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Instituciones policiales:
situacin y perspectivas de
reforma
Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, o de la Cmara de Diputados
y sus rganos de gobierno. Este documento es responsabilidad del autor. Este
documento es una versin preliminar, favor de citarlo como tal.
Comit del CESOP
Mesa Directiva
Octubre de 2008
1
Investigador del rea de Opinin Pblica del CESOP. Correo electrnico: efren.arellano@congreso.gob.mx
1
2
Poder Ejecutivo Federal, Diario Oficial de la Federacin, 18 de junio de 2008, primera seccin, p. 8;
disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
3
Ibidem, vase artculo sptimo trnsitorio.
2
4
Ernesto Lpez Portillo Vargas, La polica en Mxico: funcin poltica y reforma, en Instituto para la
Seguridad y la Democracia, AC, Mxico, 2000, seccin publicaciones, documentos acadmicos, p. 8;
disponible en www.insyde.org.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
5
Ibidem, p. 9.
3
6
Marcelo Fabin San, El proceso hacia la reestructuracin policial, en Efrn Arellano Trejo (coordinador),
Polticas pblicas eficaces en el combate a la delincuencia, Cmara de Diputados, Centro de Estudios
Sociales y de Opinin Pblica, Mxico, 2007, p. 16.
7
Idem.
8
Alejandra Gmez Cspedes, The dynamics of organised crime in Mexico, School of Social and
Administrative Studies, Cardiff University, U.K., Decembre, 1998, citado por Ernesto Lpez Portillo Vargas,
op. cit.,
4
9
Idem.
10
Jorge Chabat, Panorama de las reformas en materia de seguridad pblica, en Efrn Arellano Trejo, op.cit.,
pp. 32-33.
5
Cules han sido las propuestas y los avances logrados en Mxico para
cambiar a las policas? Como se demostrar en el siguiente apartado de este
documento, aunque desde 1995 se ha llevado ha cabo una importante reforma
jurdica, institucional y de estrategias en materia de seguridad pblica, la mayora
de las policas siguen operando sin ningn cambio sustancial.
11
Elena Azaola, entrevista con el autor, realizada en las instalaciones del Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropologa Social, Mxico, DF, 9 de octubre de 2008.
12
Poder Ejecutivo Federal, Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 1994, primera seccin, p. 2;
disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
6
13
Ley general que establece las bases de coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario
Oficial de la Federacin, 11 de diciembre de 1995, versin actualizada disponible en www.diputados.gob.mx
(fecha de consulta: octubre de 2008).
7
14
Roberto Campa Cifrin, sin ttulo, en Memoria del simposium internacional sobre seguridad pblica,
Comisin de Seguridad Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, abril de 2008, pp. 68-70.
8
aos; en tanto, los que llegarn a ser nombrados coroneles deben pasar por un
curso adicional de dos aos en el Instituto Superior de Carabineros. En Japn se
admite a graduados universitarios que despus de un ao de entrenamiento en la
Escuela de Polica pasan a ocupar puestos de importancia y mando,
especialmente en tareas de planificacin y administracin.15
El diagnstico presentado por Campa Cifrin tambin ofrece informacin
sobre las condiciones generales en que se desempean los policas mexicanos.
Casi 40% tienen menos de 10 aos de antigedad en la corporacin y slo 43%
de los mandos tiene afinidad al puesto que desempean. Respecto a la situacin
salarial, destaca que en un sondeo aplicado a 110 corporaciones municipales
ubicadas en 19 estados, se encontr un salario menor de mil pesos y un sueldo
mayor de 62 mil 608 pesos. En las corporaciones estatales el sueldo menor fue de
3 mil 471 pesos y el rango superior fue de 73 mil 208 pesos.
A decir del entonces Secretario Ejecutivo del SNSP, los policas
complementan sus ingresos a travs de la corrupcin: mediante sobornos o bien
por complicidad con el crimen organizado:
Si queremos una mejor polica, necesitamos una polica que gane
bien, que tenga por lo menos lo suficiente para mantener a su familia,
porque si no se lo paga el estado, el municipio, la entidad federativa, el
gobierno federal, entonces de algn lado lo estn sacando. Hoy
sabemos de donde lo estn sacando. Antes el asunto tena que ver
con las mordidas. Hoy el asunto tiene que ver con vinculacin al
crimen organizado. Esa es la realidad.16
15
Hugo Fruhling, Modernizacion de la polica, presentado al Foro Convivencia y Seguridad Ciudadana en
el Istmo Centroamericano organizado por el Banco Inermaericano de Desarrollo, San Salvador, 2 a 4 de
junio de 1998, disponible en www.idbdocs.iadb.org (fecha de consulta: octubre de 2008).
16
Campa Cifrin, op. cit., p. 72.
9
Autoimagen de la polica
Un trabajo realizado por la antroploga Elena Azaola, entre 2001 y 2005, a travs
de 170 entrevistas y el anlisis de 110 autobiografas escritas por policas
preventivos del Distrito Federal, permite obtener una radiografa interna de las
condiciones precarias y de vulnerabilidad en que se desempea un amplio sector
de la polica capitalina. Las entrevistas incluyeron a policas rasos, as como a
mandos medios y superiores de diversos sectores y agrupamientos.17
La doctora Azaola agrupa el anlisis de los testimonios recabados en ocho
rubros: falta de garantas (referido entre otras cosas a la incapacidad para
comprender y actuar en un contexto de respeto a los derechos humanos),
condiciones de trabajo, la corrupcin, los jefes, imagen y autoimagen,
capacitacin, hombres y mujeres policas, y alcohol y drogas. A continuacin se
presenta, brevemente, algunos de los hallazgos ms sobresalientes en los tres
primeros de estos rubros, ya que ellos determinan en gran medida las condiciones
que limitan el buen desempeo de los policas, definen el tipo de servicio que
ofrecen a los ciudadanos y marca los principales retos a enfrentar en un proceso
de reforma policial.
a) Falta de garantas
Una coincidencia entre los policas, independientemente de su jerarqua, es que
anteriormente (en los aos 70 y 80) la polica tena mayores garantas para
17
Elena Azaola, Imagen y autoimagen de la polica de la ciudad de Mxico, FLASUD, Ediciones Coyoacn,
CIESA; Mxico, 2006, 168 pp.
10
realizar sus funciones, las cuales comenzaron a declinar a partir de que aparecen
en escena los derechos humanos. Esta actitud --como lo destaca Elena Azaola--
revela la incomprensin que tienen los policas sobre las garantas fundamentales
de que disponen todos los ciudadanos, el desconocimiento de los procedimientos
y, peor an, la incapacidad de verse a s mismos como sujetos de derecho. Dos
de los testimonios lo expresan en los siguientes trminos:
Antes no era tanto el respeto que se tena por la polica, pero s el miedo.
Ahora ya no le tienen miedo por el auge que han tenido los derechos
humanos, porque toda esa difusin dej relegado al polica. Yo veo que el
polica no es capaz de enfrentar esto porque se pregunta: para sacar un
arma, tengo que esperar a que me lesionen? El polica sabe trabajar en la
calle y defenderse, pero es vulnerable jurdicamente.
Una de mis propuestas es que nos dejen actuar libremente y que no se nos
pongan trabas tanto en las agencias del Ministerio Pblico como en derechos
humanos.18
18
Ibidem, p. 57.
19
Ibidem, p. 59.
11
b) Condiciones de trabajo
El bajo salario que perciben los policas ya se abord anteriormente, al describir el
diagnstico del SNSP. Sirvan los siguientes testimonios para corroborar esos
datos y para profundizar sobre las condiciones de precariedad en que se
desempean los policas por la falta de equipo, la deficiente seguridad social y la
discrecionalidad con que son manejados los ascensos.
Sobre los salarios:
Yo tengo 20 aos de servicio y aqu traigo mi recibo de nmina de la
segunda quincena del mes de enero de 2002. Vea usted lo que dice: total a
cobrar 1,146.06 pesos. Usted cree que con esto podemos sobrevivir?
20
Ibidem, p. 62.
21
Ibidem, p. 65.
22
Ibidem, p. 68.
12
A mi daban de jubilacin slo 4,800 pesos mensuales (en vez de los 8 mil
quincenales que estamos ganado los mandos medios). Con la caja tampoco
nos dan lo que hemos ahorrado por aos y aos. Quin jinetea el dinero de
la caja? Son millonadas las que entran cada mes por eso hay policas que
tienen 80 aos y no se van.24
c) Corrupcin
La corrupcin es omnipresente --segn estos testimonios-- ya que sirve para
regular aspectos como la presentacin de exmenes en la academia de
formacin, el pase de lista, retardos, la asignacin de zonas de trabajo y equipo, la
realizacin de trmites internos, la elaboracin de informes e incluso la proteccin
de algunos delincuentes. Los factores ms mencionados para explicar la
persistencia de esta prctica son los bajos salarios, los ingresos que genera para
los involucrados y la existencia de grupos --como La Hermandad-- que controlan
este trfico de canonjas. Algunos de los testimonios recogidos por la doctora
Azaola son los siguientes:
Conclu el curso de actualizacin en el campo militar nmero uno donde
tambin sali a relucir la corrupcin los compaeros empezaron a ponerles
a los instructores ddivas a cambo de pasar las materias, la cantidad era de
70 pesos mensuales De ese modo llegaban a obtener altas calificaciones.
23
Ibidem, p. 71.
24
Ibidem, p. 77.
13
25
Ibidem, pp. 83-89.
14
-- No existen mecanismos
eficaces para garantizar un
-- No cuentan con sistemas
-- No se definen como una desempeo con apego a la
efectivos de recepcin de
instancia de servicio al pblico integridad, respeto a los
quejas, investigacin interna,
y de proteccin de los derechos humanos, no
disciplina y control de la
derechos humanos discriminacin y
corrupcin.
profesionalismo en las
operaciones.
-- No mantienen registros
internos y pblicos sobre el
-- No propician la clara
uso de la fuerza, la manera
comprensin entre sus
-- No cuentan con polticas y como sta se us y las
integrantes respecto a los
estrategias claras para la razones de su empleo.
parmetros legales de sus
reduccin del delito, la -- Tampoco existen registros
atribuciones, tales como alto
violencia y el temor. pblicos sobre el nmero de
y registro, arresto, detencin,
incidentes provocados por la
interrogacin y vigilancia.
polica, no asociados al uso
de la fuerza o de las armas.
15
Procedimientos de
Planeacin Control
actuacin
16
e incluso apata por parte de los policas, ya que ellos saben que no existen
reglas claras para permanecer y ascender dentro de las corporaciones.26
Con respecto al papel que puede cumplir la polica en las acciones de
combate a la delincuencia, Azaola considera que tener una o varias policas de
poco servira si siguen funcionando al margen de la ley y bajo la lgica con la que
operan actualmente. Asimismo, expresa que frente al incremento de la
delincuencia el recurso ms utilizado ha sido el aumento en el nmero de efectivos
policiales, sin que esto tampoco sea una contribucin efectiva a la seguridad
pblica.
En coincidencia con este planteamiento, otras investigaciones advierten que
en Mxico existe un exceso de policas. Segn cifras proporcionadas por el ex
secretario ejecutivo del SNSP, para 2008 existan 29,353 efectivos federales y
349,163 policas estatales y municipales, incluyendo preventivos, ministeriales, de
trnsito y bancaria. Una tasa de 343 policas por cada 100 mil habitantes. Esto
significa --en opinin de Campa Cifrin-- que tenemos mucho ms policas de los
que tienen pases y sociedades con condiciones mucho mejores de seguridad. En
tasas por cada 100 mil habitantes, Colombia tienen 217 policas y Francia 100.27
De acuerdo con clculos de Ernesto Lpez Portillo, el crecimiento de la
polica en la ciudad de Mxico la ubican, con cifras de 1994, en un situacin
desorbitada. Por cada 100 policas en el DF, haba 86 en Pars, 68 en Madrid, 53
en Nueva York y 39 en Londres. Este autor tambin ofrece clculos que muestran
la baja productividad que tienen nuestras corporaciones en comparacin con lo
que ocurre en las ciudades ya mencionadas:
Comparando las mismas ciudades y relacionando denuncias de
delitos y cantidad de agentes, tenemos 6.6 veces ms policas que la
media internacional. Un polica de cualquiera de las ciudades antes
mencionadas, hace el trabajo equivalente al efectuado por 55 de los
nuestros. Tenemos ms policas que el resto de las grandes urbes del
mundo, ms policas en atencin a los delitos denunciados y ms
policas en relacin al nmero de habitantes.28
26
Elena Azaola, entrevista con el autor, loc. cit.
27
Roberto Campa Cifrin, op. cit., p.
28
Ernesto Lpez Portillo Vargas, op. cit., p. 15; con base en Rafael Ruiz Harrel, Criminalidad y mal
gobierno, Sansores-Aljure. Mxico, D.F. 1998.
17
1000 2,5
900
800 2
700
600 1,5
500
400 1
300
200 0,5
100
0 0
1991
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
29
Elena Azaola, entrevista con el autor, loc. cit.
19
Conclusiones
Desde 1995 se emprendi en Mxico una amplia reforma a la poltica federal de
seguridad pblica. Sin embargo dicha reforma no ha alterado el funcionamiento de
la gran mayora de las policas del pas. Dichas corporaciones siguen funcionando
bajo un modelo heredado del siglo XIX: orientado a salvaguardar el orden pblico
y a servir al grupo gobernante en turno.
Bajo este modelo las policas se han desarrollado, histricamente, con una
gran autonoma respecto al poder poltico y de espaldas a la sociedad. Ello ha
favorecido --como se demostr en este documento para el caso del Distrito
Federal-- la proliferacin de la corrupcin, el desprestigio de las corporaciones, la
cooptacin de los mandos por parte de grupos de poder, as como condiciones
precarias y de vulnerabilidad para los policas de ms bajo nivel, aquellos que
atienden directamente a los ciudadanos.
El crecimiento y diversificacin de los grupos delictivos --particularmente a
partir de los aos 80 y 90-- aunado a la baja institucionalidad desarrollada por los
cuerpos policiales, favoreci la contina colaboracin entre policas y delincuentes.
Frente a ello, el Estado mexicano llev a cabo, entre 1994 y 1995 una
reforma constitucional y legal con el propsito de crear el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica. A partir de entonces, los tres rdenes de gobierno quedaron
obligados a coordinarse en esta materia, a travs de dos grandes instrumentos: la
carrera policial y un sistema de intercambio de informacin. El primero de ellos
nunca se puso en prctica.
30
Hugo Fruhling, op.cit.
20
21
Bibliografa
Poder Ejecutivo Federal, Diario Oficial de la Federacin, 18 de junio de 2008, primera seccin, p. 8;
disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
Ernesto Lpez Portillo Vargas, La polica en Mxico: funcin poltica y reforma, en Instituto para la
Seguridad y la Democracia, AC, Mxico, 2000, seccin publicaciones, documentos acadmicos, p. 8;
disponible en www.insyde.org.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
Marcelo Fabin San, El proceso hacia la reestructuracin policial, en Efrn Arellano Trejo (coordinador),
Polticas pblicas eficaces en el combate a la delincuencia, Cmara de Diputados, Centro de
Estudios Sociales y de Opinin Pblica, Mxico, 2007, p. 16.
Alejandra Gmez Cspedes, The dynamics of organised crime in Mexico, School of Social and
Administrative Studies, Cardiff University, U.K., Decembre, 1998, citado por Ernesto Lpez Portillo
Vargas,
Jorge Chabat, Panorama de las reformas en materia de seguridad pblica, en Efrn Arellano Trejo, op.cit.,
pp. 32-33.
Elena Azaola, entrevista con el autor, realizada en las instalaciones del Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social, Mxico, DF, 9 de octubre de 2008.
Poder Ejecutivo Federal, Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 1994, primera seccin, p. 2;
disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
Ley general que establece las bases de coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, Diario
Oficial de la Federacin, 11 de diciembre de 1995, versin actualizada disponible en
www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: octubre de 2008).
Roberto Campa Cifrin, sin ttulo, en Memoria del simposium internacional sobre seguridad pblica,
Comisin de Seguridad Pblica, Cmara de Diputados, Mxico, abril de 2008, pp. 68-70.
Hugo Fruhling, Modernizacion de la polica, presentado al Foro Convivencia y Seguridad Ciudadana en el
Istmo Centroamericano organizado por el Banco Inermaericano de Desarrollo, San Salvador, 2 a 4
de junio de 1998, disponible en www.idbdocs.iadb.org (fecha de consulta: octubre de 2008).
Elena Azaola, Imagen y autoimagen de la polica de la ciudad de Mxico, FLASUD, Ediciones Coyoacn,
CIESA; Mxico, 2006, 168 pp.
Ernesto Lpez Portillo Vargas, op. cit., p. 15; con base en Rafael Ruiz Harrel, Criminalidad y mal gobierno,
Sansores-Aljure. Mxico, D.F. 1998.
22
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