Unap

FAO
Administracin ESTUDIO
LEGISLATIVO
de derechos de agua
Experiencias, asuntos relevantes 81
y lineamientos
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA

Y LA ALIMENTACIN
Roma, 2003
Las denominaciones empleadas en este producto informativo
y la forma en que aparecen presentados los datos que
contiene no implican, de parte de la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, juicio
alguno sobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de
pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni
respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.
ISBN 92-5-305033-0
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material contenido en este producto informativo para f nes educativos u
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a copyright@fao.org
FAO 2003
PREFACIO
La reglamentacin del derecho de aprovechamiento de las aguas, tanto superficiales como subterrneas, y
la del derecho de vertimiento de aguas residuales a cuerpos hdricos, tanto superficiales como
subterrneos, constituyen un componente recurrente en gran parte de la legislacin moderna para la
gestin, desarrollo, conservacin y uso de los recursos hdricos. Sin embargo, reglamentar los derechos de
agua no asegurar per se que se materialice el otorgamiento de permisos para la extraccin de agua y para la
descarga de aguas residuales. Promulgar la legislacin es una cosa, pero ponerla en prctica es otra muy
diferente. Se puede decir, sin temor a equivocarse que, de hecho, la puesta en prctica tiende a ser el taln
de Aquiles en el proceso de reformar y modernizar la legislacin sobre los recursos hdricos.
Una faceta decisiva, que hasta ahora ha sido sumamente descuidada, de la puesta en prctica de la
legislacin sobre los derechos de agua as como del otorgamiento de los permisos concomitantes, es
la administracin de dicha legislacin. Una administracin oportuna y efectiva resulta decisiva para
establecer la credibilidad de la legislacin y para garantizar que el pblico la apoye y la acate. La
administracin de la legislacin resulta igualmente importante para establecer la seguridad de los derechos
sobre los recursos hdricos y, por ende, para promover la inversin del sector privado. Sin embargo, esto
debera darse en un contexto en el que se protejan adecuadamente los requerimientos de agua para las
necesidades humanas y ambientales bsicas, al mismo tiempo que los recursos hdricos disponibles se
asignan a los usuarios en un marco cada vez ms competitivo.
Esta publicacin est dirigida por igual a quienes formulan polticas, a los legisladores y a los
administradores gubernamentales. Ha sido escrita con la conviccin de que las leyes y los reglamentos
tienen mayores probabilidades de ser aplicados y administrados de manera efectiva cuando al momento de
redactar la legislacin se toman en cuenta las tan exigentes complejidades de la puesta en prctica y
administracin de los sistemas de derechos de agua y de la legislacin vinculada con el otorgamiento de
permisos. Para este fin, la experiencia prctica ha sido analizada sistemticamente, se han destacado los
asuntos relevantes y se han ofrecido conclusiones como lineamientos preliminares para uso de legisladores
y administradores gubernamentales.
Sin embargo, ya que esta publicacin es apenas un primer intento de explorar un terreno nuevo de manera
sistemtica, no existen pretensiones de que los conceptos que se manejan sean definitivos. No obstante,
se espera que este estudio arroje luz sobre una fase muy descuidada pero crucial del ciclo de redaccin,
promulgacin, puesta en prctica y administracin de nueva legislacin sobre recursos hdricos y que
estimule investigaciones adicionales.
El estudio original, Water Rights Administration: experience, issues and guidelines (Estudio Legislativo N 70,
FAO, 2001), en ingls, fue elaborado por Hctor Garduo, mediante un contrato con el Servicio del
Derecho para el Desarrollo. Est sustentado en gran medida por su experiencia, primero como
responsable del diseo y la puesta en prctica del sistema de administracin de derechos de agua para
cumplir con el mandato de la Ley sobre recursos hdricos aprobada en 1992 en su pas de origen (Mxico),
y posteriormente como consultor de la FAO sobre la puesta en prctica de legislacin para el
otorgamiento de permisos de recursos hdricos en Sudfrica, Sri Lanka y Uganda. Como resultado de la
demanda y aceptacin que ha tenido dicha publicacin, la FAO decidi traducirla al espaol, pero
haciendo una revisin mayor del caso de Mxico con objeto de actualizarlo, e incorporando los casos de
otros tres pases latinoamericanos (Chile, la Provincia de Mendoza en Argentina y Uruguay). Se
contrataron los servicios de Pablo Jaeger, Jos Reta, Mario Cant-Surez y Ana Mara Vidal, quienes
prepararon les estudios de caso de Chile, la Provincia de Mendoza en Argentina, Mxico y Uruguay,
respectivamente. Hctor Garduo tuvo a su cargo la edicin general del nuevo documento.
Lawrence Christy
Jefe del Servicio del Derecho para el Desarrollo
Oficina Jurdica
ndice general
Prefacio .............................................................................................................................................................. iii

Siglas ............................................................................................................................................................... vii
INTRODUCCIN ...................................................................................................................................... 1
A. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN UGANDA, MXICO,

SUDFRICA Y SRI LANKA ......................................................................................................... 6
a. Anlisis comparativo ................................................................................................................. 6
b. Resumen de los estudios individuales ................................................................................. 19
B. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN CHILE, ARGENTINA (PROVINCIA

DE MENDOZA) Y URUGUAY ................................................................................................ 22
a. Anlisis comparativo .............................................................................................................. 22
b. Resumen de los estudios individuales ................................................................................ 31
C. PRIMER ACERCAMIENTO A UN CONJUNTO DE LINEAMIENTOS .............. 34

a. Lineamientos para establecer un marco propicio para la puesta en prctica ................ 34
b. Lineamientos para redactar una legislacin factible de ponerse en prctica ................. 35
c. Lineamientos para una estrategia de puesta en prctica ................................................... 36
d. Lineamiento para hacer de los sistemas de administracin de derechos de agua
verdaderos instrumentos de gestin de los recursos hdricos .......................................... 38
FIGURAS Y TABLAS
Figura 1 Actores e interacciones en la puesta en prctica de un sistema de administracin de

derechos de agua......................................................................................................................... 3
Figura 2 Asistencia de la FAO en las distintas etapas en Uganda, Mxico,
Sudfrica y Sri Lanka ................................................................................................................. 4
Tabla 1 Comparacin de los casos de Uganda, Mxico, Sudfrica y Sri Lanka .............................. 7
Tabla 2 Comparacin de los Casos de Chile, Argentina (Provincia de Mendoza) y Uruguay.. . 23
ANEXOS
1. Uganda .................................................................................................................................................39
2. Mxico ................................................................................................................................................ 79
3. Sudfrica .......................................................................................................................................... 115
4. Sri Lanka ......................................................................................................................................... 169
5. Chile ................................................................................................................................................. 207
6. Argentina (Provincia de Mendoza) ......................................................................................... 243
7. Uruguay ........................................................................................................................................... 275
Administracin de derechos de agua vii
ABREVIATURAS Y UNIDADES
ACA Autoridad Central Ambiental (Sri Lanka)

ANGA Agencia Nacional de Gestin Ambiental (Uganda)
ANRH Autoridad Nacional de Recursos Hdricos (Sri Lanka)
CNA Comisin Nacional del Agua (Mxico)
DAHB Departamento de Asuntos Hdricos y Bosques (Sudfrica)
DDH Direccin de Desarrollo Hdrico (Uganda)
DL Disposiciones Legislativas
DO Disposiciones Organizativas (Sri Lanka)
EA Estatuto de Aguas (Uganda)
EFR Evaluacin de Factibilidad Reguladora
EIR Evaluacin de Impacto Regulador
EUA Estados Unidos de Norteamrica
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin
GI Grupos interesados
LAN Ley de Aguas Nacionales (Mxico)
LNA Ley Nacional de Aguas (Sudfrica)
LRH Ley de Recursos Hdricos (Sri Lanka)
PAH Plan de Accin Hdrico (Uganda)
PL Procedimientos y Lineamientos (Sri Lanka)
PNRH Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Sri Lanka)
RDD Reglamento de Descarga de Desechos (Uganda)
REPDA Registro Pblico de Derechos de Agua (Mxico)
RLAN Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales (Mxico)
RRH Reglamento de Recursos Hdricos (Uganda)
SRH Secretara de Recursos Hdricos (Sri Lanka)
SI Sistema de Informacin (Sri Lanka)
UADA Unidad de Administracin de Derechos de Agua (Uganda)
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura
INTRODUCCIN
1. A causa de las complejidades dinmicas de los aspectos cualitativos y cuantitativos del ciclo
hidrolgico, la intervencin humana en el mismo y las mltiples circunstancias histricas, sociales,
ecolgicas, econmicas y polticas que influyen en el uso de los recursos hdricos, las leyes de aguas
son muy complejas y resulta sumamente difcil ponerlas en prctica y hacerlas valer, no slo en los
pases en vas de desarrollo. Quizs el reto ms grande que representen las leyes de aguas sea la
administracin de los derechos de agua, esto es, otorgar licencias, concesiones, permisos y otros ttulos
legales comparables para la extraccin del liquido de cursos de agua, lagos y otros cuerpos de aguas
superficiales, y para su extraccin del subsuelo, as como otorgar licencias, permisos y otras
herramientas legales comparables para la descarga directa e indirecta de desechos y aguas residuales
en un cuerpo de agua o en el suelo1. Un reto quiz ms formidable aun sea monitorear que los
usuarios de agua cumplan con las leyes, en general, y con los trminos y las condiciones de dichas
licencias y permisos, en particular. Las dificultades surgen de las complejidades antes mencionadas,
pero tambin del hecho de que en muchos casos la legislacin2 est redactada tomando poco en
cuenta la capacidad institucional de "absorberla". Esta publicacin aborda la administracin de los
derechos de agua; sin embargo, algunos de sus hallazgos tambin podran ser de utilidad y relevancia
para otros aspectos de la legislacin de los recursos hdricos.
2. Durante la dcada pasada se reconoci que la limitada capacidad institucional antes mencionada
ha entorpecido la puesta en prctica no slo de la legislacin, sino tambin de la gestin integrada de
los recursos hdricos. Por lo tanto, se debe realizar un gran esfuerzo en el desarrollo de la capacidad.
3. La administracin de los derechos de agua es una prctica multidisciplinaria que ha evolucionado

en cada uno de los pases en donde se practica, de acuerdo con su historia particular. Ninguna teora
o disciplina completa y formal propia ha emergido a la fecha; sin embargo durante los ltimos aos el
tema ha motivado el inters tanto de instituciones de investigacin como de otros organismos
internacionales, adems de la FAO, preocupados por promover el desarrollo de la capacidad3.
4. De acuerdo con la experiencia del editor, la administracin de los derechos de agua requiere de
los siguientes tipos de herramientas de puesta en prctica:
x Modelos de planeacin
modelo de usuarios y contaminadores; y
balances preliminares de cantidad y calidad de agua para definir cuencas y acuferos que
requieren de control en forma prioritaria.
1 En este informe, cuando no se utilice un trmino especfico, "permiso" se refiere a los diferentes tipos de
autorizaciones para el uso de agua o para la descarga de desechos y aguas residuales.
2 En este informe, se utilizarn las definiciones que aparecen en el libro de Stefano Burchi Preparing National Regulations for
Water Resources Management Principles and Practice, Estudio Legislativo N 52, FAO, 1994. El autor denomina legislacin primaria
al material legislativo incorporado en el Acta de una legislatura, es decir, el cuerpo o autoridad legislativa de mayor jerarqua
del pas, que establece polticas, principios, enfoques y mecanismos. Por otro lado, define como reglamentos al material
legislativo emitido por el ejecutivo, quien est autorizado para hacerlo por la legislacin primaria; se refiere a legislacin
"subordinada" o "subsidiaria", es decir, reglamentos, reglas, rdenes, decretos y estatutos de diversos estilos, cuyo
propsito es explicar los detalles requeridos para poner en prctica la legislacin. En dicha publicacin el autor incluye
anexos al cuerpo principal de las legislaciones primarias de diversos pases, con objeto de ejemplificar los detalles de la
puesta en prctica.
3 Program on Collective Action and Property Rights (CAPRI) www.capri.cgiar.org; Bank Netherlands Water
Partnership Program www-esd.worldbank.org/bnwpp; Food Policy Research Institute www.ifpri.org; Irrigation and
Water Engineer Group, Wageningen University, the Netherlands www.dow.wau.nl.iwe
2 Administracin de derechos de agua
x Lineamientos y procedimientos para el archivo, procesamiento, concesin y control de

permisos para extraccin de agua y descarga de desechos y aguas residuales,
tcnicos:
determinacin de demandas ecolgicas de agua; y
procedimientos manuales y modelos computacionales sencillos para revisar las
solicitudes de permiso.
de gestin :
archivo y procesamiento de solicitudes y eventual resolucin;
registro de permisos y consulta pblica del registro de derechos de agua;
manual para usuarios y solicitantes; y
control de cumplimiento por parte del usuario y del contaminador despus de
otorgados los permisos (en este caso, adems de los aspectos administrativos,
tambin se deben incluir algunos aspectos tcnicos y legales).
x Sistema de informacin:
software de administracin de bibliotecas para salvaguardar, prestar y recuperar de manera
sistemtica todos los documentos comprendidos en cada solicitud;
bases de datos y sistemas de seguimiento para llevar un registro de las solicitudes y los
permisos; y
bases de datos y sistemas de seguimiento para llevar un registro del cumplimiento por
parte del usuario y del contaminador de las condiciones que se estipulan en sus permisos, y
de los principios de "usuario pagador" y "contaminador pagador".
x Desarrollo de la capacidad:
capacitacin; y
mantenimiento de un ambiente propicio para el trabajo, salarios competitivos y un
enfoque racional de promocin.
x Comunicacin:
aumentar la conciencia y procurar la apropiacin de la nueva legislacin de aguas del
personal que brinda servicios pblicos;
mejorar la educacin de los nios relacionada con el agua; y
aumentar el conocimiento y la conciencia pblica sobre los recursos hdricos y los
servicios de agua, y fortalecer la voluntad de acatar la nueva legislacin de aguas.
5. Una legislacin "aplicable" es aquella que el gobierno puede administrar y hacer valer y que los
usuarios del agua tienen la voluntad y capacidad de acatar. La Figura 1 muestra cmo pueden
interactuar los diferentes actores en la administracin de un sistema de derechos de agua. En cada
pas los aspectos especficos de dichas interacciones dependen del marco legal de dicho pas, sin
embargo la figura se presenta con el fin de ilustrar las complejidades de la administracin de los
derechos de agua.
Administracin de derechos de agua 3
Figura 1 Actores e interacciones en la puesta en prctica de un sistema de

administracin de derechos de agua
SOLICITANTES, AUTORIDAD DEL PODER JUDICIAL

USUARIOS y AGUA
GI
x Niega
Solicita permisos x Otorga y registra
Usuarios legales
x Usan agua x Lleva control
x Descargan desechos x Lleva registros
x Pagan cuotas x Multa
x Apelan x Entabla demandas
Usuarios ilegales x Hace inspecciones de

x Acatan campo
x Apelan x Entabla demandas
x Actualiza registros
Usuarios y GI afectados x Resuelve

x Expresan opiniones Demandas
Apelaciones
x Recusan decisiones
en la corte x Procesa a quien incurre en delito
6. En el caso particular del uso de agua, el actor ms importante es el

usuario/solicitante/permisionario, pero otros usuarios de la misma cuenca o acufero que pueden resultar
afectados por dicho uso tambin juegan un papel central. Los grupos interesados (GI)1 aunque no sean
usuarios de agua pero puedan resultar afectados quizs tambin quieran expresar su opinin con
respecto a una solicitud para obtener un nuevo permiso de uso de agua, o levantar una queja o una
demanda contra un usuario existente, o apelar contra la decisin de la autoridad del agua. La autoridad
del agua puede negar al solicitante el permiso, o puede otorgarlo y registrarlo. Una vez que al
solicitante se le otorga un permiso, l o ella se convierte en usuario legtimo y legal y debe extraer agua,
descargar agua residual en un cuerpo de agua receptor y pagar las cuotas y los cargos de acuerdo con
la legislacin de aguas y los trminos y condiciones adjuntos al permiso. La autoridad del agua lleva
registros y controla el cumplimiento por parte de los usuarios/permisionarios por medio de
inspecciones de campo y otros mtodos apropiados de verificacin. Al descubrir alguna infraccin, la
autoridad del agua impondr una multa al usuario/permisionario o solicitar al sistema judicial que lo
procese si se ha cometido una ofensa criminal. Adems, la autoridad del agua y/o el sistema judicial
pueden recibir apelaciones que el usuario/permisionario o terceras partes afectadas interpongan
contra una decisin tomada por la autoridad del agua.
7. Dado que el autor estuvo personalmente involucrado en las experiencias de Uganda, Mxico,
Sudfrica y Sri Lanka, fue posible hacer un anlisis comparativo ms detallado del proceso de diseo e
puesta en prctica de los sistemas de derechos de agua para estos cuatro pases. Como puede verse
ms adelante, los anexos sobre Chile, Argentina (Provincia de Mendoza) y Uruguay, an cuando
1 El trmino utilizado en la versin original es stakeholders.

tienen una estructura semejante, abordan el tema conforme a la ptica particular de cada autor. La
Figura 2 muestra las etapas del proceso en las que particip el editor en cada uno de los primeros
cuatro pases. En cada uno hubo grados de libertad distintos para que el editor imprimiera sus puntos
de vista y experiencia en cuanto a los sistemas de administracin de los derechos de agua que se
contemplaban en cada pas. Es decir, para cuando el editor visit Uganda, se haba aprobado
oficialmente una poltica de agua; el Estatuto de Aguas, de 1995, haba estado en vigencia durante tres
aos, y los reglamentos respectivos estaban a punto de ser publicados en el boletn oficial. Por lo
tanto, el editor particip en la definicin de algunas herramientas para la puesta en prctica, as como
en el desarrollo de la capacidad. Sin embargo, tambin detect ciertas fallas en la legislacin que
obstaculizaran su puesta en prctica e hizo recomendaciones para enfrentarlas. En el caso de Mxico,
como Subdirector General de Administracin del Agua de la Comisin Nacional del Agua, estuvo a
cargo de la puesta en prctica de una buena parte de la nueva Ley de Aguas Nacionales slo meses
despus de que el Congreso la aprobara, en noviembre de 1992. Simultneamente se redact el
reglamento y se disearon y pusieron en prctica las herramientas de puesta en prctica, as como un
programa de desarrollo de la capacidad. Cuando visit Sudfrica, se estaba discutiendo la cuarta de
ocho versiones consecutivas de un proyecto de ley de lo que con el tiempo sera la Ley Nacional de
Aguas, de 1998. Pudo hacer ciertas recomendaciones en relacin con el contenido de la ley y del
reglamento, las herramientas de puesta en prctica de la legislacin propuesta y un programa de
desarrollo de la capacidad. Cuando el editor visit Sri Lanka, se estaban redactando de manera
simultnea una poltica, un proyecto de ley y un proyecto de reglamento de aguas. Como resultado,
pudieron anticiparse las herramientas de puesta en prctica requeridas por estos proyectos, as como
las necesidades de desarrollo de la capacidad y, por ende, se pudieron hacer sugerencias para mejorar
los borradores. Mientras que el caso ms "rgido" fue Uganda, Sri Lanka result ser el ms "flexible",
ya que los materiales para las polticas y la legislacin de aguas estaban en las etapas iniciales de
desarrollo.
Figura 2 Asistencia de la FAO en las distintas etapas en Uganda, Mxico, Sudfrica y Sri
Lanka
POLTICA LEY REGLAMENTO HERRAMIENTAS DE DESARROLLO

PUESTA EN DE LA
PRCTICA CAPACIDAD
Uganda X X
Mxico X X X
Sudfrica B X X X
Sri Lanka B B B X X
Polticas e instrumentos legales que haban sido adoptados cuando el editor inici su participacin.
B Borradores proporcionados al editor.
X Componentes en los que contribuy el editor.
8. Los asuntos relevantes relacionados con la puesta en prctica de un sistema de derechos de

agua se discuten en los Captulos A y B, que contiene un anlisis comparativo de la experiencia de los
siete pases2. Los asuntos relevantes en los primeros cuatro pases han sido sistematizados y
analizados en el Captulo A de acuerdo con la percepcin del editor y con su grado de participacin
en cada uno de los cuatro casos. Por ejemplo, cuando tena la responsabilidad de disear e poner en
2 Esta publicacin aborda procesos muy dinmicos en los siete pases. El lector debe estar conciente de que la
informacin reflejada en la publicacin original en ingls corresponde a mediados de 1999. El caso de Mxico fue
actualizado con informacin detallada de mediados de 2003; la de Sudfrica, con avances generales a mediados de 2002; y
en el caso de Uganda y Sri Lanka se mantuvo la versin original. Los manuscritos de Chile, Provincia de Mendoza
(Argentina) y Uruguay fueron concluidos de finales de 2002 a mediados de 2003.
prctica el sistema de administracin de los derechos de agua establecido por la Ley de Aguas
Nacionales de Mxico, el principal asunto relevante que surgi fue el de registrar a los usuarios de
agua existentes, as como de documentar sus derechos en el Registro Pblico de Derechos de Agua.
Sin embargo, en este caso, el estudio se enriqueci con la participacin del coautor que fungi como
Subdirector General de Administracin del Agua de 2001 a mediados de 2003, poca durante la cual
emprendi diversas acciones para que el sistema de derechos de agua sea un instrumento de gestin
de los recursos hdricos en ese pas. En 1998, el editor ayud a los gobiernos de Sri Lanka y de
Sudfrica a anticipar problemas de puesta en prctica cuando sus respectivas legislaciones de aguas se
estaban redactando. En cuanto a los otros tres casos, cuyo anlisis comparativo es materia del
Captulo C, los respectivos autores de los anexos sobre Chile y la Provincia de Mendoza jugaron hasta
muy recientemente un papel central en la puesta en prctica de los sistemas de derechos de agua, y la
autora del trabajo de Uruguay sigue siendo responsable del tema en su pas. Los detalles de los siete
casos se pueden encontrar en los anexos que acompaan este trabajo. En el Captulo C se presenta un
primer intento de lineamientos de puesta en prctica, aprovechando los siete estudios. Se considera
que dichos lineamientos tienen un valor intrnseco, y se espera que sirvan como parmetros tiles
para la redaccin de leyes "aplicables", es decir, leyes que el Gobierno pueda administrar y hacer valer,
y que los usuarios del agua puedan y quieran acatar.
A. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN UGANDA, MXICO, SUDFRICA Y

SRI LANKA
9. La Tabla 1 presenta una sinopsis comparativa de los cuatros pases y los anexos que se incluyen
ms adelante ofrecen una relacin detallada de cada experiencia; en la Tabla se resaltan los siguientes
aspectos:
x principal asunto relevante de la puesta en prctica;

x marco institucional y legal3;
x asuntos relevantes, lmites y nuevos enfoques de puesta en prctica para superar los lmites;
x caractersticas principales de un plan de trabajo para poner en prctica el sistema de
administracin de derechos de agua, antes y despus de la promulgacin de la nueva legislacin
de aguas; y
x lecciones aprendidas de la experiencia en cada caso.
a. Anlisis comparativo
10. La Tabla 1 se puede leer por renglones. El primer bloque plantea el principal asunto relevante
de puesta en prctica en cada pas. El segundo bloque se refiere a las caractersticas institucionales de
recursos hdricos que influyen en la administracin de los derechos de agua, las caractersticas
constitucionales que determinan la administracin de los derechos de agua y las fechas en las que se
adoptaron leyes y reglamentos de agua en cada pas. El tercer bloque muestra la parte central de la
experiencia en cada pas, principalmente los asuntos relevantes y los lmites y nuevos enfoques para
superarlos. El cuarto bloque describe las actividades principales de un plan de trabajo para la puesta
en prctica que fue recomendado para cada pas, agrupado en dos conjuntos: actividades para llevarse
a cabo antes de la promulgacin de las leyes de aguas y actividades para llevarse a cabo despus. Es
interesante notar que en los casos de Mxico y Uganda no se mencionan actividades explcitas para
prepararse para la puesta en prctica, ya que sus respectivas leyes ya haban sido promulgadas para
cuando el editor inici su participacin en cada uno de estos pases. Finalmente, el quinto bloque
constituye un conjunto de lecciones aprendidas de cada caso. El caso de Mxico presenta el nmero
ms grande de lecciones, principalmente porque la puesta en prctica de la nueva legislacin inici
antes que en los otros pases y debido al contacto ms cercano del editor con este caso. Las siguientes
tres lecciones son comunes a los cuatro pases y deben resaltarse:
- La puesta en prctica de un sistema de administracin de derechos

de agua es un proceso largo cuya duracin debe medirse en dcadas,
no en aos.
- Ms vale prevenir que lamentar!
- La actividad ms importante para lograr una puesta en prctica
sustentable es el desarrollo de la capacidad.
3 Se puede obtener un resumen y el texto de las leyes de aguas publicadas en la mayora de los pases en la base de datos
FAOLEX de la Oficina Jurdica de la FAO (http://faolex.fao.org/faolex).
Tabla 1 Comparacin de los casos de Uganda, Mxico, Sudfrica y Sri Lanka
1. Uganda 2. Mxico 3. Sudfrica 4. Sri Lanka

Se encontraron ciertas La legislacin de aguas no Los primeros borradores de la El primer borrador de la Ley de
Principal asunto incongruencias en los contempl suficiente tiempo legislacin de aguas no Recursos Hdricos y su
relevante de la reglamentos de aguas y una para registrar a los usuarios abordaban las necesidades de Reglamento fue escrito
implantacin capacidad institucional pobre. existentes. Posteriormente implantacin. principalmente desde la
hubo que subsanar las fallas perspectiva del Gobierno, no
ocasionadas por la desde la del usuario.
regularizacin acelerada e iniciar
acciones para que los derechos
de agua sean un verdadero
instrumento de gestin de los
Administracin de derechos de agua

recursos hdricos.
MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL
x La Direccin de Desarrollo x La Comisin Nacional del x El Departamento de x La Secretara de Recursos
Instituciones Hdrico (DDH) es Agua (CNA), creada en Asuntos Hdricos y Hdricos (SRH) dirige la
gubernamentales responsable de hacer valer 1989, es la nica autoridad Bosques (DAHB) pertenece modernizacin de la gestin
de recursos el Estatuto de Aguas y el federal en materia de aguas al Ministerio del mismo de recursos hdricos en Sri
hdricos Reglamento de Recursos en el pas. Pertenece a la nombre. Lanka.
Hdricos. Tambin estar a Secretara de Medio x El papel del DAHB es x La Autoridad Nacional de
cargo del Reglamento de Ambiente y Recursos formular polticas y redactar Recursos Hdricos (ANRH)
Descarga de Desechos, Naturales (SEMARNAT). proyectos de legislacin, tendr la responsabilidad de
despus de que esta funcin x El Comit Tcnico, incluyendo las de cantidad y formular polticas, llevar a
sea delegada por la Agencia presidido por el Secretario calidad del agua. cabo la planeacin y
Nacional para la Gestin de SEMARNAT, y con x Las responsabilidades administrar los derechos de
Ambiental (ANGA). participacin de los titulares cotidianas para la gestin de agua.
x Se conformar un Comit de otras secretaras los recursos hdricos ser x El desarrollo de recursos
de Poltica Hdrica, de relacionadas con el agua, delegada de manera gradual hdricos estar a cargo de
acuerdo con el Estatuto de acta como cuerpo a organismos nacionales y las agencias para el
Aguas. directivo de la CNA. en los mbitos de cuenca, desarrollo de los sectores.
x La CNA tiene 32 gerencias locales o de rea idneos, x La gestin de la calidad del
estatales y 13 gerencias que as como a las asociaciones agua, incluyendo la
cubren el territorio nacional de usuarios de agua. concesin de permisos para
con lmites en las fronteras descarga de aguas
7
8
municipales, pero siguiendo residuales, estar a cargo de
lo ms posible los la Autoridad Central
parteaguas de cuencas. Ambiental (ACA).
x Promulgada en 1995. x Promulgada en 1917. x Promulgada en 1996. x Promulgada en 1978.
Caractersticas de x El Estado proteger el agua x El agua es propiedad de la x El Estado tiene la x El Estado proteger,
la Constitucin en nombre del pueblo de Nacin. responsabilidad de tomar preservar y mejorar el
Uganda, asegurar que x El agua slo se puede usar medidas legislativas y de ambiente en beneficio de la
todos los ugandeses tengan por medio de concesiones otra ndole para lograr que comunidad.
acceso a agua limpia y otorgadas por el poder todos tengan acceso a x La Decimotercera
segura, y promover un Ejecutivo Federal. suficiente agua. Enmienda de 1987
buen sistema de x El Ejecutivo Federal tiene x La Constitucin seala que establece que se restituya a
administracin de agua en la facultad de establecer y el agua es fundamental para las provincias ciertas
todos los niveles. suprimir vedas sobre el uso el ambiente y para la vida responsabilidades

x Se reconoce la importancia de aguas nacionales. humana, pero reconoce que relacionadas con el agua.
del desarrollo de la el bienestar y la equidad no
capacidad y de la se pueden lograr de la
descentralizacin. noche a la maana.
x Estatuto de Aguas (EA): x En 1992 la Ley de Aguas x Ley Nacional de Aguas x Poltica Nacional de
Fechas de 1995 [despus de la Nacionales (LAN) (LNA): 1998, tras el debate Recursos Hdricos (PNRH):
promulgacin de aprobacin del Plan de reemplaz a la Ley Federal a nivel nacional sobre el 2000.
las nuevas Accin Hdrico (PAH), que de Aguas de 1972. documento de poltica del x La Ley de Recursos
legislaciones de recomendaba un enfoque Previamente se haba agua "White Paper", Hdricos y sus Reglamentos
aguas sencillo y gradual para la logrado amplio consenso reemplaz a la Ley de se estn redactando en
administracin de los social y poltico. Aguas de 1956. paralelo.
derechos de agua]. x Reglamento de la Ley de x Las secciones relacionadas
x Reglamento de Recursos Aguas Nacionales (RLAN): con la asignacin y
Hdricos (RRH): 1998. 1994. autorizacin de uso de agua
x Reglamento de Descarga de x El Congreso aprob en se planearon para entrar en
Desechos (RDD): 1998 abril de 2003 modifica- vigor en octubre de 1999.
ciones sustanciales a la Se esperaba que para
LAN; sin embargo cuando entonces estuvieran listos
los reglamentos y
procedimientos requeridos.
en septiembre de ese ao se
integr este trabajo el
Ejecutivo no haba
promulgado la ley
modificada, razn por la
cual no se incluye un anlisis
de la factibilidad de
implantacin.
PUESTA EN PRCTICA: ASUNTOS LMITES Y ENFOQUES
x Las solicitudes de permisos x La LAN y el RLAN x Los primeros borradores de x Aunque se espera que la
Asuntos y lmites para uso de agua que se entraron en vigor al da la LNA contemplaban el ANRH participe en la
recibieron desde septiembre siguiente de su publicacin. establecimiento de planeacin de las cuencas,

de 1998 no fueron x En 1992 slo 2,000 de un objetivos de calidad de los programas nacionales de
adecuadamente archivadas estimado de 300,000 recursos hdricos, as como desarrollo de los recursos
ni protegidas. usuarios tenan concesin. una Reserva (para hdricos que realizan las
x La resolucin de las x La LAN y el RLAN slo necesidades humanas agencias de desarrollo
solicitudes de permiso ser contemplaron 3 aos para bsicas y ambientales). La podran llegar a presentar
difcil durante los primeros el registro de usuarios determinacin tcnica de incongruencias con los
aos de implantacin a existentes. ambos conceptos es objetivos nacionales y la
causa de la falta de x Haba 44 normas no compleja y puede tomar poltica de asignacin de
informacin sobre usos y actualizadas y no realistas mucho tiempo, lo que agua.
disponibilidad de agua. de descarga de aguas podra causar y justificar x El enfoque integrado que
x Mientras que el EA es residuales. retrasos. Sin embargo, si se recomendaba la PNRH
congruente con la sencillez x Algunos grandes usuarios contemplan estos dos puede obstaculizarse si la
y el enfoque gradual del no haban pagado derechos conceptos en la ley, se debe ACA no delega a la ANRH
PAH, el RRH y el RDD no por concepto de uso de actuar acorde con ellos autoridad para otorgar
lo son. agua. inmediatamente; de lo permisos de descarga de
x El periodo de un ao x Hay subsidios cruzados contrario, se podra perder aguas residuales.
contemplado en el RRH entre sectores de usuarios la credibilidad y la x El editor consider que
para que los usuarios de agua. confianza en la ley. varias secciones del
existentes "legales" se x Se redujeron las inversiones x No se haban abordado los borrador de la LRH seran
registren es muy corto. en agua por la crisis asuntos relevantes de la difciles de hacer valer por
x El borrador de normas para financiera de los aos 80. implantacin en las etapas la ANRH y de acatar para los
9
descarga de aguas residuales x La determinacin de iniciales de la redaccin usuarios y los solicitantes
10
no es realista. aceptacin de solicitudes se x La determinacin de las
x El RDD no contempla un vio dificultada en los solicitudes de permiso ser
periodo de registro para primeros aos de difcil durante los primeros
descargadores de aguas implantacin a causa de aos de la implantacin a
residuales; no especifica la falta de informacin sobre causa de la falta de
duracin de un permiso usos y disponibilidad de informacin sobre usos y
para descarga de aguas agua. disponibilidad de agua.
residuales, y no puede ser x Ya que la LAN contempla
aplicado por la DDH antes que las concesiones duren
de que la ANGA le delegue entre 5 y 50 aos, la falta de
el poder. criterios para seleccionar
x Hay ciertas contradicciones una duracin especfica
internas entre secciones del podra llevar a que la
RDD. facultad discrecional se
x Falta claridad en ciertos utilizara arbitrariamente.
aspectos de la legislacin de x La falta de informacin

aguas. sobre cantidad y calidad de
x Por restricciones disponibilidad de agua y
burocrticas, la Unidad de registro incompleto de
Administracin de usuarios obstaculizan la
Derechos de Agua (UADA) formacin y el funciona-
no tiene suficiente personal. miento del mercado de
derechos de agua.
x Hay gran cantidad de
informacin
interrelacionada que se
debe administrar.
x La regularizacin acelerada
de los usuarios ocasion
imprecisiones en el
REPDA, adems algunos
usuarios declararon mayores
volmenes que los
utilizados. Esta situacin
tambin dificulta la
operacin del mercado de
derechos de agua.
Se desarroll un manual de x Varios decretos x La LNA contempla un x Se recomend que el
Respuestas a los integracin de expedientes y se presidenciales extendieron enfoque de dos pasos para Consejo de Recursos
asuntos y est utilizando la base de datos el periodo de registro, determinar los objetivos de Hdricos aconseje al
enfoques para Isis de la UNESCO para simplificaron los calidad de recursos hdricos Ministro sobre las
superar las organizar los documentos. procedimientos, y la Reserva (estimaciones propuestas de presupuesto
Se hicieron las siguientes condonaron los pagos de con procedimientos anual.

restricciones
propuestas: derechos retrasados a los sencillos, en la mayora de x Si no es factible que la ACA
x llevar a cabo un seminario usuarios que se registraron, los casos, y mtodos delegue a la ANRH, sera
de planeacin para y determinaron que todas sofisticados para las reas necesario disear los
establecer reas azules y las concesiones deban con problemas de agua). procedimientos de
rojas1 para simplificar la emitirse por un periodo de x El DAHB asign un coordinacin requeridos.
toma de decisiones; 10 aos. Como resultado de "Equipo para la x La redaccin de un manual
x emitir una norma realista este enfoque, hacia Implantacin de Polticas" para usuarios y solicitantes
para descarga de aguas mediados de 2003, con objeto de anticipar los en esta etapa inicial
residuales; prcticamente la totalidad sistemas y la capacidad permiti detectar faltas de
x delegar las funciones de usuarios en el pas requerida para la congruencia en el borrador
reguladoras de la descarga (330,000) haban obtenido autorizacin de uso de de la Ley y proponer
de aguas residuales a la sus concesiones, que fueron agua. Su retroalimentacin enmiendas que han sido
DDH; registradas en el REPDA. al equipo de redaccin incorporadas. Se
x emitir Disposiciones x Una norma de descarga de proporcion puntos de recomend que la SRH
Legislativas (DL) para aguas residuales nica, vista tiles para preparar termine el manual y redacte
resolver las contradicciones realista y gradual reemplaz borradores ms realistas. uno similar desde el punto
1 Las reas "azules" son aquellas en las que, segn la informacin disponible, se debe promover el desarrollo debido a que hay suficiente agua disponible y un nivel relativamente bajo de
11
contaminacin. Las reas "rojas" son en las que, segn la informacin disponible, no se deben otorgar permisos de agua o de descarga de aguas residuales a causa de contaminacin,
escasez del agua o conflictos entre los usuarios.
12
y simplificar la legislacin x a 44 normas obsoletas, la de vista de la ANRH, con el
existente; y CNA intensific la fin de detectar ms fallas en
x emitir un Manual para vigilancia de su cumpli- el borrador que pudieran
Usuarios y Solicitantes en miento y estableci impedir que se haga valer.
lenguaje coloquial para acuerdos con los principa- x La LRH adoptada debe
facilitar la comprensin del les contaminadores, contemplar que se inicie la
EA, el RRH y las DL, las muchos de los cuales ya implantacin despus de
cuales estn estn cumpliendo. Sin que los Reglamentos hayan
interrelacionadas. embargo todava hace falta sido emitidos y de que las
simplificar la aplicacin de primeras versiones de los
tal norma. lineamientos,
x El monto significativo de procedimientos, sistemas de

cargos por uso de agua y informacin y disposiciones
descarga de aguas residuales organizativas hayan sido
ha llevado a que se desarrolladas.
intensifique la construccin x Las reas "azules" y "rojas"
de plantas de tratamiento definidas por medio de un
de aguas residuales y a que ejercicio de planeacin con
las industrias sean ubicadas informacin disponible
en sitios ms racionales. simplificaran la revisin y
x Se han iniciado acciones resolucin de las solicitudes
especficas por grupos de de permisos.
usuarios (agrcolas,
municipales e industriales),
tales como un control ms
estricto e incentivos fiscales
y adecuacin de los montos
de los cargos por uso de
agua, con objeto de elevar
su nivel de cumplimiento.
x Los sistemas de informacin
han iniciado con un
enfoque sencillo, han ido
mejorando gradualmente y
se han
13
constituido en una
herramienta valiosa para
detectar usuarios que no
cumplen con sus
obligaciones fiscales.
CARACTERSTICAS PRINCIPALES DEL PLAN DE TRABAJO PARA LA IMPLANTACIN
x Se abordaron los requisitos x La preparacin intensiva Gracias a la disposicin de la (Se propuso un plan de trabajo
Actividades de implantacin slo para la implantacin LNA que otorga facultades al de 4 aos, pero tomando en
anteriores a la despus de que fueron comenz inmediatamente Ministro para que ponga en cuenta las experiencias de
promulgacin emitidos el RRH y el RDD. despus de la promulgacin prctica distintas secciones en Mxico y Uganda, podra tomar
de la LAN. diferentes momentos, el mucho ms tiempo.)
periodo para sentar las bases de x a partir de los borradores
Administracin
la implantacin se podra existentes de los
Administracin
extender a ms de un ao Reglamentos, se espera que
despus de la promulgacin. dos versiones adicionales
Las actividades principales sean preparadas antes de su
de derechos
programadas de noviembre de adopcin para finales del
1997 a octubre de 1999 fueron: 2000;
de derechos
x preparacin de los x 1999-2000: Preparacin de
reglamentos, sistemas y la primera versin de los
de agua
procedimientos para la procedimientos y
de agua
autorizacin; lineamientos de
x preparacin de un sistema implantacin (LI), sistema
de informacin; de informacin (SI) y
x integracin en hipertexto de disposiciones organizativas
la LNA y otros documentos (DO);
legales relevantes; diseo x 1999-2000: Preparacin de
detallado del programa de un programa de desarrollo
implantacin; de la capacidad, incluyendo
x establecimiento de el acoplamiento de grupos
disposiciones organizativas; de apoyo externos para
x diseo de un programa de complementar la capacidad
13
desarrollo de la capacidad y de la ANRH;
14
lanzamiento de capacitacin x 1999-2000: Preparacin de
en todos los niveles; y estrategia de implantacin;
x simulacin en papel de los x simulacin en papel de la
procedimientos de implantacin; y
autorizacin. x preparacin de la segunda
versin de LI y DO.
x Acciones inmediatas: x En los hechos la x Dar prioridad de x 2000: Implantacin de un
Actividades proporcionar personal e regularizacin de los autorizacin a distintos programa permanente de
posteriores a la instalaciones adecuadas a la usuarios se llev diez aos, grupos de usuarios de desarrollo de la capacidad.
promulgacin UADA, e implantar las en lugar de los tres acuerdo con la poltica x 2001: Implantacin piloto y
propuestas del recuadro previstos en la ley y el nacional de compensacin prueba de campo en un
anterior. reglamento. de las inequidades. primer grupo de cuencas y

x 1999: Registro de usuarios x Dar prioridad a la acuferos seleccionados.
existentes. Ampliar el declaracin de reas de x 2001: Preparacin de la
periodo si es necesario; administracin de agua y tercera versin de LI y DO
x 1999-2000: Preparar establecer agencias de y segunda versin de SI.
sistemas y procedimientos cuenca para disear un x 2002: Implantacin en un
de implantacin; determinar programa de implantacin segundo grupo de cuencas y
las solicitudes caso por realista. acuferos seleccionados.
caso. x Establecer entrenamiento x 2002: Evaluacin de la
x 1999: Iniciar un programa permanente como actividad experiencia con el fin de
de desarrollo de la prioritaria, con el fin de que definir los prximos pasos.
capacidad, que incluya el el personal del DAHB est x 2003: Implantacin a nivel
acoplamiento de empresas equipado para manejar el nacional.
consultoras para nuevo sistema de
complementar la capacidad administracin participativa
de la UADA. de los recursos hdricos.
x 2000-2004: Registro de x El borrador de la Estrategia
descargadores de aguas Nacional de Recursos
residuales existentes y, a Hdricos de mediados de
partir de ah, del 2002 propone un programa
cumplimiento gradual de las gradual y realista tanto para
normas para descargas el establecimiento de
residuales. agencias de cuenca como
x 2001: Resolver las para el otorgamiento de
solicitudes siguiendo permisos obligatorios de o
sistemas y procedimientos. del agua.
PRINCIPALES LECCIONES
x Si los asuntos relevantes de x Un balance afinado de x La anticipacin de los x El enfoque novedoso de
la implantacin no se instrumentos reguladores, asuntos relevantes de la redaccin simultnea de la
anticipan durante el econmicos, de implantacin ha llevado a: LRH y los Reglamentos ha
proceso de redaccin y el participacin y de orden y Establecimiento de una permitido realizar una
desarrollo de la capacidad control ha respaldado la unidad de evaluacin oportuna de la
no se inicia con suficiente administracin de derechos implantacin, que capacidad de la autoridad
antelacin, la legislacin de de agua. interactu con el del agua para hacer valer las
aguas que resulte puede ser x El apoyo poltico desde el equipo de redaccin. leyes.

muy difcil de implantar. ms alto nivel ha hecho Disposiciones realistas x Tambin, la redaccin
posible implantar un en la Ley Nacional de inicial de un manual para
sistema de administracin Aguas, al haber usuarios y solicitantes ayuda
de derechos de agua. reconocido las a probar la congruencia y
x La implantacin ha sido diferencias regionales claridad del borrador de la
facilitada por sistemas y en el pas y la necesidad legislacin. Al mismo
procedimientos adecuados, de una implantacin tiempo, es una buena
un "modelo de usuarios y gradual. Disposiciones herramienta para el
descargadores de aguas en la LNA de desarrollo de la capacidad.
residuales", y por la procedimientos
integracin en hipertexto de sencillos para
la legislacin de aguas y determinar valores
otros documentos legales conservadores de la
relevantes. Sin embargo, se Reserva para las
puede mejorar el control de necesidades humanas
calidad. bsicas y ambientales,
x Si bien se logr registrar a hasta que se tenga
casi la totalidad de los mejor informacin para
usuarios, el proceso sustentar
condujo a importantes procedimientos ms
15
16
x problemas tales como sofisticados y
sobre-concesin en confiables.

numerosos acuferos y Preparacin de herra-
cuencas y errores en el mientas de implanta-
REPDA. cin, tales como
x Se ha logrado congruencia sistemas de informa-
porque una nica unidad cin y lineamientos y
organizativa dentro de la procedimientos.
CNA otorga tanto las Un programa de
concesiones para uso de desarrollo de la
agua como los permisos de capacidad.
descarga de aguas residuales

en la superficie y en el
subsuelo. Sin embargo, el
proceso se podra mejorar
integrando dentro de dicha
unidad todas las funciones
tcnicas y administrativas
relacionadas con la
administracin de derechos
de agua.
x La transformacin de la
CNA de un organismo
eminentemente constructor
y operador de
infraestructura hidrulica en
uno encargado
principalmente de la gestin
de recursos hdricos ha
hecho que no cuente con
un nmero suficiente te
personal idneo, tal como
abogados.
17
x La capacitacin es
indispensable, pero debe ser
complementada con un
ambiente de trabajo
propicio que retenga al
personal calificado.
x El monitoreo de extraccin
de agua y de descarga de
Administracin
aguas residuales requiere de
un desarrollo de la
capacidad que debera
anticiparse con suficiente
Administracin
tiempo.
de derechos dedeagua
x Los asuntos relevantes de la
implantacin deben
anticiparse y sera
conveniente dejar un
derechos de agua
margen entre la
promulgacin de la
legislacin de aguas y su
entrada en vigor.
x La administracin de
derechos de agua dentro de
los lmites de las cuencas
requerirn de capacidad
tcnica y administrativa
local, y de coordinacin
adecuada entre los
administradores de agua y
los gobernadores estatales.
17
1818
x Sin darle importancia al
diseo e implantacin de un
sistema de administracin
de derechos de agua, el
verdadero reto estriba en
hacerlo un instrumento
robusto para la gestin
sustentable de los recursos
hdricos.
La implantacin de un sistema de administracin de derechos de agua es un proceso largo cuya duracin debe medirse en dcadas, no
en aos.
Administracin
Ms vale prevenir que lamentar!; y
Administracin
La actividad ms importante para lograr una implantacin sustentable es el desarrollo de la capacidad.
de de
derechos
derechos
de de
agua
agua
b. Resumen de los estudios individuales
11. La Tabla 1 tambin se puede leer por columnas como un recorrido de la experiencia de cada pas.
Mxico
12. La Ley de Aguas Nacionales (LAN) y su Reglamento entraron en vigencia en diciembre de 1992 y
enero de 1994, respectivamente (al da siguiente de su publicacin respectiva en la Gaceta Oficial) y
slo contemplaban un periodo de tres aos para registrar a los 300 000 usuarios estimados. Este
periodo fue insuficiente, por lo que en 1995, 1996, 2001 y 2002 el Presidente de la Repblica emiti
decretos para extenderlo y condonar los derechos, por concepto de uso de agua como un recurso de
propiedad nacional, que no haban sido pagados, a quienes solicitaran su concesin de agua y permiso
de descarga de aguas residuales. La LAN contempla una duracin de 5 a 50 aos para las concesiones.
Sin embargo, de acuerdo con los decretos de 1996, a todos los solicitantes se les otorgaron permisos
de 10 aos de duracin. Se consider entonces que esa duracin era lo suficientemente breve como
para que el Gobierno pudiera rectificar una concesin cuando los usuarios solicitaran la renovacin
del permiso, y lo suficientemente larga como para mejorar la informacin sobre disponibilidad del
agua (tomando en consideracin tanto cantidad como calidad) y sobre usos de agua, con el fin de
tomar una decisin basada en estudios adecuados.
13. Gracias a los decretos presidenciales, a las campaas en los medios masivos de comunicacin y
a cientos de reuniones con usuarios de agua, para mediados de 2003, prcticamente todo los usuarios
(330 000) haban recibido sus ttulos de concesin, y haban sido registrados en el Registro Pblico de
Derechos de Agua. Hacia 1995 se consider que el hecho de que a todos los solicitantes se les
otorgaron permisos sin haber realizado estudios de balance hdrico era un "precio ecolgico" que se
tena que pagar puesto que el agua escasea en algunas cuencas y acuferos en los que se otorgaron
permisos. Este "precio ecolgico" hara posible registrar a todos los usuarios existentes, con el fin de
sentar las bases para el desarrollo y la gestin sustentables de recursos hdricos. Aunque esa
consideracin sigue siendo vlida y contar con un REPDA completo constituye un importante
acervo, es necesario reconocer que muchas cuencas y acuferos estn ahora sobre-concesionados,
numerosos usuarios declararon estar utilizando volmenes mayores a los reales (y consecuentemente
obtuvieron sus permisos legales por tales cantidades) y por la velocidad que se le imprimi al proceso
durante los primeros aos, el REPDA no tiene la confiabilidad que fuera deseable.
14. Una vez concluido el proceso de regularizacin, la Comisin Nacional del Agua (CNA) ha
puesto un mayor nfasis en depurar los instrumentos de puesta en prctica; reforzar los mecanismos
de orden y control junto con el otorgamiento de nuevos incentivos fiscales y el ajuste de las tarifas de
cargos por uso del agua, con objeto de elevar tanto el nivel de cumplimiento de los usuarios como el
monto recaudado. Asimismo, ha iniciado diversas acciones para convertir al sistema de
administracin de derechos de agua en un instrumento robusto para la gestin sustentable de los
recursos hdricos.,
Uganda
15. El Estatuto de Aguas fue promulgado en 1995, es decir, el mismo ao en que se adopt la
nueva Constitucin. Dicha promulgacin fue resultado del enfoque sencillo y gradual hacia la gestin
de recursos hdricos abogado por el Plan de Accin Hdrico de Uganda, que tambin fue adoptado en
1995. Sin embargo, la Unidad de Administracin de Derechos de Agua (UADA) contaba con un
personal mucho menor al que necesitaba, y esto imposibilit a dicha Unidad a entablar un dilogo
fructfero con las personas encargadas de redactar el borrador del Reglamento de Recursos Hdricos
(RRH) y el Reglamento de Descarga de Desechos (RDD), emitidos en 1998. Como resultado, en
dichos reglamentos se encontraron ciertas contradicciones y lagunas que dificultaron su puesta en
prctica. Por ejemplo, mientras que el RRH contempla un ao para que los usuarios existentes se
registren, el RDD no contempla un periodo de transicin. Adems, el borrador de norma para
descargas de aguas residuales es poco realista, puesto que no toma en consideracin la capacidad de
los laboratorios del pas.
16. Como parte de la consultora de la FAO, se redactaron ciertas provisiones legales para
solucionar los problemas de los reglamentos que se mencionan con anterioridad, as como un Manual
para Usuarios y Solicitantes, con el fin de facilitar la comprensin de la legislacin. Tambin se ha
recomendado seguir el "enfoque de las reas roja y azul" que se describe adelante en los lineamientos.
El Gobierno ha tomado ciertas medidas para mejorar la situacin de personal de la UADA; sin
embargo, esta unidad tendr que ser complementada con apoyo externo. Por lo tanto, el programa
propuesto de desarrollo de la capacidad incluye un enfoque dual, con el fin de capacitar de manera
simultnea a servidores pblicos y a empresas de consultora nacional.
17. Una leccin comn que se obtuvo de las experiencias de Mxico y Uganda es que la puesta en
prctica es posible incluso bajo condiciones difciles, pero se complica ms cuando se tiene que
mejorar la legislacin y simultneamente se deben invertir grandes esfuerzos en el desarrollo de la
capacidad.
Sudfrica
18. La reforma del sector hdrico de Sudfrica debe ser vista como parte de los dramticos cambios
polticos que se han dado en el pas desde 1994. El objetivo principal de estas reformas es la
distribucin equitativa de los recursos hdricos. En 1995, el Departamento de Asuntos Hdricos y
Bosques inici el proceso de revisar la ley de aguas existente, con el fin de preparar una nueva ley que
reflejara los valores de la nueva Constitucin y los lmites de los recursos hdricos del pas.
19. Durante la preparacin del cuarto borrador del Proyecto de Ley Nacional de Aguas, se busc la
experiencia de otros pases para preparar una nueva ley, con apoyo de la FAO. Una de las
recomendaciones principales fue la de establecer un equipo de puesta en prctica cuya tarea fuera
anticipar lo que se requerira para poner en prctica el Proyecto de Ley, una vez que se convirtiera en
Ley. La interaccin cercana entre los equipos de redaccin e puesta en prctica llev a que se
detectaran posibles problemas de puesta en prctica en los primeros borradores y a que se preparara
un programa de desarrollo de la capacidad con suficiente anticipacin a la promulgacin de la ley.
20. Por lo menos dos caractersticas importantes de la Ley Nacional de Aguas harn ms factible la
puesta en prctica. Una es que slo se necesitarn permisos para el uso de agua en zonas en las que
escasea, con lo que se proporciona un enfoque realista y gradual al reglamento de extraccin de los
recursos hdricos. La otra es que la Ley otorga facultades al Ministro para que ponga en prctica
distintas secciones en diferentes momentos. Esta ltima caracterstica ha permitido que se haya
aprovechado ms de un ao despus de la promulgacin de la Ley para preparar el trabajo detallado
que se requiere para la puesta en prctica.
21. Es notable la congruencia de la puesta en prctica con el espritu de la Ley; en efecto el

borrador de Estrategia Nacional de Recursos Hdricos de mediados de 2003 propone un programa
gradual y realista para el establecimiento de agencias de cuenca y el otorgamiento de los permisos
obligatorios de uso del agua, as como un programa intenso de desarrollo de la capacidad que sustente
ambas acciones.
Sri Lanka
22. La Secretara de Recursos Hdricos lleva las riendas en la modernizacin de la administracin

de los recursos hdricos en Sri Lanka. Se han llevado a cabo las siguientes actividades paralelas:
i) redactar y discutir el proyecto de Poltica Nacional de Recursos Hdricos y el Proyecto de Ley de
Recursos Hdricos; ii) redactar el Reglamento de Recursos Hdricos; y iii) redactar un Manual para
Usuarios y Solicitantes para analizar los borradores de la legislacin desde su punto de vista. Este
enfoque ha sido muy til, puesto que la retroalimentacin que ha resultado ha mejorado los
borradores de la legislacin. Tambin ha ayudado a hacer una evaluacin oportuna de necesidades de
desarrollo de la capacidad que tiene la autoridad del agua.
23. Dicha Poltica fue aprobada a principios del ao 2000. La Secretara de Recursos Hdricos ha
aprobado un plan de trabajo para la puesta en prctica, que incluye actividades "para antes de la
promulgacin" y "para despus de la promulgacin". El primer grupo de actividades incluye preparar
una primera versin de las "herramientas de puesta en prctica", tales como lineamientos,
procedimientos, sistemas de informacin, manuales para el usuario y disposiciones organizativas.
Estos se probaran y se mejoraran al simular la puesta en prctica en papel. El proceso ayudara a
preparar un programa realista de desarrollo de la capacidad.
24. El borrador de la Ley de Recursos Hdricos proporciona un enfoque gradual a la puesta en

prctica. Esto es un punto a favor, que hace posible incluir pruebas piloto en unas cuantas cuencas y
acuferos seleccionados en las actividades posteriores a la puesta en prctica, proporcionando as una
oportunidad para mejorar an ms las herramientas de puesta en prctica antes de que comience la
puesta en prctica en toda su amplitud a nivel nacional.
25. La principal leccin que se obtuvo de las experiencias de Sudfrica y Sri Lanka es que ms vale
prevenir que lamentar.
Hacia un conjunto de lineamientos
26. En Mxico el principal asunto relevante fue que la legislacin de aguas no contemplaba
suficiente tiempo para registrar a los usuarios existentes y consecuentemente los problemas
ocasionados por el registro acelerado. En Uganda, los reglamentos de agua que emergieron mostraron
ciertas faltas de congruencia y la capacidad institucional result ser muy pobre. El asunto relevante en
Sudfrica fue que los primeros borradores del Proyecto de Ley Nacional de Agua no abordaron las
necesidades de puesta en prctica. Y en el caso de Sri Lanka, el primer borrador de la Ley de Recursos
Hdricos y del Reglamento fue escrito principalmente desde la perspectiva del Gobierno, tomando
poco en cuenta las necesidades del usuario. Volver a leer la Tabla 1, ahora por renglones, ayuda a
discernir mejor un primer enfoque hacia los lineamientos de puesta en prctica, que se presentan en el
Captulo C.
B. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN CHILE, ARGENTINA (PROVINCIA

DE MENDOZA) Y URUGUAY
27. La Tabla 2 presenta una sinopsis comparativa de los tres casos y los anexos que se incluyen
ms adelante ofrecen una relacin detallada de cada experiencia. El enfoque de los tres estudios
proviene del responsable de la puesta en prctica de los respectivos sistemas de administracin de
derechos de aguas, en contraste con los cuatros casos referidos anteriormente en los cuales tambin
se incluyeron aspectos relevantes del diseo de tales sistemas. En la tabla se resaltan los siguientes
aspectos:
x principal asunto relevante de la puesta en prctica;

x marco institucional y legal1;
x asuntos relevantes, lmites y nuevos enfoques de puesta en prctica para superar los lmites.
a. Anlisis comparativo
28. La lectura de la Tabla 2 por renglones es semejante a la lectura de la Tabla 1, con excepcin de
que, como ya se mencion, en este segundo grupo de estudios los tres relatos fueron hechos por
administradores de derechos de agua en accin, procurando cada uno de ellos abordar la
problemtica a la que se enfrent de la mejor manera posible, pero al mismo tiempo reflexionando
sobre los principales obstculos que enfrentaban y proponiendo soluciones. Y estas son precisamente
las lecciones comunes ms importantes que dejan estos tres casos y que tambin merecen ser
resaltadas:
Aun cuando no se cuente con el marco jurdico e institucional ideal, siempre es

posible avanzar en la administracin de derechos de agua.
Vale la pena proveer el espacio de reflexin y las condiciones para que los
administradores que estn en la prctica hagan un anlisis minucioso de los
problemas que enfrentan y propongan opciones pragmticas pero bien
fundamentadas para mejorar el marco jurdico e institucional.
1 Se puede obtener un resumen y el texto de las leyes de aguas publicadas en la mayora de los pases en la base de datos
FAOLEX de la Oficina Jurdica de la FAO (http://faolex.fao.org/faolex).
Tabla 2. Comparacin de los casos de Chile, Argentina (Provincia de Mendoza) y Uruguay
5. Chile 6. Mendoza 7. Uruguay

Principal asunto En un marco en el que todos los Existen entre los diversos actores La coexistencia de la propiedad pblica y
relevante de la recursos de aguas superficiales estn vinculados a la Administracin, privada del agua dificulta la gestin del
puesta en prctica prcticamente comprometidos, existe un opiniones divididas respecto de la recurso en beneficio de la colectividad; el
sistema slido de derechos de agua que conveniencia o no de modificar la registro de aprovechamientos de agua es
ha otorgado seguridad jurdica a los legislacin vigente. Algunos temen que incompleto; y la multiplicidad de
usuarios y favorecido su libre se pierdan los derechos adquiridos y se organismos relacionados con la calidad
transaccin, sin embargo la legislacin desdibujen los principios que del agua dificulta el control de su
no encara los factores externos negativos constituyen la base del sistema jurdico. contaminacin.
originados por el hecho de que los Otros, en cambio, sostienen la
derechos son a perpetuidad, no estn conveniencia de modificar el marco legal

sujetos a un uso especfico y los usuarios como condicin necesaria para producir
no tienen la obligacin de pagar cargo una modernizacin integral de la gestin
alguno. y mejorar la eficiencia del sistema.

MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL
Instituciones x La Direccin General de Aguas x La Subsecretara de Recursos x El Poder Ejecutivo es la autoridad
gubernamentales de (DGA), un servicio pblico Hdricos de la Nacin tiene a su nacional en materia de aguas, a quien
recursos hdricos independiente de todos los sectores cargo la formulacin de la poltica compete formular la poltica nacional
usuarios, es responsable hdrica, pero no es un rgano de de aguas y concretarla en programas,
principalmente de la medicin, gestin sino de asesoramiento, cuya decretar reservas, establecer
investigacin, planificacin y funcin es coordinar a los Estados prioridades de uso, fijar el canon por
administracin de las aguas Provinciales y brindarles asesora aprovechamiento de aguas pblicas,
terrestres; incluyendo la asignacin tcnica. as como reglamentar las
de los derechos de de agua y el x Conforme a disposiciones disposiciones del Cdigo de Aguas.
manejo del Catastro Pblico de constitucionales y jurisprudencia, la x El Ministerio de Transporte y Obras
Aguas (CPA), en el cual tambin se regulacin de las aguas en cuencas Pblicas (MTOP), a travs de la
registran los vertidos de residuos que abarcan varias provincias, debe Direccin Nacional de Hidrografa
lquidos. someterse a tratados (DNH) ejerce las funciones de
x La Superintendencia de Servicios interprovinciales o regionales; gestin de la cantidad del agua en
23
Sanitarios (SISS) otorga los permisos Mendoza forma parte del Comit forma independiente de los distintos
24
de vertidos de residuos lquidos y nter jurisdiccional del Ro Colorado sectores usuarios, y tiene a su cargo
vigila su cumplimiento. (COIRCO). el inventario de los recursos hdricos
x Solamente los tribunales de justicia x El Departamento General de y el Registro Pblico de Aguas
tienen autoridad para tomar Irrigacin (DGI), creado en 1894, donde se inscriben los derechos de
medidas frente a faltas graves de los mantiene en su jurisdiccin el mayor aprovechamientos.
usuarios. nmero de atribuciones relacionadas x El Ministerio de Vivienda,
x Los particulares organizados tienen con la gestin de los recursos Ordenamiento Territorial y Medio
la responsabilidad de distribuir y hdricos y es la mxima autoridad Ambiente (MVOTMA), controla la
gestionar el recurso. hdrica en Mendoza, puesto que es calidad del agua y otorga los
responsable de la aplicacin de la permisos de vertidos de efluentes.
Ley General de Aguas. Cuenta con x Adems intervienen un nmero
el Honorable Consejo de importante de otros organismos
Apelaciones, el Honorable Tribunal pblicos tanto en diversos aspectos
Administrativo y Subdelegados de de la gestin de calidad y cantidad
Aguas en cada cuenca de la del recurso hdrico.
provincia. Adems coordina los x Las Juntas Regionales Asesoras de

Consejos de Cuenca que son Riego, integradas por representantes
rganos consultivos no vinculados al del MTOP y MGAP, de los regantes
proceso de toma de decisiones. y de los principales propietarios de la
x Los usuarios estn organizados en regin, colaboran en la
Inspecciones de Cauce, organismos administracin del agua para riego y
administrativos descentralizados con en la solucin de conflictos.
jurisdiccin funcional y territorial y
gozan de autarqua y autonoma.
x El Ente Provincial de Agua y
Saneamiento (EPAS) fue creado con
el objeto coordinar el
reordenamiento institucional en la
prestacin del servicio de agua
potable y saneamiento, y fija normas
de descarga de efluentes cloacales y
de cualquier descarga a colectores
cloacales.
x El Ente Provincial Regulador
Elctrico (EPRE) controla el
cumplimiento de los contratos de
concesin para suministro de energa
elctrica, pero el DGI define para
cada embalse la poltica de gestin y
el sistema de regulacin para todos
lo usos, incluyendo el hidroelctrico.

Caractersticas de la "Los derechos de posparticulares sobre Reconoce a los Estados Provinciales Declara de inters general la proteccin
Constitucin las aguas, reconocidos o constituidos en todo el poder no delegado al Gobierno del medio ambiente, y obliga a
conformidad a la ley, otorgarn a los Federal y no existe un Cdigo o una Ley abstenerse de realizar actos que lo
titulares la propiedad sobre ellas", por lo de Aguas de alcance nacional. El afecten en forma grave.
cual pueden ser libremente transferidos, dominio originario de los recursos
mediante negociaciones tpicas de naturales existentes en su territorio
mercado. corresponde a las provincias y las aguas
(conforme al Cdigo Civil) tienen el
carcter de bienes del dominio pblico
Fechas de x 1981: Cdigo de Aguas. x 1856: Constitucin Nacional, x 1978: Cdigo de Aguas.
promulgacin de las x 1998: Decreto con fuerza de ley que reformada en 1994 x 1979: Decreto sobre la Prevencin
legislaciones de fija las funciones y atribuciones de la x 1869: Cdigo Civil, de Contaminacin del Agua, y
aguas DGA, as como el Reglamento del x 1926: Constitucin Provincial modificativos de 1988, 1989 y 1991
CPA. x 1884: Ley General de Aguas x 1981: Ley de Ley de Conservacin
x 1992: Ley para la Preservacin, de Suelos y Aguas, y 1990 su
Conservacin, Defensa y reglamento
Mejoramiento del Medio Ambiente. x 1990: Ley de Impacto Ambiental, y
x 1974: Leyes 4035 y 4036, establecen 1994 su reglamento
las condiciones generales para el x 1997: Ley de Riego, y 2001 su
aprovechamiento del agua reglamento
subterrnea. x 1999: Decreto sobre Sanciones por
x 1993: Ley 6044 que reglamenta la Contravencin al Cdigo de Aguas
operacin del servicio de x 2000: Ley de Proteccin Ambiental
abastecimiento humano, y la x 2000 y 2001: Decretos sobre el Plan
25
26
recoleccin, tratamiento y de Gestin del Acufero Guaran
disposicin de efluentes cloacales.
x 1996: Ley 6405, que fija la mecnica
de funcionamiento para las
Organizaciones de Usuarios.
ASUNTOS LIMITES Y ENFOQUES
Asuntos y lmites x El catastro contiene 210,000 x A pesar de que el DGI es la x La mayor debilidad del marco
usuarios, pero numerosos registros autoridad mxima en gestin del jurdico es la naturaleza mixta
son incompletos o de dudosa agua, intervienen otros organismos (pblico y privado) del rgimen
vigencia. pblicos con competencias de jurdico del derecho de propiedad

x Aun cuando los derechos de agua no acuerdo a los usos, lo cual ha sobre el agua, lo cual hace posible
estn inscritos en los registros dificultado la coordinacin. que se generen interpretaciones
correspondientes tienen plena x El "principio de inherencia" en la jurdicas que priorizan el inters
validez jurdica y su regularizacin legislacin establece que las privado sobre el de la colectividad.
no es obligatoria. concesiones de agua definitivas son x La separacin de funciones que
x La asignacin original de los inherentes a los predios a los cuales ataen a la gestin de los recursos
derechos se realiza a perpetuidad por se concede tal derecho y a hdricos dificulta la visin integral del
los caudales pedidos que se perpetuidad, lo cual imprime una mismo y favorece tramitaciones
encuentran disponibles, sin gran rigidez que impide la demasiado burocrticas.
necesidad de justificarlos, en forma reasignacin del agua a los usos que x La aplicacin de instrumentos
gratuita y sin que exista obligacin produzcan mayor beneficio. econmicos en el manejo de los
de utilizar el agua a la que se tiene x El Registro de Aguas se ha visto recursos naturales, tales como el
derecho. Esto ha fomentado la desactualizado como consecuencia pago por uso de los recursos hdricos
especulacin, sin que el Estado de las transferencias y y el vertimiento de efluentes, es
pueda actuar para que esas aguas fraccionamiento de parcelas. prcticamente inexistente.
sean aprovechadas por quienes x Las bajas tarifas de los cnones x El registro de perforaciones con
tengan efectivo inters en ello. sobre el uso del agua y los reducidos fines de abastecimiento de agua
x Se estima un universo de 1,780 niveles de recaudacin, aunado a la potable est incompleto.
industrias potencialmente deficiente medicin volumtrica, x Diversos organismos estatales
generadoras de residuos lquidos, de provoca inconvenientes para titulares de obras hidrulicas, ya sea
las cuales el 35 por ciento descarga a financiar la administracin del agua y que las exploten en forma directa o
cuerpos de agua y el 65 por ciento al el ejercicio pleno del poder de por concesin, no han completado
alcantarillado publico. Del total, 313 control y de polica. los trmites para su registro.
industrias cuentan con un sistema de x Los derechos de aprovechamiento
tratamiento autorizado. de aguas implcitos en la autorizacin
x El ordenamiento jurdico chileno no para vertido de efluentes que otorga
contempla cargos a quienes realizan el MVOTMA, al igual que los
vertidos de aguas residuales a las propios permisos de vertidos, no se
fuentes naturales; slo contempla inscriben en el Registro
multas a quienes no cumplen con la x El hecho de que, a ms de 20 aos
reglamentacin aplicable de dictado el reglamento para

prevenir la contaminacin, no se
hayan clasificado los cuerpos de
agua, dificulta su aplicacin y
mantiene vigente la medida
transitoria que admite los
vertimientos.
x El personal para controlar el vertido
de efluentes es insuficiente
x No se han revisado los parmetros
de vertimiento de efluentes, tal como
lo ordena el reglamento.
x No existen mecanismos de
coordinacin entre los distintos
organismos que tienen facultades
para sancionar a los infractores del
reglamento de vertidos de efluentes
por un mismo hecho.
x Diversas entidades que han sido
establecidas para favorecer la
participacin social en la gestin del
recurso hdrico an no logran
28
27
hacerlo en forma visible.
28
Respuestas a los x De 1981 a 2003 la DGA ha x Se han hecho planteamientos x Se ha iniciado el registro provisorio
asuntos y enfoques constituido ms de 10 000 derechos formales para transformar al DGI en de perforaciones con fines de
para superar los de agua, todos correctamente un Departamento General de Aguas abastecimiento de agua potable, la
lmites registrados. que se constituyera en organismo cual se tornara definitiva al
x Hacia principios de 2003 estaba nico administrador del recurso presentarse la sentencia judicial
siendo discutido por el Congreso hdrico. correspondiente.
Nacional un proyecto de ley para x Con objeto de otorgar cierta x La autora del estudio presenta en la
modificar el Cdigo de Aguas flexibilidad al uso del agua, se ha Tabla 3 del Anexo 7 propuestas de
vigente proponiendo establecido un esquema mediante el
diversas respuestas a la problemtica sealada
medidas para superar los problemas cual el DGI autoriza la re- arriba.
descriptos, por ejemplo, el cobro porapropiacin y re-asignacin de

la no utilizacin de los derechos de excedentes hdricos a travs de un
agua sistema de oferta y demanda hdrica
que se renueva anualmente.
x Se est implantando el Sistema de
Informacin Catastral y Registral,
con la meta de completar en 2005 el
relevamiento de todos los derechos y
usos de las aguas sobre una base
cartogrfica digital.
x Con objeto de mejorar el control de
los usuarios de aguas subterrneas y
elevar los niveles de recaudacin, se
est implantando, en forma piloto,
un esquema para estimar las
extracciones con base en los
consumos de energa elctrica y
cobrar los cnones por ese concepto
en la boleta de la energa.
PRINCIPALES LECCIONES OBTENIDAS
x La seguridad jurdica sobre los x El sistema jurdico debe ser flexible x Ante la imposibilidad de prever
derechos de agua ha sido para posibilitar la aplicacin efectiva todas las situaciones y reglamentar su
fundamental para el desarrollo de de los principios generales que solucin, las leyes deben ser lo
proyectos productivos y la gobiernan la administracin del suficientemente flexibles como para
posibilidad de transarlos libremente recurso. adaptarse a imprevistos, consagrar
(inclusive en forma separada de la x Es conveniente crear una nica principios esenciales y habilitar la
tierra) ha permitido una asignacin Autoridad de Aguas, pero de no ser regulacin de casos concretos por la
ms eficiente del recurso. Sin posible, es necesario reducir los autoridad administrativa.
embargo, la legislacin chilena no costos provocados por el proceso de x La planificacin constituye un
resuelve adecuadamente las toma de decisiones aisladas y los elemento imprescindible para el
externalidades negativas que tales conflictos interinstitucionales frente manejo racional de los recursos
transacciones pueden acarrear. al usuario. hdricos y previene gran nmero de
x Para que el agua en Chile se x Cualquier metodologa conflictos. Tambin permite asegurar
constituya cabalmente como un bien administrativa por s sola no resuelve un tratamiento especial al uso y

social, ambiental y econmico, es los problemas de gestin. Es conservacin de reas sensibles. Sin
necesario asegurar que quienes imprescindible la formacin de embargo, el no considerar la
detentan un derecho de recursos humanos con visin capacidad econmica para llevar a
aprovechamiento efectivamente integradora, tanto legal, tcnica y cabo las recomendaciones, torna la
utilicen el recurso y lo hagan en administrativa, y capacidad planificacin ineficaz.
forma benfica. negociadora frente a conflictos. x Los procedimientos administrativos
x El trabajo mancomunado entre las x La funcin reguladora de la deben estar en permanente revisin
diferentes reparticiones pblicas con Autoridad de Aguas es indelegable; por parte de las oficinas que
competencias en materia de vertidos no debe confundirse la intervienen, en procura de lograr
ha permitido avances notables en su descentralizacin y participacin de mayor agilidad en el trmite, reducir
tratamiento y disposicin. los usuarios en la gestin y proceso la reiteracin de controles y la
de toma de decisiones, con un solicitud de informacin intil.
debilitamiento de la autoridad. x Las herramientas utilizadas para la
x Es necesario modificar la implementacin de la legislacin de
implementacin del permiso de aguas en el pas, tienen
vertido mediante el desarrollo de un necesariamente en cuenta las
canon que contemple la carga limitaciones financieras de la
contaminante, sin dejar de lado el Administracin, pero estas
volumen. limitaciones no deben convertirse en
x La falta de cumplimiento de la obstculos, sino estimular la
29
legislacin erosiona la autoridad de bsqueda de soluciones alternativas,
30
las instituciones y provoca prdida a efectos de lograr el cumplimiento
de legitimidad ante los usuarios. Si de las obligaciones del Estado,
una legislacin no se cumple, es mediante la obtencin de resultados
mejor cambiarla, pero antes de gestin favorables.
debemos asegurarnos que se hayan
agotado los esfuerzos por cumplirla.
La experiencia de los actores
involucrados es sin duda el insumo
ms importante para este proceso de
cambio.

x El valor econmico del agua deber
ser reconocida en todas las
decisiones de la Administracin. para
que luego ese reconocimiento
alcance a la cultura colectiva de los
usuarios.
b. Resumen de los estudios individuales
Con objeto de completar la sinopsis de la Tabla 2 a continuacin se presenta un resumen de la

situacin en cada caso.
Chile
29. En este pas existe una fuerte demanda de recursos hdricos por parte de los distintos sectores
usuarios. Esta creciente demanda se produce en un contexto en el cual los recursos hdricos, en
especial los superficiales, estn ya comprometidos en el abastecimiento de los usos actuales. As, en la
actualidad, son los recursos superficiales disponibles en el sur del pas y las aguas subterrneas las que
deben ser capaces de responder a los requerimientos para nuevos emprendimientos.
30. La principal caracterstica del sistema institucional consiste en la concentracin en un solo ente
la Direccin General de Aguas, independiente de todos los sectores usuarios, de las tareas de
medicin, investigacin y administracin de las aguas terrestres, comprendiendo en esta ltima la
asignacin de los derechos de aguas. Otro importante elemento del sistema institucional consiste en
que, una vez que la autoridad pblica otorga los derechos de aprovechamiento de aguas a los
particulares que los solicitan, el recurso hdrico pasa a ser administrado y distribuido, sin intervencin
del Estado, por ellos mismos agrupados en las organizaciones de usuarios de aguas.
31. En este escenario, la legislacin de aguas vigente desde el ao 1981 establece, incluso con
expresa proteccin constitucional, slidos derechos para el uso del agua por parte de los particulares,
mismos que no estn adscritos ni a predios ni a usos especficos, siendo absolutamente libre su
transaccin, cuestin que ha dado lugar al mercado de derechos de agua. Esta seguridad jurdica sobre
los derechos de uso ha sido esencial para el desarrollo de proyectos productivos asociados a la
utilizacin de los recursos hdricos, sin embargo ha hecho posible un fenmeno especulativo, adems
de que los usuarios no tienen la obligacin de pagar cargo alguno. Desde comienzos de la dcada del
90 se ha avanzado significativamente en la identificacin y control de los vertidos a las fuentes
naturales, dictndose normas que los regulan integralmente, priorizndose los aspectos ambientales
involucrados en esta materia, pero quienes vierten residuos lquidos tampoco estn sujetos a cargo
alguno.
32. Con objeto de abordar los lmites legislativos que padece el sistema de derechos de agua, se ha
preparado un proyecto de ley para modificar el Cdigo de Aguas vigente, el cual estaba siendo
discutido por el Congreso Nacional a principios de 2003.
Provincia de Mendoza (Argentina)

33. La Provincia de Mendoza posee la mayor tradicin en recursos hdricos de la Repblica
Argentina. Se advierte que la limitada oferta hdrica ha sido una constante para el desarrollo de la
regin y la demanda es fuertemente creciente. Por ello, el problema de la escasez y el deterioro de la
calidad, son los principales desafos que debe enfrentar la gestin. En los ltimos diez aos, se ha
realizado un importante esfuerzo por diagnosticar el estado de afectacin de las aguas. Se ha
detectado que los problemas de calidad son ms notorios en los acuferos, por el creciente proceso de
salinizacin en las tres ltimas dcadas. En materia de efluentes industriales los avances han sido
variados, mientras que el tratamiento de las aguas negras de origen cloacal o domiciliario alcanza a
casi el 80 por ciento de la poblacin. La reutilizacin de los efluentes en reas de cultivo restringidas
especiales se ha convertido en un importante aliado para el tratamiento de la contaminacin, a la vez,

que permite generar nuevos derechos de uso y es una fuente alternativa de agua.
34. El marco institucional es complejo porque existen nmeros organismos pblicos y privados,
que tienen injerencia en el manejo y operacin del recurso hdrico. La administracin por usos ha
generado superposicin de competencias y la proliferacin de funciones compartidas ha trabado el
proceso de toma decisiones y puesto en riesgo la credibilidad de las normas abriendo importantes
flancos para su incumplimiento. Pero, por otra parte las organizaciones de usuarios, por su fortaleza
institucional han sido fundamentales para lograr un alto grado de acatamiento del rgimen legal, aun
cuando la transferencia de tareas a las organizaciones de usuarios es incipiente todava, y stas
demandan una administracin ms pequea, desburocratizada, econmica, reguladora y promotora de
la iniciativa privada. En este marco, la gestin integrada a nivel de cuenca y la coordinacin
interinstitucional son temas que requieren de mejoras.
35. La Provincia ha consagrado una serie de principios hdricos de rango constitucional que
constituyen la columna vertebral del sistema jurdico. La principal norma es la Ley General de Aguas,
que rige la administracin del recurso desde 1884, pero requiere ser actualizada frente a los nuevos
usos y demandas crecientes. Con respecto al control de las descargas, existe un rgimen de vertidos y
gestin ambiental del recurso, cuyos resultados han sido variados, pero el sistema de control es
financieramente autosostenible a travs de un registro de establecimientos, que permite monitorear
peridicamente la evolucin las descargas.
36. Se encuentra en proceso de implementacin un sistema de informacin catastral para actualizar

el registro de aguas, lo que permitir realizar una evaluacin de los derechos existentes a fin de
simular escenarios futuros y planificar una poltica hdrica de largo plazo. Las aguas son un bien de
dominio pblico, por ello el usuario no la compra, sino que paga un canon para el sostenimiento de la
administracin. Los valores del canon son variables de acuerdo al uso y fuente de aprovisionamiento,
el criterio general es la rentabilidad del emprendimiento. En algunos usos, se aplica un sistema de
entrega y cobro volumtrico. A pesar del bajo costo del agua, existen inconvenientes para la
recaudacin por los problemas de registro.
37. Como asuntos prioritarios a considerar, se encuentran, la declaracin de dominio pblico de

todas las aguas, flexibilizar la transferencia y acceso a los derechos, actualizacin del registro,
modificacin de la estructura administrativa de la Autoridad de Aguas, coordinacin institucional
entre los organismos responsables de administrar los distintos usos y ejercer los controles de calidad,
establecer procedimientos ms eficientes para tramitar derechos de uso y descarga de efluentes,
realizar un manejo de la demanda, sistema de entrega y cobro volumtrico, mayor participacin y
representacin de los usuarios.
Uruguay
38. En trminos generales, el uso de los recursos hdricos en Uruguay satisface las necesidades de
los usuarios. Si bien hasta el momento el uso del agua no ha generado gran nmero de conflictos, se
advierte que la demanda es fuertemente creciente, lo cual puede ocasionar problemas por el uso y
disposicin de las aguas.
39. La Direccin Nacional de Hidrologa est investida con la suficiente autoridad para llevar a
cabo la administracin del recurso en forma independiente de los sectores usuarios, pero la
separacin de funciones que ataen a la gestin de los recursos hdricos dificulta la visin integral del
mismo y favorece tramitaciones demasiado burocrticas. Los aspectos de calidad de los recursos
hdricos son atendidos por diversos organismos pblicos, destacando el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), el cual otorga los permisos de vertidos de
efluentes y puede afirmarse que existe un conocimiento incompleto e indirecto del estado actual de la
calidad. Se ha detectado contaminacin en determinadas zonas y se advierten dificultades en el
control de vertidos industriales en cursos de agua, mientras que otros vertidos no se fiscalizan.
40. El Cdigo de Aguas aprobado en 1978, ha logrado un alto grado de acatamiento. Los usuarios,
en general, son conscientes de que la Administracin protege sus derechos frente a terceros, siempre
y cuando se hallen inscriptos en el Registro Pblico de Aguas. Sin embargo, el registro todava es
incompleto, sobre todo en lo que hace a permisos de vertidos de efluentes. En la actualidad, se est
atendiendo el manejo de zonas determinadas, como acuferos, que debido a sus caractersticas
requieren una regulacin especfica. Si bien el Cdigo de Aguas contiene importantes aciertos, stos
deben conjugarse con los avances tecnolgicos y la experiencia adquirida, a efectos de adaptar la ley a
la situacin actual del recurso en el pas. Uno de sus mayores aciertos es el de constituir una " ley
marco", que habilita a la Administracin para concretar la norma al caso concreto, mediante la
reglamentacin respectiva. Por otra parte, su mayor debilidad es la naturaleza mixta (pblico y
privado) del rgimen jurdico del derecho de propiedad sobre el agua, lo cual hace posible que se
generen interpretaciones jurdicas que priorizan el inters privado sobre el de la colectividad.
41. Como asuntos prioritarios a considerar en una futura revisin de las normas de Derecho de
Aguas, se destacan la declaracin de dominio pblico de las aguas y la propiedad privada de los
derechos de aprovechamiento, la optimizacin de los mecanismos de enlace entre los organismos
responsables por la cantidad y por la calidad del recurso y el establecimiento de procedimientos
efectivos de permisos y control de vertido de efluentes.
Hacia un conjunto de lineamientos

42. En Chile, la Provincia argentina de Mendoza y Uruguay los avances en los respectivos sistemas
de administracin de derechos de agua se dan al mismo tiempo que se debate sobre la forma de
mejorar sus marcos jurdicos e institucionales. Hacia mediados de 2003, cuando se edit este libro, el
Congreso Nacional en Chile debata una propuesta de ley para modificar el Cdigo de Aguas y la
legislatura provincial en Mendoza ya haba recibido una propuesta para transformar al Departamento
General de Irrigacin en un Departamento General de Aguas. En el caso de Uruguay, la autora del
estudio ha hecho diversos sealamientos que seguramente en su momento sern tema de una
discusin ms amplia. Es dentro de este contexto dinmico que se revisaron los renglones de la
Tabla 2, con objeto de extraer algunos lineamientos para el Captulo C.
C. PRIMER ACERCAMIENTO A UN CONJUNTO DE LINEAMIENTOS
43. El propsito de estos lineamientos es redactar una legislacin de aguas "aplicable", en otras
palabras, legislacin que el Gobierno pueda administrar y monitorear y que los usuarios quieran y
puedan acatar. Los siguientes lineamientos surgen de las experiencias especficas, abordadas en los
Captulos A y B, pero la esencia de dichas experiencias ha sido destilada en este trabajo con el fin de
llegar a ciertas recomendaciones que se puedan aplicar de manera general. Estas se agrupan en cuatro
conjuntos: i) lineamientos para establecer un marco propicio para la puesta en prctica,
ii) lineamientos para redactar una legislacin de aguas "aplicable", iii) lineamientos para la puesta en
prctica misma, y iv) lineamientos para hacer de los sistemas de administracin de derechos de agua
verdaderos instrumentos de gestin de los recursos hdricos.
a. Lineamientos para establecer un marco propicio para la puesta en prctica
No hay una regla universal para la administracin de los derechos de agua. No todos los pases, ni
siquiera todas las regiones de un pas, necesitan establecer un sistema de administracin de derechos
del agua. Depende de qu tan escasa y contaminada est el agua y qu tan necesaria sea su
reasignacin. Adems, la legislacin de aguas y las herramientas de puesta en prctica deben disearse
de acuerdo con la historia especfica y las circunstancias polticas, econmicas y sociales actuales de
cada pas, as como su capacidad institucional presente.
a1. Lo perfecto es enemigo de lo bueno. Las leyes, los reglamentos y las herramientas de puesta en
prctica no tienen que ser perfectas, sino que deben funcionar. Mientras ms sencillas sean, ms fcil
ser poner en prctica el control de calidad desde el inicio.
Es deseable que la legislacin de aguas sea flexible. Ante la imposibilidad de prever todas las situaciones y
reglamentar su solucin, las leyes deben ser lo suficientemente flexibles como para adaptarse a
imprevistos, consagrar principios esenciales y habilitar la regulacin de casos concretos por la
autoridad administrativa.
a2. Es conveniente crear una nica autoridad de aguas, pero de no ser posible, es necesario reducir los
costos provocados por el proceso de toma de decisiones aisladas y los conflictos interinstitucionales
frente al usuario.
La puesta en prctica de un sistema de administracin de los derechos de agua no se hace de la noche a la maana. La
duracin de dicho proceso no se puede medir en meses: debe medirse en aos y, en muchos casos,
incluso en dcadas. Esta aseveracin est sustentada por experiencia internacional, que muestra que el
diseo e puesta en prctica de un sistema de administracin de los derechos de agua no es un proceso
sencillo que se pueda llevar a cabo de la noche a la maana. Los siguientes casos sirven como
ejemplo: i) El proceso para adjudicar derechos de agua superficial en el estado de Texas, Estados
Unidos1, mediante procedimientos detallados que incluyeron inspecciones de campo y determinacin
de cada uno de los derechos, en los que particip el sistema judicial, tard veinte aos, y dependi de
organizaciones pblicas y privadas con gran capacidad. Adems, varias universidades del estado de
Texas apoyaron el proceso. ii) En Mxico, el Congreso aprob la Ley de Aguas Nacionales en
diciembre de 1992, y fue hasta el ao 2000 (ocho aos despus) que se termin el diseo de las
herramientas de puesta en prctica as como la recepcin y el registro de solicitudes de ttulos de
concesin y de permisos de descarga de aguas residuales de usuarios existentes, siguiendo un enfoque
simplificado y una relacin amable con el usuario.
1 Wurbs, R., Water Rights in Texas. ASCE Journal of Water Resources Planning and Management, Nov.-Dic., 1995.
El apoyo poltico desde el nivel ms alto de un pas es indispensable para poner en prctica con xito un sistema de
administracin de derechos de agua. El apoyo poltico es indispensable, puesto que por lo general se afectan
fuertes intereses econmicos y polticos cuando se asignan o reasignan recursos hdricos. A
continuacin se presentan argumentos que pueden ayudar a obtener dicho apoyo: i) El beneficio
principal de dichos sistemas es que son las herramientas ms importantes para la gestin integrada de
los recursos hdricos; ii) Son tiles para evaluar los balances hdricos en cuencas y acuferos con el fin
de montar programas de gestin de la demanda de agua, para ofrecer seguridad a los inversionistas
mediante un registro pblico confiable de derechos de agua, para establecer sistemas de cobro de
agua que hagan que la gestin de los recursos hdricos sea autosuficiente, y para promover el mercado
de derechos de agua despus de que se hayan registrado todos los usuarios.
b. Lineamientos para redactar una legislacin factible de ponerse en prctica
b1. La adopcin de una poltica hdrica es un buen punto de partida antes de redactar una nueva
legislacin de aguas o de proponer mayores enmiendas a la legislacin existente. Se recomienda
redactar o actualizar un documento sobre poltica hdrica y generar un debate pblico minucioso
sobre el tema. La poltica debe incluir los razonamientos para enmendar la legislacin existente o para
redactar una nueva legislacin de aguas, as como un esquema de las propuestas legislativas.
b2. La participacin hace que las cosas sucedan. El personal del Gobierno que est a cargo de administrar
y monitorear la ley, as como los usuarios, deben participar en la discusin de los borradores
consecutivos de la legislacin de aguas y, en la medida de lo posible, de los reglamentos y las
herramientas de puesta en prctica (lineamientos, procedimientos, sistemas de informacin,
disposiciones organizativas, y manuales para el usuario y el solicitante).
b3. Es preferible redactar simultneamente los reglamentos y las herramientas de puesta en prctica. Si esto se
hace, se establece una retroalimentacin productiva entre quienes redactan los borradores y quienes
administran los derechos de agua. Adems, se recomienda ir un paso ms all y redactar
simultneamente todas las herramientas de puesta en prctica requeridas.
b4. La simulacin de la puesta en prctica en papel contribuye de manera importante a los programas de desarrollo
de la capacidad. Basado en los borradores de la legislacin y de las herramientas de puesta en prctica, el
proceso completo para otorgar permisos de agua y de descarga de aguas residuales puede ser probado
mediante experiencias piloto en cuencas y acuferos seleccionados. Si la simulacin muestra una
capacidad insuficiente por parte del Gobierno o de los usuarios, entonces se deben modificar los
borradores de la legislacin, simplificar los procedimientos y reforzar el desarrollo de la capacidad.
b5. Evaluar la factibilidad e impacto de los reglamentos. Se recomienda probar el borrador de un marco
regulador antes de ponerlo en prctica. Es decir, llevar a cabo una Evaluacin de Factibilidad
Reguladora (EFR) evaluando si el Gobierno podra administrar y hacer valer dicho marco. Tambin
se recomienda llevar a cabo una Evaluacin de Impacto Regulador (EIR) evaluando cmo el marco
regulador afectara a diferentes conjuntos de usuarios. Por ejemplo, el Conjunto A de industrias
grandes puede tener los medios tcnicos y financieros para acatar ciertos lineamientos estrictos de
descargas de aguas residuales, mientras que el Conjunto B de industrias menores puede requerir de
ms tiempo y de lineamientos probablemente menos estrictos. Adems de dar las bases para un
reglamento ms realista, el EFR y el EIR podran contribuir a la definicin de los programas de
desarrollo de la capacidad para el Gobierno, el sector privado y los usuarios de agua organizados.
b6. La administracin de los derechos de agua requiere de un equilibrio afinado de los

instrumentos reguladores, econmicos, participativos y de orden y control. La legislacin de aguas
que incluya los cuatro instrumentos por lo general proporcionar un mejor marco para realizar el
trabajo, ya que ningn instrumento basta por si solo.
b7. En la ley se debe contemplar un periodo realista de transicin con el fin de proporcionar a los
usuarios existentes suficiente tiempo para acatarla. Se requiere de suficiente tiempo para poner en
prctica un enfoque orientado hacia el usuario, con el fin de que el Gobierno trabaje en conjunto con
los usuarios, y no en contra de ellos. Esto permitir que los usuarios perciban al personal de la
autoridad de agua como personas informadas y disponibles con la voluntad de trabajar con ellos para
evaluar sus necesidades de agua y hacer clculos realistas de los volmenes reales de agua que en
efecto utilizan los usuarios, y no como policas listos a castigarlos por no acatar la ley.
b8. Es recomendable un enfoque de dos pasos para los recursos de apelacin. Si el nico canal para resolver los
recursos de apelacin es el poder judicial, ste podra verse sobrecargado por solicitudes que
fcilmente pudiera atender la autoridad del agua. Por lo tanto, se aconseja que la legislacin de aguas
contemple que la funcin del recurso de apelacin la lleve a cabo la misma autoridad de aguas en
primera instancia.
c. Lineamientos para una estrategia de puesta en prctica
c1. Cuidado con las enmiendas! Tomar una legislacin "imperfecta" como pretexto para no ponerla
en prctica puede llevar a la tentacin de promover enmiendas antes de probar la legislacin en la
prctica (y en ocasiones surgen ms problemas de los que uno tena la intencin de resolver). Slo se
debe recurrir a las reformas legales tras darle una oportunidad a la puesta en prctica e identificar las
fallas de la misma. Adems, incluso en ese momento no se deben promover las enmiendas, a menos
de que se tenga la certeza de que los problemas que se identificaron se pueden resolver de manera
realista.
c2. Un enfoque programtico hace factible la puesta en prctica. Las siguientes herramientas de planeacin
pueden desarrollarse con la informacin disponible, para obtener resultados en un periodo de entre
tres meses y un ao.
Un modelo de usuarios de agua y descargadores de aguas residuales es til para preparar un programa para
registrar a los usuarios existentes y a los descargadores de aguas residuales. El primer enfoque podra
ser una hoja de clculo con el nmero de usuarios y un estimado a grandes rasgos de cada volumen
de agua que se extraiga y del volumen de aguas residuales y de cargas contaminantes. Cuando se rena
suficiente informacin se puede mejorar el modelo y se puede utilizar un software ms sofisticado.
El enfoque de reas rojas y azules. Por lo general, cuando se adopta una nueva legislacin de aguas es
difcil enfrentar las nuevas solicitudes porque an no se registra a todos los usuarios existentes. Esto
se ve agravado por el hecho de que, en muchos casos, la informacin sobre calidad y cantidad de agua
disponible no es lo suficientemente confiable. Por lo tanto, se vuelve imposible calcular un balance
hdrico o un balance de cargas contaminantes con el fin de evaluar la conveniencia de otorgar un
nuevo permiso de aguas o aguas residuales en una cuenca o acufero especfico. Un enfoque
pragmtico para un periodo de transicin durante el cual se registrar a los usuarios existentes y se
mejorar la informacin sobre calidad y cantidad de agua es clasificar las cuencas y los acuferos de la
siguiente manera: i) "reas rojas", en las que a causa de la contaminacin, la escasez o los conflictos
entre los usuarios del agua, no se deben otorgar ms permisos nuevos de extraccin y descarga de
aguas residuales; ii) "reas azules", en las que a causa de la disponibilidad de suficiente agua y de
condiciones apropiadas de los cuerpos receptores, seran bienvenidos nuevos promotores, y se
otorgaran permisos de manera automtica hasta cierto volumen de extraccin o carga contaminante;
y iii) "reas amarillas", donde se requiere de un estudio para tomar una decisin.
Durante el periodo de transicin, todas las cuencas y acuferos del pas se clasificaran como azules o
rojos, sin reas amarillas por el momento. En todo caso, si el solicitante no estuviera de acuerdo con
la clasificacin de una cierta rea como roja, se le podra pedir que absorbiera el costo de llevar a cabo
los estudios detallados requeridos para demostrarlo. Otorgar permisos de corta duracin podra
reducir el dao al ambiente y no obstaculizar el desarrollo. Cuando el usuario solicite la renovacin
del permiso, la decisin se tomar basada en mejor informacin.
c3. La regularizacin masiva y acelerada de usuarios puede ocasionar problemas. Si bien puede resultar muy
atractivo adquirir un buen conocimiento de la demanda por el recurso (usuarios y volmenes de agua
utilizados) en el menor tiempo posible, a travs de la regularizacin masiva de los usuarios, lo cierto
es que a posteriori este proceso puede conducir a importantes problemas tales como la sobre-
concesin, por encima de la disponibilidad de agua, y errores en el registro de derechos de agua.
c4. La integracin funcional es deseable. La misma unidad organizativa debera emitir las autorizaciones
para todos los usuarios del agua, incluyendo la extraccin y la descarga de aguas, con el fin de
contribuir a una gestin integrada de los recursos hdricos. Tambin deberan ubicarse bajo un mismo
techo las responsabilidades tcnicas, administrativas y fiscales, con el fin de que la unidad mencionada
sea operativamente autosuficiente, ofrezca una respuesta oportuna a las solicitudes de los aspirantes y
represente un nico punto de contacto al usuario.
c5. Se debe abordar el monitoreo de manera realista. El monitoreo del cumplimiento por parte de los
usuarios de los trminos y condiciones de sus permisos de extraccin de agua y descarga de aguas
residuales es, por lo general, el componente que causa ms dificultades en la administracin de
derechos de agua, en razn de la falta de capacidad institucional y recursos econmicos. Ya que sera
imposible monitorear a cada uno de los usuarios, una alternativa factible sera seleccionar una muestra
al azar, de acuerdo con la capacidad existente, y monitorear exhaustivamente a los usuarios de dicha
muestra. Es indispensable que el proceso sea transparente para asegurar un tratamiento justo a todos
los usuarios. Cuando se detecte un delito, se debe aplicar todo el peso de la ley y los casos deben ser
muy publicitados en los medios. Conforme se desarrolle la capacidad, se puede ampliar el tamao de
la muestra.
c6. La tecnologa de informacin y monitoreo debe ajustarse a la capacidad institucional. Se debe usar la mejor
tecnologa disponible, pero slo al grado que lo permita la capacidad institucional que se tenga en un
momento dado. Adems, se deben tener en cuenta los lmites financieros y burocrticos, tales como
los procedimientos de licitacin, las normas de compras, y la factibilidad de llevar a cabo un
mantenimiento adecuado, as como de tener en existencia suficientes refacciones. Deben anticiparse
las necesidades de desarrollo de la capacidad y se debe actuar conforme a los mismos, con el fin de
capacitar al personal calificado antes de que llegue el equipo nuevo que se compr.
c7. El control de calidad asegura la credibilidad y facilita la resolucin de conflictos. Desde el inicio de la
puesta en prctica se debe establecer control de calidad para cada paso. Dicho control debe ayudar a
evaluar si los lineamientos y procedimientos administrativos y tcnicos se estn siguiendo
debidamente, si los documentos se estn integrando de manera adecuada en el expediente y si las
decisiones que se toman respetan los requisitos del proceso. Esto resultara en un enfoque orientado
hacia el usuario y en que la documentacin est fcilmente disponible en caso de que se presente un
recurso de apelacin.
c8. El mercado de derechos de agua es una herramienta eficiente de asignacin de agua, pero debe abordarse con
cautela. No se debe promover antes de que todos los usuarios hayan sido registrados y se les haya
otorgado un permiso. Un sistema confiable de administracin de derechos de agua es el prerrequisito
para que se desarrolle y se establezca un mercado de derechos de agua, pues de lo contrario se corre
el riesgo de hacer transacciones comerciales con agua que no existe. Adems, si no se establecen
mecanismos regulatorios adecuados, se corre el riesgo de afectar a terceros y al ambiente.
La actividad ms importante para lograr una puesta en prctica sustentable es el desarrollo de la capacidad. En pases
en vas de desarrollo se requiere de gobiernos slidos y capaces para garantizar una gestin
sustentable de los recursos hdricos y, en particular, para hacer funcionar un sistema de
administracin de derechos de agua. Pero, cualquier metodologa administrativa por s sola no
resuelve los problemas de gestin. Es imprescindible la formacin de recursos humanos con visin
integradora, tanto legal, tcnica y administrativa, y capacidad negociadora frente a conflictos. Por lo
tanto, el desarrollo de la capacidad en los servicios pblicos (capacitacin, mantener las herramientas
de puesta en prctica sencillas y actualizadas, y fomentar un ambiente de trabajo propicio para retener
al personal capacitado) resulta indispensable pero no es suficiente. Tambin se debe fortalecer la
capacidad de los usuarios para que tengan la voluntad y disposicin de acatar la legislacin de aguas.
c9. Las limitaciones financieras no deben ser pretexto para la falta de accin. Las herramientas utilizadas para
la puesta en prctica de la legislacin de aguas, tienen que tomar en cuenta las limitaciones financieras
de la Administracin, pero estas limitaciones no deben convertirse en obstculos, sino estimular la
bsqueda de soluciones alternativas, a efectos de lograr el cumplimiento de las obligaciones del
Estado, mediante la obtencin de resultados de gestin favorable
c10. La funcin reguladora de la autoridad de aguas es indelegable. No debe confundirse la descentralizacin

y participacin de los usuarios en la gestin y proceso de toma de decisiones con un debilitamiento de
la autoridad.
d. Lineamiento para hacer de los sistemas de administracin de derechos de agua

verdaderos instrumentos de gestin de los recursos hdricos
d1. El verdadero reto consiste en lograr que un sistema de administracin de derechos de agua se
constituya en un verdadero instrumento de gestin de los recursos hdricos. Sin restarle importancia
al diseo e puesta en prctica de un sistema de administracin de derechos de agua que opere muy
eficientemente, el verdadero reto estriba en insertarlo en forma robusta dentro de las actividades
cotidianas y las decisiones relevantes de la gestin de los recursos hdricos. Para lograrlo, es
recomendable desde la etapa de diseo del sistema preguntarse para qu se quiere el sistema y
peridicamente evaluar si efectivamente se estn logrando las metas de gestin establecidas (por
ejemplo, reducir la explotacin excesiva de un acufero de aguas subterrneas, o mejorar la calidad de
un cuerpo de agua).

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FAO

ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin de

Prefacio .............................................................................................................................................................. iii

A. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN UGANDA, MXICO,

B. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN CHILE, ARGENTINA (PROVINCIA

C. PRIMER ACERCAMIENTO A UN CONJUNTO DE LINEAMIENTOS .............. 34

Figura 1 Actores e interacciones en la puesta en prctica de un sistema de administracin de

ACA Autoridad Central Ambiental (Sri Lanka)

3. La administracin de los derechos de agua es una prctica multidisciplinaria que ha evolucionado

x Lineamientos y procedimientos para el archivo, procesamiento, concesin y control de

Figura 1 Actores e interacciones en la puesta en prctica de un sistema de

SOLICITANTES, AUTORIDAD DEL PODER JUDICIAL

Usuarios ilegales x Hace inspecciones de

Usuarios y GI afectados x Resuelve

6. En el caso particular del uso de agua, el actor ms importante es el

1 El trmino utilizado en la versin original es stakeholders.

POLTICA LEY REGLAMENTO HERRAMIENTAS DE DESARROLLO

8. Los asuntos relevantes relacionados con la puesta en prctica de un sistema de derechos de

A. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN UGANDA, MXICO, SUDFRICA Y

x principal asunto relevante de la puesta en prctica;

- La puesta en prctica de un sistema de administracin de derechos

1. Uganda 2. Mxico 3. Sudfrica 4. Sri Lanka

Administracin de derechos de agua

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b. Resumen de los estudios individuales

21. Es notable la congruencia de la puesta en prctica con el espritu de la Ley; en efecto el

22. La Secretara de Recursos Hdricos lleva las riendas en la modernizacin de la administracin

24. El borrador de la Ley de Recursos Hdricos proporciona un enfoque gradual a la puesta en

Hacia un conjunto de lineamientos

B. COMPARACIN DE EXPERIENCIAS EN CHILE, ARGENTINA (PROVINCIA

x principal asunto relevante de la puesta en prctica;

Aun cuando no se cuente con el marco jurdico e institucional ideal, siempre es

5. Chile 6. Mendoza 7. Uruguay

Administracin de derechos de agua

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b. Resumen de los estudios individuales

Con objeto de completar la sinopsis de la Tabla 2 a continuacin se presenta un resumen de la

Provincia de Mendoza (Argentina)

especiales se ha convertido en un importante aliado para el tratamiento de la contaminacin, a la vez,

36. Se encuentra en proceso de implementacin un sistema de informacin catastral para actualizar

37. Como asuntos prioritarios a considerar, se encuentran, la declaracin de dominio pblico de

Hacia un conjunto de lineamientos

C. PRIMER ACERCAMIENTO A UN CONJUNTO DE LINEAMIENTOS

a. Lineamientos para establecer un marco propicio para la puesta en prctica

b. Lineamientos para redactar una legislacin factible de ponerse en prctica

b6. La administracin de los derechos de agua requiere de un equilibrio afinado de los

c. Lineamientos para una estrategia de puesta en prctica