Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro Sociedade Brasileira de Instrugao Edipo e Sisifo — A Tragica Condigao da Politica Social Wanderley Guilherme dos Santos ne 45 margo, 1986 Trabalho redigido com apoio da UNICEF, para o Programa de Textos Basicos sobre Politica Social, do Consércio Interu niversitario de Pesquisa em Politica Social. Série Estudos é publicada com o apoio da Fundagao Ford.0s romanos sabiam como construir pontes. AS sociedades industriais modernas sabem como construir pontes melhores do que aquelas construidas pelos romanos, e ainda outras completamente inacessiveis 4 competéncia tecnolégica da Roma Antiga. Os romanos nfo sabiam como administrar = resolver definitivamente o problema da miséria ou, de um mo do geral, o problema da justiga social. As sociedades indus triais modernas também ignoram como fazé-lo. A diferenga essencial entre as duas situagdes consiste em que o ordenamento valorativo de construgées di. ferentes pode ser resolvido por via computacional; o ordena mento dos valores implicitos na administragdo da justia, nio. Neste particular, as sociedades modernas sao as mesmas sociedades romanas, mas seu padr&o de consumo inclui cosmé, ticos tecnologicamente sofisticados. Busca-se nesta refle xdo entender os motivos desta escandalosa estagnagio — tecng légica multissecular — matéria da primeira segio — e, sub seqlientemente, especular sobre o que se pode adotar experi. mentalmente’ como second best solution E pelo menos intrigante que o tema "politica social" consiga suscitar reflexdes e andlises suficientes pa ra manter em circulagio periédica cerca de meia duzia de re vistas especializadas, além de consideravel fluxo editoria: de dezenas de volumes por ano, ndo obstante seja impossivel descobrir uma definigio que cubra apropriadamente a jurisdi gio do conceito.! Mais do que intrigante, € surpreendente que semelhante indigéncia analitica nfo parecga provocar in cdmodo excessivo nos especialistas na matéria. Tudo se passa como se a mera referéncia ao fracasso da utopia laissez~ ‘airiana em produzir o paraiso terrestre bastasse como eri tério tanto para delimitar o conjunto de problemas teéricos a solucionar, quanto para encontrar as respostas a esses mes mos problemas. 0 suposto implicito é 0 de que os problemas sociais contemporaneos resultam quase que exclusivamente de falhas de funcionamento do mercado. 0 corolario dbvio induz & conclusdo de que, uma vez remediadas as conseqiléncias das falhas — mesmo quando se admite que a terapia deva ser inin terrupta —, ficardo resolvidos os problemas sociais. Por um salto mortal analitico, define-se ent&o politica social como o conjunto de atividades ou programas governamentais destinados a remediar as falhas do laissez-faire. E este salto analitico, com certeza, que pro duz 0 curioso resultado de que os analistas enumerem pratica mente a mesma seqtiéncia de itens classificados como “proble mas sociais" - e, pois, concordem tacitamente coma defini gio ex-post e semitavtolégica de que politica social € tudo aquilo que tem por objeto problemas sociais -, independente- mente dos juizos valorativos sobre a ordem social que subs~ erevem. A vaiz desse acordo implicito, ao fime ao cabo, encontra-se na ineapacidade original comum de esclare cer conceitualmente o que € politica social. Tome-se, como exemplo liberal paradigmatico, T.H. Marshall. Em capitulo cujo titulo é, nada mais nada menos, 0 que é politica social?, lé-se a seguinte resposta: "'Politica social’ € um — termo largamente usado, mas que ndo se presta a uma definigdo pre cisa. 0 sentido em que & usado em qualquer contexto parti cular é em vasta medida matéria de conveniéncia ou de conven gdo (...) E nem uma, nem outra, explicara de que trata real mente a matéria".? Outra nao é a solugio dada por investi gador politicamente mais 4 esquerda, Ramesh Mishra, quando (atetae cacial nade ser definida em termos relativamente estreitos ou largos. Nada existe de intrinsicamen te certo ou errado en tais definigdes, na medida em que se jam apropriadas & tarefa em vista". Tal como ocorre em relagdo a outras matérias controversas, apenas os marxistas e paramarxistas mantém-se intocados por qualquer tipo de diviaa. Greffe, por exemplo, Bete wstidate ge qua Ys gelitine Wicdal yueda déseeenan | "epredugao das relagées sociais, quer dizer, controlan _¢ diversificar a produgio de valores de uso de tal sorte que os pertencimentos de classes sejam bem-reproduzidos",” En tendo eu, incréu, que Offe est dizendo a mesmfssima coisa gbeycojetizms que "politica encial (a alrorse) esiateiie an efe tuar a duradoura transformagio de trabalhadores ndo-assala sisdos en essalariados”.”) Considerando qual poaticasenie a mesma definigdo teleolégica @ doutrinariamente aplicada a Fedo tipo de politica — de regulago, de investimento, ¢ até mesmo de lazer —, nfo estou seguro de que marxistes « afins consigam distinguir conceitualmente uma politica so eial de uma polftica de coagio. Por seu telos, ambas garan tem a reprodug&o das posigdes.® Pe um modo geral, entretanto, o que se obser va € © desconhecimento do Problema definicional, em sentido estrito, ¢ 0 apelo § definic&o por enumeragdo de polftieas especificas ligadas a problemas igualmente especificos, quer quando se supde que sejam derivados do fracasso aissez-fai. wiane, quer quando, mais radicalmente, se supSe que decorram estruturalmente da ordem capitalista, em qualquer de suas va riantes. Em ambos os casos, as listas de dreas que so ou deviam ser objeto de politicas sociais diferem apenas margi nalmente, Esclareco enfaticamente que minha objeg3o ao tratamento corriqueiro do conceito de "politica social" ndo se funda na hipdtese de que tal definigao seja de alcance £8 cil. Muito ao contrario, estou inclinado a admitir que @ impossivel encontrar uma definigio do conceito que atenda acsseguintes dois requisitos: a) permita distinguir, em qual quer caso, uma politica social de qualquer outra politica; ) permita ordenar lexicamente, de maneira incontroversa, du as politicas sociais diversas quaisquer Em outras palavras, creio que a probabilidade de que se venha a descobrir, ou inventar, uma definigio de Politica social capaz de gerar classificagdes exaustivas mutuamente excludentes & desanimadora. Todavia, € perturba dora a insensibilidade diante da existéncia mesma deste fato — a dificuldade de definir politica social. Dir-se-ia que as investigagdes e reflexes sobre o valor desta ou daquela politica social e, mais, que os jufzos prescritivos sobre o que fazer face a determinada miséria social podem ser ben-su cedidas, umas, e bem fundados, os dltimos, independentemente do conhecimento ou ignorncia quanto As razdes pelas quais o instrumental analitico disponfvel é descartavel segundo con veniéncia ou convengSo. Admite-se aqui premissa distinta. Suponho que © fato de esbogar as raizes da dificuldade fundamental reper cute sobre eventuais critérios que auxiliem a ordenar conve- nigneias ¢ a desautorizar convengdes. A relevincia da naté via vale o risco dos inevitaveis equivocos. 2) A tragédia social: excessivo saber; excessivo descorhecer Edipo conhecia em abundancia o desenlace de Seu destino ¢ desconhecia por completo a trama que o condu ziria até ele. Por isso é tragico; outros ensandecem. A so ciedade, porém, nao se aplicam, sendo metaforicamente, a ce gueira, a loucura ou o desterro. Que seriam, de resto, ind teis, perante a inexorabilidade acabrunhante da logicidade trégica. Durante séculos soube~se elementarmente que 08 recursos disponiveis em qualquer sociedade eram insufici0 problema da escassez permeava o pensamento politico e ° pensamento econémico, mas nio atingia com igual impacto a re flexao ética. Sabia-se alguma coisa, mas ainda pouco. Supu nha-se, por isso, que uma sociedade podia incorporar o para metro da escassez e ainda assim ser justa. A incompletude seria natural, mas a justiga,humana As sociedades modernas, ao contrario de faipo. percorreram o trajeto da cegueira 4 claridade, via tragédia A descoberta de que a opcdo entre eqllidade (justiga) e efici ncia (administrago da escassez) constitui genuino dilema foi apenas a antecamara para a luminosidade maior do espacgo inteiro da sociedade: toda escolha social é uma escolha tra gica no sentido radical de que, mesmo decisdes altamente be néficas, reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal Por exemplo, a deciséo de produzir x aparelhos.de-hemodialise significa nio apenas que parcela de necessitados nao terfo acesso a eles, mas também que carentes de outro tipo ndo poderao usu fruir de, digamos, tratamento com bombas de cobalto. Mais se se decide produzir aparelhos de hemodidlise em niimero su ficiente para atender 4 demanda, maior seré o niimero de can cerosos desassistidos. Quanto produzir e 0 que, converte- como estabe -se, por se saber algo mais, em outra questao lecer justo intercZmbio entre o bem e o mal? A politica so cial escapa ao cdlculo econémico e ingressa na contabilidade &tica, no cerne do conflito entre valores, no tragico comér cio entre o beme o mal. Considere-se ent&o a seguinte proposigo: chama-se de politica social a toda politica que ordene esco- has tragicas segundo um princfpio de justiga consistente ¢ coerente. A vantagem desta definigdo reside na cristalina re velagio que faz do carater metapolitico da politica social.A politica social nfo é uma politica entre outras, dotada de um atributo que a diferencia das demais, mas da mesma ordem légica. Ela &, em realidade, uma politica de ordem superi or, metapolitica, que justifica o ordenamento de quaisquer outras politicas — o que equivale dizer, que justifica 0ordenamento de escolhas tragicas. A escolha de uma politica social, portanto, implica essencialmente a escolha de um principio de justica, consistente e coerente, cuja superioridade em relagdo a ou tros princfpios possa ser demonstrada. Pela regra da transi tividade, as politicas especfficas ordenadas segundo este principio superior serdo socialmente preferiveis a qualquer outro ordenamento. 0 problema da politica social transfor ma-se no desafio de encontrar um principio de justiga,coeren te e consistente, que seja superior a qualquer outro £ aqui que a tragédia do saber excessivo come ga a revelar-se. Ao se aceitar que uma politica € tirdnica se "impde privagdes severas, quando existe politica alterna tiva que nao imporia severas privages a ninguém",” e se con siderar que princ{pios de justiga que admitam tais politicas devem ser eliminados, entdo devem ser afastados todos os prin efpios de tipo procedural-contratualista — isto é, aqueles que definem procedimentos formais de decisdo sem considerar a substancia da decisio —, todos os utilitaristas, bem como os princfpios fundados em direitos positivos absolutos. Tra gicamente, sabe-se que a aplicagio consistente de qualquer desses princ{pios termina por justificar politicas tirénicas Abandonando a rigidez de princfpios absolutos , suponha-se que se procure, com modéstia, encontrar critéri os que atendam as regras de igualdade de oportunidade, enten dida esta, desdobradamente, como igualdade de chances de vi da e de respeito ao mérito, e de liberdade familiar, entendi da como 0 direito dos pais de disporem do destino de seus fi lhos infantes. Neste caso, sabe-se também que a aplicagao consistente das regras conduz logicamente a um trilema, isto é, a adog&o de quaisquer das duas regras acima implica a vio lagao da terceira.?° opte-se, finalmente, pela adesao indiscutivel a um cf neinefnin. Seria este talvez o menor dos males, evitando-se 0 conflito entre valores e, possivelmente, garantin do a realizagao consistente de pelo menos um. Por exemplo, © principio de igualdade. A igualdade, porém, pode ser toma da tendo como sujeito o individuo, um segmento de pessoas que possuam um atributo comum (por exemplo, cegos), ou um bloco, ou seja, parcelas substanciais da populagdo — negros, mulhe res etc, (FE claro que a distingo entre segmento e bloco com freqléncia contextual, mas nem por isso menos relevante). Novamente, sabe~se que a aplicaglo uniforme e consistente do princ{pio produz desigualdades entre segmentos ou blocos se dirigida a individuos, o mesmo ocorrendo em sendo alterado o sujeito ao qual se aplicaria o princ{pio.4+ Enfim, sabe-se em demasia que qualquer prin cipio de justica — quer deduzido axiomaticamente, quer in duzido —, quando aplicado consistentemente, viola a si pré prio ou a outro principio igualmente aceito como indispensd vel. Dou, a seguir, dois exemplos paradigmiticos que intro duzirdo o tema do desconhecimento excessivo. A estratégia de discussao buscara demonstrar que nao existem critérios que permitam produzir decisdes au tomaticas que assegurem resolver simultaneamente dois proble mas — por exemplo, a acumulacao de capital e a eqliidade — e, conseqtlentemente, que o critério de tomada de decisao nao é 1égico-cientifico nem derivado de comandos constitucionais. Para tanto, se demonstrara que, em termos absolutos, acumula gio e eqllidade efetivamente se excluem como valores, 0 que significa que, a nivel micro, qualquer proposta de maximizar a eqtlidade sem prejuizo da acumulagao, em realidade propde mudangas _velativas no perfil de desigualdades _—existentes, sem aboli-las completamente. Entendida de forma ndo-absolu ta, entretanto, a preferéncia, quer pela acumulagdo, quer pe la eqlidade, é insuficiente para proporcionar um critério de deciso que, automaticamente, garanta uma ou outra das prefe véncias. Exemplo posterior discutird o problema nao mais dentro do cendrio légico-dedutivo, onde as decisdes sao toma SRA SS ner RUA Stearn U Een mac AD AR WATT AmE Tamente extremo em que as decisdes sdo tomadas de acordo com a vontade geral. A conclusio final serd a de que a realizagao do valor justiga social ndo pode ser garantida por nerhun cri, tério automitico e que, qualquer que seja a opgio ideoldgica (chamemo-la assim) da qual se parta, quer a da maximizag&o da acumulagio, quer a da maximizacao da eqilidade, o que se obtém, em qualquer caso, 6 a modificagdo relativa do perfil de desigualdades existentes. b) Sobre a impossibilidade de justice’? (4) © proceso de decisio em cendrio 1égico-dedutivo A afirmagao de que € impossivel maximizar 0 valor justiga social, buscando, ao mesmo tempo, maximizar o valor acumulagio, parece ser de facil entendimento e eventu al refutagio. Em realidade, entretanto, trata-se de uma pro posiglo efetivamente ambigua, em sentido técnico, e, por is so mesmo, de modo algum compreensivel em seu significado re al, isto é, quando tomada como regra de decis&o sobre politi cas substantivas especfficas. Se, por exemplo, se fixam os niveis de saldrio dos trabalhadores da indistria em torno de certa magnitude, de acordo como principio de maximizar a acumulagao, o que se estd fazendo é frasear o problema = da renda de determinado segmento social a partir da ética da disjuntiva acumulaggo versus eqilidade. Desde logo, esta nfo é a dinica perspectiva de andlise do problema. Ele poderia ser tratado, como acredito que de fato o seja, segundo o cAlculo do dissenso toleravel, que € um cdlculo politico cujo resultado é relativamente in determinado e, portanto, cujas conclusdes nao podem ser de rivadas cientificamente, ou seja, logicamente. Ao formular © problema segundo a disjuntiva acumulagio versus eqllidade, procura-se, conseqlentemente, transferir o problema do 4mbi to politico, significativamente indeterminado e altamente va Aawstine mans ns univenen dn digeunco 1éeico. valorativamen-te neutro e cujo andamento obedece a regras racionaimente in recuséveis. Valores 4 parte, o problema da renda de = qual quer segmento social converte-se em uma disputa légica entre duas proposigdes que competem pela posse de uma verdade cien tific ou bem a maximizagao da justiga social é incompati vel com a maximizagSo do processo acumulativo,ou bem nfo o &, Fixada a preliminar de que tal perspectiva, além de nao ser a Gnica possivel, ndo constitui efetivamente a regra ma xima de decisdes polfticas — que postulamos ser a do calcu lo do dissenso —, cumpre demonstrar que a disjuntiva acumu lagZo versus eqliidade € logicamente insoliivel, o que, indire tamente, vir corroborar a premissa de que a regra de deci so politica por exceléncia & a do cdlculo do dissenso. Afirmar que a maximizagao da eqllidade é incom patfvel com a maximizag&o do processo acumulativo ou, alter nativamente, que ndéo o é, implica formular o problema da de cisdo politica em termos de preferéncias. Em outras palavras tal como fraseada, a questdo pode ser assim traduzida: o que se deve preferir prioritariamente, a acumulagdo ou a eqtlida de? Conforme a retérica de alguns, a preferéncia por um dos termos exclui a preferéncia pelo outro, enquanto a retérica de outros oferece como argumento a proposigao de que € pos sivel preferir ambos, nao se tratando de preferéncias incom pativeis. Com isso ingressamos no universo da légica das preferéncias, subordinado a regras racionalmente inviolAveis. E, contudo, a légica das preferéncias € incapaz de proporcio nar solugdes ao problema, precisamente porque a interpreta gSo empfrica dos resultados légicos depende da semantica po- 1itica, a qual extravasa os limites da argumentagdo estrita mente formal. Segue-se a demonstragio.7? Tome-se a proposigo controversa central de que a acumulacdo & incompativel com a eqliidade. (Deve-se, € claro, perceber que, para o argumento a seguir, a afirmagdo conversa, isto é, de que a acumulagdo & compativel com a eqilidade, equivalente; portanto a argumentagio vale para ambas as proposigdes). Nao obstante sua aparente —clareza10 conceitual, essa proposigdo permite pelo menos trés interpre tagSes distintas, e nio é facil distinguir, no retérica co mum, qual a interpretagio que esta sendo subscrita. Em ver dade, é possivel interpreté-la pelo menos de trés formas div ferentes, cada uma das quais obrigando a compronissos teéri cos e, para consisténcia de légica e agao, 4 compromissos de comportamento bastante distintos. A primeira forma de entender a proposigao con iste em interpretd-la como a formulagao de uma disjuntiva que obriga a preferéncias absolutas. Em outras palaves, Wan do se afirma que o process acumulativo & incompativel com a naximizagao da eqllidade (ou a afirmagdo conversa), € possi vel que se esteja dizendo que 2 preferéncia pela acumulagao é uma preferéncia absoluta, a saber, que 0 valor privilegia do — quer acumulagio, quer eqilidade — @ absolutamente PES ferido a qualquer outro e, consegilentemente, 4 realizacio de um exclui a realizagio de qualquer outro. Se assim for a interpretagdo da formula, entZo a consequéncia légica ine lutavel é que qualquer decisor estd comprometido com a idéia de que © universo social é unidimensional, ou deve ser redu gido A unidimensionalidade, pela simples e irrefutavel razao de que sd é possivel ter, no maximo, um e apenas um valor ab solutamente preferido. Sendo, vejamos Tese: Ao preferir de maneira absoluta 2 acu mulagao 4 eqlhidade, & impossivel preferir absolutamente qual quer coisa diferente (digamos, participacao politica) a qual quer outra coisa. Demonstragae: Se prefiro, absolutamente, ack mulagio (p) a eqlidade (q), € se prefiro, absolutamente, Par ticipagio politica (r) a conformidade (s), segue-se que Pre firo absolutamente acumulagéo (p) e participagdo politica (r) a qualquer outra coisa. Isto implica, entretanto, que as duas seguintes proposiges devem ser por mim igualmente aceita devo preferir acumulagao (p) 2 qualquer outra al zs am atataanSa nalftiea (r)ce a qualquer outra alternativa. De acordo com tais implicagdes, isto significa que devo preferir (p) e (r) em quaisquer con digdes. Ora, de acordo com a marcha necessaéria da argumenta go estritamente légica, devo subscrever (aceitar) as seguin tes duas proposigées: (p) acumulagéo e nfo -(r) participagio politica; e (r) participagio politica ¢ nao -(p) acumulagao. Pelo postulado da assimetria, que me obriga a aceitar cone jnviolavel o axioma se (p)(ou (r)), enti néio -(p) Cou nao =(p)), sou induzido ao problema de que, se aceito (p) e (r), Goulobnigaao/a rejeitari (p) ¢ (x)/, 0 qual © obviamente/ aieiig do, Como se queria demonstra, portanto, entendendo-se de ma neira absoluta a proposigiio de que maximizar a acumulagao im plica negar a possibilidade de maximizar a eqllidade (ou a a firmagio conversa), fica-se obrigado a subscrever um © APS nas um valor. A conseqtiéncia pratica de tal conclusao é a de que, se se interpreta absolutamente a disjuntiva acumula gHo versus eqllidade, como fundamento cientifico de decisdes substantivas especfficas, fica~se obrigado a aplicar a mesma regra em qualquer outra circunst@ncia, nilo eabendo portanto o apelo a outros valores — tais como “humanizar o desenvol vimento", "seguranga” etc. — como regra de decisao valida para outros contextos. f claro que tal procedimento é even tualmente utilizado, quando é da conveniéncia dos que tomam decisdes governanentais, mas isso apenas prova que © funda mento das decisdes politicas, de acordo com a regra acumula gio versus eqllidade, interpretada absolutamente, reduz-se a recurso de vetérica para a legitimagiio de decisdes cujo de terminante é a dindmica do conflito e da luta pelo poder, an tes que pela consisténcia légica de uma concepgao de mundo que, a ser aceita, o reduziria & unidimensionalidade. Outra forma de entender a proposigiio de que a acumulagio se contrapde 4 eqtlidade consiste em interpretd-la condicionalmente. Isto quer dizer qué,..diante da disjunti va, por exemplo, estabilidade no emprego e menores salarios, tnmtnoce-t eatabilidade a menores sali12 vios, desde que tal preferéncia nao implique maior taxa de desemprego. Para continuar usando a Linguagem dos simbolos, (p) — estabilidade — @ preferida a menores saldrios tr) com o proviso de que tal preferéncia nio aumente ou crie possibilidade de que ocorra (q) — isto é, desemprego. Se, entretanto, a disjuntiva se puser entre menores salarios (r) ou desemprego (q), a preferéncia certamente seria por meng res saldrics. Assim, a proposic&o acumulagdo versus eqlida- de, se traduzida em contextos substantivos especificos, — © entendida condicionalmente, nic fornece qualquer critério au tomitico de decisio, visto que requer 0 ordenamento de prefe véncias, © qual nfo pode ser logicamente deduzido. Se, a0 contrario, interpreta-se a proposigo em termos _condicionais, porém sem permanente consulta aos interessados, é possivel, melhor dizendo, provdvel, que as decisSes sejam contrarias ao ordenamento do piblico interessado. Demonstragao: Suponha-se que, do ponto de vis ta da forga de trabalho industrial, suas preferéncias se or denem da seguinte forma: prefere estabilidade a mencres sa larios e menores saldrios a desemprego. Em termos simboli- cos, a ordenagdo de preferéncias é: (p) a (r) e (r) a (q) Se a disjuntiva for, neste caso, (p) ou (r), a preferéncia sera por (p), desde que nao se considere a possibilidade de (q). A introdug&o do condicional, entretanto, significa que a regra de decisio nao pode ser tao simples quanto a disjun tiva acumulagao versus eqliidade sugere. Em cada caso, a pre feréncia por uma das alternativas dependerd de um terceiro termo e, conseqllentemente, o automatismo da vegra se esvazia. A introdug3o do condicional significa a intro dugdo de um ordenamento de preferéncias © é af sobretudo que o discurso (retérica) dos decisores, assim como de seus eri ticos, se fard em realidade. Admita-se que, desagregadamen te, isto é, em relago a politicas especificas, 9 problema da eqWlidade versus acumulagéo se traduza na seguinte discus estabilidade no emprego, magnitude de saldrics e taxa13 acumulagio versus eqlidade, em termos concretos, implica uma cia em relagio aos trés termos: definigio do tipo de prefer% estabilidade, menores salarios e desemprego- Visto que o problema foi traduzido em termes légicos — 0 que significa que seria possivel soluciond-lo cientificamente —, resta o entendimento da disjuntiva em termos incondicionais. 0 que isto quer dizer? Assuma-se que o ordenamento do piblico inte ressado seja o seguinte: 1) estabilidade; 2) menores salari Bie) aescersced)) forandonse aurotouice Oo) CAE aaa ais juntiva acumulagdo versus eqllidade, quando traduzida em pro ete (ceidoiel cca jebriga @ cetinicao) de. im coocrane in condicional de preferénéias, e, a partir daf, seria possivel Beeiin ums cepraidaldecisdo| que Atendeese ac) meeno coors) a escala de preferéncius do piiblico interessado e aos requisi, tos da racicnalidade cientifica- pe acordo com a premissa de preferéncias in condicicnais, a escolha por um termo de qualquer disjuntiva implica que todas as demais condigées do sistema nio se al terarfo em fungio da escolha (a cléusula coeteris paribus da codificagio econémica). Assim, a preferéncia do piblico se Sia () <= estabilidade — a (re) — menores salaricd ie oe (r) a (q) — desemprego —, aceita a premissa de coeteris paribus, isto &, que cada decisio ndo teria impacto sobre ou tras variaveis do sistema. Assumido o ordenamento previamen te definido e interpretando-o como uma preferéncia no abso juta nem condicional, mas incondicional, as dedugées légicas, de acordo com certa argumentagio, seriam as seguintes: (p) © Ho G(a)\ a (p) a mac o(n) (r) e nao (a). Entandioo ae denanento de tal forma, incondicional, o sistema 1gico que forneceria um critério automitico de decisac seria o seguinte: 1) (p) — estabilidade — é preferfvel ainao -(q) S jeseuprego = © a nao) =m), = menmres salaiea 2 awctnnfuel fis seguintes:ay 2) no -(p) e (@) e (r)5 3) no -(p) e (q) e nfo -(r)3 € 4) nfo -(p) e nao --(q) © (r)- Tudo estaria bem se, assumindo igualmente 0 Pec a ncendieionallida uaererencin,/ 0°) omscores ag deci so governamentais no pudessem formular © problema de outra forma — igualmente garantida pelas regras da ldgica — e que se apresentaria da seguinte maneira: escolha entre esta pilidade (p) ou desemprego (q) versus menores salarios (r)- ge 0 piblico interessado escolhesse menores salarios perde ria a oportunidade de ter iguais ou melhores salarios e, a0 mesmo tempo, estabilidade no emprego. Se escolhesse a pri meiva alternativa poderia obter estabilidade e maiores sald rios ou desemprego €, NO minimo, saldrios iguais. Assim, a escolha da primeira alternativa abre a perspectiva de obter G aasino que o pdblico interessado degen —- eatabiltdassiag no minino, iguais saldrios — mas também poderia obter maig yes taxas de desemprego, a altima escolha no ordenamento de preferéncias do piblico interessado. A escolha neste caso extremamente dificil, pois a primeira alternativa pode pro guzir como resultado uma decisdo politica que aparece em a timo lugar na escala de preferéncias. portanto, interpretar a disjuntiva acumulagdo versus eqliidade em termos de preferéncias incondicionais, ac meano tempo em que abre a possibilidade de congtrugao de um sistema de derivagdes no qual a regra de decisdo seja favora yel iqueles que sustentam a possibilidade de conciliagéo en 4@e Gcumulagio ¢ eqllidade, por outro lado) pemml tel al See gio do problema de forma tal que a decisao politica final, Gnbora obediente as regras da légica, contraria 0 ordenamen to de preferéncias do piblico interessado. Fundamental, so pretudo, é a conclusio de que ndo hd regra 1égica capaz de decidir qual a forma cientificamente aceitavel de apresentar © problema.15 plema do fluxo de renda de determinado segmento social quan do formulado sob a forma légica da disjuntiva acumilagio versus eqilidade. Assumindo agora o extremo anarquista no sentido de que o governo inexiste e todas as decisdes sao tomadas pe Jo pibblico interessado, ainda assim verificar-se- que nao 4 possivel garantir a realizagdo do valor justice social, 2 gora por outras razdes. (ii) 0 processo de decisdo em cendrio plebiscitario As sociedades requerem que cada um abdique do direito natural de ser o dinico juiz de suas préprias acdes, se & que a efetivagdo do conflito latente no estado da natu reza deve ser evitada, Viver no estado da natureza é usufry ir a liberdade de seguir eventuais inclinagbes sem outra Son sideracio além da de obter satisfagdo maxima para as necessit dades presentes. A regra universal dé comportamento imp1i cita aqui é a de que as pessoas deveriam agir de acordo con seu prdprio julgamento sobre o que & melhor para elas no con texto de uma dada situagao. Vamos chama-la de "regra cons, titucional do estado da natureza (ou estado natural)". Seguramente, a situagio social resultante a aplicagdo sistemftica de tal regra seria nao 0 paratso da 1i berdade infinita, mas uma estrutura de servidbes @ desigual dadea decorrentes das diferengas normais entre os homens cn forga, malficia e determinagdo. A regra de cada um fazer © que bem entender conduziria, na realidade, a um mundo onde cada um faria apenas o que pudesse, constrangido cada quai em seu lugar social pelo conflito generalizado e sem Limites. Na medida em que os fundamentos do sistema social — diferen gas em forga, malfcia e determinacio — sao demasiadamente instaveis ¢ vulneraveis (alguém anteriormente derrotado numa competigdo pode sempre tentar um novo truque © ser bem-suce ido; a idade traz sempre fraquezas ¢ com ela a eventual sub versio do arranjo social prevalecente), a reara destrdi-se a - ettuinSa nana a sociedade humana,—_16 j& que nenhuna cooperagdo produtiva entre 0 omens — forga da que fosse — resistiria mais do que uma geragio, talvez menos. A existéncia da sociedade é incompativel com a disseminagdo ilimitada ¢ universal do conflito ¢ requer, em conseqiiéneia,que cada um renuncie ao dineito de impor re as circunstancias. gras em beneficio prépric, de acordo ¢ ho contrério, pede-se mesmo que, ao aderir & obediéncia de regras impessoais, cada um esteja disposte 4 apoiar disposi ioe aus enjom Ocaeionaieemie contranios @ etie 777 A emergéncia das sociedades se justifica pelo objetivo de garantir uma justa distribuigio de sacrificios ¢ beneficios entre os cidadaos, com base na qual um estado de cooperagdo produtiva regular entre eles posse ser obtido. para este efeito, um novo conjunto de normas deve Ser esta pelecido em substituigao 4 norma Nconstitucional" do estado da natureza. procedase, primeiramente, A seguinte distin gdo entre dois conjuntos diferentes de rearaé: a) regras gubstantivas, isto é, as decisées relativas 4 alocagao de sa criffcios e beneficios na sociedade; b) vegas de procedi~ mento, isto , as normas que estipulam os processes de decd SHo sobre a. Da-se, com freqlincia, o caso de iferentes re gras substantivas requererem diferentes regret procedurais. Assim, na dependéncia do arranjo basico 4a sociedade ,algumas regras substantivas terdo que ser estabelecidas segundo critério da maioria absoluta, enquanto, para cutras» conven ciona-se que maioria simples é condigio satisfatdria para de ciséo e, Finalmente, para outras ainda, pode ser o quem ira decidir que, Ber exemnio. pce, vale. n/2/ dena, (Conoypocs alguém dizer que sua quota de sacrificio foi duas vezes maior de que a de algum outro? Uma safda possivel seria © estabelecimento de um arbitro ao qual a sociedade concedesse autoridade para de Coil tee 2dunta. Comtidos 8 ame)19 nos que o arbitro possuisse secretamente uma escala de trans, formagio, ele nao estaria em melhor posicao para desincum pir-se da tarefa de distribuir propriamente sacrificios e be neficios. © que é mais de se esperar, ao contrario, € que cada um envolvido na quest#o “demande participagiio no esta pelecimento de normas substantivas, somente confiando na jus. Pieaidnauatze| por cle aproyacas-. Desos tus mesmo racioet Peeper eaten odors teua) soca ncaa pode-se conclu ip que, de acordo com esta alternativa de decisdo, | nenhuma norma substantiva é justa, a menos que todas 38 pessoas in teressadas no problema a aprovem. Esta , claro, uma posi gdo extrema — 0 extremo gemocratico — que se contrapse 4 primeira alternativa — 0 extremo autoritério. Mas esta nao € a principal questdo neste momento, pordvt tais posigdes ra dicais podem ser suavizadas no processo prdtico de constitu ga de uma sociedade. romemos a solugio democrética extrema, £ cla ro que seria um dificil compromisso para qualquer sociedade se cada norma substantiva tivesse de ser aprovada unanimemen no proceso de estabelecer, por unanimidade, as normas procedurais fundamen te. Considere-se, entéo, o seguinte arranj tais, algumas provisdes so aprovadas declarando que, no que oneaana ea conjunto de questces substantivas|) £2)¥ is os eerste apropriados a seguir edo tais e tais, todos re querendo menos que a unanimidade. 0 considere-se este Pro cedimento fundamental ainda mais flexivel: no evento de ques Meee eee antitaela ible cr) os) proce dimentos cleanin segui dos para resolvé-las devem ser estabelecidos assime assim. Neste caso, a norma procedural fundamental define um procedi mento para estabelecer um procedimento © esta segunda norma procedural seria um exemplo de uma norma procedural contin gente, & qual nos referimos antes. Se todas as pessoas en yolvidas concordam com esta regra procedural fundamental, entao ‘todos terdo que concordar com a norma, procedural .contingents xesultanta Apso fiery) Ge) Be oe venha a ser institufda com base na norma procedural contingente, ainda20 0 ponto que desejo deixar claro é que, mesmo quando se requer unanimidade — e acabo de mostrar que S58 exigéncia pode ser consistentemente relaxada —, © problema da justiga, que € um problema substantivo, em principio, tor na-sé una questdo apenas de procedimento. Una norma substan tiva 6 justa se é estabelecida de acordo com normas procedu ais justas; ¢ uma norma procedural é justa se é “constitu cdonal", isto &, se ela foi desde logo declarada no parte cons titucional ou estabelecida de acordo com as provisées consti tucionais. Em suma, justiga é justica procedural. 0 argumento a favor da justiga procedural — como eritéric de decisio sobre a justiga de um dado estado de coisas — desenvolveu-se a partir das dificuldades que se antepéem 4 comparagdo intersubjetiva de utilidades.?4 Em mui tos casos € impossivel distinguir uma quota de sacrificio mais leve de uma mais pesada, e a justiga procedural decide a ques. +30. Mas também ocorre que o puro critério de justiga proce gural pode conduzir a situagdes intuitivamente injustas, ge um ponto’de vista substantiyo, mesmo quando 4 norme procedy. val da tinanimidade @ observada. Tomemos 0 caso de uma comunidade até entao ra cialmente discriminadora a ponto de decidir a questdo da in tegragao escolar, isto é, a obrigagdo das escolas receberem criangas negras e brancas. As pessoas que vao decidir sto os pais das criangas, negros e brancos, e © procedimento a ser seguido é a norma da unani que nesta particular comunidade os preconesitos raciais slo dade. Acontece, entretanto, igualmente distribuidos entre os pais, e a norma substantiva unanimenente aprovada & a de que nfo deve haver qualquer in tegragao na comunidade, mas, a0 contrdrio, duas escolas: uma para negros, outra para brancos. £ justa esta norma substan tiva? De um ponto de vista procedural, certamente. Mas 2 questo é: mesmo a mais justa das normas procedurais que se possa obter — a norma da unanimidade — sera suficiente pa va garantir que a norma substantiva nela apoiada sera subs- = analifiear a validade da nor2. ma dizendo que ela sé é operativa quando as pessoas envolvi das preenchem certcs requisitos suplementares? A segunda interrogagao sugere que a analise minuciosa do exemplo permite a conclusdo de que a justia procedural, para ser ‘efetiva do ponto de vista substantivo, requer alguma qualificagao da natureza humana. Por exemplo, pode ser visto que a justica procedural requer nao apenas que as pessoas sejam conscientes de sua escala real de preferén cias, mas também capazes de distinguir, entre cursos alterna tivos de agiio, aquele que as serve melhor — ou seja, requer pessoas racionais. Ademais, para que a justiga procedural produza justiga substantiva tambiu € necessdrio que as pesso as sejam capazes de antecipar completamente as conseqiléncias totais de cada um dos cursos alternativos de acdo. Os pais do exemplo considerado poderiam ser qualificados como pesso as racionais no sentido de possuirem uma escala de preferén cias bem discriminada, além de serem capazes de escolher 0 curso de ago adequado 4 produgio do estado de coisas que pre ferem. Contudo, no é sensato supor que saibam, com seguran ga, que as miltiplas conseqlléneias da decisdo que tomaram 52 pao as mais favoraveis a longo prazo. Eles certamente nao possuem a informagao necessaria para isso. E porque é possi vel antecipar algumas conseqliéncias que eles prépries consi derariam injustas é que nos sentimos autorizados a dizer que a decisdo que tomaram é intuitivamente injusta de um ponte de vista substantivo. Justiga procedural nfo pode ser sempre opera tiva, na auséncia de informagio completa e perfeita. Desde que informagio perfeita, sem distorgao, raramente corre ~~ endo a percepgao humana permanentemente perturbada por emo gSes, experiéncias passadas e sabe-se 14 o que mais — © ave informagao completa, a antecipagdo de todas as possiveis con seqtiéncias de una agdo, esta além da capacidade humana natu ral, segue-se que aceitar cegamente, em qualquer caso, & de gitimidade da justiga procedural € abandonar-se a um crits rio de justiga cujos requerimentos bisicos de validade sao22 irrealistas — mais ainda, inumanos. Normas procedurais, tanto quanto nopmas subs feonctuan) cao) © seeultade dq) acao) de) sereq)numence:| Coca elas participam das caracteristicas de seus autores, isto 8, sao faliveis, passiveis de erro. Em conseqtléncia, nao existe nem pode existir nada semelhante a normas perfeitas, imutéveis. Na divida, trata-se de diveito humano elements? voltar a discutir a base de legitimidade em que se ee ene Assim, também o cendrio plebiscitario nao for nece critério autondtico para a produgdo de justiga. Ao con verter 0 problema substantivo em um problema "procedural", © cenario plebiscitaric compromete-se com pequisites que ultra passam a capacidade humana natural. Como se queria demons pee or ete toy ne craterio) 102 ico clen ac oe deriva do de pactos constitucionais capaz de produzir critérios le decisado automitica em matéria de controvérsia politica. OOK © exerefcio anterior apontou para o outro ex tremo da tragédia social. Ainda quando houvesse universal consenso entre os membros de uma comunidade quanto 20s prin eipics que deveriam regular suas interasoes, ndo estaria as segurada a nao-violagao desses mesmos principios. Ea ori gem desta possibilidade encontra-se no que genericamente se Aencmina Ga consegtencias nao antecipadas| d=/ac0e CUsPoase= BS ceclais. Tratase do excessivo deaconhacimentp dic ag possui da trama, em seu duplo sentido, da sociedade. NBo & que se ignore tudo. Bowdon, por xem plo, em brilhantes reflexdes, tentou estabelecer una tipol: DyiieeJishikdiealae cue @enominou de Mefeites |] secrseutenl23 de sistemas interdependentes — aqueles que, em seu entendi A 5 a Ee . 2416 mento, constituem © objeto prépric da andlise social.” Sam Sieber, por seu turno, investigou diversos caminhos pelos quais certos processos, politica sociais no caso, produzem um efeito emergente especifico — o efeito regressivo, carac terizado pela deterioragfio e agravamento do problema que Pr tendia resolver (efeito-reforgo, na terminologia de Boudon). A tais resultados denominou de "ironias da intervengZo sock 1 al". Chamar a tais efeitos nfo antecipados de iro nia & retoricamente adequado, mas dramaticamente incompleto. Se se tem presente o conhecimento demasiado que j4 se possui sobre © inevitavel fracasso de qualquer tentativa de reali zar ideais de justiga — e a absoluta impossibilidade de ce gueira, loucura ou desterro sociais, quer dizer, a compulsao sisifica de continuar tentando, quand méme —, os efeitos perversos emergentes no so irénicos, mas o lance derradei ro da tragédia social. 0 caréter trdgico do drama social nao decorre do desconhecimento da existéncia de efeitos perversos, mas da incerteza radical sobre quando e onde se vio desenrolar. Pois uma coisa construir uma tipologia de tais efeitos, ou mesmo conseguir tracar, ex post, os labirintos percorridos por uma causa até transmutar-se em seu contrario efeito. Ou tra, bem mais drdua, € antecipar tempo, lugar © forma de con seqléncias néo sabidas. Nem se trata de matéria a ser resol vida em algum momento do progresso do conhecimento. A raiz insandvel da imprevisibilidade dos efeitos esta no que chamo de o principio da mio invisivel do caos, 0 qual exprime pre cisamente a idéia de que a trama, a teia de relagées sociais, faz com que estas se mediatizem umas as outras, refratando trajetérias e transubstanciando processos identidades. £ este principio que responde pelo permanente rebuligo do mun do social, que faz da ignorancia ingrediente da condigéo hy mana original e da vida em sociedade uma tragédia em sentido24 A inexist@ncia de uma definigio precisa de politica social explica-se por sev caréter de metapolitica, natriz de princfpios ordenadores de escothas tragicas, embu tidas estas em praticamente todas as politicas especificas. 0 carater mutavel e controverso desses princfpios faz com que politicas singulares ora aparegam como sociais, ora nao, ou, para usar a terminologia corrente, sejam ou nfio conside yadas como polfticas sociais dependendo de conveniéncia convengao. Assim, a formulagéo de critérics para avaliar Puldesennen poltticas cociais nao) pode zen ClLte coisa que permanente experimente com 0 imprevisivel, lance de dados em que os seres humanos so ao mesmo tempo 08 jogadores, os da dos e os fabricantes do acaso. Regras para participar de um jogo em que © objetivo é minimizar perdas © adiar a falén cia, todavia inevitdvel, antes que derrotar um adversrio sem face e onipresente — eis o que, na realidade, pode ser obtido com algum engenho © arte. Ir pefinir uma politica social abrangente susei ta o enunciado claro do elenco de problemas que devem se? TS zoavelmente equacionados tendo em vista aumentar a probabili Gude ao eficdcia das politicas especiticas que vi=ren a lee Sudetniaag. "eta segaolexpoe, téo sucintamente quanig possi Bec are ca cel otoidos) crincincss) vince neat ae qualqner politica considerada como social terd necessariamente de en frentar. 0 primeiro problema diz vespeito sos constran gimentos a que qualquer politica social abrangente deve pres. tar obediéncia. Eles sao basicamente dois, um ge natureza twins Analiticamente, € ne25 cessaric ter presente o resultado fundamental da segao ante rior: nao é possivel utilizar um sé critério de justicga ou prinoipic de ordenamento de escolhas tragicas na decisdo so pre politicas alternativas- J& foi teoricamente demonstrado que a aplicagdo uniforme de um mesmo ¢ 55 prinefpic de esco tha social termina por produzir decisGes cujos efeitos sao contrérios aos que se desejava obter. Em termos mais espe perenne eet p ones acer iors estes ere pordneas, nem prinefpics que privilegian a igualdade perante procedimentos, nem princ{pios fundades em teorias sobre direi tos absolutos, nem o principio rawlsiano que busca maximizar a posigdo relativa das camadas mais baixas da populagao (es sae una forma simplista de apresentar seu prinefpio maxinin)» nenhun deles, se aplicado uniformemente a todas a5 areas so cialmente problematicas, produz resultados consistentes 7 A implicagao crucial desse constrangimento on siste na necessidade de que a escolha entre polfticas alter nativas procure, preliminarmente, esclarecer qual o critério de decisdo mais apropriado para o problema em foco ¢ consi- derando 0 objetivo que se deseja alcangar. Se este parame tro apresenta, por um lado, a desvantagem de nao proporcio nar ao tomador de decisées um critério a ser automaticanente aplicado a todes os problemas sociais, torna no entanto legi $e Oca reneival @ utilizagao de criterion aiferen cass de cisio, para diferentes problemas, sem que por isso as poli ticas sociais escolhidas se tornem vulnerdveis & objegio de incoerentes ou irresponsaveis- Eig um exemplo para iluminar o ponto. E pos sivel analisar as politicas de saneamento pdsico e de assis téncia médica & infancia e decidir que devem se pautar pelo principio dos direitos absolutos — ° que significa, na pra fies) que entre ae alternativas de oferecen) ambos Ga) saa = gos de forma qualitativamente superior, porém limitados = a tertas dreas geogréficas do pais, ou proporciond-los a todo o pafs, embora de qualidade inferior, nao ha razdo legitima anton nela nrimeina alternativa. Ao contré26 rio, seria perfeitamente legitimo — segundo o principio de direitos absolutos — distribuir universalmente os recursos disponfveis para tais politicas, compartilhando a populagdo inconveniancias desta igualdade distribu das conveniéncias e tiva, justamente pela auséncia de critérios que permitam dis criminar positiva ou negativamente esta ou aquela area geo grafica. J no que concerne, em outro exemplo, & esco Yha traégica entre maiores salarios e maior desemprego ou me noves saldrios e menor desemprego, quando efetivamente se co ia a aplicagio do critério loca tal problema, justificar-se utilitarista (em termos simples, aquele critério que maximi- zasse, no agregado, a utilidade média da populag’io até x saldrios minimos) ou do critério maximin, isto ¢,aquele que procura maximizar a participagio da camada mais inferior da populag&o no consumo de bens e servigos disponiveis. Claramente, a aplicagio de um ou de outro eri tério implicaria diferentes tradeoffs entre saldrio e empre go e a preferéncia por um ou outro exigiria a consulta aos dados empfricos para avaliar o provavel impacto de cada um dos principios. Em acrése: a decisio orientar-se-ia por um ou outro principic, dependendo das prioridades do decisor desdobradas no tempo — por exemplo, ritmo desejado de queda na taxa de inflagio, nivel suportavel de desemprego e expec tativa de taxas de crescimento econémico. Em sintese, © constrangimento de natureza ted rica quer dizer muito pedestremente que politicas "sociais" implicam variados perfis de tradeoffs entre valores ou obje tivos, e que em cada caso deve ser inicialmente elucidada a natureza do tradeoff embutido na escolha feita e as razdes que a justificam, 0 constrangimento de ordem empirica se expres sa, por analogia com a matriz insumo-produto da economia, na ae Sea eee eae!27 sos problemas de natureza social so resultado de politicas geradas em outras dreas e que, por conseguinte, nao podem ser solucionados exclusivamente pela adogao desta cu daque la polftica social, nem mesmo por maior volume de recursos a ela alocados. Por exemplo, o volume de recursos gastos. scb a rubrica "beneficios pagos por acidente no trajeto casa-tra palho-casa" do orgamento previdenciario prasileiro cresceu nos Gltimos dez a 15 anos a uma taxa alarmante e muito além de qualquer proporgio razodvel em relagio & taxa de cresci mento da forga de trabalho coberta pela CLT. Nao existe po Litica social em sentido estrito que possa solucionar defi nitivamente ou mesmo reduzir a magnitude deste problema, 44 que se trata de um problema-produto das politicas de trans. porte e vidria. Paradoxal e cruelmente, quanto mais se ten tar remediar problemas-produto via politica social em senti do estrito — por exemplo, aumentando o valor dos beneficios pagos por acidente de trajeto —, mais lento sera o processo ge sensibilizagio para a real origem do problema e conseqtlen te retificagdo de cursos ou modificagio nas prioridades go vernamentais. Exemplo mais complexo representado pelo dis péndio com assisténcia médica a infantes e menores em geral, problema-produto de causalidade miltipla que inclui a poli tica de saneamento — a qual, diga-se de passagem, sendo uma politica social em sentido trivial, é todavia claborada = © executada por érgios que se orientam por cdlculos econdmicos estreitos —, a politica de urbanizagao, a politica de aten dimento 4 gestante e a politica de nutric&o infantil. As du as Gltimas so tipicamente sociais, porém ndo as duas pri meiras, segundo entendimento corrente. E outra vez, para ntencionada politica que, via doxal e cruelmente, uma bem- aumento de recursos alocados, prestasse satisfatério atendi mento aos infantes e menores contribuiria para a permanéncia das fontes geradoras do problema. A implicagdo estratégica desse constrangimefisii : : : s we, _ cate na manamendanRe de aue se inter %28 yompa a adogao de politicas sociais nessas areas — ou em ou tras, 34 que os exemplos podem ser multiplicades. o que, sim, torna-se imperativo é a andlise cuidadosa de cada pro. blena a fim de verificar em que posicéo ele se encontra na natriz produto-problema, 0 que evitaria o equivoco de se ofe- vecer mais a mesma politica com base no suposto de que a 82 Lugdo do problema é fungdo do volume de recursos aplicados. Uma vez identificada a posigo do problema na matriz prody to-problema, evita-se © dispéndio perdulario, pois que a de manda, em certas areas, @ eldstica em relagdo 4 oferta, Ye forgando a perspectiva errénea de que a politica adequada consiste em oferecer mais a mesma coisa, Ademais, obtém-se preciosa informagio sobre os efeitos sociais nao antecipados de polfticas eventuelmente bastante remotas da Grea social (os efeitos emergentes de todo tipo de que se tratou na pri meira parte). As Limitagdes inevitéveis de qualquer politi ca social, quando sistematicamente reconhecidas, especificam os graus de liberdade do decisor e, ao mesmo tempo» slo uteis na busea de maior eficiéncia no uso dos recursos disponiveis. Além disso, provocam a gradativa construgio da matriz produ to-problema, que pode auxiliar no acréscimo de racionalidade do sistema decisSrio em geral. 0 segundo problema refere-se ao debate sobre o contetido da expressio “politica social". Im que consists, Getiyamente, uma politica social? Ou, melhor, ainda.saue re po de problemas demandam polfticas consideradas como sociais? Nao se trata de académica questdo definicional, que possa ser pesolvida nominalisticamente, ou seja, ao sabor da vontade do decisor. Nem tudo que aquele que decide considera como passivel de ser objeto de uma politica social o éna_ reali dade, da mesma forma que muita coisa por ele descurada 0 & 2 de fato. Entre as diversas definigdes propostas tome- -se, como exemplo do primeiro tipo de engano, as considera29 gées de Nicolas Rescher que estipulam como apropriado objeto de politica social, ao lado de diversas outras circunstaned as em que se encontram os individuos, o seu tonus mental. In dependentemente de dificuldades de ordem técnica — como de finir e medir tal conceito? —, sabe~se que existe elevado coeficiente de correlagao entre a competitividade econdmica e social das economias de mercado, mais a excessiva aglomera gio das grandes metrépoles, por um lado, ¢ a ineidéncia de stress e neuroses entre as populagées urbanas, por — outro. Qualquer que seja a definigdo do conceito de "bom tonus men tal", esta certamente no incluird stress e neuroses entre seus ingredientes — de onde se pode inferir que uma politi ca preocupada com o ténus mental dos cidaddos deveria tentar impedir a recorréncia de senelhantes distGrbios psicolégices Todavia, como é claro, uma politica social que buscasse = ¢S tancar 6 problema em sua fonte estaria obrigada a substituir a estrutura institucional das sociedades capitalistas ¢ regu lar drasticamente a mobilidade horizontal. Decididamente, 0 estado do ténus mental dos cidados de qualquer pais ultra passa 0 ambito administrativo de politicas sociais. Exemplo do segundo erro, o de ndo se conside rar como problema social algo que sem divida o é, pelo menos em parte, encontra-se na referéncia jd feita ao impacto 52 cial das politicas viérias e de transportes urbanos. Tomando ainda a realidade brasileira como referencial empirico, Po der-se-ia listar uma série de outras questdes que aparecem como problema social, ora por serem resultado de ineficien tes politicas anteriores tipicamente sociais, ora por serem a conseqlléncia de politicas que sdo percebidas como gocialmente néo-dependentes, isto &, cujos resultados em nada afetam, ou s6 muito remotamente, © estado social do pats. 0 programa de adestramento da mao-de-obra in @ustrial adulta executado pelo Ministério do Trabalho, por exemplo, resulta da inadequacio das oportunidades de aprendi an siominnenmafiaaional oferecidas pelo sistema educacio30 nal. Claro esta que a periédica reciclagem da forga de tra. palho transformou-se em requisito indispensdvel nas modernas sociedades industrializadas, dado o ritmo acelerado. ¢m ter mos histérico-comparativos, de obsolescéneia tecnolégica. A magnitude do problema, porém, assim como 0 insumo_de___tempo necessario para a adaptagado ou veadaptagao da forga de tra patho, dependem do estoque de conhecimento acumulado durante estdgios educacionais anteriores. — nesta medida que 0 Pro grana citado aparece como conseqlléncia de pretéritas politi cas sociais ineficientes. gm adendo ao exemplo das polfticas vidria ¢ de transportes urbanos como socialmente dependentes, tome-se a politica de extragdo mineral (Carajas, Por exemplo) ou @ politica de exportagdes, na medida em que esta se beneficia de uma politica cambial que a estimula. 0 impacto sobre flu xos migratérios da primeira —! , aumentando pressdes por ser vigos basicos e inflacicnando o setor terciario da economia local —,,e a modificagéo no sistema de pregos relativos pro yocada pela segunda alimentam a demanda por politicas sociais especfficas sem que se tenham eriado as Fontes de__ recursos para_financid-las 0 problema semantico do que é politica social traduz-se substantivamente na fixagdo de critérios que permi, tam delimitar 0 escopo das responsabilidades dos decisores na drea. Para tal fim, dois instrumentos de investigagio e and lise edo fundamentalmente necessarios. 0 primeiro destina- BEN. Speer le quadro de carencias)exaStani cali sociedade € sua distribuigo espacial e social, sem o qual nenhuma com paragdo internacional do esforgo interno faz sentido. Em outras palavras, diversos itens que cons tan da pauta de dispéndios sociais do governo (e que acaree tam 0 resultado agregado de colocar o pais em posigae mais avangada do que paises mais ricos, quando se toma e656 ais péndio como percentagem do PIB) sé existem justamente poraue » nafs contraiu enorme divida social interna. Se o orgamensu to social sueco ou dinamarqués ndo contempla a rubrica "be neficios pagos por acidente no trajeto casa-trabalho-casal"ndo & porque estejam aqueles paises em atraso em relagio ao Bra sil, mas precisamente porque j4 ndo mais existe a caréncia social que a iustifique. Parece adequado, pois, denominar 0 quadro de ‘earéncia de estrutura social da escassez, conced to que permite relativizar o pardmetro econémico escassez, pois varia de pais a pais, e delimitar de maneira menos lit vresca e mais policy oriented o escopo da politica social. 0 outro instrumento fundamental de andlise ¢ Gnyeetigaczo j@ foilmencionado.. Trata-se on metres produto- ~problema, constituida ndo apenas como resultado de politi cas prima facie socialmente ndo-dependentes, mas também por inadequadas politicas estritamente sociais do passado. fa matriz produto-problema que opera sobre © mapa da estrutura social da escascez e revela quais custos embutidos no atendi mento &s caréncias podem e/ou devem ser internalizados por polfticas sociais especificas quais devem ser internaliza dos por outras politicas. # evidente que a formulagao e a execugao de politicas sociais especificas nao serio intervompidas até que se obtenha plausivel avaliagdo da estrutura da escassez ¢ da matriz produto-problema. Ao contraric, 2 delineagao de ambas se efetua gradativamente a medida que politicas al ‘ternativas especfficas se apresentem para escolha. Bm cada caso perguntar-se- como se posiciona 0 problema em foco na Ge aites Ga lescassez @ na matriz produto-prcblena: 2a ase posta a ambas as questdes ira, gimultaneamente, forjando aplicando os instrumentos, além de circunscrever pratica ¢ tooricamente os limites da responsabilidade dos desteorss em cada area. 0 terceiro problema deriva da matriz produto” -problema que convém, todavia, vessaltar, Trata’s¢ da inte ragio entre polfticas, sociais ou mistas, c+ particularmen satan ‘Tamara o problema da edueagao32 fundamental e admita-se, para efeito de argumentagdo, que a oferta de escolas e professores(as) & prdxima do Stimo. Is to ndo garante que a demanda tendera a equilibrar-se a ofer ta porque abaixo de certo patamar de renda,a educagdo funda mental nao consumo, mas investimento, Tratando-se de in vestimento, 0 calculo do cidaddo tenderd a incorporar o cus to de oportunidade de enviar a crianga 4 escola em confronto com a diminuicgo do orgemento familiar para cuja composigao a contribuigio da crianga ou adolescente é essencial. 0 au mento da populagio infantil ambulante, prestando servigos ou vendendo mercadorias, néo decorre necessariamente, nem prin cipalmente, da politica educacional, mas da politica salari al. outro exemplo, este de interagio conflitiva 0 esquema de financiamento do sistema previdencidrio brasi leiro é contratualista ¢ tem por base a massa de saldrios. Esta politica constitui estfmulo 4 substituicao de — mio-de- obra por capital, dindmica contréria 4 meta governamental de geragio de empregos. Ao niimero de novos empregos que 2 nualmente devem ser criados por conta do aumento vegetativo da PEA, acrescenta-se o niimero (desconhecido) daqueles que devem ser criados para absorver veteranos membros da PEA 3 gora substituidos por capital. Nada garante, ademais, que exista perfeita capacidade de substituigao no mercado de em prego e que as habilidades requeridas pelas novas posigdes sejam idénticas As antigas. De onde se segue adicional pressiio sobre o Programa Integrado de Profissionalizacio de Mio-de-Obra — PIPMO. Se a estrutura da oferta de emprego nao @ décil A regulagdo, o mesmo nao ocorre como financia mento da politica previdenciaria, o qual pode ser al terado sem impacto negativo aparente sobre a modernizagio teenolégi ca do sistema industrial. Atengio para a possivel interagio de politi cas & portanto duplamente recomenddvel, pois favorece a ela poragdo da matriz produto-problema e, eventualmente, auxilia a detectar dinamicas contraditérias entre politicas em cur33 so. ‘Tal como discutido anteriormente, é impossivel evitar ge maneira completa a ocorréncia de efeitos emergentes como resultado de qualquer politica. Sempre algum tradeoff nao muito agraddvel surge em alguma 4rea. Impertante, contudo» € que se disponha de instrumentos capazes de identificar 0s tradeoffs inevitaveis e avaliar tentativamente a magnitude ge cada um deles. Mas aqui tocamos em dois outros problemas delicados — © de classificagiio e o de mensurago de politi cas. A Linguagem corrente & prédiga em denominagées para as diversas politicas governamentais, particularmente na @rea social. Assistencialismo, paternalismo, paliativos, cooptag’o, preempgdo — eis algumas delas. A literatura ack @émica também colabora para a riqueza vocabular, sugerindo as mais variadas tipologias para classificar as politicas piv plicas, em especial a politica social. A preocupagao com 0 esbogo de uma tipologia preliminar nao tem, neste texto, © objetivo filoséfico de purificar a linguagem ordinaria ou persuadir os especialistas quanto a sua propriedade. 0 a8 pecto relevante do problema classificatdrio consiste em que, embora rudimentar, uma tipologia razodvel ajuda bastante no ordenamento dos tradeoffs referidos anteriormente. A pura jdentificagio de escolhas tragicas inevitaveis é bastante in portante. Igualmente crucial, todavia, € a necessidade de formular construtos analfticos que permitam visualizar, no tempo, o proviivel impacto que os diferentes tradeoffs Pre piciardo. A tipologia proposta a seguir, espera”se, ‘tornand o problema mais claro. Considere-se que as politicas sociais podem ser classificadas sob as seguintes rubricas: prevent ivas, compensatérias ¢ redistributivas, em sentido estrito. Por po lftica social preventiva entende-se qualquer politica que impega ou minimize a geracio de um problema social —_ grave Por exemplo: saide piblica, saneamento basico, educagdo, nu trigio, habitagdo, emprego ¢ salario. A rubrica politica cuenta nammmaende os programas sociais que vemediamau problemas gerados em larga medida por ineficientes polfticas preventivas anteriores ou por politicas contemporlineas que sio prima facie socialmente nio-dependentes (politicas via rias, de transportes etc.) — por exemplo, sistema previden cidrio e PIPMO. Politicas redistributivas, finalmente, so programas que implicam efetiva transferéncia de renda dos tamares superiores para os patamares inferiores da estratifi cagdo social — por exemplo, Funrural PIS/PASEP.” Dispostas as politicas segundo a — tipologia proposta, fica imediatamente evidente, para exemplificar, que eventual tradeoff entre o saneamento basico em dada rg gido do pafs e a pavimentagio de algumas estradus vicinais da mesma regio acarretara, caso a escolha recaia na pavimen taco, problemas de médio prazo na assisténcia médica 4 in fancia. Em outro exemplo, e considerando inalterada a estrutura de financiamento do sistema previdencidrio, torna- -se também claro que substancial aumento no salario real pro auzira, concomitantemente, melhoria nas chances de vida dos assalariados — politica preventiva — e maiores recursos Pa ra o sistema previdenciario — politica compensatéria. Ou se ja, uma sé medida pode contribuir para reduzir a demanda fy tura por politicas compensatérias e, ao mesmo tempo, gerar recursos para aprimorar a qualidade dessas mesmas politicas. Ademais,-ainda esse aumento do saldrio real pode alterar 0 custo de oportunidade da educagao fundamental e aumentar = a demanda futura por escolas. Claro est& que seria irrealista tentar identi ficar e mensurar todas as mediagdes ou possiveis —_ repercus sSes de uma dada politica. Entretanto, maior clareza sobre as implicagdes temporais de distintos ordenamentos de esc lhas trdgicas ensejaria tomadas de decisiio mais coerentes e, possivelmente, a antecipagio de polfticas tendo em vista 0 horizonte de tempo considerado. Em qualquer caso, maior ra cionalidade de todo o processo deciséric depende centralmen35 te de eficaz mensuragio dos problemas, questo abordada no tépico seguinte. Basicamente, as informagdes sobre o estado SQ cial de um pafs, aquelas que permitem avaliar a estrutura da escassez, derivam de duas fontes distintas: indicadores AL ener tase, os cicero ert de variados tipos e de confianga também varia:porcentagem da populagao urbana e rural servida por rede piblica de esgo tos, idade média de vida, porcentagem da populagio em idade escolar efetivamente freqlentando escoles, relagao entre lei tos hospitalares e populagdo, fluxes monetérios ete. os cui dados a serem observados na anilise desses indicadores 5° al teram em fungio da informagdo que se deseja obter. Por ex®R plo, valores médios ou per capita raramente propiciam adequa ga informagdo quando se trata de elaboragéo de politicas. A aiferenga entre a expectativa média de vida no Centro-Sul no Nordeste no estima ae diferengas no interior de uma © de outra. Objecdes semelhantes multiplicam-se, mas so triviais. Um problema de mensuragdo requer, no entanto, mengiio especial: 0 problema do nivel de agregagao da medi, aa, Dasconsiderar o nivel de agregagdo da medida pode evar a concluses precisamente opostas ao que esta ocorrendo na realidade, Reflita-se sobre o seguinte exemplo. Um dos in Gigadones maie utilizados na analise de politicas comistay fluxos monetérios sob a seguinte forma: como tem evolufdo 0 dispéndio em satide piblica como porcentagem do PIB? Pode 9 correr que = curva do dispéndio nesta rubrica exiba oresteh te participagdo percentual no total do PIB ou, mais simplifi Meatebatell nol total dos gastos em politicas societal 7s in feréncia imediata e trivial seria a de que estaria havendo maior cuidado com o problema da saiide no pais, o que seria positivo, Se, todavia, desagregarmos 0 dispéndio (supondo que tal seja possivel face As estatisticas disponiveis) em gastos com medicina preventiva e medicina curativa, no é impossivel que obtenhamos duas curvas assimetricamente pos. Piel Ab cdetos con meaicina curativa crescendo mats amie36 que proporeionalmente ao decréscimo da anterior. No agrega 40, 0 somatério de taxas de sinal contrério produz uma curva positivamente crescente. Exemplos similares pederiam ser construidos para outras areas de politica — a educacional vem 4 mente de imediato — e também para distintas regides geograficas. 0 importante a reter & que, as vezes, por tras de indicadores nunéricos tais como fluxos monetarios, porcentagens, médias etc., estiio em curso processes contrdrios aos que os indica dores registram na superficie. A outra fonte relevante de informagSes — do cumentos legais de todo tipo — também ndo estd isenta de questionamento. Desde logo impée-se verificar se a lei eS té ou ndo sendo efetivamente posta em prética. Se estd sen do executada, cabe ertio indagar sobre os efeitos reais de sua aplicagdo sem presumir, dogmaticamente, que os efeitos produzidos serdo justamente os pretendidos pela lei e tao somente estes. Em atengio a um dos postulados basicos da analise social — o de que toda interveng&o na ordem social é mediatizada pela dinaémica estrutural desta —, é dese es perar que na maioria esmagadora das vezes qualquer politica produza efeitos nfo antecipados, os quais ndo sao necessaria mente maléficos ou benéficos ex-ante, mas dependem justamen te da estrutura de mediagSes sociais prevalecente- Um exemplo ilustrard o ponto. 0 Fundo de Ga vantia por Tempo de Servigo € um programa que contempla trés objetivos principais: financiar a aquisicdo de moradia, pro porcionar ao assalariado a possibilidade de estabelecer seu préprio negécio ou, na auséncia de saque pelos dois motives precedentes, complementar a aposentadoria do assalardado. Esperava-se que saques sobre o Fundo por motivo de dispensa sem justa causa fossem excepcionais e que sd remotamente 0 volume de saques viesse a ameagar a viabilidade do programa. Na realidade, porém, os saques por motivo de dispensa — Sem A. nna namnnn fomam elevados. em termos absolutes e sem37 comparagdo com os saques para compra de habitagao, mest antes de ter inicio o pericdo de recessio do inicio dos anos 80. Contemporaneamente, a magnitude dos saques atinge proporgdes pastante elevadas, exigindo mudangas na administragdo dos de pésitos em cadernetas de poupanca 2 fim de assegurar as Ope ragdes financeiras do BNH, de onde provém a remuneracao do FETS. Mesmo admitindo-se a recuperacdo da economia, estd de monstrado que o FGTS tem funcionado mais como contrafacgao de seguro-desemprego do que como financiamento aos assalaria dos de baixa renda, ainda muito mais do que como promotor do estabelecimento de negécio préprio por parte dos trabalha adores. E é pelo menos duvidoso se viré a funcionar como cob plemento & aposentadoria, visto que 05 recursos individuais nao estio sendo acumulados. outro exemplo. Se a politica de emprego, ag sociada A de saldrio e 4 inexisténcia de seguro-desemprego » & responsdivel pela mediagio maléfica que faz com que © FCTS produza efeitos perversos, deve-se creditar exclusivamente 4 politica de sal4rios o possivel malogro do program PIS/PASEP, independente da maior ou menor eficdcia de sua administracao. 0s juros sobre o principal que deveriam ser somados ao Gti no para propiciar dividendos ainda maiores ¢ assim sucessiva mente, até a aposentedoria do assalariado quando, outra vez, esta eventual poupanga complementaria a aposentadoria, — _ OC juros, repita-se, sio regularmente retirades pelos benefinid rios como complenento ao salério atual. 4 deterioragio do va lor real do principal fara com que, na eventualidade da apo sentadoria, o que couber ao assalariado nfo lhe servird para praticamente nada- Embora coubesse tratar esse aspecto como t6pi co dos problemas de aferigio do veal impacto de politicas 30 ciais, considerei mais conveniente abordd-1o come un proble ma de mensuragdo pois, em matéria de lei, nao ha como efeti yamente "nedir" a politica nela codificada sendo averiguando ge foi ou nfo executada e se cumpriu ou nao seus objetivos W enan wndn fica esclarecida a importancia do38 problema da mensuragao na agenda de questSes relativas A po iftica social. Una outra ordem de problemas, a sexta, diz respeito 4 questao do financiamento das politicas sociais. Quem paga, o que, para quem? — eis a questdo crucial. Recor gando o constrangimento analitico que afirma ser impossivel a aplicagio uniforne de um sé critério de decisdo a todos os problemas, deduz-se logicamente que a resposta A pergunta a cima hé de variar em fungiio do tipo de politica a ser execu tada. £ também nesta conexdo que a tipologia sugerida, ow qualquer outra que seja razodvel, vevela sua importancia. se considerarmos as politicas de natureza pre enciga| = pon exemple, ieaude pablica, saneanentolot | maa gio —, parece equitativo que todos contribuam pars seu fi hanciamento indireto, via sistema tributdrio, ainda quando 0 Scnuump lca maior parte deseo bens seja gratulto. 0) | ceae das politicas compensatérias € mais complexo porque envolve um conjunto heterogéneo de programas — previdencia ¢ treina mento de mio-de-obra, por exemplo —, exigindo, em conseqtién cia, solugées distintas, a depender do problema especffico. galta entretanto 4 vista que ndo equitativo distribuir os cuetos dos beneficios pages por acidente no trajeto casa-tra palho-casa entre o empregador, © Estado eo préprio aciden- tado! Finalmente, as poiiticas explicitamente redistributi yas implicam, por definigdo, transferéncia de renda, e pelo nijo sao os beneficiarios menos algo é absolutamente cert: delas que as devem financiar. © problema do financiamento de politicas so cdais nfo comporta solugSes simplistas, nom aquelas ditadas exclusivamente por bons sentimentos. Como 4& se mencionou, por trie do conjunto de politicas sociais existe, mesmo se dnwonseiente, um ordenamento entre escoihds 9P7eIse | por exemplo,é indicado financiar politicas sociais preventi yaa em prejuizo do ritmo de crescimento econdmico ov, pelo iG eecseulnavini zen na_oportunidades de cresctmeniO>:anene=39 posto de que os gastos futures com politicas compensatérias sero consideravelmente inferiores aos ganhos do crescimento obtido, estas sdo questdes que dependem tanto do estoque de conhecimento que permita proceder, ainda que de modo aproxi mativo, a cdlculos tio delicados, como da agenda de priorida des da prépria sociedade. A penditima ordem de problemas é de decisiva importancia. Nenhum conjunto de politicas sociais, por mais justas, coerentes, tecnicamente ben-formuladas ¢ socialmente avalizadas que sejam, ter sucesso se houver pontos de = eS. trangulamento na etapa de sua implementagio. A etapa de im plementagao pode ser responsdvel pelo fracasso de qualquer politica, nfo apenas da politica social. Ea implementagao arrisca-se a claudicar em razdo de dois fatores distintos, mas potencialmente associdveis. 0 primeire fator consiste na eventual inexis téncia de recursos humanos para bem executar 2 politica em questo. £ inGtil, por exemplo, triplicar ou quadruplicar o niimero de postos de saiide se no se promove simultaneamen te a formagio de enfermeiras, auxiliares técnicos (operado res de raios X, laboratoristas etc.) e pessoal administra tivo. Esta foi a tendéncia observada entre 1967 e 1975 quan do, de uma disponibilidade de 1/2 enfermeira por posto de saiide, regrediu-se para 1/4 de enfermeira por posto, no Bra sil como um todo, Concomitantemente, o niimero de guardas por posto cresceu. Seria conspiratério demais presumir que tal processo foi deliberado, mas ha com certeza uma "raciona lidade" na 1égica das circunstancias que conduziu a esse 7S sultado. 0 segundo fator capaz de abortar uma polftica em sua fase de implementagio consiste na atitude do pessoal, administrative ou técnico-especializado, em relagdo & poll tica, ao grupo alvo da politica, ou em relagdo a ambos- A sabotagem burocratica e a displicéneia técnica na execugao fetasn eSa fenAmenos recorrentes em todos4o os pafses em que existem politicas sociais significativas. 0 nexo causal que explica a disposigdo favora vel ou desfavoravel dos implementadores da politica é milti plo. Em alguns casos, trata-se de reagdo do grupo social que pertence a burocracia contra o grupo social beneficiario da politica — por exemplo, os programas de integragdo rack al ou de food stamps no sul dos Estados Unidos, Em outros, trata-se de incfvia do pessoal técnico-especializado quando existe uma espécie de monopélio bilateral em que séo parce ros 0 governo, que promove o programa, e o pessoal incumbido de implementé-1o. Tal parece ser a razdo da decadéncia do sistema de assisténcia médica inglesa. No que se refere a exemplos nacionais contem pordneos, é suficiente atentar para as resist@ncias contra postas a diversas medidas do programa de desburceratizagio — cono instancia do primeiro tipo de obstdculo & implementagao — @ para os préprios servicos previdencidrios, como instan cia do segundo tipo de obst&culo 4 implementagao. A moral, por assim dizer, a tirar da hist6ria € que qualquer politica social deve, sempre que possivel, proporcionar incentivos s¢ letivos aqueles que a irdo executar. Tais incentivos nao pre cisam ser necessariamente pecunidrios, embora néo seja de to do mf a idéia de introduzir competitividade no desemperho des executores do programa mediante o estabelecimento de prénios, por exemplo, desde que os custos de monitoramento ¢ fiscali zagio nfo sobrecarreguem financeiramente o programa de forma desproporcional (lembrar que a vinculagdo do salario a desen penho individualizado, nos primérdios da revolucao capitalis ta, impunha elevados custes de transagdo relativos a monito ramento e fiscalizagao). A Gltima ordem de problemas refere-se A ava liagio da eficdcia de politicas sociais especificas. E ex ‘tremamente dificil saber se o decréscimo na taxa de mortali dade infantil em determinada regifio ocorreu devido ac progr wa as ennenmanta ali levado a cabo ou se por conta da vacind41 go em massa ali também executada, ou atribuir o quanto se deve a cada uma delas. 0 mesmo raciccinic vale para a rela cao miltipla e complexa entre saldrio, renda familiar, custo de oportunidade e oferta de educagao gratuita. E é dificil porque o teste crucial para elucidar a questac envolve = um enunciado contrafactual — o que teria ocorrido a y caso nao houvesse x, sendo que x existe — e, por definigdo, enuncia dos contrafactuais so infalsificdveis. Nem por ser dificil, entretanto, deve-se evi tar a tentativa de aferir a eficdcia de um programa. Se ha pobreza de testes “objetivos" confidveis, 2s investigagdes sobre preferéncias e atitudes tipo painel, isto 6, antes e de pois de executada uma politica especifica, podem servir cone ponto de referéneia razoavel para a corregdo de cursos de ago ou, eventualmente, sua completa interrupgao. A agenda de questées implicita na elaboragao e execugio de politicas sociais & suficientemente ampla © variada para estimular, antes que desencorajar, os eapecia Listas, os decisores e os potenciais beneficiarios. A expe yimentagio responsavel, formulando programas novos, estimu lando a criatividade, aperfeigoando instrumentos de andlise, yedesenhando formatos organizacionais, pode compensar a Pre cariedade do conhecimento e as rotinas de comportamento. N&o ha como evitar a fatalidade de ordenar es colhas tragicas na auséncia de infalivel principio de justi ga e diante dos resultados imprevisiveis produzidos pela niio {nvisivel do caos. Face Edipo da vida social. Nem como fu gir ao imperativo de tentd-lo, Sisifo.NOTAS 1, expresso "politica social" teve origem entre pensadores alemies de meados do século passado, que criazam en 1673 uma associagao especial para o seu estudo. A historia do concei foe una resenha bastante limitada de suas variantes conten poraneas encontram-se em Werner Cahnman e Carl M. Schmitt, Nthe Concept of Social Policy", Journal of Social Policy, 8, n. 1, janeiro, 1979. 2um T.H. Marshall, Social Policy, Londres, Hutchinson Un. prary, 1975, p. 11. 3p, Mishra, Society and Social Policy, Londres, MacMillan, 1982 (1% ed. 1977), p. X- “yavier Greffe, La Politique Sociale: Etude Critique, Paris, PUP, 1975, p. 26+ Sciauss Offe, Contradictions of the Welfare State, Londres, Hutchinson, 1984, cap. 3, "Social Policy and the Theory of the State", p. 92. 8 que, curiosamente, est de acordo gom a mesma definigao da da por Otto von Zwiedneck, grande tecricc da ¢scola alema: "politica social, em seu sentido verdadeiro, é portanto o conjunto de todas as medidas destinadas a atenuar os antago nismos de classe". Cf. nota 1. 1 problema do dilema entre eqllidade e eficiéncia & apresen Cane con clanez= e aguda percencdo em Arthur M. Okun, Equa- Tity and Efficiency: The Big Tpadeoff, Wyshingtcn, The Thevizution, 1975. A exploracao sistematica das inplicagdes enetemaeas ¢ sociais das escolhas tragicas encontra-se em Guido Calabresi e Philip Bobbitt, Tragic Choices, N.Y., Nor ton, 1978. 8sames S. Fishkin, Tiranny and Legitimacy: A Critique of Pots tical Theories, Baltimore, The Johns Hopkins ii Press, 1975; pap lecueea anaes % 1ivro de Fishkin citado em 8, acima, demonstra esse ponte e, que eu saiba, seus argumentos nao foram refutados. Osames S. Fishkin, Justice, Equal Opportunity and the Famil New Haven, Yale iniversity Pre Equal opportune Anian povelerta 1883. Fishkin revelaria as dificuldades légicas de qualquer _posigao objetivista em Pelagac a problemas semelhantes em The Limits of Obligation. 6New Haven, Yale Un. Press, 1982, e busca escapar do subjeti fem Ztigo a que suas exploragoes anteriores pareciam con yore Em Beyond Subjective Morality: Ethical Reasoning and Political Prilosophy, New Haven, Yale Un. Press, 198%. Eee gece potmenort ea PormenoPizada de todos os argumentos excede, en tretanto, os limites deste texto. 1, referéncia erucial aqui é a Douglas Rae, Equalities, Cam bridge, Mas., Harvard Un. Press, 1981. Imagino que. a menss fom gubliminar do texto esteja clarg. 0 que os ultimos para grafos sugerem @ que qualquer wincipio de justiga, simples ou _complexo, produz nosuteades. eee ioe ao "que S¢_ aussie Quando aplicado da mesma forma em qualquer eircunstancis Wea pevelagao Sistematica da reflexao contemporanea que aja dou a impulsionar a revivescéncia de um velativismo exacer pado, no campo da epistemologia e no campo da ética. lesta segdo reproduz, com algumas modificagdes, parte do cap: eo'F Gg "santos, Cidadania e Justia: A Politica Social na 1979. Ordem Brasileira, Rio de Janeiro, Campus, Uoroqe eats cegin basais-se no calculo, das preferenciasites cone formulado por ¢.H. von Wright, The Logic of Preferenée. Edimburgo University Press, 1963. particularmente importan, te sug denonstragto, trivial do ponto de vista logic, of que 86 @ possivel proferir-se absolutamente um, © apem® oy Woon ce The Logic of Preference, paragrafo 12, paginas 29 weeega. teiviel > togiemmente, © ponto extrengied s 27m recedor de algumas ambigl: iti Sjudar @ tornar mais consistente a argumentagao sobre Probie mas sociais. 14g ciaro que este & um argumento classico em | defesa da con cepgdo utilitarista da justiga e que nao 6 substancialmente folificado pelas tentativas recenteg de fundamentar # solu gdo do problema da justica em pevisdes da concepgdo utilit3 rista (Cf, por exemplo, Nicolas Rescher, Distributive Jus= tice, Indianapolis, Bobbs Merril, 1966). A contribuigao da Giscisiiio, se alguma, consiste em demonstrar que 3 conver so do problema substantivo da justiga nao & resolvido por sua transformagado em um problema constitucional, isto é, pro Gedural, tal como proposto por John Rawls, A Theory of Jus= tice, Oxford, Oxford Univ. Press, 1972 e, Uutilizando outro Instrumental, por James Buchanan e Gordon Tullock, The Cal- culus of Consent, Ann Arbor, The University of Michigan Press, [1907 eae Soom isto se quer dizer que, parafraseando N.M. Nathan, The Concept of Justice, Londres, MacMillan, 1971, p- 29 ("The Goncept Coneivable principles of justice is terrifyngly vanes). qualquer investigador esta autorizado a afinaar que, igualmente, o escopo de imaginaveis principios de injustica é terrivelmente vasto.16paymond Boudon, The Logic of Social Action, Londres, Routledge eee eanyeavls 1ST Cer aiigae Francesa, llachette, 1979), particularmente caps. 3 e 4. sam Sieber, Fatal Remedies: The Ironies of Social Interven= tion, N.Y., Plenum Fress, 1982. 18y.¢, Santos, "Reflexdes sobre o Liberalismo", in Bolivar la Wekhter, Francisco Weffort e Maria Victoria Benevides, is. moun te. Cidadania e Participagao, Sdo Paulo, T.Queiroz Edi Dineite, Cidedanis ¢ farm A vepetigdo enfatica do ponto essencial da primeira parte do textos importante, parece-me, para que ndo se perca de Seta ao discutir questées de natureza mais pragmitica, | & fragilidade epistemologica ‘pasica sobre a qual se fundamen ta toda politica "social". 19, 20, inexisténcia de uma definigdo incontroversa, ea razo de fan foi objeto de discussdo na primeira parte. Aqui buscar “$2 retirar as implicagées pragmaticas do ponto- 2yinima atengdo 4 tipologia reveler que ela néo & mutuamen te excludente. Ndo conhego tipologia Util que o seja. A fal ta de pureza légica, arrisco-me a propor 3 ‘do texto, na ex pectativa de que outras melhores a venham substituir.Titulos publicados nesta série: Simon Schwartzman, "Universidade e Politica’ outubro 1981 (esgotado). 2. Sérgio Henrique Abranches, "As Ciéncias Sociais e¢ 0 Es tado", novembro 1981. 3. 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