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A responsabilidade dos Fiscais dos Contratos

Administrativos: conflitos da relao entre o


procedimento ideal de fiscalizao e
a ao eficiente de fiscalizar

Simone Justo Hahn


1 Tenente Oficial Tcnica Temporria de Direito Exrcito Brasileiro
Especialista em Direito Pblico pela ESMP
Especialista em Direito Civil Lato Sensu pelo CESUCA

RESUMO

Um dos maiores problemas enfrentados pela Administrao Pblica nos contratos


administrativos a m execuo contratual. Tal situao poderia ser minimizada se
as fiscalizaes, efetuadas pelos Fiscais dos Contratos, fossem mais eficientes.
Diante disso, a proposta do presente trabalho, alcanada mediante uma pesquisa
bibliogrfica buscar novos conhecimentos acerca de como resolver juridicamente
os problemas gerados pela ineficiente execuo dos contratos, oriundos de uma
ineficaz fiscalizao. Nesse sentido, a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos
(Lei 8.666/93), no seu art. 67, exige que a execuo do contrato deva ser
acompanhada e principalmente fiscalizada por um agente da Administrao, ou seja,
a designao de um fiscal obrigatria. Desta forma, o acompanhamento e a
fiscalizao da execuo do contrato so obrigatrios para todos os contratos
administrativos, inclusive aqueles que, sistemtica e teleologicamente, se esgotem
em um nico ato. Acompanhar significa estar presente ou manter um sistema de
acompanhamento da execuo do contrato. Fiscalizar significa verificar se o contrato
2

est sendo executado de acordo com o que foi pactuado, atravs de observaes e
aes junto ao preposto do contratado, tudo devidamente registrado e comunicado
ao gestor do contrato nos casos de descumprimento do disposto no contrato. Diante
disso, sendo o Fiscal do Contrato uma figura indispensvel nos contratos
administrativos. Tem-se assim um paradigma: como fazer para que a fiscalizao
seja eficiente e principalmente eficaz para uma correta execuo contratual - muitas
inexecues de contratos podem ser evitadas, se o fiscal cumprir de modo eficiente
e eficaz a sua funo.
Palavras - chave: Fiscal de Contrato. Contrato Administrativo. Administrao Pblica.
Agente da Administrao. Fiscalizao.

ABSTRACT

One of the biggest challenges faced by Public Administration in administrative


contracts is the bad contractual execution. Such situation could be minimized if
inspections, done by the inspectors of contracts were more efficient. Based on that,
the current work aims at, reached through a bibliographic research, looking for new
knowledge about solving legally, the problems generated by the inefficient execution
of contracts, which came from a not efficient inspection. Due to it, the law of bidding
and administrative contracts, (Law 8.666/93), on its article 67 requires that the
execution of the contract come with and mainly be inspected by an administrative
agent, it means, the designation of an agent is obligatory. On this sense, the following
and inspection of the execution of a contract are obligatory to all administrative
contracts, including the ones which, systematic and teleological, finish in a single act.
Following means being present or maintain a system of following the execution of the
contract. Inspecting means checking if the contract is being executed as it was
agreed, through observations and actions with the responsible in charge of the
contracted, everything properly registered and communicated to the manager of the
contract in case of not accomplishing the terms of it. Taking it into consideration,
having the inspector of the contract an indispensable role, there is then a paradigm:
how to turn the inspection into something accurate and mainly effective, leading to a
3

correct contract execution many executions not accomplished may be avoided, if


the inspector follows accurately and efficiently his duty.
Key words: Contract Inspector. Administrative Contract. Public Administration.
Administrative Agent. Inspection.

SUMRIO

RESUMO.....................................................................................................................1
ABSTRACT.................................................................................................................2
1 INTRODUO..................................................................................................4
2 TEORIA GERAL DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS..........5
2.1 TEORIA GERAL DOS CONTRATOS...............................................................5
2.2 DAS CLUSULAS EXORBITANTES.............................................................13
3 TEORIA DO PROCEDIMENTO IDEAL DE FISCALIZAO.......11
3.1 CONCEITO DO FISCAL DO CONTRATO......................................................11
3.1.1 DIFERENAS ENTRE O GESTOR DO CONTRATO E O FISCAL DO
CONTRATO...............................................................................................................11
3.2 QUEM PODE SER O FISCAL DO CONTRATO.............................................12
3.3 QUAL O MOMENTO DA NOMEAO DO FISCAL DO CONTRATO..........14
3.4 ATRIBUIES DO FISCAL DO CONTRATO ..............................................15
4 CONCLUSO..................................................................................................25
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..........................................................................26

1 INTRODUO

Na forma do art. 67 da Lei 8.666/93, Fiscal do Contrato o agente,


representante da Administrao Pblica, nomeado pelo Gestor do Contrato,
especialmente designado para acompanhar e fiscalizar a execuo contratual para o
fim a que se destina.
4

A figura do Fiscal do Contrato nasce das prerrogativas especiais da


Administrao Pblica reconhecidas no mbito dos contratos administrativos (as
chamadas Clusulas Exorbitantes do Direito Comum), descritas genericamente nos
incisos do Art. 58 da Lei 8.666/93. Uma dessas clusulas exorbitantes garante
Administrao Pblica o poder de "fiscalizar-lhes a execuo" (art. 58, III).

Parte-se do pressuposto, inclusive, de que essa simples previso da


possibilidade de fiscalizao induz o contratado a executar de modo mais perfeito os
deveres contratuais a ele impostos.

Depois, se um contrato administrativo for bem gerenciado e executado ele se


torna um instrumento poderoso, em benefcio do interesse pblico, inclusive atravs
de economia ao Errio, com aplicao mais objetiva e mais eficaz dos recursos
financeiros.

Entretanto, como a fiscalizao um procedimento complexo que opera no


mundo dos fatos, ela prpria poder no resultar eficaz, dependendo ela, ento,
sobretudo da eficincia no agir do Fiscal do contrato. Essa noo de eficincia na
fiscalizao parece que, todavia, tem sido descuidada, conforme aponta a doutrina,
razo maior do presente estudo:

A impresso que aos agentes administrativos parece que assinatura do


contrato exaure suas atividades, como se no fosse necessrio mais nada,
como se o interesse pblico fosse cumprido com a assinatura dele. Essa
percepo equivocada, sobretudo porque apreende o processo de
licitao pblica e de contrato administrativo isoladamente, sem atentar que
um e outro no passam de meios para a consecuo do interesse pblico,
finalidade maior que norteia todas as atividades administrativas.
fundamental que se perceba a licitao pblica como meio para escolher a
melhor proposta, o que pressuposto para a celebrao de contrato
administrativo. Outrossim, o contrato administrativo tambm no passa de
um meio para o fim consubstanciado no excelente e efetivo cumprimento do
interesse pblico. O que ocorre com a construo de uma obra, a prestao
de um servio, a aquisio ou alienao de bens ou outra utilidade de
interesse reclamado pela coletividade. (NIEBUHR, 2008, p. 471).

Diante disso, tal problema despertou o interesse dos pesquisadores do direito,


e principalmente dos gestores contratuais, de buscar alternativas para que a
fiscalizao dos fiscais seja feita de modo a contribuir com a continuidade objetiva
dos contratos celebrados.
5

Constatou-se, dessa forma, que h diversos fatores que contribuem para que
o fiscal no desempenhe suas funes adequadamente. Percebe-se, contudo, que
alguns desses fatores so provocados pela prpria Administrao Pblica.

Nesse sentido, a presente pesquisa busca identificar os principais problemas


que envolvem o dilema entre um "procedimento ideal de fiscalizao" e "atos
eficientes de fiscalizao". Inicialmente o trabalho vem composto de uma parte geral,
onde so apresentados os fundamentos do contrato administrativo e do seu regime
exorbitante, do qual o poder de fiscalizao parte. Na segunda parte so propostos
o "procedimento ideal de fiscalizao" e as conseqncias jurdicas que derivam de
seu no-cumprimento, seja pelo Fiscal do contrato, seja pela Administrao Pblica.

2 TEORIA GERAL DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

2.1 TEORIA GERAL DOS CONTRATOS

Maria Helena Diniz, em seu Dicionrio Jurdico, conceitua contrato como o


acordo de duas ou mais vontades, na conformidade da ordem jurdica, destinado a
estabelecer uma regulamentao de interesses entre as partes, com o escopo de
1
adquirir, modificar ou extinguir relaes jurdicas de natureza patrimonial.

De Plcido e Silva, em sua obra Vocabulrio Jurdico, acrescenta, na esteira


j desenvolvida pelos antigos romanos, que, nos contratos, o concurso de vontades
2
das partes contratantes elemento essencial para a sua validade.

Diante disso, o princpio da autonomia da vontade o pilar norteador e mais


importante dos contratos, inclusive no mbito do direito administrativo. Assim, o
particular no pode ser compelido a contratar com a Administrao. A sua
manifestao deve ser livre e espontnea e, deriva, em regra, de prvio
procedimento licitatrio (art. 21, XXXVII, Constituio de 1988).
1
Alexandrino; Paulo, 2007, p. 387 Apud Diniz, 1988.
2
______Apud Plcido e Silva.
6

No entanto, para a validade de um contrato necessrio que este no


contrarie determinao legal, que seu objeto seja lcito e possvel e que as partes
sejam capazes. Alm de respeitar as formas prescritas em lei.

Alm do princpio da autonomia da vontade, todo o contrato guiado por


outros dois fundamentais princpios, quais sejam: que o contrato faz lei entre as
partes, no podendo ser unilateralmente modificado, correspondendo chamada
lex inter partes; e a obrigao que as partes possuem de cumprir fielmente o
contrato tal como originariamente pactuado -pacta sunt servanda.
Assim, uma vez celebrado, o contrato gera efeitos e obrigaes para ambas
as partes, podendo somente ser modificado ou revogado mediante o consentimento
de ambos os contratantes.

Todavia, a liberdade de contratar, que, em essncia, a liberdade de escolha


dos termos contratuais, sofre algumas restries, pois se assim no fosse, haveria
sobrecarga de funes e vantagens financeiras a uma das partes. Por isso, o Estado
intervm na relao contratual, a fim de no permitir a subjugao do desvalido
economicamente, conduzindo-o condio de miserabilidade. (MADEIRA, 2006,
p.380).

Dessa forma, de acordo com a interveno estatal nos contratos, as clusulas


contratuais no podem atingir o princpio da ordem pblica, nem tampouco, os bons
costumes, sendo indispensvel a observncia s normas de ordem pblica. Ao
mesmo tempo se exige das partes contratantes que o cumpram com base em um
princpio de funo social (art.421 do Cdigo Civil).

No que diz respeito especificamente aos contratos administrativos, Jos dos


Santos Carvalho Filho os conceitua como o ajuste firmado entre a Administrao
Pblica e um particular, regulado basicamente pelo direito pblico, e tendo por objeto
uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse pblico.
Devemos atentar que tal conceito refere-se apenas aos denominados
contratos administrativos propriamente ditos, onde a Administrao beneficiada
com as chamadas prerrogativas da Administrao Pblica.
7

Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua Obra Direito


Administrativo, aduz que:

A expresso contratos da Administrao utilizada, em sentido amplo,


para abranger todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica,
seja sob o regime de direito pblico, seja sob o regime de direito privado. E
a expresso contrato administrativo reservada para designar to-
somente os ajustes que a Administrao, nessa qualidade, celebra
com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, para a
consecuo de fins pblicos, segundo regime jurdico de direito
pblico. (DI PIETRO, 2008, p. 237).

J quanto sua validade, alm dos trs requisitos exigidos no mbito da


teoria geral dos contratos (sujeitos capazes, objeto lcito e forma prescrita em lei), os
contratos administrativos tambm pressupem ( semelhana de todo e qualquer ato
administrativo) um motivo (ou causa) real e verdadeiro para sua pactuao (teoria
dos motivos determinantes), que leva, em regra, abertura de uma licitao, bem
como a persecuo de um interesse pblico como finalidade da contratao.

Quanto s suas caractersticas bsicas, a doutrina aponta que o contrato


administrativo :

a) um contrato consensual, porque decorre da manifestao da vontade


das partes;
b) formal, pois necessria a observncia das regras dos artigos 60 a 62
da Lei Licitatria;

c) oneroso, porque possui valores economicamente considerveis,


devendo ser remunerado na forma contratada;

d) comutativo, porque se exige equivalncia de obrigaes, previamente


ajustadas;

e) sinalagmtico, porque h a necessidade de reciprocidade de obrigaes;


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f) de adeso, uma vez que no permite que o contratado discuta


clusulas contratuais. H, por parte da Administrao, o monoplio da situao e do
controle e confeco de todas as clusulas, restando ao contratado, apenas a
anuncia ou no dessas condies;

g) personalssimo, significa que o contrato dever ser executado por


aquele que foi contratado pela Administrao Pblica, no podendo outro
desempenhar a funo, salvo nos casos onde permitida a subcontratao. intuitu
personae.
h) e, com relao subcontratao, a doutrina no unnime sobre a
possibilidade de subcontratar, pois embora a Lei 8.666/93, no seu artigo 72, seja
expressa no sentido de que o contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das
responsabilidades contratuais e legais, poder contratar parte da obra, servio ou
fornecimento, at o limite admitido pela Administrao, em cada caso. A
subcontratao tambm poder ser realizada se estiver prevista no edital e no
contrato.

2.2 DAS CLUSULAS EXORBITANTES

O grande e tpico diferencial dos contratos administrativos so as chamadas


clusulas exorbitantes ou ainda clusulas de privilgios, pois tais clusulas
exorbitam e extrapolam as caractersticas comuns dos contratos privados, gerando
prerrogativas e vantagens Administrao Pblica em relao figura do
contratado. Em nosso ordenamento jurdico, as referidas clusulas esto
genericamente arroladas no Art. 58 da Lei 8.666/93, so elas:

1) Alterao unilateral do contrato: o art. 58, I, da Lei 8.666/93 permite que a


Administrao altere clusulas do contrato unilateralmente, sem o prvio
consentimento do particular, com a finalidade de melhor adequ-lo aos interesses
pblicos.

O art. 65, I, por sua vez, estabelece os casos e o modo como se processa
essa alterao, mas com a devida motivao, ou seja, em casos de alterao do
9

projeto ou das especificaes para melhor adequao tcnica ao objeto do contrato;


e na ocorrncia de modificao nos valores inicialmente contratados decorrentes de
alterao do quantitativa e qualitativa do objeto.

Todavia, tal possibilidade de alterar unilateralmente o contrato se reveste de


carter relativo, pois o prprio inc. I do mencionado art. 58 faz referncia aos direitos
dos contratados.

Os mencionados direitos so vistos sob dois aspectos. O primeiro diz respeito


ao nominado equilbrio econmico-financeiro, que d ao contratado o direito de
receber aumento na remunerao se os encargos se elevarem, o mesmo ocorrendo
com tributos que, porventura, vierem a alterar os preos inicialmente contratados.
o direito de manuteno do equilbrio econmico-financeiro pelo contratado das
condies preestabelecidas no contrato. (MEDAUAR, 2008).

Outro aspecto relevante os limites fixados em lei para acrscimos e


supresses do objeto do contrato, pois o contratado fica obrigado a aceitar, nas
mesmas condies contratuais, somente os acrscimos ou supresses que se
fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor
inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de
equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos (
1 do art. 65).

Assim e dessa forma, a lei confere direitos Administrao e submete o


contratado a tais condies, sob pena de resciso contratual e aplicao de sanes
administrativas - mas est a Administrao compelida a respeitar os limites legais.

2) Resciso unilateral: A Administrao poder rescindir unilateralmente o


contrato administrativo, antes do prazo previsto, e por interesse pblico, ou ainda por
descumprimento de clusulas contratuais pelo contratado, com a devida motivao
e, principalmente, com a oportunidade do contraditrio e ampla defesa do
contratado, nos termos do art. 58, II, e arts. 78 e 79 da Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos.
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3) Fiscalizao: Conforme o art. 58, III combinado com o art. 67 da Lei


8.666/93, a Administrao tem o dever-poder de nomear um agente da
Administrao Pblica para fiscalizar e acompanhar toda a execuo contratual,
anotando em livros prprios todos os acontecimentos, falhas e ocorrncias que
podero existir. Este o tema do presente trabalho, e ser desenvolvido em detalhes
adiante.

4) Aplicaes de sanes: Trata-se da possibilidade de Administrao, direta e


unilateralmente, portanto sem precisar recorrer ao Poder Judicirio, impor sanes
ao contratado por descumprimento parcial ou integral do contrato administrativo,
mas desde que assegurando a defesa prvia do contratado. As sanes so a
advertncia (art. 87, I), a multa (art. 87, II), a suspenso temporria de participao
em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no
superior a 2 anos (art. 87, III), e, por fim, a declarao de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos
determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria
autoridade que aplicou a penalidade (art. 87, IV).

5) Ocupao provisria - Nos casos de servios essenciais, ocupar


provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do
contrato, na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas
contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato
administrativo. (art. 58, V).

A abordagem das clusulas exorbitantes importante para o nosso trabalho,


porque dela decorre o nascimento da figura Fiscal do Contrato, pois, como
informado alhures, a Administrao tem o dever-poder de nomear um agente seu
para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato.

3 TEORIA DO PROCEDIMENTO IDEAL DE FISCALIZAO


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3.1 CONCEITO DO FISCAL DO CONTRATO

Conforme j se viu na introduo ao presente trabalho, fiscal do contrato o


agente, representante da Administrao Pblica, nomeado pelo Gestor do contrato,
especialmente designado para fiscalizar a execuo contratual para o fim a que se
destina.

3.1.1 DIFERENAS ENTRE O GESTOR DO CONTRATO E O FISCAL DO


CONTRATO

As funes exercidas pelo Gestor do Contrato e Fiscal do Contrato so muito


parecidas e, os procedimentos, na prtica, acabam se confundindo. No entanto, a
Lei Licitatria, em seu art. 67, faz referncia apenas fiscalizao, no disciplinando
as funes exercidas pelo Gestor. Razo pela qual necessria sua diferenciao.

Desse modo, fiscalizar significa verificar in loco se a execuo do objeto do


contrato ocorre conforme a especificao predeterminada, seu projeto, sua boa
tcnica, conforme as normas e procedimentos previstos no contrato, enquanto que
gerenciar o contrato refere-se organizao de custos e prazos desse mesmo
contrato. Gerenciar significa dizer executar de forma mais econmica e que atenda
s necessidades de planejamento do cliente.

A fiscalizao a garantia da qualidade da execuo. Significa, como


pressuposto, que o tcnico responsvel pela fiscalizao tem elevado grau de
conhecimento tcnico, leitura de projeto, interpretao das especificaes e
conhecimento das normas tcnicas e procedimentos de execuo recomendados.
J o gerenciamento permite uma avaliao correta dos prazos de execuo,
analisando prazos de entrega, tecnologias e equipamentos empregados,
produtividades e, a cada passo, a avaliao do impacto no custo orado, garantindo
que o valor final esteja abaixo do esperado.
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3.2 QUEM PODE SER O FISCAL DO CONTRATO

Antes de qualquer comentrio dogmtico-jurdico a respeito do assunto,


interessante atentarmos para algumas questes de fato, tais como a falta de
estrutura dos rgos e entidades da Administrao Pblica para a gesto e a
fiscalizao dos contratos administrativos, carncia essa que torna a execuo dos
contratos um dos pontos mais vulnerveis s fraudes e irregularidades no mbito do
servio pblico.

Assim, conscientes de que a Administrao no possui condies eficientes


para uma efetiva fiscalizao, em muitos casos, contratados mal intencionados
apresentam suas faturas informando falsamente a perfeita execuo do contrato,
vislumbrando apenas a compensao do pagamento, e a Administrao, em razo
da falta de capacidade de fiscalizar a execuo contratual, liquida a fatura respectiva
sem qualquer impugnao.

A falta de pessoal, em quantidade e com capacitao de conhecimentos


especficos relacionados com a execuo contratual, um dos pontos mais crticos
do Poder Pblico. Por isso, muitas vezes, qualquer agente, inclusive aqueles
tecnicamente despreparados, so nomeados fiscais, enquanto que o correto seria
nomear apenas aquele agente da Administrao Pblica que tenha conhecimentos
tcnicos para fiscalizar a execuo do contrato.

Outra situao de fato que merece reparo a sobrecarga de funes para


aquele que foi nomeado fiscal de contrato, uma vez que no se deve esquecer que o
fiscal um agente da Administrao Pblica e, ao ser nomeado para tal funo, ele
no deixa de exercer as suas atividades anteriores, ao contrrio: passa a suportar
mais uma. Essa sobrecarga de funes muitas vezes impede que ele exera com
eficincia a funo de fiscal, haja vista existir contratos, principalmente, aqueles
decorrentes de obras ou de servios, que pedem a sua presena constante at o
trmino dos servios, e, muitas vezes, essa dedicao no possvel, tudo
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contribuindo para uma execuo mal realizada ou ainda se encaminhando para uma
inexecuo contratual.

Os seguintes artigos da Lei Licitatria assim dispem: art. 68: O contratado


dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local da obra ou servio, para
represent-lo na execuo do contrato;

Art 70: O contratado responsvel pelos danos causados diretamente


Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo
do contrato, no excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a
fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado.

Decreto 2.271, de 07 de agosto de 1997, artigo 6: A Administrao indicar


um gestor do contrato, que ser responsvel pelo acompanhamento e
fiscalizao da sua execuo, procedendo ao registro das ocorrncias e
adotando as providncias necessrias ao seu fiel cumprimento, tendo por
parmetro os resultados previstos no contrato.

Por isso, a escolha do fiscal e a determinao de suas funes so de vital


importncia, uma vez que a prpria Lei n 8.6666/93 permite que se contratem
terceiros para auxili-lo no desempenho de suas funes. Assim, de nada adianta
nomear aquele que no domina o contedo prtico do edital.

Acrdo TCU n 1930/2006 Plenrio


(fiscalizao por terceiro contratado)
4.O art. 67 da Lei 8.666/1993 exige a designao, pela Administrao, de
representante para acompanhar e fiscalizar a execuo, facultando-se a
contratao de empresa supervisora para assisti-lo. Assim, parece-me claro
que o contrato de superviso tem natureza eminentemente assistencial ou
subsidiria, no sentido de que a responsabilidade ltima pela fiscalizao da
execuo no se altera com sua presena, permanecendo com a
Administrao Pblica. Apesar disso, em certos casos, esta Corte tem
exigido a contratao de supervisora quando a fiscalizao
reconhecidamente no dispuser de condies para, com seus prprios
meios, desincumbir-se adequadamente de suas tarefas, seja pelo porte ou
complexidade do empreendimento, seja pelo quadro de carncia de
recursos humanos e materiais que, no raro, prevalece no setor pblico.
(Trecho do Voto da relatoria do Min. Augusto Nardes)

necessrio, portanto um somatrio de conhecimentos tanto jurdicos quanto


tcnicos. Necessrio de incio que o fiscal tenha pleno conhecimento dos termos
contratuais que ir fiscalizar, principalmente de suas clusulas, assim como das
condies constantes do edital e seus anexos, com vistas a ter condies para
identificar todos os problemas, que, porventura, vierem surgir durante a execuo
das obrigaes do contratante e contratado. Depois, necessria a devida
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capacitao tcnica do agente, a fim de poder efetivamente fiscalizar, toda a


(correta) execuo do contrato.

3.3 QUAL O MOMENTO DE NOMEAO DO FISCAL DO CONTRATO

Para o procedimento ser completo e adequado, recomendvel que o agente


fiscalizador seja nomeado para exercer a sua funo to logo se perceba a
necessidade de contratar, dizer: antes mesmo da assinatura do contrato, a fim de
j poder acompanhar os procedimentos prvios de preparo da minuta do contrato, a
fim de poder tomar parte (inclusive ativa) da conformao do contedo que se
pretende dar ao contrato.

Acrdo n 1.632/2009 Plenrio


(o poder-dever de fiscalizao dos contratos)
9. A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida Administrao
de fiscalizar a implementao da avena deve ser interpretada tambm
como uma obrigao. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em
deferncia ao princpio do interesse pblico, no pode a Administrao
esperar o trmino do contrato para verificar se o objeto fora de fato
concludo conforme o programado, uma vez que, no momento do seu
recebimento, muitos vcios podem j se encontrar encobertos. (Voto do Min.
Marcos Bemquerer)

Nesse sentido, no que se espera que o contrato seja concludo ou apresente


as primeiras rachaduras.

3.4 ATRIBUIES DO FISCAL DO CONTRATO


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O fiscal possui funes especficas para melhor desenvolver seu trabalho,


inclusive ele induz o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele
impostos (JUSTEN, 2008, p. 748). Nas palavras do mesmo autor:

A regra deve ser aplicada estritamente nos casos em que a sequncia da


execuo da prestao provoca o efeito de ocultar eventuais defeitos da
atuao do particular. Esses defeitos no so irrelevantes e provocaro
efeitos em momentos posterior. No entanto, o simples exame visual ou a
mera experimentao so insuficientes para detect-los. Em tais hipteses,
a Administrao dever designar um representante para verificar o
desenvolvimento da atividade do contratado. Isso se passa especialmente
em obras de engenharia.

Haver casos nos quais ser dispensvel aplicao to estrita do texto


legal. A regra ser atendida quando a atividade de fiscalizao puder
realizar-se satisfatoriamente no momento da entrega da prestao. Em
outros casos, a fiscalizao invivel e o dispositivo no tem qualquer
aplicao. (JUSTEN, 2008, p. 748).

Antes, porm de elencarmos os requisitos mnimos adequados para melhor


desenvolver as funes do Fiscal, convm destacar que a Administrao possui
responsabilidade solidria ao designar o agente, pois sua obrigao precpua de
fornecer todos os meios necessrios para o fiel cumprimento das funes.

Acrdo n319/2010 Plenrio


(responsabilidade solidria daquele que designa o fiscal do contrato e no
lhe d os meios necessrios para o exerccio das suas atribuies)

As falhas detectadas no processo de seleo e contratao das entidades,


bem como as irregularidades verificadas na execuo dos contratos,
apontam para quadro de descalabro administrativo, o qual decorreu, em
grande parte, da conduta omissiva do ento titular da Seter, que no
forneceu a seus subordinados os meios materiais e o treinamento
necessrio ao fiel desempenho das atribuies daqueles servidores, nem
deu cumprimento s seguidas determinaes exaradas pelo Tribunal de
Contas do Distrito Federal. (Voto do Min-Rel. Walton Alencar Rodrigues)

Passamos aos requisitos:

1 - Ter conhecimento prvio de sua competncia e atuao (art. 67 da Lei


8.666/93).
O fiscal, to logo, receba sua nomeao para o desempenho da referida
funo, dever buscar conhecimentos sobre como, quando, de que maneira, poder
exercer a funo, e quais os seus limites.
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Acrdo n 2.917/2010 Plenrio


(designao e possibilidade de recusa pelo servidor)
5.7.6. Acerca das incumbncias do fiscal do contrato, o TCU entende que
devem ser designados servidores pblicos qualificados para a gesto dos
contratos, de modo que sejam responsveis pela execuo de atividades
e/ou pela vigilncia e garantia da regularidade e adequao dos servios
(item 9.2.3 do Acrdo n 2.632/2007-P).
5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal no pode
oferecer recusa, porquanto no se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a
opo de expor ao superior hierrquico as deficincias e limitaes que
possam impedi-lo de cumprir diligentemente suas obrigaes. A opo que
no se aceita uma atuao a esmo (com imprudncia, negligncia,
omisso, ausncia de cautela e de zelo profissional), sob pena de configurar
grave infrao norma legal (itens 31/3 do voto do Acrdo n 468/2007-P).
(Trecho do Relatrio do acrdo do Min. Valmir Campelo)

2 - Possuir cpia do contrato, do edital da licitao e seus anexos, e da pro-


posta vencedora da licitao;

O fiscal dever possuir em suas mos a cpia de todo o processo licitatrio,


principalmente do termo de referncia e/ou projeto bsico, a partir de onde poder
vigiar/sindicar/atestar toda a atividade exercida.

3 - Ter pleno conhecimento dos termos contratuais que ir fiscalizar,


principalmente de suas clusulas, assim como das condies constantes do edital e
seus anexos, com vistas a identificar as obrigaes in concreto tanto da
administrao contratante quanto da contratada.

Os termos contratuais devero estar presentes e bem reforados para permitir


ao fiscal concluir que, durante a execuo, o objeto est sendo executado conforme
o contratado, ou ento, para poder exigir essa correta execuo.

4- Ter autonomia, independncia fiscalizatria e condies saudveis para a


realizao da fiscalizao.

Acrdo n 140/2007 Plenrio


(designao do fiscal e segregao de funes)

No faz sentido que o rgo executor e fiscalizador sejam o mesmo. Com


fundamento no princpio da segregao de funes, como garantia da
independncia da fiscalizao, fundamental que o agente fiscalizador no
17

seja ao mesmo tempo executor. Mais ainda, essencial que o agente que
fiscaliza detenha independncia e no tenha compromissos ou relaes
com o rgo executor. Atribuir a execuo e fiscalizao a um mesmo
agente seria ir contra todos esses princpios. (Trecho do Relatrio do Min.
Marcos Vilaa)

Em 2011, em um julgamento de um recurso de reconsiderao em tomada de


contas especial, uma servidora responsvel pela fiscalizao no possua condies
favorveis/saudveis para efetuar seu trabalho, o que veio a elidir sua
responsabilidade

Acrdo n 839/2011 Plenrio


( ficou evidenciado no referido acrdo de que o fiscal do contrato no
poderia ser responsabilizado, caso ficasse demonstrado nos autos que
a responsvel pela fiscalizao do contrato no tinha condies para
realizar seu trabalho)
52. Saliento, ainda, a precariedade das condies de trabalho
propiciadas pela Seter aos executores tcnicos. Causa espcie que o
titular daquela Secretaria no tenha adotado as providncias
necessrias no sentido de munir esses executores de todas as
condies necessrias ao bom e fiel cumprimento de suas atribuies.
Afinal, eles eram os responsveis pelo fornecimento das informaes
que fundamentaram a liquidao da despesa e o pagamento das
entidades contratadas. Acrescento que, ao indicar servidores para o
exerccio cumulativo de vrias funes, o Secretrio da Seter praticou
um ato imprudente, pois era possvel antever que esses servidores no
teriam condies de acompanhar a execuo de todos esses contratos,
o maior dos quais visava treinar 48.000 alunos, que comporiam 1.920
turmas de 25 alunos cada.
(...) em mdia, o executor tcnico fica responsvel pelo
acompanhamento de 10.000 treinandos, o que equivale a,
aproximadamente, 400 salas de aulas funcionando simultaneamente
em locais diversos, o que leva a afirmar, sem exagero, que
humanamente impossvel cumprir a legislao com os mecanismos de
controle atualmente existentes." (trechos do relatrio do acrdo)

5 - Conhecer e reunir-se com o preposto da contratada (arts. 38 e 109 da Lei


8.666/93) com a finalidade de definir e estabelecer as estratgias da execuo do
objeto, bem como traar metas de controle, fiscalizao e acompanhamento do
contrato.
A figura do preposto da contratada tambm dever ser de conhecimento do
fiscal, uma vez que, ao conhecer o representante da contratada, os termos afins do
contrato podem ser discutidos com mais preciso e interesse para ambas as partes.
18

6 - Exigir da contratada o fiel cumprimento de todas as condies contratuais


assumidas, constantes das clusulas e demais condies do Edital da Licitao e
seus anexos, planilhas, cronogramas etc.

Uma vez de posse dos termos contratuais e domnio do contedo e do seu


objeto, o fiscal ter plenas condies de exigir e de fazer cumprir todas as condies
pr-estabelecidas.

7 - Disponibilizar toda a infraestrutura necessria, assim como definido no


contrato e dentro dos prazos estabelecidos, tais como: rea de instalao do
canteiro de obras, local para escritrio da empresa, outras instalaes etc.

O local e as condies para que o objeto da avena seja desempenhado


tambm devero ser fiscalizados. Nos casos de obras e/ou servios isso poder
representar a pontualidade ou o atraso do objeto contratado. Um bom exemplo est
relacionado preparao do terreno ou do local onde sero efetuados os servios,
pois, se a contratada, preparada para receber o terreno pronto e limpo onde, por
exemplo, dever construir um pequeno galpo, chegar no local e receb-lo com
entulhos, haver um mudana automtica nas condies contratuais, pois alm de
interferir no prazo da entrega, isso poder, tambm ocasionar mudanas nos valores
anteriormente avenados.Por isso, o fiscal dever ser diligente na preparao e na
disponibilizao de toda infra-estrutura necessria para a boa realizao dos
servios.

8 - Material para a execuo dos trabalhos quando for o caso, livre acesso
dos empregados do contratado, desde que devidamente identificados.

O fiscal tambm dever estar atento a todo o material que ser utilizado na
realizao dos trabalhos, principalmente com relao s ferramentas e instrumentos
de pequeno porte e fcil transporte. Ento, neste caso, conveniente ao fiscal fazer
uma relao de todo o material e principalmente acordar sobre, em caso de danos
com essas ferramentas, quem ser o responsvel e como ser o pagamento ou a
troca do instrumento.
19

Com relao equipe de obras/servio, indispensvel que todos os


trabalhadores tenham crachs de identificao e que o prprio fiscal tenha uma lista
dos nomes dos empregados que circularo pelas dependncias dos prdios ou
locais dos servios/obras. interessante tambm que, se houver porteiro este
tambm possua uma lista para maior fiscalizao.

9 - Comunicar Administrao a necessidade de alteraes do quantitativo do


objeto ou modificao da forma de sua execuo, em razo do fato superveniente ou
de outro qualquer, que possa comprometer a aderncia contratual e seu efetivo
resultado;

Muitas vezes, ao iniciar ou mesmo no decorrer da execuo de um


servio/obra, aparecem imprevistos indesejados. Isso ocorre de fato com muita
freqncia, exigindo do fiscal a comunicao imediata ao Gestor e mudana,
inclusive nas condies contratuais.

O art. 65, 1 da Lei 8.666/93 obriga o contratado a aceitar, nas mesmas


condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras,
servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite
de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
Vngn.f
10 - Recusar servio ou fornecimento irregular, no aceitando material diverso
daquele que se encontra especificado no edital e seus anexos, assim como
observar, para o correto recebimento, a hiptese de outro oferecido em
proposta e com qualidade superior ao especificado e aceito pela
Administrao;

Um dos maiores problemas da Administrao fiscalizar o recebimento de


materiais pequenos e em grandes quantidades. Muitas vezes, esses materiais
chegam em caixotes volumosos e em quantidades expressivas, dificultando a sua
fiscalizao. Por exemplo, como fiscalizar um lote de caixas com 10.000 (dez mil)
canetas? O correto seria, pelo menos, conferir a quantidade, mas isso muitas vezes
20

impossvel. Do mesmo modo, testar se todas as canetas esto funcionando e/ou


esto carregadas tambm no tarefa razoavelmente exigvel.

No edital, podem ser exigidas amostras do material a receber, mas, mesmo


em tais casos, no se torna fcil obter plena certeza quanto s garantias de
qualidade. Por isso, o fiscal deve estar atento e relatar qualquer descompasso, e, ao
final, se perceber as discrepncias, devolver toda a mercadoria e, verificar junto ao
Gestor do contrato as devidas sanes administrativas.

11 - Impedir que empresas subcontratadas venham a executar servios e/ou


efetuar a entrega de material quando no expressamente autorizadas para tal, salvo,
nos casos em que haja previso contratual.

A subcontratao facultada pelo art. 72 da Lei de Licitaes e Contratos (Lei


8.666/93). No entanto, vedado ao contratado transferir ou ceder a terceiros as
tarefas que lhe incumbiriam, sob pena de fraudar a licitao. O que se permite que
a Administrao, em casos especficos, avalie a necessidade e convenincia da
subcontratao, desde que devidamente autorizado pelo instrumento editalcio e
contratual.

Segue jurisprudncia do STJ:

2 - A parcial cesso do objeto contratado, pela vencedora da licitao, ato


jurdico previsto no art. 72, da Lei 8.666/93, no constituindo tal
procedimento, por si s, desrespeitado natureza intuitu personae dos
contratos.
3 - Na espcie, embora o Municpio busque a anulao de contrato de
cesso praticado ente a original vencedora da licitao e a empresa
recorrida, bem como de todos os atos dali decorrentes, no h qualquer
ofensa legislao federal, razo suficiente para a denegao do pedido.
(REsp 468.189/SP, 1 Turma., Rel. Min. Jos Delgado, j. em 18 de maro
de 2003, DJ de 12.05.2003, p. 221).

Segue acrdo n 265/2010 Plenrio TCU


(subcontratao e necessidade de previso editalcia e contratual)
9.1. determinar Caixa Econmica Federal - CEF que:
9.1.5. disponha adequadamente sobre a possibilidade de subcontratao no
edital e no contrato, definindo claramente seus parmetros quando
21

desejvel, ou vedando sua ocorrncia quando indesejvel, nos termos dos


arts. 72 e 78, inciso VI, da Lei n 8.666/93;

12- Comunicar por escrito qualquer falta cometida pela empresa.

Um dos erros mais graves por parte da fiscalizao no informar por escrito,
as pequenas falhas ou insatisfaes ocorridas durante a execuo do contrato.
comum, durante a prestao dos servios, ligar-se informalmente para a contratada,
sem um protocolo, reclamando de algum servio mal feito ou demorado. Essas
reclamaes sem prova de seu contedo no podem ser aceitas como geradoras de
efeitos jurdicos, mas acumulam na aplicao das sanes. Exemplo: se todas as
vezes que a Administrao Pblica sentiu-se lesada na execuo do contrato
comunicar a contratada por escrito da sua insatisfao, ser razovel que ao final
de algumas notificaes a resciso contratual, com aplicao de sanes.

Por outro lado, se a Administrao no comunicar por escrito suas


insatisfaes, apenas ficar utilizando de recomendaes fonadas, no ser
proporcional, a aplicao de sanes mais graves.

Por isso, indispensvel que todas as reclamaes sejam feitas por escrito e
com protocolo.

13 - Zelar para que os valores a serem pagos nos contratos de prestao de


servios por tarefas no ultrapassem os crditos correspondentes.

14 - A fiscalizao tambm dever abranger os pagamentos efetuados. No


pode o fiscal se descuidar dos valores que devero ser pagos, sem, no entanto,
perceber os crditos destinados para tal tarefa.

Proceder obrigatria verificao na liquidao de despesa, para fins da


apurao da importncia correta a ser paga, e a quem deve ser pago (CNPJ), de
que objeto a que se refere o pagamento foi completamente realizado, e de que as
obrigaes fiscais e sociais trabalhistas foram cumpridas, os recolhimentos do FGTS
e INSS foram efetivamente liquidados, tendo em vista a responsabilidade solidria e
22

subsidiria do ordenador de despesas nas contrataes de servios que envolvam


mo-de-obra terceirizada, conforme arts. 70 e 71 da Lei de Licitaes e Contratos.

No entanto, embora a Lei 8.666/93, no seu art. 71, pargrafo 1, informa que
os encargos trabalhistas so de responsabilidade da contratada, que assim aduz:

A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas,


fiscais e comerciais no transfere Administrao Pblica a
responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do
contrato ou restringira regularizao e o uso das obras e edificaes,
inclusive perante o Registro de Imveis.

E o Tribunal Superior do Trabalho (TST), mediante a Smula 331, item IV,


atribura responsabilidade subsidiria da Administrao quanto ao pagamento das
verbas trabalhistas, nos casos do no pagamento pela contratada.

Smula n 331 do TST:


Item II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa
interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da administrao
pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
Item IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos
servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da
administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado
da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial (art. 71
da Lei n 8.666, de 21.06.1993)..

Em 25 de novembro de 2010, em sesso plenria, o Supremo Tribunal


Federal declarou a constitucionalidade do artigo 71, pargrafo 1, da Lei Geral de
Licitao.

A deciso foi tomada no julgamento da Ao Declaratria de


Constitucionalidade (ADC) 16, ajuizada pelo governador do Distrito Federal em face
do Enunciado (smula) 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que,
contrariando o disposto no pargrafo 1 do mencionado artigo 71, responsabiliza
subsidiariamente tanto a Administrao Direta quanto a indireta, em relao aos
dbitos trabalhistas, quando atuar como contratante de qualquer servio de terceiro
especializado.
23

No entanto, segundo o presidente do STF, isso no impedir o TST de


reconhecer a responsabilidade, com base nos fatos de cada causa. O STF no
pode impedir o TST de, base de outras normas, dependendo das causas,
reconhecer a responsabilidade do poder pblico. Ainda conforme o ministro, o que o
TST tem reconhecido a omisso culposa da administrao em relao
fiscalizao - se a empresa contratada ou no idnea, se paga ou no encargos
sociais - gera responsabilidade da Unio.

Nesse sentido, o Pleno do TST aprovou diversas alteraes em suas


jurisprudncias, alterando e criando novas smulas e orientaes jurisprudenciais. O
TST alterou a redao do item IV e acrescentou os itens V e VI da Smula 331, que
passou a ter a seguinte redao:

Smula n 331/TST
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador de servios
quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao
processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V - Os entes integrantes da administrao pblica direta e indireta
respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei
n. 8.666/93, especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes
contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida
responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas
as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao
laboral

Com esse novo entendimento do STF, o posicionamento do TST destaca que


a administrao pblica incorre na culpa in vigilando quando deixar de fiscalizar e
deixar de exigir do contratado as obrigaes assumidas.

Recentes julgamentos pelo TST sobre o assunto:

RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAO. ADMINISTRAO PBLICA.


RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. ADC N. 16. INEXISTNCIA DE
CULPA IN VIGILANDO. Em recente julgamento, proferido nos autos da ADC
n. 16, o Supremo Tribunal Federal esteve diante da Smula n. 331, IV,
deste TST, vindo a decidir que o art. 71, 1., da Lei n. 8.666/93 no exime
a administrao pblica de responsabilidade subsidiria pelos crditos dos
empregados das empresas prestadoras de servios quando houver incorrido
na culpa in vigilando. Em face do entendimento adotado na Suprema Corte,
coube a este TST proceder a uma releitura da Smula n. 331, IV, e
24

modificar a linha decisria at ento adotada, restringindo a aplicao do


verbete sumular s hipteses nas quais as premissas fticas estabelecidas
nas instncias ordinrias revelem a existncia da culpa in vigilando do ente
pblico tomador de servios, que se consubstancia na falta de fiscalizao
do cumprimento das obrigaes trabalhistas por parte da prestadora. Na
espcie, nota-se que o Tribunal a quo em nenhuma passagem consignou a
existncia de conduta culposa por parte da CONAB, o que, diante da nova
interpretao dada temtica da responsabilidade subsidiria, importa na
inaplicabilidade do item IV da Smula n. 331/TST. Recurso de Revista no
conhecido. (PROCESSO N TST-RR-851900-39.2008.5.12.0037, 4 Turma,
Relatora Ministra Maria de Assis Calsing)

RECURSO DE REVISTA - ENTE PBLICO - RESPONSABILIDADE


SUBSIDIRIA - ADC N 16 - JULGAMENTO PELO STF - CULPA IN
VIGILANDO - OCORRNCIA NA HIPTESE DOS AUTOS - ARTS. 58, III, E
67, CAPUT E 1, DA LEI N 8.666/93 - INCIDNCIA. O STF, ao julgar a
ADC n 16, considerou o art. 71 da Lei n 8.666/93 constitucional, de forma
a vedar a responsabilizao da Administrao Pblica pelos encargos
trabalhistas devidos pela prestadora dos servios, nos casos de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas por parte do vencedor de
certame licitatrio. Entretanto, ao examinar a referida ao, firmou o STF o
entendimento de que, nos casos em que restar demonstrada a culpa in
vigilando da Administrao pblica, vivel se torna a sua responsabilizao
pelos encargos devidos ao trabalhador, tendo em vista que, nessa situao,
responder pela sua prpria incria. Nessa senda, os arts. 58, III, e
67, caput e 1, da Lei n 8.666/93 impem administrao pblica o nus
de fiscalizar o cumprimento de todas as obrigaes assumidas pelo
vencedor da licitao (dentre elas, por bvio, as decorrentes da legislao
laboral), razo pela qual entidade estatal caber, em juzo, trazer os
elementos necessrios formao do convencimento do magistrado (arts.
333, II, do CPC e 818 da CLT). Na hiptese dos autos, o Tribunal Regional
do Trabalho atestou que no houve a fiscalizao, por parte do Municpio-
recorrente, acerca do cumprimento das ditas obrigaes, razo pela qual
deve ser mantida a deciso que o responsabilizou subsidiariamente pelos
encargos devidos ao autor. Recurso de revista no conhecido. (Processo
n TST-RR-26200-08.2007.5.08.0016, 1 Turma, Relator Ministro Vieira de
Mello Filho).

Com esse novo entendimento o Supremo aumentou a responsabilidade e a


cobrana da atuao dos fiscais de contratos.

4 CONCLUSO
25

Como podemos perceber, a figura do Fiscal do Contrato instrumento


fundamental de controle interno dos contratos administrativos e pea indispensvel
para uma eficiente execuo contratual.

Diante disso, primordial que no s a Administrao Pblica tenha


conscincia dessa escolha/nomeao, buscando agentes capazes e interessados
para o bom desempenho de suas funes, permitindo sua qualificao e reduzindo
suas funes, como tambm o prprio Fiscal realize com dedicao as funes para
as quais recebeu a misso.

necessrio tambm vislumbrar que a atuao eficiente do fiscal nos


contratos administrativos pode significar mais eficincia e economia para a
Administrao Pblica, evitando, inclusive, prejuzos ao Errio.

Dessa maneira, torna-se imperioso que o acompanhamento e controle das


licitaes pblicas e execuo dos contratos administrativos podem significar, ao fim
e ao cabo (e considerando-se o escasso dinheiro pblico), obras pblicas de melhor
qualidade, compras da Administrao realmente necessrias e com qualidade
suficiente e servios prestados de modo ainda mais satisfatrios.

Alm disso, o atendimento aos princpios da legalidade, da isonomia, da


moralidade, da economicidade, da ampliao de competitividade e outros basilares
contribuem ao bom andamento da atividade pblica.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
26

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