REVISTA DELA CEPALRevista de la CEPAL Director RAUL PREBISCH Secretario Técnico ADOLFO GURRIERI Editor GREGORIO WEINBERG @) NACIONES UNIDAS COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA SANTIAGO DE CHILE / AGOSTO DE 1979COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Secretario Ejecutivo Enrique V. Iglesias Secretarios Ejecutivos Adjuntos Robert Brown Norberto Gonzalez CONSEJO CONSULTIVO DE PUBLICACIONES Oscar Altimir Eligio Alves Nessim Axditi Oscar J. Bardeci Ricardo Cibotti Silbourne 8. T. Clarke Jorge Graciarena Luis Lopez Cordovez Roberto Matthews Michael Nelson René Orturio Anibal Pinto David Pollock Alejandro Power Gert Rosenthal Octavio Saavedra Alejandro Vera Jorge Viteri COMITE DE PUBLICACIONES Oscar J. Bardeci Andrés Bianchi Robert Brown Norberto Gonzilez Jorge Graciarena Adolfo Gurrieri Jorge Viteri Miembros ex officio: Marta Boeninger Claudionor Evangelista (CLADES) Jorge Israel (ILPES) Guillermo Maccié (CELADE) Aurelio Ruiz Octavio Saavedra Secretario del Consejo Consultivo y del Comité de Publicaciones Renée Chassagne PUBLICACIONES DE LAS NACIONES UNIDAS. N° de venta: $.79.1L.G.4 Precio: US$ 3.00 (o tu equivalente en otras monedas) NoTAS ‘Las signaturas de los documentos de las Naciones Unidas se componen de letras mayiisculas y cifras. Le simple mencién de una de tales signaturas indica que se hace referencia a un ‘documento de las Naciones Unidas. Las denominaciones empleadas en esta publicacién y Ia forma en que aparecen presentades los datos, ‘que contiene no implican, de parte de la Secretaria de las Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condicién juridica de ninguno de los ses, teritorios, ciudades 0 zonas, 0 de sus autoridades, ni respecto de la delimitaci6n de sus fronteras o limites,SUMARIO E] futuro de los ferrocarriles internacionales de Sudamérica. Un enfoaue hist6rico Robert T. Brown La estrategia de las necesidades biisicas como alternativa. Sus posibilidades en el contexto latinoamericano Jorge Graciarena El proceso de modernizacién de la agricultura latinoamericana Gerson Gomes y Antonio Pérez Planes versus planificacién en la experiencia latinoamericana Carlos A. de Mattos La economia brasilefia: los caminos hacia los afios ochenta Pedro Sampaio Malén El proteccionismo contemporineo y las exportaciones de los paises en desarrollo Gary P. Sampson Politica econémica: ¢ Carlos Lessa iencia o ideologia? (Segunda parte) Algunas publicaciones de la CEPAL 41 57 9 97 109 127 155La secretarfa de la Comision Econémica para América Latina prepara la Revista de la CEPAL. Las opiniones expresadas en losarticulos firmados, incluidas las calaboraciones de los propios funcionarios de la secretaria, son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la organizacién, E/CEPAL/1089 Agosto de 1979 Notas expicativas En Jos cuacros del presente trabajo se han emploado lo sigulentessignos: Tres puntos (. indican que los dats faltan ono constan per separado. ‘La raya (—) indica que la cantidad es nul o despreciable, Un espacio en blanco en un cuadto indica que el concepte de que se tata noes aplicable, Un signo menos (~) indica deficit o disminucidn, salvo que se expecifique otra cose. El punto () se usa para separar los decimales ‘La raya inclinada () indica un aio agricola o fiscal (por ejemplo, 1970/1971). EL guién () puesto entre ciftas que expresen ats, por ejemplo, 1971-1973, indica que se trata de todo el periode ceonsiderado, ambos afos inclusive. ‘La palabra “toneladas” indica toneladas métrcas,y la palabra “dolares”, ddlaces de los Estados Unidos, salvo indicaclén contraria, Salvo indioucion en cont compuestas. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parlales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente rio, las referencias tasas anunles de crecimiento o variacion correspoaden a tasas anaesREVISTA DE LACEPAL, Agosto de 1979 Planes versus planificacién en la experiencia latinoamericana Carlos A. de Mattos* Las tiltimas dos décadas atestiguan un notable auge de diversas actividades desarrolladas en torno all tema de la planificacion nacional en los paises lati- noamericanos; en lo fundamental, estas actividades se expresaron a través de la elaboracién de distinto tipo de planes, de Ia creacion de numerosos orga- nismos especializados en la materia y de una in tensa discusién sobre alcanees, contenidos, provedi- mientos, modalidades, técnicas, resultados y per peetivas de la planificacis Desde sus orfgenes la planificacién estuvo vineulada a objetivos muy ambiciosos y encuadrada ‘en una perspectiva relativamente optimista, raza por la cual geners expectativas muy amplias se ramente desproporcionadas en relacién a lo que per- mitian esperar las condiciones imperantes en cada, pais. En contraste con ello, en el tiempo transeu rrido desde entonces les mecanismos de planifi idm no operaron en la forma prevista y los resultae dos obtenidos no se situaron a la altura de los objeti- vos inicialmente planteados. Todo esto condujo a tun estado de frustrucién generalizada y de crecien- _pticismo en relacién a las perspectivas de la jcacidn, lo que se puso de manifiesto en la controversia sobre lu denominada crisis de la pla- nificacién, ‘Aun cuando mucho se ha escrito y diseutido sobre esta supuesta crisis de la planificxcién, el tema ‘en modo alguno parece estar agotado; por el contra rio, resulta razonable suponer que el andlisis de las ‘causas de la situacién seftalada permitird avanzar en la discusion sobre el aleance y las perspectivas que la planificaeién puede tener en nuestros paises. El presente trabajo se sitia en este terreno y se propo ne revisar lus modalidades que la planifieacion ha adoptado en la experiencia latinoamericana en el transeurso de las siltimas dos décadas y analizar ‘eGmo esas modalidades se han ubicado con velar cidn a las espevificas condiciones econdmicas, 50 ciales y politicas aqué imperantes. *Funcionario del ILPES, Los origenes de la planificacién en América Latina Aun cuando no es posible desconocer que a partir de mediados de siglo se habian iniciado trabajos de planificacion en algunos paises la- tinoamericanos y que en el decenio de los aiios cincuenta ellos se habfan incrementado, de- be subrayarse qne fue sélo en la década si- guiente cuando estas actividades cobraron verdadero impulso: De hecho, la aceptacién generalizada a nivel oficial de la planificacién como instru- mento para ‘promover el desarrollo’ aparece estrechamente vinculada a las resoluciones de la Conferencia de Punta del Este de 1961. En el transcurso de la misma —que indudable- mente marca nn hito de singular importancia en la historia de la planificacién en América Latina—, los representantes de la mayoria de los paises aprobaron un conjunto de recomen= daciones donde, luego de exponer una ambi ciosa lista de objetivos cuyo cumplimiento se consideraba necesario para hacer frente a los males que aquejaban a la regidn, se preconi- zaba la necesidad de ‘programar’ el desarrollo? Este reconocimiento explicito de la necesidad de ‘programar el proceso socioecondmico tuvo indiscutible significacion por cuanto contribu- yd a superar una situacién de resistencia generalizada hacia la planificacién, resistencia originada en la connotacién politica que hasta, entonces muchos gobiernos le atribufan, y que, obviamente, se encontraba vinculada a los origenes y posterior desarrollo de la plani- ficacién en los paises socialistas. Es precisa- mente por esta resistencia a todo lo relacionado 'Véase CEPAL, “La planificacién en América Latin en Boletin Econdmico de América Latina, Vol. XU, N. ‘octubre de 1967, 2EI primer punto del capitulo “Requisitos basicos pare ¢1 desarrollo” de la Carta de Punta del Este establece: ‘Que se ejecuten, de acuerdo c licos, programas ac i-amplios y bie ‘crecimiento _antosufi Consejo Interamerieano Econimieoy Social, Alianza para el Progreso. Documentos oficiales de ta Reunidn Extraordinaria, Washington, D.C, Unidn Panamericana, 1961, p. 12con la planificacién que, por aquel entonces, se solia recurrir a la utilizacién del témino menos controvertido de ‘programacién’, aun cuando en definitiva se estaba dando a ambos términos un contenido equivalentes Las resoluciones de la Conferencia de Punta del Este dieron un decisivo impulso a las actividades vinculadas con la planificacién en América Latina y contribuyeron a caracte- rizar las modalidades y el contenido del pro- ceso. En efecto, dicha conferencia, al definir las condiciones y los mecanismos de la Alianza para el Progreso, establecié que un plan de desarrollo constituia un prerequisite ineludi- ble para la obtencién del financiamiento ex- terno pertinente, Esta necesidad de disponer de planes introdujo uno de los aspectos distin- tivos de este capitulo de la historia de la pla- nificacin en nuestro continente. En definiti- va, la Carta de Punta del Este y el estableci miento de la Alianza para el Progreso, signi- ficaron el compromiso de implantar o fortalecer “sistemas para la preparacidn, ejecucién y re- vision periddica de los programas nacionales de desarrollo econdmico y social” Esto a su vez signifies, para cada uno de los paises de la regién, la necesidad de constituir o de refor- zat los equipos técnicos capaces de elaborar tales ‘programas’. Puesto que en la mayor parte de los casos las actividades de planificacién tuvieron su comienzo efectivo en este periodo, la elabora- cién de planes se presenté como una tarea rela- tivamente nueva y, por lo tanto, carente de tra- Ast, por ejemplo, uno de tos primeros documentos de la CEPAL sobre el teina se titula Introduccidn a ta técnica de la programacién, México, Naciones Unidas, 1955. Otro de fos textos precursores de la época también ire a esta expresion; es el caso de las nots de clase dee los ewrsos de Jorge Ahumada en la CEPAL, titulados Teoria y programacién del desurrollo econdmico, Santiago de Chile, CEPAL, 1958. Similares considera den hacerse con relacidn a la ter nddaciones de la Confere al, sin embargo, gue eta di aqui tiene relacidn con la diferencia establecida por algunos autores (Bettelheim, por ejemplo) que utilizan la palabra plinificacion para referirse exclusivamente a la experien- de los paises socialistas, en tanto que reservan la de “programacidn’ para la de los paises capitalistas. ‘Vease Consejo Interamericano Econémico y Social, op cit REVISTA DE LA CEPAL N28 | Agosto de 1979 dicion en el marco de las actividades teenobu- roeriticas de los paises latinoamericanos$ Por ello, para cumplirla fue necesario organizar 0 reorganizar las dependencias del sector publi- co que deberia llevar a cabo estas nuevas acti- vidades, lo que planted la necesidad de inte- grar los respectivos cuadros técnicos en un pe- riodo relativamente breve. De esta manera, en. el momento en que los distintos paises comen- zaron a establecer sus sistemas de planifica- cién, hizo su aparicién el personaje del plani- ficador, cuyos rasgos mas destacados merecen ser considerados con cierto detenimiento, sobre todo por la incidencia que él habra de tener en el resultado de las actividades que le corresponders realizar, a) El planificador y su ideologéa El primer aspecto que debe destacarse—y seguramente el mas importante—, es que el planificador de los afios sesenta se encontraba vinculadoa una corriente del pensamiento eco- némico latinoamericano que, a base de una in- terpretacién del proceso historico de los paises de la regién y de una concepeién del desarro- No econdmico, postulaba la necesidad de rea zat ciertas transformaciones en la estructura socioecondmica y sostenia ademas que la pla- nificacin era el medio mis adecuado para lo- grarlo, Esta corriente, que tiene sus raices y su expresién mas destacada en los estudios, en las interpretaciones y en las propuestas de la CEPAL y, en particular, en los trabajos de Rail Prebisch, se generé y consolids al avanzar el periodo de la segunda postguerra, y adquirié bien pronto una significativa gravitacién en el mbito de los paises latinoamericanos. De este modo, a partir de las formulaciones originales de Prebisch y de la CEPAL, se fue elaborando un cuerpo teérico en el que muchos economis- tas y socidlogos latinoamericanos de la época 5Véase CEPAL, “La planificacton en América Latina’, op. cit p. U4 “Véanse, en especial, Rail Prebisch, EI desarrollo ‘econdmico de la América Latina y algunos de sus princt- pales problemas (E/CN.12/89)Rev.1), abril de 1950; CEPAL, Problemas tedricos y prdcticos del crecimiento ‘econdmico (K}CN.12/221), setiembre de 1952.PLANES VERSUS PLANIFICACION | Carlos A. de Mattos 81 se apoyaron, y al que a su vez realizaron apor- tes y contribuyeron a desarrollar. Tal es el caso, entre otros, de Jorge Ahumada, Celso Furtado, Juan Noyola, José Medina Echavarria, Anibal Pinto, Osvaldo Sunkel, y otros En el analisis de los principales proble. mas que afectaban a las economias latinoameri canas dichos autores fueron definiendo una It nea original de interpretacién de los proble- mas del desarrollo y el subdesarrollo; segin Cardoso, “la CEPAL produjo ideas que, en su €poca, ayudaron a comprender algunos de los problemas centrales de la acumulacién capita- lista en la periferia y algunos de los obsticu- los que se le anteponen”s Fundamentada en estas ideas, la CEPAL pasé a postular ciertas lineas de accién que constituyeron las bases de un modelo norma- tivo para los paises de la regién. Los elementos centrales de este modelo estaban referidos principalmente a la necesidad de la industria- lizacién, de la modernizacién de la agricultura y de la dinamizacién y diversificacion del co- mercio exterior. A todo esto debe agregarse que varios de los economistas que podrian consi- derarse como adscritos a esta linea de pensa- miento, y la misma CEPAL posteriormente, fueron més alld de las propuestas originales y —en el contexto de la légica interna de dicho modelo— postularon la necesidad de realizar transformaciones estructurales como condi- cin necesaria para superar la situacién de subdesarrollo que afectaba a estos paises. ‘Todo ello fue configurando una concreta ideologi@ sobre el desarrollo, la que general- mente fue conocida bajo denominaciones co- “Entre muchos otros testimonios al respecto pueden destacarse: Jorge Ahumada, En vez de la miseria, Santiago de Chile, Ed. del Pacifico, 1958; José Medina Echavarria, Aspectos sociales del desarrollo econdmico, Santiago de Chile, Ed, Andrés Bello, 1959; Anibal Pinto, Chile, un caso de desarrollo frustrado, Santiago de Chile, ‘Ed. Universitaria, 1958; Celso Furtado, Desenvolvimento ¢ Subdesenvoltimento, Rio de Janeiro, Fundo de Cultura, 1 SFemando H. Cardoso, “La originalidad de la copia: la CEPAL y la idea de desarrollo” en Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, segundo somestre de 1977, N.°4,p. 40, "Dejando de lado la intrincada discusién sobre el cconcepto mismo de ideologia, en este trabajo se entenders ‘como tal “los puntos de vista basados en un sistema de valores y relatives a los problemas plantesdos por el mo ‘cortiente estructuralista’ y, también, ‘de- sarrollista’® y como tal adquirié ripidamente unaamplia difusién en América Latina, a través de innumerables libros, articulos, conferen- cias, seminarios, polémicas, etc. La misma CEPAL primero, y posteriormente el ILPES, a través de numerosos cursos cuyo objetivo era contribuir a la formacién de los cuadros técni- cos latinoamericanos en el campo del desarro- Ilo y de la planificacién, contribuyeron a dar una difusién atin mas amplia a esta manera de percibir la realidad latinoamericana y de enca- rar las acciones futuras. Se generé asi un cli- ma intelectual al que se adscribié una parte importante del pensamiento socioeconémico de la época. Es en el mateo de esta concepcién que se postula la necesidad de la planificacién como medio para la realizacién del modelo de desa- rrollo propuesto. De tal forma, durante este periodo en los paises latinoamericanos la pla- nificacién surge y adquiere una indiscutible gravitaci6n vinculada a una propuesta concre~ ta de desarrollo. Este hecho, ya reiteradamente analizado,"' tuvo una marcada influencia en la forma de definir la planificacién y en la orien- tacion general de las actividades que enton- ces se cumplieron en este campo: La situacién imperante en ciertos medios vinculados a la vida intelectual y a la actividad politica en la mayor parte de los paises era muy propicia para la penetracién de la ideologia desarrollista y de sus procedimientos objetivo deseado del desarrollo social; puntos de vista que determinan la actitudes de los hombres, o sea su disposi ‘cin para adoptar algunos comportamientos en sitaaciones determinadas y su comportaniento efectivoen las euesto- nes sociales", Adam Schall, Traduceidn Iyoast Vidal San felis Historia y verdad, México, Ed. Grijalbo, pp. 200-210 "AL cespecto, F-H. Cardoso expresa: “el pensamiento de la CEPAL generé ideologias y dio lugie a la accion, abriéndose a la prictica politioa” (F.H. Cardoso, op. cit, P. 38). Véanse también Albert O. Hirschman (1961) “Tdeologias de desarrollo econdmico en Amériea Latina”, ‘en Albert 0, Hirschman (ed.), Controversia sobre Latino” américa, Buenos Aires, Ed. del Instituto, 1963, y Aldo Solari y otros, Teoria, avctin social y' desarrollo en América Latina, Mexico, Siglo XXI Editores, 1978, espe- cialmente pp. 585 ys. fel informe de un importante Seminario realizado ‘en 1965 se afirma:"..en el caso latinoamericano la plani= ficacién ha venido a ser considerada como el instrament82 REVISTA DE LA CEPAL N° 8 / Agosto de 1979 econémica que estaba teniendo profundas re- percusiones politicas (téngase en cuenta la di- ficil evolucién de ciertos modelos populistas, la situacién de insurgencia intema que vivian muchos paises, la aparicién de la primera na- cién socialista latinoamericana, etc.) determi- naba un campo sumamente fértil para el avan- ce de este clima intelectual. Clato esta que es- to no debe ser exagerado, puesto que la gravi- tacion efectiva del pensamiento desarrollista solamente alcanza a algunos circulos intelec- tuales, como ocurre con ciertos grupos vineu- lados al campo de las ciencias sociales y a las actividades politicas. Al mismo tiempo, y en tanto este clima intelectual se fue ampliando, Jos postulados de la CEPAL y de la corriente desarrollista también comenzaron a ser persis- tentemente atacados y combatidos, tanto desde la derecha como desde la izquierda.” En la medida en que fueron ganando di- fusién y popularidad estas ideas influyeron, por una parte, en la constitucién de los siste- mas de planificacién y, por otra, en el conteni- do mismo de los planes. De manera que cuando en 1961 la Conferencia de Punta del Este es- tableci6 sus recomendaciones, lo hizo bajo el influjo de estas ideas y de este clima intelec- tual; como ya se ha sefialado, la Carta de Pun- ta del Este preconizé la necesidad de la rea- lizacién de cambios estructurales y, en cierta forma, legitimé el empleo de la planificacién como medio para promover el desarrollo. Cuando, para cumplir con estas recomen- daciones, los gobiernos debieron abocarse a la de subdesarrolio, fundamental para superar la condicic transicion que supone cambios institucionales y de estruc- tura econdmica ‘muy profundos”. ILPES, Discusiones sobre planificacién, México, Siglo XX1 Ealtores, 1958, p. 13, Por su parte, Genmanico Salgado al referie a las tareas de planificacién en jmeticn Latina, ha sealed: “Desde sus origenes estuvo ligada a una interpretacién del subdesarrolio (y del desarrollo) cargada de un contenido politico. Este contenido justifien la diseiplina que ella Supone. Se deriva de un anilisis de ln sociedad. que postula una politica de desarrollo basada en el cambio extrutura, una de cuya cosecuencis I taser cia. del poder econsmico.a os grupos empresariales modernos y el Estado”, Germinico Salgado, Los primeros esfuerzos de planificacién en América Latina, Notas sobre una experiencia, edicién mimeografiada, 1968. "Véanse F.H. Cardoso, op. cit., y A. Solari y otros, op. tt tarea de crear organismos de planificacién y, por consiguiente, a-rechutar planificadores pa- ra integrat los respectivos equipo’ técnicos, recurrieron principalmente auna oferta de téc nicos que procedia del ambito de este clima intelectual. Cuando los especialistas reclutados asu- mieron sus funciones como planificadores, lo hicieron acompariados de todo su bagage de opiniones y convicciones personales que, como ya se ha dicho, en tiltima instancia supo- nfa una ideologia de cambio social. De alli que pueda afirmarse que los planificadores de la década de los afios sesenta no fueron meros planificadores, sino que, esencialmente, fue- ron planificadores del desarrollo. Planifica- cién y desarrollo pasaron de este modo a ser los componentes inseparables de una manera de encarar el disefio y la conduccién del proceso de politica econémica. Durante este periodo alcanza su apogeo la figura del planificador concebido como agente de cambio social, tan frecuentemente idealizada en cierta literatura de esa época. En todo caso, cabria’ preguntarse cémo se recluté y por qué este tipo de planificador. A este respecto puede sefalarse que la tarea de reclutamiento se cumplié sin que se asignase —mis allé de ciertos limites relativamente am- plios— una consideracién especial al andlisis de lo que los futuros planificadores pensaban acerca de la orientacién que debfa darse al pro- ceso de politica econémica, asi como tampoco a la concepcién que tenfan sobre la planifica- cién. En otras palabras, no hubo mayor interés enidentificar el grado de adhesion que los fun- narios a reclutar podian tener con el funda- mento ideolégico de las decisiones que los agentes que detentaban el poder estaban dis- puestos a adoptar. De alguna manera, esta forma de actuar estuvo influida por una con- cepcidn que atribufa un cardcter relativamente neutro a la planificacién! y que, consecuen- temente, tenia una visién marcadamente tec- nocritica sobre la funcién del planificador. Al procederse de esta manera se omiti tomar en cuenta que, por encima de la coin dencia en torno a ciertos postulados amplios '8Véase una discusién sobre la supuesta neutralidad de 4a planifieacién en Aldo Solari y otros, op. eft, pp. 588 y ss.PLANES VERSUS PLANIFICACION / Carlos A. de Mattos —generalmente relacionados con indicadores del nivel de bienestar como los que, por otra parte, preconizaba la Carta de Punta del Este— resultaba de fundamental importancia el acuer- do en tornoa la orientacién que se deseaba dar al proceso. Por ejemplo, ello significé sosla- yar el hecho de que si bien resulta posible lo- grar la coincidencia de todos los protagonistas de un cierto proceso en tomo a objetivos ge- nerales como el mejoramiento de la distribu- cién del ingreso, tal coincidencia suele desa- parecer cuando se caracteriza la orientacién del proceso concreto que serd necesario cum- plir para el logro de tales objetivos y, mas ain, cuando se definen los respectivos instrumen- tos de politica econémica y es posible evaluar su costo concreto, Entonces se comprueba que sino existe un fundamento ideolégico comin comienzan a surgir profundas y, en la mayor parte de los casos, insuperables discrepan- cias.4 Al haberse procedido en esta forma no hu- bo mayores obstéculos para que los planifica- dores reclutados proviniesen de las filas de la corriente desarrollista, maxime cuando en general sus postulados coincidian con los de la Alianza para el Progreso, y cuando, ademés, ésta era uno de los destinatarios més importan- tes de los planes que debian ser elaborados. Cabe entonces preguntarse acerca de cual fue la influencia que tuvo esta concepcién en las actividades de planificacién cumplidas duran- te este periodo. b) Los planificadores y el contenido de los planes Para analizar la influencia que tuvo esta concepcién en las actividades de planificacién, parece conveniente ubicar previamente el papel que la ideologia de los diversos agentes implicados puede tener en el proceso de pla- nificacién. Para ello, conviene comenzar sefia- Jando que toda decisién de planiticar se origi- na en una visién 0 imagen que un conjunto de agentes tiene sobre el futuro de una determi- 8s. MVéase Edgardo Boeninger, Procesos sociales, plan ‘cacion y politicas publicas, Santiago de Chile, ILPES {mimeogratiade), pp. 75 y ss. nada entidad. Esta imagen, que se plantea co- mo objetivo final del proceso, se contrapone a una situacién actual que, en mayor o menor grado, se considera insatisfactoria. Ella expre- sa las intenciones y aspiraciones que los agentes que la sustentan tienen en relacién al futuro de la entidad considerada y refleja un sistema de juicios de valor sobre la estructura y el funcionamiento de la misma; siendo asi, to- da imagen-objetivo se apoya en la ideologia de los agentes que la han propuesto, y hace refe- rencia, con mayor o menor precisién segiin los casos, a un concreto estilo de desarrollo" que se desea adoptar. Consecuentemente la orien- tacién de un proceso de planificacién —y, en particular, de un plan— surge del contenido de dicha imagen. Toda vez que los agentes que controlan el proceso de decisiones han esbozado una imagen y establecido su determinacién de hacerla realidad, las actividades iniciales del proceso de planificacién estarin orientadas a identificar el sistema de acciones que configu- rarin la estrategia que deberd adoptarse para lograr el cumplimiento de la imagen. Habida cuenta de que se trata de un problema de pla- nificacién, la identificaci6n de este conjunto de acciones tendré que contemplar que ellas sean eficientes, coherentes entre si, compati= bles con la realidad y consistentes con la ima- gen; para lograr el cumplimiento de estas cor diciones sera necesario apoyarse en algiin marco teérico sobre la estructura y el funciona- miento de la entidad a planificar. Aun cuando en la prictica de la planifica- cidn latinoamericana tales fundamentos te6 cos generalmente han quedado circunscritos a elementos de teorfa econémica, lo deseable serfa que ellos estuvieran referidos en forma comprensiva y coherente al funcionamiento de la sociedad en su conjunto; dicho de otra "SAI respecto afirma Jorge Graciarena: “...un estilo es Jamodalidad conereta y dindmiea adoptada por un sistema social en un dmbito definido y en un momento histérico determinado”. Y mas adelante agrega: “..un estilo es la cestrategia de una coalicion de fuerzas sociales que impo- nen sus objetivos e intereses hasta que se agota por sus contradiccfones implicitas”. Véase Jorge Graciarena, der y estilos de desarrollo. Una perspectiva heterodoxa’ ‘en Revista de la CEPAL, N° 1 Santiago de Chile, primer semestre de 1976,manera, que las acciones propuestas se apoya- ran en una teorfa general de la sociedad toda vez, que pudiese disponerse de ella. No es di- ficil comprobar que este enfoque restrictive del marco te6rico adoptado constituy6 una im- portante limitacién de las estrategias propues- tas, en tanto ello implicé considerar sélo el comportamiento del sistema econémico y, con- secuentemente, subvalorar los efectos de la in- cidencia de las acciones propuestas en térmi- nos sociales y politicos.® Los fundamentos tedricos escogidos tie- nen que ser compatibles con la ideologfa de los agentes que sustentan la imagen, en tanto se supone que deben servir de base para las decisiones que aquéllos habrin de adoptar sobre las aéciones del proceso; esto es funda- mental para lograr la necesaria corresponden- cia entre la propuesta de accién y la accién real. Este marco teérico constituye el punto de apoyo para todas las actividades que se cum- plen para definir las acciones de planificacion: andlisis de la situacién actual y formalizacion del correspondiente modelo analitico, forma- lizacién del modelo normativo basado en la imagen, realizacién de diagnésticos y disefio de la estrategia.” Considerando las interrelaciones existen- tes entre estas diversas actividades es posible percibir la fundamental importancia que tiene Ia ideologia en la configuracién y formaliza- cién del proceso de planificacién. Como en todo contexto socioeconémico coexisten dife- 16En este sentido parece inobjetable la siguiente afir- ‘macién de Octavio lanni, con todas las implicancias que ella tiene: “Jas dos. instancias fimdamentales dela planificacion son la estructura econdmica y la estructura politica, Peto los planificadores no tratan, en general, sino de las relaciones y procesos relativos a la estructura ‘econdmica. Sin embargo, las relaciones y procesos poll ticos también estin siempre envueltos en la misma confi- ‘guracién. Por lo tanto, puede decirse que, en sltima instancia, la planificacién es un proceso que comienza y termina en el ambito de las relaciones y estructuras de poder”, Octavio Ianni, Estado e planejamento econdmico no Brasil (1930-1970), Rio de Janeiro, Ed. Civilizagao Brasileia, 1971, p. 310. 7En esta revision, en Iineas generales se han mante- ‘ones establecidas por Jonge Ahuinada para las diferentes actividades del proceso de planifica- cidn, Véase Jorge Ahumada, “Notas para una teor‘a gene- ral de la planificacion”, en Cuadernos de ta Sociedad Venezolana de Planfcacén, Caracas, mar de 196, vol IV, Nos. 45, REVISTA DE LA CEPAL '8 | Agosto de 1979 rentes ideologias sustentadas por distintos gru- pos de agentes, también coexisten diversas imagenes-objetivo; ello implica también la necesidad de escoger entre diferentes marcos te6ricos;!* un ejemplo claro de esta coexisten- cia de ideologias, imagenes y marcos tedricos alternativos, lo brindan los programas de accién presentados por diferentes fuerzas poli- ticas en el caso de las sociedades organizadas institucionalmente bajo las formas de la demo- cracia representativa. Ahora bien, en situaciones de relativa estabilidad politica, de las numerosas image- nes coexistentes en una sociedad nacional, hay sdlo una que, en cada momento histérico, tiene real viabilidad politica: es la que susten- tan los agentes que controlan el proceso efec- tivo de toma de decisiones 0 decisores.!” En el marco de las consideraciones pre- cedentes interesa analizar qué ocurrié en los paises latinoamericanos cuando se comenza- ron a elaborar los primeros planes de la época de la Alianza para el Progreso, en el enten- dido de que este periodo tuvo una influencia fundamental en la evolucién posterior de la planificacién en esta regién. Ante todo debe sefialarse que aun cuando entonces se habia admitido la necesidad de elaborar planes, ello no queria decir que se hubiera aceptado la idea de la necesidad de la planificacién; en lo escencial, podria afirmarse que se carecia de una cabal comprensién acerca del real alcance de lo que significaba planificar. Por otra parte, aun cuando es indiscutible que los gobiernos latinoamericanos formal- mente habfan aceptado el contenido de la Carta de Punta del Este, tampoco es menos cierto que en la practica no mostraban una efectiva dispo- sicion para Ievar a cabo las medidas alli reco- mendadas, méxime cuando algunas de estas medidas tenfan un alto costo social que, en muchos casos, afectaba directamente los inte- reses de las propias bases de sustentacién po- Obviamente, ello implica reconocer la importancia del condicionamiento ideolégico que afecta a Ia teoria social y, en particular, 2 la teovta econémica. Sobre este particular, véase Ronald L. Meek, Economies and Ideology and other Essays, Londres, Chapman and Hall, 1967, y ‘un andlisis referido a la experiencia latinoamericana en Aldo Solari y ottos, op. cit. 'SVéase Jorge Graciarena, op. cit.PLANES VERSUS PLANIFICACION / Carlos A. de Mattos 85, litica de dichos gobiernos* El anilisis de la situaci6n imperante en los paises de la regién permite comprobar que la mayor parte de los gobiernos ‘latinoamericanos, en la prictica, tenia una concepcién considerablemente dife- rente de la de los planificadores acerca de cual debia ser la orientacién y el contenido del pro- ceso de politica econémica. En definitiva, se trataba de una diferencia de carécter ideolé- gico que se traducia en una distinta imagen- objetivo, aun cuando en muchos casos ésta no estuviese claramente enunciada. En estas circunstancias, cuando existia cierto respaldo formal a las resoluciones de la Conferencia de Punta del Este y cuando, por lo general, los agentes que controlaban el proceso de decisiones no establecian directivas preci sas para el disefio del modelo normative que tenian como meta, los planificadores encara- ron la elaboracién de los planes encomenda- dos a base de las directivas que emanaban de tales resoluciones y de sus propias conviccio- nes?! Quiere ello decir que la actividad del planificador se centré en la elaboracién de pla- nes, actividad que cumplié siguiendo una cierta ortodoxia metodolégica que se analizaré mis adelante; y esta actividad fue enéarada con el fundamento de la ideologia a la que ellos se adscribian y el apoyo de los marcos tedricos compatibles con esta ideologia. En funcién de estos fundamentos el plani- ficador elaboré y planted una imagen de cam- bio social, que conducia a polarizar sus preacu- paciones en las acciones a mediano y a largo plazo, y tendia a relegar a un segundo plano la atencién sobre los problemas coyunturales y sobre las acciones a corto plazo2* Aun cuando los planes asi elaborados mu- chas veces fueron formalmente aprobados, s6- 2°Véase Aldo Solari y otros, op. ct, pp. 503 y ss. SIAL respecto, afirman Cibotti y Bardeci: “..cl politico no hacia explicitos sus objetivos para ser voleados en el plan y ante la earencie de detnitones ears, el plan licador introducia sus propias ideas”. R. Cibotti y'O. J. Bardeci, Un enfoque critico dela planificacténen América Latina, Santiago de Chile, ILPES (mimeografiado), 1970. Vease ‘también CEPAL, “La planifieacién en América Latina’, op. cit, p. 121, #Haciendo referencia a este problema, Cibotti y Bar- deci expresan: “El planificador, generalmente, presen- taba un cuadro de soluefones basadas en tuna eoncepeién cestructuralista del desarrollo que no ponfa remedio 4 Jo en muy pocos casos Iegaron a la fase de ejecucién. La causa fundamental de ello se sitia en las diferencias ideolégicas existentes entre decisores y planificadores. En efecto, en tanto los planes eran documentos iitiles para respaldar ciertas gestiones para obtener ayuda financiera externa, los decisores no tenfan ma- yores objeciones en utilizarlos e, incluso, en darles su aprobacién. Sin embargo, cuando se trataba de comenzar a ejecutarlos, para lo cual era necesario adoptar y aplicar las medidas de politica econémica propuestas por el plan, las discrepancias entre la concepcién de los plani- ficadores y la de los decisores afloraba rapida- mente, En funcién de esas discrepancias que, como ya se ha dicho, en iltima instancia eran discrepancias ideoldgicas y, por lo tanto, se traducfan en desacuerdo en cuanto ala estrate- gia de desarrollo, los decisores no adoptaban Tas decisiones propuestas por los planificado- res; en consecuencia, la etapa de ejecucién iniciaba un proceso indefinido de posterga- ciones y, a la larga, el plan pasaba a transfor- marse en letra muerta. En sintesis, cuando la seductora idea de la planificacién, hasta entonces un tanto abstrac- ta y elusiva, comenzé a adquirir concrecién a través de un conjunto de propuestas para la po- litica econémica, la supuesta viabilidad poltti ca del plan se fue reduciendo rapidamente. Durante esta etapa, la consideracién fun- damental de que la planificacién es una forma de conducir el proceso politico fue dejada de lado. De hecho, los planificadores tendieron a ignorar la importancia que tiene la ideologia de los agentes que controlan el proceso y, al hacerlo, transformaron su actividad —como seftala Foxley— en un mero ejercicio tedrico” Mientras tanto, sin embargo, en la mayor ‘mediato a los sintomas que preocupaban al politico. El caricter que aquél le asignaba & los problemas, se enca- minaba a la raiz, de los mismos y a la necesidad de un cambio en el patrén de desarrollo. Esto tenia, desde el Angulo del politico, el inconveniente de no brindar un remedio répido para conjurar las situaciones criticas y, por otro lado, las propuestas de cambio afectaban a’ los intereses de los grupos dominantes y esto agravaba atin mas las dificultades que enfrentaba el poder politico”, R. Cibotti y ©. J. Bardeci, op. cit, p. 6. Semin Foxley, “..este proceso no ha pasado de constituir un ejercicio teérico, en el que participabanREVISTA DE LA CEPAL N28 / Agosto de 1979 parte de los casos el proceso cotidiano de po- litica econémica de cada pais prosiguié sin so- lucién de continuidad y sin que la accién de los equipos de planificacién lo modificara signi- ficativamente. Esto es, como en el pasado, ese proceso cotidiano de politica econémica conti- nud a cargo de los organismos de la adminis- tracién publica que tradicionalmente habian desempefiado esta funcién; es el caso de los ministerios de hacienda, de las direcciones de presupuesto, de los bancos centrales, ete. Al mismo tiempo, las oficinas de planificacién, que habjan hecho su irrupeién con inusitado impetu en los cuadros de la administracién publica de los paises, no lograron llegar a de- sempefiar el papel que teéricamente se les ha- bia asignado y, en muchos casos, pasaron a vegetar en un anodino segundo plano. Al margen de estas consideraciones, debe sefalarse que en algunas pocas ocasiones hubo coincidencia ideolégica entre los decisores y los planificadores y en que los procesos res- pectivos muestran que se comenzaron a adop- tar algunas de las medidas de politica econé- mica propuestas por los planes; sin embargo, por otros factores mas relacionados con las concretas condiciones econémicas, sociales y politicas imperantes en los respectivos pafses, aun cuando también con los procedimientos y métodos de planificacién adoptados que se analizaran mas adelante, el érea de viabilidad politica de los planes se fue reduciendo a lo largo del propio proceso y, al final, aqui tam- bién los planes fueron dejados de lado. Resumiendo: como consecuencia de la carencia o de la reduccién del Area de viabili- dad politica de los planes puede observarse que desde comienzos de la década de los afios sesenta numerosos pafses latinoamericanos contaron con planes, pero carecieron de efecti- vos procesos de planificacién basados en tales planes Este distingo entre plan y planifica- cast exclusivamente los tenis en la materia,» cuya etapa més importante consistia en elaborar un documento (el plan)”. Alejandro Foxley, Estrategia de desarrollo y modelos de planificacién, México, Fondo de Cultura Econémica, 1975, p. 18. 24AL respecto, Prebisch, en una temprana evaluacién de la experiencia de planificacion en los paises latinoame- cién es importante para analizar el problema que aqui se desea plantear, en el entendido de que el primer término hace referencia a un documento formal, en tanto que el segundo se relaciona con un proceso politico de toma de decisiones y de acciones concretas. Y es jus- tamente este hecho, la disponibilidad de pla- nes y la ausencia de procesos de planificacién, en donde tiene su origen y fundamento prin- cipal la controversia sobre la crisis de la plani- ficacién. A la luz de las consideraciones ante- riores, parece mas razonable sostener que lo que entré en crisis no fue la planificacién como tal, sino una determinada forma de concebir la planificacién vinculada a una cierta concep- cidn (ideologia, imagen, modelo, estilo, teorfa, estrategia) del desarrollo que carecia de via- bilidad en las condiciones objetivas imperan- tes en esa circunstancia historica en América Latina, ¢) Los planificadores y los procedimientos de planificacion Un segundo aspecto que interesa analizar para el caso de la experiencia latinoamericana de planificacion de este periodo es el referente a los procedimientos, métodos y técnicas de planificacién adoptados para el cumplimiento de las tareas pertinentes. Al respecto puede afirmarse que los equipos de planificacién que desempefiaron estas actividades en los pafses latinoamericanos en el perfodo considerado —tanto por su formacién profesional como por su experiencia previa—, se adscribian basica- mente a la concepcién que se aplicaba en los procesos de planificacin que se estaban le- vando a cabo entonces en algunos paises capi- talistas de Europa Occidental, como, entre otros, Francia, Holanda, los paises nérdicos, eteétera, La modalidad que la planificacién alli ricanos, afirma: “El avance més significativo se ha reali zado sobre todo en el primer aspecto: el de la formulae del plan. Mucho menor ha sido el progreso en la planifica cién propiamente dicha, si bien en el seno de los gobier- nos comienza a manifestarse un claro reconocimiento dle |a significacién de este hecho". Rail Prebisch, Hacta una dindmica del desarrolio latinoamericano, México, Fonda de Cultura Eeonémica, 1963.PLANES VERSUS PLANIFICACION | Carlos A. de Mattos habia adoptado, una vez superados los princi- pales problemas emergentes de la guerra, constituia una respuesta funcional al tipo de problemas que se presentaban en estas socie- dades; caracterizadas por una situacién institu- cional sumamente consolidada y estable y por un nivel relativamente alto de desarrollo. En el marco definido por los parémetros de esta realidad, la planificacién constituia un instru- mento adecuado para lograr corregir 0 para reforzar ciertas tendencias comprobadas en el funcionamiento del sistema sin que —en la mayor parte de los casos— se plantease la necesidad de grandes transformaciones estruc- turales. Como tal, la planificacién era esencial- mente de tipo indicativo y tenia el caricter de un instrumento de ajuste2* Esta forma de planificacién —que, en sus aspectos formales generales, se inspiraba di- rectamente en los métodos y técnicas desarro- lados por los paises socialistas y, especialmen- te, por la URSS— concentré sus esfuerzos en Ja tarea de elaborar un plan, concebido como un documento de caracter global y totalizador, que tenia la finalidad de servir de marco de referencia para orientar y controlar Ja trayec- toria de las diversas variables a lo largo del periodo de planificacién. Esta experiencia fue estableciendo una cierta ortodoxia en cuanto a los procedimientos de la planificaci6n; en ella el plan se ubicaba como el elemento basico del proceso, A partir de alli era dificil concebir ala planificacién si no se la relacionaba a este do- cumento, al que en adelante denominaremos plan-libro, que se situaba como elemento ini- cial y central del proceso. Esta ortodoxia también implicaba a los métodos y a las técnicas de planificacién, que igualmente se trasplantaron a la experiencia latinoamericana sin ser objeto de mayor adap- tacion previa. Tal es el caso, por ejemplo, del método de planificacién por etapas para la elaboracién del plan y de ciertos tipos de mo- delos macroeconémicos directamente inspira- dos en los utilizados por la escuela de Tinber- gen; también es el caso de las técnicas de insumo-producto cuyo empleo fue postulado fematicamente como instrumento para rea Véase A. Foxley, op. cit, p. 15. lizar la desagregacién sectorial del plan, sin dar mayor relevancia, por ejemplo, a su escasa utilidad para la preVisién econdmica en aque- los casos en que se proyectaba llevar a cabo significativas modificaciones estructurales. Estos procedimientos, métodos y técnicas eran sumamente conocidos y gozaban de consi- derable aceptacién en América Latina; si se revisan los textos sobre planificacién elabora- dos durante este perfodo en los paises latino- americanos, puede comprobarse en seguida cémo ellos se inspiraban en los antecedentes derivados de la experiencia europea?* De igual manera, si se examina la bibliografia mas di- fundida y utilizada por los planificadores latinoamericanos, se podria observar que basi- camente estaba constituida por textos elabora- dos por quienes habjan sustentado 0 colabora- do en la experiencia de planificacién de dichos pafses europeos2” Siendo éstos los procedi- mientos conocidos y aceptados en la materia, Jos planificadores latinoamericanos trataron de implantarlos en nuestros patses. En consecuencia, y resumiendo los aspee- tos analizados hasta aqui, puede observarse que los postulados de cambio social y los pro- cedimientos de la planificacién de ajuste, se vertebraron en las actividades de planificacién que se desarrollaron en la mayor parte de los paises latinoamericanos, En definitiva, ello signified hacer uso de los procedimientos de la planificacién que se empleaban en los proce- sos de ajuste al servicio de una concepeién que implicaba una planificaci6n para Hevar a cabo un proceso de cambio. En estas circunstancias, el plan-libro re- sulté un instrumento excesivamente rigido y estitico frente a los requerimientos de una realidad altamente inestable y cambiante, co- mo era (y es) el caso de la de los paises latino- americanos. El plan-libro presupone como 2Veanse, por ejemplo, CEPAL, Introducctén a la técnica de ta programacién, op. cit; Jorge Ahumada, ‘Teorta y Programacién del desarrollo econdmico, op.cit;y Pedro Vuskovie, Técnicas de planificacién, Santiago de Chile, ILPES, 1965, 2Que es el cas0, por ejemplo, de las obras de Pierre Massé, Jan Tinbergen, H. Chenery, V. Marrama, y otros; tuna revision de los eatdlogos de la epoca de ls principales editorials de habla espatola especializadas en la materia permite cormoborar esta afirmacion.88 REVISTA DE LA CEPALN.°8 | Agosto de 1979 hipétesis implicita la permanencia y la validez a mediano plazo de las metas, del comporta- miento previsto para las diversas variables consideradas, de la estrategia y de las medidas de politica econémica propuestas; ello impli- ca, a su vez, ciertas constancias en la entidad objeto de planificacién que resulta dificil- mente concebible para el caso de un pais subdesarrollado?5 La historia de ese periodo se encargé de demostrar que no era posible supo- ner tales constancias y que, en consecuencia, la mayor parte de los planes morian apenas nacidos. Aun en aquellos casos en que existié cier- ta coincidencia entre la imagen de los planifi- cadores y la de los agentes que controlaban el proceso de toma de decisiones, los procedi- mientos basados en la concepeién del plan- libro no resultaron adecuados para la condue- cién de un proceso tan lleno de contradicciones como las que caracterizan a un pais capitalista periférico®’ La misma publicacién total del plan, al difundir de antemano las principales acciones que deberian irrumpir a lo largo del horizonte de planificacién, contribuia a gene- rar desde el comienzo del proceso conflictos mayores que los que cada medida de politica econémica individualmente considerada po- dia provocar, lo cual, en definitiva, reducia el rea de viabilidad politica de cada una y de to- das esas acciones® Los grupos cuyos intere- ses se consideraban lesionados por los cam- bios propuestos tendieron a organizarse anti- cipadamente para combatir la aplicacién del plan al conocer el contenido de las acciones previstas. En la medida en que estos grupos Hoy dia es habitual que los planificadores rechacen esa rigidez del plan-libro. Dice, por ejemplo, foo Paulo dos Reis Velloso, ex Ministro de Planificacion de Brasil: naam vamos ponsaren un planeanieta veto aca los resultados, y preocupado por la ejecucién coordinada de los programas, reconociendo la imprevisibilidad de las magnitudes globules, implicadas en Ia crisis mundial, y utilizando indicadores para cosas especificas, en un pro- ceso de revisién continua”. Actualidade do Il PND, IBGE, San Pablo, diciembre de 1975. Considérense, como ejemplo, los diferentes proce- dimientos utilizados en la experiencia de Peri de 1968 en adelante para conducir un proceso de politica econdmica con, importantes transformaciones socioecondmicas. Véase ILPES, Discusiones sobre planificacién, op. cit,, especialmente pp. 14 y ss. expresaban una fuente efectiva de poder, su oposicién fue restringiendo la posibilidad de ejecucién del plan, En sintesis, el anilisis realizado hasta aqui permite arribar a la conclusi6n de que las tareas de planificacién, en su etapa inicial, estuvieron marcadas por los siguientes dos aspectos que contribuyeron a restarles efectivi- dad y que, en cierta forma, las condenaron desde sus origenes: a) En buena parte de los casos la imagen- objetivo que los planificadores adoptaron como base de los planes no era compatible con las condiciones econdmicas, sociales y_politicas imperantes en esa circunstancia histérica y no se adecuaba a la intencionalidad concreta de Jos agentes que controlaban el proceso de toma de decisiones; de esta manera, carecia de viabilidad politica. En tltima instancia, esto significa que entonces no existian condiciones para llevar a cabo un proceso de planificacién articulado en torno a una imagen de contenido desaro- Ilista; ello, sin embargo, no importa alirmar la ausencia de condiciones para planificar a base de imagenes con otro contenido, lo que, como se vera, ocurrid posteriormente. b) Los procedimientos adoptados se inspi- raban en una concepcidn de planificacién de ajuste que, si bien podia resultar funcional en las condiciones prevalecientes en los paises desarrollados, no se adecuaban a la situacién y a la dindmica social de los paises subdesarro- Hados. Otros factores, como Ia ausencia de me- canismos operativos en los sistemas de planifi- cacién, la inadecuada coordinacién entre pla- nes y presupuestos del sector puiblico, la au- sencia de proyectos, la inexistencia de siste- mas de informacién estadistica apropiados, la institucionalizacién prematura de la planifica- cidn, etc., tambiéri fueron sefialados como cau- sas de la modestia de los resultados logrados por la planificacion latinoamericana durante este periodo:" Sin embargo, el andlisis reali- zado precedentemente tendia a mostrar que la ineidencia de tales factores es marginal y que AVéanse, en, especial, CEPAL, “La planificacion en América Latina”, op. cit. pp. 120'y 88. € ILPES, Discu- siones sobre planificacidn, op. cit, pb. 31 y ssPLANES VERSUS PLANIFICACION | Carlos A. de Mattos 89 las razones de fondo no radican alls, sino basi- camente en las restricciones impuestas por las condiciones econdmicas, sociales y politicas que imperaban en los respectivos paises. Las consideraciones hasta aqui expuestas no implican desconocer que el proceso cum- plido durante este periodo tuvo aspectos in- discutiblemente positivos, aun cuando no es el propésito de este trabajo revisar esos logros, lo que, por otra parte, numerosos estudios ya se han dedicado a explorar pormenorizada- mente; en todo caso, interesa destacar que este Proceso permitié mejorar el conocimiento de la realidad de los diversos paises, asi como sentar las bases para una readecuacién poste- rior de las actividades de planificacién. Seria dificil explicar la situacién actual de la plani- ficacién en América Latina sin el antecedente de la experiencia cumplida en los aos de la Alianza para el Progreso. I Nuevas modalidades en la planificacién latinoamericana Los tiltimos aiios han presenciado importantes cambios en los paises latinoamericanos; en el marco de estos cambios, varios de ellos han definido y adoptado nuevos modelos o proyec- tos nacionales como base para las acciones que habrin de caracterizar sus respectivos proce- sos. En términos generales, dichos modelos constituyen propuestas concretas de transfor- macién de una situacién que los agentes que controlan el proceso nacional de toma de deci- siones han considerado insatisfactoria. La orientacién y el contenido especifico de estos proyectos nacionales ha diferido segiin los paf- ses, asi como también ha sido distinto su nivel de explicitacion, su grado de coherencia inter- na, su viabilidad politica, su costo social, etcétera. En cualquier caso, cada uno de estos pro- yectos esti condicionado por la ideologia de los agentes que lo sustentan e implican en forma més 0 menos explicita un modelo norma- tivo y una estrategia para lograrlo; por consi- guiente, constituyen un marco de referencia para la definicin de los instrumentos de poli- tica econémica que conformarén y caracteriza- ran el proceso hacia la realizacin de la ima- gen preestablecida. Podrian sefialarse a mero titulo de ejemplo de este tipo de situacién, las experiencias que se llevaron a cabo en Brasil a partir de 1964 y en Peri entre 1968 y 1975. Dejando de lado las, diferencias existentes en el contenido de los modelos normativos definidos en ambos ca- sos, se puede observar que, aun cuando no existié un plan-libro a la manera de los de la época de la Alianza para el Progreso, cada pro- ceso se fue definiendo de acuerdo al contenido de los respectivos modelos y que, en lineas generales, la politica econémica se caracteriz6 en sus grandes lineas por una razonable cohe- rencia. El andllisis de casos como los menciona- dos permite afirmar que ellos configuran ejem- plos concretos de la modalidad que la planifi- cacién puede asumir en una economfa capita- lista. Esta afirmacion puede parecer discuti- ble, e incluso inaceptable, si se la juzga a la luz de los canones formales establecidos por las corrientes mas en boga en América Latina de la teorfa de la planificacién; sin embargo, puede ser aceptada mas ficilmente si se obser- van esas experiencias a partir de una postura. menos ortodoxa en cuanto a conceptos, méto- dos y técnicas de la planificacion. a) El papel de la planificacion en los paises capitalistas Para discutir la proposicién precedente serd necesario considerar el concepto de plani- ficacién en su sentido més amplio, identificar qué clementos caracterizan a un proceso de planificacién como tal y, en particular, definir el papel de la planificacién en el mbito de los paises capitalistas. Por consiguiente, ante todo resulta nece- sario establecer cuales son los aspectos que permiten que un determinado proceso de ica econémica pueda ser considerado como planificado. Teniendo en cuenta que el90 REVISTA DE LA CEPALN.°8 | Agosto de 1979 término planificacién suele ser empleado, por una parte, en forma generalizada e indiscrimi nada y, por otra, en forma sumamente restrin- gida, la discusién resulta importante para poder definir un marco de referencia para el andlisis del problema planteado. En efecto, por un lado puede observarse que cuando se ha hecho uso del concepto de planificacién a base de ciertas definiciones excesivamente amplias, se ha tendido a deno- minar como planificado a todo proceso de po- litica econdmica donde exista cierto grado de intervencién del Estado en la vida econémica. De esta manera, se llega al extremo de afirmar que desde el momento en que el Estado co- mienza a interferir en el fancionamiento del sistema econdmico, se estaria en presencia de procesos de planificacién, Al encarar el proble- ma de esta forma, se desdibuja el verdadero contenido de un proceso planificado y se tiende a justificar el aserto del titulo del ensayo de Wildavsky: “Si planificacién es todo, qui- 24 no sea nada” Por otra parte, una importante corriente del pensamiento econémico contemporineo tiende a negar la posibilidad, o a restringir el alcance, de la planificacin en las economias capitalistas. En lo esencial, se sostiene que Ia planificacion séio es posible en una econo- mia donde los medios de produccién sean de propiedad social. Esta posicién ha sido co- rrientemente fundamentada por ciertos te61 cos de Ia planificacién soviética y también por algunos economistas latinoamericanos que se adscriben a esa concepcién teérica®® Entre estas dos concepciones antagénicas es posible definir una postura que, aun cuando reconoce que el concepto de planificacién en sus términos mas generales es el mismo para las economias capitalistas y para las central- mente planificadas, considera que la planifica- ci6n tiene una base teérica y una metodologia S2Aaron Wildavsky, “If Planning is Everything, May be it's Nothing”, en Policy Sciences, Amsterdam, junio de 1973, vol. 4, N.°'2. ‘SV éanse por ejemplo, LA. Kadishev y G.M. Sorokin, Leyes econdmicas y planificacién socialista, México, Ed. rijalbo, 1969, especialmente pp. 65 y ss y Arturo Guillén, Planificacion econdmica @ la mexicana, México, Ed. Nuestro Tiempo, 1971 sustancialmente distinta para cada tno de esos contextos. En este planteamiento se admite la posibilidad de la planificacién en las econo- mfas capitalistas pero, al mismo tiempo, se considera que las reglas de juego especificas que imperan en éstas, determinan que los alcances, modalidades y posibilidades con- cretas que ella tiene en este easo sean muy di- ferentes de las que puede asumir en una eco- noma centralmente planificada* Estas consideraciones parten del supuesto bisico de que Ia planificacién se mueve en el marco definido por los parametros fundamen- tales de un determinado sistema y sin que por su sola acci6n sea posible lograr el cambio de los mismos. En otras palabras, quienes pien- san que la planifieacién por sf misma permite evar a cabo un cambio de sistema, se apoyan en una concepcién de la realidad que deja de lado el andlisis de lo que determinan como posible las especificas condiciones econém 8, sociales y politicas de cada sistema, Sélo cuando ya se ha decidido y legitimado politi- camente un cambio de sistema, la planificacién puede ser utilizada como instrumento para concretarlo a través de un proceso de politica econémica, concebido en forma coherente y racional con los objetivos definidos por la estructura de poder. Esto ha sido asi en todos los casos histéricos de grandes transformacio- nes politicas; en tales casos la politica econd- Bn este sentido, Enrique Sierra, en un trabajo re- ciente, define el papel de la panificacion en una economia, capitalsta, en la siguiente forma: “Un vasto sector publico, cencargado de miltiples funciones, reclama por si un aetodo que le dé coherencia a su quehacer, siempre que cl conflicto social y de intereses se lo admits. Esa es la razén mas elemental de la planifieacisn en las actuales ializadas y en desarrollo. le un norte al proveso sociopolitico de la politica ica, centrando la pugna de clases e intereses eit tuna diteceién, atenuand el grado de anarquia cel proceso, eel papel inmediato de os planes. Tradacir en abjetivos y metas el programa politico del gobierso, y darle una éstrategia consistento os la tarea inmediata de los trabajos de planificacin darante un periodo gubemamental Ayudar a poner en claro una estrtegin de acoiGn y und politica coherente de objetivos, aunando fuerzas sociales ¥ ereando conciencia para romper el estadio de subdosee rrolloeslafuncién que, tascendiendo el eacter temporal de una adiministracién se aspira eunmpla In pla suacional en los paises de la periferia capitalists”. Enrique Siem, La planificacion nacional en ef capialismo (obra Inedita), Caracas, 1977PLANES VERSUS PLANIFICACION | Carlos A. de Mattos 91 mica planificada ha sido un medio para con- cretar el cambio En definitiva, la planificacién se desen- vuelve dentro de los limites que le imponen las condiciones econémicas, sociales y politi cas de cada realidad y solamente dentro de ellos. Lo que aqui se subraya es que la légica derivada de la racionalidad del sistema, en su especifica situacién y ubicacién histérica, en ningtin caso puede dejar de ser considerada como el encuadramiento bisico del problema. En consecuencia, en una economia capitalista los elementos que definen este tipo de siste- ma constituyen un dato para el problema de planificacién, y sélo a partir de alli puede pa- sarse a definir los elementos del proceso. Como ya se ha sefialado, cuando los pla- nificadores asumen por su cuenta el papel de agentes del cambio social, pero las con nes imperantes no son determinantes de tales cambios, su actividad se convierte en un mero ejercicio tedrico, En suma, el planificador es un asalariado del Estado y ello en cierta forma establece las coordenadas esenciales de su trabajo. Historicamente ello ha sido ast toda vez que el planificador ha actuado desempe- fiando verdaderamente la funcién de tal, sea enel marco de una economia socialista ode una economia capitalista. Se puede volver ahora a una cuestion planteada precedentemente: gewiles son los caracteres que debe poseer un proceso de po- Iitica econémica para que el mismo pueda ser considerado como planificado? Ante todo, se consideraré que un proceso planificado esti configurado por un conjunto de decisiones en torno a fines y medios que, con el auxilio de un conjunto de instrumentos y técnicas de pla- ficacién, determina una secuencia de accio- nes coherentes que se definen y ejecutan en un cierto horizonte temporal para lograr algu- nos objetivos preestablecidos. De alli podria inferirse que los elementos esenciales de un proceso planificado serian: una imagen-objeti- vo que permite definir un molde normativo y tuna estrategia de accién que constituye la base para conformar una secuencia coherente de politica econdmica. Ala luz de estas consideraciones es po ble establecer que la planificacién hace refe- rencia a un proceso de canicter pol tado al logro de objetivos preestablecidos, en forma independiente de cual sea el contenido concreto de éstos. O sea, que los objetivos pueden estar asociados al cumplimiento de un proceso de desarrollo econémico y social, pero aun cuando ello sea lo deseable no cons- tituye condicién necesaria, En otras palabras, asf definida la planificacién no tiene por qué ser necesariamente planificacién del desarro- Ilo; bien podria ser encarada como planifica- ci6n para lograr objetivos de mayor crecimien- to sin preocupaciones laterales sobre la distri- bucién de los frutos de ese proceso de creci- miento. Con referencia a esto, cabe recordar la afirmacién de Jorge Ahumada: “Se puede planificar para la justicia como para la injus- ticia, para la virtyd como para el vicio” 2° Como un ejemplo extremo de esta forma de concebir la planificacién, podria conside- rarse el caso de un proceso concebido en fun- cién de un modelo normative que postula el retomno a un esquema regido por los principios del liberalismo econémico, de forma que la estrategia postularia un conjunto de medidas de politica econémica tendientes a restablecer al mercado sus funciones de asignador de re- cursos.* En este caso, quizé podrian cuestio- narse la consistencia y la viabilidad de los objetivos finales, pero no asi el caricter de janificado del proceso. b) La planificacién sin planes Retomando el caso de las ya mencionadas experiencias de Brasil y de Peri —aqut consi- deradas a titulo de ejemplo—, se podra obser- var que ambas cumplen con los requisitos sefalados: existencia de una imagen que ha servido de base para la formalizacién de un modelo normativo y para la definicién de una estrategia y configuracién de un proceso con- formado por un conjunto coherente de instru: Jorge Ahumada, “Notas para una teorfa general de Ia planificacién”, op. elt SBVeanse Roberto de Oliveira Campos, “A experiencia brasileira do planejamento”, incluido en M.H. Simonsen y R. O. Campos, A nova economia brasileira, Rio de Janeiro, José Olympio, Editor, 1974, p. 50; y' Octavio Tanni, op, cit. pp. 301 y ss.