiro modelo de administrao pblica descrito na escala histrica o
chamado gerencial, que se difere bastante dos dois anteriores e seria uma espcie
de avano dos seus antecessores.
A falta de eficincia para atender as novas demandas do mundo globalizado,
aliado ao desgaste do modelo burocrtico de administrao, segundo Bresser
Pereira (2005), foraram nos ltimos anos a redefinio do papel do Estado, do seu
grau de interferncia na sociedade, principalmente no campo econmico. Esta
redefinio no papel do aparelho do Estado como um todo, forou a emergncia de
um novo modelo de administrao pblica, o modelo chamado por Bresser Pereira
de gerencial.
O autor define algumas caractersticas bsicas do referido modelo:
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Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica gerencial.


orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que
os polticos e os funcionrios so merecedores de grau limitado de
confiana; como estratgia serve-se da descentralizao e do incentivo
criatividade e inovao; e utiliza o contrato de gesto como instrumento de
controle dos gestores pblicos (PEREIRA, 2005, p.28).

Pereira (2005) acrescenta ainda que o modelo gerencial surge como um


modo de enfrentar a crise fiscal pela qual os Estados estavam passando e se
configurava numa estratgia para tornar a administrao pblica mais eficiente e
menos custosa, visto o grande inflamento que esta sofreu nas ltimas dcadas.
O autor conceitua no documento Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado de 1995 o modelo ps-burocrtico a ser implantado no Brasil:

Administrao Pblica Gerencial Emerge na segunda metade do sculo


XX, como resposta de um lado, expanso das funes econmicas e
sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e
globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra
os problemas associados ao modelo anterior. A eficincia da administrao
pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos
servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se ento essencial. A
reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente
pelos valores da eficincia e qualidade na prestao dos servios pblicos e
pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes
(BRASIL,1995).

Este tipo de modelo gerencial, de acordo com o Plano Diretor da Reforma do


Estado de 1995, constitui um avano e at determinado ponto, um rompimento com
a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos
os seus princpios(BRASIL, 1995 p.16). Frisa-se, ainda no mesmo documento,
uma das diferenas mais marcantes dos modelos ao relatar que a diferena
fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao
pblica, que continua um principio fundamental(BRASIL, 1995 p.16).
Pelas caractersticas da administrao gerencial, cujo paradigma est
fundamentado nos princpios da confiana e na descentralizao de decises e
principalmente na satisfao dos usurios, pode-se concluir que esse perfil o
oposto da viso da burocracia tradicional a qual atuava de forma engessada e se

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baseando na ideologia do formalismo e do rigor tcnico dos procedimentos


(BRESSER PEREIRA, 2005).
Dessa forma, de acordo com Setti (2005) possvel dizer que os trs modelos
de administrao pblica, em sua escala evolutiva, so os padres que
historicamente se configuraram na maioria dos pases capitalistas ocidentais e
determinaram as caractersticas mais marcantes da dinmica entre Estado e
sociedade nestes pases.
Para fins desse estudo sobre a reforma do Estado brasileiro, vimos nesta
parte sobre a abordagem tecnicista da qual o mentor do Plano da Reforma do
Aparelho do Estado Brasileiro Luiz Carlos Bresser Pereira adepto e os modelos de
administrao pblica anteriores ao modelo gerencial. A seguir apresentamos as
fases e as dificuldades encontradas pela administrao pblica no Brasil para
enfrentar as crises que afetaram a condio de governabilidade e governana, bem
como a ferramenta que pretendeu implantar a administrao pblica gerencial no
Estado brasileiro.

3 METODOLOGIA

Os procedimentos utilizados neste estudo so: a pesquisa documental e


bibliogrfica onde foram visitadas fontes primrias, no caso em que a fonte de dados
e informaes foram extradas de documentos, e secundrias, relativas a
informaes cuja fonte so materiais transcritos de publicaes disponveis na forma
de livros, artigos, teses, dissertaes e outros.
A pesquisa bibliogrfica propiciou a formulao da base terica da pesquisa
abordando aspectos sobre: o ambiente histrico e as abordagens da reforma do
estado, quais sejam, a tecnicista ou restrita e ampliada, sobre os modelos de
administrao pblica patrimonial, burocrtica e gerencial e sobre o contexto da
reforma do estado brasileiro. A pesquisa documental envolveu o levantamento de
dados relativos ao PDRAE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado,
lanado oficialmente em novembro de 1995 pelo Ministrio da Administrao
Federal e da Reforma do Estado do governo brasileiro.

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FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

O assunto abordado pelo mtodo qualitativo o qual, de acordo com


Richardson, visa descrever a complexidade de determinado problema, compreender
e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais e possibilitar, em maior
profundidade, o entendimento das particularidades do comportamento dos
indivduos (RICHARDSON, 2008).

4 A CRISE DA ADMINISTRAO BUROCRTICA E A BUSCA PELO


MODELO GERENCIAL

Alm dos problemas econmicos e polticos conhecidos na histria recente do


Brasil, importante situar os acontecimentos no perodo mais antigo da histria do
pas para entender como a estrutura burocrtica estatal foi implantada no Brasil,
ainda colonial, e, principalmente como j explicitado, na fase de explorao intensa
pela coroa portuguesa. Naquele momento, a Coroa portuguesa centralizava e
controlava diretamente os movimentos de expanso e explorao, fruto
principalmente das descobertas de novas rotas martimas (MARTINS, 1997). O autor
relata que:

[...] Portugal passou ao largo das duas grandes transformaes que


trouxeram uma nova era ao mundo: a Revoluo Industrial e o Iluminismo.
Vamos dizer, de forma brusca, que isso contribuiu para prolongar a
existncia de uma estrutura de poder: a) no poder absolutista de uma
monarquia que se mantinha atravs do monoplio que possua sobre o
comercio; e b) em um enorme aparelho estatal ocupado por uma classe
economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza de espada,
que, uma vez terminadas as guerras contra os mouros e a Espanha, no
sabia o que fazer com suas armas. A descoberta de novas rotas martimas
para a explorao e conquista de novos territrios de pilhagem, sob o
controle direto e em nome da Coroa, tornou-se uma das principais fontes da
receita estatal portuguesa (MARTINS, 1997, p. 14).

Aps a independncia do Brasil, essa herana colonial ininterrupta fez surgir


um conglomerado de estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo Pas e at
as primeiras dcadas do sculo XX a acumulao capitalista e as atividades de
exportao (tais como o caf) eram extremamente dependentes da manipulao da
taxa de cmbio pelo Estado, com o objetivo de compensar as oscilaes do preo

V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 117


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dos produtos agrcolas no mercado internacional (MARTINS,1997). Relata ainda


Martins (1997, p.15 ) sobre a herana colonial no Brasil:

Essa , naturalmente, uma simplificao extrema, quase perigosa. Mas ela


ajuda a entender o seguinte aspecto: o patrimonialismo, o clientelismo, a
burocracia extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas
na tradio brasileira como caractersticas persistentes da herana colonial.
Alguns desses traos tambm tornaram-se profundamente enraizados na
cultura poltica brasileira e, de forma surpreendente, sobreviveram s
enormes mudanas que o Pas atravessou nos ltimos 50 anos. Talvez seja
por isso que a poltica parece sempre estar em descompasso com as
transformaes econmicas e sociais.

E complementa o autor afirmando que a modernizao das estruturas do


governo federal e a profissionalizao dos quadros da administrao pblica
tornaram-se questes importantes somente nos meados dos anos 1930, na onda de
centralizao e tendncias reformistas trazidas pela Revoluo de 1930
(MARTINS,1997).
Ao analisar a reforma do estado brasileiro, Bresser Pereira (1997) que foi o
idealizador da proposta, explica que esta envolveu quatro importantes problemas
que, mesmo interdependentes, podem ser pontuados: a) um problema econmico-
poltico a delimitao do tamanho do estado; b) um outro problema tambm
econmico-poltico, mas que merece tratamento especial - a redefinio do papel
regulador do Estado; c) um econmico-administrativo - a recuperao da
governana ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decises
polticas tomadas pelo governo; e d) um poltico - o aumento da governabilidade ou
capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e
governar.
Ainda de acordo com Bresser Pereira (1997), o Estado desempenha papel
fundamental no bom funcionamento do sistema econmico, sendo a existncia deste
um pressuposto para o bom funcionamento da economia de mercado.

Quando dizemos que esta Grande Crise teve como causa fundamental a
crise do Estado - uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de
interveno do Estado no econmico e no social, e uma crise da forma
burocrtica de administrar o Estado - est pressuposto que o Estado, alm
de garantir a ordem interna, a estabilidade da moeda e o funcionamento

V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 118


FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

dos mercados, tem um papel fundamental de coordenao econmica


(BRESSER PEREIRA, 1997, p.9).

O Estado, dessa forma, age de forma a harmonizar tanto o ambiente interno


como as relaes com o exterior, no que se refere aos desajustes que possam
ocorrer devido a turbulncias inerentes aos ciclos poltico-econmicos. Esta
harmonia o que traduz a boa governana e propicia condies para a
governabilidade.
A crise dos anos 80, dessa forma, em boa parte vista como uma crise de
governana e governabilidade3, ou seja, o Estado em determinado momento perde a
capacidade de promover a harmonia do sistema econmico encontrando
dificuldades em dar respostas aos agentes. No caber aqui detalhar todas as
causas e as dimenses da crise brasileira, mas cabe destacar fatores importantes
que contriburam para o start da turbulncia vivenciada naquele perodo. Como
fatores exgenos destacam-se os choques do petrleo (1973 e 1979) e, como
consequncia, a crise da dvida externa, fruto das altas taxas de juros internacionais
praticadas pelos pases industrializados importadores de petrleo que transferiam,
sobretudo os pases em desenvolvimento e dependentes deste insumo energtico, o
nus de ajustar suas economias aos novos padres de relaes econmicas e
financeiras (MARTINS, 1997)
Por outro lado, esses desafios e presses externas atingem o Brasil no
momento em que se constata o esgotamento do modelo desenvolvimentista
baseado na industrializao pela substituio de importaes, altamente centrado na
ao do Estado com o consequente desgaste da ordem poltico-institucional que
sustentava esse modelo burocrtico (MARTONE, 2007).
Diniz (1996 apud MARTONE, 2007) sobre o assunto assim se pronuncia:

[...] em contraposio s interpretaes dicotmicas, parece-me mais


adequada uma perspectiva que integre os dois planos da anlise,
associando dimenso externa os condicionamentos internos relacionados
corroso da ordem pregressa. Por esta razo, o descompasso entre o
Estado e a sociedade situa-se no cerne da presente crise. O hiato entre
uma institucionalidade estatal rgida, dotada de fraco potencial de
incorporao poltica, e uma estrutura social cada vez mais complexa e

3
Para Diniz, governabilidade refere-se s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o
exerccio do poder numa dada sociedade e governana refere-se ao conjunto dos mecanismos e
procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir
e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses (DINIZ, 1996, p.22).
V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 119
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diferenciada exacerbou as tenses ligadas ao processo de modernizao.


Instaurou-se um sistema multifacetado e multipolar de representao de
interesses, atravs do qual a sociedade extravasou do arcabouo
institucional vigente, implodindo o antigo padro corporativo do Estado
sobre a sociedade (1996, p.3).

Refletindo sobre os antecedentes da crise brasileira, que tem razes na


dcada de 1960, e que culminaria mais tarde na crise do modelo do estado
burocrtico, Bresser Pereira (1968) discute pontos relevantes que demonstram a
perda progressiva da capacidade do estado na determinao de solues eficientes
aos problemas surgidos no sistema econmico. Este autor aponta que at o incio
de 1960 pouca gente pensava em termos de crise no Brasil. O que estava em
debate, naquele momento, eram as grandes transformaes econmicas, sociais e
polticas pelas quais o Brasil estava passando, a chamada Revoluo Brasileira e
at aquele momento um sentimento otimista pairava sobre o futuro do pas. O
Brasil no era mais o pais do futuro. Estava se transformando rapidamente nesse
pas (PEREIRA, 1968, p.128).
A partir de 1961, porm, o pas comea a assistir mudana neste panorama
e o sentimento, at ento de otimismo, foi dando lugar dvida que se transformou
rapidamente em pessimismo. O pas foi pouco a pouco entrando em uma
conjuntura de crise, em que as dificuldades emergentes superavam as solues
encontradas. Entramos em uma fase histrica que chamaremos de Crise Brasileira
(PEREIRA, 1968, p. 129).
Para Tavares e Serra (1973), a crise era fruto da dinmica econmica natural
do processo de acumulao capitalista e caracterizava-se numa crise cclica onde a
principal anlise era sobre as condies adequadas para a continuidade do
processo de acumulao de capital e sobre quais condies estaria fundamentado o
desenvolvimento capitalista.

Nossa idia de que a crise que acompanha o esgotamento do processo


substitutivo representa no essencial, pelo menos no caso de alguns pases,
uma situao de transio a um novo esquema de desenvolvimento
capitalista. Este pode apresentar caractersticas bastante dinmicas e ao
mesmo tempo reforar alguns traos do "modelo" substitutivo de
crescimento em suas etapas mais avanadas, ou seja, a excluso social, a
concentrao espacial, bem como o atraso de certos sub setores
econmicos quanto aos nveis de produtividade (TAVARES; SERRA, 1973,
p.157).

V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 120


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Esta turbulncia ocorrida em meados da dcada de 1960 entendida, por


estes autores, como uma transio um novo estilo de desenvolvimento capitalista
que supunha, dada a existncia de uma base produtiva adequada, um novo
esquema de concentrao de poder e renda, bem como novos mecanismos de
estmulos adequados a outra etapa de integrao com o capitalismo internacional
(TAVARES; SERRA, 1973).
A crise no estava restrita ao aspecto econmico em meados da dcada de
1960, tambm se configurava uma crise de ordem poltica que afetava diretamente
a relao do estado com a sociedade. Dois fatores, de carter mais geral, podem
representar os maiores problemas neste mbito na poca: a falta de
representatividade poltica e o militarismo intervencionista. Conforme aponta
Pereira (1973, p.135) sobre fatos ocorridos em meados da dcada de 1960:

Todo sistema democrtico tem como um de seus objetivos fundamentais


ser representativo. No h democracia sem representao, no h
liberdade sem participao nas decises superiores, no se pode falar em
Governo do povo se este no est presente no Governo atravs de todos os
grupos e classes sociais, atravs de todas as correntes polticas e
ideolgicas em que esse mesmo povo se subdivide. No Brasil a falta de
representatividade de h muito est no cerne dos nossos problemas
polticos. O simples fato, por exemplo, de metade da populao brasileira
adulta no ter direito a voto ilustra bem o que afirmamos. Recentemente,
porm, este problema se agravou. A falta de representatividade passou
para o centro dos problemas polticos brasileiros, na medida em que se
acentuava o divrcio entre governantes e governados.

Outro fator de suma importncia para entender a crise no mbito poltico foi a
transio do militarismo tutelar a dominador no ano de 1964. Sobre este assunto
destaca Pereira (1973, p.137):

[...] O militarismo era tutelar no sentido em que os militares consideravam o


pas sob sua tutela. Aos polticos ligados por toda uma srie de laos de
interesses aos fazendeiros, aos grandes comerciantes, banqueiros e
industriais, caberia governar o pas. Mas os militares permaneceriam
vigilantes, arbitrando os conflitos, moderando as disputas, exercendo sua
misso de tutela, que lhes era conferida pelo poder que representavam e
pela situao relativamente afastada do processo poltico e do processo
econmico em que se encontravam [...]. A partir da revoluo de 1964, o
militarismo de tutelar, passou a dominador. Os militares no s intervieram,
dentro ainda do seu tpico papel tutelar, como tambm decidiram conservar
o poder. Esta era naturalmente uma transformao decisiva, que punha
ainda mais em jogo o dbil sistema democrtico do pas e vinha ajudar a
definir a crise poltica por que estamos passando.
V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 121
FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

Esses foram alguns aspectos econmicos e polticos vividos no Brasil na


dcada de 1960. Naquele momento j se delineava uma situao de extrema
turbulncia que, aliada a uma forma burocrtica e engessada de governo, criava
dificuldades internas e externas para que solues fossem forjadas.
A administrao pblica burocrtica clssica foi implantada nos pases
europeus no final do sculo XIX, nos Estados Unidos no comeo do sculo XX e no
Brasil em 1936. a burocracia descrita por Max Weber, baseada no mrito
profissional. Foi adotada porque se configurava em alternativa muito superior
administrao patrimonialista do Estado, na qual o patrimnio pblico e privado eram
confundidos e onde o Estado era entendido como propriedade do Rei.
Neste modelo de administrao patrimonialista, o nepotismo e o empreguismo
(seno a corrupo) eram a Lei. Com o desenvolvimento do capitalismo industrial
das democracias parlamentares no sculo XIX, esse tipo de administrao revelou-
se incompatvel, pois no capitalismo essencial a separao entre o Estado e o
Mercado. (PEREIRA, 1996). [...] tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de
administrao que partisse no apenas da clara distino entre o pblico e o
privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Surge
assim a administrao burocrtica moderna, racional-legal4 (PEREIRA, 1996, p.5).
A crise da forma burocrtica de administrar o Estado se consolida depois da
Constituio de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica
pudesse ser plenamente instaurada no pas (PEREIRA, 1996). Neste aspecto, relata
Pereira (1998, p.14):

[...] a crise da forma burocrtica de administrar o Estado emergiu com toda


a fora a partir da Constituio de 1988, que instituiu uma Administrao
Pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, bem como reafirmou
privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com a realidade
econmica e social do pas. A referida Carta Magna, ao ampliar, tambm, o
leque dos direitos sociais dos cidados, sem estabelecer a respectiva
contrapartida de suas fontes de financiamento, contribuiu para a elevao
do custo dos servios sociais, fazendo decair a qualidade e eficincia na
prestao dos mesmos.


4
De acordo com Max Weber correspondem naturalmente ao tipo da dominao legal no apenas a estrutura
moderna do Estado e do Municpio, mas tambm a relao de domnio numa empresa capitalista privada, numa
associao com fins utilitrios ou numa unio de qualquer outra natureza que disponha de um quadro
administrativo numeroso e hierarquicamente articulado (WEBER, 1997, p. 37).
V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 122
FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

No entanto, Pereira (1996; p.3) ressalta que, apesar dos problemas


decorrentes da forma burocrtica de administrar o estado terem se agravado na ps
constituinte, estes problemas vieram tomando forma desde o incio do governo
militar, conforme j referenciado anteriormente:

A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no regime


militar no apenas porque no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que
sempre a vitimou, mas tambm porque esse regime, ao invs de consolidar
uma burocracia profissional no pas, atravs da redefinio das carreiras e
de um processo sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta
administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
administradores atravs das empresas estatais.

Durante o regime autoritrio, o debilitamento dos padres da administrao


central, por meio da eroso salarial e da migrao de seus melhores quadros para o
setor paraestatal, foi de alguma forma obscurecida pela natureza autoritria do
regime. Na verdade, os governos militares perderam o controle da expanso do
setor paraestatal semi-independente: 60% das empresas pblicas, fundaes,
autarquias e empresas estatais existentes foram criadas entre 1966 e 1976
(MARTINS,1997).
Ainda explica Martins (1997, p.10) que a sobreposio de burocracias vertical
e horizontal provocou fraturas no aparelho estatal trazendo dificuldades para a
governabilidade.

O relacionamento entre o governo central e um setor paraestatal quase


autnomo passou a ser complicado, tornando bastante difcil a coordenao
de polticas pblicas. Apesar disso, algumas ilhas de excelncia foram
criadas ou sobreviveram dentro da administrao federal, e at certo ponto
garantiram a governabilidade durante a transio para o regime
democrtico.

O modelo burocrtico, baseado na centralizao das decises, na hierarquia


rgida e no controle passo a passo dos processos administrativos, que Max Weber
descrevia como uma forma de dominao racional legal, tornou-se autorreferido
e, a partir dos anos 1970, com a redefinio do papel do Estado e a globalizao da
economia, apresentou seu esgotamento, uma vez que era incapaz de atender s
novas demandas de democratizao e eficincia do servio pblico, que exigiam
novas formas de gesto mais participativas, mais compatveis com os avanos

V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 123


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tecnolgicos, bem como estruturas mais geis, flexveis, descentralizadas e mais


voltadas para o controle de resultados do que para o controle de procedimentos.
(PEREIRA, 1998)
O problema com a cultura burocrtica em relao ao servio pblico seria o
fato de que:

[...] ela mantm uma desconfiana fundamental nos polticos que


estariam sempre prontos a subordinar a administrao pblica a seus
interesses eleitorais. Na prtica, o resultado uma desconfiana nos
administradores pblicos, aos quais no se delega autoridade para
decidir com autonomia os problemas relacionados com recursos
humanos, materiais e financeiros. (...) Esses obstculos a uma
administrao pblica eficiente s podero ser superados quando,
conjuntamente com a mudana, institucional-legal ocorra uma
mudana cultural no sentido da administrao pblica gerencial
(PEREIRA,1996).

Neste contexto surge, a partir da segunda metade do sculo XX, em resposta


crise da forma burocrtica de administrar o Estado, a proposta da administrao
pblica gerencial, orientada pelos valores de eficincia e da eficcia, como forma de
aumentar a sua governana5 e proteger o patrimnio pblico (res publica) do rent-
seeking, isto , da apropriao por grupos de interesse (PEREIRA; SPINK, 1998).
As diretrizes para o incio de uma ampla reforma do aparelho estatal foram
traadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE que trazia
objetivos no intuito de reforar a governana do Estado por meio da implantao da
administrao gerencial.

5 PROPOSTA DO PLANO DIRETOR DA REFOMA DO APARELHO DO


ESTADO PDRAE

A partir de 1995, com o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, surge


uma nova oportunidade de se realizar a reforma gerencial do aparelho do Estado
para, no mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica
brasileira, voltando-a para o atendimento aos cidados. Publicado em dezembro de

5
Governana um termo relativamente novo que vem sendo utilizado pelo Banco Mundial. Existe
governana em um Estado quando seu governo tem condies financeiras e administrativas para
transformar em realidade as decises que toma.
V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 124
FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

1995, o PDRAE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado resultado de


trabalho elaborado no ento Ministrio de Administrao e Reforma do Estado
(MARE)6 e tratava-se, nas palavras do ento presidente Cardoso, do instrumento
para enfrentar o desafio histrico com que se defrontava o pas: articular um novo
modelo de desenvolvimento em que o Estado exercesse com eficcia sua ao
reguladora, no quadro de uma economia de mercado, bem como os servios
bsicos que presta e as polticas de cunho social que precisa implementar (BRASIL,
1995).
O Plano Diretor do Aparelho do Estado parte da afirmao de que o Estado e
o mercado so as duas instituies centrais na coordenao econmica no sistema
capitalista e que a crise que se inicia na dcada de 1970, mas que no Brasil, s teria
sido sentida nos anos 1980, uma crise de Estado. Para chegar a um diagnstico,
a administrao pblica, por meio do PDRAE, identifica trs formas de administrao
pblica, quais sejam: administrao patrimonialista, administrao pblica
burocrtica e a administrao pblica gerencial e, assim, descreve um breve
histrico de seu desenvolvimento no Brasil. A partir desse diagnstico, constri um
modelo conceitual que distingue quatro setores do aparelho do Estado: o ncleo
estratgico, as atividades exclusivas, os servios no-exclusivos e a produo de
bens e servios para o mercado (BRASIL, 1995).
Cada um desses quatro setores retrocitados apresenta caractersticas
peculiares, tanto no que se refere s suas prioridades, quanto aos princpios
administrativos adotados. No ncleo estratgico, o fundamental que, em primeiro
lugar, as decises sejam as melhores e atendam eficazmente ao interesse nacional
e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. Logo, a efetividade mais
importante que a eficincia. Por outro lado, nos setores das atividades exclusivas,
dos servios competitivos (ou no- exclusivos) e da produo de bens e servios
para o mercado, o importante a qualidade e o custo dos servios prestados aos
cidados (PEREIRA, 1998).
Esses setores so ainda diferenciados em relao forma de propriedade
(pblica, pblica no-estatal e privada) e ao tipo de gesto (burocrtica e gerencial).
A partir do diagnstico efetuado e os pressupostos tericos previamente fixados, o

6
O Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) foi criado no incio do Governo de
Fernando Henrique Cardoso. A criao do MARE pela medida provisria n 813/95 significou um
comprometimento explicito com uma agenda de reforma do Estado e atribuio ao novo rgo de competncia
especfica na formulao e coordenao de polticas e diretrizes na matria.
V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 125
FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

PDRAE estabelece ento os objetivos para a reforma do aparelho do Estado


compreendendo objetivos gerais e especficos em funo das caractersticas de
cada um dos quatro setores previamente identificados. O documento prev ainda
que sua implementao dever contar com a articulao de diferentes estruturas
institucionais, cada qual com suas macro atribuies (BRASIL, 1995).
A estratgia da Reforma do Aparelho do Estado foi concebida a partir de trs
dimenses: a primeira, institucional-legal, trata da reforma do sistema jurdico e das
relaes de propriedade; a segunda cultural, centrada na transio de uma cultura
burocrtica para uma cultura gerencial; a terceira dimenso, considerada a mais
difcil pelos arquitetos do Plano, aborda a gesto pblica a partir do aperfeioamento
da administrao burocrtica vigente e da introduo da administrao gerencial,
incluindo os aspectos de modernizao da estrutura organizacional e dos mtodos
de gesto. A proposta que estas dimenses, apesar de guardarem certa
independncia, operem de forma complementar (BRASIL,1995). Quanto s
perspectivas das reformas ainda no incio de sua implementao, assim relatou
Pereira (1996, p.25):

Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas em


relao reforma da administrao pblica so muito favorveis. Quando o
problema foi colocado pelo novo governo, no incio de 1995, a reao inicial
da sociedade foi de descrena, seno de irritao. Na verdade, caiu uma
tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude ctica, seno
abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que "deveria falar
menos e fazer mais", como se fosse possvel mudar a Constituio sem
antes realizar um amplo debate. Atribu essa reao natural resistncia ao
novo. Estava propondo um tema novo para o pas. Um tema que jamais
havia sido discutido amplamente. Que no fora objeto de discusso pblica
na Constituinte. Que no se definira como problema nacional na campanha
presidencial de 1994. Que s constava marginalmente dos programas de
governo. Em sntese, que no estava na agenda do pas. resistncia ao
novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo fator. Segundo
Przeworski (1995), o xito da reforma do Estado depende da capacidade de
cobrana dos cidados. Ora, a cultura poltica no Brasil sempre foi antes
autoritria do que democrtica. Historicamente o Estado no era visto como
um rgo ao lado da sociedade, oriundo de um contrato social, mas como
uma entidade acima da sociedade. Desta forma, conforme observa Luciano
Martins (1995a: 35), "a responsabilidade poltica pela administrao dos
recursos pblicos foi raramente exigida como um direito de cidadania. Na
verdade, o princpio de que no h tributao sem representao
completamente estranho cultura.

No entanto, ao final do ano de 1995 j estava consolidada a convico de que


a reforma constitucional tinha ampla condio de ser aprovada no congresso e que
era de fundamental importncia para o ajuste fiscal de estados e municpios, alm
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FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

de essencial para promover a transio de uma administrao pblica e burocrtica,


lenta e ineficiente, para uma administrao pblica gerencial, descentralizada e
eficiente voltada para o atendimento aos cidados. Existiam ainda pontos de
resistncias s reformas, representados pelos setores mdios e baixos do
funcionalismo, alm daqueles representantes que se apoiavam no clientelismo
patrimonialista ainda vivo naquele momento e cujos beneficirios muitas vezes eram
cabo eleitorais ou familiares de polticos (PEREIRA, 1996).
As propostas eram ousadas e para que fossem postas em prtica,
necessitaria de amplas negociaes da presidncia e seu grupo. As barganhas
para as aprovaes das legislaes que sustentaram o arcabouo jurdico da
reforma brasileira, assim como as limitaes impostas pelo jogo poltico, tiveram
forte influncia no grau de avanos, retrocessos e nas resistncias encontradas para
efetuar as transformaes pretendidas (SETTI, 2011).

6 AES EFETIVADAS NA REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA


BRASILEIRA

O Plano pretendia basicamente transformar um Estado at ento promotor do


desenvolvimento como agente direto para um estado promotor de desenvolvimento
em seu carter regulador. O Estado se reduziria e passaria a gesto e execuo de
servios no exclusivos para a iniciativa privada, que por principio, segundo reza a
cartilha liberal, tendem a ser mais eficientes e gerar melhores resultados.
Um instrumento largamente utilizado para alcanar esses objetivos foi a
privatizao de empresas pblicas, o que gerou bastante criticas por parte da
sociedade civil que consideravam tal movimento como a entrega do patrimnio
pblico7 ou a privatizao do Estado. O Plano pretendia basicamente transformar


7
H quem diga que o processo de privatizao no Brasil, alm de lesivo ao patrimnio pblico, foi abastecido
por uma fonte inesgotvel de propinas e corrupo (RIBEIRO JR.: 2012). Empresas lucrativas pertencentes ao
Estado foram vendidas a presos irrisrios. Houve demisso em massa de servidores pblicos. Para pagar as
indenizaes e aposentadorias dos servidores, o Estado teve de contrariar emprstimos bilionrios. E, parte do
pouco que o Estado recebeu a ttulo de pagamento pela venda das empresas, veio como moedas
podres (RIBEIRO JR.: 2012). Joseph Stiglitz, ex-economista chefe do Banco Mundial, apelidou o processo de
privatizao no 3 Mundo como briberization, ou seja, ladroagem. Elio Gaspari, jornalista, chamou as nossas
privatizaes de privataria uma unio entre privatizao e pirataria (RIBEIRO JR.: 2012, p. 40). Por outro
lado, a melhoria na eficincia da prestao de servios das antigas estatais um forte argumento dos entusiastas
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um estado at ento promotor do desenvolvimento como agente direto para um


estado promotor de desenvolvimento em seu carter regulador. O ento presidente
Fernando Henrique Cardoso, confessou certa cautela sobre o assunto em uma de
suas entrevistas:

No incio, eu prprio tinha resistncia ideia das privatizaes. Eu me


recordo que na campanha eleitoral e o tempo todo nos meus primeiros anos
na presidncia me perguntavam da privatizao da Vale. E eu estava
convencido que era lobby. No passava pela minha cabea a privatizao
da Vale. Quem em algum momento conversou comigo sobre isso foi o
Serra, que era favorvel a privatizao da empresa. O Clovis Carvalho
tambm era e falou comigo. No foram os nicos mas, entre os mais
prximos foram eles somente, de que eu me lembre (SORJ; FAUSTO, 2010
apud SETTI, 2011 p.157).

Por outro lado, o mesmo presidente argumenta racionalmente sobre o que se


tornaram as empresas pblicas no Brasil nos anos posteriores ao fim da ditadura
militar:

As empresas pblicas eram um butim, aquilo ali no tinha nada a ver com o
povo. Tinha a ver com interesses particularistas de partidos e de pessoas.
Eram estatais no sentido abstrato, porque concretamente elas eram objeto
do jogo de interesses privados, de grupos, embora sob forma estatal. Mas o
controle no era realmente do Estado. No regime militar, o jogo se dava no
crculo restrito das burocracias e dos grandes grupos empresariais, mas
havia certa racionalidade, questionvel, mas havia. No retorno
democracia, o vrus do clientelismo e da corrupo tornou-se mais vigoroso
e se espalhou (SORJ; FAUSTO, 2010 apud SETTI, 2011, p, 158).

O Programa Nacional de Desestatizao (PND), iniciado em 1990, institudo


pela Lei 8031/90, ainda no turbulento governo de Fernando Collor, gerou at 2002
arrecadaes no valor de 105,89 bilhes de dlares, tendo destaque na participao
do montante os setores de telecomunicaes (32%) e Energia eltrica (30%).
Este primeiro conjunto de reformas chamadas de primeira gerao que
incluram alm do programa de privatizaes, tambm a abertura comercial e
financeira e a poltica de desregulamentao, tiveram como objetivo devolver a


da privatizao. Dados indicam que os setores das telecomunicaes e eltrico (fatia privatizada) apresentaram
resultados positivos aps terem sido privatizados. Para maiores detalhes, a obra O Brasil Privatizado do autor
Aloysio Biondi (1999) explora de forma detalhada o processo de privatizao ocorrido no Brasil a partir dos
anos 1990.

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sade fiscal do estado, reduzir seu dficit, reduzir a inflao, renegociar as dvidas e
fazer com que este voltasse a ser um agente ativo no seio da sociedade.(SETTI,
2011).
Aps este pacote de reformas passou-se ento a pensar na melhoria da
gesto da mquina pblica buscando a eficincia da administrao pblica.
As reformas de segunda gerao, seguindo as diretrizes do PDRAE, tiveram
aes voltadas na busca da melhoria da competncia dos recursos humanos e
tambm para implantao de recursos tecnolgicos para que se evitassem
desperdcios de tempo. Alm disso, se buscou tambm criar mecanismos de
controle e de transparncia. Considerando tais diretrizes foi posto em prtica a
proposta para a mudana e assimilao do modelo de gesto pblica gerencial nos
setores de prestao de servios ao pblico ou de atividades de fomento e
fiscalizao, mediante novas formas de articulao entre a administrao direta e
indireta (SETTI, 2011).
A partir dessa nova concepo foram perseguidas as transformaes
necessrias formuladas no mbito do MARE. Dentre as principais aes esto a
aprovao da emenda Constitucional n19 que introduziu inmeras modificaes no
texto constitucional na busca de melhoria nos processos de gesto.
Outra importante ao foi a aprovao da PEC n 33, a Emenda da
previdncia social, que procurou corrigir algumas distores e eliminar alguns
privilgios as principais mudanas compreenderam a reviso de regras de acesso
aos benefcios, visando a conteno da retirada precoce do assegurado da atividade
produtiva, mediante a introduo de exigncia de idades mnimas para acesso a
aposentadorias voluntrias (BRASIL,1998 p.32).
Quanto ao fortalecimento do ncleo estratgico foram tomadas vrias
medidas no sentido de resgatar a atuao do Estado como regulador de mercados e
fomentador dos servios de interesse coletivo. A principal ao foi a retomada do
recrutamento de servidores para as chamadas carreiras de Estado, bem como a
reestruturao dessas carreiras. Foi aplicado um reposicionamento das
remuneraes desses servidores com a instituies de gratificaes por
desempenho (SETTI, 2011).
A Poltica Nacional de Capacitao dos Servidores Pblicos Federais foi
regulamentada pelo decreto n 2.794, de outubro de 1998, assegurando ao servidor

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pelo menos uma oportunidade de capacitao ao ano, passando este tambm a


contar com a Licena-capacitao, que permite, a cada cinco anos, sua liberao do
trabalho para frequentar cursos de at 176 horas, em tempo integral.
Com relao racionalizao e terceirizao de servios, o Decreto n 2.271
de julho de 1997 regulamentou a execuo indireta de atividades na administrao
pblica em atividades como: de conservao e limpeza, segurana, vigilncia,
transportes, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de
prdios equipamentos e instalaes alm das atividades de natureza acessria,
instrumental ou complementar em relao rea de competncia do rgo ou
entidade. A Lei n 9.632/98, em vigor desde a emisso da Medida Provisria n
1524 de 11 de outubro de 1996, promoveu a extino de cargos obsoletos e/ou
adequados privatizao (BRASIL, 1998).
Outro importante passo na melhoria da eficincia dos processos da gesto
pblica e dos custos, foi a reviso da Lei de Licitaes, a Lei n 8.666 de 1993 que
regulamenta as compras e as contrataes na administrao pblica.
Para o setor de atividades exclusivas do Estado o modelo institucional a ser
adotado era o das Agncias Executivas que tiveram seu inicio atravs de projetos-
piloto. A medida provisria n 1.549-28, de 14 de maro de 1997, convertida na Lei
n 9.649 de 27 de maio de 1998 regulamentou a qualificao das autarquias e
fundaes da administrao federal como agncias executivas (BRASIL, 1998).
J para o setor das atividades no exclusivas do Estado, o modelo
institucional utilizado foi o das Organizaes Sociais (OS). A Medida provisria n
1591 de 1997 convertida na Lei n 9637 de 1998, estabeleceu o marco legal do
incio das Organizaes Sociais. As reas para estas deveriam ser: ensino,
pesquisa, desenvolvimento tecnolgico, preservao e proteo ao meio ambiente,
cultura e Sade. Este o modelo chamado publicizao que se traduz na
passagem da oferta de alguns servios para o pblico no-estatal, porm o estado
financia e fiscaliza entidades devidamente habilitadas pra tal fim (BRASIL, 1998).
Estas so algumas das principais mudanas em termos legais e institucionais,
vejamos agora as principais aes para melhoria no mbito da gesto pblica do
pas.
A criao do Programa de Qualidade e Participao visou orientar e
coordenar aes voltadas para a qualidade na administrao pblica e foi

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direcionado para a melhoria da gesto e para a disseminao das metodologias e


tcnicas de qualidade na administrao pblica.
Outra importante ao foi o lanamento do Programa de Reestruturao e
Qualidade dos Ministrios e das Secretarias da Presidncia da Repblica. Tinha
como diretrizes bsicas a reduo de custos da mquina administrativa, a
racionalizao das estruturas organizacionais, o fortalecimento das funes de
formulao, superviso e avaliao de polticas pblicas, a ampliao da autonomia
da gesto das autarquias e outras entidades responsveis pela execuo de
atividades exclusivas do Estado (SETTI, 2011).
Houve a estruturao de uma Programao Anual de Concursos, que fixava
diretrizes para a renovao progressiva e planejada dos quadros da administrao
publica, compatibilizando com a necessidade rigorosa de restrio ao aumento de
despesas.
O revigoramento da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) foi
outra importante iniciativa para o aprimoramento na Gesto Pblica, tanto como
instrumento de auxlio s polticas e projetos do MARE, como tambm considerando
seu essencial papel no projeto de capacitao de servidores (SETTI, 2011).
De um modo geral foram implementadas aes de reduo e racionalizao
do custo da maquina pblica com medidas de conteno de reajustes de servidores
federais alm do controle sobre a folha de pagamentos com a ampliao da
utilizao do SIAPE (Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos).
Outras aes nesse sentido foram as auditorias nas folhas de pagamento
para detectar irregularidades, o Recadastramento de Aposentados e Pensionistas, o
Programa de Desligamento Voluntrio e a Reviso das Disposies da Lei n
8.112/90.
Por ltimo, temos aes voltadas para o setor da tecnologia e informao cuja
melhoria na disponibilizao de dados da administrao pblica na internet, bem
como a convergncia dos sistemas de dados de pessoal, de administrao
financeira, oramento e servios gerais permitiu inmeros benefcios para a melhoria
da gesto e do acesso informaes sobre a administrao pblica (SETTI, 2011).
Dessa forma , este aparato de aes implementadas nos mbitos legal,
institucional e de gesto representam, apesar de no estar descrita aqui em forma
detalhada e completa, de um modo geral, a materializao da busca pela

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modernizao da gesto pblica baseada em princpios da administrao gerencial.


Obviamente a Reforma Administrativa que almeja a transio de um modelo
burocrtico para um modelo gerencial dever ser trabalhada por vrios governos, e
no deve ser confundida com um plano de governo, mais sim deve estabelecer uma
nova cultura em termos de administrao pblica.

7 CONCLUSO

O trabalho teve como objetivos norteadores a contextualizao histrico-


poltica da necessidade de mudanas na gesto pblica, alm de revelar os
desdobramentos e reflexos da proposta de reforma gerencial no Brasil lanada no
governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Com base na pesquisa
documental e bibliogrfica foi formulado um breve contexto sobre o movimento de
Reforma do Estado Nacional no mundo, enfocando a necessidade de se buscar uma
resposta perda progressiva da capacidade deste em atender as demandas
crescentes e ser eficiente em termos econmicos sociais e administrativos.
No referencial terico tratou-se das abordagens pelas quais as reformas
foram tomando forma no mundo. Descreveu-se sucintamente desde a abordagem
tecnicista ou reduzida, onde as questes em relao ao ajuste fiscal e ao
disciplinamento do gasto pblico embasado na concepo um Estado mais enxuto
foi a estratgia aplicada, at uma viso mais ampla ou expandida, considerada a
estratgia oposta viso tcnica quanto a atuao e a interferncia do Estado na
sociedade civil. Este entendimento conceitual ponto crucial para entender o vis
das aes implementadas no Brasil.
A conceituao de administrao pblica patrimonialista, burocrtica e
gerencial foi importante para dar suporte ao que tratado no desenvolvimento do
contexto histrico-poltico do esfacelamento do modelo burocrtico e da proposta de
modelo gerencialista. Ao apresentar os objetivos traados no Plano, pode-se
perceber que o Estado procurava claramente ajustar o seu tamanho e papel, no
abrindo mo da atuao no desenvolvimento do pas, porm de forma mais
reguladora do que propriamente executiva.

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Um ponto frgil do trabalho, por conta da prpria delimitao do assunto, foi


no ter explorado a concepo terica do pensamento liberal e de sua releitura
moderna, o neoliberalismo, visto que essa teoria fornece sustentao conceitual
para se entender um modelo de Estado reduzido e pr-mercado.
No Brasil, mesmo que muitas crticas tenham existido na poca da formulao
do Plano de Reforma, por este ter uma natureza mais aproximada da viso
neoliberal, a reforma dos anos 1990 se deu de forma cautelosa e o Pas, ao que se
conhece, no se sujeitou completamente a todas as presses internacionais no
sentido de uma obedincia completa ao receiturio traado pelo economista John
Willianson no pacote de medidas de ajustes do Consenso de Washington, proposto
para os pases em desenvolvimento.
Sem ignorar os resultados positivos alcanados pela reforma gerencial, o fato
que o consenso entre os autores estudiosos da reforma no Brasil concluem que,
apesar de o alvo das reformas ser o alcance de uma administrao gerencial com
nfase nos resultados, o que realmente ocorreu foi a coexistncia dos trs modelos
de administrao pblica. Estes resqucios de patrimonialismo e da burocracia ainda
travam o avano em direo a uma administrao realmente gerencial e eficiente
(SETTI, 2011).
As mudanas ocorridas no mbito da gesto pblica no Brasil, no
totalmente ocorreram da forma como planejado. Rezende (2004) argumenta sobre
este problema ressaltando que existiu uma contradio interna intrnseca aos
prprios projetos da reforma. Aponta o fato da dificuldade de melhorar a
performance do Estado gastando menos, o que significaria conseqentemente em
reduo no nvel do investimento pblico.
Muitas dificuldades foram encontradas para que a proposta de reforma
traada no PDRAE fosse efetivamente posta em prtica. Em determinados
momentos os prprios ministrios no se entendiam quanto as prioridades de aes,
acabando por fragilizar o MARE e o prprio PDRAE. Uma fragilidade era que o
MARE se encontrava no mesmo nvel hierrquico dos outros ministrios, o que o
impedia de agir energicamente em relao a toda estrutura da mquina
governamental em prol do alcance dos objetivos traados no Projeto de Reforma.
At o fim do Governo de Fernando Henrique Cardoso, em 2002, a reforma
brasileira ainda estava bastante incompleta e suas aes ainda esbarravam na

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cultura patrimonialista e burocrtica ainda presentes em vrias esferas do poder


pblico.
Por fim, de uma forma geral, o artigo mostrou como o governo brasileiro
tentou superar as dificuldades histricas da gesto pblica fundamentada na
plataforma da administrao burocrtica lanando mo de uma estratgia, que na
viso dos formuladores do plano, torna o Estado mais leve e eficiente, a chamada
administrao gerencial introduzida no Brasil por meio do Plano Diretor da Reforma
do Estado PDRAE.
O desafio para um estudo futuro o de avaliar os perodos posteriores ao da
implantao das reformas da dcada de 1990 e esclarecer sobre a continuidade ou
estancamento do processo de reformas pelos novos governantes e, principalmente,
saber dos efeitos sobre estes governos das mudanas na gesto pblica iniciadas
naquela dcada.

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