ARTIGO ORIGINAL | ORIGINAL ARTICLE 255

Sistema de Vigilncia em Sade no Brasil:

avanos e desafios
Health Surveillance System in Brazil: advances and challenges

Ctia Martins de Oliveira1, Marly Marques Cruz2

RESUMO O objetivo deste artigo refletir sobre o percurso poltico e organizacional do Sistema
de Vigilncia em Sade no Brasil. Trata-se de um estudo exploratrio e descritivo, realizado
por meio de uma reviso narrativa em bases de domnio pblico, no perodo compreendi-
do entre 1998 e 2013. Os autores apresentam uma breve trajetria do campo das vigilncias
epidemiolgica, ambiental e sanitria em direo a um sistema mais integrado e resolutivo.
Por fim, faz-se um debate acerca dos avanos e dos desafios de articulao das propostas de
mudana organizacional e da integrao de prticas em busca de respostas mais efetivas no
mbito da Vigilncia em Sade.

PALAVRAS-CHAVE Vigilncia em sade; Integralidade em sade; Avaliao; Reviso.

ABSTRACT This paper aims to discuss the political and organizational trajectory of the Health
Surveillance System in Brazil. The paper is an exploratory and descriptive study, whose data
were obtained through a literature review carried out in public domain databases from 1998 to
2013. The authors present a brief trajectory of the field of epidemiological, environmental and
health surveillance toward a more integrated system, with case-resolution capacity. Finally, a
debate was promoted on the advances and challenges of articulating proposals for organizational
change and integrating practices in search of more effective responses within the scope of Health
Surveillance.

KEYWORDS Public health surveillance; Integrality in health; Evaluation; Review.

1 Fundao Oswaldo Cruz

(Fiocruz) Escola Nacional
de Sade Pblica Sade
Pblica Srgio Arouca
(Ensp) Rio de Janeiro
(RJ), Brasil.
catia@ensp.fiocruz.br

2 Fundao Oswaldo Cruz

(Fiocruz) Escola Nacional
de Sade Pblica Sade
Pblica Srgio Arouca
(Ensp) Rio de Janeiro
(RJ), Brasil.
marlycruz@ensp.fiocruz.br

DOI: 10.1590/0103-110420151040385 SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 104, p. 255-267, JAN-MAR 2015
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Introduo e de controle dos danos, mas que tomassem

como objeto a dinamicidade do processo
O Sistema nico de Sade (SUS) do Brasil, ao sade-doena. Para o SUS, que pretende ser
garantir os direitos fundamentais do cidado um sistema integrador, colocou-se na arena
previstos na Constituio Federal de 1988, a importncia da implementao de arranjos
estabeleceu uma conquista sem preceden- e de estruturas organizativas na direo de
tes para o Pas. Desde sua criao, muitas seu fortalecimento (GONDIM, 2008; TEIXEIRA, 2001).
mudanas tm-se verificado no campo das Uma das propostas surgiu no campo da
polticas pblicas de sade com resultados vigilncia conceito central para a teoria e a
importantes, como, por exemplo, a reduo prtica da sade pblica. Nessa perspectiva,
da taxa de mortalidade infantil, o controle o modelo baseado na Vigilncia em Sade
de doenas infecciosas, a implementao de (VS), cuja tnica a busca de respostas mais
programas considerados exitosos, tais como o efetivas para as demandas e os problemas de
de imunizao e o de Doenas Sexualmente sade, prope-se a trabalhar a lgica de um
Transmissveis/Acquired Immunological conjunto articulado e integrado de aes,
Deficiency Syndrome (DST/Aids) este que assumem configuraes especficas de
ltimo, reconhecido internacionalmente e acordo com a situao de sade da populao
da Estratgia Sade da Famlia (ESF), como em cada territrio transcendendo os espaos
induo para a reorientao do modelo de institucionalizados do sistema de servios
ateno sade (MENICUCCI, 2009). de sade. Segundo a concepo sistemati-
Se por um lado a implementao dessas zada por Paim, buscou-se, com essa noo,
estratgias, agregada ao complexo movi- uma interlocuo maior entre controle de
mento de reforma poltica e administrativa causas, controle de riscos e controle de
no SUS, representou um avano na tentativa danos por meio da redefinio do objeto,
de produzir intervenes mais efetivas, por dos meios de trabalho, das atividades e das
outro, reforou ainda mais o processo de relaes tcnicas e sociais (ARREAZA; MORAES,
fragmentao das aes de sade, na medida 2010; TEIXEIRA, 2002).
em que muitas tiveram um cunho de cen- A construo dessa proposta trouxe para
tralizao poltica, e intensificou, no campo o cenrio a nfase sobre a organizao das
da promoo e da proteo sade, um des- diferentes especialidades de VS existentes
perdcio do seu extraordinrio potencial de no Brasil, em consonncia com um sistema
atuao (GONDIM, 2008). nico e coordenado, capaz de enfrentar a
A complexidade do cenrio epidemiol- complexidade do quadro sanitrio brasileiro
gico atual, caracterizado pela tripla carga de forma mais resolutiva (MENDES, 1994). Esse
de doenas na populao permanncia de enfoque pressupe uma abordagem mais ar-
doenas agudas, aumento do peso relativo s ticulada entre as vigilncias epidemiolgica,
condies crnicas e s causas externas , ambiental e sanitria e pode ser considerada
decorrente, tambm, dessa forma de gesto uma tentativa de desvincular a atuao por
das prticas sanitrias, a qual necessita de agravos e por programas, de modo a enfren-
maior organicidade para desencadear aes tar a superposio de aes direcionadas
oportunas que auxiliem na reduo ou elimi- para o controle do hospedeiro, do agente
nao dos riscos sade e ampliem a capaci- etiolgico, do meio ambiente ou da produo
dade de resposta do sistema. e comercializao de frmacos e alimentos.
Debates ocorridos na dcada de 1990 A adoo do conceito de VS procura
geraram uma profunda reflexo sobre a ne- simbolizar um enfoque ampliado, pautado
cessidade de incorporao de intervenes na induo de uma organizao de prti-
que no se limitassem ao de preveno cas que pretendem se configurar de forma

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mais sistmica por meio da incorporao
de contribuies da epidemiologia, da ge-
ografia, do planejamento urbano, da epide-
miologia e das cincias sociais em sade,
produzindo e utilizando de forma com-
partilhada a informao e a comunicao,
a fim de melhor instrumentalizar a inter-
veno (SILVA, 2008A; VILASBAS, 1998).
Sob a premissa de que esse modelo pode
atuar como suporte poltico-institucional
para o processo de descentralizao e de
reorganizao dos servios e das prticas
de sade, a Secretaria de Vigilncia em
Sade (SVS) foi instituda, no ano de 2003,
pelo Ministrio da Sade (MS). Essa pro-
posta representou o esforo de ampliao
da capacidade de operao da VS no Pas,
principalmente no mbito dos sistemas es-
taduais e municipais, voltada a um pensar
inovador a respeito da organizao do
SUS e de novo olhar sobre a sade pblica
(TEIXEIRA, 2001; MENDES, 1994).
No entanto, a trajetria de implemen-
tao dessa proposta ao longo dos ltimos
anos revela que, mesmo considerando o
avano das aes de VS, no sentido de pro-
mover uma profunda reorganizao no
mbito normativo-organizacional, estas
ainda se encontram geralmente subdividi-
das em reas ou setores distintos e formais,
em que cada qual atua para o seu objeto de
ateno. Esse aspecto aponta a necessidade
de uma base que permita o dilogo entre os
componentes da VS, fortalecendo a capaci-
dade de gesto do sistema de maneira mais
equnime e integradora.
Para Arreaza e Moraes (2010), a proposta
de VS tem enfrentado inmeros desafios na
busca de novas formas da operacionalizao
de prticas que considerem as complexas
dimenses do processo sade-doena. Esse
esforo, porm, no pode ficar concentrado
na formulao de modelos conceituais ou
restrito produo de informao e de capa- institucionais. As aspas (), operador de
citao tcnica dos atores envolvidos.
Outros autores reforam tambm a com-
plexidade de sua consolidao tanto do
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ponto de vista poltico como do tcnico sani-
trio, estimulando a necessidade de uma dis-
cusso mais ampliada sobre os ns crticos
que perpassam a configurao dos meios de
trabalho, os quais ainda se mantm de forma
normativa e centralizadora (ARREAZA; MORAES,
2010; GONDIM, 2008).
Inserido nesse contexto, o presente artigo
tem por objetivo contribuir para a discusso
sobre o processo de estruturao e consoli-
dao do Sistema de Vigilncia em Sade no
Brasil. A reflexo que aqui se apresenta abor-
dar e discutir os avanos e os desafios no
percurso de sua institucionalizao no Pas,
procurando analisar essa trajetria luz dos
principais marcos estabelecidos no mbito
poltico-institucional da SVS.
Mtodo
Trata-se de uma reviso narrativa, que com-
preende a descrio e o desenvolvimen-
to sobre o estado da arte de determinado
assunto sob o ponto de vista terico ou con-
textual. A seleo de publicaes para esta
reviso foi realizada por meio de busca nas
seguintes bases de dados: Lilacs (Literatura
Latino-Americana e do Caribe em Cincias
da Sade), SciELO (Scientific Electronic
Library Online) e no banco de dados de tese/
dissertao da Capes (rgo de coordena-
o para Ps-Graduao). A opo por essas
bases deveu-se ao fato de contemplarem a
produo nacional com indexao em peri-
dicos conceituados na rea da sade.
Na reviso, foram utilizados como des-
critores os termos: Vigilncia em Sade e
as vigilncias epidemiolgica, ambiental e
sanitria. Optou-se por focar principalmen-
te, neste artigo, o contedo das prticas que
compem essas trs reas, dada a tradio no
campo da sade pblica e por seus aspectos
proximidade, foram usadas para limitar a
pesquisa a artigos em que os termos estives-
sem adjacentes ao texto.
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Os critrios de incluso para a seleo
das publicaes foram: artigos de pesquisa
publicados em portugus que abordassem a
temtica proposta e respondessem ao obje-
tivo do estudo. Como critrios de excluso
utilizaram-se: referncias que no possus-
sem acesso gratuito ao texto completo online
e outras lnguas que no as citadas nos crit-
rios de incluso.
Foram elegveis, igualmente, para este
estudo os instrumentos normativos que
regem o Sistema de Vigilncia em Sade
no Brasil, tais como portarias e resolues
do Ministrio da Sade, publicizados no
perodo compreendido entre 1998 e 2013.
Na busca realizada, foram encontradas du-
zentas e quarenta e oito publicaes poten-
cialmente relevantes, no entanto, os critrios
de excluso mencionados eliminaram a
maioria, permanecendo quarenta publica-
es selecionadas sobre a temtica. A anlise
de reviso narrativa seguiu a metodologia
proposta por Minayo (2010), que considera
como etapas a escolha dos artigos a serem
utilizados, a explorao do material, o trata-
mento dos resultados obtidos e a interpreta-
o dos achados.
Resultados e discusso
Vigilncia em Sade no contexto do
SUS
Para entender melhor o cenrio atual da VS
importante resgatar uma breve trajetria
das vigilncias epidemiolgica, ambiental e
sanitria, tendo-se em mente que os seus ob-
jetivos e instrumentos de interveno foram
se constituindo de forma diferenciada no
SUS, como reflexo das mudanas ocorridas
no contexto histrico e poltico do Pas.
Vigilncia epidemiolgica
O percurso da vigilncia epidemiolgica
no Brasil e em vrios outros pases esteve
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bastante associado s doenas transmissveis.
At a dcada de 1940, o termo vigilncia era
empregado principalmente com a finalida-
de de observao sistemtica de contatos
de doentes, porm assumiu um significado
mais amplo nos anos de 1950, o de acompa-
nhamento sistemtico de eventos adversos
sade, com o propsito de aprimorar as
medidas de controle, configurando a noo
de vigilncia epidemiolgica. A partir desse
perodo, a vigilncia epidemiolgica tornou-
-se tema central de importantes debates no
campo da sade pblica, passando a ser re-
conhecida como funo essencial e estrat-
gica (MONKEN; BATISTELLA, 2008; WALDMAN, 1998).
Com a realizao da XXI Assembleia
Mundial de Sade, no ano de 1968, o Centro
de Investigaes Epidemiolgicas (CIE) foi
implantado no Brasil, estabelecendo-se o
primeiro Sistema Nacional de Notificao
Semanal de Doenas. Contudo, a concepo
de vigilncia epidemiolgica enquanto in-
formao para ao s veio a ser introduzida
oficialmente no Pas na dcada de 1970 com
a criao do Sistema Nacional de Vigilncia
Epidemiolgica (SNVE), impulsionada pela
Organizao Mundial de Sade (OMS) e
pela Organizao Pan-americana de Sade
(Opas) (WAKIMOTO, 1997).
A criao desse sistema, que teve como
foco central o controle das doenas trans-
missveis, em particular aquelas com alto
poder de disseminao, mostrou-se de
fundamental importncia para a vigilncia
epidemiolgica no MS e nas secretarias esta-
duais de sade, excluindo os municpios, que
no exerciam o papel de gestores do sistema
de sade naquela poca (SILVA JR., 2004).
Avanos significativos na capacida-
de de resposta aos problemas de sade
foram percebidos, como, por exemplo, a
melhoria no desempenho do Programa
Ampliado de Imunizao, porm o SNVE
foi, tambm, o marco de dissociao da vi-
gilncia epidemiolgica em relao vigi-
lncia sanitria. Apesar das atividades de
ambas as vigilncias terem sido ampliadas

e redefinidas, promovendo, inclusive, inter-
-relaes entre as duas estruturas, notou-se
um processo de autonomizao dessas prti-
cas no SUS (BRASIL, 2005; SILVA JR., 2004).
Nos anos de 1990, foi implantado o Centro
Nacional de Epidemiologia (Cenepi), vincu-
lado Fundao Nacional de Sade (Funasa),
trazendo para o campo da vigilncia epide-
miolgica uma importante experincia no
controle de doenas e agravos inusitados
sade. Nesse perodo, os propsitos, as estra-
tgias e as aes da vigilncia epidemiolgi-
ca foram redefinidas nas trs instncias de
gesto do sistema com a prerrogativa de re-
forar mudanas, tendo sido concebida sua
definio na Lei Orgnica 8.080/90 como:
[...] um conjunto de atividades que propor-
ciona a obteno de informaes fundamen-
tais para o conhecimento, a deteco ou
preveno de qualquer mudana que possa
ocorrer nos fatores que determinam e con-
dicionam o processo sade-doena, em n-
vel individual ou coletivo, com objetivo de se
recomendar e adotar de forma oportuna as
medidas de preveno e controle dos agra-
vos. (BRASIL, 1990, P. 3).
Essa definio promoveu a expanso do
conceito de vigilncia, inicialmente restrito
s doenas transmissveis, s doenas no
transmissveis (anomalias congnitas, des-
nutrio, doenas crnico-degenerativas
etc.) e aos outros agravos, como acidentes
e violncias. Barata (1993) comenta que esse
termo foi se transformando ao longo do
tempo, entretanto seu locus de atuao no
conseguiu ultrapassar a doena enquanto
evento tomado como objeto, dificultando
uma abordagem sobre os fatores determi-
nantes e condicionantes da sade.
Ainda na dcada de 1990, o fortalecimento
de sistemas municipais de vigilncia epide-
miolgica ganhou destaque com a instituio
da Norma Operacional Bsica do Sistema
nico de Sade (NOB-SUS 96), pela qual
se estabeleceu que esses sistemas deveriam
Sistema de Vigilncia em Sade no Brasil: avanos e desafios 259
ser dotados de autonomia tcnico-gerencial
para enfatizar os problemas de sade pr-
prios de suas respectivas reas de abrangn-
cia. Foi em 1999, porm, com a publicao da
Portaria Ministerial n 1.399, que ocorreu a
regulamentao quanto s competncias da
Unio, dos estados e dos municpios na rea
de epidemiologia e no controle de doenas,
induzindo-se a efetiva descentralizao de
suas aes para estados e municpios, pro-
cesso que avanou rapidamente no Pas.
Esse instrumento normativo regulamentou
tambm o Teto Financeiro de Epidemiologia
e Controle de Doenas (TFECD), mecanismo
de transferncia fundo a fundo de recursos
financeiros do governo federal para estados
e municpios (BRASIL, 1996; BRASIL, 1999A).
A partir desse perodo, a descentralizao
das atividades de controle de doenas para os
municpios representou enorme expanso e
capilarizao das aes. Subjacente reorga-
nizao do sistema de sade brasileiro, a vi-
gilncia epidemiolgica logrou importantes
avanos, principalmente com a incorporao
de outros objetos de vigilncia, alm das
antigas doenas de notificao compulsria,
tais como as questes nutricionais, os fatores
ambientais, a sade mental, as relaes entre
sade e trabalho, a violncia e a vigilncia de
fatores de risco, incentivado principalmente
pela OMS e Opas (BRASIL, 2005; WALDMAN, 1998).
No entanto, como afirma Drumond (2003),
preciso considerar que, a despeito dos
avanos alcanados, o mtodo de trabalho
continua a concentrar esforos na busca da
informao, resultando em vigilncia cen-
trada fundamentalmente na rotina voltada
notificao e investigao de casos,
transmisso de dados para outros nveis e
construo de bases e sistemas de infor-
mao (SILVA, 2008B; CARVALHO, 2005). Mesmo
considerando a importncia das atividades
tradicionais de sua competncia, seu escopo
de atuao precisa ganhar nova amplitude,
ultrapassando as limitaes no que concerne
perpetuao de um sistema direcionado a
um grupo de doenas especficas.
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inegvel a importncia da perma-
nncia da especificidade do objeto e dos
mtodos de interveno, porm o conjunto
de atividades da vigilncia epidemiolgica
precisa resultar em um trabalho coletivo e
integrado, que auxilie a superao de uma
dissociao j cristalizada entre as demais
vigilncias, contribuindo, assim, para im-
pulsionar a mudana do modelo de ateno
sade (OLIVEIRA; CASANOVA, 2009; DRUMOND, 2003).
Nessa linha de pensamento, Oliveira e
Casanova (2009) apontam que a lgica de
atuao deve levar em conta a complexidade
dos agravos e seus determinantes no mbito
territorial, para que a abordagem no frag-
mente o campo prtico das aes de sade,
mas promova a interlocuo com outras
reas, viabilizando a capacidade de respostas
mais efetivas.
Vigilncia ambiental
A incorporao da vigilncia ambiental no
mbito das polticas pblicas de sade re-
lativamente recente no Brasil e suas aes
esto inseridas no campo de atuao do SUS,
portanto so pautadas pelos mesmos princ-
pios e diretrizes.
Na dcada de 1990, a inteno de intervir
nos fatores de risco ambiental j aparecia na
Lei n 8.080, estimulando o debate sobre as
aes de vigilncia ambiental, porm a imple-
mentao de uma rea de vigilncia ambiental
no mbito do MS comeou a ser pensada e dis-
cutida com a elaborao da Poltica Nacional
de Sade Ambiental, em 1998, principal
iniciativa em relao temtica sade e am-
biente. O advento do Projeto de Estruturao
do Sistema Nacional de Vigilncia em Sade
(Vigisus), ocorrido no final dos anos de 1990
e com financiamento do Banco Mundial,
tambm fortaleceu o movimento de incorpo-
rao de prticas que considerem o conjunto
de fatores ambientais em um dado territrio,
elegendo o municpio como o espao privile-
giado para o acompanhamento e o controle
dos efeitos ambientais na sade.
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At esse perodo, as aes de controle
sobre o meio ambiente relacionadas sade,
como, por exemplo, a vigilncia da gua para
consumo humano, estiveram subordinadas
vigilncia sanitria. Somente em 2000, o
Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental
em Sade (Sinvas) foi estruturado pelo MS
e definiram-se competncias no mbito
federal, estadual e municipal por meio da
Instruo Normativa Funasa n 01/2001
(BRASIL, 1998; FREITAS; FREITAS, 2005). De acordo
com o entendimento de Barcellos e Quitrio
(2006), a vigilncia ambiental em sade teve a
sua importncia reconhecida em virtude da
relao entre ambiente e sade, razo pela
qual a combinao de seus componentes
deveria ser conduzida de modo a gerar a pre-
veno ou a reduo da exposio humana a
fatores ambientais prejudiciais sade.
As prioridades de interveno dessa vigi-
lncia esto focadas em fatores biolgicos,
representados por vetores, por hospedeiros,
por reservatrios e por animais peonhen-
tos, bem como em fatores no biolgicos, tais
como a gua, o ar, o solo, os contaminantes
ambientais, os desastres naturais e os aci-
dentes com produtos perigosos, apoiadas
no reconhecimento da relao entre os pos-
sveis riscos existentes nesses fatores e seus
efeitos adversos sobre a sade. Destaca-se
que a vigilncia ambiental em sade possui
necessariamente um carter integrador inter
e intrassetorial, o que cria a exigncia de vn-
culos e de articulaes com todas as outras
formas de vigilncia j definidas institucio-
nalmente e presentes no sistema de sade
(BARCELLOS; QUITRIO, 2006).
A implementao do Projeto Vigisus,
com o desafio de estruturar sistemas de vi-
gilncia em sade, colaborou no sentido de
fomentar uma viso mais ampla acerca do
conjunto de fatores ambientais que deve-
riam ser sistematicamente acompanhados,
levando-se em considerao o territrio no
qual essas interaes ocorrem, procurando
superar, com isso, o vis de dissociao entre
os componentes da VS. Algumas estratgias

foram disparadas na direo de uma ao co-
ordenada voltada ao planejamento em nvel
sistmico, mas ainda centradas na criao
de indicadores para monitoramento cont-
nuo dos riscos ambientais sade (BARCELLOS;
QUITRIO, 2006; FREITAS; FREITAS, 2005).
Mesmo com a diviso operacional entre
fatores de risco biolgicos e no biolgicos,
estabelecida na Secretaria de Vigilncia
Ambiental, torna-se imprescindvel um com-
partilhamento terico-metodolgico por
meio de um desenho organizacional, pelo
qual se permita que as aes ocorram articu-
ladas e integradas com os demais instrumen-
tos das vigilncias. Essa configurao poder
permitir uma abordagem mais ampliada
dos problemas ambientais, que possuem na
sua origem mltiplos fatores que interagem
e so interdependentes, para dar conta da
integralidade na proteo contra os riscos
(OLIVEIRA; CASANOVA, 2009).
Vigilncia sanitria
A vigilncia sanitria, ao longo dos anos, teve
um escopo de atuao baseado em aes
normativas, cujo objeto de ao constitudo
pelos ambientes que direta ou indiretamen-
te interferem no processo sade-doena; no
entanto, existem controvrsias em relao
ao seu campo de atuao na sade pblica.
Alguns autores julgam que essa prtica no
apresenta as caractersticas essenciais da
concepo moderna de vigilncia sanitria
por ter as atividades de regulao, de con-
trole e de fiscalizao sanitria como ncleo
central. Contudo, no se pode esquecer que
as atividades da vigilncia sanitria surgiram
da necessidade de proteo da populao
em decorrncia da propagao de doenas
transmissveis nos agrupamentos urbanos
com o objetivo de eliminar situaes de risco
sade. Portanto, seus mtodos de interven-
o no se restringem s aes meramente te em 1889, regularizou-se o servio de
tcnicas, porm tm como eixos propulsores
as aes dirigidas ao fortalecimento da so-
ciedade e da cidadania com o propsito da
Sistema de Vigilncia em Sade no Brasil: avanos e desafios 261
promoo da sade e da preveno de danos
ou agravos (SILVA JR, 2004; TEIXEIRA; COSTA, 2003).
Conceitualmente, a vigilncia sanitria
reconhecida como um conjunto de estrat-
gias institucionais, administrativas, progra-
mticas e sociais, integradas e orientadas
por polticas pblicas que se destinam a eli-
minar, diminuir ou prevenir riscos sade,
com base em servios e em aes integrais e
essenciais defesa e promoo da vida em
seu ambiente (LUCHEESE, 2001).
A atuao da vigilncia sanitria abran-
gente, sendo responsvel pelo controle de
todos os processos desde a produo ao
consumo dos bens que se relacionam
direta ou indiretamente com a sade. Essa
amplitude de atuao coloca como tnica
para a vigilncia sanitria que aes geren-
ciais e sanitrias sejam desenvolvidas por
meio de um exerccio democrtico, parti-
cipativo e de forma articulada, de modo a
garantir a qualidade dos produtos, dos ser-
vios e dos ambientes, aspectos que so fun-
damentais para a sade da populao (DE SETA,
2007; LUCHEESE, 2001).
A implantao de aes voltadas para
vigilncia sanitria surgiu no Brasil com a
chegada da Corte Portuguesa, em 1808, e
tinham a finalidade de efetuar o controle sa-
nitrio dos produtos a serem comercializados
e consumidos, alm dos estabelecimentos
comerciais; de combater a propagao de
doenas, principalmente as epidmicas; de
resolver questes de saneamento; e de fis-
calizar o exerccio profissional na rea da
sade (DE SETA, 2007; COSTA; ROZENFELD, 2000).
No ano de 1832, a sua atuao ganhou
contornos mais definidos com o cdigo de
posturas do Rio de Janeiro, no qual se insti-
turam normas para o exerccio da medici-
na e da farmcia, bem como para o controle
de medicamentos e de alimentos. Cerca de
sessenta anos depois, mais precisamen-
polcia sanitria nas administraes regio-
nais mediante a adoo de preceitos para
impedir o desenvolvimento de epidemias,
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262 OLIVEIRA, C. M.; CRUZ, M. M.
mas foi em 1914 que se regulamentou a di-
retoria geral de sade pblica, com nfase
nas aes de vigilncia e polcia sanitria
nos portos, domiclios e lugares pblicos.
A partir desse perodo, vrias instituies
foram criadas e muitas normas e legis-
laes estabelecidas, gerando profundas
mudanas em sua concepo, na estrutura
e na forma de atuao institucional (LUCHESE,
2001; COSTA; ROZENFELD, 2000).
Cabe destacar que foi somente a partir
da dcada de 1970 que a vigilncia sanitria
comeou a se apresentar de maneira mais
visvel ao setor de sade com a criao da
Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria
(SNVS/MS) durante o processo de reformu-
lao do MS. Foi tambm nesse perodo que
ocorreu a modificao da terminologia fis-
calizao para vigilncia, em que a vigiln- e ambiental com a Anvisa tm ocorrido, re-
cia sanitria ampliou o seu campo de ao,
antes destinado principalmente ao controle
e punio (COSTA; FERNANDES; PIMENTA, 2008).
Na atualidade, a vigilncia sanitria en-
contra-se incorporada Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa), destacando-se
que esse processo teve lugar aps intensos
debates e disputas na dcada de 1980.
A Anvisa surgiu em 1999 e colocou a vigi-
lncia sanitria em outro rumo, passando a
administrar as atividades concebidas para o
Estado como papel de guardio dos direitos
do consumidor e como provedor das con-
dies de sade da populao. Essa agncia
tem por finalidade institucional promover a
proteo da sade da populao, por inter-
mdio do controle sanitrio da produo e
da comercializao de produtos e servios
submetidos vigilncia sanitria, inclusive
dos ambientes, dos processos, dos insumos
e das tecnologias a eles relacionados, bem
como o controle de portos, aeroportos e
fronteiras (COSTA; ROZENFELD, 2000).
Nessa perspectiva, as vigilncias sanit-
rias estaduais e municipais passaram a se
organizar em outra estrutura para cuidar de
todas as reas a que foram atribudos os seus
servios. Esse processo de descentralizao
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das aes foi acompanhado pela organizao
de novas prticas e, nesse movimento, ainda
que com inmeras dificuldades, produziu um
esforo poltico para efetivar as propostas de
integrao das aes de vigilncia ao con-
junto das aes de sade de outros mbitos
setoriais, como meio ambiente e agricultura
(BRASIL, 2009A; DE SETA, 2006; BRASIL, 1999B).
Portanto, mesmo com base em um modelo
autrquico, mais compatvel com polticas
pblicas de mercado, difcil reconhecer o
distanciamento da vigilncia sanitria do
escopo de atuao da VS, principalmente
quando se associam os conceitos de risco e
de vulnerabilidade.
De acordo com Teixeira e Costa (2003),
movimentos importantes de redefinio
das relaes das vigilncias epidemiolgica
forando a articulao interinstitucional. A
configurao atual, porm, ainda parece ser
um dos principais obstculos efetiva im-
plementao da proposta da VS, dificultando
a interlocuo com outras prticas necess-
rias, que visem ampliar o grau de interven-
o sobre a problemtica situao sanitria
brasileira.
Vigilncia em Sade no Brasil
Para responder aos desafios pelos quais o
Pas passa, imerso em uma situao de sade
complexa com a superposio de problemas
cuja causalidade distinta, as aes das vi-
gilncias epidemiolgica e ambiental, que
eram realizadas por diferentes estruturas
do MS, foram assumidas pela Secretaria
de Vigilncia em Sade (SVS), instituda
em 2003 pelo MS por meio do Decreto n
4.726/2003 (BRASIL, 2003).
A SVS passou a ser responsvel pela co-
ordenao nacional de todas as aes exe-
cutadas pelo SUS nas reas de vigilncia
epidemiolgica de doenas transmissveis e
no transmissveis, dos programas de pre-
veno e controle de doenas, de informa-
es epidemiolgicas, de anlise da situao

de sade e de vigilncia em sade ambiental.
Estabeleceu-se como marco estrutural para
potencializar o processo de descentralizao
da VS, apoiando as instncias estaduais e mu-
nicipais de modo a se habilitarem a desen-
volver, progressivamente, suas atribuies e
competncias na rea, segundo a Portaria no
1.172/2004, na qual tambm foi destacado o
mesmo grau de importncia para o funciona-
mento de cada esfera de gesto (BRASIL, 2004).
As secretarias estaduais de sade assumiram
o papel de superviso e de assessoria aos
municpios, estimulando o processo de des-
centralizao e de qualificao das aes
de VS, porm ainda sob a forte coordena-
o da esfera federal, com base em regula-
mentao e transferncias financeiras. Em
relao s secretarias municipais de sade,
estas se responsabilizaram, gradativamen-
te, pela gesto e execuo das aes bsicas
das vigilncias epidemiolgica, ambiental e
sanitria, incluindo o desenvolvimento de
recursos humanos, com a perspectiva de
contribuir para um novo modelo voltado
consolidao da VS.
A publicao do Pacto pela Sade, em
2006, considerado um instrumento de re-
gulao e orientao operacional do SUS,
incentivou a integrao das vigilncias epi-
demiolgica, ambiental e sanitria. Cada
gestor deveria assinar um termo de compro-
misso com a gesto e a execuo das aes
de sade, no qual se incluem tambm as de
VS. A interface com Ateno Bsica foi pre-
vista igualmente no Pacto de Gesto, com-
promisso firmado entre o MS e os Conselhos
dos Secretrios Estaduais e Municipais de
Sade (Conass e Conasems, respectivamen-
te). A adeso ao Pacto pela Sade promoveu
mudanas importantes, que impulsionaram
o processo de certificao para gesto das
aes de VS (BRASIL, 2006A).
Ainda nessa direo, a Portaria no
3.252/2009 destacou as diretrizes, aes e
metas das trs esferas de gesto de VS como
componentes estratgicos, que deveriam ser
inseridos no Plano de Sade. Essa portaria
Sistema de Vigilncia em Sade no Brasil: avanos e desafios 263
ratificou ainda a insero da rea da vigiln-
cia sanitria, articulada ao conjunto de estra-
tgias que definem a organizao do trabalho
das vigilncias no campo da sade. Mais
recentemente, o Decreto n 6.860/2009, ao
estabelecer as competncias da SVS/MS
como gestora do Sistema de Vigilncia em
Sade, ressaltou seu papel, em conjunto
com a Anvisa, na formulao da Poltica de
Vigilncia Sanitria (BRASIL, 2009A; BRASIL, 2009B).
Outras iniciativas surgiram no intuito de
fortalecer e de qualificar a VS, destacando-
-se aqui o protagonismo do projeto Vigisus.
Esse projeto surgiu de um esforo concen-
trado nas trs esferas governamentais, com
o objetivo de intensificar a infraestrutura
e a capacidade tcnica dos sistemas de VS,
desafio imposto pela descentralizao do
SUS. Na primeira etapa, que compreendeu
o perodo de 1999 a 2004, foi considerado
uma fonte importante de recursos para
promover a implementao das atividades
de vigilncia nos estados e municpios; j
na segunda fase, iniciada em dezembro de
2004 e finalizada em 2009, sua meta foi
fortalecer a gesto e a ampliao da capaci-
dade de operao das secretarias estaduais
e municipais (BRASIL, 2012; BRASIL, 1998).
Em estudo avaliativo do projeto Vigisus,
Brito (2008) percebeu algumas limitaes, tais
como a dificuldade de se estabelecer as atri-
buies e responsabilidades de cada esfera
de governo e a precariedade dos mecanismos
e instrumentos de gesto.
Outros autores destacam que o movimen-
to de implantao da VS no Pas induz muito
mais uma mudana na estrutura organiza-
cional do que a incorporao de um conjunto
de compromissos que produza novas inter-
faces de prticas no intuito de ultrapassar as
aes pontuais e fragmentadas, as quais vm
sendo produzidas como reflexo da longa
histria de centralizao do poder em nvel
federal (SABROZA, 2011; BRASIL, 2006B).
Arreaza e Moraes (2010) ressaltam a neces-
sidade de formulao de abordagens meto-
dolgicas alternativas e mais abrangentes,
SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 104, p. 255-267, JAN-MAR 2015
264 OLIVEIRA, C. M.; CRUZ, M. M.
capazes de gerar reflexo acerca da sus-
tentabilidade do modelo de VS no Pas. No
entanto, ainda imperam limites ao espao
de autonomia dos entes federativos no
Brasil, perpetuando um excesso de verti-
calidade nos programas e decises, o que
dificulta mudanas em direo integrao
das vigilncias na perspectiva da democra-
tizao das prticas de sade (BRASIL, 2009C;
BRASIL, 2006B).
Concluso
A proposta de cada uma das vigilncias no
sentido de compartilhar atribuies e res-
ponsabilidades, sem abandonar a especifica-
o tcnica de cada uma das reas, implica
novos papis, bem como relaes e prticas
inovadoras em todos os nveis do sistema, o
que denota o quanto sua implementao
desafiadora e complexa tanto no mbito po-
ltico quanto no tcnico-operacional.
Nessa direo, as discusses realizadas
em torno da alterao de terminologias pre-
cisam ser superadas, de forma a produzir
um espao que agregue a conformao das
prticas das vigilncias epidemiolgica, am-
biental e sanitria, respeitando a condio
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concreta de cada territrio. O dispositivo de
articulao poderia ser a operacionalizao
de planos e projetos por reas afins fomen-
tando a produo de aes que potenciali-
zem os recursos e tecnologias disponveis
dentro de um processo permanente de pla-
nejamento, monitoramento e avaliao.
Espera-se que este texto contribua para
o debate inesgotvel a respeito das pers-
pectivas relacionadas s prticas no campo
da VS, que, por sua vez, se inserem em um
Estado que modificado pela correlao de
foras histricas e sociais. Portanto, essa no
uma questo somente de mbito gerencial,
mas tambm federativa e de coordenao do
trabalho, o que coloca na arena o repensar
de contedos e de modos da organizao do
trabalho, de competncias e estratgias de
interveno, no sentido de ultrapassar seus
principais desafios na direo do melhor
funcionamento do Sistema.
Colaboradores
C. M. Oliveira trabalhou na reviso biblio-
grfica, na elaborao do artigo e na reviso
da verso a ser publicada e M. M. Cruz traba-
lhou na reviso da verso a ser publicada. s
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como gestora do Sistema Nacional de Vigilncia em
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Conflito de interesse: inexistente
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