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Lechini, Gladys. Captulo IV. La imagen en el espejo: la poltica africana de Brasil (1960-2000).

En
publicacion: Argentina y frica en el espejo de Brasil Poltica por impulsos o construccin de una poltica
exterior?. Lechini, Gladys. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ciudad de Buenos
Aires, Argentina. mayo. 2006.
Acceso al texto completo: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/sursur/lechini/cap4.pdf

Captulo IV
La imagen en el espejo: la poltica
africana de Brasil (1960-2000)

Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de Amrica Latina y el Caribe de la red CLACSO
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A PARTIR DE la dcada del sesenta Brasil fue construyendo lentamen-


te una poltica africana, con altos y bajos, que se enmarcaron en su
estrategia global de insercin en el mundo. Contrariamente a Argenti-
na, Brasil contaba con una historia colonial comn plena de contactos
intrasudatlnticos1. Sin embargo, durante el siglo XIX, de acuerdo a
los trminos del Tratado de Independencia de 1825, que tena como
garante a Inglaterra, Brasil fue impedido de desarrollar vinculaciones
o aceptar cualquier posibilidad de controlar los territorios portugueses
en frica. Esta fue una imposicin de Portugal, que tema un avance de
Brasil sobre sus colonias africanas.
A pesar de ello, la herencia africana se constituy en parte del
corpus social brasileo, tal como se describe, entre otros numerosos
trabajos, en las obras de Rodrguez (1961) y Costa e Silva (1989). Como
menciona Mouro (1994: 150), la inuencia africana en Brasil es su-
mamente relevante desde el punto de vista tnico, cultural y lings-

1 Saraiva y Gala (2001: 1) sintetizan as este perodo: en la formacin del mundo moder-
no, entre los siglos XV y XIX, los dos lados del mar tenebroso fueron envueltos en la lgica
del comercio atlntico de esclavos, bienes e ideas. frica pas a ocupar un papel central en
la formacin de la sociedad y de la economa de Brasil. La esclavitud de los africanos en
Brasil, para la gran mayora de los historiadores brasileos, fue el corazn que hizo latir
la organizacin social de la colonia portuguesa en los trpicos americanos y se torn la
amalgama de la organizacin del Estado imperial en el siglo XIX.

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Argentina y frica en el espejo de Brasil

tico En el caso que se agregasen el legado amerindio y la herencia


europea, se mostrara la tridimensionalidad de la cultura brasilea.
Como puede observarse, la independencia implic para Brasil
un alejamiento involuntario de frica, el cual comenz a revertirse en
el siglo XX, a partir de la dcada del cuarenta, cuando se inici un
proceso de recomposicin gradual de sus relaciones con los vecinos del
Atlntico. Finalmente, junto a la independencia de los estados africa-
nos, el gobierno de Quadros inaugur la etapa de mayor aproximacin,
la cual, a pesar del intervalo de los posteriores dos primeros gobiernos
militares, posibilit la construccin de una poltica africana.
La aproximacin con frica se inici casi paralelamente en Bra-
sil y Argentina, pero las caractersticas que fueron tomando sus acer-
camientos las diferencian. Argentina demostr capacidad de iniciativa
durante la presidencia de Frondizi, con el diseo del primer plan de
presencia argentina en frica y el envo de la misin Llamazares, pero
luego tuvo una poltica espasmdica, por impulsos, en el marco del
bajo perl de las relaciones Sur-Sur y del continente africano en las
prioridades de su agenda externa. Los impulsos estuvieron principal-
mente vinculados a la necesidad de obtener nuevos mercados ms que
a la construccin de un acercamiento que permitiera encontrar intere-
ses convergentes para defender posiciones comunes.
Mouro y Oliveira (2000: 332) consideran que en lugar de ha-
blar de un proyecto africano preferimos hablar de un proceso a lo largo
del tiempo, durante el cual, con ms o menos nfasis, se fue formulan-
do una accin poltica y una accin diplomtica. A pesar de que los
citados autores creen que no existi una extrema racionalidad, este
proceso difuso como ellos lo caracterizan adquiere mayor coherencia
al compararlo con los impulsos argentinos.
Aun cuando en el caso de Brasil tambin pudiera utilizarse la
idea de impulsos para analizar su poltica africana, estos fueron acu-
mulativos. Con el paso de los aos, la sumatoria de acciones poltico-
diplomticas fue generando una importante densidad de relaciones a
ambos lados del Atlntico, que habilita a hablar de una poltica incre-
mentalista. Contrariamente a Argentina, donde los impulsos surgieron
muchas veces de los niveles intermedios de la Cancillera, en Brasil el
acercamiento poltico-diplomtico estuvo vinculado a las estrategias
presidenciales de insercin del pas, donde frica tena un lugar, y fue
menor la incidencia del poder poltico de turno sobre las decisiones de
Itamaraty, que mantuvo mayor continuidad en los diseos externos.
Paralelamente, en Argentina hubo mayor inestabilidad poltica, dupli-
cndose para el mismo perodo los cambios poltico-institucionales.
El principal agente que contribuy a la formulacin e implemen-
tacin de las acciones externas de Brasil hacia los estados africanos fue
el Ministerio de Relaciones Exteriores conjuntamente con la Presiden-

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Gladys Lechini

cia de la Repblica2, aunque tambin ha habido participacin variable


de la corporacin militar, as como contribuciones de empresarios, par-
lamentarios y acadmicos3.
En el caso brasileo, como seala Arbilla (1997: 102-103),
las caractersticas peculiares del cuerpo diplomtico, en particular su
fuerte identidad como corporacin y una orientacin institucional propia
perpetuada a travs de la socializacin de sus funcionarios y del monopo-
lio de los puestos en Itamaraty, estimul la continuidad de los puntos de
vista y los conceptos elaborados y sedimentados a lo largo del tiempo.
En funcin de un estilo diplomtico que enfatiza la prudencia y la con-
tinuidad como medidas de excelencia de la corporacin, las innovacio-
nes conceptuales tienden a ser ltradas o traducidas en formas ms com-
patibles con el llamado acervo diplomtico del pas, de forma tal que
Itamaraty se ha convertido en depositaria de la tradicin diplomtica.
En este captulo, por tanto, me ocupar del anlisis de las tres
dimensiones de la poltica exterior de Brasil hacia los estados africanos
y marcar las diferencias y similitudes con el caso de Argentina (sin
pretender realizar un trabajo de polticas exteriores comparadas, que
ameritara otra metodologa).

LA DIMENSIN POLTICO-DIPLOMTICA
Ms all de los matices que los diferentes ejecutivos le imprimieron a
la poltica externa brasilea, puede observarse continuidad en cmo
se disearon e implementaron los modos de insercin de Brasil en el
sistema internacional en conexin con el proyecto de desarrollo interno
(desarrollo nacional por sustitucin de importaciones)4. Como apuntan
Mouro y Oliveira (2000: 314), debemos ver a la poltica exterior como
un proceso lento que reeja no slo las condiciones internacionales
sino tambin las condiciones internas.
En este contexto, los estados del continente africano tenan re-
servado un lugar aunque variaran los pases en funcin de las circuns-
tancias, otorgndosele contenido y cierta continuidad a una poltica

2 Segn Mouro (1986), el acompaamiento atento de la evolucin de las relaciones in-


ternacionales entre Brasil y los pases africanos muestra claramente que el cuadro de los
entendimientos registrados en nuestro siglo, es sin duda fruto de una actividad del Poder
Ejecutivo, especialmente del Ministerio de Relaciones Exteriores.
3 Como seala Gelson Fonseca Jr. (1998: 263), en Brasil, las instituciones ociales domina-
ron, en medida signicativa, por lo menos hasta la dcada de 1970, las formulaciones centra-
les sobre poltica externa [] Tanto Itamaraty como las Fuerzas Armadas piensan en fun-
cin de intereses, de una determinada visin de su papel como burocracias permanentes.
4 Al respecto es esclarecedor el anlisis realizado por Cervo y Bueno (1992).

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africana que fue construyndose a lo largo de los aos, con altos y ba-
jos, resultantes de su propia evolucin. La aproximacin con frica, o
mejor, la reaproximacin, como la calican Mouro y Oliveira (2000),
fue consecuencia de un proceso, con momentos emblemticos. Ocurri
en un contexto de dicultades tanto internas como externas, y comenz
a partir de pases africanos de lengua inglesa y francesa, lo que permi-
ti un cierto aprendizaje en la conduccin de esas relaciones hasta que
nalmente abarc a los pases de lengua portuguesa.
Brasil tuvo para frica diseos y acciones polticas concretadas
en acciones polticas. Esto es, hubo una mayor densidad de acciones,
marcadas por el perl y cantidad de visitas enviadas5 y recibidas y por
la rma de muchos y variados convenios de cooperacin (ver Cuadros 3
y 4). En consecuencia, Itamaraty envi a frica a grandes diplomticos
como Alberto Costa e Silva, Ovidio Andrade de Melo, Geraldo Herclito
Lima y Affonso de Ouro Preto, entre otros. No era un destino-castigo
al estilo argentino, cuyos diplomticos en general preferan las capita-
les de los pases desarrollados.
Hubo construccin diplomtica, y existieron polticas donde antes
no las haba. A medida que la construccin avanzaba se utiliz el discur-
so culturalista y el comercio para movilizar a la sociedad y justicar las
acciones diplomticas, ya que no exista informacin sobre frica. Pues-
to que Brasil haba estado separado del continente africano por ms de
un siglo, se debi fomentar el conocimiento de la realidad africana y de
sus culturas a travs de la creacin de centros de investigacin6. La exis-
tencia de races comunes y la herencia africana en Brasil no habilitaban
el conocimiento de las realidades africanas de la segunda mitad del siglo
XX, sobre las cuales los funcionarios diplomticos posean pocas refe-
rencias concretas salvo por algunos contactos en la ONU. Sin embargo,
fueron utilizadas en el acercamiento a los estados del continente.
Para Mouro (1994: 152), formaron parte de la diplomacia cultural
como un vector sustantivo en el campo de las aproximaciones diplo-
mticas, habida cuenta de la importancia de los factores culturales en

5 Tambin a tener en cuenta la antecedencia en el tiempo: la primera misin ocial de un


canciller brasileo a los pases del continente africano fue en 1972, mientras que la de su
par argentino fue en 1988. La primera visita de un presidente brasileo fue en 1983, en tan-
to que el primer viaje de un jefe de estado argentino fue en 1986, para asistir a la cumbre
de los No Alineados, esto es, a una reunin multilateral que eventualmente se organizaba
en frica; por tanto, la primera visita ocial fue slo en 1995.
6 El Instituto Brasileo de Estudios Afroasiticos (IBEAA) en Ro de Janeiro, en 1961;
el Centro de Estudios Afro-Orientales (CEAO) en Baha en 1959; en 1963, en So Paulo,
el Centro de Estudios y Cultura Africana, transformado en 1968 en Centro de Estudios
Africanos (CEA); en 1973, el Centro de Estudios Afroasiticos en Ro de Janeiro (CEAA).
Para conocer la evolucin de los centros acadmicos, ver Beltrn (1987).

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las relaciones internacionales. Saraiva (1996: 89), por su parte, incorpo-


ra otro ingrediente a la explicacin civilizacional de Honorio Rodrguez
(1961), con fuente freyreana7: la utilizacin del discurso culturalista que
enfatizaba la familiaridad y la historia comn a ambos lados del Atlnti-
co8. Pero no obstante la presencia africana en la formacin de la cultura
brasilea, las aproximaciones al continente africano fueron las ms de
las veces el resultado de una percepcin feliz de los diplomticos. Fue Ita-
maraty quien dio continuidad y sustento a estas aproximaciones, tanto
con los gobiernos democrticos como con los militares.
En cuanto a la dimensin interna, aunque en principio pudiera
pensarse lo contrario, la existencia de regmenes militares en Argentina
y Brasil durante gran parte del perodo bajo estudio no trajo aparejada
una similitud de percepciones respecto al escenario internacional o al rol
de los pases africanos. Los militares argentinos, o mejor dicho la diplo-
macia econmica implementada durante buena parte de los gobiernos
militares, buscaban nuevos mercados en frica y por tanto pretendan
incrementar la relacin comercial. En tanto, en el caso de Brasil, como lo
arman Mouro y Oliveira (2000: 316), la aproximacin con los nuevos
estados africanos fue, sin duda, un acto ms de naturaleza poltica.
En las cuestiones Sur-Sur, Brasil se consideraba del Tercer Mundo
sin ser tercermundista. Fue por ello que nunca intent ser miembro de los
No Alineados aunque los representantes brasileos asistan a las reunio-
nes como observadores ni instal algn aspecto de su poltica exterior en
el marco del Movimiento, como en ciertos momentos lo hiciera Argentina,
tanto con gobiernos militares como civiles. Su poltica exterior se articu-
laba en torno a las tres D desarme, desarrollo econmico y descoloni-
zacin, como lo anunciara el entonces ministro Joo A. De Araujo Castro
en la Decimoctava Sesin de la Asamblea General de la ONU, en 1963
(FUNAG, 1995: 163). Las elites brasileas aspiraban a participar del multi-
polarismo emergente, aumentando sus responsabilidades internacionales,
bajo la idea subyacente de Brasil como potencia media. En ese marco,
acercarse a los pases africanos fue una cuestin de principios, para pro-
mover el desarrollo de la solidaridad entre los pases del Sur. Pero tam-
bin con la idea de garantizar una presencia internacional que aumentase

7 Gilberto Freyre, en su esquema culturalista, fue el primero en formular la idea de Brasil


como parte de un mundo atlntico en el cual frica es un componente indeleble, perci-
biendo as la fuerza de la presencia africana en la formacin social de Brasil.
8 Ntese que esta retrica de la africanidad brasilea tuvo una dimensin externa y una inter-
na. Externamente, Brasil se presentaba como un pas occidental africanizado, como la mayor
nacin africana fuera de frica. Internamente, la sociedad brasilea presentaba contradiccio-
nes, al no otorgarles un lugar muy claro a las desorganizadas comunidades afro-brasileas
que reclamaban por la discriminacin interna. Esto motiv crticas de los pases africanos que
sostenan que la tan mentada miscigenacin racial no haba creado equidad racial.

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Argentina y frica en el espejo de Brasil

la capacidad de inuencia del pas en cuestiones globales, a partir de una


mayor diversicacin de sus relaciones externas y de alianzas tanto pol-
ticas cuanto econmicas con los nuevos estados del Sur.
De este modo, podra sealarse que las relaciones de Brasil con
frica se inscribieron en un proyecto diplomtico que conserv una
relativa continuidad desde el inicio de la dcada del sesenta hasta me-
diados de la del ochenta. As, frica, del discurso a la praxis, ocup
principalmente la posicin de compaera poltica para reforzar el peso
externo del pas y del propio continente en las cuestiones globales. Por
otra parte, como opina Oliveira (1987: 318), la manutencin y conti-
nuidad de una poltica africana parecen haber sido reforzadas por las
dicultades para establecer un proyecto comn con Amrica Latina,
debido a las rivalidades regionales, principalmente con Argentina.
Dado que la poltica africana de Brasil fue una poltica de lo posi-
ble, tuvo importantes condicionantes externos, especialmente en la vin-
culacin con las colonias africanas de Portugal, pas con el cual Brasil
mantena una relacin especialsima. Por ello hubo ambigedades en
las relaciones con las colonias portuguesas en frica, y tambin hubo
ambigedades con Sudfrica, dado que las oscilaciones de Brasil tradu-
can intereses, como se observar en el Captulo 8.
A continuacin desarrollar cmo fue construyndose una poltica
africana a travs de los diferentes gobiernos que se sucedieron en Brasil
dos democrticos, cinco militares9 y uno de transicin democrtica has-
ta la dcada del noventa, en la cual por una serie de condicionantes exter-
nos e internos se continu con la misma pero de manera ms selectiva, en
funcin de un nuevo modelo de insercin y de recursos ms limitados.
La atencin especial otorgada a la dcada del noventa se justica
pues ella es el marco referencial del perodo que se eligi como caso
testigo en el anlisis de la poltica exterior argentina

LOS AVANCES EN LA FORMULACIN DE UNA POLTICA AFRICANA


En marzo de 1961, Jnio Cuadros, en el marco de la llamada Poltica ex-
terna independiente, formul la poltica africana de Brasil en su mensaje
al Congreso Nacional. La coloc en manos de Itamaraty y cre la Divisin
frica, incorporando en los informes del Ministerio un captulo para los
asuntos africanos. La nueva unidad administrativa incluira a los diplo-
mticos brasileos involucrados en los asuntos africanos en las Naciones
Unidas durante la dcada del cincuenta10. A pesar del corto gobierno de

9 Vizentini (1998) se ocupa de este perodo de manera muy especial.


10 Entre tanto, los profesores de Rio Branco comenzaron a formar nuevas generaciones
de diplomticos en la perspectiva del nuevo inters brasileo por frica.

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Quadros, por primera vez surgi una estrategia poltica global para frica.
Fue l sin duda, el responsable por el establecimiento de un nuevo per-
l en las relaciones diplomticas con frica (Mouro-Oliveira 2000: 313)
que incluy la apertura de embajadas en Accra (Ghana), Lagos (Nigeria)
Nairobi (Kenia) y Dakar (Senegal). Pero tanto l como Goulart despus
encontraron serias limitaciones para su poltica de aproximacin a frica,
provenientes de la escasa permisibilidad de un sistema internacional condi-
cionado por el conicto Este-Oeste y de la propia dimensin domstica de
la nueva poltica exterior. Por ejemplo, los militares que presentaban cierta
resistencia al nuevo enfoque pudieron desarrollar sus ideas con el golpe
militar de Humberto Castello Branco (1964-1967, poltica de alineamiento
automtico con EE.UU.). Por entonces, Itamaraty perdi peso en relacin
a los militares vinculados a la Escuela Superior de Guerra y tuvo en este pe-
rodo una lnea dominante de diplomticos asociados al proyecto liberal y
con un occidentalismo exacerbado. Sin embargo, haba otros diplomticos
vinculados a la Divisin de frica y a la Divisin de Cooperacin Comercial
que preferan una lectura menos ideolgica y ms pragmtica del lugar de
frica en la poltica exterior de Brasil, y que consiguieron enviar las prime-
ras misiones exploratorias a los nuevos estados africanos (ver Cuadro 3).
Sin embargo, esta lnea occidentalista no durara mucho tiem-
po. Con Arthur Costa e Silva (1967-1969), Itamaraty se torn conductor
de los objetivos de la diplomacia de la prosperidad, y la poltica africana
fue redenida. En octubre de 1967, la Divisin frica, que se vinculaba
a la Subsecretara General para Europa Oriental, fue incluida en la nue-
va Subsecretara de frica y Oriente Prximo. El gobierno de Costa e
Silva fue la transicin desde la falta de certezas hacia nuevas conviccio-
nes que moldearon la poltica externa de Brasil a lo largo de la dcada
del setenta. En ese contexto se mantuvo la relacin diplomtica con
las jvenes naciones africanas, incrementndose la presencia brasilea
con la apertura de embajadas en Abidjn y Kinshasa.
Con Emilio Garrastazu Mdici (1969-1974, diplomacia del inte-
rs nacional) se redeni el concepto de seguridad nacional para dar
nfasis al de inters nacional. Paralelamente comenz a declinar la per-
cepcin geopoltica del Atlntico y se redimension la poltica africana,
mantenindose la inuencia brasilea a travs del comercio. Los aca-
dmicos que analizaron el perodo coinciden en que no haba consen-
so sobre el rol de frica en las deniciones estratgicas, en el marco
de disputas intra-burocticas. Para el poderoso ministro de Hacienda,
Delm Netto, el rea natural de cooperacin deba ser Sudfrica. Asi-
mismo, haba que reforzar los acuerdos con Portugal, para a travs de
ellos poder acceder a las colonias portuguesas en frica y al mercado
europeo. Para el ministro de Relaciones Exteriores, Gibson Barboza, la
poltica exterior deba considerar la inclusin gradual de los pases de
frica Negra, sin negar la importancia estratgica de las relaciones con

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Argentina y frica en el espejo de Brasil

Sudfrica. Para poner a prueba su posicin, Barboza presidi en 1972


la primera misin que visit varios pases africanos de la costa occiden-
tal, constituyndose en fundacional para el posterior desarrollo de la
poltica africana11. En el viaje particip una gran comitiva que abri un
intenso dilogo con los pases africanos, siendo el canciller una gura
clave al pronunciar cerca de ochenta discursos. Esta primera misin
sirvi tambin para conocer las reacciones de los lderes africanos en
torno al acercamiento que Brasil estaba iniciando, y tantear cmo estos
perciban las relaciones de Brasil con Lisboa sobre las entonces colo-
nias africanas de Portugal. De este modo, Brasil pas a conocer mejor
frica y sus aspiraciones, fortaleciendo un contacto diplomtico direc-
to con las nuevas naciones.
En trminos generales, tanto Mdici como su sucesor Geisel
mantuvieron una poltica exterior destinada a reducir el grado de de-
pendencia de Brasil por medio de la redenicin de su papel interna-
cional y de la diversicacin de sus relaciones externas, sin fronteras
ideolgicas. Fue una poltica exterior cada vez ms exible y ms prag-
mtica. Por entonces, el pragmatismo formulado conceptualmente con
Ernesto Geisel (1974-1979, pragmatismo ecumnico y responsable) se
torn un instrumento para la accin externa de Brasil. En Itamaraty, el
activismo de Italo Zappa, jefe del Departamento de frica, Asia y Oce-
ana, contribuy a la construccin de este nuevo momento emblemtico
en la poltica africana de Brasil, cuyo punto ms alto fue la denicin
de una postura frente a la independencia de las colonias portuguesas.
Tras un perodo ambiguo, donde el gobierno de Brasil se de-
bati entre las presiones internas de la comunidad portuguesa y ex-
ternas de Lisboa para no apoyar el proceso de descolonizacin de las
entonces colonias portuguesas y las demandas internas de grupos pro
frica y externas de los pases africanos y rabes para tomar posicio-
nes a favor, Itamaraty deni el reconocimiento de la independencia
de Angola (el 11 de noviembre de 1975) y de las otras colonias12. Se
rompi as un ciclo de alineamiento automtico de las posiciones por-
tuguesas y brasileas en frica, inicindose una relacin privilegiada
con la Angola independiente.

11 Esta misin fue descrita detalladamente por el propio ministro en su libro (Barboza,
1992), editado veinte aos despus. De su lectura se desprenden la sintona y las mar-
cadas coincidencias subyacentes a ambos lados del Atlntico entre la cultura brasilea
y la africana, posibilitando mbitos de entendimiento impensables entre los respecti-
vos funcionarios.
12 Guinea Bissau accedi a la independencia el 18 de julio de 1974; Mozambique, el 25
de junio de 1975; Cabo Verde, el 5 de julio de 1975; y Santo Tom y Prncipe el 12 de julio
de 1975.

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Gladys Lechini

Segn reeren Camargo y Vzquez Ocampo (1988: 48-50), el


reconocimiento del gobierno de Agostinho Neto por parte de Brasil fue
inmediato y fruto de una decisin difcil, tomada en la cpula por el
presidente de la Repblica en conjunto con Itamaraty y los jefes mili-
tares y civiles reunidos en el Consejo de Seguridad Nacional. La Can-
cillera brasilea evalu la situacin que sera ms favorable a los inte-
reses comerciales y polticos de Brasil13, recibiendo presiones internas
y externas contrarias, en particular de EE.UU. Un reciente trabajo del
embajador retirado Ovidio Andrade de Melo (2000b) da cuenta de su
gestin en Luanda y del proceso de reconocimiento de Angola. Esta
obra constituye un aporte signicativo para la comprensin de los altos
y bajos de la poltica africana de Brasil y del papel que Melo tuvo como
ejecutor el de una poltica trazada por la presidencia y por Itamaraty
(2000b: 345), donde el canciller Antonio Azeredo da Silveira cumpli
un rol protagnico.
Llegado este punto es posible, salvando las distancias, efectuar
una reexin sobre tal decisin de reconocer la independencia de Ango-
la y la ruptura de relaciones diplomticas de Argentina con Sudfrica,
pues ambos fueron actos poltico-diplomticos claros y relevantes, con
valor similar en intensidad poltica, que marcaron un momento impor-
tante en sus respectivas relaciones con los estados africanos14.
En las dos situaciones las decisiones fueron tomadas para me-
jorar las relaciones con los estados africanos. En el caso argentino se
pretendi borrar la desconanza africana por la poltica bilateral que
Buenos Aires haba desarrollado con Pretoria. El caso de Brasil podra
ser similar debido a las relaciones previas de Brasil con Portugal y a la
poltica ambigua que Brasilia haba sostenido con relacin al proceso
de independencia de las entonces colonias portuguesas. Melo (2000b:
347) as lo expresa al justicar sus actividades como representante es-
pecial en Luanda por
la escasez e insuciencia de los conocimientos que tenamos sobre
el frica negra y especialmente sobre Angola, la desconanza que
tanto el MPLA como el FRELIMO naturalmente sentan para con
la poltica brasilea, por el apoyo que no muy veladamente durante
aos le habamos dado a Portugal.

13 Al respecto son esclarecedores los comentarios realizados por el ex canciller Ramiro


Saraiva Guerreiro (1992: 188-190), por entonces secretario general de Itamaraty.
14 La cuestin angolea fue estudiada por Saraiva (1985) en su tesis de maestra, actua-
lizada en 1998.

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Argentina y frica en el espejo de Brasil

La decisin que tom Brasil con respecto a Angola tambin podra


inuir en sus relaciones con el resto de frica. En palabras de Melo
(2000b: 384),
segn decan los angoleos, las relaciones con Mozambique y has-
ta con frica dependan de la actitud rme que ahora tuviese Brasil
en la defensa del reconocimiento de Angola independiente. Y tanto
fue as, que la actitud de Brasil ante Angola permiti el estableci-
miento de relaciones diplomticas con Mozambique el 15 de no-
viembre de ese ao.
Como arm tambin Abreu (1988: 78), fue sin ninguna duda una vic-
toria de las posiciones de Itamaraty. De esta manera se podra reducir
la desconanza de los lderes africanos respecto de Brasil, lo cual se
haba constituido en condicin sine qua non para reforzar los lazos con
los pases del continente negro.
Pero tambin es cierto que entre los dos casos existen importan-
tes diferencias, pues Brasil reconoci tempranamente y casi en solitario
al gobierno de Angola, en tanto quera desarrollar relaciones con esta
joven nacin y recuperar el tiempo perdido, mientras que Argentina
opt por interrumpirlas. A su vez, la decisin tuvo costos para Brasil
por las presiones recibidas, y prcticamente ninguno para Argentina,
que fue aplaudida, pues estaba en sintona con la tendencia internacio-
nal. Finalmente cabra agregar que para Argentina la decisin estaba
incluida como tema de la agenda global, en tanto para Brasil formaba
parte de su agenda regional.
Retornando a la presidencia de Geisel, puede armarse que a
partir de ella se iniciaron diez aos de muy buenas relaciones con los
estados africanos. Como arman Mouro y Oliveira (2000: 326-327), su
poltica exterior se sita como un momento de un proceso en el que se
dio la insercin denitiva de Brasil en el frica Austral. Para entonces
la fase de aprendizaje en las relaciones con los pases africanos estaba
ya superada. Itamaraty pasaba a contar con una masa crtica conoce-
dora de los asuntos africanos, y la sociedad pas a tener relativamente
ms inters por los asuntos africanos, hecho que favoreci el aumento
de los ujos comerciales, principalmente con Angola.
En este perodo prolco en contactos, la densidad de las rela-
ciones poltico-diplomticas se vio reejada en la apertura de nuevas
embajadas, en el alto nivel de las visitas y de las misiones enviadas
a travs del Atlntico, y en la concrecin de acuerdos bilaterales de
cooperacin comercial y tcnica (ver Cuadros 3 y 4); a su vez, au-
mentaron las rutas de comercio en el Atlntico y las inversiones en
proyectos de desarrollo.
Durante el gobierno de Geisel existi una concentracin de
funciones en manos del Estado asociada a una internacionalizacin

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Gladys Lechini

creciente del sistema productivo. El llamado Esquema de promocin


comercial desarrollado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en
1973 fue un elemento central en la estrategia de entrelazamiento de ex-
portadores, gobierno y representaciones diplomticas en frica. Como
mencion el canciller Antonio Azeredo da Silveira (1976),
las relaciones entre los pueblos van mucho ms all de las relacio-
nes entre las cancilleras. Estas pueden ayudar a trazar un escenario
ms o menos favorable para el desarrollo de tales relaciones. Pero no
pueden sustituir a los agentes mismos de estas relaciones: empresa-
rios, polticos, representantes de la cultura y de la tcnica nacionales.
Solamente con la cooperacin de tales sectores ser posible colocar a
las relaciones de Brasil con frica a la altura de sus potencialidades.
Sin embargo, a partir de la dcada del setenta comenzaron a observarse
los primeros ataques al modelo de industrializacin por sustitucin de
importaciones, producto, en parte, de las crisis petroleras de 1973 y
1979 y de la crisis de la deuda externa de 1982. En la dcada del ochenta
hubo un acento mayor en los aspectos econmico-nancieros de las ne-
gociaciones internacionales. Itamaraty comenz a absorber funciones
que tradicionalmente no eran de su competencia, y se propuso asumir
explcitamente no slo la conduccin de las negociaciones polticas y de
comercio exterior, sino tambin las negociaciones econmicas de Brasil
con el sistema internacional (Camargo y Vzquez de Ocampo, 1988).
No obstante, an con Joo Baptista de Oliveira Figueiredo (1979-
1985) se mantuvo el nfasis en la poltica de aproximacin al conti-
nente africano, derivada de los principios bsicos del universalismo
implementado por el canciller Saraiva Guerreiro. Con los conceptos de
doble insercin en Occidente y en el Tercer Mundo va la cooperacin
Sur-Sur, la idea subyacente era sumar estrategias y no excluir campos
antagnicos. En el mensaje al Congreso Nacional en 1980 el presidente
dej clara su posicin: En lo concerniente al continente africano, cuyos
pueblos tienen con los brasileos tantas y tan importantes anidades,
se est abriendo una nueva etapa de nuestras vinculaciones Ahora,
debemos rpidamente operacionalizar nuestras relaciones (Ministerio
de Relaciones Exteriores, 1980: 4).
Segn seala el propio Saraiva Guerreiro (1992: 191), en el go-
bierno de Figueiredo, continuamos y expandimos las relaciones con ese
continente y creo que hemos disipado las ltimas desconanzas. Asi-
mismo, el entonces jefe del Departamento de frica, Asia y Oceana de
Itamaraty defendi la idea de que sera a travs de su accin en frica,
ms que en Amrica Latina, que Brasil podra cambiar de nivel en la
jerarqua del poder mundial (Pereira, 1985: 83).
Todo esto permite armar que las relaciones polticas de Brasil
con frica durante el gobierno de Figueiredo ascendieron a un nivel de

113
Argentina y frica en el espejo de Brasil

densidad relevante. Las visitas del ministro Saraiva Guerreiro a los pa-
ses de la Lnea de Frente en 1980, a Nigeria y Senegal (1981), Costa
de Marl, Gabn y Guinea Bissau (1983), y Congo y Zaire (1984), te-
nan el objetivo bsico de reiterar los principios que guiaban la poltica
africana de Brasil y preparar el futuro viaje del primer mandatario. El
primer viaje de un presidente brasileo y sudamericano a frica abar-
cando pases lusfonos, francfonos y anglfonos se realiz entre el
14 y el 21 de noviembre de 1983, constituyndose en el mejor aval del
inters brasileo en los pases africanos, y un momento muy alto en la
construccin de la poltica africana. Esta visita fue importante no slo
por ser interpretada como legitimadora de esa poltica, sino tambin
porque, segn el ministro Saraiva Guerreiro, represent una respuesta
para los sectores que debido a la crisis argumentaban que haba que
abandonar, aunque fuera en forma temporaria, las relaciones con el
continente africano (Oliveira, 1987).
En este perodo Brasil recibi innumerables visitas de cancilleres
y jefes de Estado de frica, demostrando el inters recproco afro-bra-
sileo (ver Cuadro 3). Tanto es as que para nes del gobierno de Fi-
gueiredo se mantenan relaciones diplomticas con 43 de los 52 pases
africanos, con 21 embajadas residentes en frica, y con 13 embajadas
de pases africanos en Brasilia.
Para Mouro y Oliveira (2000: 328), la poltica exterior del gobier-
no de Figueiredo fue una continuacin de la poltica externa de Geisel,
una profundizacin cualitativa de las relaciones de Brasil con frica.
Segn una entrevista que dichos autores mantuvieron con Saraiva Gue-
rreiro, las relaciones fueron predominantemente polticas y no eco-
nmicas, de ah la existencia de una cierta dicultad para explicar las
aproximaciones con frica [] Lgico que estamos siempre interesados
en ampliar el comercio. Pero esos son pases tambin pobres.
El perodo del presidente Jos Sarney (1985-1990, diplomacia
para resultados), beneciado por el ambiente democrtico instaurado
por la Nueva Repblica, sigui los trazos de la poltica africana delinea-
dos anteriormente dentro de los lmites impuestos por la negociacin
de la deuda externa y por la inestabilidad econmica interna. La conti-
nuidad conceptual y prctica de la poltica africana de Brasil en la d-
cada del ochenta fue, por lo tanto, la expresin de la propia continuidad
de la poltica exterior del nacional-desarrollismo.
Pero dado que la coyuntura internacional comenz a cambiar, las
relaciones con frica disminuyeron, tornndose ms selectivas en fun-
cin de los recursos modestos. En este contexto, Selcher (1984) armaba
que el caso de Brasil-frica mostraba las posibilidades generadas por las
relaciones intercontinentales entre los pases del Hemisferio Sur, pero
asimismo sealaba sus limitaciones de modo patente pues, estos estados
eran muy vulnerables a las tendencias negativas de la economa interna-

114
Gladys Lechini

cional. Pero aun cuando esas limitaciones se mostraron ms claras du-


rante el gobierno de Sarney, su ministro Sodr inclua entre los objetivos
de su gestin la intensicacin de las relaciones con frica, a la par de
nuestro repudio al sistema del apartheid (Sodre, 1996: 289).
El mayor acercamiento a Angola y a los pases de frica Austral,
sumado al incremento de la tensin en Sudfrica, llevaron al presiden-
te a tener una posicin ms crtica frente a Pretoria tanto a nivel del
discurso en la ONU como en la prctica, tomando medidas concretas
como por ejemplo el llamado decreto Sarney, que ser tratado en par-
ticular en el Captulo 8. Pero tambin los viajes del presidente a Cabo
Verde y Angola y del ministro Sodr a cinco pases africanos en 1986
conrmaban la legitimidad de la poltica africana de Brasil, que tuvo
como respuesta una serie de visitas signicativas, muchas de las cuales
tambin pasaron por la Argentina de Alfonsn (ver Cuadros 1 y 3).

LA DCADA DEL NOVENTA: EL AVANCE DE LA SELECTIVIDAD


Ya en el segundo lustro de la dcada del ochenta se observa un descenso
del perl de frica en las prioridades externas de Brasil. Entre otros fac-
tores inuyeron variables internas de naturaleza econmico-nancie-
ra, vinculadas al modelo de desarrollo econmico y a las modalidades
de insercin internacional. Estas cuestiones incidieron en una relativa
prdida de inuencia de Itamaraty en el diseo de la poltica exterior.
Como se sabe, el problema central era para entonces la negociacin de
la deuda externa, impulsada por los expertos del Ministerio de Hacien-
da. Sin embargo, curiosamente fue un diplomtico, el embajador J-
rio Daulster, el principal negociador y no un funcionario de economa.
Asimismo, los cambios en el nivel del sistema internacional (n de la
Guerra Fra y triunfo del modelo de economa liberal) y problemas eco-
nmicos internos (tanto africanos como brasileos) provocaron un des-
censo del perl de las relaciones de Brasil con los estados africanos15.
El incremento de su vulnerabilidad externa llev a Brasil a realizar
ajustes para reacomodarse con medios ahora ms limitados. El objetivo
continu siendo la diversicacin de las relaciones internacionales para
conseguir mayor protagonismo y participacin en la escena mundial; lo
que vari fue el escenario, trasladndose del Tercer Mundo y de frica
a otros contextos, entre ellos Amrica Latina y el MERCOSUR y las or-
ganizaciones multilaterales, particularmente las comerciales, como la

15 Estos cambios afectaron el papel del Estado, que se redujo y comenz a obrar como
gerenciador. La poltica exterior comenz a estar ms condicionada por variables econ-
micas vinculadas al escenario econmico-nanciero mundial. Muchas de las empresas con
negocios en frica dejaron de estar protegidas por el Estado.

115
Argentina y frica en el espejo de Brasil

Organizacin Mundial del Comercio (OMC). As, Brasil dio respuestas a


los cambios sistmicos.
Este cambio se explica porque las alianzas, como instrumentos
legtimos para aumentar el poder de un pas, son contingentes, en fun-
cin de las cuestiones en juego y de cmo estas pueden afectar los inte-
reses brasileos. As, Sardemberg (1980: 19-20) expresaba: la poltica
internacional no es un contrato de adhesin, sino un campo permanen-
te de negociacin y adaptacin recproca de posiciones.
A este escenario debe aadirse el llamado costo frica, esto es,
la recurrente inestabilidad poltica y econmica de la mayora de los pa-
ses africanos16, que debilit el inters por el continente, separando a los
pases africanos de las rutas de los capitales. Se observa una disminucin
de los diplomticos en frica, declive del comercio, problemas de con-
vertibilidad de las monedas, dicultades en las formas de pago, y un dato
no menor: los pases africanos dejaron de pagar sus deudas a Brasil. Los
sueos cooperativos dieron lugar al afro-pesimismo. En consecuencia, la
poltica africana continu, pero de manera selectiva, con prioridades y
objetivos orientados por las necesidades internas y el proyecto de pas,
esto es, el inters nacional. A pesar de continuar utilizndose la diploma-
cia cultural17, las relaciones bilaterales comenzaron a ser puntuales, con
aquellos pases en condiciones de responder a las necesidades brasileas,
incluyndose, en los casos en que era polticamente necesario, la idea de
cooperacin entre asociaciones regionales. La cooperacin Sur-Sur de
las dcadas del setenta y ochenta se transform en asociaciones estrat-
gicas (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998: 10).
Las opciones de Brasil en el continente africano son el resultado
de su experiencia de treinta aos de relaciones con los estados afri-
canos, y en los noventa evidenciaban la permanencia de una poltica
africana recortando el enfoque a pocos pases y temas: importancia cre-
ciente de Sudfrica, Angola y Nigeria, y cooperacin con los pases de
la Comunidad para el Desarrollo del frica Austral (SADC) en algunos
casos especcos bajo el paraguas del MERCOSUR, de la Comunidad
de Pases de Lengua Portuguesa (CPLP), y de la Zona de Paz y Coope-
racin del Atlntico Sur (ZPCAS).
Para Pimentel (2000: 17), la selectividad en la poltica africana
est presente: la natural atraccin ejercida por Sudfrica, Angola y
Nigeria no excluy la cooperacin con otros pases en general estable-

16 Un breve pero completo anlisis de las crisis polticas y los conictos de los estados del
continente africano en los aos noventa puede verse en Mouro (1994).
17 En 1996, Lampreia anunci a los embajadores africanos: nuestro compromiso con
las relaciones Brasil-frica es rme. frica es un espacio privilegiado e insustituible de la
diplomacia brasilea (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1996).

116
Gladys Lechini

cida sobre un proyecto-ancla o una idea fuerza 18. El entonces director


General del Departamento de frica y Oriente Prximo de Itamaraty
lo justicaba al decir que tambin en frica cumple aplicar nuestros
recursos con criterio. Selectividad no signica desinters por las gran-
des causas comunes a todos los africanos Denota pragmatismo en el
destino de recursos limitados (Pimentel, 2000: 6-7).
Consecuentemente, los viajes presidenciales y las visitas de alto
nivel muestran la direccin de las opciones: en septiembre de 1991,
Collor de Mello visit cuatro pases de frica Austral: Namibia, Angola,
Mozambique y Zimbabwe. El ministro de Relaciones Exteriores de Ita-
mar Franco, Celso Amorim, asisti a la toma de posesin del presidente
Mandela. El ministro Lampreia visit Sudfrica en tres oportunidades
(1995, 1996 y 2000) y fue a Angola (1998) y a Mozambique para la Ter-
cera Reunin de la CPLP (2000), acompaando al presidente. El viaje
del presidente Cardoso a Sudfrica y Angola, en noviembre de 1996,
cont con un notable apoyo diplomtico, comercial y acadmico.
Del lado africano, las visitas a Brasilia conrman las prefe-
rencias brasileas. Con respecto a Sudfrica, Mandela visit Brasil
en 1991 durante un viaje por pases latinoamericanos para promo-
ver la lucha anti-apartheid. Con el gobierno de la nueva Sudfrica
democrtica se inici a partir de 1994 un proceso de reinsercin
en el mundo. En ese marco, en octubre de 1995 el canciller Alfred
Nzo devolvi la visita de Lampreia y fue recibido por Cardoso. En
septiembre de 1997 el vicepresidente Thabo Mbeki viaj a Brasilia
y Buenos Aires, acompaado del ministro de Comercio e Industria,
Alec Erwin. Mandela regres a Amrica del Sur en 1998, visitando
Brasilia y Buenos Aires y asistiendo a una cpula presidencial del
MERCOSUR en Ushuaia. Finalmente, ya como el nuevo presidente
sudafricano, Thabo Mbeki estuvo en Brasilia en diciembre de 2000.
Asimismo, a nivel de jefes de Estado, visitaron Brasilia el presiden-
te de Guinea Bissau, Joo Bernardo Vieira, en 1997, y en 1999 el
presidente electo de Nigeria, Olusegun Obasanjo19; el presidente de
Zimbabwe, Robert Mugabe, quien viaj a Brasilia y Buenos Aires; y
el presidente de Namibia, Sam Nujoma20. Por otra parte, merecen
atencin la presencia asidua en Brasil del presidente angoleo Jos

18 Camern, Gabn, Ghana, Congo Brazzavile, Guinea Ecuatorial, Mali y Namibia.


19 Esta visita poco antes de asumir muestra el inters recproco en un momento en que
Nigeria volva a la vida democrtica. Debido a los abusos de Abacha, que haban incenti-
vado la corrupcin y el narcotrco, la empresa area Varig haba suspendido el vuelo Ro
de Janeiro-Lagos. Sin embargo, en 1998 Braspetro haba asignado dos contratos de riesgo
para la prospeccin de petrleo en el delta del Nger.
20 Siendo la tercera visita a este pas: las anteriores haban sido en 1987 y 1995.

117
Argentina y frica en el espejo de Brasil

Eduardo dos Santos, cuya primera visita ocial fue en 1995, y los
viajes de los cancilleres de Mozambique, Santo Tom y Prncipe,
Cabo Verde, Namibia y Kenia (ver Cuadro 3).
La rma en la dcada del noventa de convenios y acuerdos
con Sudfrica, Namibia, Angola, Mozambique, Cabo Verde, Santo
Tom y Prncipe y Nigeria marca ciertas preferencias por consolidar
los vnculos con esos estados (ver Cuadro 4). O, como en el caso de
Sudfrica, donde la relacin previa haba sido prcticamente nula,
muestra con hechos concretos la voluntad poltica de desarrollar y
fortalecer vnculos.
En cuanto a las acciones multilaterales, como se analizar ms
adelante, Brasil particip de Operaciones de Mantenimiento de Paz en
frica, revitaliz con nuevos objetivos e impuls la ZPCAS, y contribu-
y a la formacin y construccin de la Comunidad de Pases de Lengua
Portuguesa creada en 1996 como un mecanismo de cooperacin que
comprende a los pases luso parlantes.
Pero cabe aqu preguntarse: en qu contexto se produjo esta dismi-
nucin del nfasis en la poltica africana y el avance de la selectividad? En
la dcada del noventa, con Collor de Mello, para responder a los retos de
la Tercera Revolucin Industrial, se inici un programa de modernizacin
liberal que apuntaba a reforzar los lazos con el Primer Mundo y reorien-
tarse hacia Amrica Latina y el MERCOSUR, con la rma del Tratado de
Asuncin el 26 de marzo de 1991. En este marco, frica tena un lugar
muy reducido. Para algunos acadmicos brasileos, como Saraiva (1996),
el MERCOSUR sustituy el sentido estratgico-econmico que las relacio-
nes con frica haban tenido en las dcadas del setenta y ochenta.
Con Itamar Franco el neoliberalismo se atenu, retornndose a
los conceptos vinculados al desarrollo nacional y a la profundizacin
de las asociaciones estratgicas. Este proceso se dio en el marco de
un intenso debate entre nacionalistas y neoliberales en torno a las
orientaciones de la poltica exterior brasilea, que por entonces fue ca-
licada como de indenida (So Paulo, 1993)21. Bajo su gobierno hay
una vuelta tmida a la poltica africana, pero ya se percibe la selectivi-
dad: se van a priorizar los pases africanos de lengua ocial portuguesa
y la regin de frica Austral, con eje en una Sudfrica ahora democr-
tica y multirracial.

21 Ver tambin Folha de So Paulo (1994): con el subttulo A diplomacia brasileira entra
na era da globalizao econmica e comea a trocar o terceiro-mundismo pelo discurso
internacionalista se presentaron las opiniones del presidente electo Cardoso, de los emba-
jadores y funcionarios de Itamaraty Italo Zappa, Flecha de Lima, Celso Amorim, Roberto
Abdenur, Jorio Dauster, Ronaldo Mota Sardenberg, de investigadores, entre ellos Guilhon
Albuquerque y de periodistas especializados.

118
Gladys Lechini

En su carcter de canciller, Cardoso haba anunciado que


es preciso ampliar el debate sobre la poltica externa brasilea, no slo
en cuanto a sus participantes, sino sobre todo en cuanto a su objeti-
vo [] La nueva coyuntura internacional estimula el pluralismo de
socios y de modelos econmicos [] Las polticas exteriores buscan
ser la expresin el de la multiplicidad de intereses nacionales en las
diversas reas de la convivencia internacional (Cardoso, 1993a).
En pleno perodo de revisin de conceptos, opinaba que Brasil haba
errado al apostar por frica durante el gobierno de Geisel, a pesar de
que en su discurso expresase tenemos en frica intereses importantes
y lazos afectivos y culturales de gran relevancia, sobre todo con los pa-
ses de habla portuguesa (Cardoso, 1993b).
Frente a este reposicionamiento del rol de frica surgieron
algunas crticas provenientes tanto del interior de Itamaraty princi-
palmente del embajador Italo Zappa22 como de algunos empresarios,
acadmicos y embajadores africanos acreditados en Brasilia23, cuestio-
nando las declaraciones del canciller. A raz de estas crticas el ministro
debi retractarse, y en una publicacin donde elabor un discurso de
revalorizacin de frica comenz a marcar la selectividad:
En frica, nuestra presencia ya asumi rasgos de tradicin, de la cual
no podemos retroceder so pena de arruinar el inestimable capital de
buena voluntad acumulado por nuestra experiencia en aquella regin.
[...] Hace 18 aos realizamos una opcin clara por frica y esta opcin
no ha sido y no debe ser desvirtuada. La dimensin africana de la pol-
tica externa brasilea ha sido, en ese sentido, de una continuidad admi-
rable, a pesar de las conocidas dicultades internas para obtener nan-
ciamiento y otros medios operacionales. [...] Las acciones ms recientes
de la diplomacia brasilea demuestran que contina viva la atencin

22 Italo Zappa, diplomtico ejecutor y defensor de la poltica africana, critic que est
de moda hablar de poltica externa como un instrumento de promocin del comercio de
los pases: la diplomacia no es para vendedores [] Los funcionarios de Itamaraty deben
defender los intereses globales del pas. Los empresarios saben muy bien cuidar de sus
propios negocios. Respecto a la intencin del canciller Cardoso de cerrar varias de las em-
bajadas brasileas en frica, Zappa argument: esto es psimo para Brasil porque se par-
te de una idea muy pobre, de que slo el comercio justica la presencia de embajadas []
La funcin principal del Ministerio de Relaciones Exteriores es auxiliar al presidente de la
Repblica en la formulacin de la poltica externa y en su ejecucin (Gryzinski, 1993).
23 Embajadores de quince pases africanos reunidos en Brasilia demostraron preocupa-
cin por el hecho de que frica no constara en las prioridades de la poltica externa bra-
silea. Las quejas se referan tambin a la falta de realizacin de las comisiones mixtas y
de nanciamiento para las exportaciones brasileas. Los embajadores demandaban que
Brasil asumiese sus responsabilidades histricas con frica (Gazeta Mercantil, 1993).

119
Argentina y frica en el espejo de Brasil

que dedicamos a frica [...] La poltica africana de Brasil ya lleg a


una edad adulta y sabr, por eso mismo, adaptarse a las variaciones de
un contexto internacional que presenta una carga indita de desafo y
oportunidad. Adaptacin no signica retroceso, sino profundizacin a
partir de una reexin para la cual nos respaldan la continuidad y la
madurez de nuestra experiencia en aquel continente (Cardoso, 1993c).
Acompaando la lnea de argumentacin del canciller, los diplomticos
de Itamaraty sostenan que Brasil haba dado innumerables pruebas de
su opcin africana al defender las disputas de los pases africanos en la
ONU24, al haber mantenido abiertas sus diecisiete embajadas cuando
los pases europeos haban cerrado sus misiones, y al haber dado con-
tinuidad al proceso de establecimiento de relaciones diplomticas con
Madagascar, Chad, Comores y Repblica Centro-africana.
Fue durante el gobierno de Itamar Franco, en el contexto de esta
selectividad, que surgi la idea de una Comunidad de Pases de Lengua
Portuguesa (CPLP), asociando a Brasil con Portugal y las ex colonias
portuguesas en frica. Aunque el entonces canciller Cardoso no estaba
muy de acuerdo con la idea del embajador brasileo en Portugal, Jos
Aparecido de Oliveira, debi avanzar en las negociaciones con los Pa-
ses Africanos de Lengua Ocial Portuguesa (PALOPS)25.
En su discurso, el ministro Cardoso (Cardoso, 1993c) armaba: la
poltica exterior brasilea para frica presenta como particularidad una
preocupacin constante por los Pases Africanos de Lengua Ocial Portu-
guesa. La CPLP como iniciativa del presidente Itamar Franco conrma
la diversidad de opciones de nuestra diplomacia, dentro de su tradi-
cin universalista [] Foros y mecanismos de cooperacin no son
por lo tanto excluyentes y s complementarios. No hay incompati-
bilidad entre el estmulo poltico a la cooperacin que deriva de la
identidad comn forjada en la lengua y en la cultura y las obligacio-
nes econmicas y comerciales derivadas de los vnculos con otros
agrupamientos [] La CPLP tiene una vocacin clara de mecanismo
de concertacin y consulta poltica, destinado a dar a nuestros pa-
ses un instrumento adicional para la coordinacin de sus posiciones
en torno de temas de la agenda internacional (Cardoso, 1993d).
Con esta posicin, el canciller justicaba el espacio privilegiado otorga-
do a los PALOPS en las atenciones dedicadas al continente africano y
la preferencia por Angola, al remarcar la expresiva presencia brasilea
en Angola traducida por obras de peso, como la construccin de la

24 Aludiendo a la gestin del entonces embajador Sardemberg.


25 Guinea Bissau, Cabo Verde, Santo Tom y Prncipe, Angola y Mozambique

120
Gladys Lechini

presa hidroelctrica de Capanda y la explotacin de petrleo y diaman-


tes, adems de importantes proyectos de infraestructura26.
Durante la presidencia de Cardoso y en ocasin del viaje del
canciller Lampreia a Luanda, el jefe de la Divisin frica II de Ita-
maraty (Jornal do Brasil, 1999) informaba: Brasil quiere mante-
ner a Angola en la agenda internacional y la recomendacin del
presidente Fernando Henrique Cardoso es que Angola es un socio
prioritario y que debemos continuar empeados en la pacificacin
del pas27.
Por su parte, Mozambique recibi en julio de 1994 la primera
tropa brasilea de paz para participar en ONUMOZ, autorizada por el
presidente Franco, con un costo aproximado de 40 millones de dlares.
Asimismo, Brasil apoy el proceso de democratizacin y pacicacin
del pas y reforz sus programas de cooperacin tcnica.
Segn el entonces representante permanente ante la ONU, Ro-
naldo Mota Sardenberg,
Brasil ejerci un papel de particular relevancia en las discusiones
sobre Angola y Mozambique. Las posiciones brasileas, en lnea con
los profundos lazos histricos que nos ligan a estos dos pases, fue-
ron centrales para que el Consejo de Seguridad llegase a decisiones
acordes con la realidad de ellos y con los intereses de la paz y de la
democracia (Sardenberg, 1994).
En esta misma lnea se mantuvo el segundo canciller de Franco, Celso
Amorim, quien arm:
hemos procurado imprimir a nuestras relaciones con el continente afri-
cano un enfoque tan moderno como realista. Durante mucho tiempo
esas relaciones respondieron a exigencias de la Historia y a un impulso
generoso, pero no siempre bien focalizado en relacin a las naciones
que poseen fuertes anidades tnicas y culturales con nosotros. [] La

26 Tambin la prensa inform que la empresa brasilea Avibrs vendera cohetes para el
MPLA. Segn Veja (1993), un asesor directo del presidente Itamar Franco comunic que
la venta de cohetes fue aprobada por el presidente despus de recibir una opinin favora-
ble de Itamaraty, del Ministerio del Ejrcito, del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas y
de la Secretara de Asuntos Estratgicos.
27 Angola era considerada un rea estratgica para la ampliacin de los intereses de Brasil
en frica por sus reservas de diamantes y de petrleo. En esa poca, empresas pblicas y
privadas brasileas tenan 1,2 billones de dlares invertidos en la ex colonia portuguesa.
Braspetro, Furnas Centrais Eltricas y Odebrecht eran los mayores inversores, con nego-
cios en las reas de comercializacin de petrleo y sistemas de transmisin de energa de
la hidroelctrica de Capanda, adems de obras de infraestructura de saneamiento bsico y
habitacin. Angola tiene an una deuda de 1 billn de dlares con Brasil, de los cuales el
45% son anualmente renovados y pagados en petrleo.

121
Argentina y frica en el espejo de Brasil

idea de institucionalizacin de una Comunidad de los Pases de Lengua


Portuguesa al mismo tiempo que representa una valorizacin de nues-
tros lazos con Portugal, hoy integrado a la poderosa Unin Europea, sig-
nica un desdoblamiento natural de la prioridad que siempre le atribui-
mos al continente africano [] un nuevo espacio de concertacin polti-
ca. [] A partir de ella y del eje geogrco que nos une al Atlntico Sur la
diplomacia brasilea pretende tambin otorgar atencin especial a los
dems pases que conforman la llamada frica Meridional, donde se en-
cuentra el mayor caudal de recursos naturales del continente, una bien
dotada infraestructura de servicios y una signicativa concentracin de
intereses econmicos, comerciales y nancieros (Amorim, 1994a).
Finalmente, con la presidencia de Cardoso, se sustituy la tradicional
visin desarrollista de la poltica exterior brasilea por un nuevo idea-
rio neoliberal, no sin recibir las crticas de los sectores nacionalistas,
que defendan al Estado-empresario y que representaban en ese mo-
mento una tendencia en baja. El nuevo presidente, a imagen y semejan-
za de Collor de Mello, plane aproximar el pas al mundo desarrollado.
La ptica del Tercer Mundo fue vista como una tendencia obsoleta y
anacrnica. El presidente tambin anunci su intencin de involucrar-
se personalmente en la poltica exterior, inaugurando un perodo que
fue calicado como de diplomacia presidencialista (Lampreia, 1995a).
Segn su canciller Lampreia,
la funcin que el presidente reserva a la diplomacia deviene de su propia
concepcin del desarrollo brasileo y del papel que su mandato debe
tener en la consolidacin de la estabilidad econmica y en la recupe-
racin del crecimiento. En su paso por Itamaraty expresaba que no se
puede disociar poltica externa de poltica interna, siendo necesaria una
mayor integracin con otras reas del gobierno, con la sociedad civil,
sindicatos y empresarios, para que todos tengan mayor participacin
en la formulacin de la poltica exterior (Jornal do Brasil, 1995a).
De este modo, en las prioridades de la nueva administracin28 no aparece
frica, y slo algunos estados son mencionados tangencialmente, mos-
trando elecciones precisas. Pero aunque frica est ausente en los dis-
cursos sobre poltica exterior, se encuentran referencias en coyunturas
especcas; por ejemplo, cuando los embajadores africanos se renen en

28 Entre nuestras prioridades ciertamente estn el proceso de consolidacin del


MERCOSUR, las relaciones con nuestros vecinos latinoamericanos y el proceso de in-
tegracin hemisfrica, las relaciones con el centro de los tres polos de poder econmico
mundial, Asia Pacco y los tres pases continentales, la implementacin de la OMC, dere-
chos humanos y medio ambiente, la reforma de las Naciones Unidas y la proteccin de los
brasileos en el exterior (Lampreia, 1995b).

122
Gladys Lechini

Brasilia para conmemorar el Da de frica 25 de mayo, da de la crea-


cin de la Organizacin de la Unidad Africana o durante las visitas pre-
sidenciales o ministeriales recprocas. As, pueden observarse el avance
de la selectividad, una cierta distancia entre el discurso y las acciones, la
continuacin de la utilizacin de la diplomacia cultural, y una apelacin
al compromiso de sectores privados a ambos lados del Atlntico.
Lo antedicho se percibe claramente en las posiciones tomadas
por el ministro de Relaciones Exteriores del presidente Cardoso, Luiz
Lampreia, durante 1996, las cuales a mi entender resumen la posicin
de Brasil. Me permito dos citas extensas:
frica es un espacio privilegiado e insustituible de la diplomacia bra-
silea. Somos un actor global de las relaciones internacionales y tene-
mos presencia slida en frica de las ms slidas entre los pases en
desarrollo fuera de la regin y una agenda intensa para el continente
[...] Estamos dotando ms adecuadamente algunas de las misiones di-
plomticas en frica, reestructurando el cuadro de embajadas concu-
rrentes para darles mayor eciencia y estableciendo relaciones diplo-
mticas con siete pases africanos con los cuales todava no tenamos
relaciones [...] Nos estamos aproximando a la OUA con la determina-
cin de acompaar ms de cerca la realidad poltica y de cooperacin
del continente y de conocer mejor las formas de interaccin regional y
subregional (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1996).
Una poltica africana de resultados en los planos poltico, econ-
mico y de cooperacin parte de los muchos elementos de identi-
dad entre Brasil y frica y de la contribucin cultural y tnica del
continente africano en nuestra formacin como nacin soberana e
independiente para no hablar de la riqueza material creada por el
trabajo africano [...] Nuestra accin diplomtica expresa eso con
hechos [...] A travs de la Agencia Brasilea de Cooperacin y con
la participacin de entidades del sector privado brasileo estamos
empeados en promover una cooperacin ms activa con algunos
pases africanos [...] Hemos brindado cooperacin a los pases afri-
canos en la medida de las posibilidades las cuales, francamente,
dieren mucho de las que prevalecieron en la dcada del setenta e
inicio de los aos ochenta, cuando haba condiciones objetivas de
ofrecer crditos subsidiados a varios pases africanos. Hoy las con-
diciones son otras en Brasil y en frica. Es preciso trabajar con esa
realidad. Nosotros queremos asociaciones que comprometan a las
dos partes en un esfuerzo comn, creativo, para desarrollar las re-
laciones; asociaciones que movilicen a los gobiernos y a los agentes
econmicos de ambos lados, porque las relaciones internacionales
de hoy comportan necesariamente una fuerte dosis de iniciativa
privada (Lampreia, 1996).

123
Argentina y frica en el espejo de Brasil

Pero a pesar del discurso prometedor del ministro Lampreia, las limita-
ciones econmico-nancieras de Brasil fueron un constreimiento im-
portante y restringieron las acciones hacia los estados africanos a unos
pocos pases, aprovechando los nichos de oportunidades. Fue por ello
que Itamaraty intent privilegiar la aproximacin poltica, a partir de la
propuesta de un tratado de desnuclearizacin y de proteccin del me-
dio ambiente del Atlntico Sur, en el marco de la ZPCAS, como manera
creativa y til de mantener a frica en su agenda de poltica exterior.
Paralelamente, la diplomacia cultural continu permeando todas
las manifestaciones ociales. Un ejemplo claro son las palabras del mi-
nistro Lampreia en ocasin de la ceremonia del lanzamiento del sello
conmemorativo del Da de frica en mayo de 200029. En ese encuentro, el
ministro reiter que Brasil es uno de los pases con el mayor contingen-
te de afrodescendientes en el mundo y se ocup de revalorizar las contri-
buciones recprocas remarcando que frica es parte necesaria de nues-
tra historia, porque los africanos que vinieron a Brasil trajeron consigo
un pasado que ahora es tambin nuestro y que nos explica como pueblo
y nacin. El ministro ubicaba a las relaciones Brasil-frica como
las dos dimensiones esenciales de un proyecto poltico permanente
e insustituible: la interna, que reeja el creciente y justicado inters
de la sociedad brasilea por frica, al proyectar la valoracin de
las races y de la matriz cultural afro-brasilea; la externa, que nos
lleva a actualizar y revitalizar, en los diferentes planos, las relaciones
con los pases africanos, del Atlntico al Indico, del Cabo a El Cairo
(Ministerio de Relaciones Exteriores, 2000).
No obstante el recurso a la diplomacia cultural en el discurso, la ges-
tin de Cardoso debi responder a constantes reclamos de diferentes
sectores respecto a la ausencia de frica en los diseos de poltica ex-
terior. El 25 de mayo de 1995, en el seminario conmemorando el Da
de frica30 organizado por el presidente de la Comisin de Relaciones
Exteriores del Senado, los participantes lamentaron la falta de perspec-
tivas ociales y privadas para la consolidacin de intercambios entre
brasileos y africanos (Jornal de Brasilia, 1995).
Por su parte, al ao siguiente, los representantes africanos acre-
ditados en Brasilia manifestaron al canciller Lampreia su preocupa-

29 En este marco debe sealarse el gesto poltico de crear un sello conmemorando los
treinta y siete aos de la Organizacin de la Unidad Africana y vincularlo al mismo mes de
mayo en que Brasil celebra la abolicin de la esclavitud.
30 Asistieron la senadora Benedita da Silva, el presidente de la Cmara de Comercio
Brasil-Zaire, el jefe del Departamento de Organismos y Acuerdos Internacionales del
Banco Central, y el presidente de la Cmara de Comercio Brasil-frica.

124
Gladys Lechini

cin porque se corra el riesgo de connar las relaciones a un cuadro


muy estrecho, dejando de lado reas de extrema importancia como la
cultura, la transferencia de tecnologa y hasta el deporte31.
Sin embargo, la convocatoria a sectores privados para participar en
las cuestiones externas y el retorno a la democracia en Brasil fueron cam-
bios que favorecieron a las comunidades de afrodescendientes y de grupos
pro frica que con Sarney haban conseguido hacer or su voz, pidiendo
la ruptura de relaciones diplomticas con Sudfrica. Prueba de ello son,
despus de una reunin del Grupo de Trabajo Interministerial para la va-
lorizacin de la raza negra, como iniciativa del gobierno32, el surgimien-
to en 1996 del Colectivo de Empresarios Afro-brasileos (CEABRA), y en
1999 del Frente Parlamentario Brasil-frica. De esta manera, y a pesar de
la selectividad gubernamental, comenzaron a organizarse en la sociedad
brasilea grupos con inters en la formulacin de la poltica exterior para
frica, permitindole armar a Lampreia que la formulacin de la polti-
ca exterior para frica se democratiza y se extiende ms all de Itamaraty
(Ministerio de Relaciones Exteriores, 2000).

LA DIMENSIN COMERCIAL
Aunque la aproximacin a frica pudo haber sido una estrategia poltica,
la dimensin comercial33 no estuvo ausente, y fue de hecho la parte ms
visible. Segn seala el embajador Saraiva Guerreiro (1992: 192), Itamara-
ty siempre mantuvo con el continente africano excelentes relaciones, sin
sobreestimar las potencialidades del intercambio econmico con frica.
Como denota Oliveira (1987: 32), en el inicio de la dcada del sesenta
cualquier relacin comercial con el continente africano era un proyecto de
futuro, teniendo en cuenta el prcticamente inexistente comercio con fri-
ca34. Hasta entonces, la corriente de exportacin se diriga hacia frica del

31 Por entonces, el profesor Nunes Pereira armaba: no recuerdo otro momento de nues-
tra historia en que haya habido, como actualmente, una total ausencia de poltica africa-
na (Correio Braziliense, 1996).
32 El CEABRA instal al ao siguiente en Dakar la Maison Du Bresl (Casa del Brasil) como
ocina de negocios. Esa asociacin pretende buscar oportunidades y ser una referencia
para empresarios que quieran expandir o iniciar su negocio (Correio Braziliense, 1997).
33 Para un estudio general del comercio con frica utilic principalmente la obra de
Altemani (1987) y las estadsticas suministradas por la CACEX y por la Secretara de
Comercio Exterior del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (SECEX).
Los datos han sido complementados con Adesky (1985).
34 La estrategia de expansin comercial tom forma cuando en julio de 1966 se atribuy
a Itamaraty la competencia para ejecutar en el mbito externo la poltica de comercio
exterior trazada por el Consejo de Comercio Exterior. En noviembre de 1966 el Decreto N
59.067 distingui dos reas fundamentales de competencia del Ministerio de Relaciones

125
Argentina y frica en el espejo de Brasil

Norte y la Repblica Sudafricana. Pero en esa dcada se observa un creci-


miento relativo en la pauta de las exportaciones, permaneciendo frica del
Norte y Sudfrica como los principales clientes. Este crecimiento se torn
an ms patente para el caso de las importaciones oriundas de frica.
Para la dcada del setenta, frica apareca como un mercado
potencial, en el marco de la cooperacin Sur-Sur naciente y de la estra-
tegia de insercin internacional de Brasil, caracterizada por la diversi-
cacin de sus relaciones interestatales y una mayor integracin a la
economa mundial35.
En ese contexto, el comercio exterior asumi una importancia
creciente en funcin del modelo de desarrollo econmico aplicado, que
requera importar petrleo y bienes de equipamiento. La vulnerabili-
dad energtica brasilea fue un estmulo para la aproximacin a los es-
tados africanos productores de petrleo. Como resultado, las relaciones
comerciales presentaron una concentracin muy acentuada en pocos
pases, teniendo el comercio con los dems caractersticas aleatorias
que no reejaban un inters mutuo.
En esta dcada las exportaciones brasileas para frica mostra-
ron un crecimiento signicativo, de 60 millones en 1970 a 692 millones
en 1979, logrndose un promedio del 4% en la participacin de las ex-
portaciones brasileas totales (ver Cuadro 7). En el inicio del gobierno
de Mdici, las exportaciones se dirigan hacia frica del Norte y Sud-
frica. Pero en el perodo de Geisel, esta ltima perdi importancia en
las exportaciones, en tanto Gabn, Congo y Angola comenzaron a tener
una participacin especial. Asimismo se constata una profunda altera-
cin en la pauta de las exportaciones para el continente africano, ahora
dominada por las manufacturas, debido al inters brasileo en colocar
las producciones industriales que superaban la demanda nacional36.

Exteriores: la participacin en la negociacin de los actos internacionales relativos al co-


mercio exterior, y la organizacin e implementacin de la promocin comercial en el exte-
rior. As, al mantenerse y ampliar la actuacin del Ministerio de Relaciones Exteriores en
este campo, se crearon condiciones para que las relaciones comerciales de Brasil fuesen
gestionadas no slo con un enfoque econmico o comercial, sino que tambin estuvieran
presentes en las negociaciones los intereses polticos y diplomticos.
35 Brasil procur mostrarse diferente de las potencias industrializadas y presentarse como
un socio ventajoso, con un modelo econmico a imitar y con un proceso de industrializa-
cin tropical que ofreca una tecnologa intermedia apropiada, y tcnicas a ser comparti-
das y culturalmente ms prximas a la experiencia africana (Selcher, 1984).
36 En este contexto, un tema poco estudiado, por ser informacin restringida, fue la venta
de armas. Brasil fue uno de los grandes proveedores de armas al continente en la dcada
del setenta y parte del ochenta. Nigeria fue la ms importante compradora, pero tambin
como apunta Saraiva (1996) se exportaron armas a Gabn, Marruecos, Sudn, Togo,
Alto Volta y Zimbabwe.

126
Gladys Lechini

Tambin en esta dcada, y especialmente durante el gobierno de


Mdici, las importaciones adquirieron una signicacin superior a las
exportaciones por la participacin de frica en las importaciones de
petrleo (Argelia, Libia, Nigeria): de 77 millones de dlares importados
en 1970 se lleg a 679 millones en 1974 (ver Cuadro 8). Durante estos
diez aos, la balanza comercial mostr saldos favorables para Brasil
slo en 1973, 1977, 1978 y 1979 (ver Cuadros 7 y 8).
El aumento del intercambio no se dio nicamente en los aspec-
tos puramente comerciales, sino tambin en lo que se reere a la venta
de servicios, tecnologa y bienes de capital destinados a obras de in-
fraestructura: construcciones de represas hidroelctricas, autopistas,
transportes ferroviarios, obras de saneamiento, telecomunicaciones,
agropecuarias, e incluso entrenamiento de personal tcnico.
El Departamento de Promocin Comercial de Itamaraty y la Cmara
de Comercio Exterior (CACEX) desempearon una actividad remarcable
en Angola y Nigeria. La creacin de la Cmara fue tambin un instrumen-
to para respaldar la poltica africana con la posibilidad de hacer negocios
del otro lado del Atlntico. En 1978, la Cmara de Comercio Afro-Brasile-
a haba registrado 243 compaas brasileas vinculadas con frica. Para
facilitar las operaciones de nanciamiento de las exportaciones, el Banco
de Brasil se estableci en Nigeria, Costa de Marl, Senegal, Gabn y An-
gola. Adems, desde 1977, en asociacin con la Unin Europea de Bancos
Suizos, adquiri el 48 % de las acciones del Banco Internacional del frica
Occidental (BIAO), con agencias en toda la regin. En 1978, el Banco Real
de Brasil instal una agencia en Abidjn (Oliveira, 1987).
Para la dcada del ochenta, a pesar de los primeros embates re-
gistrados en contra del modelo de desarrollo brasileo, y posiblemente
como resultado de las acciones realizadas, las cifras siguieron en as-
censo, mostrando un promedio del 5% para las exportaciones (con un
mximo de 6,7% para 1985) y de 6% para las importaciones (con un
mximo de 13,2 % en el mismo ao).
Entre 1979 y 1980 las ventas a frica se duplicaron y continua-
ron ascendiendo hasta el pico mximo de 1985 con 1.778 millones de
dlares, para luego descender hasta la mitad para nes de la dcada.
Las importaciones desde frica mostraron similar desempeo, tripli-
cndose tambin hasta 1985, para luego descender bruscamente37 (ver
Cuadros 7 y 8). Pereira (1985: 88) resalta el hecho de que para ese en-

37 Otro dato interesante lo apunta Pereira (1985) cuando analiza la incidencia del cre-
cimiento del comercio brasileo-africano en el marco del total del comercio exterior de
Brasil. Entre 1979 y 1984 el aumento fue del 170,6%, en tanto con EE.UU. fue del 61,9%;
con Europa Oriental del 46,4%; con Asia del 40,3%; con Oriente Medio del 14,8%; con
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) del 6,1%; y con la CEE del 1,3%.

127
Argentina y frica en el espejo de Brasil

tonces frica se haba transformado en un mercado para la prestacin


de servicios que impulsa y consolida la venta de mercaderas y pro-
picia la prueba real de transferencia de tecnologa. Remarca adems
como otra novedad del perodo la introduccin del countertrade con
Nigeria y Angola, esto es, el intercambio de petrleo africano por mer-
caderas o servicios de Brasil, sobre todo servicios de ingeniera y del
rea agrcola. Por esos aos se cont con el apoyo nanciero del pro-
grama Finex del Banco Central, administrado por la CACEX. La con-
tribucin brasilea al Fondo Africano de Desarrollo (FAD)38 permiti
que el empresariado brasileo participase en licitaciones y proyectos
nanciados por el BAD o por ambas entidades.
Como se observ, hasta el gobierno de Figueiredo, el comercio
exterior con los estados de frica present un crecimiento signicativo,
con porcentajes mayores que en el quinquenio anterior y una balan-
za comercial positiva para Brasil, con excepcin de 1981. Pero con la
Nueva Repblica se observa una retraccin, tanto en las exportaciones
(que descendieron a niveles menores al 3% en 1988 y 1989) como en
las importaciones (llegando tambin al 3% en 1989). La vulnerabilidad
del modelo de desarrollo brasileo, y la crisis de la deuda externa, que
afect no solamente a Brasil sino tambin a los estados africanos, se
reejaron en el comercio con frica. Con la cada de los valores del co-
mercio Brasil-frica en los ltimos aos, la poltica africana de Brasil
comenz a ser cuestionada y vinculada a un tercermundismo sin resul-
tados (Pereira y Borges, 1992).
Fasciolo (1998) sostiene que para tratar de compensar la cada
en los niveles del intercambio comercial se impulsaron proyectos de
cooperacin, asistencia tcnica y prestacin de servicios, pero parale-
lamente hubo retraccin en el nanciamiento, los fondos y el destino
de la cooperacin39. La selectividad se hizo ms evidente cuando, con la
creacin en 1987 de la Agencia Brasilea de Cooperacin como rgano
ejecutor de la poltica de cooperacin tcnica de Itamaraty, se eligieron
acciones programadas en proyectos integrados y se establecieron prio-
ridades los pases PALOP y los de frica Austral.
Todos los esfuerzos realizados no fueron sucientes para evitar
la disminucin gradual de las relaciones comerciales a lo largo de la
segunda mitad de la dcada del ochenta, y ms particularmente en la
dcada del noventa. Entre las dicultades a enfrentar merecen mencio-

38 Como seala Amegavil (1975), Brasil fue uno de los pases fundadores, con su partici-
pacin inicial establecida en 1975.
39 Como apuntan Pereira y Borges (1992: 13-16), el Programa de Estmulo a las
Exportaciones (PROEX), que substituy al FINEX (programa de nanciamiento de expor-
taciones) no era tan generoso, en su carcter de organismo tcnico.

128
Gladys Lechini

narse las relaciones privilegiadas de los estados africanos con Europa


(Convenciones de Lom), determinando la orientacin de las rutas de
transporte40; el desconocimiento brasileo de las caractersticas bsicas
de las economas africanas; la inconvertibilidad de las monedas africa-
nas; las dicultades en la balanza de pagos de la gran mayora de los
pases africanos; el carcter oligopolstico de la estructura de importa-
cin de dichos pases; la diversidad de mercados y la variable capacidad
de consumo en frica; y el bajo nivel de industrializacin. La propia
estructura del comercio Atlntico, es decir, el intercambio de materias
primas y petrleo por productos manufacturados, mostraba una rela-
cin desigual no exenta de crticas, por su fase tpicamente colonial41.
Durante la dcada del noventa disminuy la participacin del
intercambio comercial con frica en el total del comercio de Brasil con
el mundo, con un promedio de 3,05% para las exportaciones y de 3,55%
para las importaciones (ver Cuadro 14).
Pero este descenso que muestra en la dcada porcentajes cons-
tantes no se correspondi con los montos exportados: luego de haber
sufrido una baja entre 1985 y 1986, estos fueron recuperndose hasta
llegar a los valores de principios de la dcada del ochenta (ver Cuadro
14), mostrando adems un alto grado de concentracin en los socios
(Sudfrica, Nigeria, Egipto y Marruecos), en tanto Angola muestra ci-
fras errticas.
Dos regiones se presentan activas en las relaciones comerciales:
frica del Norte y frica Subsahariana. En el primer caso se observa
una concentracin de las compras africanas en Egipto, con un prome-
dio del 17,6%, aunque la regin fue disminuyendo su participacin en
el total africano a partir de 1996, con el 40,53% en 1990 y el 13,42% en
2000 (ver Cuadro 12).
En cuanto a frica Subsahariana, Sudfrica, Nigeria y en menor
medida Angola concentraron ms del 30% de las compras a Brasil. En
el total de las exportaciones, los productos industrializados signicaron
ms de un 80% del total vendido a frica. Las importaciones desde fri-
ca disminuyeron su participacin en las compras totales de Brasil a casi
la mitad, y los porcentajes oscilan ms que en las exportaciones, que se

40 El transporte fue un obstculo muy grande hasta el establecimiento de rutas regulares,


areas y martimas. En junio de 1962 el Lloyd Brasileo cre una lnea directa para frica
(Lagos) por solicitud de Jnio Cuadros, y en 1968 inaugur un vnculo martimo regular
con Dakar, Monrovia, Tema, Takoradi, Lagos, Luanda y Lobito. En la dcada del setenta
haba lneas a Sudfrica, Angola, Mozambique y frica Occidental. Sin embargo, la falta
de carga de retorno hizo ms costoso el ete.
41 Calcagnotto (1980: 78-79) presenta ese intercambio comercial como una reproduccin
de las relaciones Norte-Sur, siendo Brasil nicamente un intermediario de los intereses
del Norte.

129
Argentina y frica en el espejo de Brasil

mantuvieron ms constantes. Pero a pesar de que la participacin afri-


cana en el total de las importaciones brasileas disminuy, no sucedi
lo mismo con los montos, producindose una recuperacin del des-
censo de los ltimos cuatro aos de la dcada del ochenta. Si se toma
como base el ao 1990, se observa que los valores se quintuplicaron a
lo largo de la dcada (ver Cuadro 13). Asimismo hay una mayor concen-
tracin de vendedores que en el caso de las exportaciones. Los socios
son prcticamente los mismos Argelia, Sudfrica, Angola y Nigeria,
con porcentajes tambin ms errticos. Al igual que en el caso de las
exportaciones, los estados de frica del Norte disminuyeron a partir de
1996 su participacin en el total importado a lo largo de la dcada, con
el 42,72 % en 1990 y el 5,27% en 2000.
Por otra parte, al analizar el comportamiento de los pases de la
CPLP, se observa que salvo para el caso de Angola y sus exportaciones
de petrleo, el intercambio comercial fue muy bajo. Este es un dato
interesante, pues en la dcada del noventa estos pases fueron objeto de
una diplomacia de concertacin multilateral y cooperacin poltica por
parte de Brasil sin objetivos econmico-comerciales.
En cuanto a los estados de la SADC, cuya probable asociacin
con el MERCOSUR form parte del discurso brasileo y sudafricano
casi hasta nales de la dcada, las cifras no fueron signicativas, con
excepcin de las ya mencionadas para Sudfrica y Angola. La regin
fue ms relevante como compradora que como vendedora, con cifras
errticas y relativamente importantes para Mozambique, Mauricio,
Zimbabwe, Tanzania y Repblica Democrtica del Congo.
Para concluir me parece interesante retomar las palabras del
embajador Jos Vicente de S Pimentel al referirse a las dicultades
para incrementar el comercio con los estados de frica. Para Pimentel
existen problemas genricos, enfrentados por las empresas de todos los
pases, y problemas especcos de las empresas brasileas en su esfuer-
zo por competir con rmas extranjeras (Pimentel, 2000). Los primeros
se vinculan a la recurrente inestabilidad poltica y econmica de la ma-
yora de los pases africanos, esto es, el costo frica42. Las dicultades
especcas del empresariado brasileo estn ligadas a cuestiones sub-
jetivas tales como desconocimiento mutuo y preferencia africana por

42 Reere al monto extra de inversin requerido para superar deciencias estructurales


tales como falta de seguridad, precariedad de los sistemas nancieros, de salud y de trans-
porte y comunicaciones, baja productividad de los recursos humanos locales, y elevados
niveles de corrupcin. A eso se suma la disminucin de la ayuda externa incapaz de res-
ponder a las necesidades de inversin en aquel continente y la carga de la deuda externa
imposible de pagar, entre otras razones, por la cada de los ingresos por exportaciones
tradicionales debido al deterioro de los precios de los commodities.

130
Gladys Lechini

las empresas europeas y sus productos, escasez de conexiones directas


entre Brasil y frica, prcticas indebidas (proteccionismo, subsidios y
reserva de mercados) en detrimento de empresas brasileas, y decien-
cias en los mecanismos de crdito y seguros para exportaciones de bie-
nes y servicios brasileos.
Al respecto, es interesante destacar que las dicultades mencio-
nadas por el entonces director general del Departamento de frica y
Oriente Prximo, Pimentel, son las mismas ya sealadas antes de la
dcada del noventa. Esto demuestra que las cosas no han cambiado
mucho en las relaciones con frica, y que el comercio no parecera
ser el nico leit motiv de la aproximacin brasilea. Sin embargo, un
rea crecientemente relevante en las vinculaciones intra-sudatlnticas,
como la venta de servicios, constituye un aspecto no demasiado estu-
diado, quizs por la imposibilidad de encontrar estadsticas que lo re-
ejen en toda su dimensin.
Llegado este punto se pueden realizar algunas comparaciones
con Argentina, cuyos impulsos apuntaron principalmente al incremen-
to de las exportaciones. Con respecto a los montos comerciados con los
estados africanos, se destacan importantes diferencias entre Brasil y
Argentina entre 1960 y 1990, aunque la dcada del ochenta muestre las
cifras ms altas para ambos. Sin embargo, estas diferencias no son tan
relevantes si se mide la participacin de frica en el comercio global de
ambos pases.
Con respecto a las exportaciones, los montos brasileos fueron
ms elevados e incluso ms errticos en la dcada del ochenta. Desde
1973 a 1985 el crecimiento fue constante, multiplicndose casi por diez y
mostrando las cifras ms elevadas entre 1980 y 1985 (ver Cuadros 5 y 7).
Las exportaciones argentinas fueron menos uctuantes, inicindose un
marcado crecimiento en 1974 coincidiendo con Brasil y sostenindose
a lo largo de la dcada del ochenta. El perodo de mayores montos coin-
cide con el de Brasil. Sin embargo, la diferencia entre Brasil y Argentina
en los valores importados es mucho mayor que en los exportados. El
crecimiento de las importaciones en Brasil coincide con el crecimiento
de las exportaciones. Las importaciones argentinas fueron bajas y muy
errticas, con algunas cifras destacables entre 1974 y 1981.
Una distincin relevante se reere al tipo de productos comercia-
dos. Brasil compr a frica principalmente petrleo, y vendi en for-
ma creciente productos manufacturados, en tanto Argentina compr y
vendi materias primas (petrleo y minerales metalrgicos en el primer
caso, y principalmente carnes y cereales en el segundo).
Finalmente, en la dcada del noventa puede notarse que el co-
mercio de Brasil y Argentina con los estados africanos creci en valo-
res, aunque en el caso de Brasil no lo haya hecho en trminos de por-
centajes de su comercio mundial. El desempeo de las exportaciones

131
Argentina y frica en el espejo de Brasil

fue ms o menos parejo, en tanto Brasil se alej de Argentina en los


montos importados (ver Grcos 1 y 2), lo cual se tradujo en la balanza
comercial. Brasil muestra un saldo crecientemente negativo a partir de
1996, en tanto el de Argentina es positivo (ver Cuadro 15). Con Sudfri-
ca se observa un comportamiento similar, con saldo negativo para Bra-
sil durante la mitad de la dcada, aunque revertido en los dos ltimos
aos. Argentina slo muestra saldo negativo en 1993.
Los socios africanos han sido prcticamente los mismos para
Brasil y Argentina, pero frica del Norte fue ms importante como
vendedora para Brasil (por el petrleo de Argelia), y como compra-
dora para Argentina. Dicho de otro modo, Sudfrica fue ms impor-
tante como vendedora para Argentina que para Brasil, en el marco
del comercio con frica, ms all de los montos, que son mayores en
Brasil (ver Grco 4).
En ambos casos hay mayor concentracin de socios en las im-
portaciones que en las exportaciones. En las exportaciones brasileas,
frica del Norte compra un 30% y el resto se reparte entre Nigeria y
Sudfrica (con porcentajes alrededor del 17%). Argentina vende un
50% a frica del Norte, y el resto a Sudfrica (25%) y Nigeria (3%). En
las importaciones brasileas Argelia tiene una participacin relevante,
entre 30 y 40%, y el 40% restante est dividido entre Angola, Nigeria y
Sudfrica, en tanto Argentina compra principalmente a Sudfrica.

LA DIMENSIN ESTRATGICA Y DE SEGURIDAD


Junto al nacimiento de la poltica africana de Brasil, la dimensin de
seguridad tuvo un lugar en la poltica externa independiente. La pre-
sencia brasilea en la costa atlntica de frica podra contrabalancear
la inuencia sovitica en la regin, y sera una oportunidad nica para
que Brasil ocupase el vaco dejado por las potencias coloniales (Sarai-
va, 1996: 65). Pero con el golpe de Estado de 1964, la particular visin
de la corporacin militar, y especialmente de la Marina, puso el nfasis
en la dimensin geopoltica del Atlntico que priorizaba el Atlntico
blanco, esto es, Sudfrica y las colonias portuguesas, puesto que fri-
ca Negra era vulnerable a la inuencia comunista. Concomitantemente
se instal la idea de la comunidad afro-luso-brasilea, con la participa-
cin de las entonces colonias portuguesas en frica, que contribuira a
aumentar el poder de Brasil.
Sin embargo, esta etapa dur tanto como el gobierno de Castello
Branco. Con Costa e Silva, Itamaraty volvi a conducir los objetivos de
la diplomacia de la prosperidad, que pusieron el acento en las aspira-
ciones nacionalistas de un desarrollo autosostenido. Las percepciones
geopolticas fueron redirigidas a mantener la inuencia brasilea en el
Atlntico por medios polticos paccos sin interferencia de poderes

132
Gladys Lechini

externos y sin pactos de seguridad colectivos y por medios econmicos


no dejar de lado el comercio y los intereses.
Las discusiones referidas a la posibilidad de crear una Organiza-
cin del Tratado del Atlntico Sur no llegaron a buen puerto, particular-
mente por la posicin contraria del almirante Flores. Sin embargo, ese
vaco en el rea atlntica sera ocupado por la idea y posterior creacin
de una Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur. Como se observ
en el Captulo 2, la ZPCAS fue una iniciativa brasilea de la dcada del
ochenta para prevenir la creciente militarizacin del Atlntico Sur por
la participacin de potencias extra-regionales y el incremento de los
niveles de conicto en Sudfrica. Segn el canciller de ese momento,
la ZPCAS tena por objetivo mantener el Atlntico Sur como zona
libre de armas nucleares, de tensiones y conictos oriundos de la
confrontacin Este-Oeste, preservando la regin como eje perma-
nente de unin pacca y de cooperacin entre los pases de Amrica
Latina y de frica (Sodre, 1996: 321).

Para Mouro (1988: 56), el objetivo era:


la bsqueda de una identidad propia del Atlntico Sur como regin,
una identidad poltica que permitiese promover, intensicar y am-
pliar los lazos de entendimiento poltico y cooperacin existentes,
con vistas a su desarrollo econmico y social, a la proteccin del me-
dio ambiente, a la conservacin de los recursos y a la preservacin
de la paz y de la seguridad de toda la regin.

Aunque este proyecto haba sido elaborado en un marco de Guerra


Fra, cuando el conicto Este-Oeste todava estaba vigente, se aparta
de las proposiciones que dominaron la dcada anterior, referidas a la
creacin de una fuerza militar defensiva. En la dcada del ochenta,
con gobiernos democrticos en Brasil, Argentina y Uruguay, la pro-
posicin pretenda transformar el Atlntico Sur en una zona no-nu-
clear43. Sin embargo, la preocupacin por la seguridad militar en la
regin sudatlntica no fue el nico leit motiv de la iniciativa brasilea.
Itamaraty necesitaba darle un nuevo mpetu a su poltica africana, y
consideraba que deba tomar medidas innovadoras en el rea econ-
mica para neutralizar las desventajas de estar posicionado lejos de

43 Altas fuentes de Itamaraty expresaron que Brasil no tena intenciones de transformar la


resolucin en un tratado. Slo pretenda que la ONU acompaase sus progresos cuando el
secretario General de la Organizacin hiciera un informe sobre la situacin en el Atlntico
Sur. Asimismo qued expresada la voluntad de no transformarla en un acuerdo de alianza
militar entre los pases de la regin.

133
Argentina y frica en el espejo de Brasil

los principales centros econmicos, y compensarlo con un mayor co-


mercio intra-regional.
En la dcada del noventa, los cambios en el escenario interna-
cional y el n del conicto Este-Oeste apartaron las principales motiva-
ciones que dieron origen a la creacin de la zona. Dado que el Atlntico
Sur haba perdido la relevancia estratgico-militar que sustentara du-
rante la Guerra Fra, y la zona careca de un marco legal institucional,
la iniciativa fue prcticamente abandonada.
Pero fue en 1992 que Brasil volvi a dar impulso a la idea, respal-
dando la cooperacin a travs del Atlntico, en el marco de una ZPCAS
aggiornada. En consecuencia, avanz en la cooperacin naval a travs
de las actividades de la Marina y tuvo una participacin relevante en
las misiones de paz de Naciones Unidas enviadas a frica. Segn el
entonces canciller Cardoso, la iniciativa brasilea para la ZPCAS fue
relanzada porque, aunque las condiciones internacionales desde el mo-
mento de su creacin cambiaran, la zona tiene diversas vocaciones
que pueden y deben ser estimuladas, en benecio de sus objetivos origi-
nales: la proteccin del medio ambiente marino, la formalizacin de un
tratado de desnuclearizacin, la cooperacin deportiva, la expansin
del comercio (Cardoso, 1993c).
Como puede deducirse, esa fue la agenda sugerida para la Reunin
de Brasilia de 1994, en la cual se adoptaron la Declaracin sobre Des-
nuclearizacin del Atlntico Sur, la Declaracin sobre Medio Ambiente
Marino y la Declaracin sobre Cooperacin Empresarial en el Atlntico
Sur, y se decidi establecer un Comit Permanente. Sin embargo, y como
es la tendencia en este tipo de regmenes de temtica amplia, existe una
importante distancia entre las declaraciones de los gobiernos y las accio-
nes para implementarlos.
En la reunin de Sommerset West en Sudfrica en 1996, es-
tos vicios fueron planteados por el representante de Brasil, Ronaldo
Mota Sardenberg, quien urgi a los gobiernos a comprometerse con
las decisiones. En esta reunin se profundizaron las lneas planteadas
en Brasilia para avanzar en la cooperacin econmica, el combate
al trco de drogas, la proteccin del medio ambiente marino y las
actividades para controlar la pesca ilegal. En Buenos Aires, en 1998,
Sardenberg volvi a insistir sobre la necesidad de concretar avances
habida cuenta de los impedimentos sufridos en los aos inmediata-
mente anteriores:
las premisas y los ideales que motivaron la creacin de la ZPCAS
permanecen vlidos. Hay un enorme potencial de cooperacin en-
tre nuestros pases, del cual las dicultades circunstanciales no nos
deben alejar [...] De modo realista, y con cuidado de no generar ex-
pectativas excesivas, debemos buscar frmulas y esquemas que per-

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Gladys Lechini

mitan ir dotando de mayor densidad la cooperacin en el mbito de


la zona (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998).
No obstante las buenas intenciones y el marcado inters de Brasil para
avanzar en la cooperacin Sur-Sur, esta agenda es tan amplia y diversi-
cada que se impone generar actividades comunes en torno a objetivos
bien denidos, y limitados a aquello que sea factible y cuente con apoyo
poltico de los gobiernos de los estados miembros.
Con referencia al mbito bilateral, la Marina ha promovido el de-
sarrollo de actividades con los estados africanos de la costa occidental.
Est claro que los esfuerzos para estrechar los lazos con las marinas
de los otros estados del litoral atlntico permitirn una razonable
capacidad de disuasin colectiva y un grado de control para preve-
nir el mal empleo y la sobreexplotacin de los recursos naturales.
Mantener relaciones navales estrechas tambin podra contribuir al
desarrollo general de la regin y as facilitar la consecucin del ob-
jetivo comn de los pases que raticaron la resolucin de las NU
sobre la ZPCAS (Da Silva, 1995: 226).
Las acciones concretas fueron explicitadas por el contralmirante Mi-
guel Angelo Davena44, subjefe de Estrategia del Estado Mayor de la Ar-
mada, quien adems recalc que esas actividades eran cubiertas con re-
cursos del presupuesto de la Marina, bajo las directrices del Ministerio
de Relaciones Exteriores.
En cuanto a las operaciones de mantenimiento de la paz, Bra-
sil demostr su compromiso en la pacicacin de Angola en las tres
misiones implementadas en la dcada del noventa UNAVEM I (Mi-
sin de Vericacin de Naciones Unidas en Angola), UNAVEM II y
UNAVEM III con observadores militares y policiales, equipos mdi-
cos y de enfermera del Ejrcito, veedores electorales y compaas de
ingeniera45. Envi adems, entre julio de 1997 y junio de 1999, una
misin mdica a la Misin de Observacin de Naciones Unidas en

44 Brasil tiene agregados navales en la regin; hay un intercambio de ociales y de apoyo


a las regatas; adems de la participacin de la Marina en la misin de paz de la ONU, son
ofrecidos cursos y pasantas en Brasil para angoleos, la Marina tiene un programa de
apoyo para el desarrollo del Ala Naval de la Fuerza de Defensa de Namibia; y un Programa
de Enseanza Martima, en el rea de la Marina mercante con alumnos en los ciclos profe-
sionales y de perfeccionamiento (Centro de Estudios Estratgicos 1996: 8).
45 El 24 de agosto de 1995, 240 militares brasileos integrantes de la Compaa de
Ingeniera y Fuerza de Paz brasilea se embarcaron en dos navos hacia Angola para
realizar un trabajo diversicado: un grupo va a construir una autopista entre Ruanda y
Ulige, otro grupo ser responsable por el trabajo de desactivacin de minas (Jornal do
Brasil, 1995b).

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Argentina y frica en el espejo de Brasil

Angola (MONUA), para supervisar y ejecutar las tareas pendientes


previstas en el Protocolo de Paz de Lusaka. Asimismo colabor con
observadores militares y unidades mdicas en la Misin de Obser-
vacin de Naciones Unidas en Uganda y Ruanda (UNOMUR) entre
junio de 1993 y septiembre de 1994 para controlar movimientos ile-
gales de personas y material en la frontera entre los dos pases, y en
la Misin de Observacin de Naciones Unidas en Liberia (UNOMIL)
entre septiembre de 1993 y septiembre de 1997 para monitorear y
ejecutar las tareas previstas en el Acuerdo de Paz de Cotonou del 25
de julio de 1993. Por otra parte, entre diciembre de 1992 y diciembre
de 1994 particip en la Operacin de Naciones Unidas en Mozam-
bique (ONUMOZ)46 para implementar el Acuerdo General de Paz de
Roma del 4 de octubre de 1992 y en la misin civil once veedores
electorales que se envi a Sudfrica, Misin de Observacin de Na-
ciones Unidas en Sudfrica (UNOMSA), para colaborar en el moni-
toreo de las elecciones de abril de 199447. Como puede observarse,
Brasil desarroll una importante actividad de mantenimiento de la
paz en frica, habiendo desplazado a Angola los mayores contingen-
tes en cuarenta aos. Este despliegue se contrapone cuantitativa y
cualitativamente con la tan publicitada participacin argentina, que,
aunque diversicada, fue exigua.
Se puede armar que Brasil tuvo una poltica incrementalista
con los estados del continente africano, que fue desarrollndose a lo
largo del tiempo y ganando en experiencia hasta que encontr un l-
mite en la dcada del noventa por la ausencia de recursos sucientes y
la persistencia de problemas en los estados africanos. Fue una poltica
pragmtica, vinculada al inters nacional en tanto hilo conductor, en el
marco de los diseos globales. Dado que antes no haba habido relacio-
nes con estos nuevos estados, debi crear las condiciones necesarias a
travs de una sumatoria de acciones polticas. frica fue para Brasil un
socio poltico ms que comercial, salvo en casos puntuales donde hubo
condiciones, como Nigeria.
En la dcada del noventa esta poltica continu siendo pragmti-
ca, pero se volvi selectiva, y en funcin de las nuevas realidades inter-
nacionales comenz a desarrollar tambin una diplomacia comercial
cuando fue posible. En el caso de los estados de la CPLP, con excepcin
de Angola, el acercamiento continu siendo poltico-diplomtico. Con

46 En julio de 1994 Brasil envi el navo Cear con 120 paracaidistas del ejrcito, la
fragata de la Marina Defensora con marineros que haran la escolta y el navo-tanque
Gasto Motta (O Globo, 1994).
47 Para el estudio de Brasil y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, ver el intere-
sante trabajo de Fontoura (1999).

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Gladys Lechini

Sudfrica, la construccin de la nueva relacin combin intereses pol-


ticos y comerciales.
En cuanto a Argentina, los impulsos no se insertaron en una es-
trategia global, y aunque mayoritariamente estuvieron vinculados a la
bsqueda de nuevos mercados, no se desarroll una diplomacia comer-
cial activa. El mayor acercamiento a los estados africanos, que podra
mostrar un diseo poltico, se produjo con el gobierno de Alfonsn, pero
termin reducido a un impulso con el cambio de gobierno. En la dca-
da del noventa no hubo polticas para los estados de la regin, salvo el
impulso con Sudfrica, vinculado nuevamente a los intereses econmi-
co-comerciales, que dio algunos resultados.

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