CAPTULO IV

LAS POTESTADES, TCNICAS Y LOS INSTRUMENTOS

ADMINISTRATIVOS

I. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

1. INTRODUCCIN

La Constitucin de 1978 se caracteriza por contener un considerable nmero de mandatos

de intervencin de los poderes pblicos en la sociedad. Pero dicho mandatos, salvo escasas
excepciones, no se completan con las potestades y tcnicas precisas para llevarlas a cabo, que
quedan al arbitrio del legislador ordinario. As, las potestades, tcnicas e instrumentos
administrativos, salvo excepciones, son contingentes (caracterstica del Derecho Administrativo),
mientras que los principios y las misiones constitucionales son permanentes, en la medida que la
Constitucin no sea reformada. El Estado interventor de nuestros das lleva a cabo un
extraordinario conjunto de actividades, es el Estado responsable universal, de modo que casi
nada de lo que les sucede a los ciudadanos escapa a la competencia o responsabilidad directa o
indirecta de los Estados contemporneos.

2. CONCEPTO Y CLASES DE POTESTADES

Las potestades son atribuidas directamente por el ordenamiento jurdico, no dependiendo

o siendo resultados de la actuacin administrativa; presuponen una atribucin apriorstica a la
Administracin para el cumplimiento de sus funciones. Podra decirse que la potestad es el
anverso del derecho subjetivo. La potestad no es el resultado de una relacin jurdica, sino que se
genera directamente en el ordenamiento; no recae sobre un objeto especfico y determinado, sino
que tiene un carcter genrico; no se concreta en una pretensin, sino que supone la abstracta
posibilidad de producir efectos jurdicos y, en consecuencia, de dar origen al surgimiento de
relaciones jurdicas singulares; y, por ltimo, frente a la potestad no hay una situacin de deber
sino de sujecin, esto es, la obligacin de soportar los efectos determinados por el ejercicio de la
potestad.
Son mltiples las clasificaciones, pero ahora nos interesa diferenciar las potestades de
origen constitucional de las que tienen su origen en las leyes. En la Constitucin se consagra:
- explcitamente la potestad reglamentaria y la potestad tributaria (Ley del
Gobierno y Ley General Tributaria)
- de modo implcito o explcito se reconoce la potestad sancionadora (Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn)
- de modo implcito la potestad expropiatoria (Ley de Expropiacin Forzosa)
Junto con las misiones clsicas de fomento inspeccin, limitacin o sancin, la
Constitucin recoge las de; ayudar, asegurar, garantizar, mejorar, prevenir, proteger,
promover, etc. abriendo nuevas perspectivas para la intervencin de la Administracin
en la sociedad que se han desarrollado por el legislador de modo disperso.

3. FORMAS DE ATRIBUCIN DE POTESTADES

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 Las potestades administrativas estaban sometidas al principio de legalidad, de manera que
la Administracin slo puede ejercer la potestad que previamente le haya sido conferida por el
ordenamiento. Esto es que la atribucin de potestades debe ser expresa y especfica.

3.1. Atribucin expresa y poderes inherentes o implcitos

La potestad slo se entiende conferida cuando explcitamente lo ha sido por el
ordenamiento, pero es posible admitir poderes inherentes o implcitos que son potestades que
se deduzcan de otras potestades conferidas expresamente.

3.2. Atribucin especfica y clusulas generales de apoderamiento

Caracteriza a la atribucin de potestades su especificidad, esto es, la concrecin de las
mismas. En supuesto alguno, las clusulas generales de apoderamiento remiten a atribucin
ilimitada de poderes a los poderes pblicos, y en el caso de que se atribuyan, tendrn carcter
excepcional.

4. LAS POTESTADES DESDE LA PERSPECTIVA DE SU INTENSIDAD

REGULATORIA

4.1. Trazos sobre la distincin entre potestades regladas y potestades

discrecionales
El ordenamiento puede contener la determinacin precisa y exhaustiva de las condiciones
de ejercicio de la potestad administrativa as como de los supuestos legales sobre los que opera
(potestad reglada). Pero tambin es posible que no defina la totalidad de los elementos que
integran la potestad, dejando la determinacin de alguno o algunos a la estimacin subjetiva de
la Administracin pblica (potestad discrecional. El ejercicio de potestades regladas remite a la
idea de constatacin del supuesto de hecho contemplado en la norma en toda su complejidad y la
aplicacin automtica de la consecuencia jurdica, al igual prevista en su totalidad por el
ordenamiento. Si bien es concebible la potestad reglada desde una perspectiva terica, en la
prctica es difcil encontrar supuestos de pura constatacin. Por el contrario, la protestad
discrecional significa la creacin de un marco exento de aplicaciones automticas en que la
Administracin tiene que hacer un juicio objetivo. La habilitacin legal para hacer estimaciones
subjetivas est sujeta a lmites materiales y la discrecionalidad no se refiere, en supuesto alguno,
a la totalidad del ejercicio de la potestad. Al menos son cuatro los elementos reglados en el
ejercicio de toda potestad: su existencia, extensin, competencia para actuarla y la misin que se
pretende alcanzar.

4.2. Diferencias sustanciales entre potestad discrecional y conceptos jurdicos

indeterminados
Los conceptos determinados delimitan de modo preciso, que no deja lugar a dudas o
interpretaciones equvocas, un mbito de la realidad; el concepto indeterminado contiene en s
mismo la vocacin de determinacin, pero sta tiene lugar a partir de lo dispuesto en el mismo
mediante un proceso de integracin o determinacin (dificultad de determinacin previa);
mientras que la interpretacin de un concepto jurdico indeterminado slo es susceptible de una
nica solucin justa (de aqu el posible control jurisdiccional), el ejercicio de una potestad
discrecional permite una pluralidad de soluciones justas. Pero, no obstante, en la mayora de las
ocasiones son borrosos los lmites entre lo reglado, lo discrecional y los conceptos jurdicos
indeterminados, lo que es propicio para la incursin de la arbitrariedad de los poderes pblicos
que los Jueces y Tribunales no siempre corrigen.
4.3. Las tcnicas de reduccin y control judicial de la discrecionalidad

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 4.3.1. Evolucin de las tcnicas de control
La equiparacin entre discrecionalidad y actos de imperio trajo como consecuencia la
injusticiabilidad de los actos discrecionales hasta la Ley espaola de la Jurisdiccin de 1956. Es
notable el retraso con el que llegan a nuestro sistema el conjunto de tcnicas, que ya desde
principios del s.XIX, hacen posible el control de la discrecionalidad administrativa, estas son el
recurso por exces de pouvoir, sistema de control excepcional (vicio de incompetencia), que le
Consejo de Estado Francs se extender progresivamente al vicio de forma, la desviacin del
poder, para alcanzar a finales del s.XIX a cualquier violacin de Ley y, ms recientemente,
extenderse al control de los hechos. Este proceso lento se inicia con la Ley de Santamara de
1888, pero slo a partir de la Ley de Jurisdiccin de 1956 se incluir en el mbito de
fiscalizacin por el recurso contencioso-administrativo los actos administrativos y se formular
la tcnica de la desviacin de poder entre las infracciones del ordenamiento jurdico.

4.3.2. El control de los elementos reglados

El primer control -ejercido por los Tribunales- susceptible de operar sobre el ejercicio de
una potestad discrecional se refiere a sus elementos reglados, los que los son necesariamente
(existencia, extensin, competencia y fin) o los que eventualmente se incluyan en la norma
habilitante para el ejercicio de la potestad discrecional. As la desviacin de poder es un vicio de
legalidad que comprende cualquier desviacin del fin buscado por el ordenamiento y con
independencia de la conducta del agente de la Administracin. De modo que la tcnica se reduce
a un anlisis del fin realizado y del buscado en la norma.

4.3.3. El control de los hechos determinantes

El ejercicio de la potestad discrecional se fundamenta en que tenga lugar la produccin
del supuesto de hecho habilitante. La importancia de este sistema de control deriva de dos
circunstancias: el hecho de que supondra una vulneracin del principio de legalidad actuar una
potestad (reglada o discrecional) al margen del que fue prevista y que para que este control haya
podido practicarse fue la admisin por la Ley de la Jurisdiccin de 1956 de que el carcter
revisor de la jurisdiccin contencioso-administrativa hace referencia a la exigencia de acto
administrativo previo, sin que ello signifique que sea pertinente la prueba, a pesa de que no
exista conformidad en los hechos de la demanda.

4.3.4. El control por los principios generales del Derecho

Los principios generales del Derecho son la expresin juridificada de los grandes valores
jurdicos materiales del mismo que remiten a la resolucin de problemas jurdicos concretos
mediante tcnicas de justicia material.

4.3.5. Dinmica del principio de legalidad

La sujecin de la Administracin al principio de legalidad administrativa se opera a travs
del ejercicio de sus potestades.

4.3.6. Ejemplos jurisprudenciales de control jurisdiccional del ejercicio

de la potestad discrecional
El ejercicio de la potestad reglada de la Administracin, as como los elementos de la
entera actividad administrativa, estn determinados de modo preciso y exhaustivo en la norma,
de modo que la Administracin no hace sino comprobar si el supuesto de hecho que se da en la
realidad coincide con el que se contempla en la norma. Es la denominada doctrina italiana
accertamento (constatacin).
Mayores problemas puede alcanzar la comprensin de la potestad discrecional de la
Administracin y las tcnicas de control de la misma. A partir de la Ley de la Jurisdiccin

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Contencioso-Administrativa de 1956, y tras un largo proceso histrico, no cabe duda de que los
llamados actos administrativos discrecionales son impugnables ante los Tribunales de lo
contencioso-administrativo. Y de las diferentes sentencias del Tribunal Supremo, podemos
extraer tres conclusiones: que la discrecionalidad consiste en mera libertad de apreciacin, en
cada caso concreto, del inters general y pblico; que los actos discrecionales no estn excluidos
del control jurisdiccional y que la discreccionalidad se refiere a alguno de los elementos del acto,
pero no a todos (no a los elementos reglados).

5. NOTA SOBRE LAS POTESTADES ADMINISTRATICAS: DE ORIGEN

CONSTITUCIONAL Y DE ORIGEN LEGAL

Las potestades administrativas pueden tener su origen directa y expresamente en la

Constitucin, aunque dicha atribucin es excepcional.

5.1. La potestad reglamentaria

5.1.1. Introduccin
La potestad reglamentaria es una potestad originaria atribuida por la Constitucin al
Gobierno, que la ejercer de acuerdo con la Constitucin y las leyes, quedando de esta forma
expresado el principio bsico que preside las relaciones entre el reglamento y la ley, esto es, el de
subordinacin de la norma administrativa a la norma parlamentaria, consecuencia de las
posiciones del Gobierno y el Parlamento en el orden normativo. La Administracin acta con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Por otra parte, hay que resaltar que la Constitucin
ha consagrado el control jurisdiccional de la propiedad reglamentaria en su art.106. Regulan la
potestad reglamentaria, la Ley 50/1997, del Gobierno y la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones y de Procedimiento Comn. La primera presenta importantes deficiencias
en cuanto a lo que debe entenderse por Gobierno (Presidente, Vicepresidente, Ministros o todos
en conjunto), como sujeto que ejerce dicha potestad. Las formas y jerarqua de los reglamentos
son:
- R.D. del Presidente del Gobierno
- R.D. del Consejo de Ministros que tendrn el mismo rango que los anteriores
- Orden Ministerial que ser de rango inferior a las anteriores

5.1.2. Forma y contenido reglamentarios

Los Reales Decretos y las Ordenes Ministeriales son cauce comn para todas las
actividades que llevan a cabo el Gobierno y la Administracin, si bien se manifiestan tambin a
travs de otras formas jurdicas. Las resoluciones administrativas no pueden vulnerar lo
establecido en los reglamentos, aunque aquellas hayan sido dictadas por rganos de de igual o
superior jerarqua que el que haya aprobado el reglamento. Esta es la regla del principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos.
La Ley 50/97 se referir, a formas de las decisiones, as: los Reales Decretos Legislativos,
Reales Decretos Leyes, Reales Decretos del Presidente del Gobierno y del Gobierno, acuerdos
del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de Ordenes
Ministeriales. As la Ley 50/97 utiliza las siguientes denominaciones o formas jurdicas:
decisiones, como una denominacin genrica; disposiciones y normas reglamentarias que
tendran naturaleza normativa; y acuerdos, resoluciones y actos que no tendran naturaleza
normativa. De acuerdo con Ley 50/97 la potestad reglamentaria se concretara en normas
jurdicas que denomina indistintamente reglamentos, normas reglamentarias y disposiciones,
mientras que actividad no normativa, y por tanto ejecutiva de los miembros del Gobierno
(Presidente y Ministros), del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno,

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se producira, segn los casos, mediante actos, resoluciones o acuerdos. Conviene cuestionar si el
principio de inderogabilidad singular de los reglamentos por resoluciones administrativas es
aplicable a las resoluciones del Gobierno, si es que ests fueran comparables. Este asunto
conduce a la usual e incorrecta identificacin entre Gobierno y Administracin.
La potestad reglamentaria, en sentido estricto, o lo que es lo mismo como potestad
primigenia, la tiene el Gobierno de la nacin al que se la otorga la Constitucin. En un segundo
nivel estara la potestad reglamentaria de los Gobiernos de las CCAA. La Constitucin otorga la
potestad de dictar su propio reglamento organizativo a las Cmaras y Cortes Generales. Adems,
el ordenamiento jurdico otorga potestades normativas a los entes locales, a poderes del Estado, a
rganos del Estado y a las ms variadas formas de personificaciones pblicas; potestades
normativas a las que se suele denominar impropiamente reglamentos. En estos casos, la potestad
normativa deriva de la ley.

5.1.3. Los lmites de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria tiene su lmite en la ley, esto es: las diferentes manifestaciones
reglamentarias, adems de estar ordenadas jerrquicamente, estn subordinadas en todo caso a la
ley. Los reglamentos no tienen reservado un mbito material propio, a diferencia de lo que
sucede en la Constitucin francesa vigente. Por lo que se plantea la pregunta de si el reglamento
adems de estar subordinado a la ley est tambin vinculada a la misma. En el caso espaol hay
que diferenciar la circunstancia de que el reglamento est subordinado a la ley, de la dependencia
del reglamento a la ley. En principio la ley puede agotar la regulacin de una determinada
materia reservada, y adems puede prohibir la entrada del reglamento. En el caso de que la
materia reservada a la ley se corresponda a un derecho fundamental la colaboracin del
reglamento con la ley puede incluso excluirse por principio, como sucede en el mbito material,
salvo cuando la ley en cuestin o la materia concernida excluyan dicha posibilidad. La
colaboracin de la norma reglamentaria con la ley se entiende en la medida en que la
Administracin tenga que intervenir para su ejecucin, lo que en el menor de los casos exigir
rganos administrativos que implementen dicha intervencin. Teniendo en cuenta que la potestad
reglamentaria es originaria, cuando sobre una determinada materia no exista ni reserva ni la ley
haya entrado a regularla, el reglamento podr regularla. Pero dicha regulacin no supondr en
caso alguno la creacin de una reserva a favor del reglamento que excluya a la ley, de manera
que la potestad legislativa podr entrar en dicho mbito con posterioridad desplazando a la
potestad reglamentaria. sta es un residuo del Antiguo Rgimen que sigue otorgando al Gobierno
un poder normativo propio que tiene por objeto colaborar con el poder legislativo con el fin de
permitir que las leyes se ejecuten. De manera que salvo excepciones, en que la colaboracin del
reglamento con la ley sera indeseable, ley y reglamento, en nuestro sistema estn estrechamente
unidos.

5.2. La potestad expropiatoria

Esta potestad nace con la revolucin Francesa (revolucin burguesa), como consecuencia
de la consagracin de la propiedad como derecho fundamental. Se han producido cambios
notables entre la regulacin revolucionaria y la de la Constitucin espaola- As, la propiedad no
es en nuestro caso un derecho fundamental protegido por el recurso de amparo constitucional,
muy al contrario, nuestro texto constitucional ha excluido el carcter inviolable y sagrado de la
propiedad y ha aadido como causa de la expropiacin el inters social. La atencin a las
necesidades de los ciudadanos por las Administraciones pblicas exige, en todo caso, la
utilizacin de instrumentos privilegiados, pero sta no debe incurrir en abuso de potestad. En la
actualidad esta potestad expropiatoria se regula por la Ley de 16 de diciembre de 1954 de
expropiacin forzosa.
Al estar la propiedad privada contenida en el Ttulo I del Captulo II de la Constitucin
espaola se exige su regulacin mediante ley, que debe respetar el contenido esencial del

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derecho, as como ser susceptible de garanta a travs del recurso de inconstitucionalidad. La
funcin social del derecho de la propiedad delimita su contenido. Se trata de un precepto
autnticamente revolucionario; adems, la privacin de derechos debe cumplir tres requisitos:
que la causa sea justificada (utilidad pblica o inters social), la indemnizacin y la actuacin de
la Administracin de acuerdo con lo dispuesto en la ley.
La circunstancia de que el contenido de la ley venga determinado por su funcin social
supone que no existe un contenido predeterminado de los derechos que conlleva, sino que el
contenido es el que otorguen las leyes. De manera que la propiedad no es un derecho sagrado,
como deca la Declaracin Francesa de Derechos, ni un derecho fundamental de los recogidos
por la Constitucin espaola, ni un derecho predeterminado. Su contenido es sumamente voltil.
As es relevante dnde finalizan las limitaciones a la propiedad y dnde comienza la
expropiacin, ya que las limitaciones tienen que ser soportadas por los propietarios sin
indemnizacin, mientras que a la expropiacin es consustancial a la indemnizacin. Un primer
sistema para diferenciar estas dos potestades sera que la limitacin es siempre de carcter
general mientras que la expropiacin es siempre singular. La regulacin uniforme del derecho de
la propiedad no puede determinar la anulacin de las competencias legislativas de las CCAA en
que entre en juego la propiedad y otros derechos de carcter patrimonial. Y no cabe una
regulacin abstracta de la funcin social que sera artificiosa sino que quien tiene la tutela del
inters social en una comunidad es al que corresponde establecer las limitaciones y deberes
inherentes a la funcin de cada tipo de propiedad.
De acuerdo con la doctrina constitucional, la competencia del Estado sera la que se
deduce de la Ley de expropiacin forzosa, de 16 de diciembre de 1954. El problema de dicha es
ley es su carcter preconstitucional. Dicha ley ha sufrido varias modificaciones puntuales, pero la
estructura resultante y lneas maestras siguen siendo las mismas. La cuestin objeto de debate es
si las CCAA son competentes para regular esta materia. Enfrentar el tema en cualquier caso, no
es fcil y las dificultades se incrementan por la circunstancia de que la ley sea preconstitucional.
Sin embargo, la conclusin del TC no deja lugar a duda: la funcin organizativa y normativa del
servicio expropiatorio nos seran contenido necesario en relacin con la competencia exclusiva
del estado. Y sobrevuela la siguiente conclusin: que la organizacin del servicio expropiatorio
no es en puridad un asunto exclusivamente organizativo, sino algo ms, o puede llegar a ser algo
ms.
El alcance de la expropiacin en relacin con el haz total de facultades de propietario es
un asunto que afecta a las expropiaciones parciales. Pues resulta obvio que una expropiacin
total puede ocultarse bajo una expropiacin parcial, pero una expropiacin no puede ocultarse
bajo una limitacin. Para que esto fuera posible, la Constitucin espaola tendra que haber
permitido las expropiaciones sin indemnizacin.
Reconoce el TC que la expropiacin es una funcin (potestad) administrativa pero a
continuacin nos dice que el legislador no puede ejercer dicha funcin en situaciones
especiales, porque la Constitucin no configura una reserva de la materia a las
Administraciones pblicas. De manera que las expropiaciones por ley son constitucionales
siempre que respeten el artculo 33.3 de la Constitucin, esto es que satisfagan los objetivos de:
consecucin del inters pblico (inters general) y garantizar el inters privado. De manera que
de acuerdo con el TC las leyes singulares deben cumplir con el requisito de afrontar situaciones
excepcionales garantizando que se lleven a cabo mediante la garanta del procedimiento
expropiatorio que tiene por objeto proteger los derecho de igualdad y seguridad jurdicas, de
modo que se excluyen expropiaciones discriminatorias y arbitrarias. El TC considera que la
garanta procedimental puede ser modulada por la ley singular siempre que se trate de
especialidades razonables que no dispensen de la observancia de las dems normas de los
procedimientos contenidos en la legislacin general. El TC interpreta en las sentencias del
Tribunal de Estrasburgo que se consagran dos tipos de expropiaciones: expropiacin por ley y
expropiaciones de acuerdo con la ley. Y, a continuacin se plantea el Tribunal se entre las

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garanta expropiatorias se incluye o no la de que las fases de expropiacin deben ser en todo caso
revisables por los Tribunales. Esta cuestin tiene gran trascendencia porque las leyes (singulares
o no), en nuestro ordenamiento, no pueden ser objeto de fiscalizacin por los Tribunales
ordinarios, de manera que la declaracin de utilidad pblica que se lleva a cabo por una leu no es
susceptible de recurso contencioso-administrativo. Dice el TC que la expropiacin singular slo
ser admisible si las lesiones que puedan producirse pueden corregirse con el normal ejercicio
de la jurisdiccin constitucional sin desnaturalizarla o pervertirla.

5.3. La potestad sancionadora

5.3.1. Introduccin. El equilibrio entre el principio de eficacia de la

Administracin y la garanta de los derechos de los ciudadanos
El fundamento de la potestad sancionadora del Estado se fundamenta en que toda
comunidad poltica para su correcto funcionamiento exige que sus integrantes cumplan con sus
obligaciones y, en consecuencia, el incumplimiento de las obligaciones por los miembros de una
comunidad debe permitir que sta reaccione, advirtiendo, corrigiendo o reprendiendo al
incumplidor, al que pudiera llegar a imponer sanciones. De modo inmediato, la sancin
administrativa tiene un significado retributivo. La sancin pudiera servir para desanimar a los
eventuales incumplidores e incluso aunque esto no debe ser determinante, para reconfortar a los
cumplidores (civilizacin judeo-cristiana). La cuestin es si un rgimen sancionador puede tener
otras funciones; caso de las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad, que estarn
ordenadas hacia la reeducacin y reinsercin social, sin que se haga referencia a la finalidad que
deben tener las dems sanciones penales o administrativas. De modo que la funcin de la sancin
podra ser determinada por el legislador, o no ser prevista, en cuyo caso tendran como funcin la
comn retributiva-ejemplificadora. Aunque debe entenderse el expansivamente, de modo que
tanto las sanciones administrativas como penales, al margen de otras finalidades, procuren la
reeducacin y la reinsercin.
Los grandes principios que se deberan tener en cuenta en la regulacin de un rgimen
sancionador son aquellos que hagan posible el equilibrio, por una parte la garanta de los
derechos de las personas fsicas o jurdicas y, de otra parte, los principios de servicio al inters
general y eficacia consagrados en el art.143 de la Constitucin. El rgimen es garantista, y lo es
por imperativo de la Constitucin.

5.3.2. La penetracin de los principios de legalidad (y tipicidad) penal en

el marco de la potestad sancionadora de la Administracin. La doctrina del Tribunal
Constitucional sobre el principio de legalidad en el ordenamiento administrativo
sancionador, interpretando el artculo 25.1 del texto constitucional
El principio de legalidad del art.127 de la LRJPAC determina que la potestad
sancionadora de la Administracin slo puede ser ejercida cuando est prevista expresamente en
una norma con rango de ley (leyes, decretos leyes y decretos legislativos). Y el principio de
tipicidad del art. 129 de la LRJPAC prescribe que slo la ley puede establecer infracciones y
sanciones administrativas, si bien permite que los reglamentos de desarrollo puedan introducir
especificaciones o graduaciones en el cuadro de las sanciones establecidas en le ley sin que
puedan (tener carcter innovativo) alterar la naturaleza o lmites de la ley sino tan slo contribuir
a identificar de modo ms adecuado las conductas infractoras o las sanciones correspondientes.
Basndose en estos principios la doctrina del TC se atiene a la consideracin de que la
existencia de lex previa y lex certa (principio de legalidad penal) es una garanta absoluta y la
garanta formal de reserva de ley tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir
un mayor margen de actuacin para el Ejecutivo. Por su parte el TS nunca ha objetado la
posibilidad de que el reglamento concrete la enumeracin de faltas graves y faltas leves, teniendo

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en cuenta los elementos establecidos en la Ley para determinar la gravedad o la levedad de las
infracciones.

5.3.3. El principio non bis in dem y su aplicacin a las sanciones

administrativas, en particular con relacin a las sanciones disciplinarias
El principio non bis in dem es un principio general del Derecho que supone la
prohibicin o exclusin de duplicidad de sanciones administrativa y penal en los casos en los que
se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Sin embargo, el segn el TC, dicho
principio no rige cuando existe: una relacin de supremaca especial de la Administracin que
justificase el ejercicio del ius puniendi (derecho penal?) por los Tribunales y a su vez de la
potestad sancionadora de la Administracin Aunque el principio non bis in dem no se recoge
expresamente en la Constitucin va ntimamente unido a los principios de legalidad y
tipicidad.

5.3.4. El principio de proporcionalidad

Se trata de un principio implementado por los Tribunales Constitucional y Supremo en el
sentido de que: toda sancin debe determinar en congruencia con la entidad de la infraccin
cometida y segn un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho,
proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto ms a
la Administracin y que reduce el mbito de sus potestades sancionadoras. El art.131 de la
LRJPAC ha introducido una serie de parmetros que deben interpretarse como lmites
especficos al ejercicio de la potestad sancionadora, lmites en algunos casos innecesarios pues
ya vienen establecidos en la Constitucin. Dos de los parmetros fundamentales consisten en:
que el cumplimiento de una sancin pecuniaria sea menos beneficioso para el infractor que la
comisin de la infraccin que se trata de reprender; y en que la sancin se atenga a la gravedad
del hecho constitutivo de la infraccin, y para ello deber tenerse en cuenta la existencia de
intencionalidad o reiteracin, la naturaleza de los perjuicios o la reincidencia.

5.3.5. Los principios de irretroactividad y prescripcin

El art.128 de la LRJPAC ha recogido el principio de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables consagrado en el art.9 de la Constitucin. Por lo que se refiere a la
prescripcin de infracciones y sanciones el artculo 132 de la LRJPAC se remite a las leyes que
las establezcan, previniendo plazos que se aplicarn subsidiariamente, en ausencia de regulacin
singular.

5.4. La potestad de autotutela

5.4.1. Introduccin
Las leyes pueden otorgar potestades a los poderes pblicos para el cumplimiento de sus
misiones, entre ellas est la de autotutela, que es la potestad por excelencia de cierre del ejercicio
de las dems potestades administrativas. Tiene particular relevancia el carcter necesario de su
actividad y la exclusin del juez. Efectivamente, la autoridad judicial no puede interferir en la
actividad administrativa en ninguno de sus momentos, salvo excepciones. La intervencin
judicial slo puede tener ligar a partir del acto previo administrativo y, de otra parte, la revisin
del acto no determina necesariamente la suspensin del mismo que slo tiene lugar
excepcionalmente.

5.4.2. Las manifestaciones de la autotutela

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 A) Autotutela conservativa y autotutela agresiva. La autotutela conservativa es cuando la
Administracin pugna para la conservacin de situaciones preexistentes que la favorecen.
Mientras que la autotutela agresiva es la que persigue una mutacin sobre una situacin dada y
sus manifestaciones son mltiples.

B) Autotutela declarativa y presuncin de legalidad de los actos administrativos. Los

actos administrativos son ejecutorios y, por consiguiente, obligan a su inmediato cumplimiento,
salvo en los casos excepcionales en que la Ley lo niega expresamente o lo condiciona a la
intervencin del juez. El sujeto obligado podr impugnar el acto administrativo con el que est
disconforme, pero no por ello estar exento de su cumplimiento, ni la interposicin de recurso,
salvo excepciones, suspender la eficacia de aqul. Este rgimen supone una presuncin de
legitimidad del acto administrativo, en tanto que el juez competente no resuelva lo contrario. Los
actos de las Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo se presumirn vlidos
y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que ellos dispongan otra cosa. Por
otra parte, la presuncin hay que entenderla iuris tantum, de modo que el particular afectado
podr oponerse y probar la ilegalidad del acto presuntamente legtimo.

C) Autotutela ejecutiva. Exime a la Administracin de acudir a un juicio ejecutivo para

que sus actos sean coactivamente impuestos. Si bien, no excluye la revisin judicial del acto
ejecutado, slo que aqu la estimacin del recurso llevar a una restitutio integrum, total o
parcial, in natura o, eventualmente, por va indemnizatoria. En la ejecucin del acto cobra
especial relevancia la prohibicin ordinaria de inmisin judicial, que salvo excepciones slo
puede hacerse a travs del recurso contencioso.

D) Autotutela en segunda potencia. Tiene tres manifestaciones: la primera se refiere a la

pervivencia del recurso de alzada, esto es, la exigencia de agotar en determinados casos la va
administrativa previa de recurso para poder acudir a los Tribunales. La segunda, es la facultad
sancionadora de la Administracin, que excluyendo a las sanciones que impliquen privacin de
libertad. Y tercero, se refiere al principio solve e respete, esto es, se condiciona el acceso a los
Tribunales para recurrir actos administrativos que declaran una deuda pecuniaria de un particular
a favor de la Administracin, salvo excepciones, al previo pago o aseguramiento de la cantidad
que importa la deuda. Pero esto dificulta el acceso a la Justicia y resulta de dudosa legalidad a la
vista del art-24.1 de la Constitucin.

5.4.3. Los lmites de la autotutela

Aunque los particulares tienen prohibido interponer interdictos contra la Administracin,
esta prohibicin deber ser entendida cuando la Administracin ejerce la autotutela en materia de
su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Cuando falten estos
requisitos la actuacin administrativa deja de ser presuntamente legtima y es atacable mediante
interdictos. Lo mismo ocurre con el ejercicio por la Administracin de interdictum propium, en
cuanto que la recuperacin de sus bienes patrimoniales o de dominio pblico est sometido a
lmites precisos fuera de los cuales no es operativa dicha facultad, hacindose precisa la
intervencin de los Tribunales. La limitacin que se deriva para la Administracin de los actos
declarativos de derecho sobre los que slo puede volver a pronunciarse sin sumisin a plazo, en
caso de nulidad de pleno derecho, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano
equivalente de las CCAA. En los dems supuestos, la Administracin, para dirigirse contra actos
declarativos, tiene que declararlos lesivos para el inters pblico e impugnarlos ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa, nica competente para declara la nulidad.

5.4.4. Los abusos de la autotutela

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 Del art.103.1 de la Constitucin se deduce un lmite genrico a los posibles abusos en la
utilizacin de los privilegios de la Administracin, en tanto que stos se condicionan a servir con
objetividad los intereses generales. Los mayores peligros de abusos de la autotutela
administrativa se producen en el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administracin,
sobre todo en lo referido al incumplimiento por los ciudadanos del ordenamiento general, control
que debiera corresponder exclusivamente a los Tribunal; y tambin en lo referido a las
modalidades sancionadores de que dispone la Administracin que alcanzan bienes bsicos del
que slo se excluye la libertad por la Constitucin.

5.4.5. Las consecuencias de la autotutela

La autotutela administrativa no puede equipararse a la tutela jurisdiccional porque el
ejercicio de cualquier potestad jurisdiccional exige la neutralidad e independencia de los rganos
que la imparten, posicin que ocupan en nuestro sistema los Jueces y Tribunales. Adems, los
efectos de la actuacin de Administracin y Jueces es bien diferente, ya que la autotutela
administrativa no exime del control jurisdiccional a la Administracin, nica que confiere a lo
resuelto valor de cosa juzgada. Pero el ejercicio de los privilegios de la autotutela se ha
normalizado, como una consecuencia ms del principio de legalidad, lo que se ha traducido en:
la procedimentalizacin formal de la actuacin de las Administraciones pblicas (LRJPAC), la
exigencia cada vez mayor de motivacin de los actos administrativos y la restriccin a la
Administracin de la posibilidad de libre rectificacin sobre los actos que declaren derechos.

5.4.6. La articulacin entre autotutela administrativa previa y tutela final

jurisdiccional
El control jurisdiccional slo tiene lugar con posterioridad al ejercicio por la
Administracin de la autotutela administrativa. As que la articulacin entre sta y la tutela
jurisdiccional se explica como dos fases: una, previa (tutela administrativa), y otra,
necesariamente posterior (tutela jurisdiccional). La jurisdiccin contencioso-administrativa tiene
un carcter bifronte, satisface pretensiones derivadas de la inactividad administrativa y enjuicia
la actividad administrativa una vez sta se ha consumado (carcter revisor, parcial).

II. LAS TCNICAS ADMINISTRATIVAS

1. INTRODUCCIN. TIPOLOGA DE LAS TCNICAS

ADMINISTRATIVAS

El ejercicio de las potestades administrativas debe hacerse de acuerdo con tcnicas e

instrumentos precisos. Las tcnicas genricas del Derecho Administrativo son el acto y el
procedimiento.

2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: RASGOS GENERALES

II.1. Introduccin: El procedimiento administrativo como cultura y como

garanta
La tradicin jurdica espaola es rica en lo que se refiere a la legislacin sobre el
procedimiento administrativo. Actualmente es la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley
4/1999 la que est vigente. Sin embargo, este tipo de norma general, de gran ambicin, no se ha
generalizado en el mundo occidental, siendo exponente relevante el que no se haya adoptado por

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la UE hasta la fecha. Lo cierto es que, entre nosotros, la Ley 30/92 cumple una funcin
importante, clarificadora, aunque que tampoco nosotros tenemos nico procedimiento
administrativo. Existen los denominados procedimientos especiales del mbito tributario.
Adems las CCAA tienen competencias en esta materia, siendo sus legislaciones
complementarias de la Ley 30/92. Y hay que aadir las normas singulares que se aaden a los
procedimientos administrativos como consecuencia de la aplicacin del Derecho de la UE.

II.2. Estado de Derecho y garanta para los ciudadanos

El procedimiento es una manifestacin del Estado de Derecho. Primero: es un muestra
del imperio de la ley, porque, en nuestra cultura jurdica, ser la ley la que establezca, cuando
menos, los principios que los Gobiernos y la Administracin debern desarrollar para dictar las
normas reglamentarias que regulen los procedimientos que rigen su actividad. Segundo: el
procedimiento administrativo pone de evidencia el principio de autolimitacin de la
Administracin, en la medida en que la Administracin debe ajustar su actividad a las leyes y,
adems, a los reglamentos dictados en desarrollo de las leyes. Tercero: el procedimiento
administrativo supone actuacin administrativa ordenada, previsible, sometida a pautas que
redundan en el cumplimiento de la objetividad con la que la Administracin debe atender los
intereses generales, lo que sirve adems, para hacer efectiva la imparcialidad de los empleados
pblicos. Cuarto: es una garanta para los ciudadanos y los operadores jurdicos en general. La
Administracin pblica cobra transparencia.

II.3. Concepto y clases de procedimientos administrativos

II.3.1. Concepto de Procedimiento administrativo y expediente

La Constitucin de 1978 ha establecido que los actos administrativos deben producirse a
travs de un procedimiento administrativo (art.105 c)). Toda actividad administrativa, que
produzca efectos en los ciudadanos u otros operadores jurdicos, deben realizarse tras seguir un
procedimiento administrativo. ste sera la sucesin de trmites de toda ndole que tienen lugar,
necesariamente, para que pueda dictarse un acto administrativo. Es la sucesin ordenada y
regulada previamente, de actos de trmite que deben concurrir en toda actuacin de la
Administracin hasta su concrecin final en un acto entendido en sentido amplio. Y, debe
entenderse que expediente administrativo es la expresin o constancia escrita de un
procedimiento administrativo. El acto administrativo exige el procedimiento previo y la
actuacin material de la Administracin exige, a su vez, el acto administrativo previo.
La idea de procedimiento nos remite al concepto de que la Administracin es un poder
vicarias, y en consecuencia, est sometida a la Ley de Derecho. Pone en evidencia que la
Administracin est lejos de actuar libremente, ya que tiene su actividad predeterminada, esto es,
debe ser previsible. La Administracin en el Estado de Derecho lejos de ser libre a la hora de
actuar est especialmente atada y limitada: por la Constitucin, por las leyes y por los
reglamentos de desarrollo e internos, y tambin por el Derecho de la UE y por el Derecho
Internacional. La Administracin no tiene, ni debe tener, poder innovativo a la hora de actuar.

II.3.2. Clases de procedimientos y carcter de la Ley 30/92

Los procedimientos administrativos abarcan desde los ms simples, por integrarse por
una sola o pocas actuaciones, hasta los extraordinariamente largo y prolijos. Per, en todo, caso, la
actuacin de la Administracin debe producirse en el marco de un procedimiento, por
esquemtico que ste sea, y debe fundarse en una norma jurdica.
No existe un nico procedimiento administrativo. Por el contrario, existe un considerable
nmero de procedimientos administrativos desde la perspectiva de la norma o normas que los
rigen. La falta de unificacin se debe a varios factores: Por una parte, el estado de las
Autonomas, y por otra, de la incorporacin de Espaa a la UE. Y adems, por el carcter

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heterogneo de las materias sobre las que recae la actividad administrativa. No obstante, en no
pocas ocasiones, la proliferacin de procedimientos es fruto del desmedido afn regulador de
Parlamentos y Administraciones pblicas, o de las tensiones internas de la Administracin, en
que cada Ministerio siempre ha pretendido un estatuto singular, en muchas ocasiones
injustificado.
Cualquier ley estatal, o norma con rango de ley, puede innovar en materia de
procedimiento de modo que la ley estatal que instaure un procedimiento administrativo especial
regir con carcter preferente sobre la Ley 30/1992, de manera que sta se aplicar con carcter
subsidiario. La propia Ley 30/92 ha previsto su aplicacin meramente subsidiaria, en defecto de
norma aplicable, en varios procedimientos administrativos. En consecuencia, nuestro sistema
procedimental se integra como sigue:
a) En la esfera de competencias de la Administracin General del Estado
regira la Ley 30/92 y sus reglamentos de desarrollo, modulada por las leyes estatales
o bien regirn las leyes y reglamentos estatales dictados para regular procedimientos
especiales, en cuyo cas la ley se aplicar slo con carcter subsidiario.
b) En la esfera de competencias de las CCAA rige la Ley 30/92 como ley
bsica, complementada por la legislacin procedimental de las CCAA derivada del
ejercicio de sus competencias legislativas materiales de carcter exclusivo.
c) En la esfera de competencias de la Administracin Local rige la Ley 30/92,
modulada por la legislacin del Estado sobre rgimen local y, en su caso, por la
legislacin de las CCAA con competencias en materia local.
d) Y en las tres esferas anteriores incidir el Derecho de la UE.

La Ley 30/1992 no slo regula el procedimiento administrativo, sino tambin las

relaciones entre Administraciones Pblicas, los rganos de stas, los interesados los principios
que rigen la actividad de las Administraciones pblicas, las disposiciones y los actos
administrativos, la revisin de los actos en va administrativa, las reclamaciones previas al
ejercicio de las acciones civiles y laborales, la potestad sancionadora y la responsabilidad de la
Administracin. Se trata, por tanto, de una de las leyes capitales del Derecho administrativo.

II.4. Los principios y tcnicas que rigen el procedimiento, La ordenacin del

procedimiento

Los principios que rigen el procedimiento administrativo no se han explicitado

exhaustivamente por el legislador, pero pueden y deben deducirse de la Constitucin, de las
leyes, as como de la jurisprudencia de los Tribunales Supremo y Constitucional. No obstante, la
Ley 30/92 ha recogido parcialmente alguno de los principios ms relevantes, que debern regir la
actividad de la Administracin desde la iniciacin a la finalizacin del procedimiento.

II.4.1. Oficialidad e inters de parte

La confluencia de dos principios en el procedimiento. Por una parte, la oficialidad, que
alcanza tanto a la iniciacin del procedimiento como al impulso del mismo. As las
Administraciones Pblicas no se conciben a la espera de que los ciudadanos requieran su
actividad, sino que deben tomar la iniciativa en la aplicacin de la Ley. Es ms, incluso cuando la
iniciacin de un procedimiento haya tenido lugar a instancia del interesado, las Administraciones
Pblicas deben colaborar con ste en la consecucin por el mismo de sus derechos. Sin embargo,
esto en la realidad no es frecuente.
Por otro lado, el inters de parte. Esto es, los interesados en el procedimiento pueden
instar la iniciacin del mimo o incidir a lo largo de su decurso- De modo que en el procedimiento
administrativo los interesados son slo destinatarios de las actuaciones de la Administracin,
sino que participan o pueden participar activamente en el procedimiento administrativo en

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cualquier momento del mismo. As, el procedimiento administrativo se impulsa de oficio en
todos sus trmites. Es decir, una vez iniciado, corresponde al rgano instructor conducir el
procedimiento hasta la resolucin del mismo, sin que para su conclusin sea imprescindible la
actividad de los interesados. Esto es, un interesado no puede motu propiu finalizar el
procedimiento, salvo a travs del desistimiento o la renuncia, que tiene excepciones y que no
excluyen una resolucin final de la Administracin. En el caso de que el interesado no cumpla
los trmites previstos, en que sea imprescindible su intervencin, podr convocar su caducidad,
pero an as la Administracin estar obligada a resolver. Y slo ser posible, iniciado un
procedimiento, que este no finalice mediante una resolucin de la Administracin cuando
concurran las voluntades de la Administracin e interesados, a travs de lo dispuesto en la Ley
30/92 (pacto o convenio).

II.4.2. Transparencia
La actuacin de la Administracin, salvo en contados casos en que la Ley lo prevea
expresamente, debe ser transparente. Y, cuando no lo sea tiene que estar justificada por una
norma que proteja un bien de la misma naturaleza, o de superior rango, que entre en
confrontacin con la misma (secretos oficiales, proteccin de datos personales). As, nada de lo
que haga la Administracin a lo largo del procedimiento debe ser ajeno al interesado en el
mismo. Si bien, en este punto se advierten notables deficiencias en la prctica. Es ya habitual, en
algunas Administraciones, que los documentos que remite la Administracin a los interesados en
el procedimiento contengan la indicacin del nombre o las iniciales del funcionario instructor
desde la Resolucin de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica de 1993.

II.4.3. Celeridad y eficacia

El principio de celeridad significa que los plazos mximos previstos por las leyes, salvo
excepciones, no es preciso que sean agotados en su totalidad por las Administraciones Pblicas.
La exigencia de celeridad slo tiene como destinatario a la Administracin, sin que sea exigible a
los interesados en el procedimiento.

II.4.4. Cumplimiento de los trmites y cmputo de los plazos

a) Cumplimiento de plazos y suspensin de procedimiento
La Ley 30/92 establece, con carcter general, que los trmites que los interesados deben
cumplir durante la instruccin del procedimiento deben realizarse en el plazo de diez das a partir
de la notificacin del correspondiente acto, salvo que una norma fije plazo distinto. Y la Ley se
refiere a la subsanacin de deficiencias por los interesados a requerimiento de la Administracin,
para lo que se les conceder un plazo de diez das, ampliable hasta en 5 das (la mitad del plazo).
En cuanto a la regulacin de los supuestos de suspensin del plazo de que dispone la
Administracin para resolver y notificar; el plazo de resolucin puede ser suspendido cuando
debe requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la aportacin de
documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificacin
del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o en su defecto, el transcurso
del plazo concedido.
El trato diferente que la Ley otorga a los requerimientos de los art. 71 y 76.2 se corrobora
por las diferentes consecuencias que la Ley prev para el caso de que no se conteste a los
mismos. As, en el caso previsto en el art.71, la no contestacin al requerimiento prev como
consecuencia que tenga por desistido de su solicitud al interesado, mientras que la contestacin
al requerimiento del art.76.2 tan slo tiene como consecuencia que se pueda declarar al
interesado decado en su derecho de trmite correspondiente, sin que esto impida la continuacin
de procedimiento y la intervencin posterior del interesado en sucesivos trmites.

b) El orden en la tramitacin de los expediente

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 El principio que rige el orden en la tramitacin, aunque no aparece explcitamente en la
Ley 30/92, es el temporal, esto es, el orden cronolgico en que se hayan iniciado los respectivos
procedimientos, ya se hayan iniciado de oficio o a instancia de parte interesada.
c) Cuestiones incidentales y suspensin del procedimiento
Se prev que las cuestiones incidentales que se susciten a lo largo del procedimiento, con
carcter general. No suspenden su tramitacin. Se excepciona de esta regla, exclusivamente la
recusacin.

II.4.5. Otros principios generales

- Interdiccin de la arbitrariedad
- Nadie puede ser condenado sin ser odo
- Buena fe
- Coordinacin
- Defensa y bilateralidad
- Jerarqua
- Legalidad
- Orden pblico
- Proporcionalidad
- Seguridad jurdica
- Espiritualista

II.4.6. La intervencin de los interesados requeridos para la instruccin

del procedimiento (art.85 Ley 30/92)
Son tres las reglas que debe respetar la Administracin, que son derechos para los
interesados:
a) Comodidad y compatibilidad de la intervencin de los interesados con sus
obligaciones laborales y profesionales. Los interesados no son administrados, de modo que es
necesario contar con ello, y perturbarles lo menos posible en el ejercicio de sus obligaciones. Se
ha creado en la esfera de los interesados un derecho cuya vulneracin podra ser objeto de
recurso.
b) Asesoramiento de los interesados. Posibilidad de los interesados de actuar ante la
Administracin asistidos de asesor, siempre que lo consideren conveniente para la defensa de sus
intereses. La Ley 30/92 no ha regulado el rgimen del asesoramiento en cuestin. Tanto la
entidad de asesor como la intensidad y extensin del asesoramiento deben ser las que determine
el interesado.
c) Respeto a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados en el
procedimiento. Posibilidad de que existan varios interesados en un procedimiento, con
pretensiones diferentes, o con idnticas pretensiones o sustancialmente similares, que no hayan
acumulado. O puede que sea la Administracin la que acumule los procedimientos iniciados por
varios interesados. En todos los casos, las relaciones de los interesados con la Administracin
debern estar presididas por la igualdad y la igualdad y la contradiccin debern estar presentes
en las relaciones entre interesados.

II.4.7. Trminos y plazos en el procedimiento administrativo (art.47 a 50

de la Ley 30/92)
A) La obligacin de los trminos y plazos y su modulacin (art.47). Los trminos y plazos
que se prevn en la Ley 30/92 o los que establezcan otras leyes que incidan en el procedimiento
administrativo, son obligatorias para la Administracin competente para su tramitacin, as como
para los interesados en el mismo.
B) El carcter improrrogable y abierto de los trminos y plazos, segn los casos. Por lo que
respecta a la presentacin de solicitudes o recursos (actos de iniciacin), el incumplimiento del

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trmino o plazo establecido supone el decaimiento en el derecho, esto es, imposibilita que sea
admitida la solicitud o el recurso en cuestin- Por el contrario, una vez iniciado el procedimiento,
el incumplimiento del plazo slo acarrea para el interesado el decaimiento en su derecho al
trmite que no haya llevado a efecto dentro del plazo o trmino previsto. Ahora bien, el
interesado una vez vencido el plazo podr cumplimentar el trmite hasta el da, inclusive, en que
la Administracin le notifique la resolucin por la que se tenga por transcurrido el plazo en
cuestin. De hecho, los interesados cuentan con el derecho a hacer alegaciones, e incluso a
proponer pruebas, hasta la fecha en que la Administracin ponga fin al procedimiento.

C) Cmputo de los plazos. Los plazos se suelen expresar en das, en meses o en das, siendo
el cmputo diferente segn se expresen en das, en meses o en aos.
a) Reglas generales:
1) Da de comienzo del cmputo de los trminos o plazos. Los plazos se comienzan a
contar, en todo caso, ya sean en das, meses o aos, a partir del da siguiente hbil al de:
notificacin, publicacin o estimacin/desestimacin por silencio administrativo.
2) Da de vencimiento del trmino o plazo. Cuando el vencimiento de un plazo, o el
trmino del mismo, coincida con un da inhbil, el plazo o trmino se prorroga al da siguiente
hbil. Esta regla rige tanto para los plazos contados en das como en meses o en aos.
b) Los plazos en das. Das naturales, das hbiles y das inhbiles: Habida cuenta
de que los das inhbiles-festivos no son coincidentes en todos los municipios y Comunidad
Autnomas del Estado, se consideran inhbiles para el interesado, tanto los inhbiles en la sede
del rgano administrativo, como los das inhbiles en el que tiene que cumplimentarse el plazo o
trmino, como los das inhbiles en el municipio o en la Comunidad Autnoma en que reside
(salvo en el procedimiento electrnico).
Cuando los plazos se expresan en das naturales las notificaciones que se dirijan a los
interesados debern hacer constar dicha circunstancia para que surtan dichos efectos. Y en
consecuencia, en ausencia expresa debe entenderse das hbiles, salvo que una ley establezca lo
contrario para ese caso concreto.
El art.48 de la Ley 30/92 ha introducido una clusula un tanto sorprendente: La
declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos del cmputo de plazos no determina por s
sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Pblicas, la
organizacin del tiempo de trabajo no el acceso de los ciudadanos a los registros.
c) Los plazos en meses y aos: En lo que se refiere al vencimiento de los plazos
hay que tener en cuenta una regla especia. Esto es, si en el mes de vencimiento de un plazo no
hubiera da equivalente a aqul en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el
ltimo da del mes.
d) Ampliacin de plazos e interpretacin de los plazos (art.49 Ley 30/92)
1) Ampliacin de plazos: La ampliacin del plazo por la Administracin para resolver
y notificar viene regulada por el apartado 6 del art.42 de la Ley. Los dems plazos a lo largo de la
tramitacin del procedimiento son igualmente ampliables si bien no por ello se produce la
ampliacin del plazo para resolver y notificar de la Administracin. La ampliacin de plazos
puede venir determinada de oficio por la Administracin o a peticin de los interesados y exige
los siguientes requisitos:
- que las circunstancias lo aconsejen
- Que no se perjudiquen derechos de un tercero
- que la ampliacin no exceda la mitad del plazo que se ampla
- que se acuerde antes del vencimiento del plazo en cuestin
- que los plazos vencidos no pueden ser ampliados, pero los interesados pueden
hacer uso de la facultad de hacer alegaciones o exponer pruebas hasta el final del procedimiento.
El acuerdo de ampliacin deber ser notificado a los interesados.

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 2) Interpretacin de plazos: Determinados preceptos de la Ley establecen plazos: 2.1)
Mximos y mnimos, y 2.2) trmites para los que no se establece plazo determinado. Pero a falta
de una regulacin y particular en la Ley 30/92 se deja al criterio de la Administracin el
establecimiento de estos plazos.
e) Tramitacin de urgencia, o reduccin de plazos (art.50 ley 30/92). Para ejercer
la facultad de la Administracin para reducir los plazos o para aplicar la calificacin de
tramitacin de urgencia a un procedimiento deben concurrir razones de inters pblico; y puede
ser solicitada por un interesado en el procedimiento. Sin embargo, tiene dos limitaciones: no
puede afectar ni al plazo para la presentacin de solicitudes; ni al de presentacin de recursos
previstos en la Ley. El acuerdo por el que se declara la tramitacin de urgencia de un
procedimiento no es susceptible de recurso.

II.4.8. Notificacin de actos y resoluciones (art.58 y stes Ley 30/92)

Debe ser notificado tanto los actos y resoluciones con los que finalice el procedimiento
administrativo, como los actos y resoluciones de trmite, que afecten a los derechos e intereses
de los interesados.

A) Contenido y plazo de la notificacin. Las notificaciones deben contener:

El texto ntegro de acto o resolucin
La indicacin del carcter definitivo o no en va administrativa del acto o
resolucin
Los recursos que, en su caso, proceda interponer, el rgano ante el que
procede plantearlo y el plazo para interponerlo
El plazo para la notificacin es, en todo caso, de diez das a partir de la
fecha en que el acto o resolucin sea dictada.

B) Notificaciones defectuosas. Para que una notificacin defectuosa surta

efectos es preciso que cumpla, al menos, un requisito previo: que contenga el texto ntegro del
acto o resolucin y si adems el interesado:
- Realiza actuaciones que suponen el conocimiento del contenido y el alcance
del acto o la resolucin objeto de notificacin
- Interpone el recurso que proceda
- Por otra parte, se entiende por cumplido el plazo para resolver y notificar si la
notificacin contiene el texto ntegro y adems se ha intentado notificar el
acto o resolucin, debidamente acreditado con lo previsto en la Ley.

C) Prctica de la notificacin. Las notificaciones se practicarn por cualquier

medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su representante, as
como la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. Particular relevancia tiene el lugar
en el que debe o puede practicarse la notificacin:
- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado: La notificacin se har en el lugar
sealado por el interesado en su solicitud. Y excepcionalmente en otro lugar. Las
notificaciones pueden hacerse directamente al interesado o a cualquier persona que se
encuentre en el domicilio del interesado, que se haga cargo del mismo; deber constar su
identidad. Puede suceder que localizados, el interesado o su representante rechacen la
notificacin. En este caso, el incidente se har constar en el expediente y la notificacin se
tendr por practicada. Puede tambin que en el lugar sealado para notificacin no
encontrndose ni el interesado ni su representante, ninguna otra persona se haga cargo de la
notificacin. Esto constar en el expediente indicando la fecha y hora en que se intent
practicar la notificacin y se volver a intentar por una sola vez, a hora distinta, dentro de

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 los tres das siguientes. Si dentro de ese plazo tampoco es posible practicar la notificacin,
se proceder al sistema de notificacin por anuncios.
- Procedimientos en que la notificacin se sustituye por anuncios (anuncio-notificacin): El
anuncio debe contener los mismos requisitos que la notificacin. Los supuestos en los que
puede utilizarse son:
que los interesados sean desconocidos
que se ignore el lugar en que proceda notificar
que se ignore el medio de notificacin
que intentada la notificacin, no se haya podido practicar
que el ltimo domicilio conocido radique en un pas extranjero
que los datos integren un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva

Los anuncios se publicarn en el BOE, en Boletn de la Comunidad Autnoma o en el

Boletn de la Provincia respectiva, en el tabln de anuncios del consulado o seccin consular de
la embajada concernida. Tambin en los medios de comunicacin, lo que debe figurar en el
acuerdo de convocatoria del procedimiento.

- Procedimientos en que la notificacin se sustituye por la publicacin (notificacin-

publicacin): Siempre que cumpla los requisitos establecidos en el art.58. Los supuestos en
los que puede utilizarse son:
que el acto tenga una pluralidad indeterminada de personas (informacin pblica)
que la solicitud de origen del procedimiento haya sido suscrita por varios
interesados y estos no hayan nombrado presidente al que deba dirigirse la
Administracin
Cuando se trate de actos que integren un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva
- La notificacin por medios electrnicos: Reguladas en la Ley 11/2007 de acceso
electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos. Debe cumplir los siguientes
requisitos:
Que el medio en cuestin haya sido sealado como preferente por el interesado en
su solicitud
Que el interesado consienta expresamente su utilizacin
Que el interesado identifique la direccin electrnica en la que puede hacerse la
notificacin
Que la notificacin cumpla los requisitos reglamentarios que se establezcan
Que recibindose la notificacin se acceda a su contenido

Los principales problemas de este tipo de notificacin se dan porque el interesado no

puede acceder a la notificacin. Hay dos casos:
cuando se rechace la notificacin expresamente por medios electrnicos o
porque recibida no acceda a la misma en el plazo de diez das naturales posteriores al de
la recepcin, se tendr por rechazada la notificacin, pero se tendr por practicada,
produciendo todos sus efectos
cuando el interesado no pueda acceder a la notificacin por
imposibilidad tcnica o material, la notificacin se tendr por no practicada.

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 II.5. Inhibicin, abstencin y recusacin (art. 20, 28 y 29 Ley 30/92)

II.5.1. Inhibicin o declinacin de competencias

La Ley prev la posibilidad de que el rgano administrativo que considere que es
incompetente para resolver un determinado asunto pueda remitir directamente las actuaciones al
rgano que considere competente, siempre que ambos rganos pertenezcan a la misma
administracin. En otro caso, proceder que el rgano que se considere incompetente declare
dicha incompetencia y la notifique al interesado.
Puede ocurrir que al rgano al que se remitan las actuaciones no se considere competente
si se trata de rganos que no se relacionen jerrquicamente y siempre que el procedimiento no
haya finalizado, podr suscitar conflicto de atribuciones que resolver el ministro o el presidente
del gobierno si los rganos en conflicto dependen de distintos departamentos ministeriales.
La Ley permite tambin, que los interesados en un procedimiento puedan dirigirse al
rgano administrativo que consideren incompetente, con objeto de que decline su competencia al
rgano competente. Y pueden dirigirse al rgano que consideren competente para que requiera
de inhibicin al rgano que entienden incompetente.

II.5.2. La abstencin
La abstencin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas en el
procedimiento por su propia iniciativa o como consecuencia de la orden de los rganos
superiores puede deberse a los siguientes motivos:
- tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro cuya resolucin
pudiera influir aqul
- ser administrador de sociedad o entidad interesada en el procedimiento
- tener una cuestin litigiosa pendiente con algn interesado
- tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo, con cualquiera de los interesados, o con los administradores de
entidades o sociedad interesadas, con los asesores, con los representantes legales o
con los mandatarios del interesado
- compartir despacho profesional con asesores, representantes legales o mandatarios
del interesado, o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin
o el mandato en cuestin
- tener amistad ntima o enemistad manifiesta con el interesado, o asesores, o
representantes legales o mandatarios
- haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que
se trate
- tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente
en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar

II.5.3. La recusacin
Si los interesados advirtieron que en las autoridades o personal al servicio de la
Administracin Pblica, que intervengan en un procedimiento, concurren motivos de abstencin,
podrn proponer la recusacin del afectado. La recusacin, que puede plantearse desde la
iniciacin de un procedimiento hasta su finalizacin, debe asumir dos requisitos: plantearse por
escrito y motivarse convenientemente. El recusado dispondr tan slo del plazo de un da, el
siguiente a la presentacin de la misma, para manifestar a su superior si a su juicio concurre o no
el motivo alegado por el interesado. Si el recusado acepta, el superior jerrquico podr acordar la
sustitucin del afectado de modo inmediato. Por el contrario, si el recusado niega, el superior
resolver lo que entienda procedente dentro del plazo de tres das siguientes. Las resoluciones

18
adoptadas no son susceptibles de recurso. Sin embargo si el interesado discrepa de la resolucin
que ponga fin al incidente podr alegarla al interponer el recurso que proceda. El incidente de
recusacin suspende la tramitacin del procedimiento, a diferencia de la inhibicin y la
abstencin, pero no el plazo mximo para resolver y notificar la resolucin de un procedimiento
administrativo. La concurrencia de una causa de abstencin puede plantearse en va de recurso
administrativa y, posteriormente, en va de contencioso-administrativa, pudiendo a la nulidad o
anulabilidad de la resolucin concernida.

II.6. Los derechos y obligaciones de los interesados en el procedimiento

administrativo

II.6.1. Los interesados en el procedimiento: concepto (Ttulo III, arts.30 a

34 Ley 30/92)
La capacidad jurdica se reconoce por el ordenamiento jurdico a toda persona, lo que
determina su aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones. Sin embargo, para poder ejercer
directamente los derechos es preciso tener capacidad de obrar, esto es, la aptitud para
gobernarse por s mismo, que se adquiere, con carcter general, con la mayora de edad,
regulndose en el Cdigo Civil las causas y procedimiento para la incapacitacin de las personas.
La capacidad de obrar de las personas en el procedimiento administrativo no se sujeta a la regla
general antes descrita que, por el contrario, excepciona. As, adems de los que no son capaces
de obrar de acuerdo con las normas civiles, el ordenamiento jurdico-administrativo reconoce a
los menores de edad, en determinados casos, capacidad de obrar para la defensa de sus derechos
e intereses; tambin a los mayores de edad incapacitados civilmente. Relevante es a quines de
los capaces de obrar atribuye la Ley 30/92 la condicin de interesado o legitimado:
- quienes lo promuevan (el procedimiento) como titulares de derechos o intereses
legtimos individuales o lectivos
- los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisin que en el mismo se adopte
- aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recado resolucin definitiva

Los titulares de derechos pueden personarse o no, para ser tenidos por interesados,
mientras que los titulares de intereses legtimos deben personarse para ser tenidos por interesados
(aunque la ley equipara ambos siempre que sean directos). Hay que tener en cuenta que la
condicin de interesado es transmisible, en la medida en que dicha condicin derive de una
relacin jurdica transmisible (derechohabiente). No es transmisible en el caso de derechos
personalsimos.

II.6.2. La actuacin a travs de representante (art.32 Ley 30/92)

Representante puede ser cualquier persona que tenga capacidad de obrar. Si un interesado
otorga una escritura de poder de representacin a una determinada persona, para que sta lo
represente en un determinado procedimiento administrativo, sin limitacin de facultades, la
tramitacin no presentar problema alguno. Clasificacin de la actuacin de los interesados a
efectos de representacin de los mismos:
- Actos y gestiones de mero trmite: en este caso la representacin no est sujeta a
rigor alguno, en la medida en que se da por supuesta sin que sea necesario, siquiera,
acreditarla
- Iniciacin del procedimiento; renuncia de derechos, desistimiento de acciones e
interposicin de recursos: en estos casos la actuacin a travs de representante exige
que se acredite por cualquier medio en derecho que deje constancia fidedigna.

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 Como regla complementaria, la Ley ha previsto que, incluso, cuando la Administracin
advierta que falta la representacin, o que esta es insuficiente, que no se perjudiquen los actos
realizados por el que diga actuar en nombre del interesado, siempre que ste o el propio
interesado subsane la falta o insuficiencia de la representacin en el plazo de diez das, o en el
plazo superior que sea necesario, que se le conceda al efecto (supuesto de subsanacin del art. 71
o del 76?. En el caso de que no se subsane la falta o insuficiencia de la representacin a lo largo
de la tramitacin del procedimiento lo nico que podr producirse es el decaimiento del derecho
al trmite de acuerdo con el art. 76 o si la falta o insuficiente acreditacin de la representacin se
detecta por la Administracin al formularse las solicitudes o al entablarse recursos, entonces
deber aplicarse lo dispuesto en el art.71, esto es, se le podr tener al interesado por desistido, si
la acreditacin de la representacin no tiene lugar dentro del plazo concedido o dentro del da en
que se notifique la resolucin que se tenga por transcurrido el plazo.

II.6.3. Pluralidad de interesados (art.33 Ley 30/92)

Se deduce de la ley que el escrito de solicitud presentado por una pluralidad de
interesados es admisible, y prev que los interesados nombren un representante o que sealen un
interesado con el que la Administracin llevar a cabo las actuaciones que conlleve el
procedimiento y, en defecto de estas dos opciones, la Administracin llevar a cabo las
actuaciones con el interesado que figure en primer trmino en el escrito o solicitud. Nada impide
que a lo largo del procedimiento los interesados hagan uso de alguna de las dos posibilidades
anteriores. Esto alcanza tan slo los a los interesados que consideren que sus pretensiones tienen
un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar. Por otra parte, la Administracin
puede acumular diferentes procedimientos cuando exista entre ellos identidad o ntima conexin
de los procedimientos no de las pretensiones de los interesados en los mismos.

II.6.4. Los derechos de los interesados

- Derecho de los ciudadanos a ser tratados con respeto y deferencia por las entidades y
los funcionarios (carcter vicarial de la Administracin), lo que excluye toda actitud
de superioridad
- Derecho a que las Administraciones Pblicas faciliten el cumplimiento de los
derechos y obligaciones de los ciudadanos (oficinas de informacin)
- Derecho a utilizar las lenguas oficiales, en el territorio de las diferentes CCAA. La
tramitacin por la AGE se har con carcter general en castellano, si bien las CCAA
con lengua propia los ciudadanos podrn usar sta
- Derecho a recibir informacin y orientacin previas a la iniciacin de cualquier
procedimiento
- Derecho a obtener copia sellada de los documentos que se presenten a la
Administracin. As como a la devolucin de los documentos originales aportados al
procedimiento
- Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables a los
procedimientos (previsibilidad de la actuacin de la Administracin)
- Derecho a no presentar documentos que ya se encuentran en poder de la
Administracin actuante (sino situacin de indefensin de los ciudadanos)
- Derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trmite de audiencia que debern ser tenidos en cuenta por
el rgano competente
- Derecho a identificar las autoridades y el personal de la Administracin responsable
de la tramitacin de los procedimientos
- Derecho a conocer el estado de la tramitacin de los procedimientos en que se tenga
la condicin de interesado y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos.

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 La Administracin debe comunicar los interesados los actos de trmite que tengan
lugar, aunque no sean los destinatarios de los mismos.
- Derecho al acceso a registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los
trminos previstos en la Constitucin y en stas u otras leyes (salvo lo que afecte a la
seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las
personas)
- Derecho a exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del
personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente

II.6.5. Las obligaciones de los interesados

Se derivan del carcter ejecutivo y ejecutorio de las resoluciones administrativas:

a) La obligacin de los ciudadanos de colaborar con la Administracin. Dos tipos:

para los ciudadanos y para los interesados. La obligacin de colaboracin de los ciudadanos
se limita a los supuestos en que la Ley le establezca expresamente. El deber de los
interesados de facilitar los datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan
comparecido en el procedimiento, no tiene repercusin alguna su incumplimiento por la
dificultad de probar que los interesados conocen los datos en cuestin y porque no se ha
previsto reaccin concreta de la Ley.
b) La obligacin de los interesados de comparecer ante la Administracin. La a
obligacin de los ciudadanos de comparecer antes las oficinas o dependencias de la
Administracin, al margen de las que se deriven del funcionamiento del procedimiento y de
los intereses de los interesados, slo puede ser exigida cuando se prevea en una norma con
rango de ley y habr que atenerse a lo que disponga la ley reguladora de la comparecencia.
Las citaciones deben hacer constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la
comparecencia, as como los efectos de no atenderla.
c) Otras obligaciones de los interesados. Las personas en los procedimientos
iniciados de oficio estn obligadas a la aceptacin del estatus de interesados, con
independencia de que ejerzan los derechos que la Ley les atribuye como tales. Y, en todo
caso, los interesados tienen las obligaciones que derivan de la tramitacin del procedimiento.

II.7. La obligacin de resolver y el silencio

II.7.1. La obligacin de resolver: Modulaciones de la obligacin general.

El derecho a que se inicie el procedimiento (arts.42, 43 y 44 Ley 30/92)
La Administracin tiene la obligacin de resolver expresamente todos los
procedimientos que hayan sido iniciados de oficio, o por persona interesada. Esta obligacin se
debe concretar finalmente en una resolucin que deber notificarse al interesado o interesados.
Esta obligacin tiene modulaciones, excepciones y plazos. Pero, adems, como toda obligacin,
puede ser incumplida por el obligado, debiendo el ordenamiento jurdico proveer las soluciones
ms idneas ante dicho incumplimiento.
Es importante determinar qu se entiende por iniciacin de procedimiento. As, en
principio, pudiera cuestionarse el derecho mismo a iniciar un procedimiento cuando la solicitud
que se dirija a la Administracin carezca de todo fundamento.
Por otro lado, la ley contempla una seri de supuestos de terminacin anormal del
procedimiento. Se trata de los supuestos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento o de la solicitud, as como la desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento, en que la resolucin debe indicar los hechos producidos y las normas aplicables
(en cualquier caso, la resolucin tendr la consideracin de acto administrativo). Tambin se
contemplan los supuestos de finalizacin por pacto o convenio as como los procedimientos cuya
finalizacin slo se condiciona al deber de comunicacin previa a la Administracin. Salvo casos

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excepcionales, la Administracin debe contestar todas las solicitudes o escritos que se le
presenten, aunque la resolucin en cuestin tenga por nico contenido la declaracin de
incompetencia.

II.7.2. Excepciones: pactos y convenios y comunicacin previa para el

ejercicio de un derecho
Dos son los casos en que la Administracin no est obligada a resolver: los
procedimientos iniciados de oficio o a instancia de persona interesada terminen mediante pacto o
convenio y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber
de comunicacin previa a la Administracin. Es decir, la Administracin no est obligada a
resolver, pero est obligada a informar a los interesados, dentro de los diez das siguientes a la
recepcin d ela solicitud sobre los efectos de su presentacin, con expresin de la fecha en que la
solicitud fue recibida.
En relacin con la finalizacin mediante acuerdo, pacto, convenio o contrato con
personas tanto de Derecho pblico como Derecho privado, la Ley ha establecido una seri de
limitaciones y de tipos:
no podran ser contrarios al Ordenamiento Jurdico
no podan versar sobre materias no susceptibles de transaccin
deben tener por objeto satisfacer el inters pblico, que la Administracin
concernida tenga encomendado

Por lo que se refiere a los tipos de acuerdos el precepto tiene mayores problemas de
comprensin; parecen circunscribirse los acuerdos a aquellos previstos por normas especficas.
Pero la Ley prev, adems, la posibilidad de que un procedimiento que se inicie de oficio o a
solicitud de interesado, sin que tenga prevista de antemano su finalizacin mediante pacto o
convenio, pueda finalizar de este modo.

II.7.3. Plazos para resolver y notificar la resolucin (art.42.2, 3 y 4 Ley

30/92)
Las reglas son las siguientes:
- Las leyes o la normativa europea pueden establecer el plazo de resolucin que
consideren pertinente
- Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, los
reglamentos que las desarrollan pueden establecer como plazo mximo de
resolucin y notificacin el de seis meses
- Si ni las leyes ni la normativa europea, ni los reglamentos de desarrollo establecen
plazo de resolucin y notificacin, ste ser de tres meses

Los plazos de que disponga la Administracin para la resolucin y notificacin de los

procedimientos se cuentan de manera diferente segn se trate de procedimientos iniciados de
oficio o a solicitud del interesado. As, en los primeros el plazo comienza a contarse desde el fa
sen que se adopta el acuerdo de iniciacin del procedimiento. En los segundos el plazo comienza
en la fecha de entrada de la solicitud en el rgano competente para la tramitacin.

II.7.4. Suspensin de plazo para resolver y notificar (art.42.5 Ley 30/92)

La Ley ha previsto cinco supuestos en que el plazo para resolver y notificar la resolucin
en un procedimiento puede suspenderse:
A) El requerimiento de la Administracin al interesado para que subsane deficiencias,
aporte documentos y otros elementos de juicio necesarios, para que la adopcin de la
correspondiente resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento.
Aparentemente, esta suspensin del plazo opera en beneficio del interesado en el

22
 procedimiento. Es una manifestacin del derecho de los ciudadanos a que las
autoridades y funcionarios les faciliten el cumplimiento de sus derechos y obligaciones.
Pero para que se produzca el fin perseguido, es preciso que la resolucin mediante la
que la Administracin requiera al interesado sea clara, incluso exhaustiva. De otro
modo, las suspensiones no suficientemente motivadas pueden convertirse en tcticas
dilatatorias de la Administracin, tendentes a ampliar artificialmente el plazo de
resolucin. Hay que plantearse si la Administracin puede suspender varias veces el
procedimiento por esta causa, o si el plazo a que la misma se refiere de 10 das
ampliables a 5 ms es un plazo nico a lo largo del procedimiento, algo que la ley no
aclara.
B) Caso de que sea preciso para la resolucin del expediente, la obtencin de un
pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano de las Comunidades Europeas.
Ocurre aqu un problema; en el contexto de la UE, la regulacin del procedimiento
administrativo es insuficiente y deficiente, en el caso de que el rgano concernido de la
Unin no emita o no emita en el plazo establecido en la norma comunitaria. Habr que
estar a lo establecido en la norma comunitaria que regule el pronunciamiento en
cuestin, o la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
C) Determinado por la solicitud de informes preceptivos o determinantes del
contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta administracin.
D) Consecuencia de que deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o
dirimentes propuestos por los interesados. No obstante, la Ley no ha tomado las
precauciones expresas para el caso de que la prctica de dichas pruebas o anlisis, la
administracin advirtiera que han sido propuestas a los solo efectos de dilatar el
procedimiento. Por la posibilidad de que se produzca la caducidad del procedimiento.
Aunque debe excluirse la prescripcin de las sanciones en el marco de un
procedimiento sancionador. Pero esto no salvaguarda los intereses de otros posibles
interesados, salvo que entendamos que se permite a la Administracin rechazar las
pruebas propuestas.
E) Determinada por la iniciacin de negociaciones entre la Administracin y los
interesados para la conclusin de un pacto o convenio. En estos casos, la iniciacin de
las negociaciones exige el acuerdo de las partes, del que deber quedar constancia,
mientras que para que se den por concluidas las negociaciones (sin pacto o convenio) es
suficiente la declaracin de la Administracin o de los interesados. La declaracin
surtir efecto a partir de la notificacin de la misma.

II.7.5. La ampliacin del plazo para resolver (art.42.6 Ley 30/92)

La ampliacin del referido plazo se considera excepcional y para su adopcin, por el
rgano competente para resolver se exigen dos requisitos: que se hayan agotado todos los medios
a disposicin posibles y que se motive el acuerdo de ampliacin del plazo. Su eficacia depende
de la notificacin al interesado, pero el acuerdo adoptado no es susceptible de recurso alguno.

II.7.6. El silencio de la Administracin (artd.43 y 44 Ley 30/92)

La Administracin puede incumplir la obligacin de resolver, en cuyo caso los
interesados pueden sufrir importantes perjuicios. La evitacin de perjuicios fue determinante de
la configuracin del silencio en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, as como en la
Ley 30/92. En la primera el silencio de la Administracin se configuraba como un acto presunto
de desestimacin con carcter general, y slo de modo excepcional se configuraba como un acto
presunto positivo o estimatorio de la pretensin de los interesados. Por el contrario, la Ley 30/92,
antes de su reforma por la Ley 4/1999, convirti en regla general el carcter positivo o
estimatorio del silencio, y en excepcional el carcter negativo o desestimatorio.

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 a) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado. Se entiende por silencio administrativo el vencimiento del plazo mximo
establecido sin que la Administracin haya resuelto y notificado la resolucin expresa
correspondiente. El silencio de la Administracin legitima al interesado o interesados para
considerar, segn los casos, que la solicitud debe entenderse estimada o desestimada por
silencio. No obstante, persiste la obligacin de la Administracin de resolver la solicitud
presentada. La estimacin por silencio, a todos los efectos,, se considera un acto presunto que
finaliza el procedimiento, lo que tiene lugar de modo automtico, por el transcurso del
tiempo. Consecuente con esta caracterizacin del silencio de la Administracin, que sigue
obligada a resolver, slo puede dictar una resolucin tarda posterior que confirme dicha
resolucin estimatoria (vinculacin positiva de la Administracin a los efectos positivos de
su silencio). El silencio puede ser negativo o desestimatorio de la solicitud. Pero, en este
caso, la Administracin, puede separarse de la resolucin negativa que habra recado por el
paso del tiempo, dictando una resolucin estimatoria posterior. El legislador ha facultado al
interesado para que pueda dirigirse a la Administracin solicitndoles que emita un
certificado acreditativo de que el silencio se ha producido, aunque sea vlido cualquier modo
de prueba para acreditarlo, que la Administracin deber emitir en el plazo mximo de 15
das.
b) Casos en que procede entender el carcter positivo o negativo del silencio. Regla
general y excepciones. Los interesados pueden entender estimadas por silencio sus
solicitudes en todos los casos, salvo las siguientes excepciones:
- las que se establezca por norma con rango de Ley
- las que se establezcan por el Derecho de la UE
- los procedimientos de ejercicio de derecho de peticin
- los procedimientos cuya estimacin pudiera tener como consecuencia la
transferencia a los solicitantes o a terceros de facultades relativas al dominio pblico o al
servicio pblico
- los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones (salvo recurso de
alzada)
c) El silencio en los procedimientos iniciados de oficio. La regla general es que la
ausencia de notificacin por la Administracin al interesado de la resolucin dentro del plazo
mximo para resolver, tiene carcter desestimatorio o negativo, o bien produce como efecto
la caducidad del procedimientos, segn los casos. Es regla general, en lo relativo a los
procedimientos de los que puedan derivarse para los interesados la constitucin de derecho o
de otras situaciones jurdicas individualizadas, que el silencio de la Administracin se
considere como un acto presunto desestimatorio, que puede permitir al interesado interponer
el recurso que proceda. Por otra parte, tratndose de procedimientos iniciados de oficio, en
ejercicio de potestades sancionadoras o de intervencin que pudiera producir efectos
desfavorables o de gravamen para los interesados, la no resolucin en plazo acarrea la
caducidad del procedimiento.
d) Valoracin del silencio positivo en la Ley 30/92. Algunos autores preferiran el
retorno al rgimen de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958; la jurisprudencia es
remisa a aceptar el automatismo que se deduce de la Ley 30/92. la idea que late en el fondo
de las argumentaciones sera que no se podran adquirir derechos contra legem. Pero es
difcil compartir estas alegaciones con la configuracin que en la Ley 30/92 se hace del
procedimiento administrativo, y los instrumentos que se ponen al servicio de la
Administracin para que pueda dictar sus resoluciones dentro del plazo estipulado. No se
deduce que se haya situado a la Administracin en una posicin dbil que le dificulte la
defensa de los intereses generales. Lo que se debera es afinar ms en la configuracin del
silencio positivo que, pese a la reforma de la Ley de 1999, sigue teniendo una configuracin
defectuosa.

24
 2.8. Funcionamiento del procedimiento administrativo. Sus fases

2.8.1. La iniciacin del procedimiento

A) Clases de iniciacin
a) Iniciacin de oficio: corresponde al rgano competente en la materia
concernida, ya sea por propia iniciativa; como consecuencia de una orden superior, a peticin
razonada de otros rganos o por denuncia.
La Ley 30/92 ha diferenciado entre denuncia y solicitud de iniciacin por persona
interesada. La denuncia es un tipo complejo; si se trata de denuncias elevadas por
funcionarios en ejercicio de sus funciones stas estn rigurosamente protocolizadas. Las
denuncias de particulares no estn sujetas a reglas formales. As, puede hacerse por cualquier
medio antes el rgano competente. Mientras que la iniciacin del procedimiento a solicitud
de persona interesada tiene que someterse a reglas formales. La cuestin controvertida es si
la denuncia a la Administracin permite que sta inicie o no el procedimiento libremente.
Obsrvese que la Ley dice que los procedimientos se iniciarn no que podrn iniciarse.
Sin embargo, tambin plantea que el rgano competente puede abrir un periodo de
informacin previa con el fin de conocer la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
Pero en todo caso, cuando el rgano competente decida no iniciar un determinado
procedimiento deber resolver motivadamente la no iniciacin. El denunciante (un particular)
a partir de la referida resolucin podr deducir recurso o bien podrn optar por la iniciacin a
instancia, si sta es posible.
La Ley no es lo suficientemente explcita en lo que se refiere a la obligacin o no de
iniciar un procedimiento por orden superior. Slo los rganos que tienen superior jerrquico,
con arreglo al orden jerrquico que se deriva de la Ley del Gobierno y de la Ley de
Organizacin y Funcionamiento de la AGE estn sujetos a este mandato. El superior
jerrquico si la negativa de un subordinado a iniciar un determinado procedimiento no le
resulta convincente, podr ordenar la incoacin de un procedimiento disciplinario al
funcionamiento en cuestin e incluso avocar la competencia. La Ley 30/92 no prev
expresamente dicho supuesto de avocacin, pero no cabe duda de que debe admitirse en estos
casos.
Los rganos que hayan instado la iniciacin de oficio de un procedimiento y que no
sean superior jerrquico del competente para iniciarlo, en el caso de que la iniciacin no
tuviera lugar tiene a su disposicin la faculta d de denuncia ante el superior jerrquico del
rgano competente. La iniciacin del procedimiento de oficio tiene lugar mediante el acuerdo
de iniciacin.
b) Iniciacin a instancia de persona interesada. Subsanacin y mejora de la
solicitud: La Ley 30/1992 ha protocolizado el formato de las instancias o solicitudes que se
dirijan a la Administracin siguiendo las pautas de la Ley de Procedimiento Administrativo
de 1958. Las solicitudes debern contener:
- nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,
as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seales a efectos de
notificaciones
- hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
- lugar y fecha
- firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada
por cualquier medio
- rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige
Y las solicitudes deben constar de cuatro partes: un encabezamiento, una parte
expositiva, una solicitud o peticin propiamente dicha y un destinarlo.

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 B) La acumulacin de pretensiones. La acumulacin en un nico escrito de solicitud
de varias pretensiones debe cumplir un requisito: stas deben ser idnticas o sustancialmente
similares. En todo caso, en el encabezamiento de la solicitud debern constar los datos
correspondientes a cada uno de los solicitantes. La Ley contempla dos supuestos diferentes:
uno, un solo escrito de solicitud formulado por varios interesados cuya pretensin sea
idntica; y dos, cuando sus pretensiones sean sustancialmente similares, pero no idnticas
(mayores problemas).En estos casos, los firmante pueden:
- designar un representante de entre los solicitantes
- designar un representante ajeno a los mismos
- en el caso de no designar un representante, la Administracin se
comunicar con el primero de los solicitantes que figure en el encabezamiento del
escrito de solicitud

C) El derecho a la obtencin de recibos o copias selladas de los solicitudes,

comunicaciones o escritos que se presenten. Dicha obligacin de la Administracin puede
hacerse efectiva de dos formas:
- mediante un recibo, expedido por la oficina administrativa e que se
presente el escrito, en que conste con claridad la fechad e presentacin del mismo
- haciendo constar la fecha en una copia del escrito que se presente (sello de
la oficina)
Aunque la Ley tan slo hace referencia a la constancia de la fecha, deben identificar
el registro y el organismo ante el que se presenta. Adems, el recibo deber contener los
datos que identifiquen claramente el escrito presentado. La Ley 30/92 y el RD 772/1999
especifican dnde y en qu condiciones pueden presentarse escritos dirigidos a las
Administraciones Pblicas, as como los efectos de la presentacin. La Ley tambin recoge
que el derecho puede ejercerse tambin en las oficinas de Correos (RD 1829/1999).

D) Modelos y sistemas normalizados de solicitudes. La Ley 30/92 exige a la

Administraciones Pblicas el establecimiento de modelos y sistemas normalizados de
solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una
serie de procedimientos. Dicho precepto no genera un derecho en los interesados, sino que,
ms bien, es una orden en el mbito interno administrativo (RD 772/1999). Los modelos
normalizados tienen como finalidad facilitar a los ciudadanos cumplimentar su solicitud o
simplificar la tramitacin de la misma, sin embargo, la Administracin est expresamente
habilitada por la ley para poder imponer un determinado modelo de solicitud. Ahora bien, no
debe olvidarse que por encima de las formalidades debe imperar el principio antiformalista
que se deduce de una interpretacin sistemtica de la Ley30/92 y que ha destacado la
jurisprudencia del TS. De modo que lo que resulta imprescindible es que en los escritos que
se presenten en la Administracin se deduzca lo que se solicita para que sta pueda resolver
en consecuencia. No obstante, el antiformalismo no debe ser una invitacin a proceder de
modo incorrecto por los interesados, dificultando la actividad de la Administracin. Por otra
parte, los interesados tienen el derecho de acompaar junto con los modelos normalizados
los escritos y documentos que estimen convenientes, que sirvan para aclarar o precisar los
datos de la solicitud, o que aadan otros datos o razonamientos que el interesado considere
relevante, y que debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.

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 E) La presentacin de solicitudes (art.38 Ley 30/92 y RD 772/1999). De acuerdo con
la Ley 30/92 se pueden presentar solicitudes escritos y comunicaciones:
- en los registros de los rganos administrativos a los que se dirijan;
- en los registros de cualquier rgano administrativo que pertenezca a la AGE, a la de
cualquier Administracin de las CCAA o a alguna de las entidades que integran la
Administracin Local. Si se hubiese suscrito el oportuno convenio.
- en las oficinas de Correos
- en las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero
- en cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes

El precepto prev tambin convenios entre Administraciones Pblicas con objeto de

intercomunicar y coordinar registros, aunque es deficiente. En lo que se refiere a las
notificaciones electrnicas, stas son reguladas por la Ley 11/2007 de acceso electrnico de
los ciudadanos a los servicios pblicos. La utilizacin de dichos medios tiene como lmite la
Ley Orgnica 5/1999 sobre proteccin de datos de carcter personal. La utilizacin de
medios electrnicos supone la sustitucin de otros medios y tcnicas convencionales. Los
programas y aplicaciones informticas para ser utilizados deben ser aprobados por el rgano
competente. Los documentos que se emitan o copias de originales almacenados por dichos
medios, gozarn de la validez y eficacia de documento original.

F) Subsanacin de la solicitud de iniciacin del procedimiento (ar.71 Ley 30/92).

Presentada y recibida una solicitud por la Administracin, el rgano instructor puede apreciar
deficiencias en el escrito en cuestin o en la documentacin que se acompaa. La Ley ha
previsto la posibilidad de que los interesados puedan subsanar las deficiencias que se hayan
advertido por la Administracin. Se entender que la fecha de presentacin del escrito de
iniciacin del procedimiento es e que figura en el escrito objeto de subsanacin.
Un escrito para que pueda considerarse escrito de solicitud debe permitir la
identificacin de quin lo suscribe para que la Administracin pueda contactar con l y el
objeto del mismo. Si a la solicitud no se acompaan los documentos que acrediten los
requisitos que en la misma se exigen para la continuacin del procedimiento, las
posibilidades son:
- Si tales requisitos se cumplan por el solicitante en la fecha en que se present la
solicitud, o antes de la fecha en que finaliza el plazo para presentar la solicitud,
entonces la deficiencia es subsanables, con la mera aportacin de los documentos en
cuestin dentro del plazo que se conceda al efecto (plazo de subsanacin).
- Si no se cumplan los requisitos exigidos en la fecha del vencimiento del plazo
para presentar la solicitud, la deficiencia no ser subsanable con posterioridad.

En todo caso habr que esta a las excepciones que la norma que regule dicha solicitud
pudiera establecer. El requerimiento para la subsanacin de deficiencias en las solicitudes, no
est sujeto a plazo, siempre que el requerimiento en cuestin se produzca dentro del plazo de
que dispone la Administracin para resolver y notificar la resolucin de un determinado
procedimiento. De modo que cuando el rgano instructor detecte la deficiencia podr
requerir al interesado, dndoles un plazo de 10 das que podr ampliarse hasta 15, salvo en
los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. El requerimiento de la
Administracin suspende el plazo de que dispone sta para resolver y notificar. Las
consecuencias de no atender el requerimiento para la subsanacin de la solicitud acarrea
tener por desistido de su peticin al interesado (art.71, desistimiento por omisin).

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 G) Modificacin o mejora voluntaria de la solicitud. La Ley permite que el rgano
competente, receptor de la solicitud, pueda dirigirse al solicitante y recabarle la modificacin
o mejora voluntaria de los trminos de los trminos de su solicitud. Precepto notable, ya que
la Administracin abandona su posicin pasiva y se transfigura en beneficio de los
interesados. No obstante, apenas se lleva a la prctica.

H) La adopcin de medidas provisionales (art.72 Ley 30/92). Una vez presentada la

solicitud, e incluso antes de su presentacin, puede convenir a los interesados solicitar a la
Administracin la adopcin de medidas provisionales, con la finalidad de asegurar el buen
fin del procedimiento que se ha iniciado o que se pretende iniciar. El aseguramiento del
objeto del procedimiento es una cuestin fundamental. Las medidas para ello pueden ser
adoptadas de oficio por la Administracin o a instancia de parte interesada y son necesarios
dos requisitos: que se concurra la urgencia y que una norma con rango de ley lo prevea
expresamente. La norma crea un amplio margen en la Administracin para la apreciacin de
la urgencia. No obstante, la circunstancia de que la Administracin deniegue la adopcin de
medidas provisionales, si posteriormente se acredita que eran necesarias para el
aseguramiento del objeto del procedimiento, puede desencadenar desde la adopcin de
medidas disciplinarias a la responsabilidad patrimonial de la Administracin.
Las medidas provisionales pueden, establece la Ley, adoptarse antes o durante la
tramitacin del procedimiento y durante el mismo pueden ser alzadas (o levantadas) o
modificadas, y permanecern vigentes hasta la eficacia de la resolucin que ponga fin al
procedimiento. El acuerdo de alzar o modificar una medida provisional puede ser objeto de
recurso (recurso de alzada o reposicin). Las medidas provisionales adoptadas antes de la
iniciacin del procedimiento deben confirmarse o modificarse en el acuerdo de iniciacin del
procedimiento, dentro de los quince das siguientes al acuerdo de adopcin de medidas
provisionales. De lo contrario dichas medidas quedaran igualmente sin efecto. El acuerdo de
iniciacin del procedimiento que confirme, modifique o levante las medidas provisionales
podr ser objeto de recurso. Existen dos lmites a la posibilidad de adoptar medidas
provisionales por la Administracin:
- cuando puedan causar perjuicio de difcil o imposible recuperacin de los
interesados
- cuando impliquen violacin de derechos amparados por la ley

I) La acumulacin de procedimientos (art.73 Ley 30/92). La acumulacin de

procedimientos administrativos es posible llevarla a cabo por el rgano que inicia el
procedimiento o por el que lo instruye, sea cual sea su modo de iniciacin (de oficio o a
instancia de persona interesada), o el estado de la tramitacin del mismo, siempre que los
expedientes guarden identidad sustancial o ntima conexin. Se excluye expresamente el
recurso contra el acuerdo de acumulacin. El Consejo de Estado ha exigido adems que la
acumulacin responda a principios de economa, celeridad y eficacia.

2.8.2. Instruccin del procedimiento (art.78 a 86 Ley 30/92)

A) La actividad instructora: su naturaleza (art.78). Por instruccin del procedimiento,
se entienden las actuaciones que la Administracin y los interesados pueden llevar a cabo una
vez iniciado el procedimiento (y los actos relacionados con la iniciacin) y hasta la
resolucin del mismo con objeto de preparar la resolucin (Administracin) o de reforzar los
fundamentos de la pretensin (interesado). La Administracin al instruir el procedimiento, en
contra de lo habitual, no tiene que ser pasiva, sino que debiera llevar a cabo cuantos actos de
instruccin fueran necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los
datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolucin que se realizarn de oficio por
el rgano que tramite el procedimiento.

28
 No obstante, en la prctica, ante una resolucin negativa de la Administracin a las
pretensiones de un interesado, la alegacin de incumplimiento por la Administracin de este
precepto, tiene pocas posibilidades de prosperar, slo en casos excepcionales puede obtenerse
la anulacin del acto. Los interesados tambin pueden proponer al instructor del
procedimiento actuaciones relacionadas con la determinacin, conocimiento y comprobacin
de datos y circunstancias. Y pueden exigir a la Administracin la realizacin de actividades
que estn previstas legal o reglamentariamente.

B) Las alegaciones en general. La subsanacin (art.79 Ley 30/92). Los interesados

pueden presentar alegaciones, documentos u otros elementos de juicio durante la instruccin
del procedimiento en cualquier momento, antes del trmite de audiencia. Las alegaciones
pueden referirse al contenido mismo de la solicitud, ampliando los argumentos del escrito de
iniciacin, o bien aportando nuevos datos, documentos u otros elementos, o referirse a
aspectos formales del procedimiento o a la instruccin del mismo. La presentacin de
alegaciones por los interesados a lo largo de la tramitacin de un procedimiento no es una
actividad necesaria para la resolucin del mismo. Slo proceder cuando el interesado la
considere necesaria para la obtencin de una resolucin conforme a su pretensin.

C) La prueba (art.80 Ley 30/92).La prueba no es una actividad necesaria, no para la

Administracin ni para los interesados, para la resolucin de un procedimiento. Los hechos
alegados en un procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en Derecho (Ley de de Enjuiciamiento Civil):
- Interrogatorio de las partes
- Documentos pblicos
- Documentos privados
- Dictamen de peritos
- Reconocimiento judicial
- Interrogatorio de testigos
- Medios de reproduccin y archivo de datos, imagen y sonido
- Cualquier otro medio no expresamente previsto mediante el que pudiera
obtenerse certeza sobre hechos relevantes, el tribunal, a instancia de parte, lo
admitir como prueba, adoptando las medidas que en cada caso resulten
necesarias.

La Ley ha previsto un mecanismo interesante en esta materia, consiste en que es la

Administracin la que debe acordar la apertura de un perodo de prueba cuando considere
ciertos hechos alegados por los interesados, o porque la naturaleza del procedimiento as lo
exija. Para el periodo de prueba la Ley ha previsto un plazo que como mnimo ser de 10
das, y como un mximo de 30 das. Los interesados podrn, igualmente, proponer la prctica
de la prueba sobre los hechos alegados, que slo podr ser rechazada mediante resolucin
motivada, cuando sea manifiestamente improcedentes e innecesarias.
El interesado tiene que tener acceso al procedimiento en todo momento. Al interesado
debe drsele traslado de las actuaciones que se van llevando a cabo por el rgano instructor y,
en particular, de los informes que el rgano instructor vaya recabando, de modo que el
interesado pueda personarse y hacer alegaciones o proponer la prctica de una prueba, a la
vista de la totalidad de los citados documentos. El acto por el que se acuerde la prctica de la
prueba debe contener, adems de los requerimientos generales de los actos de trmite en el
procedimiento, la indicacin del lugar, la fecha y la hora de la prctica de la prueba. Y
dependiendo del tipo de prueba, se indicar en el acuerdo que el interesado puede nombrar
tcnicos que le asistan. Finalmente, hay que sealar que el principio de gratuidad del
procedimiento se quiebra en el contexto de la prueba. As, cuando el interesado proponga la

29
realizacin de pruebas que la Administracin considere que no debe soportar, los gastos
corrern a cargo del interesado. Nada dice el precepto de cmo deben sustanciarse las
discrepancias entre la Administracin y los interesados, particularmente en lo concerniente a
los gastos que la prctica de la prueba pueda originar, lo que supone diferencia difcil de
sanar.

D) Los informes (arts.82 y 83 Ley 30/92). Una de las innovaciones ms importantes

de la Ley 30/92 es el tratamiento de los informes que integran la instruccin del
procedimiento. Los informes deben producirse, en todo caso, con anterioridad al trmite de
audiencia al interesado. Las consecuencias de esta previsin son considerables pues los
interesados pueden, teniendo a la vista todo lo actuado, hacer unas alegaciones fundadas. En
la prctica en numerosas ocasiones, los informes se solicitan una vez se ha concluido la
instruccin y con posterioridad a la propuesta de resolucin. As, la audiencia a los
interesados debiera situarse en el momento anterior a la propuesta de resolucin, de modo
que los interesados pudieran hacer sus ltimas alegaciones a la vista de todas las actuaciones
llevadas a cabo, entre las que deben encontrarse los informes recibidos por la
Administracin. Sin embargo, en la prctica la situacin es diferente. Suele suceder que los
rganos instructores, una vez han formulado propuesta de resolucin, solicitan informes
preceptivos y no vinculantes a rganos consultivos y, si el sentido de dichos informes difiere
de la propuesta de resolucin, en vez de dar traslado del completo expediente (incluidos los
informes) al rgano competente para resolver, el rgano instructor modifica su propuesta de
resolucin que vuelve a remitir al rgano consultivo para que d su conformidad a la misma.
En ocasiones, esta operacin se repite varias veces, convirtindose el rgano instructor en
rgano decisor (subvirtiendo la finalidad de la Ley).
La Ley 30/92 diferencia informes preceptivos de los no preceptivos o facultativos y
diferencia entre los informes vinculantes y no vinculantes. Adems, establece como regla
general que los informes sern facultativos y no vinculantes, salvo disposicin expresa en
contrario. Pero, adems, dentro de la categora de los informes preceptivos ha creado los
informes determinantes.
Los informes no interrumpen el plazo para resolver a los efectos de silencio positivo o
negativo. La emisin de informes est sujeta a plazo, que por regla general es de 10 das,
salvo cuando lo establezca una disposicin (legal o reglamentaria), y salvo cuando el
cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permite o exija un plazo mayor o
menor. Es aplicable a todos los tipos de informe la norma consistente en que vencido el
plazo, la no recepcin de los informes no impide la continuacin del procedimiento,
pudiendo no tener en cuanta cuando se reciba el informe fuera de plazo, incluso antes de
haberse dictado resolucin. Sin embargo, de acuerdo con la ley en los supuestos de informes
preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo casose
podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. Y la Ley prev la suspensin del plazo
para resolver en el caso de que deba solicitarse este tipo de informes a rgano de la misma o
distinta Administracin, no excediendo la suspensin en caso alguno los tres meses.
Las repercusiones, por tanto, de que un informe se califique o no de determinante son
considerables y la Ley no ha sido todo lo clara que debiera. Hubiera sido indispensable
establecer algn criterio solvente que excluyera la pura arbitrariedad de la Administracin a
la hora de calificar los informes. Es relevante tambin saber si el plazo mximo de tres meses
al que hace referencia la Ley debe entenderse como nico para el informe o informes que se
soliciten por el rgano instructor, o es aplicable a cada uno de los informes preceptivos y
determinantes que concurran en el procedimiento. La interpretacin, que por lo general hacen
las Administraciones Pblicas, es la de que el plazo mximo es aplicable a cada uno de los
informes. Y suele ocurrir la prctica administrativa de solicitar varios informes determinantes
de modo sucesivo, no simultneo; conculcando el principio de celeridad consagrado en la ley

30
y que ordena la impulsin simultnea de los trmites, excluyendo los casos en los que sea
obligado el impulso sucesivo.
Ahora bien, en todo caso, la decisin del rgano instructor consistente en calificar un
determinado informe preceptivo como determinante es susceptible de recurso. En
consecuencia, los Jueces y Tribunales pueden anular la calificacin en cuestin, lo que podra
ser determinante para concluir que el procedimiento en cuestin hubiera finalizado con un
acto presunto estimatorio. Particular relevancia tiene el momento en que deben emitirse los
informes; el Consejo de Estado entiende que el Informe del Servicio jurdico debe evacuarse
despus de la formulacin de la propuesta de resolucin de los expedientes, es decir, con
posterioridad al cierre del perodo de audiencia. Este criterio resultara razonable en la
medida en que el rgano instructor no modificara su propuesta a la vista del informe jurdico,
pero es frecuente que si lo haga. Esta fase del procedimiento suele ser ajena al interesado que
no tiene la oportunidad de manifestar su criterio en el caso de que la propuesta final de
resolucin sea contraria a su pretensin; prctica contraria al espritu de la Ley, ya que
produce la indefensin del interesado.

E) Participacin de los interesados. La audiencia al interesado (arts.84, 85 y 86 Ley

30/92). El trmite de audiencia previo a la propuesta de resolucin, es un requisito esencia
del procedimiento. La Ley 30/92 ha interpretado que slo cabe excepcionar la regla general
de la audiencia en los supuestos en que: no figure en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado. Por otra parte, los interesados pueden renunciar al trmite, con objeto de obtener
una resolucin con mayor celeridad. El plazo de alegaciones es de diez das como mnimo y
quince das como mximo, y durante el mismo los interesados pueden hacer alegaciones, as
como presentar todo tipo de documentos y justificantes en apoyo de sus pretensiones.

I) Informacin pblica (art.86 Ley 30/92). Se ha creado en la Ley 30/92 una facultad
discrecional en el rgano competente para resolver. No obstante, en numerosos
procedimientos la referida facultad discrecional es sustituida por el trmite obligatorio para la
Administracin de abrir un periodo de informacin pblica, en el que debe establecerse:
a) Si se somete a informacin pblica la totalidad del procedimiento instruido
o slo una parte
b) El lugar en el que se pondr a disposicin del pblico el expediente del
correspondiente procedimiento
c) El plazo para formular alegaciones, menor de veinte das
d) El diario oficial en que procede publicar el anuncio del acuerdo de
informacin pblica: BOE, boletn oficial de una o varias comunidades o en el
boletn de una provincia

Lo que conviene retener es que los personados en el trmite y que formulen

alegaciones no por ello se convierten en interesados. Pero, en todo caso, los que presentan
alegaciones tienen derecho a obtener respuesta razonada de la Administracin que, a su vez,
podr ser objeto de recurso.
La informacin pblica debe entenderse compatible con la audiencia a los
interesados, aunque de la Ley no se desprenda con claridad qu trmite es anterior y cul
posterior. El silencio de la Ley hay que entenderlo en el sentido de que el rgano competente
para resolver puede acordar la apertura de un perodo de informacin pblica en cualquier
momento, a lo largo del procedimiento, sobre una parte o sobre la totalidad del mimos, antes
o despus de recibir la propuesta de resolucin. Ahora bien, en caso alguno la apertura de un
perodo de informacin suspende el plazo para resolver y notificar la resolucin. La Ley dice

31
que la incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento.
La audiencia al interesado es imprescindible, aun en los casos en los que tenga lugar
el trmite de informacin pblica. El problema es qu procede hacer si el trmite de
informacin pblica es posterior a la recepcin de la propuesta de resolucin por el rgano
competente. De la interpretacin ms acorde con los principios que rigen el procedimiento se
deducira que el conjunto de alegaciones presentadas dentro del perodo de informacin
pblica debieran ponerse a disposicin de los interesados en un procedimiento, con objeto de
que stos pudieran hacer las alegaciones que consideraran convenientes. Finalmente la Ley
contiene una importante previsin que exige desarrollo legal: que pueden crearse otras
formas de participacin de los ciudadanos directamente o a travs de organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, en los procedimientos de elaboracin de las
disposiciones administrativas y actos administrativos. La previsin es tan general que resulta
complejo establecer un rgimen jurdico para las mismas.

2.8.3. Finalizacin del procedimiento (art.87 a 92 Ley 30/92)

A) Clases de terminacin. La terminacin normal de un procedimiento
administrativo por la Administracin, iniciado de oficio o por solicitud del interesado, tiene
lugar mediante la resolucin del mismo. Dicha resolucin otorgar o denegar. Parcial o
totalmente, lo solicitado, o bien impondr sanciones u obligaciones a los interesados. Pero
los procedimientos administrativos pueden terminar tambin de otros modos:
1) Por voluntad del interesado, a travs de las tcnicas del desistimiento y
renuncia del derecho
2) Por acuerdo entre la Administracin y otras personas pblicas o privadas;
acuerdos, pactos, convenios y contratos
3) Por circunstancias que concurran en la tramitacin, declaradas por la
Administracin: caducidad o imposibilidad material de continuar el
procedimiento por causas sobrevenidas

B) El rgimen general de las resoluciones que ponen fin a los procedimientos

administrativos
a) La Administracin no puede dejar de resolver los procedimientos
iniciados: la resolucin puede ser de inadmisin de las solicitudes de
reconocimientos de derechos.
b) La resolucin del procedimiento debe ser congruente con las peticiones
formulados por los interesados. La prohibicin del agravamiento de la situacin
inicial. La prohibicin referida no excluye que la Administracin, de oficio, pueda
iniciar un nuevo procedimiento fundado en los referidos hechos y circunstancias
que pueda determinar consecuencias desfavorables para el que fuera interesado en
el procedimiento de referencia.
c) La Administracin al resolver un procedimiento si se si se pronuncia
sobre cuestiones conexas no planteadas por los interesados produce la reapertura
del procedimiento para stos. Es preciso que la Administracin ponga de
manifiesto a los interesados las cuestiones conexas, para que en el plazo mximo
de quince das puedan stos formular alegaciones y aportar o proponer medios de
prueba.
d) La resolucin debe ser motiva y congruente con lo solicitado;
expresando los recursos que procedan, rgano o juez o tribunal ante el que
procede interponer el recurso. Deber hacer referencia a los hechos y a los
fundamentos de derecho. De modo que la resolucin deber decidir sobre todas y
cada una de las cuestiones planteadas por los interesados. Resulta conveniente que

32
 la Administracin siga en sus resoluciones el orden utilizado por los interesados
en sus escritos de solicitud. La Ley admite como motivacin de una resolucin los
informes o dictmenes solicitados, pero stos deben integrarse en el contenido de
la resolucin.

C) Desistimiento y renuncia. Los particulares pueden tambin, poner fin a un

procedimiento mediante el desistimiento de la solicitud o como consecuencia de la renuncia
del derecho, en su propio nombre o a travs de representante. Un interesado puede desistir de
su solicitud son que dicho desistimiento afecte al derecho que lo sustenta. Por el contrario, la
renuncia afecta no slo a la continuidad del procedimiento, sino tambin al derecho que
sustenta su condicin de interesado, impidiendo el ejercicio futuro del derecho y, por tanto, la
imposibilidad de volver a iniciar un nuevo procedimiento. En cualquiera de los casos, la
Administracin deber dictar un acto de finalizacin del procedimiento previa comprobacin
que la renuncia o el desistimiento se han producido y, en consecuencia, declarar concluso el
procedimiento, lo que deber ser notificado al interesado.
Por otra parte, el desistimiento o renuncia no pone fin a procedimiento en tres
supuestos:
o si el procedimiento fue iniciado por varios interesado, el
desistimiento slo afectar a los que formularon la renuncia o el desistimiento
o el procedimiento no concluir para los terceros interesados si
stos, despus de la notificacin de desistimiento o renuncia, instan en el
plazo posterior de diez das la continuacin del procedimiento.
o La Administracin puede declarar la conclusin del procedimiento
para los interesados y continuarlo cuando afecte al inters general o sea
conveniente para definir y esclarecer cuestiones planteadas en el mismo.

D) Caducidad (arts.44 y 92 Ley 30/92)

La caducidad por causa imputable a la Administracin: se circunscribe a los
procedimientos en que la Administracin no resuelva y notifique expresamente dentro del
plazo estipulado, cuando ejerza potestades sancionadoras o de intervencin, que puedan
producir efectos desfavorables o de gravamen en los interesados. En los dems casos, en
que del procedimiento pudiera derivarse para el interesado la constitucin de derechos u
otras situaciones jurdicas individualizadas, la inactividad de la Administracin en
procedimientos iniciados de oficio se configura como acto presunto desestimatorio, que
permite al interesado interponer el recurso que procedo.
La caducidad por causa imputable al interesado: exige la concurrencia de dos
requisitos: cuando la actividad del interesado no pueda ser sustituida u obviada por la
Administracin y que la paralizacin susceptible de producir caducidad debe ser de
trmites indispensables para la continuacin del procedimiento.
La exigencia de notificacin: dos requisitos: que se advierta al interesado que
transcurridos tres meses desde la notificacin de dicho acto de advertencia se producir la
caducidad del procedimiento y que transcurrido ese plazo sin el interesado realice las
actividades necesarias para poner fin a la paralizacin, la Administracin notifique al
interesado el archivo de las actuaciones.
Los efectos de caducidad: La caducidad no determina la prescripcin de las
acciones del particular ni de la Administracin, pero el procedimiento caducado no
interrumpe el plazo de prescripcin.

33
 E) Finalizacin convencional (art.88 Ley 30/92). Un procedimiento administrativo
puede finalizar por acuerdo de voluntades de la Administracin y los interesados. Para
ello deben cumplirse varios requisitos:
que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico o no susceptibles de
transaccin
que, concurrentemente, tengan por finalidad satisfacer el inters pblico
que se identifiquen las partes concernidas, el mbito personal funcional y
territorial del mismo, su plazo de vigencia, as como la exigencia o no de
publicacin
que no se altere el orden de competencias ni de las responsabilidad que
corresponden a las autoridades y funcionarios en relacin al funcionamiento
de los servicios pblicos
y cuando los acuerdos en cuestin afecten a competencias directas del Consejo
de Ministros, requerirn el acuerdo expreso de ste

El acuerdo puede afectar tambin a trmites del procedimiento previos a la

resolucin, que podrn ser o no vinculantes segn convenga.

F) Finalizacin por imposibilidad material de continuarlo. Por causas

sobrevenidas. Este tipo exige la resolucin expresa de la Administracin que
deber ser motivada en todo caso.

2.9. Algunas observaciones sobre el procedimiento electrnico en la Ley 11/2007 de 22

de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos

2.9.1. Introduccin
La Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos tiene
limitado su mbito de aplicacin al acceso de los operadores jurdicos (personas fsicas y
jurdicas) a las Administraciones Pblicas y excluye los servicios pblicos gestionados por
medio de personificaciones privadas o por concesiones. La Ley regula el acceso electrnico de
los operadores a las Administraciones Pblicas y tambin aborda la configuracin de la
Administracin electrnica.

2.9.2. Los derechos de los operadores y su entrada en vigor

Le Ley 11/2007 reconoce el derecho de los ciudadanos a utilizar medios electrnicos en
sus relaciones con las Administraciones Pblicas, con la finalidad de ejercer los derechos a que
se refiere el art.35 de la Ley 30/92. Sin embargo, la Ley establece dos fases para su entrada en
vigor:
- Las Administraciones Pblicas podrn hasta el 31 de diciembre de 2009
determinar los procedimientos en relacin a los que tiene vigencia el art.6 de la Ley
11/2007.
- A partir de esa fecha, cada una de las Administraciones tiene un rgimen
diferente: a) los ciudadanos podrn ejercer los derechos del art.6 en la totalidad de
procedimientos y actuaciones con la AGE y sus rganos vinculados y dependientes;
b) con las Administraciones de las Comunidades Autnomas en la medida en que lo
permitan sus disponibilidades presupuestarias; c) con las Entidades que integran la
Administracin siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias, y a tal
efecto, las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares u otros organismos
supranacionales pueden prestar a los municipios, que no dispongan de medios
tcnicos y organizativos necesarios, los servicios precisos para garantizar la

34
 efectividad del ejercicio de los derechos del art.6 de la Ley 11/2207 (coincidente con
la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

2.9.3. (Nada)

2.9.4. El concepto de sede electrnica (art.10)

La sede electrnica es la direccin electrnica disponible para los ciudadanos a travs de
redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestin y administracin corresponde a una
Administracin Pblica, rgano o entidad administrativa corresponda. La Administracin, al
igual que en las sedes fsicas, deber garantizar la integridad, veracidad y actualizacin de la
informacin y los servicios a los que pueda accederse a travs de las mismas.

2.9.5. La identificacin y autentificacin electrnica de los ciudadanos y de las

sedes
Una de las dificultades que concurren en la Administracin electrnica es la de la
identificacin de los ciudadanos y de las sedes, esto es, de las partes en el procedimiento
administrativo. La Ley 11/20047 regula de modo exhaustivo los sistemas de firma electrnica,
los sistemas de los que disponen las Administraciones Pblicas para su identificacin electrnica
y para la autentificacin de los documentos electrnicos.

2.9.6. Los registros electrnicos y documentos que pueden presentarse en los

mismos (arts 24.2 y 25.2)
Los escritos que puede recibir la Administracin son de dos tipos: documentos
electrnicos normalizados (que se han formateado por la propia Administracin) y solicitudes
escritos o comunicaciones no formateados. De lo que se deriva que es existe dos registros
diferenciados.

2.9.7. La intercomunicacin entre registros electrnicos de diferentes

Administraciones Pblicas (art.24.2)
La Ley 30/92 ha previsto que las solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos
dirigidos a la AGE o a las Administraciones de las CCAA se puedan presentar indistintamente en
rganos de unas y otras. Por el contrario, la posibilidad de presentar los escritos dirigidos a estas
Administraciones en las Administraciones Locales y viceversa depende de convenios de aqullas
con stas.

2.9.8. La automatizacin de las oficinas de registro (art.24.4)

La Ley 11/2007 ha incluido un precepto que postula la automatizacin de los registros
fsicos con objeto de que se pueda garantizar la interconexin de todas las oficinas, as como la
posibilidad de acceder por medios electrnicos a los asientos registrales y a las copias
electrnicas de los documentos presentados.

2.9.9. Funcionamiento de los registros. Fecha, hora oficial y das inhbiles

(art.25.1)
Los registros informticos tienen que garantizar la constancia de la fecha, hora oficial y
los das declarados inhbiles, de manera que el operador que utilice este documento pueda
acreditar el cumplimiento de los plazos que se rigen por las reglas establecidas en la Ley 30/92.

2.9.10. Presentacin de escritos, certificaciones y cmputo de plazos (art.26)

a) Presentacin de escritos y efectos de la presentacin de los mismos. La Ley ha
establecido que los registros electrnicos permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y
comunicaciones todos los das del ao durante las 24 horas del da. Pero esto no significa que el

35
escrito en cuestin, produzca efectos desde su presentacin. As si se presenta un escrito en un
da inhbil, se entender un escrito en la primera hora del da siguiente hbil.
b) Recibo de la presentacin de escritos. El registro electrnico tiene que facilitar
de modo automtico el recibo de la presentacin del escrito de que se trate, el cual consistir en
una copia autenticada del escrito, que incluya: fecha, hora de presentacin y nmero de entrada
del registro.
c) Los problemas de aportacin de documentos a la solicitud. Los requisitos de los
documentos que se acompaan por los interesadas a las solicitudes, escritos o comunicaciones se
refieren al formato u a los requisitos de seguridad que determinen los Esquemas Nacionales de
Interoperatividad y de Seguridad.
La Ley no prev expresamente el sistema mixto de utilizacin del registro electrnico y
del registro fsico, pero tampoco lo excluye.
d) El inicio del cmputo del plazo que deben cumplir los rganos administrativos.
La Ley 11/2007 se adapta a lo establecido en la ley 30/92. Para los escritos que se presenten
antes el rgano competente, el plazo comienza en la fecha y hora de presentacin del escrito
(desde la entrada en el registro).

2.9.11. Eleccin y cambio del medio de comunicacin

En la Ley 11/2007 se reconoce la facultad del ciudadano para elegir el medio de
comunicacin con la Administracin, as como la facultad para modificar su decisin inicial,
salvo cuando una norma con rango de ley establezca la utilizacin de medio no electrnico
(excluye la limitacin por va reglamentaria). Pero la va reglamentaria puede utilizarse para
imponer la obligacin de que determinados colectivos de personas fsicas o jurdicas se
comuniquen con la Administraciones Pblicas utilizando slo medios de comunicacin
electrnicos (facultad discrecional).

2.9.12. La iniciacin del procedimiento (art.35.1)

El procedimiento se puede iniciar por los interesados por medios electrnicos. De manera
que se configura como una obligacin de las Administraciones Pblicas poner a disposicin de
los interesados los modelos o sistemas electrnicos de solicitud en sede electrnica.

2.9.13. Comprobacin automtica y ofrecimiento de formulario cumplimentado

(art.35.3)
Se ha previsto la posibilidad de introducir sistemas de comprobacin automtica de
informacin aportada por el ciudadano en relacin con la informacin que obre en poder de la
Administracin para favorecer la utilizacin de sistemas informticos normalizados.

2.9.14. Introduccin del procedimiento e intervencin de los interesados

La Ley 11/2007 reitera lo previsto en la Ley 30/92.

2.9.15. El acceso al expediente (art.37)

La Ley 11/2007 aplica las reglas de la Ley 30/92; as los interesados tienen el derecho de
acceso al expediente, salvo las restricciones que se deduzcan de las leyes. A tal efecto, las
Administraciones Pblicas pondrn al servicio de los interesados un servicio electrnico de
acceso restringido, en que los interesados podrn informarse sobre el estado de la tramitacin del
procedimiento.

2.9.16. La extensin del acceso electrnico al procedimiento a procedimientos no

electrnicos (art.37.2)
La Ley ha previsto la extensin limitada de los medios electrnicos a procedimientos no
electrnicos. No se trata de una equiparacin absoluta, sino que los procedimientos no

36
electrnicos iniciados con una Administracin Pblica se pueda conocer, al menos, la fase en que
se encuentra el procedimiento y el rgano o unidad responsable.

2.9.17. La resolucin y notificacin del procedimiento

Por lo que se refiere a la resolucin que ponga fin al procedimiento administrativo, la Ley
11/2007 tan slo presta atencin a la exigencia de que se garantice, mediante los sistemas de
firma electrnica la identidad del rgano competente para resolver. Y se faculta al interesado para
elegir la notificacin electrnica o la del rgimen general de la Ley 30/92, con independencia de
que se haya iniciado o tramitado el procedimiento por medios electrnicos.
Por otra parte, reglamentariamente se puede establecer la obligatoriedad de la
notificacin electrnica para: personas jurdicas o colectivos, que adems tengan garantizado el
acceso y disponibilidad de los medios tecnolgicos precisos. La notificacin por medios
electrnicos puede considerarse practicada cuando se pueda acreditar la fecha y hora en que se
produzca la puesta a disposicin del destinatario de la misma y el acceso del destinatario al
contenido; y rechazada cuando se haya puesto a disposicin del destinatario y ste no haya
podido acceder a la misma. En este caso, debe hacerse constar el rechazo en el expediente y, a
continuacin, en su caso, puede continuarse el procedimiento. La nica excepcin es cuando se
compruebe de oficio o instancia de parte interesada la imposibilidad del acceso del destinatario a
las notificaciones. El acceso al expediente por el interesado, del que quede constancia, produce
los efectos de la notificacin.

2.10. Eplogo

Que la Administracin ordene sus actuaciones a travs de un procedimiento

administrativo debiera ser una garanta para el buen funcionamiento de la Administracin, para
garantizar la neutralidad de las autoridades y empleados pblicos y para los ciudadanos. Pero
legislar no es suficiente. De nuestra Constitucin y de la Ley 30/92 se deducira que los
ciudadanos, loa interesados en el procedimiento, habran ocupado de modo definitivo un lugar
central en el procedimiento, lo que en nada perjudica ni pone en peligro que las
Administraciones Pblicas defiendan, en aplicacin de las leyes, el inters general, como lo
ordena la Constitucin.
La legislacin espaola en materia de procedimiento administrativo, pese a su calidad,
presenta todava demasiadas deficiencias y contradicciones. Nuestra legislacin, junto a la
prctica de la misma, y la interpretacin de los Jueces y Tribunales, hace que en demasiadas
ocasiones por deficiencias o insuficiencias de unos y otros se advierta el incumplimiento por la
Administracin de gran parte de sus obligaciones; sin que esto tenga repercusin alguna. La Ley
30/92 otorga a la Administracin un buen nmero de facultades discrecionales a lo largo del
procedimiento, pero le impone tambin, obligaciones significativas que se corresponden con una
concepcin ms activa, que deriva de su funcin vicarial de los intereses de los ciudadanos. Y
resulta evidente que las Administraciones Pblicas espaolas estn defraudando, no consiguen
desempear las funciones que la sociedad espera de las mismas.

3. EL ACTO ADMINISTRATIVO. RASGOS GENERALES

3.1. Introduccin

Las dificultades para reconocer a los actos administrativos por su forma externa. Se
da la circunstancia de que una misma jurdica sirve para albergas contenidos jurdicos
diferentes, lo que incrementa la seguridad de los operadores del Derecho. En nuestro
ordenamiento administrativo formalmente las normas no se denominan normas ni los actos

37
administrativos se denominan actos administrativos. De modo que cuando nos referimos a
actos administrativos, lo hacemos a un concepto material y no a una denominacin o forma
externa. Y lo mismo sucede con las normas administrativas.
La Constitucin se refiere a la potestad reglamentaria, a actos administrativos y a
actuacin administrativa. De manera que reconoce implcitamente a los reglamentos como
manifestacin del ejercicio de la potestad reglamentaria, y de modo explcito, a los actos
administrativos y, en ambos casos, desvela tan slo algunos aspectos fundamentales de su
rgimen jurdico. As, no hace referencia alguna a qu tipos de reglamentos, ni de actos
administrativos ni a sus formas jurdicas. Dicho esto, resulta criticable que el legislador
espaol (esto mismo sucede en la mayora de los ordenamientos jurdicos occidentales,
incluido el ordenamiento jurdico de la UE) no haya hecho ningn esfuerzo en la direccin de
aclarar y diferenciar las formas y los contenidos jurdicos de las normas y de los actos. As,
es por la forma externa las normas administrativas y los actos administrativos no son
fcilmente diferenciables. Bajo una misma forma jurdica podemos encontrar tanto normas
administrativas como actos administrativos.

3.2. Concepto de acto administrativo

Para que haya acto tiene que haber aplicacin de una norma y que, a su vez, dicha
aplicacin no sea una norma de rango inferior a la aplicada. Cuando nos referimos a acto
administrativo lo hacemos a un concepto o categora jurdica que se contrapone al de norma
jurdica. As como las normas jurdicas tienen por objeto la regulacin de una materia
determinada a base de configurar con carcter general supuestos de hecho y consecuencias
jurdicas, el acto administrativo aplica a una caso concreto una norma o conjunto de normas.
El acto administrativo tiene naturaleza aplicativa o ejecutiva de las normas a los casos
concretos; aplica a un caso concreto lo previsto en las normas jurdicas. Las normas crean el
Derecho (a distintos niveles) mientras que los actos jurdicos (administrativos o no) aplican o
concretan el Derecho.

3.3. Disposiciones y actos administrativos. El principio de inderogabilidad singular

de los reglamentos

Las resoluciones administrativas, en este caso, los actos administrativos, no pueden

vulnerar las disposiciones administrativas de carcter general, aunque tengan igual o superior
rango. Se consagra as, el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. La idea
es que los actos no pueden crear ni modificar el ordenamiento jurdico, los actos
administrativos aplican el ordenamiento jurdico pero no lo crean, separndose as de modo
radical las normas de los actos y subordinando estos ltimos a aqullas.

3.4. Las manifestaciones formales de la actuacin de la Administracin unilaterales y

bilaterales

A las manifestaciones unilaterales de la Administracin las llamamos genricamente

actos administrativos, y a los manifestaciones bilaterales, acuerdos, pactos, convenios o
contratos administrativos. Aun en el caso de que la Administracin se someta al Derecho
privado en una relacin jurdica bilateral, la actividad de la Administracin que culmina en
dicha relacin bilateral estar total o parcialmente integrada por actos sujetos al Derecho
administrativo, al que se denomina actos separables.
Las Administraciones Pblicas estn facultadas para adoptar decisiones de modo
unilateral, capaces de crear derechos u obligaciones en los destinatarios de las mismas sin
que sea necesaria la concurrencia de sus voluntades, lo que no significa que el acto

38
 administrativo sea una manifestacin arbitraria del poder pblico pues los actos
administrativos se producen en el marco del procedimiento administrativo de acuerdo con la
Ley y el Derecho. En todo caso, sean cales fueren los procedimientos o las formas de las
Administraciones Pblicas la nica finalidad de los mismos debe ser el servicio a los
intereses generales.

3.5. Clases de actos administrativos

3.5.1. Actos expresos o presuntos: Los actos pueden ser expresos en muchas formas
(escrita, verbal u otras), de las que en todo caso de deduzca una declaracin de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo de Administracin. Y se denomina actos presuntos a la
inactividad de la Administracin a la que el ordenamiento atribuye un determinado efecto
material (atribucin de un derecho) o procesal (la posibilidad de considerar que el silencio
equivale a una denegacin).

3.5.2. Actos favorables y actos desfavorables o de gravamen: Son actos favorables

los que incrementan la esfera jurdica de los particulares (suponen un beneficio), y pueden ser
declarados lesivos por la Administracin; actos desfavorables son los que limitan o restringen la
esfera jurdica de los particulares (suponen un perjuicio) y pueden ser objeto de revocacin,

3.5.3. Actos de trmite: La totalidad de los actos que tienen lugar desde el inicio del
procedimiento administrativo hasta su finalizacin, con exclusin del acto que pone fin al
mismo. Los actos que son recurribles por separado por el interesado son:
- los que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto
- los que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento,
- los que produzcan indefensin
- los que produzcan perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.

El interesado podr elegir entre recurrir el acto de trmite concernido aisladamente o

recurrir el acto de trmite al recurrir el acto que ponga fin al procedimiento.

3.5.4. Los actos de inadmisin como modalidad de acto de trmite. La Ley 30/92 al
regular la resolucin del procedimiento, tras establecer que en ningn caso podr la
Administracin abstenerse de resolver, sta podr resolver la inadmisin de las solicitudes de
reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o carentes de fundamento.
Ahora bien, la resolucin de inadmisin deber ser motivada, por lo que hubiese sido ms
apropiado haber excluido la inadmisin y haberse referido a la finalizacin excepcional o
prematura del procedimiento.

3.5.5. Actos definitivos (o que ponen fin a un procedimiento administrativo) o

resoluciones administrativas. Las resoluciones son los actos que ponen fin al procedimiento y
son lo nicos recurribles en va administrativa, o en va contencioso-administrativa, en funcin
de las circunstancias).

3.5.6. Actos definitivos que no ponen fin a la va administrativa. Un acto

administrativo que ponga fin a un procedimiento administrativo, no tiene necesariamente que
poner fina tambin a la va administrativa. Si un acto que pone fin a un procedimiento
administrativo ha sido dictado por un rgano que tiene superior jerrquico, contra dicho acto
proceder interponer con carcter obligatorio recurso de alzada (ante el superior jerrquico o ante
el rgano que determine el ordenamiento), si se pretende acceder, en su caso, posteriormente a la
jurisdiccin contencioso-administrativa.

39
 3.5.7. Actos definitivos que ponen fin a la va administrativa. Un acto que pone fin
a un procedimiento administrativo puede, adems poner fin a la va administrativa. Contra los
actos que ponen fin a la va administrativa puede interponerse directamente recurso contencioso-
administrativo. Sin embargo, la legislacin permite que pueda interponerse, con carcter
potestativo, el recurso de reposicin ante el mismo rgano que dicto el acto. La Ley 30/92
tipifica los actos que ponen fin a la va administrativa:
- las resoluciones de los recursos de alzada
- las resoluciones de los procedimientos de impugnacin
- las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico,
salvo que la ley establezca lo contrario
- las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca
- los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadotes del procedimiento

Por su parte la LOFAGE establece:

a) Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno.
b) En particular, en la AGE: los emanados de los Ministerios y los Secretarios
de Estado; los emanados de los rganos directivos con nivel de Director
General o superior.
c) En los Organismos pblicos adscritos a la AGE: los emanados de los
mximos rganos de direccin unipersonales o colegiados.

3.5.8. Actos firmes en va administrativa

Un acto es firme en va administrativa cuando frente al mismo (ya sea de trmite o
definitivo) no cabe interponer recurso de alzada o de reposicin, o los que lo sustituyan, ya sea
porque se ha consentido el acto o porque han transcurrido los plazos para recurrir. Slo puede
interponerse en va administrativa el recurso extraordinario de revisin.

3.5.9. Actos reproductivos y confirmatorios (art.28 LJCA)

No es admisible el recurso contenciosos-administrativo respecto de los actos que sean
reproduccin de otros definitorios y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no
haber sido recurridos en tiempo y forma.

3.6. Los requisitos de los actos administrativos

La produccin de actos administrativos debe ajustarse al cumplimiento de una serie de

requisitos. Sin embargo, la vulneracin por la Administracin de dichos requisitos, slo
excepcionalmente constituye un vicio determinante de la nulidad de pleno derecho del acto en
cuestin, por lo general, se consideran irregularidad no invalidantes.

3.6.1. La forma especfica de los actos

La forma ordinaria de los actos administrativos es la escrita, aunque se excluyen otras
posibilidades. La constancia del acto es un requisito de forma.

3.6.2. Que sea dictado por el rgano competente

Los actos administrativos necesariamente tienen que ser dictados por los rganos
competentes. La vulneracin de este requisito, con ser esencial, slo es susceptible de determinar
la nulidad de pleno derecho del acto concernido cuando el rgano en cuestin sea

40
manifiestamente incompetente, pues por lo general se considerar como un vicio determinante de
anulabilidad que podr ser convalidado.

3.6.3. Que sea dictado por el procedimiento preestablecido

Esto es, la produccin de los actos administrativos no puede hacerse al margen del
especfico procedimiento administrativo previsto en la Ley, en caso contrario, el acto puede
incurrir en vicio de nulidad de pleno derecho, pero por lo general se considera que el acto es
meramente anulable y por tanto convalidable, o se calificar dicho vicio por los Tribunales como
mera irregularidad no invalidable.

3.6.4. Que se contenido se ajuste a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico

Los actos administrativos deben ajustarse al contenido establecido previamente en el
correspondiente procedimiento administrativo que se deduzca del bloque normativo de que se
trate; y adems, se ajustar a los fines previstos en el ordenamiento jurdico. Cuando el desajuste
con los dispuesto en el ordenamiento jurdico suponga la lesin de un derecho o libertad
fundamentales susceptibles de recurso de amparo constitucional, tengan un contenido imposible,
sean constitutivos de infraccin penal o consecuencia de sta, o cuando se establezca en una
norma de rango legal, nos encontraremos ante ejemplos de actos nulos, pero tales vicios se
aprecian por los Tribunales con carcter sumamente restrictivos.

3.6.5. La exigencia de motivacin

Los actos que deben ser motivados son:
- los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos
- los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y
procedimientos de arbitraje
- los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
rganos consultivos
- los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la
adopcin de medidas provisionales
- los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos
- los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban
serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa

Es extrao que la Ley haya sido restrictiva en lo relativo a la exigencia de motivacin. Lo

lgico a partir de los principios constitucionales de seguridad jurdica y prohibicin de
arbitrariedad de los poderes pblicos hubiese sido que todos los actos administrativos estuvieran
motivados.

3.6.6. La notificacin. Algunos requisitos y efectos

A) Los actos que deben notificarse: Se refiere a la notificacin de los actos de trmite o
definitivos que afecten a los derechos e intereses de los interesados.

B) Quin est obligado a notificar: Pero, pese a la omisin de los artculos 59 y 60 de la

Ley 30/92 resulta obvio que la Administracin productora del acto administrativo objeto de
notificacin es la responsable de que se practique, la notificacin en cuestin. Ahora bien, no
significa que la notificacin deba hacerse necesariamente por dicha Administracin con sus
propios medios (silencio de la Ley en este sentido).

C) Plazo para cursar la notificacin: Debe ser cursada dentro del plazo de diez das a
partir de que el acto haya sido dictado (hbiles) y debe contarse a partir del da siguiente. La

41
Administracin puede incumplir el plazo para cursar la notificacin, sin consecuencias jurdicas
desfavorables, en todo caso la notificacin deber producirse dentro del plazo que la
Administracin tiene para resolver y notificar. Y si la notificacin no se produce en dicho plazo
puede operar la tcnica del silencio administrativo.

D) Contenido de la notificacin: Toda notificacin de un acto debe contener:

- el texto ntegro de la resolucin (requisito esencial)
- la indicacin de si es o no definitivo en va administrativa
- la indicacin de los recursos que proceda interponer contra el mismo, as como el
rgano ante el que deban presentarse y los plazos

E) Los efectos de las notificaciones y de las notificaciones defectuosas: Las

notificaciones defectuosas o incompletas, en algunas circunstancias pueden producir efectos. La
eficacia de las notificaciones se supedita a la concurrencia del elemento esencial de la misma,
esto es, que contenga el texto ntegro de la resolucin objeto de la misma y a dos tipos de
circunstancias:
- cuando el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido del acto
- cuando interponga el recurso o recursos que procedan contra el acto

F) El cumplimiento in extremis del plazo para resolver un procedimiento y la excepcin

del cumplimiento de algunos de los requisitos de la notificacin: El ordenamiento ha previsto
una excepcin a la regla general sobre los efectos de las notificaciones defectuosas, con objeto
de que no se puedan producir los efectos que conllevan el incumplimiento del plazo para resolver
y notificar la resolucin que ponga fin a los procedimientos, aunque los interesados no realicen
actuaciones que supongan el conocimiento del acto ni interpongan el/los recursos procedentes
contra el acto defectuosamente notificado, se considerar que la notificacin tuvo lugar, si la
notificacin contiene el texto ntegro del acto y se acredita el intento de notificacin dentro del
plazo para resolver y notificar.

3.7. Vicios e irregularidades de los actos administrativos y consecuencias

No son comparables las consecuencias de los vicios en los actos administrativos y en los
actos sometidos a Derecho privado. En el Derecho privado, en caso de vulneracin del
ordenamiento jurdico, es la nulidad, salvo las excepciones que el propio ordenamiento
establezca. Por el contrario, los actos administrativos que vulneran el ordenamiento slo
excepcionalmente son nulos de pleno derecho, y por lo general son anulables o se considera que
los vicios no son sino irregularidades no invalidantes.

3.7.1. Actos nulos

La nulidad en el Derecho administrativo no es equiparable a la nulidad en el Derecho
privado, ya que los actos administrativos tienen todos ellos presuncin de legalidad. Los actos
nulos pueden producir efectos desde que se dicten debiendo declararse la nulidad en va de
recurso o mediante la revisin de oficio, de manera que aunque la nulidad declarada de un acto
administrativo signifique su desaparicin del mundo jurdico, cosa bien diferente es la
imposibilidad en numerosos casos, de hacer desaparecer sus efectos.
De la gravedad de los vicios que determinan la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo se derivan una serie de consecuencias: primero, que los actos nulos no son
convalidables, esto es, los vicios de los actos bulos no son sanables posteriormente por la
Administracin, segundo, que los actos viciados de nulidad pueden declararse nulos en cualquier

42
momento posterior a su produccin, al margen de los recursos en va administrativa o
contenciosa, sin sujecin a plazo, mediante la revisin de oficio de actos nulos.
Los supuestos de nulidad de pleno derechos son:
los que lesiones los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional
los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia
o del territorio
los que tengan un contenido imposible
los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia
de sta
los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados
los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisicin
cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango
legal

En relacin con los actos nulos de pleno derecho:

A) La regla general sobre los efectos de los vicios que concurran en los actos
administrativos es que slo excepcionalmente determinan la nulidad de pleno derecho
de los mismos
B) La nulidad de un acto administrativo, o de parte del mismo, no se transmite a los
dems actos sucesivos del procedimiento que sean independientes del acto nulo
C) No obstante, la declaracin de un acto como nulo, si dicho acto contiene los
elementos constitutivos de otros actos administrativos se producirn los efectos de
estos ltimos
D) El rgano que declare la nulidad de pleno derecho de un acto dispondr en todo caso
la conservacin de los actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de
no haberse cometido la infraccin
E) En cualquier momento se pueden corregir por la Administracin los errores
materiales, de hecho o aritmticos de sus actos administrativos
F) La circunstancia de que in acto sea nulo de pleno derecho determina varios efectos:
a. Puede ser alegada la causa de nulidad por los afectados en los
correspondientes recursos ordinarios administrativos (alzada o reposicin) o en
el recurso contencioso-administrativo, cuando ste proceda, sujetndose a los
plazos establecidos para recurrir
b. Si no se utilizan por los afectados las vas de recurso antes indicadas, no
obstante, podrn en cualquier momento posterior a la produccin del acto
administrativo solicitar su revisin
c. La Administracin podr revisar los actos nulos en cualquier momento
posterior a su produccin
d. Resulta dudoso que la Administracin pueda en cualquier momento
posterior a la produccin de un acto nulo desfavorable revocarlo
e. Los efectos de la declaracin de nulidad son ex tunc (es decir, en el
momento en que fue dictado), aunque esto sucede slo en teora

43
 3.7.2. Actos anulables
De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 30/92, los actos que incurran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder, sern anulables. Pero esta
drstica afirmacin tiene dos limitaciones considerables. As, por una parte, los defectos de
forma slo determinan la anulabilidad cuando el acto defectuoso carezca de los requisitos
formales indispensables: a) para alcanzar su fin o b) que den lugar a la indefensin de los
interesados. Y por otra, la realizacin de las actuaciones administrativas fuera del tiempo
establecido para ellas slo implicar la nulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza
del trmino o plazo. Los caracteres de los anulables son:
A) La norma es que la infraccin del ordenamiento jurdico por una acto administrativo
acarree, en el peor de los casos, la anulacin del acto, pero tanto el Consejo de Estado
como los Tribunales interpretan de modo muy restrictivo las causas de anulabilidad
B) La Administracin puede convalidad los actos anulanles, subsanando los vicios de
que adolezcan
C) La nulabilidad de un acto administrativo o parte del mismo no se transmite a los
dems actos sucesivos del procedimiento que sean independientes del actos anulable
D) No obstante la declaracin de una acto como anulable, si dicho acto contiene los
elementos constitutitos de otros actos administrativos se producirn los efectos de
estos ltimos
E) El rgano que anules una acto dispondr en todo caso la conservacin de los actos y
trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infraccin
F) En cualquier momento se pueden corregir por la Administracin los errores
materiales, de hecho o aritmticos de los actos
G) La circunstancia de que un acto sea anulable determina varios efectos:
a. puede ser alegada la causa de anulabilidad por los afectados en los
correspondientes recursos ordinarios administrativos (alzada o reposicin), o
mediante el recurso contencioso-administrativo, sujetndose a los plazos
establecidos para recurrir
b. si no se utilizan por los afectados las vas de recurso, no obstante, pueden
dentro de los cuatro aos posteriores a la produccin de acto administrativo
solicitar la revisin de los actos anulables
c. la administracin puede revisar los actos anulables dentro de los cuatros aos
posteriores a su produccin
d. la Administracin puede en cualquier momento posterior a la produccin de
un acto anulable desfavorable revocarlo con ciertas limitaciones
e. los efectos de la declaracin de anulabilidad son ex nunc, es decir, a partir de
la declaracin de la misma en la sentencia que anule el acto

3.7.3. Irregularidad no invalidantes

Una tercera categora de actos, entre los que vulneran lo establecido en el ordenamiento
jurdico, a saber, lo actos que contengan irregularidad que, por su escasa gravedad, no son
susceptibles de que el acto sea declarado nulo de pleno derecho o anulables, las denominadas
irregularidad no invalidantes. Esta categora no ha hecho sino introducir, junto con la doctrina
restrictiva sobre el acto nulo y el acto anulable, a que la Administracin pueda considerar las
reglas del procedimiento administrativo y las propias del acto administrativo como meras
recomendaciones.
As del anlisis de la Ley 30/92 se deduce que no todos los vicios e irregularidades de la
Administracin reciben el mismo trato. La nulidad de pleno derecho es una excepcin, que slo
concurre cuando as se prev expresamente en las leyes; los dems vicios de concurrir en un

44
acto, en determinadas circunstancias, podran determinar la anulacin del acto concernido, si
bien la administracin podr convalidar los vicios de que adolezcan el acto en cuestin; y en la
mayora de los casos los vicios son considerados como meras irregularidad que no merecen el
menor reproche del ordenamiento jurdico o que se dejan, en ltima instancia, a la eventual
valoracin de los Jueces y Tribunales. Adems, deben tenerse en cuenta otros principios o
tcnicas que atenan los efectos de los vicios de los actos: los de intrasmisibilidad de los vicios
de unos actos a otros; la conversin de los actos viciados y la conservacin de actos y trmites.
Adems, la Administracin sigue disponiendo del acto administrativo una vez producido,
mediante el conjunto de procedimientos que integran la revisin de oficio (revisin de actos
nulos, declaracin de lesividad de actos anulables, la revocacin de actos, o la rectificacin de
errores).

3.7.4. Intransmisibilidad de los vicios

La declaracin de nulidad o anulabilidad de un acto administrativo, no afectar a los
dems actos sucesivos que integran el mismo procedimiento, siempre que los actos sucesivos
sean independientes del declarado nulo o anulable, de modo que cuando, por ejemplo, la nulidad
de un acto precedente afecte a la estructura de otro subsiguiente debe tambin declarase la
nulidad de este ltimo.

3.7.5. Conversin de actos viciados

Declarada la nulidad o anulabilidad de un acto, si el acto en cuestin contiene elementos
constitutivos de otro acto distinto, dichos elementos producirn los efectos de este ltimo.

3.7.6. Conservacin de los actos

La Ley 30/92 se refiere a las actuaciones (resoluciones o actos que pongan fin a la un
procedimiento administrativo) disponiendo que, no obstante, la declaracin de nulabilidad o
anulabilidad de los mismo, se conserven los actos o trmites del procedimiento que se hubieran
producido de igual modo si la infraccin no se hubiera producido y por tanto la nulidad o
anulabilidad no hubiera tenido lugar.

3.7.7. Convalidacin de los actos anulables

La convalidacin tan slo opera en relacin con los actos anulables pues, por principio,
los actos nulos de pleno derecho no son subsanables. La convalidacin de actos anulables
consiste en la subsanacin posterior de los vicios de los actos determinantes de la anulabilidad
por el rgano competente para dictar el acto conforme al ordenamiento jurdico. La
convalidacin produce efectos ex nunc, es decir, desde la fecha en que la convalidacin tiene
lugar, salvo que a la misma se atribuya efectos retroactivos.
La Ley, por un lado, seala que si el vicio es de incompetencia, la convalidacin
corresponde al rgano competente, cuando ducho rgano se superior jerrquico del que dict el
acto viciado, lo que excluye la convalidacin cuando no existan relaciones de jerarqua. Por otra
parte, si el vicio del acto consiste en la falta de alguna autorizacin, dicho acto podr
convalidarse mediante la autorizacin otorgada por el rgano competente.

3.7.8. La eficacia de los actos administrativos

Dos conceptos bsicos: ejecutividad y ejecutoriedad. La ejecutividad de los actos
administrativos es un privilegio de las Administraciones Pblicas consistente en que los actos
administrativos constituirn por s mismos ttulos ejecutivos suficientes, sin necesidad de auxilio
judicial, salvo modulaciones y excepciones establecidas en las leyes. Y, la ejecutoriedad o
ejecucin forzosa, de los actos administrativos supondra el privilegio de la realizacin material
del contenido de dichos ttulos ejecutivos (de sus derechos) por la Administracin, sin el auxilio

45
de los Jueces y Tribunales salvo modulaciones y excepciones. En resumen, los actos
administrativos tienen las siguientes caractersticas:
A) Presuncin de validez de los actos administrativos y produccin de efectos: La
Administracin goza del privilegio de la presuncin de validez de sus actos o de
legitimidad de los mismos, que los equipara a ttulos ejecutivos. Esto significa que
corresponde al destinatario del acto, en su caso, probar la invalidez del acto concernido
(presuncin iuris tantum). Lo que diferencia a los actos administrativos de los dems
actos jurdicos es que todos ellos se presumen vlidos y para que se desplieguen sus
efectos no precisan el auxilio judicial, salvo excepciones, al poder ser ejecutados por la
propia Administracin. Los actos pueden tener efectos inmediatos o retroactivos, stos
ltimos tienen carcter excepcional y estn condicionados a que en el momento al que se
retrotraen los efectos del actos, concurrieran en el interesado los supuestos de hecho del
mismo y que adems no lesiones derechos o intereses legtimos de otras personas.
B) Ejecucin forzosa o ejecutoriedad: La ejecucin de los actos administrativos
favorables para los interesados depende por lo general de stos. As, salvo excepciones, la
Administracin no interviene en la ejecucin de actos favorables. Los actos
administrativos gravosos o desfavorables para los interesados pueden no imponer
obligaciones de hacer o si imponer obligaciones de hacer. El primer caso supone una
mera denegacin, que no difiere de los actos favorables y no es preciso iniciar
procedimiento alguno de ejecucin forzosa. Con este tipo de actos se exige a los
destinatarios, en la mayora de los casos, la abstencin de ir contra lo dispuesto en el acto
desfavorable. El segundo supuesto, los destinatarios de los actos pueden ejecutar los
mismo voluntariamente, pero para el caso contrario, el ordenamiento pone a disposicin
de la Administracin los procedimientos de ejecucin forzosa. De manera que los
procedimientos de ejecucin forzosa, autnticos privilegios de la Administracin, tienen
su mbito limitado a algunos actos administrativos desfavorables o de gravamen.
C) Excepciones. Suspensin e intervencin preceptiva de los Tribunales. Hay dos
excepciones a la ejecucin forzosa:
i. Los supuestos en que se suspende su ejecucin de acuerdo con la ley:
La suspensin de la ejecucin del acto administrativo se producen en los
procedimientos de revisin de oficio, en los recursos interpuestos en va
administrativa o en los recursos en va contencioso-administrativa. Pero, con
carcter general la interposicin de recurso, por s misma, de modo automtico
no suspende la ejecucin del acto administrativo impugnado, se corre el riesgo
de que cuando la Administracin, o posteriormente los Tribunales acuerden
suspender la ejecucin del acto ste ya se haya ejecutado.
ii. La intervencin previa de los Jueces y Tribunales: Mayor relevancia
tienen estos supuestos.

3.7.9. Modalidades de ejecucin forzosa

A) Introduccin. La Ley 30/92 regula cuatro tipos de procedimientos de ejecucin
forzosa:
- Apremio sobre el patrimonio
- Ejecucin subsidiaria
- Multa coercitiva
- Compulsin sobre las personas

Que con carcter general, deben cumplir los siguientes requisitos:

a) La Administracin debe elegir, en caso de que sea posible aplicar ms de un
procedimiento, el menos restrictivo para la libertad individual

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 b) Los procedimientos que exijan su entrada en el domicilio del afectado exigen el
consentimiento del mismo y en su defecto la autorizacin judicial
c) La iniciacin de cualquier procedimiento de ejecucin forzosa debe ir precedido de
un apercibimiento al interesado

B) Apremio sobre el patrimonio. Para el caso de que la eficacia del acto exija la
satisfaccin de cantidades liquidas, procede la aplicacin del Reglamento General de
Recaudacin aprobado por RD. La imposicin de obligaciones pecuniarias debe estar prevista
con carcter previo en una norma de rango legal, para poder ser exigidas.

C) Ejecucin subsidiaria. Para el caso de actos administrativos que no impongan

obligaciones de naturaleza personalsima, de manera que puedan realizarse por sujetos diferentes
a los obligados por el acto en cuestin. La ejecucin subsidiaria puede llevarla a cabo la
Administracin por sus propios medios o por personas o empresas especializadas. Este tipo se
caracteriza porque los gastos, daos y perjuicios que importa la misma son a costa del obligado
por la resolucin administrativa que es objeto de ejecucin forzosa. Y por la posibilidad de que la
administracin gire al obligado una liquidacin provisional de los costes totales de la ejecucin
subsidiaria previamente a la ejecucin de la misma.

D) Multa coercitiva. Con objeto de que los obligados por una resolucin pongan fin a un
procedimiento ejecuten por s mismos la obligacin impuesta en el mismo, la Ley 30/92 ha
previsto la posibilidad de imponer multas contra el incumplimientos de la obligacin en el plazo
y trmino previstos. Para que la Administracin pueda imponer multas de esta naturaleza, resulta
preceptiva la autorizacin de su procedencia, forma y cuanta mediante ley. La multa coercitiva
es todo caso compatible con el cumplimiento de la sancin (pecuniaria o no) que, adems, pueda
derivar del incumplimiento de la obligacin que la Administracin pretenda que se cumpla por el
obligado. La multa proceder en los siguientes supuestos:
- Actos personalsimos en que no proceda por la compulsin directa sobre la
persona del obligado
- Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara
conveniente
- Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra personal

E) Compulsin sobre las personas. Cuando del acto administrativo se deriva una
obligacin personalsima de no hacer o soportar, es decir, cuando se trata de obligaciones que no
pueden ser realizadas ms que por el sujeto obligado o de hacer. Este medio de ejecucin forzosa
exige su previsin expresa en la ley deber llevarse a cabo dentro siempre del respecto debido a
la dignidad de las personas y a los derechos reconocidos en la Constitucin.

4. LOS CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO. RASGOS GENERALES

4.1. La actividad convencional pblica: contratos, convenios y conciertos pblicos

La actividad convencional de las Administraciones Pblicas depende, en particular, de la

posicin que sta desempea en cada fase histrica, lo que a su vez explica de modo significativo
la variada gama de contratos de las Administraciones Pblicas, as como la compleja actividad
convencional que las administraciones llevan a cabo entre ellas, y en colaboracin con personas
fsicas y jurdicas, sin recurrir a tcnicas imperativas, con independencia de que los privilegios
de la Administracin estn presentes, incluso en el marco de la actividad convencional por
excelencia.

47
 Aun cuando el contrato administrativo tiene su origen en el contrato privado, del que
conserva su estructura, los contratos administrativos que conocemos en la actualidad son una
muestra evidente de las concepciones liberales segn las que el estado afrontara la satisfaccin
de las necesidades de la sociedad con la colaboracin de operadores sociales. La manifestacin
ms clsica de la actividad convencional pblica es la contractual.

4.2. Los principios que rigen la contratacin de las Administraciones Pblicas

La Ley 30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Pblico (LCSP) es la que rige
en este campo. La persecucin de los intereses generales debe hacerse con sujecin a un
ordenamiento jurdico que protege los derechos fundamentales y las libertades pblicas, en que
la administracin acenta con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Los principios que la
Ley hace explcitos son los de publicidad, concurrencia (pretender ser excepcionados), igualdad
y no discriminacin (en todo caso exigibles).

4.3. mbito subjetivo de aplicacin y tipologa de los contratos del sector pblico

La LCSP se caracteriza por utilizar diferentes tipos de criterios para determinar que
contratos se someten enteramente a la Ley, a partes de la misma o a sus principios. De manera
que resulta necesario diferenciar los contratos administrativos tpicos, de los especiales, los
privados y tener en cuenta los negocios y contratos excluidos. La conjuncin de los sujetos a los
que la ley se aplica y el tipo de contrato de que se trate nos dar como resultado el rgimen
jurdico aplicable (sentido instrumental). Las dos grandes categoras en que pueden clasificarse
los contratos suscritos por las Administraciones Pblicas son las de contratos administrativos
(carcter administrativo) y contratos privados (carcter privado).

4.3.1. Contratos administrativos (arts 5 y 8)

Se rigen en su preparacin, adjudicacin, efectos y extincin por la Ley 30/2007,
supletoriamente por el Derecho administrativo y slo en defecto de stas por el Derecho privado.

A) Tpicos. Son los contratos cuyo objeto determina su rgimen: obra, concesin
e obra pblica, gestin de servicios pblicos, suministro, servicios y contratos de colaboracin
entre el sector pblico el sector privado. No es suficiente para que un contrato sea administrativo
la mera afirmacin de que pertenece a esta categora.
En el Derecho espaol rige, salvo excepciones, el principio espiritualista, contrapuesto al
formalismo que determinara la naturaleza jurdica de los negocios al margen de la estructura de
los mismos.
B) Especiales. Por un lado, para ser especiales su objeto tiene que ser diferente al
de los contratos administrativos tpicos. Por otro lado, un contrato puede ser administrativo, aun
cuando no sea tpico, si tiene por objeto satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad
pblica de la especfica competencia de la Administracin, esto es, que integre el giro o trfico
de una Administracin contratante.
Los contratos administrativos especiales se regirn por sus propias normas de modo
preferente, y en defecto de stas por la sucesin de normas antes sealadas para los contratos
tpicos. Adems, tendrn que especificar en sus clusulas administrativas particulares su carcter
de especiales, garantas del contratista, prerrogativas de la Administracin y competencia de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
C) Por declaracin de la Ley. El legislador ha previsto que un contrato se someta
al rgimen jurdico de los contratos administrativos por declararlo as una ley. Con esta previsin
y, por tanto, al independizarse la aplicacin de un determinado rgimen jurdico de que el objeto
del contrato sea o no tpico, est o no en el giro o trfico de la Administracin contratante o

48
satisfaga o no una finalidad pblica, ha puesto de manifiesto una vez ms el carcter
instrumental que tienen el contrato administrativo y el Derecho administrativo.
4.3.2. Contratos privados de la Administracin
Son los contratos que no son contratos administrativos ni tampoco sn, en principio,
negocios y contratos excluidos, tratndose de una categora residual; son los contratos celebrados
por los entes, organismos y entidades del sector pblico que no sean Administraciones Pblicas
de acuerdo con lo establecido en la propia Ley 30/2007, as como algunos contratos de servicios.
Al relacionar los negocios y contratos excluidos califica a algunos contratos como
privados por su propia naturaleza y objeto: compra-venta, donacin, permuta, arrendamiento y
dems negocios jurdicos anlogos).

4.3.3. Los contratos mixtos

Son aquellos que contienen prestaciones correspondientes a diferentes tipos de contratos
administrativos. Todo el contrato se rige por el tipo correspondiente a la prestacin que tenga
mayor importancia desde el punto de vista econmico.

4.3.4. Otros tipos de contratos

Atienden a especialidades de su rgimen jurdico (regulacin armonizada, en el
extranjero, reservados, en el sector del agua, la energa, etc).

III. LOS INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS

1. INTRODUCCIN

Es posible identificar variaos instrumentos que el ordenamiento jurdico pone a

disposicin de las Administraciones pblicas para realizar determinadas misiones encomendadas
por la Constitucin y las leyes.

2. LOS BIENES PBLICOS

2.1. Evolucin histrica y situacin actual

El derecho romano estableci dos grandes grupos de bienes: los bienes o cosas con
los que se poda comerciar u los bienes o cosas que estaban fuera del comercio. Dentro de este
segundo grupo se dividan por derecho divino y por derecho humano.
En la Edad Media llegarn las aportaciones del Derecho Germnico y aparecern
nuevas formas de propiedad. Frente a la concepcin romana del estado de que era titular el
pueblo romano, en la Edad Media tendr lugar un proceso de patrimonializacin que har
titulares de la res extra commercium a los Prncipes y seores. Se trata de un proceso de
subjetivizacin y simplificacin de los regmenes jurdicos de los bienes, resultado de las
relaciones de pertenencia de los mismos, con independencia de su naturaleza y finalidad, sern
los bienes demaniales.
A finales del s.XVII se produce un proceso de inflexin, en el que emerge en el
concepto de soberana, y el concepto mismo de Estado con personalidad distinta de la del
Prncipe, que har posible distinguir el patrimonio de ste del dominio del Estado, y en este
ltimo se diferencia con posterioridad el dominio pblico del patrimonio en virtud de la distinta
funcin de uno y otro.

49
 La evolucin histrica de estas categoras, ligadas ntimamente a la evolucin
misma del Estado en el mundo occidental, ha dado como resultado la conservacin de caracteres
correspondiente a varios de sus antecesores que son contradictorios. Por un lado, del sistema del
Derecho Romano est vigente la tcnica de la afectacin, segn la que el fin al que se destinan
los bienes es lo que configura su rgimen jurdico, pero junto a este sistema ha arraigado una
cierta dosis de subjetivacin del rgimen jurdico de una serie de bienes que son demaniales por
ser del Estado u otros entes territoriales con independencia del fin al que se destinan.
Mayor transcendencia tendr el Cdigo de Napolen que llevar a cabo una
clasificacin subjetiva de los bienes. Bienes de dominio pblico sern los bienes propiedad del
Estado frente a los bienes de propiedad de los particulares. Este sistema pasar a nuestro Cdigo
Civil. No obstante, se diferenciar entre los bienes pblicos, los bienes de dominio pblico y los
bienes patrimoniales. Por otra parte, el tema nuclear en relacin al demanio ha sido el de si es o
no una propiedad- Se resolver por la jurisprudencia recientemente, en el sentido de considerar
que el demanio pblico supone una relacin de propiedad. Pero hay que sealar que se trata de
una propiedad especial en que la especialidad se convierte en lo sustantivo de la misma.
En conclusin son de dominio pblico un conjunto de bienes que adquieren dicha
condicin a travs de diferentes procedimientos. La calificacin demonial y la afectacin
demonial, gozando de un rgimen privilegiado de proteccin. El conjunto de bienes pblicos ni
tienen el mismo origen, ni se destinan a la misma funcin, ni en definitiva, el mismo rgimen
jurdico, ni siquiera sirven todo ellos para reconocer objetivamente al Estado. La agrupacin en
esta amplia categora slo se explica por la identidad de los sujetos, son bienes que pertenecen al
Estado, entendido ste en su ms amplio sentido.

2.2. Las clases de bienes pblicos

Puede clasificarse segn varios criterios. Por el grado de publicacin de los mismos, se
distinguen los siguientes.

2.2.1. Dominio pblico

No existe ninguna relacin exhaustiva del rgimen jurdico del dominio pblico. En la
actualidad rige la materia, con carcter bsico para todas las Administraciones Pblicas, la Ley
33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
Por su parte, todas las Comunidades Autnomas han regulado por ley, en consecuencia,
con sus Estatutos, el rgimen jurdico de su Patrimonio, denominacin que incluye tanto su
dominio pblico como sus bienes patrimoniales. En lo relativo a los Entes Locales, La Ley
7/1985 prev que sus bienes se rijan por la legislacin bsica del Estado que desarrolla la
Constitucin, por la legislacin de las CCAA y por las ordenanzas propias de cada entidad. Al
margen de estas normas generales la regulacin del dominio pblico tiene lugar mediante leyes
especiales (Ley de Aguas, Ley de Costas, Ley de puertos del Estado y de la Marina Mercante,
Ley de Minas, etc.)

2.2.2. Bienes comunales

La regulacin de los bienes comunales se inspira en los mismos principios que el dominio
pblico, de: inalterabilidad, imprescriptibilidad, as como su desafectacin. Este tipo de bienes
que tiene como antecedente la comunidad de tipo germnico o en mano comn. Para la Ley
7/1985 reguladora de las Bases del Rgimen Local los bienes comunales son un tipo de bienes
demaniales. Sin embargo, su titularidad no es slo municipal sino que se produce una
comparticin de la misma entre el municipio y sus vecinos, es titularidad compartida como ha
venido a reconocer la jurisprudencia. El rgimen de los bienes comunales establecido en el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, seala que el aprovechamiento y disfrute de los
bienes comunales est previsto tenga lugar en rgimen de explotacin comn o cultivo colectivo.

50
 2.2.3. Bienes patrimoniales
stos son una categora comn a todos los entes territoriales. Son bienes patrimoniales
los bienes que no son demaniales, estando reservada su regulacin a la Ley por virtud de la
Constitucin, regulacin que deber incluir su administracin, defensa y conservacin. Los
bienes que integran el Patrimonio del Estado reciben una regulacin exhaustiva en la Ley del
Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Por su parte, los bienes patrimoniales de las CCAA
se rigen por su legislacin especfica en el marco de la Legislacin del Estado. Y para los Entes
Locales nos remitimos a lo expresado para los bienes demaniales de los mismos.

2.2.4. Patrimonio Nacional

El Patrimonio Nacional, ordena la Constitucin, se regula por Ley que contendr su
administracin, defensa y conservacin: Ley del Patrimonio Nacional. Son bienes de titularidad
estatal afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio
de la alta representacin que la Constitucin y las Leyes les atribuyen.

2.3. El dominio pblico

2.3.1. Titularidad y objeto del dominio pblico

De acuerdo con la Ley 33/2003 son bienes y derechos de dominio pblico los que, siendo
de titularidad pblica, se encuentra afectados al uso general o al servicio pblico, as como
aqullos a los que una ley otorgue expresamente el carcter de demaniales. Adems de los bienes
mencionados en el artculo 132.2 de la Constitucin y los de titularidad de la AGE y de los
organismos pblicos dependientes o vinculados a ella o de los rganos constitucionales de
Estado en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de los mismo. Pero mediante Ley se
puede incluir otros bienes como bienes de dominio pblico. El objeto del demanio no est
limitado a una clase o clases de bienes o derechos (carcter instrumental).

2.3.2. La reserva de ley de los bienes pblicos

La reserva de ley se extiende a los bienes demaniales y a los bienes comunales (rgimen
especial). Es preciso dilucidar si la reserva de ley es a favor del Estado, o de ste y las CCAA,
as como en qu casos y de qu modo, pues resulta evidente que las entidades locales y los entes
instrumentales no pueden dictar leyes y, por consiguiente, la reserva opera en este caso con
independencia del titular de los mismos. De otra parte, la Constitucin no da pie directamente
para establecer la reserva de ley a favor de las CCAA. Sin embargo, algunos Estatutos habran
establecido una competencia exclusiva sobre los bienes de dominio pblico y los patrimoniales
El problema es si estamos ante dos tipos de CCAA en lo relativo a los bienes pblicos. Unas que
tendran competencia legislativa en el marco de la legislacin bsica del Estado, integrando en
sus Estatutos lo dispuesto en la Ley 8/1980 de Financiacin de las CCAA, de que stas regulen
el rgimen jurdico de su patrimonio, y otras que tendran competencia exclusiva, esto es que
seran titulares nicos de la reserva de ley que crea la Constitucin. La Sentencia del Tribunal
Constitucional mantiene que lo establecido en la Constitucin no debe entenderse como una
atribucin de competencia exclusiva en la medida en que el rgimen jurdico del dominio y
patrimonio pblicos est reservado al Estado a travs de sus competencias exclusivas. Es en el
marco de esta legislacin bsica en la que las CCAA podrn regular la administracin, defensa y
conservacin de su patrimonio.

2.3.3. La pertenencia al demanio por determinacin de la Constitucin y las leyes

51
 La pertenencia al demanio opera a travs de dos tcnicas: por determinacin de la
Constitucin o de las leyes, y mediante la tcnica de la afectacin que lleva implcita la
desafectacin. En ambos supuestos, la pertenencia o no de un bien a la categora de los
demaniales sigue el rgimen de aprobacin, modificacin o derogacin de la Constitucin y las
leyes, por consiguiente el titular directo en estos casos son los poderes legislativos (Cortes y
Asambleas legislativas). La Ley 33/2003 recoge las cuatro modalidades de bienes de dominio
pblico: por determinacin de la Constitucin, por determinacin de la Ley, por su afectacin al
uso general o al servicio pblico, as como los inmuebles en que se alojen servicios, oficinas o
dependencias pblicas.

2.3.4. La afectacin demonial

La afectacin es el acto administrativo por el que un bien o derecho de carcter
patrimonial adquiere la naturaleza jurdica de demonial al destinarse, o vincularse al uso general
o al servicio pblico. Es el Ministerio de Hacienda al que compete afecta un bien o bienes del
Patrimonio de oficio, a iniciativa propia o a propuesta del Departamento interesado en la
afectacin. En el caso de discrepancias entre Ministerios en lo relativo a la afectacin,
desafectacin o cambio de destino, la resolucin corresponde al Consejo de Ministros a
propuesta del de Economa y Hacienda.
El acto administrativo de afectacin tiene naturaleza de acto discrecional que si bien es
controlable formalmente por los Tribunales, stos tienen un estrecho margen de control, pues los
conceptos de uso pblico o servicio pblico pueden ser jurdicamente indeterminados.

2.3.5. La cesacin demanial

La demanialidad puede cesar por los mismos procedimientos por los que un bien se
convierte en demonial; por la Constitucin o las leyes o por un acto de desafectacin- Particular
singularidad tienen otros modos de cesacin de la demanialidad, como es la degradacin,
consistente en que el bien que era demanial deja de serlo por alterarse sus caracteres, al punto de
modificarse su naturaleza intrnsecamente. La cesacin de la demanialidad puede acontecer
tambin porque a un determinado efecto se condicione su cese.
2.3.6. Mutaciones demaniales
La mutacin por excelencia es la consistente en el cambio de destino del bien, es decir, el
cambio de afectacin del mismo a otro fin pblico. Son variadas las combinaciones que exigen,
en todo caso, que el bien siga siendo demanial, no obstante sufrir alteraciones en el titular de
mismo, en su destino, o en ambas circunstancias.

2.3.7. La utilizacin de los bienes demaniales

A) La utilizacin de los bienes demaniales por la Administracin: Puede consistir en:
a) Los bienes demaniales afectos a un bien pblico. La utilizacin de los
bienes de dominio pblico para la prestacin de un servicio pblico, convierte a dichos
bienes en un instrumento que sirve para la satisfaccin de necesidades colectivas que se
organizan alrededor del servicio pblico en cuestin.
b) Los bienes demaniales explotados por la Administracin: Las reservas
demaniales. Es la posibilidad de que la Administracin utilice el dominio pblico tal y
como podran hacerlo los particulares de no haber constituido la Administracin una
reserva demanial sobre los mismos. La reserva demanial es la potestad jurdico
administrativa que corresponde a las personas pblicas titulares de un bien de dominio
pblico, de retener para s el uso especial o privativo de todo o parte del mismo con fines
de estudio, investigacin o explotacin, durante un plazo adecuado para ello.

52
 B) La utilizacin de los bienes demaniales por los particulares: La caracterstica de que
los bienes demaniales estn fuera del trfico jurdico no significa que no sean
susceptibles de un trfico jurdico administrativo.

a) Uso comn general: Es un uso comn general el que corresponde a

cualesquiera persona que ejerza libremente, con arreglo de la naturaleza de los
mismo. Exige la posibilidad de simultaneidad y compatibilidad del uso por los
distintos ciudadanos.
b) Uso comn especial: Cuando la Administracin considera que el uso de un
bien pblico merece adoptar especiales cautelas en virtud de la peligrosidad,
intensidad o mera garanta de que tenga lugar efectivamente el uso comn, lo puede
condicionar a la obtencin de una autorizacin que sirve para acreditar la aptitud
para el uso.
c) Uso privativo: Es un autntico derecho real administrativo, que se adquiere
como consecuencia de una concesin demanial, que da derecho al trfico jurdico
del mismo.

2.3.8. La proteccin del demanio

El dominio pblico se caracterizar frente a la propiedad privada por gozar de un
conjunto de tcnicas privilegiadas de proteccin, Tres de los principios protectores del demanio
estn anunciados en el texto constitucional, pero hay ms.
A) Inalienabilidad. Tiene sus antecedentes en la proteccin contra la enajenacin de los
bienes de la Corona (El Cdigo de las Siete Partidas)
B) Imprescindibilidad. Son bienes que no estn en el comercio de los hombres y por
consiguiente no son susceptibles de prescripcin adquisitiva, salvo cuando la pertenencia al
demanio se haya producido por un acto de afectacin, en la medida en que se haya podido
producir una desafectacin tcita del bien en cuestin.
C) Inembargabilidad. Que rige para los bienes patrimoniales del Estado, as como para
los demaniales y comunales de las Corporaciones Locales, y los demaniales u los
patrimoniales de las CCAA, de acuerdo con lo que prevean sus leyes.
D) Recuperacin de la posesin. Se trata de un privilegio extraordinario segn el que
las Administraciones, titulares del dominio pblico, pueden recuperar la posesin usurpada
por s mismas, sin limitacin a plazo.
E) El deslinde. Conforme a la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas es
un procedimiento administrativo iniciado de oficio o a instancia de parte que culmina en un
acto administrativo que fija de modo unilateral los lmites de su dominio (acto declarativo).
F) Rgimen de Inventario y Catalogaciones. Con objeto de que las
Administraciones Pblicas lleven una ordenada administracin, vigilancia y proteccin de
sus bienes, las leyes les imponen la formacin de inventarios y catlogos.

2.4. Bienes patrimoniales

2.4.1. Los bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales

Los bienes patrimoniales tienen un significado fiscal a lo largo de la Edad Media,
debiendo su pronto rgimen privilegiado a su condicin de bienes de la Corona. El carcter de
inalienabilidad de que se benefician debe comprenderse como una limitacin de las facultades
del Monarca que no podr disponer de los mismos aunque s disfrutar de sus rentas. Cuando en
el s.XIX el Antiguo Rgimen da paso en toda Europa a un nuevo orden poltico, caracterizado
fundamentalmente porque la soberana estar en la Nacin o en el Pueblo, pero no en los
monarcas, el carcter protector del rgimen jurdico de los bienes patrimoniales dejar de tener

53
sentido en un sistema econmico como el espaol del s.XIX; la desamortizacin pretender
entre otros objetivos econmicos y jurdicos crear un mercado interior, prcticamente inexistente,
en base a la enajenacin de los importantes patrimonios del Estado, Corporaciones Locales y
dems manos muertas. Los bienes patrimoniales son as una categora residual y transitoria, para
convertirse en demaniales o ser enajenados.
La situacin actual es diferente. Los bienes patrimoniales no slo estn destinados a ser
fuentes de renta o a convertirse en demaniales. Los bienes patrimoniales siguen definindose
negativamente en relacin a los demaniales, aun cuando tengan sustantividad propia plasmada en
regmenes jurdicos singulares. Son bienes y derechos patrimoniales los bienes y derechos del
Estado que no son demaniales.

2.4.2. El patrimonio en el texto constitucional

La Constitucin establece que Por ley se regular el patrimonio del Estadosu
administracin, defensa y conservacin. Adems, la Constitucin ha confirmado la divisin de
los bienes pblicos en demaniales y patrimoniales, como categoras autnomas.
La ausencia de referencia a los bienes patrimoniales de las Comunidades Autnomas y de
los Entes Locales tiene repercusiones distintas. Es decir que no existe una reserva de ley a nivel
constitucional, si bien, aunque no les sea aplicable la reserva de ley a los bienes patrimoniales de
Comunidades Autnomas y Entes Locales, les sera aplicable la reserva de ley establecida para la
regulacin de la propiedad privada que se deduce de la Constitucin. Sin embargo, la totalidad
de los Estatutos han creado la reserva de ley en las Comunidades Autnomas para regular su
patrimonio, habindose dictado, en consecuencia, leyes autonmicas en la materia,
Por lo que se refiere a los bienes patrimoniales de los Entes Locales, reciben un
tratamiento completo en el Reglamento de Bines y en el Reglamento de Servicios. Aunque los
regmenes jurdicos de los bienes patrimoniales de los diferentes entes territoriales no son
idnticos, se ha querido dar a todos ellos una regulacin en que las semejanzas fueran mayores
que las diferencias.

2.4.3. Las clases de bienes patrimoniales

Una primera clasificacin se obtiene teniendo en cuenta el titular de los mismos
(AGE, las CCAA, Entes Locales o Entes pblicos). Adems, la pertenencia a uno u otro tipo de
ente lleva aparejado la sumisin de un determinado rgimen jurdico, el de la Ley del Patrimonio
de las Administraciones Pblicas, el de las Leyes de Patrimonio de cada Comunidad Autnoma o
el de la Ley de Rgimen Local. Sin embargo, no sera suficiente esta clasificacin para
comprender plenamente los distintos regmenes jurdicos existentes.

2.4.4. El rgimen jurdico general de los bienes patrimoniales

A) La adquisicin de bienes y derechos. Por el Estado puede tener lugar segn la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Pblicas a travs de los siguientes procedimientos:
a) La adquisicin por atribucin de la Ley: La regla general que debe tenerse
en cuenta es que cuando las leyes atribuyan al Estado bienes o derechos, stos, se
integran como bienes patrimoniales, lo que no obsta para que se conviertan
posteriormente en demaniales. Por otra parte, la Ley 33/2003ha contemplado dos
supuestos especficos, los bienes inmuebles que carecen de dueo o bienes vacantes y
los saldos, depsitos abandonados y dems bienes muebles en la Caja general de
Depsitos o en cualquier entidad financiera, cuando concurra la circunstancia de que
los interesados en el plazo de 20 aos, no hayan realizados gestin alguna que
implique ejercicio en su derecho de propiedad.
b) La adquisicin a ttulo oneroso: es una modalidad de adquisicin
voluntaria que se rige por la naturaleza de los bines o derechos de que se trate, con la
excepcin de las entregas de bienes muebles que constituyan contrato de suministro.

54
 Dentro de esta categora estn las adquisiciones que provienen del ejercicio de la
facultad expropiatoria.
c) La adquisicin a ttulo gratuito: por herencia, legado o donacin: de
acuerdo con lo recogido en el Cdigo Civil en lo relativo a la sucesin legtima. La
aceptacin corresponde en general al Ministerio de Hacienda, salvo cuando
corresponda al Ministerio de Educacin y as lo atribuya la Ley de Patrimonio
Artstico espaol o en el caso de los bienes muebles que corresponder al Ministerio
competente en razn de la materia.
d) La adquisicin por prescripcin y ocupacin: Tiene como contrapunto la
posibilidad de los particulares de adquirir bienes patrimoniales del Estado por
prescripcin y ocupacin, conforme a lo dispuesto en el Cdigo Civil.

B) La utilizacin del patrimonio: su explotacin. Los bienes y derechos patrimoniales se

prestan a muy diferentes utilizaciones. Una primera es, mediante previa afectacin, su
conversin en bienes demaniales al ser destinados al uso pblico o al servicio (leyes
desamortizadoras). El objeto de la explotacin de los bienes y derechos patrimoniales persigue la
obtencin de la rentabilidad de los mismos. La competencia para decidir la explotacin radica en
el Ministerio de Hacienda, salvo que la explotacin no exceda de un ao en cuyo caso ser de la
Direccin General del Patrimonio del Estado. En el caso de la atribucin del uso de bienes y
derechos patrimoniales sea para un plazo inferior a 30 das no ser aplicable la Ley 33/2003
siendo el rgano competente en relacin con el bien el que establezca las condiciones de de
utilizacin y la contraprestacin.
C) La enajenacin de bienes y derechos. A partir de la Ley de Patrimonio del Estado de
1964 el Estado puede enajenar sus bienes y derechos patrimoniales, pero no existe la exigencia
expresa de hacerlo. Los requisitos que establece la Ley dependen de si se trata de bienes
inmuebles, bienes muebles, derechos de propiedad incorporal o cesin gratuita de bienes.
D) La inscripcin en Inventario y Registro. La Ley 33/2003 ha establecido la exigencia
de inscripcin de los bienes patrimoniales, con algunas excepciones. Y tambin el Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales expresa lo mismo para las Corporaciones Locales.

2.5. El Patrimonio Nacional

2.5.1. Antecedentes
El Patrimonio Nacional, antiguo patrimonio de la Corona, ha sido regulado en los ltimos
dos siglos por una legislacin tan poco estable como ha sido la propia Monarqua Espaola. La
Ley de 12 de mayo de 1865 vendr a designar los bienes que forman el Patrimonio de la Corona,
distinguindolos de lo que denomina caudal privado del Rey, a los primeros los caracterizaba por
su indivisibilidad, inalienabilidad, imprescindibilidad y por su no sujecin a gravamen alguno.
La Ley de 1869 declarara extinguido el Patrimonio de la Corona que revertir al dominio
del Estado. Tras la restauracin de la Monarqua se devuelve la administracin de los bienes del
patrimonio de la Corona a la real casa.
Con la Segunda Repblica se producir la incautacin por el Estado de los bienes del
patrimonio de la Corona que la Ley de 1932 denominar Patrimonio de la Repblica, ordenando
para cada uno de ello el destino que deba drseles. Concluida la Guerra Civil se reintegra el
antiguo patrimonio de la Corona que pasar a denominarse Patrimonio Nacional, cuya titularidad
corresponder al Estado y cuyos bienes se adscriban al uso y servicio del Jefe del Estado.
Desde mediados del siglo pasado, pese a las diferentes legislaciones y regmenes
polticos, el Patrimonio Nacional se caracteriza por su identificacin con un conjunto de bienes
singulares que ha sufrido ciertas alteraciones, por estar al servicio de la Corona o del Jefe del
Estado, pero cuya titularidad ser del estado y gozar de un sistema de privilegios que los
aproxima a los bienes demaniales.

55
 2.5.2. La Ley del patrimonio Nacional de 16 de junio de 1982
La Constitucin de 1978 prest una singular atencin al patrimonio nacional ordenando
la regulacin por ley de su administracin, defensa y conservacin.
a) Los bienes, derechos y cargas de patronato que lo integran. La Ley ha
establecido un sistema de lista abierta. Por una parte, los bienes, derechos y cargas de
patronato que se enumeran es posible incrementarlos en base a afectar al Patrimonio
Nacional otros bienes propuestos por el Gobierno o el Consejo de administracin del
patrimonio o bien aceptar las donaciones hechas al Estado a travs del Rey. Por otra parte
es posible desafectar bienes del Patrimonio a propuesta del Consejo de Administracin,
salvo a bienes de valor histrico artstico.
b) Los bienes del art.4 de la Ley
c) Naturaleza jurdica. Los bienes de titularidad estatal, afectados al uso y
servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el jercicio de la alta
representacin que la Constitucin y la Leyes les atribuyen, capaces de soportar otras
afectaciones secundarias y compatibles con la anterior de contenido cultural, cientfico o
dociente, cuyo rgimen jurdico goza del sistema de privilegios del dominio pblico que
se deriva de la Ley de 16 de junio de 1982 y subsidiariamente de la Ley del patrimonio
de las Administraciones Pblicas.
d) Su peculiar administracin: el Consejo de Administracin. La
administracin de los bienes u derechos que integran el Patrimonio Nacional corresponde
a su Consejo de Administracin que es un ente de derecho pblico con personalidad
jurdica y capacidad de obrar, dependiente orgnicamente de la Presidencia del Gobierno.
El Patrimonio Nacional recibe una dotacin anual en los Presupuestos Generales del
Estado, que es administrada por el mencionado Consejo integrado por un presidente,
gerente y nmero de vocales todos nombrados por Real Decreto.

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