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DESCENTRALIZACIN

(Separata del libro temas Poltico-administrativos sobre: Centralizacin, Delegacin,


Desconcentracin , Descentralizacin, Participacin Popular y Recentralizacin del
Poder, Captulo V, en proceso de publicacin por CICAP y Escuela de
Administracin Pblica de la Universidad de Costa Rica)

Wilburg Jimnez Castro, Ph. D. y C. P. A.1


INTRODUCCIN

Existen dos trminos que algunos confunden frecuentemente:


desconcentracin y descentralizacin; ambos implican quitar del
centro, pero en forma diferente cada uno y con requisitos distintos. Esa
confusin se origina porque el primer concepto no existe en ingls, e
inclusive grandes tratadistas aplican el segundo tanto en el sentido
general para referirse a un acto de relativa independencia empresarial o
institucional, tanto como a la funcin interna de otorgar a unidades o
personas subalternas algn grado de mayor discrecionalidad en sus
actuaciones y en el ejercicio de la autoridad formal delegada y del
cumplimiento de responsabilidades

1- Definiciones y conceptos de descentralizacin

Una de las definiciones ms comprensiva es la del Dr. Juan


Ignacio Jimnez Nieto, de Espaa:

"La descentralizacin es el acto partenogentico por el cual una


institucin da a luz a otra a partir de unos embriones viables que alentaban en
su seno, transmitindole la correspondiente titularidad de derechos subjetivos."
2

As, por ejemplo, el Gobierno por medio de los Poderes Legis-


lativo y Ejecutivo, aprueba una ley orgnica para la creacin de una
institucin pblica, la cual le da vida jurdica y le transmite la titularidad
de sus derechos y obligaciones.

Pero una misma institucin autnoma, o semi autnoma, no


puede atribuirse a s misma competencias de dar relativa
independencia funcional o administrativa, y menos de gobierno
(determinaciones polticas), a organismos propios, puesto que slo el
Gobierno Central puede hacerlo constitucionalmente, con la
intervencin de los dos Poderes antes mencionados.

Otro tratadista reitera que:

1
Presidente de Consultores Administrativos Latinoamericanos Asociados S. A. (CONALAS);
Catedrtico (1978) y Profesor Emrito de la Universidad de Costa Rica ( 1993) ;y Litentia Docendi
de la Universidad Autnoma de Centro Amrica (1978).
2
Dr. Juan Ignacio Jimnez Nieto, Poltica y Administracin, Madrid: Editorial TECNOS S. A.,
1970, p. 122.
2

"... la idea de descentralizacin implica el traspaso de funciones


de una organizacin a otra... los sujetos entre quienes se opera el traspaso no
son personas fsicas ni rganos (a diferencia de la delegacin y la
desconcentracin respectivamente), sino organizaciones administrativas que
desde el punto de vista del derecho, tienen personalidad jurdica propia." 3

El doctor Alejandro Rofman (argentino) aporta tambin valiosas


contribuciones al esclarecimiento de las diferencias entre descon-
centracin y descentralizacin al manifestar que a:

"... primera vista, se tratara de dos trminos similares que se


refieren a situaciones idnticas. Ello no es as. Las diferencias surgen cuando
se intentan implementar procesos que revierten ambos niveles de acumulacin
de atribuciones y poderes en manos de la autoridad central. Si se pretende
desconcentrar, simplemente se autoriza a funcionarios locales a actuar en
nombre del gobierno central. No hay prdida efectiva del poder en dicha accin
de delegacin. En cambio si se apunta a la descentralizacin hay traspaso
efectivo de dicho poder, perdiendo el gobierno central toda jurisdiccin y
atribuciones sobre los entes que se originen a travs de las acciones que
fracturan la centralizacin.
Los tres conceptos (concentracin y descentralizacin del
poder poltico, concentracin del capital y concentracin geogrfica) estn
ntimamente ligados entre s. Este es el primer reconocimiento que se debe hacer
si se intenta poner en prctica una autntica y profunda reorganizacin del
Estado, que lo democratice y permita un genuino control popular sobre su
gestin. La centralizacin de las funciones administrativas del Estado y la
concentracin del poder poltico en la cspide del mismo refuerzan y
realimentan la concentracin y centralizacin del capital, signo del
acrecentamiento del poder econmico. A su vez, estos dos procesos son los
principales determinantes de la concentracin geogrfica de actividades
productivas y de poblacin en un mbito determinado, como por ejemplo, la
principal rea metropolitana del pas o la regin que rodea a dicha rea..." 4
2- Centralizacin y descentralizacin partes inversas de un
mismo proceso

Ese proceso implica juntar o quitar del centro, respectivamente,


pero en forma paralela lo cual hace que sean polos que nunca se unen,
por ms que se aproximen. La centralizacin es situar todos los
intereses en el mismo mbito de poder y radicarlos en el mismo lugar,
en tanto que la descentralizacin crea una institucin nueva y
3
Doctor Mariano Baena de Alcazar, Curso de Ciencia de la Administracin, Mxico: INAP de
Mxico, supra, pp. 35 y 136.
4
Doctor Alejandro Rofman, El Proceso de Descentralizacin en Amrica Latina: Causas,
Desarrollo, Perspectivas, Descentralizacin Poltico-Administrativa. Bases para su
Fortalecimiento, Caracas: Centro de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Serie
Temas de Coyuntura en Gestin Pblica N 3, 1990, p. 14.
3

diferente, que goza de un algo grado de independencia funcional,


cuando es perfecta.

Sin embargo, en ciertos aspectos estratgicos nacionales y


empresariales, se considera que la:

"... centralizacin es una condicin estructural [del poder


de decisin]... y... es la respuesta a la necesidad de reunir en un
punto el conocimiento y la direccin de las personas y de las cosas." 5

Tambin es indispensable tipificar a cul desconcentracin o


descentralizacin se refiere, razn por la cual debe agregarse el adjetivo de:
administrativa, territorial o poltica, para no incurrir en omisin o error, como el
que se menciona en el punto siguiente

3- Confusiones doctrinales sobre desconcentracin y descentralizacin

Tanto en Costa Rica, como en otros pases, la descentralizacin ha


sido mal comprendida y su doctrina peor aplicada. A eso se refera el doctor
Fernando Garrido Falla, un gran tratadista espaol en el campo de Derecho
Administrativo, cuando indic lo siguiente referido a nuestro pas, con
anterioridad a la reforma del Artculo 188 de nuestra Constitucin Poltica:

"... mi extraeza sigui aumentando cuando ya en Costa Rica


tuve conocimiento del artculo 188 de la Constitucin Poltica de la
Repblica, donde a las instituciones autnomas se les reconoce
independencia en materia de gobierno y de administracin. Si bien es
cierto que la palabra independencia, como la palabra gobierno y
como la palabra administracin, no estn suficientemente definidas
en ningn diccionario de la ciencia poltica y administrativa como
para saber exactamente qu se quiere decir con eso, lo que s es
verdad es que en cualquier caso, esta constitucionalizacin de la
materia me extra. Por eso, precisamente, no me extraara a m
que ustedes se extraen del concepto de la tutela que yo les voy a dar
a continuacin... aunque se prescinda de [los] aspectos jerrquicos,
siempre quedara un sistema de tutela sobre la administracin
descentralizada, que por supuesto no se parece en nada a las
soluciones que establece el Derecho de Costa Rica."6
Es usual que se desconozca que:

5
Lic. Omar Guerrero Orozco, Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal,
Causas, Procesos y Consecuencias, Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica
(INAP), Revista de Administracin Pblica, Descentralizacin, N 63/64, julio- diciembre de
1985, p. 29.
6
Doctor Fernando Garrido Falla, La Descentralizacin Administrativa, Mxico: Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Revista de Administracin Pblica, Descentralizacin N63/64, julio-
diciembre de 1985, pp. 109 y 206.
4

"... el tema de la descentralizacin, con los mil matices y


frmulas que presenta, no puede plantearse de modo aislado e
independiente. Forma parte del rgimen poltico del pas. De ah que
sea necesario plantearlo en base a la armona general de todas las
instituciones... en sus profundos nexos, en su relacin con los
propios poderes centrales, con la efectividad de los mismos.'" 7

Y el mismo tratadista antes citado hace hincapi en que, la:

"... descentralizacin es y ser siempre una poltica global;


jams formulaciones aisladas, espordicas o solitarias. Haber
olvidado esto es lo que explica el proceso de los reiterados y
frecuentes intentos de llevar a cabo una posible reforma poltica,
pero incidiendo exclusivamente en el esquema de las adminis-
traciones locales." 8
Esto explica por qu, a pesar de la garanta que la Constitucin
Poltica ha otorgado desde hace 49 aos al rgimen municipal de nuestro
pas, para que asuma funciones que le haban sido quitadas desde 1886 con
la Reforma Educativa Soto-Fernndez y en la Carta Magna de 1871, no lo ha
hecho y sus instituciones siguen siendo los rganos ms dbiles del sector
pblico, inclusive la Municipalidad de San Jos y las otras del rea
Metropolitana y de las cabeceras de las otras provincias, que cuentan con
los mayores recursos humanos y financieros, en comparacin con los que
disponen las municipalidades rurales, o las de los pequeos cantones
urbanos.

4- Competencias de la descentralizacin

La descentralizacin es:

"... la competencia [que] se ha atribuido a un nuevo ente,


separado de la administracin central, dotado de personera jurdica
propia y constituido por rganos propios que expresan la voluntad
del ente." 9

Se concreta en el sector pblico por decisin formal y jurdica, no


administrativa, pues slo la puede otorgar el Poder Legislativo mediante una
ley dentro del marco constitucional, indicando en ese acto jurdico el grado
de autonoma de gobierno (poltica) y de administracin (gestin) que se le
otorga a la nueva institucin. Ella forma parte del Estado (en el sentido
amplio del trmino, en su tercera condicin existencial de poder organizado)
dentro del sistema poltico, administrativo y territorial prevaleciente.

7
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, Descentralizacin Administrativa y Organizacin
Poltica, Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica, op cit. P. 144. Lo que est entre
comillas simples es una cita que ese autor hace de Maranini, sin otras referencias bibliogrficas.
8
Doctor Sebastin Martn- Retortillo Baquer, supra, p. 144.
9
Dr. Juan Ignacio Jimnez Nieto, supra p. 122.
5

Tiene personera jurdica diferente a la del Gobierno Central, aunque


est sujeta a sus directrices y controles, salvo que la Constitucin Poltica le
otorgue en contrario potestades especficas, como es el caso en Costa Rica
de las instituciones de educacin superior (artculos 84, 85, 86, 87 y 88);
para la Caja Costarricense de Seguro Social (artculo 73) 10 ; para el
Patronato Nacional de la Infancia (artculo 55); y para el Rgimen Municipal
(artculos 168,169, 170, 171, 172, 173, 174 y 175).

5- Otorgamiento de la descentralizacin en el sector privado

Para efectos comparativos se indica que en el sector privado, la


descentralizacin requiere para que la nueva empresa nazca, que la decisin
sea aprobada por la autoridad competente de la empresa, usualmente la
asamblea general de accionista, o por delegacin suya, la junta directiva. La
nueva empresa ser empresa con personera jurdica propia, diferente de
aquella que le dio origen, y capaz de contraer derechos y obligaciones, para
lo cual en Costa Rica debe estar inscrita previamente en el Registro de
Sociedades, indicndose quines son sus dueos y las autoridades
nombradas, as como sus potestades.

6- La descentralizacin como acto discontinuo

"La descentralizacin es un acto discontinuo que se agota al


tiempo de su realizacin."11

Es importante comprender a cabalidad el significado de lo


anteriormente trascrito, pues el acto jurdico de creacin de una institucin
pblica, o de una empresa privada, concluye en el momento en que se
aprueba la respectiva ley, o que se la inscribe como persona jurdica, aunque
obviamente se requerir despus de un perodo variable para su desarrollo y
consolidacin. Sin embargo, adquiere independencia administrativo-legal
desde el momento en que surge a la vida institucional o empresarial, en
similar forma que un nio recin nacido adquiere tambin su propia vida
desde el momento en que se le corta el cordn umbilical y respira con sus
propios pulmones, acto que lo separa definitivamente, y por el resto de su
vida, del cuerpo de su madre, una vez que sale de el, aunque requiera por
mucho tiempo que le alimente y cuide, hasta que pueda hacerlo por s
mismo.

Por eso es muy grfico el calificativo que hace el doctor Jimnez Nieto
de "acto partenogentico" al nacimiento jurdico de una institucin pblica,
o de una empresa privada, cuando adquiere descentralizacin
administrativa, poltica o territorial, y ms an, cuando goza de las tres.

10
Vase cita bibliogrfica anterior
11
Doctor. Juan Ignacio Jimnez Nieto, passim p. 122.
6

7- Reconocimiento de competencias propias en el sector pblico

"Descentralizar (en el mbito del sector pblico) significa


reconocer determinadas competencias a organismos que dependen
jurdicamente del Estado (son autnomos). Para que ello pueda ser
as, los organismos descentralizados necesitan tener personalidad
jurdica propia y normas propias de funcionamiento.

La descentralizacin puede ser administrativa o


funcional, territorial, poltica, o puede consistir en una
combinacin de esas modalidades.

La descentralizacin es administrativa cuando se refiere


a sectores o actividades dentro del sector pblico; por ejemplo:
empresas pblicas descentralizadas. La descentralizacin es
territorial cuando reconoce competencias a organismos cuyo mbito
jurisdiccional es un territorio determinado, por ejemplo, Consejos
Regionales de Desarrollo o Consejos Comunales de Desarrollo. La
descentralizacin es poltica cuando reconoce competencias a
organismos polticos no subordinados jerrquicamente al Estado
[usa ese trmino en el sentido estricto de Poder Ejecutivo], por
ejemplo, un Congreso Nacional electo. Una Asamblea o un Consejo
Regional elegido ser un rgano descentralizado de naturaleza
tanto poltica como territorial.

Si descentralizar significa reconocer competencias, es


decir, capacidad de decisin y capacidad de manejar recursos a
organismos no subordinados del Estado, en otras palabras, si
descentralizar es redistribuir poder entre el Estado y la sociedad
poltica y civil, cabe preguntar quines son concretamente los
receptores de este proceso redistributivo. La respuesta es
inequvoca: los cuerpos intermedios existentes y el Estado y varios
de tales cuerpos intermedios se han estructurado o se estructurarn
sobre la base de intereses, lealtades o problemas colectivos de tipo
territorial." 12

Es necesario llamar la atencin a que el doctor Boisier, antes trascrito, utiliza el


trmino Estado como sinnimo de Poder Ejecutivo Central, lo cual es muy usual
en quienes tienen formacin jurdica, pero tambin se puede usar en el sentido
amplio, para referirse a las tres o cuatro condiciones existenciales: pueblo,
territorio, poder organizado y soberana. El doctor Hans Kelsen junta las dos
ltimas en una sola, y por eso pueden ser tres y no cuatro las condiciones
existenciales.

12
Doctor Sergio Boisier, Los Procesos de Descentralizacin y Desarrollo Regional en el Escenario
Actual de Amrica Latina, Santiago de Chile: Revista de la CEPAL, N 31, pp. 140 y 141.
7

Otro aspecto sobre el cual es necesario hacer hincapi, en relacin con lo que el
mismo doctor Boisier plantea de los consejos regionales de desarrollo, o de los
consejos comunales de desarrollo, es que para que adquieran la descentralizacin
en su propio territorio, deben ser calificados como tales y no como
desconcentrados, lo cual es ms difcil que ocurra en un Estado unitario que en
uno federado. Ya este aspecto fue tratado por el autor de este estudio en el
captulo IV en la parte referente a la desconcentracin regional.

8- Introduccin de otro error conceptual originado en tratadistas sajones

Referente a la desconcentracin, existen otros problemas originados en la


imprecisin de la terminologa del uso correcto en el idioma ingls, de
descentralizacin y desconcentracin, como conceptos diferentes en su
esencia y que se usan como sinnimos, pero fuera de su propio contexto, micro o
macro institucional, puesto que el segundo de esos trminos no exista hasta hace
poco, o no se utilizaba. Pocos de sus tratadistas los estn diferenciando
actualmente. Y debido a eso, cuando sus obras se traducen al espaol, quienes
realizan esa labor lo hacen usualmente fuera de contexto y, por tanto, utilizan la
primera expresin para referirse a actividades o a decisiones tpicamente
desconcentradas y no descentralizadas.
Como ya se ha indicado en lo referente a la desconcentracin, el criterio de
varios tratadistas estadounidenses de renombre en Ciencia Administrativa se
puede comprobar que tienen gran confusin en cuanto al tema de la
descentralizacin, sin que se les dejen de reconocer sus mritos en otros
aspectos, que s tratan con gran propiedad.

9- Tutela en la descentralizacin

El Dr. Juan Ignacio Jimnez Nieto hace hincapi en la importancia de la tutela,


como parte de la relacin de las instituciones descentralizadas con las autoridades
centrales del Gobierno:

"En la descentralizacin... las relaciones no son ya


jerrquicas, sino de tutela, vigilancia, control, gobierno, `poder de
polica', o cualquier otras denominaciones que denontan atribucin a la
entidad descentralizada de facultades de decisin propia de cualquier
persona." 13

Existe coincidencia en el criterio que sustentan varios tratadistas en Derecho,


Ciencias Poltica y Administrativa, en cuanto se refiere a las relaciones de tutela, y
no jerrquicas, que existen entre los entes descentralizados y el Gobierno Central.
Posteriormente se ofrecen tambin las esclarecidas opiniones de los doctores
Martn-Retortillo y de Garrido Falla.

Y esa tutela, tambin se puede expresar para el caso de los entes


descentralizados funcionalmente como la coordinacin poltica- no administrativa-
que se logra por la va de la sectorializacin, a la cual ya se hizo anterior

13
Doctor Juan Ignacio Jimnez Nieto, passim, p. 123.
8

referencia, o por otros medios sobre los cuales se ha legislado -para bien o para
mal-, entre ellos: el dominio mayoritario del Gobierno de turno en las juntas
directivas, por el nombramiento desde el inicio de cada administracin de cuatro
de los siete miembros; la designacin y remocin de los presidentes ejecutivos en
las catorce instituciones pblicas descentralizadas ms importantes del pas, para
contar con una permanente relacin de tutelaje poltico; las normas contenidas en
las Leyes de Planificacin Nacional, General de la Administracin Pblica,
Equilibrio Financiero del Sector Pblico y Autoridad Presupuestaria.
Infortunadamente, algunas de las normas y especialmente sus aplicaciones, ms
que de tutela se han convertido en relaciones de mando administrativo, contrarias
al espritu de la descentralizacin funcional.

Tambin prevalece otra situacin inconveniente al ocurrir traslaciones de


competencias desde los entes descentralizados territorialmente, a dependencias
del Poder Ejecutivo -o a entes descentralizados funcionalmente- lo cual es un
fenmeno regresivo centralizador.

El doctor Garrido Falla se refiere especficamente a una situacin costarricense:

"Por lo que tengo aprendido del Derecho de Costa Rica, pienso


que es tambin un ejemplo de este fenmeno de traslacin de
competencias a organismos ad-hoc, el caso concretamente del
Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados." 14
Anteriormente a la creacin del actual Instituto Costarricense de Acueductos
y Alcantarillados los servicios de agua potable y de recoleccin y tratamiento de
aguas servidas, pluviales y de excretas haba sido una funcin tpicamente
municipal, aunque con grandes imperfecciones en muchos casos.

El doctor Adolfo Posada considera que lo esencial para lograr una efectiva
descentralizacin territorial (poltico-administrativa) es que:

"... el ncleo local se gobierne y administre por sus propios


representantes, y en la que `es condicin fundamental, para que se
pueda hablar del gobierno local en su recto sentido, que la
organizacin del mismo asegure, como dice Redlich, la libre
cooperacin de los ciudadanos en la gestin de sus intereses
comunes.'
Es aqu, realmente, donde el tema que nos ocupa cobra
todo su verdadero alcance y sentido. La descentralizacin, como
base de una efectiva participacin ciudadana en el gobierno de la
cosa pblica." 15

14
Doctor Fernando Garrido Falla, passim, p. 173.
15
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, passim, p. 154. Lo que est entre comilla simples es
una cita que ese autor hace sin dar las respectivas referencias bibliogrficas.
9

10- Necesidad de adicionar un adjetivo al trmino "descentralizacin" o


"desconcentracin"

Correctamente utilizado el concepto, descentralizacin es una


denominacin genrica aplicable a varias situaciones, entre ellas a la fun-
cional que es tpica de instituciones que pueden o no tener cobertura
territorial. Entre los que estn en esa situacin, por no tener sucursales y
agencias estn los bancos centrales, y que de ser parte de su organizacin,
como otras instituciones bancarias comerciales del pas, seran unidades
desconcentradas y no descentralizadas espacialmente.

Otro problema y error que ha aflorado ltimamente, y en el cual


incurre inclusive el doctor Martn-Retortillo, otros autores (entre ellos el jurista
argentino Dr. Alejandro Rofman) y varios organismos internacionales
mundiales y regionales, es no calificar mediante el respectivo adjetivo a cul
descentralizacin se refieren.

Han tomado el trmino descentralizacin como sinnimo de


"descentralizacin territorial" y en ese mbito como independencia
poltico-administrativa.

Connotados tratadistas, entre ellos los dos antes citados, tienen la


virtud de influir positiva o negativamente en quienes los consultan y aceptan
sus criterios, acertados o errados. Esto puede comprobarse en lo que
plantea nada menos que un documento preparado en la Presidencia de la
Nacin de Argentina y presentado al "Coloquio sobre Descentralizacin
Poltico-Administrativa en Amrica Latina, Discurso Poltico versus Realidad
Concreta", organizado en Maracaibo, Venezuela por el Gobierno de ese pas
y por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), en 1989.

El autor de este estudio tuvo tambin la oportunidad de participar en


esa actividad y de hacer hincapi en varios de los aspectos tratados en estas
lneas, especialmente en referencia a la necesidad de precisar a cules de
las descentralizaciones se referan. Al transcribir partes de ese documento,
el lector podr comprobar por qu:

"El trmino desconcentrar implica simplemente el


acto de delegar poder [ms bien autoridad formal, si es necesaria y
deberes, para exigir las responsabilidades correspondientes, de
acuerdo a los principios de Ciencia Administrativa]. Se trata de
una concesin por parte de la autoridad central de determinadas
competencias. Por eso desconcentrar solo alude al ejercicio de
facultades delegadas por una instancia superior.
Descentralizar implica traspaso efectivo de poder de una
instancia superior a organismos no subordinados. Esto significa
que estos organismos poseen a partir de ese acto autonoma de
decisin en el mbito en cuestin. De manera que el proceso de
10

descentralizacin implica localizacin real de facultades decisorias


en los niveles afectados.
Por ltimo, deslocalizar implica simplemente
ubicacin geogrfica o fsica de una actividad dentro de la
organizacin, sin que esto suponga delegacin alguna de facultades
[sic]." 16

Sabemos que si no existe delegacin, no hay organizacin y menos


desconcentracin, en cualesquiera de sus tres categoras. Complementa el
mismo ponente en su documento que:

"Descentralizar es adoptar las medidas necesarias


para una profunda redistribucin del poder con genuina
participacin popular.
Descentralizar es ampliar la base del sistema de toma
de decisiones, acercar la funcin pblica a los habitantes,
incrementar la influencia de los residentes de provincias y
municipios en las acciones que los involucra.'
Descentralizacin, federalismo y participacin son
entonces conceptos estrechamente vinculados." 17
Concluye ese mismo profesional que:

"De las experiencias analizadas... importa rescatar la


necesidad de enfocar cualquier proceso descentralizador desde la
perspectiva de ampliacin de espacios democrticos, generando
mbitos de participacin que tiendan a involucrar a los principales
actores en el diseo y puesta en marcha de los mismos.
Descentralizacin y democratizacin no son
conceptos equivalentes y no siempre dan lugar a procesos de mutua
implicancia. De hecho, en nuestro pas sobran ejemplos de intentos
de descentralizacin de carcter poltico-administrativo, que no
alcanzaron a modificar los con-tenidos centralistas intrnsecos al
sistema transferido, y por lo tanto resultaron insuficientes para
actuar sobre los aspectos sustantivos que se pretenda transformar."
18

Se colige que el Dr. Ponza se refiere especficamente a la


descentralizacin poltico-administrativa, cuando trata en su documento el
proceso descentralizador, aunque no incluya adjetivo alguno, siguiendo la
misma tendencia y criterio del Dr. Rofman, a quien segn su propia

16
Dr. Lucio Ponza, Problemtica de la Descentralizacin en Argentina, Caracas: Coloquio sobre la
Descentralizacin Poltico-Administrativa en Amrica Latina, Discurso Poltico versus Realidad
Concreta, Maracaibo, folleto a mimegrafo, octubre de 1989, pp. 7 y 8.
17
Dr. Lucio Ponza, loc cit, p. 8. Entre comilla simples cita al Dr. Alejandro Rofman.
18
Dr. Lucio Ponza, ibidem. p. 18.
11

manifestacin sigue conceptualmente. Esto es ms evidente cuando plantea


las diferencias entre descentralizar y democratizar, importantes pero
aplicables casi exclusivamente a la descentralizacin poltico-territorial y
administrativa, que por ser Argentina un Estado federado y no unitario,
debera darse al nivel de los gobiernos provinciales y locales.

Algunas instituciones de educacin superior concentraron


actividades en sus sedes, durante las primeras etapas de existencia; y al
ampliarlas territorialmente a centros regionales, lo han hecho en forma
desconcentrada y no descentralizada; pero los llamaron tambin sedes, lo
que es un error, pues este trmino se aplica slo a la matriz, como por
ejemplo en la Iglesia catlica, a la Sede del Vaticano, en donde est el Papa y
su gobierno mundial.

Caso contrario sera una federacin universitaria organizada


sistmicamente, cual es la situacin de la Universidad Autnoma de Centro
Amrica, cada uno de cuyos Colegios tiene su propia personera jurdica,
aunque todos actan bajo el mismo alero de esa institucin superior de
enseanza, que es quien establece sus normas acadmicas; aprueba en
primera instancia sus programas y planes de estudio; y realiza
centralizadamente las pruebas de graduacin, otorgando tambin los
respectivos ttulos de la UACA.

Por tanto, es necesario y recomendable calificar a cul de los tipos de


descentralizacin, o de desconcentracin (como ya se hizo anteriormente al
referirnos a su clasificacin por propsitos y mbitos), debido a que la doctrina
vara en su filosofa y en su praxis, pues si bien es cierto que tienen como fin
comn tambin separar actividades del centro, en el caso de la
descentralizacin poltico-administrativa en los territorios se otorga
constitucionalmente a los gobiernos locales (y dentro de estos a las munici-
palidades) y su fin entonces s est orientado a la democratizacin, pero no en
la descentralizacin administrativa funcional.

En relacin con la descentralizacin territorial se la califica de perfecta

"... si la creacin de normas slidas slo para un


territorio parcial es final e independiente . 19

11- Personera jurdica de las instituciones descentralizadas

El doctor Fernando Garrido Falla, como excelente jurista que es,


indica cul es el origen de la personera jurdica de que disfrutan quienes no
son personas fsicas, sino organizaciones pblicas o privadas. En sus propias
palabras:

"... el Derecho puede crear una persona jurdica all


donde existe una organizacin; sin que el hecho de que la
organizacin se considere como condicin mnima de la personalidad
19
Doctor Hans Kelsen, loc cit, p. 129.
12

jurdica la convierte tambin en condicin necesaria, pues est claro


que no todas las organizaciones (pblicas o privadas) son personas
jurdicas." 20

Ese mismo autor hace una interesante clasificacin de esas


personeras jurdicas, as:

"a) Privadas:
i- Asociaciones -de inters pblico- de inters
privado (sin fines de lucro o con fines de lucro:
capital privado, capital pblico o de economa
mixta.

ii- Fundaciones privadas de inters pblico.

b) Pblicas:
i- Territoriales (descentralizacin territorial):
Estado, provincia y municipio (y entidades
locales menores)
ii- Instituciones (descentralizacin institucional):
- Corporaciones (descentralizacin
corporativa)
- Fundaciones :
Funciones descentralizadas
(descentralizacin funcional)
- Establecimientos pblicos personificados
descentralizacin por servicios)."21

El doctor Garrido Falla ofreci, adems, varios conceptos muy


importantes en las valiosas seis conferencias que dict en Costa Rica, hace
algunos aos, y que las public el Instituto Nacional de Administracin
Pblica (INAP), de Mxico, en uno de sus libros, del que se extractan
aquellas partes de mayor utilidad para los lectores del tema de la
desconcentracin y de la descentralizacin, sin entrar en los detalles
jurdicos especializados que tienen ms inters y aplicacin a quienes tienen
formacin profesional en esa materia, o se forman en Derecho
Administrativo, el cual es la especialidad de ese tratadista.

Una vez ms el doctor Juan Ignacio Jimnez Nieto nos ilustra al


respecto:

"La descentralizacin origina tambin relaciones


entre la unidad matriz y la nueva, pero esas relaciones son

20
Doctor Fernando Garrido Falla, La Descentralizacin Administrativa, Mxico: INAP de Mxico,
passim, p. 158.
21
Doctor Fernando Garrido Falla, loc cit, p. 160.
13

interpersonales, intergrupales y macro administrativas... esas


relaciones estn regidas jurdicamente y pertenecen al derecho macro
administrativo." 22

12- Sentidos dinmico y esttico de la descentralizacin administrativa

Considera el Dr. Garrido Falla que la descentralizacin


administrativa tiene dos sentidos: uno dinmico y otro esttico.

El primero implica la transferencia de funciones o competencias del


rgano central de Gobierno a los otros entes pblicos que tienen personera
jurdica propia. Y el segundo sentido, las competencias propias de esos
entes para decidir sobre aspectos especficos, establecidos en la respectiva
ley de su creacin, y que el mismo tratadista expresa que son contrarias a la
centralizacin administrativa.

Por eso la transferencia de competencias se hace slo entre personas


jurdico-administrativas, y as, una institucin no puede otorgarlas a sus entes
desconcentrados (agencias, sucursales, centros o sedes regionales) por su
propia decisin, y no gozan por tanto de personera jurdica propia. Si se ha
otorgado la descentralizacin poltica, necesariamente el ente cuenta con
esa personera jurdica y puede tomar decisiones de modificaciones internas
de delegacin de deberes, autoridad formal, exigencia de responsabilidades,
etc., aspectos tpicamente administrativos que operan por discrecionalidad
ad intra de la propia institucin, pero no le es permitido delegar su
descentralizacin, que proviene de un acto jurdico ad extra.

El mismo tratadista menciona que existen cinco tipos de


transferencias, y comenta especialmente dos de ellas, destacando los
problemas que surgen cuando los trminos que se utilizan no son los
apropiados, lo cual se ha venido destacando a lo largo y ancho de estas
pginas. Veamos lo que indica:

"La desconcentracin (y ya la terminologa misma


que utiliza, por ejemplo, la doctrina italiana, demuestra hasta qu
punto la confusin se puede producir, pues los italianos hablan en
este caso de descentralizacin jerrquica) consiste en la atribucin,
por el ordenamiento jurdico, de competencia en forma exclusiva a
un rgano que no ocupa la cspide en la jerarqua administrativa.
De esta definicin me interesa subrayar que se trata de una
atribucin de competencia efectuada, precisamente, por el
ordenamiento jurdico. Dato ste que nos va a servir para hacer el
debido distingo con respecto a la figura que viene despus, la de la
delegacin, en la que, como diremos en su momento oportuno, la
transferencia no se produce por el ordenamiento, sino que hace
falta que un rgano, naturalmente permitindolo el ordenamiento

22
Doctor Juan Ignacio Jimnez Nieto, passim, p. 122.
14

jurdico objetivo, realice por s esa transferencia... el rgano


desconcentrado no tiene personalidad jurdica propia; un dato
definitivo para lograr la diferenciacin con respecto a los entes
descentralizados... [aunque] los actos del rgano desconcentrado
ponen fin a la va gubernativa... cuando el rgano que tiene una
atribucin de competencia, en virtud de esta tcnica de la
desconcentracin, resuelve el asunto queda decidido." 23

El mismo tratadista espaol explica con claridad, aunque usando una


forma diferente a la que utilizamos en la Ciencia Administrativa, por su
formacin de Derecho, lo que es la transferencia de competencias por medio
de la delegacin.

"La delegacin es llamada por algn sector doctrinal


`desconcentracin impropia' (Girola), pero no tiene nada que ver
con la figura que antes hemos estudiado, porque la delegacin
consiste, fundamentalmente, en un procedimiento mediante el cual
un rgano confiere a otro -supuesta naturalmente la permisin del
ordenamiento jurdico- la facultad de ejercer parte de sus
funciones; con lo que el rgano delegado realiza sus funciones cuya
titularidad no posee. La titularidad permanece en el delegante, el
ejercicio, en cambio, se traspasa al delegado." 24

El doctor Garrido Falla llama tambin la atencin a otros aspectos de


gran inters para comprender en profundidad la descentralizacin, al indicar
que implica aspectos polticos puesto que:

"... tradicionalmente el problema de la


descentralizacin se ha referido a las entidades locales y a las
relaciones con el Estado de que forma parte; y es obvio el carcter
poltico e incluso constitucional de las relaciones entre las
entidades locales y el Estado."25

Aplica el concepto de descentralizacin administrativa a los distintos


tipos de personas jurdicas que antes clasific y as concluye en las distintas
clases de descentralizacin que para l existen y que son las siguientes:

Territorial: (Personas jurdicas pblicas territoriales. Descentralizacin


integradas al Estado)
Institucional: Corporativa (corporaciones pblicas); funcional; por servicios
(fundaciones pblicas)

23
Doctor Fernando Garrido Falla, passim, pp. 163 y 164.
24
Doctor Fernando Garrido Falla, supra, p. 164.
25
Doctor Fernando Garrido Falla, idem, p. 166.
15

Con relacin a la descentralizacin territorial que se ofrece en esa


clasificacin26 el doctor Garrido Falla plantea que existen diferentes mbitos,
que para el caso de Costa Rica podran ser distritos administrativos, cantones
y provincias, de acuerdo a su Divisin Territorial Administrativa prevaleciente
en nuestro pas, desde la Constitucin Poltica de 1848 al iniciarse la
Repblica en el Gobierno del doctor Jos Mara Castro Madriz. Y vale la pena
resaltar que no se pueden incluir las regiones, puesto que ellas no existen
legalmente como entes descentralizados, sino que su concepcin est
amparada en trminos muy generales a lo que prev el artculo 3 de la Ley de
Planificacin Nacional, N5525, de mayo de 1974, en la cual se faculta que el
rgano central del sistema pueda planificar regional, sectorial e
institucionalmente, pero no les da atribuciones autnomas.

En otros pases, y recientemente en Espaa, s existen disposiciones


constitucionales que han otorgado descentralizacin territorial a las regiones;
en Venezuela y en algunos otros pases latinoamericanos se ha tratado de
concretar esa autonoma regional, con no pocos problemas operativos ante
los localismos y la resistencia de las municipalidades.

Los doctores David Edelman y Oscar Gmez Navas, en una


publicacin del Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD) 27 siguen la
misma tendencia tan generalizada actualmente de no calificar a cul
descentralizacin se refieren, pues el ttulo del Informe que presentan referido
al "Caso de Venezuela", se llama: "Experiencias y Lineamientos de Polticas
en materia de Descentralizacin Poltico-Administrativa en Amrica Latina",
pero dedicado exclusivamente a la descentralizacin territorial y no a la
funcional, que como hemos analizado antes es parte tambin del mismo
tema, y quiz hoy da el ms controvertido, por estar en la picota la discusin
de la privatizacin de las instituciones pblicas que la disfrutan.

Dentro de la misma concepcin de la descentralizacin poltico-


administrativa, a la cual ellos se refieren como denominacin del trabajo,
pueden estar infinidad de entes que gozan de independencia de gobierno
(poltica) y de administracin (gestin), entre ellas las instituciones de
educacin superior. Es sabido que en toda la Amrica Latina, bajo la
inspiracin de lo acordado en la Conferencia de Rosario, Argentina, en 1917,
esas instituciones gozan de autonoma o de autarqua, segn sea el caso, y
de libertad de ctedra para sus profesores.

Sin embargo a esas instituciones, y a los miles de entes


descentralizados funcionalmente no se refiere dicha investigacin, que por
otro lado, contiene importantes referencias, especialmente para el tema de
fondo de estas pginas, razn por la cual nos ha perecido importante hacer
una glosa y transcribir algunas de sus partes para uso del lector.

26
Doctor Fernando Garrido Falla, passim, p. 169.
27
Doctores David Edelman y scar Gmez Navas, Experiencias y Lineamientos de Polticas en
Materia de Descentralizacin Poltico-Administrativa en Amrica Latina, Informe del Caso de
Venezuela, Caracas: CLAD, Serie Avances de Investigacin N 1, marzo de 1991, 25 pp.
16

13- Clasificacin de la descentralizacin

Anteriormente se mencion que la descentralizacin puede ser:

Administrativo-funcional;
Territorial; y
Poltica.

La descentralizacin,

"... que se efecta a favor de las organizaciones que


constituyen lo que hemos llamado prolongacin funcional pblica [o
de la empresa matriz privada, cuyas actividades sean de tal
naturaleza en su volumen y extensin que requieran ser divididas en
varias empresas privadas subsidiarias con su propia personera
jurdica]. En este caso, la descentralizacin es simplemente una
operacin tcnica, que no coincide con el uso comn del vocablo. En
efecto, existe descentralizacin porque se traspasan funciones desde
el Estado [uso restringido de este trmino como sinnimo del Poder
Ejecutivo Central] a unas organizaciones creadas para cumplir fines
especficos. Pero como estas organizaciones no son cosa distinta del
Estado mismo [en el sentido amplio del trmino por formar parte de
la tercera condicin existencial del mismo como poder organizado],
se est efectuando una corrupcin del lenguaje, ya que a veces la
operacin tcnica significa que el Estado asume tareas que antes no
realizaba.
La descentralizacin funcional aparece
originariamente como un intento de gestionar ms eficazmente las
tareas de organizacin, separando de la misma una parte a la que se
otorga entidad, de modo que el servicio se auto-gestiona en
colaboracin con los principales interesa-dos. Por eso se la ha
denominado a veces descentralizacin por servicios. La nocin ha
resultado luego desbordada en la realidad para aplicarse linealmente
a toda organizacin especializada por su fin y desgajada de la
general (normalmente la del Estado) o creada por ella." 28

El cambio de letra a cursiva es nuestro para resaltar el uso de los


trminos.

"La doctrina jurdica maneja como complemento de


descentralizacin el de tutela, que se considera como el conjunto de
poderes que conserva la organizacin mayor (normalmente el
Estado) sobre los entes descentralizados. La tutela, concebida como
instrumento de control sobre los entes territoriales, se aplica despus

28
Doctor Mariano Baeza de Alcazar, loc cit, pp. 136 y 137.
17

tambin a los otros entres resultado de la descentralizacin


funcional." 29

"La autonoma es una idea completamente distinta


de la descentralizacin. Supone que las organizaciones menores
tienen la posibilidad de cumplir unas funciones determinadas por
derecho propio, en virtud de los principios inspiradores del sistema
poltico (normalmente expresados en la Constitucin) y no en virtud
de una decisin poltica concreta del Gobierno Central sobre la que
normalmente los beneficiarios de la descentralizacin no han sido
consultados.
La autonoma implica la posibilidad de darse
normas propias distintas de las que rigen la organizacin general.
La diferencia entre autonoma poltica y administrativa se refiere
precisamente al tipo de normas. Cuando se trata de una autonoma
poltica las organizaciones menores pueden darse leyes a s mismas, a
diferencia de la autonoma administrativa en que slo pueden
aprobarse reglamentos por las mencionadas organizaciones." 30
El cambio de letra a negrilla es nuestro para destacar el trmino tutela
y la diferencia conceptual entre descentralizacin y autonoma.
En relacin con el diferente uso de los trminos, ese mismo autor
antes citado considera que:

"... debe rechazarse por prolija y estril la distincin


intentada a veces por la doctrina entre autonoma y
autarqua, segn la cual se pretende que la primera
implica auto produccin de normas, mientras que la
segunda supone una libertad de actuacin funcional." 31

La letra negrilla no es del original y se us para destacar esos dos


conceptos doctrinales.

Ese criterio del doctor Baeza confirma lo que expres el doctor Gastn
Jeze en cuanto a que:

"... la terminologa jurdica sobre los servicios pblicos


no se ha fijado debidamente siendo una fuente continua
de confusin y contradicciones." 32

29
Doctor Mariano Baeza de Alcazar, ibidem, p. 137.
30
Doctor Mariano Baeza de Alcazar, supra, p. 137.
31
Doctor Mariano Baeza de Alcazar, passim, p. 137.
32
Doctor Gastn Jeze, Principios Generales del Derecho Administrativo, Buenos Aires: Editorial de
Palma, 1949, Tomo II, 1, p. 9.
18

Otro tratadista de Derecho, doctor Antonio Fonseca Pimentel, de


nacionalidad brasilea, explic ya hace muchos aos, a solicitud del autor de
este estudio, el origen que tiene en su pas la aplicacin del trmino
autarqua en vez de autonoma. Este ltimo se haba acuado desde 1889
para referirse al mbito de los estados del Brasil y por tanto antes de que
existiesen entes descentralizados funcionalmente, a los cuales desde su
creacin se les llam "autrquicos" para diferenciarlos de los estados
autnomos. Pero ese tratadista justifica el que los trminos puedan tener
diferentes aplicaciones de acuerdo a las propias circunstancias de un pas,
pues de acuerdo a lo que expresa Albert Dauzet:

"El lenguaje es el instrumento del pensamiento.


Tiene por fin traducir las ideas con palabras, los juicios y los
razonamientos con frases. Pero no es una expresin adecuada, ni
siquiera lgica del pensamiento." 33

Sin embargo, la experiencia demuestra la importancia que tiene el que


haya acuerdo sobre el significado de los trminos para expresar hechos,
gnero de las personas o animales, cosas, situaciones, nombres de animales,
vegetales o minerales, pues si cada uno aplicara expresiones diferentes para
calificar o identificar lo mismo, habra caos en las comunicaciones. Y eso en la
prctica est sucediendo inclusive en aspectos doctrinales de las Ciencias
Administrativa y Jurdica, lo cual ha constituido lo que el Lic. Ramiro Carrillo
Landeros, de Mxico, llama la selva semntica.

Para otro tratadista espaol, el:

"... Estado tiene... la facultad de encomendar a [las]


corporaciones autnomas ciertos asuntos administrativos de la
competencia del Estado. En este caso, la corporacin acta como
mandataria y en inters del Estado... Esta delegacin de funciones
necesita siempre hallarse autorizada por un precepto legal, en virtud
del cual las entidades administrativas adquieren el derecho a que se
efecte aquella: las atribuciones as delegadas no pueden retirarse
por una simple revocacin... los lmites entre la esfera de accin
propia y la delegada son confusas... el problema de la
descentralizacin es para nosotros, bsicamente, un problema de
normas como lo fuera para el pensamiento de Kelsen y la escuela
pura del derecho.
... el carcter polmico de la descentralizacin se
acenta ms al ver las distintas y contradictorias posiciones
doctrinales sustentadas al efecto. Con frecuencia nada de operativo
y concreto exista en ellos; desde un punto de vista jurdico: muy
frecuentemente vaguedades, abstracciones. El mejor procedimiento
33
Doctor Antonio Fonseca Pimentel hace esa cita en una obra del Dr. Wilburg Jimnez Castro, Los
Dilemas de la Descentralizacin Funcional: Un Anlisis de la Autonoma Institucional Pblica, San
Jos: ICAP, Reimpresin, 1978, p. 10.
19

para privar de operatividad alguna al tema de la descentralizacin


fue, aun defendindolo, vaciarle de contenido." 34

Con relacin a la imperfeccin operativa o prctica de la


descentralizacin territorial en el mbito de los gobiernos locales en pases
como Espaa -y tambin de Amrica Latina que heredaron su sistema
centralista de Gobierno- el mismo doctor Martn Retortillo Baquer (espaol)
expresa con franqueza que:

"... todo el sistema del rgimen local positivo ha


constituido siempre una pura entelequia, autntica abstraccin,
vivificada ms por deseos y justas aspiraciones, que por realidades
efectivas operantes."
Cita ese autor al doctor Javier de Burgos, indicando que:

"Ayuntamientos sin recursos son... un monstruoso


contrasentido que, en definitiva, se resuelve en una censura viva al
gobierno que a tal los condena, en un motivo permanente de
remordimientos, para los individuos que los componen, en una befa
sacrlega del sagrado derecho que tienen los pueblos para nombrarlos
Qu significan cuerpos ocupados slo en discusiones impertinentes
por lo estriles? 35
Para ese mismo tratadista:

"... la descentralizacin [territorial y poltico-


administrativa en ese mbito] es en nuestros das la alternativa
ms vlida y consistente para afrontar el tema de la crisis del
Estado. Tambin para llevar a cabo una democratizacin
sustantiva y no puramente formal de las propias estructuras
polticas y administrativas. Todo ello, claro es, sin perjuicio de lo
que pueda significar en orden al reconocimiento y sancin de
determinadas realidades sociales que, guste o no, estn all con sus
peculiaridades, con sus caractersticas diferenciadoras.
La centralizacin [ha sido] requerida como medida
necesaria e insustituible para llevar a cabo la modificacin de
determinadas estructuras, polticas y sociales." 36

Para el doctor Alejandro Rofman, la descentralizacin territorial


(poltico-administrativa) es:

34
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, supra, pp. 140 y 141.
35
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, passim, p. 141.
36
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, passim, p. 143.
20

"... adoptar el proceso necesario para una profunda


distribucin del poder con autntica participacin popular... En esta
concepcin, descentralizar es ampliar la base del sistema de toma de
decisiones, acercar la funcin pblica a los ciudadanos, incrementar
la influencia de los residentes en provincias y municipios en las
acciones que los involucren y dotar de capacidad plena de gestin al
poder local, para la bsqueda de soluciones a los profundos efectos
negativos derivados de la crisis...
Se trata de un proceso [tendente] a revertir una
forma de organizacin del poder de la sociedad, con el Estado [en el
sentido de aparato pblico] como principal protagonista, que se
estima indispensable para convertir a dicho Estado en un
instrumento real de transformacin de la actual desigualdad en la
distribucin del poder. Si la concentracin y la centralizacin del
poder consagra actualmente un ejercicio no equitativo del mismo
entre los agentes sociales de un pas, con la presencia de un Estado
que refuerza esta desigualdad, el proceso de descentralizacin
[territorial] se propone modificar esta situacin inaceptable.
Democratizacin del Estado y participacin popular
aparecen como [referencias] indispensables para el anlisis
evaluativo de las experiencias de descentralizacin en tanto
constituyen elementos bsicos de los programas de reorganizacin
poltico-administrativos.
La descentralizacin [territorial] supone transferir a
organismos situados en la base de la sociedad, cualquiera sea su
ubicacin geogrfica, funciones hasta ahora reservadas al poder
concentrado. Esta transferencia de derechos y obligaciones que
deber implementarse sin desmedro de la necesaria unidad de accin
global del Estado, implica aceptar como altamente favorable para
alcanzar los objetivos deseados que la sociedad se aproxime' al
Estado. De este modo, cualquier ciudadano, tanto del rea central
como de la periferia del pas de que se trate, tendr acceso a las
funciones que el Estado debe brindarle, democratizar su
funcionamiento y tomar parte activa en las decisiones
concernientes a la definicin e implementacin de las polticas del
mismo Estado."37

14- Descentralizacin administrativo-funcional

Este tipo de descentralizacin confiere independencia de gestin a la


institucin a la cual se le otorga de parte del Gobierno Central (Poderes Legislativo
y Ejecutivo), de manera que ya no se acta sobre esta como dependencia, sino
que se le trata como a entidad autnoma administrativamente, aunque siga
formando parte del mismo sector pblico.
37
Doctor Alejandro Rofman, loc cit, p. 15.
21

Por esa razn, la institucin busca cmo armonizar sus actuaciones


con las del resto del mismo sector, aunque ello no implique que adquiera
independencia total en la definicin de la utilizacin de los recursos
humanos, financieros, materiales e informticos que le son propios.

Esto es as debido a que existirn normas generales que debe


cumplir; pero su manejo descentralizado le permitir ser ms eficiente, al
estar menos sujeta la institucin a actuar bajo reglas rgidas de naturaleza
burocrtica central, como acontece a las dependencias de los ministerios; y
hacia lo interno a unidades de las propias instituciones, que son
desconcentradas y no descentralizadas administrativamente.

La descentralizacin administrativa no es exclusiva, sino que


puede ser complementaria de la descentralizacin poltico-territorial de
que disfrutan los gobiernos municipales y tambin las instituciones pblicas
de educacin superior en nuestro pas, ejerciendo esa independencia de
gestin a travs de los actuales alcaldes municipales, por corresponder a
ese mbito la funcin aplicativa, y no la determinativa.

El Estado (en el sentido amplio del trmino, en su tercera


condicin existencial: organizacin del poder y no como Poder Ejecutivo tan
frecuentemente usado por los juristas en el sentido lato de la palabra),
utilizando conjuntamente la descentralizacin administrativa y poltica,
incursion o invadi lo que haban sido las competencias tpicas del sector
privado, creando instituciones descentralizadas funcionalmente con fines de
lograr el desarrollo econmico y social -bajo una ideologa social demcrata
que mitig un tanto la ideologa socialista- para que llevaran a cabo ac-
tividades de produccin, de distribucin y de servicios, e inclusive empresas
pblicas como

"... asociaciones de inters privado con forma mercantil,


constituidas por capital pblico o en forma de economa mixta...
[que son o no tambin ejemplos de descentralizacin
administrativa]." 38

Cuando se aprob el artculo 188 de la Constitucin Poltica de 1949,


como ya ha sido antes indicado, exista una relativa gran independencia en
las relaciones formales y polticas entre el Poder Ejecutivo y las instituciones
descentralizadas funcionalmente amparadas a tales disposiciones.

Simplemente para recordarlo, no estaban sujetas en materia de


gobierno y por eso sus juntas directivas tenan descentralizacin poltica y en
verdad gozaban de autonoma para tomar sus decisiones estratgicas. Pero
se abus tanto de esa autonoma, que al constituirse de derecho y de hecho
en "poderes independientes" dentro del poder unitario del Estado, casi como
un cuarto Poder sin cabeza, al modificarse dicho artculo, en abril de 1968, se
les cambi la relacin formal por una de sujecin poltica, que es la que

38
COREC I, Informe Final, op cit, p. 169.
22

actualmente tienen las juntas directivas y los 14 Presidentes Ejecutivos. Se ha


vuelto as a una relacin poltico-jurdica monista y no pluralista.

Es oportuno recordar tambin que la tendencia de los cincuentas,


sesentas y parte de los setentas fue similar en otros pases, en cuanto se
refiere al pluralismo poltico y a la descentralizacin funcional, llevada la
autonoma institucional a extremos. Y esa errada concepcin provoc muchos
problemas, como se evidencia en el criterio de dos ex-Presidentes de la
Repblica de Panam, Lics. Roberto F. Chiari y Marco A. Robles y que como
un hecho histrico se transcribe lo expresado a continuacin:

"Actualmente el Jefe del Estado directamente no


puede responsabilizarse a cumplir este programa porque
sencillamente no tiene el control directo de las instituciones
llamadas a manejar estos proyectos. Tendramos que aceptar
entonces que para cumplir este programa [de desarrollo econmico y
social de Panam] las... instituciones autnomas que forman parte
del Gobierno hicieran suyo este programa, se identificaran con este
programa y los recursos que tengan disponibles en vez de dirigirlos
a las alternativas que presentan los miembros de sus Juntas
Directivas acataran seguir por el rumbo trazado para solucionar
los problemas nacionales.
Si en elecciones populares y democrticas elegimos a
un Presidente y sobre l recae la responsabilidad de gobernarnos,
dmosle entonces la autoridad para intervenir en el manejo de todo
el engranaje gubernamental y slo as podemos responsabilizarlo
ante el pueblo y ante la historia." 39
"El Estado [en el sentido estricto del trmino, es decir
el Poder Ejecutivo] est quedando sin dependencias. Todo se ha
vuelto entidad autnoma. Cada cual se considera dueo de su
dependencia gubernamental y se constituyen esos jefes en unos
presidentes chiquiticos..." 40
Criterios similares a los transcritos se emitieron en otros pases, por
altos funcionarios. Se recuerda cuando en un seminario realizado en 1956 en
San Jos, siendo Presidente de la Repblica don Jos Figueres Ferrer,
expres que el sector pblico descentralizado se haba convertido
erradamente en un verdadero archipilago institucional, pues cada uno de los
entes se consideraba una isla, o un castillo feudal, rodeado por un foso para
evitar las relaciones con el mbito poltico central, y sus jerarcas se sentan y
actuaban como autnticos seores feudales, algunos de ellos deseosos de
tener su propios dragones para evitar tener relacin poltica alguna con el
Poder Ejecutivo.

39
Lic. Roberto F. Chiari, El programa de Desarrollo Econmico y Social de Panam, s.e., junio de
1963, p. 13., Citado por el Dr. Wilburg Jimnez Castro, op cit, p. 82.
40
Lic. Marco A. Robles, Presidente de la Repblica de Panam, Orbe, San Jos: La Nacin, 21 de
julio de 1964, s. p. Citado por el Dr. Wilburg Jimnez Castro, supra, p. 83.
23

Esa fue una de las razones del cambio en el pndulo de la historia a la


cual se har referencia posteriormente, y que ha concluido con la excesiva
sujecin poltico-administrativa de tales entes de los gobernantes de turno. Y
peor ha sido que las directrices polticas estratgicas del centro a esos entes,
son lneas de poltica partidista y no orientaciones y normas que faciliten la
coordinacin.
La ausencia de decisiones eficaces frecuentes tiene como efecto
negativo que ocurran "planes de invencin" que sustituyen los "planes de
inversin". Que la visin corto placista y muchas veces miope, desplace a las
proyecciones programticas de mediano plazo. Y que los planes de largo
plazo para los cambios estructurales sean inexistentes y todas las decisiones
sean coyunturales y acciones "apaga incendio", como si el sector pblico
fuese una gran central de bomberos.

La Comisin de Reforma del Estado (COREC I) propuso en su


Informe que se devuelva la autonoma de gobierno y de administracin a las
instituciones descentralizadas, eliminando los cargos de presidentes
ejecutivos en aquellas en las cuales existen; que se racionalice el
nombramiento de los miembros de las juntas directivas, para que en verdad
sean cuerpos determinativos de excelencia, y no posiciones para colocar a
personas sin conocimientos y experiencia en el respectivo mbito, por
razones exclusivamente de compromisos personales, familiares o de poltica
partidista, como retribucin a labores de la campaa electoral que se ha
ganado. Y, adems, que se respete la carrera tcnico-administrativa, para que
lleguen y se mantengan en las posiciones de gerencia a personas con
historial y mritos institucionales, y no se llenen esos puestos por razones de
botn poltico.

Los cambios en las relaciones no han afectado a las instituciones


pblicas de educacin superior, pues el Gobierno Central tiene poca
injerencia directa en los nombramientos de sus funcionarios y empleados,
gracias a la autonoma poltica y administrativa garantizada en los respectivos
artculos 84, 85, 86, 87 y 88 de la Constitucin Poltica.

Debido a esas normas de la Carta Magna:,

"... gozan de independencia para el desempeo de sus


funciones y de plena capacidad jurdica para adquirir derechos y
contraer obligaciones, as como para darse su organizacin y
gobiernos propios." (artculo 84, reformado por Ley N5697 de 19
de junio de 1975 para otorgar a las dems instituciones de
educacin superior universitaria, la misma autonoma que slo
tena originalmente la Universidad de Costa Rica en la Carta
Magna de 1949)
Esas instituciones, gracias a su autonoma, designan en su fuero
interno a los miembros del Consejo Universitario, rectores, decanos,
vicedecanos, directores y subdirectores de facultades, escuelas, directores
24

de sedes de centros regionales y de departamentos, teniendo el derecho a ser


electores y elegidos, quienes forman parte de las respectivas asambleas,
entre ellos 25% del total, como delegados de los estudiantes; y para la
eleccin del Consejo Universitario y rectores, tres representantes de los
colegios profesionales. Los rectores designan los vicerrectores, de acuerdo a
los respectivos estatutos orgnicos.

Hay que mencionar, sin embargo, que hay injerencia indirecta de los
partidos polticos en la escogencia de esos cargos, pues se busca cmo
utilizar muchas de esas elecciones para mantener su poder, financiando
inclusive parte de los gastos de las campaas internas de funcionarios y de
los mismos estudiantes, con lo cual las instituciones de educacin superior se
convierten en barmetros de lo que pueden ser, en determinadas pocas, las
preferencias del electorado nacional. Tambin los sindicatos internos tienen
injerencia en las escogencias.

15- Descentralizacin territorial

Como ya se ha visto en lo trascrito del pensamiento del doctor Garrido


Falla, cuando en la Constitucin Poltica de un pas se define la distribucin
del poder del Estado en forma territorial, hay dos posibilidades:

1- Es una nacin federada, como la de Mxico, Estados Unidos de


Amrica, Brasil, Argentina, Venezuela, Suiza, Alemania, etc. en cada uno de
cuyos estados o provincias existen tambin los tres Poderes tradicionales (lo
electoral lo manejan en forma diferente): Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que
ejercen sus funciones con relativa independencia de los mismos Poderes
federados; y
2- O es una nacin unitaria, como la del resto de los pases de la
Amrica Latina, en los cuales coinciden en un mismo Estado unitario: Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, y estos se organizan en forma
tal, que puedan atender con universalidad y diversidad al mismo tiempo, las
necesidades de cada una de las partes del territorio, y en algunas de las
cuales puede haber gobernadores designados directamente por el Poder
Ejecutivo Central, o electos directamente por el pueblo.

Adicionalmente autoridades determinativas municipales, elegidas


usualmente en forma directa por el pueblo; y estas nombran a las autoridades
ejecutivas de las mismas municipalidades, o tambin los alcaldes o prefectos
son escogidos en forma directa en elecciones nacionales o municipales
independientes.

La descentralizacin territorial es la que tiene la mayor vocacin a


ser democrtica y participativa y en ella se pueden reunir y complementarse
las descentralizaciones poltica y administrativa, de tal forma que en la
respectiva parte del espacio nacional, se tomen conjuntamente decisiones
estratgicas y tcticas, y ambas se ejecuten con gran autonoma.

Pero para el caso de los entes descentralizados funcionalmente,


como la Caja Costarricense de Seguro Social, no es aplicable la descentra-
25

lizacin territorial, salvo que se quisiera volver al sistema hospitalario que se


modific en el Gobierno Oduber Quirs, en 1975, para que cada una de esas
unidades vuelva a ser una institucin independiente gobernada por su propia
junta directiva y por directores nombrados por ella, como lo hacan las Juntas
de Proteccin Social que existieron -la ms antigua de ellas la del Hospital
San Juan de Dios-, la del Asilo Chapu (para personas enfermas mentales), el
Carlos Mara Ulloa (para ancianos invlidos), etc., desde el siglo XIX.

Si esa fuese la intencin, no correspondera a la Junta Directiva de la


CCSS otorgar la descentralizacin, sino aprobar el proyecto de ley que
debera ser sometido a la Asamblea Legislativa, para volver a restituirles su
autonoma funcional, aunque posiblemente bajo un enfoque sistmico de
salud, por corresponderles entonces la atencin de la consulta externa,
intervenciones quirrgicas y otros servicios curativos y preventivos de salud.

El Rgimen Municipal es en nuestro pas otra excepcin a la prdida


constitucional de la autonoma de gobierno y de administracin, pues la
modificacin del artculo 188 no vari tales relaciones con el Gobierno Central,
al estar bajo las regulaciones del Ttulo XII, Captulo nico, artculos 168 a
175 de la Carta Magna.

Se indica en la Carta Magna de nuestro pas que:

"La administracin de los intereses y servicios


locales en cada cantn, estar a cargo del Gobierno Municipal,
formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores
municipales de eleccin popular, y de un funcionario ejecutivo que
designar la ley." (Artculo 169)
El artculo 170 expresa que:

"Las corporaciones municipales son autnomas."

Y el resto del articulado de ese Ttulo XII regula otros aspectos


operativos del Rgimen Municipal, dando las bases para que la autonoma
de gobierno y administrativa pueda darse tericamente, aunque en la
prctica, por muy diversos factores, prevalece otro tipo de limitaciones para
que eso no sea cierto en todos sus extremos.

Dentro del enfoque sistmico que ya se ha tratado tambin, tanto las


instituciones de educacin superior, como las municipalidades, a pesar de su
autonoma de gobierno y de administracin, deben actuar de manera
coordinada con el resto de las actividades de su respectivo sector (educativo
en el primer caso) y del mbito territorial cantonal e intercantonal-provincial
para las municipalidades. Y, adems, con las actividades que el Gobierno
Central lleva a cabo con sus dependencias desconcentradas, o a travs de
los entes descentralizados funcionalmente que tambin tienen actividades en
distritos, cantones y provincias.
26

Cuando no existe esa coordinacin institucional-espacial hay un caos,


pues existen en Costa Rica algo ms de 190 organismos pblicos e infinidad
de empresas privadas con las cuales debe existir tambin buena relacin,
por depender de decisiones y de acciones del sector pblico.

A la descentralizacin territorial la denomina tambin el doctor Hans


Kelsen descentralizacin por autonoma local, constituyendo

"... otro tipo de organizacin estatal. En cuanto a la


autonoma local se refiere, el principio de la descentralizacin est
directa o indirectamente conectado con la idea de democracia, es
decir, con la autodeterminacin. El rgano autorizado para crear
normas individua-les, y hasta cierto punto normas generales
locales, es elegido por aquellos para quienes tales normas son
vlidas. El orden legal resultante constituye la autoridad de
autogobierno, cuyo ejemplo tpico es el municipio.
El Concejo Municipal, elegido por los miembros de la
comunidad... [es un rgano descentralizado poltico-territorial]." 41

El alcalde municipal, es un rgano local descentralizado administrativa


y territorialmente, sea o no elegido en forma directa por el pueblo. En Costa
Rica antes era designado por el Concejo Municipal para que realice
actividades propias de gestin, pero se ha modificado en fecha reciente la
respectiva ley y a partir del ao 2001 es electo en forma directa por el
pueblo, en diciembre anterior a las elecciones nacionales. Tambin sern
elegidos los sndicos y regidores municipales con anticipacin a las
elecciones de Presidente, Vicepresidentes y diputados, que se llevan a cabo
el primer domingo de febrero, cada cuatro aos, pues se desea que su
designacin tenga mayor independencia de esas elecciones.

El tema de la participacin ciudadana, especialmente en las actividades


descentralizadas territorialmente (poltico-administrativas) es muy importante
y presupone que los ciudadanos se involucren en ese proceso y lo
perfeccionen. Por eso posteriormente se le dedicar atencin especial a ese
tema.

Ya Odiln-Barrot insista en ese hecho al indicar lo siguiente:

"Dejad a los ciudadanos... que a sus riesgos y


peligros, se ocupen en sus negocios y veris si, despus de algunos
extravos, de algunos errores, fruto inevitable de la inexperiencia, no
llegarn a administrarlos mejor que los funcionarios [centrales]." 42

El doctor Toms Ramn Fernndez extracta del Informe de la


Comisin Redeliffe-Maud de Gran Bretaa lo siguiente, relacionado con la
importancia del gobierno local:
41
Doctor Hans Kelsen, ibidem, p. 128.
42
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, idem, p. 154.
27

"`... no es simplemente un sistema de prestacin de


servicios; si as fuera, sera correcto pensar si algunos no podran
ser satisfechos mejor con otros medios. La importancia del
[gobierno local] radica en el hecho de ser el medio a travs del cual
el pueblo se procura los servicios por s mismo, tomando parte
activa y constructiva en los asuntos pblicos, decidiendo por s
mismo, dentro de los lmites permitidos por la poltica nacional y
los recursos locales.' Un sistema en el que, en definitiva, es una
realidad el autogobierno ciudadano. Y poco ms adelante se
insiste en que siendo el [gobierno local] la nica institucin
poltica representativa del pas al margen del parlamento,
constituye tambin parte esencial del gobierno democrtico.` El
gobierno central tiende, por su naturaleza, a la burocracia. Slo
mediante la combinacin de instituciones representativas locales,
y las centrales del parlamento, ministros y [ministerios], es como
puede mantenerse una genuina democracia nacional.'" 43
La descentralizacin territorial acerca a las personas, especialmente
a los usuarios de los servicios que brindan las municipalidades, a las tareas
pblicas, pues como ha dicho Martn Mateo,

"... aproximndolos a su medio y hacindoles


preocuparse de las tareas comunes en un intento de salvar la
dimensin humana de lo colectivo."

El gran tratadista ingls William Robson hace hincapi en que:

"... slo a travs de las democracias locales, concretas


y directas, puede la sociedad pluralista hacer frente de modo eficaz
a un sistema de concentracin privada del poder econmico,
movido por grandes grupos nacionales e internacionales."

Por eso, posteriormente se va a analizar qu medidas se podran y


deberan implantar en Costa Rica para que la tendencia actual de
privatizacin de muchas actividades pblicas descentralizadas
funcionalmente, en vez de fortalecer a los grupos de poder econmico y
poltico, nacionales o internacionales, como empresas municipales, tanto
mixtas o concesiones otorgadas bajo contratos especficos por tiempo fijo.

Inciden esos autores en la relacin que existe entre la descentralizacin


territorial (poltico-administrativa), la democratizacin y la modernizacin del
Estado, puesto que presenta nuevas opciones para:

43
Doctor Sebastin Martn-Retortillo Baquer, passim. p. 155.
28

"... materializar nuevas formas de relacin entre la sociedad


civil y el Estado... [determinando] que dicho proceso haya establecido su
propio espacio poltico, hasta el punto de considerrsele la respuesta idnea a
las exigencias contemporneas de transformacin del aparato pblico para
buscar, entre otros fines, una mayor equidad social y regional en la asignacin
de recursos y en la distribucin del gasto en los asuntos pblicos en general y,
en ltima instancia, asegurar la participacin real de los ciudadanos en los
procesos decisorios en particular.
La pertinencia de estos fines se explica todava ms cuando la
descentralizacin se asocia a modos especficos de organizacin poltico-
administrativa del territorio. De esa manera, no slo se hace indispensable el
fortalecimiento de los organismos ms prximos a la base de la sociedad, que es
condicin necesaria para una efectiva transferencia de la capacidad de decidir,
sino que se aborda con mayor sinceridad la relacin entre descentralizar y
redistribuir el poder, que constituye el objetivo final subyacente en este proceso
de transformacin poltica.
Desde esta perspectiva, la descentralizacin supone definir
instancias territoriales idneas para la articulacin Estado-sociedad civil y,
por ese intermedio, ampliar la participacin de los ciudadanos en el sistema de
toma de decisiones.
Sin embargo, el proceso de descentralizacin en parte, debido a
la confusin que en ocasiones ha acompaado a su planteamiento (equvocos
terminolgicos, errores tipolgicos, omisiones en la discusin del tema fiscal,
por ejemplo) y tambin por la limitada o sesgada atencin prestada a los
actores polticos receptores de la descentralizacin ( el estado subnacional?,
la regin?, el municipio?, todos ellos articuladamente?), se encuentran en
una especie de vaco formalista por la imprecisin que ha acompaado a los
cursos de accin subsiguientes, a las iniciativas que introdujeron la materia en
las agendas pblicas, bajo la figura de elecciones directas y de transferencia de
algunas competencias entre los niveles territoriales del Estado. 44

Se apoya lo antes expresado y se coincide en la importancia que tiene


el nuevo giro o prioridad que se le ha querido dar, no slo en Venezuela, sino
en muchos otros pases y entre ellos en el nuestro, a la descentralizacin
territorial (poltico-administrativa) que se ha constituido en un ideal o anhelo,

"... por ser un signo de los tiempos... [y que] continuar


manifestndose en nuevos y ms imperativos requerimientos regionales
y el Estado tendr que ir respondiendo, entonces, de manera casustica o
episdica, sin lugar para definir e instrumentar un apropiado
procedimiento de accin poltica que d sentido a su relacin dialctica
con la sociedad civil." 45

44
Doctores David Edelman y scar Gmez Navas, op cit, pp. 4 y 5.
45
Doctores David Edelman y scar Gmez Navas, ibidem, p. 4.
29

La mayora de los pases latinoamericanos que han emprendido en los


ltimos tiempos un proceso de Reforma del Estado, el cual trasciende los
cambios micro o macro administrativos por comprender tambin
transformaciones de naturaleza y mbito poltico, han incluido el
fortalecimiento de la descentralizacin territorial (poltico-administrativa),
aunque con diferentes nfasis y distintas prioridades, de acuerdo a las
caractersticas. Y al contrario, muchos de los planes de Reforma del Estado
estn orientados a eliminar la gran cantidad de instituciones pblicas des-
centralizadas funcionalmente, algunas de las cuales, inclusive, fueron
creados como empresas privadas de Derecho Pblico y otras como
monopolios estatales.

El Informe del Estado de la Nacin, que viene realizando desde hace


varios aos en Costa Rica excelentes estudios para fortalecer la democracia,
la eficacia y eficiencia del sector pblico de dar mejores servicios a la
poblacin, ha hecho hincapi en el primer semestre del 2001, sobre cules
son las principales debilidades para alcanzar esos fines y qu es lo que
espera el sector ciudadano que ha sido partcipe en la encuesta que ha
realizado ese grupo profesional. Un extracto de ese Informe, que denomina
Resultados de una auditora ciudadana, es el siguiente:

Como diagnstico se indica que la calidad de la democracia


costarricense es frtil y productiva, ciudadanos, pues respeta los
derechos civiles y polticos en los procesos electorales; los
ciudadanos tienen informacin veraz, oportuna y objetiva para
evaluar a los candidatos que aspiran ocupar cargos pblicos de
eleccin y acceso a conocer sus propuestas; todos los asuntos
pblicos se analizan por los medios, sin censura de prensa y
aplicando las normas democrticas, sujetas sin embargo a la
preeminencia de las garantas constitucionales; los extranjeros
pueden adquirir la ciudadana costarricenses mediante el
cumplimiento de las normas legales existentes que les garantizan
sus derechos humanos y civiles;
Evaluacin de las aspiraciones alcanzadas a medias:
conocimiento por parte de la ciudadana de sus deberes y
derechos, as como de los procedimientos para cumplirlos y
ejercerlos; influencia de prejuicios sociales y culturales sobre las
posibilidades de eleccin de los candidatos a cargos pblicos;
identificacin de los ciudadanos con un unidad del sistema
democrtico y de reconocerse como parte de ella; acceso libre e
igualitario de la poblacin al sistema judicial, que existe
independiente de los otros Poderes del Estado; proceso para
aplicar sanciones expeditas a funcionarios de eleccin popular,
de confianza y a otros servidores pblicos que violen la ley, por
parte del Poder Judicial y las instituciones que tienen bajo su
responsabilidad el control poltico y legal; y respeto al principio de
tolerancia en la convivencia poltica con los dems, en especial
cuando no se comparten sus preferencias e ideas;
30

Evaluacin de las aspiraciones logradas de baja calidad:


proteccin estatal equitativa y eficaz, relacionada con grupos
tnicos y de gnero; acceso de la ciudadana a medios abiertos y
eficaces de participacin en la decisin de las polticas pblicas
de naturaleza estratgica para la sociedad; rendicin de cuentas
de parte de las autoridades superiores del Gobierno, en especial
diputados y ministros, funcionarios de confianza y dems
servidores pblicos, respetando sus derechos y dignidad;
participacin efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones
referentes a asuntos de inters pblico estratgico; trato
respetuoso de las entidades pblicas a la poblacin usuaria de
sus servicios; acatamiento a normas democrticas en los
gobiernos locales; ejercicio del derecho a organizarse libremente
de las personas, mediante la creacin de diversas y activas
instancias en las bases de la sociedad civil organizada; y apertura
a un irrestricto escrutinio de las organizaciones de las sociedad
civil en que estn representados los sectores sociales, grupos
tnicos o de gnero y las instituciones pblicas; y
Evaluacin de las aspiraciones logradas de baja calidad:
proteccin estatal equitativa y eficaz, relacionada con grupos
tnicos y de gnero; acceso de la ciudadana a medios abiertos y
eficaces de participacin en la decisin de las polticas pblicas
de naturaleza estratgica para la sociedad; rendicin de cuentas
de parte de las autoridades superiores del Gobierno, en especial
diputados y ministros, funcionarios de confianza y dems
servidores pblicos, respetando sus derechos y dignidad;
participacin efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones
referentes a asuntos de inters pblico estratgico; trato
respetuoso de las entidades pblicas a la poblacin usuaria de
sus servicios; acatamiento a normas democrticas en los
gobiernos locales; ejercicio del derecho a organizarse libremente
de las personas, mediante la creacin de diversas y activas
instancias en las bases de la sociedad civil organizada; y apertura
a un irrestricto escrutinio de las organizaciones de las sociedad
civil en que estn representados los sectores sociales, grupos
tnicos o de gnero y las instituciones pblicas.

Lo antes indicado no es una cita textual de los resultados de esa


auditora ciudadana, pero si bastante ajustada a las ideas que se publican en
la fuente consultada. 46

Retomando lo que se plantea sobre la descentralizacin territorial


(poltico-administrativa), que como se ha dicho reiteradamente en estas
pginas es la parte ms dbil, menos eficaz y eficiente del sector pblico
latinoamericano y de la democracia participativa, no slo representativa, la
investigacin realizada bajo el CLAD llama la atencin a la importancia que
tiene:

46
Informe del Estado de la Nacin, Debilidades en democracia tica, San Jos: Al Da, 27
de junio del 2001, p. 4.
31

"... la formulacin de polticas... [orientadas a contar con]


directrices hacia un fin determinado... las cuales deben inscribirse dentro
de tres ejes de accin fundamentales, a saber:
a) Ser capaces o aptas para asegurar la coordinacin entre
polticas nacionales y objetivos regionales y locales.
b) Tener en cuenta o considerar realmente los efectos regionales
(de polticas [en ese mbito espacial]) sobre las orientaciones
propiamente locales y comunitarias.
c) Considerar la necesidad de una decisiva intervencin
financiera del Estado Central, no slo para reformar la coordinacin
de sus intervenciones, sino tambin para contribuir efectivamente al
ajuste estructural de las regiones con menores recursos, al mismo
tiempo que se consolidan aqullas que -comparativamente-
muestran un grado de mayor desarrollo.
Fundamentalmente, los lineamientos de polticas se contraen
-como conceptos empleados...- a enfatizar el propsito de aproximar
al mximo la interaccin entre la poltica y los resultados que se
pretenden, para lo cual el inters focal reside en el proceso a travs
del cual se habran identificado los objetivos de la descentralizacin
[territorial] (programas, planes, agentes, procedimientos, entre otros)
y las acciones emprendidas para alcanzarlos (elecciones,
transferencias de poderes, reasignacin de fondos, etc.)." 47
Los mismos investigadores mencionados en la nota anterior, proponen
como variables a considerar y las relaciones necesarias entre ellas, las
siguientes:

"a) Naturaleza y mbitos de actuacin del gobierno de


los distintos niveles territoriales, estados, departamentos, regiones
y municipios).
b) Extensin o medida de la capacidad fiscal de cada
uno de esos niveles territoriales.
c) Existencia o no de mecanismos de articulacin de
intereses nacionales, subnacionales y locales.
d) Grado de aceptacin pblica al proceso de
descentralizacin.
e) Credibilidad en el proceso mismo o en sus resultados.
f) Naturaleza y alcance de la participacin ciudadana
en el proceso decisorio, como mecanismo de control de la gestin
gubernamental.
Este conjunto de variables se refiere a aquellos aspectos
cuya incidencia en el avance de la descentralizacin [territorial] se
estima relevante. Su anlisis permitir establecer si existen o

47
Doctores David Edelman y scar Gmez Navas, supra, p. 5.
32

pueden identificarse diferencias entre los sujetos hacia quienes se


dirige el proceso, en trminos de la forma como hubieran afrontado
la realizacin de las actividades correspondientes, y del grado de
vinculacin que han propiciado con respecto al tramado de actores
institucionales y sociales -regionales y locales-, cuyas aspiraciones
deberan reflejarse en las polticas que se adopten y en los efectos
prcticos de su aplicacin." 48
El doctor Alejandro Rofman 49 en su contribucin antes mencionada
recomienda que se determine con claridad, como parte de la
descentralizacin territorial, lo siguiente: a) A quines descentralizar? Qu
descentralizar? Cmo realizar la transferencia de competencias y recursos
para lograr la autonoma poltica y financiera de los nuevos sujetos?
Valdra la pena tambin agregar cmo mejorar sustancialmente su
eficacia y su eficiencia para que puedan asumir esas nuevas competencias
que se les estn queriendo descentralizar, pues salvo casos de excepcin,
son la parte ms dbil institucional del sector pblico en todos nuestros pases
menos desarrollados, y tambin en Espaa, Portugal e Italia, que siguen
tradicionalmente el mismo modelo de exceso de centralizacin?

Se recomienda estudiar, como complemento y aplicacin directa a


Costa Rica, los documentos preparados para la Comisin de Reforma del
Estado Costarricense (COREC I) por la respectiva Subcomisin y tambin los
que realiz con propsitos complementarios el IFAM, en 1989-1990, pues
aportan valiosa informacin sobre lo que podran ser las estrategias y tcticas
de cambio para nuestro pas.

16- Transferencia de competencias a los gobiernos municipales: enorme


reto para que acten con eficacia, eficiencia y oportunidad

Justamente, parte de la orientacin y del esfuerzo de privatizacin y


de la eliminacin de los monopolios pblicos que auspician organismos
internacionales, entre otros, el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial
y Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados Unidos
de Amrica, es que se transfieran las funciones que han venido realizando
algunas instituciones pblicas descentralizadas funcionalmente y las
empresas pblicas.

Esa orientacin no tiene como fin que se privaticen las


municipalidades, en su gobierno y en su administracin; ms bien la Reforma
del Estado que propician los neoliberales es que se fortalezca la
descentralizacin territorial, poltico-administrativa, de que disfrutan esos
gobiernos locales.

Y el autor comparte tal importancia -sin que su ideologa poltica sea


neoliberal, pero tampoco socialista- porque ha sido psimo el exceso de
centralismo que ha ocurrido en Amrica Latina, atribuido por muchos a la

48
Doctores David Edelman y scar Gmez Navas, passim, pp. 5 y 6.
49
Doctor Alejandro Rofman, loc cit, p. 18.
33

herencia institucional espaola, a pesar de casi ciento ochenta aos de


Independencia; ha pasado suficiente tiempo en nuestro devenir histrico para
establecer otro modelo de organizacin institucional pblica ms eficaz,
menos caudillista.

17- Indispensable reforma de la Divisin Territorial Administrativa

Sin embargo, favorecedor como es el autor de este estudio de la


descentralizacin poltico-territorial y administrativa en las municipalidades
considera que paralelamente con la trasferencia de competencias y su
capacidad financiera reforzada para administrarse y cumplir con los nuevos
fines, debe modificarse como prerequisito una gran Reforma del Estado,
correctamente orientada en ese mbito, tan significativa o drstica (si se
quiere utilizar ese trmino correctamente) que para el caso de Costa Rica,
debera tambin implicar una profunda reforma de la Divisin Territorial
Administrativa para que haya menor nmero de cantones -por tanto de
municipalidades- y distritos administrativos.

Algo similar propuso para estudio el Profesor Jos Joaqun Trejos


Fernndez, ex Presidente de la Repblica (1966-1970) ante los miembros de
la Comisin de Reforma del Estado (COREC I), en 1990. Sus razones siguen
siendo vlidas, cuando se comprueba que esa Divisin Territorial
Administrativa aplicada con criterio de localismo y de intereses de poltica
partidista ha permitido que de cincuenta cantones que tenamos en 1950,
hayamos pasado a ochenta y uno

Algunos de esos cantones son muy pequeos en poblacin, territorio y


recursos financieros, materiales y humanos, como para justificar que a cinco
minutos de distancia haya cinco municipalidades haciendo lo mismo, de no
muy buena calidad, en una de las subregiones del pas, pues todas tienen su
propio relleno sanitario, cuando si fuesen una sola institucin podran tener un
biodigestor para convertir los desechos orgnicos en electricidad y abono,
como lo hacen pases ms desarrollados en ese aprovechamiento, entre ellos
por va de ejemplo, no exhaustivo: Mxico, Austria y Estados Unidos de
Amrica. Otras municipalidades tambin pequeas tienen algo ms de
separacin espacial entre ellas, pero podran ser ms eficaces y eficientes
para sus usuarios si se refundieran en unidades ms grandes que puedan
trabajar eficientemente en economa de escala.

En el rea Metropolitana existen doce cantones y sus respectivas


municipalidades y han demostrado absoluta incompetencia en la solucin de
los desechos slidos que se llevan al relleno "sanitario" de Ro Azul; el
producto de los tanques spticos por compaas privadas que lo tiran en los
ros del rea Metropolitana, en barrios marginales, bajo la justa protesta de
sus habitantes.

Adems, la carencia de mantenimiento de las calles


locales, no las carreteras nacionales que deberan ser
responsabilidad del Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes; la ausencia total de planificacin urbana y la
34

descoordinacin de las instituciones y ministerios que no


participan, a pesar de las normas legales vigentes, en ese
importante campo ecolgico, salud pblica, ornato,
perturbacin de la vida familiar cuando autorizan y dan
patente municipal a una fbrica o taller, en un predio y hasta
en un garaje de un barrio residencial, y los habitantes tienen
que soportar desde temprano y hasta altas horas de la
noche ruidos y olores molestos.

El autor de este estudio tiene plena conciencia sobre la necesidad del


cambio en la Divisin Territorial Administrativa de Costa Rica, pero tambin de
las aprehensiones que existen para hacerlo, pues afecta grandes intereses
polticos y locales, ya que la eleccin de diputados, sndicos y regidores se
hace con base en ella. Y tener, por ejemplo, menor nmero de cantones y
distritos, o modificar el concepto espacial y de poblacin de provincias con
criterios tcnicos como los que se propusieron en 1978 para la
regionalizacin, tendra oposicin de grupos de inters en mantener el statu
quo. Figurativamente siempre se ha pensado que sera como tocar un
avispero, de una especie muy agresiva que se llama quita calzn. Y sera
factible slo cuando exista gran madurez ciudadana local y nacional para
proponer una reforma de tal envergadura.

18- Participacin ciudadana en el mbito de la descentralizacin


territorial

La doctora Nuria Cunill, funcionaria del CLAD, ha publicado bajo esa


Editorial un interesante libro sobre "Participacin ciudadana", que centra el
tema en la poltica, la desburocratizacin, la economa, etc., todo ello
relacionado con la descentralizacin territorial. Caracteriza a la participacin
ciudadana, de acuerdo a cmo interpretan como idea-fuerza de su obra, la
Licda. Ana Matilde Brower de Du Bois y el doctor Bernardo Kliskberg:

"... una estrategia enmarcada en el problema global de la


rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en direccin
a la profundizacin de la democracia..."

La doctora Cunill hace hincapi en la importancia que est teniendo


en toda la regin latinoamericana la participacin ciudadana en muy diversas
instancias y formas, al extremo de que se manifiesta como una demanda
consensual.

"Pero el trmino es etreo y su uso en extremo elstico.


Por ello, requieren ser aclarados sus alcances y lmites, as como
puestos en el tapete de la discusin los dilemas que enfrenta y la
perspectiva que ofrece." 50

50
Doctora Nuria Cunill, Participacin Ciudadana, Caracas: Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo, 1991, p. 5.
35

En criterio de esa misma profesional, la participacin ciudadana puede


implicar dos tipos de movimientos: uno que sita a la sociedad en contacto
con el Estado (en el sentido estricto del trmino, es decir, el aparato
Estado).Y el otro que busca que se fortalezca y se desarrolle en forma ms
autnoma, lo cual es una expresin del perfeccionamiento democrtico, y,
ambos enfoques tienen estrecha relacin con la descentralizacin territorial
(poltico-administrativa).

Opina la doctora Cunill que en aos recientes,

"... la participacin ciudadana encuentra un


fundamento en la crisis de eficacia del Estado... [y comenzando en
Europa y extendindose luego a otros pases, entre ellos a los de la
Amrica Latina, se ha desarrollado un debate] en torno a la idea
de que el gobierno ha crecido demasiado, [lo cual] ha redundado en
un reflujo de la participacin ciudadana asociada a la
democratizacin del Estado y de la Administracin Pblica. Al
centrarse buena parte de las reformas en la reduccin de las tareas
y servicios pblicos, por va de ser ejecutadas por organizaciones
para gubernamentales o directamente por medio de la
privatizacin, pierden relativamente peso los problemas vinculados
con la responsabilidad y el control, adquiriendo gran importancia,
en cambio, los vinculados a la economa de costos y a la eficiencia
en s misma. En este sentido, las estrategias gubernamentales
tienden a asumir cada vez ms a la participacin ciudadana como
un medio para lograr el involucramiento directo de los ciudadanos
en la produccin y en la gerencia e, incluso, en el financiamiento de
ciertos servicios.
Esta nueva forma de entender la participacin
ciudadana pudiera tambin estar asociada a que el tenor de las
transformaciones del aparato pblico que se mantiene como tal,
evidencia en la actualidad una tendencia hacia el reforzamiento de
la centralizacin de las decisiones y de las vinculaciones poltico-
burocrticas." 51
Y aunque considera esa tratadista que tambin en la Amrica Latina
existe el fundamento econmico ya antes indicado, de

"... hecho, el desarrollo del llamado movimiento neo-


liberal conduce cada vez ms a confundirla con la despublificacin' [y as
en el Gobierno de Pinochet, en Chile junto]... con la subsidiariedad de la
funcin productiva del Estado, ella apareca planteada como uno de los
principios clave de la nocin de `desarrollo econmico y social en una
economa social de mercado', expresin esta que era utilizada para
designar el estilo de desarrollo adoptado de acuerdo a las estrategias
neoliberales. En este marco, se asume que `la participacin ciudadana

51
Doctora Nuria Cunill, op cit, pp. 11 y 12.
36

permite reemplazar el paternalismo mediante la formulacin de iniciativas


de desarrollo avaladas en la propia capacidad de los grupos intermedios,
acorde con el principio subsidiario. Por otra parte, consiste en la
prestacin de apoyo poltico al Poder constituido para que ste, adems
de desempear las funciones propias del Estado subsidiario, impulse,
fomente y facilite el desarrollo natural de los individuos y de los grupos
intermedios y frene, regule o prohba las tendencias negativas." 52

Es importante contrastar el criterio que se ha expresado antes sobre el


principio de subsidiariedad, con el autntico de la Iglesia catlica apostlica y
romana, puesto que fue el Papa Len XIII quien lo elabor, en 1891, en su
Encclica Rerum novarum, y que por su fuente no puede tener connotacin
ni relacin alguna con el liberalismo o con el neoliberalismo, no importa si
algunas personas que favorecen tal doctrina y son catlicos han querido
relacionarlas, y hasta no ha faltado quien, siendo un gran tratadista en otras
materias, erradamente lo haya confundido al atribuirlo como originado en los
principios liberales. Veamos:

"... uno de los principios liberales ms populares es el de la


`subsidiariedad' que establecera que el Estado slo debe ocuparse de
aquellas cosas que los particulares no estn en condiciones de
realizar." 53
Para el doctor ngel Rodrguez Luo,

"... el principio de subsidiariedad [es aquel] segn el cual


el Estado no debe hacer lo que pueden y deben hacer las personas y
los grupos sociales de rango inferior; esta actividad privada, por ser
parte esencial del bien comn, ha de ser ayudada, impulsada y
coordinada por el Estado.
En relacin a la actividad del Estado, el principio de
subsidiariedad tiene un aspecto negativo y otro positivo; el bien
comn no fundamenta en favor del Estado competencias y
responsabilidades que pertenecen al legtimo mbito de autonoma
de las personas, de las familias y de las sociedades menores. Las
unidades ms pequeas -por su mayor proximidad al individuo-
tienen la precedencia sobre las ms grandes.
El aspecto positivo consiste en que el Estado debe, en la
medida que lo requiera el bien comn, ayudar, coordinar, enderezar
y proteger la iniciativa privada, supliendo las funciones que dicha
iniciativa no pueda cubrir. Sobre todo, la autoridad estatal es
responsable de que la actividad de los privados respete y contribuya
en la manera debida al bien comn. De ah deriva el derecho del
Estado a intervenir en la vida social, pero siempre en funcin del
52
Doctora Nuria Cuniil, supra, p. 14. Cita a A. Gonzlez Samohod, 1980, p. 232, sin otras
referencias bibliogrficas.
53
Doctor Horacio Boneo, Saber Ver las Empresas Pblicas, San Jos: ICAP/EDUCA,
Primera Edicin, 1980, p. 17.
37

bien comn y sin perder de vista el principio de subsidiariedad,


segn el cual la mejor intervencin del poder pblico es la que ms
pronto se torna innecesaria." 54

El cambio de letra a negrillas de la cita anterior es del autor de este


estudio, para destacar que de acuerdo a ese principio de subsidiariedad, el
Estado no favorece el laissez-faire liberal, pues se reserva el derecho a
intervenir en la vida social cuando el bien comn as lo exige.

Para mayor abundamiento del origen y perfeccionamiento antiliberal


del principio de la subsidiariedad vale la pena recordar lo que expresa el
Papa Po XI en su encclica Quadragesimo anno, conmemorativa de los
cuarenta aos de la Encclica Rerum novarum de la cual surgi ese
principio:

"Conviene... que la suprema autoridad del Estado


permita resolver a las asociaciones inferiores aquellos asuntos y
cuidados de menor importancia, en los cuales, por lo dems, perdera
mucho tiempo, con lo cual lograr realizar ms libre, ms firme y
ms eficazmente todo aquello que es de su exclusiva competencia, en
cuanto a que slo l puede realizar, dirigiendo, vigilando, urgiendo y
castigando, segn el caso requiera y la necesidad exija. Por lo tanto,
tengan muy presente los gobernantes que, mientras ms
vigorosamente reine, salvado este principio de funcin `subsidiaria',
el orden jerrquico entre las diversas asociaciones, tanto ms firme
ser no slo la autoridad, sino tambin la eficiencia social, y tanto
ms feliz y prspero el estado de la nacin." (n 80)

De la lectura e interpretacin autnticas de la Iglesia, se colige cul es


el alcance verdadero del principio de la subsidiariedad, el cual otorga al
Estado la realizacin, direccin, vigilancia, derecho de urgir y de castigar todo
aquello que es de su exclusiva competencia: el condicionamiento de toda la
sociedad, pues entre ms vigorosamente lo haga, tanto ms firme es su
autoridad, la eficiencia social y el bien comn de la nacin. Lo que debe
dejarse en plena autonoma a los cuerpos intermedios y a las personas, con
responsabilidad, es la administracin de sus propias iniciativas, pero dentro
del marco definido por el Estado, en trminos generales, para el bien comn,
y especialmente para la defensa de quienes son ms vulnerables en la
sociedad.

Y si se lee acertadamente dentro del contexto y del espritu de la


misma Encclica Quadragesimmo anno el esclarecido pensamiento de S. S.
Po XI, se puede comprobar que as como condena al socialismo -que en su
criterio se origin en los abusos del liberalismo- tambin critica duramente a
este:

54
Doctor ngel Rodrguez Luo, tica, Pamplona: Editorial de la Universidad de
Salamanca, 1984, pp 208 y 209.
38

"Dominio ejercido de la manera ms tirnica por aquellos


que, teniendo en sus manos el dinero y dominando sobre l, se
apoderan tambin de las finanzas y seorean sobre el crdito, y por
esta razn administran, dirase, la sangre de que vive toda la
economa y tienen en sus manos as como el alma de la misma, de
tal modo que nadie puede ni aun respirar contra su voluntad.
Esta acumulacin de poder y de recursos, nota casi
caracterstica de la economa contempornea, es el fruto natural de
la ilimitada libertad de los competidores, de la que han sobrevivido
slo los ms poderosos, lo que con frecuencia es tanto como decir los
ms violentos y los ms desprovistos de conciencia.
Tal acumulacin de riquezas y de poder, origina, a su
vez, tres tipos de lucha : se lucha en primer lugar por la hegemona
econmica; se entabla luego el rudo combate para aduearse del
poder pblico, para poder abusar de su influencia y autoridad en
los conflictos econmicos; finalmente, pugnan entre s los
diferentes Estados, ya porque las naciones emplean su fuerza y su
poltica para promover cada cual los intereses econmicos de sus
sbditos, ya porque tratan de dirimir las controversias polticas
surgidas entre las naciones, recurriendo a su podero y recursos
econmicos.
Ultimas consecuencias del espritu individualista en
economa... son esas que vosotros mismos no slo estis viendo, sino
tambin padeciendo: la libre concurrencia se ha destruido a s
misma; la dictadura econmica se ha adueado del mercado libre;
por consiguiente, al deseo de lucro ha sucedido una desenfrenada
ambicin de podero; la economa toda se ha hecho horrendamente
dura, cruel, atroz. A esto se aaden los daos gravsimos que han
surgido de la deplorable mezcla y confusin entre las atribuciones y
cargas del Estado y las de la economa, entre los cuales daos, uno
de los ms graves, se halla una cierta cada del prestigio del
Estado, que, libre de todo inters de partes y atento exclusivamente
al bien comn y a la justicia, debera ocupar el elevado puesto de
rector y supremo rbitro de las cosas; se hace, por el contrario
esclavo, entregado y vendido a la pasin y a las ambiciones
humanas. Por lo que atae a las naciones en sus relaciones mutuas,
de una misma fuente manan dos ros diversos: por un lado, el
`nacionalismo' o tambin el `imperialismo econmico'; del otro, el no
menos funesto y execrable `internacionalismo' o `imperialismo'
internacional del dinero, para el cual, donde el bien, all la patria."
(ns. 106, 107, 108 y 109)
39

De lo antes transcrito se puede comprobar el elevado puesto de rector


y de supremo rbitro que la Iglesia le otorga al Estado como parte de su
Doctrina Social, de la cual uno de sus principios ms importantes es
justamente el de la subsidiariedad, complementado por el bien comn, el
fortalecimiento de los cuerpos intermedios de la sociedad y la solidaridad.
As, nada ms alejado del liberalismo o del neoliberalismo el origen o la
inspiracin del principio de la subsidiariedad o de los otros de la Doctrina
Social de la Iglesia, que dimanan del mismo Evangelio y por tanto de Cristo.

La doctora Cunill concluye que con base en un anlisis exhaustivo que


hace sobre las diferentes ideologas y,

"... especficamente a partir de una peculiar acepcin del


principio de la subsidiariedad, el discurso social cristiano enfatiza la
necesidad que tiene el Estado de asumir la promocin de la
organizacin social del pueblo como el estmulo de la participacin.
Se sostiene que `es subsidiariedad que el Estado acte e intervenga
para promover la organizacin de la poblacin. Si cada vez que hay
una tarea social para satisfacer, el Estado, en lugar de promover la
organizacin de la poblacin -que puede asumir esa tarea- y
suministrarle los medios, interviene y burocratiza, destruye una
posibilidad de participacin, de autorrealizacin y de dinamizacin
de los procesos.'
Confrontando los planteamientos de ambas ideologas se
evidencian discrepancias respecto de la forma cmo conciben el papel
del Estado para la promocin de la participacin e, incluso, respecto
de las funciones especficas de esta. La ideologa social demcrata
reconoce al Estado como eje ordenador de la sociedad al punto que
asume que el mbito por excelencia de la participacin es el propio
Estado -para su control-. La ideologa socialcristiana, aunque
partiendo del principio de subsidiariedad, asume que es
imprescindible la intervencin del Estado en la organizacin
popular y en el desarrollo de la participacin, pero bajo el postulado
de la realizacin humana'. Sin embargo, aunque con diferentes
nfasis, en ambas corrientes el discurso de la participacin aparece
vinculado con la demanda por democracia." 55

Es ms frecuente que la participacin ciudadana se oriente al


redimensionamiento del Estado, para que eliminando el paternalismo desde el
centro haya una mayor democratizacin en la planificacin (indicativa y
consensual); en el proceso de toma de decisiones; en el fortalecimiento de las
organizaciones sociales de base para que ellas asuman a plenitud sus propias
responsabilidades, sin esperar que sean las autoridades superiores, las
locales y municipales asuman un nuevo papel ms dinmico.

55
Doctora Nuria Cunill, passim, pp. 25 y 26.
40

En nuestro pas, el documento "Metas de Progreso" que se prepar al


finalizar la administracin Oduber propiciaba:

"... la participacin con el perfeccionamiento del


sistema poltico, sosteniendo que esto implica democratizar la
economa, convertir la democracia representativa en una democracia
participativa y fomentar en los ciudadanos una mayor
responsabilidad en la ejecucin de los programas de desarrollo... a su
vez que pasar de una democracia representativa a una democracia
de participacin real y efectiva supone, primero, [redistribuyendo] el
poder, para lo cual es necesario estimular el acceso de todos los
ciudadanos a las decisiones que les afectan, sean stas de carcter
econmico o de ndole poltica." (pp. 54 y 55)
Como elementos bsicos para la participacin ciudadana estn los
siguientes:

a) Participacin ciudadana;
b) Participacin popular;
c) Participacin poltica; y
d) Participacin social o comunitaria.

Existe imprecisin en el uso, como de los trminos sinnimos y en la


diferenciacin de esas categoras. De hecho tienen similitudes, pues todas
estn orientadas a democratizar la poltica y en algunos casos a socializarla
y usarla como medio para ampliar el campo de lo pblico a diferentes
mbitos de la sociedad.

Tambin existen diversas modalidades y medios de la participacin


ciudadana, tales como los siguientes:

a) Participacin poltica;
b) Participacin consultiva y asesora;
c) Participacin resolutiva y la participacin fiscalizadora;
d) Participacin en la ejecucin;
e) Participacin directa o indirecta; y
f) Participacin en los mbitos nacional, local (o municipal) y regional.

La doctora Cunill menciona las siguientes como modalidades de


participacin directa en el mbito municipal:

a) Audiencias pblicas e informacin ciudadana;


b) Iniciativa popular o derecho de peticin;
c) Revocacin y derecho de reclamacin;
d) Consulta popular (o plebiscito local) y cabildos;
e) Participacin directa en diversas instancias municipales, tales
como:
rganos especiales de participacin ciudadana a nivel
municipal;
41

Asociaciones de vecinos y cooperacin vecinal a nivel


municipal; y
rganos de participacin para jurisdicciones menores al
municipio.
f) Participacin ciudadana en diversas instancias
municipales tales como:

Participacin de usuarios en la direccin y administracin de


empresas municipales;
rganos decisorios en el gobierno municipal, como sustitutos
de los Concejos Municipales; y
Organizacin municipio-organizacin vecinal.

g) La comunidad como fuente de consultas y de recursos: Agentes


individuales en la ejecucin o animacin de programas sociales:

rganos de apoyo y vigilancia de programas


gubernamentales;
Las organizaciones de base participando en la planificacin y
en la gestin de los programas sociales; y
La participacin de los usuarios en la gestin de los servicios
sociales.

19- El gobierno local o municipal

Como Costa Rica es un Estado unitario, la Divisin Territorial


Administrativa que nos rige desde 1848, prev la existencia de provincias,
cantones y distritos administrativos, cada uno de ellos con competencias
especficas en su respectivo territorio, que en el caso de los Concejos
Municipales les otorga autonoma de gobierno local, y en el mbito de los
alcaldes municipales (antiguos ejecutivos municipales), autonoma de
gestin, para que implementen las ordenanzas y polticas del rgano
determinativo cantonal.

Ojal que la nueva figura del alcalde municipal actu tambin con
liderazgo, profesionalismo; eficacia para cumplir a cabalidad las decisiones
del respectivo Concejo Municipal; actuar con eficiencia en el
aprovechamiento de los recursos humanos, financieros y materiales que
administra!

Y no sea una posicin simplemente burocrtica; agente de colocacin de


paniaguados, parientes y de grupos de presin local de politiqueros, que
utilizan las municipalidades, cooperativas y sindicatos para aspirar a ocupar
una curul en la Asamblea Legislativa. De all que cuando lo logran
"cantonizan" o "municipalizan" ese Poder Legislativo, lo que el Lic. Alberto
Caas Escalante ha llamado: "el estadio ha sido invadido por los que
estaban en la gradera de sol". Esto ocurre, infortunadamente, no slo en los
cantones rurales de Costa Rica, sino en el rea Metropolitana de San Jos.
42

Existe gran inters en Costa Rica, en especial en algunos sectores de la


sociedad, por el fortalecimiento real y operativo de la capacidad municipal
para asumir en el presente siglo un papel protagnico. En prosecucin de
esos fines, existen en la Asamblea Legislativa dos iniciativas para reformar el
artculo 170 de la Constitucin Poltica y la Ley de Transferencias de
competencias locales, que propician fortalecer el rgimen municipal.

Tambin se ha planteado la necesidad de descentralizar funciones a las


municipalidades para que promuevan la participacin ciudadana, la cual se
considera de necesidad e importancia desde 1978, cuando fue justamente la
idea-fuerza del Programa de Gobierno del Lic. Rodrigo Carazo Odio, y que
durante su gestin trat de implementarse por la va de la promocin
popular, en las regiones y en una segunda etapa, la sectorializacin, con la
participacin del sector privado en las polticas de ese mbito, como se ha
descrito brevemente en el captulo IV. En el Foro del peridico La Nacin se
hace el siguiente comentario:

Es una paradoja que el sistema costarricense, con ms de


100 aos de estabilidad democrtica, mejorar pese a un gobierno
local dbil y deteriorado, que es el que se supone debe aportar las
bases para la participacin efectiva de la poblacin. Era evidente
que un sistema tal no poda seguir funcionando a cabalidad por
siempre. En algn momento iban a evidenciarse sus deficiencia:
rmora para el progreso.
Corriente mundial. En las dcadas del 70 y del 80, las
deficiencias del Estado centralizado comenzaron a sentirse y
surgieron las primeras propuestas y llamadas para descentralizar.
Esa corriente mundial comenz a echar races en el pas.
En 1995 se da la primera descentralizacin efectiva
hacia las municipalidades, mediante la Ley del impuesto de bienes
inmuebles En 1998 con el nuevo Cdigo Municipal, la Ley de
partidas especficas y el programa Tringulo de Solidaridad se
evidencian medidas y reformas para descentralizar y fomentar la
participacin del ciudadano.
Desde entonces, son claras las propuestas, los
movimientos y las intenciones de diversas entidades, organismos y
partidos polticos para promover la descentralizacin y la
participacin ciudadana, signos positivos que denotan un cambio de
mentalidad respecto a un tema que hasta hace poco haba
permanecido al margen de las grandes preocupaciones nacionales. 56

Tiene validez lo que se ha comentado en partes anteriores en cuanto


a que la descentralizacin que se propicia es territorial, no funcional (pues
acerca de esta lo que hay es una orientacin a privatizar instituciones,
56
Lic. Miguel A., Quesada Nio, Presidente ejecutivo del IFAM, Foro de La Nacin,
Descentralizacin. Un nuevo papel para las municipalidades, San Jos: La Nacin, 13 de junio del
2001, p. 14 A..
43

programas y actividades, por medio de la Reforma del Estado 57, y por eso es
importante que descentralizacin tenga siempre el respectivo adjetivo.

Es importante destacar, adems, que el mismo funcionario que la


promueve sirvi tambin con acierto el mismo cargo durante la administracin
del Presidente Carazo Odio y tiene amplia experiencia y conocimientos
doctrinales para hacerlo, pero no como algo que surge ahora, cuando desde
hace muchos aos se propuso y no mereci entonces la comprensin de las
mismas municipalidades, que recibieron con reserva la participacin popular
que se deseaba lograr por la va de los consejos subregionales y regionales,
en los cuales ellas participaban por derecho propio, representadas por sus
funcionarios de los concejos y por el ejecutivo municipal, actual alcalde.

El seor Jos Antonio Pastor, ha escrito sobre la ventaja de la


democracia participativa e informa que al respecto existen diversas
propuestas, entre ellas la creacin de una Oficina de Iniciativa Popular, a
pesar del escaso presupuesto que se podra tener, debido al poco inters que
han demostrado los diputados. Tambin indica lo siguiente, que no deja de
evidenciar carencia de una orientacin correctamente estudiada de quienes
hacen la propuesta y que en cierta forma puede justificar la actitud de los
legisladores:

Las propuestas van en cualquier direccin. Algunas son


tan descabelladas que no parecen tener ni pies ni cabeza. Otras
apuntan hacia temas de enorme trascendencia, como sucedi con la
reforma al artculo 170 de la Constitucin Poltica para otorgar a
las municipalidades un 10 por ciento del presupuesto nacional.
No importa de dnde procedan, lo que cuenta es que los
ciudadanos se sumen a este proyecto de la Asamblea Legislativa,
que procura abrir una ventana a la democracia participativa.58

En esos mismos das se inform de la iniciativa del ministro de


Hacienda, mster Leonel Baruch, de crear una comisin ad-hoc con ex
viceministros de ese mismo Despacho, de los dos partidos mayoritarios, para
estudiar conjuntamente soluciones a los problemas que han surgido por
porcentajes con destino especfico, que luego no se pueden cumplir ante la
carencia de recursos.

Y en adicin, otra informacin de prensa sobre la incapacidad de la


mayora de las municipalidades por la deficiente administracin para el cobro
de los impuestos ya aprobados legalmente. De all que se proponga que el
siguiente paso debera ser contar con una ley complementaria, si se
aprueba la reforma al artculo 170 para darle ese porcentaje fijo de 10% del
presupuesto nacional, con el fin de establecer las reglas para el manejo de
esos recursos adicionales, no vaya a pasar el festn que quisieron hacer
57
Cfr. Wilburg Jimnez Castro, Ph.D., La Reforma Administrativa La Reforma del Estado y
Privatizacin de Instituciones, Empresas y programas Pblicos, San Jos: Editorial UNED, 2000.
58
Jos Antonio Pastor, Una ventana a la democracia participativa, San Jos: Tiempos del
Mundo, Informacin General, 21 de junio del 2001, p. A 7.
44

algunas de esas instituciones cantonales, cuando se les traspas el


impuesto a los bienes inmuebles. En lo conducente el seor Ronald Alvarez
entrevist al Lic. Quesada Nio quien le manifest que:

... De entrada la principal preocupacin radica en el deficiente


manejo administrativo de la mayora de los ayuntamientos, que los
tienen tocando las puertas de ese rgano [el IFAM] para prstamos o
prrrogas que lleguen a cubrir rubros vitales como los propios salarios.
Precisamente en das recientes, la municipalidad de San Jos (la ms
grande del pas) public una lista de morosos que revel deudas sin
cobrar superiores a los 1.265 millones. Es en esa va hacia donde el
IFAM dirige sus esfuerzos, a la capacitacin del funcionario municipal
para enfrentar de mejor manera el reto de un sistema con verdaderos
gobiernos locales, destaca Quesada. El jerarca del IFAM comenta el
viraje que experimenta la organizacin en su filosofa. No podemos
seguir atados al sistema apegado al centralismo que vena operando en
las ltimas tres dcadas.
Pretendemos cambiar aquella visin de solo fomentar
econmicamente a las municipalidades en los programas prioritarios y de
emergencia para la comunidad al mejor estilo de apaga fuegos. Se
trataba de resolver las demandas urgentes y no como una solucin
planificada hacia el futuro, como un desarrollo por s mismo. 59

Es importante conocer lo que propone uno de los candidatos de los


dos partidos mayoritarios, pues no se tiene informacin del criterio del Dr. Abel
Pacheco de la Espriella, candidato del partidos Social Cristiano sobre la
materia. El Ing. Rolando Araya Monge, lder del partido Liberacin Nacional ha
opinado que:

Deseo ser presidente para quitar el taco que hay en la


tubera del pas que no deja que Costa Rica salga adelante, me
refiero a la ingobernabilidad, el exceso de regulaciones, el exceso de
institucionalidad y eso se hace a travs de un mtodo que se ha
seguido aqu. Lo primero que debe hacerse es empezar a distribuir
el poder, imitar lo que han hecho las sociedades ms avanzadas,
que es crear municipios sumamente fuertes en donde haya ms
recursos y capacidad de decisin y que todo lo administrativo sea
local y no por este centralismo y burocratismo que tiene a punto de
infarto a este pas. Yo propongo una frmula que sacar a este pas
adelante, la que permitir que Costa Rica logre superar estos
problemas de pobreza, el atraso econmico, inseguridad ciudadana
y corrupcin. 60

59
Ronald lvarez, IFAM con ms capacitacin. Jaln de orejas a los municipios por malos
cobradores, San Jos: Tiempos del Mundo, 21 de junio del 2001, p. A.2.
60
Ing. Rolando Araya Monge, reportaje del periodista Jos Antonio Pastor, loc cit, p. A 4.
45

20- Descentralizacin poltica

Se otorga en el sector pblico a travs del Poder Legislativo dentro del


marco constitucional, puesto que implica autonoma de gobierno, es decir,
de poltica. Por tanto, si un ente descentralizado funcional o territorialmente
tiene ese grado de independencia, podr formular sus propias polticas sin
que tenga que consultarlas con el Gobierno Central. Pero en tal situacin es
necesario establecer otras regulaciones integradoras y coordinadoras -no
centralizadoras- para evitar el peligro que se forme un verdadero ar-
chipilago institucional, casi como una especie de cuarto Poder, que puede
conllevar a la descoordinacin entre las polticas nacionales y las polticas
institucionales.

Cuando la descentralizacin poltica se refiere a los gobiernos


locales -que en Costa Rica son las municipalidades- su mbito est
circunscrito a una parte del territorio nacional: el cantn, y sus atribuciones
debe definirse para cada una de ellas en sus leyes de creacin, aprobadas
tambin por la Asamblea Legislativa, previo plebiscito de los habitantes del
cantn y provincia del cual se va a cercenar el nuevo cantn.

Y justamente existe ahora una clara tendencia a que se fortalezca esa


descentralizacin poltica y administrativa territorial, de tal manera que los
gobiernos municipales puedan tomar decisiones en la propia parte del
territorio bajo su jurisdiccin, sin tener que consultar los detalles al Gobierno
Central, pero cuidando tambin de que sus polticas guarden armona con
las que este formula.

Existe tambin una orientacin a que recuperen buena parte de las


funciones que perdieron en el pasado, y que puedan asumir otras nuevas
funciones que actualmente realizan el Gobierno Central y los entes
descentralizados funcionalmente, entre ellos el agua potable, el sistema de
excretas y aguas servidas, la preservacin ecolgica de los ros y acequias
en las zonas urbanas, etc. cuya administracin se le dio del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, labores relacionadas con el
"Programa de Salud para Todos del ao 2000", auspiciado desde 1978 por
la Organizacin Mundial de la Salud y con el compromiso de los gobiernos
de ejecutarlo.

En adicin, que se les de la capacidad para el mantenimiento y


construccin de vas pblicas, que no sean nacionales, pues se recarga
innecesariamente esa importante labor en el Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes, cuya funcin, y la de la polica de trnsito, deberan ser
normativas y de apoyo para las municipalidades, pero no sustitutivas de su
responsabilidad bajo una poltica paternalista que debe erradicarse pues las
ha debilitado an ms desde los dos golpes polticos que se les dieron en
1848, al constituirse la Repblica en el Gobierno del Dr. Jos Mara Castro
Madriz, despus que los Cabildos haban sido los lderes de la
Independencia, opuestos en alto grado a que perteneciramos a la
Federacin Centroamericana desde 1825.
46

El segundo golpe poltico ocurri en el Gobierno del general y Lic.


Bernardo Soto Alfaro, cuando como efecto de la Reforma Educativa que
propuso y llev a cabo el Lic. Mauro Fernndez Acua, como Secretario de
Educacin Pblica, se les quit a las municipalidades los deberes y
responsabilidad de la educacin primaria, bajo la orientacin de
centralizarlas en esa Secretara y fortalecer su calidad, para que se pudiese
agrandar el nmero de nios y jvenes que tuviesen acceso al segundo ciclo
de educacin, robustecido entonces con la trada de grandes profesores
europeos.

El doctor Fernando Garrido Falla, recuerda que:

"... la llamada descentralizacin poltica... se refiere al


problema de la estructura del Estado. Un Estado polticamente
centralizado, es un Estado unitario; un Estado con
descentralizacin poltica sera un Estado en el que existen regiones
polticamente autnomas, y claro, este sera tambin por supuesto el
caso del Estado federal."61

Concluimos este tema con el esclarecido pensamiento del doctor Juan


Ignacio Jimnez Nieto, que tambin como idea-fuerza para el lector hemos
incluido al iniciar esta Parte II:

21- Creacin del rgimen de autonoma administrativa y de gobierno por


la Asamblea Nacional Constituyente de 1949

La gnesis de la autonoma institucional comenz en Costa Rica en


1914, con la creacin del Banco Internacional de Costa Rica durante la
administracin del Lic. Alfredo Gonzlez Flores.

El Decreto Ley N16, de 9 de octubre de 1914, deca lo siguiente para


el Banco Internacional de Costa Rica:

"Los miembros de la Junta Directiva desempearn su


cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo, y sern
por lo mismo moralmente responsables por la administracin del
Banco... El Poder Ejecutivo no tendr intervencin alguna en la
administracin del Banco. La Secretara de Hacienda se limitar
a vigilar la marcha general del Establecimiento."
De lo antes transcrito vale la pena resaltar que si bien es cierto
explcitamente no se indic en 1914 para ese Banco la autonoma de
gobierno, implcitamente s, puesto que se consign su absoluta
independencia del Poder Ejecutivo, lo cual se comprendi siempre dentro de
la teora de la descentralizacin -a la cual posteriormente se har breve

61
Dr. Fernando Garrido Falla, passim. p. 166.
47

referencia- como la no injerencia de ese Poder en las decisiones polticas de


la Junta Directiva, lo cual fue una de las razones del gran desarrollo
institucional de esa entidad bancaria, que sigue siendo el banco comercial
ms importante del Sistema Bancario Nacional del pas, a pesar de que en
1950 su funcin emisora se pas al Banco Central de Costa Rica, al ser este
creado.

Posteriormente en el Gobierno del Dr. Rafael ngel Caldern Guardia se


crearon la Universidad de Costa Rica, en agosto de1940 e inici sus
actividades el 3 de mayo de 1941, y la Caja Costarricense de Seguro
Social, en 1943.

Corresponde, sin embargo, a la Asamblea Nacional Constituyente de 1949


el mrito de haber regulado constitucionalmente todo lo atinente al rgimen
de autonoma institucin, razn por la cual es interesantes conocer algunos
detalles al respecto.

A quienes se interesan en el estudio de las instituciones, como el autor, es


tema obligado recurrir a las Actas de esa Asamblea Nacional Constituyente,
de 1949, para conocer cmo fueron sus debates para la aprobacin de lo
referente a autonoma, o mejor, a descentralizacin funcional que es el
concepto genrico que la trata, en sus diversos grados.

Al adentrarse en las propuestas, los debates de altura que los diputados


constituyentes tuvieron, despus de 52 aos, se puede comprender en
mejor forma las razones que hubo para esas propuestas, los principales
actores que tuvieron el liderazgo en los debates, las ideas fuerza que
expusieron quienes defendan la autonoma institucional y los que se
oponan a ella.

El autor quiere ofrecer esos elementos de juicio al lector, con la certeza de


que al extractar esas ricas contribuciones ideolgicas, intelectuales y
cvicas, se contribuye tambin a resaltar hechos trascendentes de nuestra
Historia Patria y comprensin de situaciones que luego han cambiado:
desde una descentralizacin funcional para que quienes sirviesen el cargo
de Presidente de la Repblica no tuviese un alto grado de poder y de
autoridad formal, hasta centralizarlos nuevamente en ese nivel, a travs de
sucesivas modificaciones, una de ellas constitucional, y luego otras legales
amparadas a ese cambio del artculo 188 de la Carta Magna,
aparentemente de una sola palabra gobierno, cuando en realidad fue de
una ideologa poltica: el poder centralizado.

Liderazgo intelectual e ideolgico del diputado


constituyente, Lic. Rodrigo Facio Brenes

Correspondi al diputado constituyente, Lic. Rodrigo Facio Brenes,


(qepd) abogado de profesin y entonces decano de la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad de Costa Rica -institucin de la cual era
tambin profesor en esa unidad acadmica y en la Facultad de Derecho-
48

asumir el liderazgo de defender la creacin de un nuevo Ttulo en la


Constitucin Poltica respecto a las instituciones autnomas.

Asumi esa gran responsabilidad, y en sus propias palabras62, no sin


temor porque saba de la fobia de algunos Representantes en la Asamblea
Constituyente por las instituciones autnomas, a pesar de que ya se haban
aprobado varios artculos su existencia, entre ellos aquellos que mencionan
la incompatibilidad de ser candidato a Presidente de la Repblica o a
diputado, si se ejerce el cargo de director o gerente de una de ellas; existe
mencin en la jurisdiccin de juicios contencioso-administrativos; en la
aprobacin de sus presupuestos por la Contralora General de la Repblica;
en el rgimen de seguridad social al cuidado de una Institucin Autnoma:
la Caja Costarricense de Seguro Social,63 etc.

Hizo hincapi el Lic. Facio, en que el rgimen de descentralizacin


funcional exista al margen, o peor an de espaldas, de la Constitucin
Poltica de 1871, durante 35 aos, pues durante la administracin del Lic.
Alfredo Gonzlez Flores, por Decreto Ley N16, del nueve de octubre de
1914, se fund el Banco Internacional de Costa Rica, indicando que los
miembros de su junta directiva desempearn su cometido con absoluta
independencia del Poder Ejecutivo y sern por lo mismo los nicos
responsables de la administracin del Banco.64

Conclua el Lic. Facio que as el Banco Internacional qued


constituido como una institucin autnoma 65 y similares situaciones
existan con la creacin del Banco Nacional de Seguros, durante la
segunda administracin del Lic. Ricardo Jimnez Oreamuno, en 1924, y al
establecerse la Caja Costarricense de Seguro Social, en la administracin
del Dr. Rafael ngel Caldern Guardia, en 1942 y 1943.

62
Los criterios de los seores diputados constitucionales cuando corresponde a lo
expresado, pero no textualmente, se indican con cursivas; y cuando son textuales, entre
comillas dobles; y las citas que ellos hagan de otras personas o hechos, entre comillas
simples.
63
Lic. Rodrigo Facio Brenes, Presentacin, Acta N 166, 13 de octubre de 1949, p. 465.
64
Lic. Rodrigo Facio Brenes, Presentacin de su propuesta, Acta N166, p. 466
65
Lic. Rodrigo Facio Brenes, Presentacin de su propuesta, Acta N 166, idem., p. 466.
49

Las caractersticas de todos estos nuevos organismos


ha sido personalidad jurdica propia, direccin pluripersonal;
presupuesto propio; poderes reglamentarios y disciplinarios;
fines limitados; aptitud para autodeterminar su poltica. Y qu
resultados ha tenido el rgimen? Excelentes, por lo menos
tratndose de las instituciones que fueron establecidas sin una
finalidad poltica, ya que la Caja de Seguro, por las
circunstancias en que naci, naci sometida a cierta inclinacin
poltica que contribuy a desprestigiarla un poco y a deteriorar
sus servicios. Las autonomas son pues una realidad y una
realidad provechosa para el pas. Pero si no le damos asidero
constitucional, quedarn en la misma situacin ambiga y
dudosa en que hasta ahora han vivido. Pues la verdad es que
ellas se desarrollaron, como lo deca antes, de espaldas a la
Constitucin. La Carta del setenta y uno no prevea ninguna
posibilidad de descentralizacin administrativa; su rgimen era
de jerarqua presidencialista, nica, conforme se desprende de su
artculo ciento nueve, inciso primero, segn el cual son deberes y
atribuciones del Poder Ejecutivo nombrar y remover libremente a
los Secretarios de Estado, y a cualesquiera de los otros empleados
de su Dependencia. De acuerdo, pues, con esa Carta, el
Presidente era el foco nico de jerarqua y en sus manos estaba
nombrar y remover libremente a todos los empleados Cmo
entonces pudieron nacer instituciones con directrices inamovibles
a las que se confiaba el gobierno exclusivo de una institucin,
con independencia total del Ejecutivo, y absolutamente
responsables de su gestin? Cmo? Pues a pesar del texto
constitucional. Creemos llegada la hora y presentada la
oportunidad para corregir ese absurdo, y para darle cabida
jurdica en nuestra Constitucin al rgimen vivido por tantos
aos y con tanto xito, de las instituciones autnomas. 66

Oposicin a otorgar autonoma de gobierno a las instituciones


descentralizadas funcionalmente

El Lic. Gonzalo Ortiz Martn (qepd) fue uno de los diputados


constituyentes que ms adversaron la creacin de un Ttulo que regulase la
descentralizacin funcional, con la caracterstica de autonoma de gobierno
(poltica), que propiciaba el Lic. Facio Brenes, aunque s estaba de acuerdo
en su autonoma de administracin (gestin), pues en su criterio:

El problema se presenta en una forma seria


al dotar a ciertas instituciones de una independencia de tal
magnitud y envergadura, que prcticamente las convierte en
66
Lic. Rodrigo Facio Brenes, supra, pp. 466 y 467.
50

pequeos Estados dentro del Estado. Instituciones as concebidas,


cuya autonoma funcional les confiere in-dependencia en materia
de gobierno y administracin y cuyas decisiones sobre las
funciones puestas bajo su competencia slo podrn emanar de sus
Juntas Directivas, y ninguna podr serle impuesta por el Poder
Ejecutivo ni desconocida por l, traeran, a no dudarlo, conflictos
con la poltica general del Gobierno en materia econmica, por
ejemplo. Si la poltica del Ejecutivo en materia econmica o
educacional se orienta del modo a o b, las instituciones
autnomas, que gozan de absoluta independencia podran adoptar
otra poltica distinta a la del Estado [utiliza ese trmino como
sinnimo de Poder Ejecutivo], con los naturales perjuicios para la
vida del pas. Vendra el caos. Se les est dando a estas
instituciones autnomas un vigor en sus Juntas Directivas, una
independencia tan absoluta, que obstaculizaran la marcha
general del Gobierno, si no se pliegan a la poltica del Estado.
Aclar, que su posicin no poda entenderse en el sentido de que
fuese enemigo de las instituciones autnomas. Al contrario,
considera que algunas actividades slo podrn desarrollarse con
entera satisfaccin, si se las encomienda a instituciones
independientes al margen de los vaivenes de la politiquera...
apartadas de las influencia polticas del Poder Ejecutivo. Lo que
no acepta es que la autonoma de estas instituciones se otorgue en
la forma amplsima como la proponen los seores del Social
Demcrata en sus mociones, en las cuales el Poder Ejecutivo viene
a ser prcticamente un subordinado de esas instituciones. Tendr
que hacer lo que le ordenen tales instituciones No ha sido
partidario de que se le resten tantas facultades al Poder
Ejecutivo, quien es el que orienta la poltica general del Gobierno.
Est de acuerdo en aceptar la creacin de un nuevo Ttulo,
siempre y cuando la autonoma de esas instituciones sea reducida
a la parte administrativa, para que se manejen con absoluta
independencia respecto a las influencias polticas, pero no ir ms
all en perjuicio evidente del Estado67

Hubo apoyo al planteamiento opositor del Lic. Ortiz de parte de


otros diputados constituyentes, entre ellos los seores Juan Trejos Quirs y
Eduardo Montealegre Echeverra, por considerar innecesario un nuevo
Ttulo, en vista que en varios artculos se haba incluido mencin a esas
instituciones autnomas.

El Lic. Facio Brenes defendi la propuesta de su fraccin


parlamentaria, aduciendo que lo que ellos proponan era ms bien
democratizar la administracin pblica, al evitar la concentracin del poder
67
Lic. Gonzalo Ortiz Martn, contra propuesta, Acta N 166, pp. 467 y 468.
51

y recursos, en tanto que lo defendido por otros diputados constituyentes


era una teora estatista o totalitarizante.

Similares argumentos presentaron los diputados Lic. Fernando


Fournier Acua, a favor de la autonoma institucional para prevenir el peligro
de politizacin de los bancos comerciales estatales, debido a la
nacionalizacin bancaria que haba hecho la Junta Fundadora de la
Segunda Repblica que presida don Jos Figueres Ferrer; y tambin
estuvo a favor el Lic. Juan Rafael Arias Bonilla, resaltando que ya la
Asamblea Constituyente haba aprobado por amplia mayora, la autonoma
de gobierno y administracin de la Universidad de Costa Rica, y que
inicialmente

el Proyecto del cuarenta y nueve, en esta materia, lo


haba alarmado un poco, pues muchos de sus extremos eran
inadmisibles Sin embargo, tal y como han sido redactadas las
mociones propuestas, muy bien pueden aprobarse, sin temores de
ninguna clase. 68

Temor de crear un conjunto de pequeos Estados, dentro del


Estado

El Lic. Ortiz Martn defendi una vez ms su criterio -y es importante


destacarlo por lo acontecido posteriormente en abril de 1968 cuando se
reform el artculo 188, segn antes se mencion- sealando que no era
enemigo irreconciliable de las instituciones autnomas sino que:

Se ha opuesto a la definicin tan amplia del artculo


primero, que coloca a estas instituciones frente al Estado
[Poder Ejecutivo]. Para l lo esencial de la autonoma es el de
otorgarles a esas instituciones la posibilidad de administrarse
independientemente, lejos de toda influencia poltica. Pero de
eso a que el Ejecutivo no tenga la ms mnima participacin en
su lnea de accin, existe una diferencia sustancial. Tampoco
est pretendiendo que la poltica se meta en las instituciones
bancarias del Estado. Ha atacado la autonoma en la forma
amplsima en el que la define el artculo primero. La autonoma
de la voluntad en Derecho Civil, no es irrestricta. 69
Eliminacin del calificativo de funcional para lograr la
aprobacin del Ttulo nico de la Constitucin Poltica y la
aprobacin del artculo primero

Por mocin del diputado Lic. Alfredo Vargas Fernndez se


modific la redaccin del artculo primero tan discutido, eliminando el
trmino funcional como calificacin de la autonoma, que en la propuesta
68
Lic. Juan Rafael Arias Bonilla, comentario, Acta N! 166, p. 470.
69
Lic. Gonzalo Ortiz Martn, rplica, supra, pp. 471 y 472.
52

original del Lic. Rodrigo Facio Brenes, tena sustento doctrinal de


tratadistas de prestigio, pero que lo acept en aras de la aprobacin del
artculo primero, con el siguiente texto:

Las Instituciones Autnomas del Estado gozarn de


independencia en materia de gobierno y administracin y sus
Directores tendrn la obligacin de responder por su gestin en
forma total e ineludible. 70

Aprobacin de otros artculos referentes a la autonoma


institucional en el mismo Ttulo

Como artculo 190 se aprob la siguiente redaccin propuesta por el


diputado constituyente, Lic. Jorge Rojas Espinosa:

Son Instituciones Autnomas:


1) Los Bancos del Estado;
2) Las Instituciones aseguradoras del Estado; y
3) Los que esta Constitucin establece y los nuevos
organismos que la Asamblea Legislativa determine por no menos
de dos tercios de votos.
Se aprob el artculo 191 que dice: Para la discusin y
aprobacin de proyectos relativos a una institucin autnoma
deber la Asamblea Legislativa or previamente la opinin de
aquella. 71
En el acta N 182, del 4 de noviembre de 1949, la Asamblea
Nacional Constituyente continu la discusin de las revisiones de forma del
texto definitivo de la Constitucin Poltica, entre ellas, la del Ttulo XIV Las
Instituciones Autnomas, Captulo nico, que en sus artculos 188, 189 y
190, fueron aprobados sin modificaciones en su redaccin de anteriores
sesiones, (actas 166 y 167), as:

Artculo 188- Las Instituciones Autnomas del


Estado gozan de independencia en materia de gobierno y
administracin, y sus directores responden por su gestin.
Artculo 189- Son Instituciones autnomas:
primero: Los Bancos del Estado; Segundo: las instituciones
aseguradoras del Estado; Tercero: Las que esta Constitucin, y
los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por
votacin no menor de los dos tercios del total de sus miembros.
Artculo 190- Para la discusin y aprobacin de
proyectos relativos a la institucin autnoma, la Asamblea
Legislativa oir previamente la opinin de aquella.

70
Acta N 166, del 13 de octubre de 1949, p. 473.
71
Acta N 177, del 28 de octubre de 1949, p. 589.
53

Proliferacin institucional descentralizada funcional y


territorial

Durante el primer perodo constitucional del Presidente de la


Repblica de don Jos Figueres Ferrer, en 1956 -en ocasin de un
seminario que analiz lo acontecido en los primeros seis aos posteriores a
la aprobacin del artculo 188- don Pepe le expres al autor de este estudio,
que crea que se nos haba ido la mano creando tanta institucin autnoma
en materia de gobierno, pues el Presidente de la Repblica no tena ningn
poder para coordinarlas y lograr que ellas siguieran una poltica general de
desarrollo, al estar constituidas como un archipilago de instituciones, en
cada una de las cuales mandaban sus directivos. Sin embargo no se
redujo su nmero, y ms bien en su segunda administracin se crearon
nuevas, como se puede ver en el cuadro inserto en esta misma pgina.

En otro estudio realizado por este mismo autor 72 se concluye que


durante el perodo 1948 a 1981, se crearon 113 instituciones
descentralizadas funcional y territorialmente, segn el siguiente detalle:

POR ADMINISTRACIONES INSTITUCIONES


TOTAL 113
Junta Fundadora de la Segunda Repblica 11
Partido Unin Nacional 18
Partido Liberacin Nacional 63
Partido Unificacin 18
Partido Coalicin Unidad 3

POR AOS INSTITUCIONES POR AOS


INSTITUCIONES
TOTAL 113 1965 5
1948 6 1966 1
1949 8 1967 3
1950 2 1968 3
1951 1 1969 7
1953 3 1970 5
1954 1 1971 8
1955 1 1972 9
1956 1 1973 7
1957 2 1974 3
1959 2 1975 3
1960 1 1976 3
1961 5 1977 8
1962 2 1978 2
1963 5 1979 1
1964 4

72
Wilburg Jimnez Castro, Ph.D., Gnesis del Gobierno de Costa Rica, 1821-1981,
Tomo I, San Jos: Editorial Alma Mater, 1986, Cuadro N 2, Apndices, p. 235
54

Nota: Se crearon dentro de esas 113 instituciones, 17 municipalidades y


con dos concejos de distrito. Adems 2 ministerios y el resto fueron
instituciones descentralizadas funcionalmente o semi-autnomas. En 1995
se cerr el Banco Anglo Costarricense, que haba sido creado en la
segunda parte del siglo XIX como institucin privada y nacionalizado en
junio de 1949, con los Bancos de Costa Rica y Agrcola de Cartago.

El propsito de los cambios introducidos en la Constitucin Poltica de


1949, fue la eliminacin del exceso de poder que tena el Presidente de la
Repblica. Se aprob taxativamente en la Constitucin Poltica de 1949 la
autonoma de gobierno (poltica) y administrativa (de gestin) para las
siguientes instituciones:

- Caja Costarricense de Seguro Social (artculo 73);


- Patronato Nacional de la Infancia (artculo 55);
- Universidad de Costa Rica (artculos 84, 85, 86 87 y 88
reformados:
84, el 86 y 88 por Ley No.5697 de 9 de junio de 1975 para
darles
igual tipo y grado de descentralizacin a las otras
instituciones de
educacin superior creadas posteriormente en los citados
artculos,
al no existir ms que esa Universidad en 1949); y
- Rgimen Municipal (Ttulo XII, Captulo nico, artculos 168,
169,
170, 171, 172, 173, 174 y 175).

Al iniciarse la aplicacin de la Constitucin Poltica de 1949 las


instituciones descentralizadas funcionalmente que existan eran muy pocos,
entre ellos:

- Banco Nacional de Costa Rica (creado en 1914 por el


Gobierno del Lic. Alfredo Gonzlez Flores);
- Banco de Costa Rica;
- Banco Anglo Costarricense( cerrado en 1995);
- Banco Crdito Agrcola de Cartago.

Los tres ltimos fueron socializados por la Junta Fundadora de la


Segunda Repblica, en junio de 1948;

- Instituto Nacional de Seguros (creado en octubre de 1924


en la
segunda administracin del Lic. Ricardo Jimnez
Oreamuno);
- Instituto Costarricense de Electricidad (creado por Decreto
Ley de la
Junta Fundadora de la Segunda Repblica, en 1949);
- Consejo Nacional de la Produccin (creado en la
administracin
55

Picado Michalski);
- Caja Costarricense de Seguro Social;
- Universidad de Costa Rica.

Estas dos ltimas fueron creadas durante el Gobierno del doctor


Rafael ngel Caldern Guardia; y

- Patronato Nacional de la Infancia (establecido durante la


segunda
administracin del Lic. Cleto Gonzlez Vquez)

Estas tres ltimas instituciones fueron creadas bajo otros artculos y


no en el 188 que es genrico, y no especfico para ninguna institucin
pblica. Pero bajo su amparo se crearon varias decenas de entes pblicos,
que constituyeron un archipilago institucional pblico, totalmente
descoordinado polticamente, durante el perodo 1949-1967 hasta que el
pndulo poltico se plasm en la reforma del Artculo 188 y cambi la
direccin que haba trado el exceso de autonoma poltica (de gobierno)
para esos entes pblicos.

En las dcadas siguientes, especialmente durante la segunda


administracin de don Jos Figueres Ferrer, 1970-1974 y la del Lic. Daniel
Oduber Quirs, 1974-1978, se crearon muchas ms instituciones
descentralizadas funcionalmente, aunque ya sin autonoma poltica. Bajo el
alero de CODESA se establecieron 17 compaas subsidiarias y 29
compaas afiliadas.

A partir de la aprobacin y aplicacin en 1970 de la Ley N 4646


(ms conocida como 4/3), al inicio de la segunda administracin Figueres
Ferrer, para la integracin de las juntas directivas con cuatro miembros del
Gobierno de turno y tres del anterior; de la Ley de Presidencias Ejecutivas, en
abril de 1974; de la Ley de Planificacin Nacional, en 1974, en la ad-
ministracin Figueres Ferrer; de la Ley General de la Administracin Pblica,
durante la administracin Oduber Quirs, en 1978; de las Leyes de Equilibrio
Financiero para el Sector Pblico y de la Autoridad Presupuestaria, en la
administracin Monge lvarez, en 1984, se restringi enormemente la
autonoma administrativa de los entes descentralizados funcionalmente, que
en muchos aspectos constituyen casi nuevas dependencias del Gobierno
Central, ms que entes descentralizados funcionalmente, tal el grado de
regulaciones de gestin a que son sometidos.

Y estn sujetos polticamente al Poder Ejecutivo, especficamente al


Presidente de la Repblica, con lo cual el pndulo de la historia se ha
revertido de nuevo y ahora hay mayor centralizacin o recentralizacin
poltica, como algunos tratadistas la llaman, que durante el perodo 1871-
1948, puesto que corresponde al Primer Magistrado la escogencia de varios
cientos de miembros de juntas directivas, los quince Presidentes Ejecutivos
de aquellas instituciones y de RECOPE S. A: que tienen ese cargo para la
relacin poltica con el Presidente de la Repblica y con los respectivos
ministros de Gobierno; y existe gran injerencia, usualmente, para los
56

nombramientos de los gerentes y subgerentes de esas mismas instituciones


pblicas, adems de que en el sistema presidencialista que tenemos:
ministros y viceministros de Gobierno; directores administrativos, oficiales
mayores, miembros del cuerpo diplomtico y consular y los principales
asesores polticos y tcnicos, son designados directa o indirectamente por el
Primer Magistrado, o con su aprobacin inmediata.

Diecinueve aos despus de la aprobacin de la Constitucin


Poltica de 1949, diputados del partido Liberacin Nacional
propician y logran eliminacin de la autonoma de gobierno

Es importante adelantar, que similar tesis a la que reiteradamente


haba defendido el Lic. Ortiz Martn, fue la que en 1968 utiliz en sus
grandes lneas el Dr. Carlos Jos Gutirrez, entonces diputado del partido
Liberacin Nacional, de oposicin al Gobierno del Presidente Jos Joaqun
Trejos Fernndez (1966-1970), y del mismo partido en el cual el Lic. Facio
Brenes fue tambin miembro-fundador, en octubre de 1952, para modificar
el artculo 188 de la Carta Magna, y eliminar la autonoma de gobierno a
las instituciones descentralizadas funcionalmente; no a las municipales o a
las universidades estatales, incluidas en la misma Constitucin Poltica.

El Dr. Gutirrez fue quien prepar la propuesta doctrinal de cambio,


como abogado especialista en Derecho Constitucional y de la respectiva
Comisin que la propici ante el Plenario de la Asamblea Legislativa, el cual
la acogi y aprob por mayora calificada, a tenor de lo que establece el
artculo 189, inciso tercero. Dicho artculo se reform por Ley N 4123, de
31 de mayo de 1968, para eliminar la primera de esas autonomas, indicando
actualmente esa disposicin jurdica lo siguiente:

"Las instituciones autnomas del Estado gozan de


independencia administrativa y estn sujetas a la ley en materia de
gobierno. Sus directores responden por su gestin."
Es probable que otros dirigentes polticos del partido Liberacin
Nacional compartieran el criterio en 1968, y tambin lo hizo el partido
Unin Nacional que ejerca el Poder Ejecutivo, bajo la Presidencia del
profesor Trejos Fernndez.

Debido a tal situacin encontr pleno apoyo el cambio del artculo


188 de la Constitucin Poltica, que se realiz como un acuerdo entre los
dos partidos mayoritarios en la Asamblea Legislativa, por iniciativa del
Presidente Trejos Fernndez, en 1968, pero efectivo a partir de los
siguientes gobiernos, de 1970 en adelante, lo cual era consistente con el
anhelo de don Pepe de volver a ejercer el poder, como lo hizo durante el
perodo 1970-1974, ya sin que las instituciones descentralizadas
funcionalmente tuviesen autonoma de gobierno, lo cual permiti
posteriormente -a partir de mayo de ese ao- que al inicio de cada
administracin el partido que asume el Poder Ejecutivo pueda contar con
mayora en cada una de las juntas directivas, que se aumentaron de cinco
a siete miembros al aprobarse as la Ley N 4646, en abril de 1970,
57

permaneciendo tres miembros del gobierno anterior. Fue el derecho de la


oposicin a seguir manteniendo algn grado de presencia, del partido que
haba ocupado la segunda posicin en la justa electoral, pero que ya no
tena el poder aplicativo?

Existe nuevamente una tendencia en algunas instituciones


descentralizadas funcionalmente para que sus decisiones polticas tengan
mayor independencia del Poder Ejecutivo central, como la que ha
propuesto en junio del 2001 la Junta Directiva del Banco Central para
lograr mayor autonoma financiera, entre otras medidas:

... que la Junta Directiva del BCCR tendr mayor


autonoma poltica y financiera, porque se le quita la autoridad al
Ministro de Hacienda, quien tendr voz pero no voto.
Adems, el presidente de dicha Junta deber ser
nombrado, al igual que los otros seis miembros por el Consejo de
Gobierno y ratificado por la Asamblea Legislativa.73

22- El rgano determinativo de las instituciones descentralizadas


funcionalmente

En el caso de los entes descentralizados funcionalmente, que hasta


1968 tenan autonoma de gobierno, es decir, poltica, la descentralizacin
podra estar orientada a dar participacin activa a los cuerpos intermedios de
la sociedad en el sector pblico, y haba representantes de algunas cmaras
patronales, as como de las de Comercio, Industria y Agropecuaria y de
sindicatos.

Esta es tambin la situacin en Francia. Y desde luego, mayor


participacin debera existir en las instituciones de descentralizacin poltico-
territorial y administrativa, pues es de su misma esencia que al haber elegido
el pueblo directamente a los integrantes de los concejos municipales, y en
algunos pases a otras altas autoridades de sus gobiernos locales
(gobernadores, alcaldes y prefectos municipales), las comunidades
organizadas, o los particulares individualmente, segn el caso, puedan llevar
al seno de esos rganos sus proposiciones o solicitudes, para que al ser
aceptadas se tramiten y resuelvan con eficacia, eficiencia y oportunidad.

En la empresa privada la participacin podra consistir en involucrar


como miembros del rgano determinativo a los principales proveedores,
financistas, o usuarios, adems de los socios por derecho propio. Tambin a
profesionales que por sus conocimientos y experiencia puedan dar
importantes contribuciones como asesores-miembros de las juntas
directivas, para el mejoramiento de las polticas de la respectiva compaa.

73
Declaraciones del Dr. Eduardo Lizano Fait, ante los miembros de la subcomisin de
Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, en referencia a las reformas del
proyecto de ley de dicha institucin, Banco Central busca ms autonoma financiera, San
Jos: La Prensa Libre, Enfoque Econmico, 27 de junio del 2001, p. 7
58

Esto es menos comn en los pases latinoamericanos, en los cuales


en el sector pblico los integrantes de las juntas directivas, consejos
directivos o de administracin, son personas escogidas fundamentalmente
por su relacin ideolgica, participacin poltico-partidista, amistad o
parentesco con las autoridades polticas de turno; infrecuentemente son
seleccionadas con criterio multipartidista, o por los mritos profesionales que
puedan, tener gracias a sus variados criterios y experiencias.

Y en las compaas pequeas del sector privado de nuestros pases,


el ncleo para tomar las decisiones es tambin usualmente cerrado y los
miembros son escogidos por sus nexos familiares o por ser accionistas. En
el caso de empresas ms grandes, la junta directiva es integrada casi
exclusivamente por sus accionistas. Y en las empresas privadas que tienen
nexos y financiamiento transnacional, las polticas vienen ya elaboradas de
la casa matriz en sus grandes lneas, o por intermedio de sus oficinas
regionales; y, salvo casos de excepcin, incorporan en el nivel determinativo
a personas ajenas al sistema.

Al aprobarse la Ley N 4646 la integracin de los cuatro nuevos


miembros ha tenido una orientacin ms de prebenda -retribucin al apoyo
partidista o a la relacin personal con quien obtuvo la Presidencia de la
Repblica- que a representar directamente intereses patronales, gremiales o
sindicales, aunque no siempre estos han dejado de estar presentes en forma
indirecta, pues los grupos de inters, de presin y de inters siempre estn
atentos a la defensa de sus criterios y necesidades.

23- Diferentes criterios de las funciones de los rganos determinativos de las


instituciones descentralizadas funcionalmente

Existen, por cierto, opiniones discrepantes entre destacados tratadistas


internacionales, sobre la importancia que tienen los rganos determinativos en las
empresas privadas y en sus subsidiarias descentralizadas o desconcentradas.
Estos criterios tambin podran ser aplicables al sector pblico para estatal.

As, por ejemplo, el doctor Harold Koontz, indica la siguiente:

"Varios ejecutivos... manifestaron que uno de los


obstculos que se les presentaban para lograr una direccin eficaz,
era que muchos miembros del Consejo de Administracin de sus
empresas no entendan ni los modernos sistemas de direccin, ni el
apropiado papel directivo que tenan asignado... [Mi] observacin
personal sobre la forma en que los Consejos de Administracin
operan... me convencieron de la justeza de sus crticas...
Sostengo la creencia de que los Consejos de
Administracin estn muy lejos de ser un anacronismo histrico-
legal. Por el contrario, estoy convencido de que representan una
importante y permanente parte de la direccin jerrquica de las
empresas. Ms an, observo claras seales de que los Consejos
59

llegarn a ser una creciente fuerza eficaz y que darn ms amplia


cuenta de la naturaleza e importancia de la posicin en que han sido
colocados por la Ley y por las demandas de la sociedad. A mayor
abundamiento, todo permite esperar que los Consejos llegarn a
ocupar un lugar importante en el plan de la moderna direccin, un
rea prctica en que la ciencia bsica y la tecnologa van creciendo
muy de aprisa.
... los Consejos de Administracin no resultan eficaces
slo por las decisiones que toman y cmo las realizan. Su eficacia
tambin depende de cmo comprenden y desempean sus
obligaciones y responsabilidades legales." 74

Contrasta ese criterio favorable con el que sustenta el doctor Peter F.


Drucker, quien se ha referido al:

"... gradual desgaste del Consejo de Administracin


como rgano funcional de la empresa. Este autor especializado en
direccin ha dicho: `En la prctica, el Consejo de Administracin
como lo concibe el legislador, no es ms que una ficcin. Puede que
no sea exagerado afirmar que ha acabado siendo la sombra de un
monarca. En la mayora de las grandes compaas, ha sido, en
efecto, derrocado, y su lugar lo ocupan ejecutivos funcionales. Se
puede llevar a cabo implantando un consejo interior, o sea, un
consejo compuesto, exclusivamente de ejecutivos funcionales que se
renen el primer lunes de cada mes para supervisar y aprobar lo que
ellos mismos han estado haciendo en el transcurso de los restantes
veintinueve das. O bien, porque el Consejo de Administracin se ha
convertido sencillamente, en una tapadera, o en un lugar en el que se
inyectan unos apellidos distinguidos, sin importancia, ni influencia,
ni ansias de poder. O tambin (caso tpico de las empresas pequeas)
el Consejo de Administracin a veces no es otra cosa que un lugar
para una reunin de los miembros de la familia que, por regla
general, son los nicos que toman parte activa en el negocio, y
algunas viudas de socios fallecidos'." 75
La Comisin Evaluadora del Instituto Nacional de Seguros de Costa
Rica, en su informe de junio de 1991, critic tambin la forma de trabajo de la
Junta Directiva de esa institucin pblica, y propuso como una de sus
recomendaciones, la mejor escogencia cualitativa de sus miembros y la
disminucin del nmero de sesiones que realiza, a fin de que la Gerencia
General y el cuerpo tcnico no tengan que dedicar tanto tiempo a la

74
Doctor Harold Koontz. Funciones y Tareas del Consejo de Administracin, Bilbao:
Ediciones Deusto, 1971, pp. 5 y 6.
75
Doctor Harold Koontz, op cit, pp. 30 y 31. Lo que est entre comilla simples es una
transcrpcin que se autor hace del Peter F. Drucker, The Practice of Management,
Nueva York: Harper Row, 1954, p. 178.
60

preparacin de documentos que justifiquen su estudio por ese rgano


colegiado determinativo, en sus dos reuniones semanales, pues con una
sola sesin mensual sera suficiente, aunque se remunerara con el total de
las doce sesiones actuales.

Seguramente esa misma situacin se presenta en otras instituciones


pblicas, pues tambin se ha divulgado que parte de los problemas internos
que sufre el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica, es que
sus directores tienen injerencia en asuntos tpicamente de la Rectora y en
otros que no son determinativos, sino administrativos, que no les
corresponden.

24- Desconcentracin y no descentralizacin poltica

Al modificarse el artculo 188 de la Constitucin Poltica de nuestro


pas, segn ya ha sido antes analizado con cierto detalle, por su importancia,
y estar la mayora de las instituciones pblicas costarricenses
descentralizados funcionalmente "sujetas en materia de gobierno", perdieron
su autonoma poltica, a partir de mayo de 1968. Y esa situacin es acorde
con lo que al respecto expresa el doctor Jimnez Nieto y tambin -como se
recordar- con la extraeza transcrita anteriormente del Dr. Fernando Garrido
Falla, sobre la autonoma de gobierno que tenan los entes pblicos en Costa
Rica, antes de esa fecha.

Lo anterior significa, aplicado a nuestro caso, que el artculo 188 de la


Constitucin Poltica de 1949, as reformado, ha establecido en las
instituciones descentralizadas funcionalmente dicotoma, pues tienen:

Sujecin en materia de gobierno y por tanto,


desconcentracin poltica en sus juntas directivas,
incluyendo como parte de estas a los presidentes
ejecutivos en aquellos 14 entes en los cuales existe ese
cargo, y en RECOPE S. A., en la cual tambin existe,
aunque nombrado directamente por su junta directiva,
pero con instrucciones del Consejo de Gobierno que para
todos los efectos legales constituye su asamblea general
de accionistas, al ser el Estado el dueo de todas sus
acciones. Corresponde a la junta directiva y a la
presidencia ejecutiva la funcin determinativa, y no la
administrativa; y

La descentralizacin administrativa se otorga


constitucionalmente para que la gerencia asuma sus
actividades de gestin con relativa independencia del
Gobierno Central, y del mismo rgano determinativo de la
respectiva institucin pblica. Esto en la prctica no es as,
y por eso la Comisin de Reforma del Estado
Costarricense (COREC I), en su Informe, propuso la
eliminacin de los cargos de presidentes ejecutivos en el
sector pblico, por la dificultad prctica de separar lo que
61

es objeto de gobierno, de lo que es tpicamente


administracin.

Esos entes pblicos descentralizados funcionalmente tienen en esencia dos


tipos de acciones diferentes que cumplir, y que se complementan:

a) La funcin de formular polticas especficas en su mbito


determinativo, lo cual es parte de sus deberes de
desconcentracin poltica, las que les corresponden como
junta directiva y presidencia ejecutiva, dentro del marco
general de las polticas nacionales, sectoriales y regionales
que el Gobierno Central emite como directrices; y
b) La funcin de ejecutarlas en su condicin de entes
descentralizados administrativamente, por medio de la
gerencia y de sus cuerpos administrativos y tcnicos.

El autor de este estudio considera que la forma correcta de presentar


las relaciones formales de la junta directiva, el presidente ejecutivo y el
gerente general de una institucin descentralizada funcional y
administrativamente, es la siguiente, y no la presidencia ejecutiva como una
unidad separada de la primera, pues forma parte de ella y es legalmente
quien la coordina.

JUNTA DIRECTIVA
Presidente
Ejecutivo

Gerente
General

25- Desconcentracin poltica de las presidencias ejecutivas

La Comisin de Reforma del Estado Costarricense (COREC I) hizo


recomendaciones para ser aplicadas a todo el sector pblico, por considerar que
muchos de los problemas generales que se han analizado anteriormente, han
tenido tambin efectos negativos en este, como consecuencia de que:

"...el Presidente Ejecutivo... es el que preside la


junta directiva, [pero] es adems el canal de relacin poltica entre
el Consejo de Gobierno y la... institucin, dentro del marco
constitucional y legal. El nombramiento de los directores obedece
62

en la mayora de los casos a la influencia de poltica partidista,


ms que a su capacidad tcnica y a los conocimientos que sobre la
institucin aseguradora tengan esas personas, salvo casos
meritorios de excepcin. Esos nombramientos son la consecuencia
del `botn poltico' que prevalece."

Otra opcin sera la eliminacin de las juntas directivas bajo el


concepto poltico prevaleciente, estableciendo en cada institucin pblica un
consejo directivo integrado por el Presidente Ejecutivo y por tres o cuatro
Vicepresidentes Ejecutivos para las principales reas funcionales, los cuales
constituiran el cuerpo determinativo y ejecutivo al mismo tiempo, pues ellos
tomaran las decisiones polticas institucionales y las de gestin en sus
respectivos campos.

Con esto se evitara la dicotoma actual de la ficticia separacin que se


ha planteado, desde 1974, entre los mbitos de gobierno y de
administracin con la creacin de las presidencias ejecutivas y el man-
tenimiento conjunto de las gerencias generales, aunque algunas veces un
presidente ejecutivo que desea tener mayor centralizacin, tambin en
funciones administrativas, las ha asumido de hecho, no de derecho; y ha
colocado en la subgerencia a alguien muy flexible y amigo que acepte todas
sus decisiones, sin cuestionarlas.

No tener gerencia general seguira as el modelo sajn de organiza-


cin poltico-administrativa, utilizado con gran xito desde hace muchos aos
en las grandes empresas y consorcios de los pases ms desarrollados, en
las cuales el denominado CEO es la mxima autoridad determinativa y
ejecutiva, contando con la colaboracin de uno o varios vicepresidentes
ejecutivos para realizar funciones especficas: mercadeo, finanzas, recursos
humanos, desarrollo empresarial, servicios forneos, etc.

En todas las instituciones pblicas debe mejorarse la funcin de


gobierno, an dentro del modelo determinativo imperante, con la realizacin
de las sesiones de su junta directiva, no ocho veces por mes como acontece
actualmente -entre otras razones para justificar el pago del mximo de dietas
prevista en la Ley- sino una vez cada 30 das, si el volumen de asuntos a
resolver as lo amerita, o una vez cada dos meses, an con el pago del mismo
monto mensual y no por el nmero de sesiones, para lo cual habra que variar
la Ley, lo cual se justificara plenamente.

El actual sistema entraba la labor de gerencia y de las principales direc-


ciones, que tienen que estar atendiendo dos veces por semana la preparacin
de informes que conocer la junta directiva, casi como para justificar la
necesidad de sus dos sesiones y tener as cada uno de los directores
ingresos superiores a cien mil colones mensuales.

Una tercera posibilidad sera mantener las juntas directivas actuales,


siempre con una sesin mensual, o mejor una cada dos meses como mximo,
para que sea ese el rgano institucional determinativo, pero eliminando el
63

cargo de presidente ejecutivo y estableciendo que uno de sus miembros sera


electo por los otros como tal, con fines coordinadores sectoriales y con la
Gerencia.

Se podran designar varios subgerentes para las reas funcionales ms


importantes, actuando estos funcionarios como consejo de administracin, al
cual le correspondera legalmente tomar las decisiones estratgicas ms
importantes, que luego seran presentadas a la junta directiva para su
conocimiento, pero no para su aprobacin. La revisin de cualquiera de esos
acuerdos necesitara la mitad ms uno del total de votos de la Junta Directiva.

La labor de la junta directiva consistira en establecer nicamente los


objetivos y las polticas generales, pero no las normas administrativas
especficas, ni las tcnicas en las instituciones descentralizadas
funcionalmente -que seran competencia exclusiva del consejo administrativo-
en concordancia con las directrices que emanen del Gobierno Central, por
medio de los respectivos ministros sectoriales, contemplados en La Ley
General de la Administracin Pblica, como "los ministros del ramo", y cuyas
funciones especficas deben ser objeto de definicin en decretos ejecutivos.

Los miembros de las juntas directivas deberan contar, como ya lo ha


propuesto el Informe de COREC I, con requisitos profesionales y de
experiencia previa en posiciones de direccin, para ser escogidos y
designados.

Ha parecido necesario al autor de este estudio ofrecer al lector estos


temas complementarios en materia de descentralizacin, dentro de sus
distintas modalidades administrativas, territoriales y polticas. Y con el mismo
fin, servirles en la mejor forma posible a quienes deseen consultar estas
pginas, se han incluido no slo criterios propios, sino otros que ilustren,
comprueben, reafirmen o den orientaciones diferentes que puedan servir de
elementos comparativos de juicio, metodologa que puede ser importante para
los jvenes que se forman en el nivel universitario en materias conexas.

Se espera, as, que un tema tan mal tratado por algunos


profesionales, y tratadistas, as como en nuestro pas, en diferentes naciones
y hasta por expertos de organismos internacionales que asesoran a gobiernos
sobre el tema, pueda encontrar buenos cauces de solucin.

26- Descentralizacin requiere apoyo poltico superior para


que cumpla sus metas
Al respecto existen opiniones como las siguientes sobre el tema:

"... la descentralizacin debe estar avalada por una firme


decisin de llevarla a cabo, tenindose en la mente la razn del
Estado. La descentralizacin es una decisin trascendental en el
tiempo porque afectar a las generaciones futuras; ello obliga a que
64

se conciba al Estado en su dimensin natural de institucin que...


est fincada en la razn del Estado...
La descentralizacin administrativa s es posible, la hiper
centralizacin ya no...
La descentralizacin, como va reformista, es un cambio en
la forma de un tipo general de Estado. No pretende cambiar de
Estado, sino cambiar al Estado. La descentralizacin es al mismo
tiempo, una reestructuracin del juego de fuerzas polticas en un
pas; es una nueva modalidad de `reglas del juego poltico, que
rigen tambin nuevas formas del ejercicio del poder. En suma,
descentralizar es una tarea desafiante, un reto que debe ser
calculado.
La descentralizacin es viable siempre y cuando el
camino seguido -la reforma- sea radical. Una reforma tibia es tan
intil como no haberla iniciado. Puede ocurrir que la necesidad
impela a la decisin... y, sin embargo, la decisin debe ser capaz de
adelantarse y guiar a la necesidad para intentar controlar el
proceso de descentralizacin. El cambio por va de la
descentralizacin puede ser inducido, siempre y cuando se est a
tiempo." 76
"En un sentido profundo, la descentralizacin equivale a
una reforma poltica... La descentralizacin poltica incluye la
descentralizacin de funciones y decisiones de la administracin
pblica." 77

"... el tema relativo a la centralizacin y a la


descentralizacin... se relaciona con un problema central de la
sociedad [y] ...tambin brinda una oportunidad para demostrar la
aplicacin de la teora prima del derecho a un problema concreto:
teora que yo y mis colegas cientficos hemos sostenido desde hace ya
un cuarto de siglo." 78

27- Reubicacin fsica de dependencias pblicas

Para evitar el excesivo centralismo que existe en el Gobierno y en las


instituciones descentralizadas funcionalmente, un autor recomienda:

"... La descentralizacin de la vida nacional debe


implicar la reubicacin fsica de las dependencias de la
administracin pblica... cuando la necesidad lo dicte; en su caso,

76
Lic. Omar Guerreo Orozco, passim, p. 37.
77
Excelsior, Mxico D. F., 28 de enero de 1986, pp. 97 y 98.
78
Doctor Hans Kelsen, Centralizacin y Descentralizacin, Mxico: INAP de Mxico, op
cit, p. 166.
65

debe intentarse la desconcentracin y en el suyo como meta principal


la descentralizacin administrativa..."79

79
Lic. Omar Guerrero Orozco, loc cit, p. 30,.
66

28- Fortaleciemiento del Estado-nacin por medio de la


descentralizacin administrativa

Tambin se sugiere por el mismo tratadista que:

"La descentralizacin administrativa es el paso


decisivo en fortalecimiento del Estado-nacin..., como Estado
multicentrado. La centralizacin gubernamental ya existe: es un
componente estructural del Estado. La descentralizacin
administrativa es la tarea que se debe comenzar y al efecto
realizarse una distribucin de las atribuciones entre [el Poder
Ejecutivo Central] y sus entidades... y las Municipales..." 80

29- Liderazgo presidencial de la planificacin nacional indicativa para el


sector privado y vinculante para el sector pblico

Esa recomendacin estuvo orientada a que este asumiera el


liderazgo de la planificacin nacional, que cuando se delega en subalternos,
aunque sean otros ministros, polticamente no pueden asumirlo, pues no les
corresponde y si lo hacen es ineficaz, ya que suscita celos y sabotaje de los
otros compaeros del Gabinete, de los presidentes ejecutivos, otros jerarcas
administrativos y hasta de diputados que ven amenazada su participacin
institucional irrestricta o partidista.

Los resultados son diferentes y exitosos, cuando el Presidente acta,


opera y apoya polticamente y en forma decidida ese proceso de or-
denamiento y prioridades, establecidas en los programas que conforman el
Plan Nacional de Desarrollo para el sector pblico, con carcter vinculante
para l, por establecerlo as la Ley N 5525 de Planificacin Nacional, e
indicativo para el sector privado, no compulsivo como es en la planificacin
centralizada y no democrtica de pases socialistas.

30- Teora del pndulo

El ejercicio profesional nacional e internacional que ha tenido el autor


por algo ms de cinco dcadas, le ha permitido conocer los diversos criterios
y las realidades de muchos pases sobre el tema de la desconcentracin y
de la descentralizacin en los mbitos de los sectores pblico y privado,
que tienen en la praxis diferencias aplicativas, aunque sus orgenes
provengan de la misma doctrina, puesto que las Ciencias Administrativa,
Jurdica y Poltica no tienen fronteras, aunque s diferentes interpretaciones.

Al igual que acontece en otros mbitos sociales, econmicos y


polticos, adems del cumplimiento de los ciclos, tambin ocurre lo que
podra llamarse la teora del pndulo, pues en busca del punto de
equilibrio entre los diferentes conceptos doctrinales -que son dinmicos, no

80
Lic. Omar Guerrero Orozco, ibidem, pp. 34 y 35.
67

estticos- y de las muy variadas fuerzas existentes en la sociedad, se pasa


de un extremo a otro, buscando el centro o aquel punto en el cual se
considera, en determinada poca, que est lo ms correcto.

As, de un exceso en la descentralizacin funcional, se ha pasado a


restringirla y existe ahora la tendencia a eliminarla por la va de la
privatizacin de empresas y programas pblicos y la eliminacin de los
monopolios estatales. Pero previamente no se ha tenido la capacidad de
aplicar la desconcentracin hacia lo interno de las instituciones pblicas, no
slo en Costa Rica, sino tambin en otras naciones.

Por otra parte, la descentralizacin territorial, referida al mbito


poltico-administrativo que fortalecera los gobiernos locales, y dentro de
estos a las municipalidades, tampoco se ha dado, aunque hay fuertes
corrientes de pensamiento internacional que lo propician, como un medio
para democratizar y hacer ms participativa, eficaz y eficiente la prestacin
de servicios a los usuarios.

Y para devolver inclusive a esos cuerpos municipales actividades que


les fueron quitadas desde hace muchos aos, bien porque las asumi el
Gobierno Central, o porque fueron trasladadas a entes descentralizados
funcionalmente de carcter nacional, argumentando la incompetencia de
aquellas instituciones para realizarlos con oportunidad, y en la prestacin de
cantidad y calidad de sus servicios.

31- Privatizacin de actividades, programas, empresas e instituciones


pblicas

Consecuencia de tales fallas institucionales y empresariales pblicas es


que muchos proponen justificadamente que labores que no son tpicas de
algunos entes descentralizados -de produccin o de prestacin de servicios-
puedan transferirse al sector privado, pues consideran que se realizaran con
mayor eficiencia, mejor oportunidad, economa de escala, mayor
productividad y menores costos, adems de que eliminaran parte de la
grande burocracia pblica. Esa decisin poltica sera ir ms all de la
descentralizacin, obviamente, para entrar en la privatizacin de tales
servicios, programas, empresas e instituciones del sector pblico.

Para el caso de instituciones pblicas, como la Caja Costarricense de


Seguro Social, dichas labores son las relacionadas con los servicios de
alimentacin, limpieza, produccin de anteojos, lavandera, farmacia,
laboratorios clnicos de microbiologa y todos aquellos otros que podran ser
contratados o cedidos al sector privado -por licitacin pblica- buscando
cmo reducir el tamao de su estructura, burocracia y funciones atpicas a su
propia naturaleza institucional, que se ha deshumanizado por su enorme
tamao y la poblacin a la cual tericamente sirve.

Ojal que se logre hacer tal distincin, a travs de lo expresado en


estas pginas!
68

En el cuadro resumen incluido como Anexo I se pueden comparar las


diferencias bsicas entre la desconcentracin y la descentralizacin. Su
anlisis facilitar al lector la comprensin de esas diferencias.

Ese el propsito fundamental que nos ha animado al ofrecer, adems,


variados conceptos sobre las diferencias en las relaciones que se generan
en la desconcentracin y en la descentralizacin, entre el rgano central
y las instituciones desconcentradas y descentralizadas.

"Si la institucin administrativa es persona unitaria y singular, la


distincin entre descentralizacin y desconcentracin es clara y no puede
prestarse a confusin." 81

***

SINTESIS

El autor ha tratado de cubrir en este estudio todas las caractersticas


de la "descentralizacin" y por eso se ha considerado necesario ahondar en
la precisin terminolgica y en la definicin de trminos, para que el lector
pueda conocer a fondo las caractersticas de ese importante tema, muy mal
tratado y peor aplicado. Y tambin para que pueda diferenciar la
descentralizacin de la "desconcentracin", que son diferentes, como se
indic brevemente en captulos anteriores con mayor detalle.

Se tratan, adems, las aplicaciones de la desconcentracin y


descentralizacin: administrativo-funcional, territorial y poltica; y como
parte de la segunda se estudia el gobierno local o municipal; la necesidad de
adicionar un adjetivo al trmino "descentralizacin" o "desconcentracin" para
definir con precisin de cul de ellas se trata, y no incurrir el error que hacen
algunos profesionales suramericanos que prescinden del mismo y consideran
as que la descentralizacin poltico-territorial y administrativa es la que
prevalece sobre las otras.

Reitera tambin otro error conceptual originado en tratadistas sajones,


que por no tener en ese idioma el trmino "desconcentracin" se refieren en
sus escritos a ese fenmeno como "descentralizacin" y que produce mayor
confusin cuando se le aplica fuera del contexto.

El rgano determinativo de las instituciones descentralizadas puede


tener desconcentracin o descentralizacin poltica. La primera ocurre cuando
se aplica en nuestro pas el artculo 188 reformado de la Constitucin Poltica,
que elimin la independencia de gobierno (poltica) a las instituciones
pblicas que se regulan bajo esa norma. La segunda cuando se aplica a las
universidades estatales, al rgimen municipal y correctamente a la Caja
Costarricense de Seguro Social (artculo 73) y al Patronato Nacional de la

81
Doctor Juan Ignacio Jimnez Nieto, Teora General de la Administracin. La Ciencia
Administrativa a la Luz del Anlisis Sistmico, Madrid: Editorial Tecnos, 1975, p. 122.
69

Infancia (artculo 55), las cuales se regulan por esas disposiciones


constitucionales, que les garantizan autonoma institucional.

Hay diferentes criterios sobre las funciones de los rganos


determinativos, unos positivos y otros negativos, pero mientras existan
constituyen el gobierno institucional o empresarial que formula las polticas,
interpretando el mandato del pueblo en el sector pblico, o de la asamblea
general de accionistas en el sector privado. Si la Carta Magna les ha quitado
la independencia de gobierno tienen desconcentracin y no descentralizacin
poltica.

En igual forma opera la desconcentracin poltica en las presidencias


ejecutivas, pues son funcionarios designados por el Consejo de Gobierno,
pero escogidos directamente por el Presidente de la Repblica, y en RECOPE
por una figura jurdica ligeramente diferente, pues como sociedad annima
que es, ese Consejo acta como asamblea general de accionistas para la
designacin de sus autoridades superiores.

En 1968 se modific el artculo 188 de la Constitucin Poltica de


1949 y se restringi la autonoma poltica de las instituciones descentralizadas
funcionalmente, excepcin de las universidades estatales y de hecho la Caja
Costarricense de Seguro Social y el Patronato Nacional de la Infancia, que se
regulan por otras disposiciones de la Carta Magna, como tambin el rgimen
municipal. Esto permiti que en aspectos administrativos se introdujeran por la
va legal otras disposiciones restrictivas, pero que podran ser consideradas
anti constitucionales, al no variarse la autonoma de gestin se mantuvo para
ellas.

Existe confusin doctrinal sobre desconcentracin y descentralizacin


en muchas personas, entre otras razones porque se consultan libros escritos
por tratadistas estadounidenses que aplican fuera de contexto los trminos, ya
que la palabra "desconcentracin" no existe en ese idioma. Pero
adicionalmente, utilizan "descentralizacin" que implica un acto formal de
creacin para el otorgamiento de poderes o autoridad de decisin, cuando la
desconcentracin es un acto discrecional basado en delegacin de deberes,
y de autoridad formal, cuando se requiere ejercerla sobre subalternos de la
misma institucin o empresa.

Tambin hay omisin al calificar a qu tipo de descentralizacin se


refiere, pues como se ha analizado esta puede ser de tres tipos y la que
interesa fundamentalmente a tratadistas jurdicos, polticos, administradores,
socilogos, etc. suramericanos, es la poltico-territorial administrativa, pero no
le agregan adjetivo alguno, y as la confusin es que puede ser tambin
descentralizacin funcional, por la cual existe ahora la intencin de
privatizacin de las empresas, instituciones y programas del sector pblico.

Cada una de esas actividades se puede dividir en: administrativa,


territorial y poltica y combinarse, pues conjuntamente pueden ser
descentralizacin poltico-territorial . poltico-administrativa y hasta de las tres
formas, como ocurre en el rgimen municipal.
70

La teora del pndulo surge debido a factores correctivos que se


aplican en procura del punto de equilibrio entre los diferentes conceptos
doctrinales dinmicos y a las muy variadas fuerzas existentes en la sociedad.
Como efecto de ese esfuerzo se pasa de un extremo a otro, buscando el
centro, o aquel punto de un proceso en el cual se sita el que se considera el
ms correcto, en determinada poca.

Otra consecuencia de la aplicacin de la teora del pndulo es que


de exceso en la descentralizacin funcional, se ha pasado a restringirla, y
existe ahora la tendencia a eliminarla por la va de la privatizacin de
empresas y programas pblicos y la eliminacin de los monopolios estatales.
Pero previamente no ha existido la capacidad de aplicar la desconcentracin
hacia lo interno de las instituciones pblicas, no slo en Costa Rica, sino
tambin en otras naciones.