2 4 2 Fiscalite Liee Handicap Tome I

2
La fiscalit lie au handicap : un

empilement de mesures sans cohrence
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PR SENTATION
Malgr la clarification apporte par la loi du 11 fvrier 2005209, la
dfinition du handicap reste fluctuante en fonction de son origine ou de
l'apprciation de sa gravit. Par voie de consquence, le primtre du
handicap demeure difficile cerner210. En se limitant aux bnficiaires,
titre principal, dune pension ou dune allocation lie au handicap, la
population concerne slevait, en 2011, 4,7 millions de personnes.
Par ailleurs, le secteur du handicap se caractrise par la diversit
de ses acteurs : tat, caisse nationale de solidarit pour l'autonomie
(CNSA), organismes de scurit sociale, dpartements, communes,
associations, acteurs de l'insertion professionnelle des personnes
handicapes, notamment.
Dans cet ensemble, l'tat n'est qu'un financeur parmi d'autres. Son
intervention sous forme de dpenses budgtaires se concentre dsormais
principalement sur l'allocation aux adultes handicaps (AAH) et la
garantie de ressources des travailleurs handicaps (GRTH). La fiscalit
constitue, ct des exonrations de charges sociales, son autre mode
principal dintervention.
Le cot total de la dpense fiscale, non prcisment chiffr mais
dont lordre de grandeur peut se situer entre 3,5 et 4 Md, ne figure pas
dans les comptes nationaux. La question se pose donc de son impact
financier rel, mais galement de sa contribution la satisfaction des
209
La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la
participation et la citoyennet des personnes handicapes donne la dfinition suivante
du handicap : Constitue un handicap, au sens de la prsente loi, toute limitation
d'activit ou restriction de participation la vie en socit subie dans son
environnement par une personne en raison d'une altration substantielle, durable ou
dfinitive, d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives
ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de sant invalidant. .
210
Selon lenqute de lINSEE Handicap et sant de 2008, 11,5 millions de
personnes, ges dclarent au moins une incapacit, soit parce quelles bnficient
dune reconnaissance administrative de leur handicap, soit parce quelles considrent
souffrir dun handicap.
Cour des comptes

Rapport public annuel 2014 fvrier 2014
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
292 COUR DES COMPTES
besoins des personnes handicapes et de son efficacit pour la politique

publique en faveur du handicap.
Lenqute de la Cour sur la fiscalit lie au handicap, sinscrit
dans un ensemble de travaux consacrs par la juridiction aux dpenses
fiscales, plus particulirement dans le domaine social. La partie de la
fiscalit lie au handicap se distingue, toutefois, par le nombre
particulirement lev des mesures concernes, leur accumulation
historique non matrise, leur grande htrognit et la difficult les
relier aux objectifs de la politique en faveur du handicap, telle quelle a
t dfinie par la loi du 11 fvrier 2005.
Compte tenu de la confusion avec laquelle la lgislation fiscale
traite la question du handicap, mlant le plus souvent sans distinction les
diffrents publics (personnes handicapes, personnes ges dpendantes,
et mme parfois personnes valides), le choix a t fait de traiter ce sujet
dans son acception la plus large : handicap stricto sensu, invalidit
quelle que soit son origine (y compris lorsquelle est conscutive un
accident du travail ou une maladie professionnelle) et dpendance.
Dans ce cadre, la Cour a analys larticulation de ces mesures
fiscales avec la politique en faveur des personnes handicapes (I), puis
leur impact sur le public concern, en mesurant en particulier leurs effets
sur les revenus (II), et enfin les conditions de la matrise de ces dispositifs
par ladministration (III).
I - Labsence de cohrence avec la politique du

handicap
A - Des mesures fiscales nombreuses et disperses
1 - Une prsentation budgtaire inadapte
Organise principalement par catgorie dimpt, la prsentation

budgtaire des dpenses fiscales ne permet pas toujours de rpondre au
besoin dune rpartition par public vis ou par politique publique. Dans le
cas de la fiscalit lie au handicap, linadquation de la prsentation
budgtaire par mission et par programme est particulirement marque :
ces mesures dallgement fiscal sont disperses entre plusieurs
programmes et ne sont prsentes que de faon partielle.
Cour des comptes

LA FISCALIT LIE AU HANDICAP : UN EMPILEMENT DE MESURES SANS
COHRENCE 293
a) Le primtre trop restreint des dpenses fiscales rpertories
Lexamen du code gnral des impts (CGI) permet didentifier

64 mesures comportant au moins une disposition relative au handicap,
linaptitude, linvalidit ou la dpendance.
Sur ces 64 mesures, seulement 37 sont rpertories comme des
dpenses fiscales dans le fascicule Voies et moyens du projet de loi de
finances. Lautre moiti des 64 mesures fiscales recenses procurent
pourtant un avantage fiscal leurs bnficiaires, certaines dentre elles
pouvant reprsenter un montant important pour ltat et pour les
contribuables concerns.
Tel est ainsi le cas, par exemple, du rattachement des majeurs
handicaps211 au foyer fiscal de leurs parents, de la rduction dimpt
complmentaire (997 par enfant handicap) aprs plafonnement du
quotient familial212, ou de lexonration de droits de mutation213 : ces
mesures, comme toutes celles qui portent sur le quotient familial, sont
considres comme faisant partie intgrante de la norme fiscale, et sont
donc assimiles une modalit particulire de calcul de limpt.
b) Une dispersion entre un grand nombre de programmes budgtaires
Le programme 157 - Handicap et dpendance de la mission

Solidarit, insertion, galit des chances comprend 28 dpenses fiscales
applicables des impts dtat et des impts locaux. En ralit, plusieurs
de ces mesures nintressent pas les personnes handicapes ou
dpendantes. Il en va ainsi, par exemple, de la dduction des avantages en
nature consentis des personnes ges de plus de 75 ans, ou encore de
lexonration du pcule de dpart la retraite des commerants ou
artisans de condition modeste.
Dautres dpenses fiscales rattaches au programme 157 visent un
public plus large que les seules personnes handicapes. Cest le cas, par
exemple, de labattement forfaitaire en faveur des personnes ges ou
invalides de condition modeste ou encore de labattement de 10 % sur le
montant des pensions (y compris les retraites et les pensions
alimentaires), dont le cot estim atteint 3,1 Md et reprsente lui seul
un tiers des dpenses fiscales du programme.
211
Articles 6 et 196 du code gnral des impts.
212
Article 197-I-2 du code gnral des impts.
213
Article 796-0 ter du code gnral des impts.
Cour des comptes

En dfinitive, pour les dpenses fiscales applicables des impts

dtat et figurant au programme 157-Handicap et dpendance, au moins
la moiti du cot estim de 6 Md ne concerne pas le handicap. A
contrario, dautres pourtant significatives sont absentes de ce programme.
Ainsi, la mesure dexonration des primes verses au titre des contrats de
rente-survie et des contrats dassurance-handicap est rattache au
programme 145, consacr lpargne. De mme, les deux dpenses
fiscales relatives aux indemnits et pensions servies aux victimes
daccidents du travail et de maladies professionnelles figurent au
programme 183 - Protection maladie, au motif que linvalidit rsultant
dun accident du travail ou dune maladie professionnelle ne relve pas
du mme rgime de protection sociale que le handicap stricto sensu.
Cette dispersion rend peu comprhensible lensemble du dispositif
fiscal li au handicap. Elle nuit la bonne information du public concern
et ne permet pas dapprhender dans leur globalit les moyens mobiliss
dans le cadre de la politique en faveur du handicap. Elle constitue enfin
un obstacle important la matrise, par le responsable du programme
157-Handicap et dpendance, du volet fiscal de la politique dont il a la
charge.
2 - Un dispositif fiscal peu lisible
La majorit des mesures fiscales recenses concerne des

populations plus tendues que les seules personnes handicapes, quil
sagisse :
des bnficiaires de prestations sociales, dans le cas de lexonration
des prestations familiales (parmi lesquelles lallocation aux adultes
handicaps, les pensions d'orphelin, laide pour l'emploi d'une
assistante maternelle) ;
des contribuables, sans plus de distinction : personnes ges de
condition modeste, personnes dpendantes et handicapes, dans le cas
notamment de labattement en faveur des personnes ges ou
invalides de condition modeste, ou encore lexonration de taxe
d'habitation accorde aux personnes ges ou handicapes.
Elles peuvent galement constituer un lment dune politique plus
large. La prise en compte des personnes handicapes intervient alors
comme un amnagement ou une drogation une mesure de porte plus
gnrale : politique familiale (majoration du plafond du quotient
familial), accs la proprit (majoration de la dduction des intrts
demprunt pour lacquisition de la rsidence principale) ou emploi
Cour des comptes

COHRENCE 295
domicile (majoration du plafond des dpenses prises en compte pour les

emplois domicile). Mais, aucun moment, elles ne sont prsentes
comme le volet fiscal de la politique globale en faveur des personnes
handicapes.
Lidentification et la visibilit des dpenses fiscales lies au
handicap sont par ailleurs contraries par le fait quelles sappliquent
une grande varit de dispositifs fiscaux et de catgories dimpt : impt
sur le revenu, impt sur les socits, taxe sur la valeur ajoute, droits
denregistrement et de timbre relatifs aux mutations titre gratuit, taxe
dhabitation, taxe foncire, et diverses taxes comme le malus applicable
aux vhicules les plus polluants ou la taxe sur les rsidences mobiles.
Elles se traduisent, selon les cas, par une exonration, un abattement sur
le revenu, une mesure de quotient familial, une rduction ou un crdit
dimpt.
Des dispositions d'exonration de charges sociales peuvent en
outre venir complter le dispositif fiscal. On peut citer parmi les
principales :
lexclusion totale de lassiette des cotisations sociales et lexonration
de la contribution sociale gnralise (CSG) pour les pensions (y
compris dinvalidit) infrieures au seuil fix par le code gnral des
impts214 ;
lexonration de la CSG pour les complments parentaux, dont en
particulier lallocation journalire de prsence parentale (AJPP)
rserve aux parents denfants handicaps ;
lexonration totale des cotisations patronales de scurit sociale (hors
cotisation pour les accidents du travail et les maladies
professionnelles) pour les aides domicile employes, soit
directement par une personne fragile, soit par une association ou une
entreprise intervenant auprs dune personne fragile.
214
Article 1417 du code gnral des impts : au 1er janvier 2013, plafond de 10 224
pour la premire part de quotient familial major de 2 730 par demi-part
supplmentaire
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B - Des mesures souvent dconnectes de la politique du

handicap
1 - Lignorance des objectifs fixs par la loi de 2005
a) Une accumulation de mesures parfois anciennes
Les mesures fiscales destines aux personnes handicapes rsultent

de multiples dcisions qui se sont sdimentes au fil du temps.
Certaines sont trs anciennes. Lexonration dimpt sur le revenu
des indemnits et pensions servies aux victimes daccidents du travail et
de maladies professionnelles date de 1927 ; celle portant sur les pensions
militaires dinvalidit a t cre en 1934 ; la rduction dimpt au titre
des primes de contrats de rente-survie et des contrats dpargne-handicap
a t mise en place en 1941.
Dautres sont, au contraire, de cration rcente : lexonration
dimposition sur le revenu de la prestation de compensation du handicap
(PCH) fait lobjet, depuis sa cration en 2005, dune dpense fiscale
spcifique ; la mesure exonrant les personnes handicapes de la taxe sur
les vhicules polluants a t mise en place en 2008.
b) Une actualisation trs ingale selon les mesures fiscales
Pour la grande majorit des mesures fiscales, les seuils et plafonds

prvus par le code gnral des impts sont rgulirement rvalus.
Ainsi, la rduction dimpt supplmentaire, actuellement fixe 997 ,
applicable en cas de plafonnement de la rduction dimpt tire du
quotient familial a t rvalue rgulirement pour compenser la baisse
du plafond de rduction, et ainsi garantir aux foyers fiscaux concerns un
niveau constant de rduction de leur impt sur le revenu.
En revanche, quelques dpenses fiscales nont pas fait lobjet dun
effort suffisant dactualisation. Lexemple le plus marquant est celui de la
rduction de moiti des droits de mutation dus par les mutils de guerre,
cre en 1949, dont le plafond de rduction, fix 305 , na pas t
revaloris depuis 1960. Sans atteindre une situation aussi extrme,
labsence de mise jour rgulire des listes dquipement et de matriel
auxquelles sappliquent le crdit dimpt pour lquipement de la
rsidence principale ou bien le taux rduit de TVA (5,5 %) pour
Cour des comptes

COHRENCE 297
lappareillage des personnes handicapes est pnalisante pour les

personnes concernes, alors que les progrs techniques dans ce domaine
devraient normalement appeler une actualisation frquente et prcise.
Larrt fixant la liste des travaux damnagement de lhabitation na
ainsi pas t revu depuis la cration de la mesure en 2004.
c) Des objectifs sans lien avec la loi de 2005
La loi du 11 fvrier 2005 fixe clairement les objectifs de la

politique en matire de handicap, en les organisant autour de trois axes
principaux :
garantir aux personnes handicapes le libre choix de leur projet de
vie : compenser les consquences du handicap, assurer un revenu
dexistence, valoriser le travail en centre daide par le travail ;
permettre une meilleure participation la vie sociale : assurer une
vritable intgration scolaire, faciliter linsertion professionnelle,
rendre effective lobligation daccessibilit ;
placer la personne handicape au centre des dispositifs qui la
concernent.
Or les objectifs des dpenses fiscales nont pas t rexamins en
fonction de ces nouvelles orientations ; ils sont rests imprcis et peu
explicites au regard de la politique publique dans laquelle ils sinscrivent.
Ainsi, en ce qui concerne les dpenses fiscales inscrites sur le
programme 157, les objectifs sont systmatiquement libells de faon trs
globale : aider les personnes retraites ; aider les personnes handicapes ;
aider les personnes ges, modestes ou handicapes ; aider les personnes
invalides.
Lexamen dtaill des dispositifs fiscaux permettrait pourtant
dorganiser les mesures en thmatiques plus prcises : le revenu ; la
prvoyance, le patrimoine et sa transmission ; le maintien domicile et la
mobilit, qui peut elle-mme se dcliner en deux sous-thmes : laide
humaine et laccessibilit ; laccueil en tablissement spcialis.
Ce reclassement ferait apparatre que la moiti des mesures
tudies visent garantir un revenu dexistence aux personnes
handicapes ou aider financirement leur famille ; un quart ont pour
objectif daider au maintien domicile ; un cinquime concerne laide
la constitution dun patrimoine ; le reste a pour objet de faciliter un
accueil en tablissement spcialis.
Cour des comptes

2 - Le manque de coordination entre fiscalit, exonrations de

charges et allocations
a) Des mesures fiscales sarticulant mal entre elles
Les dfinitions et les conditions de handicap mentionnes par le

code gnral des impts ne sont pas homognes : elles mlent aussi bien
des conditions objectives (par exemple tre titulaire de lallocation
supplmentaire dinvalidit , de lallocation aux adultes handicaps
ou de la carte dinvalidit ) que des critres subjectifs varis, souvent
anciens et imprcis dans leur formulation : tre atteint dune infirmit
ou dune invalidit empchant de subvenir par le travail aux ncessits de
lexistence215 , tre incapable de travailler dans des conditions
normales de rentabilit, en raison dune infirmit physique ou mentale,
congnitale ou acquise 216, ou encore contribuables nayant pas leur
autonomie de vie, dont ltat ncessite une surveillance mdicale
constante et des traitements dentretien 217.
Des dpenses fiscales parfois assez proches par leur objet peuvent
ainsi noncer des conditions diffrentes de handicap. Deux exemples
permettent dillustrer ce type de situation :
les articles 6, 196, 196 A bis, 197 du code gnral des impts
permettent le rattachement au foyer fiscal des parents dun enfant
handicap quel que soit son ge. Cette disposition est tendue toute
personne titulaire de la carte dinvalidit vivant sous le toit du
contribuable. Dans le premier cas, l'article 196 du code gnral des
impts mentionne le rattachement d'un enfant infirme . Dans le
second, l'article 196 A conditionne le rattachement au foyer fiscal la
dtention d'une carte d'invalidit . Les conditions lies au handicap
ne sont donc pas de mme niveau selon les articles du code. La
direction de la lgislation fiscale considre, pour sa part, que la
situation de handicap sapprcie dabord par rfrence la possession
de la carte dinvalidit ou, dfaut, au cas par cas ; elle souligne
galement, pour expliquer le dcalage observ, que la rdaction de
larticle 196 est issue dun dcret de 1926 ;
le mme constat peut tre fait pour les exonrations de la taxe
dhabitation et celle de la taxe foncire sur les proprits bties, dont
les critres de handicap sont galement diffrents.
215
Article 1414 du code gnral des impts.
216
Article 779-II du code gnral des impts.
217
Article 199 quindecies du code gnral des impts.
Cour des comptes

COHRENCE 299
Dans le premier cas sont exonrs les titulaires de lallocation de

solidarit aux personnes ges et de lallocation supplmentaire
dinvalidit, ainsi que, sous conditions de ressources, les contribuables de
plus de 60 ans, les titulaires de lallocation aux adultes handicaps (AAH)
et les contribuables atteints dune infirmit ou dune invalidit les
empchant de subvenir par leur propre travail aux ncessits de
lexistence .
Dans le second cas, sont exonrs les titulaires de lallocation de
solidarit aux personnes ges ou de lallocation supplmentaire
dinvalidit. La direction de la lgislation fiscale estime que cette
discordance a t rsolue par la doctrine de ladministration fiscale, qui a
tendu le bnfice de lexonration de la taxe foncire, sous conditions de
ressources, aux titulaires de lAAH : la question reste toutefois pose de
la connaissance par les publics concerns de cette position de
ladministration fiscale.
Il ressort, en dfinitive, de ces exemples que limprcision du code
gnral des impts sur les conditions et les critres de handicap ne peut
tre que source de confusion et dinscurit pour les bnficiaires des
mesures fiscales et, par ailleurs, de difficult dapprciation pour les
services fiscaux chargs de les appliquer.
b) Le dfaut de cohrence avec les niches sociales
Trois niches sociales accordant lexonration totale des cotisations

patronales pour les aides domicile auprs des personnes fragiles (hors
cotisations lies aux accidents du travail et aux maladies
professionnelles) viennent en complment des dpenses fiscales qui
permettent aux foyers fiscaux comprenant une personne handicape de
bnficier dune majoration du crdit dimpt ou de la rduction dimpt
au titre des emplois domicile.
Cour des comptes

Tableau n 1 : mesures fiscales et niches sociales relatives laide

domicile
MESURES FISCALES
Numro Programme
Date Catgorie
Article du CGI dpense fiscale principal de Objet de la mesure
cration d'impt
correspondante rattachement
Rduction (110214) ou crdit d'impt (110246)

103 au titre des sommes verses pour un emploi
Article 199 sexdecies 110214 1991 IR
Emploi domicile-majoration de la limite des dpenses
prises en compte
Exonration de l'aide financire verse par
103
Article 81 120134 2005 IR l'employeur ou par le comit d'entreprise afin de
Emploi
financer des services la personnes
Non assujetissement l'impt sur les socits
103
Article 206-5 bis 320115 1987 IS des rsultats des associations de services la
Emploi
personne
Exonration de la taxe sur les salaires -
Taxe sur les drogation en cas de prsence de plusieurs
Article 231 bis P
salaires emplois auprs d'une personne devant recourir
l'assistance d'une tierce personne
103 Exonration des services rendus la personne
Article 261-7 1 ter 720107 1991 TVA
Emploi par les organismes agres
NICHES SOCIALES
Numro de la
Date
Rfrence code niche sociale Objet de la mesure
cration
correspondante
Aide domicile employe par un particulier
Article L. 241-10-I fragile :
code de la scurit 10 1948 exonration totale des cotisations patronales de
sociale scurit sociale l'exclusion des cotisations
lies aux ATMP
Aide domicile employe par une association :
Article L. 241-10-II
exonration totale des cotisations patronales
code de la scurit 11 1999
l'exclusion des cotisations ATMP
sociale
ou une entreprise auprs d'une personne fragile
Aide du comit d'entreprise ou de l'entreprise
Articles L. 1271-1, L.
pour le financement d'activits de services
7233-4 et L. 7233-5 du 43 2005
domicile - CESU prfinanc : exclusion de
code du travail
l'assiette des cotisations et contributions
Source : Cour des comptes Lgislation applicable aux revenus de 2012

Bien que lobjet de ces diffrentes mesures soit le mme (aide au
maintien domicile), les conditions tablies pour bnficier des
exonrations de charges patronales diffrent de celles fixes par le code
des impts pour les dpenses fiscales. Les deux catgories de mesures
(sociales et fiscales) ne se rfrent dailleurs pas aux mmes articles du
code de la scurit sociale.
En effet, larticle 199 sexdecies du code gnral des impts
renvoie larticle L. 541-1 du code de la scurit sociale pour les enfants
handicaps bnficiant du complment dallocation dducation, et pour
les adultes, larticle L. 341-4 du mme code, plus prcisment la
troisime catgorie dinvalidit ( invalides qui, tant absolument
incapables d'exercer une profession, sont, en outre, dans l'obligation
d'avoir recours l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes
ordinaires de la vie ). Les dispositions concernant lexonration des
cotisations patronales font en revanche rfrence larticle L. 241-10 du
Cour des comptes

COHRENCE 301
code de la scurit sociale, qui fixe plus prcisment les conditions de

handicap permettant de bnficier de lexonration de charges sociales218.
En revanche, en incluant les personnes valides de plus de 70 ans,
les mesures dexonration de charges sociales ont un primtre plus large
que celui du handicap, et donc que celui des mesures fiscales.
On se trouve ainsi en prsence de deux dispositifs a priori
complmentaires, ayant le mme objectif, mais pour lesquels, de faon
difficilement comprhensible, lhomognit des publics viss nest pas
totalement garantie.
c) Le manque darticulation avec les allocations sociales
Les mesures fiscales nont pas t rexamines au fur et mesure

que se mettait en place le dispositif des prestations sociales destines aux
personnes handicapes, ce qui explique que ces deux domaines
dintervention publique sarticulent peu.
Tableau n 2 : principales allocations destines aux personnes
handicapes, invalides ou dpendantes
Bnficiaires
Montant vers
au 31 dcembre Financem ent
(en M)
(en m illiers)
Prestations de ress ources
Allocation aux adultes handicaps (AAH) 7 038 925 Etat
Garantie de ressources aux personnes handicapes (GRTH) 1 162 Etat
Allocation supplmentaire d'invalidit 255 77 Etat
Prestations de compensation
Prestation de compensation du handicap (PCH) 1 486 185 Dpartements
Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) 521 86 Dpartements
Allocation personnalise d'autonomie (APA) 5 275 1 200 Dpartements
Allocation journalire de prsence parentale (AJPP) 57 5 Scurit sociale
Allocation d'ducation de l'enfant handicap (AEEH) 788 183 Scurit sociale
Allocation d'ducation spciale (AES) 1 ns Scurit sociale
Source : La protection sociale en France et en Europe dition 2013 - DREES
218
En application des articles L. 241-10 et D. 241-5 du code de la scurit sociale,
peuvent bnficier des exonrations de charges patronales pour lemploi dune aide
domicile, soit directement, soit par lintermdiaire dune entreprise ou dune
association : les personnes ges de 70 ans ou plus ; les parents dun enfant handicap
ouvrant droit au complment de lallocation dducation de lenfant handicap
(AEEH) ; les personnes percevant une majoration pour tierce personne au titre dune
invalidit ; les personnes bnficiant de la prestation spcifique dpendance
(prestation verse avant la mise en place de lallocation personnalise dautonomie
(APA)) et les personnes remplissant la condition de perte dautonomie (APA)
indpendamment de lge et des ressources.
Cour des comptes

Plusieurs dispositifs fiscaux interviennent ainsi dans le mme

champ que les prestations sociales :
pour les enfants handicaps, il est prvu une demi-part fiscale
supplmentaire et une rduction dimpt complmentaire, au-del du
plafond, du bnfice tir du quotient familial. Ces mesures peuvent
procurer aux familles les plus aises un avantage fiscal substantiel. Or
lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH), qui a le mme
objet - aider les familles ayant un enfant handicap -, nest pas non
plus soumise conditions de ressources : son effet sadditionne ainsi
celui du systme fiscal ;
de mme, lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH),
comme la prestation de compensation du handicap (PCH), servent en
particulier couvrir la charge des aides domicile : elles interviennent
cet gard dans le mme champ que, dune part, la majoration de la
rduction ou du crdit dimpt au titre des emplois domicile et que,
dautre part, les exonrations de charges patronales dj voques.
Une instruction fiscale de 2008 prcise que lassiette de lavantage
fiscal est constitue des dpenses effectivement supportes par les
contribuables et que doivent donc tre exclues du montant des
dpenses dclares les allocations attribues en vue daider les
personnes financer une aide domicile . Les avantages fiscaux
semblent donc ne pouvoir se cumuler avec lAEEH ou la PCH.
Aucune des allocations concernes ntant imposable et donc
dclare, on peut sinterroger sur les contrles qui peuvent tre oprs
sur ce point par les services fiscaux, alors mme que cette absence de
cumul est peu vidente pour les contribuables concerns ;
la prestation de compensation du handicap (PCH) se superpose, de la
mme faon, pour les particuliers, lensemble des dpenses fiscales
lies lappareillage des personnes handicapes, de lamnagement
du domicile et, de faon gnrale, de laccessibilit et de la mobilit.
Cre en 2005, la PCH est une aide financire, verse par les conseils
gnraux et destine couvrir les besoins lis la perte dautonomie.
Ces besoins sont dfinis par une quipe pluridisciplinaire de la maison
dpartementale des personnes handicapes (MDPH), sur la base du
projet de vie de la personne handicape. Dans ce cadre, on peut
s'interroger sur la coexistence des deux systmes, fiscal et social,
ayant exactement le mme objet mais dont l'un, la PCH, a t conu
pour tre personnalis et adapt aux besoins de la personne concerne,
alors que lautre sappuie uniquement sur des listes non actualises de
matriels ou damnagements.
Cour des comptes

COHRENCE 303
Enfin, la question peut tre pose du bnfice final du taux rduit

de TVA sur les matriels destins aux personnes handicapes, dont le
cot pour ltat est estim 1,1 Md. En effet, cette mesure interagit en
dfinitive avec la prestation de compensation du handicap (PCH) : pour
les achats rembourss par l'assurance-maladie ou financs par la PCH, le
dispositif bnficie en dernier lieu l'assurance-maladie et aux conseils
gnraux qui versent la prestation.
II - Un facteur dingalits entre les personnes

handicapes
A - Labsence dapproche globale du handicap
1 - Une reconnaissance du handicap diffrente selon les rgimes

sociaux
Pour le code de laction sociale et des familles, la dlivrance de la

carte dinvalidit, ncessaire louverture de la plupart des droits, est
subordonne la reconnaissance dune incapacit dau moins 80 %.
Pour le code de la scurit sociale, lobtention dune pension
dinvalidit ncessite une rduction des deux tiers de la capacit de
travail, cette incapacit tant elle-mme dcline en trois catgories219 :
1. invalides capables d'exercer une activit rmunre ;
2. invalides absolument incapables d'exercer une profession
quelconque ;
3. invalides qui, tant absolument incapables d'exercer une
profession, sont, en outre, dans l'obligation d'avoir recours
l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes
ordinaires de la vie.
Pour les accidents du travail, il nest pas fix de taux minimum
dincapacit pour ouvrir droit une indemnisation. Il est simplement
prcis que :
219
Article. R. 341-2 du code de la scurit sociale.
Cour des comptes

si le taux dincapacit permanente partielle est infrieur 10 %, le

salari bnficie dune indemnit forfaitaire en capital verse en une
seule fois ;
si le taux dincapacit permanente partielle est gal ou suprieur
10 %, le salari bnficie dune rente viagre jusqu' son dcs.
En revanche, en cas de maladie professionnelle, linvalidit doit
tre au moins de 25 %.
Enfin, pour le code des pensions militaires dinvalidit et des
victimes de guerre, sont prises en considration les infirmits entranant
une invalidit gale ou suprieure 10 %, les pensions tant tablies
daprs le degr dinvalidit.
Des logiques diffrentes face au handicap
Les diffrents rgimes obissent des logiques diffrentes :
- une logique de remplacement de revenu, laquelle obit
lassurance invalidit ;
- une logique de compensation des dpenses supplmentaires, dans
laquelle sinscrivent la prise en charge des soins et le soutien lautonomie et
laquelle rpond galement une prestation comme la prestation de
compensation du handicap ;
- une logique de rparation dun prjudice imputable la faute dun
tiers ou dun risque particulier, particulirement affirme dans le champ du
risque accident du travail-maladie professionnelle.
La logique de remplacement implique davoir recours des barmes
dincapacit et de distance lemploi, ainsi qu un calcul effectu en
fonction des revenus prcdents. La logique de compensation fait appel des
barmes de mesure des charges supplmentaires, indpendamment du revenu
initial. Enfin la logique de rparation se fonde sur des calculs de prjudices.
Dans son rapport sur l'tat d'invalidit220, linspection gnrale des

affaires sociales (IGAS) a soulign qu'il existe actuellement en France
plus d'une dizaine de barmes nayant pas la moindre correspondance
entre eux : ainsi, la perte de vision dun il peut entraner une incapacit
de 30 % dans le barme indicatif dinvalidit des accidents du travail, de
42 % dans le barme dattribution de lallocation adulte handicap, et de
65 % dans celui des pensions militaires dinvalidit.
220
IGAS. Lvaluation de ltat dinvalidit en France : raffirmer les pratiques et
refondre le pilotage du risque. Mai 2012.
Cour des comptes

COHRENCE 305
Lors de la discussion de la loi du 9 novembre 2010 portant rforme

des retraites, le gouvernement sest dclar favorable un
rapprochement des critres dans le cadre des dfinitions de linvalidit,
des accidents du travail et du handicap . L'article 80 de cette loi prvoit
quil dposera au Parlement un rapport en ce sens avant le
1er janvier 2012, sans que cette obligation ait encore t respecte ce
jour.
2 - Une reconnaissance ingale du handicap selon les dpartements
Les diffrents travaux mens aussi bien par la Cour que par
l'inspection gnrale des affaires sociales (IGAS) ont mis en vidence,
pour le traitement du handicap comme de l'invalidit, une forte
htrognit gographique.
Dans son rapport prcit, l'IGAS fait ainsi tat, selon les
dpartements, d'un cart des taux dattribution allant de un trois au sein
d'un mme rgime. Dans le rapport annuel sur les lois de financement de
la scurit sociale (RALFSS)221 de septembre 2010, la Cour a fait le
mme constat : Pour linvalidit, le taux davis dfavorable relatif aux
avis donns pour admission est en moyenne de 19 %. Il varie en France
mtropolitaine de 12 % pour la zone Provence-Alpes-Cte dAzur-Corse
34 % pour celle du Nord-Est, les carts entre chelons locaux pouvant
encore tre plus levs (54 % davis dfavorables pinal contre 9 %
Rennes).
De mme, dans un rapport de 2010222, le Snat a relev, pour
l'allocation aux adultes handicaps (AAH), des taux d'attribution variant
de 50 84 % selon les dpartements, pour un taux moyen de l'ordre de
70 % : Le caractre ambigu des critres d'ligibilit l'AAH explique
en grande partie les disparits territoriales observes dans les pratiques
des maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH). Cette
iniquit dans le traitement des demandes appelle des mesures renforces
d'harmonisation, d'valuation et de contrle des procdures mises en
uvre par les quipes pluridisciplinaires et les commissions des droits et
de l'autonomie des personnes handicapes (CDAPH).
221
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale 2010, Chapitre XV. L'invalidit et l'inaptitude dans le rgime gnral.
La Documentation franaise, septembre 2010, p. 416, disponible sur
www.ccomptes.fr
222
Snat. Rapport d'information n 36. octobre 2010.
Cour des comptes

Pour cette raison, le lgislateur a fix pour mission la Caisse

nationale de solidarit pour l'autonomie (CNSA)223 dassurer un
change dexprience et dinformation entre les maisons dpartementales
des personnes handicapes (MDPH) et de diffuser les bonnes
pratiques dvaluation individuelle des besoins et de veiller lquit du
traitement des demandes de compensation . Il conviendra le moment
venu, de mesurer les rsultats de laction de la CNSA dans ce domaine.
3 - Une htrognit de traitement reproduite par le code gnral

des impts
Le code gnral des impts (CGI), en se rfrant le plus souvent

aux diffrents autres codes dfinissant le handicap, reflte lhtrognit
de leurs dfinitions juridiques.
En outre, il existe de nombreuses mesures dont lune au moins des
conditions dligibilit est, soit la dtention de la carte dinvalidit
dlivre par les maisons dpartementales des personnes handicapes
(MDPH), soit le bnfice de lallocation aux adultes handicaps ou dune
pension dinvalidit accorde par un rgime de protection sociale. Ainsi,
la demi-part supplmentaire au titre de linvalidit et labattement en
faveur des personnes ges ou invalides de condition modeste sont
rservs aux :
titulaires dune pension militaire dinvalidit pour une incapacit de
40 % au minimum ;
titulaires dune pension dinvalidit pour accident du travail ou
maladie professionnelle, de 40 % au minimum ;
titulaires dune carte dinvalidit, ce qui suppose un taux dincapacit
dau moins 80 % ou un classement en 3me catgorie de la pension
dinvalidit de la scurit sociale.
En s'appuyant ainsi sur les dcisions prises par les diffrents
rgimes et par les organismes en charge de la reconnaissance du handicap
(maisons dpartementales des personnes handicapes et commissions des
droits et de l'autonomie des personnes handicapes en particulier), la
fiscalit reproduit l'ingalit de traitement entre les personnes
handicapes.
Le risque dinterprtation nest pas moins grand lorsque le code
gnral des impts a lui-mme recours ses propres dfinitions du
223
Article L. 14-10-1 du code de laction sociale et des familles.
Cour des comptes

COHRENCE 307
handicap, tant les critres et les conditions nonces sont htrognes et

imprcis.
B - Dimportantes consquences pour le revenu des

personnes handicapes
1 - Un systme fiscal facteur dingalits selon lorigine du handicap
a) Des rgimes dexonration distincts pour le handicap et les diffrents

types dinvalidit
Par exception au principe gnral, pos par le code gnral des

impts, de limposition des retraites, pensions et rentes viagres qui sont
assimiles des rmunrations, ne sont pas imposables :
les pensions dinvalidit servies aux militaires ;
les indemnits temporaires, hauteur de 50 % de leur montant, ainsi
que la totalit des rentes viagres et des prestations en capital, verses
aux victimes daccident du travail ou de maladie professionnelle ;
les rentes viagres servies en vertu dune condamnation prononce
judiciairement, pour la rparation dun prjudice corporel ayant
entran une incapacit permanente totale, ncessitant le recours une
tierce personne.
Les allocations verses aux personnes handicapes ou dpendantes
(allocation aux adultes handicaps et ses complments, allocation
personnalise dautonomie, prestations de compensation du handicap et
allocation compensatrice pour tierce personne) bnficient galement
dune exonration.
Au total, une vingtaine de pensions ou de prestations lies au
handicap, linvalidit ou la dpendance nest pas soumise limpt
sur le revenu. Leur exonration sinscrit dans le cadre de cinq dpenses
fiscales diffrentes224.
Pour des raisons non explicites, les pensions civiles dinvalidit
sont les seules tre imposables ; elles ne bnficient que de labattement
de 10 % galement accord aux pensions de retraites. En revanche, toutes
224
Dpenses fiscales n 120202, n 120205, n 120206, n 120117 et n 120126.
Cour des comptes

les pensions dinvalidit, quelle que soit leur origine, sont exonres des
cotisations sociales et, sous conditions de ressources, de la contribution
sociale gnralise.
b) Des conditions variables dincapacit
Les conditions dincapacit tant diffrentes pour lattribution des

diffrentes rentes et prestations, comme le montre le tableau ci-dessous,
le degr de handicap permettant dobtenir une exonration est variable
selon les cas : 10 % (en cas daccident) ou 30 % (en cas de maladie) pour
une pension militaire dinvalidit, 10 % pour une rente daccident du
travail, 80 % (ou entre 50 % et 79 % sous certaines conditions) pour
lallocation aux adultes handicaps.
Tableau n 3 : diffrence de traitement fiscal selon l'origine du
handicap
Abattement
Conditions
Exonration forfaitaire* sur le
dincapacit pour
Type de prestation de la revenu
lattribution de la
prestation et demi-part
prestation
supplmentaire
- 10 % en cas de
OUI
blessure ;
Pension militaire dinvalidit OUI au-dessus de 40 %
- 30 % en cas de
dinvalidit
maladie.
Pas de minimum
OUI
Versement dune
Rente daccident du travail OUI au-dessus de 40 %
rente au-del de
dinvalidit
10 % dinvalidit
Rduction dau
NON
Pension civile dinvalidit (hors moins 2/3 de la
NON** sauf dtention de la
accident du travail) capacit de travail
carte dinvalidit***
ou de gain
- au moins 80 % ;
- ou entre 50 et NON
Allocation aux adultes handicaps 79 % avec OUI sauf dtention de la
restriction daccs carte dinvalidit***
un emploi
*sous conditions de ressources au titre de la dpense fiscale n 100201, article 157 bis du code
gnral des impts
** les pensions civiles dinvalidit (hors accident du travail/maladie professionnelle) bnficient
seulement dun abattement de 10 % au titre de la dpense fiscale n 120401
*** taux dincapacit dau moins 80 % (MDPH) ou classement en troisime catgorie de la pension
dinvalidit de la scurit sociale (CPAM) en application de larticle L. 241-3 du code de laction
sociale et des familles
Source : Cour des comptes
Cour des comptes

COHRENCE 309
En outre, pour bnficier de la demi-part supplmentaire et de

labattement forfaitaire sur le revenu, les contribuables doivent rpondre
des conditions dincapacit diffrentes de celles qui sont fixes pour
lattribution de la prestation dinvalidit ou de handicap. Ainsi, le code
gnral des impts prvoit, pour les titulaires dune pension militaire
dinvalidit ou dune rente daccident du travail, un taux dincapacit
spcifique de 40 %, tout en maintenant pour les autres contribuables
handicaps les conditions fixes par le code de l'action sociale et des
familles pour la dlivrance de la carte dinvalidit.
Cette situation est cratrice dingalits importantes entre des
contribuables pouvant souffrir dun mme handicap. Elle peut mme
conduire accorder plus davantages fiscaux un contribuable dont le
taux dincapacit est moins important. Ainsi le titulaire dune rente
daccident du travail ayant un taux dinvalidit de 49 % peut cumuler les
avantages de trois dpenses fiscales (exonration de la pension,
abattement forfaitaire si les autres revenus sont modestes, demi-part
supplmentaire), alors que le titulaire dune pension civile dinvalidit
prsentant un handicap similaire ne bnficie daucune de ces mesures.
De mme, des simulations montrent quun contribuable ayant un
taux dincapacit de 40 % conscutif un accident du travail est non
imposable sil ne peroit que sa seule pension, tout comme le titulaire
dune carte dinvalidit avec une incapacit dau moins 80 %, mais avec,
pour le premier, un revenu annuel suprieur de 20 % celui du second.
Ces diffrences rendent le dispositif des dpenses fiscales lies
limpt sur le revenu difficilement comprhensible pour les contribuables.
Dans leurs dclarations de revenu, ceux-ci doivent cocher une des six
cases se rapportant au handicap. Cette information induit
automatiquement : lattribution de la demi-part supplmentaire,
labattement sur le revenu accord aux contribuables handicaps, le
rattachement dun enfant majeur au foyer fiscal de ses parents, la
majoration des plafonds au titre du quotient familial et de certaines
diffrentes dpenses ouvrant droit crdit ou rduction dimpt,
louverture des droits rduction dimpt au titre des primes des contrats
de rente survie et des contrats dpargne handicap ainsi quau titre des
dpenses de prise en charge dans un tablissement spcialis.
Cette simplicit nest toutefois quapparente. Outre les diffrentes
situations de handicap que les contribuables concerns doivent
correctement identifier (invalidit dau moins 40 % pour le titulaire dune
pension dinvalidit militaire ou dune pension daccident du travail, carte
dinvalidit dau moins 80 % pour les autres adultes handicaps et pour
les enfants), il leur est galement ncessaire de connatre lensemble des
Cour des comptes

dispositions applicables, selon lorigine du handicap, aux diffrents types

de revenus.
Cette complexit explique que certaines associations de handicaps
investissent tout particulirement le champ de la fiscalit et mettent
disposition des renseignements, sur leur site internet ou sous forme de
guide, qui constituent actuellement linformation la plus complte et la
plus synthtique sur les mesures fiscales dont peuvent bnficier les
personnes handicapes.
2 - De fortes disparits selon le niveau de revenu
Pour les foyers fiscaux dont les revenus sont modestes, les
avantages apports par les dpenses fiscales lies au handicap sont
faibles, voire, dans certaines situations, inexistants.
Ainsi, compte tenu du plafond de ressources auquel les
bnficiaires de lallocation aux adultes handicaps (AAH) sont soumis,
lexonration de lallocation ne prsente pour eux aucun avantage par
rapport un foyer fiscal ayant les mmes revenus, mais ne comprenant
pas de personne handicape : dans les deux cas, limposition est nulle. En
revanche, lexonration de cette allocation peut prsenter un intrt pour
les foyers fiscaux auxquels est rattach un enfant majeur, le revenu des
parents ntant pas dans ce cas pris en compte pour lattribution de
lallocation.
Si lon compare la situation dun contribuable handicap ayant une
carte dinvalidit celle dun contribuable valide, tous deux vivant seuls
avec un revenu annuel imposable de 18 500 , lavantage fiscal apport
au premier par la demi-part supplmentaire et labattement accords aux
personnes handicapes aux revenus modestes reprsente 992 . En
revanche, pour un foyer fiscal avec deux enfants mineurs charge, dont
un enfant handicap, et ayant un revenu imposable reprsentant deux fois
le SMIC annuel, la diffrence avec un couple ayant le mme profil fiscal,
mais sans situation de handicap, est beaucoup plus faible (76 ), en dpit
de la demi-part supplmentaire dont bnficie le premier.
En sens inverse, pour un foyer fiscal ayant un revenu annuel
imposable de 150 000 , avec deux enfants mineurs charge, dont un
handicap titulaire de la carte dinvalidit, les seules mesures de quotient
familial (demi-part supplmentaire et rduction supplmentaire au-del
du plafond) reprsentent une diffrence de 2 997 . De plus,
contrairement aux situations prcdentes, ce foyer fiscal peut dduire de
Cour des comptes

COHRENCE 311
son impt sur le revenu jusqu 9 781 supplmentaires au titre des

mesures fiscales lies au handicap.
En effet, pour les personnes handicapes seules les rductions
dimpt au titre de lamnagement du logement et des aides domicile
(sous rserve toutefois quelles exercent une activit professionnelle)
peuvent donner lieu crdit dimpt et non simple rduction. Bnficier
des autres mesures de rduction dimpt spcifiques au handicap, comme
la rduction hauteur de 25 % des dpenses dhbergement et de soins
dans un tablissement spcialis ou celle qui est accorde au titre des
contrats de rente survie et dpargne handicap, implique pour le
contribuable dtre soumis un niveau dimpt suffisant, et donc de
disposer de revenus substantiels.
Le systme fiscal en faveur des personnes handicapes peut ainsi
crer des ingalits importantes. Il amplifie notamment les effets du
quotient familial, d'autant plus que l'avantage quil procure est
dplafonn. Il a clairement, pour les familles les plus aises, un effet
redistributif horizontal : il apporte, en effet, aux foyers comportant
une personne handicape, comparativement aux autres foyers, un
avantage fiscal supplmentaire qui peut tre significatif. En revanche, il a
un caractre anti-redistributif vertical marqu : lavantage fiscal
dcoulant des mesures accordes aux personnes handicapes est
beaucoup plus important pour les familles aux revenus levs que pour
les foyers revenus modestes.
En outre, le dispositif des prestations accordes aux personnes
handicapes ne permet pas de compenser totalement cette ingalit, un
certain nombre dentre elles, telles que lallocation dducation de
lenfant handicap (AEEH) ou la prestation de compensation du handicap
(PCH), ntant pas soumises conditions de ressources.
Pour mesurer de faon encore plus prcise limpact de la fiscalit
sur le revenus des personnes handicapes et de leur famille, il serait
ncessaire de prendre galement en compte les effets induits des dpenses
fiscales sur lattribution dautres prestations, notamment les aides locales
soumises conditions de ressources, et surtout de disposer d'une enqute
permettant de mieux apprhender les composantes du revenu des
mnages comportant une personne handicape. Ces outils danalyse font
actuellement dfaut.
Cour des comptes

III - Un instrument de politique publique

insuffisamment matris
A - Un nombre limit de bnficiaires
1 - Des bnficiaires moins nombreux que ne laffichent les

documents budgtaires
Parmi les informations donnes dans les documents budgtaires

pour chaque dpense fiscale, figure le nombre des bnficiaires. On
pourrait comprendre, logiquement, qu'il s'agisse du nombre de
contribuables tirant effectivement un avantage de la dpense fiscale. Or,
tel n'est pas toujours le cas : en effet, il convient de distinguer, en
particulier pour les dpenses attaches au revenu, les bnficiaires
thoriques des bnficiaires rels.
a) Les bnficiaires identifis dans les documents budgtaires
En ce qui concerne les dpenses fiscales relatives limpt sur le

revenu, le formulaire de dclaration de revenu fournit des informations
sur la situation des foyers fiscaux au regard du handicap, ce qui permet
ladministration fiscale de prsenter le nombre de leurs bnficiaires dans
les documents budgtaires.
Ainsi, pour dterminer le nombre de bnficiaires de la dpense
fiscale permettant aux contribuables handicaps de bnficier dune
demi-part supplmentaire, ladministration fiscale comptabilise le nombre
de dclarations dans lesquelles les cases P ou F du formulaire (titulaires
dune pension militaire ou daccident du travail - bnficiaire dune carte
dinvalidit dau moins 80 %) ont t coches, et en dduit le nombre de
bnficiaires, tel quil figure ensuite dans les documents budgtaires. En
2011, il y avait, selon ce dcompte, 1 359 000 foyers fiscaux concerns.
b) Des bnficiaires potentiels mal identifis par les statistiques
Toutefois, ce chiffre ne donne pas dindication sur le nombre exact

des bnficiaires potentiels rpondant aux conditions fixes par le code
Cour des comptes

COHRENCE 313
gnral des impts : certains dentre eux ont pu, en effet, ne pas cocher
les cases correspondant leur situation dans la dclaration de revenu.
En outre, si les relevs statistiques permettent didentifier le
nombre de bnficiaires des diffrentes rentes ou allocations, ils ne
peuvent les distinguer en fonction de leur taux dincapacit.
Il n'est donc pas possible de connatre de faon prcise le nombre
de bnficiaires potentiels de la demi-part supplmentaire au titre du
handicap, et donc de connatre limportance du taux de recours cette
dpense fiscale. De la mme faon, il n'est pas possible de connatre le
nombre d'enfants de moins de 18 ans titulaires de la carte d'invalidit et
de le confronter au nombre de foyers fiscaux dclarant un enfant
handicap (233 896 en 2010).
c) Un faible nombre de contribuables tirant un avantage effectif des

dpenses fiscales
Le nombre des bnficiaires thoriques figurant dans les

documents budgtaires ne correspond pas non plus celui des
bnficiaires rels, c'est--dire des foyers fiscaux ayant retir un avantage
non nul de la dpense fiscale. Le tableau ci-dessous retrace ainsi, pour six
dpenses fiscales, lcart entre les bnficiaires identifis partir de la
dclaration de revenu et ceux ayant tir effectivement un avantage fiscal
de ces mesures.
Ainsi, dans le cas de la demi-part supplmentaire pour les
contribuables invalides, le nombre de contribuables ayant coch les cases
P ou F de la dclaration de revenu slve 1 359 000, mais les
bnficiaires rels ne sont qu'au nombre de 474 000. peine plus du tiers
des contribuables dclarant un handicap ou une invalidit pour eux-
mmes ou pour leur conjoint voit donc leur impt sur le revenu diminuer
du fait de l'attribution de la demi-part supplmentaire.
Cour des comptes

Tableau n 4 : bnficiaires thoriques (A) et bnficiaires rels

(B) des dpenses fiscales attaches l'impt sur le revenu de
2011
(A) Bnficiaires identifis
(B) Bnficiaires ayant tir
Dpenses fiscales partir de la dclaration de
un avantage fiscal rel
revenu
Abattement en faveur des personnes
ges ou invalides de condition (1) 1 359 000 48 000
modeste
Demi-part supplmentaire sur les
(1) 1 359 000 474 000
contribuables invalides
Demi-part supplmentaire (ou quart
de part en cas de rsidence alterne)
(2) 270 000 119 000
par enfant ou par personne charge
handicap
Rduction dimpt au titre des frais
de soins et dhbergement dans un (3) 368 000 200 000
tablissement spcialis
Rduction dimpt au titre de
(4) 79 000 45 000
lemploi dun salari domicile
Crdit dimpt pour dpenses
dquipement de lhabitation (5) 59 000 59 0000
principale
Source : DGFiP
(1) Nombre de foyers fiscaux ayant coch les cases AP et/ou AF de la dclaration de revenu
(2) Nombre de foyers fiscaux ayant coch les cases CG, CI ou CR
(3) Nombre de foyers fiscaux ayant coch les cases 7CD ou 7CE
(4) Nombre de foyers fiscaux ayant coch la case 7DG
De mme, pour la dpense fiscale permettant la rduction dimpts

sur le revenu au titre des frais de dpendance et dhbergement pour les
personnes dpendantes accueillies en tablissement spcialiss, 368 000
contribuables dclarent des dpenses daccueil, mais seulement un peu
plus de la moiti en tire un avantage fiscal non nul. Ces chiffres sont
rapprocher des 900 000 personnes (adultes et enfants handicaps,
personnes ges dpendantes) accueillies dans un tablissement
spcialis. Au total, peine plus d'un cinquime des personnes
potentiellement concernes tire donc un avantage de la mesure fiscale
mise en place leur intention. Pour les autres, il est impossible de
distinguer celles qui ont un revenu trop faible pour tre imposes et celles
qui mconnaissent lavantage fiscal auquel elles auraient droit.
En dfinitive, pour mesurer la porte exacte des dispositifs fiscaux,
il serait ncessaire dindiquer dans les documents budgtaires le nombre
de bnficiaires rels partir dun retraitement des donnes des
dclarations de revenu. Cette plus grande prcision constitue un enjeu
important du point de vue de la sincrit budgtaire.
Cour des comptes

COHRENCE 315
2 - Des conditions de cumul peu frquemment runies
Pour pouvoir bnficier des mesures fiscales les plus importantes

attaches l'impt sur le revenu, il faut disposer d'un revenu imposable
- cest--dire ne provenant pas d'une pension militaire, d'une rente
conscutive un accident du travail ou de prestations sociales -. En 2011,
sur les 1 359 000 foyers comprenant un adulte handicap, 213 571 avaient
un revenu fiscal de rfrence infrieur 1 000 .
Dans ces conditions, si les foyers qui tirent un avantage des
mesures d'abattement et d'exonration sont peu nombreux, ainsi que le
montre lexemple de la demi-part supplmentaire, les bnficiaires des
mesures de rduction ou de crdit d'impt le sont encore
moins. Lexamen du crdit dimpt pour lamnagement de lhabitation
principale permet ainsi de constater, comme la indiqu la mission
dvaluation des dpenses fiscales, quen 2009 seulement
73 100 contribuables avaient bnfici de cette mesure. Sans la
possibilit de restitution lie au crdit dimpt, ils nauraient t que
31 000. Le nombre des contribuables bnficiaires est depuis tomb
59 000, alors que, selon la direction de la recherche, des tudes, de
lvaluation et des statistiques (DREES), des ministres chargs des
affaires sociales, le nombre des personnes ges dpendantes progresse
rgulirement.
L'effet cumulatif des dpenses fiscales est donc trompeur : en
ralit, peu de contribuables peuvent bnficier de l'ensemble des
mesures prvues en matire d'impt sur le revenu. Ainsi, il n'y a que
6 050 foyers fiscaux cumulativement bnficiaires de l'abattement
forfaitaire sur les revenus, de la demi-part supplmentaire pour les
contribuables handicaps et de la rduction d'impt au titre des emplois
domicile. De la mme faon, on ne comptabilise que 956 foyers la fois
bnficiaires effectifs de l'abattement forfaitaire, de la demi-part
supplmentaire pour les contribuables handicaps et de la rduction
d'impt au titre de l'hbergement dans un tablissement spcialis. Le
nombre de bnficiaires est d'autant plus faible que cette dernire dpense
fiscale n'est pas un crdit d'impt et ne peut donc donner lieu restitution
aux mnages les plus modestes.
Cour des comptes

B - Des cots mal connus
1 - Une absence de consensus sur le cot global de la politique mene

en faveur des personnes handicapes
Les dpenses totales lies au handicap sont difficiles estimer en

raison de la pluralit des acteurs et des incertitudes sur le primtre des
dpenses prendre en compte.
Ainsi, dans le projet de loi de financement de la scurit sociale
(PLFSS), le programme de qualit et defficience Invalidit et
dispositifs grs par la caisse nationale de solidarit pour l'autonomie
couvre linvalidit et la dpendance, mais ne traite pas des accidents du
travail et des maladies professionnelles qui font lobjet dun programme
distinct. En revanche, le compte de la protection sociale tabli par la
direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques
distingue le risque invalidit et accidents du travail et le risque
vieillesse-survie , qui englobe la dpendance.
Enfin, dans les comparaisons internationales, le concept
dinvalidit inclut la prise en charge du handicap : en consquence, les
chiffres dclars par la France comprennent les bnficiaires dune
pension dinvalidit (y compris les accidents du travail) et ceux qui
peroivent lallocation aux adultes handicaps (AAH), mais excluent la
dpendance.
Dans lensemble de ces documents, les dpenses fiscales ne sont
pas comptabilises, pour des raisons dharmonisation au niveau europen
et du fait des difficults dvaluation. Ce nest que par exception que les
dpenses fiscales accordes aux personnes ges dpendantes sont
mentionnes dans le projet de loi de financement de la scurit sociale
2011 pour 634 M, ainsi que les exonrations de cotisations sociales pour
les emplois domicile pour un peu plus de 1 Md.
En dfinitive, en rapprochant les donnes du projet de loi de
financement de la scurit sociale et de la direction de la recherche, des
tudes, de lvaluation et des statistiques sur la base dun primtre
harmonis incluant la fois linvalidit (civile, militaire, pour accidents
du travail et maladies professionnelles), le handicap et la dpendance, on
peut estimer que l'tat, les collectivits territoriales et les autres
organismes publics consacrent environ 60 Md par an (hors dpenses
fiscales et niches sociales) au titre du handicap au sens large. Face
l'importance de ces sommes, les avantages fiscaux peuvent ne reprsenter
qu'un enjeu de second rang. Pour autant, ils peuvent ne pas tre
Cour des comptes

COHRENCE 317
ngligeables. Pour le mesurer, il faudrait, toutefois, pouvoir disposer

d'estimations fiables de leur cot rel.
2 - Une estimation incertaine du cot des mesures fiscales
La moiti des 64 mesures fiscales recenses par la Cour ne font pas

l'objet d'une estimation de leur cot : c'est le cas de la plupart des mesures
qui ne sont pas officiellement rpertories en tant que dpenses fiscales,
ds lors quil n'existe pour elles aucune obligation en la matire.
Dans certains cas, le cot peut tre inclus dans le chiffrage dune
autre dpense fiscale. La rduction dimpt complmentaire aprs
plafonnement du quotient familial pour les foyers fiscaux comprenant une
personne handicape fait ainsi lobjet dune estimation figurant dans le
cot de la mesure relative la demi-part supplmentaire accorde aux
personnes handicapes.
Parmi les mesures ne faisant pas lobjet dune estimation de leur
cot, certaines peuvent nanmoins avoir un impact non ngligeable pour
l'tat et pour les familles concernes. Tel est le cas du rattachement au
foyer fiscal des parents des majeurs handicaps225, qui nest pas considr
comme une mesure drogatoire la norme du foyer fiscal, telle quelle est
dfinie larticle 6 du code gnral des impts.
Une autre difficult provient des dpenses fiscales visant un public
plus large que celui des personnes handicapes. Parmi elles, la part
revenant aux personnes handicapes est le plus souvent faible. Ainsi, si
lon considre labattement de 10 % sur les pensions et retraites, qui est
une des mesures les plus coteuses (3,28 Md estims pour 2013226), on
observe quenviron 16 millions de personnes dclaraient une retraite, une
pension ou une rente sur leur dclaration de revenus de 2010. Sachant
que, la mme anne, 928 000 personnes percevaient une pension
d'invalidit (hors accident du travail et pension militaire), la part de
l'invalidit reprsenterait donc moins de 6 % de cette dpense fiscale et
son cot serait en consquence de l'ordre de 200 M.
En ce qui concerne lexonration des prestations sociales, en
appliquant la mthode destimation utilise par la direction de la
lgislation fiscale aux seules prestations relatives au handicap, on
225
Article 196 du code gnral des impts.
226
Projet annuel de performances de la mission Solidarit, insertion et galit des
chances - Projet de loi de finances 2013.
Cour des comptes

parvient une estimation du cot denviron 0,6 Md, au sein dune

dpense fiscale reprsentant au total 1,9 Md.
Enfin, dans le cas du crdit ou de la rduction dimpt sur le
revenu au titre des emplois domicile, on constate que 3,7 millions de
foyers fiscaux ont dclar en 2011 les sommes quils avaient engages
ce titre lanne prcdente pour un montant total de 3,2 Md. Or, parmi
eux, seulement 121 000 foyers comportaient une personne handicape,
soit moins de 3,3 % de lensemble des bnficiaires potentiels de la
mesure.
Par ailleurs, au-del des mesures fiscales dont le cot nest pas
chiffr, il reste 14 dpenses fiscales visant exclusivement les personnes
handicapes ou leur famille, dont le cot serait de lordre de 2,3 Md. En
tenant compte des estimations des dpenses fiscales les plus importantes
visant un public plus large, le cot total pour ltat nexcde sans doute
pas un montant de 3,5 4 Md. Il convient galement de mentionner les
cinq principales niches sociales dj mentionnes, pour un montant
estim dans le projet de loi de financement de la scurit sociale 2013
2,6 Md, mais qui peuvent inclure, pour deux dentre elles, des personnes
ges valides.
Ces sommes sont rapprocher du montant de la dpense globale
consacre au handicap, que lon peut estimer 60 Md.
C - Un pilotage dfaillant
1 - Un responsable de programme peu impliqu dans le processus de

dcision
Les diffrents responsables des programmes (11 au total) auxquels

sont rattaches les dpenses fiscales ne pilotent pas, proprement parler,
ces dispositifs : lestimation a priori (lorsquelle est vritablement
possible) et a posteriori de leur cot, ainsi que lvolution des
dispositions techniques qui les rgissent, restent du ressort de
ladministration fiscale.
La direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) du ministre
charg des affaires sociales explique cette situation par le fait quil
nexiste pas de volet fiscal mis au point en accompagnement de la
politique du handicap, comme cest le cas pour beaucoup dautres
domaines : logement, recherche, agriculture, crations dentreprise
notamment. En outre, compte tenu de la nature de ces dpenses fiscales,
Cour des comptes

COHRENCE 319
les mesures fiscales portant sur le handicap n'ont pas rellement besoin
d'tre dfendues par le responsable de programme, les parlementaires se
chargeant souvent seuls de leur promotion.
Le rapporteur spcial de la commission des finances de
lAssemble nationale pour la mission Solidarit, insertion et galit des
chances a ainsi crit, loccasion de lexamen du projet de loi de
finances 2013 : () les dpenses fiscales, malgr le rle majeur qu'elles
jouent dans les politiques publiques des diffrents programmes, ne sont
gure prises en compte par le ministre, qui indique que les dpenses
fiscales ne sont pas ce jour corrles au processus de budgtisation des
dpenses des programmes . Dans le cadre des multiples confrences qui
rythment celui-ci, entre les responsables de programme et la direction du
budget, ce type de sujet est rarement voqu.
Lors de la prparation du projet de loi de finances 2014, les
dpenses fiscales ont fait lobjet dun arbitrage conjointement avec les
crdits budgtaires, loccasion de confrences fiscales mises en
place cet effet. Pour les dpenses fiscales de la mission Solidarit,
insertion, galit des chances, les premiers rsultats de cette nouvelle
dmarche apparaissent cependant encore bien modestes.
Quels que soient les efforts dploys, une implication de la
direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), responsable du
programme 157, ne semble gure envisageable tant que les dpenses
fiscales qui sont rattaches celui-ci seront aussi htrognes et
partielles. De faon gnrale, la mobilisation des responsables de
programme suppose une rvision de la structure et de la rpartition des
dpenses fiscales, ce qui implique un travail interministriel pralable. En
outre, cette direction devrait tre mieux mme de mener, en lien avec la
direction gnrale des finances publiques (DGFiP), notamment dans le
cadre des confrences fiscales, un travail d'analyse de l'ensemble des
mesures fiscales la concernant. Un pilotage efficace ne peut en effet
rsulter que d'une collaboration accrue entre directions sectorielle,
budgtaire et fiscale.
2 - Un faible intrt pour lvaluation de ces mesures
Larticle 12 de la loi de programmation des finances publiques du

9 fvrier 2009 a pos pour obligation nouvelle au gouvernement de
prsenter au Parlement une valuation de lefficacit et du cot de toute
nouvelle dpense fiscale ou niche sociale dans les trois ans qui suivent
son entre en vigueur. Le lgislateur a galement prvu une valuation de
mme nature pour toutes les mesures drogatoires prexistantes.
Cour des comptes

Cest avec cet objectif qua t mis en place, en avril 2010, le

comit dvaluation sur les dpenses fiscales et les niches sociales. Sur
les 37 dpenses fiscales recenses par les rapporteurs de la Cour et
intressant les personnes handicapes, 30 ont fait lobjet d'une notation :
dix ont t juges inefficaces, quinze efficaces mais non efficientes, et
enfin cinq seulement sont t estimes la fois efficientes et adaptes
lobjectif recherch.
Lapprciation gnrale ainsi porte sur les mesures intressant les
personnes handicapes est en consquence globalement mdiocre.
Dans une lettre du 1er octobre 2012, le ministre charg du budget a
demand aux ministres de proposer des mesures dconomie,
notamment des dpenses fiscales values comme ne remplissant pas leur
objectif . Cette intervention na pas empch la reconduction de
lensemble des dpenses fiscales relatives au handicap, y compris de
celles qui taient limites dans le temps, comme le crdit dimpt pour les
dpenses dquipement de lhabitation principale, qui a t jug
inefficace par la mission dvaluation : cette mesure, mise en place par la
loi du 30 dcembre 2004 qui prvoyait son application jusquau
31 dcembre 2009, a t prolonge pour un an en 2009, 2010, puis 2011 ;
la loi de finances pour 2012 la prolonge une nouvelle fois jusquau
31 dcembre 2014.
La loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a
reconduit le processus dvaluation des dpenses fiscales et niches
sociales, qui devront tre values par cinquime chaque anne. Selon la
direction du budget, ces valuations devront tre conduites par les
responsables de programme. La direction gnrale de la cohsion sociale
(DGCS) a indiqu quaucune mesure navait encore t prise pour mettre
en place un tel dispositif, pour ce qui relve du handicap. Plus
globalement, lexception du pilotage de lallocation aux adultes
handicaps, lvaluation de la politique en direction des personnes
handicapes na pas non plus t inscrite au programme de la
modernisation de laction publique.
Cour des comptes

COHRENCE 321
__________ _________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Les dpenses fiscales relatives au handicap sont clates, au sein
de la loi de finances, entre diffrents programmes budgtaires, sans
concertation ni coordination. De nombreuses mesures fiscales ne sont
pas recenses, alors quelles peuvent avoir un impact significatif pour les
contribuables concerns. Dans ce contexte, le pilotage de lensemble de
ces mesures par le responsable du programme 157, qui porte la politique
mene en faveur des personnes handicapes, n'est pas assur.
Par ailleurs, les effets de la fiscalit lie au handicap ne sont pas
apprhends ; le cot rel des mesures fiscales nest pas vritablement
connu, pas plus que leurs consquences sur laccs aux prestations
sociales, le nombre des bnficiaires, lincidence sur leur revenu ou le
service rellement rendu au regard de leurs besoins en termes
dinsertion, de mobilit, de maintien domicile. Toutefois, en prenant en
considration davantage l'origine du handicap que son degr de gravit,
et en tenant insuffisamment compte des revenus des personnes
concernes, le dispositif fiscal peut introduire, voire renforcer, des
ingalits de revenu entre les personnes handicapes elles-mmes. Il en
est ainsi dans de nombreux cas, entre des personnes prsentant un degr
de handicap comparable, ou entre des handicaps de niveaux de revenu
diffrents.
Enfin, constitu dun empilement historique de mesures disparates,
cet ensemble s'articule mal avec le rgime des prestations mises en place
pour les personnes handicapes et n'a pas t rexamin en fonction de
leur volution depuis lentre en vigueur de la loi du 11 fvrier 2005
(rvaluation de l'allocation aux adultes handicaps, cration de la
prestation de compensation du handicap en particulier).
La Cour a dj formul, loccasion de prcdents rapports, des
recommandations visant harmoniser les dfinitions et les traitements du
handicap par les diffrents rgimes, ainsi qu limiter l'htrognit des
dcisions de reconnaissance du handicap, sur lesquelles s'appuie ensuite
l'administration pour accorder des avantages fiscaux.
Le prsent constat la conduit les renouveler et ajouter les
recommandations suivantes :
1. mieux apprhender le nombre et la situation des personnes
handicapes, notamment en amliorant la connaissance de
leurs revenus par les enqutes de l'INSEE et de la direction de
la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques
du ministre charg des affaires sociales ;
Cour des comptes

2. rationaliser la prsentation des dpenses fiscales participant

la politique en faveur des personnes handicapes,
notamment par leur regroupement au sein du programme 157
et une meilleure articulation de leur prsentation avec celles
des dpenses budgtaires relevant de la mme politique ;
3. fiabiliser et complter les estimations existantes de faon
mesurer l'impact global des mesures fiscales, tant en termes de
bnficiaires que de cot ;
4. actualiser priodiquement les listes de matriels concerns
(appareillages, quipements du logement, etc.) selon les
volutions techniques ;
5. procder un rexamen d'ensemble des mesures fiscales et
sociales dans le but d'amliorer leur articulation - suppression
des doublons, incohrences et complexits inutiles ;
renforcement des complmentarits ; prise en compte des
effets sur les disparits de revenus entre personnes
handicapes, en rvisant en priorit :
les mesures portant sur la compensation du handicap : en
particulier, la prestation de compensation du handicap, les
exonrations de charges et les dpenses fiscales visant le mme
objectif (majoration du plafond des dpenses pour les emplois
domicile, dduction au titre de l'quipement de la rsidence,
etc.) ;
les nombreuses aides l'accessibilit : fiscales, sociales
(prestation de compensation du handicap, notamment) ou autres
(prime l'amlioration des logements locatifs, notamment) ;
les diffrentes mesures fiscales relatives la transmission du
patrimoine.
Cour des comptes

Sommaire des rponses
Rponse commune du ministre de lconomie et des 324

finances et du ministre dlgu auprs du ministre de
lconomie et des finances, charg du budget
Ministre des affaires sociales et de la sant 326
Prsident de lAssemble des dpartements de France 328

(ADF)
Prsident de lAssociation des Paralyss de France (APF) 329
Prsident de la Fdration des aveugles et handicaps 332

visuels de France (FAF)
Prsidente de lUnion nationale des associations de parents 334

de personnes handicapes mentales et de leurs amis
(UNAPEI)
Destinataires nayant pas rpondu
Directeur de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie

(CNSA)
Prsident de lUnion nationale pour l'insertion sociale du

dficient auditif (UNISDA)
Cour des comptes

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE

ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU
MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU
BUDGET
Nous partageons le constat de la Cour sur le manque de cohrence

et de lisibilit des mesures fiscales intressant le champ du handicap,
rsultant principalement d'une accumulation progressive de dispositifs dont
l'laboration est bien souvent insuffisamment articule avec la politique
publique auxquels ils se rapportent. Il en dcoule parfois des difficults pour
apprhender la ralit des dpenses fiscales et sociales en termes de nombre
de bnficiaires, de cots, ainsi que pour valuer leur pertinence du point de
vue de 1'efficience de la politique publique du handicap.
Nous souhaitons nanmoins apporter quelques lments de rponse
ce constat et aux diffrentes recommandations de la Cour, notamment afin
de l'assurer que nous avons bien pris la mesure des difficults qu'elle observe
et que celles-ci ne manqueront pas de faire l'objet dun traitement adapt par
les services concerns.
La Cour propose, tout d'abord, de rationaliser la prsentation des
dpenses fiscales ayant un lien avec la notion de handicap dans les
documents budgtaires. Si la pertinence du rattachement de ces dpenses
fiscales entre diffrents programmes peut sembler discutable, il apparat utile
de rappeler que la prsentation rsulte du fait que, pour des raisons
techniques, il n'est actuellement pas possible d'clater certaines dpenses
fiscales entre diffrents programmes en isolant les diffrents publics qu'elles
concernent. De plus, la notion extensive du handicap, retenue par la Cour
dans son rapport, accentue le dcalage qu'elle observe entre la ventilation
des dpenses fiscales et l'approche par politique publique et par programme
budgtaire.
Toutefois, une dmarche de rationalisation de la structure des
dpenses fiscales pourrait effectivement tre engage afin damliorer leur
compatibilit avec les objectifs de la LOLF ou ceux, plus prcisment, de la
loi handicap de 2005. tout le moins, certaines dpenses fiscales
pourraient utilement tre rattaches titre subsidiaire, voire mme titre
principal, au programme 157, l'issue d'un travail partenarial men avec les
diffrents responsables de programmes concerns.
De manire gnrale, nous partageons le souci de la Cour
d'amliorer la sincrit des documents budgtaires, notamment en
amliorant lidentification des bnficiaires et lestimation des cots se
rapportant aux dpenses fiscales tudies.
Cour des comptes

COHRENCE 325
Par ailleurs, s'agissant des recommandations sur l'actualisation

priodique de la liste des matriels concerns par certaines dpenses
fiscales, notamment le taux rduit de TVA pour l'appareillage des personnes
handicapes, il conviendrait d'apprhender cette question en tudiant
l'articulation de ces dispositifs avec d'autres prestations, en particulier la
prestation de compensation du handicap (PCH), comme cela est d'ailleurs
recommand plus gnralement par la Cour ( rvision des mesures portant
sur compensation du handicap ).
Nous notons galement les observations de la Cour relatives aux
marges de progression lies au pilotage de ces dispositifs qui ne pourront
tre rduites que par une meilleure collaboration entre directions sectorielle,
budgtaire et fiscale.
A ce titre, nous insistons sur le caractre novateur de la mise en
uvre de confrences fiscales en 2013, qui a jou un rle utile pour instaurer
un dialogue entre administrations sur cette thmatique, avancer
collectivement sur les valuations qui devront tre menes.
Ces confrences fiscales, qui seront poursuivies et amplifies dans le
cadre de la prparation du prochain budget pluriannuel, seront l'occasion
d'aborder l'absence d'articulation entre certains dispositifs, pouvant
renforcer des ingalits de traitement entre contribuables en situation de
handicap et d'en tirer les consquences pour y remdier.
Cour des comptes

RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA

SANT
Ce projet dinsertion au rapport public de la Cour nappelle que peu

dobservations ou prcisions de ma part, le diagnostic dvelopp ayant dj
largement t partag avec mes services.
Il me semble cependant que lapproche de la Cour des comptes sur le
dispositif de lallocation pour adultes handicaps (AAH) et les disparits
territoriales qui caractriseraient lattribution de cette allocation - p. 15 du
rapport - pourrait tre nuance par la prise en compte dlments
dactualisation depuis le rapport parlementaire cit, dat de 2010.
En effet, la publication du dcret n 2011-974 du 16 aot 2011 relatif
l'attribution de l'allocation aux adultes handicaps aux personnes
handicapes subissant une restriction substantielle et durable pour l'accs
l'emploi et certaines modalits d'attribution de cette allocation a permis de
complter le code de laction sociale et des familles pour prciser les
modalits dattribution de lAAH et lever prcisment les ambiguts des
critres dligibilit qui avaient t releves. La publication de ce texte sest
inscrite dans un travail important initi par la direction gnrale de la
cohsion sociale depuis 2010 pour favoriser lquit de traitement des
demandes de bnficiaires de lAAH. La DGCS a ainsi dploy une action de
formation/sensibilisation des reprsentants de lEtat dans les CDAPH leur
triple responsabilit de garantir lgalit de traitement sur lensemble du
territoire, de veiller une application pertinente du droit et danalyser les
volutions de lAAH (dpenses/bnficiaires) en vue dharmoniser les
pratiques des MDPH. Cet important effort daccompagnement et de
formation est poursuivi par lanimation continue de rfrents dsigns dans
les directions charges de la cohsion sociale, et a galement t dclin,
avec lappui de la CNSA, en direction des quipes pluridisciplinaires des
MDPH. Je souligne que lamlioration du pilotage de ce dispositif est
examine dans le cadre dune valuation des politiques publiques (EPP).
Il reste que je suis particulirement sensible la dmonstration de la
Cour des comptes relative aux difficults darticulation entre les dispositifs
fiscaux et dexonrations sociales et les allocations sociales qui sont
dployes dans le champ de la politique du handicap. Lanne 2014, en lien
avec le chantier de remise plat de la fiscalit souhait par le gouvernement,
pourra tre loccasion de repenser une meilleure articulation, que ce soit en
termes de finalits ou en termes juridiques, entre les dispositifs
dexonrations fiscales et sociales et les politiques daction sociale
auxquelles ils sont rattachs.
Cour des comptes

COHRENCE 327
Pour conclure, il ne peut qutre souscrit aux recommandations de la

Cour et plus particulirement la premire dentre elles relative aux tudes
faire diligenter par lInsee et la Drees qui permettrait dobtenir une vision
globale et complte de leffort de la Nation en direction de la politique du
handicap. Elle permettrait aussi de mieux cibler a priori limpact et les
bnficiaires potentiels des mesures fiscales que le Gouvernement entend
proposer.
Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES

DPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)
Aprs examen, je partage lensemble de votre analyse et constats sur le

sujet.
En effet, comme vous le soulignez, la multiplicit dinterventions des
acteurs dans lattribution des allocations lies au handicap, lexistence de
plusieurs dispositifs pour un mme objectif et un dispositif fiscal peu lisible
(doublons des mesures, incohrences etc.) nuisent au pilotage mme du
secteur du handicap.
Par ailleurs, et plus prcisment sagissant de lallocation relative
aux adultes handicaps, je tenais souligner laction conjointe mene
actuellement par lInspection Gnrale des Affaires Sociales (IGAS) et le
Secrtariat gnral de la modernisation de laction publique afin
damliorer le pilotage de cette dernire, notamment concernant les
disparits territoriales dans les taux et les procdures dattribution de cette
prestation que vous mentionnez.
Cour des comptes

COHRENCE 329
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES PARALY SS

DE FRANCE
Analyse gnrale du rapport

Les remontes de terrain faites par le rseau de lAPF confirment
lanalyse de la Cour des comptes :
- il existe plthore de dispositifs fiscaux destination des personnes
en situation de handicap,
- les conditions daccs ces dispositifs sont trs disparates
Il en dcoule.
une mconnaissance par les personne en situation de handicap des
avantages dont elles seraient susceptibles de bnficier (et ce
dautant que de nombreux tmoignages indiquent que les
fonctionnaires des services fiscaux eux-mmes ne paraissent gure
au fait des dispositifs existants et ne sont pas mme de remplir
leur obligation dinformation, voire transmettent des informations
errones aux personnes),
- et un sentiment dincomprhension et dinjustice : deux
contribuables rpondant aux mmes conditions de ressources et de
handicap ne bnficiant pas systmatiquement des mmes
dispositifs.
Ainsi lhtrognit, que condamne rgulirement lAPF, des conditions
daccs tel ou tel dispositif de scurit sociale ou daide sociale se
transpose automatiquement aux avantages fiscaux ouverts aux bnficiaires
de ces dispositifs.
En fonction de la cause du handicap, de son importance, de son origine
mais aussi de la situation de fortune ou de famille, de sa situation
professionnelle passe ou prsente et future, la personne en situation de
handicap ressort de tel ou tel dispositif (allocation aux adultes handicaps,
GRPH, pension dinvalidit, minimum invalidit) et mme de plusieurs la
fois (pension dinvalidit laquelle sajoute un minimum invalidit,
allocation aux adultes handicaps diffrentielle).
Or, ces dispositifs rpondent, tous, des conditions de ressources diffrentes
(revenu fiscal net catgoriel pour lAAH, ensemble des revenus pour le
minimum invalidit).
Tous ces dispositifs reposent sur une entre mdicalise qui nest pas
apprcie de la mme faon selon les rgimes juridiques applicables (guide
barme de 1993 et systme de taux dincapacit pour lallocation aux adultes
handicaps, absence de barme dvaluation pour linvalidit).
Cour des comptes

Chaque dispositif est gouvern par ses propres rgles sur le plan socio fiscal.
Lempilement des dispositifs, au fil des annes et des rformes, a pour
premire consquence de le rendre parfaitement illisible et, de fait,
incomprhensible pour la personne handicape elle-mme. Le maquis des
textes (lois, dcrets, rglements, circulaires) accumul depuis 1945 (et mme
bien avant pour linvalidit) est lorigine de nombreuses ingalits de
traitement, deffets de seuil, de droits connexes qui sont vcues par les
personnes handicapes comme une injustice en terme dquit sociale
[CNCPH, Pour la garantie dun revenu dexistence pour les personnes en
situation de handicap, 4 avril 2007].
Par ailleurs, au-del du caractre ingalitaire, voire incohrent, des
avantages fiscaux existants, nous partageons lanalyse de la Cour sur
linadquation de ces dispositifs la ralit des personnes touches par le
handicap. En effet, la plupart des avantages fiscaux exigent, pour constituer
un rel avantage financier, que le foyer fiscal ait des ressources imposables
importantes, ce qui nest malheureusement pas le cas de cette population
pour laquelle laccs lemploi est particulirement complexe.
Propositions de lAPF :
Aussi, afin dassurer ce systme une plus grande cohrence et permettre
que notre dispositif fiscal joue pleinement son rle social de re-distributeur
des richesses, lAssociation des Paralyss de France prconise notamment :
- que le systme soit repens globalement, non comme une
accumulation de petites mesures disparates mais comme un outil
complmentaire au service de la politique du handicap ;
- que les conditions daccs aux diffrents avantages fiscaux existants
soient lisses et permettent une galit des contribuables en
situation de handicap, peu important lorigine de leur handicap et
les modalits de sa reconnaissance ;
- quune fois la reconnaissance du handicap acquise,
les foyers fiscaux concerns puissent bnficier de
lensemble des dispositifs fiscaux existants sur ce point, tant
sagissant de limpt sur le revenu que des impts fonciers,
sans avoir apporter de preuve de handicap chaque fois ;
et que les personnes puissent bnficier dune information
claire tant sur les dispositifs avantageux existants que sur les
obligations, notamment dclaratives, qui sont les leurs ;
- que les rductions dimpt (pour lemploi dun salari
domicile, les primes des contrats rente survie et contrat dpargne
handicap et les dpenses affrentes la dpendance pour les personnes
hberges dans certains tablissements) soient dsormais des crdits
Cour des comptes

COHRENCE 331
dimpts afin que les foyers fiscaux faible revenu imposable puissent en
bnficier ;
- que la liste des matriels concerns par le crdit dimpt relatif
lacquisition dquipements spcialement conus pour les personnes ges
ou handicapes soit rgulirement actualise.
Sur des points plus spcifiques du rapport :
Il est crit Enfin, la question peut tre pose du bnfice final du taux
rduit de TVA sur les matriels destins aux personnes handicapes, dont le
cot pour lEtat est estim 1,1 Md. En effet, cette mesure interagit en
dfinitive avec la prestation de compensation du handicap (PCH) : pour les
achats rembourss par lassurance maladie ou financs par la PCH, le
dispositif bnficie en dernier lieu lassurance maladie et aux conseils
gnraux qui versent la prestation.
o Dans les faits, les personnes ont encore bien souvent des restes charge
importants en raison des tarifs de la scurit sociale et des plafonds de
la PCH qui ne correspondent pas la ralit des tarifs des aides
techniques et autres matriels damnagement du logement ; le maintien
dune TVA taux rduit a donc prsent un rel intrt pour les
personnes en situation de handicap.
Il est indiqu, page suivante, pour des raisons non explicites, les pensions
civiles dinvalidit sont les seules tre imposables .
o Sil est vrai effectivement que la pension civile dinvalidit verse dans
la fonction publique est imposable, cest galement le cas, en principe et
en vertu de larticle 79 du code gnral des impts, de la pension
dinvalidit servie par le rgime gnral. Par exception, si la pension
d'invalidit servie au titre de l'assurance invalidit par le rgime gnral
de scurit sociale est dun montant infrieur celui de l'allocation aux
vieux travailleurs salaris et si les ressources de l'intress ne dpassent
pas le plafond prvu pour l'attribution de cette allocation, la pension ne
sera pas soumise l'impt.
Cour des comptes

RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION DES AVEUGLES

ET HANDICAPS VISUELS DE FRANCE (FAF)
Lampleur et la complexit de ce document reu ce 11 dcembre

pour avis avant le 13 de ce mme mois ne me permet pas de produire une
analyse exhaustive de ce projet, et ce dautant plus que celui-ci ne ma pas
t transmis sous format adapt, ce qui a fortement contrari ma prise de
connaissance de lensemble des lments contenus.
Toutefois, je puis faire les observations suivantes :
- Ce document souligne tout la fois la complexit des diverses
mesures fiscales ddies aux personnes handicapes, leur empilement, leur
manque de cohrence pouvant faire natre de nouvelles ingalits. Cette
analyse me parait tout fait pertinente, mais non surprenante. En effet, dans
son ensemble, la fiscalit franaise est elle-mme complexe, procdant
dempilement de mesures diverses lies lhistoire de notre pays, souvent
peu cohrentes galement, et la fiscalit gnrale nest pas exempte de faire
natre de profondes ingalits. Il nest donc pas surprenant que la fiscalit
ddie aux personnes handicapes souffre des mmes maux que la fiscalit
gnrale de notre pays, et il serait souhaitable que les travaux initis par
Monsieur le premier Ministre visant une profonde rforme fiscale
sattachent aussi la fiscalit des personnes handicapes.
- En second lieu, il faut cependant reconnatre, et votre document
lvoque plusieurs reprises, que la question du handicap est plus complexe
en ralit quune simple analyse superficielle peut le laisser paratre, et cest
pourquoi nous aurions besoin de davantage de temps pour analyser avec
prcision vos travaux dont la complexit et la richesse ne vous chappera
pas. Vous soulignez galement que bien des aspects de la situation des
personnes handicapes sont peu ou mal connus. Je ne peux que souscrire
cette apprciation. En ce qui concerne les personnes dficientes visuelles, la
Fdration des Aveugles et Handicaps Visuels de France demande avec
insistance depuis de nombreuses annes que soit mene une importante
enqute pidmiologique sur la dficience visuelle nous permettant ainsi
davoir une connaissance prcise de cet handicap et des diverses
problmatiques qui lui sont associes. Cette demande est toujours reste sans
rponse.
- Enfin, je tiens cependant signaler que le handicap reste encore
dans notre pays synonyme de graves dsavantages en matire conomique et
sociale. Cest ainsi quactuellement, 50 % des personnes aveugles se
trouvent sans emploi, chiffre videmment trs sensiblement suprieur la
moyenne nationale. Les diverses mesures sociales et fiscales se sont
attaches au fil des ans compenser ce dsavantage, et cest ce qui produit
le phnomne dempilement si souvent signal dans le projet de rapport.
Cour des comptes

COHRENCE 333
Ainsi, si lon aborde la question du matriel, on peut comprendre que les

pouvoirs publics souhaitent compenser par diverses mesures le caractre
extrmement coteux de celui-ci. Prenons lexemple dune embosseuse
braille de base (imprimante) : son cot est actuellement de lordre de
3 500 euros alors que celui dune imprimante de base pour tout un chacun
est de lordre de 50 euros. Si une personne aveugle achte pour ses besoins
personnels ce type de matriel, elle absorbera pratiquement en une seule fois
le forfait aide technique prvu dans le cadre de la PCH et naura
pratiquement plus de droits de tirage sur cette prestation durant 3 ans. Elle
ne pourra donc pas par exemple pourvoir au remplacement de sa plage
tactile braille dont le modle de base cote 2000 euros, ou sur le
remplacement du logiciel JAWS de reconnaissance de caractres, qui cote
1680 euros. Ces tarifs extrmement levs peuvent expliquer que lon est tout
la fois tent dagir au travers de lattribution de prestations mais aussi sur
lapplication de taux de TVA rduits voire nuls. En consquence, il me
semble quun large dbat runissant des acteurs du monde du handicap
disposant de relles comptences dans les domaines des politiques sociales et
fiscales devraient tre initi afin daboutir une simplification des dispositifs
existant visant tout la fois rendre plus lisible lensemble de la politique
applique aux personnes handicapes et en rduire les ingalits.
Cour des comptes

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LUNION NATIONALE DES

ASSOCIATIONS DE PARENTS DE PERSONNES HANDICAPES
MENTALES ET DE LEURS AMIS (UNAPEI)
Certains constats dresss par cette synthse ont particulirement

retenu notre attention, parmi lesquels figurent : lvidente complexit du
dispositif fiscal intressant les personnes handicapes ; le manque de
connexion quil y aurait en celui-ci et les objectifs de la loi de 2005 sur
lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des
personnes handicapes : ce propos, nous regrettons que ce document ne
dtaille pas plus prcisment les facteurs dcarts entre les priorits fixes
par la rforme de 2005 et les dispositions fiscales existantes ; le paradoxe
entre le nombre et la varit des mesures fiscales recenses et leur trs faible
effectivit en faveur des bnficiaires potentiels ; les ingalits gnres par
ce dispositif, quelles soient lies lorigine du handicap comme celui du
niveau de revenu des foyers concerns.
Dautres carences et problmatiques pointes par ce document nous
interpellent galement comme limprcision qui rgne quant lvaluation
du dispositif dans son ensemble et enfin, tout particulirement, les difficults
daccs leurs droits rencontrs par les publics cibles de ces mesures,
qui ne profitent concrtement qu un nombre limit de bnficiaires.
Quant aux conclusions et recommandations formules, celles-ci
appellent de notre part, les principales observations suivantes.
Nous saluons bien videmment le souhait de parvenir une
meilleure articulation entre la politique du handicap et le dispositif fiscal en
faveur des personnes handicapes. Comme le recommande en premier lieu
cette tude, nous estimons quune telle volution ne peut se faire qu la
condition de mieux apprhender le nombre et la situation des personnes
handicapes, notamment en amliorant la connaissance de leurs revenus
() .
Sagissant de la recommandation visant procder un rexamen
densemble des mesures fiscales et sociales en vue damliorer leur
articulation, de supprimer des doublons et renforcer les
complmentarits en rvisant en priorit celles portant sur la compensation
du handicap : nous ne pouvons quappeler la plus grande vigilance et la
ncessit de disposer au pralable de donnes trs fines sur les situations
extrmement varies que ce domaine recouvre pour les intresss.
A ce sujet, il nous semble que cette prsentation met en avant la
notion de doublons et de superposition entre les dispositifs sociaux et fiscaux
sans suffisamment relever les limites des prestations visant, notamment,
assurer la compensation des consquences du handicap. Or, les rponses
mises en place par la rforme de 2005 sont malheureusement loin dassurer
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COHRENCE 335
la couverture totale des besoins lie cette compensation. Aussi et comme

voqu dailleurs par cette tude, il nous semble primordial dtudier et
dassurer les complmentarits entre les mcanismes existants.
Deux remarques pour finir : nous sommes interpells par la
recommandation tendant la rvision des mesures relatives laccessibilit
et la transmission du patrimoine, alors que ces sujets ne sont quasiment pas
abords en amont, dans le corps du projet. Aussi, nous souhaiterions
comprendre plus prcisment en quoi consisterait une telle rvision.
Enfin, nous nous tonnons et regrettons vivement que, sagissant de
la prestation de compensation du handicap et malgr les lments que nous
avons eu loccasion de relayer lors de laudition de notre Union et sa suite,
il ne soit fait aucunement mention des difficults et lgitimes
incomprhensions souleves par limposition du ddommagement des aidants
familiaux, imposition dont la suppression est demande depuis plusieurs
annes par lUnapei et lensemble de autres membres du Conseil National
Consultatif des Personnes Handicapes (CNCPH).
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2

La fiscalit lie au handicap : un

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besoins des personnes handicapes et de son efficacit pour la politique

I - Labsence de cohrence avec la politique du

A - Des mesures fiscales nombreuses et disperses

1 - Une prsentation budgtaire inadapte

Organise principalement par catgorie dimpt, la prsentation

Cour des comptes

a) Le primtre trop restreint des dpenses fiscales rpertories

Lexamen du code gnral des impts (CGI) permet didentifier

b) Une dispersion entre un grand nombre de programmes budgtaires

Le programme 157 - Handicap et dpendance de la mission

Cour des comptes

En dfinitive, pour les dpenses fiscales applicables des impts

2 - Un dispositif fiscal peu lisible

La majorit des mesures fiscales recenses concerne des

Cour des comptes

domicile (majoration du plafond des dpenses prises en compte pour les

Cour des comptes

B - Des mesures souvent dconnectes de la politique du

1 - Lignorance des objectifs fixs par la loi de 2005

a) Une accumulation de mesures parfois anciennes

Les mesures fiscales destines aux personnes handicapes rsultent

b) Une actualisation trs ingale selon les mesures fiscales

Pour la grande majorit des mesures fiscales, les seuils et plafonds

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lappareillage des personnes handicapes est pnalisante pour les

c) Des objectifs sans lien avec la loi de 2005

La loi du 11 fvrier 2005 fixe clairement les objectifs de la

Cour des comptes

2 - Le manque de coordination entre fiscalit, exonrations de

a) Des mesures fiscales sarticulant mal entre elles

Les dfinitions et les conditions de handicap mentionnes par le

Cour des comptes

Dans le premier cas sont exonrs les titulaires de lallocation de

b) Le dfaut de cohrence avec les niches sociales

Trois niches sociales accordant lexonration totale des cotisations

Cour des comptes

Tableau n 1 : mesures fiscales et niches sociales relatives laide

Rduction (110214) ou crdit d'impt (110246)

Source : Cour des comptes Lgislation applicable aux revenus de 2012

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code de la scurit sociale, qui fixe plus prcisment les conditions de

c) Le manque darticulation avec les allocations sociales

Les mesures fiscales nont pas t rexamines au fur et mesure

Source : La protection sociale en France et en Europe dition 2013 - DREES

Cour des comptes

Plusieurs dispositifs fiscaux interviennent ainsi dans le mme

Cour des comptes

Enfin, la question peut tre pose du bnfice final du taux rduit

II - Un facteur dingalits entre les personnes

A - Labsence dapproche globale du handicap

1 - Une reconnaissance du handicap diffrente selon les rgimes

Pour le code de laction sociale et des familles, la dlivrance de la

Cour des comptes

si le taux dincapacit permanente partielle est infrieur 10 %, le

Dans son rapport sur l'tat d'invalidit220, linspection gnrale des

Cour des comptes

Lors de la discussion de la loi du 9 novembre 2010 portant rforme

2 - Une reconnaissance ingale du handicap selon les dpartements

Cour des comptes

Pour cette raison, le lgislateur a fix pour mission la Caisse

3 - Une htrognit de traitement reproduite par le code gnral