Concesion Aeropuertos

RESUMEN
Contrato de Concesin de Aeropuertos en Colombia
La actividad area cuenta con tres elementos: El espacio areo, las aeronaves y la
infraestructura aeronutica, este ultimo componente es el elemento primordial en
el estudio debido a que en este se encuentran los aerdromos civiles los cuales
son el objeto material del contrato de concesin de aeropuertos.
El transporte areo en Colombia es considerado como servicio pblico as lo

establece la ley 105 de 1993, tambin establece que las funciones de planeacin,
regulacin, control y vigilancia estn a cargo del Estado. La entidad encargada
de la regulacin del sector es la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica
Civil AEROCIVIL, tambin intervienen el Ministerio de Transporte y la
Superintendencia de Transporte.
Una funcin relevante del Estado es la prestacin de los servicios pblicos, as

mismo este puede entregar la prestacin de los mismos con el fin de hacerlos
ms eficientes y garantizar un beneficio econmico tanto para el Estado como
para el prestador, el modelo de la concesin es el que se ha implementado en
Latinoamrica para la entrega de los aeropuertos a diferencia del modelo europeo
conocido como corporatizacin bajo el cual el se crean sociedades con
independencia financiera y administrativa de propiedad estatal, pasado un lapso
de dos aos se transfiere gradualmente la propiedad, pero la mayora la conserva
el Estado se trata no de privatizar totalmente sino aprovechar al mximo los
beneficios del proceso de privatizacin. En Latinoamrica se utiliza el contrato de
concesin mediante el cual transfiere la explotacin del aeropuerto y a su vez el
explotador debe pagar una suma establecida conocida como contraprestacin,
bajo este modelo la propiedad del aeropuerto no se afecta ya que continua siendo
del Estado.
En Colombia el contrato de concesin se ha utilizado en los aeropuertos de

Barranquilla, Cartagena, Cali y las pistas del aeropuerto el Dorado de Bogot D.C.
Este proceso se ha dado a travs de generaciones de concesiones, la primera se
dio con Barranquilla, Cartagena y las pistas de Bogot, la segunda con Cali, en el
estudio se trabaj con el contrato de Cali siendo este el mas completo pues
corrige algunas deficiencias contenidas en los anteriores contratos.
Del anlisis del contrato se ve la obligacin en la realizacin de un plan maestro, la

contratacin de un operador entre otras; ademas se encuentra una particularidad
y es que tanto en Barranquilla y Cartagena como en Cali esta presente AENA
Internacional sigla de Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area y la conclusin
a la que se llega es que si bien esta es una firma de amplia experiencia y
reconocimiento, no solo en Colombia si no en Latinoamrica donde opera varios
aeropuertos bajo el mismo modelo, esta no ha logrado la eficiencia ofrecida y en
cambio el aumento en los costos si es notorio.
El proceso de concesin de aeropuertos aunque ha sido cuidadosamente

estudiado no se le ha dado un ambiente de discusin no solamente frente a los
sectores afectados directamente si no en general lo cual debera tenerse en
cuenta para la tercera generacin, debido a la importancia de los aeropuertos para
un pas ya que son su carta de presentacin adems es valido recordar que una
entidad como la Aeronutica Civil es de las pocas entidades gubernamentales
autosuficientes y que la mayora de sus recursos se destinan al financiamiento
estatal de otras actividades.
El futuro prximo ante el cambio de los sistemas de navegacin, campo en el que

Colombia ha hecho estudios y se encuentra inmersa en los procesos que se
adelantan en la regin, abre la posibilidad ante sus elevados costos no solo la
entrega fsica de aeropuertos sino la real interaccin de todos los sectores para la
implementacin de los sistemas.
CONTRATO DE CONCESIN DE AEROPUERTOS EN COLOMBIA
MARIA ISABEL BOTERO CUARTAS
RODRIGO FERNNDEZ AVILA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
BOGOT, D.C.
2002
CONTRATO DE CONCESIN DE AEROPUERTOS EN COLOMBIA
MARIA ISABEL BOTERO CUARTAS
RODRIGO FERNNDEZ AVILA
Trabajo de grado presentado como requisito

para optar al ttulo de Abogado
Director:
MAURICIO GARCIA-HERREROS CASTAEDA
Abogado
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
BOGOT, D.C.
2002
TABLA DE CONTENIDO
1. LA ACTIVIDAD AREA EN COLOMBIA........................................................1
1.1. INTRODUCCIN.................................................................................1
2. LA ACTIVIDAD AREA COMO SERVICIO PBLICO.......................................4
2.1. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONUTICA CIVIL

UAEAC............................................................................................7
2.2 MINISTERIO DE TRANSPORTE......................................................12
3. INFRAESTRUCTURA AERONUTICA............................................................15
3.1. DEFINICIN DE INFRAESTRUCTURA............................................15
3.2. AERDROMOS................................................................................16
3.2.1. Concepto.................................................................................16
3.2.2. Elementos...............................................................................17
3.2.3. Clasificacin............................................................................18
3.2.3.1. clasificacin segn el servicio que presten...............19

3.2.3.2. clasificacin segn las operaciones de vuelo............20
3.2.3.3. clasificacin segn la propiedad................................21
3.2.3.4. clasificacin segn el usuario.....................................22
3.2.3.5. clasificacin segn condiciones tcnicas...................24
3.2.3.6. clasificacin segn su carcter comercial, regional o de su volumen de
trfico............................................25
4. CONTRATO DE CONCESIN.................................................................... 28
4.1. DEFINICIN..................................................................................... 31
4.1.1. Definicin Legal......................................................................31
4.1.2. Definicin jurisprudencial........................................................32
4.1.3. Definicin doctrinal................................................................. 33
4.2. NATURALEZA JURDICA.................................................................36
4.2.1. La concesin como contrato de derecho privado ..................36
4.2.2. La concesin como acto jurdico unilateral de la

administracin........................................................................37
4.2.3 La Concesin como acto mixto...............................................38
4.2.4. La concesin como gestin y la concesin como modalidad de

permiso...................................................................................39
4.2.5. La concesin como contrato administrativo............................40
4.3. OBJETO DEL CONTRATO...............................................................42

4.4. PARTES DEL CONTRATO...............................................................43
4.5. CARACTERSTICAS DEL CONTRATO........................................... 44
4.6. ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO............................... 45
4.7. PRERROGATIVAS ESTATALES..................................................... 47
5. EL CONTRATO DE CONCESIN DE AEROPUERTOS.............................51
5.1. ANTECEDENTES MUNDIALES DE LA CONCESIN DE

AEROPUERTOS............................................................................... 51
5.1.1. En pases en vas de desarrollo............................................ 52
5.1.2. Europa ...................................................................................53
5.1.3. Australia................................................................................. 54
5.1.4. Asia........................................................................................ 54
5.1.5. Estados Unidos ......................................................................54
5.2. ANTECEDENTES E IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACIN DE

AEROPUERTOS EN COLOMBIA .....................................................55
5.2.1. Primera generacin de concesiones..................................... 59
5.2.2. Segunda generacin de concesiones....................................64

5.4. CONTRATO DE CONCESIN DEL AEROPUERTO ALFONSO BONILLA
ARAGN............................................................................67
5.4.1. Partes del contrato de concesin del aeropuerto Alfonso Bonilla

Aragn....................................................................... 67
5.4.1.1. concedente........................................................ 67
5.4.1.2. concesionario.................................................... 68
5.4.1.3. operador............................................................ 68
5.4.2. Formacin del contrato...........................................................72
5.4.3. Objeto..................................................................................... 74
5.3.4 Obligaciones derivadas del objeto del contrato.......................74
5.3.4.1. obligaciones relacionadas con la administracin,

mantenimiento y explotacin econmica del
aeropuerto..............................................................74
5.3.4.2 obligaciones relacionadas con las polticas de desarrollo de la actividad
area.............................76
5.3.4.3 cesin de contratos y de derechos litigiosos..........80
5.3.4.4 servicios pblicos domiciliarios..............................81
5.3.4.5. obligaciones de tipo econmico.............................82
5.3.4.6 informacin contable y financiera..............................90
5.3.4.7 garantas................................................................90
5.3.4.8 limitaciones a la responsabilidad............................95
5.3.4.9 poder de direccin y control ..................................96
5.3.5 Duracin del contrato............................................................ 98

5.3.6 Terminacin del contrato........................................................99
5.3.6.1. mutuo acuerdo ..................................................99

5.3.6.2. terminacin unilateral.........................................99
5.3.6.3. incumplimiento de las obligaciones
contractuales....................................................100
5.3.6.4. aplicacin de los poderes exorbitantes de la
administracin..................................................104
5.3.7 Liquidacin del contrato .......................................................106
6. POSICIN DE DIFERENTES GRUPOS ECONMICOS.........................110
6.1 POSICIN AEROLNEAS...............................................................110
6.2 POSICIN SINDICAL .....................................................................115
7. CONCLUSIONES.......................................................................................122
8. ANEXOS
ANEXO 1. ORGANIGRAMA DE LA UAEAC.....................................................137
ANEXO 2. INFORMACIN SOBRE CONCESIN DE AEROPUERTOS

AEROPUERTO RAFAEL NEZ DE CARTAGENA DE INDIAS,
D.T.H. Y C.......................................................................................138
AEROPUERTO ERNESTO CORTISSOZ DE
BARRANQUILLA.............................................................................140
SEGUNDA PISTA AEROPUERTO EL DORADO DE BOGOTA D.C.
.........................................................................................................142
ANEXO 5. LISTA GENERAL DE AEROPUERTOS DE COLOMBIA................144
ANEXO 6. LEGISLACIN AERONUTICA DISQUETE
9. BIBLIOGRAFA..........................................................................................146
CONTRATO CONCESIN DE AEROPUERTOS EN COLOMBIA.
1. LA ACTIVIDAD AREA EN COLOMBIA.
3.3. INTRODUCCIN.
Para el desarrollo de la actividad area es necesario contar con tres elementos
indispensables: el espacio areo, las aeronaves y la infraestructura aeronutica.
El espacio areo adems de ser un componente de la tierra1, es un elemento
sobre el cual los Estados ejercen su soberana2, y es considerado como un bien
1
La tierra comprende el suelo, el subsuelo y el espacio areo. El suelo es el rea superficiaria de
la tierra; el subsuelo, las capas interiores de la misma, y el espacio areo es el aire de la superficie
hacia arriba. VELSQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. Editorial Temis. 1996, Pg. 8.
2
El artculo 1 del Convenio de Chicago de 1944, aprobada por Colombia por la Ley 12 de octubre
23 de 1947, establece que todo Estado tiene la soberana plena y exclusiva en el espacio areo
situado sobre su territorio. La convencin de Pars de 1999 seala que los Estados ejercen
soberana sobre el espacio atmosfrico que cubre sus territorios. Para otras convenciones de
aeronavegacin la soberana de los Estados sobre el espacio areo se ejerce en sentido vertical
sin ninguna limitacin. En la doctrina, en cuanto al tema respecta, existen dos posturas
enfrentadas, aquella que sustenta el dominio del espacio areo pertenencia al Estado de manera
exclusiva; y aquella que considera que el espacio areo es de uso y exploracin totalmente libre.
Adicionalmente, se ha tratado de establecer el lmite vertical del espaci areo y diferenciarlo del
espacio exterior, como aquel que llega hasta el punto donde finaliza el campo de gravitacin
terrestre; y del espacio extraterrestre, como aquel que existe a partir de la terminacin del espacio
exterior. Incluso, la legislacin colombiana, ley 89 de 1938 y el decreto 2811 de 1974, se limita a
definir espacio areo pero, tampoco establece un limite vertical del espacio areo.
La ley 89 de 1938 en sus artculos 1 y 2 defina el espacio areo. Articulo 1 Espacio
atmosfrico nacional es el que cubre el territorio y las aguas territoriales de la Repblica; el
artculo 2 El espacio atmosfrico nacional, como parte integrante del territorio de la Repblica, y
en su carcter de bien pblico, est comprendido dentro del artculo 4 de la Constitucin. El
cdigo de comercio de 1971, en su artculo 1777 estableci que el espacio areo de Colombia est
comprendido entre una base constituida por el territorio de que trata el artculo 3 de la
Constitucin y la prolongacin vertical de los lmites de dicho territorio y sus aguas jurisdiccionales.
Gaviria Livano, citado por Jacobo Prez Escobar seala que el espacio areo es el mbito dentro
del cual est contenido el aire y es, por tanto, fijo, definible, limitado, constante, apropiable y
de uso pblico3, pero sobretodo es el elemento en donde se lleva a cabo el vuelo
de las aeronaves y se realiza la navegacin area.
Respecto a las aeronaves, el cdigo de comercio establece en su artculo 1789,
que se considera aeronave, todo aparato que maniobre en vuelo, capaz de
desplazarse en el espacio y sea apto para transportar personas o cosas4.
De los tres elementos que componen la actividad area, el de mayor relevancia
para nuestro estudio, es la infraestructura aeronutica. La infraestructura esta
compuesta por una serie de elementos entre los cuales se encuentran los
aerdromos que son tema relevante de este trabajo, y, por esta razn, sern
tratados mas adelante. 5
susceptible de ejercer sobre l actos de jurisdiccin o soberana. De ah que no deba confundirse

con el aire, elemento gaseoso, mvil, renovable, permanente y, en consecuencia inapropiable. El
espacio areo y el aire no son, pues, sinnimos PREZ ESCOBAR, Jacobo. Derecho
Constitucional Colombiano. Editorial Temis. Quinta Edicin. 1997. Pg. 238.
3
El espacio en el cual se presentan fenmenos como las ondas telegrficas, la energa solar, las
ondas de televisin y en general las comunicaciones a travs de ondas, es un bien de uso pblico
areo, el artculo 75 de la Constitucin Poltica de Colombia se refiere al espectro electromagntico
o rango de frecuencia dentro del cual se mueve cualquier sistema de comunicaciones, como un
bien pblico inajenable e imprescriptible sujeto a la gestin y control del Estado. VELSQUEZ
JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. Editorial Temis. 1996, Pg. 48.
4
Las aeronaves se deben diferenciar de los aparatos que se sustenten y trasladen mediante el
sistema denominado colchn de aire. Esta definicin, y la respectiva exclusin, es importante, ya
que establece que tipo de mquina esta sometida a la reglamentacin y legislacin comercial; por
ejemplo, esta precisin permite concluir que no todo artefacto esta en la obligacin de llegar y salir
de un aerdromo (Art. 1809 Cdigo de Comercio)
5
Artculo 1808 del Cdigo de Comercio La infraestructura aeronutica es el conjunto de
instalaciones y servicios... tales como aerdromos, sealamientos, iluminacin...
Adicionalmente de los tres elementos que necesita la actividad area para su
desarrollo, el espacio areo, la infraestructura y las aeronaves, sta es
considerada como un servicio pblico6.
6
Servicio Pblico significa toda actividad que, prestada en forma continua y regular, entrae un
inters pblico o social, que por lo tanto debe estar sometida a regulacin estatal, de modo que se
torna para sus prestatarios en una obligacin y para los usuarios, en el derecho correlativo a recibir
el servicio en igualdad de condiciones. GARCA HERREROS S, Orlando. Lecciones de Derecho
Administrativo. Universidad Sergio Arboleda. Segunda Edicin. 1997, Pg. 276.
La ley 80 de 1993 denomin como servicios pblicos Los que estn destinados a satisfacer
necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la direccin, regulacin y
control del Estado, as como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y
asegurar el cumplimiento de sus fines.
2. LA ACTIVIDAD AREA COMO SERVICIO PUBLICO
Para que una actividad, en Colombia, sea calificada como servicio pblico el
legislador debe considerarlo as; por esto, el transporte areo est catalogado
como tal en nuestra legislacin.7
Adems, la actividad area cuenta con las caractersticas propias de los servicios
pblicos, tiene un carcter eminentemente social pues son parte fundamental del
bienestar y de la calidad de vida de las personas. Considerado como esencial,
debe ser prestada con eficiencia, continuidad, regularidad, adems, debe cumplir
con los principios de universalidad y obligatoriedad, como todos los servicios
pblicos.8
7
La ley 105 de 1993, en la que se dictan disposiciones bsicas sobre transporte, art. 3 Nm. 2
seala que la operacin de transporte pblico en Colombia es un servicio pblico bajo la regulacin
del Estado, quien ejercer el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestacin, en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.
La ley 336 de diciembre 20 de 1996 por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, en
su artculo cuarto, seala que el transporte es un servicio publico y est bajo la direccin,
regulacin y control del Estado aunque esta actividad se encuentre a cargo de particulares. En el
caso concreto del transporte areo el artculo 68, de esta ley, determina: El modo de transporte
areo adems de ser un servicio pblico esencial continuar rigindose exclusivamente por el
Cdigo de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronuticos que dicte la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil, y por los tratados, convenios, acuerdos, practicas
internacionales debidamente adoptados o aplicados por Colombia.
8
La continuidad hace referencia al deber de prestacin de forma ininterrumpida, continua y
permanente de los servicios pblicos, pues su interrupcin, discontinuidad o paralizacin generan
un perjuicio y atentan contra las necesidades colectivas. La regularidad tiene que ver con el buen
funcionamiento y a la correcta prestacin del servicio. La universalidad se refiere a la igualdad de
condiciones ante el servicio, todas las personas deben estar en posibilidad de usar el servicio, si
se trata de la misma categora de usuarios. La eficiencia se debe presentar para lograr la finalidad
social del Estado artculo 365 CP/91-. La obligatoriedad del servicio pblico se refiere a que sin
perjuicio de las limitaciones tcnicas y los casos previstos en las normas, se debe prestar a quien
lo solicite.
Si bien, el constituyente estableci la posibilidad de que los particulares o las
comunidades organizadas tuvieran la capacidad de prestar servicios pblicos, bajo
la regulacin, control y vigilancia del Estado, garantizando as la satisfaccin de
las necesidades pblicas9, determinado las condiciones mediante las cuales los
particulares pueden y deben hacerlo, es viable concluir que no necesariamente el
Estado es quien debe prestar el servicio de manera exclusiva, pues para sus
fines, nada afecta quienes lo hagan10.
La Constitucin establece que en los servicios pblicos, independientemente de
quien los preste, el Estado conserva la competencia sobre asuntos como el control
9
El artculo 365 de la Constitucin Poltica de Colombia establece que es deber del Estado
asegurar la prestacin de los servicios pblicos, de manera eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Sin embargo, esto no significa que sea de su exclusiva competencia, ya que
tambin establece, que los servicios pblicos, pueden ser prestados por comunidades organizadas
o por particulares. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los servicios
pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se pueden distinguir tres grandes
categoras de sistemas administrativos segn que el servicio est atendido: 1- Por un rgano
pblico: la gestin de la administracin central y descentralizada. 2- Por un particular que atienden
su explotacin bajo la direccin y control de la administracin, pero por medio de personal, bienes y
finanzas privadas. 3- Por un particular no mediante concesin sino en desarrollo de la libertad de
empresa, consagrada en el artculo 333 de la Constitucin Poltica, pero sujeto a la vigilancia y
control del Estado. Corte Constitucional. Sentencia T-507/93. Magistrado ponente: Alejandro
Martnez Caballero.
10
La concepcin de la Constitucin de 1991 consagra una concepcin finalista de los servicios
pblicos, de acuerdo con lo cual no es asunto central, la naturaleza jurdica del sujeto prestador,
pero si lo es que el Estado garantice su prestacin eficiente a todos los habitantes; manejando la
intervencin directa cuando el Estado presta directamente el servicio, la delegacin cuando el
Estado presta indirectamente el servicio a travs de concesionarios, y desconcentracin funcional
cuando la prestacin esta a cargo de comunidades organizadas y los particulares. Al respecto la
Corte Constitucional ha expresado que los servicios pblicos en los trminos de la Carta Poltica,
pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por
particulares, pero sta ltima circunstancia no releva al Estado de su primordial funcin en la
material cual es, en los trminos de la Constitucin, la de asegurar que se presten de manera
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Corte Constitucional Sentencia T- 306/94.
Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara.
y vigilancia, pero la financiacin y prestacin pueden ser compartidos con otros
agentes econmicos. 11
Especficamente para la actividad area, la Ley 105 de 1993, por la cual se dictan
disposiciones sobre el transporte, en su artculo 2, literal b, establece que las
funciones de planeacin, regulacin, control y vigilancia del transporte, sern
ejercidas por el Estado, y a su vez, su artculo 48, dispone que la autoridad
aeronutica12 ejercer funciones de reglamentacin, control, supervisin y sancin
sobre quienes presten los servicios aeroportuarios.
Adicionalmente el artculo 39 del Decreto 1179 de 1999 prev que la
Superintendencia de Transporte, tiene como objeto inspeccionar, vigilar y controlar
la permanente, eficiente y segura prestacin del servicio de transporte y
especficamente con nuestro tema de estudio. Esta Superintendencia inspecciona,
vigila y controla los contratos de concesin destinados a la provisin, operacin
11
El artculo 189 de la Constitucin contiene las funciones del presidente como jefe de Estado, jefe
de gobierno, y suprema autoridad administrativa, y en su numeral 22 seala que corresponde al
Presidente de la Repblica ejercer la inspeccin, vigilancia de la prestacin de los servicios
pblicos.
12
La autoridad aeronutica, mejor conocida en Colombia como la Aerocivil tiene su origen remoto
en la Convencin Chicago que se celebr el 7 de diciembre de 1944, ratificado por el Congreso
con la ley 12 del 23 de octubre de 1947. En esta convencin, artculo 43, se crea la Organizacin
de Aviacin Civil Internacional OACI . La OACI, aparece como rgano elaborador de normas
para el desarrollo de la actividad area, cuya finalidad es propender por que la aviacin civil se
desarrolle de manera segura, ordenada y que los servicios internacionales de transporte areo se
presten sobre la base de igualdad de oportunidades. El decreto 2171 de 1992, en su artculo 67,
cre la Unidad Administrativa Especial del Aeronutica Civil, fusionando el Departamento
Administrativo de Aeronutica Civil y el Fondo Aeronutico Nacional, quien entre otras funciones,
tiene a cargo del desarrollo de esta convencin, junto con sus anexos, que son normas, mtodos y
recomendaciones adoptados por la OACI. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y AEROCIVIL.
Informe sobre el cumplimiento y desarrollo de los convenios multilaterales suscritos por Colombia.
Julio de 2000.
y/o mantenimiento de la infraestructura de transporte; a los contratistas en los
contratos de concesin destinados a la provisin, operacin y mantenimiento de la
infraestructura del transporte en lo relativo al desarrollo, ejecucin y cumplimiento
a satisfaccin del contrato.
2.1. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONUTICA CIVIL
UAEAC
La Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica Civil13, es la autoridad en
materia de aeronutica en todo el territorio nacional. El Decreto 2724 de diciembre
31 de 1993, por el cual se determinan sus funciones, establece que la UAEAC es
una entidad especializada, de carcter tcnico adscrita al Ministerio de
Transporte, con personera jurdica14, autonoma administrativa y patrimonio
independiente15, que cuenta con regmenes especiales en materia de
13
El artculo 1 del Decreto 1050 de 1968 introdujo la posibilidad de que el gobierno, previa
autorizacin legal, organice para la atencin de ciertos programas, propios ordinariamente de un
ministerio o departamento administrativo unidades no sometidas al rgimen administrativo
ordinario, atendiendo la naturaleza de tales programas o el origen de sus recursos. Estas Unidades
Administrativas Especiales tienen carcter de organismos adscritos, lo que sugiere que poseen
autonoma administrativa, patrimonio y personera jurdica propias. GARCA-HERREROS S,
Orlando. Lecciones de Derecho Administrativo. Universidad Sergio Arboleda. 1997.Pg. 62
Hoy en da la Unidades Administrativas Especiales estn regidas por la Ley 489 de 1998, que
introdujo la posibilidad de que estas entidades pudieran o no tener personera jurdica. En el caso
de la UAEAC, esta posee personera jurdica.
14
En la medida en que La UAEAC goza de personera jurdica, tiene un representante diferente del
Presidente de la Repblica, quien es el Director General.
15
El artculo 4, establece que el patrimonio y los ingresos de la UAEAC estn constituidos por: Los
aportes que reciba del Presupuesto Nacional; los bienes que posean el Departamento
Administrativo de Aeronutica Civil y el Fondo Aeronutico Nacional y los que adquiera a cualquier
ttulo; los bienes que reciba a ttulo de donacin; las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba
por la prestacin de servicios de cualquier naturaleza, tales como las comunicaciones
aeronuticas, proteccin al vuelo o por las operaciones que realice en cumplimiento de las
funciones que le han sido asignadas; las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba por la
administracin de personal, nomenclatura, clasificacin, carrera administrativa,
salarios, prestaciones y rgimen disciplinario conforme a lo previsto en la ley 105
de 1993; el rgimen presupuestal y de contratacin, adems, se rige por lo
dispuesto para los establecimientos pblicos.16
Le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio areo
colombiano por parte de la aviacin civil, para garantizar la eficiencia y la
seguridad area y aeroportuaria17 , en concordancia con las polticas, planes y
programas gubernamentales en materia econmica, social y de relaciones
internacionales; y coordinar las relaciones de sta con la aviacin de Estado.
Adems, le corresponde formular y desarrollar los planes, estrategias, polticas,
normas y procedimientos sobre la materia. Le corresponde tambin la prestacin
de servicios aeronuticos y, con carcter exclusivo, desarrollar y operar la
infraestructura requerida para que la navegacin en el espacio areo colombiano
se efecte con seguridad. As mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la
infraestructura aeroportuaria del pas, y administrar directa o indirectamente los
enajenacin o arrendamiento de cualquiera de los bienes de su propiedad o de los que administre

en nombre de la Nacin; el producto de los emprstitos internos o externos que contrate conforme
a la ley; el producto de las sanciones que imponga conforme a la ley; los ingresos por concepto de
permisos de operacin, matrculas de aeronaves y licencias del personal de vuelo, as como los
que provengan de autorizaciones para construccin y operacin de aerdromos.
16
Artculo 82, Ley 489 de 1998. Para mayor informacin y obtener el texto de las normas citadas,
consultar www.aerocivil.gov.co
17
La seguridad area es la ausencia de riesgo y consiste en la combinacin de factores humanos,
procedimientos, dispositivos tecnolgicos, y normas, que aplicados conforme a los requerimientos
exigidos por la industria area mundial y encajados dentro de la reglamentacin OACI, determina la
operacin segura de las aeronaves, previniendo posibles incidentes y accidentes. Y la seguridad
aeroportuaria es la combinacin de recursos humanos, procedimientos, medidas y dispositivos
tecnolgicos que se debern implementar dentro del aeropuerto, para prevenir actos de
interferencia ilcita que atenten contra la seguridad de las personas, aeronaves y las instalaciones
aeroportuarias
aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nacin. Igualmente
autorizar y vigilar la construccin de aerdromos, actividad sta que continuarn
desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de stas o el sector
privado. Con ello buscar garantizar el desarrollo ordenado de la aviacin civil, la
utilizacin segura y adecuada del espacio areo, y contribuir al mantenimiento de
la seguridad y soberana nacional.
La UAEAC, adems, presenta una estructura organizacional, que se refiere al
esquema administrativo dentro del cual se sealan las atribuciones y las lneas de
responsabilidad entre los funcionarios de la institucin, cuya arquitectura debe ser
cada da ms horizontal, menos jerarquizada, de tal manera que permita una
gestin participativa e innovadora. (Anexo 1)
En particular y teniendo en cuenta que la UAEAC cumple un papel de total
trascendencia para la actividad area y, que la infraestructura es un elemento
fundamental de sta, es preciso sealar aquellas funciones que deban ser
ejercidas por esta autoridad respecto de la infraestructura aeroportuaria. A saber18:
Coordinar con el Ministerio de Transporte la definicin de polticas y planes
generales del transporte areo, dentro del plan global del transporte.
Disear y dirigir las polticas y planes particulares sobre el transporte areo y
buscar el desarrollo aeroportuario del pas.

18
Artculo 5 del Decreto 2724 de 1993.
Velar por el desarrollo ordenado y seguro de la infraestructura aeronutica. En
ejercicio de dicha funcin, le corresponde autorizar toda obra o actividad
vinculada con este aspecto y tomar las medidas que estime necesarias para
impedir o evitar acciones que tiendan a generar situaciones de riesgo en el
transporte areo. En virtud de lo anterior, podr obligar la suspensin de
cualquier obra no autorizada o que estndolo se aparte de los trminos
autorizados por la Entidad.
Reglamentar y supervisar el funcionamiento respecto de la infraestructura
aeronutica, bien sea que los aeropuertos sean propios, descentralizados o
privados.
Sancionar e intervenir los aeropuertos cuando exista violacin a los
reglamentos aeronuticos o a la seguridad aeroportuaria.
Expedir, modificar y mantener el Manual de Reglamentos Aeronuticos,
conforme al desarrollo del transporte areo.
Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos que se generan por la
utilizacin de la infraestructura aeronutica o los que se generen por las
concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien
patrimonial, y llevar su registro.

Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar,
operar y vigilar la infraestructura aeronutica que sea de su competencia.
Propiciar la participacin regional y los esquemas mixtos en la administracin
aeroportuaria.
Por otro lado, el artculo 48 de la ley 105 de 1993, prev que la Aerocivil puede
entregar a cualquier ttulo los aeropuertos de su propiedad a entidades
departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que estas los
administren en forma directa o indirecta19. De la misma manera, este artculo, la
autoriza para celebrar contratos de administracin, concesin sobre aeropuertos
de propiedad del Fondo Aeronutico Nacional, con entidades especializadas o
19
Dentro del proceso de descentralizacin aeroportuaria se presenta la descentralizacin territorial
y la descentralizacin por servicios. La descentralizacin territorial es el otorgamiento de
competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, para que las
ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. En Colombia, esta descentralizacin
se manifiesta a travs de los departamentos, los distritos y los municipios; y de acuerdo con lo
previsto en el artculo 286 de la Constitucin de 1991, podrn existir en el futuro, como entidades
territoriales, las regiones, las provincias y los territorios indgenas. RODRGUEZ R., Libardo.
Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis. Dcima Edicin. 1998. Pg. 46.
La descentralizacin por servicios es el traslado de competencias a personas jurdicas pblicas

diferentes del Estado. Esta se basa en la conveniencia de atender a travs de organismos
especializado, servicios o necesidades de carcter colectivo. GARCA-HERREROS S, Orlando.
Lecciones de Derecho Administrativo. Universidad Sergio Arboleda. 1997. Pg. 55.
Adems de las anteriores, se puede presentar la descentralizacin por colaboracin que consiste
en imponer o autorizar a organizaciones privadas su colaboracin en asuntos tcnicos, hacindolas
participar el Estado en el ejercicio de la funcin administrativa. Esta posibilidad se desprende del
artculo 210 de la Constitucin Poltica de 1991, que establece que los particulares pueden cumplir
funciones administrativas en las condiciones que seale la ley, es decir, que esta norma sienta las
bases de la descentralizacin por colaboracin; y el inciso 2 del artculo 365 de la Constitucin
Poltica de 1991, en virtud del cual los servicios pblicos pueden ser prestados por el Estado o por
particulares. PREZ ESCOBAR, Jacobo. Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Temis.
Quinta Edicin. 1997. Pg. 434.
con asociaciones regionales, en las cuales la participacin estatal no sea superior
al 50%.20
2.2 MINISTERIO DE TRANSPORTE
Por otro lado, el Ministerio de Transporte, con el apoyo de la Direccin General de
Transporte Areo cumple funciones relacionadas con el transporte areo, tales
como21:
Orientar y vigilar la ejecucin de la poltica nacional en materia de trnsito y
transporte y su infraestructura;
20
De acuerdo con el Decreto 1647 de 1994 (el movimiento de pasajeros de este Decreto se refiere
a las cifras de 1994), que reglamenta el artculo 48 del la Ley 105 de 1993, la UAEAC debe
desarrollar una poltica de descentralizacin aeroportuaria, de conformidad con los siguientes
parmetros:
- La administracin y la explotacin de los aeropuertos en la categora Nivel A (aeropuertos
internacionales que embarcan ms de 300.000 pasajeros al ao) y comercial nivel B (aeropuertos
que embarcan entre 50.000 y 3000.000 pasajeros al ao) podrn ser entregados en concesin a
sociedades de nacionalidad colombiana, con objeto especializado, en los cuales la participacin
estatal, no podr superar el 50%. La Aerocivil puede establecer los mecanismos para garantizar la
participacin de las entidades regionales, entendidas como tales el Departamento y los Municipios
en los cuales se sita y a los que sirve principalmente el aeropuerto.
- Los aeropuertos clasificados e la categora comercial Nivel C (aeropuertos que embarcan menos
de 50.000 pasajeros al ao) y categora regional (aeropuertos para proporcionar acceso a zonas
remotas, con baja frecuencia de operaciones comerciales) pueden ser entregados a cualquier ttulo
a las entidades territoriales, entendidas como tales el Departamento y los Municipios en los cuales
se sita y a los que sirve principalmente el aeropuerto, o sociedades de las mismas, con el fin de
que stas los administren directamente o indirectamente.
- La administracin de los aeropuertos de aviacin general y otros se realizar a travs de
contratos de concesin, administracin o similares. La UAEAC puede establecer los mecanismos
para garantizar la participacin de las entidades regionales, entendidas como tales el
Departamento y los Municipios en los cuales se sita y a los que sirve principalmente el
aeropuerto.
21
Decreto 1179 de junio 29 de 1999, por el cual se reestructura el Ministerio de Transporte.
Formular las polticas, planes y programas en materia aeronutica y
aeroportuaria del pas;
Coordinar con la Aerocivil las actividades necesarias para conformar,
mantener, administrar y vigilar la infraestructura aeroportuaria;
Velar por el desarrollo ordenado y seguro de la infraestructura aeroportuaria.
Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participacin
de entidades y personas privadas en la prestacin de servicios y actividades
relacionadas con el sector transporte y en su infraestructura.
Velar por el mantenimiento actualizado del inventario de la infraestructura
aeroportuaria, en coordinacin con las entidades territoriales.
Colaborar en el proceso de descentralizacin aeroportuaria.
Preparar los planes y programas de construccin y conservacin de la
infraestructura de todos los modos de transporte, de conformidad con la Ley.
Preparar los planes y programas de inversin para la construccin,
conservacin y atencin de emergencias de la infraestructura de transporte a
cargo de la Nacin.
Ejercer el control de tutela22 sobre las entidades adscritas o vinculadas; tiene a
su cargo la orientacin, control y evaluacin del ejercicio de las funciones de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, como entidad adscrita que
es, sin perjuicio de las potestades de decisin que le corresponde, as como en
la formulacin de la poltica, en la elaboracin de los programas sectoriales y
en la ejecucin de los mismos.
El Ministerio de Transporte, por medio de la Direccin General de Transporte
Areo, dicta las polticas de desarrollo de la actividad area a la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil, para que esta regule, supervise,
vigile, controle y ejecute las polticas de la actividad area.23
3. INFRAESTRUCTURA AERONUTICA
22
Jaime Vidal Perdomo, explica el control de tutela como la suma de las facultades que poseen las
autoridades centrales respecto de las organizaciones descentralizadas. El control de tutela se
ejerce sobre las personas de los funcionarios y sobre sus actos. VIDAL PERDOMO, Jaime.
Derecho administrativo. Editorial Temis. Undcima Edicin. Bogot, 1997. Pg. 103.
23
Decreto 101 de 2000, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte.
Como lo sealamos en la introduccin, la infraestructura aeronutica es uno de los
elementos de la actividad area ms relevante para nuestro propsito. Tambin se
dijo que, los aerdromos hacen parte de dicha infraestructura24 y se constituyen
como el punto de mayor importancia para el desarrollo de nuestro estudio.
3.1. DEFINICIN DE INFRAESTRUCTURA.
El Cdigo de Comercio, en su artculo 1808, se refiere a la infraestructura
aeronutica como el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar y a
hacer posible la navegacin area, tales como aerdromos, sealamientos,
iluminacin, ayudas de navegacin, informaciones aeronuticas,
telecomunicaciones, meteorologa, aprovisionamiento y reparacin de aeronaves.
Sin embargo, el Departamento Nacional de Planeacin, establece una divisin
entre infraestructura aeronutica e infraestructura aeroportuaria. La primera hace
referencia a todas las locaciones y equipos que prestan asistencia a una aeronave
durante el vuelo: torres de control, radares, equipos y sistemas de comunicacin
tierra - aire, entre otros; y la infraestructura aeroportuaria est conformada por los
aeropuertos (terminales areos), los sistemas y los servicios que se requieren
para su operacin.25
24
Ver nota de pie de pgina No 5.
25
Esta diferencia, la hace el Departamento de Planeacin Nacional por razones de ndole
econmico, pero tal diferencia no existe para el Derecho Aeronutico. Para mayor informacin
consultar www.dpn.gov.co
Para el doctrinante argentino, Federico Videla Escalada, la infraestructura
aeronutica esta compuesta por las instalaciones situadas en la superficie y otros
medios de apoyo ubicados en el espacio. Es un mecanismo que comprende
diferentes tipos de instalaciones y servicios, que se podran dividir en dos: los
aerdromos y los servicios de proteccin al vuelo que ordenan las rutas areas
(radiocomunicaciones, los servicios meteorolgicos, el balizado de las rutas, el
sealamiento, entre otros).26
Comparando las diferentes posturas, podramos concluir que la infraestructura, sin
importar que tipo de clasificacin se haga de ella, necesita de todo un conjunto de
factores para desarrollarse. Sin embargo, vale aclarar que, aun cuando todo lo que
compone el tema de la infraestructura es importante para la actividad area, solo
desarrollaremos uno de sus elementos: los aerdromos.
3.2. AERDROMOS.
3.2.1. Concepto.
El concepto legal de aerdromos se encuentra en el Cdigo de Comercio, en su
artculo 1809, que los define como toda superficie destinada a la llegada y salida
de aeronaves, incluidos todos sus equipos e instalaciones.
26
VIDELA ESCALADA, Federico. Manual de Derecho Aeronutico. Zavalia Editor. 1996,758 Pgs.
Para la Organizacin de la Aviacin Civil Internacional - OACI -, aerdromo es un
rea definida de tierra o de agua, que incluye todas sus edificaciones,
instalaciones y equipos, destinada total o parcialmente a la llegada, partida y
movimiento de aeronaves.27
El doctrinante, Le Goff, citado por Videla Escalada, define aerdromo como el
lugar de donde las aeronaves deben, en principio, partir, y en donde deben
aterrizar. Esta nocin esta ligada al principio de la circulacin area segn el cual
las aeronaves no estn habilitadas para iniciar o terminar el vuelo en el lugar que
sus comandantes o explotadores estimen oportuno, sino que deben ajustarse a la
norma que les impone la obligacin de utilizar un aerdromo para tales fines.28
3.2.2. Elementos.
Los aerdromos o aeropuertos necesitan de una serie de elementos tcnicos y
jurdicos para su operacin. El primero se refiere a que el aerdromo debe estar
preparado para el aterrizaje y la partida de aeronaves y servir de base para las
operaciones de cierto tipo de mquinas que all han de tomar contacto con la
27
Esta definicin est plasmada, para Colombia, en el captulo 1 numeral 1.1. del Manual de
Reglamentacin Aeronutica.
28
Este es un principio universalmente admitido desde los primeros tiempos de la aviacin, el
despegue y aterrizaje de las aeronaves solo puede ser efectuado en campos adecuados a este fin
debidamente controlados y que renan unas condiciones mnimas de garanta. TAPIAS SALINAS,
Luis Fernando. Derecho Aeronutico. Segunda edicin. Editorial Bosch. 825 Pgs.
superficie29; y el elemento jurdico que hace referencia a la autorizacin estatal, es
decir, la habilitacin por parte del Estado para que cualquier aeropuerto pueda
funcionar.30
Atendiendo a estos elementos consideramos que la definicin propuesta por el
tratadista Videla Escalada es la ms compleja para un mejor entendimiento del
tema, este propone una definicin de aerdromos como aquellas superficies
aptas para el despegue y aterrizaje de aeronaves, destinadas al cumplimiento de
tales actividades y habilitadas para ello por el Estado.31
4.2.3. Clasificacin.
El artculo 1815 del Cdigo de Comercio establece que la autoridad aeronutica
clasificara los aerdromos y determinara los requisitos que deba reunir cada clase,
teniendo en cuenta siempre las reglamentaciones internacionales. Clasificar los
29
Articulo 1809 Cdigo de Comercio Aerdromo es toda superficie destinada a la llegada y salida
de aeronaves, incluidos todos sus equipos e instalaciones.
30
Articulo 1813 Cdigo de Comercio ... ningn aerdromo podr ser utilizado sin el permiso de
operacin otorgado por la autoridad aeronutica en el cual consten, entre otros puntos, su
identificacin y localizacin, nombre del propietario, clasificacin, categora y condiciones
operacionales.
Artculo 16 de la Ley 336 de 1996 De conformidad con lo establecido por el artculo 3 numeral 7
de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en Tratados, Acuerdos o Convenios de carcter
internacional, la prestacin del servicio pblico de transporte estar sujeta a la habilitacin y la
expedicin de un permiso o a la celebracin de un contrato de concesin u operacin...
31
aerdromos es til para determinar los diversos regmenes legales a los cuales
deben estar sujetos32. Algunas clasificaciones propuestas son:
3.2.3.1. clasificacin segn el servicio que presten.
Atendiendo a la naturaleza del servicio prestado, un aerdromo puede ser civil o
militar. 33
La Convencin de Chicago de 1944 seala que los aerdromos militares se
consideran aerdromos de Estado y estn dedicados a actividades que pueden
resultar incompatibles con los servicios civiles o comerciales.
De esta manera, el Cdigo de Comercio, en su artculo 1810, clasifica los
aerdromos, por la naturaleza de sus servicios, en civiles y militares.
32
El rgimen al que cada aeropuerto debe ceirse esta determinado por su carcter, determinando
as las normas a las que debe acogerse, el tratamiento que debe drsele, etc. Ya que no es lo
mismo el funcionamiento de un aeropuerto militar al de un aeropuerto pblico o a uno privado.
33
Esta clasificacin, surge, en un principio, por que la actividad area se destinaba a la aviacin
militar, que era usada como un arma, debido a las constantes guerras del siglo XX.
El predominio de los intereses militares en el control del transporte areo; los fabricantes de
aeroplanos dependen principalmente de los contratos de carcter militar, y la industria de la
aviacin civil slo puede considerarse como un apndice de la milita. Los motivos que han
impulsado al Gobierno a estimular la aviacin civil son, es cierto, en parte sus deseos de ayudar a
una nueva industria, pero en gran parte provienen tambin del deseo de disponer de una reserva
de pilotos, de mquinas, y de operarios, especializados para el caso de una guerra. La aviacin
es, pues, un asunto en el cual el aspecto militar y social oscurece algunas veces el lado econmico
de la cuestin. Aun cuando la economa del transporte areo adquirir, sin duda alguna,
importancia en el porvenir, no puede considerarse todava hoy a la industria del transporte areo
como bastndose a s misma, y por ello el inters que inspira en la actualidad es ms bien de
carcter tcnico que econmico. BONAVIA, Michael R. The Economics of Transport. The
Cambridge de Economic Handbooks. Londres, 1936. Pg. 26.
3.2.3.2. clasificacin segn las operaciones de vuelo.
El Reglamento Aeronutico de Colombia tambin hace referencia a los
aeropuertos nacionales e internacionales. Los internacionales los define como
todo aeropuerto designado por la autoridad aeronutica, como de entrada o salida
para trfico areo internacional donde se lleva a cabo los tramites de aduana,
inmigracin o emigracin, sanidad publica reglamentacin veterinaria y
fitosanitario y procesamientos similares34. Por oposicin los aeropuertos
nacionales, son aquellos destinados para el trfico areo nacional.35
Los aeropuertos internacionales, aduaneros o de frontera, son aquellos destinados
especialmente a la partida y llegada de aeronaves que se dirigen al extranjero o
proceden de all. La importancia de esta clasificacin proviene de la exigencia
impuesta a toda aeronave que se obliga a entrar o salir de un pas por un campo
de sta especie. Esta norma esta consagrada universalmente y solo cabe
apartarse de ella, en circunstancias excepcionales.36
34
En Colombia los aeropuertos internacionales son los siguientes: EL DORADO de Bogot D.C.,
ERNESTO CORTIZZOS Barranquilla, SIMN BOLVAR Santa Marta. RAFAEL NEZ
Cartagena, JOS MARIA CRDOVA Medelln (Rionegro), ALFONSO BONILLA ARAGN Cali,
ALFREDO VSQUEZ COBO Leticia, PALONEGRO Bucaramanga, MATECAA Pereira,
SESQUICENTENARIO San Andrs Isla, CAMILO DAZA Ccuta.
35
El artculo 1785 del Cdigo de Comercio seala que La navegacin area con fines comerciales
entre puntos situados en el territorio de la Repblica se denomina de cabotaje y se reserva a las
aeronaves colombianas salvo lo previsto por convenios internacionales.
36
El artculo 1788 del Cdigo de Comercio establece que las aeronaves civiles solo podrn salir
o entrar del territorio nacional por los aerdromos internacionales...; slo podrn utilizar
aeropuertos diferentes por motivos de seguridad nacional o por motivos de eminente peligro en la
aeronave.
3.2.3.3. clasificacin segn la propiedad
La mayora de nuestras instituciones jurdicas, sobretodo las de derecho pblico
tienen una gran influencia francesa, es por eso que nos remontamos a la Ley
Francesa de 1924, donde se clasificaba como aerdromos pblicos a los
constituidos por el Estado, los departamentos o las comunas; y privados a los
instalados por los particulares, indistintamente de que fuesen personas fsicas o
personas jurdicas. De esta manera, la pauta de distincin, no es el uso al que se
destine el aerdromo, si no, quien es titular del derecho de dominio sobre stos.
Teniendo en cuenta esta clasificacin, es importante determinar que en Colombia
los aeropuertos destinados para el uso del pblico en general37, ya sean de
propiedad privada38 o de propiedad pblica39, recaen y se pueden constituir
diferentes derechos40.
37
Ver desarrollo de ste concepto en la clasificacin de aerdromos segn el usuario.
38
El derecho de dominio privado, hace referencia al derecho, constitucionalmente protegido, que
tiene toda persona, a que se le garantice la propiedad privada y los dems derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados o atacados por
leyes posteriores, el artculo 58 de la Constitucin Poltica de Colombia 199, as lo establece.
Adicionalmente, en nuestra constitucin consagra que la propiedad privada tiene una funcin social
que implica una carga de hacer predominar sobre los derechos del particular, el inters pblico o
social; con base en este principio se acepta la figura de la expropiacin. Por medio de la
expropiacin el titular del derecho de dominio debe transferir al Estado su titularidad, para cumplir
con la utilidad pblica o inters social.
El artculo 669 del Cdigo Civil se define el dominio o propiedad como el derecho real en una cosa
corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho
ajeno. Al respecto la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de agosto 11 de 1998 explica que -
Arbitrariamente -, debe entenderse como arbitrio, es decir, segn el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, - facultad que tiene el hombre de adoptar una resolucin con preferencia a
otra - y no como - abuso-, como podra resultar de la lectura inmediata del artculo 669 del Cdigo
Civil... Adicionalmente, cabe anotar que, como lo seala el artculo 670 del Cdigo Civil, sobre las
cosas incorporales hay tambin propiedad o dominio.
3.2.3.4. clasificacin segn el usuario.
El Cdigo de Comercio, en su artculo 1810, subclasifica los aerdromos civiles,
en privados y pblicos. Sin embargo, esta distincin no radica en la naturaleza del
titular del derecho de dominio sobre el aerdromo, sino en el destino que ste
tenga. De esta manera, un aerdromo ser pblico si esta destinado al uso del
pblico en general, o ser privado si su uso es exclusivamente para el propietario.
As lo determina el artculo 1811 del Cdigo de comercio cuando establece que
son aerdromos pblicos los que, an siendo de propiedad privada, estn
destinados al uso pblico; los dems son privados.41
39
La propiedad pblica, desarrollada en el artculo 674 y siguientes del Cdigo Civil, se refiere al
dominio que tiene el Estado.
En la legislacin colombiana se reconoce que el dominio pblico se ejerce sobre los bienes de
diferente naturaleza jurdica, con consecuencias jurdicas diferentes. GARCA HERREROS S,
Orlando. Lecciones de Derecho Administrativo. Universidad Sergio Arboleda. Segunda Edicin.
1997. Pg. 125.
Este tipo de propiedad, puede ejercerse sobre bienes de uso publico o bienes fiscales. Los
primeros son, como ya se explic, aquellos bienes cuya titularidad del derecho real de dominio
recae en una persona pblica, y su uso esta destinado a toda la comunidad, y los bienes fiscales
son los bienes en cabeza del Estado pero que no estn pero no estn al servicio de la comunidad,
sino destinados a su uso privado y para sus propios fines. El artculo 674 del Cdigo Civil
determina que los bienes de la unin son aquellos cuyo dominio pertenece a la Repblica.
Adems, seala que si estos bienes pueden ser usados por todos los habitantes son de uso
pblico, y si por el contrario, el uso no pertenece a los habitantes son bienes fiscales.
40
Del derecho de propiedad, privado o pblico, se desprenden unos atributos que pueden ser,
ejercidos por su titular, o entregados a otros sujetos, para constituir nuevos derechos. En otras
palabras, el jus utendi o facultad de servirse de la cosa, el jus fruendi para obtener sus frutos o
productos y el jus abutendi o facultad para disponer de ella que tiene una persona sobre
determinado bien puede ser cedido a otra para que estas las desarrolle. Al respecto el Cdigo
Civil, en el artculo 669, seala que la propiedad separada del goce de la cosa, se llama mera o
nuda propiedad.
41
Esta clasificacin es tomada por el Manual de Reglamentos Aeronutico de Colombia, en el
captulo seis Los aerdromos civiles se clasifican por su propiedad, en pblicos y privados. Son
pblicos todos los civiles de propiedad del Estado, y los que an siendo de propiedad privada
estn destinados al uso pblico para la operacin de aeronaves destinadas a prestar servicios
bajo remuneracin a personas distintas al propietario; los dems son de uso privados.
De la definicin expuesta, hay que tener en cuenta dos aspectos importantes: el
primero es que los aerdromos pblicos, tal como los describe el artculo 1811 del
Cdigo de Comercio, no siempre son bienes de uso pblico y por eso no deben
considerarse, en todo caso, como tales42; y que las obras construidas por
particulares, en terrenos de su propiedad, tampoco son bienes de uso publico,
aunque los dueos acepten que el resto de las personas las usen. 43
Dentro de estas consideraciones caben varias posibilidades; puede suceder que
un aerdromo sea de propiedad pblica y su uso este destinado a la colectividad,
caso en el cual ste ser un bien de uso pblico; tambin puede ocurrir que el
dominio est en cabeza del Estado o de alguna entidad territorial pero que su
42
Los bienes de uso pblico son aquellos que estn en cabeza de la Nacin o de otros entes
estatales y cuyo uso pertenece a todos los habitantes de su territorio, como las calles, los puentes,
plazas y caminos, tal y como lo seala el artculo 674 de Cdigo Civil. De esta manera dos
condiciones son necesarias para que a un bien se le atribuya esta condicin; en primer lugar que
pertenezca a una entidad de derecho pblico, por ejemplo a la Nacin, o a un Departamento, o a
un municipio; y que sean destinados al uso comn de los habitantes.
Adems, como lo seala el Doctor Orlando Garca-Herreros S, en su obra Lecciones de Derecho
Administrativo, Los bienes de uso publico estn sometidos a un rgimen de derecho pblico y en
lo que a ellos respecta ese rgimen se caracteriza por ser imprescriptibles, inalienables,
inembargables. En efecto, mientras estn afectados al uso pblico, que es su caracterstica
esencial, es claro que estos bienes no pueden pasar a manos de los particulares y que por lo tanto
son inajenables. La convivencia pblica indica que tampoco son embargables, como lo reconoce
expresamente el artculo 684 el Cdigo de Procedimiento Civil, puesto que ello implicara privar el
uso la comunidad. Tampoco son prescriptibles, como lo consagra el artculo 2519 del Cdigo Civil.
43
As lo determina el artculo 676 del Cdigo Civil, y al respecto la Corte Suprema de Justicia, en
Sentencia del 21 de abril de 1953 ha dicho que Los puentes y caminos, as como las dems obras
(calzadas, canales etc.), que se construyan por los particulares a sus expensas y en terrenos de su
propiedad, no pasan al dominio de la Nacin por el solo hecho de que sus dueos permitan que
los habitantes de un territorio puedan libremente transitar, pasear, estacionarse o reunirse en estos
sitios. Son estos, actos de mera facultad que de acuerdo con el artculo 2520 del Cdigo Civil no se
confiere posesin ni dan lugar a prescripcin alguna. Por tanto, la sola destinacin o afectacin de
un inmueble de propiedad particular a un servicio pblico, no es ni puede ser ttulo suficiente a
favor de la Nacin y menos an de los particulares, que al gozar y usar del tal servicio no ejercita
acto alguno de posesin material. Dicho en otros trminos, lo que da a un bien el carcter de un
bien de la Unin de uso pblico o bien pblico del territorio para emplear cualquiera de las
expresiones de que se vale el inciso 2 del artculo 674 , no es solamente la afectacin a un
servicio pblico. Es necesario, damas, que esa afectacin o destinacin decretada por la autoridad,
est respaldada por un ttulo de dominio sobre tal bien y a favor de la Nacin misma. Lo contrario
constituir el mas franco y absoluto desconocimiento del derecho de propiedad.
utilizacin no este destinada a la totalidad de la comunidad, lo que dara lugar, no
a un bien de uso pblico, sino, a un bien de naturaleza fiscal44; y que un
aerdromo sea de propiedad privada destinado al uso del pblico en general, lo
que tampoco podra considerarse como bien de uso pblico.
De esta manera, se puede concluir que de acuerdo con la clasificacin del articulo
1810 del Cdigo de Comercio, la definicin de aerdromos pblicos y la
presuncin45 contenidas en artculo 1811 del mismo cdigo, los aerdromos
pblicos no pueden ser siempre consideradas como bienes de uso pblico.
3.2.3.5. clasificacin segn condiciones tcnicas
El captulo II del Reglamento Aeronutico de Colombia establece una clasificacin
por condiciones tcnicas. Esta categorizacin es de ndole gubernamental, ya que
obedece a requerimientos de la autoridad aeronutica, la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronutica Civil.
Desde este punto de vista, un aerdromo civil, puede ser de diferente clase
teniendo en cuenta factores fsicos, como longitudes bsicas de las pistas, su
capacidad de soporte, la clase de piso, los despejes de sus aproximaciones y
44
Como ejemplo de este tipo de bienes encontramos el aeropuerto militar de CATAM.
45
Esta presuncin del artculo 1811 del Cdigo de Comercio, hace referencia a que se tendrn
como pblicos aquellos aerdromos que sean utilizados para la operacin de aeronaves
destinadas a prestar servicios remunerados a personas distintas del propietario. De esta manera,
se entiende que quedan excluidos de esta clasificacin, aquellos destinados a las operaciones
militares y los privados, es decir, aquellos que no estn destinados al uso pblico, sino que, por el
contrario son de uso exclusivo de su propietario u operador.
direcciones de despeje; y las facilidades de control e instalaciones con que cuenta
cada uno de ellos, como el servicio de trnsito areo y meteorologa, radio ayudas
a la navegacin, iluminacin de pistas, etc. Estas son condiciones absolutamente
tcnicas, que para nuestro estudio no tienen relevancia, y en consecuencia, no
sern determinantes para el desarrollo de este trabajo.
3.2.3.6. clasificacin segn su carcter comercial, regional o de su volumen
de trfico.
El Decreto 1647 de 1994, presenta una categorizacin de los aeropuertos para
efectos de la descentralizacin prevista en el artculo 48 de la Ley 105 de 1993,
clasificndolos de acuerdo con su carcter comercial, regional o de su volumen de
trfico. Los primeros son aquellos en los cuales operan las aerolneas
comerciales, con itinerarios de vuelos nacionales e internacionales, cuyos ingresos
se deriven principalmente del movimiento de pasajeros, de la operacin de
aeronaves y de la explotacin de reas comerciales, subclasificndose a su vez
segn el movimiento de pasajeros en tres niveles A, B y C46; los aeropuertos
regionales, son aquellos que se requieren para proporcionar acceso a zonas
remotas, con baja frecuencia de operaciones comerciales; y los aeropuertos de
aviacin en general son aquellos aeropuertos dedicados a la aviacin general y
otros usos privados y estn localizados en lugares a los que tambin tienen
acceso otros medios de transporte.
46
De todas maneras, independientemente de las diferentes clasificaciones que se
hagan de los aeropuertos, el contenido de este estudio est determinado por
aquellos que se encuentran en cabeza del Estado, ya que stos son el objeto
material de los contratos de concesin, en donde se asigna a los particulares el
ejercicio de las funciones que en principio corresponden a la Administracin 47.
El contrato de concesin es el que permite el complejo normativo ms adecuado
para la transferencia de las funciones del Estado; toda concesin es constitutiva
de derechos e implica que la Administracin transfiere a un particular una
atribucin o poder que le pertenece como propio.48 De todas maneras, es preciso
aclarar que en esta modalidad, el Estado no se desprende de la propiedad, si no
que confiere su uso por medio de contratos de concesin para la administracin,
operacin, ampliacin, construccin, etc., de los aeropuertos.
47
El termino privatizacin, utilizado por varios autores y en algunas ocasiones por el legislador, al
referirse a la concesin, no es el adecuado ya que aquella supone la transferencia del derecho de
dominio, cosa que no ocurre en la concesin porque el Estado no se despende la propiedad sino
concede su uso a particulares. Es por esto, que nos parece acertado cuando la IATA habla de
comercializacin de los aeropuertos, criticando esta confusin.
48
CASSAGNE, Juan Carlos; citado por Eduardo Cosentino. AITAL, boletn 44-45, Septiembre
Diciembre de 1998.
4. CONTRATO DE CONCESIN
Una de las ms importantes funciones del Estado es la prestacin eficiente de los
servicios pblicos con el fin de satisfacer las necesidades de sus asociados.49 A
travs de la historia los Estados han desarrollado diferentes maneras para el
cumplimiento de este objetivo, pero el desarrollo ms prominente tuvo lugar en
49
Articulo 365 Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
Europa. En la Edad Media el Estado Gendarme muestra un inters mnimo en la
prestacin de los servicios pblicos. Posteriormente como reaccin al liberalismo
francs se da paso a la nacionalizacin, el Estado asume una intervencin directa
en las actividades que a la postre lo llevara a darse cuenta de que es mejor
desprenderse de cierto tipo de actividades que pueden ser realizadas por
particulares. El procedimiento de concesin le permiti mantener las empresas
bajo su esfera de dominio y a la vez mantener una adecuada produccin por parte
de stas, descargando en el concesionario los riesgos financieros de sus
iniciativas.50
El contrato de concesin toma fuerza como reaccin a las nacionalizaciones
llevadas a cabo en Europa principalmente en Francia, el Estado se da cuenta que
no puede efectuar todas las actividades, es as como surgen los conceptos de
desnacionalizacin, desestatizacin y privatizacin.51 Se entendi que el sistema
de concesin era viable en aquellos servicios en los cuales puede solicitarse a los
usuarios una contrapartida financiera, lo que excluye a los servicios pblicos
gratuitos.52
50
DIEZ, Manuel Maria. Derecho Administrativo. Tomo III. Editorial Bibliogrfica de Argentina. 1967.
Pg. 264.
51
Privatizacin es un trmino genrico que involucra muchos conceptos, desnacionalizacin
implica el cambio de la funcin del sector pblico hacia el sector privado, en la desestatizacin el
estado no es el dueo de la funcin, sino que a travs de la inversin en sectores de sociedades
de economa mixta, convierte una actividad que deba ser privada en una actividad desarrollada
por rganos estatales, la gestin por participacin de particulares supone que el estado maneja el
monopolio de una actividad, pero permite el acceso de particulares para que colaboren con la
gestin. MONTES, Susana. Estudios de Profundizacin en Contratacin Estatal. Cmara de
Comercio de Bogota, Pontificia Universidad Javeriana, Septiembre de 1997 Pg. 269 y 270.
52
Aquellos servicios que eran catalogados por Sayagues Laso como sociales, porque no
perseguan fines de lucro.
Algunos tratadistas, explican como surgen en esa poca la nocin de servicio
pblico y al mismo tiempo, el sistema concesional, trmino medio entre la gestin
directa y la libertad privada; se abandonaron las concesiones jurisdiccionales de
las regalas seoriales y toma auge la concesin del servicio pblico para justificar
el control de la administracin sobre los concesionarios.53
La concesin de los servicios pblicos se funda sobre la base de dos ideas que
concilian el inters del concedente, por un lado, y el del concesionario, por el otro.
El primero de ndole general (inters pblico), el segundo individual (inters
privado). Tales intereses ataen a la prestacin efectiva y eficiente del servicio que
tiende a satisfacer necesidades colectivas fundamentales (inters de la
Administracin), por un lado, y a la percepcin de un lucro, (inters del
concesionario) por el otro. En este sentido, se reconoce como una realidad que
an cuando la razn por la que la Administracin otorga concesiones de servicio
pblico es variada, el denominador comn es que el Estado no puede prestar tan
eficazmente el servicio pblico, como lo podran hacer entes privados, por ello lo
traslada a estos para su prestacin.
Cuando el Estado opta por la gestin de los bienes de uso pblico y de los
servicios pblicos a travs del sistema de concesin, no nos encontramos, en el
53
VSQUEZ FRANCO, Gladys. La Concesin Administrativa de Servicio Pblico. Bogot: Editorial
Temis, 1991 Pg. 10.
punto de partida, en el campo de la libertad econmica, sino en el de la funcin
pblica, no slo porque la titularidad de la actividad es de naturaleza pblica, sino
tambin porque se trata de la satisfaccin del inters pblico, para lo cual el
legislador puede establecer las condiciones y limitaciones necesarias para el logro
de sus fines competenciales. 54
En conclusin, se ha demostrado que a travs de la concesin el Estado es capaz
de prestar eficazmente el servicio y a la vez obtener un beneficio econmico,
porque siempre se ha visto al Estado como prestador de servicios sin importar el
costo o utilidad que le reporte, pues su estructura no est organizada para esos
efectos, lo natural es que en el caso de servicios de naturaleza eminentemente
lucrativa se utilice la va de la concesin, porque el concesionario, cuya
organizacin si est configurada para la mayor obtencin de beneficios
econmicos, propender por obtener una ganancia tanto para el Estado como
para s mismo.
4.1. DEFINICIN.
4.1.1. Definicin Legal.
La definicin legal del contrato de concesin est contenida en la ley 80 de 1993
en su articulo 32, donde primeramente se clasifica como un contrato estatal as:
Todos los actos jurdicos generadores de obligaciones que celebren las
54
Corte Constitucional, Sentencia C- 815 / 01. Contrato de Concesin, bienes y servicios pblicos.
entidades a que se refiere el presente estatuto, previsto en el derecho privado o en
disposiciones especiales, derivados del ejercicio de la autonoma de la voluntad,
as como los que a ttulo enunciativo, se definen a continuacin. Y en el numeral
cuarto se define su contenido as: son contratos de concesin los que celebran las
entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario
la prestacin, operacin, explotacin, organizacin o gestin, total o parcial, de un
servicio pblico, o la construccin, explotacin o conservacin total o parcial, de
una obra o bien destinados al servicio o uso pblico, as como todas aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestacin o funcionamiento de la obra o
servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la
entidad concedente, a cambio de una remuneracin que puede consistir en
derechos, tarifas, tasas, valorizacin, o en la participacin que se le otorgue en la
explotacin del bien, o en una suma peridica, nica o porcentual y, en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestacin que las partes acuerden.55
4.1.2. Definicin jurisprudencial.
Respecto del contrato de concesin, la Corte Constitucional ha dicho que ... la
concesin tiene por objeto otorgar a una persona facultad legal suficiente para la
prestacin, por su cuenta y riesgo, de un servicio que es responsabilidad de la
administracin; la concesin de servicios implica entonces autorizar a un

55
El artculo 81 de la Ley 80 de 1993, dio vigencia inmediata a la normatividad sobre el contrato de
concesin y la hizo regir desde la misma fecha de su publicacin, 28 de Octubre de 1993, a
diferencia de los dems artculos que entraron en vigencia a partir del 1 de Enero de 1.994. Los
decretos Reglamentarios 679 de 28 de Marzo de 1994 y 855 de 28 de Abril de 1994 se ocuparon
de regular el tema de las garantas en el contrato de concesin.
particular, para que ste satisfaga, inmediatamente y permanentemente, una
necesidad colectiva que es responsabilidad del Estado. La concesin de servicios
pblicos es un acto complejo, en el cual el concesionario se equipara a un agente
pblico, cuyas obligaciones estn determinadas por disposiciones de carcter
legal y reglamentario, pero cuyos derechos y obligaciones se determinan
contractualmente. 56
La concesin es un contrato por medio del cual el Estado, otorga la explotacin y
conservacin de un bien afectado al uso pblico, a un particular denominado
concesionario. 57
Los contratos de concesin son aquellos que celebran las entidades estatales, con
el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario, la prestacin, operacin,
explotacin, organizacin o gestin, total o parcial, de un servicio pblico; la
construccin, explotacin o conservacin de una obra o bien destinados al servicio o
uso pblico, as como aquellas actividades necesarias para la adecuada prestacin
o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la
vigilancia y control de la entidad contratante, a cambio de una remuneracin que
puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valoracin, o en la participacin que se le
56
Corte Constitucional, Sentencia C- 711 /96, M.P. Dr. Fabio Morn Daz mencionando la tesis de
los denominados publicistas franceses, entre ellos Duguit, Hauriou y Jeze .
57
Corte Constitucional, Sentencia C-126 / 98
otorgue en la explotacin del bien, o en una suma peridica, nica o porcentual y en
general, en cualquier otra modalidad de contraprestacin que las partes acuerden.58
4.1.3. Definicin doctrinal.
El doctrinante Recaredo Fernndez de Velasco, en su obra59, cita diferentes
autores. Para ZANGBINI, el acto que confiere a un particular el poder de realizar
en su nombre una funcin, un servicio o una industria propios de la entidad pblica
es la concesin; para MOREAU, se trata de un contrato por el cual un particular
se compromete a ejecutar una obra pblica, especialmente a construirla, mediante
ciertas ventajas, principalmente el derecho de explotar la obra en provecho propio
durante cierto tiempo; y para HAURIOU, puede definirse que se trata de una
operacin en la cual, mediante la concesin temporal de ciertos derechos de
potestad pblica que se aplican a la construccin de una obra pblica y a su
explotacin en forma de servicio pblico, y por cuenta de una Administracin
Pblica, resulta instituida de una manera reglamentaria y fijadas las
consecuencias financieras de la institucin, as como las condiciones de la
construccin y de la explotacin, que se regulan por un contrato realizado con
pliego de condiciones y tarifa mxima entre la administracin y el concesionario.
Sin embargo, la mas acertada a nuestro parecer es la que define la concesin de
servicios pblicos como el acto de la administracin, en virtud del cual se otorga,
58
Corte Constitucional, Sentencia C-250 /96
59
FERNNDEZ DE VELASCO, Recaredo. Los Contratos Administrativos, Librera general de
Victoriano Surez. Madrid 1927. Pg. 238.
mediante determinadas condiciones, a un servicio de inters general realizado por
un particular carcter de servicio pblico, como si fuera realizado por la
administracin. 60
Algunos doctrinantes colombianos acogen la definicin de la Real Academia
Espaola as: Concesin es otorgamiento gubernativo a favor de particulares o de
empresas, bien sea para apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos privados en
el dominio pblico, segn acontece en minas, aguas o montes, bien sea para
construir o para explotar obras pblicas, o bien para ordenar, sustentar o
aprovechar servicios de la administracin general o local se entiende que en esta
definicin se renen los requisitos que la ley ha tenido en cuenta para determinar
la institucin.61
De las diversas definiciones se puede concluir que la actividad objeto del contrato
de concesin siempre se encuentra en cabeza del Estado y ste, como titular de la
actividad y de acuerdo a sus necesidades y prioridades, la entrega a un
concesionario, para que lleve a cabo la ejecucin de un servicio pblico o la
realizacin de una obra destinada al uso o servicio pblico, por su propia cuenta y
riesgo; lo que no indica que la actividad ahora en cabeza del particular pierda su
naturaleza de pblica.
60
FERNNDEZ DE VELASCO, Recaredo. Citando a Gascn y Marin. Op. Cit. Pg. 239.
61
LAMPREA R. Pedro, Contratos Administrativos. Tratado Terico y Prctico. Fondo de Cultura
Jurdica. Bogot D.E. 1979 Pg.278.
Por todas estas consideraciones proponemos la siguiente definicin. El contrato
de concesin es aquel que celebran las entidades estatales con el objeto de
otorgar a una persona llamada concesionario la prestacin, operacin,
explotacin, organizacin o gestin, total o parcial, de un servicio pblico; o la
construccin, explotacin o conservacin total o parcial, de una obra o bien
destinadas al servicio o uso pblico, as como todas aquellas actividades
necesarias para la adecuada prestacin o funcionamiento de la obra o servicio por
cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad
concedente, a cambio de una remuneracin que puede consistir en derechos,
tarifas, tasas, valorizacin, o en la participacin que se otorgue en la explotacin
del bien, o en una suma peridica, nica o porcentual y, en general, en cualquier
otra modalidad de contraprestacin que las partes acuerden.
4.2 . NATURALEZA JURDICA.
El contrato de concesin ha dado lugar a muchas interpretaciones y calificaciones
jurdicas que fueron desarrolladas en Colombia. La legislacin colombiana que
antes de la expedicin de la Ley 80 de 199362 clasific los acuerdos celebrados
por la administracin en contratos administrativos y contratos de derecho privado
de la administracin. Por esta razn revisaremos las diferentes teoras al
respecto, ya que despus de la vigencia de la Ley 80 de 1993, esta clasificacin
62
Decreto - Ley 528 de 1964; Decreto Ley 1670 de 1975; Decreto Ley 150 de 1976; Ley 19 de
1982 y Decreto 222 de 1983.
quedo revaluada porque desde entonces todos los contratos que celebre la
administracin se denominan contratos estatales.
4.2.1. La concesin como contrato de derecho privado.
En el contrato de concesin, entendido como contrato de derecho privado, el
Estado ingresa al campo del derecho privado y el concesionario se obliga a
cumplir, las clusulas establecidas en el acuerdo de voluntades y las disposiciones
legales que se consideran como obligatorias en la concesin. Esta teora se dio
como consecuencia del principio de doble personalidad del Estado63, pero perdi
fuerza debido a que, en principio, los contratos privados producen efectos
solamente entre las partes mientras que la concesin tiene efectos con relacin a
terceros quienes son los usuarios del servicio64 en los contratos de derecho
privado aunque es viable la afectacin a terceros, ese no siempre contempla esa
posibilidad, por el contrario en el contrato de concesin siempre habr terceros
afectados que son los usuarios.
Insistir en que el contrato de concesin es un contrato de carcter privado sera
desconocer la importancia del inters pblico que es la razn de ser del Estado,
ya que al transferir un servicio pblico se est entregando una de sus funciones
esenciales. Adems, pasara por alto las prerrogativas estatales en este tipo de
63
Tenemos aqu el acto de concesin propiamente dicho, por el cual se transfieren los poderes de
derecho pblico; y el acto de concesin en sentido amplio donde se abarcan las dems
condiciones contractuales, presentndose como contrato de derecho privado.
64
DIEZ MANUEL, Maria. Op. Cit. Pg. 268
contratacin las cuales lo caracterizan y sitan al particular en condiciones de
desigualdad frente a la Administracin.
4.2.2. La concesin como acto jurdico unilateral de la administracin.
La concesin como acto de derecho pblico es un acto de soberana, debido al
traslado que hace la administracin de sus funciones inherentes, mediante el
otorgamiento de competencias, al particular. Se observa el nimo, por parte de la
administracin para transferir la titularidad de sus funciones al concesionario. As
mismo, se establece que el concesionario no ostenta derechos frente al Estado y
ste en cualquier momento puede revocar o restringir el contrato por medio de un
acto discrecional; el acto de revocatoria o la restriccin no determinan la
necesidad de que se indemnice al concesionario por el perjuicio causado.
Compartimos la posicin de algunos tratadistas que sostienen que esta teora no
es aceptada en un Estado de derecho pues implica una negacin completa de los
derechos individuales.65 Consideramos, adems, que no se trata de un acto
unilateral porque la concesin implica un acuerdo de voluntades.66
4.2.3. La Concesin como acto mixto.
65
FERNNDEZ DE VELASCO Recaredo. Op. Cit. Pg. 240.
66
Distinto de lo que ocurre en la etapa previa, ya que para llegar a la formacin del consentimiento
por razones de inters pblico y desarrollo de los principios esenciales de la ley 80 de 1993, sta
es una etapa reglada en donde la administracin dicta una serie de actos con el fin de lograr el
perfeccionamiento del contrato.
La concesin entendida como un acto mixto, tiene algunas connotaciones de
carcter reglamentario y otras de carcter contractual; las primeras se dan porque
el concesionario debe seguir las directrices estatales cuando acepta encargarse
del funcionamiento del servicio segn las normas objetivas, las cuales pueden ser
modificadas unilateralmente por el Estado con la carga de indemnizar si rompe el
equilibrio financiero del servicio; las clusulas contractuales dan la posibilidad al
concesionario de encontrarse en condicin de igualdad frente al Estado para
garantizar el lucro proveniente del desarrollo de la actividad, estas clusulas bajo
ninguna circunstancia podrn ser modificadas unilateralmente por la
Administracin.67
4.2.4. La concesin como gestin y la concesin como modalidad de permiso.
Cuando se trata de la concesin de bienes del Estado, se habla de un permiso
que este otorga a un particular para que explote dichos bienes en su propio
beneficio, entregando como contraprestacin una regala o un reconocimiento al
Estado sin realizar grandes obras de infraestructura para atender necesidades
colectivas68; en estos eventos no se llega al trmino de gestin porque el particular
se limita a la explotacin y aprovechamiento del bien concesionado, en su esfera
67
DIEZ MANUEL, Maria. Op. Cit. Pg. 270.
68
MONTES, Susana. Op. Cit. Pg. 271.
particular, y en ningn momento se incluyen terceros que puedan llegar a
beneficiarse y realizar el correspondiente pago por ello.
Surge otra distincin y es la de concesin como gestin donde se agrupa, el
contrato de obra o concesin de obra y el contrato de concesin de servicio
pblico69. En el contrato de concesin de servicio pblico, lo esencial es la
prestacin u operacin misma del servicio donde el particular realiza todo lo
concerniente para que se satisfaga a los usuarios; en algunos casos, es necesario
realizar obras pero no ser este el objeto principal del contrato, la remuneracin se
dar por medio de la tarifa de acuerdo al mayor o menor uso del servicio por parte
de terceros particulares y, adems, la propiedad puede estar en cabeza del
Estado o del particular concesionario.
4.2.5. La concesin como contrato administrativo
La concesin entendida como contrato administrativo, regulado por el derecho
pblico70 y distinto a los contratos de derecho privado, es un contrato celebrado
69
En el contrato de obra pblica la actividad se agota con la ejecucin de la obra y el pago de la
remuneracin; el de concesin de obra pblica se agota en la construccin de la obra respectiva y
en la percepcin de derechos por su uso, pero la obra siempre ser de propiedad estatal.
70
A diferencia de otros pases, Colombia no cuenta con un reglamento especial para el contrato de
concesin. Este contrato se encuentra regulado, en parte, por la Ley 80 de 1993 que lo clasifica y
lo define en el artculo 32, numeral 4. As mismo, el artculo 33 de la Ley 80 presenta algunas
modalidades de la concesin como: la de los servicios y la de las actividades de
telecomunicaciones, concesin del servicio de telefona de larga distancia nacional e internacional,
concesin de los servicios de radiodifusora sonora, concesin y licencias de los servicios postales,
desarrollados por medio del Decreto Ley 1900 de 1990, la Ley 37 de 1993, el decreto 2122 de
1992, la resolucin 004 de 1993 expedida por el Ministerio de Comunicaciones y el decreto 229 de
1995, como tambin por los Decretos Reglamentarios 855 y 679 de 1.994, y por el captulo cuarto
de la Ley 105 de 1993 que se refiere a las concesiones para la atencin de la infraestructura vial.
entre la administracin pblica y el concesionario donde surge una relacin
jurdica amplia, una relacin reglamentaria que regula la organizacin y
funcionamiento del servicio y una que regula la condicin econmica de la
explotacin. Se comprueba que es contrato administrativo por el hecho de que su
funcionamiento exige la aplicacin de normas jurdicas que rebasan las que ofrece
el derecho comn, debido a que es necesario que la explotacin del servicio se
haga sobre la base de regularidad, continuidad, universalidad y eficiencia.
La teora del contrato administrativo, permite a la administracin la imposicin al
concesionario, de todas aquellas variaciones necesarias para la proteccin del
inters general, dada la organizacin misma del servicio pblico, la cual es de
competencia unilateral y exclusiva del Estado71
Algunos doctrinantes expresan que la concesin es un contrato administrativo
donde esta involucrado el inters pblico que constituye la causa de la
administracin, mientras que en un contrato privado entran en juego nicamente
los intereses de las personas que intervienen.72
La Ley 105 de 1993, expedida para reglamentar el sector y Sistema Nacional del Transporte, se
refiere al tema de las obras por concesin e introduce importantes caractersticas para el contrato
que tiene por objeto la construccin, rehabilitacin y conservacin de proyectos de infraestructura
de transporte.
71
En el contrato de obra pblica el pliego de condiciones es un acto unilateral de la administracin
que sirve de base a la licitacin pero queda firme no puede modificarse, porque si se hiciera se
destruira el principio de igualdad de los licitantes y el contrato resultara viciado. En cambio, en la
concesin de servicios pblicos la organizacin y funcionamiento pueden ser modificados en
cualquier momento si as lo exige el inters general. DIEZ Manuel, Maria. Op. Cit. p 270.
72
VASQUEZ FRANCO, Gladys. Op. Cit. Pg. 59.
Despus de analizar cada una de las anteriores teoras, podemos llegar a la
conclusin de que el contrato de concesin es un contrato estatal. El contrato de
concesin, siempre se regir por la Ley 80 de 1993, al ser celebrado por una
entidad estatal, como las unidades administrativas especiales, segn lo
establecido en el Art. 2 inciso 1. parte b de dicha norma73.
As que, estamos frente a un verdadero negocio jurdico que se plasma en un
contrato de carcter administrativo.
4.3. OBJETO DEL CONTRATO.
El artculo 32 de la Ley 80 de 1993, determina que el contrato de concesin tiene
por objeto... " la construccin, explotacin o conservacin total o parcial de una
obra o bien destinados al servicio o uso pblico. Su objeto, adems, puede ser:
prestar, operar, explotar u organizar total o parcialmente un servicio pblico. 74
El diccionario de la Real Academia de la Lengua contiene las siguientes
definiciones al respecto. Define construccin como la accin y efecto de construir,
fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniera, un
73
La concesin de un servicio pblico se otorga, previo un proceso de seleccin que bien puede
ser por invitacin para efectuar una contratacin directa, o por licitacin, a travs de la celebracin
de un contrato administrativo del Estado. Corte Constitucional Sentencia C-350 / 97
74
El objeto del contrato debe ser preciso, claro, completo, cierto, determinado y lcito, no debe ser
tan general que no permita comparar la participacin de los oferentes, ni tan particular que viole el
principio de concurrencia dndole nombre propio al oferente ganador.
monumento o en general cualquier obra pblica; explotar como sacar utilidad de
un negocio o industria en provecho propio; conservar como mantener algo o cuidar
de su permanencia; administrar como dirigir una institucin, ordenar, disponer,
organizar, en especial la hacienda o los bienes; prestar como ayudar, asistir o
contribuir al logro de algo; organizar como establecer o reformar algo para lograr
un fin, coordinando las personas y los medios adecuados. 75
Para efectos de este trabajo nos referiremos a la concesin como aquella que
autoriza la explotacin, administracin y conservacin de los aerdromos, como
bienes destinados a la prestacin del transporte areo como servicio pblico.
4.4. PARTES DEL CONTRATO.
En cuanto a los sujetos que intervienen en el contrato de concesin de servicios
pblicos, se encuentran el concedente y el concesionario. El concedente es quien
otorga la concesin, siempre habr de ser una persona pblica el cual debe tener
atribuida la competencia necesaria para otorgar dicha concesin. El concesionario
es a quien se le otorga la concesin, puede ser una persona privada, pblica, una
asociacin entre ellas, natural o jurdica.
En cuanto a las relaciones jurdicas que surgen de un contrato de concesin de
servicio pblico, se tiene, en primer lugar las que se establecen entre el
concesionario y el concedente, a quienes una vez celebrado el contrato, que es un
75
Ver tambin www.rae.es
contrato de carcter estatal, los une un vnculo contractual, por lo que los conflictos
que eventualmente surjan debern resolverse en la jurisdiccin contencioso
administrativa; en segundo lugar se encuentran las relaciones que se establecen
entre el concesionario y el usuario, su regulacin depende de si se trata de un
servicio pblico de uso obligatorio o facultativo, si es obligatorio la relacin ser
reglamentaria, si es facultativo en principio la relacin ser contractual; en tercer
lugar estn las relaciones que se establecen entre el concesionario y el personal que
colabora en la prestacin del servicio, las cuales se regulan por el derecho privado o
por el derecho laboral, segn sea el caso, correspondindole a la justicia ordinaria
dirimir los conflictos que de ellas surjan.
4.5. CARACTERSTICAS DEL CONTRATO.
Es bilateral ya que genera obligaciones recprocas para las partes, para el
concedente la entrega del bien en condiciones optimas de explotacin y para el
concesionario realizar la explotacin y el pago acordado.
Es oneroso porque se genera utilidad para ambos contratantes, gravndose
cada uno en beneficio de otro. Aparte, es conmutativo porque las prestaciones
a que estn obligadas las partes son ciertas y ellas pueden apreciarlas, su
determinacin no depende de acontecimiento incierto as cada una de las
partes debe cumplir con una prestacin que se mira como equivalente a la que
la otra parte se compromete a cumplir. Lo que caracteriza el contrato es que
las prestaciones a que da nacimiento se conocen ciertamente desde el
momento mismo de la celebracin; cada parte esta en capacidad de saber en

ese instante el gravamen que se impone en beneficio de la otra y lo que recibe
en cambio y de determinar, en consecuencia, la utilidad o la perdida que el
contrato le reporta.
Es un contrato principal porque subsiste por s mismo sin necesidad de otra
convencin. Diferente de lo que ocurre con los contratos que se celebren para
garantizar el cumplimiento de la concesin, en este caso se trata de contratos
accesorios que no pueden subsistir si no existe la obligacin principal que
garantizan.
Es un contrato intuito personae porque la ejecucin del contrato se efecta
atendiendo a las calidades del concesionario, se recurre al principio de la
licitacin pblica pero al momento de la escogencia, sta se da por una serie
de caractersticas que ofrece uno de los participantes y es sobre esa base que
se contrata. As mismo, si se est en el evento de la transferencia del contrato,
esta no podr realizarse sin el consentimiento del concedente.76
Nominado pues se encuentra definido y regulado en el Artculo 32 numeral
cuarto de la ley 80 de 1993.
4.6. ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO.
76
Segn el artculo 41 inciso 3 de Ley 80 de 1993, todos los contratos estatales son intuito
personae, la concesin es uno de ellos.
El artculo 1501 del Cdigo Civil seala que son de la esencia de un contrato
aquellas cosas, sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro
contrato diferente...
El contrato de concesin debe reunir los elementos de cualquier contrato, como lo
son la capacidad, el consentimiento, el objeto y causa lcitos, pero, adems el
contrato estatal es esencialmente solemne, esto quiere decir que para que nazca
a la vida jurdica debe constar por escrito, incluyendo principalmente el objeto y la
contraprestacin segn el artculo 40 de la ley 80/93, adicionalmente se requiere
que la entidad contratante haya presupuestado su realizacin. El artculo 71 del
decreto 111/96 respecto de los requisitos introdujo un nuevo elemento, adems
del escrito se debe contar con la disponibilidad presupuestal, si dicha
disponibilidad no la hay es posible solicitar la nulidad del contrato, la cual debe
constar en un certificado, una vez obtenido se encuentra perfeccionado el
contrato. El Consejo de Estado se ha pronunciado al respecto diciendo: El
perfeccionamiento de los contratos estatales se produce con el registro
presupuestal de los mismos, luego de que las partes hayan expresado, por escrito,
su consentimiento acerca del objeto y las respectivas contraprestaciones.77
Adems, los contratos de concesin donde para efectos del mismo se deba hacer
77
Consejo de Estado. Seccin Tercera. Exp. 14935, Sentencia del 27 de enero del 2000. M. P.
Germn Rodrguez Villamizar.
mutacin de dominio, o imposicin de gravmenes o servidumbres de inmuebles
deben hacerse por medio de escritura pblica.78
4.7. PRERROGATIVAS ESTATALES
La prerrogativas estatales dentro del contrato de derecho administrativo son
poderes exorbitantes que van mas all del derecho comn, inadmisibles en los
contratos privados, porque rompen el principio esencial de la igualdad de los
contratantes y de la libertad contractual que prima en la contratacin civil. En otros
trminos, son clusulas inusuales en el derecho privado, o que incluidas en un
contrato de derecho comn resultaran arbitrarias, por exceder el mbito de la
libertad contractual y contrariar el orden pblico. Estas estipulaciones tienen por
objeto crear en las partes derechos y obligaciones extraos por su naturaleza a
las leyes civiles o comerciales.
En virtud de estos poderes, la Administracin puede ejercer sobre el contratista un
control de alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del
contrato, dar directivas, declarar extinguido el contrato e imponer sanciones
contractuales.
Los poderes exorbitantes, en el contrato de concesin son obligatorios e
imperativos, al punto que de no ser incluidos en el contrato se entienden
78
No es que el contrato de concesin se perfeccione mediante escritura pblica; en el evento en
que para el cumplimiento del contrato sea necesario constituir gravmenes, realizar traslados de
propiedad sobre inmuebles, se debe acudir a las formalidades que la ley establece, de acuerdo al
artculo 39 de la Ley 80 de 1993.
incorporados y se puede hacer uso de ellos79; ya que es el inters pblico lo que
justifica los poderes exorbitantes de la Administracin en la relacin contractual.
En los contratos estatales, y en particular en el contrato de concesin, el ente
pblico concedente goza de una serie de prerrogativas exorbitantes que le
garantizan la posibilidad de conducir unilateralmente la vida del contrato. El ente
pblico se encuentra facultado para:
Inspeccionar y controlar la gestin del concesionario, pudiendo llegar incluso a
la intervencin de la concesin; 80
Interpretar unilateralmente las clusulas del contrato, en caso de discrepancias
en torno a la inteligencia o alcance de las mismas. 81
Modificar unilateralmente las caractersticas de las obras y servicios
contratados.82
79
Articulo 14 numeral 2 Ley 80 de 1993
80
Facultad natural del Estado por que esta es la que dispone del poder originario para controlar el
servicio pblico concedido y hacer que se preste en las condiciones reglamentarias. Es un
derecho de la administracin por eso se dice que el concesionario gestiona y la administracin
controla.
81
Se parte del supuesto esencial que existen clusulas ambiguas o confusas en el contrato, la
interpretacin no puede utilizarse si no parte de la confusin y de la falta de claridad. Por esa falta
de claridad la ejecucin del contrato puede llegar a interrumpirse, y con el fin de garantizar la
prevalencia del inters pblico la entidad puede hacer uso de este poder. Una vez agotada la etapa
que busque el acuerdo bilateral de las partes, en caso de no haber acuerdo nace el poder
consistente en que la entidad acoge su interpretacin plasmndola en un acto administrativo
motivado sujeto a recurso de reposicin que ser de obligatorio cumplimiento para el contratista
para que el contrato se siga ejecutando de acuerdo con dicha interpretacin. En el caso de que la
entidad con el pretexto de una interpretacin haga una modificacin sin que haya confusin o
contradiccin ser ilegal.
82
En este caso no se parte de una ambigedad en las prestaciones acordadas en el contrato, lo
que sucede es que la entidad con el nimo de evitar interrupcin en la ejecucin del contrato debe
Sancionar al concesionario por el incumplimiento de sus obligaciones.83
Ejercer la reversin.84
Extinguir, unilateralmente, el contrato de concesin, existiendo o no falta del
concesionario. 85
modificar o suprimir nuevas obras o servicios, siempre teniendo en cuenta que no se puede
cambiar el objeto del contrato, por ejemplo, si se contrato para la construccin de una pista, por
motivos de seguridad se le pueden cambiar algunas especificaciones tcnicas. En estos casos el
valor del contrato cambia ya que implica nuevas obligaciones, pero no cambia el objeto ni los
elementos esenciales del contrato. Cuando la entidad pblica decide hacer alguna modificacin se
las propone al contratista, si est de acuerdo firman, de lo contrario por medio de un acto
administrativo motivado hace la modificacin reconocindole el valor de dicha modificacin. En los
casos en los que las modificaciones sean superiores al 20% del valor inicial del contrato la ley le da
el derecho al contratista de poder renunciar a la ejecucin del contrato ya que no puede obligarlo a
lo imposible, pero si es inferior al 20% no puede renunciar y debe hacer la modificacin as no
quiera.
83
Este evento se da cuando se le imponen multas al concesionario debido a un incumplimiento
dentro del contrato, pero ese incumplimiento no se puede calificar como grave, es decir, no da
lugar a la aplicacin de una sancin estatal ms severa, pero si a una pena pecuniaria en cabeza
del concesionario.
84
La reversin tiene lugar en dos tipos e contratos: a.) los contratos que tienen por objeto la
explotacin de un bien del Estado, por ejemplo, minas y b.) los contratos de concesin de bienes
del Estado, por ejemplo, la entidad pblica entrega en concesin un aeropuerto para que el
particular la ample y l se pagar con las tarifas, el particular incluye de su patrimonio una serie de
bienes como equipos, sistemas etc. la reversin implica que esos bienes que ha dispuesto el
contratista para la ejecucin del contrato, al finalizarlo, el particular debe revertir esos bienes al
Estado ya que cuando termina el contrato son necesarios dichos bienes para el buen
funcionamiento del aeropuerto. El traslado de los bienes no genera ninguna erogacin econmica
adicional por parte de la Administracin a favor del concesionario al finalizar el contrato. En el
momento en el que se presenta la oferta se debe incluir el valor de los bienes que se utilizarn por
lo tanto durante el desarrollo del contrato el contratista ya debi haber recuperado el valor de esos
bienes. Existen dos tipos de bienes, pblicos y particulares, los primeros no se revierten, se
restituyen; y de los particulares se debe hacer el traslado de dominio al patrimonio del Estado. La
reversin no implica bienes del Estado, doctrinariamente son los bienes del particular necesarios
para la ejecucin del contrato los que una vez terminado el contrato pasan a ser del Estado.
85
Terminacin unilateral y caducidad. La terminacin unilateral esta motivada por el inters pblico
y no es una sancin para el contratista e implica el reconocimiento de compensaciones a su favor;
est regulada por el Art. 17 de la ley 80/93 y sus causales son: (a) cuando las exigencias del
servicio pblico lo requieran o la situacin de orden pblico lo imponga, (b) por muerte o
incapacidad fsica permanente del contratista, si es persona natural, o disolucin de la persona
Tales prerrogativas exorbitantes tienen carcter especial pues son de la
naturaleza misma del contrato de concesin, de modo que ellas existen incluso
aun cuando no se encuentren expresamente previstas en el texto del contrato. Es
ms, son poderes que se encuentran radicados en cabeza de la Administracin
como consecuencia del principio del control de tutela86, de all que no puedan ser
renunciados por la Administracin.
5. EL CONTRATO DE CONCESIN DE AEROPUERTOS
jurdica del contratista, (c) por interdiccin judicial o declaracin de quiebra del contratista, (d) por
cesacin de pagos, (e)concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de
manera grave el cumplimiento del contrato. Las tres ltimas causales eran en el decreto 222/83
causales de caducidad y para las causales segunda y tercera la ley permite continuar la ejecucin
del contrato con el garante de la obligacin. Por otro lado, la caducidad es el poder que tiene la
administracin de dar por terminado un contrato cuando el concesionario incumple sus
obligaciones, el incumplimiento debe ser calificado y afectar de manera grave la ejecucin del
contrato. Su razn de ser es eliminar cualquier obstculo que impida el desarrollo del contrato, por
lo tanto la ley permite a la entidad pblica terminar el contrato con el contratista incumplido y
contratar a otro para continuar con la ejecucin de la obra o la prestacin del servicio. No es
obligatorio declarar la caducidad, ya que existen casos en los cuales no es conveniente aplicarla
por lo tanto la entidad pblica debe abstenerse de declararla siempre que el inters pblico lo exija.
86
Ver nota pie de pgina No 22.
5.1. ANTECEDENTES MUNDIALES DE LA CONCESIN DE AEROPUERTOS
Desde mediados del siglo XX se han venido produciendo una serie de cambios
relacionados con la actividad area87. Inicialmente algunos Estados constituyeron
entidades autnomas dejando atrs la intervencin gubernamental masiva88,
mientras muchos otros continuaron bajo el modelo de administracin directa; en
los aos ochenta se dieron cambios que buscaban una mayor participacin de
particulares bajo el esquema de privatizacin, pero esos cambios no tuvieron el
impulso adecuado89; mientras que en la ultima dcada el cambio se ha
desarrollado de manera acelerada, la privatizacin de aeropuertos, por medio de
diferentes mecanismos, se ha convertido en el modelo predominante,
especialmente Asia, Europa y Amrica Latina.
87
En 1944, la Convencin de Chicago estructura las bases para el desarrollo del transporte areo
internacional. Para esa poca se movilizaban nueve millones de pasajeros en servicios regulares,
en el ao 2000 se movilizaron ms de mil seiscientos millones de pasajeros y a futuro se estima
que las cifras van aumentar, lo que muestra la importancia e influencia del transporte areo para el
mundo y la necesidad de los Estados de buscar nuevas formas de administracin debido a la
inmensa y complicada estructura de la industria aeroportuaria.
88
La British Airports Authority, organismo empresarial de propiedad estatal constituido en 1966, fue
la primera empresa pblica creada con el objetivo de dotar de autonoma administrativa y
financiera a los aeropuertos, y brindarles acceso a los mercados de capital sin renunciar a la
propiedad.
89
Se habla de privatizacin como la figura que se adecua al nuevo modelo de propiedad y gestin
de los servicios aeroportuarios, utilizndola de manera amplia para definir cualquier iniciativa que
sustituya al gobierno en la propiedad y/o gestin de las instalaciones y servicios. Sin embargo, se
establece que cuando se privatiza, se traslada la propiedad o se entrega mayoritariamente a los
particulares. As, todo contrato de administracin, arrendamiento o de participacin minoritaria en
la propiedad aeroportuaria y en los servicios areos no debe entenderse como privatizacin, sino
como participacin de particulares o intervencin de particulares, dado que el control de la
propiedad sigue en manos del gobierno. Organizacin de Aviacin Civil Internacional OACI
Circular 284 AT/120 Privatizacin en el suministro de aeropuertos y servicios de navegacin area.
Marzo 2002 p. 3
Estos cambios se han presentado, principalmente por problemas econmicos ya
que la financiacin de los aeropuertos es cada vez ms difcil. Los Estados tienen
a su cargo servicios sociales bsicos, los cuales son prioridad y requieren gran
parte del presupuesto, imposibilitando el desarrollo de las inversiones necesarias
para cubrir los costos de infraestructura aeronutica que son demasiado altos. As,
la privatizacin se convierte en una fuente de ingresos ya que al ser transferida la
infraestructura a los particulares, se hace posible el cubrimiento o la reduccin de
dficit presupuestario.
Por otro lado, como los aeropuertos son mercados slidos, que provienen
principalmente de monopolios, producen altos ingresos y cuentan con mercados a
desarrollar, la privatizacin propende por una administracin ms eficaz.90
De esta manera, para la privatizacin se han usado diferentes modelos,
considerados como idneos de acuerdo con los casos existentes:
5.1.1. Pases en va de desarrollo.
En pases en vas de desarrollo el gobierno otorga prioridad a la consecucin de
nuevas inversiones mediante la participacin del sector privado, obteniendo
recursos para invertir en otros sectores o para cubrir otros gastos, a la vez que
transfiere las responsabilidades de explotacin al sector privado. Mediante un
90
OACI. Organizacin de Aviacin Civil Internacional. Circular 284 AT/120 Los Motivos de la
participacin de particulares y la privatizacin. Marzo 2002. Pg. 7.
contrato de concesin se transfieren diversas obligaciones, tales como, la
inversin para construir, ampliar, mejorar una instalacin aeroportuaria. 91
5.1.2. Europa
En Europea se presenta un proceso que se denomina corporatizacin, se crean
sociedades con independencia financiera y administrativa para administrar los
aerdromos, pero la propiedad continua en cabeza del Estado. Una vez que la
corporacin aeroportuaria posea antecedentes idneos uno a dos aos se
contina con una venta estratgica de un porcentaje de la propiedad a un
inversionista relacionado con el sector, a travs de los mercados de capital. La
prioridad del Gobierno en este modelo, consiste en generar ingresos adicionales y
lograr una mayor eficiencia, a la vez que se transfiere la responsabilidad de
explotacin al sector privado92. Sin embargo, en la mayora de estos aeropuertos,
el gobierno posee la participacin mayoritaria, puesto que se ha concluido que el
problema no es si se privatiza o no, sino que se quiere aumentar al mximo los
beneficios de la privatizacin.
5.1.3. Australia
91
WORLD MARKET RESEARCH CENTER. Resumen Empresarial de Aviacin Civil y Desarrollo
Aeroportuario en Latinoamrica. Londres 1998. Pg. 71-72.
92
La British Airports Autority fue privatizada en el ao de 1987 como BAA plc. Adems se han
privatizado entre otros: Alemania (Dusseldorf y Berln), Italia (Roma y Npoles), Reino
Unido(Coventry, Bristol y Luton), Grecia (Spata, Atenas) y en Portugal se anunci la privatizacin
de ANA (entidad de aeropuertos) en el ao 1998.
En Australia, los principales aeropuertos fueron transferidos a una empresa de
propiedad estatal Federal Airports Corporation y dentro del proceso de
privatizacin con un plan de arrendamiento por etapas ya de han concluido las dos
primeras. Inicialmente fueron privatizados, bajo la forma de arrendamiento de
activos a 50 aos de plazo, los 3 principales aeropuertos internacionales93 y en la
segunda etapa ya se han privatizado otros 14 aeropuertos.
5.1.4. Asia
Por otro lado, Asia es el continente de mayor crecimiento en cuanto a la industria
aeronutica en los ltimos aos. Se ha hecho transito de una tcnica de expansin
de aeropuertos dirigida por el Estado a una estrategia encabezada por el sector
privado; se sigue el modelo europeo y se presenta un desprendimiento gradual de
la propiedad.
5.1.5. Estados Unidos
En Estados Unidos, el proceso de privatizacin es mnimo porque los aeropuertos
son de propiedad federal, de las ciudades o de las regiones. La operacin se basa
en una organizacin pblica especial, la cual radica en acuerdos que regulan
93
El aeropuerto de Melburne fue adjudicado a un consorcio dirigido por BAA, el Aeropuerto de
Brisbane fue adjudicado a un consorcio dirigido por Schipol Amsterdam y el aeropuerto de Perth a
un consorcio dirigido por Airport Group International AGI.
completamente la administracin y desarrollo para la utilizacin de los
aeropuertos94.
5.2. ANTECEDENTES E IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACIN DE
AEROPUERTOS EN COLOMBIA.
Durante la primera parte del siglo XX, el desarrollo de la infraestructura
aeroportuaria en Colombia fue liderado por el sector privado.95
En Colombia a finales de la dcada de los ochenta se iniciaron una serie de
reformas orientadas a facilitar la participacin privada en sectores como el de
comunicaciones y transporte.96
94
MARIN Cuellar, Blanca Lucy. RODRGUEZ Alarcn, Luis Ernesto. Evaluacin de la poltica de
concesin aeroportuaria en Colombia. Universidad de los Andes. Facultad de Economa. Santaf
de Bogot, D.C. 1999. Pg. X 18.
95
Con la expedicin de la Ley 89 de 1938 se cre la Direccin General Aeronutica, que se
encargaba especialmente de lo relacionado con los servicios de aerdromos, rutas areas,
radiocomunicaciones aeronuticas, meteorologa, vigilancia de personas, materiales e
instalaciones destinadas a la navegacin area, y funcion como Dependencia del Ministerio de
Guerra de la Direccin General de la aviacin Militar; en este momento el Estado asume la
construccin de los aeropuertos del pas, principalmente en las capitales departamentales. A
mediados del siglo XX el pas contaba con 198 instalaciones aeroportuarias, 12 de las cuales
concentraban la mayor parte de la demanda. En 1954, dadas las necesidades de crear un
organismo que controlara y prestara servicios de aeropuertos y de aeronavegacin, el gobierno,
por medio del Decreto 3269 de noviembre 10, se cre la Empresa de Colombia de Aerdromos
ECA, como un instituto descentralizado, encargado de la construccin, mejora y mantenimiento de
los aeropuertos pblicos, creado para el ejercicio de un control directo sobre el espacio areo y con
el fin de defender la soberana nacional, dotada de personera jurdica, autonoma administrativa y
patrimonio propio. Posteriormente, el Decreto 1721 de julio 18 de 1960 cre el Departamento
Administrativo de Aeronutica Civil DAAC, con funciones tcnicas y administrativas, para dirigir la
poltica aeronutica. El Decreto 3140 de 1968 suprimi la ECA y cre el Fondo Aeronutico
Nacional FAN, como un establecimiento pblico adscrito al DAAC. Ms adelante, con la Ley 105
de diciembre 30 de 1993, por la cual se organiza el sector y el sistema nacional de transporte, se
adscribi la actividad area al Ministerio de Transporte y con el Decreto 2171 de 1992 se cre la
Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil AEROCIVIL.
96
Se eliminaron los monopolios que tenan las empresas pblicas para prestar algunos servicios
bsicos, mediante el otorgamiento de concesiones a sociedades mixtas o privadas. AITAL. Boletn
Informativo No 41. Marzo Abril 1998. Pg. 12.
La Constitucin de 1991 facilit la participacin privada en proyectos
tradicionalmente a cargo del Estado, de esta manera la prestacin de los servicios
pblicos y la construccin de obras de infraestructura fueron sometidas a un
proceso de reordenamiento. El gobierno nacional, por intermedio de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil UAEAC-, como entidad
gubernamental reguladora y operadora de los aeropuertos en Colombia, abri el
proceso de privatizacin de estos.97
Para darle curso a la opcin de entregar en concesin los aeropuertos ms
comerciales por estndares de servicio a cambio de una contraprestacin y de
esta manera los recursos disponibles de la Aerocivil podran ser destinados a
aeropuertos con mayores necesidades y bajos volmenes de trfico, la Ley 105 de
1993 implant el proceso de descentralizacin aeroportuaria, creando la base
legal para iniciar las concesiones de infraestructura aeroportuaria, de acuerdo con
lo estipulado en el Decreto 1647 de 1994; autorizndose a la UAEAC para ejecutar
procesos de financiamiento y participacin de la actividad aeroportuaria, as como
tambin, para su administracin.98
97
Colombia, es el primer pas latinoamericano en donde los procesos de privatizacin de
aeropuertos principales ya se ha venido ejecutando en forma acelerada. La privatizacin de
muchos servicios pblicos prestados por el Estado ha sido un objetivo bsico de la Administracin
pblica a partir de 1990, cuando se orden la liberalizacin de la economa, incluyendo el
transporte areo. AITAL. Boletn Informativo No 35. Marzo Abril 1997. Pg. 4 y 5.
98
La ley 105 de 1993, artculo 48, autoriz a la UAEAC para ceder la ampliacin, construccin y
administracin de los aeropuertos nacionales a travs del sistema de concesin, previa licitacin
pblica.
Con el fin de mejorar la planeacin del sector areo y basndose en la Ley 105 de
1993, el Gobierno Nacional expidi el documento CONPES 2727 en 1994, en el
cual se proyect un plan de reordenamiento. El objetivo fue adecuar la
infraestructura aeroportuaria a la nueva demanda, de acuerdo con la liberalizacin
de las restricciones de rutas y frecuencias de vuelo, lo que a su vez mejor las
condiciones de competencia y favoreci la entrada de nuevas aerolneas y
destinos al mercado. En este diagnstico, de la actividad area, se encontr que
el cubrimiento de los sistemas de aeronavegacin no era suficientemente
extensivo y que los equipos presentaban altos grados de obsolescencia, para lo
que se requera emprender una modernizacin de los mismos y la adquisicin e
instalacin de otros nuevos que permitieran aumentar la cobertura a todo el
territorio nacional. Adicionalmente se localizaron una serie de deficiencias que
deberan ser corregidas para cumplir con la nueva demanda impuesta al
transporte areo; se encontr que la mayora del trfico se concentraba en seis
aeropuertos y que atender las necesidades de estos abarcaba la totalidad del
presupuesto de inversin de la Aerocivil.
El Concejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES fijo los criterios
para la privatizacin99 aeroportuaria, pero reserv el derecho del Estado a recibir
una contraprestacin, que se destinara bsicamente a tres finalidades: Alimentar
el Fondo de Compensacin Aeronutica para subsidiar los aeropuertos no
99
El termino privatizacin, ha sido criticado, porque cuando el Estado no se despende la propiedad
sino concede su uso a particulares. Por eso la IATA habla de comercializacin de los aeropuertos.
rentables, financiar nuevas inversiones de dichos aeropuertos y financiar
inversiones para los servicios de control de trfico areo y seguridad. Estos
criterios implican que en Colombia existen los subsidios cruzados, pues las rentas
que derive el Estado de los aeropuertos que privatice se destinan a financiar a los
aeropuertos que no sean rentables y que por lo mismo probablemente no puedan
ser privatizados.
El proceso de concesin de aeropuertos, se inici con la propuesta de
privatizacin del aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn, ubicado en el Municipio de
Palmira (Valle del Cauca) que presta sus servicios a la ciudad de Santiago de
Cali100. Este proceso se tomo como modelo para despus de la evaluacin de sus
resultados, continuar con la privatizacin de los aeropuertos de Cartagena,
Barranquilla, Medelln, Bogot y San Andrs. La licitacin de Cali se abri pero
se declaro desierta, a pesar que varias firmas mostraron un inters inicial no se
recibieron propuestas ya que no estaban claras las competencias en materia de
seguridad del aeropuerto101. Debido al fracaso del proceso de licitacin del
aeropuerto de Cali, por las razones expuestas, la UAEAC decidi continuar el
proceso de concesin de los aeropuertos de Cartagena y Barranquilla.
100
Las firmas de consultora, contratadas por la Aerocivil, propusieron un diseo del plan de
privatizacin. El cual consista en que se diera el manejo de terminales, pistas, rampas, ayudas
visuales de direccin, seales, instalaciones aeroportuarias y acceso a las zonas concesionadas
bajo 15 a 20 aos de contrato. A cambio la UAEAC concede los derechos de concesin sobre los
ingresos generados por tasas de pasajeros, tasas de aerolneas, arrendamiento del espacio areo
y la renta por las facilidades de parqueo, reas comerciales o tierras correspondientes al
aeropuerto.
101
ELLIS J, Juan. Airport Infrastructure. The Emerging Role of The Private Sector. World Bank.
1995. Pg. 152
Las concesiones los aeropuertos de nuestro pas, han sido tratadas por etapas,
conocidas como generaciones.
5.2.1. Primera generacin de concesiones.
La primera generacin del proceso ocurre en 1995 cuando se adjudica el contrato
para la operacin y administracin del Aeropuerto Rafael Nez de la ciudad de
Cartagena de Indias (anexo 2), al consorcio liderado por Schipol Management
Services, firma holandesa, bajo 15 aos de contrato de concesin. La operacin
del aeropuerto estuvo a cargo de la firma holandesa hasta junio de 1998, fecha en
la cual la UAEAC aprob la cesin del contrato de administracin del aeropuerto,
a la Sociedad Aeroportuaria de la Costa. SACSA S.A.102
A esta generacin tambin pertenece la adjudicacin del aeropuerto Ernesto
Cortizzos de la ciudad de Barranquilla (anexo 3), que se realiz al consorcio
Aeropuertos del Caribe -ACSA - S.A.103
102
El aeropuerto Rafael Nez de Cartagena de Indias, fue adjudicado por medio de la resolucin
de la UAEAC N 02778 del 3 de mayo de 1996, bajo el contrato 0186-1996 del 9 de agosto de
1996, iniciando operaciones el 26 de septiembre de 1996. SACSA S. A., conformada est
conformada por las sociedades: AENA INTERNACIONAL - Servicios Aeronuticos S.A. -, Concecol
Ltda., Movicon S.A., Noero Arango, Terpel del Norte S.A., Aviatur S.A..
103
El aeropuerto Ernesto Cortissoz del Municipio de Soledad -Barranquilla-, fue adjudicado por
medio de la resolucin de la UAEAC N 0602 del 2 de octubre de 1996, bajo el contrato 001-CON-
97 de 10 de enero de 1997, iniciando operaciones el 27 de febrero de 1997, a ACSA S.A., esta
conformada por firmas espaolas y colombianas: la Cmara de Comercio de Barranquilla, Terpel
del Norte S.A., la Sociedad Portuaria Regional y diferentes gremios de la produccin.
Por otro lado, aunque en 1994 se abri licitacin pblica para la construccin de
la segunda pista del aeropuerto el Dorado de Bogot (anexo 4), la ejecucin de
algunas obras complementarias, y el mantenimiento, tanto de la pista a construir
como de la pista existente, se adjudic en marzo de 1995 a la Compaa para el
Desarrollo del Aeropuerto el Dorado. CODAD S.A.104
Segn un informe de la AITAL, publicado en el boletn informativo No 35 de 1997
sobre las polticas seguidas en varios pases de latinoamericanos, con ocasin a
la reunin que realiz la denominada Latin American Task Force, en Miami el 30
de enero de ese ao, los Estados han considerado que la privatizacin de los
aeropuertos da lugar a una mayor eficiencia, ya que supone que el sector privado
es ms eficiente que el sector pblico. Pero en el fondo probablemente la
consideracin ms importante es que se crea la posibilidad de que el Estado se
desprenda de los costos e inversiones que implica la operacin y administracin
de los aeropuertos, lo que permite destinar ese dinero a fines distintos. El Estado
solamente queda con sus naturales funciones de reglamentacin y supervisin; y
como consecuencia corresponde a los usuarios sufragar casi todos los costos de
la industria a travs de las tarifas que se cobren por el transporte areo y por el
uso de los aeropuertos.
104
La segunda pista Aeropuerto el Dorado de Bogota D.C., fue adjudicada por medio de la
resolucin 02926 del quince 15 de mayo de 1995, bajo el contrato 0110-O.P. el 18 de junio 1995,
iniciando operaciones 1 de septiembre de 1995. al Consorcio CODAC S.A. que esta integrado por
Valora, Odgen Co., Banco Santander de Panam de Espaa y Conconcreto de Colombia
En 1999, la Direccin de Supervisin Aeroportuaria, de la Unidad Administrativa
Especial de la UAEAC, elabor un documento relacionado con el proceso de
privatizacin aeroportuaria en Colombia. Este documento muestra un resumen de
la estructura general de las concesiones aeroportuarias en Colombia, los
resultados obtenidos, as como un anlisis de los principales aspectos del proceso
que se modificaron y serviran de base para las futuras licitaciones.105 Respecto a
la poltica aeroportuaria, se destac la atencin que se le debe prestar a la
participacin de las entidades territoriales y del sector privado en la concesin
para la administracin y explotacin de la infraestructura area, con el fin de
lograr una modernizacin del sistema aeroportuario. De la misma manera se
recalc el papel de la UAEAC en las polticas aeroportuarias, ya que por medio de
la concesiones, esta entidad puede recibir mayores ingresos a travs de las
contraprestaciones otorgadas por los concesionarios.
Los aspectos ms importantes del contrato de concesin de los aeropuertos de
Barranquilla y Cartagena, concesiones de primera generacin, se resumen de la
siguiente manera:106
105
En este instrumento se tocaron temas como la poltica aeroportuaria, los aspectos generales de
la concesin y los resultado de estos programas. Adems, se revisaron aspectos relacionados con
los planes maestros, la estructura del concesionario, los plazos de las concesiones, la
infraestructura a otorgar en una concesin y la situacin que se presentaba en ese entonces.
106
Estudio realizado por la UAEAC y el Ministerio de Transporte en el ao de 1999 con el fin de
evaluar la primera generacin de concesiones.
El concesionario es el responsable del manejo, mantenimiento y operacin del
terminal, pista, rampa, instalaciones aeroportuarias, ayudas visuales de
aproximacin y zonas accesorias.
La UAEAC se reserva el manejo y la responsabilidad por las funciones de
control y vigilancia del trfico areo en ruta y el correcto funcionamiento de las
radio ayudas areas.
La UAEAC cede al concesionario los ingresos generados por las tarifas
aplicables a los servicios aeroportuarios que se obliga a prestar, y como
contraprestacin, el concesionario debe pagar a la UAEAC el monto
establecido en su oferta econmica. El valor de la contraprestacin ofrecida
parte de un monto mnimo establecido por la UAEAC para cada uno de los
aeropuertos.
Al finalizar el plazo de la concesin, la infraestructura se revierte nuevamente a
la UAEAC.
De acuerdo con el esquema utilizado, el concesionario es una sociedad
annima constituida en Colombia, regida por las leyes nacionales.107
107
Estas sociedades deben tener objeto nico y especializado en la administracin y explotacin
de aeropuertos. La composicin accionaria debe cumplir con los siguientes requisitos: puede
contar hasta con un 20% de capital pblico, debe poseer como socio, una firma especializada en la
operacin de aeropuertos, con una participacin mnima del 30%, las aerolneas y compaas de
servicios a la aviacin, en conjunto, podrn tener, dentro de la sociedad, una participacin mxima
del 25%.
El sistema de seguridad esta a cargo de la UAEAC en cuanto a la seguridad
area, a cargo del Concesionario si se trata de seguridad aeroportuaria y a
cargo de la Polica Nacional lo que tenga que ver con prevencin y represin
de delitos y actos que atentan contra el orden pblico.
De la experiencia obtenida a travs de los procesos de concesin de los
aeropuertos de Barranquilla y Cartagena, se identificaron los siguientes aspectos
crticos:
Falta de claridad en las inversiones requeridas en el aeropuerto: la ausencia
previa de Planes Maestros imposibilita la identificacin y cuantificacin de las
obras que se requieren en el aeropuerto, esto genera incertidumbre en torno al
porcentaje de la contraprestacin que debe destinarse a inversiones
obligatorias e impide a la UAEAC, validar el plan de inversiones propuesto por
el concesionario.
Limitacin de ofertas en los procesos licitatorios: un solo proponente no genera
competencia de ofertas econmicas y en consecuencia, la contraprestacin
ofrecida equivale al valor mnimo fijado en los pliegos de condiciones.
Incertidumbre sobre la magnitud del negocio para el concesionario: el sector
aeroportuario presenta un gran dinamismo, lo cual genera inquietudes en
relacin con la magnitud del negocio que se esta entregando al sector privado
en el mediano y largo plazo. Bajo condiciones econmicas favorables, podra

presentarse una tendencia de crecimiento acelerado en las operaciones
areas, lo que implicara revaluar durante la concesin, las necesidades de
expansin de los aeropuertos. En estas condiciones, los ingresos del
concesionario aumentaran, sin embargo, el esquema no prev aportes de
capital adicionales de tal manera que el concesionario participe en el
incremento de la capacidad de la infraestructura (pistas, plataformas, etc.) o
comparta las utilidades.
Poca vinculacin de capital privado al desarrollo de la infraestructura del
aeropuerto: el esquema utilizado, nicamente prev la vinculacin de capital
privado en obras menores en el terminal, las cuales son determinadas por el
concesionario.
5.2.2. Segunda generacin de concesiones
De acuerdo con las debilidades encontradas en la primera generacin del contrato
de concesin, se propusieron soluciones a algunos aspectos del esquema
anterior, con el fin de garantizar el correcto desarrollo del mismo, a saber:
Se considero la necesidad de la elaboracin de un Plan Maestro aeroportuario,
el cual estableciera los lineamientos para el desarrollo de las facilidades y
servicios del aeropuerto en el mediano, corto y largo plazo, de tal manera que
se pudiera determinar con certeza las obras que demanda el aeropuerto, as
como el valor de las mismas; para as, previa estructuracin financiera de la

concesin, incorporar el capital privado en el futuro desarrollo de la
infraestructura aeroportuaria y evitar conflictos con el concesionario sobre las
obras a ejecutar.
Con el objeto de lograr mayor pluralidad de oferentes, se reform la naturaleza
jurdica de la sociedad concesionaria y su composicin accionaria, de tal
manera que se permitan otras formas de asociacin ms flexibles tales como
consorcios, uniones temporales, sociedades de economa mixta, etc., utilizadas
en otros proyectos de concesin y que el operador de aeropuertos no participe
como socio sino que, la transferencia de tecnologa y experiencia del
concesionario, se garantice a travs de una asistencia tcnica mediante un
contrato de prestacin de servicios.
Debido a la dinmica del sector areo, es necesario introducir mecanismos que
permitan revisar durante la concesin su plazo y el nivel de rentabilidad de la
misma, a travs de esquemas de reversin anticipada de la infraestructura
otorgada en concesin por recuperacin de la inversin, y/o el establecimiento
de un determinado nivel de ingresos, a partir del cual deben compartirse las
utilidades.
Todos estos puntos que se evaluaron, respecto de los aeropuertos de Cartagena y
Barranquilla, llevaron a la introduccin de modificaciones al esquema de
concesiones, implicando una reprogramacin para las licitaciones de los
aeropuertos de Cali, Rionegro y Bogot.

Para ese ao (1999) el Plan Maestro del aeropuerto Jos Mara Crdoba de
Rionegro se encontraba en elaboracin, y se adelantaba el concurso de meritos
para contratar la actualizacin del plan existente en el aeropuerto el Dorado de
Bogot. Adicionalmente, para esa poca, el aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn
contaba con un Plan Maestro cuya elaboracin cont con la participacin de
diferentes especialistas. 108
Esta nueva etapa para la concesin toma en cuenta aspectos como la definicin
de la participacin de los diferentes entes involucrados en el proceso y su grado
de responsabilidad dentro del mismo; las proyecciones de demanda, inversiones,
mantenimiento; la estructuracin financiera para la determinacin del flujo neto de
ingresos (actuales y potenciales), los gastos, inversiones e impuestos a pagar en
desarrollo del contrato; y la estructuracin legal (pliegos de condiciones, minuta
del contrato etc.)
Para claridad de nuestro estudio, nos concentraremos en el contrato que se
celebr en 1999 y que tiene por objeto el aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn, con
el fin de resaltar los puntos ms importantes del contrato de concesin, ya que
este se realiz tomando en cuenta las debilidades de los anteriores.
108
Funcionarios de la UAEAC bajo la direccin del experto de la IATA, el arquitecto Hans Fischer,
un estudio de prefactibilidad elaborado por la firma colombiana Incorbank S.A. de Colombia y un
proceso de licitacin en marcha, llevada a cabo por N.M. Rothschild & Sons.
5.3. CONTRATO DE CONCESIN DEL AEROPUERTO ALFONSO BONILLA
ARAGN.
5.3.1. Partes del contrato de concesin del aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn.
La UAEAC y el concesionario AEROCALI S.A., acordaron la concesin para la
administracin, operacin y explotacin econmica del rea concesionada del
aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn de la ciudad de Palmira, en el departamento
del Valle del Cauca.
5.3.1.1. concedente.
109
La UAEAC fue representada en el contrato de concesin por Ernesto Huertas
Escalln, quien, a la fecha de celebracin del contrato, era su Director General.110
5.3.1.2. concesionario
AEROCALI S.A., es una sociedad constituida de acuerdo con las leyes nacionales
mediante la escritura pblica No. 1.499 del 12 de mayo de 2000 en la Notara 25
de Santaf de Bogot D.C., que tiene su domicilio principal en la ciudad de
109
110
El artculo 11 de la Ley 80 de 1993, en el numeral 1 seala que La competencia para ordenar
y dirigir la celebracin de licitaciones o concursos y para escoger contratistas ser del jefe o
representante de la entidad, segn el caso y el numeral 3 prev que Tienen competencia para
celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva, entre otros, los jefes de unidades
administrativas especiales.
Palmira Valle del Cauca. Como representante del concesionario actu Santiago
Guzmn Rico, en su calidad de gerente y representante legal, en ejercicio de la
autorizacin otorgada por la junta directiva de AEROCALI S.A. segn consta en el
acta de junta directiva No. 1 del 16 de mayo de 2000.
5.3.1.3. operador.
Adicionalmente encontramos a AENA INTERNACIONAL, quien acta como una
de las partes en el contrato de operacin y mantenimiento, siendo responsable de
la operacin del rea concesionada del aeropuerto111.
Los lineamentos generales y las clusulas incluidas en el contrato de operacin y
mantenimiento, sern acordados entre el concesionario y el operador y forman
parte del contrato de concesin. Sin embargo, debe incluir al menos los siguientes
elementos:
El contrato de operacin y mantenimiento debe contener el plazo inicial, que no
puede ser menor a 5 aos, contado a partir de fecha de Iniciacin. Puede
renovarse por acuerdo de las partes las veces que sean necesarias, mientras
el contrato de concesin este vigente.
111
La operacin del rea concesionada del aeropuerto, se entiende como la totalidad de gestiones
de carcter tcnico y operativo que deber realizar el concesionario con la asistencia del operador,
con el fin de garantizar el funcionamiento del rea concesionada del aeropuerto de manera
continua y permanente en los niveles de seguridad, servicio y calidad estipulados en el contrato de
concesin.
Adems, se debe establecer que por acuerdo mutuo entre las partes, por
terminacin el contrato de concesin, por un incumplimiento de las obligaciones
del operador que implique incumplimiento de alguna de las obligaciones del
concesionario, o por la falta de renovacin del contrato de operacin y
mantenimiento al trmino del plazo pactado entre las partes, hay lugar a la
terminacin del contrato de operacin y mantenimiento.
En el contrato que se celebre con el operador del aerdromo de debe
establecer su responsabilidad, ya que las obligaciones que el concesionario
adquiere por virtud del contrato de concesin son delegadas al operador por
medio del contrato de operacin y mantenimiento. De esta manera, el operador
es solidariamente responsable con el concesionario frente a la UAEAC por el
cumplimiento de todas las obligaciones y por el resarcimiento de todos los
perjuicios que se llegaren a causar en relacin con el rea concesionada del
aeropuerto.
En virtud del contrato de operacin y mantenimiento, el operador debe
presentar un plan anual de operacin; revisar y modificar, si es necesario, del
manual de operaciones aeroportuarias y el trmino en el cual debe hacerlo.
Este manual es importante, ya que contiene los procedimientos para llevar a
cabo las actividades de mantenimiento, operativas, de seguridad y
ambientales. Adicionalmente, el operador debe revisar y modificar las polticas
y procedimientos para la realizacin de las gestiones administrativas y de
recursos humanos.
El operador, tambin asume la obligacin de prestar la asistencia requerida al
concesionario en la operacin del rea concesionada del aeropuerto segn los
estndares de calidad y seguridad exigidos en el contrato de concesin.
De igual manera, el operador debe desarrollar e implementar programas de
capacitacin de personal para cumplir con sus obligaciones como operador y
para asegurar la transferencia tecnolgica aeroportuaria.
El contrato de operacin y mantenimiento tambin debe contener la obligacin
de cooperar con la UAEAC y con las dems autoridades, para que cada una
pueda cumplir con sus funciones en el aerdromo.
As mismo, el acuerdo celebrado entre el concesionario y el operador debe
establecer el precio por el cual el operador va a cumplir con sus obligaciones,
segn se estipula en el contrato de concesin, de tal manera que no se afecte
de manera negativa la contraprestacin que el concesionario est obligado a
pagar a la UAEAC. El concesionario ser el nico responsable de la
remuneracin del operador, y, por consiguiente, la UAEAC no ser responsable
frente al operador en ninguna circunstancia.
El operador debe cumplir en todo momento con la legislacin y reglamentos
aplicables en Colombia.
Independencia en las relaciones del operador con la UAEAC de manera que
cualquier reclamacin, demanda o requerimiento por actos u omisiones no
imputables a la UAEAC relacionados con el rea concesionada se dirijan
siempre al concesionario.
El cumplimiento de las obligaciones del operador, bajo el contrato de operacin
y mantenimiento debe ser garantizado con la garanta nica de cumplimiento
en favor de la UAEAC112.
Por otro lado, el concesionario, por decisin unilateral, no puede terminar el
contrato de operacin y mantenimiento, ni reemplazar al operador sin la
autorizacin previa de la UAEAC. En cualquier caso, el nuevo operador debe
contar, como mnimo, con el mismo nivel de calificaciones establecido en el
pliego de condiciones.113
5.3.2. Formacin del contrato
El pliego de condiciones para la concesin de la administracin, operacin y
explotacin econmica del aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn de Palmira fue
112
Este amparo esta incluida dentro de la garanta nica de cumplimiento que debe presentar el
concesionario y ser desarrollada en el aparte correspondiente.
113
El concesionario debe presentar, como un documento anexo al contrato de operacin y
mantenimiento, un plan de contingencia para ejecutarse en caso de que, a juicio del concesionario,
el operador no cumpla con sus funciones y responsabilidades, o en caso de que exista el riesgo de
que haya un periodo en el que el contrato de operacin y mantenimiento no este en ejecucin. En
estos eventos, el plan de contingencia podr prever que el concesionario pueda asumir
directamente las obligaciones y responsabilidades del operador.
elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, con el objeto
de regular los procedimientos de licitacin, adjudicacin, trminos y condiciones
del contrato. Este pliego tena como fin escoger a la persona o personas que
presentaran la mejor propuesta, y para este efecto la UAEAC invit a todos
aquellos interesados en participar en la licitacin para que ensearan sus
propuestas, de acuerdo con lo dispuesto en el pliego de condiciones.114
Posteriormente se abre la etapa de licitacin115 mediante Resolucin No. 03813
del 5 de octubre de 1999, se presentaron tres ofertas vlidas registradas116, y se
adjudic117 por medio de la Resolucin 01474 de mayo 2 de 2002 a AEROCALI
S.A., bajo el contrato No 058-CON-2000. De las propuestas admitidas, se escogi
la oferta presentada por AEROCALI S.A., ya que sta sociedad cumpli con todos
los requerimientos contenidos en el pliego de condiciones de ndole legal, tcnico
y financiero118 y propuso entregar a la UAEAC un porcentaje del ingreso bruto
114
El pliego de condiciones esta compuesto por clusulas unilaterales, elaboradas por la entidad
pblica, en la que se especifica el servicio, obra o suministro que la entidad requiere, las
condiciones de ejecucin de la obra, su objeto, lo que la entidad quiere y lo que el contratista
requiere para participar.
115
La etapa de licitacin es el proceso en el cual los oferentes realizan los actos necesarios para
presentar sus ofertas; este trmino debe estar sealado en el pliego de condiciones. La licitacin
est regulada en el artculo 30 de la Ley 80 de 1993.
116
Este dato esta registrado en un informe de inversin privada en proyectos de infraestructura,
publicado por el Departamento de Planeacin Nacional, en el ao 2000. Sin embargo, no se
especifica quienes se presentaron.
117
La adjudicacin es la etapa final del proceso licitatorio en el cual la entidad publica manifiesta la
voluntad de escoger y aceptar la mejor oferta.
118
La habilitacin tcnica, jurdica y financiera, son aquellos requisitos que las entidades pblicas
exigen, buscando conocer la idoneidad del sujeto para hacerle la propuesta al oferente. Estos
requisitos no dan puntaje al oferente, solamente se exigen para que quien los cumpla contine en
el proceso licitatorio, de lo contrario debe salir de l.
mayor que el resto de proponentes119, cumpliendo de mejor manera esta variable
de adjudicacin. Una vez celebrado el contrato se iniciaron operaciones en
septiembre 2 de 2000.
5.3.3. Objeto
El objeto del contrato, consiste en establecer los trminos y condiciones bajo los
cuales la UAEAC se obliga a otorgar, a ttulo de concesin: la administracin,
operacin y explotacin econmica del rea concesionada120 del aeropuerto
Alfonso Bonilla Aragn de la ciudad de Palmira, en el Departamento del Valle del
Cauca, por un periodo determinado, y a ceder al concesionario los ingresos. Por
su parte, el concesionario se obliga a llevar a cabo la administracin, operacin,
explotacin econmica y ampliacin del rea concesionada del aeropuerto121, al
recaudo de los ingresos mencionados y a pagar a la UAEAC la contraprestacin
establecida en el contrato.
5.3.4. Obligaciones derivadas del objeto del contrato.
5.3.4.1. obligaciones relacionadas con la administracin, mantenimiento y
explotacin econmica del aeropuerto.
119
AEROCALI S.A. ofreci el 41.01% sobre sus ingresos brutos como monto variable, por ao y
pagos fijos bimensuales de US$ 245.000 y $470.000.000.
120
El rea concesionada esta compuesta por un conjunto de bienes Ver anexo E del contrato del
Aeropuerto de Cal (anexo 5).
121
4.3. Objeto del contrato de concesin.
Para el desarrollo del contrato, la UAEAC debe realizar los actos y tomar las
medidas necesarias con el fin de asegurar la operacin del rea concesionada
del aeropuerto, debe cooperar con el concesionario en lo que est a su alcance
y dentro del lmite de su competencia, de acuerdo con los trminos y
condiciones del pliego y del contrato, para que ste cumpla con sus
obligaciones.
A su vez, AEROCALI S.A. debe llevar a cabo todos los actos necesarios para
el cabal cumplimiento del contrato. Para este efecto, el concesionario debe
realizar todas las acciones tendientes para el cumplimiento de las actividades
inherentes a la administracin, operacin y explotacin del rea concesionada
del aeropuerto, como por ejemplo adquirir a cualquier ttulo y mantener los
equipos y maquinaria requerida de acuerdo los niveles de calidad, eficiencia y
servicio requeridos en el contrato. El concesionario debe aplicar los
procedimientos y programas de gestin administrativa aeroportuaria122,
directamente o por intermedio de sus accionistas, sus integrantes o
subcontratistas, incluyendo el operador, de forma que el aeropuerto pueda
funcionar con los niveles de calidad, eficiencia y servicio requeridos en el
contrato.
122
Comprende las actividades encaminadas a impulsar la ejecucin del contrato y verificar el
cumplimiento por parte del contratista de los trmites y diligencias que debe realizar.
AEROCALI S.A. debe celebrar y mantener vigente un contrato de operacin y
mantenimiento, con un operador, de acuerdo con los trminos y condiciones
que se establezcan en el contrato principal, en la propuesta y en el pliego de
condiciones123.
El concesionario debe ejecutar un plan de mantenimiento y mejoras, un plan de
operacin y un plan de manejo ambiental del rea concesionada124. Estos
planes son de obligatorio cumplimiento para el concesionario, y deben llevarse
a cabo bajo su propio costo. La UAEAC tiene la facultad para revisar y aprobar
estos planes.
5.3.4.2 obligaciones relacionadas con las polticas de desarrollo de la
actividad area.
123
Ver el tema relacionado con las partes dentro del contrato de concesin del aeropuerto Alfonso
Bonilla Aragn.
124
El plan de mantenimiento y mejoras del rea concesionada conduce a garantizar los niveles de
operacin y calidad exigidos por la OACI y la FAA para un aeropuerto de determinada categora en
condiciones de seguridad, eficiencia y regularidad, buscando prolongar al mximo la vida til de las
instalaciones. Para la elaboracin de este plan, el concesionario debe contemplar tres aspectos
principales: los recursos tcnicos, humanos y financieros destinados al mantenimiento
(Infraestructura de mantenimiento); los planes especficos de mantenimiento preventivo y correctivo
para cada uno de los componentes del rea concesionada; y la administracin del servicio de
mantenimiento. La organizacin del servicio de mantenimiento debe conducir a que la UAEAC o la
firma asesora en sus labores de supervisin pueda verificar la ejecucin de los planes especficos
de mantenimiento, contabilidad de costos y asignacin de recursos; los reportes peridicos del
estado general del rea concesionada; los registros histricos del mantenimiento realizado al rea
concesionada; los mtodos de mantenimiento aplicados a cada componente; los cronogramas de
ejecucin de obras; las medidas de seguridad industrial adoptadas; la periodicidad del mantenimiento
preventivo y correctivo de cada uno de los componentes del rea concesionada; soporte tcnico y
recursos tcnicos disponibles para el mantenimiento del rea concesionada y el plan de operacin del
rea concesionada debe ajustarse a las recomendaciones y seguir los lineamientos del Manual de
Servicios Aeroportuarios, contenidos en el documento 9137 de la OACI; el Manual de
Planificacin de Aeropuertos del documento 9184-AN/902 de la OACI, el plan maestro del aeropuerto,
el Manual de Reglamentos Aeronuticos y el Manual de Operaciones Aeroportuarias preparado por
la Direccin de Supervisin Aeroportuaria de la UAEAC. Este plan debe contemplar aspectos como
el control operacional del servicio areo en tierra, el desarrollo de las facilidades del terminal y la
prestacin de servicios complementarios que garanticen la ejecucin de estos puntos.
Las partes deben obtener y mantener vigentes los permisos, las licencias, y
autorizaciones gubernamentales necesarios para el desarrollo del contrato.
Los que estn a cargo de la UAEAC son los relacionados con el vertimiento de
residuos lquidos, autorizacin de emisiones atmosfricas y permiso de
concesin de aguas (pozos profundos). De lo anterior, se desprende la facultad
que tiene la UAEAC de declarar la terminacin del Contrato, en aquellos casos
en que los permisos y licencias resulten indispensables por mandato legal para
la operacin del rea concesionada del aeropuerto, y de reclamar al
concesionario la plena indemnizacin de los perjuicios de conformidad con la
ley, sin perder las dems acciones legales y contractuales a que tiene derecho.
En todo caso, el concesionario es responsable y exime de toda
responsabilidad a la UAEAC por cualquier multa o dao que a sta se le
imponga, por falta de los permisos y licencias que no estn a su cargo.
Adicionalmente, la UAEAC esta obligada a prestar los servicios de control de
trfico areo en el aeropuerto dentro de los estndares internacionales fijados
por la OACI y, por consiguiente, el sistema de telecomunicaciones en el
aeropuerto es su responsabilidad, tambin la UAEAC debe garantizar la
prestacin del servicio de bomberos para la atencin de emergencias que
comprende asistencia y salvamento en el aeropuerto.
Por su parte, el concesionario debe colaborar con las autoridades nacionales
en el control de la seguridad aeroportuaria, sin perjuicio de que ellas ejerzan su

funciones125; por esta razn debe cooperar en la prevencin y control de
actividades ilcitas de acuerdo con lo establecido en el manual de operaciones
aeronuticas y contratar una compaa de seguridad privada para la vigilancia
aeroportuaria de acuerdo con las necesidades del mismo. De la misma manera
debe velar porque los usuarios del aeropuerto, sus empleados, asesores,
accionistas, socios y contratistas den cumplimiento a las normas aduaneras,
cambiarias, penales, policivas, tributarias y, en general, de cualquier norma, ley
o reglamento que resulte aplicable.
De la misma manera, y segn lo establecido en el contrato el concesionario
debe participar y cooperar con el establecimiento de unos comits, los cuales
son: el Consejo Regional Aeroportuario, establecido por el artculo 52 de la Ley
105 de 1993; el Consejo Regional Aeroportuario que tiene como funcin
orientar la marcha administrativa del aeropuerto y la calidad de los servicios
prestados; el Comit de Sanidad Portuaria ordenado por el Ministerio de Salud
en el Decreto 1601 de 1984; el Comit de Seguridad Aeroportuaria ordenado
por las Resoluciones 4026 de 1995 y 2791 de 1996, expedidas por la UAEAC
para establecer el Programa Nacional de Seguridad Aeroportuaria; el Comit de
Facilitacin, recomendaciones por la OACI; y el Comit de Coordinacin que no
cuenta con regulacin pero que debe crearse en el aeropuerto para garantizar
el desarrollo coordinado de todas las entidades, empresas y personas que
125
Las Autoridades Nacionales son las entidades encargadas de controlar, entre otros, el
contrabando de mercancas, animales, plantas y de estupefacientes; controlar la migracin e
inmigracin de personas y mantener el orden dentro del aeropuerto.
desarrollan actividades relacionadas con aeronaves, pasajeros y carga en el
terminal.
Entregar a la UAEAC, la informacin operativa y de mercadeo requerida en el
contrato126. Estos informes deben incluir el progreso y caractersticas generales
del programa de inversin o mantenimiento, en cumplimiento de las
obligaciones del concesionario en el contrato; un informe anual sobre el
cumplimiento con los niveles de seguridad, calidad y servicio exigidos; una
descripcin del programa de inversin; un informe sobre las revisiones y/o
modificaciones realizadas al plan maestro; un informe anual sobre las
actividades de construccin y/o mantenimiento y las cantidades de obra
ejecutada correspondientes al respectivo perodo, de acuerdo con lo previsto
en el plan maestro; un informe que incluya el plan de operacin y el plan de
126
Los informes operativos sern objeto de evaluacin por la firma asesora y deben contener como
mnimo el nmero mensual de pasajeros embarcados y desembarcados clasificados por origen y
destino final (nacional e internacional), la cantidad mensual de carga embarcada y desembarcada
por origen y destino final (nacional e internacional) expresada en toneladas mtricas y el nmero
mensual de operaciones regulares y de operaciones no regulares, por tipo de aeronave, por origen
y destino final; y los informes de mercado deben incorporarse en un cuestionario anual realizado
sobre una muestra representativa de los principales tipos de usuarios de aeropuertos (pasajeros,
explotadores de aeronaves de pasajeros y de carga) para recolectar percepcin en la calidad de
los servicios ofrecidos. Dicho cuestionario deber ser elaborado por una firma de mercadeo. La
estructura de dicho cuestionario y el procedimiento de evaluacin, en el cual deber establecerse
un puntaje mnimo satisfactorio, sern propuestos a la UAEAC y al concesionario, por la firma de
mercadeo con anterioridad a la ejecucin de la primera encuesta. La UAEAC, directamente o por
intermedio de la firma asesora, evaluar los resultados del cuestionario. En el evento en que los
resultados del cuestionario se encuentren por debajo del puntaje mnimo requerido, la UAEAC
informar al concesionario sobre los mismos incluyendo unas recomendaciones con el fin de
mejorar los niveles de calidad en el rea concesionada. Adems, este informe debe contener un
plan de accin tendiente a mejorar, en su caso, las deficiencias detectadas en los resultados del
cuestionario. Con base en un mecanismo implementado por el concesionario para la recepcin de
quejas por parte de los usuarios del aeropuerto, debe presentar un informe sobre las quejas
recibidas y las decisiones adoptadas o en curso al respecto.
mantenimiento y mejoras; un informe sobre las revisiones y/o modificaciones al
plan de mantenimiento y mejoras, al plan de operacin y al plan ambiental.
5.3.4.3 cesin de contratos y de derechos litigiosos
En el contrato se previ que al momento de celebrar el acuerdo de concesin, la
UAEAC debe ceder al concesionario la posicin contractual de los contratos
relacionados con el rea concesionada, de los cuales haga parte. De esta manera,
AEROCALI S.A. recibi, estos contratos que conforman el rea concesionada, en
el estado en que se encontraban a la fecha de iniciacin, sin reservas u objeciones
de ninguna naturaleza. Los contratos, as como los bienes y servicios entregados
en concesin, fueron suscritos en un acta de entrega, la cual hace parte integral
del acuerdo.
En relacin con los litigios y procesos pendientes relacionados con los bienes
objeto de la concesin, la UAEAC continua su gestin. Sin embargo, la UAEAC
otorga al concesionario la opcin de suscribir un documento de cesin de
derechos litigiosos, en los casos en que la UAEAC sea la demandante.
En el evento que el concesionario ejercite esta opcin, las partes suscribirn el
respectivo documento de cesin de manera que todos los derechos y obligaciones
derivados de tales procesos sean transferidos ntegramente al concesionario,
incluidas las costas y gastos del proceso respectivo; en consecuencia, el
concesionario, asume en forma ntegra la responsabilidad que se derive del

proceso judicial con respecto al cual se hayan cedido los derechos litigiosos, y en
el evento en que la decisin judicial que se produzca en el proceso respectivo
resultare desfavorable al concesionario, ste renuncia expresamente a cualquier
reclamacin o demanda de cualquier naturaleza frente a la UAEAC por los pagos
e indemnizaciones a que haya lugar dentro del mencionado proceso.
Si el concesionario no acepta esta cesin de derechos litigiosos, la UAEAC debe
continuar su trmite y en caso de una sentencia favorable, en donde se involucre
la restitucin de bienes que integran el rea concesionada del aeropuerto, la
UAEAC deber proceder a entregar estos bienes al concesionario, una vez se
encuentren a su disposicin.
No obstante, el contrato seala que las obligaciones laborales que la UAEAC tiene
con el personal del aeropuerto no se ceden a AEROCALI S.A., es decir, que el
concedente debe cumplir con sus obligaciones de naturaleza laboral exonerando
expresamente al concesionario y mantenindolo exento de toda responsabilidad
por el cumplimiento de obligaciones pasadas, presentes o futuras por este
concepto.
5.3.4.4. servicios pblicos domiciliarios.
El suministro de energa elctrica para el rea concesionada del aeropuerto ser
responsabilidad de la UAEAC y el concesionario deber pagarle por su consumo
directo con base en precios comerciales vigentes y a las disposiciones que la

UAEAC tenga determinadas al respecto; a su vez, los usuarios de este servicio
dentro del rea concesionada, debern cancelar directamente al concesionario por
su consumo respectivo, bajo las condiciones preestablecidas entre las partes.
El suministro de los dems servicios pblicos domiciliarios, tales como el
abastecimiento del servicio de agua, el servicio de alcantarillado y la recoleccin
de basuras, para el rea concesionada del aeropuerto quedar bajo la
responsabilidad del concesionario, incluyendo la operacin y mantenimiento de las
instalaciones y equipos necesarios. 127
5.3.4.5. obligaciones de tipo econmico
La UAEAC y AEROCALI S.A., recprocamente se obligan a concederse
retribuciones econmicas mutuas; lo que para el concesionario constituye el
margen de utilidad que esta dado por los ingresos regulados y no regulados de la
actividad area y para el concesionante la contraprestacin.
Ingresos regulados y no regulados de la actividad area.
El inters que tiene el concesionario dentro del contrato esta dado por los ingresos
que la UAEAC esta obligada a ceder a su favor y que estn estipulados en el
contrato.
127
Esta diferenciacin en quien es el responsable directo por el pago del servicio, se debe a la
necesidad de garantizar el suministro ininterrumpido de energa elctrica por razones de seguridad;
debido a que este servicio pblico es esencial en las operaciones areas.
Estos se clasifican en ingresos regulados e ingresos no regulados; los primeros
resultan de la aplicacin de la tarifa regulada por la autoridad aeronutica a la
actividad de que se trate: el nmero o cantidad de operaciones o pasajeros u otras
unidades, segn sea el caso; y los ingresos no regulados reflejan la explotacin de
las actividades no reguladas, de acuerdo con lo previsto en el acuerdo.
Los ingresos regulados cedidos por la UAEAC al concesionario son aquellos que
se derivan de la tasa aeroportuaria, tanto nacional como internacional128, derechos
de pista nacional e internacional129, derecho de rampa nacional e internacional130,
tarifa por uso de puentes de abordaje nacional e internacional131 y cargo por
parqueo.132 De esta manera, el concesionario no podr recaudar ningn ingreso
que sea regulado por parte de la UAEAC distinto a los contemplados en el
contrato, salvo que exista previa autorizacin por escrito y una resolucin
correspondiente por parte de la UAEAC.
128
La tasa aeroportuaria es el tributo que el usuario debe pagar por la utilizacin del servicio,
dependiendo del destino de aquel.
129
Los derechos de pista nacional o internacional, son aquellos que se pagan por el uso del rea
rectangular definida en un aerdromo terrestre, destinada y preparada para el aterrizaje y el
despegue de las aeronaves destinadas a trayectos nacionales o internacionales.
130
Los derechos de rampa nacional e internacionales, son aquellos que se pagan por el uso del
rea destinada a dar cabida a las aeronaves, para los fines de embarque o desembarque de
pasajeros, correo, carga, abastecimiento de combustible, establecimiento y mantenimiento.
131
Los derechos de puente de abordaje nacional e internacional son aquellos que se pagan por el
uso de la zona del aeropuerto, donde los pasajeros realizan el trayecto de embarque y
desembarque, entre la aeronave y el muelle.
132
El cargo por parqueo es aquel que debe pagar el usuario por el tiempo que la aeronave
permanezca estacionada en el aerdromo.
Los ingresos no regulados cedidos por la UAEAC al concesionario resultan de las
actividades o servicios diferentes a los expuestos, establecidos por la entidad
gubernamental y realizados dentro del rea concesionada del aeropuerto; estos
servicios pueden ser aeronuticos133 y no aeronuticos134 y al no estar sujetos a
regulacin por parte de la UAEAC, el concesionario es el nico responsable por la
remuneracin que se fije o pacte ante los usuarios y ante las autoridades
competentes, todo de acuerdo con las normas vigentes. As mismo, el
concesionario tiene la facultad de subcontratar con terceros la ejecucin de estos
servicios y de convenir los trminos de tales contratos de acuerdo con criterios de
libre competencia, transparencia y seleccin objetiva.
133
Los servicios aeronuticos son aquellos que el concesionario debe ofrecer, directa o
indirectamente a travs de terceros, para la asistencia en plataforma a la aeronave, al equipaje, a
la carga y a los pasajeros. Dentro de estos existen unos que deben ser prestados de manera
obligatoria y otros que son facultativos para el concesionario. Los primeros son los destinados a la
asistencia administrativa en tierra; asistencia a pasajeros, equipaje, carga y correos; asistencia de
operaciones a las aeronaves en tierra; limpieza y servicios de la aeronave; mantenimiento en lnea;
operaciones de vuelo y servicios de apoyo a la tripulacin; ingreso a plataforma para traslado de
valores; asistencia a pasajeros en trnsito; suministro de combustibles y lubricantes a aeronaves,
hangares, talleres, depsitos, garajes y otros locales de estacionamiento tcnico, locales para el
estacionamiento y almacenamiento para servicios en plataforma, terrenos arrendados a
explotadores de aeronaves para diversos fines; servicio para limpieza de plataforma de derrame de
combustibles y lubricantes; servicios de suministro de alimentos y bebidas a las aeronaves y cintas
transportadoras de equipajes.
134
Los servicios no aeronuticos son aquellos que el concesionario deber ofrecer, directa o
indirectamente a travs de terceros, en el terminal de pasajeros y en sus reas no aeronuticas
aledaas; estos pueden ser no comerciales o comerciales. Los servicios no aeronuticos- no
comerciales son los relacionados a las reas destinadas a servicios de migracin, aduana, polica y
seguridad; reas destinadas a organismos gubernamentales de impuestos, para el control de
sustancias ilcitas y otros cuyos servicios sean esenciales en el aeropuerto.
As mismo, existen unos servicios no aeronuticos de tipo comercial, los cuales son clasificados en
obligatorios o facultativos, segn el caso. Los servicios no aeronuticos- comerciales obligatorios
son los servicios de alimentos y bebidas, servicios de telecomunicaciones, estacionamientos
pblicos para vehculos en general, servicios de transporte de equipaje dentro del terminal,
mostradores para documentacin de pasajeros, oficinas de apoyo a compaas areas, almacn
de ventas libres de impuestos, servicios de gestin del terminal de carga, y los servicios de
transporte pblico y sus reas de estacionamiento. Y los servicios no aeronuticos - comerciales
facultativos son los servicios de mbito financiero, publicidad y propaganda, servicios de custodia,
sellado y embalaje de equipaje, servicios a pasajeros de primera clase y ejecutivos,
estacionamiento para vehculos en arriendo, estacionamiento para custodia de vehculos, oficinas
en general y otras reas comerciales.
Contraprestacin.
La contraprestacin es el monto que debe pagar el concesionario a la UAEAC, en
virtud de los derechos que adquiere como consecuencia de la concesin, en forma
completa y oportuna.
Esta contraprestacin esta dividida en dos componentes: un monto fijo y uno
variable. El monto fijo es el pago que el concesionario debe hacer a la UAEAC
bimestralmente, dado por una cantidad determinada, menos cualquier
compensacin a que haya lugar; y el monto variable equivalente al resultado de
aplicar un porcentaje al ingreso bruto del concesionario135.
Las sumas que constituyen la contraprestacin deben pagarse libres de
impuestos, de manera que el concesionario es responsable por el pago de
cualquier gravamen que resulte aplicable de acuerdo con la ley tributaria vigente.
Pagos por compensacin.
Adems de la obligacin de ceder los ingresos, existen otras causas por cuales la
UAEAC debe realizar unas erogaciones al concesionario que pueden darse por
medio de la modalidad del pago por compensacin.
135
La tarifa, que se aplica para determinar los ingresos regulados que se ceden al
concesionario, debe ser indexada cada seis meses. En primer lugar, el
concesionario presenta un clculo de la tarifa que regir durante el siguiente
perodo a la UAEAC. Si existe un acuerdo, el concesionario debe publicar en un
lugar visible y divulgar las nuevas tarifas indexadas a los usuarios. En el evento en
que no se logre un arreglo, el concesionario es quien determina y publica la tarifa
que considera correcta, y cualquier controversia que se presente se resolver de
acuerdo con el mecanismo de solucin de controversias establecido en el
contrato136. De esta manera, una vez decidida la controversia, el valor que le
corresponda pagar a la UAEAC como consecuencia de dicha decisin, a favor del
concesionario, deber hacerse a travs de una reduccin de la contraprestacin y
no mediante desembolsos adicionales. En todo caso, una vez sea aprobada la
tarifa respectiva, el concesionario no tendr derecho a objetarla sino hasta el
siguiente perodo de ajuste y no habr lugar a ningn tipo de compensacin por
este concepto.
As mismo, en caso que ocurra una modificacin unilateral de las tarifas reguladas
por parte de la UAEAC o en el evento en que se creen nuevas exenciones en
relacin con los ingresos regulados, el concesionante, la UAEAC debe realizar las
compensaciones correspondientes al concesionario. Sin embargo, si de la
modificacin unilateral resulta que las sumas debidas al concesionario son
inferiores a las pagadas, es l quien debe rembolsar al concesionante.
136
El contrato de concesin del aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn determina que los mecanismos
para la solucin de conflictos con ocasin del contrato, de su celebracin, su ejecucin, su
interpretacin, su terminacin o su liquidacin, sern resueltos por medio de la amigable
composicin o por arbitramento.
Adicionalmente, la UAEAC esta obligada a no autorizar el plan de vuelo a los
explotadores de aeronaves, en caso de mora en los pagos de stos, por concepto
de derechos de pista adeudados al concesionario137; si la UAEAC no atiende la
solicitud de no autorizar planes de vuelo, deber compensar al concesionario por
todos los ingresos correspondientes a las operaciones efectivamente realizadas y
no pagadas, a partir de la fecha de la solicitud presentada para este efecto por el
concesionario138.
Sumado a lo anterior, el pago que se genere por cualquier multa, dao o gasto en
el que deba incurrir el concesionario, por la ausencia de los permisos y licencias a
los que la UAEAC esta obligada139 se deducir de la contraprestacin.
Igualmente, los gastos que demanden las reparaciones, reconstrucciones o
reposiciones de las obras, bienes o equipos, incluidos dentro del objeto del
contrato, afectados por hechos de fuerza mayor o caso fortuito, que se puedan
incluir dentro de los riesgos a cargo de la UAEAC, deben ser reembolsados por
esta al concesionario, a manera de compensacin; dicho reembolso no incluye el
137
En el caso que los explotadores de aeronaves se encuentren en mora en el pago al
concesionario, ste puede solicitar a la UAEAC que no se autorice el plan de vuelo para las
aeronaves pertenecientes a dicho explotador. La UAEAC har efectiva la solicitud salvo cuando se
trate de derechos litigiosos, o por razones de fuerza mayor, o en situaciones de emergencia o
calamidad pblica. Dichas medidas se aplicarn sin perjuicio del cobro por las vas legales que el
concesionario podr ejercer contra los explotadores de aeronaves.
138
Sin embargo, si la UAEAC no autoriza planes de vuelo, por solicitud injustificada del
concesionario o por falta de notificacin del mismo a la UAEAC sobre la cancelacin de las cuentas
en mora por parte de los explotadores de aeronaves, la responsabilidad derivada de los eventuales
perjuicios causados a los explotadores ser del concesionario.
139
Ver obligaciones relacionadas con las polticas de desarrollo de la actividad area.
lucro cesante que se derive por la no utilizacin de los bienes afectos a la
concesin.
Inversiones
El concesionario debe realizar unas inversiones obligatorias en el rea
concesionada del aeropuerto, durante la vigencia de la concesin, a fin de que
sta alcance y mantenga los niveles de calidad y servicio requeridos.
Dentro de dicha obligacin, el concesionario llevar a cabo la planeacin, el
diseo, la ejecucin y la financiacin de estas inversiones, bajo su exclusiva
responsabilidad y riesgo.
Por un lado, estn las inversiones de rehabilitacin, que son aquellas de
realizacin obligatoria e inmediata por parte del concesionario y deben ser
ejecutadas dentro del primer ao, contado a partir de la fecha de iniciacin de
ejecucin del contrato, sin perjuicio de las dems inversiones requeridas para
mantener los estndares y niveles de calidad que se deban realizar y de aquellas
adicionales para el mantenimiento ordinario del rea concesionada del aeropuerto.
Las inversiones de rehabilitacin estn incluidas en el contrato de concesin y
comprenden entre otras, la construccin y reconstruccin de plataformas, compra
de buses, mejoras en drenajes, reparacin de puentes de abordaje, mejoramiento
del sistema contra incendios, mejoramiento en el terminal de carga, reparacin de

pavimentos de acceso al aeropuerto, construccin de divisiones de concreto en
zonas verdes, planta de tratamiento, planta agua potable, nuevo pozo agua
potable, mejoras en la caseta de vigilancia.
Por otra parte, estn las inversiones obligatorias que son aquellas orientadas a
cubrir el incremento y las necesidades de demanda del aeropuerto, deben
ejecutarse con el fin de cumplir los requerimientos de infraestructura aeroportuaria
y para mantener los niveles de seguridad, eficiencia y calidad exigidos en el
contrato. Estas inversiones son adicionales a las requeridas para el mantenimiento
ordinario del rea concesionada del aeropuerto, las cuales sern responsabilidad
del concesionario y/o del operador.
Adicionalmente, el concesionario, voluntaria y discrecionalmente, puede llevar a
cabo otras inversiones, si considera que estas resultan convenientes para la
administracin y explotacin del rea concesionada, siempre y cuando no se
alteren los estndares de servicio establecidos en el contrato.
5.3.4.6. informacin contable y financiera
Adems, el concesionario esta obligado a entregar a la UAEAC, la informacin
contable-financiera140 requerida en el contrato, en donde consten los estados
140
Se refiere a las actividades dirigidas a controlar el buen manejo e inversin de los recursos del
contrato; y autorizar el pago a subcontratistas, trabajadores, o proveedores, segn se establezca
en el contrato; a revisar y aprobar las cuentas del contratista; a examinar los extractos contables, y
financieros para cada semestre calendario del ao y los estados financieros
auditados anualmente, incluyendo todas sus notas y el clculo del monto
variable141.
5.3.4.7. garantas.
Garanta nica de cumplimiento.
Para la ejecucin del contrato de concesin, la UAEAC debe aprobar la garanta
nica de cumplimiento, presentada por el concesionario; sta debe ser expedida
por una compaa de seguros o por un banco, donde la UAEAC sea la
asegurada142. El concesionario se compromete a constituir y a mantenerla por los
en fin a estudiar las formulas de reajustes de precios y de compensaciones econmicas al

contratista.
141
Los estados financieros incluyen el balance general, el estado de resultados, el estado de
cambios de patrimonio, el estado de cambios en la situacin financiera y el estado de flujos de
efectivo. Estos sern objeto de evaluacin por parte de la firma auditora.
142
La garanta nica de cumplimiento podr consistir en garanta bancaria o pliza de seguros
expedida por una compaa de seguros o banco, de conformidad con las normas legales
colombianas. Los respectivos contratos o documentos suscritos entre el concesionario y la entidad
garante formarn parte integrante del contrato de concesin. Num. 19 Art. 25 ley 80 de 1993.
montos y durante los plazos que se establezcan en el contrato143. La garanta
nica de cumplimiento debe extender su cobertura a los siguientes amparos144:
Amparo de cumplimiento del contrato: este amparo deber constituirse en favor de
la UAEAC, con el objeto de garantizar el cumplimiento general del contrato ya sea
en razn de su celebracin, ejecucin o liquidacin, incluyendo el pago de multas
y dems sanciones que se impongan al concesionario, por un valor asegurado
inicial equivalente al diez por ciento del valor estimado del contrato. Este amparo
tambin deber garantizar el cumplimiento de las obligaciones del operador bajo el
contrato de operacin y mantenimiento. Este amparo deber tener una vigencia
igual a la del contrato de concesin y seis meses ms.
Amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones: este
amparo debe constituirse en favor de la UAEAC, para garantizar el pago de
salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones que se causen en favor del
personal dependiente del concesionario y sus subcontratistas, que hayan sido
contratados para la ejecucin del contrato. Debe tener un valor equivalente al
143
La garanta nica de cumplimiento busca respaldar todas las obligaciones en favor de las
entidades pblicas en la ejecucin y liquidacin del contrato; cubre algunos riesgos como el
cumplimiento del contrato, el buen manejo del anticipo y del pago anticipado. El anticipo es un
desembolso que se va amortizando y el pago anticipado hace parte del precio del contrato -, lo
que se busca es que el dinero sea invertido correctamente. La garanta tambin cubre el pago de
prestaciones sociales e indemnizaciones, especialmente para contratos de prestacin de servicios,
de obra o consultora, el amparo que es la estabilidad de la obra, la buena calidad del bien, la
buena provisin de repuestos, etc.
144
Si bien el decreto 679 de 1994 en el artculo 17 y siguientes, estableci los alcances de la
garanta nica a continuacin expondremos los alcances especficos de sta en el contrato de
concesin del aeropuerto de Cali.
cinco por ciento del valor estimado del contrato. Este amparo deber tener una
vigencia igual al trmino de duracin del contrato y tres aos ms.145
Amparo de responsabilidad civil extracontractual: el concesionario deber
constituir una garanta para responder y mantener indemne por cualquier concepto
a la UAEAC y a sus asesores, frente a las acciones, reclamaciones o demandas
de cualquier naturaleza derivadas de daos y/o perjuicios causados a los bienes, a
la vida o integridad personal de terceros o de la UAEAC (incluyendo cualquiera de
los empleados, agentes o subcontratistas), que surjan como consecuencia directa
o indirecta de hechos originados en la culpa o dolo del concesionario en la
ejecucin del contrato de concesin. La garanta deber estar vigente por toda la
duracin del contrato ms dos aos y ser por un valor de diez millones de
dlares. La garanta de responsabilidad civil extracontractual deber proveerse a
travs de un amparo autnomo contenido en pliza anexa.
Garanta de estabilidad de las obras: el concesionario deber constituir garanta
de estabilidad de las obras construidas y mantenidas, de acuerdo con el Plan de
Inversiones y el Plan Maestro, por un valor equivalente al uno por ciento del valor
estimado del contrato y con una vigencia de cinco aos a partir de la fecha de
terminacin del contrato.
145
Se establece este trmino porque la prescripcin en materia laboral es de tres aos.
El Concesionario debe mantener las garantas en plena vigencia y validez por los
trminos expresados en el contrato y debe pagar las primas y las dems
expensas necesarias para constituirlas, mantenerlas, prorrogarlas o adicionarlas.
Si el concesionario no realiza oportunamente el pago de las primas
correspondientes, la UAEAC queda expresamente autorizada para realizar dicho
pago, sin que lo anterior implique obligacin alguna para la UAEAC, quedando el
concesionario obligado a rembolsar los valores pagados, junto con los intereses
causados hasta el da en que se realice el reembolso; en todo caso si la garanta
no es pagada voluntariamente, la UAEAC podr hacerlas efectivas por medio de
la jurisdiccin coactiva, con sujecin a las disposiciones legales aplicables,
Seguros.
Adicionalmente, existen unos riesgos a cargo del concedente, sobre los cuales
debe constituir una pliza de seguro. Los riesgos a cargo de la UAEAC, deben ser
asegurados por su cuenta si se trata de actos de sabotaje por terrorismo y actos
guerrilleros; actos que alteren el orden pblico realizados por grupos o fuerzas
armadas al margen de la ley; guerra declarada o no declarada, guerra civil, golpe
de estado y conspiracin y los hallazgos arqueolgicos y descubrimientos de
tesoros, minas u otros yacimientos.
De la misma manera, la UAEAC mantiene a su cargo las plizas de seguro que
requiera como autoridad aeronutica, especialmente las plizas de
responsabilidad civil por actos u omisiones del personal a su cargo, en las

actividades no cedidas mediante el contrato de concesin, tales como, las que
den cubrimiento a los sistemas de navegacin area y dems equipos e
instrumentos necesarios para la prestacin del servicio de control de trfico areo,
ayudas areas visuales, de aeronavegacin y las dems coberturas que considere
necesarias.
Por su parte, el concesionario debe asegurar las obras, bienes o equipos localizados
en el rea concesionada contra todo riesgo y para este efecto debe celebrar los
contratos de seguro a que haya lugar con una compaa de seguros; adems, en
todas las plizas deber aparecer como beneficiario y asegurado adicional la
UAEAC, y stas deben mantenerse vigentes por todo el trmino de duracin del
contrato. En el caso que el concesionario no cumpla con lo anterior, debe asumir
todos los gastos y expensas necesarios para reparar, reconstruir o reponer las
obras, bienes o equipos afectados por los riesgos que ha debido asegurar.
Cuando el concesionario no realice oportunamente el pago de las primas
correspondientes, la UAEAC puede realizar dicho pago, sin que implique
obligacin alguna para el concesionante, quedando el concesionario obligado a
rembolsar los valores pagados, junto con los intereses causados hasta el da en
que se realice el reembolso.
5.3.4.8. limitaciones a la responsabilidad.

El concesionario es responsable y mantendr exento por cualquier concepto a la
UAEAC frente a cualquier accin, reclamacin o demanda, derivadas de los daos
y/o perjuicios causados a la propiedad, a la vida o a la integridad personal de
terceros o de cualquiera de los empleados, agentes o subcontratistas del
concesionante, que surjan como consecuencia directa o indirecta de hechos
originados en la culpa o dolo del concesionario, sus empleados, agentes o
subcontratistas, en la ejecucin del contrato de concesin.
Adicionalmente, el concesionario debe incluir en cualquier subcontratacin,
incluyendo el contrato de operacin y mantenimiento, una clusula de
responsabilidad solidaria ante la UAEAC, en relacin con los servicios o bienes
objeto de dicho contrato.
Por su parte, la UAEAC debe notificar al Concesionario, sobre cualquier juicio,
accin, querella o demanda interpuesta en su contra, a fin de que el concesionario
asuma todos los gastos, expensas y ejerza una defensa adecuada, que se
originen en la ejecucin del contrato o que tengan relacin directa con el rea
concesionada del aeropuerto. No obstante, la UAEAC se compromete a velar por
los intereses y a proteger los derechos del concesionario, y a no celebrar ningn
acuerdo con respecto a tales juicios, acciones, querellas o demandas que tengan
relacin con el rea concesionada que vulnere los derechos de ste.
Sin embargo, la UAEAC es responsable por los daos y perjuicios ocasionados a
terceros y al concesionario en aspectos relacionados con la seguridad area o

aeronutica en el rea del aeropuerto, en los trminos consignados en la Ley 105
de 1993 as como en los establecidos en el Manual de Reglamentos Aeronuticos
Colombianos y especificaciones de la OACI146.
5.3.4.9. poder de direccin y control147.
El poder de direccin, control y vigilancia que tiene la entidad pblica, consiste en
el conjunto de poderes o facultades que la ley le otorga a la Administracin Pblica
de orientar y coordinar la ejecucin del contrato, de ejercer una permanente
vigilancia en torno a las obligaciones del contratista y de adoptar las medidas que
sean necesarias para asegurar la realizacin del objeto del contrato148.
En ejercicio de esta facultad, la UAEAC exige que el concesionario celebre
contratos con una firma auditora, una firma asesora y una de mercadeo; los cuales
se celebran por intermedio de una fiduciaria, sta es elegida por el concesionario
de acuerdo con las recomendaciones o directrices impartidas por la UAEAC.149
146
147
En la contratacin administrativa el inters pblico, determina la necesidad de que la
Administracin Pblica ejerza un poder de direccin y control sobre la ejecucin del contrato para
asegurar la realizacin del objeto. ESCOBAR GIL, RODRIGO. Teora General de los Contratos de
la Administracin Pblica. Editorial Legis. 1999. Pg. 319.
El artculo 14 de la Ley 80 de 1993, seala que las entidades estatales para velar por el
cumplimiento de los fines de la contratacin, tendr la direccin general y la responsabilidad de
ejercer el control y vigilancia de la ejecucin del contrato.
148
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teora General de los Contratos de la Administracin Pblica. Editorial
Legis. Primera Edicin. Bogot. Pg. 320.
149
El concesionario debe celebrar un contrato de fiducia de pago, con el fin de que la compaa
fiduciaria contrate la firma asesora, auditora y de mercadeo; lleve a cabo el pago de los honorarios
de las firmas, en la forma y cuantas que se establezcan en la negociacin. Estas sumas son
desembolsadas peridicamente por el concesionario, y a ste se le debe restituir los saldos que se
hubieren acumulado a su favor y que no se encuentren comprometidos, as como sus rendimientos
financieros.
La firma auditora debe cumplir unas funciones relacionadas con la certificacin del
ingreso bruto del concesionario percibido durante el ao respectivo para
establecer el monto variable que hace parte de la contraprestacin en cabeza del
concesionario; verifica el cumplimiento de los indicadores relativos a la estructura
de capital, tomando como referencia los estados financieros auditados, del
concesionario y coopera con la UAEAC, la firma asesora y cualquier otra autoridad
calificada en la ejecucin de sus respectivas funciones.
De igual manera, la firma asesora es elegida por la fiduciaria, con el fin de que
realice las funciones de inspeccin y vigilancia de la ejecucin del contrato, en lo
relacionado con aspectos tcnicos, todo de acuerdo con los trminos y
condiciones previstos en el mismo. Para esto debe revisar la ejecucin de las
obras previstas en el contrato a peticin de la UAEAC; revisar la ejecucin de los
planes de seguridad y de manejo ambiental; revisar y aprobar los informes
tcnicos y operativos; revisar y aprobar el Plan Maestro aeroportuario y sus
revisiones y actualizaciones peridicas; certificar los retardos en la realizacin de
las inversiones obligatorias; llevar a cabo la interventora de las obras que resulten
de las inversiones de rehabilitacin; dar respuesta a las solicitudes de informacin
que le formule la UAEAC; y, presentar a la UAEAC un informe sobre el
desempeo de cada una de sus funciones.
Adems, la fiduciaria debe elegir una firma de mercadeo, para que preste servicios
de asesora en la realizacin y anlisis de los informes de mercado; realice el

cuestionario que contiene informacin que el concesionario debe entregar a la
UAEAC y evale la efectividad del mecanismo de recepcin de quejas.
5.3.5. Duracin del contrato
El contrato de concesin tiene una duracin determinada que se cuenta a partir de
la fecha de iniciacin de operaciones, en este caso son 20 aos a partir de dicha
fecha. ste trmino puede ser ampliado mediante prrroga acordada por las
partes o por la ocurrencia de un evento de caso fortuito.
La prrroga puede ser solicitada por el concesionario, al final del dcimo ao de
ejecucin del contrato y antes de iniciar el decimoctavo, siempre y cuando no se
encuentre en situacin de incumplimiento de sus obligaciones, de acuerdo con lo
que determine el contrato. Los trminos bajo los cuales se ejecutar el contrato
de concesin durante la prrroga deben prever, por lo menos, las mismas
condiciones econmicas para la UAEAC a las previstas en el contrato. Si las
partes no llegan a un acuerdo, el contrato se dar por terminado en la fecha
originalmente prevista para el efecto sin que haya lugar a prrroga.
5.3.6. Terminacin del contrato150.
150
El articulo 13 de la Ley 80 de 1993 al referirse a la normatividad aplicable a los contratos
estatales, seala que los contratos que celebren las entidades estatales se regirn por las
disposiciones comerciales y civiles pertinentes. El Cdigo de Comercio colombiano, en su artculo
882 establece que en el modo de extincin de los actos o contratos es aplicable la ley civil, siempre
y cuando la ley no establezca otra cosa; y, a su vez, el artculo 1625 del Cdigo Civil colombiano se
refiere a los modos de extinguir las obligaciones.
El contrato termina cuando se cumple el trmino establecido en el mismo; esta es
la manera como normalmente se pone fin a la relacin contractual. Sin embargo,
se pueden presentar situaciones por las que el contrato termina de manera
anticipada, en los siguientes casos:
5.3.6.1. mutuo acuerdo
Las partes podrn dar por terminado el contrato por mutuo acuerdo, el cual deber
plasmarse por escrito.
5.3.6.2. terminacin unilateral
Cada una de las partes podr dar por terminado el contrato, en forma unilateral,
ante la ocurrencia de un evento de fuerza mayor o caso fortuito, cuyos efectos
subsistan por un plazo no inferior a seis meses, o, si con posterioridad a la
ocurrencia del evento de fuerza mayor o caso fortuito y con anterioridad al
vencimiento de dicho perodo de seis meses, las partes acuerdan que el impacto
es tal que resulta conveniente la terminacin anticipada del contrato151.
5.3.6.3. incumplimiento de las obligaciones contractuales

151
La Fuerza Mayor o Caso Fortuito se refieren a circunstancias imprevisibles e irresistibles que
impiden la ejecucin de las obligaciones estipuladas en el contrato y que se constituyen como tal
segn lo dispuesto por el artculo 1 de la ley 95 de 1890.
Se establece un trmino de 6 meses para subsanar los daos que fueron causados por la fuerza
mayor y caso fortuito para que se pueda cumplir con la continuidad al servicio.
De la misma manera el contrato de concesin puede darse por terminado cuando
cualquiera de las partes incumpla las obligaciones que estn a su cargo,
especficamente las siguientes:
Terminacin anticipada por incumplimiento en las obligaciones de carcter
econmico152.
La UAEAC tendr la facultad de dar por terminado el contrato en los eventos en
que se presente un retardo en el pago de dos o ms bimestres calendario
consecutivo por parte del concesionario. As mismo, cuando se presente un
retardo acumulado en el pago bimestral, por un trmino superior a quince das
calendario discontinuos en un lapso de por lo menos dos bimestres calendario
continuos dentro del lapso de un ao; o cuando se presente un retardo en el pago
del monto variable por un perodo superior a tres meses a partir de la fecha lmite
de pago; o cuando no realice los desembolsos correspondientes a la compaa
fiduciaria.
La no compensacin por la modificacin de las tarifas reguladas o la no
compensacin de ingresos, a los que el concesionario tenga derecho, da origen a
la terminacin anticipada imputable a la UAEAC
152
Ver obligaciones de carcter econmico.
Adicionalmente, la UAEAC puede dar por terminado el contrato cuando exista un
retardo de tres meses en la realizacin de las inversiones de rehabilitacin, sin
que se haya presentado un evento de fuerza mayor, o sin que el concesionario
cuente con una causa justificada, aprobada por la UAEAC, para dicho retardo;
cuando exista un retardo en la realizacin de las inversiones obligatorias
certificado por la firma asesora o, en su ausencia, directamente por la UAEAC.
Terminacin anticipada por incumplimiento respecto a las garantas y
seguros153.
En el evento en que el concesionario incumpla su obligacin de constituir y
mantener vigentes las garantas, la UAEAC podr dar por terminado el contrato de
concesin. De igual manera, si el concesionario de manera reiterativa, no renueva
ni mantiene vigentes los seguros a los que esta obligado.
Terminacin anticipada por incumplimiento de las obligaciones administrativas,
de mantenimiento y explotacin154.
Si la UAEAC no presta el nivel de servicio y seguridad, de acuerdo a las normas
internacionales, en lo relativo a trfico areo, si la entidad no ha iniciado los
trmites conducentes a obtener tales niveles de calidad y servicio, en el evento en
153
Ver obligaciones respecto a las garantas y seguros.
154
Ver obligaciones administrativas, de mantenimiento y explotacin.
que, en efecto, resulten aplicables, el concesionario podr dar por terminado el
contrato.
Sin embargo, si por orden de autoridad competente, el rea concesionada del
aeropuerto se debe revertir o ser restituida a la UAEAC o a cualquier otra entidad
estatal, el concedente podr terminar el contrato, evento en el cual se aplicar lo
dispuesto en las normas vigentes
As mismo, el contrato termina, cuando el incumplimiento en la prestacin de los
servicios y ejecucin de actividades impidan la operacin del rea concesionada
del aeropuerto por un periodo continuo de dos das o con interrupciones que en
conjunto alcancen un periodo de cinco das en un trmino de tres meses
continuos; en el evento en que el contrato de operacin y mantenimiento pierda su
vigencia, o termine, o si el operador es reemplazado, sin la autorizacin de la
UAEAC; y cuando hayan transcurrido seis meses desde la fecha de comunicacin
del incumplimiento relativo a prcticas restrictivas de la competencia y al abuso de
la posicin dominante, sin que el concesionario haya procedido a subsanarlos, de
acuerdo con las normas aplicables en esta materia.
Terminacin anticipada por incumplimiento de las obligaciones generadas de
las polticas de desarrollo de la actividad area155.
155
Ver obligaciones generadas de las polticas de desarrollo de la actividad area.
En el evento en que el concesionario no inicie la gestin y los trmites necesarios
para obtener o renovar los permisos y licencias que en su momento sean su
responsabilidad y que, a juicio de la UAEAC o de la autoridad competente, sean
indispensables, por mandato legal, para el normal funcionamiento del aeropuerto y
para la administracin, operacin y explotacin del rea concesionada del
aeropuerto, el concesionante puede dar por terminado el contrato.
Si la UAEAC no obtiene los permisos y licencias que le corresponden. El
concesionario tan solo podr ejercer esta opcin, en la medida en que haya
cumplido con la totalidad de las obligaciones a su cargo y en que la no obtencin
de los permisos y licencias impida la operacin del rea concesionada del
aeropuerto.
A su vez, si transcurren seis meses a partir de la fecha en que el concesionario ha
debido entregar el Plan Maestro, o sus revisiones o actualizaciones, o en el evento
en que hayan transcurrido dos aos consecutivos sin que el concesionario haya
hecho entrega de alguno de los informes a que est obligado, el contrato de
concesin puede terminarse.
Terminacin anticipada por perdida de capacidad de las partes156.
156
Ver capacidad de las partes.
El contrato puede darse por terminado si el concesionario se disuelve o se liquida;
si queda insolvente, lo cual se presume si se declara en proceso de liquidacin
obligatoria o es sometido a un proceso de esta naturaleza que no se resuelva en
un plazo de ciento veinte das; o si el con los niveles de capital mnimo exigidos.
La disolucin o liquidacin de la UAEAC, excepto en caso de fusin, cesin de
derechos, consolidacin, transformacin o cualquier otra forma de reorganizacin
administrativa, en la cual la entidad resultante no est en capacidad de cumplir
con el contrato, dar lugar a que el concesionario de por terminado el contrato.
5.3.6.4. aplicacin de los poderes exorbitantes de la administracin.
La aplicacin de estas clusulas est sujeta a lo establecido en las normas
vigentes, en especial en el artculo 32 de la Ley 105 de 1993157.
La declaratoria de caducidad se aplica si se presenta alguna de las causales de
terminacin del contrato imputables al concesionario que afecte en forma grave y
directa la ejecucin del contrato, de manera que pueda conducir a la paralizacin
del servicio. La UAEAC, por medio de acto administrativo debidamente motivado,
decretar la caducidad del contrato y ordenar su liquidacin en el estado en que
se encuentre. Una vez ejecutoriada la resolucin mediante la cual se decrete la
157
Artculo 32, Ley 105 de 1993, se refiere a las clusulas unilaterales, aplicables en los contratos
de concesin, para obras de infraestructura de transporte, slo habr lugar a la aplicacin de los
artculos 15, 16, y 17 de la Ley 80 de 1993, mientras el concesionario cumple la obligacin de las
inversiones de construccin o rehabilitacin, a las que se comprometi en el contrato. As las
cosas, frente a obras de infraestructura de transporte, al concesionario slo se le podrn aplicar
las clusulas de interpretacin unilateral, modificacin unilateral y terminacin unilateral en la etapa
de construccin y rehabilitacin y no en las otras etapas, lo que no quiere decir que no exista la
posibilidad de que se apliquen las dems clusulas exorbitantes.
caducidad del contrato, la UAEAC har efectivas las garantas a que hubiese
lugar, las multas pendientes de pago y la pena pecuniaria correspondiente158.
La terminacin unilateral opera en el evento en que acaezcan las causales y en
las condiciones previstas en el artculo 17 de la Ley 80 de 1993159.
La clusula de modificacin unilateral160 puede dar lugar a la terminacin
anticipada del contrato, si las modificaciones alteran el valor estimado del contrato
en un 20% o ms en relacin con su valor inicial y el concesionario renuncia a la
continuacin de su ejecucin. En este evento, la UAEAC ordenar la liquidacin
158
La resolucin de caducidad, en cuanto ordene hacer efectivas las multas pendientes de pago, y
la pena pecuniaria correspondiente, prestar mrito ejecutivo contra el concesionario y las
personas que hayan constituido las respectivas garantas, y se har efectiva mediante el proceso
correspondiente ante la jurisdiccin coactiva.
159
El articulo 17 de la ley 80 de 1993 determina que las causales de terminacin unilateral acaecen
cuando: las exigencias del servicio pblico lo requieran o la situacin de orden pblico lo imponga;
por muerte o incapacidad fsica permanente del contratista, si es persona natural, o por disolucin
de la persona jurdica del contratista; por interdiccin judicial o declaracin de quiebra del
contratista; por cesacin de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista
que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
Sin embargo, en el caso de muerte o incapacidad fsica permanente del contratista, si es persona
natural, o por disolucin de la persona jurdica del contratista; o por interdiccin judicial o
declaracin de quiebra del contratista, la ejecucin del contrato podr continuarse con el garante
de la obligacin. La iniciacin de trmite concordatario no dar lugar a la declaratoria de
terminacin unilateral; en tal evento la ejecucin se har con sujecin a las normas sobre
administracin de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondr las medidas de
inspeccin, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e
impedir la paralizacin del servicio.
160
Si durante la ejecucin del contrato y, con el fin de evitar la paralizacin o la afectacin grave de
los servicios pblicos aeronuticos o aeroportuarios, fuere necesario introducir variaciones en el
contrato y, en forma previa las partes no llegasen al acuerdo respectivo, la UAEAC, mediante acto
administrativo debidamente motivado, modificar el contrato de conformidad con lo que dispone el
artculo 16 de la Ley 80 de 1993.
del contrato y tomar las medidas del caso para garantizar el cumplimiento de su
objeto161.
5.3.7. Liquidacin del contrato
Si la terminacin del contrato se produce como consecuencia del acaecimiento de
la fecha de su terminacin, no se genera obligacin de pago de ninguna
naturaleza entre las partes, sin perjuicio de los pagos que queden pendientes por
el desarrollo contractual.
A su vez, si el contrato termina por mutuo acuerdo, las partes debern fijar los
mecanismos de liquidacin y, en cualquier caso, el contrato se liquidar en un
trmino mximo de 4 meses contados a partir de la fecha del acuerdo celebrado.
De todas formas, las obligaciones de una o ambas que se encuentren pendientes
de ejecucin o cuya ejecucin ya se hubiere iniciado al momento de la terminacin
del mismo, subsistirn a la terminacin.162
En el caso de que el contrato termine por la declaracin de incumplimiento por
parte del concesionario durante la ejecucin del contrato, por medio de acto
161
Adicionalmente, a las clusulas exorbitantes que pueden dar lugar a la terminacin anticipada
del contrato, existe la clusula de interpretacin unilateral que consiste en el poder que tiene la
administracin de interpretar algunas clusulas o estipulaciones en las que exista discrepancia,
durante la ejecucin del contrato, si no se logra un acuerdo previo entre las partes. Estas
discrepancias puedan conducir a la paralizacin o a la afectacin grave de los servicios
aeronuticos o aeroportuarios y por eso pueden ser interpretadas unilateralmente, de conformidad
con lo dispuesto en la artculo 15 de la Ley 80 de 1993.
162
Artculo 60 de la Ley 80 de 1993.
administrativo motivado, se causa el pago de una pena pecuniaria a favor de la
UAEAC y a cargo del concesionario, liquidada en el 10% del valor estimado del
contrato, si el incumplimiento se presenta dentro del perodo comprendido entre la
fecha de iniciacin y la fecha de terminacin del contrato. Esta pena pecuniaria
podr deducirse de cualquier saldo adeudado al concesionario, cobrarse mediante
la efectividad de la garanta nica de cumplimiento, o a travs de la jurisdiccin
coactiva.163
163
De acuerdo con el artculo 1592 del Cdigo Civil la clusula penal es: aquella en que una
persona, para asegurar el cumplimiento de una obligacin se sujeta a una pena que consiste en
dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligacin principal. Es la estimacin
anticipada de perjuicios, no es necesario probarla, pues probando el incumplimiento se entiende
probado el perjuicio.
La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han sealado que la clusula penal sirve
como mecanismo de persuasin al cumplimiento, sirve como garanta de las obligaciones
contractuales y tiene un efecto evaluativo, pues releva al acreedor de la carga de probar el
perjuicio, como ocurrira de no haberse pactado la clusula.
Si se pacta la clusula penal para eventos especficos de incumplimiento, es claro que solo podr
cobrarse cuando se produzcan las circunstancias descritas en el contrato, pero en el caso de
pactarse para eventos de ndole general, sin determinar la clase o naturaleza del incumplimiento,
cualquier incumplimiento dar lugar a que se cobre. Por lo tanto, independientemente de su
jerarqua o de la importancia que tenga la obligacin no ejecutada o mal ejecutada dentro del
contexto general del contrato posibilitar que se haga efectiva la clusula penal. En este sentido el
Consejo de Estado, en sentencia del 20 de octubre de 1997. manifest que No es dable al
juzgador establecer jerarquas entre las diversas obligaciones para catalogar unas de principales y
otras de secundarias como lo pretende el actor, de modo que solamente el incumplimiento de las
primeras amerite la pena beneficindose con la exencin de la misma el cumplimiento de las
segundas. Se reitera el efecto evaluativo de la clusula penal en el sentido de que habindose
pactado, procede su cobro ntegro, independientemente de la naturaleza de la obligacin infringida,
ya que segn el Art. 1599 del CC Habr lugar a exigir la pena de todos los casos en que se
hubiere estipulado, sin que pueda alegarse por el deudor que la inejecucin de lo pactado no ha
inferido perjuicio al acreedor o le ha producido beneficio, sin embargo, tal regla no es absoluta ya
que el Art. 1596 del CC establece Si el deudor cumple solamente una parte de la obligacin
principal, tendr derecho para que se rebaje proporcionalmente la pena estipulada por falta de
cumplimiento de la obligacin principal en concordancia con lo establecido por el Art. 867 del
C.Co. Cuando la prestacin no este determinada ni sea determinable en una suma cierta de
dinero, podr el juez reducir equitativamente la pena, si la considera manifiestamente excesiva
habida cuenta del inters que tenga el acreedor en que se cumpla la obligacin. Lo mismo har
cuando la obligacin principal se haya cumplido en parte. Con base en los dos artculos transcritos
el Consejo de Estado, se pronunci en el sentido de que, concurriendo ciertas circunstancias, el
hecho de que est pactada la clusula penal no necesariamente permite cobrarla en toda su
extensin. Las circunstancias descritas hacen referencia a que, si bien es cierto que cuando la
clusula penal es genrica, cualquier incumplimiento permite su imposicin, no lo es menos que, si
el contratista ha cumplido parte de sus obligaciones, la sancin debe reducirse, en palabras del
Consejo de Estado ... No se puede dejar al margen la constatacin de que algunas de las
obligaciones contractuales fueron desarrolladas por el contratista y aceptadas por la
Una vez terminado y liquidado el contrato, el concesionario deber entregar todos
los derechos y bienes que componen el rea concesionada del aeropuerto, a la
UAEAC; deber ceder los contratos relacionados con la administracin, operacin
y explotacin del rea concesionada del aeropuerto que se encuentren vigentes
en caso de que la UAEAC manifieste su intencin de aceptar dichas cesiones, y
deber entregar la tenencia del rea concesionada del aeropuerto164. Adems,
todos aquellos bienes muebles e inmuebles que resulten de la ejecucin de las
inversiones que se realicen en desarrollo de la administracin, operacin y
explotacin del rea concesionada pasan a ser de propiedad de la UAEAC y
deben ser revertidos a esta entidad a la terminacin del contrato.165
administracin. La excepcin obedece a criterios de justicia, prescribe que, si bien la clusula penal
acta como mecanismo de evaluacin del dao, sin necesidad de pruebas adicionales, cuando el
deudor ha cumplido parcialmente la obligacin principal y ha sido recibida por el acreedor, el
juzgador reducir su monto atendiendo a la equidad. As, se tiene que tal concepcin
aparentemente implicara una limitante a la funcin evaluativa de la clusula penal, por cuanto ya
no constituira una estimacin anticipada de los perjuicios, sino que su monto podra tasarse y
reducirse dependiendo ya no de los perjuicios sino del porcentaje del contrato ejecutado, y a mi
juicio, tal interpretacin encuentra pleno asidero en los principios de equidad; no sera razonable
cuando una persona ha cumplido gran parte de un contrato, por ejemplo.
164
Es importante recalcar que la propiedad del aeropuerto y de los bienes cuya administracin se
entregan en el contrato no se transfieren al concesionario por virtud de la concesin; ya que por
medio de este, el concesionario adquiere la tenencia, hacindose cargo de la administracin,
operacin y explotacin de los bienes muebles e inmuebles localizados en el rea concesionada a
ttulo de concesin hasta la fecha de terminacin del contrato.
165
Esta reversin se har atendiendo las formalidades legales previstas para el tipo de bien que se
trate.
6. POSICIN DE DIFERENTES GRUPOS ECONMICOS
El contrato de concesin tiene unas implicaciones para los diferentes grupos que
intervienen en la actividad area. A continuacin desarrollaremos la posicin de
dos grupos importantes, sin compartir ninguna de ella.
6.1 POSICIN AEROLNEAS
La Asociacin Internacional de Transporte Areo Latinoamericano AITAL , que
rene la opinin de las principales aerolneas latinoamericanas166, no se opone a
166
Hacen parte de esta organizacin las siguientes aerolneas Aces, Aerolneas Argentinas,
Aeromxico, Aeroper, Avensa, Avianca, Aviateca, Copa, Cubana de aviacin, Ecuatoriana,
la privatizacin de los aeropuertos pero rechaza al alza de costos que ha
generado este proceso.
Refirindose a Colombia, la AITAL, afirma que con la concesin de aeropuertos se
ha generado un importante aumento en los costos para las lneas areas sin que
se haya visto un verdadero progreso en el mantenimiento y mejoras de los
aeropuertos. Estos costos son asumidos por las aerolneas y estas no pueden, a
su vez, traspasarlas a sus clientes debido a que entre aquellas si existe un
mercado competitivo. Por esto, la organizacin latinoamericana, considera que el
manejo que hasta la actualidad se le ha dado al tema de la concesin,
especialmente en lo relacionado a las tasas y las tarifas, ha generado gran
descontento, sobretodo para las aerolneas.
Es por esto, que nos parece muy importante tomar en consideracin la propuesta
que el Doctor Fernando Bloch,167 presidente del grupo de Transporte Areo
Centroamericano TACA , plante en la reunin de abril de 1998, para el
Salvador. Esta novedosa propuesta se basa en que la operacin, administracin,
mantenimiento y expansin del aeropuerto sean asignadas a un consorcio de
lneas areas, como usuario de los aeropuertos, bajo determinadas condiciones:
Faucett, Lacsa, Ladeco, Lan Chile, Lloyd Areo Boliviano, Mexicana de Aviacin, Nica, Pluna,
Saeta, Sam, Taca, Tame, TAM-Mercosur, Transbrasil, Varic, Vasp, Viasa.
167
BLOCH, Federico. La situacin actual de la privatizacin de aeropuertos en Centro Amrica
una propuesta del grupo TACA . Asociacin Internacional de Transporte Areo Latinoamericano
AITAL . Boletn Informativo Ao 8 No 42. 1998
El consorcio de aerolneas debe constituirse como una entidad sin nimo de
lucro. Todos los recursos generados por el aeropuerto harn parte del
presupuesto de esta persona jurdica y no podrn ser transferidos a ningn otro
uso.
Cualquier aerolnea comercial tiene el derecho absoluto e irrestricto de entrar al
consorcio como miembro de pleno derecho, previo pago de la membresa
correspondiente, pago que no podr exceder el valor real aportado por los
miembros fundadores.
La tarifa de salida mxima que el consorcio puede cobrar a los pasajeros no
podr exceder el promedio, en dlares, de las tarifas cobradas en los diez
aeropuertos de destino ms importantes - medido en trminos de nmeros de
pasajeros para los pasajeros que salen del aeropuerto internacional.
Las empresas miembros del consorcio reparten los costos netos del mismo,
gastos totales menos la totalidad del ingreso generados por el aeropuerto. Los
costos netos se asignan de acuerdo a ndices objetivos de utilizacin del
mismo: numero de vuelos, numero de pasajeros, volumen de carga.
El aeropuerto deber maximizar sus ingresos comerciales por concesiones, ya
que estas gozan de los beneficios del mercado cautivo que les brindan las
lneas areas.
Los ingresos del consorcio vendran de tres fuentes: la tarifa de salida cobrada
a los pasajeros, cobros eventuales a lneas areas no miembros, arriendos y
concesiones en concepto de cnones para las reas comerciales del
aeropuerto. Esto ltimo con un diseo y manejo inteligente, debiera convertirse
en una fuente importante y relevante de los ingresos totales que genera el
aeropuerto, y permitir as, una reduccin del costo neto para los socios del
consorcio.
Se podra alegar que la propuesta estara entregando la administracin de un
inmueble estatal a un monopolio privado en potencia. Pero sta es la
rentabilidad bajo cualquier forma de privatizacin, especialmente en los pases
Latinoamericanos. Por lo tanto, la cuestin no es la operacin o no del
monopolio, sino ms bien la manera ms efectiva de evitar los abusos del
monopolio.
La manera como las empresas se beneficiaran no es por las utilidades de las
operaciones del aeropuerto, ya que el consorcio no podr generar utilidades,
por ser constituido por ley como una entidad sin nimo de lucro. Si no que
asumiendo la responsabilidad de manejar el inmueble de manera eficiente, bien
sea directamente o bien por medio de un contrato que el consorcio firme con el
operador.
De la misma manera, el grupo TACA plantea lo que se lograra si la
responsabilidad por la administracin y operacin del aeropuerto fuera
adjudicada a un consorcio de usuarios aerolneas . A saber:
Se regula, de manera objetiva, el tema del monopolio. Frente a los pasajeros,
la tarifa de salida tendra un techo mximo sin necesidad de acudir a ninguna
entidad del consorcio, gobierno o aerolnea.
Los cobros y tarifas que el aeropuerto cobra a las lneas areas desaparece
completamente. Los costos incurridos, se reparten entre los usuarios de
acuerdo al volumen de uso. No existe ninguna razn para realizar estudios
detallados de costos y tarifas para que un ente regulador fije los cobros
respectivos, con los cuales se elimina una fuente de gasto pblico y del
conflicto que siempre existe en el campo de la regulacin de precios.
No es posible que el consorcio excluya otras aerolneas usuarias pero no
miembros. Estos usuarios tendrn dos opciones: pagar los cobros que les fije el
consorcio o hacerse miembros de ste. El hecho cierto de que el consorcio
siempre podr practicar discriminacin de precios en contra de tales usuarios
no miembros es automticamente limitado por dos factores: de ndole legal,
el nuevo usuario siempre tendr derecho a hacerse miembro y si no lo desea,
los miembros del consorcio tendrn que tener en cuenta la posibilidad de que,
en otros aeropuertos en donde el usuario no miembro tenga ms influencia

sobre la autoridad aeroportuaria respectiva, ellos posiblemente recibirn
tratamiento recprocamente discriminatorio.
Un efecto central de la propuesta es el de establecer los incentivos correctos
para lograr la eficiencia en la provisin de los servicios aeroportuarios,
alcanzando as la consistencia con los preceptos bsicos de la globalizacin.
En efecto, mientras ninguna empresa pblica tiene incentivos para minimizar
los costos, y mientras una empresa privada regulada tiene incentivos de hacer
valer, frente al ente regulador sus costos, especialmente bajo la modalidad de
una tasa de retorno de rentabilidad sobre el capital invertido.
Se podra argumentar que las empresas del consorcio tendran un incentivo de
reducir demasiado los costos, con el peligro de deteriorar la calidad de los
servicios, pero las condiciones del contrato con el Estado incluira obligaciones
respecto a la calidad del servicio, inclusive estas exigencias no seran necesarias
ya que, como el consorcio no tendr fines de lucro, la nica manera de mejorar los
beneficios de las lneas areas, miembros del consorcio, ser atraer ms
pasajeros y otros usuarios, lo cual exigir la mejor calidad y abaratar costos del
servicio para sus clientes.
En esta propuesta el nico inters del consorcio es minimizar el costo de los
servicios prestados y maximizar la calidad de dichos servicios a un costo menor de
lo que lo hara la administracin estatal o un particular, pues la nica manera en la
cual el aeropuerto puede generar beneficios para las empresas miembros del
consorcio sera por medio de una rebaja en los costos netos de operacin, y tal
reduccin es la meta de esta propuesta.
6.2 POSICIN SINDICAL 168
Para SINTRAERONAUTICA, la preocupacin dentro del desarrollo del proceso de
privatizacin de la Aeronutica Civil, es la implementacin del modelo neoliberal,
que tiende a la disminucin del tamao del Estado. El sindicato se basa en el
concepto de que los bienes del Estado son de todos por lo tanto estos no pueden
ser puestos en manos de unos pocos.
El argumento jurdico de su postura se basa en lo expuesto en el articulo 48 de la
Ley 105 de 1993, que segn su interpretacin, plantean dos formas de entrega de
los aeropuertos: una abierta, bajo la forma de entrega en concesin de los
aeropuertos ms rentables del pas, la otra encubierta bajo la forma de contratos
de outsourcing, mediante los cuales han sido entregados, a empresas privadas,
una diversidad de actividades complementarias de su actividad principal.169
168
La posicin de SINTRAERONAUTICA se sustenta con un documento elaborado por sus
miembros, titulado Privatizacin del Sector Aeronutico, el cual fue utilizado para exponer sus
ideas en una audiencia pblica realizada en el Cagun en el ao 2000 as como una entrevista
con el seor Javier Tovar funcionario activo de dicha agremiacin.
169
Hasta hoy han sido entregados a la empresa privada los aeropuertos de Barranquilla,
Cartagena y Cali, todos estos a sociedades cuyo accionista principal es la empresa espaola
AENA, la administracin de las dos pistas de aterrizaje del aeropuerto El Dorado, mediante
contratos de concesin. Y bajo la modalidad de outsourcing han sido entregadas a empresas
privadas, actividades como la vigilancia, el aseo, el mantenimiento de los computadores, el servicio
de fotocopiado, el mantenimiento de los puentes de abordaje, el mantenimiento de las pistas, la
carnetizacin, etc. Por otra parte, actualmente se adelanta la bsqueda de empresas privadas a las
cuales entregar los proceso de facturacin, cobranza y administracin de los inmuebles de
propiedad de la Aerocivil.
Para este sindicato, los motivos mas usados por la Administracin para legitimar el
traslado de los bienes pblicos a la empresa privada son: la necesidad de sanear
las finanzas pblicas, el incremento de la eficiencia y eficacia del servicio y la
disminucin de los costos de operacin del Estado. En opinin del sindicato es
indudable que todos estos son objetivos importantes, necesarios y loables pero
tambin es innegable que no han sido alcanzados170.
En el documento presentado por SINTRAERONAUTICA, en la audiencia pblica
realizada en la zona de distensin, durante el proceso de paz en el ao 2000,
plante las siguientes conclusiones en relacin con los procesos de privatizacin
aeroportuaria:
La entrega en concesin de los aeropuertos a los empresarios privados no ha
significado una completa transferencia de los riesgos del negocio a los
concesionarios.
El resultado de las concesiones no es otro que la transferencia de gran parte
de las utilidades de estos bienes pblicos hacia los particulares, en detrimento
de los intereses estatales y populares.
170
SINTRAERONAUTICA afirma que la entrega de los sectores estratgicos a cambio de unos
dineros inmediatos no ha tenido la facultad de reducir el dficit fiscal. En el caso particular de la
actividad area, es claro que los procesos de privatizacin no han redundado en desarrollo del
sector ni del Estado ni, muchsimo menos, de la sociedad en su conjunto. Este resultado es lgico
desde el punto de vista de que se entrega a los particulares una parte de la industria aeronutica
que produce altsimos ingresos y no requiere mucha inversin, puesto que sta ya ha sido
realizada por el Estado, como en el caso de las instalaciones aeroportuarias, de las cuales
provienen, los ingresos derivados del cobro de las tasas aeroportuarias, y de las operaciones de
despegue y aterrizaje entre otros.
La inversin que se realiza para adecuar los activos que se van a entregar al
concesionario son muy altas.
Con la privatizacin de aeropuertos no se han producido incrementos de
eficiencia y eficacia para la actividad area.
La entrega de los aeropuertos no ha producido el efecto de disminuir el dficit
fiscal, objetivo que ha sido usado como coartada para transferir al sector
privado los activos pblicos,
La concesin de aeropuertos significa la transferencia del monopolio estatal al
privado sin democratizar en nada el negocio.
La entrega en concesin no ha repercutido en la consolidacin de un
capitalismo popular, acorde con la definicin de Estado social de Derecho.
De la misma manera realiz algunas propuestas con el fin de enmendar los
errores cometidos hasta ahora en el proceso de privatizacin de aeropuertos. A
saber:
Derogar el artculo 48 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, para que
quede as
Artculo 48. DESCENTRALIZACION AEROPORTUARIA
Para efectos de la descentralizacin aeroportuaria, la Unidad Administrativa Especial
de Aeronutica Civil, podr entregar los aeropuertos de su propiedad a entidades
departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que stas los
administren. Los contratos que se celebren con las entidades territoriales, sus
asociaciones o con las sociedades regionales podrn ser revocados unilateralmente,
cuando a criterio de la Aeronutica Civil exista mal manejo en el uso, mantenimiento y
operacin de los bienes e instalaciones entregados; o cuando exista deficiencia
administrativa en la prestacin de los servicios aeroportuarios.
La autoridad Aeronutica ejercer funciones de reglamentacin, control, supervisin y
sancin sobre quienes presten los servicios aeroportuarios y en casos de violacin a
sus normas o reglamentos conservar siempre la posibilidad de intervenirlos, pudiendo
asumir directamente la prestacin del servicio.
PARGRAFO 1: Dentro de un plazo de tres (3) aos la Unidad Administrativa
Especial de Aeronutica Civil realizar los estudios y diseos necesarios para
especializar el uso de los aeropuertos de acuerdo con su categora, y con base en ello,
podr limitar o suspender la operacin de aviacin general y de las escuelas de
aviacin en los aeropuertos de mayor trfico areo, con el fin de garantizar un servicio
eficiente y seguro a los usuarios del transporte areo.
Ser funcin prioritaria de la Aeronutica Civil, el mejoramiento de la infraestructura
aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegacin requeridas para los
aeropuertos a donde se desplace la aviacin general y las escuelas de aviacin.
PARGRAFO 2: La Aeronutica Civil con el fin de especializar los aeropuertos del
Pas podr regular el uso del equipo que debe operar en cada uno de ellos, as como
autorizar, limitar o suspender las rutas areas.
PARGRAFO 3: La Unidad Administrativa de Aeronutica Civil, conservar el
control del trfico areo y la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las

ayudas areas. As mismo ejercer una adecuada supervisin sobre la seguridad
171
area y el control tcnico.
Prohibir la participacin de miembros de las fuerzas armadas en la UAEAC. Al
respecto, el sindicato propone que se incorpore en la Constitucin Poltica un
artculo que consagre la prohibicin total de la participacin de miembros de las
Fuerzas Armadas en las entidades pblicas de carcter civil.
Creacin de un Comit de Estudio Tripartita para examinar las concesiones ya
realizadas. Se crear un comit, conformado por representantes del Gobierno
171
El texto original del articulo 48 de la Ley 105 de 1993 es el siguiente, las partes resaltadas
corresponden a la propuestas sindical.
Descentralizacin Aeroportuaria. Para efectos de la descentralizacin aeroportuaria, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil, podr entregar a cualquier ttulo los aeropuertos de su
propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que
stas los administren en forma directa o indirecta. De igual forma podr celebrar contratos de
administracin, concesin o similares sobre los aeropuertos de propiedad del Fondo Aeronutico
Nacional, con entidades especializadas o con asociaciones regionales, en las cuales la
participacin estatal no podr ser superior al cincuenta por ciento (50%). Los contratos que se
celebren con las entidades territoriales, sus asociaciones o con las sociedades regionales podrn
ser revocados unilateralmente, sin lugar a indemnizacin, cuando a criterio de la Aeronutica Civil
exista mal manejo en el uso, mantenimiento y operacin de los bienes e instalaciones entregados;
o cuando exista deficiencia administrativa en la prestacin de los servicios aeroportuarios.
La autoridad Aeronutica ejercer funciones de reglamentacin, control, supervisin y sancin
sobre quienes presten los servicios aeroportuarios y en casos de violacin a sus normas o
reglamentos conservar siempre la posibilidad de intervenirlos, pudiendo asumir directamente la
prestacin del servicio.
PARGRAFO 1. Dentro de un plazo de tres (3) aos la Unidad Administrativa Especial de
Aeronutica Civil realizar los estudios y diseos necesarios para especializar el uso de los
aeropuertos de acuerdo con su categora, y con base en ello, podr limitar o suspender la
operacin de aviacin general y de las escuelas de aviacin en los aeropuertos de mayor trfico
areo, con el fin de garantizar un servicio eficiente y seguro a los usuarios del transporte areo.
Ser funcin prioritaria de la Aeronutica Civil, el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria y
el establecimiento de ayudas de aeronavegacin requeridas para los aeropuertos a donde se
desplace la aviacin general y las escuelas de aviacin.
PARGRAFO 2. La Aeronutica Civil con el fin de especializar los aeropuertos del pas podr
regular el uso del equipo que debe operar en cada uno de ellos, as como autorizar, limitar o
suspender las rutas areas.
PARGRAFO 3. La Unidad Administrativa de Aeronutica Civil, conservar el control del trfico
areo y la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las ayudas areas. As mismo
ejercer una adecuada supervisin sobre la seguridad area y el control tcnico.
Nacional, las fuerzas insurgentes y los representantes de los trabajadores, con
el objetivo de elaborar un estudio serio del impacto que, en todos los aspectos
tales como evolucin de la relacin precio/calidad del servicio, democratizacin
de la propiedad, impacto fiscal para el Estado, etc, han producido las
concesiones de aeropuertos que se han llevado acabo, para que con base en
dicho estudio el Gobierno Nacional proceda a introducir los correctivos a que
hubiere lugar.
7. CONCLUSIONES.
Los aeropuertos, como elemento indispensable de la actividad area, tienen una
gran importancia para la economa de un pas. Su funcionamiento muestra la real
dimensin de progreso, ya que estos representan el lugar en donde los pasajeros
arriban, parten o hacen trnsito para el desarrollo de sus actividades, y en ellos
tambin, se realizan operaciones para la importacin y la exportacin de ciertos
productos. stas son las principales razones por las cuales las polticas
aeroportuarias deben, especialmente, preocuparse por el mejoramiento de la
infraestructura de estos, generando condiciones de calidad y eficiencia para una
mejor prestacin del servicio.
De acuerdo con el desarrollo progresivo de la aviacin mundial, los Estados han
tenido que desarrollar nuevos modelos para lograr una adecuada infraestructura
acorde con los requerimientos que demanda la actividad area. De esta manera,
el modelo de entrega de aeropuertos a particulares se ha desplegado de manera
importante en muchos pases del mundo; bien sea por medio del modelo de
corporatizacin o por medio del contrato de concesin. Por medio de la
corporatizacin se transfiere gradualmente la propiedad a los particulares, a
travs de la venta de acciones de las empresas que el Estado crea para tal fin, y
as lograr, al final del proceso, una participacin privada mayoritaria en la
infraestructura aeroportuaria. Diferente de lo que ocurre con el contrato de
concesin para la administracin, operacin y mantenimiento de la infraestructura
aeronutica, donde no se trasfiere la propiedad sino que se entrega el uso y el

disfrute, que se desprenden del derecho de dominio, conservndose la direccin y
control en cabeza del Estado.
La experiencia en los ltimos 15 aos ha llevado a los Estados a la conclusin,
que para garantizar la calidad, eficacia del servicio y el mejoramiento de la
infraestructura aeroportuaria es necesario que la Administracin se desprenda de
la responsabilidad y del costo econmico que estos demandan y se entreguen
dichas competencias a particulares. Las razones por las cuales los Estados han
tomado la decisin de involucrar a los particulares en asuntos que en principio son
de su competencia estn dadas por que las entidades del Estado no cuentan con
una verdadera independencia de gestin ni con la flexibilidad necesaria para la
toma de decisiones, a la vez que no se cuentan con suficientes recursos para
invertir de manera adecuada en este sector, lo que se convierte en un
inconveniente para la actividad area, que necesita agilidad en la toma decisiones
y recursos para su adecuado desarrollo. Por esto, en Colombia las polticas de
la Administracin tienden al modelo de concesin, ya que este permite al Estado la
consecucin de nuevas inversiones mediante la participacin del sector privado,
obteniendo recursos para invertir en otros sectores o para cubrir otros gastos, a la
vez que transfiere las responsabilidades de explotacin al sector privado,
manteniendo a su cargo la responsabilidad y control de la actividad area.
Analizando las concesiones de aeropuertos en Colombia, hemos observado que
stas presentan puntos que permiten la bsqueda de beneficios tanto para el
Estado como para el concesionario y los usuarios. No obstante, los resultados de

las concesiones realizadas en el pas, por inexperiencia o falta de planeacin, no
han arrojado los resultados esperados por lo que se deben introducir una serie de
modificaciones para que este contrato genere realmente la satisfaccin de
necesidades para todos los sectores de la economa, ya que todos estos agentes
econmicos se deben el uno al otro.
En el desarrollo del proyecto para entregar en concesin los aeropuertos, el
Gobierno colombiano prefiri darle un manejo reservado al proceso licitatorio,
restringiendo la opinin de las aerolneas y de los dems agentes de la
industria area, argumentando confidencialidad en la licitacin. De esta
manera, impidi el dialogo abierto, cerrando las posibilidades de lograr un
consenso que llenara las expectativas y atendiera las necesidades de todos.
La Administracin puede celebrar diferentes contratos de prestacin de
servicios para que los contratistas desarrollen las gestiones necesarias para la
operacin, mantenimiento y administracin que se deben llevar a cabo en
cualquier aerdromo. Sin embargo, la estructura de la concesin permite que
mediante un solo contrato se agrupen todas las actividades de administracin,
operacin, mantenimiento y modernizacin de la infraestructura aeronutica,
evitando una serie de procesos licitatorios que implicaran mayores e
innecesarios sobrecostos por el cumplimiento de los requisitos de la
contratacin estatal, dando lugar a un entorpecimiento de la funcin pblica y
una violacin a los principios que la gobiernan.

La concesin, adems, permite la modernizacin tcnica y operativa de los
aerdromos, as se puede apreciar en la construccin de la segunda pista del
aeropuerto El Dorado, ya que los beneficios econmicos, operativos y tcnicos
que ha recibido el Estado son notorios; ste contina siendo el principal
terminal areo del pas ya que por medio de esta construccin se aument su
capacidad operativa, se generaron mayores beneficios para todos los sectores:
aumentaron los ingresos tanto para el concesionario, como para el Estado; se
gener un mayor beneficio para los consumidores carga y pasajeros
quienes anteriormente deban someterse a largas esperas por la demora en el
trnsito de aeronaves, todo lo cual no se hubieran logrado sin la inversin
privada. Sin embargo, la concesin debe celebrarse sobre asuntos
verdaderamente necesarios para no dar lugar a eventos como los ocurridos en
el aeropuerto Ernesto Cortizzos de la ciudad de Barranquilla donde, como
nosotros creemos, se entreg al particular una infraestructura que no necesita
la realizacin de grandes obras para el desarrollo del mismo, ya que las
instalaciones actuales son suficientes para satisfacer las demandas operativas,
comerciales, tcnicas y administrativas de los prximos 15 aos de tal manera
que no se reportarn reales beneficios para los usuarios. Esto conlleva a que
el papel del concesionario sea de simple administracin, actividad que bien
podra llevarse a cabo, de manera completa, por la UAEAC.
Por otra parte, es claro que, por medio de la concesin, el particular asume
aspectos importantes de la prestacin del servicio pblico del transporte areo,
remplazando, en parte, al Estado en su funcin frente al mismo y quedando

sometidos a un rgimen especial, con miras a proteger el inters comn. De
esta manera, el Estado mantiene el poder de regulacin, direccin y control de
la actividad, con el fin de preservar el cabal cumplimiento de los principios de
regularidad, continuidad, igualdad y obligatoriedad de los servicios pblicos, en
garanta y defensa del inters de los usuarios. No obstante, este control, al que
est sujeto el contrato de concesin, encontramos que stos no se estn
desarrollado conforme a lo establecido en sus clusulas, dando lugar a
incumplimientos que se pasan por alto. Este es el caso del Plan Maestro y de
las inversiones obligatorias que debe realizar el concesionario.
La falta de planeacin ha sido uno de los principales problemas en el proceso
de participacin privada en la concesin de los aeropuertos de Barranquilla y
Cartagena; en estos contratos se estipul que se deba realizar en la primera
etapa de ejecucin del contrato, sin embargo, ste fue realizado mucho tiempo
despus, lo que nosotros consideramos como un incumplimiento grave y no se
gener ningn tipo de sancin para el concesionario.
Adems, en el contrato de concesin, entre otras, se establece la obligacin de
realizar unas inversiones forzosas que dan lugar a la modernizacin y
ampliacin de los aeropuertos, fin importantsimo de la concesin; sin embargo,
si estas obligaciones no se establecen de manera clara y precisa se genera
incertidumbre en cuanto a la ejecucin del contrato, y esto conlleva a que no se
pueda determinar con certeza el cumplimiento o incumplimiento de aquellas y a

que el concesionario pueda liberarse fcilmente de las prestaciones a su cargo,
sin que esto le signifique un incumplimiento mayor que de lugar a una sancin.
Desde el punto de vista econmico, las prestaciones son el punto donde se
miden los intereses del concesionario, del concedente y de los usuarios. Para
el concesionario constituye el inters en el negocio que se refleja en el margen
de utilidad; para el concedente, la cuanta de la contraprestacin es importante
ya que por medio de sta subsidiar aeropuertos no productivos; y para los
usuarios ya que segn el acuerdo que se realice entre el concesionario y el
concedente, se vern afectados o beneficiados en cuanto a los costos de
operacin aerolneas, y a las tarifas del servicio pasajeros y carga .
Encontramos que con la concesin de aeropuertos se ha generado un
importante aumento en los costos para las lneas areas sin que se haya visto
un verdadero progreso en el mantenimiento y mejoras de los aeropuertos;
adems, los costos que se traspasan a las aerolneas no pueden, a su vez,
traspasarse totalmente a sus clientes debido a que entre aquellas si hay una
real competencia. Principalmente por estas razones, el manejo que hasta la
actualidad se le ha dado al tema de las tasas y las tarifas ha generado
descontento, sobretodo para las aerolneas.
Se ha presentado que la infraestructura aeronutica se cede a sociedades
constituidas mayoritariamente por firmas extranjeras por la falta de capital
nacional en el sector empresarial colombiano para asumir el negocio de las

concesiones aeroportuarias, generando inconformismo en diferentes sectores
de sta industria, porque al final esta entrega se traduce en fugas de capital,
las cuales afectan la redistribucin del ingreso. Nuestros aeropuertos estn
siendo entregados en concesin a la firma espaola Aeropuertos Espaoles y
Navegacin Area AENA INTERNACIONAL , quien hace parte de la
Sociedad Aeroportuaria de la Costa SACSA S.A., Aeropuertos del Caribe ACSA
S.A. y AEROCALI S.A., sociedades concesionarias de los aeropuertos de
Barranquilla, Cartagena y Cali, respectivamente.
Se est traspasando el manejo de los aeropuertos a una sola firma bajo el
argumento principal de la eficiencia, lo cual consideramos no se ha
desarrollado porque se ha generado un aumento en los costos para los
usuarios frente al mismo servicio. Es as como la entrega en concesin de la
infraestructura aeronutica colombiana, que se ha desarrollado con AENA
INTERNACIONAL, por ser una compaa de trascendente experiencia en la
actividad area, no refleja la expectativa que se tena respecto al mejoramiento
del servicio; los aumentos de las tarifas aumentan los costos para las
aerolneas quienes se ven obligadas a aumentar los precios a los pasajeros sin
que stos reciban una mejor atencin en counters, salas de espera,
cumplimiento de horario, refrigerios, etc.
En cuanto a la posicin sindical frente al tema de la concesin de aeropuertos,
consideramos que no se debe cerrar la posibilidad de la concesin como forma de
entrega de aeropuertos, ya que la liberacin econmica, es un proceso que tanto

en Colombia como en el resto del mundo esta en desarrollo y dar marcha atrs
significara ir en contrava de las tendencias actuales y un atraso para el pas,
debido que sta es una de las formas para dotar de una adecuada infraestructura
aeronutica sin que genere grandes inversiones para el Estado. Por esto, la
propuesta de la Asociacin internacional de Transporte Areo Latinoamericano
IATA , en cuanto a la constitucin asociaciones sin animo de lucro conformadas
por las aerolneas, para que ellas se encarguen de la administracin, operacin,
mantenimiento y modernizacin de los aeropuertos, consideramos que es una
opcin adecuada ya que no se opone a la concesin y, adems, plantea
alternativas para mejorar el proceso y de esta manera lograr beneficios para todos
los sectores involucrados en la actividad area.
Por su parte, la UAEAC elabor varios estudios que analizaron los resultados
obtenidos por los contratos de concesin de los aeropuertos de Cartagena y
Barranquilla, conocidos como los contratos de primera generacin, para as
mejorar los aspectos crticos y lograr que el contrato de concesin del aeropuerto
de Cali contara con mejores condiciones que los anteriores. Sin embargo, de la
comparacin y anlisis de los resultados de los contratos de Cartagena,
Barranquilla y Cali, encontramos puntos que no se resarcieron y continan
generando problemas de carcter contractual.

Los contratos de segunda generacin, a diferencia de los de primera en donde
AENA S.A. esta autorizada para operar directamente, incluyen la obligacin en
cabeza del concesionario de celebrar un contrato de operacin.
Sin embargo, en el aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn se presenta una
ambigedad; segn la UAEAC en este aeropuerto existe un contrato de
operacin celebrado con AENA S.A., quien es a la vez accionista del
concesionario; y conforme a la informacin suministrada por AEROCALI S.A.,
la operacin se realiza por medio de contratistas, para los servicios de aseo se
contrata a Fuller, construcciones a Conciviles y algunos servicios de
administracin a The Carrier. En definitiva, las condiciones de operacin y
mantenimiento no son claras y esto perjudica tanto al Estado, como a los
usuarios, porque ste contrato es de notable relevancia para la ejecucin del
contrato de concesin.
A pesar que en el contrato del aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn, concesin de
segunda generacin, se establece que el control sobre la seguridad
aeroportuaria debe ser ejercida por la UAEAC, con la colaboracin del
concesionario y lo que tenga que ver con prevencin y represin de delitos y
actos que atentan contra el orden pblico esta a cargo de la Polica Nacional,
se han presentado problemas en cuanto a la distribucin de responsabilidades
en el tema; as lo demuestran los hechos ocurridos en las instalaciones del
aeropuerto de Cal, en diciembre del ao 2000, en donde se realizo una fiesta
no autorizada, en uno de sus hangares, generando flagrantes violaciones a la

seguridad de las instalaciones; debido a que se presentaron disparos con arma
de fuego que afectaron algunas aeronaves, invasiones a la pista con
automotores privados que pusieron en peligro la vida de muchas personas, sin
que la UAEAC, ni la Polica hayan tomado las medidas necesarias para
evitarlo. Lo que queremos recalcar, en este punto, es que la divisin de
responsabilidades delimitadas en el contrato no es suficiente para garantizar la
seguridad aeroportuaria, porque en incidentes como estos se demuestra que
las partes se limitan a inculparse mutuamente, dejando de lado la cooperacin
que debera guiarlos; pues AEROCALI S.A. respondi por los daos
ocasionados, aunque la seguridad principalmente est a cargo no solo de la
UAEAC, sino de la Polica Nacional.
Dentro del contrato de concesin del aeropuerto de Cali existe una clusula
que seala que en el evento en que haya lugar al pago de daos y perjuicios
por parte de la UAEAC al concesionario, aquel solamente esta obligado al pago
del dao emergente sin tener en cuenta el lucro cesante, lo que genera un
desequilibrio injustificado en la relacin contractual entre la Administracin y el
concesionario.
Se ha observado que en el modelo actual de concesin, el particular invierte
muy poco, dado el objeto del contrato se desarrolla sobre una infraestructura ya
existente. El particular se limita a administrar de manera muy general las
instalaciones de los aeropuertos, olvidndose as de las inversiones de capital
que debe hacer para la modernizacin de dicha infraestructura. El

concesionario, generalmente afirma que el porcentaje asignado para las
inversiones obligatorias es destinado al mantenimiento y que no hay cabida
para inversiones de construccin y modernizacin.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, es viable concluir que es
necesaria la implementacin de una nueva generacin de contratos en la cual se
consideren los errores cometidos en las pasadas generaciones y la posicin de los
sectores involucrados en la industria aeronutica, para as dar un adecuado
desarrollo a las polticas de la actividad area y lograr de la mejor manera los
beneficios que puedan generarse del contrato de concesin.
Consideramos que la administracin debe dar la oportunidad de participar a los
diferentes sectores de la industria en el proceso de concesin, pues las
consecuencias que se generen de ste los afectaran de manera directa, ya
que del acuerdo de concesin se desprenden las condiciones econmicas y
jurdicas para los usuarios aerolneas y pasajeros . Por esto, se debe dar
lugar a la concertacin para lograr un beneficio conjunto.
Creemos que la administracin de la infraestructura aeroportuaria por medio de
la concesin puede ser desarrollada igual o de mejor manera por entes
nacionales, gracias a que el negocio se monta sobre infraestructuras slidas en
donde el concesionario desarrolla su actividad sin necesidad de realizar
grandes inversiones y asumiendo un riesgo mnimo.

Es necesario que previo a la apertura de las licitaciones se elabore el Plan
Maestro, que contenga los lineamientos para el desarrollo de las facilidades y
servicios del aeropuerto en el corto, mediano y largo plazo, de tal manera que
se determinen con certeza las obras que demanda el aeropuerto, as como el
valor de las mismas; para que a travs de stas y previa la estructuracin
financiera de la concesin, se incorpore capital privado en el futuro desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria y se eviten conflictos con el concesionario
sobre las obras a ejecutar.
De esta manera, es necesario establecer con precisin las obligaciones a cargo
del concesionario y la responsabilidad que debe asumir por su incumplimiento;
incorporarlas en un programa de ejecucin, en donde se establezcan
claramente los plazos para su cumplimiento y se tracen unos lineamientos para
establecer el aeropuerto que se quiere, las obras a ejecutar, el costo a pagar,
quien va a pagar y de que manera.
En el caso en que el particular se limite a administrar de manera muy general
las instalaciones de los aeropuertos y omita las inversiones de capital que debe
hacer para la modernizacin de dicha infraestructura, podra proponerse que
una vez el concesionario recupere su inversin inicial se aumente el porcentaje
de las inversiones forzosas con el fin de que se garantice el cumplimiento del
Plan Maestro elaborado, con anterioridad, para cada aeropuerto.

Consideramos que la indemnizacin por los daos y perjuicios causados por
accin u omisin de la UAEAC al concesionario debe ser integral porque tanto
el dao emergente como el lucro cesante son importantes para resarcir
completamente los perjuicios que el concesionario pueda sufrir por acciones u
omisiones imputables a la UAEAC.
Dado que los la infraestructura aeroportuaria se encuentra dentro de un
mercado monoplico y no dentro de un mercado de libre competencia, ya que
el concesionario se convierte en el agente econmico que determina los
precios por la escasez de oferentes dentro del mercado; tanto la fijacin de
tasas a pagar por su uso, como su reajuste deben ser controlados para que no
se generen mayores costos en perjuicio de todos los usuarios: las aerolneas,
pasajeros, exportadores e importadores.
Se debe lograr un equilibrio econmico en donde la tarifa permita ofrecer un
margen de utilidad razonable para el concesionario, un beneficio para la
Administracin y se evite afectar a los usuarios, a las aerolneas directamente
por el elevado costo de operacin y a los pasajeros, de manera indirecta, por
el aumento en las tarifas, debido a que son stos quienes soportan el alza en
los precios que se presentan en el modelo actual de concesin
Un punto importante a considerar, frente a los costos de mantenimiento,
administracin, construccin de los aeropuertos y que significara un importante

avance para la modernizacin de ellos es la posibilidad de convertir los
aeropuertos en zonas francas.
Una zona franca es un rea del territorio nacional limitada, en la que se puede
introducir mercancas de origen extranjero, a un precio menor, ya que los
bienes introducidos a esta, no son considerados como importaciones y por lo
tanto no pagan impuestos de nacionalizacin. Esto llevara a una rebaja
importante en aranceles relacionados con maquinaria y equipos indispensables
en las operaciones de asistencia en tierra, construccin y otros. Lo que
significara una disminucin en los costos en la adquisicin de nuevas
tecnologas para el concedente y consecuentemente una rebaja en los costos
para el concesionario y una disminucin a las tarifas que los pasajeros pagan.
Anexo 1
ORGANIGRAMA DE LA UAEAC
ANEXO 2
INFORMACIN SOBRE CONCESIN DE AEROPUERTOS
AEROPUERTO RAFAEL NEZ DE CARTAGENA DE INDIAS, D.T.H. y C.
No DE CONTRATO 0186-1996 Agosto 9 de 1996.

NOMBRE DEL CONCESIONARIO Sociedad Aeroportuaria de la Costa SACSA S.A.
UBICACIN Cartagena de Indias D.T.H. y C.
Administracin y explotacin econmica de la

infraestructura aeroportuaria incluyendo el manejo y el
OBJETO mantenimiento directo del terminal, pista, rampa,
instalaciones aeroportuarias, ayudas visuales de
VARIABLE DE ADJUDICACIN Mejor puntaje en evaluacin comercial y tcnica; mayor

contraprestacin.
RESULTADO DE ADJUDICACIN Pago de la contraprestacin de US$ 24.15 millones en

cuotas trimestrales variables durante los 15 aos de
concesin.
OFERTAS VALIDAS REGISTRADAS Una.
Servicios bsicos: regulados por la UAEAC

Servicios complementarios
RGIMEN TARIFARIO Servicios directos ocasionales: autorregulados
Arrendamientos, concesiones de espacios fsicos
autorregulados.
INICIO DE OPERACIONES Septiembre 26 de 1996.
CARGA TRANSFERIDA Totalidad de carga.
PASAJEROS TRANSFERIDOS Totalidad de pasajeros.
NIVEL DE COMPETENCIA Administracin y explotacin de la infraestructura

Aeroportuaria.
PLAZO DE CONCESIN 15 aos.

EXTENSIONES DEL PLAZO SI. El concesionario puede solicitarlo 18 meses antes de
la terminacin de la concesin.
PAGOS Y/O SUBSIDIOS No, a menos que la UAEAC decida modificar la

(MM US$) estructura tarifaria de la concesin.
Ingresos:
Servicios bsicos: derechos de aerdromo y tasa
aeroportuarias
ESTRUCTURA TARIFARIA Servicios complementarios
Servicios directos ocasionales
Arrendamientos, concesiones etc. del espacio fsico.
MONTO INVERSIN (MM US$) Obligatorias: US$ 3 millones de 1996 (30% de la

contraprestacin)
ANEXO 3
AEROPUERTO ERNESTO CORTISSOZ DE SOLEDAD BARRANQUILLA
No DE CONTRATO 001-CON-97 de enero 10 de 1997.
NOMBRE DEL CONCESIONARIO Aeropuertos del Caribe S.A. ACSA S.A.

UBICACIN Barranquilla.
Administracin y explotacin econmica de la

infraestructura aeroportuaria incluyendo el manejo y el
OBJETO mantenimiento directo del terminal, pista, rampa,
instalaciones aeroportuarias, ayudas visuales de
VARIABLE DE ADJUDICACIN Mejor puntaje en evaluacin comercial y tcnica; mayor

contraprestacin.
RESULTADO DE ADJUDICACIN Pago de la contraprestacin de US$ 9.6 millones en

cuotas trimestrales variables durante los 15 aos de
concesin.
OFERTAS VALIDAS Una.
Servicios bsicos: regulados por la UAEAC

RGIMEN TARIFARIO Servicios directos ocasionales autorregulados.
Arrendamientos, concesiones de espacios fsicos
autorregulados.
INICIO DE OPERACIONES Febrero 27 1997.
DOCUMENTO Y FECHA DE Res 0602 del 2 de octubre de 1996.

ADJUDICACIN
CARGA TRANSFERIDA Totalidad de carga.
PASAJEROS TRANSFERIDOS Totalidad de pasajeros.
NIVEL DE COMPETENCIA Administracin y explotacin de la infraestructura

aeroportuaria.
EXTENCIONES DEL PLAZO Si. El concesionario puede solicitarlo 18 meses antes de

la terminacin de la concesin.
PAGOS Y/O SUBSIDIOS (MM US$) No hay, a menos que la UAEAC decida modificar la
estructura tarifaria de la concesin.
Ingresos:
Servicios bsicos: derechos de aerdromo y tasa
ESTRUCTURA TARIFARIA aeroportuarias
Servicios directos ocasionales
Arrendamientos, concesiones del espacio fsico.
MONTO INVERSIN (MM US$) Obligatorias: US$ 3 millones de 1996 (30% de la

contraprestacin)
ANEXO 4
SEGUNDA PISTA AEROPUERTO EL DORADO DE BOGOTA D.C.
No DE CONTRATO 0110-OP del 18 de junio de 1995
NOMBRE DEL CONCESIONARIO Compaa para el Desarrollo del Aeropuerto el Dorado

CODAD S.A.
UBICACIN Bogot D.C.

Construccin de la segunda pista y obras
complementarias, incluyendo el mantenimiento de la
OBJETO segunda pista y de las obras complementarias de la
pista existente.
VARIABLE DE ADJUDICACIN Mejor puntaje en capacidad tcnica, financiera y valor

de tarifas propuestas.
OFERTAS VALIDAS REGISTRADAS Seis
RGIMEN TARIFARIO Derechos de pista: regulados por la UAEAC
INICIO DE OPERACIONES Septiembre 1 de 1995
ADJUDICACIN Res 02926 del 15 de mayo de 1995
Construccin segunda pista y mantenimiento de las

NIVEL DE COMPETENCIA dos.
En estricto sentido no se transfiri carga, sino un
determinado nmero de operaciones. De todas
CARGA TRANSFERIDA maneras, la tarifa por avin depende del peso del
mismo.
PASAJEROS TRANSFERIDOS Similar al punto anterior, la transferencia no est dada

por el nmero de pasajeros, sino de operaciones.
EXTENCIONES DEL PLAZO No tiene.
No hay, a menos que la UAEAC decida modificar la

PAGOS Y/O SUBSIDIOS (MM US$) estructura tarifaria de la concesin.
Ingresos provenientes de los derechos de aerdromo

ESTRUCTURA TARIFARIA de las aeronaves que utilizan las pistas.
MONTO INVERSIN (MM US$) US$ 3 millones.
Anexo 5
LISTA GENERAL DE AEROPUERTOS DE COLOMBIA
REGIONAL BOGOTA
Aeropuerto El Dorado Santaf de Bogot D.C.

Aeropuerto Guaymaral Guaymaral (Cundinamarca)
Aeropuerto Chaparral Chaparral (Tolima)
Aeropuerto Gustavo Artunduaga Florencia (Caquet)
Aeropuerto La Jagua Garzn (Huila)
Aeropuerto Santiago Vila Girardot (Cundinamarca)
Aeropuerto Perales Ibagu (Tolima)
Aeropuerto Vsquez Cobo Leticia (Amazonas)
Aeropuerto Benito Salas Neiva (Huila)
Aeropuerto Paipa Paipa (Boyac)
Aeropuerto Pitalito Pitalito (Huila)
Aeropuerto San Vicente del Cagun San V. del Caguan (Caquet)
Aeropuerto Mariquita Mariquita (Tolima)
Aeropuerto Tres de Mayo Puerto Ass (Putumayo)
Aeropuerto Villagarzn Villagarzn (Putumayo)
Aeropuerto Araracuara Araracuara (Caquet)
REGIONAL ANTIOQUIA
Aeropuerto Jos Mara Crdova Rionegro / Medelln (Antioquia)

Aeropuerto Amalfi Amalfi (Antioquia)
Aeropuerto Mandinga Condoto (Choco)
Aeropuerto Los Garzones Montera (Crdova)
Aeropuerto Reyes Murillo Nuqu (Choc)
Aeropuerto Ot Remedios (Antioquia)
Aeropuerto El Carao Quibd (Choco)
Aeropuerto Gonzalo Meja Turbo (Antioquia)
Aeropuerto Carepa Carepa (Antioquia)
Aeropuerto Jos Celestino Mutis Baha Solano (Choco)
Aeropuerto Olaya Herrera Medelln (Antioquia)
Aeropuerto La Nubia Manizales (Caldas)
Aeropuerto Cimitarra Cimitarra (Santander)
Aeropuerto Puerto Berrio Puerto Berrio (Antioquia)
Aeropuerto San Marcos San Marcos (Sucre)
Aeropuerto Urrao Urrao (Antioquia)
REGIONAL ATLANTICO
Aeropuerto Ernesto Cortissoz Barranquilla (Atlntico)

Aeropuerto Carmen de Bolvar Carmen de Bolvar (Bolvar)
Aeropuerto Hacaritama Aguachica (Cesar)
Aeropuerto Rafael Nez Cartagena (Bolvar)
Aeropuerto Las Brujas Corozal (Sucre)
Aeropuerto El Banco El Banco (Magdalena)
Aeropuerto Fundacin Fundacin (Magdalena)
Aeropuerto Baracoa Magangu (Bolvar)
Aeropuerto Mompx Mompx (Bolvar)
Aeropuerto Las Flores Plato (Magdalena)
Aeropuerto Almirante Padilla Riohacha (Guajira)
Aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla San Andrs (San Andrs Islas)
Aeropuerto El Embrujo Providencia (San Andrs Islas)
Aeropuerto Simn Bolvar Santa Marta (Magdalena)
Aeropuerto Tol Tol (Sucre )
Aeropuerto Alfonso Lpez Valledupar (Cesar)
REGIONAL VALLE DEL CAUCA
Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragn Cali / Palmira (Valle)

Aeropuerto El Edn Armenia (Quindio)
Aeropuerto Buenaventura Buenaventura (Valle)
Aeropuerto Guapi Guapi (Cauca)
Aeropuerto Antonio Nario Pasto (Nario)
Aeropuerto Guillermo Len Valencia Popayn (Cauca)
Aeropuerto La Florida Tumaco (Nario)
Aeropuerto Santa Ana Cartago (Valle)
Aeropuerto Matecaa Pereira (Risaralda)
Aeropuerto Farfn Tulu (Valle)
Aeropuerto San Luis Ipiales Ipiales (Nario)
Aeropuerto Tumaco Tumaco (Nario)
REGIONAL NORTE DE SANTANDER
Aeropuerto Camilo Daza Ccuta (Norte Santander)

Aeropuerto Yariguiez Barrancabermeja (Santander)
Aeropuerto Aguas Claras Ocaa (Norte de Santander)
Aeropuerto Santiago Prez Arauca (Arauca)
Aeropuerto El troncal Arauquita (Arauca)
Aeropuerto Palonegro Bucaramanga (Santander)
Aeropuerto Cravo Norte Cravo Norte (Arauca)
Aeropuerto Tame Tame (Arauca)
REGIONAL META
Aeropuerto Vanguardia Villavicencio (Meta)

Aeropuerto San Martn San Martn (Meta)
Aeropuerto Nstor Villarreal Mit (Vaups)
Aeropuerto Puerto Carreo Puerto Carreo (Vichada)
Aeropuerto Puerto Inrida Puerto Inrida (Guaina)
Aeropuerto Paz de Ariporo Paz de Ariporo (Casanare)
Aeropuerto Tabln de Tmara Tmara (Casanare)
Aeropuerto Trinidad Trinidad (Casanare)
Aeropuerto Yopal Yopal (Casanare)
Aeropuerto Hato Corozal Hato Corozal (Casanare)
9. BIBLIOGRAFA
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Concesion Aeropuertos

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RESUMEN

Contrato de Concesin de Aeropuertos en Colombia

El transporte areo en Colombia es considerado como servicio pblico as lo

Una funcin relevante del Estado es la prestacin de los servicios pblicos, as

En Colombia el contrato de concesin se ha utilizado en los aeropuertos de

Del anlisis del contrato se ve la obligacin en la realizacin de un plan maestro, la

El proceso de concesin de aeropuertos aunque ha sido cuidadosamente

El futuro prximo ante el cambio de los sistemas de navegacin, campo en el que

MARIA ISABEL BOTERO CUARTAS

RODRIGO FERNNDEZ AVILA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS

MARIA ISABEL BOTERO CUARTAS

RODRIGO FERNNDEZ AVILA

Trabajo de grado presentado como requisito

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS

1. LA ACTIVIDAD AREA EN COLOMBIA........................................................1

2. LA ACTIVIDAD AREA COMO SERVICIO PBLICO.......................................4

2.1. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONUTICA CIVIL

2.2 MINISTERIO DE TRANSPORTE......................................................12

3.1. DEFINICIN DE INFRAESTRUCTURA............................................15

3.2.3.1. clasificacin segn el servicio que presten...............19

4.1.1. Definicin Legal......................................................................31

4.1.2. Definicin jurisprudencial........................................................32

4.1.3. Definicin doctrinal................................................................. 33

4.2. NATURALEZA JURDICA.................................................................36

4.2.1. La concesin como contrato de derecho privado ..................36

4.2.2. La concesin como acto jurdico unilateral de la

4.2.3 La Concesin como acto mixto...............................................38

4.2.4. La concesin como gestin y la concesin como modalidad de

4.2.5. La concesin como contrato administrativo............................40

4.3. OBJETO DEL CONTRATO...............................................................42

4.5. CARACTERSTICAS DEL CONTRATO........................................... 44

4.6. ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO............................... 45

4.7. PRERROGATIVAS ESTATALES..................................................... 47

5. EL CONTRATO DE CONCESIN DE AEROPUERTOS.............................51

5.1. ANTECEDENTES MUNDIALES DE LA CONCESIN DE

5.1.1. En pases en vas de desarrollo............................................ 52

5.1.2. Europa ...................................................................................53

5.1.5. Estados Unidos ......................................................................54

5.2. ANTECEDENTES E IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACIN DE

5.2.1. Primera generacin de concesiones..................................... 59

5.2.2. Segunda generacin de concesiones....................................64

5.4.1. Partes del contrato de concesin del aeropuerto Alfonso Bonilla

5.4.2. Formacin del contrato...........................................................72

5.3.4 Obligaciones derivadas del objeto del contrato.......................74

5.3.4.1. obligaciones relacionadas con la administracin,

5.3.5 Duracin del contrato............................................................ 98

5.3.6.1. mutuo acuerdo ..................................................99

5.3.7 Liquidacin del contrato .......................................................106

6. POSICIN DE DIFERENTES GRUPOS ECONMICOS.........................110

6.1 POSICIN AEROLNEAS...............................................................110

6.2 POSICIN SINDICAL .....................................................................115

ANEXO 1. ORGANIGRAMA DE LA UAEAC.....................................................137

ANEXO 2. INFORMACIN SOBRE CONCESIN DE AEROPUERTOS

ANEXO 4. INFORMACIN SOBRE CONCESIN DE AEROPUERTOS

SEGUNDA PISTA AEROPUERTO EL DORADO DE BOGOTA D.C.

ANEXO 5. LISTA GENERAL DE AEROPUERTOS DE COLOMBIA................144

ANEXO 6. LEGISLACIN AERONUTICA DISQUETE

1. LA ACTIVIDAD AREA EN COLOMBIA.

Para el desarrollo de la actividad area es necesario contar con tres elementos

indispensables: el espacio areo, las aeronaves y la infraestructura aeronutica.