Os Programas de Tranferencia de Renda e A Pobreza No Brasil - Superação Ou Regulação

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OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA E A POBREZA NO

BRASIL: superao ou regulao?1
Maria Ozanira da Silva e Silva2
RESUMO
Uma reflexo sobre a pobreza e suas formas de

enfrentamento no Brasil, com destaque aos
Programas de Transferncia de Renda, considerados
a estratgia de Poltica Social mais relevante no
contexto do Sistema Brasileiro de Proteo Social na
atualidade. A pobreza compreendida como um
fenmeno multidimensional, sendo admitida a
ausncia de uma estratgia global de articulao da
Poltica Econmica com a Poltica Social para seu
enfrentamento no pas. A Poltica Social
considerada, sobretudo, como uma questo marginal
e assistencialista, seno meramente compensatria.
Potencialidades e limites dos Programas de
Transferncia de Renda para enfrentamento da
pobreza so aqui apontados. Nesta reflexo, o
pressuposto de que a pobreza no Brasil estrutural
e decorre, principalmente, da elevada concentrao
de renda, de modo que s a articulao da Poltica
Social com a Poltica Econmica seria capaz de
alterar o quadro social do pas.
Palavras-chave: Pobreza. Poltica Social. Programas

de Transferncia de Renda. Brasil.
1 INTRODUO
1
Este estudo foi desenvolvido com o apoio da Fundao coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico (CNPq), entidades do Governo Brasileiro
voltadas para formao dos recursos humanos e para a pesquisa, e da Fundao
de Amparo Pesquisa e Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico do Maranho
(FAPEMA), entidade de apoio pesquisa no Estado do Maranho.
2
Doutora em Servio Social, coordenadora e professora do Programa de Ps-
Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho/Brasil. E-
mail: ozanira@eIo.com.br
R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

252
A temtica da pobreza tem sido objeto de preocupao

constante no campo terico-conceitual e de interveno social, na busca de
explicaes sobre a emergncia, a persistncia e sobre sua recente
ampliao globalizada, tendo em vista sua reduo ou regulao, tida como
necessria para permitir a manuteno do sistema de produo capitalista.
Verifica-se, no perodo do ps-guerra fria, que a humanidade

vem atravessando uma crise econmica e social sem precedentes na
histria da humanidade, com vasto empobrecimento de setores da
populao mundial, agravado com o aumento significativo do desemprego.
Esse processo desagregador se aprofundou nos anos 1980, quando o
Terceiro Mundo estava marcado fortemente pela crise da dvida e pela
imposio das reformas econmicas pelo Fundo Monetrio Internacional e
pelo Banco Mundial, passando-se a viver uma nova ordem mundial
sustentada pela pobreza humana e devastao do meio ambiente.
No caso brasileiro, o Mapa da Excluso Social no Brasil3

(POCHMANN; AMORIM, 2003) indica que 41,6% das cidades do Brasil
apresentam os piores resultados no que se refere excluso social, sendo a
maioria situada nas Regies Norte e Nordeste.
A selva da excluso mostra-se a intensa e generalizada,

com poucos acampamentos de incluso social,
pontuando uma realidade marcada pela pobreza e pela
fome, que atinge famlias extensas, jovens, populao
pouco instruda e sem experincias assalariada formal
(POCHMANN; AMORIM, 2003, p. 25).
Ainda nesse campo, o Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da

Fundao Getlio Vargas, utilizando-se do Censo Demogrfico de 2000 e
adotando como critrio uma renda de R$ 60,00 per capita como definidor da
Linha de Pobreza, calcula que 35% da populao brasileira vivem em
extrema pobreza, equivalendo a 57,7 milhes de pessoas, sendo as
Regies Norte e Nordeste as de maior concentrao da pobreza extrema,
abrigando 13,8 milhes de pessoas nessa situao (INSTITUTO
BRASILEIRO DE ECONOMIA - FGV, 2001).
Vale dizer que a pobreza no Brasil decorre, em grande parte, de

um quadro de extrema desigualdade em decorrncia da profunda
3
A excluso social uma sntese dos indicadores sociais relativos pobreza,
desigualdade, violncia, analfabetismo e participao.

253
concentrao de renda, s superada no mundo inteiro por Serra Leoa,

Repblica Centro-Africana e Suazilndia, tendo em vista que a renda
mensal das famlias mais ricas, acima de R$ 10.982,00, em 2003,
representava 75% de toda a renda nacional. Entre essas famlias, as 5.000
mais ricas absorviam 45% da renda nacional (POCHMANN et al, 2004).
Ademais, em 1980, a renda mdia da populao mais rica era 10 vezes
maior que a renda mdia da populao brasileira, que, em 2004, essa renda
era 14 vezes maior em relao renda dos 20% mais pobres (BRASIL.
Ministrio de Desenvolvimento Social e de Combate Fome, 2004b).
No campo da explicao encontra-se sempre presente o

pressuposto da carncia, da escassez de meios de subsistncia, ou da
desvantagem em relao a um padro ou nvel de vida dominante (SILVA,
2003, p. 234).
Para subsidiar as reflexes sobre os Programas de

Transferncia de Renda, a pobreza aqui encarada na concepo de
fenmeno multidimensional. Nesse sentido, no pode ser vista como mera
insuficincia de renda, pois tambm desigualdade na distribuio da
riqueza socialmente produzida; no acesso a servios bsicos,
informao, a trabalho e a uma renda digna; no participao social e
poltica.
No campo das concepes terico-conceituais sobre a pobreza,

verifica-se a presena de orientaes valorativas inspiradoras de diferentes
concepes que sustentam a definio do fenmeno pobreza e tambm
orientam a construo e a implementao de alternativas de polticas de
interveno.
Entre as concepes explicativas e inspiradoras de polticas de

interveno sobre a pobreza4 destacam-se as abordagens culturalistas que
centralizam sua explicao nos comportamentos e valores, orientando-se
por posturas morais tradicionais que situam o pobre como diferente e
portador de uma cultura inferior reprodutora da pobreza dos adultos e de
seus filhos (KATZ, 1989, p. 16).
A pobreza tem sido largamente explicada pelo paradigma liberal

que assume diferentes posturas, destacando-se as correntes ortodoxas,
4
Um estudo da literatura sobre a pobreza, destacando as questes terico-
conceituais, encontra- se em Silva, 2002.

254
neoclssicas, as explicaes economicistas, contratualistas, dualistas e o

liberalismo de matizes radical e social. Todavia, interessa aqui ressaltar que
a centralidade da explicao da pobreza pelas abordagens liberais
identificada no prprio individuo que tambm indica o mercado como espao
natural de satisfao das necessidades econmicas e sociais. Isso significa
que as polticas s devem intervir marginalmente e numa perspectiva
meramente compensatria para correes de situaes de pobreza
extrema.
Entende-se, no entanto, que explicar o fenmeno da pobreza

supe buscar suas determinaes estruturais. Assim, buscam-se as
abordagens estruturais como campo mais frtil para sua explicao, as
quais encontram em fatores externos as determinaes explicativas do
referido fenmeno. no campo do marxismo que se encontram os
fundamentos dessas explicaes estruturais. especificamente na matriz
marxiana que se buscam as explicaes do fenmeno pobreza, que
mereceu por parte de Max um tratamento apenas tangencial. Aqui lanam-
se mo de categorias como classes sociais e, mais especificamente, das
categorias de exrcito industrial de reserva, lupen proletariado, explorao e
desigualdade (SILVA, 2002, p. 79) para considerar que a pobreza, tal como
conhecida na contemporaneidade, inerente ao sistema de produo
capitalista, enquanto explorao decorrente do processo gerador da mais
valia e da repartio injusta e desigual da renda nacional entre as classes
sociais.
Perceber a pobreza como fenmeno estrutural decorrente da

dinmica histrica do desenvolvimento do capitalismo e como fenmeno
complexo, multidimensional e relativo permite desconsiderar seu
entendimento como decorrente apenas da insuficincia de renda e os
pobres como um grupo homogneo e com fronteiras bem delimitadas.
Permite tambm desvelar os valores e concepes inspiradoras das
polticas de interveno nas situaes de pobreza, as possibilidades e
impossibilidades para sua reduo, superao ou apenas regulao.
Partindo desse referencial, os Programas de Transferncia de

Renda so considerados como eixo prevalente no atual Sistema Brasileiro
de Proteo Social, situando-se no mbito das transformaes econmicas
e societrias que vm marcando a reestruturao do capitalismo mundial na
sua fase mais recente, identificada a partir dos anos 1970, com maior
aprofundamento nos anos 1980 e, no Brasil, nos anos 1990. Nesse mbito
se reestrutura tambm o Welfare State dos pases de capitalismo

255
desenvolvido, realando as polticas de insero e a garantia de renda como

estratgias de interveno social para fazer face ao desemprego crescente
e duradouro e elevao dos ndices de pobreza tambm registrados
nesses pases. Portanto, a expanso de Programas de Transferncia de
Renda, tais como garantia de renda, renda mnima, bolsa escola, renda
bsica situa-se no movimento internacional de substituio do Modelo
Keynesiano/Beveridigiano de Bem-Estar, constitudo no ps-guerra, pelo
Pluralismo de Bem-Estar ou Bem- Estar Mix, com a participao do
mercado; setores no-governamentais e no-mercantis da sociedade
(Terceiro Setor, voluntariado), sob orientao do Projeto Neoliberal que
privilegia o mercado. Os Programas de Transferncia de Renda passam,
ento a ser considerados importantes mecanismos para o enfrentamento do
desemprego e da pobreza e como possibilidade de dinamizao da
economia, principalmente em pequenos municpios, como o caso da
experincia brasileira.5
2 AS POLTICAS PBLICAS DIRECIONADAS POBREZA NO BRASIL.
Como em trabalhos anteriores (SILVA, 2002, 2003), parte-se do

pressuposto de que na histria da Poltica Social brasileira tem sido
identificado um conjunto amplo e variado, mas descontinuo e insuficiente de
programas sociais direcionados para segmentos empobrecidos da
populao brasileira. Todavia, no se pode dizer que tenha sido adotada
uma estratgia de carter global para enfrentamento da pobreza no pas
(DRAIBE, 1995). O padro de desenvolvimento adotado tem considerado a
Poltica Social como questo marginal, desvinculada das questes
macroeconmicas, numa perspectiva compensatria e assistencialista.
At os anos 1980, a cidadania ficava restrita aos trabalhadores

inseridos no mercado formal de trabalho, limitando- se a uma Cidadania
5
Estudo sobre o Programa Bolsa Famlia (BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento
Social, 2004b) evidencia que numa comparao entre recursos transferidos -
recursos para funcionamento do Sistema nico de Sade (SUS); Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), transferncia estadual do Imposto de Circulao
de Mercadorias (ICMS) e Receita Disponvel dos Municpios, os recursos
transferidos pelo Bolsa Famlia, quanto menos desenvolvido o municpio, maior a
importncia relativa desses recursos, chegando a representar 43% dos recursos
disponveis no Municpio de Pedra Branca, Cear. Nesse sentido, como
praticamente todos os recursos recebidos, mediante Programas de Transferncia
de Renda, so aplicados em consumo, estes representam significativo incremento
da arrecadao e da dinamizao da economia local, o evidencia a funcionalidade
desses Programas em relao economia de mercado.

256
Regulada (SANTOS, 1987). A Constituio Federal de 1988, ao instituir o

conceito de Seguridade Social, apontou para a conquista da Cidadania
enquanto um direito universal, mas as lutas sociais no conseguiram efetivar
essa conquista que foi barrada pela crise fiscal do Estado nos anos 1980 e
pela adoo do Projeto Neoliberal, nos anos 1990. Registra-se ento um
reverso da universalidade para a focalizao e da participao social
assumida na luta social como condio de controle social das Polticas
Pblicas, passando a se constituir numa forma de controle do Estado sobre
os gastos sociais.
Os esforos dirigidos aos pobres permaneceram mais no campo

da intencionalidade, comi a universalizao das atenes primrias de
sade e do ensino bsico, medidas marcadas pelo funcionamento
insatisfatrio, tanto no campo quantitativo como qualitativo. Algum esforo
limitado ocorreu tambm na rea da alimentao e da nutrio, embora
tenha sido assumido em grande parte pelas empresas privadas e pblicas, o
que fez com os programas nesse campo tenham sido direcionados para os
trabalhadores do mercado formal, com exceo da Merenda Escolar, que
conseguiu se firmar como importante programa direcionado para crianas de
famlias pobres.
Destaca-se como Poltica de maior relevncia a ampliao do

beneficio mnimo da Previdncia Social para um salrio mnimo e a
extenso da aposentadoria para os trabalhadores rurais, independente de
contribuio passada, conforme determinado pela Constituio Federal de
1988. A aposentadoria rural constitui-se na atualidade na principal poltica
de enfrentamento pobreza no campo, atendendo a quase sete milhes de
trabalhadores rurais, dos quais apenas cerca de 10% contriburam para a
Previdncia Social.
Tem-se no incio dos anos 1990 uma Poltica de Assistncia

Social federal centralizada no ento Ministrio de Bem-Estar Social,
assumida por duas grandes agncias: a Legio Brasileira de Assistncia
(LBA) e o Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA). S com a
Constituio Federal de 1988 que se concretiza a tendncia de
descentralizao e municipalizao preconizada pelo debate poltico dos
movimentos sociais dos anos 1980.
A Assistncia Social que, juntamente com a Sade e a

Previdncia Social, passa a constituir a Seguridade Social preconizada pela
referida Constituio, s foi regulamentada em 1993 com aprovao de lei

257
(BRASIL. Lei no 8.742/ 93) a partir da qual foi institudo o Beneficio de

Prestao Continuada, em 1996, Programa de Transferncia de Renda
direcionado populao idosa a partir de 65 anos de idade e a pessoas
portadoras de deficincia que as impossibilite a uma vida autnoma, sendo
exigida dos beneficirios uma renda per capita familiar inferior a do
Salrio Mnimo vigente.
Nos anos 1990, o maior esforo de Poltica Pblica direcionada

para a populao brasileira pobre foi inicialmente o Plano de Combate
Fome e Misria (PCFM), criado em 1993 pelo Presidente Itamar Franco
(1993-1994). O PCFM constituiu-se na incorporao de um movimento de
mobilizao nacional liderado por Hebert de Sousa, o Betinho, cuja inovao
foi propor a articulao e mobilizao de recursos institucionais, humanos e
organizacionais, orientados pelos princpios da parceria, da descentralizao
e da solidariedade, objetivando combater a fome, enquanto problema
urgente em expanso, com desdobramento que se propunha estender-se ao
enfrentamento da misria, tendo como pblico alvo 32 milhes de indigentes
diagnosticados pelo Mapa da Fome, elaborado pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA). Tratava-se de uma populao que s detinha
uma renda de um de Salrio Mnimo, suficiente apenas para comprar uma
cesta de alimentos.
O PCFM foi substitudo no Governo do Presidente Fernando

Henrique Cardoso (1995-1998; 1999-2002) pelo Programa Comunidade
Solidria, principal estratgia para enfrentamento da pobreza nesse
Governo. apresentado como nova estratgia para fazer face pobreza e
excluso social, mediante aes descentralizadas, com participao e
parceria da sociedade.
O Comunidade Solidria, enquanto uma estratgia de

articulao, se propunha a agir em duas frentes: gerenciamento de
programas de diferentes ministrios que apresentassem maior
potencialidade de impacto sobre a pobreza, recebendo um selo de
prioridade; identificao dos municpios de maior concentrao de pobreza
onde esses programas deveriam ser desenvolvidos.6
Dando continuidade poltica de descontinuidade e

fragmentao, foi institudo, em julho de 1999, o Programa Comunidade
Ativa, por recomendao do Conselho do Comunidade Solidria, propondo-
6
Sobre o desempenho do Comunidade Solidria enquanto estratgia de
enfrentamento pobreza no Brasil, veja Silva, 2001.

258
se a superar o assistencialismo mediante a induo do desenvolvimento

local, integrado e sustentvel de municpios pobres em todo o pais. A
proposta era o desenvolvimento de uma agenda local integrada por
programas indicados pela comunidade e implementados com parceria dos
governos federal, estadual e municipal e da comunidade.
Em junho de 2001 foi criado o Fundo de Combate Pobreza que

passou a financiar programas de transferncia de renda associados
educao, aes de saneamento e de gerao de emprego, por serem
reas de maior impacto sobre a pobreza.
Em julho de 2001 foi criado o Programa de Combate Misria,

denominado ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)14, posteriormente
denominado Projeto Alvorada, direcionado, prioritariamente, aos bolses de
misria das Regies Norte e Nordeste, posteriormente estendido para outros
Estados, com municpios com IDH inferior a 0,500.
Chegou ento o Governo a organizar o que denominou de Rede

de Proteo Social7 constituda por 12 programas, que, segundo os
tcnicos daquele governo, compunham essa Rede, tendo em comum a
transferncia de renda para famlias e indivduos, a partir de quando os
Programas de Transferncia de Renda assumem a centralidade enquanto
aes prevalentes para o enfrentamento da pobreza no Brasil.
Em 2003 se inicia o Governo de Luiz Incio Lula da Silva que,

desde o discurso de sua posse, prope-se a enfrentar a fome e a pobreza
no pas. Para isso, anuncia como principal estratgia o Fome Zero,8 na
7
Trata-se de um conceito que se encontra no relatrio Brasil 1994-2002 na era
do Real, publicado pela Secretaria de Comunicao Social do Governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, onde constam os resultados das aes
sociais desse governo.
8
O Programa Fome Zero, na sua formulao, composto de um conjunto de Aes
Estruturais (Reforma Agrria; Fortalecimento da Agricultura Familiar, Projeto
Emergencial de Convivncia com o Semi-rido; Ampliao do acesso e qualidade
da educao; Programa de Gerao de Emprego; Programa de Ateno Bsica
Sade), voltadas para combater as causas da fome e da pobreza; de Aes
Especificas (Programa Nacional de Bancos de Alimentos; Programa de
Restaurantes Populares; Programa Carto Alimentao; Programa de Educao
Alimentar e Nutricional; Programa de Compra Antecipada da Produo da
Agricultura Familiar para Formao de Estoques de Alimentos; Programa de
Distribuio de Cestas Bsicas Emergenciais; Apoio no autoconsumo alimentar;
Ampliao e aperfeioamento do Programa Nacional de Alimentao Escolar;
Ampliao do Programa de Alimentao do Trabalhador; Ampliao do Programa
Bolsa Alimentao; Convergncia dos programas de transferncia de renda: Bolsa-

259
tentativa de superar a falta de polticas de gerao de emprego e renda, o

desemprego crescente e a concentrao de renda como determinantes do
baixo consumo de alimentos e, consequentemente, da expanso da pobreza
(SILVA, 2003). No mbito do Fome Zero, os Programas de Transferncia de
Renda assumem cada vez mais a centralidade para o enfrentamento da
pobreza, destacando-se o Bolsa Famlia como o maior Programa dessa
natureza na atualidade, conforme ver-se-, a seguir.
3 OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA NO SISTEMA

BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL: desenvolvimento e atualidade
Os Programas de Transferncia de Renda so concebidos no

mbito dessas reflexes como uma transferncia monetria direta destinada
a famlias e a indivduos, sendo essa transferncia, no contexto da
experincia brasileira, articulada a aes de prestao de servios,
principalmente no campo da educao, sade e trabalho, na perspectiva de
que a renda monetria transferida, juntamente com as aes desenvolvidas,
possibilite a autonomizao das famlias beneficirias.
Os pressupostos que tm sustentado a formulao e a

implementao desses programas so de que o custo oportunidade para
famlias pobres manterem seus filhos na escola muito elevado em razo
da renda muito baixa e instvel dessas famlias que necessitam da
participao do trabalho infantil para permitir a sobrevivncia do grupo
familiar. Outro argumento de que a baixa formao educacional das
famlias pobres constitui fator determinante na impossibilidade da elevao
da renda dessas famlias. A situao decorrente desses dois fatores produz
e reproduz o ciclo vicioso da pobreza de gerao a gerao, determinando a
pobreza do presente e reproduzindo a pobreza futura. Nesse sentido, os
Programas de Transferncia de Renda so postos para definir uma
compensao financeira para famlias pobres poderem permitir que seus
filhos frequentem a escola, vo ao posto de sade para os adultos poderem
participar de cursos de alfabetizao, de formao profissional, alm de
outras aes de modo a esses programas criarem condies para que o
Escola, Bolsa Alimentao, Vale Gs, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

etc.) que visam atender diretamente s famlias no acesso ao alimento; e de Aes
Locais implementadas pelos Estados e municpios, com incentivo do Governo
Federal (Construo participativa de uma Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional, Mutiro contra a Fome mediante: Campanha de doaes (Ir alimentos,
Campanhas de doaes em dinheiro e Formao de grupos de voluntrios)
(INSTITUTO DE CIDADANIA, 2001).

260
grupo familiar consiga romper o ciclo reprodutor da pobreza. O objetivo, por

conseguinte, dos Programas de Transferncia de Renda possibilitar uma
articulao entre a medida compensatria de transferncia monetria com
aes estruturais, no campo da educao, sade e trabalho, tendo em vista
possibilitar a autonomizao de famlias pobres.
Todavia, uma problematizao inicial sobre essa concepo de

Programas de Transferncia de Renda, destarte ao destaque atribudo
articulao de medida compensatria com medidas estruturantes, no
questiona o patamar alarmante que atingiu a concentrao de renda no
pas, assumida por todos, independente de vinculao a matizes tericos
como a principal causa determinante da pobreza. No indica, portanto,
qualquer mudana no modelo econmico historicamente adotado, j que
no coloca a questo da redistribuio da renda e da riqueza socialmente
produzida, apenas possibilita uma distribuio irrisria, que permitir, seno
regular, a continuidade do processo de empobrecimento, mantendo as
famlias num patamar de pobreza ou indigncia no qual so classificadas
para inserirem-se nos prprios Programas de Transferncia de Renda.
Registra-se que Programas de Transferncia de Renda vm

sendo implementados na Europa desde os anos 1930,9 todavia o debate
sobre a garantia de uma renda s foi ampliado mais recentemente no mbito
internacional a partir, mais precisamente, dos anos 1980. O debate e a
implementao de novas experincias10 foram motivados pelas
transformaes econmicas em curso desde os anos 1970 com severas
consequncias para o mercado de trabalho, principalmente pela elevao
dos ndices de desemprego, de pobreza e de trabalhos precarizados em
9
Paugam (1998) relata a introduo de sistemas de renda mnima garantida, todos
sob condies de insero profissional ou social em pases, como: Dinamarca
(1933); Reino Unido (1948); Alemanha Federal (1961); Pases Baixos (1963);
Blgica (1974); Irlanda (1977); Luxemburgo (1986); Frana (1988); em diversas
provncias da Espanha (Andaluzia, Aragn, Astrias, Catalunha, Galcia, Mrcia,
Navarra e no Pais Basco em 1990 e em Portugal (1996). Em 1986 foi criada a Basic
Income European Network (BIEN), a maior articulao europeia em defesa de uma
renda bsica para todos no continente. A BIEN desenvolve ampla discusso
internacional sobre a Renda Bsica, como uma modalidade de Programa de
Transferncia de Renda incondicional, realizando congressos internacionais a cada
dois anos.
10
Merece destaque o Programa de Renda Mnima de Insero (RMI) implantado na
Frana em 1988 com a introduo da ideia de insero profissional e social no
mbito da transferncia de uma renda mnima populao desempregada (veja
SILVA 1997) e o Programa de Rendimento Mnimo Garantido institudo em Portugal
em 1997 (veja BRANCO, 2001).

261
todo o mundo, verificando- se maior demanda por proteo social e

fragilidades na organizao dos trabalhadores que se viram mais
vulnerveis para pressionar pelo emprego, pelo salrio e pela proteo
social que conquistaram no ps-guerra.
No Brasil, a primeira discusso sobre transferncia de

rendimento mnimo data de 1975. Trata-se de um debate que defendia a
necessidade de erradicao da pobreza no pas mediante medidas de
redistribuio de renda que permitissem estabelecer uma relao entre
crescimento econmico e bem estar. Silveira (1975) colocava ento a
possibilidade da uma gradual, mas efetiva erradicao da pobreza mediante
interveno governamental pela garantia de uma transferncia monetria
proporcional tendo como referncia um nvel de subsistncia da populao
pobre.
Seguindo esse debate, Bacha e Unger (1978) defenderam uma

complementao monetria para famlias pobres como mecanismo de
repartio de renda. O objetivo era a sobrevivncia da democracia
considerada incompatvel com nveis elevados de desigualdade e de
misria.
Todavia, a ideia de instituio de Programas de Transferncia de

Renda se integra efetivamente agenda pblica brasileira a partir de 1991,
percorrendo um processo de desenvolvimento sistematizado, em trabalhos
anteriores, em cinco momentos especficos (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI,
2004). A partir de ento, constri-se um processo histrico de criao e
implementao de Programas de Transferncia de Renda, no Brasil,
iniciando-se com Programas de Renda Mnima! Bolsa Escola at alcanar,
em 2003, o perodo histrico mais recente do desenvolvimento desses
Programas quando se inicia o Governo de Luiz Incio Lula da Silva que se
prope a imprimir mudanas de natureza quantitativa e qualitativa na
Poltica Social sobre o mote do combate fome e a pobreza no pas. Nesse
contexto, os Programas de Transferncia de Renda, j considerados eixo
central da Rede de Proteo Social no pas desde o Governo anterior, so
mantidos na sua centralidade do Sistema Brasileiro de Proteo Social,
podendo ser destacadas as seguintes ocorrncias:
a) o novo Governo elege como prioridade principal o enfrentamento da fome

e da pobreza e os Programas Sociais so considerados importantes
mecanismos nessa direo, assumindo como principal estratgia, conforme
registrado anteriormente, o Fome Zero, a indicao da necessidade de

262
articulao das Polticas Sociais com a Poltica Econmica, no se

registrando, na prtica, porm, nenhum avano que permitisse diminuir os
nveis elevados de concentrao de renda que tm aumentado os ndices de
pobreza, fazendo com que os Programas de Transferncia de Renda,
interveno social privilegiada pelo Governo, fique no patamar de mera
distribuio de uma renda que s poder regular a pobreza no patamar atual
sem possibilidades de sua diminuio ou superao, o que s poder
ocorrer com medidas redistributivas que de fato alterem o quadro social do
pas;11
b) o processo de unificao dos inmeros Programas de Transferncia de

Renda de iniciativa dos trs nveis de governo: municipal, estadual e federal,
os ltimos localizados em diferentes Ministrios, se iniciou em 2003, com a
criao do Programa Bolsa Famlia, considerado um avano no mbito
desses programas;
c) vem se registrando significativa elevao do nmero de famlias atendidas

por esses programas em todo o pas e elevao dos recursos oramentrios
a eles destinados;
d) foi sancionado pelo presidente da Repblica o Projeto de Lei n 266/2001

de autoria do Senador Eduardo Suplicy, no dia 8 de janeiro de 2004,
propondo uma Renda de Cidadania, com implementao prevista para
2005, devendo ser iniciado pela populao mais pobre, o que, na prtica,
descaracteriza a proposta que de uma renda bsica incondicional,
independente de trabalho ou qualquer outra condio, destinada a todos os
brasileiros e estrangeiros vivendo regularmente no pas, h pelo menos
cinco anos (SUPLICY, 2002);
e) foi criado em janeiro de 2004 o Ministrio de Desenvolvimento Social e

Combate Fome para cumprir os objetivos de enfrentamento fome e
pobreza no pas e para desenvolver a unificao dos Programas de
Transferncia de Renda.
O processo de desenvolvimento histrico dos Programas de

Transferncia de Renda no Brasil, conforme indicado acima, permite chegar-
se ao ano de 2005 com um sistema complexo e ainda diverso, apesar da
11
Portanto, o compromisso com a manuteno de uma Poltica Econmica
orientada por pressupostos neoliberais no tem permitido que o Governo Lula
avance no seu compromisso inicial de reverter o quadro social de fome e de
pobreza no Brasil.

263
proposta de unificao em implantao. Conta com programas municipais,

estaduais e federais em desenvolvimento em diversos municpios e Estados
e com a presena massiva de programas federais em praticamente todos os
municpios brasileiros, envolvendo um nmero significativo de famlias e
indivduos beneficirios com a aplicao de um volume de recursos sem
precedentes nas polticas Sociais brasileiras.
12
Em estudo realizado, em 2002, , sobre os programas de
Renda Mnima/Bolsa Escola de iniciativa de municpio e
Estados brasileiros foram identificados 45 programas
municipais em implementao. Destes, 60,1%
encontravam- se em municpios do Estado de So Paulo,
sendo que municpios dos Estados das Regies Sudeste e
Sul concentravam 79,6% do total dos programas
considerados, o que significa que so as cidades situadas
em Estados das regies mais desenvolvidas do pas que
apresentam mais condies de criarem e manterem esses
programas. Entretanto, a grande maioria desses
municpios mantm seus programas com metas de
atendimento muito inferior quantidade de famlias pobres
que se situam nos critrios de elegibilidade para acesso a
esses programas, verificando- se tambm a no
ampliao dessas metas ao longo do tempo de
implementao dos programas e a manuteno do valor
monetrio dos benefcios ao longo do tempo. Ficam
postos os limites dos Programas de Transferncia de
Renda de iniciativa dos municpios brasileiros, tanto em
termos quantitativos como no carter restritivo e
focalizador dos critrios de elegibilidade adotados. Em
relao aos Programas de Transferncia de Renda de
iniciativa de Governos de Estados brasileiros, o mesmo
estudo identificou 11 programas em implementao, alm
do Programa Renda Minha de Braslia, Distrito Federal,
representando 42,30% dos 26 Estados brasileiros
mantendo programas de Renda Mnima/Bolsa Escola, de
sua iniciativa. Todavia, essa pesquisa revelou que o total
de municpios atingidos nos li Estados da ordem de
1.151, o que representa cerca de 20% do total dos 5.561
municpios brasileiros. Esse dado reafirma a insuficincia
quantitativa tambm dos programas estaduais que, como
12
Esse estudo foi realizado por uma equipe de professores da Universidade Federal
do Maranho, da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e do Ncleo de
Estudos de Polticas Pblicas da Universidade Estadual de Campinas, com apoio da
Fundao Coordenao de Aperfeioa mento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES)/Brasil e do Conselho de Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico (CNPq)
Brasil.

264
os programas municipais so limitados mais pelas

dificuldades oramentrios do que pela quantidade do
pblico alvo elegvel por esses programas (SILVA, 2004,
p. 117).
Todavia, no mbito do Governo federal que, a partir de 2001,

vem se constituindo o que passou a ser denominado de Rede de Proteo
Social direcionada populao pobre do pas, tendo como eixo articulador
os Programas de Transferncia de Renda criados a partir de 1996.13
Os Programas de Transferncia de Renda criados pelo Governo

federal e implementados de modo descentralizado nos municpios
brasileiros so os seguintes: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI), Beneficio de Prestao Continuada (BPC), Previdncia Social Rural,
Programa Nacional de Renda Mnima Vinculado Educao Bolsa
Escola, Programa Bolsa Alimentao, Agente Jovem de Desenvolvimento
Social e Humano, Auxlio Gs, Carto Alimentao e O Bolsa Famlia.14
13
As informaes referentes ao pblico atendido pelos programas federais e o
investimento aplicado so todas oficiais, tendo como principal fonte o documento
Anlise Comparativa de Programas de Proteo Social 1995 a 2003 do Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome.
14
Alm dos programas considerados, at dezembro de 2004, o Governo federal
manteve os seguintes programas, tambm caracterizados como de transferncia de
Renda, por terem como principal beneficio transferncia de um valor monetrio a
indivduos ou a famlias: a) Abono Salarial PIS/PASEP destinado a trabalhadores
da iniciativa privada ou do setor pblico, com renda mensal mdia de at 2 salrios
mnimos no ano anterior, cadastrado no PIS (Programa de Integrao Social) ou
PASEP (Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico) h pelo menos
05 anos e trabalhando no ano anterior por pelo menos 30 dias, beneficio concedido
de um salrio mnimo anual, sendo beneficiados em 2003 7.861.841 trabalhadores
com um investimento de R$ 1.796,72 milhes; b) Bolsa Qualificao concedida ao
trabalhador com contrato suspenso que seja matriculado em curso ou programa de
qualificao profissional oferecido pelo empregador, conforme disposto em
conveno ou acordo coletivo de trabalho, com beneficio concedido de um valor
calculado com base nos trs ltimos salrios, tendo sido beneficiado em 2003 1.964
trabalhadores com um investimento de R$ 2,42 milhes; c) Bolsa Renda, um
programa emergencial de distribuio de renda a agricultores familiares para
atender famlias que residiam em municpios sujeitos a calamidade pblica
reconhecida pelo Governo federal, com um beneficio fixado em R$ 60,00, mesmo
sendo pago apenas R$ 30,00 por ms para cada famlia, tendo sido atendidas at
setembro de 2003, quando esse programa foi substitudo pelo Programa Bolsa-
Alimentao 1.665.757 famlias com um investimento de R$ 155,35 milhes. d)
Garantia Safra uma garantia de renda destinada ao pequeno agricultor do semi-
rido, vitima de situaes de calamidade, emergncia ou estiagem que tenha
perdido de 50% a 100% de sua safra, com um beneficio era R$ 475,00 mensais
divididos em 5 parcelas iguais de R$ 95,00, tendo sido beneficiados em

265
3.1 Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI)
O PETI um Programa de Transferncia de Renda

implementado em parceria com Estados e municpios e a sociedade civil,
propondo-se a erradicar as piores formas de trabalho infantil nas zonas
rurais e urbanas. O pblico alvo so famlias com renda per capita de at 1/2
salrio mnimo, com crianas/adolescentes entre 7 a 15 anos de idade, que
devem abandonar o trabalho e passar a frequentar e permanecer na escola,
alm de participar de aes scio-educativas. Para isso, as famlias
recebem uma complementao de renda mensal, variando de R$ 25,00 a
R$ 40,00 mensais por criana/adolescente na zona rural ou urbana,
respectivamente. Tambm desenvolvida uma atividade denominada de
Jornada Ampliada que consiste no oferecimento de aes scio-educativas
para as crianas/adolescentes, em horrio complementar ao da escola. Os
adultos das famlias devem ser atendidos pelo acesso a aes de
qualificao e requalificao profissional e de gerao de trabalho e renda
ou com outras aes que visem melhoria da qualidade de vida das
famlias.
A permanncia da famlia no Programa condicionada

frequncia da criana/adolescente Escola e Jornada Ampliada e o
beneficio interrompido quando o adolescente completa 15 anos.
O acompanhamento do PETI revela que esse Programa teve

grande expanso nos anos de 2001 e 2002, ocorrendo, a partir de 2003,
desacelerao e atrasos no repasse de recursos para os municpios. Isso
tem ocasionado protestos por parte das famlias beneficirias e o retorno ao
trabalho de crianas e adolescentes que tm na transferncia monetria
uma contrapartida para manterem- se na escola e afastados do mercado de
trabalho. Segundo dados oficiais, o PETI, at dezembro de 2003, j atendia
2002/200360.865 agricultores, com um investimento de R$ 28,91 milhes; e) Renda

Mensal Vitalcia a garantia de um salrio mnimo mensal a pessoas idosas com
mais de 70 anos e portadoras de deficincia sem meios de subsistncia prpria ou
amparo, institudo em 1994 e substitudo em 1996 pelo Beneficio de Prestao
Continuada, tendo sido, em 2003, beneficiadas 268.395 pessoas com investimento
de R$ 774,70 milhes; f) Seguro Desemprego um beneficio integrante da
seguridade social para prover assistncia financeira temporria a trabalhador
desempregado, inclusive domstico, dispensado sem justa causa, e a pescador
artesanal durante o perodo de proibio da pesca. Criado em 1986 (Decreto-Lei
2.284/86), passou por novos critrios a partir de 1994 (Lei n 8.900/94). Em 2003
foram beneficiados 4.903.323 trabalhadores, com investimento de R$ 6.523,22
milhes (BRASIL. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome,
2004a).

266
a 810.823 crianas e adolescentes em 2.601 municpios, em todos os

Estados e no Distrito Federal, com investimento da ordem de R$
394.376.904,00.
3.2 Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
O BPC, implantado em 1996, um beneficio de transferncia

monetria mensal institudo pela Constituio Federal de 1988 e
regulamentado pela Lei Orgnica de Assistncia Social-LOAS. Transfere um
salrio mnimo mensal a pessoas idosas a partir de 65 anos de idade e a
pessoas portadoras de deficincias, desde que possuam renda familiar
mensal per capita inferior a 1/4 do salrio mnimo, no se encontrem
vinculadas a nenhum regime de previdncia social e no recebam outros
benefcios. A pessoa portadora de deficincia, alm da insuficincia
econmica deve encontrar-se incapacitada para o trabalho e para a vida
independente.
As famlias atendidas passam por reavaliao a cada dois anos,

de modo que o beneficio cessa no momento em que ocorrer a recuperao
da capacidade laborativa, no caso de pessoa portadora de deficincia, ou
pela alterao das condies socioeconmicas nos dois grupos.
At o ms de dezembro de 2003, cerca de 1.701.240 de

brasileiros foram beneficiados com o BPC, com investimento da ordem de
R$ 4.505.677.783,00.
3.3 Previdncia Social Rural
A Previdncia Social Rural transfere um beneficio mnimo

equivalente a um salrio mnimo para pessoas idosas, vivas, pessoas em
licena para tratamento de sade, em estado de recuperao por acidente
de trabalho ou doenas, ou que se encontrem em regime especial de
aposentadoria rural, desde que tenham trabalhado em atividades rurais,
mesmo sem fluxo de contribuio contnuo. Trata-se de um Programa de
Transferncia de Renda com significativo impacto na reduo da pobreza
entre a populao rural idosa pela significativa redistribuio de renda no
pas (DELGADO; CARDOSO JUNIOR, 2000; SCHWARZER, 2000) e pela
flexibilidade no tempo de contribuio do segurado, cujo marco fundamental
fixado pela Lei da Seguridade Social foi o estabelecimento das bases legais
para garantia de uma proteo especial para a economia familiar rural.
Nesse regime de previdncia se encontravam, em dezembro de 2003,
6.586.824 pessoas com a cobertura de recursos de R$ 19.662.549.271,16.

267
3.4 Programa Nacional de Renda Mnima Vinculado Educao - Bolsa

Escola
O Programa Bolsa Escola, institudo em 2001, pelo Ministrio

da Educao, destinava-se a famlias com crianas de 7 a 15 anos de idade,
sendo o beneficio transferido para cada famlia no valor de R$ 15,00 por
criana, at o mximo de trs filhos, totalizando at R$ 45,00. A
contrapartida era a matricula e frequncia da criana escola.
Em dezembro de 2002, foram atendidas 5.056.245 famlias com

investimento de 1.532.202.990,00, e em dezembro de 2003 foram atendidas
3.771.199 famlias com investimento de R$ 1.429.510.350,00. Esse declnio
no Programa de 2002 para 2003 foi em virtude da implantao do Programa
Bolsa Famlia, que passou a incorporar o Bolsa Escola, no processo de
unificao proposto.
O Programa Bolsa Escola foi o de maior alcance quantitativo

em relao ao nmero de famlias, crianas e municpios atendidos. O limite
mais apontado pelas avaliaes se referia ao valor irrisrio do beneficio
monetrio transferido para as famlias, insuficiente para produzir impacto na
situao de pobreza nessas famlias. Ademais, notria a deficincia do
Sistema Educacional brasileiro, incapaz de atender a todas as crianas em
idade escolar, alm de apresentar baixa qualidade do ensino oferecido.
3.5 Programa Bolsa Alimentao
O Bolsa Alimentao, criado em 2001, pelo Ministrio da Sade,

visava reduzir deficincias nutricionais e a mortalidade infantil entre as
famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo, destinado a
famlias com mulheres gestantes ou que estivessem amamentando os filhos
na faixa de 06 meses de idade ou ainda com crianas de 06 meses a 06
anos de idade.
O beneficio era de at trs Bolsas-Alimentao para cada

famlia, ou seja, o valor de R$ 15,00 at R$ 45,00 por ms, transferido
mediante carto magntico da Caixa Econmica Federal. Alm da
transferncia monetria, era oferecido atendimento bsico sade da
famlia, sendo os beneficirios do Programa assistidos por uma equipe do
Programa Sade da Famlia, pelos Agentes Comunitrios de Sade ou por
uma unidade bsica de sade que ofereciam os servios que compem a
Agenda de Compromisso, representada por um conjunto de aes de sade

268
e outros compromissos que deviam ser assumidos pelo responsvel pelo

recebimento do benefcio.15
Para 2001/2002 a cota total de bolsa para todo o pas foi

estipulada na ordem de 3.575.650, sendo distribuda entre 5.549 municpios
brasileiros, alm do Distrito Federal. Em dezembro de 2003, o Programa
atendia apenas 369.463 famlias, sendo aplicados recursos na ordem de R$
264.420.355,00, declnio registrado tambm pela incorporao desse
Programa pelo Bolsa Famlia, criado em outubro de 2003 para unificar os
Programas de Transferncia de Renda.
3.6 Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano
Agente Jovem, criado em 2001, uma medida assistencial

direcionada a jovens d 15 a 17 anos de idade, prioritariamente os que se
encontrem fora da escola; que vivam em famlias pobres, com renda per
capita de at meio salrio mnimo e em situao de risco social; que tenham
participado de outros programas sociais, como o PETI e o Programa de
Atendimento Explorao Sexual; que sejam jovens envolvidos em
situaes de crime ou contraveno; que sejam egressos ou que estejam
sob medida de proteo ou ainda sejam jovens portadores de algum tipo de
deficincia. Para que o jovem possa receber a bolsa necessrio que
frequente a escola e as outras atividades desenvolvidas pelo Programa,
assim como esteja inserido em atividades comunitrias, O valor do beneficio
de R$ 65,00 mensais.
Foram beneficiados, at outubro de 2002, 104.746 jovens,

caindo em dezembro de 2003 para 89.928 jovens, com investimento de R$
43.604.146,00, o que demonstra o carter simblico do Programa face
realidade da juventude das famlias pobres brasileiras.
3.7 Auxlio Gs
O Programa Auxlio Gs foi criado em 2002, pelo Ministrio de

Minas e Energia, para compensar as famlias pobres devido retirada de
subsdio ao gs de cozinha. O critrio de acesso era a famlia j integrar os
15
A Agenda de Compromisso inclua a exigncia de as gestantes fazerem consultas
de pr-natal e participarem de atividades educativas realizadas pela unidade de
sade, sendo que para me ou pai responsvel era exigido apresentar registro de
nascimento da criana; manter a amamentao da criana (no caso das nutrizes) e
pes-la periodicamente; manter a vacinao da criana em dia; e participar de
atividades educativas realizadas pela unidade de sade.

269
programas do Governo federal ou ter uma renda familiar per capita mensal
de at meio salrio mnimo. O beneficio era uma transferncia de R$ 7,50
por ms, com repasse a cada dois meses. Em dezembro de 2003 foram
beneficiadas 8.229.144 famlias, com recursos aplicados no valor de R$
800.203.134,00.
3.8 Carto Alimentao
O Carto Alimentao, institudo j no mbito do Governo Lula

em fevereiro de 2003, constitua-se numa das aes situadas no campo das
Polticas Especficas que integram o Programa Fome Zero, criado para
combater a fome e as suas causas estruturais.
O Programa se implantou prioritariamente nos municpios da

regio do semi-rido brasileiro, assim como nas reas de grupos
populacionais sujeitos a insegurana alimentar, como: moradores de aldeias
indgenas em situao de risco; de lixes; de comunidades remanescentes
de quilombos; de acampamentos e assentamentos rurais.
A implementao do Carto Alimentao era assumida em

parceria com Estados e municpios e com a sociedade civil, e a
transferncia monetria era de R$ 50,00 por famlia que tivesse uma renda
per capita mensal de at meio salrio mnimo.
A transferncia monetria oferecida pelo Carto Alimentao era

associada a atividades voltadas para o desenvolvimento local, merecendo
destaque a educao para o consumo alimentar e nutrio; orientao
bsica de sade e higiene; alfabetizao e elevao do nvel escolar de
jovens e adultos. Tambm a aes estruturais, tais como reforma agrria e
programas de gerao de emprego e renda; qualificao profissional;
recuperao e ampliao de infra-estrutura educacional; construo de
obras de irrigao e de abastecimento de gua; saneamento bsico e
melhorias das vias de acesso; construo e reforma de habitao; criao
de cooperativas, incentivo agricultura familiar e produo agrcola;
construo de banheiros e de cisternas para conservao de gua; e aes
de alfabetizao de adultos. Nesse sentido, o proposto era articular ao
emergencial para superao da fome e criao de condies, por meio do
trabalho, para superao da pobreza.
O Programa Carto Alimentao, em dezembro de 2002,

atendeu a 774.764 famlias, declinando para 349.905, em dezembro de
2003, quando tambm j estava sendo incorporado pelo Programa Bolsa

270
Famlia, criado em outubro de 2003. O investimento em dezembro de 2003

foi de R$ 290.134.510,00.
3.9 O Bolsa Famlia
O Bolsa Famlia foi institudo em outubro de 2003 em

decorrncia da j apontada necessidade de unificao dos Programas de
Transferncia de Renda no Brasil, conforme diagnstico sobre os programas
sociais em desenvolvimento no Brasil elaborado durante a transio do
Governo Fernando Henrique Cardoso para o Governo de Luiz Incio Lula da
Silva, destacando concorrncia e sobreposio de programas, objetivos e
pblico alvo; desperdcio de recursos por falta de uma coordenao geral e
disperso dos programas em diversos ministrios; falta de planejamento e
mobilidade do pessoal executor. Merecem ainda destaque as alocaes
oramentrias insuficientes, com no atendimento do pblico alvo, conforme
os critrios de elegibilidade determinados (BRASIL. Presidncia da
Repblica, 2002).
Inicialmente, a unificao proposta ficou restrita a quatro

programas federais, a saber, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale Gs e
Carto Alimentao, sendo indicados, mais recentemente, a incorporao
do PETI e do Agente Jovem.
Alm da unificao pretendida, o Bolsa Famlia tambm se

prope a estabelecer melhor focalizao para melhor enfrentamento da
pobreza no pas. O objetivo simplificar o acesso aos benefcios e elevar o
valor monetrio transferido s famlias. Semelhantemente aos outros
Programas de Transferncia de Renda, implementado de modo
descentralizado nos diversos municpios.
O Bolsa Famlia considerado uma inovao por se

propor a proteger o grupo familiar como um todo,
representado pela me; pela elevao do valor monetrio
do beneficio; pela simplificao e pela elevao de
recursos destinados a programas dessa natureza.
Destina-se a famlias indigentes, com renda per capita
familiar de at R$ 50,00 e a famlias consideradas pobres,
com renda per capita familiar de at R$ 100,00, de modo
que o primeiro grupo de famlias recebe um beneficio fixo
no valor de R$ 50,00, podendo receber mais R$ 15,00 por
cada filho de at 15 anos de idade, at trs filhos,
podendo alcanar um beneficio total de at R$ 95,00 por
famlia. As famlias consideradas pobres recebem uma
transferncia monetria varivel de at R$ 45,00, sendo
R$ 15,00 por cada filho de at 15 anos de idade. As

271
famlias tm toda liberdade na aplicao do dinheiro

recebido (SILVA, 2004, p. 128)
A transferncia monetria concedida pelo Bolsa Famlia

associada ao desenvolvimento de outras aes como alfabetizao,
capacitao profissional, apoio agricultura familiar, gerao de ocupao e
renda e micro-crdito, acesso a educao e a servios de sade para os
filhos. atribuda relevncia ao que denomina contrapartidas ou
condicionalidades a serem cumpridas por parte das famlias beneficirias,
destacando-se a manuteno de filhos em idade escolar na escola;
frequncia regular de crianas de 0 a 6 anos de idade aos postos de sade,
com a manuteno do carto de vacinas atualizado; frequncia de mulheres
gestantes aos exames de rotina; retorno de adultos analfabetos escola,
alm da participao de todas as famlias em aes de educao alimentar
quando oferecidas pelo Governo.
Foi fixada como meta para 2003 o atendimento de 3,6 milhes

de famlias, com aplicao de recursos no valor de 4,3 bilhes de reais, com
previso de um investimento de 5,3 bilhes em 2004. At 2006, devem ser
atendidas 11,4 milhes de famlias, representando cerca de 50 milhes de
pessoas, aproximadamente o universo de pessoas em situao de pobreza
no pas. Essas metas vm sendo superadas, de modo que em dezembro de
2004 o Bolsa Famlia j estava sendo implementado em 5.533 dos 5.561
municpios brasileiros (99,50%), atendendo 6.571.842 famlias, com
beneficio mdio por famlia de R$ 66,93 (Fonte: Bolsa Famlia).16
Essas reflexes permitem dizer que os Programas de

Transferncia de Renda representam na atualidade o principal componente
na constituio do Sistema Brasileiro de Proteo Social, todavia algumas
questes devem ser postas principalmente bem relao s possibilidades de
impactos futuros sobre a reduo da pobreza no Brasil, objeto deste artigo,
aspecto que ser problematizado a seguir.
4 CONCLUSO
Uma anlise do contedo das propostas e das experincias dos

Programas de Transferncia de Renda em implementao no Brasil
16
Informaes divulgadas pela coordenao do Bolsa Famlia no Jornal Nacional da
TV Globo de 24/05/2005, indicam que o Bolsa Famlia j atende 7 milhes de
famlias em todo o pais, beneficiadas com uma transferncia monetria mdia de
R$ 70,00 mensais, aplicando um montante de recursos mensais em torno de 459
milhes de reais.

272
evidencia a heterogeneidade desse campo, nos seu contedo e traos.

Todavia, essa mesma anlise permite seja desenvolvida uma
problematizao em torno de suas potencialidades, impotencialidades e
desafios, mais especificamente considerando o enfrentamento da pobreza,
foco central deste trabalho, aspectos a serem considerados pelos
formuladores, gestores e implementadores desses programas. Seno
vejamos:
a) no campo das potencialidades considera-se:
- que, mesmo que os resultados e impactos decorrentes desses

programas em termos de superao da fome e da pobreza no Brasil
sejam muito modestos, conforme tm demonstrado avaliaes
desenvolvidas sobre vrios deles,17 o significado real que apresentam
para as famlias beneficirias deve ser considerado, por permitir a
elevao ou mesmo o nico acesso a uma renda monetria por parte
de um nmero elevado de famlias que se encontra margem da
sociedade, principalmente pelo significado que esses programas
assumem para essas famlias, devido ao nvel de destituio em que
sobrevivem, no significando, porm, que esses programas sejam
capazes de ir alm da manuteno de um certo nvel de pobreza que
poder ser apenas reproduzida e no superada. Na medida em que
esses Programas possam distribuir, mas sejam incapazes de
redistribuir renda entre a populao brasileira, deixando inalterado o
nvel de concentrao da riqueza, eles podem apenas servir para
controle e regulao dos nveis de indigncia e pobreza que servem
como critrio de acesso das famlias a esses programas;
- tambm a potencialidade desses programas para a criao de

condies progressivas, mesmo que em longo prazo, de incluso de
futuras geraes de crianas e adolescentes das famlias beneficirias
que passam a frequentar escola, postos de sade, a sair da rua ou do
trabalho penoso e degradante. O alcance dessa intencionalidade
17
Diversas avaliaes desenvolvidas sobre experincias de Programas de
Transferncia de Renda no Brasil tm evidenciado os seguintes resultados e
impactos: frequncia de crianas e adolescentes escola e a postos de sade;
diminuio da evaso escolar; melhoria no nvel de aprendizagem; diminuio de
ndices de desnutrio; retirada de crianas e adolescentes da rua e de trabalhos
precoces e penosos; elevao da auto-estima e confiana no futuro, principalmente
nas mulheres que so as representantes privilegiadas das famlias nos programas.
Essas avaliaes, todavia, tm revelado tambm baixos ganhos em relao
autonomizao dessas famlias para a vida econmica e social.

273
requer, todavia, mudanas no Sistema Educacional, de Sade e de

Trabalho, com acesso e melhoria relativos ao ensino, com
atendimento sade, com acesso e com permanncia relativos ao
trabalho bem como mudanas necessrias a continuidade e
sustentabilidade dos programas. O que parece vir ocorrendo um
grande descompasso entre a manuteno da transferncia monetria
e o oferecimento de servios sociais bsicos, suficientes e de
qualidade, para atender s necessidades das famlias;
- que os Programas de Transferncia de Renda, ao serem

implementados de modo descentralizado, incluindo no seu desenho a
necessidade de avaliao, de controle social e de articulao de uma
transferncia monetria com outros programas sociais e com a Poltica
Econmica, podem gerar uma nova institucionalidade, capaz de
maximizar resultados e impactos na Poltica Social brasileira. Porm,
para efetivao desses pressupostos, torna-se necessrio o
funcionamento de uma rede de servios sociais, suficiente e adequada
para atender s necessidades bsicas dos beneficirios dos
programas; uma administrao municipal, tcnica e materialmente
capaz de assumir suas atribuies e uma sociedade civil organizada e
atuante para desempenhar suas atribuies, de controle social das
Polticas Pblicas, conquistas que no entendimento que se tem delas,
ainda esto por ser alcanadas;
- que a transferncia monetria direta ao beneficirio, mediante carto

bancrio magntico, poderia possibilitar maior liberdade das famlias
na aquisio de bens e servios que atenderiam melhor suas
necessidades; reduzir possibilidades de corrupo com menos
intermediaes; contribuir para simplificao do sistema e reduo de
custos de administrao ou custos meios, alm da possibilidade de
reduo de prticas clientelistas. Todavia, vem se verificando, com
frequncia, a apropriao do carto magntico de usurios de
Programas de Transferncia de Renda pelo comrcio local, como
garantia antecipada de um crdito atribudo aos beneficirios dos
programas, transformando esses usurios no em cidados, mas em
escravos e dependentes para manter sua sobrevivncia, mediante a
explorao, seno do trabalhado, mas de sua prpria cidadania;
- que as condicionalidades postas pelos Programas de Transferncia

de Renda, institudas por governos municipais, estaduais e federais, e
reafirmadas fortemente pelo principal Programa federal, o Bolsa

274
Famlia, mesmo com a intencionalidade de garantir acesso a direitos

sociais bsicos, no sentido de potencializar impactos positivos sobre a
automizao das famlias atendidas pelos Programas, apresentam
problemas e desafios a serem considerados. Primeiro, ferem o
princpio da no condicinalidade peculiar ao direito de todo cidado a
ter acesso ao trabalho e a programas sociais que lhe garantam uma
.vida com dignidade; segundo, os servios sociais bsicos oferecidos
pela maioria dos municpios brasileiros so insuficientes, quantitativa e
qualitativamente, para atender s necessidades das famlias atendidas
pelos Programas de Transferncia de Renda. Alm da instituio de
uma transferncia monetria, implicam e demandam na expanso e
democratizao de servios sociais bsicos de boa qualidade, que
uma vez disponveis seriam utilizados por todos, sem necessidade de
imposio e obrigatoriedade. O que poderia ser desenvolvido seriam
aes educativas, de orientao, encaminhamento e
acompanhamento das famlias para a adequada utilizao dos
servios disponveis;
b) no campo dos limites apontam:
- com muita frequncia, vrios estudiosos dos Programas de

Transferncia de Renda, com os quais se concorda, o irrisrio valor da
transferncia monetria s famlias, incapaz de produzir impacto
efetivo na reduo da pobreza, possibilitando to somente a
reproduo biolgica, de modo a manter a pobreza e a indigncia num
dado patamar;
- a adoo de critrios de acesso muito restritivos, tais como baixa

renda per capita familiar, existncia de crianas em idade escolar na
famlia, entre outros, elegendo apenas famlias que vivenciam severas
situaes de pobreza, com limitadas condies reais para sua
autonomizao. Pelo que se percebe, a renda, enquanto o nico
critrio para dimensionar a pobreza, insuficiente e no alcana uma
concepo multidimensional desse fenmeno. Alm de o nico critrio
adotado ser a renda, indicado um valor fixo muito baixo, que limita
ao atendimento apenas famlias em situao de extrema pobreza e
ignora a dimenso estrutural e multidimensional desse fenmeno;18
18
Para se ter uma ideia, o corte de renda adotado para atendimento de famlias por
esses programas era de meio salrio mnimo de renda per capita familiar, exceto
para o Beneficio de Prestao Continuado que fixa do salrio mnimo de renda

275
- a insuficincia de recursos financeiros, humanos e institucionais na

maioria dos municpios brasileiros para o desenvolvimento satisfatrio
dos programas, alm da j mencionada fragilidade ou ausncia de
uma rede de servios sociais locais, incapaz de atender
adequadamente ao grupo familiar conforme previsto no desenho dos
programas;
- limite para autonomizao das famlias beneficirias decorrente dos

prprios traos da populao atendida, tais como pobreza severa e
estrutural, baixo nvel de qualificao profissional e de escolaridade
dos adultos das famlias, limitado acesso a informaes;
- a continuidade da desvinculao das Polticas Sociais brasileiras da

poltica macroeconmica que vem aprofundando a concentrao da
renda e da riqueza socialmente produzida, agravada por uma
conjuntura de desemprego e elevao da pobreza, o que s serve
para reduzir os programas sociais, entre os quais os Programas de
Transferncia de Renda, a uma funcionalidade compensatria ou de
uma mera distribuio de renda insuficiente e incapaz de reverter o
quadro social de pobreza e de indigncia que marca a sociedade
brasileira na contemporaneidade.
THE INCOME TRANSFER PROGRAMS AND POVERTY IN BRAZIL:

overcoming or regulating?
ABSTRACT
A reflexion about poverty and its patterns to face it in Brazil. Emphasis is

given to the Transfer Income Programs, considered as the main strategy of
Social Policy in the context of the Brazilian Social Protection System
nowadays.
familiar par capita, sendo esse valor rebaixado, a partir de 2003, para um valor fixo
de R$ 100,00 para famlias pobres e de R$ 50,00 de renda familiar per capita, para
famlias extremamente pobres.

276
Poverty is seen as multidimensional phenomenon. lt is bing assumed that

there has never been adopted a global strategy of articulation between the
Economical the Policy and Social Policy to face poverty in the country. The
Social Policy is considered as a marginal matter, assistencial or even just a
compensatory action. It also pointed out potentialities and limits of the
Income Transfer Programs to face poverty. In this debate, the presupposition
is that poverty in Brazil is structural and it has as it main cause the high
income concentration and that just an articulation between the Social Policy
and the Economical Policy would be able to change the social situation of the
Brazilian population.
Keywords: Poverty. Social Policy. Income Transfer Programs. Brazil.
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Os Programas de Tranferencia de Renda e A Pobreza No Brasil - Superação Ou Regulação

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Os Programas de Tranferencia de Renda e A Pobreza No Brasil - Superação Ou Regulação

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251

OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA E A POBREZA NO

Maria Ozanira da Silva e Silva2

Uma reflexo sobre a pobreza e suas formas de

Palavras-chave: Pobreza. Poltica Social. Programas

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

A temtica da pobreza tem sido objeto de preocupao

Verifica-se, no perodo do ps-guerra fria, que a humanidade

No caso brasileiro, o Mapa da Excluso Social no Brasil3

A selva da excluso mostra-se a intensa e generalizada,

Ainda nesse campo, o Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da

Vale dizer que a pobreza no Brasil decorre, em grande parte, de

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

concentrao de renda, s superada no mundo inteiro por Serra Leoa,

No campo da explicao encontra-se sempre presente o

Para subsidiar as reflexes sobre os Programas de

No campo das concepes terico-conceituais sobre a pobreza,

Entre as concepes explicativas e inspiradoras de polticas de

A pobreza tem sido largamente explicada pelo paradigma liberal

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

neoclssicas, as explicaes economicistas, contratualistas, dualistas e o

Entende-se, no entanto, que explicar o fenmeno da pobreza

Perceber a pobreza como fenmeno estrutural decorrente da

Partindo desse referencial, os Programas de Transferncia de

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

desenvolvido, realando as polticas de insero e a garantia de renda como

2 AS POLTICAS PBLICAS DIRECIONADAS POBREZA NO BRASIL.

Como em trabalhos anteriores (SILVA, 2002, 2003), parte-se do

At os anos 1980, a cidadania ficava restrita aos trabalhadores

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

Regulada (SANTOS, 1987). A Constituio Federal de 1988, ao instituir o

Os esforos dirigidos aos pobres permaneceram mais no campo

Destaca-se como Poltica de maior relevncia a ampliao do

Tem-se no incio dos anos 1990 uma Poltica de Assistncia

A Assistncia Social que, juntamente com a Sade e a

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

(BRASIL. Lei no 8.742/ 93) a partir da qual foi institudo o Beneficio de

Nos anos 1990, o maior esforo de Poltica Pblica direcionada

O PCFM foi substitudo no Governo do Presidente Fernando

O Comunidade Solidria, enquanto uma estratgia de

Dando continuidade poltica de descontinuidade e

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

se a superar o assistencialismo mediante a induo do desenvolvimento

Em junho de 2001 foi criado o Fundo de Combate Pobreza que

Em julho de 2001 foi criado o Programa de Combate Misria,

Chegou ento o Governo a organizar o que denominou de Rede

Em 2003 se inicia o Governo de Luiz Incio Lula da Silva que,

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

tentativa de superar a falta de polticas de gerao de emprego e renda, o

3 OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA NO SISTEMA

Os Programas de Transferncia de Renda so concebidos no

Os pressupostos que tm sustentado a formulao e a

Escola, Bolsa Alimentao, Vale Gs, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

grupo familiar consiga romper o ciclo reprodutor da pobreza. O objetivo, por

Todavia, uma problematizao inicial sobre essa concepo de

Registra-se que Programas de Transferncia de Renda vm

R. Pol. Pbl., v. 9, n. 1, p.251-278, jul./dez. 2005

todo o mundo, verificando- se maior demanda por proteo social e

No Brasil, a primeira discusso sobre transferncia de

Seguindo esse debate, Bacha e Unger (1978) defenderam uma

Todavia, a ideia de instituio de Programas de Transferncia de

a) o novo Governo elege como prioridade principal o enfrentamento da fome