Administração Pública e Gerencial

capa_curvas.
pdf 5/2/2010 15:08:12

Administrao Pblica Gerencial
Disciplina na modalidade a distncia
adm_publica.indb 1 5/2/2010 11:10:20

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Vanderlei Brasil Graciele Marins Lindenmayr (Coord.)
adm_publica.indb 2 5/2/2010 11:10:21

Ruth Teresinha Kehrig

Livro didtico
Design instrucional
Carmen Maria Cipriani Pandini
Karla Leonora Dahse Nunes
Flavia Lumi Matuzawa
2 ed. reviso atualizada
Palhoa
UnisulVirtual
2010
adm_publica.indb 3 5/2/2010 11:10:21

Copyright UnisulVirtual 2010
Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio.
Edio Livro Didtico

Professor Conteudista
Ruth Terezinha Kehrig
Design Instrucional
Carmem Maria Cipriani Pandini
Karla Leonora Dahse Nunes
Flavia Lumi Matuzawa

Assistente Acadmico
Ngila Cristina Hinckel (2 ed. rev. atualizada)
Projeto Grfico e Capa

Equipe UnisulVirtual
Diagramao
Rafael Pessi
Edson Martins da Rosa Junior (2 ed. rev. atualizada)
Reviso Ortogrfica
B2B
351.81
K35 Kehrig, Ruth Terezinha
Administrao pblica gerencial : livro didtico / Ruth Terezinha
Kehrig ; design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini, Karla Leonora
Dahse Nunes, Flvia Lumi Matuzawa ; [assistente acadmico Ngila Hinckel.
2. ed. rev. e atual. Palhoa : UnisulVirtual, 2010.
239 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.
1. Administrao pblica. 2. Administrao pblica Brasil - Histria.

3. Servio pblico. 4. Brasil Poltica e governo I. Pandini, Carmen Maria
Cipriani. II. Nunes, Karla Leonora Dashe. III. Matuzawa, Flavia Lumi. IV.
Hinckel, Ngila Cristina. V. Ttulo.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul
adm_publica.indb 4 5/2/2010 11:10:21

Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Palavras da professora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
UNIDADE 1 Estado e governo na introduo administrao

pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
UNIDADE 2 Origens conceituais da administrao pblica. . . . . . . . . . . 35
UNIDADE 3 Aspectos histricos da administrao pblica
brasileira. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
UNIDADE 4 Polticas pblicas integradas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
UNIDADE 5 Funes e estrutura dos servios pblicos no Brasil. . . . . 133
UNIDADE 6 Reforma do aparelho de Estado e administrao
pblica gerencial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
UNIDADE 7 Gesto por resultados e controle na administrao
pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
UNIDADE 8 Fatores culturais e modernizao do Estado e do seu
financiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Referncias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Sobre a professora conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Respostas e comentrios das atividades de autoavaliao . . . . . . . . . . . . . 229
adm_publica.indb 5 5/2/2010 11:10:21

adm_publica.indb 6 5/2/2010 11:10:21
Apresentao
Parabns, voc est recebendo o livro didtico da disciplina de

Administrao Pblica Gerencial.
Este material didtico foi construdo especialmente para este

curso, levando em considerao o seu perfil e as necessidades
da sua formao. Como os materiais estaro, a cada nova
verso, recebendo melhorias, pedimos que voc encaminhe suas
sugestes sempre que achar oportuno via professor tutor ou
monitor.
Recomendamos, antes de voc comear os seus estudos, que

verifique as datas-chave e elabore o seu plano de estudo pessoal,
garantindo assim a boa produtividade no curso.
Lembre: voc no est s nos seus estudos, conte com o Sistema

Tutorial da UnisulVirtual sempre que precisar de ajuda ou
alguma orientao.
Desejamos que voc tenha um excelente xito neste curso!
Equipe UnisulVirtual.
adm_publica.indb 7 5/2/2010 11:10:21

adm_publica.indb 8 5/2/2010 11:10:21
Palavras da proferssora
A complexidade atual da administrao pblica brasileira,

seus vcios e potencialidades so expresses da sua prpria
historia. Quem no conhece a histria est fadado a cometer
os mesmos erros e se expe ao risco de retroceder no tempo.
Ao contrrio, estudar a administrao pblica brasileira, a
partir da sua relao histrica com Estado e governo, significa
reunir condies para poder compreender seu funcionamento
e contribuir com a sua modernizao. E, ainda, refletir
criticamente sobre essa nossa histria institucional, de forma
atrelada aos valores e princpios de organizao do governo
e da concepo de Estado que sustenta a sociedade civil
brasileira, um direito e dever de todo cidado.
Atravs do estudo desta disciplina, voc vai compreender o

movimento atravs do qual a sociedade brasileira conquistou
um Estado democrtico que se desenha entre burocrtico e
gerencial, cada vez mais condicionado por uma economia
capitalista globalizada. nesse espao que operam as
polticas pblicas integradas, enquanto objeto de trabalho
privilegiado da administrao pblica, cujo entendimento
um requisito para no se perder de vista o sentido do trabalho
na administrao pblica.
Na ltima dcada assistimos a uma mudana cultural de

orientao da administrao pblica brasileira, que no contexto
da reforma do aparelho de Estado em sua trajetria recente no
pas busca assumir um carter mais gerencial atravs de uma
gesto por resultados.
Segundo a orientao acima, busco nessa disciplina assimilar
princpios, mecanismos e instrumentos operacionais de
modernizao da administrao pblica, potencialmente
aplicveis na rea da segurana pblica.
Bons estudos!
Professora Ruth
adm_publica.indb 9 5/2/2010 11:10:21

adm_publica.indb 10 5/2/2010 11:10:21
Plano de estudo
Ementa
Introduo administrao pblica. Aspectos histricos
da administrao pblica brasileira. Polticas pblicas
integradas. Estrutura da administrao pblica. Atividades
administrativas. Servios pblicos. Controle da administrao
pblica. Gesto por resultados.
Objetivos da disciplina
n Distinguir os conceitos de Estado, governo e
administrao pblica.
n Reconhecer as concepes histricas das formas de
governo e a lgica da separao dos trs poderes,
como base para entrada no campo da administrao
pblica.
n Conhecer as bases histricas e conceituais
correspondentes da administrao pblica.
n Compreender a administrao pblica brasileira e as
suas implicaes na atualidade.
n Identificar o espao das polticas pblicas
integradas como objeto de trabalho privilegiado da
administrao pblica.
n Compreender a estrutura da administrao pblica
brasileira e aspectos formais do seu funcionamento.
adm_publica.indb 11 5/2/2010 11:10:21

Universidade do Sul de Santa Catarina
n Assimilar as bases constitutivas e formas operacionais

das atividades administrativas nos servios pblicos
n Refletir sobre as potencialidades do controle na
administrao pblica.
n Identificar as caractersticas da administrao pblica
brasileira na dcada de 1990, conceituando reforma do
aparelho de Estado e sua trajetria recente no pas.
n Assimilar as possibilidades de uma gesto por
resultados na denominada administrao pblica
gerencial.
n Compreender os fatores culturais da administrao
pblica, distinguindo as perspectivas de uma nova
viso cultural de administrao pblica brasileira.
n Assimilar princpios e instrumentos de modernizao
da administrao pblica.
Carga horria
n 60 horas aula
n 4 crditos
Agenda de atividades/ Cronograma

Verifique com ateno o EVA, organize-se para acessar
periodicamente o espao da Disciplina. O sucesso nos
seus estudos depende da priorizao do tempo para a
leitura; da realizao de anlises e snteses do contedo; e
da interao com os seus colegas e professor.
No perca os prazos das atividades. Registre no espao

a seguir as datas, com base no cronograma da disciplina
disponibilizado no EVA.
Use o quadro para agendar e programar as atividades

relativas ao desenvolvimento da Disciplina.
adm_publica.indb 12 5/2/2010 11:10:21

Atividades
Avaliao a Distncia
Avaliao Presencial
Avaliao Final
Demais atividades (registro pessoal)
adm_publica.indb 13 5/2/2010 11:10:22

adm_publica.indb 14 5/2/2010 11:10:22
1
unidade 1
Estado e governo na introduo

administrao pblica
Objetivos de aprendizagem
n Compreender o conceito de Estado.
n Conceituar governo e reconhecer a sua existncia
objetiva na sociedade.
n Assimilar um significado introdutrio para a
administrao pblica.
n Distinguir os conceitos de Estado, governo e
administrao pblica.
Sees de estudo
Seo 1 O que Estado?
Seo 2 O que Governo?
Seo 3 O que Administrao Pblica?
adm_publica.indb 15 5/2/2010 11:10:22

Para incio de conversa
Voc sabe o que Estado? O que Governo? E o

que Administrao Pblica?
Veja a seguir o que estas expresses significam e o
que elas tm em comum. No esquea de relacionar
as concepes aqui apresentadas com os seus
conhecimentos sobre o assunto.
Nesta unidade voc vai encontrar uma breve apresentao

conceitual sobre Estado, Governo e Administrao Pblica.
Estas concepes vm sendo construdas e reconstrudas
historicamente e sua compreenso se faz necessria para entender
melhor a contextualizao da Disciplina no prprio Curso.
O estudo dos assuntos propostos nesta unidade de fundamental

importncia para que voc possa compreender melhor a atual
administrao pblica brasileira a partir da sua histria. Em cada
pas essas relaes tambm se manifestam com peculiaridades
especficas da prpria realidade histrico-institucional.
Antes de iniciar, devemos admitir que artificial, mesmo

sendo pedagogicamente justificado, discutir a administrao
pblica, que processada pelo governo e segundo as diretrizes
das concepes vigentes sobre o Estado, separadamente da ao
poltica e mais propriamente das polticas pblicas que incidem
sobre a mesma. E, sobretudo, por entender que a poltica faz
parte da administrao, tanto na teoria como na prtica.
- Vamos unidade 1, ento? Comecemos com o conceito de Estado.
16
adm_publica.indb 16 5/2/2010 11:10:22

SEO 1 -O que Estado?

Vrios sentidos tm sido atribudos ao Estado, destacadamente
segundo sua estrutura interna, com os quais voc vai estar se
relacionando gradativamente. Alguns dos adjetivos comumente
utilizados para qualificar o Estado so os seguintes: Estado de
direito, moderno, soberano, federado, aparelho de Estado, poder
poltico, comunidade. Gradualmente, voc vai se familiarizando
melhor com estas terminologias.
- Veja, a seguir, como se pode definir ou compreender Estado.

O significado do termo Estado
O termo Estado tem sua origem etimolgica no latim status,

com seu significado assim apresentado por Saldanha (1979, p.11):
A plenitude de direitos do cidado romano correspondia

ao fato de se achar ele na posse do status familiae, do
status liberatis e status civitatis: a condio de chefe
de famlia e no dependente, a de homem livre e no
escravo, a de cidado romano e no peregrino.
Ainda em Roma a velha expresso status rei romanae, designadora

das condies da coisa pblica como um todo, figurou na
definio do Direito Pblico [...] posteriormente retomada no
Ocidente.
Ou ainda, de acordo com Tremel (2001, p.17), os romanos

entendiam o Estado como sendo a civitas, quer dizer:
a comunidade dos habitantes ou a res publica, isto , a

coisa comum a todos. Com o crescimento de Roma e
sua conseqente expanso ao mundo ento conhecido,
modifica-se o conceito de Estado que se amplia para o de
imperium, convertendo-se a res populi em res imperantis.
Os primeiros registros da palavra status, j com alguma

equivalncia ao que hoje denominamos Estado, podem ser
encontrados na Itlia e Inglaterra ao final da Idade Mdia e incio
da Idade Moderna.
Unidade 1 17
adm_publica.indb 17 5/2/2010 11:10:22

Voc sabia que

na Itlia do sculo 14 o termo Estado se unia ao nome
de uma cidade, como por exemplo, il Stato de Roma?
Segundo Tremel (2001, p.18) possvel que nesse caso
o vocbulo correspondesse ao significado antigo de
[...] status, isto , situao, ordem, condio, havendo
algum informe, no entanto, de que no sculo 14,
j se encontra na Inglaterra a palavra status como
equivalente de Estado.
Segundo Bobbio (2001, p.65), antes da publicao da obra de

Maquiavel (em 1531), o vocbulo Estado no havia obtido [...]
a penetrao que alcanou a partir da poca renascentista, em
virtude mesmo da aceitao, at a, de outros nomes pelos quais
fora designada tal instituio.
Segundo Menezes (apud TREMEL, 2001), a partir do sculo

16 o termo italiano stato se incorporou linguagem corrente,
adquirindo foros de universalidade e se generalizou para designar
qualquer Estado, por referncia a qualquer pas, e ainda, na
traduo correspondente em qualquer lngua.
A Maquiavel (apud SALDANHA, 1979, p. 11-12), o pensador

poltico do final da Idade Mdia, atribuda a introduo ao
uso moderno do termo Estado, por haver iniciado aquele autor
o primeiro captulo da sua obra O Prncipe, com a conhecida
afirmao: todos os estados e domnios que tm imprio sobre
os homens, so repblicas ou principados. Aps o amplo
reconhecimento da referida obra sobre poltica de Estado e
governo, o uso do termo Estado se generalizou, passando
a significar no mundo contemporneo a instituio de uma
unidade de poltica global.
O que significa um Estado, ento?
Considerando a complexidade dos sentidos do Estado, tanto que

existe uma Teoria Geral do Estado, para a sua noo introdutria
nesta disciplina vamos nos apoiar em uma viso genrica, quer
dizer, de origem mais enciclopdica.
18
adm_publica.indb 18 5/2/2010 11:10:22

Entre os diferentes planos em que pode se pautar o estudo do

Estado-cincia jurdica, cincia poltica e cincias sociais vamos
nos ater a este ltimo enfoque, por sua maior proximidade com as
cincias sociais aplicadas, onde se insere a administrao pblica.
A sociologia poltica tem por objeto o estudo do Estado, como

forma complexa de organizao social (BOBBIO, 2001, p.57).
Um conceito bsico de Estado pode ser o seguinte: Estado

um conjunto humano, um territrio e um poder poltico
juridicamente orientado para objetivos de interesse pblico
(VERBO, 1968).
A definio acima est baseada na teoria tradicional dos trs

elementos do Estado:
n coletividade (povo);
n territrio; e
n poder poltico (soberania).
Ao fazer parte da sociedade, o Estado assume caractersticas

dessa mesma sociedade.
Assim como o Estado faz parte da sociedade, esta tambm

faz parte daquele. nessa mesma perspectiva que existe o
entendimento do Estado como sendo a sociedade politicamente
organizada.
A relao entre o Estado e a sociedade civil uma

discusso fundamental, pois o Estado tem por fim o
bem comum de um povo situado em determinado
territrio. So as diferentes formas de relao entre
o Estado e a sociedade que atribuem o verdadeiro
carter de qualquer Estado.
Unidade 1 19
adm_publica.indb 19 5/2/2010 11:10:22

Veja que como o poder poltico e a soberania so exercidos pelo

governo, bastante corrente o entendimento do Estado como
um todo, que pressupe a integrao dos seus trs elementos
tradicionais:
n territrio;
n povo; e
n governo.
Dessa forma, a existncia do Estado pressupe uma estrutura

de governo para conduzir o seu funcionamento e a sua
administrao. O Estado significa uma estrutura instituda
de sociedade poltica e o governo compreende a organizao
estabelecida para o seu funcionamento, a ao do Estado.
Voc poderia destacar qual o sentido da existncia de

um Estado? Caracterize algumas funes do Estado.
Use o espao a seguir.
Em nome do interesse coletivo, o Estado tem um papel social

fundamental. Nessa perspectiva podemos citar Cruz (apud
TREMEL, 2001, p. 19), para quem: [...] o Estado no , pois,
outra coisa seno uma forma de vida humano-social, vida em
forma e forma que nasce da vida.
Efetivamente o Estado uma realidade scio-cultural, que se

coaduna com um modo especfico da vida social, cultural e
historicamente construdo. Nas palavras de Bobbio (1988, apud
BENTO, 2004), reside a indagao: - Qual a razo ltima que
explica porque em toda a sociedade organizada h governantes e
20
adm_publica.indb 20 5/2/2010 11:10:22

governados, cujo relacionamento se estabelece no como relao

de fato, mas como um vnculo entre o direito de governar dos
primeiros e a obrigao de obedecer dos segundos? A relao
entre Estado e povo tende a uma relao de autoridade-sujeio,
o que no quer dizer que tenha que ser assim.
Segundo entende Hobbes (1988, apud BENTO, 2004),

esse poder conferido ao Estado, pelo sdito, absoluto,
pois se conservasse um pouco para si, instauraria a
guerra, e somente pode ser exercido pela fora, pois s
a iminncia do castigo pode atemorizar os homens. No
entender de Hobbes o homem o lobo do homem,
assim, cumpre proteger o homem dele prprio, a
partir de preceitos racionais, que se consolidam na
constituio de um Estado soberano.
Voc concorda com esta afirmao? Vamos ver o que o diz Max
Weber sobre o que seria um Estado.
Atribui-se a Max Weber (1976, apud BENTO, 2004, p. 11), no

entanto, o conceito do Estado Moderno, que o entende como:
uma associao de domnio, que tratou com xito de

monopolizar, dentro de um territrio, a violncia fsica,
como meio de domnio e que, para esse fim reuniu todos
os meios materiais nas mos de seu dirigente e expropriou
todos os funcionrios, que anteriormente dele dispunham
por direito prprio, substituindo-os pelas suas hierarquias
supremas.
Neste conceito voc pode perceber algumas idias que

permanecem at os dias atuais: o monoplio da violncia
legtima; a diretriz de possuir um exrcito forte, para domnio do
territrio; e, a existncia de um corpo de funcionrios, para servir
o Estado.
Voc concorda com esta afirmao? Pense nisso e depois siga adiante.
Unidade 1 21
adm_publica.indb 21 5/2/2010 11:10:23

SEO 2 - O que Governo?

Alm de se constituir em um dos elementos do Estado, o
governo compreende o conjunto de rgos que colocam o Estado
em ao.
Em geral, na contraposio entre Estado e cidados, existe um

senso comum que considera o primeiro superior e os demais
inferiores, salvo numa concepo democrtica radical onde
governantes e governados identificam-se ao menos idealmente
numa nica pessoa e o governo se resolve no autogoverno.
(BOBBIO, 2001, p.62-63).
Historicamente os escritores trataram o problema do Estado

principalmente do ponto de vista dos governantes. Seja na
percepo dos dirigentes das organizaes pblicas, seja do
ngulo dos seus usurios, a populao, conforme afirma Bobbio
(2001, p.63), de qualquer forma, sempre predomina a lgica do
governo:
Mesmo a metfora, empregada por Plato no Poltico,

do governante-tecelo o fim da trama da ao poltica
uma boa tecedura no escapa desta perspectiva: a arte de
tecer aquela que indica a cada um as obras que devem ser
terminadas.
Atravs do governo se organiza o poder de Estado

e as relaes entre os dirigentes governamentais e
os governados. A relao entre Estado e sociedade
, em grande parte, mediada pelo governo. Esse
papel lhe atribui maior importncia para o estudo da
administrao pblica, pois, em ltima instncia o
governo o seu gestor.
A relao entre governantes e governados alm do seu carter

poltico, ao ser mediada por uma estrutura organizativa, tem
um contedo gerencial, levando-nos ao campo da administrao
pblica.
- Mas antes de avanar nessa relao com a administrao pblica,

vamos retomar as formas de governo historicamente existentes.
22
adm_publica.indb 22 5/2/2010 11:10:23

As formas de governo
As formas de governo, segundo Saldanha (1979, p.31-32),
indicam
os modos de organizao das relaes de poder dentro

da ordem estatal; apesar de as estruturas estatais serem
concomitantemente problemas de governo, e de a
organizao do poder ser enfim um problema do Estado.
Mas, afinal, o que quer dizer formas de Governo?
Segundo Dallari (1995, p.188), a caracterizao das formas de

governo derivada da organizao das instituies que exercem o
poder soberano do Estado e das relaes entre essas instituies.
bastante comum encontrar na literatura especializada forma

de governo e regime poltico como expresses sinnimas.
Concordamos com o entendimento do autor acima citado de
que a expresso formas de governo contm maior preciso
para referir-se ao estudo dos rgos de governo, atravs da sua
estrutura de sustentao e relao entre os seus componentes.
Classificao das formas histricas de governo
A classificao das formas de governo pode ser feita tanto em

funo da sua estrutura de poder como das relaes entre os
rgos de governo.
Existem trs tipologias clssicas das formas de governo: a de

Aristteles (Antiguidade grega), a de Maquiavel (final da Idade
Mdia) e a de Montesquieu (Idade Moderna).
Em sua obra intitulada Poltica, Aristteles classifica os governos,

segundo o nmero de governantes, em:
Unidade 1 23
adm_publica.indb 23 5/2/2010 11:10:23

n Monarquia o governo de um, que degenera em

TIRANIA.
n Aristocracia - o governo de poucos, que degenera em
OLIGARQUIA.
n Democracia - o governo de muitos (a sua politia).
Etimologicamente, a palavra democracia significa o poder (cracia)

do povo (demos).
Na obra O Prncipe, Maquiavel reduz as trs formas de

Aristteles em apenas duas: a monarquia e a repblica. Seu
fundamento que a diferena essencial saber se o governo de
um s ou de uma assemblia, seja esta constituda por poucos ou
muitos.
Duas formas clssicas de governo podem ser destacadas:
n monarquia;
n repblica.
Na forma republicana de governo, segundo Maquiavel, tanto

pode existir uma repblica aristocrtica, governada por poucos ou
repblica democrtica, governada por muitos.
Na repblica devem ser adotadas regras, como a do princpio de

maioria, para se poder alcanar a formao da vontade coletiva.
Repblica o governo de um coletivo, conforme

REGRAS da maioria.
J Montesquieu, importante cientista poltico da Frana do

incio da idade moderna, elabora outra tipologia e distingue trs
formas de governo: a monarquia, a repblica e o despotismo. Ou
seja, apenas agrega esta ltima forma clssica de Maquiavel e
aprofunda a reflexo a respeito.
24
adm_publica.indb 24 5/2/2010 11:10:23

Esta classificao de Montesquieu se diferencia das anteriores,

na medida em que define o despotismo como o governo de
um s, mas sem lei nem freio, em outras palavras como a forma
degenerada da monarquia (BOBBIO, 2001).
A contribuio de Montesquieu, preocupado com o

funcionamento da mquina de Estado, acrescenta um novo
critrio para distinguir as formas de governo, seu atrelamento
aos princpios que levam as pessoas a obedecer: a honra nas
monarquias, a virtude na repblica e o medo no despotismo.
Ao ter sido adotada no sculo 19 por Hegel, a tipologia de

Montesquieu foi revalorizada, em sua contribuio. Veja o que ele diz:
[...] para o delineamento histrico da humanidade, que

teria passado por uma fase primitiva de despotismo
correspondente ao nascimento dos grandes estados
orientais, para atravessar a poca das repblicas
(democrticas na Grcia, aristocrticas em Roma) e
desembocar nas monarquias cristiano-germnicas que
caracterizam a idade moderna.
Pode-se reconhecer que existe uma maior sincronicidade

entre monarquia e aristocracia do que entre esta ltima e a
democracia. Isso se corrobora ao considerarmos o ponto de vista
do ordenamento jurdico, conforme enunciado por Kelsen (apud
BOBBIO, 2001, p.106), segundo o qual as formas de governo
podem ser sintetizadas em duas:
governos autocrticos; e
democrticos.
Autocracia - o ordenamento a partir do alto (Monarquia ou

Aristocracia), segundo normas autnomas, onde, apenas um
livre. Trata-se do monoplio do governo por uma elite.
O Despotismo Oriental de Hegel (op cit.).
Democracia - o ordenamento a partir de baixo, ou melhor, do

povo. Quer dizer, na prtica, que muitas elites concorrem entre si
pelo governo.
Unidade 1 25
adm_publica.indb 25 5/2/2010 11:10:23

A Repblica de Rousseau (op cit.).
Quais as formas atuais de governo?

As formas histricas de governo precisam ser adaptadas para
entender suas conformaes atuais, pois, quando Maquiavel
escreveu que todos os Estados so ou principados ou repblicas,
fazia uma afirmao que correspondia perfeitamente realidade
do seu tempo e distinguia aquilo que era realmente diverso: a
monarquia de Frana e a repblica de Veneza.
Segundo Bobbio (2001, p.108), o esquema de Maquiavel, bastante

adequado sua poca, deformaria o entendimento das formas de
governo atuais, porque levaria a distinguir artificialmente aquilo que
no facilmente distinguvel.
A monarquia inglesa em relao com a repblica

italiana.
Pode-se distinguir ento, na atualidade, trs formas de governo:
n Estado Monrquico - o grande Estado territorial

moderno;
n Repblica - dos antigos e dos pequenos Estados
modernos;
n Formas Mistas - metade monarquia (o Rei); metade
repblica (o Parlamento).
Inglaterra.
Na atualidade bastante comum a existncia de um governo

presidencial nas repblicas, um exemplo o governo presidencial
em repblicas EUA e Brasil.
Isso enquanto algumas dessas naes no optarem pela forma

parlamentarista, em que o chefe do Legislativo assume a chefia de
26
adm_publica.indb 26 5/2/2010 11:10:23

governo, reservando-se ento ao presidente apenas a funo de chefe

de Estado. Este seria o caso das repblicas parlamentaristas.
Ementa constitucional 04/61, instituiu o Sistema

Parlamentar de Governo.
A compreenso dessa ltima composio de governo exige

compreender a relao entre os poderes que o compe.
Vamos l?
O que a separao dos poderes?

Primeiramente interessante voc perceber que ao representar todo
o aparelho de Estado o governo compreende a sua estrutura de
funcionamento, atravs da qual o Estado se organiza.
Ao ser formado pelos rgos e instituies de Estado, faz parte

do governo tanto os rgos executivos como os legislativos e
judicirios. Quer dizer, o governo inclui os rgos e instituies
que constituem os seus poderes - Executivo, Legislativo e
Judicirio.
O exerccio do governo se processa pela via da

separao dos poderes, e, conforme consta na
Enciclopdia Luso Brasileira, essa uma caracterstica
do Estado de direito organizar-se pela via da
separao dos poderes, segundo a qual a atividade
pblica (Executivo) subordinada lei (Legislativo)
que, em tese, se coloca a servio do Direito (Judicirio).
Os fundamentos da separao de poderes colocam-se como

resultado do combate ao absolutismo por pensadores que defendem
a idia de que se deve evitar o governo nas mos de um s ou de poucos,
pois este o princpio que leva tirania (DALLARI, 1986).
A doutrina da separao dos poderes tomou forma no pensamento

de Montesquieu, cuja obra contribuiu com a concepo de criao
do Estado norte-americano, que visava formar um governo eficiente
e, ao mesmo tempo, protetor dos direitos democrticos, sem
colocar em perigo as liberdades republicanas.
Segundo a contribuio de Montesquieu as funes de Estado

deveriam ser distribudas entre trs ramos do governo, de
Unidade 1 27
adm_publica.indb 27 5/2/2010 11:10:24

maneira que nenhum deles [...] pudesse prevalecer sobre os

demais e cada um se constitusse numa barreira para conter
excessos de outro (ibid). Assim entendidos, efetivamente a
existncia de um Legislativo, de um Executivo e de um Judicirio
permite o seu funcionamento como um sistema de freios e contrapesos
(ibidem).
Ao ser entendido como a resultante da interao entre os trs

poderes de Estado, cabe ao governo a sua administrao. Ou
melhor, enquanto materializao organizacional do Estado, em
quaisquer dos seus poderes, na estrutura do governo que se tem
o espao da administrao pblica.
Agora que voc estudou os conceitos de Estado e Governo sob vrias

perspectivas, teorias ou doutrinas, voc vai estudar administrao
Pblica. Vamos ver como podemos defini-la?
SEO 3 - O que Administrao Pblica?

A administrao pblica compreende um conjunto de pessoas,
entendidas no seu coletivo, enquanto sujeitos pblicos, que
articulados atravs de rgos e servios desenvolvem a atividade
ou funo administrativa de gesto governamental que lhe
compete.
Por gesto pblica se entende todo e qualquer processo gerencial

que vise a consecuo de aes e polticas pblicas assumidas,
direta ou indiretamente, por um ente estatal.
Compreende os processos de formulao, de

planejamento, de coordenao, de execuo e ou
monitoramento das aes governamentais. Pode ser
caracterizada como gesto pblica estatal, no estatal ou
terceirizada. (DARIO, 2004, p.15).
Compreendendo o conjunto das funes necessrias ao servio pblico

em geral, em sua acepo mais operacional, a administrao pblica se
constitui no desempenho sistematizado das aes e servios prprios
do Estado, executando-os com a intermediao do governo.
28
adm_publica.indb 28 5/2/2010 11:10:24

Gesto pblica a administrao de organizaes do setor

pblico, podendo as palavras gesto e administrao ser
entendidas como sinnimas. Na gesto pblica se define:
n como se tomam as decises;

n como se implementam as polticas;
n e no simplesmente a manuteno organizacional e
melhorias nos sistemas de controle administrativo;
mas, tambm,
n como as organizaes pblicas se desenvolvem e so
utilizadas.
Plato, filsofo clssico da Grcia Antiga, j estudado na

Disciplina de Introduo Segurana Pblica, comparava a arte
de governar com a arte de navegar, de conduzir o barco. Pois, o
exerccio do governo est pautado em duas grandes categorias: a
poltica e a administrao pblica. Aqui vamos buscar entender
a expresso da poltica apenas na administrao pblica, o que j
no pouco.
E para introduzir o estudo da prxima unidade sobre a histria

da administrao pblica barasileira, retomamos a metfora de
Plato, segundo a qual, para que o barco no afunde matando a
todos, necessrio redimensionar o peso e auxiliar o timoneiro
na conduo do leme, necessitando para tanto adaptar-se
constantemente, em tempo real, s condies que por todo o
tempo se modificam. (SERRES, 2000, apud BENTO, 2004).
Unidade 1 29
adm_publica.indb 29 5/2/2010 11:10:24

O que podemos pensar sobre a sociedade de hoje a

partir da metfora de Plato? Tente relacionar o que
ele diz s prticas atuais quando se trata de sociedade,
governo, gestores ou rgos. O que diz Plato pode
ser visualizado? Como? Pense nisso e escreva suas
concluses no espao a seguir.
A seguir, para concluir o estudo dessa unidade, voc vai ter a

oportunidade de analisar as relaes entre Estado, governo e
administrao pblica.
Quais as relaes entre Estado, governo e administrao

pblica?
importante voc notar que as diferentes concepes de Estado
e suas implicaes na administrao pblica so mediadas
atravs do governo. Como o Estado opera, sobretudo, atravs
do governo e as aes de governo so materializadas atravs
da administrao pblica, pode-se afirmar que a administrao
pblica se processa no governo.
Em sua funo gestora, para gerir servios e atividades pblicas,
o Estado opera atravs do governo. E os instrumentos tericos,
conceituais e metodolgicos utilizados pelo governo para cumprir
seu papel, so desenvolvidos pela via da administrao pblica.
Veja que a melhoria do gerenciamento pblico uma
necessidade consensualmente reconhecida, o que coloca a
importncia da contribuio dessa disciplina na compreenso
dessas possibilidades.
E ento? Conseguiu compreender os conceitos situando-os no

contexto da administrao? Voc percebeu que estas entidades
so complementares? Que uma est na outra e, que as definies
dependem da forma como so compreendidos e vividos os
paradigmas? Resolva as atividades, a seguir, e depois confira para os
comentrios.
30
adm_publica.indb 30 5/2/2010 11:10:24

Atividades de autoavaliao
1) Elabore com suas palavras um conceito de Estado que seja passvel

de explicitar sua importncia na administrao pblica. Justifique sua
resposta.
2) Entre as formas de governo existentes na atualidade, como se insere o

Brasil? Justifique sua resposta comparando a condio brasileira com
outros dois expoentes internacionais de formas de governo.
3) Comente e critique com as suas prprias palavras um conceito de

Estado.
Unidade 1 31
adm_publica.indb 31 5/2/2010 11:10:24

4) Que governo e qual sua importncia na sociedade?
5) Elabore uma definio prpria para a administrao pblica.
6) Como se relacionam Estado, governo e administrao pblica?
32
adm_publica.indb 32 5/2/2010 11:10:25

Sntese
Nesta primeira unidade voc aprendeu os conceitos de Estado,

governo e administrao pblica, podendo distingui-los. A
realidade da administrao pblica processada pelo governo,
o que coloca o reconhecimento da sua existncia objetiva na
sociedade. E o governo carrega em sua materialidade a concepo
de Estado que lhe sustenta.
Assim, a administrao pblica reflete o governo em que se
insere e o Estado ao qual serve. No contexto dessas relaes voc
pode aprender um significado introdutrio para a administrao
pblica.
Saiba mais
Se voc quiser adquirir um livro-texto bsico sobre os contedos

abordados, sugerimos:
BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: para uma

teoria geral da poltica. 9a ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001.
[Coleo Pensamento Crtico, v.69].
Se quiser aprofundar seus conhecimentos sobre a relao entre

Estado e governo leia:
BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Braslia:

UnB, 1988.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do

Estado. 9a ed. So Paulo: Saraiva, 1982.
Unidade 1 33
adm_publica.indb 33 5/2/2010 11:10:25

adm_publica.indb 34 5/2/2010 11:10:25
2
unidade 2
Origens conceituais da
administrao pblica
n Situar a administrao pblica nos primrdios da histria
da administrao.
n Reconhecer as bases histrico-conceituais da
administrao pblica.
n Conhecer os antecedentes da administrao pblica na
Antiguidade e Idade Mdia.
n Reconhecer as formas estamental e absolutista do
Estado que marcaram a entrada da administrao
pblica na Idade Moderna.
n Perceber as implicaes das concepes de Estado na
idade moderna sobre a administrao pblica.
Sees de estudo
Seo 1 Antecedentes da administrao pblica:
dos primrdios da histria da administrao
administrao pblica.
Seo 2 O Estado estamental e as monarquias
absolutistas
Seo 3 Quais as concepes de Estado na Idade

Moderna?
Seo 4 O Estado na concepo de Weber
adm_publica.indb 35 5/2/2010 11:10:25


Voc estudou vrias definies de Estado na unidade 1, ento j
deve ter elaborado o conceito de Estado, no mesmo? Porm
este um conceito bastante complexo e, por isso, no pode
simplesmente ser generalizado. preciso assinalar suas diferentes
concepes ao longo da histria, para melhor o compreendermos
em sua definio.
O papel e mesmo a definio do Estado tm mudado

consideravelmente nas diferentes pocas da humanidade.
Contudo, determinadas expresses persistiram e deixaram
significativos resqucios na compreenso vigente de Estado que
ainda incidem diretamente sobre a administrao pblica.
Na unidade anterior, voc estudou as formas histricas de

governo e percebeu o quanto a administrao pblica est
atrelada concepo de Estado e ao governo que a sustenta.
Assim, nesta unidade, vamos recobrar as principais concepes
histricas sobre o Estado, uma vez que estas so pr-requisitos
bsicos para a sua aprendizagem a respeito da administrao
pblica brasileira.
Partindo das expresses da administrao pblica, nos

primrdios da prpria administrao e das concepes de Estado
e Governo na Antiguidade e Idade Mdia, voc compreender
como esses primeiros fragmentos que iro compor a tessitura da
administrao pblica europia aportaram em nosso continente.
Os estudos dos temas propostos nesta unidade, ratificamos, so

vitais para que voc compreenda as implicaes das diversas
concepes de Estado sobre a administrao pblica no Brasil
com a respectiva gesto governamental que a acompanha h, pelo
menos, cinco sculos carregando heranas de tempos ainda mais
longnquos.
36
adm_publica.indb 36 5/2/2010 11:10:25

SEO 1 - Antecedentes da administrao pblica:

dos primrdios da histria da Administrao
Administrao Pblica
A histria da administrao pblica acompanha a formao
do pensamento administrativo. Os antecedentes histricos da
administrao a configuram como resultado de contribuies
cumulativas das obras e teorias de muitos precursores,
destacando-se os filsofos, fsicos, economistas, estadistas e
empresrios.
As estruturas orgnicas piramidais, por exemplo, que so

no presente, amplamente incorporadas na composio do Um exemplo clssico
do uso da estrutura
conhecimento administrativo, desde h muito j haviam sido
piramidal, como forma
adotadas e utilizadas para a concretizao dos empreendimentos de organizao utilizada
militares, sociais, polticos, econmicos e religiosos de povos h muitos sculos, pode
do passado. J em tempos idos, no topo da pirmide, estavam ser encontrada no Antigo
as funes reconhecidas como de autoridade e poder de decidir, Testamento (xodo,
cap.18, v.13-27). Naquela
enquanto na base, concentravam-se as funes de execuo.
ocasio, o sogro de Moiss
lhe aconselhava delegar
suas funes para chefias
intermedirias como
forma de organizao
para conseguir atender
toda a multido que lhe
procurava cotidianamente.
Segundo Chiavenato (1983), se quisermos observar os

antecedentes da administrao na Antiguidade, podemos
faz-lo vislumbrando obras que, hoje ainda, so consideradas
monumentais e revelam em sua magnitude, no s a existncia,
mas tambm a capacidade de seus dirigentes em planejar e guiar
as pessoas para concretizar realizaes de tamanha grandeza.
Estes antecedentes servem-nos como exemplos que demonstram
a importncia de uma administrao eficaz e competente das
coisas pblicas em diversos contextos histricos. Como fontes
desses exemplos de organizao administrativa, podemos
destacar:
Unidade 2 37
adm_publica.indb 37 5/2/2010 11:10:25

No Egito os papiros: importncia da organizao

poltica.
Na Babilnia controle escrito e salrio mnimo.
Na China parbolas de Confcio, prticas para a boa
administrao pblica.
Na Prsia estudo de movimentos fsicos (Ciro),
relaes humanas e manuseio de materiais.
Roma descrio de funes (Cato).
Por meio da organizao da Igreja Catlica na Idade Mdia,

podemos observar, por exemplo, a importncia de existir
uma unidade em torno de propsitos e objetivos a alcanar,
princpio que foi fundamental para a organizao eclesistica
daquele tempo. Valendo-se de orientaes por meio de normas
administrativas, bem como da hierarquia de autoridade e da
coordenao funcional, sua estrutura tem sido, at os dias atuais,
comumente bastante usada. Sempre prxima do Estado, quando
no fazendo parte diretamente dele, ou se constituindo como
tal o Estado do Vaticano, o modelo de organizao da Igreja
Catlica, tem sido usado como referncia, tanto da administrao
pblica, quanto da organizao privada.
J outro exemplo, freqentemente usado na administrao pblica

e geral como um todo, nos vem da influncia das organizaes
militares, destas, destacam-se os seguintes princpios:
a) organizao linear;
b) a unidade de comando;
c) a escala hierrquica;
d) a autoridade e responsabilidade;
e) ampliao da escala de comando frente ao volume de

operaes,
f) o planejamento e controle centralizados e a instituio de

operaes descentralizadas.
38
adm_publica.indb 38 5/2/2010 11:10:26

Ainda possvel salientar a influncia dos filsofos nos

antecedentes da formao do pensamento administrativo,
demonstradas a partir das seguintes contribuies:
Scrates: habilidade pessoal, conhecimento tcnico e

experincia.
Plato: Na obra, A Repblica: administrao dos negcios

pblicos.
Aristteles: Na obra, Poltica: organizao do Estado.
Bacon (sc. XVI): mtodo experimental e indutivo.
Descartes (sc. XVII): o poder da RAZO.
Hobbes (sc. XVII): o homem o lobo do homem.
Rousseau (sc. XVIII): o Contrato Social.
Marx (sc. XIX): dominao econmica do homem pelo

homem.
A Administrao Pblica no perodo Feudal

Os acontecimentos relacionados Idade Mdia, que
habitualmente estudamos na escola, diz respeito,
sobretudo, histria da Europa. Durante este perodo,
muito extenso, prevaleceu uma organizao a qual
costumamos designar de Feudalismo.
Da Idade Mdia, costumeiramente, dizemos que durou
cerca de 10 sculos, 1.000 anos, portanto. Mas claro
que no podemos imaginar que durante todo este tempo, a Europa
tenha permanecido estagnada. A histria dinmica e muitas coisas
aconteceram durante este perodo que so, ainda, muito importantes
para entendermos nossa maneira de pensar e agir na atualidade.
Embora prevalecesse o feudalismo em quase todo o seu territrio,
h partes da Europa que se organizaram de outras formas, sendo
que o feudalismo no foi igual em todo o territrio e nem durou
todo este tempo em todas as regies. Porm, sobre o feudalismo, h
caractersticas que nos interessam especificamente porque algumas
so permanncias que perpassam os tempos, sendo que observamos
muitas de suas prticas ainda vigentes na sociedade ocidental, em se
tratando de administrao pblica.
Unidade 2 39
adm_publica.indb 39 5/2/2010 11:10:26

Apenas como uma forma de estudo, a Idade Mdia

tradicionalmente dividida em dois momentos histricos:
n a Alta Idade Mdia (sculos V a IX), em que surge o

sistema feudal na Europa, cresce o Imprio Bizantino
(Romano do Oriente) e se instaura a forma de Estado
Teocrtico na Pennsula Arbica (o Islo);
n a Baixa Idade Mdia (dos sculos X a XV), em que os
modelos acima se consolidam.
No sistema feudal, o modo de organizao econmica, poltica,

social e cultural baseou-se na posse da terra. Quem a possua,
via de regra, possua o poder. Nesse contexto, intensificou-se a
obrigao servil. Sobre as bases do sistema feudal, verifica-se:
n prevaleciam as relaes de vassalagem e suserania.

O suserano era quem dava um lote de terra ao vassalo,
sendo que este ltimo deveria prestar fidelidade e
ajuda ao seu suserano. O vassalo oferecia ao senhor, ou
suserano, fidelidade e trabalho, em troca de proteo
e um lugar no sistema de produo. As redes de
vassalagem se estendiam por vrias regies, sendo o
Rei o suserano mais poderoso. O regime de trabalho
tpico da poca denominava-se corvia (trabalho
forado);
n todos os poderes, jurdico, econmico, militar e
poltico concentravam-se nas mos dos senhores
feudais, donos de lotes de terras (feudos);
n as relaes sociais eram bastante hierarquizadas.
Quem nascia servo ou senhor, assim se mantinha por
toda a vida (imobilidade social). Havia, ainda, outras
classes sociais intermedirias destas duas condies
de senhor e servo que eram: os viles, escravos e
ministeriais, sendo que estes ltimos podiam ascender
condio de cavaleiros.
Como era o Estado durante o feudalismo?
40
adm_publica.indb 40 5/2/2010 11:10:26

Havia uma soberania piramidal e fragmentria na estrutura da

sociedade feudal. Esse modelo de organizao caracteriza-se em
trs tipos:
1. poder poltico local, descentralizado em relao ao rei;

2. proteo dos senhores feudais, obtida pelo juramento
de fidelidade a outros senhores, tornando-se estes
ltimos suseranos (superiores) dos protegidos
que passavam a ser seus vassalos (outros senhores
subordinados aos senhores feudais seus protetores);
3. estrutura hierrquica piramidal, com o Rei no topo,
num status que se relaciona exclusivamente com seus
vassalos diretamente ligados a ele, como duques,
marqueses e condes, sucessivamente, ficando no
espao central da estrutura, os bares como suseranos
dos cavaleiros.
Foi nessa estrutura que tiveram origem, na sociedade ocidental,

os reinados e a conhecida nobreza. O Estado feudal pode ser
visualizado como um estado cujas funes diretivas estavam a
cargo dos senhores feudais em seus diversos feudos, portanto
bastante fragmentado, no existindo um poder central.
Segundo Faoro (2001, p.36), no se pode considerar a

organizao poltica da sociedade feudal propriamente como
um Estado, da maneira que o entendemos hoje. Em suas
palavras: [...] O feudalismo, significa, um acidente, um desvio
na formao da nao politicamente organizada em relao ao
nosso conceito atual de Estado.
Assim, pode-se afirmar que: O feudalismo no cria, no

sentido moderno, um Estado. [...] apenas concilia, na
realizao da homogeneidade nacional, os privilgios,
contratualmente reconhecidos, de uma camada autnoma
de senhores territoriais (FAORO, 2001, p.36).
Unidade 2 41
adm_publica.indb 41 5/2/2010 11:10:26

SEO 2 - O Estado estamental e as monarquias

absolutistas
Lentamente, o incremento das relaes comerciais acelerou um
rompimento com a ordem feudal e forneceu subsdios para o
aparecimento do sistema patrimonial. O Estado, na transio
entre Idade Mdia e Idade Moderna, assumiu ento, duas formas
intermedirias entre aqueles perodos histricos que apenas
antecedem a futura organizao do Estado Moderno no final da
Idade Mdia:
n Estado estamental;
n Monarquias absolutistas.
Mas afinal, o que foi mesmo o Estado estamental?
Foi uma forma transitria entre o Estado descentralizado

caracterizado no feudalismo e o Estado absolutista. Trata-
se de um Estado comandado por estamentos, surgidos como
decorrncia das caractersticas do sistema feudal em que se
destacava a produo autossuficiente de cada feudo e o poder
poltico local independente. Dessa forma, os movimentos que
levaram formao de outra configurao de Estado foram
criando uma espcie de comunidade privilegiada em torno
dos senhores feudais que, por sua vez, passaram a constituir
estamentos, como se fossem castas superiores e, estas, foram
Stnde (do alemo) = rgos
colegiados. A expresso estamento
se instalando na prpria organizao do Estado. Os direitos e
corresponde a grupos de uma privilgios do estamento eram pretensamente legitimados pela
mesma posio poltico-social. No via de assemblias deliberativas. Como exemplos de estamentos,
estamento, a instituio Estado, temos:
representa apenas os interesses da
categoria que o compe.
Exemplo 1 Cmara dos Lords (nobres e clero).
Exemplo 2 Cmara dos Comuns (estamento
burgus).
42
adm_publica.indb 42 5/2/2010 11:10:27

O estamento pode ser considerado um fenmeno da organizao

do Estado, governo e administrao pblica, que ganhou
expresso no modelo assumido, por exemplo, em Portugal no
perodo das grandes navegaes e que atravessou mares at suas
colnias.
O estamento pode ser considerado um antecessor do conceito de

governo, hoje adotado pelo senso comum na sociedade, pois, no
estamento estavam reunidos os funcionrios administrativo-econmicos
que comandavam os interesses do rei.
O que foi o Absolutismo?
O Estado absoluto corresponde ao tipo de Estado consolidado

pelas Monarquias absolutas que imperavam na Europa do incio
da Idade Moderna. Durante o sculo 16, estabeleceram-se
Estados absolutistas na Frana, Inglaterra e Espanha.
comum pensarmos que nas concepes absolutistas tem-se um

Estado sem intermedirios. No entanto, mais provvel existir
uma monarquia moderada, uma vez que quase sempre persiste
alguma forma de intermediao entre o monarca e seus sditos.
No Estado absoluto tpico, verifica-se a existncia de uma rgida

concentrao e mesmo centralizao do poder nas mos do Rei.
No absolutismo os costumes so ditados pela vontade do Rei,
uma vez que, s existem leis que sejam toleradas pelo soberano.
A idia do poder aliado fora como uma ao exclusiva do

Estado se manifestava no absolutismo, como tambm, o poder de
impor tributos. No Estado absoluto o rei detm o poder central e
o exerce sobre cidades, corporaes e sociedades particulares.
O Estado absolutista promoveu um equilbrio entre as classes

sociais que durante o feudalismo, via de regra, no existiam,
que foram se constituindo acirrando disputas entre a velha
nobreza feudal e a nova burguesia urbana comercial nascente.
Vale discorrer que o absolutismo, propriamente dito, foi se
formando pelo desenvolvimento do comrcio.
Unidade 2 43
adm_publica.indb 43 5/2/2010 11:10:27

As grandes monarquias absolutistas eram protegidas por seus

exrcitos e funcionrios, mantidos graas cobrana de impostos
nacionais e garantidos pela legislao que era codificada, segundo
os interesses do reino.
Com o passar do tempo e frente ao surgimento da sociedade

industrial, as monarquias absolutistas consolidam-se sob uma
outra lgica, a chamada lgica liberal capitalista, o que vai
desembocar em uma nova forma de Estado at hoje existente,
quer seja, o Estado Moderno.
SEO 3 - Quais as concepes de Estado na Idade

Moderna?
Apenas para facilitar sua localizao temporal, podemos afirmar
que a Idade Moderna inicia, aproximadamente, com a poca dos
descobrimentos, das grandes navegaes, quando o mapa mundi
foi modificado com a incluso, por exemplo, das Amricas.
Segundo Gruppi (1980), o Estado moderno ou unitrio dotado
de um poder prprio independente comeou a se formar na
segunda metade do sculo XV na Frana, Inglaterra e Espanha,
posteriormente, alastrou-se por outros pases europeus, entre os
quais, muito mais tarde, a Itlia. O autor afirma que:
Como sempre acontece, s quando se formam os Estados

no sentido moderno da palavra que nasce tambm uma
reflexo sobre o Estado. Desde o comeo de 1500, temos
Nicolau Maquiavel, que o primeiro a refletir sobre o
Estado. No Prncipe de Maquiavel encontramos esta
afirmao Todos os Estados, todas as dominaes que
tiveram e tm o imprio sobre os homens foram e so
repblicas ou principados. (GRUPPI, 1980)
Gruppi ainda destaca trs elementos caractersticos, que fizeram

diferir o Estado moderno dos Estados do passado:
44
adm_publica.indb 44 5/2/2010 11:10:27

1) A autonomia, plena soberania do Estado, o qual no

permite que sua autoridade dependa de nenhuma outra
autoridade.
2) A distino entre Estado e sociedade civil, que vai
evidenciar-se no sculo XVII, principalmente na Inglaterra,
com a ascenso da burguesia. O Estado se torna uma
organizao distinta da sociedade civil, embora seja
expresso desta.
3) O Estado medieval propriedade do senhor, um
Estado patrimonial; patrimnio do monarca, do marqus,
do conde, do baro; etc. O senhor dono do territrio, bem
como de tudo o que nele se encontra (homens e bens); pode
vend-lo, d-lo de presente, ced-lo em qualquer momento,
como se fosse uma rea de caa reservada.
Bobbio (2001) desenvolve uma tipologia que clssica, segundo

a qual se podem categorizar quatro tipos de Estado: o feudal, o
estamental e o absoluto (j estudados ao longo desta unidade) e
o Estado representativo, que a forma predominante do Estado
Moderno.
O Estado representativo aquele que se configura tendo

um representante do povo frente a uma nao. Ele pode
se constituir por revoluo, por guerra civil ou ainda por
caminhos democrticos. As formas mais conhecidas de Estado
representativo, segundo Bobbio (2001, p.116), so:
n Monarquia constitucional;
n Monarquia parlamentar (surgida na Inglaterra, aps a
grande rebelio, e no resto da Europa aps a revoluo
francesa);
n Repblica presidencial (surgida nos EUA).
No Estado representativo existe um compromisso entre o

poder do prncipe (legitimado pela tradio) e o poder dos
representantes do povo (a burguesia), que so legitimados pelo
consenso. Nessa concepo, cabe ao Estado representar os
interesses em nome dos direitos polticos e direitos individuais.
Essa fase de transformao do Estado dura at os dias atuais.
Unidade 2 45
adm_publica.indb 45 5/2/2010 11:10:27

A representao de interesses se d em termos de direitos

polticos. Os direitos individuais tambm so protegidos pelo
Estado. A populao pode se voltar contra o Estado que a
representa, cabendo-lhe o recurso da desobedincia civil.
Na relao entre governantes e governados se expressa a

concepo de Estado que a sustenta. De acordo com a viso de
Estado formulada por Aristteles, como tambm as formuladas
posteriormente, dentre as quais destaca-se o posicionamento
poltico de Hegel, as partes antecedem o todo e no o todo
s partes (BOBBIO, 2001). Dessa forma, se fundamenta o
pressuposto tico da representao pelo Estado dos indivduos
singularmente considerados e se rejeita a ascenso pelo Estado de
grupos de interesses contrrios ao bem coletivo.
A ascenso do Estado moderno

Na constituio do Estado moderno, segundo Verbo (1968), os
fundamentos do poder estiveram assentados em trs atributos:
1) economia mercantil e monetria;

2) autoridade nas mos do prncipe;
3) conscincia nacional.
A reestruturao da vida poltica na configurao estatal tem sido

historicamente modificada, de forma mais sensvel, no mundo
moderno, a partir das seguintes razes:
n a revoluo industrial;
n a existncia de instituies democrticas;
n a ascenso social e poltica das massas.
A modernidade consistiu, tambm, entre tantos fatores, na

criao de um Estado nacional, de modo a se institucionalizar em
um regime poltico mais estvel e que fosse capaz de impulsionar
e conduzir a modernizao social desvinculando-se, sobretudo,
dos preceitos teolgicos.
46
adm_publica.indb 46 5/2/2010 11:10:27

Foi Maquiavel (BENTO, 2004), o primeiro a divulgar a

palavra Estado para designar uma organizao poltica, como
entendida hoje, quando elaborou por meio de seu livro, O
Prncipe, sua receita de conquista de poder para um prncipe
italiano, que pretendia unificar a Itlia. Assim, rompendo com as
teorias clssicas derivadas dos grandes filsofos da Antiguidade
(Scrates, Plato e Aristteles), Maquiavel construiu uma nova
teoria poltica fundada em sua experincia como diplomata e
conselheiro dos governantes de Florena do sculo XV .
Deste modo, esse novo conceito de Estado, como entendido

atualmente, comeou a ser concebido a partir do sculo 16, como
forma de dominao poltica. De acordo com tal entendimento
sobre o Estado, foi conferido a uma instncia impessoal o direito
exclusivo ao uso da violncia, para matar, vingar, reprimir,
pressupondo existir em nome (e lugar) da coletividade.
Conforme enfatiza Maquiavel, a comunidade poltica no

constituda para o bem comum e a justia como diziam
os pensadores gregos, romanos e cristos. Entende ele que
o discurso do bem comum e justia serve para encobrir os
interesses da classe dominante.
O papel econmico do Estado est sempre se alterando, pois

essencial: garantir os direitos de propriedade, os contratos, cobrir
falhas do mercado, promover o desenvolvimento econmico para
assegurar a estabilidade dos preos, da balana de pagamento, e
uma poltica comercial e industrial geradora de competitividade
internacional da economia nacional.
Nessa perspectiva, Bresser Pereira (TREMEL, 2001) entende

que o Estado deve, principalmente, garantir a igualdade de
oportunidades e uma razovel distribuio de renda. O moderno
Estado de direito burgus tende a reunir as seguintes
caractersticas:
n diversos princpios e elementos na sua forma de

governo (democracia, monarquia e aristocracia,
repblica), na lgica dos governos mistos;
Unidade 2 47
adm_publica.indb 47 5/2/2010 11:10:28

n poder religioso separado do poder laico, estatal; e,

n poder econmico separado do poder poltico, segundo
o discurso neoliberal, passando para o mercado grande
parte da responsabilidade social do Estado.
O conceito de Estado originado em Maquiavel foi

profundamente desenvolvido por Weber, cuja contribuio na
concepo moderna de Estado voc vai estudar na prxima seo.
importante observar que as principais modificaes

introduzidas na reestruturao da vida poltica na forma estatal
no perodo Moderno deram-se a partir de um conjunto de
fatores advindos, sobretudo, das consequncias sociais e polticas
motivadas pela Revoluo Industrial, pela criao de instituies
democrticas e pela ascenso social e poltica das massas de
trabalhadores.
Temos a continuidade do nosso estudo sobre o Estado

Moderno nas sees seguintes, lembrando que
mesmo sem especificar o adjetivo moderno, essa a
forma histrica de Estado at hoje existente.
Estado de Direito
Qualquer tipo de Estado, desde que esteja constitudo por Lei, pode
ser considerado como um Estado de Direito. Tem como fundamentos
bsicos (VERBO, 1968):
n estar moldado sobre os direitos individuais naturais
(liberdade, segurana e propriedade);
n estar subordinado a normas jurdicas.
O Estado de Direito existe, basicamente, para

delimitar e tutelar as esferas pessoais de ao e
organizao dos seus dirigentes, evitando-se assim
o arbtrio e o despotismo da autoridade (VERBO,
1968).
48
adm_publica.indb 48 5/2/2010 11:10:28

Algumas terminologias so usadas para diferenciar as formas

possveis de um Estado de direito. Detre elas podemos destacar:
n Estado material de direito;

n Estado liberal de direito;
n Estado burgus de direito;
n Estado nacional socialista;
n Estado fascista de direito;
n Estado de legalidade.
interessante perceber que por mais imprescindvel que seja

a condio de Estado de direito, cuja manuteno deve ser
defendida, ela no define o carter ideolgico ou moral e nem
sequer efetiva a legitimidade desse Estado, apenas sua legalidade.
Uma vez estabelecida a Constituio de um pas, sem discutir a

sua legitimidade poltica ou democrtica, pode-se chegar mesmo
a ter modelos de Estado totalitrios ou autoritrios que se
autodenominam como Estados de Direito. So Estados que de
tal modo se constituram por instrumentos da legislao do pas,
mesmo quando tenha sido modificada em condies excepcionais
e por desrespeito legislao anterior, mas mesmo assim so
reconhecidos, inclusive, por outros pases.
Como exemplo tivemos um Chile democrtico, com

um governo socialista at 1973, que por um golpe
militar foi derrubado. Os militares derrubaram assim,
tambm, a Constituio vigente e, logo aps, foi
decretada uma nova constituio pelo governo militar
do general Augusto Pinochet. Este Chile, ps 1973,
depois de um primeiro momento do perodo de
exceo, at a elaborao de uma outra constituio,
mesmo sendo uma ditadura, tornava-se deste modo
um Estado de direito (legalmente amparado),
como o anterior Estado socialista democraticamente
institudo tambm o fora.
Perceba, ento, que a qualificao de Estado de Direito trata de

uma graduao referida a uma condio poltica-administrativa,
Unidade 2 49
adm_publica.indb 49 5/2/2010 11:10:28

como ocorreu tambm nos totalitarismos ou autoritarismos do

sculo 20, aps a Segunda Guerra Mundial, o mesmo contexto
em que, por outro lado, tambm surgem ou se fortalecem os
Estados Sociais (VERBO, 1968), que vamos estudar na seo
subsequente.
Como exemplo, pode-se citar no primeiro caso, o

Estado totalitrio na Espanha de Franco e, no segundo
caso, a Frana social democrata.
O princpio democrtico exige uma preocupao constante em

reafirmar e garantir os direitos fundamentais da populao.
Isso se efetiva pela via da melhor submisso dos rgos do Estado
s normas jurdicas, com reforo de sistemas de fiscalizao e
das regras constitucionais (VERBO, 1968). por isso que se
constata, conforme foi previsto por Weber no incio do sculo 20,
que a democracia implica aumento da burocracia estatal.
Por outro lado, para o desenvolvimento do princpio democrtico,

preciso que a legislao seja efetivamente a expresso da
vontade soberana do povo, o que historicamente se representa
pelo Parlamento (VERBO, 1968). Sabe-se que, nas sociedades
atuais, no tem sido assim a histria da representao poltica de
direito.
A rigor, para um uso legtimo da qualificao de Estado

de Direito, implicaria reconhecer e assegurar: os direitos
fundamentais do Homem, a independncia dos tribunais, a
legalidade da administrao (VERBO, 1968).
Contudo, na realidade, estes princpios nem sempre tm sido

respeitados.
Entre as tantas expresses possveis de um Estado de Direito,

interessa estudar nesta unidade uma configurao especfica, por
ser a existente em nosso pas um Estado Federal. Esse tema
voc estudar na unidade 3.
Antes, porm, voc ir buscar nas bases histricas, nos aspectos sociais,
polticos, econmicos e culturais como vai se constituir o Estado
brasileiro, o que voc comear a estudar na prxima unidade.
50
adm_publica.indb 50 5/2/2010 11:10:28

SEO 4 - O Estado na concepo de Weber

No sculo 19, anterior ao nascimento da chamada administrao
cientfica, houve produes especficas sobre diferentes
problemticas sociais. Nesse tempo, vimos surgir uma
diferenciao entre a administrao pblica e empresarial o que
deu espao para o reconhecimento de posies mais originais
acerca da administrao e mesmo da necessidade da criao de
teorias especficas sobre administrao.
Como exemplo de alguns tericos daquele perodo, destacam-

se Fayol e Weber, autores clssicos da formao do pensamento
administrativo no incio do sculo 20, que claramente indicavam
a aplicao da teoria das organizaes para qualquer esfera.
As teorias de administrao tm aplicao genrica nos

mais diversos tipos de organizao, cabendo a cada setor de
produo, absorver referenciais e modelos de gesto, segundo sua
disponibilidade de acesso e oportunidades.
Max Weber, mestre em economia, socilogo, historiador e

cientista poltico um autor muito importante para o estudo
desta disciplina. Voc ainda vai conhecer mais sobre suas
contribuies nas prximas disciplinas, destacando-se a sua viso
poltica e a sua explicao do modelo burocrtico.
Para Weber (2002), o Estado, sociologicamente
no se deixa definir por seus fins. [...] a no ser pelo

especfico meio que lhe peculiar, da forma como ,
peculiar a todo outro agrupamento poltico, a saber, o uso
da coao fsica.
De acordo com Weber (2002), o estado contemporneo uma

comunidade humana que, dentro dos limites de determinado
territrio [...] reivindica o monoplio do uso legtimo da
violncia fsica.
O monoplio do uso legal da fora passa a ser a

caracterstica fundamental que diferencia o Estado de
outras instituies.
Unidade 2 51
adm_publica.indb 51 5/2/2010 11:10:28

A dominao organizada necessita tanto de um estado-maior

administrativo (organizao de dominao poltica), quanto dos
meios materiais de gesto (WEBER, 2002).
Entre os motivos de obedincia, Weber destaca a busca pela

retribuio material e pelo prestgio social. Assim sendo,
o medo de perder o conjunto dessas vantagens o motivo
decisivo da solidariedade que liga o estado-maior administrativo
aos detentores do poder. Para conquistar a estabilidade da
dominao por violncia, faz-se necessrio dispor de certos
bens materiais. Weber (2002, p.64) define duas categorias de
administraes:
n os proprietrios dos instrumentos de gesto, que

formam o Estado maior;
n os privados dos meios de gesto, que so os
funcionrios, e seu dirigente apenas ocupa um cargo
pblico.
O elemento fora , portanto, essencial existncia do Estado na

concepo weberiana. Contudo, Weber entende que no basta a
fora, preciso que ela seja legtima. Para o mesmo autor, existem
trs formas de legitimar a autoridade:
1. o poder carismtico,
2. o poder tradicional, e
3. a racionalidade legal.
Dessa forma, Weber diferencia dois tipos de Estado, pela

perspectiva do seu poder:
n o poder patriarcal e patrimonial, que leva ao

despotismo de Estado;
n os estados de estrutura burocrtica, pressupondo o
desenvolvimento racional do Estado moderno.
No governo, o poltico atua, segundo Weber (2002, p.71), como
uma espcie de empreendedor, pois so distribudos
52
adm_publica.indb 52 5/2/2010 11:10:28

[...] empregos de toda espcie [...] pelos chefes de partido

a seus partidrios, pelos bons e leais servios prestados.
No so, por conseguinte, as lutas partidrias apenas lutas
para consecuo de metas objetivas, mas sim, a par disso,
e acima de tudo, emulao para controlar a distribuio
de empregos.
Cabe destacar que essa configurao poltica dos governos afeta

diretamente a administrao pblica. Weber afirma ainda que
segundo o desenho burocrtico da racionalidade, a priori, se
inviabilizaria a corrupo.
Ope-se a essa tendncia, no entanto, o desenvolvimento

moderno da funo pblica que [...] exige um grupo
de trabalhadores intelectuais especializados, altamente
qualificados e que se preparam, durante muito tempo
(para realizar a sua) tarefa profissional, sendo animados
por um sentimento muito desenvolvido de honra
corporativa, em que se reala o sentimento da integridade
(WEBER, 2002, p.72).
Weber (2002), identifica um conflito importante que se expressa

em uma luta dissimulada entre os funcionrios especializados
e a autocracia do prncipe, cujo enfrentamento necessrio
para assegurar a unidade de direo poltica. Trata-se dos
conflitos existentes entre os funcionrios de carreira, segundo a
racionalidade burocrtica, e os funcionrios polticos, os atores
do poder poltico.
Dentro da lgica burocrtica, para Weber (2002, p.81),
o verdadeiro funcionrio [...] no deve fazer poltica

exatamente em virtude da sua vocao: deve administrar,
antes de tudo, de forma apartidria. [...] Ele deve
desempenhar sua misso [...] sem ressentimentos e sem
preconceitos.
A viso weberiana de organizao do aparelho de Estado privilegia

sempre a racionalidade burocrtica, segundo a qual, os funcionrios
devem apenas cumprir as competncias de seu cargo. A racionalidade
comprometida com os objetivos da administrao pblica uma
necessidade ainda atual nas organizaes pblicas brasileiras.
Unidade 2 53
adm_publica.indb 53 5/2/2010 11:10:28

Leia com ateno os enunciados e responda s questes. Voc vai

encontrar comentrios no final deste livro.
1) Indique trs contribuies conceituais derivadas da histria da

administrao pblica para a formao da teoria da administrao.
2) Assinale quais das formas de Estado, abaixo, marcaram a entrada da

administrao pblica no incio da Idade Moderna.
a) ( ) patriarcado
b) ( ) patrimonialismo
c) ( ) repblica
d) ( ) monarquias absolutistas
e) ( ) Estado estamental
3) O que significa para um Estado ser representativo?
54
adm_publica.indb 54 5/2/2010 11:10:28

4) O Brasil um Estado de direito? Justifique sua resposta.
Sntese
J que a construo e definio de conceitos tm histria e

autores, voc comeou o seu aprendizado sobre a administrao
pblica buscando seus antecedentes conceituais longnquos.
Partindo das expresses nos primrdios da prpria administrao,
as concepes de Estado e governo na Antiguidade e Idade
Mdia trouxeram os primeiros fragmentos que iro compor
a administrao pblica europia, que aportou em nosso
continente.
Para finalizar esta unidade, voc conheceu melhor o significado

da expresso Estado moderno, o tipo de Estado at hoje vigente
em nossa sociedade assinalado, sobretudo, por seu carter
representativo de Estado e de direito.
Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o contedo tratado

nesta unidade, sugerimos alm da leitura dos livros citados ao
longo da unidade, destaque para:
FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Vol I e Vol 2. Porto Alegre:

Globo, 2001.
Unidade 2 55
adm_publica.indb 55 5/2/2010 11:10:29

adm_publica.indb 56 5/2/2010 11:10:29
3
unidade 3
Aspectos histricos da
administrao pblica
brasileira
n Reconhecer as principais caractersticas da
administrao pblica brasileira, herdadas do Estado
patrimonial e estamental portugus.
n Destacar aspectos do quadro administrativo dos
seguintes perodos da histria brasileira: colnia
portuguesa, sede do imprio lusitano aqui aportado,
durante o movimento da independncia, perodo
imperial brasileiro e Repblica Velha.
n Identificar as principais caractersticas da administrao
pblica brasileira na era Vargas.
n Caracterizar a dependncia, o populismo e o
desenvolvimentismo na administrao pblica brasileira
dos anos 60.
n Reconhecer a configurao da administrao pblica
nos governos militares do Brasil (de 1964 a 1984).
n Distinguir o carter patrimonialista, estamental e
burocrtico da administrao da repblica brasileira.
Sees de estudo
Seo 1 Origens portuguesas da administrao
pblica brasileira
Seo 2 Administrao pblica do Brasil colnia,
durante o movimento da independncia e
no seu perodo imperial
Seo 3 A formao de uma Repblica Federativa
no Brasil
Seo 4 Administrao da Repblica Brasileira no
perodo de Vargas
Seo 5 Administrao do populismo e
desenvolvimentismo
Seo 6 A administrao dos governos militares
(1964-1984)
adm_publica.indb 57 5/2/2010 11:10:29


A reviso dos assuntos propostos nesta unidade vai lhe permitir
compreender a atual administrao pblica brasileira, a partir da
sua histria.
A caracterstica histrica mais marcante da administrao pblica

brasileira, e que tem se mostrado de difcil rompimento, o
patrimonialismo, que voc vai compreender como uma marca
consolidada pelo Estado estamental portugus.
O movimento histrico da administrao pblica brasileira,

finalmente, chega ao modelo burocrtico; mas cuja racionalidade
teve srias dificuldades de se tornar uma realidade nas prticas
observadas.
SEO 1 - Origens portuguesas da administrao

pblica brasileira
Como a administrao pblica brasileira inicia, via de regra,
com a chegada dos portugueses, vamos conhecer um pouco das
influncias da organizao do Estado portugus, o que poder
ajudar voc a compreender melhor as origens da administrao
pblica brasileira, na atualidade. Naqueles antecedentes,
podemos encontrar explicaes sobre as caractersticas
histricas mais fortes na nossa administrao pblica que so:
o patrimonialismo, a ordem estamental, o coronelismo e a
burocratizao.
A conformao do Estado patrimonial portugus

A existncia de uma ordem patrimonialista na organizao
de Portugal pode ser constatada no desenvolvimento histrico
lusitano. Entre as trocas comerciais costeiras tpicas da Idade
Mdia e o comrcio moderno das grandes navegaes, criou-se
uma nova burguesia. Esta se desvinculava da terra e financiava as
mercadorias.
58
adm_publica.indb 58 5/2/2010 11:10:29

Para dirigir aquelas operaes comerciais, surgiu um

rgo centralizador que assumiu um papel diferente dos
configurados at ento, fazendo com que o comrcio
parecesse uma empresa privada. Assim o Estado se
tornava [...] uma empresa do prncipe, que intervm em
tudo, empresrio audacioso, exposto a muitos riscos por amor
riqueza e glria: empresa de paz e empresa de guerra
(FAORO, 2001).
Foi esse carter comercial, assumido pela Coroa lusitana, que

inaugurou o chamado patrimonialismo da administrao pblica
de Portugal, vigente desde a poca das navegaes ultramares. O termo patrimonialismo
significa a propriedade do
Estado sobre o patrimnio
comercial de toda a nao
O que foi o estamento portugus? que, nessa lgica, passa a
ser administrado.
Para compreender o fenmeno da existncia do estamento,

Lembrando: Estamento,
que se forma atrelado a uma concentrao de poder, preciso
segundo Faoro (2001),
entend-lo como estruturao de uma espcie diferente de um grupo privilegiado de
comunidade ou categoria social. Seria algo quase como os donos funcionrios, constituindo
do poder, tratando-se de um poder especfico, quer seja, o poder uma camada que comanda
econmico do reino. a economia junto ao rei.
Como uma demonstrao de seu poder, o estamento controlava

as questes comerciais e financeiras do Estado sobre o qual estava
atrelado. O estamento poltico se constitui na forma de uma
comunidade cujos [...] membros pensam e agem conscientes de
pertencer a um mesmo grupo, a um crculo elevado, qualificado
para o exerccio do poder (FAORO, 2001, p.60). O que unia o
estamento era o interesse em conquistar vantagens materiais e
espirituais exclusivas.
O estamento no substituiu o patrimonialismo

comercial da Coroa Portuguesa, mas se superps,
coexistiu e somou-se a ele.
Alguns autores afirmam que foi o estamento lusitano quem

promoveu o movimento das grandes navegaes, pois, naquele
contexto, a ideologia do estamento alimentava o mercantilismo
Unidade 3 59
adm_publica.indb 59 5/2/2010 11:10:29

com suas ideias e interesses ao mesmo tempo em que consolidava

uma burguesia comercial. Estabelecia-se nas relaes econmicas,
uma estrutura que Tremel (2001, p.31) denominou como de trs
vrtices, ou seja, o rei, soberano que tudo prov, o denominado
estamento poltico, e a burguesia comercial.
Ao gerenciar as finanas do reino, o estamento se constituiu,

ento, como um rgo do Estado, exclusivamente
integrado por comerciantes destacados. O estamento foi
vigoroso o bastante para sufocar o aparecimento de um
pensamento social novo (FAORO, 2001, p.278).
O mercantilismo que existiu em Portugal e que foi

herdado pelo Estado brasileiro esteve fixado em um ponto
fundamental transmitido pelas tradies medievais preservadas
na monarquia lusitana:
[...] acentua o papel diretor, interventor e participante

do Estado na atividade econmica. O Estado organiza o
comrcio, incrementa a indstria, assegura a apropriao
da terra, estabiliza preos, determina salrios, tudo para o
(dito) enriquecimento da nao e o proveito do grupo que
a dirige (FAORO, 2001, p.81).
Uma reflexo sobre os fatos acima, revela que a

oligarquia brasileira teve suas origens no estamento
lusitano.
SEO 2 - Administrao pblica do Brasil colnia,

durante o movimento da independncia e no seu
perodo imperial
Aqui, inicialmente, voc vai aprender como foi e o quanto existiu
de administrao pblica no Brasil durante o seu longo perodo
colonial (1500-1807).
Como era a administrao das capitanias?
60
adm_publica.indb 60 5/2/2010 11:10:29

Inicialmente as expedies e, depois, as primeiras capitanias

hereditrias formadas no Brasil (1534-49), visavam povoao
para garantir a defesa do territrio.
Assim a colonizao correspondeu a [...] uma transmigrao,

festiva e aventureira, na descoberta do outro mundo e do mundo
novo, calado de promessas e iluses (FAORO, 2001, p.129).
A colonizao brasileira se constituiu no regime poltico e

administrativo das capitanias hereditrias, o que atravessou trs
sculos inteiros: o 16, o 17 e o 18. Foi considerada uma obra
necessria ao comrcio e posse da conquista portuguesa e,
para tanto, se fazia necessrio haver muita gente aportando pelas
terras deste mundo novo.
Durante o incio do perodo colonial, na primeira metade

do sculo 16, houve uma relativa ausncia do poder pblico
portugus na colnia. A sua administrao era entregue aos
capites, aos quais eram conferidos pelo rei quase todos os
poderes sobre o respectivo territrio.
Havia que encontrar uma forma de manter a

esperana dos lucros gerados pela colnia, e para isso
nasceu a proposta lusitana de um governo-geral para
o Brasil.
Para organizar o funcionamento da colnia, o controle

da arrecadao tributria, em algumas capitanias, cabia ao
prprio governador, ou capito dirigente de cada colnia e, nas
colnias maiores, com populao mais numerosa, esse controle
cabia diretamente a funcionrios de Lisboa, destacando-se neste
caso o feitor ou almoxarife (FAORO, 2001).
Assim sendo, na medida em que a Coroa julgava necessrio, fazia

aumentar o seu brao administrativo na colnia, com a finalidade
precpua de fiscalizar a arrecadao dos tributos, cotas que o reino
se autoatribua e, nessa mesma lgica, tambm tomava as medidas
cabveis para marcar seu poder por via da presena militar.
Como era a organizao do governo-geral?
Unidade 3 61
adm_publica.indb 61 5/2/2010 11:10:30

O governo-geral foi estruturado de forma centralizadora,

considerada mais adequada para garantir o domnio do novo
mundo.
Como uma forma desconfiada de no permitir a concentrao

exclusiva do poder na pessoa do governador-geral, foram criados
mais dois cargos juntos ao mesmo: o provedor-mor e o ouvidor-
mor, respectivamente, para os negcios da fazenda e da justia,
com regimentos particulares. Quer dizer, suas atribuies eram
especficas, mas sempre subordinadas ao governador (FAORO,
2001):
n o provedor-mor assumia amplas atribuies, reunindo

dispersos agentes da fazenda, a quem cabia racionalizar
e contabilizar as cobranas; e,
n o ouvidor-mor cuidava da justia nas capitanias,
sujeitando-se aos recursos encaminhados para Lisboa.
Veja a figura a seguir:
Figura 3.1: Fonte: Elaborao da autora
Com o governo-geral, foi instituda uma forma burocrtica,

subordinada ao rei, que assumia a cpula da ordem poltica no
Brasil colnia.
62
adm_publica.indb 62 5/2/2010 11:10:30

Um cenrio poltico-administrativo da metrpole e da colnia

Pode-se conceber um esquema vertical na administrao pblica
colonial, o qual pode ser traado, na ordem descendente do rei
(FAORO, 2001, p.203), compreendendo: o governador-geral
(vice-rei), os capites (capitanias) e as autoridades municipais.
Figura 3.2 Esquema vertical da administrao pblica colonial

Fonte: Elaborao da autora.
O desenho linear uma simplificao da realidade. Em cada

nvel de governo, havia especificidades bastante complexas.
O quadro administrativo da colnia se completa ainda com a

presena de mais [...] quatro figuras, que acentuam e reforam a
autoridade metropolitana: o juiz, o cobrador de tributos e rendas,
o militar e o padre (FAORO, 2001, p.216).
A mudana da Corte de Portugal para o Brasil

A histria da administrao pblica em nosso pas, no sculo
XIX, inicia com a transmigrao da Corte de Portugal para o
Brasil, em 1808, fugindo da invaso francesa comandada por
Napoleo Bonaparte.
Unidade 3 63
adm_publica.indb 63 5/2/2010 11:10:30

Assista ao filme nacional CARLOTA JOAQUINA,

disponvel nas locadoras, e responda:
- Que prticas de administrao pblica podem ser
deduzidas daquele contexto histrico retratado no
filme?
Com o deslocamento da Corte para o Brasil, ocorre um novo

aumento do seu aparelho administrativo. Havia que reproduzir
na nova sede da monarquia lusitana a mesma estrutura
administrativa dantes havida em Portugal, encontrando colocao
para os portugueses que aqui chegaram desempregados. E,
assim, aqui vo se reproduzindo rgos, simplesmente porque
antes existiram em Portugal.
Tentativas de reorganizao poltica do pas meio

independente
Antes da Corte portuguesa, transmutada em Brasil imperial,
completar aqui seus dez primeiros anos, em alguns lugares,
comeava a despertar um sentimento brasileiro, como uma surda
corrente subterrnea, que se prope a emergir e a devastar aquelas
[...] instituies e preconceitos, ideias e convenes, costumes e
vcios (FAORO, 2001, p.301).
Daqueles momentos ficara prometido um [...] duelo entre

a metrpole absolutista, enquistada na transitria corte do
Rio de Janeiro, e as nativas foras desencadeadas, liberais
por fora, anrquicas no seu contedo este duelo no
houve (FAORO, 2001, p.304).
64
adm_publica.indb 64 5/2/2010 11:10:30

O grito do Prncipe!
Este foi o nome dado pelo pintor Pedro Amrico
(apud ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.98) a um seu
retrato romntico-oficial da independncia.
Comece agora a refletir sobre o que veio a ser a independncia

para o Brasil e sua organizao pblica.
Voc sabe o que foi a independncia do Brasil?

Aquele movimento levou o Brasil a ser efetivamente
independente, como um pas livre?
O processo de independncia pode ser entendido como uma

semente que germinou a partir da crise colonial durante
a segunda metade do sculo XVIII. O estabelecimento
do Estado absolutista portugus transmigrado em terras
brasileiras deu maior vulto a esse processo, pois deixou o Brasil
administrativamente preparado para uma vida institucional com
autonomia de Portugal.
Conforme prossegue Faoro (2001, pp.304-305), as mesmas
[...] bases que sufocaram a rebelio pernambucana

(de 1817) o exrcito portugus, o comrcio
transocenico de origem e interesses
metropolitanos, a burocracia sofreram, dentro
da sua cidadela, golpe inesperado nasce um
primeiro movimento nacional na inquieta
colnia: a partir do Rio de Janeiro, com a
integrao de So Paulo e Minas Gerais, um
movimento, nacional na essncia, conquistaria e uniria as
foras polticas dispersas e descontentes.
Por meio dele, a linha que parte da abertura dos portos levar
ao sete de setembro, sem ruptura, seno na superfcie, do edifcio
monrquico (ibid).
Assim, foi por meio daquelas mesmas bases acima indicadas que se
deu o grito da independncia. Quer dizer, o filho do rei, que (antes)
ordenara a represso comanda o processo que separa o Brasil de
Portugal (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.89).
Unidade 3 65
adm_publica.indb 65 5/2/2010 11:10:31

7 de setembro de 1822, s margens do Ipiranga:

Independncia ou morte.
Como o comando do novo pas que surgia era do herdeiro do

trono portugus, no Brasil, ao contrrio das outras colnias
americanas, foi o prprio governante colonizador quem assumiu
a liderana ao final do processo de independncia do pas.
Ou, como explicitam Alencar, Carpi e Ribeiro (1985, p.97):
Era melhor ser Dom Pedro I (do Brasil) que Dom Pedro IV (em
Portugal).
De acordo com Arruda e Piletti (2000, p.280), a conseqncia

dos fatos histricos acima pde
[...] ser percebida na permanncia de quase todas as

estruturas sociais, anteriores independncia, desde a
escravido, at o comando do Estado por um imperador.
Grosso modo, o novo pas que surgia no cenrio americano
mantinha a antiga roupagem.
Ao passar de regente a Defensor Perptuo do Brasil (13/05/1822),

Dom Pedro trata de reorganizar as bases do novo Estado
brasileiro, com o auxlio do gabinete de Jos Bonifcio (janeiro de
1822 a julho de 1823).
A administrao do [...] prncipe importou, desde logo, na

continuidade da burocracia de Dom Joo, a burocracia
transplantada e fiel ao molde do Almanaque de Lisboa,
atrelada ao cortejo do futuro imperador (FAORO, 2001,
p.319).
Inicia-se o perodo monrquico imperial brasileiro
Foi na esteira da pretensa independncia que se iniciou o

imperialismo no Brasil.
66
adm_publica.indb 66 5/2/2010 11:10:31

O Primeiro Reinado (1822-1831), que corresponde ao

governo de Dom Pedro I.
As Regncias (1831-1840), perodo em que o pas, aps a
abdicao de Dom Pedro I, esperou a maioridade do novo
imperador e foi governado por meio de regncias.
O Segundo Reinado (1840-1889), o mais longo de todos e
que corresponde ao governo de Dom Pedro II.
Veja, a seguir, as implicaes do perodo imperial para a

administrao pblica brasileira. Nas trs prximas sub-sees,
vamos abordar cada um dos perodos especficos acima indicados,
respectivamente.
O sistema poltico-administrativo do Primeiro Reinado

O novo governo do Brasil, depois de conquistada
relativa independncia de Portugal, foi dirigido pelo
jovem e inexperiente Dom Pedro I, que no foi capaz
de manter apoio poltico e conservar sua autoridade,
renunciando ao trono aps oito anos e meio (at o 7 de
abril de 1831).
Visando criar uma aproximao sutil ao Estado de direito,

a primeira Assemblia Constituinte do Brasil, que
j havia sido convocada por Dom Pedro I antes do
grito de independncia, foi dissolvida pelo prprio Dom
Pedro I, que ento nomeou um Conselho de Estado, formado
por dez membros e presidido por ele prprio, para elaborar a
Carta Constitucional, outorgada em 25/03/1824, sem qualquer
participao direta ou indireta da populao.
Naquela Constituio foi criado o ento chamado Poder

Moderador, exercido pelo imperador, em cujas mos se
concentravam praticamente todos os poderes, cabendo-lhe
nomear todos os dirigentes de todos os rgos criados. No
quadro a seguir, consta a estrutura organizacional do Primeiro
Reinado.
Unidade 3 67
adm_publica.indb 67 5/2/2010 11:10:31

Figura 3.3: Estrutura Organizacional do Primeiro Reinado.

Fonte: Adaptado de Arruda e Piletti (2000, p.282).
O sistema de organizao, criado pela Carta de 1824, fiel

tradio portuguesa, assumiu um carter oligrquico que
presidido pelo imperador.
Naquele contexto as municipalidades
[...] cairiam categoria de corporaes meramente

administrativas (Lei de 1o de dezembro de 1828). As
provncias se ergueriam, na disputa de maior participao
no governo central, infiis desconfiana do separatismo
(FAORO, 2001, p.340).
Com o fim do Primeiro Reinado se aperfeioou o 7 de setembro

(de 1822). Foi em nome do sentimento nativista que brasileiros
e portugueses se enfrentavam at nas ruas. Foi o episdio
conhecido como a noite das garrafadas que marcou o final do
Primeiro Reinado, levando Dom Pedro I a renunciar aps um
choque no Rio de Janeiro com grupos de brasileiros entoando
vivas Constituio e independncia.
Ao abdicar do trono brasileiro, em favor de seu filho com apenas

cinco anos de idade, o futuro imperador Dom Pedro II, o Brasil
fica a aguardar a sua maioridade. E assume o governo brasileiro
um conselho regencial.
68
adm_publica.indb 68 5/2/2010 11:10:31

A administrao do Perodo Regencial

O poder passava a ser exercido por um conselho de trs regentes,
que era eleito pela Cmara dos Deputados. Todavia, persistiam
as rebelies nas provncias que, por pouco, no quebraram a
unidade nacional.
Diante da campanha liberal que conquistou o apoio do

futuro imperador trs anos antes da sua maioridade, o
governo conservador regencial, desgastado pelos movimentos
relativamente revolucionrios em todo o pas, no teve como
reagir a no ser aceitando o novo governo, iniciando-se o
Segundo Reinado.
O modelo de organizao adotado no Segundo Reinado

Findo o perodo regencial, os grupos ento considerados mais
progressistas nos centros polticos de deciso, formaram o partido
liberal e, os grupos chamados regressistas, formaram o partido
conservador (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.284).
A principal caracterstica do Segundo Reinado (que durou 50

anos: 1840-1889), foi a alternncia entre conservadores e liberais
no poder. Assim era que, uma vez os liberais assumindo o poder,
estes se tornaram conservadores.
De acordo com Arruda e Piletti (2000), a identidade de

interesses entre liberais e conservadores, levou a formar
um Ministrio da Conciliao (de 1853 at 1957), com a
participao de ambos partidos.
No Segundo Reinado houve uma reaproximao entre o

comrcio e o quadro poltico-administrativo. O Estado
voltara s suas origens patrimonialistas, alimentando-se do
comrcio.
O sistema parlamentar brasileiro foi o governo da

maioria que assentava na Cmara dos Deputados.
Duas circunstncias impediram o funcionamento desse
mecanismo. Os partidos no estavam claramente definidos,
resultando da maiorias ocasionais. Alm do que, a Cmara
Unidade 3 69
adm_publica.indb 69 5/2/2010 11:10:32

no reunia as reais influncias polticas e partidrias, uma

vez que as eleies eram sempre obras do partido no poder. No
fundo, permanecia sempre no poder a oligarquia, que mesmo
denunciada se mantinha graas condio de vitaliciedade no
Senado e no Conselho de Estado. (FAORO, 2001).
Desde a reao centralizadora de 1837 at o ltimo ato de 1889,
o sistema era considerado oficialmente representativo apesar
da [...] imensa cadeia do cabresto e do comando da vontade do
eleitor. (FAORO, 2001, p.430).
No sistema poltico tem-se o predomnio do soberano,

legitimado no Poder Moderador, a centralizao articulada,
na Corte, pela vitaliciedade, e, o voto manipulado.
Do estamento burocrtico aristocracia brasileira
Tambm no Brasil, o estamento burocrtico foi uma [...] camada

dirigente, aristocrtica na sua funo e nas suas origens histricas
(FAORO, 2001, p.445), que se fecha na prpria perpetuidade
adquirida pela via hereditria, sempre elegendo os prprios herdeiros
para permanecer no poder.
O desenvolvimento espantoso que tem esse corpo oficial entre

os brasileiros, revela uma tendncia absorvente de empregos pela
administrao pblica frente falta de iniciativa particular.
Foi muito grande o poder daquele ltimo governo imperial, pois [...]
tudo sabe, administra e prov. Ele faz a opinio, distribui a riqueza e
qualifica os opulentos (FAORO, 2001, p.451).
Como se deu o fim da monarquia brasileira?
Aps o fim da Guerra do Paraguai (1870), trazendo a presena

poltica de militares de classe mdia, como tambm o movimento
abolicionista e a chegada dos imigrantes, surgem novos grupos
sociais no pas. Com essas novas participaes polticas as ideias
republicanas comeam a ganhar corpo.
70
adm_publica.indb 70 5/2/2010 11:10:32

A velha luta pela autonomia das provncias foi o golpe final no

imperialismo brasileiro. Vrios republicanos, inclusive os de origens
liberais, convenceram o marechal Deodoro da Fonseca a liderar o
golpe final contra a monarquia.
Veja na prxima seo, com mais detalhes, o que vem a ser e como
ocorre o nascimento da repblica no Brasil.
SEO 3 - A formao de uma repblica federativa no

Brasil
Voc j sabe o que quer dizer repblica. E tambm sabe o que
um Estado federal. Nesta seo voc vai entender como essas
condies passaram a fazer parte da histria da administrao
pblica brasileira. A formao de uma repblica federativa no
Brasil aconteceu h um pouco mais de um sculo. Estamos falando
do perodo entre 1889 e 1930, conhecido como a Repblica Velha.
O exrcito da monarquia torna-se republicano!
A cooptao do Exrcito com o trono e sua aristocracia foi

diminuindo desde a Constituio de 1824 e durante todo o sculo 19.
O padro aristocrtico era, sobretudo, modelo de conduta do oficial
tradicionalmente preservado. As intervenes militares revelavam uma
[...] conduta pendular, ora reacionria, ora vinculada s foras sociais
em expanso. (FAORO, 2001, p.541). A ruptura entre o estamento
aristocrtico e a fora armada foi tambm necessria para se fazer
nascer a repblica.
A questo poltico-organizacional na Repblica Velha

Faoro (op.cit.), revela que a monarquia sabia que
s sua centralizadora mquina imperial seria
capaz de conciliar as franquias liberais de forma
comprometida com a unidade nacional. Frente s
liberdades revolucionrias [...] a garantia da unidade
s existiria com a presena do Exrcito, com sua
vocao nacional, inscrita na ndole da organizao
militar (p.548).
Unidade 3 71
adm_publica.indb 71 5/2/2010 11:10:32

A interveno militar de 15 de novembro (1989), responsvel pela

proclamao da Repblica, respondia a uma crise militar, social,
econmica e poltica. Foi um vazio imperial que deixou lugar
para o nascimento da Repblica, mas que dependeria de uma
tradio centralizadora tutelada pelo Exrcito, conseguir evitar o
separatismo das provncias mais desenvolvidas (FAORO, 2001).
A Repblica foi proclamada aos 15/11/1889. Ao ser publicado

no Dirio Oficial do dia seguinte o texto da Proclamao da
Repblica e a composio do Governo Provisrio, com Deodoro
da Fonseca no cargo de Presidente, a Repblica configurou-se
ento como fato consumado.
O Marechal Deodoro nem republicano era!
A proclamao da Repblica brasileira ocorreu sem qualquer

apoio popular.
Aristides Lobo, ministro do Governo Provisrio,
chegou a dizer que a populao assistiu bestificada
ao movimento de tropas que colocou fim monarquia.
[...] O movimento de 15 de novembro foi resultado,
principalmente, da iniciativa de uma nova elite
interessada em chegar ao poder por meio do novo regime.
O exrcito serviu apenas como fora capaz de concretizar
o objetivo (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.322).
No foi o movimento federalista e liberal, que era baseado

em propostas igualitrias cultivadas pela plebe urbana, e
que preparou a ideologia republicana, que conseguiu fazer a
Repblica. A monarquia foi deposta por um golpe militar, que,
de acordo com Faoro (2001, p.608),
[...] legitimou-se, com oportunismo, na mudana da

forma de Estado, adotada pela presso do ambiente,
nica e necessria alternativa queda de Dom Pedro
II, que todo mundo sabia sem sucessor ou herdeiros
polticos.
A interferncia militar colocava-se entre o imperador e o

federalismo no amadurecido. Foi ento destitudo o Senado
vitalcio e o Conselho de Estado, passando o odiado Poder
72
adm_publica.indb 72 5/2/2010 11:10:32

Moderador a se encarnar, sem quebra de continuidade, nos dois

primeiros presidentes republicanos Deodoro e Floriano.
Aps a queda do trono, sendo militar o regime, havia que buscar
a sua institucionalizao, conforme a promessa assumida no
prprio 15 de novembro. Ento a organizao republicana se
processa em dois movimentos (FAORO, 2001): na escolha dos
chefes dos novos estados-membros da federao, e, na definio
do papel a ser assumido nas relaes militares com o novo regime.
Para poder chegar ao controle da ordem social, os militares

buscaram articular os estados Unio para que se estruturasse
uma representao nacional. Naquele contexto de comando militar,
havia uma maioria apenas numrica dos funcionrios civis
nos postos polticos, enquanto se buscava definir legalmente
uma forma de [...] convivncia institucional entre a espada e o
governo (FAORO, 2001, p.611).
A Repblica nasceu herdando grande parte dos vcios do antigo

regime imperialista. Foram as suas contradies internas que
nortearam os destinos do nosso pas. Uma elite agrria continuou a
controlar o poder, predominando somente aquela com ligao ao caf.
Como foi governada a Repblica brasileira?
A administrao da Repblica iniciou com um Governo Provisrio

que imediatamente suspendeu a Constituio de 1824, passando a
governar por meio de decretos-leis. Arruda e Piletti (2000, p.323)
citam, dentre as principais medidas tomadas pelo Governo Provisrio,
as seguintes:
n estabeleceu a Repblica federativa como regime poltico,
sob a denominao de Estados Unidos do Brasil;
n as provncias passaram a se chamar Estados;
n as Assemblias Provinciais e as Cmaras Municipais
foram dissolvidas;
n foram nomeados novos governadores para os Estados e
Municpios;
n convocao de uma Assembleia Constituinte.
Unidade 3 73
adm_publica.indb 73 5/2/2010 11:10:33

Nos primeiros cinco anos aps a proclamao da Repblica,

devido ascendncia das foras armadas naquele momento,
passou a governar o pas, uma ditadura militar, que buscava
em Deodoro da Fonseca algum sentido da legitimidade para a
ocupao do poder. Aquele Exrcito se colocava como um [...]
guardio da unidade nacional, mais do que o domnio de uma
classe ou de um grupo (FAORO, 2001, p.554).
Diretrizes da Repblica Velha a repblica da espada

O desenvolvimento rural
O liberalismo poltico se harmonizava com a propriedade rural,
colocando-se a servio de uma descentralizao que era necessria.
J desde o final do Imprio havia uma necessidade de reanimar a
lavoura que fora ferida com a abolio. Essa preocupao ressurgiu
com a Repblica (FAORO, 2001).
Liberalismo econmico
O trpego movimento industrial foi um dado novo no quadro da
economia nacional, nas duas primeiras dcadas do sculo 20. De
acordo com Faoro (2001, p.576), a possibilidade de crescimento
do mercado interno j havia sido antevista no pas desde o final
do sculo XVIII e incio do sculo XIX formando-se uma
mentalidade de nacionalismo industrialista, contra o comrcio
estrangeiro e que levou busca da [...] industrializao, ao
abastecimento do mercado interno e denncia ao esquema
monocultor.
Por uma Constituio Republicana

No dia 15 de novembro de 1890, primeiro aniversrio da queda do
trono, instalou-se a Assemblia Constituinte, j convocada desde 1889.
A Assemblia Constituinte terminou rapidamente a Carta

Magna, em fevereiro de 1891. Foram quinze meses de governo
militar provisrio para o pas entrar [...] na rbita constitucional,
na obedincia a um texto que permaneceria ntegro, nas suas
linhas essenciais, por quarenta anos (FAORO, 2001, p.609),
enquanto durou o perodo da Velha Repblica. A Carta de 1891
legitimou a ordem conservadora.
74
adm_publica.indb 74 5/2/2010 11:10:33

A primeira Constituio da Repblica instituiu a

Repblica Federativa como sistema institucional, o
presidencialismo como forma de governo e o regime
representativo, o qual permitia populao escolher
seus representantes por eleio direta. Com a ressalva
que eram eleitores somente os alfabetizados, quer
dizer, a maioria da populao ficava excluda, alm de
nada democrticos os processos eleitorais da poca.
Constitucionalmente, o poder do Estado passou a se distribuir

entre os trs poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. E, de
acordo com o princpio federativo, foi delegada maior autonomia
aos estados membros.
Durou pouco a normalidade constitucional do nascente Estado

de direito no Brasil. Por disputas polticas entre civis e militares,
em agosto do mesmo ano, aps o Congresso discutir um projeto
que diminuiria os poderes do presidente Deodoro, este dissolveu
o Congresso e decretou o estado de stio em 3 de novembro
(1891). As reaes oposicionistas desgastaram o presidente que
renunciou, assumindo seu vice, Floriano Peixoto.
A Repblica da espada
Esta denominao era utilizada desde o incio do
perodo republicano, por seu carter militar. Mas foi no
governo de Floriano Peixoto que o peso da espada se fez
sentir mais pesadamente (1891-1894).
Floriano assumiu o governo por reao a Deodoro, reabriu o
Congresso, mas continuou preso ao grupo centralizador durante
os primeiros passos do novo regime.
Com a queda do imprio, no Brasil a questo posta no era entre

a Repblica e a monarquia, mas sim, conforme declama Eduardo
Prado (apud FAORO, 2001, p.609), era
[...] entre a liberdade e a tirania. A luta vai ser entre o
Exrcito estragado pelos jornalistas ambiciosos, pelos
professores pedantes, entre esse Exrcito poltico, servido
por seus escribas e que no querer largar a rendosa tirania,
e a sociedade civil que ter de reagir ou de se aniquilar. A
nao ter de mudar ou de devorar o Exrcito poltico ou o
Exrcito poltico acabar de humilhar e de devorar a nao.
Unidade 3 75
adm_publica.indb 75 5/2/2010 11:10:33

Em 1893 eclodiu no Rio Grande do Sul a Revoluo
Federalista e tambm no prprio Rio de Janeiro a Revolta da
Armada. Ambos os movimentos foram duramente reprimidos,
entre fuzilamentos e atrocidades. Mas mesmo agindo como um
ditador, por consolidar a Repblica, Floriano gozava de uma
certa popularidade e era chamado de Marechal de Ferro.
Aquela forma de guerra civil, com dupla face a rio-grandense

e a revolta da Armada carioca , acabou consolidando o governo
ditatorial de Floriano. Foi assim que o Marechal que antes
estava cercado de desconfianas e rejeio por parte da elite
poltica, reconquistou sua liderana nacional. Com a fragilidade
daquela mudana, o componente militar da ditadura de Floriano,
voltou-se para o centralismo antifederao (FAORO, op.cit.).
Assim se criava, ao redor do Presidente da Repblica, uma

corrente poltica que ficou conhecida como jacobinismo
florianista. A expresso se inspirava no jacobinismo que havia
correspondido ala mais radical da Revoluo Francesa. Aqui
reunia grupos de militares de formao positivista, funcionrios
pblicos atrelados ao governo, pessoas descontentes com o
governo de Deodoro e alguns setores pobres da populao
buscando uma esperana. A ideologia daqueles grupos [...] era
uma espcie de nacionalismo violentamente antilusitano e a
crena em que Floriano era o salvador da Repblica (ARRUDA
e PILETTI, 2000, p.324).
O Estado forte e o governo ditatorial

A Repblica brasileira se desenhou com formas
ditatoriais durante o governo de Floriano Peixoto
(1891-94), o que se prolongou no quadrinio Hermes da
Fonseca (1910-14), e ainda renasceu margem da ordem,
no perodo 1922-24-26, para somente se rearticular o
esprito republicano na Revoluo de 1930 (FAORO,
2001).
Os jovens militares eram exaltados republicanos e se

sentiam inclinados a ocupar os postos estaduais, sendo
que esta manobra foi acusada de inverso militar. O
liberal Rui Barbosa (apud FAORO, 2001, p.619) denunciou
adm_publica.indb 76 5/2/2010 11:10:33

assim a passagem para aquela ditadura em marcha, por

comparao ao regime anterior:
de uma ditadura que dissolve o Congresso Federal,

apoiando-se na fraqueza dos governos locais, para
outra, que dissolve os governos locais, apoiando-se no
Congresso restabelecido, no h progresso aprecivel.
No se pode negar que na verdade as foras armadas estiveram

sempre presentes, de uma forma ou outra, nas decises polticas da
Repblica Velha. Por outro lado, o jacobinismo, [...] suscitou o susto
maior, dentro da cidadela republicana: a misso revolucionria, na
sociedade, sob o escudo militar (FAORO, 2001, p.624).
Os Estados que no seguissem a cartilha militar da Repblica

ficavam sujeitos interveno federal, que foi muito usada para
esmagar os inconformismos locais, e que atravs da mudana
das chefias, por vezes abalava as oligarquias. Pois como se sabe,
atravs das nomeaes, da ajuda econmica com obras federais
e do exerccio de cargos ministeriais se cativavam lealdades e
trocavam interesses (FAORO, op cit).
Rui Barbosa (apud FAORO, 2001, p. 637), em 1893, do seu

exlio de Buenos Aires afirmava que:
a autonomia federativa dos Estados republicanizou o
pas mais depressa e mais seriamente do que se imagina
[...] inrcia vegetativa das antigas provncias sucedeu
em geral a mais lisonjeira prosperidade. O que atrofia
agora a Repblica Brasileira a degenerao do governo
nacional. O mal est nos centros orgnicos da Unio.
E esse mal consiste na troca da soberania do povo pela
soberania militar, na substituio da lei pela vontade do
homem.
Foi no governo Prudente de Morais (1894-1898) que a forma

republicana brasileira encontrou seu molde. Ao afastamento do
exrcito correspondeu
[...] a ascenso do sistema federal, turbado, nos primeiros

passos, pelos Estados coligados, submetidos, a seguir,
pela hegemonia de So Paulo. Desde que Deodoro
e Floriano reconheceram que a posse dos governos
estaduais lhes assegurava a estabilidade, entrou ento
em curso o esquema republicano de domnio, embora de
cima para baixo (FAORO, 2001, p.637).
Unidade 3 77
adm_publica.indb 77 5/2/2010 11:10:33

O que foi a poltica dos governadores?

Em torno de 1900 foi iniciada a denominada poltica dos
governadores. Esta passou a ser a base de sustentao da
estabilidade ao sistema republicano, com o apoio eleitoral
propiciado pelo coronelismo, que voc vai estudar no prximo
item.
Era chamada poltica dos governadores a aliana formada entre o

poder federal e os governadores dos estados, que representavam
as oligarquias locais.
Ao lado da relativamente frgil poltica dos governadores,

inicialmente h que se destacar que a Repblica tambm criou a
sua virtude: o respeito s regras do jogo constitucional, na sua
expresso nominal (FAORO, 2001, p.655).
Por sua fragilidade poltica, [...] todo o edifcio, levantado

pacientemente sobre as fissuras da poltica dos governadores,
ameaa ruir de um golpe (FAORO, 2001, p.664), naquele
sombrio ano de 1907, com intensas lutas sucessrias. Era o
governo de Afonso Pena (1906-1909). A partir de ento, entre
ordem e contestao, tenta fixar-se no Brasil uma doutrina
presidencialista.
Que era a poltica do caf com leite?
Nos primeiros anos da Repblica consolidou-se o poder

econmico e poltico dos cafeicultores, sobretudo de So Paulo.
Em torno de uma dcada depois de proclamada a Repblica brasileira,
[...] a partir da gesto do presidente Afonso Pena, teve incio a poltica
do caf-com-leite, pela qual se revezavam na Presidncia da Repblica
polticos de So Paulo e Minas Gerais. (ARRUDA e PILETTI,
2000, p.325). Este acordo dominou a maior parte da histria poltica
brasileira no perodo da Repblica Velha.
As lideranas polticas de So Paulo e Minas Gerais conseguiram

consolidar, por um relativamente extenso perodo, a sua
permanncia na conduo da Repblica.
78
adm_publica.indb 78 5/2/2010 11:10:33

O povo submetido ao coronelismo e s oligarquias

Segundo Faoro (2001, p.645), tambm a Repblica descartou-
se, como o fizera o [...] Imprio desde 1840, do mais sedicioso e
(considerado) anrquico de seus componentes: o povo. Somente
os demagogos de sempre falavam em povo.
E mais: no Brasil republicano, a base da vida pblica no era o
cidado, mas o coronel. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
O que foi o coronelismo?
Por vezes se articulando em torno de partidos polticos de carter

mais estadual, [...] em diversas regies do pas, eram os grandes
proprietrios de terras ou ricos comerciantes que ditavam as
regras polticas: era o coronelismo. Controlando eleitores, os
coronis garantiam sempre ao seu candidato ampla maioria de
votos. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
A origem da expresso coronel reporta-se ao ttulo que era
[...] concedido pela Guarda Nacional s pessoas da elite

capazes de arregimentar homens para apoiar o governo
em caso de revoltas internas ou guerras. Com o tempo, a
palavra passou a designar o chefe poltico local, homem
de posses [...]. (ibid).
Quem era investido do posto de coronel assumia a chefia

do regimento municipal. O fenmeno coronelista no era
novo; nova foi a sua colorao estadualista. Por outro lado, a
emancipao agrria na Repblica libertou-a economicamente do
patrimonialismo central do Imprio. (FAORO, 2001).
A atuao do coronel na sua localidade ou rea de influncia era

similar a de um
[...] protetor, juiz, compadre, padrinho ou conselheiro
das pessoas do campo. Esse poder tornava possvel o
controle absoluto dos votos da regio, que iam para quem
o coronel indicasse. Eram os votos de cabresto ou de
curral.
(ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
Unidade 3 79
adm_publica.indb 79 5/2/2010 11:10:34

Como se isso no bastasse, havia ainda o mecanismo do bico de pena.

Era prtica comum os mesrios rasurarem as atas, [...] assinaturas eram
falsificadas, e assim por diante. (ibid).
Dessa forma, sobre um eleitorado passivo e inconsciente frente
soberania das atas falsas e das eleies bico de pena, no
havendo quaisquer compromissos partidrios, as decises
polticas passavam a obedecer aos acordos e arranjos maquiavlicos
feitos pelas elites. O problema do poltico era o poder, s o
poder, para os chefes e para os Estados, sem programas para
atrapalhar ou ideologias desorientadoras (FAORO, 2001, p.659).
As oligarquias
O aparelho de Estado durante todo o perodo da Repblica
Velha servia aos interesses oligrquicos. Como tambm, segundo
Arruda e Piletti (2000, p.325): o carter federativo da Repblica
acabou por facilitar a hegemonia das oligarquias locais j
existentes, que se viram fortalecidas pela autonomia conquistada
pelos estados. Como quadro resultante, em lugar do
centralismo, cuja alma era a burocracia, imperariam os Estados
entre estes os mais poderosos. (FAORO, 2001, p.645).
Os principais coronis de uma regio e suas famlias formavam

grupos que constituam as oligarquias estaduais. Frente a essas o
povo se submete, cala e obedece (FAORO, 2001).
Dessa forma, [...] a Repblica Velha continua, sem quebra, o
movimento restritivo da participao popular, paradoxalmente
consanguneo do liberalismo federal irrompido no fim do Imprio
(FAORO, 2001, p.698).
Mas, naquele contexto, como se configurava a

administrao pblica?
Numa perspectiva socioeconmica de anlise do perodo em que o

Brasil viveu a sua administrao atravs da Repblica Velha, Guerreiro
Ramos (apud TREMEL, 2001, p.36), afirma que naquele contexto
[...] a administrao pblica atendeu necessidade de
absorver o excedente de mo de obra que o incipiente sistema
administrativo do Pas no podia ocupar, contribuindo para a
formao de uma classe mdia que no foi nada desprezvel na
evoluopoltica, econmica e social do pas.
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adm_publica.indb 80 5/2/2010 11:10:34

No incio do sculo 20, o Estado brasileiro era oligrquico

e patrimonial, de acordo com o carter agrcola mercantil
da economia e ainda prximo do escravismo na organizao
social, uma sociedade de senhores e quase escravos. O Estado
patrimonial implicava uma forma autoritria de governar, prpria
das elites sem qualquer representatividade.
A crise social leva ao fim da Repblica Velha

As foras de oposio comeavam a se fazer ouvir:
O regime era oligrquico, antidemocrtico [...]. O

desabafo de um republicano histrico No esta a
repblica dos meus sonhos exprimia o sentimento de
todas as foras sociais de oposio, muito embora cada
uma delas imaginasse alternativas bem diferentes de
repblica (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985,
p.228).
Como tambm, no incio dos anos 20, a insatisfao dominava

tambm boa parte dos oficiais do Exrcito, instituio que, desde
o Governo Floriano, mantivera-se subordinada aos interesses
oligrquicos (ibid).
Em meio crise poltica da Repblica Velha, os artistas tambm

se rebelaram contra a ordem estabelecida e organizaram em So
Paulo a Semana da Arte Moderna em 1922. Os intelectuais
tambm [...] passaram a dirigir sua produo para uma
problemtica bem mais prxima do povo (ALENCAR, CARPI
e RIBEIRO, 1985, p.232).
A intensa e crescente vida urbana acabava fortalecendo a

formao de uma classe mdia nas funes da cidade, enquanto
se organizava um combativo movimento operrio.
Os clamores dos novos segmentos por maior participao

poltica, aliados s constantes crises do caf, seriam
fundamentais para a ecloso, em 1930, de um movimento
que daria nova configurao sociedade brasileira
(ARRUDA e PILETTI, 2000, p.322).
Instalado o desacordo, esperava-se que o Estado pudesse [...] intervir

para proteger o operrio, (mas de acordo com a ideologia liberal) o
Unidade 3 81
adm_publica.indb 81 5/2/2010 11:10:34

Estado s deve intervir para garantir a ordem [...]. (FAORO, 2001,

p.684).
Conforme revela Faoro (2001, p.606), era a convergncia

para a unificao do mercado e para o aliciamento protetor e
governamental que suscitava o centralismo, o que, por outro
lado, gerava um protesto antifederal, que desembocou na surda
marcha que levou Revoluo de 1930.
SEO 4 - Administrao da Repblica Brasileira no

perodo de Vargas
O ano de 1930, alm de ano eleitoral, trazia presente uma plena
crise poltica iniciada nos anos 20. A grande crise econmica
mundial, desencadeada pela queda da bolsa de valores de Nova
Iorque em 1929, gerou srios impactos na economia cafeeira do
Brasil, levando a classe dominante descontente com a orientao
financeira e econmica do governo a se articular com grupos
militares, cuja aliana fez nascer a denominada Era Vargas na
administrao pblica brasileira.
O perodo conhecido como a Era Vargas na administrao

pblica brasileira foi iniciado a partir dos antecedentes que
derivaram a Revoluo de 1930, conforme segue.
Ao final da gesto do ltimo presidente da Repblica Velha

(Washington Lus, 1926-1930), em meio a mais uma crise
poltica tpica da luta sucessria, eclodiram fatos novos no
contexto da poca (NOBEL, 2000, p.29):
n ruptura do pacto So Paulo - Minas;

n Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraba lanam a
candidatura de Getlio Vargas;
n apoio dos tenentes ANL (Aliana Nacional
Libertadora), com exceo de Prestes (por seu vnculo
com o PCB Partido Comunista Brasileiro).
Com a derrota de Getlio nas eleies, e muito
descontentamento, a velha repblica oligrquica dos fazendeiros
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adm_publica.indb 82 5/2/2010 11:10:34

estava ameaada. Surgiu uma aliana entre parcelas da classe

dominante que discordava da orientao do governo, com grupos
remanescentes das insurreies tenentistas da dcada de 20.
Um manifesto da liderana tenentista, divulgado em maio de

1930, apresentou um diagnstico ousado da realidade existente,
transcrito por Faoro (2001, p.761) nos seguintes termos:
Somos governados por uma minoria que, proprietria das

terras e das fazendas e latifndios e senhores dos meios
de produo e apoiada nos imperialismos estrangeiros
que nos exploram e nos dividem, s ser dominada pela
verdadeira insurreio generalizada, pelo levantamento
consciente das mais vastas massas das nossas populaes
dos sertes e das cidades. [...] O governo dos coronis,
chefes polticos, donos da terra, s pode ser o que a
temos: opresso poltica e explorao impositiva.
Com base nos fatos acima se iniciou, ento, o movimento

revolucionrio de 1930 (NOBEL, 2000, p.29):
n Osvaldo Aranha e Vargas partem do Rio Grande do
Sul em direo ao Rio de Janeiro;
n Juarez Tvora parte da Paraba conquistando apoio em
todo o Nordeste;
n um grupo de generais, aps depor do cargo
Washington Lus, forma uma junta pacificadora para
entregar o poder Getlio.
No manifesto da Legio Revolucionria, escrito em 12/11/1930,
segundo Faoro (2001, p.771), constava: O povo fez a revoluo
para afastar definitivamente do poder todos os polticos
profissionais, sem distino de rtulos.
Enquanto os liberais clamavam por democracia e aumentava a

insatisfao dos militares na ltima dcada da Repblica Velha,
demandando a ordem e o progresso da bandeira republicana, o
resultado da aliana poltica que fez a Revoluo de 1930 no foi
um Estado liberal, mas levou ao Estado burocrtico e autoritrio
do primeiro governo de Vargas (PEREIRA, 2004).
A partir de ento, usando as expresses de Pereira (2004),

gradativamente, o pequeno estamento burocrtico estatal foi
dando lugar a uma nova classe mdia burocrtica ou tecnocrtica
pblica. Como exemplos dessa categoria emergente na poca,
pode-se citar os oficiais do Exrcito, e mais especificamente, os
Unidade 3 83
adm_publica.indb 83 5/2/2010 11:10:34

tenentes que aps a Revoluo de 1930 passaram a se aproximar

de postos juntos ao aparelhamento do Estado.
Quinze anos da era Vargas (1930-1945)

No lastro do patrimonialismo, a partir de Getlio Vargas segue-
se a configurao de um Estado burocrtico, e muito militarismo.
O perodo conhecido como a Era Vargas, cuja administrao pblica

voc vai agora conhecer, compreende as trs primeiras administraes
consecutivas de Getlio na consolidao do regime republicano:
n o governo provisrio (1930-1934);

n o governo constitucional (1934-1 937);
n o chamado Brasil Novo (1938-1945).
O governo provisrio conquistado pelos revoltosos (1930-1934)

A fora militar que trouxera Vargas ao palcio do Catete, na
hora de ocupar o comando da nao, permitiu-lhe manter-se no
poder. Assim, a espinha dorsal do novo modelo foi novamente
o elemento militar. Vargas estava atrelado s correntes liberais
que ocupavam o cenrio. Aps assumir a presidncia vo sendo
configurados os seus interesses, que aliados s transformaes
econmicas vieram justificar seu poder.
Desde o incio do governo Vargas configurava-se, na perspectiva

dos que assumiam o poder,
[...] a necessidade de um Estado orientador, alheado das
competies, paternalista na essncia, controlado por um lder
e sedimentado numa burocracia superior, estamental e sem
obedincia a imposies de classe. (FAORO, 2001, p.777).
Como foi a administrao do primeiro quadrinio da Era Vargas?
Ao assumir a presidncia, Getlio dissolveu o Congresso

Nacional, as Assemblias estaduais e as Cmaras municipais,
iniciando seu governo ditatorial no qual se destaca inicialmente:
n a interveno em todos os Estados do pas;
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adm_publica.indb 84 5/2/2010 11:10:34

n o esvaziamento poltico progressivo da organizao

dos tenentes; e
n a criao do Ministrio do Trabalho.
De acordo com Faoro (2001), as tarefas do Estado foram
ampliadas, passando o aparelhamento institucional a assumir a
restrio do sistema de liberdades e garantias, desembocando no
policialismo repressivo.
Qual foi a resposta da burguesia paulista, ento

excluda do poder nacional?
O liberalismo do movimento, que se denominou como

a revoluo constitucionalista de 1932, objetivou a
reconstitucionalizao do Pas, contra os interventores nomeados
por Vargas, para o que a burguesia paulista se articulasse
rapidamente. Militarmente, a revoluo de 30 fora derrotada, mas
ento, Getlio se apressou em convocar uma Constituinte.
Conforme relatam Alencar, Carpi e Ribeiro (1985, p.241), a

vitria das oligarquias regionais nas eleies de maro de 1933
para a Assemblia Constituinte coincidia com o enfraquecimento
de uma das foras vitoriosas em 1930, o tenentismo. Os tenentes
passaram a ligar-se s mquinas administrativas estaduais e
federal.
A Aliana Nacional
O governo constitucional de Vargas (1934-1937) Libertadora defendia: a
reforma agrria e a luta
Nas determinaes da Constituio de 1934, destacaram-se contra o imperialismo,
aspectos de interesse para a administrao pblica brasileira revoltas em Natal,
(NOBEL, 2000, p.30): Recife e Rio de Janeiro
e a priso dos principais
n previa o monoplio pblico por razo de interesse lderes comunistas. J
a Ao Integralista
pblico; Brasileira, contava com
a adeso de importantes
n determinava a nacionalizao progressiva dos bancos e
personalidades da Igreja,
companhias de seguros; das Foras Armadas e dos
meios ultraconservadores
n assegurava ampla autonomia aos sindicatos;
e seu lema era Deus,
n institua a Justia eleitoral; Ptria e Famlia, de
inspirao fascista.
n institua o mandato de segurana.
Unidade 3 85
adm_publica.indb 85 5/2/2010 11:10:35

Duas organizaes polticas se enfrentavam desde o incio do

governo de Vargas (NOBEL, 2000, p.30): a Aliana Nacional
Libertadora (ANL) e a Ao Integralista Brasileira (AIB).
No embate poltico-ideolgico,
a represso aos comunistas tornava-se pretexto para
a decretao de novas medidas de exceo, com o
consentimento das oligarquias, passando o pas a viver
em permanente estado de stio. (ALENCAR, CARPI e
RIBEIRO, 1985, p.244).
At que chegou um outro momento de articular candidatos para

mais uma sucesso presidencial, ao qual Vargas se superpe com
o seu golpe de Estado de 1937.
Quais foram os principais efeitos dos primeiros

governos de Vargas na administrao pblica
brasileira?
Vargas instaurou um regime de fora no Brasil a partir de 1930,

o qual levou o pas ditadura em 1937, sendo o seu governo
autoritrio deposto somente em 1945. Esse foi o carter que deu
o tom das formas de administrar assumidas naqueles primeiros
quinze anos de governo Vargas (1930-1945).
J no primeiro governo de Vargas, pde-se constatar o incio

de um expressivo crescimento do aparelho de Estado no Brasil,
materializado pelo aumento das intervenes diretas e indiretas
do Estado na economia e na rea social, o que gera a criao
subsequente de muitos rgos at ento inexistentes na estrutura
da administrao pblica brasileira, como seja, segundo as vrias
fontes utilizadas nesta unidade:
n Banco do Brasil regulamentando o cmbio (1931);

n Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio;
n Instituto do Acar e do lcool (1933);
n Departamento Nacional do Caf (subordinando
poltica cafeeira a um rgo federal, 1933);
n Conselho Nacional do Petrleo;
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adm_publica.indb 86 5/2/2010 11:10:35

n Superintendncia da Moeda e do Crdito, de natureza

reguladora;
n Ministrio da Educao e Sade Pblica;
n Companhia Siderrgica Nacional (1941);
n Companhia do Vale do Rio Doce (1942);
n Servio Nacional da Indstria, SESI.
Muitas comisses e autarquias foram criadas nas mais diversas
reas da [...] economia, para a defesa da agricultura e da
indstria extrativa (FAORO, 2001, p.804).
Em torno de 1937, como observa o mesmo autor acima, o

papel predominante da Unio era atuar no sentido de obter
uma integrao nacional, com vistas ao controle da economia e
comando da burocracia em expanso. Nessa lgica, largas fontes de
emprego passavam a ser abertas para as classes mdias.
Como nasceu o Estado burocrtico no Brasil?
Podemos distinguir as vrias conjunturas que voc j estudou

na histria da administrao pblica brasileira em dois grandes
perodos, considerada a poca colonial como antecedente: o
primeiro relativo a todo o sculo XIX, desde a vinda da famlia
real para o Brasil at o final da Repblica Velha em 1930, e
o segundo aos cinqenta e poucos anos que lhe sucederam,
abordados nesta unidade (1930-1984).
Ao relacionar as formas histricas de Estado e sociedade no

Brasil, Pereira (2004) nos permite aqui destac-las por referncia
a esses dois grandes perodos, acima dimensionados:
n antes de 1930, uma sociedade mercantil-

senhorial e um Estado politicamente oligrquico e
administrativamente patrimonial;
n aps 1930, uma sociedade capitalista industrial
e um Estado politicamente autoritrio e
administrativamente burocrtico.
Unidade 3 87
adm_publica.indb 87 5/2/2010 11:10:35

Como voc j pode perceber, durante seus estudos nesta unidade,

as linhas divisrias no so to ntidas como a esquematizao
acima pode fazer acreditar. Na realidade, o Estado burocrtico
descrito por Pereira (2004) conviveu com o patrimonialismo
relatado por Faoro (2001), e at os dias atuais ainda encontramos
resqucios patrimonialistas na nossa administrao pblica.
Didaticamente, podemos afirmar, de acordo com a

classificao mencionada anteriormente, que o Estado
autoritrio e burocrtico nasce com o primeiro governo
Vargas, destacando-se naquela administrao a reforma
burocrtica assumida em 1936.
Aquela reforma burocrtica brasileira teve por precursor Luiz

Simes Lopes designado por Vargas para um trabalho que levou
criao em 1936 do Conselho Federal do Servio Pblico Civil,
que dois anos aps foi transformado no DASP (Departamento
Administrativo do Servio Pblico, pelo Decreto no 579/38).
O DASP passa a ser considerado por diversos autores como a

gnese da administrao pblica burocrtica no pas (PEREIRA,
1997), passando a afirmar os princpios centralizadores e
hierrquicos da burocracia clssica.
Administrao do Brasil-Novo de Vargas (1938-1945)

Getlio Vargas preparou o apoio militar designando para cargos
estratgicos (Ministrio da Guerra e Estado-Maior do Exrcito)
generais de orientao fascista, e, afastando os oficiais legalistas.
Ainda determinou intervenes nos Estados e decretou estado de
stio no Rio Grande do Sul.
Para manter-se no poder, Vargas articulou o apoio militar e bases

polticas, como condies necessrias ao golpe que lhe permitiu
continuar na presidncia, iniciando-se, pelo golpe de Estado de
1937, o perodo considerado ento como um Brasil-Novo.
As bases polticas para sustentar seu golpe de Estado foram assim
articuladas pelo presidente Vargas (NOBEL, 2000, p. 31):
n atribuiu falsamente aos comunistas a inteno de

deflagrar uma grande agitao revolucionria (o
88
adm_publica.indb 88 5/2/2010 11:10:35

Plano Cohen foi interpretado como uma estratgia de

tomada do poder);
n conseguiu apoio da maioria dos governadores;
n a Cmara fez um manifesto apelando para as Foras
Armadas;
n no dia seguinte, Getlio fecha o Congresso.
E ento, foi outorgada uma nova Constituio, conhecida
como a Polaca (de 1937, feita por algum jurista de tendncias
autoritrias) com as seguintes caractersticas (NOBEL, 2000,
p.31):
n inspirao fascista;
n centralizao administrativa, com todo poder ao
Executivo;
n os governadores passaram a ser interventores federais,
eliminando-se o federalismo;
n instituiu o delito ideolgico;
n eliminou a liberdade sindical;
n um decreto complementar dissolveu todos os partidos
polticos.
Assim ficou regulamentada a implantao definitiva

da ditadura, generosamente chamada de Estado Novo
pelos prprios responsveis por aquele sistema.
A histria poltico-administrativa do Brasil no perodo de 1938

a 1945 est atrelada caracterizao daquele modelo de Estado e
governo.
Quais eram as caractersticas do Estado Novo?
Por suas caractersticas, deveras importantes para a administrao pblica

naquele perodo, destaca-se (NOBEL, 2000, p.31):
Unidade 3 89
adm_publica.indb 89 5/2/2010 11:10:35

centralizao total do poder nas mos de Vargas;

anulao da autonomia federalista dos Estados;
reforo e modernizao do aparelho burocrtico:
criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP);
criao do Departamento de Imprensa e Propaganda, com censura

imprensa e propaganda governamental, atravs do jornal A Noite e do
programa radiofnico Hora do Brasil.
O perodo do Estado Novo marcou, tambm, a implantao do

capitalismo industrial nos centros urbanos brasileiros. Naquele
contexto o Estado era centralizador, autoritrio e sob domnio
da alta burocracia civil e militar e dos grupos oligrquicos e
burgueses comprometidos com a modernizao conservadora
(ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.257). Mesmo
diminuindo o poder poltico das oligarquias no plano federal,
estas se conservavam nos estados e municpios.
Como era a Administrao Pblica no Estado Novo?
Iniciava-se no pas um primeiro movimento para substituir a sua

j histrica administrao patrimonialista, expressada em vrias
localidades pelo chamado coronelismo, por uma administrao
mais propriamente pblica. Quer dizer, comeou um movimento
de burocratizao da administrao pblica brasileira.
Durante a II guerra mundial, em 1942, o Brasil declara guerra ao

Eixo. Com isso os aliados passaram a ter sensvel influncia na
redemocratizao do pas. Fala-se em redemocratizao, como se
anteriormente tivesse havido uma democracia no pas.
Numa perspectiva redemocratizadora foram criados os partidos

polticos a seguir, sendo que os trs primeiros atravessaram as
duas dcadas seguintes:
n PTB (Partido Trabalhista Brasileiro).

n PSD (Partido Social Democrtico).
n UDN (Unio Democrtica Nacional).
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adm_publica.indb 90 5/2/2010 11:10:35

n PCB (Partido Comunista Brasileiro).

Com uma intensa autopropaganda do Estado Novo, aliada s
medidas populistas tomadas, mesmo sendo ditador, Vargas
conquistou uma imagem favorvel junto aos setores humildes
da sociedade. Foi esta base que serviu de sustentao para a sua
recandidatura ao governo brasileiro em 1950, pois, em 1945
Getlio Vargas foi deposto, colocando-se fim ao seu Estado
Novo.
SEO 5 - Administrao do populismo e

desenvolvimentismo
Nesta seo voc vai conhecer como foi a administrao pblica
brasileira na metade do sculo XX.
Administrando a dependncia no ps-guerra (1946-1951)

Foi a partir de 1946 que, mesmo sendo uma democracia de elites,
pela primeira vez na histria brasileira, muito timidamente,
considerava-se o povo representado nos seus eleitos como parte
do governo. Apesar de persistirem as fraudes eleitorais.
As oligarquias latifundirias apoiaram o ataque aos comunistas,

com o que o PCB foi posto na ilegalidade e se romperam as
relaes com a ex-URSS (antiga Unio das Repblicas Socialistas
Soviticas).
Foi com esse carter poltico que assumiu o governo Eurico

Gaspar Dutra.
As caractersticas da sua poltica econmica foram bastante

significativas para a administrao pblica brasileira, destacando-
se (NOBEL, 2000): a liquidao das reservas cambiais por meio
de muita importao; o plano SALTE (Sade, Alimentao,
Transporte e Energia); e a instalao da Companhia Hidreltrica
do So Francisco.
Aps o trmino da segunda guerra mundial, consolidou-se uma

aliana do Brasil com os Estados Unidos da Amrica, gerando
Unidade 3 91
adm_publica.indb 91 5/2/2010 11:10:35

um aumento do investimento do capital norte-americano na

economia brasileira, mediante sua liberalizao. De acordo com
Tremel (2001), durante este governo adotou-se uma poltica de
reduo das funes econmicas do poder pblico, levando ao
descompromisso do Estado com o desenvolvimento econmico.
Esta fase incorporava ao trabalho administrativo o critrio ou
a atitude de planejamento, o que pode ser considerado como o
embrio do nascimento do planejamento pblico no Brasil.
O governo popular de Vargas (1951-1954)

Pelo voto popular, Vargas eleito novamente Presidente do Brasil em
1951, mantendo-se no governo at seu suicdio em agosto de 1954.
Poltica econmica e poltica social

Na poltica econmica, aquele ltimo governo de Vargas
viabilizou a criao da Petrobrs, a partir de uma prolongada luta
em defesa do petrleo brasileiro, sob o lema O petrleo nosso.
E ainda, promoveu a expanso da Siderrgica de Volta Redonda.
(NOBEL, 2000, p.32).
Pretendendo fazer avanar a poltica social em seu governo,
Vargas nomeou Joo Goulart do PTB para Ministro do Trabalho.
Seguindo as propostas de Joo Goulart, a exemplo do aumento
de 100% do valor do salrio mnimo, as medidas populistas de
Getlio Vargas deixaram descontentes os grandes empresrios e
altos militares. Por assumir posturas dessa natureza Joo Goulart foi
obrigado a renunciar ao ministrio por presso da ex-UDN (ibid).
O populismo de Vargas
Em reao s polticas trabalhistas de Vargas, que alm do
aumento salarial de 100% conclamavam os trabalhadores
participao poltica, como tambm ao monoplio estatal da
explorao do petrleo, os setores polticos conservadores,
especialmente da ex-UDN, acusavam Vargas de pretender
instalar uma repblica sindicalista no pas. Mesmo assim, o
92
adm_publica.indb 92 5/2/2010 11:10:36

nacionalismo e o populismo continuaram a ser a marca do seu

governo (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.390).
Ao mesmo tempo em que a maioria da classe dominante

comeava a se afastar do governo, tambm passou a se articular
uma oposio da classe mdia, pois a classe trabalhadora tinha
um nvel muito fraco de luta poltica naquela conjuntura.
Em um ato de desespero de grupos ligados ao presidente, a
crise do governo popular de Vargas se agravou quando [...] um
pistoleiro contratado pelo chefe da guarda pessoal de Getlio
assassinou um major da aeronutica, ao tentar acertar com um
tiro em Carlos Lacerda. (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO,
2000, p.285). Entre os setores mais conservadores, Lacerda era a
principal voz contra Getlio.
Vargas foi acusado de mandante do atentado. Aquele foi o tiro de

misericrdia no prprio governo. Para que o crime no ficasse
impune, a aeronutica e o exrcito fizeram manifestos exigindo o
afastamento de Getlio.
Vargas deixou uma carta e se suicidou, vencido por conflitos entre o

imperialismo externo e foras polticas internas, finalizando-se assim
a ltima extenso da Era Vargas na histria poltica brasileira.
Com sua morte Getlio ainda deixou o seu ltimo e

desesperado contra-ataque poltico, tendo provocado inmeras
manifestaes de rua e greves operrias. [...] Surpresas, as foras
de oposio retrocediam a marcha para o golpe. (ALENCAR,
CARPI e RIBEIRO, 2000, p.286).
Do desenvolvimentismo s perspectivas sociais (anos 60)

A Presidncia de Caf Filho (1954-1955)
Na qualidade de vice de Getlio, Caf Filho assumiu a
presidncia ao final de agosto de 1954. Aliado a um gabinete
ministerial conservador, o novo governo comprometeu-se a
realizar eleies parlamentares ainda em 1954 e presidenciais
no ano seguinte (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000,
p.287). Iniciou-se uma nova luta sucessria, com destaque das
candidaturas de origem populista.
Unidade 3 93
adm_publica.indb 93 5/2/2010 11:10:36

Novamente o estado de stio foi decretado e assumiu o governo o

Presidente do Senado, o catarinense Nereu Ramos, indicado para
o governo de transio at a posse de Juscelino Kubitschek.
Administrao JK (Juscelino Kubitschek, 1956-1961)

Segundo Alencar, Carpi e Ribeiro (1985), o Plano de Metas do
Governo JK visava romper com o estrangulamento econmico
derivado da falta de um setor de criao de bens de capital para
sustentar e dinamizar a totalidade da produo industrial. Visava
a substituio de importaes nos setores de bens de capital e
bens de consumo durveis (Op cit p.289).
Com o apoio e interesse norte-americano o desenvolvimentismo

dependente tornava-se a nova bandeira de considerveis setores
da burguesia, que no mais se preocupavam com a penetrao do
capital estrangeiro na economia, se esta estava crescendo (ibid).
Ficou bastante popular o lema de Juscelino de construir 50 anos
em 5, destacando-se a implantao da indstria automobilstica
no Brasil. Todavia, o desenvolvimento, que era mais crescimento,
no livrava o Brasil da dependncia externa, como tambm da
inflao e do aumento do custo de vida.
O carter desenvolvimentista do governo JK encontrou no
planejamento pblico um instrumento bsico para a administrao
do Estado brasileiro.
Enquanto nascia a bossa nova na msica brasileira e o cinema
novo na cultura, outra realizao destacada do governo JK foi a
criao de Braslia, a nova capital federal do Brasil, no centro do
seu imenso territrio, a altos custos e muita determinao.
Na crise poltica do final do governo JK destacava-se a
insatisfao das classes mdias e populares, alm de haver alguma
oposio de setores das foras armadas, a exemplo da chamada
revolta de Jacareacanga (NOBEL, 2000, p.33).
Na perspectiva da sucesso presidencial, o PSD e o PTB
apoiaram a candidatura do general Lott e a UDN apoiou Jnio
Quadros. Este ltimo foi eleito, mas como vice-presidente
elegeu-se o petebista Joo Goulart.
94
adm_publica.indb 94 5/2/2010 11:10:36

A Presidncia de Jnio Quadros (1961)

O desenvolvimento rpido era o discurso, mas por estar
sustentado apenas em investimentos estrangeiros, emisses
inflacionrias e emprstimos externos, acabou gerando uma
grande crise econmica. Ato contnuo, a crise poltica.
Pela primeira vez na histria da administrao pblica brasileira se

elege um presidente que no fazia parte do esquema dominante.
Em parte, o sucesso eleitoral de Jnio devia-se ao seu
estilo poltico: um populismo extremamente personalista e
carismtico [...]. Sua fora [...] resultava da combinao da
insatisfao generalizada de massas trabalhadoras e camadas
mdias, cujo nvel de conscincia poltica era limitado,
com (seu) estilo mobilizador, moralista e renovador
(ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.296).
Jnio representou o colapso do populismo no Brasil.
O seu governo no foi nada tranquilo. Com sua vassoura,

smbolo da campanha eleitoral, [...] o presidente prometia
cumprir os principais itens de seu programa de candidato: poltica
econmica de austeridade, [...] poltica externa independente e
combate corrupo e especulao (o que ele referia como
favoritismo, filhotismo e compadrio sugando a seiva da Nao ).
(ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.296).
Frente a uma tentativa de golpe sobre o seu governo, Jnio

Quadros renunciou, alegando foras terrveis e ou foras
ocultas, aps somente sete meses de governo, iniciando-se
uma nova crise poltica, mais grave do que as j registradas na
experincia brasileira. Pois, seu vice-legal era Joo Goulart, um
petebista.
Assume Joo Goulart (1961-1963)

No incio do Governo de Joo Goulart houve uma alterao do
regime presidencialista para parlamentarista, o que durou apenas
um ano (1961). Um plebiscito revogou esta forma de organizao
do governo.
Uma caracterstica do governo de Jango foi a luta por reformas de

base, como o caso da reforma agrria. Na rea da sade, durante
Unidade 3 95
adm_publica.indb 95 5/2/2010 11:10:36

a realizao da III Conferncia Nacional de Sade, j havia sido

proposta a municipalizao dos servios.
O presidente passou a enfrentar oposio sistemtica de setores

das foras armadas, a exemplo da revolta dos sargentos. Frente
a uma oposio tambm de setores das camadas mdias, por
um golpe as foras armadas, apoiadas pelos Estados Unidos,
depem Jango Goulart do governo em 31 de maro de 1964.
Foram alegadas como causas do golpe (NOBEL, 2000, p.33): a
subverso da ordem; corrupo; inflao descontrolada; e a falta
de credibilidade poltica.
Porm, atualmente a cidadania brasileira no tem mais dvidas

que a causa real foi o medo do socialismo, razo que at j
poderia ter estado presente na presso feita a Jnio Quadros.
SEO 6 - A administrao dos governos militares

(1964-1984)
Sendo iniciado este perodo pelo golpe militar de 1964, nele se
concentravam basicamente duas foras: a militar, materializada
por Atos Institucionais (A.I.) e a civil pela via dos atos
constitucionais.
A primeira deciso de governo militar, imediatamente aps o

golpe, foi baixar o A.I. nmero 1, atravs do qual foram cassados
mandatos; suspensos os direitos polticos; extintas UNE, CGT e
Liga dos Camponeses; e, imposto o general Castelo Branco como
presidente (NOBEL, 2000, p.33).
Governo Castelo Branco (1964-1967)

Nesse perodo foram criadas as empresas estatais Telebrs,
Saltelbrs e Intelbrs. No modelo econmico houve concentrao
de rendas no governo e empresas, expanso do crdito,
achatamento salarial e conteno da inflao (ibid, p.34).
Novos Atos Institucionais so baixados (NOBEL, 2000, p.33):

n A.I. n 2- cassa mandatos; eleio indireta para
governadores (at 1978); extingue o pluripartidarismo;
e cria duas frentes: ARENA e MDB.
96
adm_publica.indb 96 5/2/2010 11:10:36

n A.I. n 3 cassa mandatos dos presidenciveis; e

eleio indireta para presidente.
No modelo poltico do governo Castelo Branco houve
concentrao do poder, interveno no Legislativo, censura
imprensa e represso oposio, sendo, ainda, baixado o A.I.
nmero 4, com mais cassao de mandatos e novas regras para
votao da Constituio (ibidem).
Governo Costa e Silva (1967-1969)

Foi nesse perodo de governo que o Brasil viveu
a maior represso poltica de sua histria. Isso
ocorreu, sobretudo, ao uso do conhecido A.I.n5
como instrumento, em 1968, segundo o qual, novos
mandatos foram cassados e foi incorporado
Constituio o poder total para o presidente.
Com a morte de Costa e Silva, houve um novo golpe da Junta

Militar que impediu o vice de assumir e tornou a Constituio
mais centralizadora, por meio de Emenda Constitucional.
Governo Mdici (1969-1974)
Ao assumir o governo, com Mdici iniciou-se o falso

milagre brasileiro e a elaborao dos planos nacionais de
desenvolvimento, comeando pelo primeiro de uma srie de trs
a prosseguir no prximo governo (os PNDs). Obteve-se, ento,
um intenso crescimento econmico e se acentuava a represso
chamada guerrilha. Abriu-se a Transamaznica e a Hidroeltrica
de Itaipu, por meio de um tratado binacional com o Paraguai.
Frente internacionalizao da economia brasileira esta foi
bastante afetada pela crise internacional do petrleo que coincidiu
com o final deste governo.
Governo Geisel (1974-1979)

Na segunda metade dos anos 70, o Brasil viveu mais um
acentuado processo inflacionrio, decaindo suas condies de
crescimento interno. O milagre foi desmascarado.
Unidade 3 97
adm_publica.indb 97 5/2/2010 11:10:37

Em 1977 foi decretado o Pacote de Abril (NOBEL, 2000):
n continua a eleio indireta;

n mandato de 6 anos para presidente;
n interferncia no Judicirio;
n novos colgios eleitorais.
Com a morte de Vladimir Hersog pelas foras repressivas,
estabeleceu-se uma crise com o 2 Exrcito. Surgiu ainda uma
crise sucessria, que gerou a indicao de Figueiredo como o
prximo presidente e foram abolidas as leis de exceo.
Governo Figueiredo (1979-1984)

Assumindo o governo com a finalidade de promover a transio
dos governos militares para civis, destacaram-se as seguintes
medidas e ocorridos (NOBEL, 2000, p.35):
n anistia parcial;
n terrorismo de direita;
n atentado ao Rio-Centro;
n reforma partidria;
n prorrogao dos mandatos de prefeitos;
n legalizao do PCB;
n campanha pelas diretas;
n medidas de emergncia;
n eleio direta para governadores;
n surgimento da CUT;
n derrota do candidato oficial.
A eleio pelo Congresso Nacional de Tancredo Neves, simboliza
o nascimento da Nova Repblica brasileira, que vamos estudar
na prxima unidade. Mas antes, vamos compreender melhor os
significados assumidos pela administrao pblica brasileira nos
perodo j estudados.
98
adm_publica.indb 98 5/2/2010 11:10:37

Sntese
Nesta unidade voc estudou como as origens remotas, do Estado

patrimonial brasileiro, situam-se na histria da administrao
pblica de Portugal. Com estes contedos voc j tem
elementos que lhe permitem desenvolver uma reflexo sobre
as manifestaes atuais do patrimonialismo na administrao
pblica brasileira, presente em nossa realidade cotidiana.
No extenso perodo colonial, por suas implicaes diretas ou

indiretas na forma de organizar a incipiente administrao
pblica da colnia, destacou-se: o modelo descentralizado
das capitanias hereditrias, o movimento centralizador com o
governo-geral; o quadro administrativo da colnia; e a no-
participao do povo.
Foi bastante significativa a evoluo da presena do poder da

administrao metropolitana na colnia: nos sculos 16 e 17
havia uma presena mais ostensiva que se sobreps sua ausncia
no perodo da delegao de poderes aos donatrios; e, no sculo
18, como consequncia da atividade mineradora, a metrpole
voltou a impor sua presena na esfera da produo, para garantir
a tributao extorsiva e o monoplio das extraes.
As mudanas no panorama econmico ao final do sculo 18,

aliadas flagrante ostentao da presena do Estado portugus
na colnia, contriburam com a criao de um clima propcio
para o processo de independncia, que administrativamente
continuou seguindo o modelo lusitano como caracterstica da
administrao pblica brasileira, no seu perodo imperial.
Durante a Repblica Velha, tivemos o autoritarismo e

centralismo administrativo como caracterstica predominante
da administrao pblica instituda. Aps a Revoluo de 1930,
com o governo de Getlio Vargas se inaugurou a administrao
burocrtica do aparelho de Estado, que teve por cone a criao
do Departamento Administrativo do Servidor Pblico em
1938. Nos governos militares entre as dcadas de 60 e 70 foram
ensaiadas reformas administrativas buscando introduzir algumas
caractersticas gerenciais na conduo do governo que somente
vai se concretizar nos anos da Nova Repblica.
Unidade 3 99
adm_publica.indb 99 5/2/2010 11:10:37

Atividades de auto avaliao
Leia com ateno os enunciados e responda:
1) Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira

que foram herdadas do Estado patrimonial portugus.
2) Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira

que foram herdadas do Estado estamental portugus.
3) D dois exemplos sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na

100
adm_publica.indb 100 5/2/2010 11:10:37

4) Faa uma sntese do quadro administrativo do perodo colonial no

Brasil.
5) Identifique, historicamente e na atualidade, expresses do coronelismo

na administrao pblica brasileira.
6) Como as oligarquias participaram e/ou participam da administrao

pblica brasileira?
Unidade 3 101
adm_publica.indb 101 5/2/2010 11:10:37

7) Identifique e faa uma reflexo pessoal sobre as principais

caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas.
8) Descreva quais foram as origens da formao do Estado burocrtico no

Brasil?
9) Assinale as alternativas verdadeiras, enquanto configurao da

administrao pblica brasileira nos governos militares brasileiros
(1964-1984):
a) ( ) Grandes empresas estatais passam a fazer parte da estrutura de
governo.
b) ( )A concentrao do poder no executivo nacional foi uma
caracterstica da administrao pblica brasileira nos perodos
estudados nesta unidade.
c) ( ) Os planos nacionais de desenvolvimento foram um importante
instrumento da administrao pblica nos governos militares
dos anos 60 a 80.
102
adm_publica.indb 102 5/2/2010 11:10:37

4
unidade 4
Polticas pblicas integradas
n Compreender o que so polticas pblicas.
n Distinguir o espao pblico como espao de existncia

das polticas pblicas.
n Assimilar as importncias diferenciadas e

complementares da configurao das polticas
pblicas como sociais, econmicas e socioeconmicas,
caracterizando as polticas pblicas como integradas.
n Compreender a composio do processo poltico que

leva s decises sobre polticas pblicas, identificando os
processos de formulao, anlise e avaliao de polticas
pblicas.
Sees de estudo
Seo 1 O que so polticas pblicas?
Seo 2 O que o espao pblico da poltica?
Seo 3 O que so polticas sociais e polticas

econmicas?
Seo 4 Como se formula, analisa e avalia polticas

pblicas?
adm_publica.indb 103 5/2/2010 11:10:37


Voc sabe o que significa a expresso polticas pblicas
integradas?
Em uma perspectiva democrtica, nesta unidade, voc vai estudar
aspectos selecionados das polticas pblicas na nossa sociedade
em sua configurao complementar entre polticas sociais e
econmicas e a constituio das polticas pblicas integradas.
Inicialmente, voc vai conhecer por quais tipos de necessidades
sociais as polticas pblicas respondem e quais as principais
caractersticas e finalidades das polticas pblicas.
Para tanto, voc vai percorrer um caminho entre os vrios

sentidos que tm sido atribudos s polticas pblicas, para,
finalmente, compreender que o trabalho com as polticas pblicas
de segurana s ser eficaz e efetivo se estiver inserido dentro de
uma abordagem de polticas pblicas integradas.
Quando um processo poltico consegue alm de gerar um corpo

de princpios, diretrizes e aes de carter coletivo, concretizar
tais aes, chegamos ao campo da formulao, anlise e
avaliao das polticas pblicas.
SEO 1 - Que so polticas pblicas?

preciso ter clareza do conceito de polticas pblicas para que
voc possa entender a linguagem utilizada nesta temtica. A
partir de algumas definies apresentadas, vamos construir a
nossa concepo compartilhada.
Mas, afinal, o que so polticas pblicas?
De acordo com Teixeira, polticas pblicas so

diretrizes, princpios norteadores de ao do poder
pblico, so regras e procedimentos para as relaes
entre poder pblico e sociedade, mediaes entre
atores da sociedade e do Estado (2002).
So, portanto, entendidas como um conjunto de
orientaes e aes de (interesse de) um governo com
vistas ao alcance de determinados objetivos e os seus
resultados e consequencias (BELLONI, 2000).
104
adm_publica.indb 104 5/2/2010 11:10:38

Como se pode depreender, uma poltica pblica compreende

um conjunto de decises e aes encaminhadas para resolver
problemas polticos e que produzem efeitos sociais. Sua
viabilizao envolve recursos pblicos. Pode-se afirmar que,
em ltima instncia, as polticas pblicas so as respostas
organizadas pela sociedade, por meio do seu sistema poltico,
para atender as necessidades sociais da populao.
Quais as modalidades de polticas pblicas?
Delimita-se sua abrangncia em termos de esfera do poder

poltico nas esferas de governo: federal, estadual e municipal.
Existem alguns critrios que podem ser utilizados para definir

o tipo de atuao das polticas pblicas, destacando-se, segundo
Teixeira (2002), os seguintes:
Quanto natureza ou grau de interveno

a) Estrutural: buscam interferir em relaes que so estruturais
na sociedade, como, por exemplo, renda, emprego, produtividade
etc.
Como exemplo de polticas estruturais, pode-se citar

a definio do salrio mnimo, a gerao de empregos
e a criao de apoio governamental para aumentar
a produtividade industrial do pas. Ou ainda, para
acabar com a pobreza preciso de uma poltica
estrutural rigorosamente articulada com as demais
polticas sociais e econmicas de um pas.
b) Conjuntural ou emergencial: a poltica pblica que tem

por objetivo amainar uma situao temporria.
Unidade 4 105
adm_publica.indb 105 5/2/2010 11:10:38

O Programa Fome Zero, na sua conduo at o

momento pelo Governo Federal, pode ser um
exemplo de poltica emergencial. como acabar com
a febre antes de atacar as causas de uma infeco.
O Fome Zero exemplo de poltica conjuntural
enquanto tiver um carter assistencialista, dando
comida, mas sem atacar as causas da fome.
Quanto abrangncia dos possveis benefcios

a) Universais: para todos os cidados.
O Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo, uma vez que

tem a universalidade do acesso de toda a populao aos seus
servios como sua principal diretriz na atualidade. Mesmo
sabendo-se que a qualidade ou falta dos servios necessrios pode
estar excluindo segmentos da populao da cobertura oferecida.
b) Segmentais: dirigidas a parcelas da populao, caracterizando

um fator determinado (idade, sexo, condio fsica etc.).
Como exemplo, a educao fundamental obrigatria

para toda a populao em idade escolar.
c) Fragmentadas: so polticas destinadas a grupos sociais dentro

de cada segmento.
O Programa Bolsa-Escola a expresso de uma

poltica fragmentada, por estar direcionado
populao mais pobre, articulada a uma motivao
para atender obrigatoriedade do ensino
fundamental.
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficirios:

a) Distributivas: aquelas polticas que visam a distribuir
benefcios individuais; tendem a ser instrumentalizadas pelo
clientelismo.
106
adm_publica.indb 106 5/2/2010 11:10:38

A simples captao e distribuio dos recursos

adquiridos por meio do Programa Criana Esperana
um exemplo de poltica distributiva.
b) Redistributivas: so polticas que visam a redistribuir recursos

entre os grupos sociais: buscando certa equidade, retiram
recursos de um grupo (que tem mais) para beneficiar outros
grupos (que necessitam mais), o que provoca conflitos.
Um exemplo aqui possvel foi a criao da CPMF

(Contribuio Provisria sobre Movimentaes
Financeiras), visando a reunir condies para
assegurar o direito da populao a ter sade. Mesmo
havendo se perdido a sua inteno original, sua
formulao tinha um carter redistributivo. A reforma
agrria outro exemplo de poltica redistributiva.
c) Regulatria: aquelas polticas que visam a definir regras e

procedimentos que regulem o comportamento dos atores para
atender interesses gerais da sociedade.
A Reforma Tributria uma poltica pblica de carter

tipicamente regulatrio.
Do ponto de vista do seu contedo temtico, as polticas

pblicas tendem a ser sociais ou econmicas e, socioeconmicas,
classificao em que se baseia a continuidade do nosso estudo
nesta seo.
Podemos tambm caracterizar as polticas pblicas nos seguintes

termos:
Unidade 4 107
adm_publica.indb 107 5/2/2010 11:10:38

1) Se respondem a problemas concretos (ex: a fome, a

doena, o desemprego);
2) Se devem atender a necessidades sociais (ex.: moradia,
educao, segurana);
3) Se atendem demandas (como os movimentos para
garantir medicao para os portadores do vrus HIV) ;
4) Se tm objetivos especficos;
5) Se existe uma temporalidade, quer dizer, so pensadas
para se efetivar durante um certo perodo de tempo;
6) Se utiliza de instrumentos prprios (o voto, por
exemplo, um dos instrumentos de uma poltica de
participao democrtica);
7) Se alteram a situao existente (uma nova lei ambiental
quando cumprida).
Como surgem as polticas pblicas?
O sentido de qualquer poltica pblica tem a sua origem

na perspectiva de atender a uma necessidade social. Tais
necessidades podem estar silenciosas na vida dos grupos sociais
ou serem explicitadas por demandas sociais.
Quais os objetivos e finalidades das polticas pblicas?
Em um contexto como a sociedade brasileira atual, apoiando-

nos nos argumentos de Teixeira (2002) podemos afirmar que as
polticas pblicas:
108
adm_publica.indb 108 5/2/2010 11:10:38

n visam a responder a demandas, principalmente dos

setores marginalizados da sociedade, considerados
como vulnerveis. Essas demandas so interpretadas
por aqueles que ocupam o poder, mas influenciados
por uma agenda que se cria na sociedade civil pela
presso e mobilizao social;
n visam a ampliar e efetivar direitos de cidadania [...];
n objetivam promover o desenvolvimento, criando
alternativas de emprego e renda como forma
compensatria dos ajustes criados por outras polticas
de cunho mais estratgico (econmicas);
n so necessrias para regular conflitos entre os diversos
atores sociais que tm contradies de interesses.
As finalidades, sejam das polticas pblicas especificamente, ou
dos processos e sistema poltico que as compreende, resumem-
se em satisfazer as necessidades sociais e atender as demandas
socialmente expressas. Como se pode perceber, o interesse
pblico pressuposto da legitimidade de toda poltica pblica.
Qual a diferena entre polticas pblicas e polticas

governamentais?
Antes de voc estudar qual a diferena, pare e pense: Afinal, o que eu

entendo por Polticas Pblicas e Polticas Governamentais? Aproveite o
espao a seguir e anote suas reflexes.
Unidade 4 109
adm_publica.indb 109 5/2/2010 11:10:38

Para fazer essa distino, de acordo com Teixeira (2002),

devemos-nos lembrar que as definies polticas tm seu carter
pblico condicionado por sua relao com a natureza do regime
poltico em que se vive, com o grau de organizao da sociedade
civil e com a cultura poltica vigente. Nem sempre polticas
governamentais so pblicas, embora sejam estatais. Para serem
pblicas, preciso considerar a quem se destinam os resultados
ou benefcios, e se o seu processo de elaborao ou no
submetido ao debate pblico.
Por outro lado tambm podem existir polticas pblicas no

governamentais. Alis, essa uma condio cada vez mais
freqente nas sociedades desenvolvidas atuais. So polticas que
atendem ao interesse pblico, tendem a responder a necessidades
sociais, so submetidas ao debate e participao popular, mas
que so propostas, formuladas e executadas por organizaes no
pertencentes ao aparelho de Estado.
Pode-se citar, por exemplo, as vrias polticas

de proteo ao ambiente, em sua maior parte
coordenadas por Organizaes No-Governamentais
(ONGs), inclusive internacionais como o caso do
Greenpeace.
Outro exemplo poderia ser o caso de uma poltica de proteo

aos direitos dos trabalhadores, conduzida pelos seus sindicatos e
no pelo governo. Onde, inclusive, o principal agente poltico e
os interessados naquela poltica - sindicatos e os trabalhadores -,
podem se posicionar at mesmo contra o governo.
Na sociedade brasileira constata-se uma presena cada vez mais

ativa da sociedade civil nas questes de interesse geral, o que vem
enriquecer sobremaneira as polticas pblicas, conforme Teixeira
(2002):
As polticas pblicas tratam de recursos pblicos

diretamente ou atravs de renncia fiscal (isenes), ou de
regular relaes que envolvem interesses pblicos. Elas se
realizam num campo extremamente contraditrio onde
se entrecruzam interesses e vises de mundo conflitantes
e onde os limites entre pblico e privado so de difcil
demarcao. Da a necessidade do debate pblico, da
transparncia, da sua elaborao em espaos pblicos e
no nos gabinetes governamentais.
110
adm_publica.indb 110 5/2/2010 11:10:38

Para compreender o espao das polticas pblicas em nossa

sociedade, faz-se necessria aqui uma melhor reflexo sobre
os significados do espao pblico. este assunto que voc vai
estudar na seo 2!
SEO 2 - O que o espao pblico da poltica

O espao pblico se constri por meio das relaes entre os
homens na sociedade, pela via das relaes humanas e entre os
grupos sociais. Vamos conhecer, a concepo de espao pblico e
espao privado segundo o pensamento de Hannah Arendt (apud
TELLES, 1990).
A convivncia humana o espao da poltica. Dizendo,

discutindo e ouvindo sobre os valores e realidades postas pelas
circunstncias da vida, as pessoas podem (re)definir no que
acreditam, os seus critrios e principais referncias (ou crenas)
para fundamentar sua postura. assim que as pessoas constroem
suas condies de compreender e julgar os fatos; discutindo-os e
questionando-os.
Para Arendt, entre os elementos que definem essa capacidade de

orientao no mundo vinculada compreenso e ao julgamento
est a faculdade de discernimento entre verdade X mentira e
bem X mal. Essas so categorias no derivadas do conhecimento
terico, so diferentes das verdades da razo, e tambm no se
ancoram nem na cultura ou moralidade da tradio e religio.
So critrios e categorias essencialmente polticas.
Portanto, os critrios de discernimento de verdade, de justia e de

legitimidade so construdos na experincia intersubjetiva que os
homens fazem da realidade do mundo. Ou seja, dependem das
formas de comunicar-se com todos os demais humanos e fazer a
experincia da pluralidade humana, onde opinio e julgamento se
constituem.
na vida poltica, ou melhor, ao participar do que acontece no

mundo ao seu redor, que as pessoas se politizam, adquirindo
capacidade para opinar e julgar.
Unidade 4 111
adm_publica.indb 111 5/2/2010 11:10:39

Sem vida poltica, sem querer saber e poder participar do

que acontece no mundo ao seu redor, as pessoas perdem a
possibilidade de adquirir capacidade para opinar e julgar. Isso
acontecendo, corre-se o risco da sociedade se destruir a si mesma,
como espao pblico de vida entre os homens.
Como podemos definir espao pblico?
Para Hannah Arendt, o espao pblico

compreende um mundo comum, que articula
os homens numa trama visvel feita por fatos
e eventos tangveis no seu acontecimento
e que se materializa na comunicao
intersubjetiva, atravs da qual as opinies
se formam e os julgamentos se constituem.
Assim, o espao pblico pode ser entendido
como o espao comum entre os homens.
Espao pblico onde as pessoas vivem em coletividade. Quer

dizer, este espao se d quando as pessoas convivem e conversam
sobre o que acontece nas suas vidas e na vida da sociedade em que
vivem. Esse espao opera por meio das relaes entre as pessoas,
suas falas, gestos, escritos e outras manifestaes exteriorizadas.
nesses inter-relacionamentos que as pessoas formam as suas
opinies e seus julgamentos sobre a realidade. Esse o espao
pblico, das relaes livres entre os homens.
Do ponto de vista do seu contedo, as polticas pblicas, ou so

sociais ou so econmicas, ou ainda, uma juno dessas duas
assumindo o carter de polticas socioeconmicas, ou melhor,
polticas pblicas integradas, configuraes que passamos a
abordar na seo 3.
112
adm_publica.indb 112 5/2/2010 11:10:39

SEO 3 - O que so polticas sociais e polticas

econmicas?
Um respeitado socilogo brasileiro da atualidade, Pedro Demo
(1985), tem um pequeno texto que responde muito bem a
questo, definindo sinteticamente a poltica social: como uma
proposta terica e prtica de reduo das desigualdades sociais.
Polticas sociais: so aquelas polticas pblicas que

se voltam para diminuir as desigualdades em nossa
sociedade!
No campo de estudo e trabalho com as polticas sociais, segundo

Demo (1985), existe um espao de agente social a ser ocupado
e assumido na nossa sociedade com o objetivo de efetivamente
reduzir as desigualdades sociais, seja dentro ou fora do Governo,
na sociedade civil e nas organizaes.
Voc j pensou na possibilidade de um agente de

segurana ser tambm um agente social? E o que isso
tem a ver com uma administrao pblica gerencial?
So os agentes sociais que operam as polticas pblicas de carter

social, pois, normalmente, j participaram do processo de sua
formulao e, certamente, estaro participando da sua avaliao,
conforme vamos discutir nas seguintes unidades da nossa
disciplina.
Reconhecendo que o conceito de poltica social polmico,

optamos em nos privar, momentaneamente, das discusses sobre
a viabilidade de polticas sociais no sistema capitalista de governo,
nos limitando apenas a defini-la: uma poltica social uma ao
voltada para a diminuio das desigualdades sociais.
De acordo com Demo (1985), uma poltica social no pode ser

concebida como:
Unidade 4 113
adm_publica.indb 113 5/2/2010 11:10:39

a) Resultado consequente do crescimento econmico, porque

isto faz dela uma poltica residualista, compensatria e
deriva das sobras econmicas. O crescimento pode at acirrar
as desigualdades, porquanto se produzir uma atividade
fundamentalmente econmica, distribuir, poltica, ou seja, um
ato de conquista por parte da sociedade.
Como exemplo, aqui, se pode mais uma vez trazer a

metfora do bolo: vamos primeiro esperar aumentar
o bolo, para depois distribuir. Uma poltica social no
pode esperar por sobras, mesmo que essas fossem
asseguradas.
b) Autnoma, como se pudesse ser vivel sem crescimento

econmico, tampouco se pode colocar polticas sociais contra os
condicionamentos econmicos.
Por exemplo, nos aumentos do salrio mnimo, alm

das razes sociais, mesmo bvias, preciso levar em
conta at que ponto a produtividade os consegue
manter. Se o colocarmos acima da possibilidade
real, acabamos no tendo nem indstria, nem
salrio(DEMO,1985).
c) Assistencialista, como se fosse doao do Estado ou de

entidades de caridade. Trata-se de uma viso muito distorcida
da realidade social por pretender ignorar que o pobre vtima
do sistema e, estando o doador geralmente entre os (seus)
beneficirios acumulou privilgios. Assim, no h ajuda, mas
apenas restituio de uma dvida.
A prtica assistencialista tem ainda, como consequncia negativa,

o fato de coibir o aspecto participativo da poltica social, ou seja,
a dimenso da autopromoo no fundo, ningum promove
ningum, se a pessoa mesma no se autopromove; porquanto
reduz a dimenso do problema ao nvel da secundariedade
tal, que pode ser solucionado pela esmola e assim por diante
(DEMO, 1985).
114
adm_publica.indb 114 5/2/2010 11:10:39

Assim sendo, o compromisso redistributivo (cujo significado j

estudamos nos tipos de polticas pblicas, em nossa primeira
seo desta mesma unidade) o que move e d sentido a qualquer
poltica social. Se no tiver este carter, ento essa poltica no
social.
Quais polticas sociais que conhecemos no Brasil?
Atualmente comea a fazer parte do cenrio das polticas

sociais a privatizao, alm da co-responsabilidade nas polticas
pblicas delegadas s organizaes no-governamentais (ONGs),
organizaes sociais (OS), organizaes da sociedade civil
(OSC), organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs), a forma brasileira recentemente regulamentada, como
tambm, a responsabilidade social corporativa.
Alguns exemplos:
n ONG Rotary Club

n OS Pastoral da Terra
n OSC MST
n OSCIP Instituto ETHOS de Responsabilidade
Social
Pensar que a poltica social uma questo exclusiva de Estado
reflete a manuteno da atitude tecnocrata que imagina que o
Estado pode falar em nome da sociedade civil.
Se apenas ao Estado coubesse a responsabilidade

sobre as polticas sociais, estar-se-ia excluindo desse
espao poltico, a sociedade civil. E quando isso
ocorre, acaba a democracia e, conseqentemente,
a participao poltica. nesse contexto que os
governos assumem e repassam propostas enlatadas
pretendendo que as mesmas sejam implantadas
em realidades absolutamente diferentes daquelas
em que foram concebidas. Afinal, quem sabe das
necessidades seno quem as vive?
Unidade 4 115
adm_publica.indb 115 5/2/2010 11:10:39

Se um grupo oficial do aparelho de Estado, formado por

tecnocratas que vivem fechados nos seus gabinetes, se auto-
atribuir a condio de responder a necessidades de uma
populao, ou vai ter que fazer parte dos grupos sociais e
compartilhar o processo, ou delegar esse espao poltico.
Polticas Econmicas
Tomando por referncia o que conhecemos sobre a configurao
das polticas econmicas no Brasil, facilmente podemos
identificar quatro tipos de poltica econmica, todas altamente
relacionadas ao desenvolvimento econmico do pas:
1) poltica monetria: responsvel por equilibrar a

circulao da moeda, o crdito interno, regulao dos
juros e controle da inflao;
2) poltica cambial: acompanha as oscilaes da
moeda nacional em relao moeda estrangeira, e
o movimento da balana comercial, buscando obter
padres suportveis de equilbrio ou compensao
entre importaes e exportaes;
3) poltica fiscal: define todas as questes tributrias;
4) poltica de renda: preocupa-se com os aumentos
possveis e suportveis da renda, controlando o salrio
mnimo, os padres de emprego e produtividade.
Qual a relao da poltica econmica com a poltica

social?
As polticas econmicas no podem ignorar as suas

conseqncias sociais. E indo alm, Demo (1985) considera
que: Para a poltica social, o crescimento econmico apenas
instrumento, j que a finalidade a redistribuio. O que no
lhe tira a importncia, porque sem crescimento econmico o que
restaria para combater a desigualdade social seria a redistribuio
da misria. Mas no esse o nosso caso.
116
adm_publica.indb 116 5/2/2010 11:10:39

Como tambm, no nos interessa o crescimento a qualquer

preo, pois, Muito provavelmente, prefervel crescer menos
rapidamente, mas (um crescimento) estando mais voltado para a
satisfao das necessidades bsicas (DEMO, 1985).
Mesmo reconhecendo que o crescimento econmico

indispensvel, ele no perde o carter de instrumental,
inclusive na perspectiva de um desenvolvimento humano com
sustentabilidade, tanto ambiental como social. Ou seja, o sentido
do desenvolvimento econmico promover o desenvolvimento
social.
, a partir da imprescindvel emergncia de articular as polticas

pblicas sociais e econmicas, que tomam corpo as polticas
socioeconmicas.
A importncia da existncia de uma poltica socioeconmica

que ela representa uma forma de viabilizar a tica redistributiva
da poltica social. Nesse sentido, as polticas socioeconmicas
giram em torno da redistribuio da renda e da satisfao das
necessidades bsicas.
A indagao fundamental que as polticas socioeconmicas

devem responder como construir condies de acesso renda e
satisfao das necessidades bsicas. Uma condio fundamental
a questo do emprego e da renda. Na tica socioeconmica,
a maneira de o pobre se auto-sustentar ter uma ocupao
satisfatria, da qual retira uma renda tambm satisfatria. Uma
renda satisfatria aquela que permite no somente sobreviver,
atender s necessidades mnimas ou apenas se reproduzir como
fora de trabalho, mas que permite ademais poupana e lazer,
pelo menos.
Com um emprego satisfatrio temos a condio bsica

para poder ter acesso nutrio, sade, ao saneamento,
habitao, ao consumo, enfim, satisfao daquilo que
podemos chamar de necessidades bsicas.
Na resposta s necessidades sociais est o carter social

da poltica socioeconmica. Todavia, esta somente se efetivar
se puder contar em sua conformao com polticas econmicas
seriamente comprometidas com tais finalidades. Ou, continuando
com as palavras de Demo (1985), o fulcro da questo ser, como
construir uma economia voltada para este desafio, ou seja:
Unidade 4 117
adm_publica.indb 117 5/2/2010 11:10:40

n Uma economia to preocupada com a produtividade,

quanto com a absoro da mo-de-obra.
n Uma economia que no sacrifique geraes por causa
do crescimento acelerado.
n Uma economia que, alm de exportar, sobretudo,
consiga produzir para o consumo interno de massa.
n Uma economia capaz de superar desequilbrios
regionais.
n Uma economia capaz de obter o meio termo
complicado entre prtica tecnolgica avanada,
mas liberadora de mo-de-obra, e adaptada, mas
absorvedora de mo-de-obra.
As solues socioeconmicas para as necessidades de uma
populao e seu pas vo assumir formas diferentes, conforme a
orientao poltica de estruturao do modelo de Estado vigente,
de corte mais social ou mais neoliberal, em cada contexto
especfico.
SEO 4 - Como se formulam, analisam e avaliam

polticas pblicas?
Uma poltica pblica comea a ter vida material, quando deixa
de ser um simples estado de coisas frente s necessidades
sociais e incmodos pela desateno s demandas polticas, ou
seja, a partir do momento que passa a mobilizar as lideranas e
autoridades polticas e a compor a agenda governamental.
A poltica se processa em um campo de conflitos sociais, onde

so os valores que orientam as prticas polticas. A mediao
poltica, por mais imprescindvel que seja, no significa a soluo
do conflito. Mas conduz aos encaminhamentos que ativam o
processo poltico.
As polticas pblicas oficiais so, polticas explicitadas,

sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas,
linhas de financiamentos) que orientam aes que normalmente
envolvem aplicaes de recursos pblicos. Nem sempre, porm,
h compatibilidade entre as intervenes e declaraes de vontade
118
adm_publica.indb 118 5/2/2010 11:10:40

e aes desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as no-

aes, as omisses, como forma de manifestao de polticas,
pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos
(TEIXEIRA, 2002).
As decises sobre as polticas governamentais so decises

polticas. E quando tomadas pelo Governo, constituem as
decises oficiais. Ao tratar de problemas que afetam a toda a
sociedade, a poltica volta-se para os problemas que requerem
decises a ser acatadas por todos (OPS/OMS, 1975).
Na perspectiva acima, como a resoluo poltica implica decises

sobre todos, essas so decises respaldadas por algum tipo de
autoridade, porque obrigatrias para todos.
O que processo poltico?
Entende-se por processo poltico o movimento de tomada

de decises que leva formulao das polticas pblicas. Em um sentido amplo,
Democraticamente, o poder poltico pode ser construdo por processo poltico que
consenso ou negociaes. dizer todas as interaes
e relaes sociais que
O conceito de deciso poltica circunscreve o de processo poltico. levam s decises polticas
e tambm aquelas que
controlam a sua execuo
e os seus resultados.
Portanto, no entendimento acima se limita o poltico s aes e

relaes especificamente vinculadas gerao, tomada e controle
das decises polticas. Esse passa a ser um critrio geral para
diferenciar o que (e no ) poltico. Conforme nos lembra
Teixeira (2002):
as polticas pblicas so um processo dinmico, com

negociaes, presses mobilizaes, alianas ou
coalizes de interesses. Compreende a formao de
uma agenda que pode refletir ou no os interesses dos
setores majoritrios da populao, a depender do grau
de mobilizao da sociedade civil para se fazer ouvir
e do grau de institucionalizao de mecanismos que
viabilizem sua participao.
Unidade 4 119
adm_publica.indb 119 5/2/2010 11:10:40

Sabe-se que: Na sociedade tambm h uma diversidade de

interesses e de vises que precisa ser debatida, confrontada,
negociada, buscando-se um consenso mnimo. Essa formulao
hoje se torna complexa devido fragmentao das organizaes,
apesar de algumas iniciativas de articulao em alguns setores
(TEIXEIRA, 2002).
EAs demandas ou necessidades que fazem surgir as

polticas pblicas so apresentadas por atores
sociais ou polticos que estejam interessados, direta
ou indiretamente, na tomada de alguma deciso
pblica para responder quela situao. Estes atores
sociais agem politicamente, interagem com seus pares
e oponentes, participam dos processos polticos e
transitam no sistema poltico.
O sistema poltico formado pelos componentes e estruturas

pelos quais se realiza o processo poltico no todo social. Portanto,
o poltico pertence ao contnuo social.
Uma destacada razo de ser do sistema poltico manter a

ordem do sistema social. E isso, funcionalmente, se alcana pela
coeso, direo e manuteno.A ordem social se desenvolve,
institucionaliza e regulamentado pelo aparelho poltico de
Estado. Existe uma autoridade formal do Estado sobre as
decises polticas (OPS, 1975).
Na sua estruturao, o sistema poltico composto tanto por

um poder formal, institucionalizado, quanto por um poder
real, que integra as relaes sociais.
O processo poltico acionado pelas necessidades sociais e

respectivas demandas polticas organizadas e que batem na porta
do poder. Seja para reunir apoio (ou no) do poder real, seja para
invadir com suas reivindicaes o espao do poder formal.
120
adm_publica.indb 120 5/2/2010 11:10:40

O resultado desse processo poltico so as decises polticas que

devem incidir sobre a situao existente modificando-a. Entre os
partcipes do processo poltico, que formam o poder real tem-se:
n o Estado;
n as classes sociais;
n grupos sociais;
n partidos polticos;
n cidados;
n associaes;
n ONGs;
n organizaes sociais;
n empresas.
Quem responsvel por pensar as polticas pblicas?
Os indivduos, grupos e classes sociais, ou seja, de acordo com

RUA (1998), so todos os atores sociais e polticos do pas.
So atores sociais as
Tanto os integrantes do poder formal quanto do poder real, por pessoas que tm alguma
meio da sociedade civil organizada, compem os atores sociais de coisa a ver com a questo a
uma poltica pblica. ser tratada e que possuem
alguma forma de recurso
e poder na situao. Os
Quais as etapas do processo de formulao de atores sociais so aqueles
polticas pblicas? que podem vir a ganhar
ou perder na situao,
podendo ser afetados
pelas decises e aes
O processo que antecede, e vai da formulao at a avaliao implementadas. Eles tm
dos resultados das polticas pblicas, pode ser didaticamente ou renem capacidade
para afetar as decises,
apresentado por uma seqncia de etapas, uma vez que na pela sua capacidade de
realidade esses passos ou movimentos no se comportam assim ao organizada, no se
linearmente. limitando a simplesmente
reagir pelo voto.
Unidade 4 121
adm_publica.indb 121 5/2/2010 11:10:40

De acordo com Teixeira (2002): Elaborar uma poltica

pblica significa definir quem decide o qu, quando, com que
conseqncias e para quem.
Em outras palavras, formular polticas trata-se das definies

e alternativas para solucionar problemas polticos e escolher as
alternativas a adotar. Logo, ter que se estabelecer o qu ser
feito no caso, quando, como, com quanto e com que. Nesse sentido,
so projetadas aes a longo prazo, buscando antecipar-se no
enfrentamento de causas dos problemas existentes e estabelecer
as solues a adotar. Significa tambm avaliar o resultado das
aes realizadas e reformular seu percurso durante esse processo
poltico (RUA, 1998).
Para a estruturao de polticas pblicas, j podemos contar

com alguns elementos de contedo e de processo que esto
claros: sustentabilidade, democratizao, eficcia, transparncia,
participao, qualidade de vida. Esses elementos precisam ser
traduzidos, contudo, em parmetros objetivos, para que possam
nortear a elaborao, implementao e avaliao das polticas
propostas (TEIXEIRA, 2002, p.5).
preciso que as polticas pblicas sejam bem formuladas, pois

somente assim no momento da sua execuo eles conseguiro
produzir os resultados esperados. Para conseguir isso, torna-
se necessrio muito empenho e determinao, com insero
e conscincia poltica, pois esse um caminho que envolve
diversos interesses. Constituindo-se em respostas organizadas
para resolver problemas sociais, as polticas pblicas precisam ser
apresentadas agenda do governo e poderes competentes (RUA,
1998).
EPartindo de uma relao implcita da formulao de

polticas pblicas com os processos de planejamento
social, pode-se afirmar que tais processos se
desenham em torno de um movimento de
diagnosticar, planejar, executar e avaliar.
Retomando a base conceitual estudada nesta disciplina, j

podemos genericamente pontuar as seguintes etapas para os
processos de formulao de polticas pblicas:
122
adm_publica.indb 122 5/2/2010 11:10:40

1) diagnstico da necessidade social;

2) dimensionamento de pessoas da sociedade que
potencialmente podem participar daquele processo;
3) levantamento dos recursos e instituies a mobilizar;
4) anlise dos problemas implicados na situao;
5) definio compartilhada dos objetivos e diretrizes da
poltica;
6) delimitao da populao coberta pela poltica;
7) construo das estratgias de formulao da poltica;
8) detalhamento das aes a serem realizadas;
9) alocao dos recursos necessrios sua
implementao;
10) viabilizao da organizao institucional de
suporte execuo e avaliao da poltica;
11) implementao das aes;
12) acompanhamento e avaliao.
O carter assumido na prtica desses passos o que
vai efetivamente revelar o sentido e significado de cada
poltica pblica.
Alguns momentos do processo de formulao das polticas

pblicas podem ser identificados como pr-requisitos quando
existe um compromisso com a participao efetiva e eficaz da
sociedade civil nesse processo, Teixeira (2002) destaca:
n A elaborao de um diagnstico participativo,

negociado e estratgico identificando fatores
restritivos, oportunidades (e ameaas);
n A identificao de experincias bem-sucedidas no
campo e anlise dos custos e resultados como uma
referncia para criar novas alternativas;
n O debate pblico e mobilizao da sociedade civil;
Unidade 4 123
adm_publica.indb 123 5/2/2010 11:10:40

n A deciso e definio em torno de alternativas,

competncias, recursos e estratgias de implementao;
n O detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e
estratgias, e das fontes de recursos, dos oramentos e
parcerias;
n A execuo, publicizao e mobilizao dos atores;
n A avaliao e acompanhamento do processo e
resultados analisando inclusive os indicadores;
n A redefinio democrtica das aes e projetos.
Uma vez desencadeados um conjunto de passos dessa ordem, a
poltica pblica, objeto desse processo, j passa a existir como
uma realidade social.
Como ocorre a gesto de polticas pblicas?
Entendida uma poltica pblica como o processo de

estabelecimento de princpios, prioridades e diretrizes que
organizam um conjunto de programas e servios para uma
populao (UFSC/LED, 2002), torna-se fundamental entender
as etapas que compreendem a gesto desse processo. A seguir,
elencamos algumas:
n identificao das necessidades da populao a ser

atendida;
n elaborao de um processo que integre demandas e
prioridades setoriais;
n articulao de parcerias para a viabilizao do projeto e
montagem do sistema de acompanhamento das aes.
De qualquer forma, por referncia teoria organizacional, a
gesto de polticas pblicas implica definir seu norte, organizar
os recursos necessrios, direcionar o processo de sua execuo e
avaliar seu processo e resultados, tudo por referncia populao
a que se destina.
124
adm_publica.indb 124 5/2/2010 11:10:41

Anlise e Avaliao em Polticas Pblicas

As polticas pblicas uma vez formuladas, passam a ser
executadas. Como este no um processo linear, ele vai se
moldando ao contexto da realidade em que se insere. O processo
de adequao, reviso e reformulao das polticas pblicas
pode ser muito melhorado se estiver sob acompanhamento,
monitoramento, anlise e avaliao de forma continuada e
sistemtica.
Pela anlise poltica podem ser descritos e explicados os

fenmenos polticos.
Para Dye (1976, apud AGNINO, 2002), fazer anlise de

poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e
que diferena isto faz. Assim entendida a anlise de poltica
a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do
governo Ou, dos rgos que assumem aquela poltica pblica
que est sendo analisada.
Ainda so recentes e existem relativamente poucas experincias

e tradio de avaliao sistemtica de desempenho e de resultados
da implementao de polticas pblicas (BELLONI, 2000).
As aes realizadas como polticas pblicas tm resultados ou

conseqncias difusas, seja por causa do tempo (curto, mdio e
longo prazo) ou porque se dirigem a vrios tipos de beneficirios
(diretos e indiretos) ou ainda por haver polticas pblicas de
vrias ordens, destacando-se aqui, por exemplo, a qualificao
para o trabalho e o conhecimento de direitos sociais.
O que se deve avaliar nas polticas pblicas?
A eficincia, a eficcia e a efetividade social de uma poltica

pblica o que deve ser avaliado.
Na avaliao de eficincia deve ser quantificado e avaliado os

recursos e toda a estrutura alocada para a realizao da poltica,
no sentido de atender as necessidades dos servios implementados
e evitar o desperdcio do patrimnio pblico.
Unidade 4 125
adm_publica.indb 125 5/2/2010 11:10:41

Na avaliao de eficcia deve ser analisado o cumprimento dos

objetivos definidos no processo de formulao da poltica pblica
sob anlise.
A qualidade das polticas e a satisfao dos seus usurios podem

ser analisadas a partir de uma avaliao do prprio processo
de formulao, implantao e implementao de uma poltica
pblica.
Na avaliao de efetividade deve ser analisada a continuidade e

manuteno dos resultados sociais da poltica, ou seja, o seu efeito
sobre as populaes beneficirias das aes planejadas.
Caractersticas de avaliao em polticas pblicas

Para saber o que avaliao de uma poltica pblica, temos
que primeiro reconhecer que existem diferentes concepes de
avaliao. Nesse momento, vamos adotar a destacada na obra de
Belloni (2000, p.14), segundo a qual, avaliar um instrumento
fundamental para conhecer, compreender, aperfeioar e orientar
as aes de indivduos ou grupos. Todos estamos continuamente
realizando avaliaes informais, isso ocorre como um processo
natural, instintivo, assistemtico.
Quando aqui tratamos da avaliao de polticas pblicas, estamos

falando sobre uma avaliao formal ou sistemtica, isto , um
processo avaliativo com possibilidades de compreender todas
as dimenses e implicaes da atividade, fatos, ou coisa avaliada
(BELLONI, 2000). Trata-se de um processo sistemtico
de anlise de uma atividade, fatos ou coisas, que permite
compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimenses
e implicaes, com vistas a estimular seu aperfeioamento.
A avaliao de poltica pblica um dos instrumentos

de aperfeioamento da gesto do Estado que visa ao
desenvolvimento de aes eficientes e eficazes face s necessidades
da populao.
o grau de racionalidade na fase da formulao e o estilo de

implementao o que define como ir ocorrer a avaliao.
No extremo racional, em que existe uma intencionalidade da
mudana de um determinado sistema, a avaliao condio
necessria. por meio dela que o trnsito do sistema de uma
126
adm_publica.indb 126 5/2/2010 11:10:41

situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode

ser promovida. a avaliao que aponta as direes de mudana
e as aes a serem implementadas num momento ulterior. Aps
a implementao dessas e a avaliao dos resultados alcanados
que, literalmente, sero propostas novas aes que levaro o
sistema a aproximar-se do cenrio desejado.
Sntese
Agora voc j sabe definir polticas pblicas, entende a sua

insero no espao pblico e entende o que so polticas sociais
e polticas econmicas. Compreende que, as polticas pblicas
socioeconmicas so aquelas em que a poltica econmica existe
visando promoo das polticas sociais, isto , assumem a sua
parcela de responsabilidade para diminuir as desigualdades
sociais. Assim, voc reconhece a importncia para a segurana
pblica de que as polticas pblicas sejam integradas.
Nesta perspectiva, buscamos, por um lado, fazer voc

compreender a composio do processo poltico que leva s
decises sobre polticas pblicas e, por outro lado, identificar os
componentes do processo de formulao, anlise e avaliao de
polticas pblicas.
Unidade 4 127
adm_publica.indb 127 5/2/2010 11:10:41

Atividades de auto avaliao
1) Desenvolva uma concepo de Polticas Pblicas, derivada do seu

aprendizado at esta unidade.
2) Existem polticas pblicas que no sejam polticas governamentais?

Justifique sua resposta.
128
adm_publica.indb 128 5/2/2010 11:10:41

3) Como se pode caracterizar a dimenso poltica do espao pblico?
4) O que voc sabe sobre o processo de formulao da poltica de

segurana em seu municpio e no seu estado?
Unidade 4 129
adm_publica.indb 129 5/2/2010 11:10:41

5) Indique nas polticas pblicas, abaixo relacionadas, quais tendem a ter

um carter de poltica social (A), ou poltica econmica (B), ou poltica
socioeconmica (C):
a) ( ) poltica de sade
b) ( ) poltica de educao
c) ( ) poltica agrria
d) ( ) poltica de emprego
e) ( ) poltica tributria
f) ( ) poltica de rendas
6) Qual a contribuio da existncia de polticas pblicas integradas para

a efetividade de uma poltica de segurana? Busque dois exemplos da
sua realidade.
130
adm_publica.indb 130 5/2/2010 11:10:41

Saiba mais
Se voc quiser ampliar seu conhecimento sobre o conceito de polticas

pblicas, pesquise nos sites:
http://www.mundobom.br
(ver entrevista com o Professor Pedro Clio, do Curso de Ps-Graduao da
UFG).
http://www.aatr.org.br/Publicacoes.htm
Alm dos sites dos rgos de governo responsveis pelas respectivas
polticas pblicas da sua rea de atuao, o que indispensvel para voc
conhecer mais sobre uma determinada poltica, selecionamos trs sites
interessantes:
http://www.campus-oei.org
http://www.aatr.org.br
http://www.MundoBom.org.br
Unidade 4 131
adm_publica.indb 131 5/2/2010 11:10:41

adm_publica.indb 132 5/2/2010 11:10:41
5
unidade 5
Funes e estrutura dos

servios pblicos no Brasil
n Conceituar atividades e funes administrativas.
n Reconhecer os fundamentos, princpios e funes da

administrao pblica.
n Reconhecer a estrutura da administrao pblica

brasileira e formas de operao das atividades
administrativas nos servios pblicos.
n Conhecer a repartio de competncia e atribuies

entre as entidades componentes da Unio, dos estados
federados e dos municpios.
Sees de estudo
Seo 1 Atividades e funes administrativas
Seo 2 Introduo aos fundamentos, princpios e

funes do setor pblico
Seo 3 Estrutura da administrao pblica
brasileira
Seo 4 As competncias da Unio
Seo 5 Competncias e atribuies dos estados

federados
Seo 6 Competncias e atribuies dos poderes

municipais
adm_publica.indb 133 5/2/2010 11:10:41


Nesta unidade voc vai aprender o que so atividades e funes
administrativas, para pens-las como referncia ao servio
pblico. Por isso, faremos uma reflexo sobre os fundamentos,
princpios e funes que norteiam o setor pblico, cujo contedo
diferencia, substancialmente, a atividade pblica da iniciativa
privada: na esfera pblica o objetivo deve ser sempre atender e
satisfazer os interesses da coletividade.
Voc vai estudar, tambm, as competncias e atribuies dos

poderes da Unio, dos estados federados e dos municpios.
importante que voc saiba distinguir que em nvel nacional so
tratadas as questes de predominante interesse geral, enquanto
aos estados cabe tratar das questes de interesse regional ou
estadual, e nos municpios, tratam-se os assuntos de interesse
local.
SEO 1 - Atividades e funes administrativas

Qualquer ato ou fato administrativo ocorre quando as decises
tomadas nos rgos da administrao pblica so, simplesmente,
transformadas em ao.
Esses passos compreendem as atividades administrativas, no

caso, operadas pelo aparelho de Estado. A expresso atividades
administrativas tem um sentido bastante genrico.
O mesmo no ocorre com as funes administrativas, que tm

significados especificamente conceituais e operacionais prprios
do campo terico e prtico da administrao, como voc vai
estudar a seguir.
134
adm_publica.indb 134 5/2/2010 11:10:41

Funes da administrao desde a Teoria Clssica de Fayol

Partindo da definio de que administrar prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar (FAYOL, 1989, p.26), vamos
ver o entendimento dessas funes, segundo o autor citado, que
originalmente assim as conceituou:
Prever perscrutar o futuro e traar o programa de ao.

Organizar constituir o duplo organismo, material e social, da
empresa.
Comandar dirigir o pessoal.
Coordenar ligar, unir, harmonizar, todos os atos e todos os
reforos.
Controlar velar para que tudo ocorra de acordo com as regras
estabelecidas e as ordens dadas.
Tanto na teoria clssica de Fayol, como do americano Mooney e

do ingls Urwick (apud MORGAN 1996), existe uma ideia de
que a administrao seja, em ltima instncia, um processo de
planejamento, organizao, direo e controle.
Mesmo assumindo o PLANEJAMENTO da

organizao por inteiro, a caracterstica bsica da viso de
administrao nas primeiras dcadas do sculo 20 que
os tericos clssicos, ao projetarem as organizaes,
agiram exatamente como se estivessem projetando
uma mquina (MORGAN, 1996, p.29). Em
decorrncia, sua principal orientao foi fazer com
que os seres humanos se adequassem s exigncias da
organizao mecanicista (ibid).
A ORGANIZAO tambm era compreendida principalmente

como um problema tcnico (MORGAN, 1996). Dentro dessa
concepo, Fayol (1989) define seus princpios de hierarquia,
assessoria e linha, diviso do trabalho e centralizao da
autoridade, entre outros.
O organograma empresarial representava um padro de
cargos precisamente definidos e organizados de maneira
hierrquica atravs de linhas de comando ou comunicao
Unidade 5 135
adm_publica.indb 135 5/2/2010 11:10:42

tambm precisamente definidas (MORGAN, 1996, 29).

Em sua viso organizacional os tericos da administrao
clssica reconheceram a necessidade de conciliar os requisitos
contraditrios da centralizao e da descentralizao para
preservar a flexibilidade apropriada nos diferentes setores
de grandes organizaes. Tais habilidades passaram a ser
desenvolvidas somente na segunda metade do sculo 20, pelos
autores neoclssicos da administrao.
Ainda na concepo clssica, o mesmo autor acima afirma

que a organizao foi concebida como uma rede de partes:
departamentos funcionais, tais como produo, marketing,
finanas, pessoal, pesquisa e desenvolvimento que so mais bem
especificados como rede de cargos precisamente definidos (ibid).
Os tericos clssicos reconheceram, tambm, a

necessidade de liderana, amplitude de controle,
iniciativa, equidade, esprito de unio (esprito de
corpo), estabilidade pela manuteno do pessoal, e
benevolncia.
Esses princpios formulados por Fayol (1989) permitem

depreender um entendimento de DIREO existente na
abordagem gerencial daquele contexto, sem ser referido a esta
expresso especificamente.
Ao dar ateno detalhada aos padres de autoridade, atrelada

responsabilidade como contraponto, ao processo geral de direo,
disciplina e subordinao do indivduo ao interesse geral (da
organizao),
os tericos clssicos procuraram assegurar que, quando
os comandos fossem expedidos de cima da organizao,
deveriam fluir atravs da organizao de forma
precisamente determinada, para tambm criar um efeito
precisamente determinado (MORGAN, 1996, p.29).
Em termos de CONTROLE, na organizao

departamentalizada as vrias unidades so autorizadas a operar
de maneira semi-autnoma, sob uma superviso e controle mais
gerais que especficos, por parte daqueles que, em ltima anlise,
detm a autoridade final (MORGAN, 1996).
136
adm_publica.indb 136 5/2/2010 11:10:42

Da forma como foram conceituadas anteriormente, as funes

administrativas originalmente foram pensadas como um
processo seqencial:
1. tudo iniciava com o planejamento;
2. seguia com a organizao dos recursos materiais e
humanos para reunir condies organizacionais de
executar o planejado;
3. no momento da execuo se procedia ao comando e
coordenao;
4. para finalmente, controlar se o plano estava sendo
alcanado na realidade.
A partir da crtica linha seqencial proposta por Fayol (op.
cit.) para as funes administrativas de prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar, entre as diferenciaes
elaboradas pelos autores neoclssicos, sobressai a condensao
das ideias de comando e coordenao na funo direo, a priori
depreendendo-se as repercusses de uma funo na seguinte:
do planejamento organizao e desta direo, chegando-se
finalmente ao controle.
Segundo Chiavenato (2000), o desempenho dessas

funes forma um ciclo administrativo no momento
em que o controle reorienta o planejamento,
mantendo-se um movimento cclico e unidirecional
entre as funes.
Figura 5.1: Interaes do processo administrativo.

Fonte: Adaptado de Chiavenato (2000).
Unidade 5 137
adm_publica.indb 137 5/2/2010 11:10:42

A viso neoclssica para Morgan (1996) corresponde,

basicamente, a uma abordagem que traduz as idias dos
tericos da administrao clssica reforadas sob o disfarce de
administrao moderna (p.30). De uma forma sinttica o autor
afirma que toda a crena bsica da teoria da administrao
clssica e a sua aplicao moderna sugerir que as organizaes
podem ou devem ser sistemas racionais que operam de maneira
to eficiente quanto possvel (ibid).
SEO 2 - Introduo aos fundamentos, princpios e

funes do setor pblico
Que servio pblico?
So aqueles servios realizados por entidades

pblicas, vinculadas ao governo, portanto, o que
implica que sejam direcionados para o bem-estar da
populao em geral.
Segundo Drucker, as entidades pblicas necessariamente no

fornecem bens pblicos no sentido econmico do termo: (pois)
elas governam (1998, p.188). Para o autor, nas entidades
pertencentes esfera governamental no existe a possibilidade
de conceder autonomia de direo. Essas entidades precisam
estar sob o controle direto do governo e ser operadas diretamente
por ele, mas suas atividades requerem a disciplina imposta pelos
objetivos, prioridades e medies dos resultados (ibid).
As entidades pblicas, sendo rgos governamentais, precisam,

portanto, de uma auditoria organizada e independente em
relao s suas promessas, s suposies em que se baseiam e
ao seu desempenho. No h qualquer modo de conseguir uma
retroalimentao a partir dos resultados por ela alcanados. Dessa
forma, a nica disciplina a que podero sujeitar-se ser a da
anlise e reviso (DRUCKER, 1998, p.189).
138
adm_publica.indb 138 5/2/2010 11:10:42

As entidades pblicas precisam se submeter a mais

provas de desempenho, [...] precisam raciocinar
com base em suas funes, finalidades e misses
especficas. (ibid).
Qual o principal fundamento da ao do setor pblico?

Os princpios e as regras jurdicas que regem a atividade da
administrao pblica brasileira esto previstos na ltima
Constituio Federal, segundo a qual, o fundamento de toda
atividade da administrao pblica o interesse pblico.
A gesto pblica traz em seu bojo as regras de direito

administrativo, que iro conferir prerrogativas administrao
para limitar sua autonomia da vontade fundamento do direito
privado mediante atos unilaterais do Estado.
Natureza e fins da administrao

Conforme esclarece Meirelles (2002, p.84), a natureza da
administrao pblica para quem a exerce significa [...] um encargo
de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e
interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador
pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do direito e
da moral administrativa que regem a sua atuao.
J os fins da administrao pblica podem ser resumidos em um
nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. [...]
Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado
no interesse da coletividade (ibid).
Princpios da administrao pblica

A Constituio Federal (BRASIL, 1988) reitera um conjunto de
princpios nos quais, em tese, tem se pautado a administrao
pblica brasileira, desde o ltimo sculo.
Meirelles (2002) resume os princpios bsicos da administrao

pblica por meio da seguinte dezena de regras (sendo que os cinco
primeiros princpios esto previstos no art. 37 da C.F.), as quais
devem ser observadas de forma permanente e obrigatria pelo
administrador pblico:
Unidade 5 139
adm_publica.indb 139 5/2/2010 11:10:43

Legalidade
No desempenho de todas as suas atividades funcionais, o
administrador pblico no tem a liberdade de procurar outro
objeto ou aes, seno lhe permitido fazer somente o que estiver
explicitamente previsto em lei.
Em toda e qualquer atividade desempenhada pelo

agente ou funcionrio pblico investido de seu cargo
e funes, seja sua atividade qual for, o mesmo dever
conduzir com todo empenho o que sua funo lhe
atribui, independente para quem seja.
Moralidade
Este princpio pressuposto de validade de todo ato da
administrao pblica. Ao legal acima assegurado mister
associar o honesto, a conduta tica e o respeito aos interesses
sociais.
Impessoalidade ou finalidade
O princpio da impessoalidade se associa ao princpio da
finalidade, ao significar simplesmente que o administrador
pblico s pode praticar o ato para o seu fim legal,
independentemente das suas motivaes pessoais.
Publicidade
Este princpio impe a divulgao oficial dos atos administrativos
para seu conhecimento pblico e respectiva transparncia.
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adm_publica.indb 140 5/2/2010 11:10:43

Conforme destaca Meirelles (2002,p.92):
O princpio da publicidade dos atos e contratos

administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos,
visa propiciar seu conhecimento e controle pelos
interessados diretos e pelo povo em geral, atravs dos
meios constitucionais mandato de segurana, direitos
de petio, ao popular, habeas data, suspenso dos
direitos polticos por improbidade administrativa, e, o
fornecimento obrigatrio de certides requeridas.
Eficincia
A eficincia, como princpio da administrao pblica, exige que
a atividade administrativa seja realizada com presteza, perfeio e
rendimento funcional. Pressupe a busca de resultados positivos e
o atendimento a contento das necessidades da populao.
Razoabilidade e Proporcionalidade
Aqui se trata de ser razovel, quer dizer, este o princpio da
proibio de excesso. Nos processos administrativos do setor
pblico, conforme prev a Lei 9784/99, deve ser observado o
critrio de adequao entre os meios e fins, quer dizer, h que se
preservar a proporcionalidade entre as obrigaes comprometidas
e os benefcios pblicos gerados.
Ampla defesa e contraditrio

Cabe aos ocasionadores de litgio (os litigantes e no somente
quando existe acusados) em processo administrativo o direito do
contraditrio e ampla defesa, utilizando-se dos meios e recursos
inerentes ao caso.
Segurana jurdica
Enquanto uma das vigas mestras da ordem jurdica e prprio
conceito de Estado de direito, este princpio trata da boa-f dos
administrados e da proteo da confiana.
Unidade 5 141
adm_publica.indb 141 5/2/2010 11:10:43

Motivao
Inserido no regime poltico representativo da nao, o princpio
da motivao est atrelado motivao legal, uma vez que
todos so iguais perante a lei. Existe uma tendncia moderna
de substituir a vontade individual pela vontade jurdica, pois
segundo a norma da motivao o sistema de governo deve
explicar legalmente suas decises.
Pela motivao o administrador pblico justifica sua ao

administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato)
que ensejam o ato e os preceitos jurdicos (presupostos de
direito) que autorizam sua prtica (MEIRELLES, 2002,
p.97).
Supremacia do interesse pblico

Segundo a Constituio Federal esse princpio corresponde
ao atendimento a fins de interesse geral, obviamente sobre o
privado como condio inerente atuao estatal. A supremacia
do interesse pblico se mantm mesmo em contratos de
terceirizao de servios pblicos para o setor privado.
SEO 3 - Estrutura organizacional da administrao

pblica brasileira
Veja a seguir o mapa com a diviso poltica dos estados-membros
que juntos formam a Unio Federativa do Brasil, o que permite
visualizar o tamanho e complexidade da administrao pblica
de um pas dessas dimenses.
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adm_publica.indb 142 5/2/2010 11:10:43

Figura 5.2 - Mapa com a diviso poltica dos estados membros.

Fonte: http://www.escolavesper.com.br/mapa.
E como todos sabemos, alm dos estados federados, o Brasil

formado por uma rede de municpios que se aproxima da casa dos
cinco mil.
A administrao pblica, de um pas como o Brasil, parte do

pressuposto da sua diviso nos trs nveis da federao: Unio,
Estados e Municpios.
Estrutura do Estado Federal Brasileiro

Mesmo sob o peso de uma histria de centralizao,
patrimonialismo e burocratizao da administrao pblica
brasileira, hoje no pas tem-se um Estado democrtico, que tenta
fazer um movimento entre burocrtico e gerencial, sendo dirigido
por uma economia capitalista globalizada, com uma sociedade que
busca conquistar seu espao no cenrio internacional ps-industrial.
O processo de descentralizao que tem acompanhado a execuo

de polticas pblicas no pas passa pelo processo decisrio do setor
pblico enquanto parte de uma dinmica scio-poltica atual, que
est orientada para o desenvolvimento scio-econmico, com a
democratizao das relaes sociais como mtodo e, tambm, como
objetivo ltimo (FELICSSIMO, 1992, p.7).
Unidade 5 143
adm_publica.indb 143 5/2/2010 11:10:43

Na estruturao das aes de governo, que a princpio so

orientadas por polticas pblicas, pode-se observar no Brasil,
ao longo da histria, uma prtica ainda bastante centralizada,
conforme se ilustra no desenho a seguir.
Geralmente oriundas do topo da pirmide, as polticas nacionais

traduzem os diversos planos federais, cuja execuo tende a
ser descentralizada para os extratos estaduais e municipais.
Aos governos estaduais cabe a absoro dos planos, programas
e projetos, cuja execuo por vezes ainda descentralizada
para a esfera municipal. Mas a diretriz poltica precisa ser
nacionalmente coordenada. E na realidade, ainda se pode
constatar atualmente a fora de uma estrutura bastante
centralizada na administrao pblica brasileira.
Os servios pblicos se desenvolvem por meio das competncias

e atribuies da Unio, estados e municpios, tema das trs
prximas sees.
144
adm_publica.indb 144 5/2/2010 11:10:43

SEO 4 - As competncias da Unio

A Constituio Federal assegura autonomia aos estados federados,
o que se consubstancia na sua capacidade de auto-organizao, de
autolegislao, de autogoverno e autoadministrao (arts. 18, e 25 a
28 da C.F. apud SILVA, 2001).
Conforme as matrias expressamente previstas na Constituio,

importante salientar que h ocasies em que se torna
problemtico discernir quando estamos diante de um interesse
geral ou nacional ou de um interesse regional ou local.
A Constituio estabelece uma repartio de competncias,

especificando os poderes da Unio (artigos 21 e 22 da C.F.), os
poderes remanescentes que cabem aos estados federados (art. 25,
1 da C.F.), e os poderes definidos para os municpios (art. 22,
1 e art. 30 da C.F.).
Nas reas de interesse comum da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios (art. 23 da C.F.), e nas reas de mbito
da legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se a
estabelecer normas gerais.
Quais as competncias e atribuies dos Poderes da

Unio?
Competncias da Unio
As competncias materiais exclusivas da Unio esto
estabelecidas no art. 21, incisos de I a XXV, da Constituio
Federal. Voc pode observar que a Unio recebeu, com
preponderncia sobre os demais entes federativos - os estados e
municpios -, a maior parcela dessa repartio de competncias.
Competncia poltica
Como atribuio de natureza poltica, de competncia exclusiva
da Unio, pode-se enumerar as seguintes:
Unidade 5 145
adm_publica.indb 145 5/2/2010 11:10:44

n o poder de decretar o estado de stio, o estado de

defesa e a interveno federal nos estados e municpios
dos territrios;
n o poder de conceder anistia;
n o poder de legislar sobre direito eleitoral.
Competncia administrativa
Trata-se da responsabilidade dos rgos federais de regulamentar,
autorizar, executar e fiscalizar aes prprias de sua rea de
atuao. Exemplos de aplicao podem ser: autorizar e fiscalizar a
produo e o comrcio de material blico, administrar as reservas
cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira,
especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem com
as de seguros e previdncia privada; organizar e manter o Poder
Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do
Distrito Federal e dos Territrios; alm de organizar a estrutura
de seu funcionalismo, seus servios e rgos como Polcia
Federal, as polcias Rodoviria e Ferroviria Federal, entre as
demais competncias da Unio.
Competncia da prestao de servios

Alm da explorao e execuo de servios pblicos decorrentes
de sua natureza estatal, a Constituio conferiu Unio, em
carter exclusivo, a competncia para explorar determinados
servios que reputou pblico. Exemplos seriam: manter o
servio postal e o correio areo nacional, telecomunicaes,
explorar a concesso e os servios de radiodifuso, sonora e de
sons e imagens, energia eltrica, servios de infraestruturas
aeroporturio, portos martimos, servios de instalaes
nucleares, lavras de minrios entre outros mais detalhados no art.
21 da Constituio Federal.
Competncia urbanstica
Atribui Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao de territrios; instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico
e transporte urbano.
146
adm_publica.indb 146 5/2/2010 11:10:44

Competncia econmica
Cabe Unio: elaborar e executar planos nacionais e regionais de
desenvolvimento econmico; estabelecer reas e as condies para
o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa;
intervir (sem exclusividade) no domnio econmico, explorar (sem
exclusividade) atividade econmica e reprimir abusos do poder
econmico; explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra
de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia
hidrulica; e tudo mais que promova a economia social.
Competncia financeira e monetria

A Constituio Federal de 1988 define exclusividade sob o
comando da Unio para legislar sobre normas gerais de direito
tributrio e financeiro e sobre oramento e o sistema monetrio,
emitir moeda, administrar reservas cambiais e fiscalizar as
operaes de natureza financeira, de crdito, de cmbio e de
capitalizao. Como tambm, instituir os tributos previstos nos
artigos 145, 153 e 154 da Constituio Federal.
Voc deve ter percebido que, at aqui, apresentamos as

competncias de carter exclusivo da Unio. O art. 23
da Constituio Federal dispe da competncia comum,
pois d possibilidade de Estados, Distrito Federal e
Municpios compartilharem com a unio a prestao de
servios, especialmente aqueles ligados ao setor social.
Competncia legislativa
Os artigos 22 e 24 especificam esse campo em dois grupos: a
competncia legislativa que privativa da Unio e a competncia
concorrente.
Alguns exemplos da competncia legislativa privativa da Unio:

- no campo do direito administrativo - desapropriao, licitaes
e contratao, em todas as modalidades, para a administrao
pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo poder pblico, nas diversas esferas de governo e
empresas sob seu controle;
Unidade 5 147
adm_publica.indb 147 5/2/2010 11:10:44

- no campo do direito material no-administrativo, civil,

comercial (incluindo comrcio exterior e interestadual, e
propaganda comercial), penal, poltico-eleitoral (incluindo
nacionalidade, cidadania e naturalizao), agrrio, martimo,
aeronutico, espacial e do trabalho; populaes indgenas;
condies para o exerccio de profisses, seguridade social.
Competncia concorrente
Quanto competncia concorrente entre a Unio, Estados e
Distrito Federal, tem-se as seguintes regras para delimitar o
campo prprio de cada esfera:
1) a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer

normas gerais;
2) a competncia acima no exclui a competncia
suplementar dos Estados;
3) inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender
a suas peculiaridades;
4) a supervenincia de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for
contrrio.
O Poder Legislativo
O Poder Legislativo composto pela Cmara dos Deputados
e pelo Senado Federal. Deputados e senadores desenvolvem
suas atividades por legislatura, sesses legislativas ordinrias
ou extraordinrias, sesses legislativas ordinrias e sesses
legislativas extraordinrias.
Sesses legislativas ordinrias Sesses legislativas extraordinrias
So sesses que ocorrem em horrios e datas que

So sesses que ocorrem em dias e excedero aos dias e horas normais com a finalidade
horas normais durante o calendrio de urgncia das matrias em discusso pela
estabelecido pela casa legislativa. convocao de seus membros.
148
adm_publica.indb 148 5/2/2010 11:10:44

O Poder Executivo
A funo executiva exercida pelo Presidente da Repblica,
auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Temos, ento,
um Executivo monocrtico, isto o Poder exercido por um s
(mono). Monocrtico, caracterstico
do sistema de governo
presidencialista, j que o
Portanto, o Presidente da Repblica possui trs funes bsicas
Presidente da Repblica,
inerentes ao Poder Executivo da Unio como classificao das como Chefe do Poder
atribuies: Executivo, atua nas
funes de chefe de Estado
n Chefia de Estado; e as de Chefe de Governo.
n Chefia de Governo; e,
n Chefia da Administrao Federal.
O Poder Judicirio
Corresponde ao terceiro Poder atribudo Unio no Estado
Federal. O Poder Judicirio encontra-se organizado nos artigos
92 a 126 da C.F. e tem a funo jurisdicional ou simplesmente
jurisdio, que realiza por meio de um processo judicial. Ele
um sistema de composio de conflitos de interesses ou sistema
de composio de interesse coletivo, juridicamente tutelados, ou
seja, amparados pelos princpios e regras do direito, mediante o
estabelecimento de ordens concretas dirigidas s partes.
A funo jurisdicional exercida pelos seguintes rgos do Poder

Judicirio:
n Supremo Tribunal Federal;

n Superior Tribunal de Justia;
n Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais;
n Tribunais e Juzes do Trabalho;
n Tribunais e Juzes Eleitorais;
n Tribunais e Juzes Militares;
n Tribunais e Juzes dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios.
Unidade 5 149
adm_publica.indb 149 5/2/2010 11:10:44

Temos a ordem judiciria do Pas que compreende:
n Um rgo de cpula, como guarda da Constituio

e tribunal da Federao, que o Supremo Tribunal
Federal.
n Um rgo de articulao e defesa do direito objetivo
federal, que o Superior Tribunal de Justia.
n As estruturas e sistemas judicirios, compreendidos
pelos Tribunais e juzes federais, do trabalho, eleitoral
e militar.
n Os sistemas judicirios dos Estados, Distritos Federal
e Territrios.
O artigo 92 da Constituio Federal faz outra distino, inclui
os rgos da Justia Estadual entre os que exercem o Poder
Judicirio. Observa-se, assim, que a Constituio Federal acolheu
a doutrina que vem sustentado, pacificamente alis, a unidade
da jurisdio nacional, ao contrrio que ocorre com os Poderes
Executivo e Legislativo, cuja tnica marcada pela autonomia
ditada pelo princpio federativo.
SEO 5 - Competncias e atribuies dos estados

federados
Como voc j sabe, os servios pblicos se desenvolvem pelas
competncias e atribuies da Unio, Estados e Municpios.
Competncias dos estados federados

A Constituio Federal assegura autonomia aos Estados
federados que enumera os poderes (competncias) na sua
capacidade de auto-organizao, de autolegislao, de
autogoverno e de autoadministrao (arts. 18, 25 a 28).
A capacidade de auto-organizao e de autolegislao est

consagrada no art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se
e regem-se pelas Constituies e leis que adotam, observados os
princpios da Constituio Federal.
150
adm_publica.indb 150 5/2/2010 11:10:44

A capacidade de autogoverno encontra seu fundamento explcito

nos arts. 27, 28 e 125, ao disporem sobre os princpios de
organizao dos poderes estaduais, respectivamente: o Poder
Legislativo, que se expressa por Assemblias Legislativas; Poder
Executivo, exercido pelo Governador; e o Poder Judicirio, que
repousa no Tribunal de Justia e outros tribunais e juzes.
A capacidade de autoadministrao decorre das normas que

distribuem as competncias entre Unio, Estados e Municpios,
especialmente do art. 25, 1, segundo o qual so reservadas
aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
pela Constituio Federal. Pois, na partilha federativa das
competncias, aos Estados cabem os poderes remanescentes,
aqueles que sobram da enumerao dos poderes da Unio (arts.
21 e 22, especialmente) e inclusive dos indicados aos Municpios
(art. 30).
A rea de competncia dos estados federais se limita seguinte

classificao:
n Competncia econmica;
n Competncia social;
n Competncia administrativa;
n Competncia financeira e tributria.
Respeitadas essas normas, incumbe-lhes elaborar leis e diretrizes
oramentrias, seus oramentos anuais e planos plurianuais,
realizar despesas e aplicar recursos como melhor lhes parecer,
segundo as necessidades de sua administrao e populao
mediante planos e programas de desenvolvimento econmico e
social (SILVA, 2002, p. 602).
Na competncia legislativa, a capacidade normativa dos estados

federados sobre determinada rea de competncia subordina-
se aos limites que a Constituio Federal lhes traou. Assim,
o campo de incidncia de sua legislao no vai muito alm do
terreno administrativo, financeiro, social (competncia comum),
de administrao gesto de seus bens, alguma coisa na esfera
econmica nos limites j apontados, e quase nada mais, tais
como:
Unidade 5 151
adm_publica.indb 151 5/2/2010 11:10:44

n elaborar e votar leis complementares Constituio

Estadual;
n votar o oramento estadual e Planos Plurianuais;
n legislar sobre seus tributos, arrecadao e aplicao de
suas rendas;
n dispor sobre a dvida pblica estadual e autorizar a
abertura de crdito;
n criar e extinguir cargos pblicos, ficando-lhes os
vencimentos e vantagens;
n dispor sobre a diviso administrativa e jurdica de seu
territrio;
n dispor sobre a organizao do seu Ministrio Pblico,
da Defensoria Pblica e da Procuradoria ou Advocacia
Geral do Estado;
n legislar plenamente ou suplementarmente sobre as
matrias relacionadas no art. 24, como a observncia
de sues pargrafos (SILVA, 2002).
Quais as atribuies dos Poderes dos estados?

Todos os Estados tm idntica estrutura governamental. E
os poderes estaduais Legislativo, Executivo e Judicirio
competem a trs rgos distintos, de acordo com o princpio
fundamental da diviso de poderes (art. 2), respectivamente:
n Assemblia Legislativa;
n Governador do Estado; e
n Poder Judicirio (Tribunal de Justia e outros tribunais
e juzes).
Segundo Silva (2002, p.603) a
Assemblia Legislativa o rgo do Poder Legislativo

estadual, que, nos Estados, unicameral, no se
admitindo a criao de Senado estadual. Compes-se de
Deputados, representantes do povo do Estado, eleitos
diretamente pelo sistema proporcional, para um mandato
de quatro anos.
152
adm_publica.indb 152 5/2/2010 11:10:44

O Governador do Estado o Poder Executivo

Estadual.
exercido por um Governador do Estado, eleito para um

mandato de quatro anos, por sufrgio universal e voto direto e
secreto em eleio que se realiza, em primeiro turno, no primeiro
domingo de outubro e, no segundo turno, se houver, no ltimo
domingo de outubro, do ano anterior ao trmino do mandato em
curso, tomando posse no dia 1 de janeiro do ano subsequente,
observado o princpio da maioria absoluta tal como est previsto
para o Presidente da Repblica (art. 77 da C.F.).
Quais so as atribuies do Governador?

Sero definidas na Constituio do Estado, mas no com
autonomia absoluta, j que o princpio da diviso de poder que
rege a distribuio de matrias entre os Poderes estaduais, de
sorte que ao Governador no poder ser entregue seno matria
de natureza executivo-administrativa semelhantes s que cabem
ao Presidente da Repblica, destacando-se:
n representar o seu Estado nas suas relaes jurdicas,

polticas, administrativas e sociais;
n exercer a direo superior da Administrao estadual;
n sancionar e vetar projetos de lei, promulgar e fazer
publicar as leis;
n exercer o poder regulamentar, hierrquico e disciplinar
sobre os servios do Executivo, na forma legal;
n prover e extinguir cargos pblicos do Estado, e,
nomear e exonerar ocupantes de cargos de provimento
em comisso;
n prestar as informaes solicitadas pelos Poderes
Legislativo e Judicirio.
Unidade 5 153
adm_publica.indb 153 5/2/2010 11:10:45

A Jurisdio Estadual inclui os Tribunais e Juzes estaduais

entre os rgos do Poder Judicirio nacional (e, por essa razo,
no puramente federal, art. 92, VII), mas declara que os Estados
organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos na
Constituio.
O Tribunal de Justia tem competncia para propor ao Poder

Legislativo Estadual a alterao da organizao e da diviso
judiciria do Estado. A diviso judiciria a norma que rege
a criao, a alterao e a extino das sees, circunscries
e comarcas, assim como sua respectiva classificao. A
organizao judiciria compreende, entre outras aes, a
constituio, a estrutura, as atribuies e a competncia dos
tribunais, bem como de seus rgos de direo e fiscalizao,
dos juzes, dos servios auxiliares da justia, inclusive
tabelionatos e oficiais de registro pblicos; e a criao e extino
de cargos do judicirio.
O Distrito Federal surgiu da transformao do antigo

Municpio Neutro, que era a sede da Corte e capital
do Imprio. A Constituio Federal nos arts. 1 e 18,
o inclui como um dos componentes da Repblica
Federativa do Brasil, considerado sempre como
unidade federativa ou unidade da federao.
O Distrito Federal no Estado. No Municpio.
Em certo aspecto mais do que o Estado, porque
lhes cabem competncias legislativas e tributrias
reservadas aos Estados e Municpios (arts. 32, 1 e
147)
O Poder Legislativo do Distrito Federal exercido
pela Cmara Legislativa que compe-se de Deputados
Distritais.
O Poder Executivo do Distrito Federal exercido
pelo Governador.
O Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade,
no dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete
Unio organizar e manter o Poder Judicirio do
Distrito Federal.
154
adm_publica.indb 154 5/2/2010 11:10:45

SEO 6 - Competncias e atribuies dos poderes

municipais
O governo Municipal constitudo de duas atribuies bsicas:
a funo legislativa, exercida pela Cmara Municipal, composta
de vereadores representantes dos eleitores, e a funo do executivo,
exercida pelo Prefeito.
Os Municpios no tm e no tero rgos

Jurisdicionais prprios, justia prpria, pois o Poder
Judicirio que atua nos Municpios o Estadual cuja
funo atribuda s comarcas.
O Poder Executivo Municipal exercido pelo Prefeito. Este o

chefe do Poder Executivo e chefe da administrao local. Cabe
Lei Orgnica de cada Municpio especificar as funes do
Prefeito, entre as quais destaca-se:
n a representao do municpio;
n direo geral dos negcios municipais e relaes com
outras autoridades;
n sancionar, promulgar e fazer publicar leis, vetar
projetos de lei;
n planejamento da administrao local;
n as funes administrativas de nomear e exonerar
servidores, prover cargos pblicos municipais,
arrecadar e guardar as rendas municipais, autorizao
de pagamentos, gesto do patrimnio e bens
municipais, supervisionando e executando servios e
obras pblicas reclamadas para o desenvolvimento da
comunidade local.
O Poder Legislativo Municipal exercido pela Cmara

Municipal e organizado pela Lei Orgnica Municipal. As
atribuies da Cmara de Vereadores se dividem em quatro
grupos de funes (SILVA, 2002, p. 626):
Unidade 5 155
adm_publica.indb 155 5/2/2010 11:10:45

legislativa sobre as matrias de competncia do municpio, as leis

municipais;
meramente deliberativa essa sua competncia privativa envolve a

prtica de atos concretos de resolues refendrias, de aprovao e de
autorizao;
fiscalizadora sobre as finanas e oramentos do municpio, exercendo

um controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado
ou do Conselho ou Tribunal de Contas do Municpio (onde houver).
A Cmara poder investigar por intermdio de Comisso Especial
de Inqurito, julgar as contas do prefeito, e rejeitar o parecer prvio do
Tribunal de Contas competente na forma da lei;
julgadora cabe Cmara julgar o prefeito e os vereadores por infraes

poltico-administrativas, emitindo juzo poltico.
1) Voc acaba de estudar os princpios que regem o dia-a-dia do

desenvolvimento da Administrao Pblica. Agora necessrio que
voc pesquise e anote um exemplo o qual j tomou conhecimento que
aconteceu ou acontece na Administrao Pblica, a fim de fazer uma
relao da teoria com a prtica.
156
adm_publica.indb 156 5/2/2010 11:10:45

2) Qual o princpio adotado pela Constituio Federal para a repartio de

competncia e o que ele significa?
3) Qual a tcnica adotada pelo Brasil para a repartio de competncias?
4) A Constituio Federal reparte as competncias expressamente ou

implicitamente? Explique.
Unidade 5 157
adm_publica.indb 157 5/2/2010 11:10:45

5) Qual a diferena entre competncia exclusiva e competncia privativa?
6) Sabemos que nos Municpios, como na Unio e nos Estados, temos

os trs Poderes definidos na Constituio. Porm, quem exerce ou
representa cada um deles nos Municpios?
7) No Distrito Federal a quem atribuda a representao do Poder

Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio?
158
adm_publica.indb 158 5/2/2010 11:10:45

Sntese
Nesta unidade voc verificou que o desenvolvimento de atividades

pela administrao pblica deve sempre ocorrer em consonncia
com um interesse pblico, conforme estabelecido na Constituio
Federal. Pois a gesto pblica traz em seu contedo as regras
de direito administrativo, que iro conferir prerrogativas
administrao para limitar a autonomia da vontade, fundamento
do direito privado, mediante atos unilaterais do Estado.
Voc viu, tambm, que os princpios que assoalham o regime

jurdico administrativo, por vigorarem segundo determinadas
condies, regulamentaes e limites, admitindo variantes
e qualificaes singulares, desempenham o papel de guia,
conduzindo compreenso dos diversos institutos do direito
administrativo.
O agente administrativo no desenvolve de modo arbitrrio

suas atividades, mas as realiza em virtude dos referenciais do
interesse pblico que esto incorporados na rede principiolgica
que sustenta o exerccio da atividade administrativa, com a estrita
observncia da lei.
O art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) consagra o

regime jurdico administrativo pelos princpios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Os
demais princpios assumidos pela administrao pblica brasileira
derivam de outros dispositivos, ou so considerados implcitos a
esses que acabamos de citar.
Voc tambm aprendeu que a competncia a faculdade

juridicamente atribuda a uma entidade ou rgo ou agente do
Poder Pblico para emitir decises. As competncias so as
diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou
entidades estatais para realizar suas funes.
Ao definir critrios de classificao das competncias material e

legislativa, a Constituio Federal demonstra claramente o modo
como as funes so distribudas entre os diversos rgos de cada
um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
Unidade 5 159
adm_publica.indb 159 5/2/2010 11:10:45

A Unio recebeu, com preponderncia sobre os demais entes

federativos (estados e municpios), competncias materiais
exclusivas estabelecidas no art. 21 da Constituio Federal. Alm
do que os poderes definidos so indicados para cada esfera de
governo com atribuies e jurisdies claras.
Saiba mais
Para aprofundar os estudos dos temas tratados nesta unidade, voc pode
consultar a obra: Comentrios da Lei de Licitaes e Contratos de Maral
Juten Filho.
Voc poder, ainda, aprofundar os temas estudados consultando livros
constantes da bibliografia desta disciplina. Recomendo, ainda, que
consulte com freqncia a Constituio Federal.
Aconselhamos, tambm,a pesquisa em sites oficiais do governo e a leitura
de artigos na Internet, disponveis nos endereos abaixo relacionados:
http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0041.htm
http://www.fada.adm.br/aprincipios.htm
http://www.fada.adm.br/bcontrole.htm
http://www.infojus.com.br/area5/danielle_lenzi_3.htm
http:/www.esmape.com.br/revista/revista14/walbermauro.htm
160
adm_publica.indb 160 5/2/2010 11:10:45

6
unidade 6
Reforma do aparelho de Estado

no Brasil e administrao
pblica gerencial
n Identificar e refletir sobre as caractersticas da
administrao federal no perodo da Nova Repblica.
n Reconhecer as principais caractersticas da
administrao pblica nos governos Collor e Itamar
Franco e no governo FHC.
n Conceituar reforma do aparelho de Estado e reconhecer
sua trajetria recente no Brasil.
n Compreender o modelo de administrao pblica
gerencial inserido na administrao pblica brasileira do
incio do sculo 21.
Sees de estudo
Seo 1 A administrao da Nova Repblica
Seo 2 Administrao pblica brasileira na ltima

dcada do sculo XX
Seo 3 Reforma do aparelho de Estado no Brasil
Seo 4 O modelo de administrao pblica

gerencial na entrada da administrao
pblica brasileira no sculo XXI
adm_publica.indb 161 5/2/2010 11:10:46


Voc sabe o que reforma do aparelho de Estado? E o que isto
tem a ver com a administrao pblica gerencial no Brasil?
Nesta unidade voc vai encontrar uma resposta a esta

questo, referente ao processo de reforma mais recente em
desenvolvimento na administrao pblica brasileira.
Voc vai reconhecer, tambm, o contexto em que surge no Brasil

a expresso administrao pblica gerencial e poder refletir sobre
o seu significado. Bom estudo!
SEO 1 - A administrao da Nova Repblica

O contexto herdado dos governos militares exibia uma dvida
social acumulada por 20 anos para mais de cem milhes
de habitantes, era um pas predominantemente urbano,
caracterizado por pssimas condies de vida nas periferias
inchadas da cidade e tambm no interior. Alm disso, a maioria
da populao vivia sem condies de moradia, transporte e
educao, minimamente satisfatrias e apresentando os piores
indicadores de sade. Pode-se ilustrar melhor a situao daqueles
dias, h somente duas dcadas na seguinte declarao:
Nunca o problema social foi to grave no Brasil. O

prprio papa Joo Paulo II, em sua visita de julho de
1980, exclamou emocionado: Pai nosso, o povo passa
fome! (ALENCAR, CARPI e RIOZINHOS, 1985,
p.332).
A sociedade civil comeava, ento, a se organizar em

greves, sindicatos, associaes de bairros, comunidades
eclesiais de base, movimentos estudantis, resistncia
das populaes indgenas. Os interesses do povo
tinham que passar a fazer parte das decises polticas e
administrativas do pas.
Em 1984, milhes de brasileiros se reuniam nos comcios que

exigiam o restabelecimento de eleies diretas para presidente da
Repblica aquele foi o movimento das Diretas J!
162
adm_publica.indb 162 5/2/2010 11:10:46

Enquanto isso, em meio a uma crise de Estado, se iniciava

um novo perodo da administrao pblica brasileira, a partir
da eleio pelo Congresso Nacional de Tancredo Neves para
presidente da repblica, o qual morreu antes de assumir,
passando a presidir o Brasil, o seu vice, Jos Sarney.
Governo Sarney (1985-1989)

O voto do analfabeto, enfim, havia se tornado possvel nas eleies
brasileiras. Como tambm, finalmente, acabava a era dos decretos-
leis, permanecendo, todavia as medidas provisrias.
Quando Jos Sarney assumiu o governo, consta que o mesmo

recebeu presses de vrias fontes que se opunham privatizao
j iniciada no governo Figueiredo, apesar do que aquele governo
se manteve decidido a intensificar o programa de desestatizao
anteriormente iniciado.
Eram mais fortes as presses dos credores externos para

diminuio do dficit fiscal; ento foi criado um Conselho
de Privatizao. Mesmo discretamente, foi ainda nos anos
80 que se deram os primeiros passos do que se denominou
despatrimonializao social do Estado brasileiro. E a sociedade,
gradativamente, comeou a acreditar que o vilo da crise que
atravessava o pas era o seu modelo de Estado; essa crena
favorecia aos interesses das privatizaes.
Como poltica econmica de governo foi ento elaborado o Plano

Cruzado, visando:
n ao congelamento de preos;
n ao congelamento de salrios;
n ao fim da correo monetria;
n ao controle momentneo da inflao.
Porm, o retorno inflacionrio foi um problema

enorme em todo o perodo da Nova Repblica e
vrios planos econmicos frustrados se sucederam.
Unidade 6 163
adm_publica.indb 163 5/2/2010 11:10:46

Segundo Marcelino (2003, p.646), entre as diversas distores de

sua imagem na sociedade, o servio pblico herdado dos governos
militares era visto [...] como fonte geradora de privilgios e
ineficcia, ostentando muitas tabelas especiais e emergenciais
que vinham sendo criadas e mantidas desde 1946, com centenas
de nveis de vencimento e tipos de gratificaes, alm dos [...]
100 mil empregados que ingressaram no servio pblico sem
concurso durante o perodo autoritrio; as superposies de
tarefas e conflitos de atribuies (ibid).
O governo Sarney instituiu em 1985, uma Comisso Geral do

Plano de Reforma Administrativa, indicando diretrizes por reas
prioritrias a prpria organizao da administrao federal, a
rea de recursos humanos, a informatizao do servio pblico
(MARCELINO, 2003, p.645).
Aps ser interrompida em 1986, devido prioridade mxima

do Plano Cruzado, constituiu-se um grupo informal dentro
do governo que reiniciou o processo da reforma, at que um
programa de reforma foi oficialmente aprovado com os seguintes
objetivos (BRASIL, 1986, apud MARCELINO, 2003, p.647):
n racionalizao das estruturas administrativas;

n formulao de uma poltica de recursos humanos; e
n conteno de gastos pblicos.
Na seqncia foi implantado o Cadastro Nacional do Pessoal
Civil (CNPC); e a criao da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) tambm foi um marco daquela gesto. Com a
abertura da Assemblia Nacional Constituinte (1986), em meio a
toda a tutela legal politicamente articulada, aspectos e princpios
da administrao pblica, ao mesmo tempo, foram includos no
corpo constitucional.
Como exemplos destacam-se: o regime

jurdico nico e um sistema de carreira para o
funcionalismo, que foram sensivelmente alterados na
prxima reforma (de FHC em 1995).
164
adm_publica.indb 164 5/2/2010 11:10:46

A promulgao da Constituio da Repblica Federativa do

Brasil em 1988 foi o grande marco poltico do governo Sarney,
cuja coordenao impunha srias dificuldades de articulao
poltica.
SEO 2 - Administrao pblica brasileira na ltima

dcada do sculo XX
Se a crise de Estado dos anos 80 cresceu sistematicamente em
um contraponto com os interesses particulares, ela persiste no
Brasil sensivelmente na primeira metade dos anos 90, sendo
efetivamente enfrentada nos ltimos anos do sculo XX. Foi com
as propostas de reforma do Estado e particularmente reforma
da administrao pblica, e do aparelho de Estado, que foram
efetivadas no ltimo governo de Fernando Henrique Cardoso,
passou a existir um movimento que pretendia superar as amarras
burocrticas do modelo vigente de administrao
pblica no pas. Inicia-se ento, gradativamente, um
claro movimento no pas para introduo de uma nova
forma de administrao pblica, a qual Bresser Pereira
(BRASIL, 1995) vai denominar como administrao
pblica gerencial, visando a substituir e superar o
modelo burocrtico vigente.
Os primeiros presidentes democraticamente eleitos

(Collor e Itamar)
Administrao do governo Collor de Melo (1990-1992)

Com a eleio direta de Fernando Collor de Melo, aps tantos
perodos autoritrios, o novo presidente foi escolhido segundo
princpios democrticos, apesar de que a sua vitria se atribui,
sobretudo, a um bem-sucedido marketing da imagem do
presidente.
Mais uma vez se houve falar em Brasil Novo,

expresso usada por alguns autores tambm no
perodo ditatorial denominado como o Estado Novo
getulista.
Unidade 6 165
adm_publica.indb 165 5/2/2010 11:10:46

Dada a crise em que se encontrava o setor pblico ao assumir o

primeiro presidente, que sucede o militarismo, estando em sua
plataforma de campanha equacionar a administrao pblica
e acabar com os marajs, ainda no ms de maro de 1990, o
Funcionrios pblicos com altos governo prope e implementa uma ampla reforma administrativa.
salrios.
Segundo Marcelino (2003, p.648), o documento Diretrizes de
Ao do Governo Collor propunha uma reforma que tinha por
objetivo a [...] racionalizao do setor pblico, recuperando-se
a capacidade de gesto e controle de suas atividades. Visando
a sanar as aes pblicas, a proposta contemplava a correo
das distores e ineficincia embutidas, frente existncia de
unidades descentralizadas com muita autonomia
Seguindo as prticas predominantes de que

em cada incio de governo se faz uma reforma
administrativa, geralmente restrita a mudanas na
estrutura organizacional dos rgos que compem
o aparelho de Estado, reajustando a nominata de
cargos comissionados a nomear, o mesmo tambm
aconteceu no governo Collor.
Assim sendo, iniciou-se o seu chamado programa de reforma

administrativa,
com uma ampla reestruturao ministerial, objetivando

rever a estrutura vigente, herana ainda da era getulista,
desdobrada no tempo, com competncias, atribuies e
objetivos definidos, evitando-se conflitos e superposies
entre ministrios e dentro deles. Os ministrios foram
reduzidos de 18 para 12 [...] e fez parte desse programa a
priorizao das atividades-fim, limitando-se a no mais
que 30% os recursos a serem utilizados nos rgos-meio
(MARCELINO, 2003, p.648).
Aquele governo ainda buscou aumentar o grau de

controle e avaliao do desempenho e produtividade das
empresas do setor produtivo estatal, introduziu procedimentos
de fiscalizao e auditoria interna e deu [...] seguimento ao
processo de extino e privatizao de atividades prprias ao
setor privado e consideradas desnecessrias ao Estado (ibid).
Na realidade, Collor ainda conseguiu promover, aps um ano

de governo, um verdadeiro desmonte do aparato governamental,
levando ao afastamento de mais de duzentos mil servidores e
166
adm_publica.indb 166 5/2/2010 11:10:47

extinguindo vagas no servio pblico. Daquele total, mais da

metade dos servidores foram demitidos, entre outros aposentados
e colocados em disponibilidade. E ainda, os disponveis tiveram
que retornar ao seu servio pblico de origem, atendendo a uma
pressuposta a carncia de pessoal (MARCELINO, 2003).
Em seus planos econmicos, o governo Collor promoveu:
n mudana da moeda, com o fim do Cruzado,

retornando ao Cruzeiro;
n achatamento salarial;
n confisco das poupanas;
n extino de rgos e ministrios.
Quando vieram tona escndalos, corrupo e perda do apoio
popular, ganharam vulto as manifestaes estudantis dos caras
pintadas. At se chegar, em 1992, por meio de uma ampla
mobilizao popular, ao impeachment de Collor e, ento, mais
uma vez um vice, Itamar Franco, assumiu a presidncia do Pas.
Administrao Itamar Franco (1992-1994)

Novamente ficando a presidncia para o vice, desta vez com o
agravante de faz-lo aps o impeachment, o mesmo assumiu na
ausncia de uma proposta poltica de governo.
Em toda a crise poltica, explicitada na constante troca de

ministros, por meio de plebiscito confirma-se a vitria do
presidencialismo, ficando derrotada mais uma vez a proposta de
parlamentarismo como forma de governo no Brasil.
Entre os escndalos polticos daquela gesto

destacou-se a CPI (Comisso Parlamentar de
Inqurito) dos anes do oramento e o caso do
jogo do bicho. Tambm agride a nao brasileira a
matana de ndios, mesmo em pleno final do sculo
20.
No campo econmico foi lanado o Plano Cruzeiro/Real, sob

a coordenao do ento ministro Fernando Henrique Cardoso,
passando o Plano Real a ser reconhecido como aquele com o qual
se conseguiu finalmente um controle da inflao no pas.
Unidade 6 167
adm_publica.indb 167 5/2/2010 11:10:47

Administrao Pblica do governo FHC

Mudanas significativas ocorreram na administrao pblica
brasileira durante as duas gestes presididas por Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), tendo como
destaque de sua administrao a reforma do aparelho de Estado,
orientada conforme consta no Plano Diretor de Reforma do
Estado (BRASIL, 1995).
A primeira gesto FHC (1995-1998)

Desde o incio do governo de Fernando Henrique Cardoso
(FHC), se constatava que a proposta neoliberal conservadora
de delegar para o mercado toda a coordenao da economia,
reduzindo o Estado ao mnimo, no daria conta da realidade
social brasileira. No sendo aquela uma soluo realista, surge
como diretriz poltica, uma proposta de reconstruo do Estado e
de reforma do seu servio civil.
Este primeiro perodo do governo, de Fernando Henrique

Cardoso, finaliza em 1994 com a sua reeleio para uma nova
gesto como presidente do Brasil.
Embora no constasse dos temas da campanha eleitoral

de 1994, logo no incio da sua gesto, o novo presidente
fez transformar a antiga e burocrtica Secretaria da
Presidncia, responsvel por gerir o servio pblico,
em um novo Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado. Conhecido pela sigla MARE e
sob a coordenao do ministro Bresser Pereira, tendo
aquele ministrio em seu nome a expresso reforma do Estado,
se explicitava uma clara prioridade de governo: reformar ou
reconstruir o Estado (PEREIRA e SPINK, 1998, p.21).
O Plano de Reforma do Aparelho de Estado, 1995

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foi o
documento apresentado pelo presidente FHC para a nao
onde se desenhava uma nova concepo de Estado e do
seu funcionamento. Teve por proposta bsica transformar a
administrao pblica brasileira, de burocrtica, em gerencial,
segundo Pereira e Spink (1998, p.22), para os quais essa
transformao passou a ser uma questo nacional.
168
adm_publica.indb 168 5/2/2010 11:10:47

A reforma gerencial do Estado brasileiro desencadeada em 1995

envolveu [...] uma mudana na estratgia de gesto, a partir
de uma estrutura administrativa ou em um aparelho de Estado
reformado (PEREIRA, 2000, p.19). Portanto, alm de propor a
descentralizao para os estados e municpios e desconcentrao
ou delegao de autoridade para os dirigentes das agncias
federais, estaduais e municipais, prope tambm, uma nova
classificao das atividades do Estado, e estabelece quais
os tipos de propriedade e de administrao (lhe so)
correspondentes (ibid ibidem).
Segundo aquele plano de reforma os setores de

atuao do Estado, direta ou indiretamente,
so reconhecidos como os seguintes
(BRASIL, 1995):
n atividades exclusivas do Estado, onde se situa o ncleo

estratgico, de carter estatal, com suas respectivas
agncias executivas ou reguladoras (exemplos:
ANVISA, ANATEL);
n os servios no-exclusivos, como os sociais e
cientficos, porm dado seu carter de gerir direitos
humanos e sociais da populao, requerem forte
financiamento e regulao do Estado (exemplos: Sade
e Educao);
n o setor de produo de bens e servios para o mercado
(exemplos: Companhia do Vale do Rio Doce,
Petrobrs).
A partir de 1997, a reforma gerencial proposta comea a se
concretizar, sendo criadas as primeiras organizaes sociais
segundo aqueles preceitos, tratando-se geralmente de rgos
estatais pblicos que passavam por um processo denominado
(a nosso ver equivocadamente) de publicizao, a deixar de
fazer parte da estrutura estatal, sendo transformados em
organizaes terceirizadas prestadoras de servios de interesse
pblico, mas juridicamente constitudas como organizaes no-
governamentais.
Unidade 6 169
adm_publica.indb 169 5/2/2010 11:10:47

A segunda gesto FHC (1999-2002)

No incio desse segundo perodo da gesto FHC, na mudana
da estrutura organizacional e cargos, tpica do comeo de cada
gesto administrativa de governo, o MARE foi integrado a um
novo ministrio chamado do Planejamento, Oramento e Gesto,
munido de todo o poder necessrio para a implementao da
reforma do aparelho de Estado.
Entre as principais medidas tomadas do ponto de vista

administrativo, visando a aprofundar as polticas de ajuste
que o Estado deveria assumir para equilibrar as suas contas, as
chamadas polticas de estabilizao que objetivavam reduzir
drasticamente os custos/gastos pblicos, Silva e colegas (2003,
p.8) destacam:
n a reduo do salrio real;

n a demisso do funcionalismo (incluindo os diversos
programas de demisso voluntria);
n a extino, fuso e incorporao de organismos
pblicos;
n a reduo dos nveis hierrquicos na administrao
pblica;
n os cortes em algumas mordomias como a retirada de
carros e outros recursos disponveis para cargos mais
elevados da burocracia estatal.
No desempenho da sua misso de implementar a reforma
gerencial, o governo FHC passou a realizar essa tarefa usando
como instrumentos bsicos o oramento anual da Repblica e,
em especial, o Plano Plurianual, PPA. Por outro lado, nos nveis
dos estados da Federao e dos municpios, as idias e instituies
das reformas gerenciais vo sendo implantadas de forma cada vez
mais consistente (PEREIRA, 2000, p.10).
170
adm_publica.indb 170 5/2/2010 11:10:47

SEO 3 - Reforma do aparelho de Estado no Brasil

O sentido de qualquer reforma administrativa repensar a
administrao pblica para produzir mudanas que lhe permitam
atender melhor as demandas da sociedade.
Reformas administrativas, planejadas no mbito da

administrao federal, no so um fenmeno recente
no Brasil.
Desde os governos do Presidente Getlio Vargas

pode-se identificar a sua existncia, quer dizer,
a reforma acompanha a prpria histria da
administrao pblica brasileira, se afastando ou se
aproximando da finalidade acima que a justifica.
No se pode descolar um processo de reforma administrativa

do contexto econmico, social, poltico e cultural existente na
realidade do pas. Assim sendo, deve ser pensada alm do seu
contedo formal, legislativo e tcnico.
Uma reforma administrativa produz uma mudana na mquina

do Estado, visando a tornar as instituies de governo mais
eficientes no processamento dos seus recursos, eficazes para
atingir seus fins e efetivas no atendimento s necessidades
sociais da populao. Essa concepo atrela a reforma, que
administrativa e incide sobre o aparelho de Estado, concepo
de Estado que o sustenta.
Experincias anteriores de reforma da administrao pblica no Brasil

Marcelino (2003, pp.642-643) divide em trs perodos os
diversos processos planejados, de reforma administrativa,
realizados pelo Estado brasileiro, a cada um correspondendo um
modelo diferente, como se discute a continuao:
n a partir de 1930 at meados de 1945 (com extenso
de 1952 at meados de 1962, quando se realizaram
estudos no implantados);
n a partir de 1964;
n aps 1985 at os nossos dias.
Unidade 6 171
adm_publica.indb 171 5/2/2010 11:10:48

1) O modelo clssico
Durante o Estado Novo (governo Getlio Vargas), como voc
j aprendeu, houve todo um esforo de inovao e renovao
do aparato governamental, buscando reformar o sistema de
pessoal, implantar e simplificar sistemas administrativos e
atividades oramentrias, visando a alcanar maior eficincia
da administrao pblica federal, segundo o modelo da
racionalidade burocrtica de Weber (2002).
Na dcada de 1950 buscava-se construir um modelo nacional

de desenvolvimento, constatando-se a necessidade de enfrentar
a profunda ineficincia do instrumental administrativo que
pretendia respaldar a ao do Estado brasileiro. A medida
objetivava a reorganizao geral dos servios pblicos para
o cumprimento de metas ambiciosas em termos de prazos e
resultados (MARCELINO, 2003, p.644).
2) O modelo de administrao para o desenvolvimento

J na ltima srie de governos militares pelos quais passou o
Estado brasileiro, desde o seu incio (1964), aquele
modelo de administrao esteve
[...] voltado fundamentalmente para a expanso da

interveno do Estado na vida econmica e social e para
a substituio das atividades de funcionrios estatutrios,
por celetistas e a criao de entidades da administrao
descentralizada para a realizao da interveno
econmica do Estado (MARCELINO, 2003, p.644).
Em 1967, foi editado o decreto-lei n 200, trazendo profundas

alteraes para a organizao e funcionamento do aparelho
de Estado no Brasil em sua conformao administrativa,
destacando-se a expanso da administrao indireta pela via
das autarquias e fundaes. Sua filosofia bsica era adotar
uma vigorosa poltica de descentralizao em trs planos:
dentro dos quadros da administrao federal; da administrao
governamental para a rbita privada; e da Unio para os governos
locais (ibid).
Aquela norma legal acima citada estimulou as mudanas em
curso, pelo estabelecimento de preceitos que deram sustentao
para uma administrao voltada para o desenvolvimento.
172
adm_publica.indb 172 5/2/2010 11:10:48

Todavia, o clima poltico autoritrio acabou gerando um modo

muito centralizado de administrao por um complexo aparelho
burocrtico.
3) A reforma administrativa da Nova Repblica

Na dcada de 80, frente s evidncias de uma crise de
endividamento dos pases, o ajuste estrutural e fiscal surgia
como proposta no sentido de orientar as reformas em direo ao
mercado, visando a desafogar as pesadas estruturas burocrticas
de Estado.
Coube ao governo civil, da Nova Repblica, reverter o

quadro concentrado e autoritrio da administrao pblica
do militarismo em um ente reduzido, eficiente e receptivo s
demandas da sociedade (MARCELINO, 2001, p.645).
Segundo Marcelino (op. cit.), a reforma administrativa proposta

pelo governo Sarney pretendia resgatar o compromisso com as
mudanas a serem implantadas na reorganizao do Estado,
que se encontrava com a mquina governamental desarticulada,
anacrnica, desestimulada e cada vez mais distante da sociedade
que ansiava por democracia. (ibid).
A reforma do aparelho de Estado no governo FHC

Como voc pde constatar nos contedos j estudados,
as propostas desenvolvidas e em desenvolvimento
para uma reforma da administrao pblica no Brasil
no surgiram do nada. E ainda, alm de buscar
condensar a experincia e demandas acumuladas no
setor pblico de nosso pas, elas se inserem em um
movimento internacional, sobretudo na poltica dos
pases centrais para os pases em desenvolvimento.
nesse contexto que o Banco Mundial assessora e

financia projetos no Brasil, comprometidos com o seu ajuste fiscal
e diminuio da estrutura de Estado. Quer dizer, so propostas
orientadas pelas concepes neoliberais de reduo do aparelho
de Estado na perspectiva de um Estado mnimo.
Unidade 6 173
adm_publica.indb 173 5/2/2010 11:10:48

Os processos de reforma na Amrica Latina tm envolvido as

vrias possibilidades de ao do Estado, e no caso brasileiro tanto
ao nvel federal quanto estadual e municipal. Esses processos
compreendem, em um primeiro momento, a descentralizao
entre os nveis de governo, chegando inclusive transferncia de
recursos e atividades s mais diversas formas de governo local
e organizaes no-governamentais ou outras expresses da
sociedade civil organizada.
SEO 4 - A administrao pblica gerencial na entrada

da administrao pblica brasileira no sculo XXI
A administrao gerencial (segundo Bresser Pereira)

Administrao gerencial, essa uma expresso que tem sido
usada no Brasil a partir das publicaes de Bresser Pereira e
seus seguidores. A inspirao de Pereira para a sua proposta de
administrao gerencial, segundo as referncias explicitadas
nas suas publicaes sobre o assunto, derivou da sua leitura da
obra Reinventando o governo (OSBORNE e GAEBLER,
1992). Como tambm, a proposta se apoiava nas experincias em
andamento na Inglaterra e Reino Unido voltadas criao
de novas formas de administrao das coisas pblicas.
A administrao pblica gerencial compreende um

resgate conceitual condensado e aplicado realidade da
administrao pblica brasileira do final do sculo 20,
propondo uma resposta
[...] crise do Estado, como modo de enfrentar a crise

fiscal, como estratgia para reduzir o custo e tornar
mais eficiente a administrao dos imensos servios que
cabiam ao Estado e como um instrumento de proteo
do patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking
ou da corrupo aberta (PEREIRA e SPINK, p. 1998,
p.22).
174
adm_publica.indb 174 5/2/2010 11:10:48

Algumas caractersticas bsicas que Pereira e Spink (1998, p.28)

usam para definir a administrao pblica gerencial:
n orientada para o cidado e para a obteno de

resultados;
n pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos
so merecedores de grau limitado de confiana;
n como estratgia, serve-se da descentralizao e do
incentivo criatividade e inovao;
n utiliza o contrato de gesto como instrumento de
controle dos gestores pblicos.
Como se v, a proposta que se oficializou no Brasil quer superar
o foco no processo, tpico da administrao burocrtica, como a
definio de procedimentos para contratar pessoal e compra de
bens e servios; visando tambm atender demandas dos cidados,
a administrao pblica gerencial orienta-se para os resultados
(ibid).
Portanto, passa a orientar-se para o cidado. Essa

a principal caracterstica destacada pelo modelo
proposto.
Uma anlise crtica dos rumos tomados

Silva et all (2003, p.10) identificam nos desdobramentos da
reforma do aparelho de Estado implementada no governo FHC,
a aceitao e implementao de um novo modelo de

gesto (que) passa a exigir, portanto, um novo perfil de
gestor pblico, (e) que deveria seguir os mesmos padres
exigidos pelo setor privado. [...] No caso brasileiro,
esse movimento simbolizado pelo surgimento da
Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP
e congneres estaduais, que passaram a assumir a
responsabilidade de formar esse novo gestor pblico.
Os objetivos assumidos no novo modelo de administrao

pblica tm representado uma
Unidade 6 175
adm_publica.indb 175 5/2/2010 11:10:48

perda do comando da economia, momento em que o

Estado deixa de ser o principal capitalista a regular
capitais e passa a ser o parceiro dos agentes econmicos.
Surgem, assim, novos arranjos institucionais no processo
de execuo da demanda social que passaram a ser
assumidos pelo campo da administrao profissional (o
quer dizer, em ltimos termos, terceirizada). [...] A partir
de ento, assistimos propagao do discurso que induz
a sociedade civil a acreditar que atravs do processo de
descentralizao da gesto pblica para o mbito local,
onde a possibilidade do desenvolvimento sustentvel
ganha uma fora quase mgica, o pas poder voltar a
crescer. Mas na verdade, o que se confirma uma total
desobrigao do governo central para com um projeto
mais amplo de nao. (SILVA et all 2003, p.11).
nesse contexto que finaliza o governo Fernando Henrique e

inicia o governo Luiz Incio Lula da Silva.
Para discutir o novo contexto da administrao pblica no nosso

pas, vamos recorrer a uma expresso diferente para referir a
nossa j conhecida reforma do Estado. Trata-se da idia de
reestruturao produtiva do Estado capitalista, desenvolvida por
Santos et all (2003).
Vamos finalizar o presente tpico como Alencar, Carpi

e Riozinhos (1985, p.327) concluram a sua Histria da
sociedade brasileira no contexto do incio da Nova Repblica,
denominando o tpico como Hoje:
A Histria do Brasil continua, aqui e agora, e ns a

vivemos. Tudo o que foi visto nestas pginas tem um
objetivo principal: contribuir para a compreenso da
nossa realidade hoje. A realidade de um pas latino-
americano, dependente. Somos membros de uma
sociedade de (muito mais que) 125 milhes de pessoas,
onde um abismo separa a minoria extremamente rica e a
grande massa empobrecida.
E para completar: se a sociedade brasileira nem tem voz ativa na

vida poltica nacional, menos tem ainda na sua administrao
pblica.
176
adm_publica.indb 176 5/2/2010 11:10:49

Ento voc pode estar se perguntando: E o que a

administrao pblica brasileira pode fazer com isso
tudo? O que lhe cabe fazer?
Vamos procurar responder essas questes nas prximas unidades.

Pois, o sentido das reflexes conceituais e da proposio de
instrumentos tecnolgicos e ou ferramentas de trabalho a sua
aplicao para satisfazer necessidades da sociedade.
Como ainda relativamente recente o processo

administrativo que est sendo encaminhado pelo
governo Lula, sugerimos que voc forme seu parecer
sobre o mesmo pesquisando na Internet o que
disponibilizado sobre as suas formas de gesto.
Consulte os endereos que constam no item Saiba
mais.
1) Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo da Nova

Repblica (governo Sarney).
2) Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo do

governo Collor/Itamar.
Unidade 6 177
adm_publica.indb 177 5/2/2010 11:10:49

3) Apresente o que voc considera a maior qualidade e o maior problema

do Plano de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido no governo
FHC.
4) Conceitue reforma do aparelho de Estado e comente sobre o seu

significado na sociedade brasileira do final do sculo 20 e incio do
sculo 21.
5) Quais os dois principais avanos da reforma do aparelho de Estado,

encaminhada no governo FHC, em relao s experincias anteriores
de reforma da administrao pblica no Brasil?
Sntese
Nesta unidade voc pde refletir sobre as caractersticas da

administrao federal brasileira desde o perodo da Nova
Repblica (governo Sarney), passando pelos governos Collor e
Itamar Franco, at chegar administrao pblica no governo
FHC. Situada naquele contexto nacional se consolida um
movimento de reforma do aparelho de Estado, em cuja trajetria
recente no Brasil se insere a noo de administrao pblica
gerencial.
178
adm_publica.indb 178 5/2/2010 11:10:49

Saiba mais
Navegue pelos sites:

http://www.brasil.gov.br/
http://www.brasil.gov.br/estrutura.htm
http://www.brasil.gov.br/estrutura.htm (ver Fiscalizao da Gesto Pblica)
http://www.planejamento.gov.br/
http://www.planejamento.gov.br/gestao/index.htm
http://www.planejamento.gov.br/gestao/index.htm
http://www.brasil.gov.br/emquestao/
Unidade 6 179
adm_publica.indb 179 5/2/2010 11:10:49

adm_publica.indb 180 5/2/2010 11:10:49
7
unidade 7
Gesto por resultados e

controle na administrao
pblica
n Identificar a insero da gesto por resultados no
processo administrativo.
n Compreender a importncia da participao dos atores
sociais na gesto por resultados.
n Reconhecer a potencialidade do processo de gesto por
resultados, para poder existir uma nova administrao
pblica.
n Identificar a reorientao das formas de controle na
administrao pblica como momento privilegiado da
gesto por resultados nos servios pblicos.
Sees de estudo
Seo 1 O processo administrativo na gesto por
resultados
Seo 2 Resultados so planejados por quem e
para quem?
Seo 3 A gesto por resultados nos servios

pblicos
Seo 4 O controle na administrao pblica
adm_publica.indb 181 5/2/2010 11:10:49


O conhecimento da administrao pblica gerencial assume um
sentido diferenciado na lgica da gesto por resultados. Em cada
um dos trs nveis de Governo - Unio, Estados e Municpios -,
a gesto por resultados uma condio imprescindvel. Pois,
somente no compromisso com a sua finalidade que a instituio
pblica se justifica e cumpre seu papel social.
Entre tantas transformaes que vm ocorrendo nos servios

pblicos, desde as ltimas dcadas, quando se evidenciam as
limitaes e desvios tendenciosos do modelo burocrtico de
administrao pblica, a gesto dos negcios pblicos por
resultados vem se tornando um imperativo cada vez mais
forte. Ao mesmo tempo em que os resultados necessrios da
administrao pblica esto voltados para o benefcio do cidado.
Em cada unidade voc poder aprender conceitos, princpios,

mecanismos e ferramentas que contm a possibilidade de permitir
uma melhor compreenso e operao da prestao dos servios
pblicos, do ponto de vista dos seus resultados.
Nesta unidade, voc vai conhecer um modelo de gesto orientada

para os resultados, o que tem se configurado como uma tendncia
observada nas transformaes mais recentes dos servios pblicos.
Cabe destacar que, o direcionamento dos resultados dos servios
pblicos, por definio e filosofia, tem que estar voltado para o
benefcio do cidado.
SEO 1 - O processo administrativo na gesto por

resultados
Na seo 1 da unidade 5, voc estudou as funes da
administrao, desde a Teoria Clssica de Fayol, formulada
no incio do sculo, at chegar s concepes neoclssicas de
processo administrativo.
182
adm_publica.indb 182 5/2/2010 11:10:49

Saiba ainda que, de acordo com Robbins (1978, pp.33-

34), administrao [...] o processo de completar
eficientemente atividades com e atravs de outras
pessoas. [...] O processo refere-se a planejamento,
organizao, liderana e avaliao (ou controle), que
ocorrem para atingir os objetivos, e este processo
pode ocorrer em qualquer tipo de organizao.
O vnculo da idia de processo administrativo ao alcance de

objetivos nos reporta importncia da gesto de qualquer
processo administrativo de forma atrelada aos resultados
pretendidos. Nessa tica, cada momento do processo
administrativo - ou modelo de gesto-, passa a ter um significado
diferenciado.
O planejamento
Na viso neoclssica, o planejamento determina os objetivos da
organizao. Segundo Robbins (1978, p.35) o planejamento
a determinao antecipada dos objetivos (aonde vamos) a
serem atingidos e dos meios pelos quais esses objetivos
devem ser atingidos. a deciso do que fazer, como
faz-lo e quem dever faz-lo. Nesse sentido, o
planejamento considerado como a mais bsica das
quatro funes do processo administrativo, [...] porque
estabelece a ponte entre onde estamos e onde desejamos
estar.
A implementao do planejamento facilitada pela formulao

dos planos de apoio, que [...] tornam a concluso de tarefas
mais consistente, precisa e rpida do que seria o caso com
operaes indefinidas, (e) simplificam o treinamento de novos
empregados (ROBBINS, 1978, p.36). So os objetivos que do a
direcionalidade do planejamento.
Na formulao de objetivos, destacam-se as previses para o

futuro, baseadas em dados coletados e no desenvolvimento de
hipteses sobre esse futuro, sendo feitas suposies referidas s
variveis externas e internas, e, a criao de planos de apoio que
estabelecem polticas, procedimentos, mtodos, padres e regras.
Unidade 7 183
adm_publica.indb 183 5/2/2010 11:10:49

Os objetivos deveriam cobrir as dimenses econmica, social e da

organizao, e estabelecer os parmetros de acordo com os quais
os administradores podem determinar se as atividades correntes
dos membros constituem contribuies positivas organizao
(ROBBINS, 1978, p.35).
Organizao
Para Robbins (1978, pp.36-37) a funo ORGANIZAO
trata, sobretudo da alocao de recursos, visando a viabilizar o
cumprimento dos objetivos existentes:
Organizao o estabelecimento de relaes entre as atividades

a serem desempenhadas, o pessoal que vai desempenh-las e os
fatores fsicos necessrios.
Para coordenar os recursos disponveis, o administrador

desenha uma estrutura formal de relaes de responsabilidade
e autoridade que propiciar uma forma eficaz e eficiente de
atingir objetivos (grifo nosso). A principal preocupao na
organizao a diviso de tarefas a serem feitas, formao dos
grupos de trabalho, estabelecimento de graus de autoridade e
responsabilidade.
Os princpios da teoria clssica tambm so encontrados [...] na

organizao departamentalizada e na qual as vrias unidades so
autorizadas a operar de maneira semi-autnoma (MORGAN,
1996, p.29).
Direo
De acordo com Robbins (1978) na DIREO trata-se da
obteno dos objetivos atravs de pessoas.
A administrao por objetivos [...] tem sido utilizada para

controlar a direo na qual administradores e empregados
podem levar a organizao, por exemplo, atravs de mapas de
desempenho consistentes com esses objetivos (MORGAN,
1996, p.30).
184
adm_publica.indb 184 5/2/2010 11:10:49

Controle
Segundo Robbins (1978), o CONTROLE refere-se avaliao
do desempenho, examinando-o em confronto com os objetivos e
indicando as aes corretivas.
Morgan enfatiza o controle racional: as unidades

departamentalizadas operam [...] sob uma superviso e controle
mais gerais do que especficos por parte daqueles que, em
ltima anlise, detm a autoridade final. [...] Os tericos da
administrao clssica (e sobretudo neoclssica) reconheceram
a necessidade de conciliar os requisitos contraditrios da
centralizao e da descentralizao para preservar uma
flexibilidade apropriada nos diferentes setores de grandes
organizaes (MORGAN, 1996, p.29).
Pode-se ainda utilizar, de acordo com a viso neoclssica

da administrao, os sistemas de informaes gerenciais,
que segundo Morgan (1996, p.30) tem servido [...] para
estabelecer tipos de controle cpula-base [...]. Com sistemas
de planejamento e programas de oramentos (PPBS) e outros
sistemas de oramentos, como tambm com os sistemas
de informaes gerenciais so oferecidas [...] informaes
detalhadas e necessrias implementao de controles em bases
mensais, semanais e at dirias.
Compreendendo como se expressam as

inter-relaes do processo administrativo na
perspectiva dos objetivos organizacionais
O planejamento representa [...] a viso adiantada

do que fazer, como e quando (ROBBINS, 1978,
p.157), o que implica a definio dos objetivos organizacionais.
Esse mesmo autor define organizao como [...] o meio ou
processo pelo qual administradores coordenam os recursos de
entrada atravs de uma estrutura formal de tarefas e relaes de
autoridade, para atingir objetivos comuns (p.507).
O sentido da direo Robbins (1978, p.507) define como

liderana na [...] induo de pessoas para desempenhar as
atividades necessrias. Essa funo requer comunicao,
motivao e direo de subordinados. Tais aes no podem
perder de vista os objetivos traados.
Unidade 7 185
adm_publica.indb 185 5/2/2010 11:10:50

O controle est representado pelo mesmo autor acima na funo

de avaliao, enquanto [...] processo de medida do desempenho
real, sua comparao com padres preestabelecidos, observao
de desvios e instituio de aes corretivas nos casos em que estes
desvios so significativos (ibid).
Ao se planejar o qu e como fazer, esto sendo orientadas as

aes a organizar e tanto o objeto quanto as formas de dirigir e
controlar. A organizao dos recursos impe condicionantes ao
ato de planejar, dirigir e controlar. A direo conduz o processo
de planejamento, organizao e controle. O controle reorienta
o planejamento, a prpria organizao e direo. Estabelecer
essas relaes se constitui num momento sempre privilegiado do
processo de gesto.
O que administrao por objetivos ou resultados?

Uma importante decorrncia da abordagem neoclssica a
proposta da Administrao por Objetivos, que tem sido [...]
freqentemente utilizada para impor um sistema mecanicista
de metas e objetivos em uma organizao (MORGAN, 1996,
p.30). Dentro dessa abordagem foram desenvolvidos
diversos sistemas de planejamento e programas de
oramentos, a exemplo da sua referncia pela sigla PPBS
(Planning, Programming, Budgeting, System) (MORGAN,
1996, p.27).
A denominao mais recente e atualizada para

este modelo corresponde gesto por resultados,
incorporando as modernas tendncias de modelos de
gesto lgica do alcance dos objetivos pretendidos. E no
caso do servio pblico, essa diretriz tem se demonstrado,
impreterivelmente indispensvel.
186
adm_publica.indb 186 5/2/2010 11:10:50

SEO 2 - Resultados so planejados por quem e para

quem?
Entre os paradigmas organizacionais atuais e os ultrapassados
desenvolvidos por Chiavenato (2003) e apresentados por Solonca
(2005, pp.56-57) destacamos algumas tendncias da mudana
organizacional que vm sendo gradativamente assumidas na
administrao pblica. Veja as seguintes:
n As rotinas so reorientadas cada vez mais voltadas para

o cliente.
n Achatamento das estruturas verticais, com uma
enorme multiplicidade de nveis para estruturas
mais horizontalizadas, com minimizao dos nveis
hierrquicos, que se reduzem a um mnimo necessrio,
aglomerando reas afins e reduzindo cargos de chefias.
n Eliminao de setores ineficientes e da burocracia
rgida, flexibilizando as normas e reduzindo a
quantidade de papis em trnsito dentro da instituio,
por meio da reduo de formulrios e normatizaes
excessivas, padronizando e racionalizando rotinas.
n Descentralizao de arquivos e diminuio dos
documentos arquivados.
n Superao da descrio rgida de cargos e de suas
atribuies, mediante sua flexibilizao baseada na
tica.
n Receptividade nas relaes entre subordinados e
superiores.
n Maior responsabilidade de cada funcionrio, com
conscientizao pela educao.
n Oportunidade de experimentao pessoal para todos
por competncia e aproveitamento do funcionrio em
diversas funes atravs do rodzio de atividades.
n Planejamento no mais estabelecido apenas pelos
gerentes, mas a tomada de deciso fazendo parte do
trabalho de todos, sendo o homem entendido como
objetivo do planejamento, pois o coletivo est acima do
individual.
Unidade 7 187
adm_publica.indb 187 5/2/2010 11:10:50

n Reciclar as metodologias de trabalho, sendo criados

grupos de trabalho para levantar os problemas
e encontrar as solues, divulgar os problemas e
organizar para harmonizar as partes que interagem
formando um todo coeso e eficaz;
n Aumentar a produtividade e conseqente diminuio
das despesas, atingindo, assim, a lgica abaixo
apresentada na proposta dos 5 Es eficincia,
eficcia, efetividade, economicidade e equilbrio.
n Criatividade na soluo de problemas entre o grupo,
com educao para cada envolvido expressar suas
idias.
n Dar informatizao a qualquer custo, (inclusive dos
erros), para prticas de organizar, informatizar, educar,
socializar e pensar estrategicamente.
n Profissionais com viso globalizada, estratgica e
operacional da empresa, e muita dinamicidade para
exercer suas funes.
n Preparo de equipes multidisciplinares de profissionais
internos, abertos a mudanas, interagindo com
profissionais especialistas externos que possam
alavancar um processo de mudana na organizao.
Rever a viso da empresa e suas prticas cotidianas,

propiciando a criao de novos paradigmas de

organizao informatizada com processos permanentes
de educao organizacional.
Os resultados so planejados na lgica de um governo empreendedor

Esta se trata de uma nova postura da gesto pblica e da prpria
sociedade, segundo a qual o Estado passa a reconhecer os seus
limites fiscais e de endividamento, tendo que selecionar atividades a
partir de recursos escassos. Isso tem levado o governo, de acordo
com Drucker (1991, p. 55), [...] a concentrar-se nas suas funes
mais essenciais e a entregar sociedade, mediante terceirizaes
e privatizaes, muitas das suas atividades anteriormente
assumidas (CATELLI, 2001, apud SOLONCA, 2005, p.97).
188
adm_publica.indb 188 5/2/2010 11:10:50

E como essa nova concepo de governar se expressa do ponto de

vista do cidado?
Do ponto de vista dos cidados, essa nova realidade se manifesta,

tanto na desconfiana diante das ineficincias da administrao
pblica tradicional como em exigncias sempre maiores de que
os servios proporcionados pelo governo sociedade sejam
otimizados em relao aos recursos que consomem. Assim, nos
Estados Unidos constatam Osborne & Gaebler (1995, p. 152):
os cidados de hoje se recusam a pagar altos impostos

por servios cujos preos disparam, enquanto a
qualidade despenca; [...] uma frustrao crescente entre
os contribuintes no saber exatamente o que esto
recebendo pelo dinheiro que investem (ibid, p.98).
O consumo consciente, uma tendncia em ascenso no setor

privado, comea a ser irradiada tambm para a participao
consciente da cidadania na exigncia de servios de qualidade e
eqitativos por parte das instituies pblicas.
Na mesma perspectiva, foi desenvolvido o conceito de governo

empreendedor (OSBORNE e GAEBLER, 2001), que no
aparelho de Estado brasileiro h uma dcada passou a ser
identificado como administrao pblica gerencial (BRASIL,
1995).
Conforme explicita Solonca (2005, p.99, apud OSBORNE

e GAEBLER, (op. cit.), o governo empreendedor pode ser
caracterizado como um governo que pertence comunidade,
dando responsabilidade ao cidado em vez de servi-lo, visando
atender a esses cidados como seus clientes e no atendendo aos
interesses da burocracia estatal. Nessa lgica estimulada a ao e
a parceria da sociedade.
Unidade 7 189
adm_publica.indb 189 5/2/2010 11:10:50

SEO 3 - O gerenciamento por resultados nos servios

pblicos
Frente a um quadro de recursos insuficientes para atender as
enormes necessidades sociais acumuladas pela sociedade, cabe
ao Estado encontrar as formas organizacionais e de gesto mais
adequada para cumprir o seu papel na sociedade. A gesto por
resultados nos servios pblicos coloca-se nesta perspectiva.
O que administrao por objetivos e resultados?

Trata-se de uma proposta de gesto das organizaes, formulada
pelos autores neoclssicos da administrao, destacando-se na
dcada de 70: Peter Drucker e Osborne. Esto baseadas nas
propostas, as seguintes caractersticas:
n definio conjunta de objetivos por setores ou

departamento;
n interligao de objetivos departamentais;
n elaborao de planos tticos e operacionais;
n sistema contnuo de avaliao;
n participao atuante da chefia e desenvolvimento de
executivos;
n apoio intenso dos dirigentes que compem o staff da
organizao.
O planejamento estratgico empresarial surgiu como decorrncia
e amadurecimento do modelo da gesto por resultados. Mais
recentemente ambos modelos, que so complementares, tm sido
as referncias mais atuais e que tm trazido melhores resultados
na gesto dos negcios pblicos na maioria dos pases na
atualidade.
Uma gesto pblica por resultados

Na realidade, a administrao pblica buscou conhecimentos,
mtodos e tcnicas gerenciais desenvolvidas na iniciativa privada,
para vencer seus entraves patrimonialistas e burocrticos. No
Brasil a denominada administrao pblica gerencial que vem
190
adm_publica.indb 190 5/2/2010 11:10:51

assumindo esse papel, em cujo contexto se destaca a gesto por

resultados nos servios pblicos.
Alm dos princpios da administrao pblica, que voc j

estudou na unidade 5, SOLONCA (2005) aponta mais outras
cinco diretrizes gerenciais que ganham maior importncia na
perspectiva atual de uma gesto pblica por resultados, aos
quais denomina: Os 5 Es da Administrao Pblica e os tipos de
gerenciamento.
Vamos conhec-los um a um (SOLONCA, 2005, p.55):
1) Eficincia refere-se forma pela qual os objetivos

so alcanados, correspondendo otimizao dos
recursos utilizados.
2) Economicidade diz respeito ao grau de adequao
econmica dos meios (bens e servios) necessrios
realizao dos servios pblicos, verificando se est
compatvel com os custos e os preos de mercado e
alocando esses recursos na hora apropriada.
3) Eficcia - refere-se ao grau de obteno ou alcance dos
objetivos fixados.
4) Efetividade - corresponde ao grau de benefcios
alcanados pela aplicao de uma determinada
quantidade de recursos. Est relacionada com o
retorno social que a ao governamental trouxe para
a sociedade, representando uma medida de impacto
social.
5) Equilbrio - aps a promulgao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o equilbrio tomou
dimenso de princpio. Sua meta a diminuio
do dficit pblico. O princpio do equilbrio
passa a ser parmetro para o acompanhamento da
execuo oramentria. A execuo das despesas,
sem a correspondente arrecadao no mesmo
perodo acarretar, invariavelmente, resultados
comprometedores para o cumprimento das metas
fiscais.
Unidade 7 191
adm_publica.indb 191 5/2/2010 11:10:51

Assumir os princpios acima como norte de gesto pblica

pode caracterizar um governo como empreendedor, no sentido
de estar voltado para seu cliente o cidado, buscando padres
otimizados de eficincia, eficcia, economicidade, efetividade
e equilbrio. Tais prticas devem ainda ser sustentadas por
processos contnuos de avaliao e legitimao pela sociedade.
Solonca (2005, p.60) prope quatro importantes razes para

gerenciar o Servio Pblico, considerando suas razes como
determinantes:
1) o servio pblico continua mais indispensvel do que

nunca;
2) o servio pblico deve novamente provar sua eficcia e
eficincia;
3) para atingir isso, o servio pblico precisa antes de
tudo de quadros gerenciais que conduzam mudana
necessria;
4) o servio pblico deve conduzir a mudana por si
mesmo.
Para obteno de melhores resultados, o servio pblico precisa

ainda de um gerenciamento responsabilizante, o qual segundo
Solonca (2005, p.64) se caracteriza pelas quatro linhas de
pensamento a seguir:
1) consultas s pessoas que iro pr em prtica uma

deciso antes de tom-la: o tempo aparentemente
perdido para tomar esta deciso ser largamente
recuperado no momento de sua aplicao, graas a uma
melhor adeso daqueles que tm a tarefa de aplic-la;
2. responsabilizar sobre o alcance dos objetivos/resultados
e no sobre as tarefas a realizar;
3. delegar as decises operacionais para o lugar onde as
pessoas so mais competentes, incitar a tomada de
iniciativas no respeito aos princpios e s orientaes
definidas a priori, e impor um sistema de relatrios
permanente, sobretudo para aquilo que tem um carter
a normal;
192
adm_publica.indb 192 5/2/2010 11:10:51

4. favorecer as liberaes de fluxos, tanto verticais, para

tudo que concerne informao, quanto horizontais,
para reger as coordenaes das aes.
O modo de gerenciamento, acima caracterizado, em ltimos

termos est responsabilizado por seus resultados voltados para
os destinatrios da ao pblica o cidado individualmente
respeitado e a defesa dos interesses da cidadania coletivamente
representada.
As caractersticas empreendedoras, no sentido de um governo

voltado para as necessidades dos seus usurios, tm sido
enunciadas como filosofia da administrao pblica brasileira
nos ltimos dez anos. De acordo com Solonca (2005, p.100), tais
critrios constituem atualmente
[...] um dos fundamentos da poltica do governo federal

voltada para as reformas centradas na entrega sociedade
de tarefas antes assumidas pelo governo burocrtico
tradicional, mediante privatizaes, terceirizaes e
contratos de gesto com agncias e entidades pblicas.
Segundo seus proponentes originais Osborne e Gaebler, (apud

SOLONCA, 2005, p.100), a gesto pblica empreendedora adota
os princpios da gesto de negcios [...] atendimento ao cidado
como cliente, pr-atividade, iniciativa e autonomia gerencial,
controle por objetivos e metas ou governo por parcerias.
Tal opo no significa, porm, governar como quem dirige uma

empresa privada que visa, sobretudo ao lucro, [...] gerenciar com
eficincia recursos tributrios coletados, para atender com maior
eficcia ao bem comum gerando resultados, ou seja, obter o
lucro pblico que o bem estar da sociedade. De fato, ao visar
resultados que melhor respondam s demandas dos cidados
como clientes, a gesto pblica empreendedora baseada em
avaliaes contnuas (ibid) e que so realizadas pelas sociedade,
para ajustar suas estratgias, planos e metas, e aes.
Unidade 7 193
adm_publica.indb 193 5/2/2010 11:10:51

Os resultados da administrao pblica precisam ser avaliados

Teixeira e Santana (1994, apud SOLONCA, 2005, p.101)
defendem a incluso dos sistemas de avaliao de desempenho na
gesto pblica, que ainda so muito deficientes, como ponto de
pauta prioritrio nas negociaes parlamentares. Pois, uma vez
priorizada num novo modelo de gesto pblica, a avaliao de
desempenho deveria ser objeto de iniciativas como as seguintes
(ibid):
n redirecionar o sistema de avaliao dentro da

administrao governamental para uma ao centrada
no eixo da avaliao do desempenho do servio
prestado qualitativa e quantitativamente pelos
diversos setores e unidades;
n elaborar e divulgar sistemas de indicadores de
desempenho do servio pblico;
n garantir uma ampla divulgao e acompanhamento
dos indicadores e seus valores;
n orientar as polticas de recursos humanos pelos
parmetros de avaliao de desempenho.
Ao serem adotados critrios de desempenho e de obteno de

resultados como ingredientes de uma nova postura da gesto
pblica empreendedora, necessariamente as questes de mensurao
passam a assumir uma significativa maior relevncia dentro da
administrao pblica.
Atualmente, na avaliao das organizaes pblicas, tem sido

usual a definio dos resultados a alcanar, pela medio
de indicadores fsicos ou qualitativos, os quais obviamente
so insuficientes alm das dificuldades implicadas na sua
implementao.
194
adm_publica.indb 194 5/2/2010 11:10:51

SEO 4 - O controle na administrao pblica

A funo de controle est intimamente relacionada com as
demais funes do processo administrativo: o planejamento, a
organizao e a direo repercutem intensamente nas atividades
de controle da ao empresarial. Muitas vezes se torna necessrio
modificar o planejamento, a organizao ou a direo, para que
os sistemas de controle possam ser mais eficazes.
As entidades pblicas
As entidades pblicas
[...] precisam, portanto, de uma auditoria organizada e
independente em relao s suas promessas, s suposies
em que se baseiam e ao seu desempenho. No h
qualquer modo de conseguir uma retroalimentao a
partir dos resultados por ela alcanados. Dessa forma, a
nica disciplina a que podero sujeitar-se ser a da anlise
e reviso. (DRUCKER, 1977, p.189).
Cada vez maior a necessidade das entidades pblicas se

submeterem a mais provas de desempenho, e para tanto [...]
precisam raciocinar com base em suas funes, finalidades e
misses especficas (DRUCKER, 1977, p.189).
Peter Drucker (1977) destaca a potencialidade de efetivar

uma administrao por objetivos de forma atrelada ao
autocontrole, quer dizer, desenvolvendo internamente
seus prprios processos de controle interno.
Independentemente de ser uma organizao pblica

ou privada, cada participante da mesma
[...] presta a ela uma contribuio diferente, mas todos

devem colaborar para o alcance da meta comum. Os
esforos de cada um devem tomar o mesmo sentido,
e as diferentes contribuies devem compor-se entre
si, de maneira a produzir um todo sem vazios, sem
atritos e sem a desnecessria duplicao dos esforos
(DRUCKER, 1977, p.421).
Assim sendo, se o que se deseja alcanar as metas globais, cada

trabalho efetuado na empresa deve estar voltado para os objetivos
da organizao inteira. Coerentemente com esta diretriz, tambm
[...] os resultados devem ser medidos pela contribuio que cada
Unidade 7 195
adm_publica.indb 195 5/2/2010 11:10:51

um presta ao xito global da empresa. Os dirigentes devem saber

e compreender o que de cada um exigem as metas da empresa em
termos de desempenho, ao mesmo tempo em que seus superiores
devem saber que contribuio pedir-lhes e deles esperar [...]
(ibid).
O autocontrole se realiza por meio das aferies,

que so indispensveis. A maior vantagem da
administrao por objetivos talvez resida no fato
de que ela permite que os dirigentes controlem
o prprio desempenho. [...] (DRUCKER, 1977,
p.433).
Na realidade, [...] controle uma palavra de sentido

ambguo. Significa a capacidade de dirigir-se a
si mesmo e de dirigir seu trabalho. Tambm pode significar o
domnio de uma pessoa sobre outra. No primeiro sentido, a base
do controle so os objetivos [...] (ibid).
Uma filosofia para a administrao o controle revisitado

Qualquer organizao precisa ter como princpio proporcionar
uma amplido total potencialidade e responsabilidade das pessoas
que a integram, de forma a construir uma orientao comum
nos seus objetivos. Assim, os esforos de cada pessoa podem
ser orientados de forma a fomentar o trabalho em equipe e
harmonizar as metas pessoais com o bem comum.
Segundo Drucker (1977, p.433), a administrao por objetivos

e pelo autocontrole faz do interesse da empresa a meta de cada
dirigente. Ela substitui o controle externo por um controle
interno mais rgido, mais exigente e mais eficaz [...].
Entre as aptides para administrar, Peter Drucker (1977) destaca

a importncia de saber controlar, entendendo que a relao entre
os controles e a administrao precisa ser bastante aprofundada
na gesto de servios, o que nos parece muito mais importante no
caso de servios pblicos.
Drucker (1977, p.503) elabora uma interessante distino entre o

singular e o plural da palavra controle:
196
adm_publica.indb 196 5/2/2010 11:10:52

No vocabulrio das instituies sociais, a palavra controles no

corresponde ao plural de controle. [...] Os controles significam
mensuraes e informaes. O controle quer dizer direo.
Os controles dizem respeito aos meios, o controle ao fim. Os
controles ligam-se aos fatos, isto , a acontecimentos ocorridos
anteriormente. O controle relaciona-se com expectativas, isto ,
com o futuro. Os controles so analticos, preocupam-se com o
que era e o que . O controle normativo e diz respeito quilo
que deve ser.
Algumas caractersticas dos controles
Drucker (1977) diferencia trs caractersticas principais dos

controles em vigor nas empresas comerciais (ou em qualquer
outra instituio social):
n os controles no podem ser objetivos nem neutros;

n os controles devem concentrar-se nos resultados; e,
n os controles so necessrios tanto para os
acontecimentos mensurveis, quanto para os no-
mensurveis.
A avaliao da eficcia uma mediada de controle dos

resultados dos servios!
Lembrando que eficcia significa o alcance dos objetivos

pretendidos, nos reportamos mais uma vez a Solonca (2005,
p.118), na sua abordagem da eficcia da gesto pblica discutida
por meio de uma viso sistmica das interaes entre entidades
governamentais, governo e sociedade.
Unidade 7 197
adm_publica.indb 197 5/2/2010 11:10:52

Nessa perspectiva possvel identificar
[...] os diversos nveis ou enfoques de eficcia e de

percepo do valor econmico agregado pela atuao
do governo.De fato, as diferenas de percepo do
valor criado pela atuao governamental sob a tica do
governo e a sob tica da sociedade podem ser maiores ou
menores a cada momento da vida social. Tais diferenas
jamais desaparecem por completo no mundo real, uma
vez que decorrem de mltiplas variveis que se refletem
de modo diverso nas percepes dos integrantes do
governo e nos agentes da sociedade, como: diversidade de
interesses, diferenas de informao e de conhecimento,
partidarismos, variaes nas propenses individuais
e coletivas, ineficincias de mercado, segmentao
econmico-social etc.
A avaliao da eficcia do servio pblico est fundamentada ano

pressuposto da criao de valor pblico nos servios prestados, de
forma que [...] o governo, destinado a servir a sociedade, h que
gerar servios cujo valor corresponda a receitas ou economias de
custo reais percebidas pela sociedade (ibid).
Para verificar o grau de otimizao do sistema das interaes

entre as atividades das entidades governamentais, do governo
como um todo e dos agentes da sociedade, deve ser definido em
cada contexto institucional um conjunto formado por diversos
indicadores da atuao governamental, destacando-se (CATELLI,
2001, apud SOLONCA, 2005, p.118):
n o indicador da eficcia dos servios prestados pela

entidade;
n o indicador da eficincia operacional do governo;
n o indicador da contribuio social do governo;
n o indicador da eficcia governamental percebida pela
sociedade.
Na lgica de um governo empreendedor, o controle burocrtico

passa a ser substitudo [...] prioritariamente para o controle
do cumprimento dos custos orados e no para a consecuo
de metas otimizadas. Concentra-se, assim, no detalhe em
198
adm_publica.indb 198 5/2/2010 11:10:52

meio a tarefas amplas, perdendo tanto a capacidade de decidir

(OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 32) como a viso de eficcia
das polticas governamentais (SOLONCA, 2005, p.97).
Na perspectiva dos princpios empreendedores, Catelli (2000,

apud SOLONCA, 2005, pp.115-116) entende que a eficcia da
gesto pblica depende principalmente de:
n gestores competentes e bem-intencionados;

n um modelo de gesto que aproveite todo o potencial
dos gestores;
n um sistema de gesto que otimize os esforos do
governo e da sociedade em seus diferentes nveis,
grupos e segmentos;
n um sistema de informaes e de comunicaes que
possibilite o entendimento entre governo e sociedade e
a avaliao de resultados proporcionando a tomada de
decises transparentes;
n um sistema de controles internos que assegure a
legitimidade de todas as aes dos gestores, sem
prejuzo de sua eficcia.
Conforme o mesmo autor acima [...] o sistema de gesto econmica
constitui um modelo de gesto e um sistema de informaes
gerenciais que possibilita a tomada de decises pela gesto
pblica com base em critrios e princpios de eficcia econmica
(ibid).
Sntese
A gesto por resultados nos servios pblicos trata-se de

uma postura diferenciada de gesto, por estar voltada para os
resultados esperados pela sociedade como contrapartida do
governo pelas contribuies da sociedade no seu financiamento.
Assumindo este seu papel inalienvel, a administrao pblica
precisa vencer definitivamente suas amarras burocrticas e tornar-
se mais gerencial no sentido de dar respostas mais objetivas e
efetivas para a populao.
Unidade 7 199
adm_publica.indb 199 5/2/2010 11:10:52

1) Como se insere a lgica da gesto por resultados no processo

administrativo?
2) Qual a importncia da participao dos atores sociais (especifique-os)

na gesto por resultados nos servios pblicos?
3) Conceitue gesto por resultados e descreva, com as suas palavras, qual

a potencialidade da utilizao deste processo na administrao pblica
brasileira da atualidade.
200
adm_publica.indb 200 5/2/2010 11:10:52

4) Como o controle interno pode contribuir com a gesto por resultados

dos servios pblicos?
5) O que quer dizer avaliao da eficcia do servio pblico e como

possvel operacionaliz-la?
Saiba mais
Conhea o processo de avaliao do servio pblico, desenvolvido pela

Secretaria do Planejamento do Governo Federal, nos sites:
www.brasil.gov.br
www.planejamento.gov.br
Unidade 7 201
adm_publica.indb 201 5/2/2010 11:10:52

adm_publica.indb 202 5/2/2010 11:10:52
8
unidade 8
Fatores culturais e
modernizao do Estado e do
seu funcionamento
n Conceituar o que cultura organizacional,
compreendendo os fatores culturais da administrao
pblica.
n Identificar e refletir sobre a persistncia da cultura
burocrtica na administrao pblica brasileira.

n Distinguir as perspectivas de uma nova viso cultural de
n Compreender os significados da modernizao do
Estado e do aparelho de Estado.
n Conceituar o que a nova administrao pblica.
n Reconhecer a importncia de que as organizaes

pblicas orientem sua gesto, no sentido de criar valor
pblico.
n Discutir a participao popular no funcionamento do
aparelho de Estado brasileiro e suas implicaes para
uma nova administrao pblica no pas.
Sees de estudo
Seo 1 A cultura organizacional
Seo 2 A cultura burocrtica na administrao
pblica
Seo 3 Fatores culturais da administrao pblica
Seo 4 A modernizao do Estado e do aparelho
de Estado
Seo 5 O que a nova administrao pblica?
Seo 6 Criao de valor pblico

Seo 7 Participao popular no funcionamento do
aparelho de Estado
adm_publica.indb 203 5/2/2010 11:10:52


Na administrao pblica brasileira dos anos 90 j se
configuravam esforos de uma nova prtica inserida no bojo das
propostas de reforma do aparelho de Estado, as quais se inserem
em um movimento que se pode considerar como uma mudana
cultural da administrao pblica.
Durante toda a ltima dcada, as ideias sobre a modernizao do

Estado tm sido alvo de um interesse crescente, passando a ser
gradativamente incorporadas, inclusive, na administrao pblica
brasileira algumas dessas idias de modernizao do aparelho
Estado.
Verifica-se uma maior aceitao da idia de que uma das causas

bsicas para a grande crise dos anos 80 foi o prprio modelo
de Estado, a exemplo da crise do Estado de bem-estar social,
isto , do Welfare State. Se nos prprios pases europeus mais
desenvolvidos a crise chegou, muito maior ela tem se apresentado
nos pases menos desenvolvidos. Para Pereira e Spink (1998,
p.23), trata-se de uma crise fiscal do Estado, uma crise do
tipo de interveno estatal e uma crise da forma burocrtica de
administrao do Estado. , no contexto dessa crise, que se
abriram as perspectivas de assumir um carter mais gerencial na
conduo da administrao pblica.
Nesta unidade, vamos trazer uma contribuio de carter

internacional sobre o assunto, que j est se disseminando no
Brasil e, para tanto, selecionamos os aspectos que nos parecem
de maior aplicabilidade na atual administrao pblica
brasileira.
SEO 1 - A cultura organizacional

A citao de Fernando Pessoa, destacada por Motta e
Vasconcelos (2002), parece-nos bastante explicativa para
introduzir a temtica da cultura organizacional: A realidade
sempre mais ou menos do que ns queremos. Se ns somos
sempre iguais a ns prprios.
204
adm_publica.indb 204 5/2/2010 11:10:53

As organizaes tm uma cultura que foi construda na prpria

histria. Adotando o conceito de cultura organizacional como uma
varivel, estamos assumindo que a cultura muda com o tempo.
So os valores, regras, normas e maneiras de agir das

organizaes, que formam a sua cultura. A cultura
organizacional tem tanto um elemento formal como
um informal (MOTTA e VASCONCELOS, 2002):
o elemento informal: as subculturas e vises de
mundo dos membros da organizao; e,
o elemento formal: a cultura oficial da organizao.
Ainda para facilitar sua compreenso sobre a cultura das

organizaes pblicas no Brasil, apresentamos a concepo de
cultura organizacional elaborada por Schein (apud MOTTA e
VASCONCELOS, 2002):
n varivel que muda com o tempo;

n percebida por meio de artefatos, linguagem, mitos,
valores, arquitetura, ritos, etc.;
n resultado da luta por adaptao ao ambiente e
integrao interna do grupo organizacional;
n conjunto de premissas bsicas institucionalizadas na
organizao.
Assim sendo, a administrao pblica brasileira tem a sua cultura
histrica e socialmente construda.
SEO 2 - A cultura burocrtica na administrao

pblica
Qualquer mudana cultural da administrao pblica brasileira
vai encontrar, ainda incrustados em prticas institucionais,
elementos e desdobramentos de, pelo menos, trs sculos de
colonizao que foram impostos e assumidos por polticos,
administradores, tcnicos e por setores sociais, ao longo do
tempo (FELICSSIMO, 1992).
Unidade 8 205
adm_publica.indb 205 5/2/2010 11:10:53

Assim, da mesma forma, tambm resqucios do patrimonialismo

e de um estamento ainda persistem em no abandonar a
O que existiu na realidade brasileira foi um estamento

patrimonial, que se constituiu como grupo poltico dirigente
e reproduziu no Brasil, o modelo portugus do sculo
XIV, da poca de Dom Joo I, o chamado Mestre de
Avis:
um estamento originalmente aristocrtico que vai se

tornando cada vez mais burocrtico, sem perder, todavia,
seu carter aristocrtico. Este estamento no mais
senhorial, porque no deriva sua renda da terra, mas
patrimonial, porque a deriva do patrimnio do Estado,
que em parte se confunde com o patrimnio de cada um
de seus membros (PEREIRA, 2001, p.226).
Desde o Brasil imprio, o poder pblico brasileiro esteve na mo de

[...] burocratas, porque sua renda deriva essencialmente
do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de
sua escolha no so racionais-legais, e porque constroem
um complexo sistema de agregados e clientes em torno
de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio
privado com o estatal.
E como se insere a cultura burocrtica na

administrao pblica brasileira?
Nas dcadas da primeira metade do sculo XX, segundo Pereira

(2001, p.230),
quando a burocracia estamental, de carter aristocrtico,
comea a ser infiltrada por elementos externos, de
origem social mais baixa (clero e militares do Exrcito),
claro que j no podemos mais falar com preciso
de um estamento patrimonial a administrao
pblica burocrtica que est surgindo, o autoritarismo
burocrtico-capitalista que est emergindo.
Todavia, mesmo relativamente recente, a cultura burocrtica

que se torna a marca cultural mais presente no entendimento do
povo sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira.
206
adm_publica.indb 206 5/2/2010 11:10:53

No senso comum, se superpem caractersticas burocrticas

weberianas com os tpicos desvios da burocracia, como a
impessoalidade, papelada, atrasos, desrespeito pela populao e
mau atendimento ao pblico.
Desde a dcada de 70, cresceu uma insatisfao bastante

disseminada contra a administrao pblica burocrtica em
diversas partes do mundo. Esta afirmao, segundo Ostrom
(apud PEREIRA e SPINK, 1973), est relacionada com uma
sensao de crise que se desenvolveu no campo da administrao
pblica ao longo da ltima gerao e que, possivelmente,
originou-se da insuficincia do paradigma inerente teoria
tradicional da administrao pblica (a cultura burocrtica).
SEO 3 - Fatores culturais da administrao pblica

As diversas publicaes de Bresser Pereira, Ministro do ento
presidente Fernando Henrique Cardoso para a Reforma
do Aparelho de Estado, no deixam dvidas quanto ao
pressuposto de que o novo marco terico da administrao
pblica diz respeito a uma administrao gerencial, substituindo
a perspectiva anterior de administrao pblica de carter
burocrtico (PEREIRA e SPINK, 1998).
Historicamente a administrao pblica fez parte

dos processos polticos nos quais se inseriu. A
prpria teoria da administrao apenas muito
recentemente iniciou um movimento de
gradativa explicitao da necessidade

de desfazer o falso afastamento
da administrao dos processos
polticos. Amplia-se tambm, o
reconhecimento de que, para o
cidado, administrao e poltica
fazem parte do mesmo conjunto de representaes
intersubjetivas sobre o Estado. Se o Estado consiste de um
conjunto de normas e organizaes, ele , porm, mais do
que isso. Ele , em ltima anlise, um construto coletivo
que deriva das interaes destas normas e organizaes
entre si e com o cidado. Como construto coletivo, ele
se produz e se reproduz em diversos nveis do cotidiano
(FELICSSIMO, 1992, p.18).
Unidade 8 207
adm_publica.indb 207 5/2/2010 11:10:53

Existe uma filosofia de gesto pblica, baseada no seguinte

pressuposto: os cidados esperam dos gerentes pblicos, as
responsabilidades ticas que assumem ao tomar posse de seus
cargos e ( isso) o que constitui a virtude no exerccio de suas
funes (MOORE, 2002, p.19).
Por uma nova viso cultural de administrao pblica!

Segundo Moore (2002, p.23), entre as mais importantes
instituies que necessitam de reforma esto as nossas idias
correntes, e convencionalmente mantidas, acerca do que os
gerentes pblicos podem e devem fazer em nosso benefcio.
A gesto estratgica do setor pblico pressupe muita nfase nos

resultados e um foco em responder mais rapidamente a cenrios
em mudana. Quer dizer, criando organizaes adaptveis e
flexveis. Essa tambm uma mudana cultural.
SEO 4 - A modernizao do Estado e do aparelho de

Estado
A Assemblia Geral das Naes Unidas de 1996 (112a
Sesso Plenria) adotou uma resoluo sobre administrao
pblica e desenvolvimento, exortando as agncias financeiras
internacionais, mais especificamente as instituies de Bretton
Woods:
[...] a auxiliarem os Estados-membros envolvidos em

programas de reestruturao econmica a adotarem
polticas nacionais que visassem ao gerenciamento
e melhoria de seus recursos humanos, alm disso,
orientavam suas prprias agncias a concentrar
atividades, entre outras coisas, no fortalecimento da
capacidade dos governos para o desenvolvimento de
polticas, a reestruturao administrativa, a reforma do
servio pblico, o desenvolvimento de recursos humanos
e o treinamento em administrao pblica.
Vamos nos questionar sobre qual seria a melhor maneira para

melhorar o desempenho do setor pblico: a reforma institucional ou
a gesto aperfeioada?
208
adm_publica.indb 208 5/2/2010 11:10:53

A resposta aponta tanto para a melhoria da gesto, quanto a

reforma institucional, desde que voltadas para os interesses da
cidadania.
A modernizao da administrao pblica

Entre as causas do crescente interesse pela modernizao do
aparelho de Estado, Pereira e Spink (1998, p.22) destacam que:
A razo bsica, provavelmente, est na percepo generalizada
de que no basta o ajuste estrutural (ajuste fiscal, liberalizao do
comrcio, privatizao e desregulamentao) para se retomar
o crescimento. Isso tem sido feito sistematicamente pelos
pases endividados e no tem resolvido seu problema.
Moore (2002, p.19) destaca a importncia de que

na administrao pblica sejam estabelecidas [...]
estruturas de diagnsticos, para guiar os gerentes nas
anlises dos cenrios em que trabalham e na avaliao
do potencial para ao efetiva.
Segundo Moore (2002, p.20), sua obra focaliza gerentes e no

organizaes. Sua contribuio se constitui, portanto, como uma
teoria normativa (e no positiva) ao sugerir o que os gerentes
pblicos devem pensar e fazer e trata do comportamento
administrativo (e no organizacional).
Mesmo desenvolvendo seus conceitos a partir de experincias

concretas de outra realidade cultural (os EUA), a obra de Moore
(2002) tem uma contribuio importante para a modernizao da
Como exemplo, temos a aplicao das referncias conceituais

desenvolvidas por Moore (2002) que tm sido validadas no
Brasil pelo trabalho de modernizao gerencial desenvolvido no
INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao
e Qualidade Industrial), obviamente que ainda necessita
de adaptaes cultura brasileira e aos diferentes tipos de
organizaes pblicas existentes no pas, mas j um comeo.
Unidade 8 209
adm_publica.indb 209 5/2/2010 11:10:54

A inspirao no modelo de gesto privada tem

sido a tnica das novas propostas gerenciais da
administrao pblica. Todavia, quando a finalidade
radicalmente diferente (quando no oposta), lucro,
funo social, e mtodos devem ser reavaliados
constantemente e no, simplesmente transpostos.
Ambos os setores da administrao, pblico e privado,

necessitam de qualidade, eficincia e eficcia, mas o significado
destes conceitos difere na lgica pblica ou privada. No setor
pblico todos esses conceitos precisam estar, inevitavelmente,
subordinados efetividade social das aes prestadas.
Na apresentao de Julio Bueno edio brasileira da obra de

Moore (2002, pp.11-12), ele afirma que a modernizao da
prestao de servios sociedade, implica:
[...] aprimorar o controle social, permitindo sociedade

um melhor controle da administrao pblica, combater
o patrimonialismo e o clientelismo, fazer mais ao
menor custo possvel, aumentando substancialmente sua
eficincia, pois no h recursos infinitos para o alcance de
todos os objetivos sociais, e, por fim, valorizar o servidor
pblico.
Assim sendo, o modelo de gesto e os resultados a alcanar em

qualquer processo de modernizao da administrao pblica,
devem estar condicionados ao conjunto de todos os objetivos
buscados.
Entre os princpios que tem se sustentado para orientar a

modernizao da administrao pblica, destaca-se a criatividade
e empreendedorismo dentro do setor pblico. Todavia sempre de
forma subordinada a critrios democrticos de gesto.
SEO 5 - O que a nova administrao pblica?

Nesta seo vamos abordar o aperfeioamento da gesto. A
prtica gestora aqui o foco central e visa a contribuir para saber
como os gerentes pblicos podem melhorar suas atuaes no
trabalho.
210
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A melhor prtica gerencial inegavelmente uma

importante via para que as organizaes do setor pblico
venham a ter melhor desempenho e, assim, entre outras
vias, possam melhor cumprir seu papel social.
Em mbito internacional j se fala em uma nova

administrao pblica desde meados da dcada
passada (FERLIE, 1999), o que tambm comeou a
acontecer no Brasil, praticamente na mesma poca.
Para cumprir com responsabilidade o exerccio das polticas

pblicas que lhes cabe, as organizaes pblicas devem encontrar
formas e instrumentos flexveis para realizar objetivos pblicos
em constante mudana.
Para definir o sucesso na gesto pblica, Moore (2002, pp.29,30)

primeiro define as vises parciais equivocadas que no do conta
do seu significado pblico:
n o sucesso pessoal e a reputao dos prprios gerentes;

n a realizao administrativa na criao de organizaes
grandes, durveis e poderosas;
n a eficcia na obteno dos resultados polticos
preferenciais dos dirigentes.
Moore (2002, p. 30) prope identificar o xito administrativo

[...] no setor pblico com a criao e reorientao dos
empreendimentos do setor pblico, de forma que o valor pblico
aumente tanto no curto como no longo prazo.
Esse sucesso da gesto pblica pode significar, em diferentes

oportunidades:
n aumento da eficincia, efetividade e eqidade de aes

que j vm sendo desenvolvidas;
n implantar programas para satisfazer novos projetos
polticos ou atender a uma nova necessidade no cenrio
de trabalho da organizao;
n refazer a misso da organizao, reposicionar a
organizao no seu cenrio poltico e de trabalho.
Unidade 8 211
adm_publica.indb 211 5/2/2010 11:10:54

Ao analisar os conceitos e as caractersticas da nova

administrao pblica, Guimares (2003) defende a insero da
abordagem da competncia nesse contexto.
Existem quatro modelos da nova administrao pblica que

foram propostos por Ferlie (1996):
1. impulso para a eficincia,

2. downsizing e descentralizao,
3. em busca da excelncia, e
4. orientao para o servio pblico.
Guimares (2003) prope a abordagem da competncia, entendida

tanto como mecanismo de flexibilidade e de inovao da gesto
organizacional, como forma de controle e de excluso sociais, assim
pretendendo superar as dificuldades que associou aplicao
das concepes apresentadas por Ferlie (1999) na gesto de
organizaes pblicas.
Guimares (2003) ainda considera que, o desafio dos gestores de

organizaes pblicas, coloca-se na necessidade de desenvolver
competncia para realizar a gesto pblica de forma eficiente
e com efetividade social. Para tanto, pressupe a prestao de
um servio pblico de qualidade, o que implica a satisfao das
necessidades da populao, quer dizer, que deve estar orientado
para o desenvolvimento e uso do conceito de cidadania.
SEO 6 - Criao de valor pblico

No contexto do governo estadunidense ao final do sculo 20,
Moore (2002) nos traz um conceito novo que consideramos
fundamental para pautar a modernizao da administrao
pblica. Trata-se da ideia de que cabe s organizaes pblicas
criar valor pblico.
J na introduo de sua obra, Moore (2002, p.19) explicita

como objetivo daquele trabalho: expor uma estrutura de
raciocnio prtico para orientar gerentes de empresas pblicas. A
questo que o autor responde : [...] como os gerentes pblicos
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adm_publica.indb 212 5/2/2010 11:10:54

devem pensar e fazer para criar valor pblico, explorando as

circunstncias particulares nas quais se encontrem.
Segundo a perspectiva acima, Moore (2002, p.31)

define assim o sucesso administrativo: aumentar o
valor pblico produzido por organizaes do setor
pblico tanto no curto como no longo prazo. Como
produzir valor uma ideia originada do setor privado,
a diferena est em produzir um bem pblico, logo,
de valor pblico e no apenas cujo valor financeiro seja
agregado a qualquer produto.
Moore (2002, p.20) prope formas ou [...] tipos especiais de

intervenes que os gerentes podem levar a efeito para explorar o
potencial dos seus cenrios polticos e organizacionais, a fim de
criar valor pblico.
Pereira e Spink (1998, p.27) tambm se referem a uma nova

administrao pblica, atribuindo-lhe que: no basta ser efetiva
em evitar o nepotismo e a corrupo: ela tem de ser eficiente
ao prover bens pblicos e semi-pblicos, que cabe ao Estado
diretamente produzir ou indiretamente financiar.
Pereira e Spink (1998, p. 27), referem ainda que se trata de construir,
ao invs da velha administrao pblica burocrtica, uma

nova forma de administrao, que tomou de emprstimo
os imensos avanos por que passaram, no sculo
XX, as empresas de administrao de negcios, sem
contudo perder a caracterstica especfica que a faz ser
administrao pblica: uma administrao que no visa
ao lucro, mas satisfao do interesse pblico.
Catelli e Santos (2004), por sua vez, demonstram como nos

ltimos 20 anos tem crescido a demanda pelo melhor uso
possvel dos recursos arrecadados pelo governo, o que mais
visvel nas sociedades democrticas de economias avanadas e
emergentes. neste contexto que se insere a postura do governo
empreendedor, voltado para o cidado como cliente. A busca
de padres otimizados de eficincia e eficcia, na gesto pblica
comprometida com resultados, faz com que a mesma se oriente
por processos de avaliao contnua e de legitimao pela
sociedade.
Unidade 8 213
adm_publica.indb 213 5/2/2010 11:10:55

Entretanto, contrariamente ao conceito de valor pblico que voc

j estudou, na realidade da administrao pblica brasileira ainda
persistem os sistemas de avaliao, que quase na sua totalidade,
ainda so apenas economicamente pautados, restritos sua
expresso monetria, medindo somente os custos da gesto
pblica (CATELLI e SANTOS, 2004), quando o fazem.
a abordagem dos benefcios da atuao governamental para a sociedade
que se faz necessria e que ainda se restringe a puros ndices fsicos e
escalas qualitativas, que impossibilitam uma avaliao dos resultados
em termos de custos e benefcios em escalas mais abrangentes de
avaliao da gesto pblica (CATELLI e SANTOS, 2004).
As medidas econmicas dos benefcios da atuao governamental

para a sociedade so ainda muito limitadas para identificar o valor
criado pela gesto pblica. Esse seria um valor econmico agregado
cuja determinao pode ser efetuada se forem considerados custos de
oportunidade, e adotados princpios e critrios de sistemas de gesto
econmica (CATELLI e SANTOS, 2004) e tambm social.
SEO 7 - A participao popular no funcionamento do

aparelho de Estado
Como voc j estudou,
nas tarefas de realizar o (pressuposto) interesse nacional,
as elites dirigentes, ao longo de nossa histria, no
tm feito mais que favorecer determinadas classes.
Percebemos isso mesmo em nvel administrativo: os
servios pblicos nos bairros elegantes das grandes
cidades so muito superiores aos fornecidos periferia
(ALENCAR CARPI e RIOZINHOS, 1985, p.328).
um Centro de Sade, ou uma escola pblica
um Centro de Sade, ou uma escola pblica.

falso pensar que a sociedade brasileira est alienada e perdeu
o seu dinamismo. Segundo os autores acima referenciados [...]
ela est extremamente ativa, embora sua ao poltica e cultural
dificilmente aparea nos grandes veculos de comunicao de
massa. O Brasil vive hoje (desde a Nova Repblica) nas lutas
dos trabalhadores os verdadeiros construtores do nosso milagre
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adm_publica.indb 214 5/2/2010 11:10:55

econmico que se reorganizaram em novos moldes [...]. Esse

movimento no est claro no momento atual.
Por referncia ao tema da descentralizao,

Felicssimo (1992, p.20) situa uma tendncia de
discutir a administrao pblica por meio de
um movimento pendular que privilegia ora a
administrao pelo pblico, ora a administrao
para o pblico, rejeitando-se, s vezes asperamente,
o modelo de administrao do pblico. O autor
citado considera que essa tendncia pendular revela
uma visvel incapacidade do Estado brasileiro em
atender, com eficincia e eficcia, s demandas da
maioria da populao.
Consideramos que no caso da administrao pelo pblico que se

pode falar de participao popular no funcionamento do aparelho
de Estado. Pois, nesse caso,
ocorre a emergncia da presena direta, e no indireta, do

cidado na esfera pblica como algum presente, cidado
este que tem direitos e deveres para com os demais
membros da sociedade. A administrao no mais
(apenas) pblica, mas sim, coletiva; conhecimento um
bem social e no individual. A referncia de ao que o
indivduo est dentro do Estado e o Estado se confunde
com a sociedade. (FELICSSIMO, 1992, p.20).
Pois, somente com a efetiva participao da cidadania, no interior

da gesto dos servios pblicos, esses conseguiro cumprir a sua
finalidade maior: trabalhar para produzir melhorias na qualidade
de vida dessa mesma populao.
Unidade 8 215
adm_publica.indb 215 5/2/2010 11:10:55

1) Conceitue, com suas prprias palavras, o que cultura organizacional

e comente como esse conceito se aplica na administrao pblica
brasileira.
2) Indique trs caractersticas que demonstrem a persistncia da cultura

burocrtica na administrao pblica brasileira.
3) O que voc entende por fatores culturais da administrao pblica?

Exemplifique.
216
adm_publica.indb 216 5/2/2010 11:10:55

4) Quais as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao

pblica brasileira?
5) Como se diferencia a modernizao do Estado e do aparelho de

Estado?
6) Conceitue o que a nova administrao pblica.
Unidade 8 217
adm_publica.indb 217 5/2/2010 11:10:55

7) Qual a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua

gesto no sentido de criar valor pblico?
8) Discuta a participao popular, atualmente existente no funcionamento

do aparelho de Estado brasileiro.
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adm_publica.indb 218 5/2/2010 11:10:55

Sntese
Nesta nossa ltima unidade da disciplina Administrao

Pblica Gerencial, voc aprendeu os principais significados de
uma mudana cultural de superao do modelo burocrtico da
administrao pblica, no sentido da modernizao do Estado e
do aparelho de Estado, em cujo contexto se desenvolve uma nova
concepo de administrao pblica.
De acordo com esse novo referencial, percebemos a importncia

de que as organizaes pblicas orientem sua gesto no sentido
de criar valor pblico.
Esse resultado central, que d sentido a qualquer administrao

pblica, se refora com a efetiva participao popular no
funcionamento do aparelho de Estado brasileiro. E as
implicaes destas prticas, corretas para uma nova administrao
pblica no pas, so altamente desejveis e relevantes no sentido
das instituies pblicas cumprirem seu papel social para com a
toda populao que integra a sociedade brasileira.
Saiba mais
Para continuar se aperfeioando nas novas ferramentas disponveis,

com o objetivo de efetivar uma gesto mais estratgica no governo, de
forma comprometida com os resultados pretendidos e necessrios para
a administrao pblica no atual contexto brasileiro, recomendamos
estudar, por inteiro, o livro: Mark, Moore Criando valor pblico: gesto
estratgica no governo. Rio de Janeiro: Uniletras, 2002).
Unidade 8 219
adm_publica.indb 219 5/2/2010 11:10:55

adm_publica.indb 220 5/2/2010 11:10:55
Para concluir o estudo
Nesta disciplina voc teve uma base histrico-conceitual

para poder adotar, no seu trabalho, posturas gerenciais
sobre a prpria atividade, de forma comprometida com a
finalidade social da instituio a qual est vinculado.
De acordo com a perspectiva acima, inicialmente, voc

aprendeu a distinguir os conceitos de Estado, governo
e administrao pblica, reconhecendo suas concepes
histricas, pois, a administrao pblica, na atualidade,
produto da prpria histria e o espao das polticas
pblicas integradas compem o seu objeto de trabalho
privilegiado.
Nas formas de funcionamento, assumidas pela

administrao pblica brasileira, foram focados as bases
constitutivas e modos ope racionais dos servios
pblicos.
No processo de reforma do aparelho de Estado e

sua trajetria recente no pas, chegamos concepo
de administrao pblica gerencial. As tendncias
internacionais de modernizao, as potencialidades do
controle na administrao pblica e de uma gesto por
resultados, caracterizam a mudana cultural necessria
da administrao pblica brasileira para, assim, poder
superar suas heranas patrimonialistas e seus entraves
burocrticos e, finalmente, cumprir sua finalidade de
estar a servio da cidadania.
Parabns por seu aprendizado! Agora com voc!
adm_publica.indb 221 5/2/2010 11:10:55

222
adm_publica.indb 222 5/2/2010 11:10:55

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226
adm_publica.indb 226 5/2/2010 11:10:56

Sobre a professora conteudista
Ruth Terezinha Kehrig

Graduada em Administrao de Empresas pela FURB
Fundao Universidade Regional de Blumenau
(1977), Especialista em Administrao Pblica
pela ESAG/UDESC (1978), Licenciada em Sade
Pblica em nvel de ps-graduao pela Universidade
do Chile (1979), Mestre em Sade Pblica com
meno em Administrao de Servios de Sade pela
Universidade do Chile, e, Doutora em Sade Pblica
com rea de concentrao em Polticas, Planejamento e
Administrao de Servios Pblicos pela Universidade
de So Paulo USP.
Experincia profissional de 27 anos junto Secretaria de

Estado da Sade onde desempenhou diversas funes,
destacando-se como Coordenadora Regional de Sade,
Assessora de Planejamento, Diretora de Servios Bsicos
de Sade e Chefe de Desenvolvimento de Recursos
Humanos.
professora do Mestrado em Sade Coletiva da

UNOESC de Joaaba e na graduao nos Cursos
de Administrao Pblica e Gesto de Cidades da
FASSESC, onde trabalha com as disciplinas de
Polticas Pblicas, Teoria Organizacional e Modelos
de Gesto, alm de professora autora e tutora da
UNISULVIRTUAL. pesquisadora com apoio do
CNPQ e FAPESC, com trabalhos publicados na rea de
polticas pblicas e teoria organizacional.
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Respostas e comentrios das
atividades de autoavaliao
Unidade 1
1. Elabore, com suas palavras, um conceito de Estado que
seja passvel de explicitar sua importncia na administrao
pblica. Justifique sua resposta.
Resposta: Voc pode ter se referido a diferentes concepes
de estado, desde que demonstre ter entendido a importncia
do contexto histrico, poltico e ideolgico presente na
concepo adotada e as implicaes deste conceito na
operao do aparelho de Estado por meio da administrao
pblica.
2. Entre as formas de governo existentes na atualidade, como

se insere o Brasil? Justifique sua resposta, comparando a
condio brasileira com outros dois expoentes internacionais
de formas de governo.
Resposta: O Brasil uma repblica federativa. Exemplos de
repblicas so muitos, at a Argentina. O modelo federativo
do governo brasileiro segue o modelo dos Estados Unidos.
3. Comente e critique, com as suas prprias palavras, um

conceito de Estado.
Resposta: Independentemente do conceito, o que importa
o exerccio do aluno desenvolver seus comentrios pessoais
a respeito. Digamos, ao assumir o conceito tradicional de
que Estado compreende territrio, povo e governo,
preciso interpretar o que quer dizer esta afirmao. Poderia
ser algo assim: a reduo das palavras no d conta das
relaes possveis (democrtica ou autoritria) entre povo e
governo, e/ou, idia de territrio cabe associar o conceito de
soberania do Estado.
adm_publica.indb 229 5/2/2010 11:10:56

4. Que governo e qual sua importncia na sociedade?
Resposta: Governo o aparelho de Estado, quer dizer, compreende o
conjunto de rgos e instituies que operam o Estado. E ainda, aqui,
cabe explicitar sua reflexo sobre a importncia para a sociedade de ser
representada por um Executivo, um Legislativo e um Judicirio, pois o
Estado moderno representativo.
5. Elabore uma definio prpria para a administrao pblica.

Resposta: Trata-se de uma definio elaborada com as prprias palavras
do aluno, devendo ser evitadas as citaes do livro didtico ou de
qualquer outra fonte. O importante destacar o que j assimilou at
aqui no estudo desta disciplina.
6. Como se relacionam Estado, governo e administrao pblica?

Resposta: A relao conceitual e real: o Estado possui entre
seus componentes um governo que administrado segundo as
especificidades do setor pblico. Tais relaes se fundamental por
princpio tico e moral em nome do interesse pblico da populao.
Unidade 2
1. Indique trs contribuies conceituais derivadas da histria da
administrao pblica para a formao da teoria da administrao.
Resposta: Entre outras possibilidades, destacam-se as prticas
para a boa administrao pblica (de Confcio na China); a secular
organizao militar; os estudos de Weber sobre a burocracia estatal.
2. Assinale quais das formas de Estado, abaixo, marcaram a entrada da

administrao pblica no incio da Idade Moderna.
Resposta: As alternativas corretas so D e E.
3. O que significa para um Estado ser representativo?

Resposta: Basicamente, a sua instituio representar os interesses da
populao.
230
adm_publica.indb 230 5/2/2010 11:10:56

4. O Brasil um Estado de direito? Justifique sua resposta.
Resposta: Basicamente, amparado em uma ordem constitucional e,
portanto, legal.
Unidade 3
1. Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira
que foram herdadas do Estado patrimonial portugus.
Resposta: O estamento e o patrimonialismo, descrevendo como se
reproduziram estas prticas no perodo do Brasil colonial.
2. Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira

que foram herdadas do Estado estamental portugus.
Resposta: Entre outras possibilidades, destaca-se:
Foi dentro dos rgos do estamento burocrtico, composto por uma
camada dirigente privilegiada, que se formou a aristocracia brasileira.
A tendncia da administrao pblica brasileira de empregar parentes
dos seus dirigentes, tentado perpetuar o poder oligrquico pela via
hereditria, pela nomeao de funcionrios ou apoio a polticos que
sejam os prprios herdeiros para permanecerem os mesmos no poder.
3. D dois exemplos sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na

Resposta: Entre outras possibilidades, destaca-se:
- o uso do dinheiro pblico em interesse particular e a corrupo nas
licitaes desvirtuadas com propinas aos agentes pblicos.
4. Faa uma sntese do quadro administrativo do perodo colonial no

Brasil.
Resposta: Diretamente subordinado ao Rei de Portugal e centralizado
na estrutura de um governo-geral, assistido por uma provedoria
financeira e uma ouvidoria da justia, o quadro administrativo se
materializava por meio dos capites hereditrios.
231
adm_publica.indb 231 5/2/2010 11:10:56

5. Identifique, historicamente e na atualidade, expresses do coronelismo
na administrao pblica brasileira.
Resposta: Desde o perodo da Repblica Velha, eram os grandes
proprietrios de terras que ditavam as ordens polticas e controlavam
no cabresto a vida e votos dos habitantes da regio. Conforme se
pode constatar na mdia nacional, ainda no Nordeste e regies do
Sul do Brasil, esta realidade no foi suficientemente superada pela
administrao pblica.
6. Como as oligarquias participaram e/ou participam da administrao

pblica brasileira?
Resposta: Famlias que representam a oligarquia brasileira continuam
ostensivamente no poder poltico nacional.
7. Identifique e faa uma reflexo pessoal sobre as principais

caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas.
Resposta: O ponto mais importante a destacar a entrada do pas
em uma era em que, frente ao patrimonialismo antes imperante,
se consolidaram esforos para iniciar uma administrao pblica
burocrtica no Brasil.
8. Descreva quais foram as origens da formao do Estado burocrtico no

Brasil.
Resposta: Destaque para a burocracia estatal portuguesa transmigrada
junto com a famlia Real em 1808, mas o modelo administrativo
continuava patrimonialista, tornando-se uma administrao
propriamente burocrtica somente em 1938, com a criao do DASP
Departamento Administrativo do Servidor Pblico.
9. Assinale as alternativas verdadeiras, como sendo configurao da

administrao pblica brasileira nos governos militares brasileiros
(1964-1984):
Resposta: Todas as alternativas so verdadeiras.
232
adm_publica.indb 232 5/2/2010 11:10:56

Unidade 4
1. Desenvolva uma concepo de Polticas Pblicas, derivada do seu
aprendizado at esta unidade.
Resposta: Desenvolver um pouco mais do que qualquer uma das
concepes apresentadas no livro didtico desta disciplina.
2. Existem polticas pblicas que no sejam polticas governamentais?

Justifique sua resposta.
Resposta: Sim, quando o governo no participa diretamente daquela
poltica pblica, por exemplo, tem polticas de proteo ambiental, que
so assumidas apenas por ONGs ou outras organizaes da sociedade
civil, ou mesmo por empresas, em nome da sua responsabilidade social
corporativa. Ou, o caso de uma poltica pblica sindical, por exemplo.
3. Como se pode caracterizar a dimenso poltica do espao pblico?

Resposta: Quando nesse espao pblico so construdas as decises
polticas.
4. O que voc sabe sobre o processo de formulao da poltica de

segurana em seu municpio e no seu estado?
Resposta: Especificar quais sejam, como surge, quem as formula, de
que maneira e com quais objetivos. Reportar-se aos beneficirios
da poltica. Existem muitas variaes possveis. Apenas, recomenda-
se como pr-requisito que contemple o reconhecimento dos
problemas sociais a que vai responder, a sua comunicao ampla a
toda a populao e o controle social desde a formulao, durante a
implementao e como o principal eixo de avaliao.
5. Indique nas polticas pblicas, abaixo relacionadas, quais tendem a ter

um carter de poltica social (A), ou poltica econmica (B), ou poltica
socioeconmica (C):
Resposta:
a) ( A ) poltica de sade
b) ( A ) poltica de educao
c) ( C ) poltica agrria
d) ( B ) poltica de emprego
e) ( B ) poltica tributria
f) ( B ) poltica de rendas
233
adm_publica.indb 233 5/2/2010 11:10:57

6. Qual a contribuio da existncia de polticas pblicas integradas para
a efetividade de uma poltica de segurana? Busque dois exemplos da
sua realidade.
Resposta: Pense em problemas da segurana que somente podero ser
resolvidos com a integrao de outras polticas - sociais, econmicas e
socioeconmicas. Por exemplo, no caso do menor abandonado e do
aumento da criminalidade na realidade social brasileira atualmente.
Unidade 5
1. Voc acaba de estudar os princpios que regem o dia-a-dia do
desenvolvimento da Administrao Pblica. Agora necessrio que
voc pesquise e anote um exemplo o qual j tomou conhecimento que
aconteceu ou acontece na Administrao Pblica, a fim de fazer uma
relao da teoria com a prtica.
Resposta: Voc pode trazer um exemplo prtico sobre qualquer um
dos princpios estudados. Por exemplo, a legalidade, a moralidade, a
supremacia do interesse pblico, entre outros.
2. Qual o princpio adotado pela Constituio Federal para a repartio de

competncia e o que ele significa?
Resposta: Os servios pblicos se desenvolvem por meio da repartio
de competncias e atribuies entre a Unio, Estados e Municpios, de
acordo com o princpio federativo.
3. Qual a tcnica adotada pelo Brasil para a repartio de competncias?

Resposta: Para proceder repartio de competncias, deve ser
distinguido o interesse geral ou nacional, do interesse regional/
estadual, e do interesse local/municipal.
4. A Constituio Federal reparte as competncias expressamente ou

implicitamente? Explique.
Resposta: As competncias esto explicitamente repartidas pela
Constituio Federal entre os trs nveis de governo.
5. Qual a diferena entre competncia exclusiva e competncia privativa?

Resposta: A competncia exclusiva no comum aos demais entes
federativos, mas exclusiva da Unio. Agora tanto os estados mebros,
quanto os municpios podem ter competncias privativas na sua esfera
prpria de atuao.
234
adm_publica.indb 234 5/2/2010 11:10:57

6. Sabemos que nos Municpios, como na Unio e nos Estados, temos
os trs Poderes definidos na Constituio. Porm, quem exerce ou
representa cada um deles nos Municpios?
Resposta: No municpio o Poder Executivo exercido pelo prefeito, o
Poder Legislativo exercido pela Cmara Municipal de Vereadores e
no existem rgos municipais do Poder Judicirio, pois as Comarcas
fazem parte da estrutura estadual.
7. No Distrito Federal a quem atribuda a representao do Poder

Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio?
Resposta: O Poder Legislativo do Distrito Federal exercido pela
Cmara Legislativa que se compe de Deputados Distritais.
O Poder Executivo do Distrito Federal exercido pelo Governador.
O Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade, no dele, pois,
nos termos do art. 21, XIII, compete Unio organizar e manter o Poder
Judicirio do Distrito Federal.
Unidade 6
1. Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo da Nova
Repblica (governo Sarney).
Resposta: Entre outras se destaca:
- intensifica-se o programa de desestatizao anteriormente iniciado e
a despatrimonializao social do Estado brasileiro.
2. Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo do

governo Collor/Itamar.
- reduo do nmero de ministrios e a privatizao.
3. Apresente o que voc considera a maior qualidade e o maior problema

do Plano de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido no governo
FHC.
- como qualidade, a profissionalizao do servidor;
- como problema, a privatizao da sade e da educao.
235
adm_publica.indb 235 5/2/2010 11:10:57

4. Conceitue reforma do aparelho de Estado e comente sobre o seu
significado na sociedade brasileira do final do sculo 20 e incio do
sculo 21.
Resposta: Trata-se da reorganizao do aparelho de Estado. Quando
se elege um governo com maior apoio popular pode-se pressupor a
priorizao das polticas sociais.
5. Quais os dois principais avanos da reforma do aparelho de Estado,

encaminhada no governo FHC, em relao s experincias anteriores
de reforma da administrao pblica no Brasil?
Resposta: Tanto teve por proposta bsica transformar a administrao
pblica brasileira, de burocrtica, em gerencial, como promover uma
descentralizao entre os nveis de governo, chegando inclusive
transferncia de recursos e atividades s mais diversas formas
de governo local e organizaes no-governamentais ou outras
expresses da sociedade civil organizada.
Unidade 7
1. Como se insere a lgica da gesto por resultados no processo
administrativo?
Resposta: Na lgica da gesto por resultados, todo o processo
administrativo planejamento, organizao, direo e controle - tm
que se orientar por resultados.
2. Qual a importncia da participao dos atores sociais (especifique-os)

na gesto por resultados nos servios pblicos?
Resposta: Somente quando a gesto dos servios pblicos se abrir
com transparncia para a participao de grupos da sociedade
civil organizada e/ou representaes da prpria comunidade, a
administrao pblica vai estar voltada efetivamente para resultados
de interesse da populao.
236
adm_publica.indb 236 5/2/2010 11:10:57

3. Conceitue gesto por resultados e descreva com as suas palavras qual
a potencialidade da utilizao deste processo na administrao pblica
brasileira da atualidade.
Resposta: Trata-se de uma organizao gerenciada em funo
dos objetivos pretendidos. Sua importncia o foco no resultado
comprometido com o interesse pblico, razo de existir dos rgos
pblicos.
Segundo o livro-didtico, a gesto por resultados est baseada nas
seguintes caractersticas:
- definio conjunta de objetivos por setores ou departamento;
- interligao de objetivos departamentais;
- elaborao de planos tticos e operacionais;
- sistema contnuo de avaliao;
- participao atuante da chefia e desenvolvimento de executivos;
- apoio intenso dos dirigentes que compem o staff da organizao.
4. Como o controle interno pode contribuir com a gesto por resultados

dos servios pblicos?
Resposta: O controle interno, como autocontrole da organizao sobre
o seu prprio trabalho e resultados, serve para reorientar a prpria
organizao aos seus objetivos e finalidades, permitindo-lhe corrigir
seus processos internos.
5. O que quer dizer avaliao da eficcia do servio pblico e como

possvel operacionaliz-la?
Resposta: A avaliao da eficcia significa verificar o alcance dos
objetivos estabelecidos.
Para operacionalizar a eficcia do servio pblico, preciso construir
um sistema de gesto articulado entre o governo os agentes da
sociedade organizada, constitudos democraticamente, com clareza
dos seus indicadores de acompanhamento. Entre estes se pode
destacar, conforme o livro didtico, os seguintes:
- o indicador da eficcia dos servios prestados pela entidade;
- o indicador da eficincia operacional do governo;
- o indicador da contribuio social do governo.
237
adm_publica.indb 237 5/2/2010 11:10:57

Unidade 8
1. Conceitue com suas prprias palavras o que cultura organizacional
e comente como esse conceito se aplica na administrao pblica
brasileira.
Resposta: Constituindo-se dos valores, regras, normas e maneiras
de agir das organizaes, a cultura burocrtica um atributo da
2. O que voc entende por fatores culturais da administrao pblica?

Exemplifique.
Resposta: O que culturalmente esperamos dos gerentes pblicos
um bom exemplo do fator cultural na administrao pblica brasileira.
Por exemplo, o ditado rouba, mas faz expressa um lamentvel fator
cultural brasileiro por referncia prpria administrao pblica.
3. Quais as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao

pblica brasileira?
Resposta: As nossas ideias vigentes sobre os gerentes pblicos
precisam ser modificadas culturalmente, sendo esperado deles a
criao de valores positivos para o pblico por meio da sua prtica
profissional.
4. Como se diferencia a modernizao do Estado e do aparelho de

Estado?
Resposta: A modernizao do aparelho de Estado, que se expressa na
administrao pblica, segue as diretrizes ideolgicas da concepo de
Estado e poltica que a sustenta.
5. Conceitue o que a nova administrao pblica.

Resposta: Trata-se de uma forma moderna, gerencial, adaptativa
e flexvel de administrar os servios pblicos, tornando-os mais
eficientes, descentralizados, buscando sua excelncia e orientao para
a finalidade do servio pblico.
6. Qual a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua

gesto no sentido de criar valor pblico?
Resposta: A importncia est em se comprometer com a produo de
um bem pblico, quer dizer, para benefcio da cidadania.
238
adm_publica.indb 238 5/2/2010 11:10:57

7. Discuta a participao popular, atualmente existente no funcionamento
do aparelho de Estado brasileiro.
Resposta: Fale sobre a sua experincia ou viso da realidade neste
aspecto.
239
adm_publica.indb 239 5/2/2010 11:10:57

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Administrao Pblica Gerencial

2 ed. reviso atualizada

adm_publica.indb 3 5/2/2010 11:10:21

Edio Livro Didtico

Projeto Grfico e Capa

1. Administrao pblica. 2. Administrao pblica Brasil - Histria.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul

adm_publica.indb 4 5/2/2010 11:10:21

UNIDADE 1 Estado e governo na introduo administrao

Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

adm_publica.indb 5 5/2/2010 11:10:21

Parabns, voc est recebendo o livro didtico da disciplina de

Este material didtico foi construdo especialmente para este

Recomendamos, antes de voc comear os seus estudos, que

Lembre: voc no est s nos seus estudos, conte com o Sistema

Desejamos que voc tenha um excelente xito neste curso!

adm_publica.indb 7 5/2/2010 11:10:21

A complexidade atual da administrao pblica brasileira,

Atravs do estudo desta disciplina, voc vai compreender o

Na ltima dcada assistimos a uma mudana cultural de

adm_publica.indb 9 5/2/2010 11:10:21

adm_publica.indb 11 5/2/2010 11:10:21

n Assimilar as bases constitutivas e formas operacionais

Agenda de atividades/ Cronograma

No perca os prazos das atividades. Registre no espao

Use o quadro para agendar e programar as atividades

adm_publica.indb 12 5/2/2010 11:10:21

Demais atividades (registro pessoal)

adm_publica.indb 13 5/2/2010 11:10:22

Estado e governo na introduo

Seo 2 O que Governo?

Seo 3 O que Administrao Pblica?

adm_publica.indb 15 5/2/2010 11:10:22

Para incio de conversa

Voc sabe o que Estado? O que Governo? E o

Nesta unidade voc vai encontrar uma breve apresentao

O estudo dos assuntos propostos nesta unidade de fundamental

Antes de iniciar, devemos admitir que artificial, mesmo

- Vamos unidade 1, ento? Comecemos com o conceito de Estado.

adm_publica.indb 16 5/2/2010 11:10:22

SEO 1 -O que Estado?

- Veja, a seguir, como se pode definir ou compreender Estado.

O termo Estado tem sua origem etimolgica no latim status,

A plenitude de direitos do cidado romano correspondia

Ainda em Roma a velha expresso status rei romanae, designadora

Ou ainda, de acordo com Tremel (2001, p.17), os romanos

a comunidade dos habitantes ou a res publica, isto , a

Os primeiros registros da palavra status, j com alguma

adm_publica.indb 17 5/2/2010 11:10:22

Voc sabia que

Segundo Bobbio (2001, p.65), antes da publicao da obra de

Segundo Menezes (apud TREMEL, 2001), a partir do sculo

A Maquiavel (apud SALDANHA, 1979, p. 11-12), o pensador

O que significa um Estado, ento?

Considerando a complexidade dos sentidos do Estado, tanto que

adm_publica.indb 18 5/2/2010 11:10:22

Entre os diferentes planos em que pode se pautar o estudo do

A sociologia poltica tem por objeto o estudo do Estado, como

Um conceito bsico de Estado pode ser o seguinte: Estado

A definio acima est baseada na teoria tradicional dos trs