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Em busca da concesso urbanstica

Luiz Negro

Publicado em 08/2013. Elaborado em 04/2013.

A concesso urbanstica merece ser includa na agenda poltica de Prefeituras e Cmaras

Municipais para urbanificao e revitalizao de espaos urbanos, efetivando o direito
constitucional moradia e a mobilidade urbana.

Resumo: Este artigo cuida da concesso urbanstica, definio, regulamentao, relao

com a concesso, posio da jurisprudncia, crticas e comentrios doutrinrios. Busca
resgatar a origem no vicariato urbanstico do Direito Espanhol e na convention
damnagement urbain ou concession damnagement do Direito Francs, como
instrumento urbanstico para urbanizao e urbanificao de cidades. Mostra a
experincia de sua aplicao no Projeto Nova Luz, no bairro da Santa Ifignia, da regio
central de So Paulo.

Palavras-chave: Concesso urbanstica; concesso; parceria pblico-privada.

Introduo

Que concesso urbanstica? Onde est regulamentada? Tem a ver com concesso,
parceria pblico-privada? J foi aplicada? Quanto ltima questo, a resposta
afirmativa trata do Projeto Nova Luz, na regio central paulistana, analisado neste
estudo.

So inspiradoras as experincias de criao de ncleos urbanos como Belo Horizonte

em 1897 dando vida ao projeto do Engenheiro Aaro Reis; em Braslia entre 1956 e
1961. H, ainda, interessantes exemplos de revitalizao: Berlim aps a unificao
alem em 1989; a High Line em Nova York; a Promenade Plante ou Coule Verte em
Paris; a do Eixample (ou Ensanche) no Plano Ildefons Cerd para a extenso de
Barcelona; a do West End em Londres; a de Puerto Madero em Buenos Aires; a da
regio porturia em Barcelona para as Olimpadas de 1992. Esta ltima vem inspirando
o Porto Maravilha no Rio de Janeiro para os Jogos Olmpicos de 2016 e o Cais Mau
em Porto Alegre. Alm do turismo, vem a questo da mobilidade urbana.
1. Definies Iniciais

Inicialmente convm citar algumas definies relevantes.

Urbanizao e urbanificao so distintas. Neste sentido vm as sbias lies do

Professor Jos Afonso da Silva[1]:

Emprega-se o termo urbanificao para designar o processo pelo qual a populao

urbana em proporo superior populao rural. No se trata de mero crescimento das
cidades, mas de fenmeno de concentrao urbana. A sociedade em determinado pas
reputa-se urbanizada quando a populao urbana ultrapassa 50%. (...) A soluo desses
problemas [como deteriorao do ambiente urbano, desorganizao social, carncia de
habitao, desemprego, problemas de higiene e de saneamento bsico, modificao da
utilizao do solo e transformao da paisagem urbana] obtm-se pela interveno do
Poder Pblico, que procura transformar o meio urbano e criar novas formas urbanas.
D-se, ento, a urbanificao, processo deliberado de correo da urbanizao,
consistente na renovao urbana, que a reurbanizao, ou na criao artificial de
ncleos urbanos, como as cidades novas da Gr-Bretanha e Braslia. O termo
urbanificao foi cunhado por Gaston Bardet para designar a aplicao dos princpios
do urbanismo, advertindo que a urbanizao o mal, a urbanificao o remdio.

Ainda, quanto ao urbanismo, em sua concepo moderna, o mestre franciscano[2]

assevera: (...) objetiva a organizao dos espaos habitveis visando realizao da
qualidade da vida humana. Nesta senda, Hely Lopes Meirelles[3] define:

Para ns, Urbanismo o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os

espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na
comunidade. Entendam-se por espaos habitveis todas as reas em que o homem
exerce coletivamente qualquer das quatro funes sociais: habitao, trabalho,
circulao, recreao.

Demais disso, o saudoso Professor Hely Lopes Meirelles[4] define Direito Urbanstico
como o ramo do direito pblico destinado ao estudo e formulao dos princpios e
normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto cidade-campo. No se
confunde com o Direito de Construir nem com o Direito de Vizinhana (institutos do
Direito Civil), apesar de ntima conexo com eles[5]. Nesta seara, o mestre do Largo So
Francisco[6] apresenta as duas acepes do Direito Urbanstico:

36. O direito urbanstico objetivo consiste no conjunto de normas que tm por objeto
organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao
homem na comunidade.

37. O direito urbanstico como cincia o ramo do direito pblico que tem por objeto
expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios disciplinadores dos espaos
habitveis.

Com princpios prprios, o Direito Urbanstico possui normas fundamentadas(em

destaque o Plano Diretor) nos arts. 182 e 183 da Constituio Federal de 05 de outubro
de 1988 (CF), que o estrutura em:
- normas gerais: estabelecidas, atualmente, pelo Estatuto da Cidade (institudo pela lei
federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e suas alteraes posteriores);

- normas suplementares: com espeque no art. 24, 1 e 2, pela Unio, Estados

Federados e Distrito Federal;

- normas municipais: no exerccio da competncia comum (art. 23, III, IV, VI e VII,
combinado com o art. 30, II e IX, CF) e / ou concorrente (art. 24, VI, VII e VIII,
combinado com o art. 30, II e IX, CF).

Alm disso, o uso e ocupao do solo urbano devem ser regulados, quanto no Plano
Diretor quanto na sua complementao na legislao edilcia, em especial em relao
aos loteamentos. O memorvel mestre Hely Lopes Meirelles[7] assevera que:

Outro aspecto da legislao edilcia o da renovao urbana, para atualizar as cidades

envelhecidas, com a retificao de seu traado, a ampliao de seu sistema virio, a
modernizao de seus equipamentos enfim, a adequao de suas partes obsoletas s
novas funes que o progresso e a civilizao exigem dos antigos centros urbanos.

Por fora da Constituio Cidad (arts. 32, 1 e 182, 1) e do Estatuto da Cidade (art.
51), os Municpios com mais de 20 mil habitantes e o Distrito Federal devem elaborar o
Plano Diretor. Cuida do assunto com maestria, o saudoso mestre Digenes Gasparini[8].
Alis, a lei distrital n. 353, de 18 de novembro de 1992, dispe sobre o Plano Diretor
de Ordenamento Territorial do Distrito Federal.

2. Concesso

A princpio, convm saber o que servio pblico. Uma excelente definio dada pelo
Professor Celso Antnio Bandeira de Mello[9]:

Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material

destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si
mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais -, institudo em
favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo.

Como bem anota o jurista carioca Jos dos Santos Carvalho Filho[10], os servios
pblicos podem ser executados por gesto direta (o Estado executa-os por intermdio de
seus servidores); ou por descentralizao (a prestao dos servios transferida a outras
pessoas) nesta podendo ser por delegao legal (os servios so prestados por pessoas
da prpria Administrao Pblica) ou negocial (a prestao dos servios realizada por
particulares atravs de atos e contratos administrativos). Quanto execuo por
descentralizao por delegao negocial, vem a providencial definio do Professor
Celso Antnio Bandeira de Mello[11]:

1. Concesso de servio pblico o instituto atravs do qual o Estado atribui o

exerccio de um servio pblico a algum que aceita prest-lo em nome prprio, por sua
conta e risco, nas condies fixadas e alterveis unilateralmente pelo Poder Pblico,
mas sob garantia contratual de um equilbrio econmico-financeiro, remunerando-se
pela prpria explorao do servio, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas
diretamente dos usurios do servio.

Possui fundamento no art. 175 da Carta Magna. Vale mencionar sbia lio do Professor
Jos dos Santos Carvalho Filho[12], que discrimina as concesses de lavra (art. 176, 1
CF) e da atividade de radiodifuso sonora e de sons e imagens (art. 223, CF), que,
apesar da denominao, so meros atos administrativos de autorizao. Ainda,
expe[13] relevante ferramenta de estudo das concesses:

A classificao bsica divide as concesses de servios pblicos em duas categorias:

(1) concesses comuns; (2) concesses especiais.

As concesses comuns so reguladas pela Lei n 8.987, de 13.2.1995, e comportam

duas modalidades: (1) concesses de servios pblicos simples; (2) concesses de
servios pblicos precedidas da execuo de obra pblica. Sua caracterstica consiste no
fato de que o poder concedente no oferece qualquer contrapartida pecuniria ao
concessionrio; todos os seus recursos provm das tarifas pagas pelos usurios. De
outro lado, as concesses especiais so reguladas pela Lei n 11.079, de 30.12.2004, e
tambm se subdividem em duas categorias: (1) concesses patrocinadas; (2)
concesses administrativas. As concesses especiais so caracterizadas pela
circunstncia de que o concessionrio recebe determinada contraprestao pecuniria do
concedente. Incide sobre elas o regime jurdico atualmente denominado de parcerias
pblico-privadas.

Quanto parceria pblico-privada (PPP), o artigo 2 da lei n. 11.079, de 2004,

conceitua esta no caput (o contrato administrativo de concesso, na modalidade
patrocinada ou administrativa), bem como suas categorias patrocinada no 1 (a
concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei n 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado) e a administrativa
no 2 (o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a
usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e
instalao de bens), e ainda exclui no 3 a concesso comum, assim entendida a
concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei n 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, quando no envolver contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado. Sob a PPP vige contrato de parceria entre o Poder Pblico
e a sociedade de propsito especfico, que implanta e gerencia o objeto contratual. O
Professor Celso Antnio Bandeira de Mello[14] analisa e aponta inconstitucionalidades
desse instituto: a vinculao de receitas; a instituio ou utilizao de fundos especiais;
a criao de empresa estatal garantidora da PPP; a soluo de litgios por mecanismo
privado; e a assuno, por financiador, do controle da sociedade de propsitos
especficos.

3. Concesso Urbanstica no Ordenamento Jurdico

A concesso urbanstica somente consta de leis municipais de So Paulo. instrumento
de gesto urbana e ambiental criada pelo Plano Diretor Estratgico do Municpio de So
Paulo (PDE)[15]. A partir do projeto de lei n 290, de 14 de maio de 2002, da ento
Prefeita Marta Suplicy, e aprovada pelo substitutivo do vereador Nabil Bonduki, a lei
municipal n. 13.430, de 13 de setembro de 2002 e alteraes posteriores, dispe nos
seguintes dispositivos:

Art. 198 - Para o planejamento, controle, gesto e promoo do desenvolvimento

urbano, o Municpio de So Paulo adotar, dentre outros, os instrumentos de poltica
urbana que forem necessrios, notadamente aqueles previstos na Lei Federal n 10.257,
de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade e em consonncia com as diretrizes
contidas na Poltica Nacional do Meio Ambiente:

(...)

XII - concesso urbanstica;

(...)

Art. 239 - O Poder Executivo fica autorizado a delegar, mediante licitao, empresa,
isoladamente, ou a conjunto de empresas, em consrcio, a realizao de obras de
urbanizao ou de reurbanizao de regio da Cidade, inclusive loteamento,
reloteamento, demolio, reconstruo e incorporao de conjuntos de edificaes para
implementao de diretrizes do Plano Diretor Estratgico.

1 - A empresa concessionria obter sua remunerao mediante explorao, por sua

conta e risco, dos terrenos e edificaes destinados a usos privados que resultarem da
obra realizada, da renda derivada da explorao de espaos pblicos, nos termos que
forem fixados no respectivo edital de licitao e contrato de concesso urbanstica.

2 - A empresa concessionria ficar responsvel pelo pagamento, por sua conta e

risco, das indenizaes devidas em decorrncia das desapropriaes e pela aquisio dos
imveis que forem necessrios realizao das obras concedidas, inclusive o
pagamento do preo de imvel no exerccio do direito de preempo pela Prefeitura ou
o recebimento de imveis que forem doados por seus proprietrios para viabilizao
financeira do seu aproveitamento, nos termos do artigo 46 da Lei Federal n 10.257, de
10 de julho de 2001, cabendo-lhe tambm a elaborao dos respectivos projetos bsico e
executivo, o gerenciamento e a execuo das obras objeto da concesso urbanstica.

3 - A concesso urbanstica a que se refere este artigo reger-se- pelas disposies da

Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, com as modificaes que lhe foram
introduzidas posteriormente, e, no que couber, pelo disposto no artigo 32 da Lei
Estadual n 7.835, de 08 de maio de 1992.

Em artigo no jornal Folha de So Paulo, Nabil Bonduki[16] trata da reviso do atual PDE,
bem como da nova proposta a ser encaminhada pelo Prefeito Fernando Haddad. A atual
lei do PDE encontra amparo no artigo 46 do Estatuto da Cidade[17] e no artigo 32 da lei
paulista de concesses[18]:
Originria do projeto de lei n. 87, de 26 de fevereiro de 2009, apresentado pelo Prefeito
Gilberto Kassab, em audincias e sesses acaloradas[19], a lei municipal n. 14.917, de 7
de maio de 2009, com diretrizes[20], d nova disciplina e outros conceitos ao instituto
(artigos 1, caput, e 2, caput):

Art. 1 A concesso urbanstica constitui instrumento de interveno urbana estrutural

destinado realizao de urbanizao ou de reurbanizao de parte do territrio
municipal a ser objeto de requalificao da infra-estrutura urbana e de reordenamento
do espao urbano com base em projeto urbanstico especfico em rea de operao
urbana ou rea de interveno urbana para atendimento de objetivos, diretrizes e
prioridades estabelecidas na lei do plano diretor estratgico.

(...)

Art. 2 (...) concesso urbanstica o contrato administrativo por meio do qual o poder
concedente, mediante licitao, na modalidade concorrncia, delega a pessoa jurdica ou
a consrcio de empresas a execuo de obras urbansticas de interesse pblico, por
conta e risco da empresa concessionria, de modo que o investimento desta seja
remunerado e amortizado mediante a explorao dos imveis resultantes destinados a
usos privados nos termos do contrato de concesso, com base em prvio projeto
urbanstico especfico e em cumprimento de objetivos, diretrizes e prioridades da lei do
plano diretor estratgico.

Paralelamente, originria do projeto de lei n. 158, de 2009, foi sancionada a lei

municipal n. 14.918, de 07 de maio de 2009, que disciplina a aplicao da concesso
urbanstica no bairro de Santa Ifignia.

4. Concesso Urbanstica segundo a Doutrina

No contexto do regime jurdico da urbanificao, o Professor Jos Afonso da Silva[21]

profere magna aula:

5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particulares 8. A atividade urbanstica,

como vimos, uma funo do Poder Pblico, cabendo, no Brasil, essencialmente ao
Municpio. Por isso, quando se fala em atividade urbanstica dos particulares h de
entender-se que se trata do exerccio de uma funo pblica por particular. Adverte
Francisco Lliset Borrell[22], em excelente monografia sobre o assunto, que o direito
positivo dos pases ocidentais acolhe atualmente, com significativa generalidade, a
possibilidade de os particulares colaborarem com a Administrao Pblica, muito
ativamente, na transcendental tarefa, juridicamente diversa, de criao, ampliao e
remodelao das cidades. O autor[23] chega, nos seus estudos, ao conceito de vicariato
urbanstico, figura segundo a qual o particular ou organizao particular, atuando em
nome prprio, desempenha uma atividade urbanstica em substituio da Administrao
Pblica.

9. No Brasil o direito urbanstico est ainda pouco desenvolvido, de modo que muito
cedo para se configurar, aqui, o vicariato urbanstico nos termos preconizados pelo
citado autor espanhol.
Acerca da concesso urbanstica, o mestre da Faculdade de Direito do Largo So
Francisco[24] alinhava excelente tecido:

A concesso urbanstica consiste numa espcie de concesso de obras pblicas no

para a explorao de servio subsequente e ressarcimento mediante a cobrana de tarifa.
Tratar-se-, ento de uma concesso pura de obras pblicas, no concesso mista de
obras e servios, figura que desponta na dogmtica jurdica ainda muito timidamente. O
j citado Francisco Lliset Borrell d-nos o essencial de sua configurao, quando
preleciona nos seguintes termos: A concesso pura de obra pblica tem por objeto a
transferncia de faculdades prprias da administrao a um particular para a execuo
de obras de uso e aproveitamento gerais e de construes destinadas a servios que se
achem a cargo do Estado, provncia ou municpios, de cujo custo o concessionrio se
integrar, no atravs de tarifas de prestao de servios ou de oferecimento de bens ao
uso pblico, mas atravs da explorao de mais-valias ou subprodutos da obra mesma.
o caso, por exemplo, de o poder pblico municipal elaborar um plano de
reurbanizao ou de renovao urbana de alguma rea; sendo esta de propriedade
privada, ser desapropriada para a execuo do plano, execuo esta que poder ser
feita diretamente pelos rgos da Prefeitura ou por empresa pblica desta, como a
EMURB (Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo), ou por via de concesso;
por esta, o concessionrio assume os encargos da execuo do plano com o direito de
venda de parcelas ou de novas edificaes da rea urbanificada. O concessionrio,
portanto, cobrir seus custos e ter seus lucros precisamente com as vendas de lotes ou
de edificaes (conforme os termos do instrumento de concesso) que sobrarem como
em consequncia da execuo do plano de urbanificao da rea delimitada. No sistema
brasileiro ainda no h regulamentao dessa forma de concesso, como de resto
tambm no h na Espanha, da porque sua aplicao exige cuidados especiais para no
resvalar para a ilegitimidade, especialmente tendo-se em mente que o concessionrio
somente poder ser escolhido mediante licitao.

Em sua dissertao de mestrado em Direito Urbanstico, o jurista Paulo Jos Villela

Lomar[25], definiu concesso urbanstica como:

(...) espcie de concesso de obra pblica destinada realizao de atividades de

urbanizao ou de reurbanizao previstas no planejamento urbano, consiste na
transferncia de sua execuo a empreendedor privado, a ser remunerado mediante a
explorao da obra considerada no seu conjunto, conforme este tenha sido delimitado na
lei do plano.

Posteriormente, a luminar jurista Mariana Novis[26], a partir das leis municipais do

Projeto Nova Luz, define concesso urbanstica como:

um instrumento de poltica urbana que tem por fim a urbanizao ou reurbanizao de

parte do territrio municipal a ser objeto de requalificao da infraestrutura urbana e de
reordenamento do espao urbano, sendo representada por um contrato administrativo
precedido de licitao, cujo objeto envolve a delegao pelo Poder Pblico da execuo
de obras urbansticas de interesse pblico, por conta e risco da empresa concessionria,
tendo seu investimento remunerado e amortizado mediante a explorao dos imveis
resultantes destinados a usos privados nos termos do contrato de concesso, entre outras
fontes.
Nesta senda, vm os entendimentos do memorvel jurista Hely Lopes Meirelles[27], a
partir da experincia da Nova Luz, e do Professor Adilson Abreu Dallari[28], ao citar Jos
Afonso da Silva e Paulo Jos Villela Lomar. Com brilhantismo, que lhe peculiar, o
jurista Maral Justen Filho[29] fundamenta que:

Nessa linha [em que pode ser compreendida no pelo Direito Administrativo mas pelo
Direito Urbanstico a concesso a propsito de uma relao jurdica que redunda na
explorao de atividades claramente econmicas, de natureza privada, pelo particular
contratado], cabe assinalar que a concesso urbanstica da legislao paulistana parece
ter uma filiao a uma figura do Direito francs denominada convention
damnagement urbain ou concession damnagement, largamente utilizada na Frana,
onde est disciplinada no artigo L. 300-4 do Cdigo de Urbanismo[30]. Na Frana trata-
se da idia de transferir para a iniciativa privada os encargos, nus, riscos e vantagens
de providncias de urbanizao e reurbanizao, envolvendo, isso, inclusive,
eventualmente, a necessidade de expropriao compulsria de propriedade privada
imobiliria para implementao de determinados projetos, os quais conduziro a uma
reformulao genrica da estrutura da regio e com a perspectiva de que o particular
investidor produza um resultado economicamente satisfatrio para ele por meio da
explorao comercial, em sentido amplo, do empreendimento, seja por meio da venda
dos bens destinados propriedade privada, seja por meio da explorao de espaos
pblicos.

Examinando a figura, Jacqueline Morand-Deviller[31] assinala que A jurisprudncia

no se pronunciou sobre o carter de concesso de servio pblico do contrato. A
doutrina inclina-se pela afirmativa, ainda que sublinhando a singularidade do sistema.
No entanto, Laurent Richer opina em contrrio, dizendo que no so convenes de
delegao de servio pblico as convenes pblicas e privadas de amnagement que
imponham ao concessionrio produzir terrenos construveis e no explorar um
servio pblico[32].

Em fundamentao dos projetos de lei do Projeto Nova Luz assevera Paulo Jos Villela
Lomar[33]:

A utilizao deste instrumento jurdico encontra-se autorizada no ordenamento jurdico

brasileiro, especialmente nos arts. 1 e 2 da Lei Federal n. 8.987/95, sendo-lhe
aplicvel o regime jurdico da concesso de servio pblico previsto nesta lei, com as
adaptaes adequadas s suas peculiaridades. Aplicam-se tambm, subsidiariamente, no
que couber, as normas gerais da Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993, com as
modificaes que lhe foram introduzidas posteriormente. No Estado de So Paulo, so
tambm aplicveis concesso urbanstica as normas da Lei n. 7.835, de 08 de maio de
1992... O uso da concesso urbanstica, em geral, supe a desapropriao para fins
urbansticos, realizada com base na lei do plano, para viabilizar a transformao de
reas privadas em reas pblicas mediante a consequente mudana de localizao da
infra-estrutura, dos demais equipamentos urbanos e comunitrios e das demais reas
destinadas a usos privados. Cabe, ao Poder Pblico, neste caso, a decretao da
utilidade pblica e, ao concessionrio, a promoo da desapropriao e a indenizao
aos expropriados. No mbito municipal, a utilizao da concesso urbanstica pressupe
a aprovao de lei municipal, a ser editada com fundamento na autonomia assegurada
no art. 18 da Constituio Federal, e como respeito s normas gerais editadas pela
Unio, bem como, eventualmente, s normas estaduais suplementares, por acaso
baixadas para atendimento de suas peculiaridades, conforme disposto nos pargrafos
segundo e terceiro do art. 24 da Constituio Federal.

H muitos argumentos favorveis. A jurista Regina Helena Costa[34] respalda a

concesso urbanstica no princpio da subsidiariedade do Estatuto da Cidade, pelo qual
se confere preferncia aos particulares na implementao do planejamento urbanstico,
desde que estes possam faz-lo de maneira adequada e suficiente. Demais disso, o
Professor Adilson Abreu Dallari[35] associa s operaes consorciadas (art. 32 do
Estatuto da Cidade). Embora considere uma espcie de concesso, sob o regime
pblico, a mestra Mariana Novis[36] no a inclui na concesso de servio pblico nem na
concesso de obra pblica nem na parceria pblico-privada, mas um instituto de
autonomia conceitual. Ainda, pugna que pode, alm de ser objeto do Direito
Urbanstico, como tambm do Direito Administrativo; e reitera os fundamentos dados
por Paulo Jos Villela Lomar.

Criterioso, o jurista Maral Justen Filho[37] no refuta a concesso urbanstica, mas no

defende a viabilidade do modelo do PDE 2002, em razo das dificuldades: jurdicas na
omisso legislativa da Unio, na remessa legislao das concesses de servio
pblico, e na necessidade de definio precisa dos encargos do particular, na
inaplicabilidade dos mecanismos prprios da concesso; e econmicas, na delimitao
prvia das vantagens e de sua remunerao econmica e na dificuldade de consagrao
de uma equao econmico-financeira. Comenta[38], ainda, a aplicao do art. 15 da lei
n. 8.987/1995, sob a interpretao finalista quanto licitao, pelos critrios do menor
preo, melhor tcnica e da combinao desses.

Por outro lado, vm duras crticas do Professor Kiyoshi Harada[39]:

Para respaldar as desapropriaes a cargo da concessionria, o projeto legislativo aduz

que a concesso urbanstica fica sujeita ao regime jurdico das concesses comuns
regidas pela Lei Federal de n 8.987, de 13-2-1995 com as complementaes previstas
na Lei Municipal n 14.517, de 16-10-2007 e na Lei Federal n 11.079, de 30-12-2004
(art. 4). Pretendeu-se, com esse artifcio jurdico, buscar base legal no art. 3 do
Decreto-lei n 3.365/41, estatuto bsico das desapropriaes... Esse projeto de lei est
criando, na prtica, a figura de concessionria de especulao imobiliria, atividade
vedada ao prprio Poder Pblico... A concesso urbanstica de que cuida a propositura
legislativa sob exame fruto de uma grande confuso conceitual. Confunde-se
concesso de servio pblico mediante licitao, hiptese em que pode ser conferida ao
concessionrio, por lei especfica, a faculdade de desapropriar para expanso do servio
ou para melhorar o desempenho na execuo do servio concedido, com a concesso
para execuo de obras urbansticas conferindo ao "concessionrio" o poder de
expropriar. Em outras palavras, a desapropriao no para melhorar o desempenho na
execuo do servio pblico concedido, mas para executar o plano de requalificao
urbana apresentada pelo Executivo municipal. Ora, esse tipo de concessionrio no
existe, nem pode existir juridicamente. O que permitido no sistema jurdico a
concesso de servio pblico seguida de execuo de obras, como no caso das rodovias
pedagiadas a cargo de empresas particulares, vencedoras de certames licitatrios. A
reurbanizao no configura servio pblico, mas execuo de obras, e nem pode o
Municpio outorgar vencedora da licitao a "concesso urbanstica" atingindo a
propriedade particular, incluindo a superfcie, o subsolo e o espao areo respectivos em
profundidade e em altura teis ao exerccio do direito (art. 1.229 do CC). No se pode
pactuar sobre direitos que no lhes pertencem. Isso elementar... O mais estranho que
no mbito do Municpio de So Paulo j existe a EMURB, empresa municipal com
experincia no ramo e que j efetuou as reurbanizaes de Santana e Jabaquara,
promovendo a desapropriao com fundamento no art. 5, letra "i" do Decreto-lei n
3.365/41, desapropriao essa respaldada pela Corte Suprema (RE n82.300, Rel. Min.
Rodrigues Alckmin). Por que a utilizao de terceiros para a reurbanizao da "Nova
Luz"? A explicao bvia. O Municpio simplesmente encontrou um jeito esperto de
promover a requalificao urbana sem nada despender a ttulo de desapropriao,
transferindo o encargo de desapropriar ou de exercer o direito de preempo ao
particular que no tem aptido jurdica para receber esses poderes inerentes ao Poder
Pblico. Tudo fica por conta do "concessionrio", que investir seu capital nesse
negcio de desapropriar, construir e revender as unidades no destinadas ao uso especial
pela administrao pblica. O concessionrio poder, ainda, vender ou locar espaos
no caracterizados como sendo de uso comum do povo ou de uso especial, assim como
promover a incorporao imobiliria. Em resumo, o concessionrio ter direito a um
determinado feudo dentro de uma cidade do sculo XXI.

Ainda, em relao ao instituto em si, Samir Jorge Murad[40] categrico:

Esses programas de revitalizao, quando contemplam adaptaes de prdios antigos

para moradia, focam seu alvo no pblico de baixa renda. Nessa linha de pensamento,
poderamos concluir que as pessoas de baixo poder aquisitivo mereceriam morar sem o
conforto e a comodidade dos quais as classes mais abastadas no abririam mo. Nada
mais absurdo! Em alguns casos, acontece exatamente o contrrio. A populao pobre
deslocada da regio onde est instalada h anos, para que as adaptaes, intervenes e
melhorias sejam utilizadas pelas classes de alto mais padro, promovendo um
desenvolvimento desigual, pois no se solucionam problemas bsicos como sade,
habitao, educao e emprego. Isto nada mais do que a implantao de um processo
que se chama gentrificao (do termo ingls gentrification), o qual ainda no consta
dos dicionrios da Lngua Portuguesa.

Neste sentido, em sua monografia final da graduao, Cleide Martins[41] assevera que
(...) Seria uma espcie de poltica sanitria para evacuar regies degradadas sem que
o Poder Pblico propiciasse o mnimo existencial.

Especificamente quanto aplicao da concesso urbanstica na Nova Luz, Felipe

Francisco de Souza[42] cita trecho de entrevista pelo jurista Paulo Jos Villela Lomar
concedida em 26 de janeiro de 2010:

Por que o Poder Pblico estaria utilizando a concesso urbanstica no projeto Nova
Luz que parece no ser estrutural? Se em 2005, ele abriu valas tcnicas para
implementar infra-estrutura para as empresas se instalarem, para que serve a concesso
urbanstica? O Poder Pblico desapropriou algumas reas, depois promoveu o
cabeamento, e depois vai aplicar a concesso? Para que utilizar a concesso para a
requalificao urbana de quadras, sem alterao no sistema virio e sem a
implementao de grandes infraestruturas? No faz o menor sentido. A concesso
urbanstica vai servir ali para qu? Essa a pergunta. Demolir os prdios que existem
para se fazer outros uma operao de incorporao imobiliria, onde no existe a
necessidade de construo de uma infraestrutura. Para este tipo de interveno existem
outros instrumentos urbansticos, como o direito de superfcie ou o consrcio
imobilirio."

Em sua dissertao de mestrado o arquiteto Felipe Francisco de Souza[43] concluiu sobre

a regulamentao da concesso urbanstica em So Paulo:

Durante esse processo [de aprovao da lei n. 14.917, de 2009, do Municpio de So

Paulo], ficaram claras as interferncias institucionais e sociais de atores que tornaram
possveis a elaborao e posterior emergncia da concesso urbanstica em So Paulo.
Se por um lado, o instrumento urbanstico foi inserido na agenda pblica governamental
como parte de um processo poltico, legitimado por meio do plano diretor da gesto PT;
por outro, ele foi inserido na agenda pblica governamental na gesto PSDB-DEM,
como parte da soluo para viabilizar um projeto criticado como higienista, denominado
Nova Luz. (...) Como sugesto para futuros trabalhos, consideramos importante no
apenas avaliar os rumos que o instrumento da concesso urbanstica ir tomar, mas um
maior aprofundamento terico e conceitual sobre os atores sociais, em particular
daqueles que influenciam a agenda de polticas urbanas... e os criados em funo das
caractersticas da atuao da poltica pblica da aplicao da concesso urbanstica...,
procurando conhecer o carter da luta desses atores, bem como desenvolver uma viso
mais ampla das experincias vivenciadas por eles. Ainda, como sugesto, caberia avaliar
o papel dos rgos pblicos municipais... na formulao, regulamentao e futura
implementao de polticas urbanas. (...) Depois disso, acreditamos que ficar mais
claro a quem realmente a concesso urbanstica ir beneficiar, como ser efetivado o
controle social de suas aes e se ela ser responsvel por aplicar os preceitos do
direito cidade estabelecido pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257 de 2001).

Com grande respeito ao Professor Kiyoshi Harada, a Samir Jorge Murad, a Cleide
Martins e ao Arquiteto Felipe Francisco de Souza, de veementes argumentos, no entanto
cabem algumas observaes. O acrdo do Supremo Tribunal Federal (STF) no recurso
extraordinrio n. 82.300 manteve o Plano de Renovao Urbana[44] para a implantao
do trem metropolitano (Metr de So Paulo[45]). Aps essa deciso, a alnea i do art. 5
do decreto-lei n. 3.365/1941 foi alterado pelas leis n. 6.602, de 07 de dezembro de
1978, e n. 9.785, de 29 de janeiro de 1999, as quais no foram julgadas
inconstitucionais[46]. A questo dos viciados em crack ainda est em progresso, com
alguns abandonos e internaes voluntrias e compulsrias[47]. Neste contexto, o
Professor Adilson Abreu Dallari[48] conclui que:

(...) Com a promulgao do Estatuto da Cidade ficou bastante dificultada a especulao

imobiliria, que tende a desaparecer... O lucro honestamente obtido pelo
desenvolvimento de projetos imobilirios que atendam ao princpio da funo social da
propriedade garantido pela Constituio. Investir no mercado imobilirio uma
atividade de profunda relevncia social... Um importantssimo instrumento de
implantao dessa nova ordem , exatamente, a concesso urbanstica. Mediante sua
utilizao ser possvel urbanizar reas anteriormente reservadas especulao e,
tambm promover a renovao de reas degradadas existentes em meio ao espao
urbanizado, otimizando-se os investimentos em equipamentos urbanos e sociais. Esses
objetivos podem ser atingidos sem que o Poder Pblico tenha que aplicar recursos do
errio. Caber ao concessionrio de determinado projeto urbanstico fazer os
investimentos necessrios, inclusive o pagamento das indenizaes, remunerando-se
com a venda ou locao dos novos espaos imobilirios criados de acordo com as
prescries estabelecidas pela lei autorizadora especfica... Em matria de
desenvolvimento urbano preciso aproveitar as experincias levadas a efeito em outros
setores [como o das telecomunicaes], facilitando a atuao adequada dos investidores
privados e redobrando os meios de controle, para evitar eventuais desvios.

Logo, o Poder Pblico pode efetivar o direito moradia e o planejamento urbano (arts.
6, 182 e 183, CF) com a colaborao da iniciativa privada, realizando fiscalizao e
controle administrativo, inclusive a autotutela, e judicial.

5. Concesso Urbanstica Aplicada na Nova Luz

Como bem lembra o Professor Jos Afonso da Silva[49]: (...) Em So Paulo houve uma
tentativa de aplicao dessa figura [concesso urbanstica] relativamente renovao
urbana de reas da rua Vergueiro; mas o projeto por outras razes, no foi adiante. Em
busca desses fatos, logrou-se encontrar a dissertao de mestrado de Ferno Lopes
Ginez de Lara[50] sobre uma das maiores comunidades nas dcadas de 1950-1960, a
favela do Vergueiro, que existiu em imveis da Vila Mariana. Em 1962 parceria do
Governo do Estado, Prefeitura Municipal de So Paulo e entidades privadas como como
o Movimento Universitrio de Desfavelamento (MUD) e o Movimento das
Organizaes Voluntrias pela Promoo do Favelado (MOV) buscaram requalificar a
regio. Entretanto, a partir de 1969 essa rea foi parcialmente expropriada pela
Municipalidade[51] e despejada para cumprimento de mandados judiciais na gesto de
Paulo Salim Maluf para futuro loteamento e para a implantao da Linha Azul do Metr
de So Paulo no mbito do Plano de Renovao Urbana.

Em 2004, no planejamento da campanha eleitoral de Jos Serra[52] Prefeitura do

Municpio de So Paulo, o grupo de trabalho sobre transportes e mobilidade urbana
contou com as sugestes do Engenheiro Paulo Mendonza Negro, dentre as nove[53]
acolhidas pelo candidato, destaca-se a de revitalizao do espao formado por vias da
regio central paulistana (Rua Csper Lbero, Rua Mau, Rua Duque de Caxias, Rua
Santa Ifignia e Avenida Ipiranga, no atingindo o comrcio de eletrnicos em 19
quarteires) para que os residentes pudessem ter assegurados de maneira digna seus
direitos moradia, ao trabalho, ao transporte, sade, alm de acolhimento de moradores
de rua.

Iniciado em 2005 na gesto de Gilberto Kassab, o Projeto Nova Luz tem envolvido mais
do que desapropriaes, demolies[54] (iniciadas em 26 de outubro de 2007) e
construes. Foi aprovada lei municipal concedendo incentivos fiscais[55]. Foram
executados licitao e contrato administrativo com inspirao parcial na restaurao de
Solidare, regio central de Beirute[56]: alm de incluir a zona especial de interesse social
(ZEIS) no edital, o espao no se restringia ideia inicial e abrangeu a rea
compreendida pelo permetro iniciado na interseco da Avenida Rio Branco com a
Avenida Duque de Caxias, seguindo pela Avenida Duque de Caxias, Rua Mau, Avenida
Csper Lbero, Avenida Ipiranga e Avenida Rio Branco at o ponto inicial, em 45
quarteires, que, alm de abranger as ruas especializadas no comrcio de eletrnicos,
inclui a Cracolndia, como bem anota Hely Lopes Meirelles[57]. Foram contratadas a
Contracta Engenharia Ltda. para a requalificao urbana das ruas de 2009 a abril de
2010[58] e 23 empresas para instalarem-se na regio[59]. Foi aprovado pelo rgo
especializado de proteo ao patrimnio histrico e cultural[60]. Foi realizado o
licenciamento ambiental[61], com aprovao do parecer tcnico do Estudo de Impacto
Ambiental e Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA-RIMA)[62]. Consolidou-se o
Plano Urbanstico[63]. De 23 de maio de 2007 em diante houve a Mega-Operao Nova
Luz para coibir e punir infraes administrativas, penais (como o trfico de drogas) de
trnsito[64]. Nas ruas foram substitudas as luminrias por mais eficientes de vapor de
sdio[65]; plantaram-se mudas[66]. Foi parcialmente restaurado o Arquivo Pblico
Municipal[67].

Sucede que houve forte reao que repercutiu na gesto de Fernando Haddad quanto ao
futuro do Projeto Nova Luz. Antes da campanha eleitoral de 2012, em 03 de janeiro,
ocorreu a Operao Centro Legal: a disputa eleitoral entre lderes de dois importantes
partidos polticos para buscar soluo para os toxicmanos na Cracolndia com a priso
de traficantes e a internao compulsria de viciados. Embora muitos tenham sido
detidos e alguns internados, no final de janeiro de 2012 os toxicmanos tinham se
espalhado por 27 bairros, como: Barra Funda, nos trilhos da Companhia Paulista de
Trens Metropolitanos (CPTM), Higienpolis, Luz, Campos Elseos, Santa Ceclia e nas
proximidades do Elevado Costa e Silva (Minhoco), criando as minicracolndias.
Em 24 de agosto de 2012 houve protesto de lojistas e vendedores da Rua Santa
Ifignia[68]. J na atual gesto no se descarta o prosseguimento do Projeto Nova Luz,
embora tenha o prefeito anunciado que no o continuaria por ter criado, no incio de seu
mandato, rgo para autorizar e revisar todos os contratos em andamento[69]. Aps o
gasto de R$ 14,7 milhes no planejamento, a Municipalidade despenderia entre R$ 355
milhes e 2 bilhes para a execuo, em reanlise o atual Chefe do Executivo
suspenderia o Projeto com base na Lei de Responsabilidade Fiscal e no vindouro
anteprojeto de PDE[70] e [71], mas atualmente busca prosseguir sob o modelo de parceria
pblico-privada[72] e [73]. Com grande relevo, o alcaide apresentou Plano de Metas 2013-
2016 com a requalificao da rea Central paulistana[74].

6. Concesso Urbanstica perante o Poder Judicirio

As leis n. 14.917 e 14.918, de 2009, foram objeto de algumas aes judiciais.

A ao popular n. 0043538-86.2011.8.26.0053 teve liminar concedida, mas depois foi

cassada, despacho contra o qual foi interposto o agravo de instrumento n. 0028056-
29.2012.8.26.0000, o qual foi julgado improvido pelo Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo (TJ-SP). A ao civil pblica n. 0022646-87.2012.8.26.0000, ajuizada pela
Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, no prosperou.

A ao direta de inconstitucionalidade n. 0069502-46.2011.8.26.0000, ajuizada pelo

Sindicato do Comrcio Varejista de Material Eltrico e Aparelhos Eletrodomsticos no
Estado de So Paulo (Sincoeltrico), em nome de 62 mil comerciantes da regio, e pela
Cmara de Dirigentes Lojistas da Santa Ifignia (CDL), perante o rgo Especial do
Egrgio TJ-SP, sob a relatoria do Desembargador Sousa Lima, julgou constitucionais
essas leis municipais, em acrdos de agravo regimental e em embargos declaratrios.
O rgo Especial do TJ-SP entendeu que no havia ocorrido vcio nem afronta ao
devido processo legal na aprovao dos projetos de lei por ter havido audincias
pblicas; que o concessionrio pode executar a desapropriao (artigo 3 do decreto-lei
n. 3.365, de 1941); no fere a ampla defesa a expropriao aps a tentativa de
composio amigvel entre concessionrio e proprietrio do imvel; por no visar
especulao imobiliria, mas ter finalidade pblica, a desapropriao urbanstica.
Desta deciso foi interposto o agravo em recurso extraordinrio n. 725.657-SP ao
Supremo Tribunal Federal, em que o relator Ministro Celso de Mello, em despacho de
11 de dezembro de 2012, no conheceu do recurso[75].

Concluso

Trata-se de importante instituto de Direito Urbanstico, bem como de Direito

Administrativo, que merece constar da agenda poltica de Prefeituras e do Distrito
Federal, at porque direito moradia e mobilidade urbana esto na ordem do dia. A
concesso urbanstica instrumento de urbanizao e reurbanizao de parte do espao
urbano, por meio de contrato administrativo, mediante prvia licitao, remunerando-se
o contratado por sua conta e risco da explorao dos imveis decorrentes da execuo
de projeto urbanstico previsto em plano especfico e no Plano Diretor do Municpio.
Deve obedecer legislao municipal, que, por sua vez, obedece Constituio Federal
e s diretrizes de eventual legislao federal ou estadual. So adotados os modelos: o
espanhol vicariato urbanstico e a francesa convention damnagement urbain ou
concession damnagement. concesso de servios pblicos; tambm no
concesso especial, logo no se confunde com as parcerias pblico-privadas. Salutar
providncia seria sua regulamentao em prestgio gesto democrtica, evitando-se
forte oposio e reao popular.

Foi implantada em So Paulo no bairro da Santa Ifignia, no Projeto Nova Luz. A

concesso urbanstica teve incio em 2005 com planejamento, desapropriaes e
melhorias urbanas, estando prevista no Plano Diretor Estratgico (artigos 198, XII, e
239) e nas leis municipais n. 14.917 e 14.918, de 07 de maio de 2009. O rgo
Especial do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo julgou constitucionais essas leis
de 2009.

Sobretudo, um interessante instituto jurdico que merece ser aplicado e includo na

agenda poltica de Prefeituras e Cmaras Municipais para urbanificao e revitalizao
de espaos urbanos, efetivando o direito constitucional moradia e a mobilidade
urbana.

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Notas
[1]
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5. ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 26-27.
[2]
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 31.
[3]
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 17. ed. atual. por Adilson
Abreu Dallari. So Paulo: Malheiros, 2013, p. 533-534.
[4]
MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 536.
[5]
MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 537.
[6]
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 49-50.
[7]
MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 575.
[8]
GASPARINI, Digenes. Aspectos Jurdicos do Plano Diretor. In: Temas de Direito
Urbanstico 4. Coordenador Daniel Roberto Fink. So Paulo: Imprensa Oficial do
Estado de So Paulo, Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2005, p. 107-108.
[9]
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. rev. e
atual. at a Emenda Constitucional 56, de 20.12.2007. So Paulo: Malheiros, 2008, p.
659.
[10]
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25. ed.
rev., ampl. e atual. at a Lei n 12.587, de 3.1.2012. So Paulo: Atlas, 2012, p. 363.
[11]
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Ob. cit., p. 690.
[12]
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Ob. cit., p. 364.
[13]
Idem.
[14]
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Ob. cit., p. 760-778.
[15]
Tramitava na Cmara Municipal de So Paulo o projeto de lei n. 671, de 10 de
outubro de 2007, que buscava revisar o Plano Diretor Estratgico. A redao original
repetia em seu art. 212 a do art. 239 do atual Plano Diretor. Sucede que arquivado pela
Comisso de Poltica Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente em sesso de 27 de
maro de 2013 para que o Poder Executivo, aps audincias pblicas apresente novo
projeto at agosto de 2013.
[16]
BONDUKI, Nabil. A reviso participativa do Plano Diretor. In: Folha de So Paulo,
Seo Opinio, Tendncias / Debates, segunda-feira, 18/03/2013, p. A3.
[17]
Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida
pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o
estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao financeira do
aproveitamento do imvel.

1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de

urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico
municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades
imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.

2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser

correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto
no 2 do art. 8 desta Lei.
[18]
Artigo 32 O disposto nesta Lei aplica-se concesso de obra pblica, atendidas
suas peculiaridades e observados os seguintes preceitos:

I o Poder Concedente poder, a seu critrio, conforme ficar expressamente previsto

no contrato de concesso, autorizar o concessionrio a contratar terceiros para a
execuo parcial dos trabalhos de construo, reforma, ampliao ou conservao da
obra concedida, bem como exigir - lhe garantia de desempenho tendo em vista o fiel
cumprimento das obrigaes assumidas;

II alm da tarifa, o concessionrio de obra pblica poder ser remunerado, nos

termos previstos no edital e no contrato, dentre outras fontes, pela renda proveniente de
contribuies de melhoria instituda pelo Poder Pblico, pela renda derivada da
explorao, direta ou indireta, de reas de servio, lazer ou repouso, na faixa de domnio
da obra pblica ou em zona integrada ao patrimnio pblico por desapropriao
extensiva ou qualquer outra forma, bem como pela receita decorrente de projetos
associados;

III no caso de investimentos de recursos pblicos na obra dada em concesso, o

contrato dever prever mecanismos que permitam ampla fiscalizao de sua adequada
utilizao.

Pargrafo nico O valor e a forma de pagamento da contribuio de melhoria, a que

se refere o inciso II, sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte,
facultado Administrao, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos,
identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da Lei, o patrimnio, os
rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.
[19]
SOUZA, Felipe Francisco de. A Batalha pelo Centro de So Paulo: Santa Ifignia,
Concesso Urbanstica e Projeto Nova Luz. 1. ed. So Paulo: Paulos Editora, 2011, p.
62-89. Para a discusso da proposio, houve na Cmara Municipal de So Paulo
audincias pblicas em 6 e 17 de maro de 2009 (na audincia pblica de 6 de maro foi
ouvido o Professor Adilson Abreu Dallari vide p. 63-65 e na audincia de 17 de
maro foi ouvido o Professor Paulo Jos Villela Lomar p. 69). O projeto de lei n
87/2009 foi aprovado em primeira discusso em sesso plenria de 25 de maro de 2009
(38 a favor e 12 em absteno). Dele foi desmembrado o projeto n. 158/2009, que
cuida apenas da aplicao da concesso urbanstica na Santa Ifignia, sendo este
aprovado ab initio em trs comisses tcnicas em 1 de abril de 2009 e havendo
audincias pblicas em 3 e 14 de abril de 2009. Os projetos de lei n 87/2009 (na forma
do substitutivo do vereador Jos Police Neto) e n. 158/2009 foram aprovados em
segunda discusso em sesso plenria de 22 de abril de 2009.
[20]
As diretrizes da concesso urbanstica, nos termos do pargrafo nico do artigo 1,
so: elevar a qualidade do ambiente urbano, por meio da preservao dos recursos
naturais e da proteo do patrimnio histrico, artstico, cultural, urbanstico,
arqueolgico e paisagstico; racionalizar o uso da infra-estrutura instalada, em particular
a do sistema virio e de transportes, evitando sua sobrecarga ou ociosidade; promover e
tornar mais eficientes, em termos sociais, ambientais, urbansticos e econmicos, os
investimentos dos setores pblico e privado; prevenir distores e abusos no desfrute
econmico da propriedade urbana e coibir o uso especulativo da terra como reserva de
valor, de modo a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade; permitir a
participao da iniciativa privada em aes relativas ao processo de urbanizao;
recuperar reas degradadas ou deterioradas visando melhoria do meio ambiente e das
condies de habitabilidade; estimular a reestruturao e requalificao urbanstica para
melhor aproveitamento de reas dotadas de infra-estrutura, estimulando investimentos e
revertendo o processo de esvaziamento populacional ou imobilirio; estimular o
adensamento de reas j dotadas de servios, infra-estrutura e equipamentos, de forma a
otimizar o aproveitamento da capacidade instalada e reduzir custos; adequar a
urbanizao s necessidades decorrentes de novas tecnologias e modos de vida;
possibilitar a ocorrncia de tipologias arquitetnicas diferenciadas e facilitar a
reciclagem das edificaes para novos usos.
[21]
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 326-327.
[22]
BORRELL, Francisco Lliset. La Actividad Urbanstica de los Particulares. Madri:
Montecorvo, 1972, p.24 apud SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 326.
[23]
BORRELL, Francisco Lliset. Ob. cit., p. 96 e seguintes apud SILVA, Jos Afonso da.
Ob. cit., p. 326.
[24]
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 326-327.
[25]
LOMAR, Paulo Jos Villela. A concesso urbanstica. Dissertao apresentada
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo para a obteno do grau de Mestre em
Direito Urbanstico, sob a orientao do Professor Doutor Adilson Abreu Dallari, So
Paulo, 2001, p. 97.
[26]
NOVIS, Mariana. O Regime Jurdico da Concesso Urbanstica, Belo Horizonte,
Editora Frum, 2011, p. 144. Essa obra provm da dissertao apresentada Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo para a obteno do grau de Mestre em Direito do
Estado, subrea Direito Urbanstico, sob a orientao do Professor Doutor Mrcio
Cammarosano, na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, em 2010, com as
crticas e sugestes da banca examinadora e com a atualizao das referncias
bibliogrficas.
[27]
MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 558.
[28]
DALLARI, Adilson Abreu. Concesses Urbansticas. In MINISTRIO PBLICO
DO ESTADO DE SO PAULO / PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIA /
CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DAS PROMOTORIAS DE JUSTIA DE
HABITAO E URBANISMO / CAOHURB. Temas de Direito Urbanstico 3. So
Paulo: Ministrio Pblico / Imprensa Oficial, 2001, p. 19-23.
[29]
JUSTEN FILHO, Maral. Concesses Urbansticas e Outorgas Onerosas. In
WAGNER JNIOR, Luiz Guilherme da Costa (coord.). Direito Pblico Estudos em
Homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.
528.
[30]
REPBLICA FRANCESA. Code de lurbanisme. Disponvel em:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=F53DDBD15ADE46D67D317
8AEDDCEEE63.tpdjo05v_3?
idSectionTA=LEGISCTA000006128562&cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTe
xte=20130403 Capturado em: 3.04.2013 - 18:52. Modificado este artigo pelo art. 7 da
Lei n2006-872 de 13 de julho de 2006, consta do Livro III (Planejamento
urbanstico) do Cdigo de Urbanismo o artigo L300-4, que reza: O Estado e as
coletividades territoriais, bem como seus rgos pblicos, podem conceder a realizao
das operaes de planejamento previstas pelo presente Cdigo a toda pessoa que possua
atribuio. A atribuio das concesses de planejamento est sujeita pelo concedente a
um procedimento de publicidade que permita a apresentao de diversas propostas
concorrentes, nas condies previstas pelo decreto no Conselho de Estado. O
concessionrio assegura a gesto dos trabalhos e equipamentos que concorrem na
operao previstos na concesso, bem como a realizao de estudos e de todas as
providncias necessrias a sua execuo. Ele pode ser obrigado pelo concedente a obter
bens necessrios realizao da operao, inclusive, se for o caso, pela via da
expropriao ou da preempo. Ele efetua a venda, a locao ou subconcesso dos
imveis situados no permetro da concesso. (traduo livre).
[31]
MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Cours de droit administratif des biens. 2. ed.
Paris: Montchrestien, 2011, p. 659 apud JUSTEN FILHO, Maral. Ob. cit., p. 528.
[32]
RICHER, Laurent. Droit des contrats administratif. 3. ed. Paris: L.G.D.J., 2002, p.
448-449 apud JUSTEN FILHO, Maral. Ob. cit., p. 528.
[33]
LOMAR, Paulo Jos Villela. Ob. cit., p. 97-98.
[34]
COSTA, Regina Helena. Princpios do direito urbanstico na Constituio de 1988.
In DALLARI, Adilson Abreu. FIGUEIREDO, Lcia Valle (coord.). Temas de Direito
Urbanstico 2, So Paulo, Revista dos Tribunais, p. 127.
[35]
DALLARI, Adilson Abreu. Ob. cit., p. 23-24.
[36]
NOVIS, Mariana. Ob. cit., p. 145-150.
[37]
JUSTEN FILHO, Maral. Ob.cit. p. 532-535.
[38]
JUSTEN FILHO, Maral. Ob.cit., p. 535-538.
[39]
HARADA, Kiyoshi. Concesso urbanstica. Uma grande confuso conceitual. In Jus
Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2081, 13 mar. 2009. Disponvel em:
http://jus.com.br/revista/texto/12454 Acesso em: 26 mar. 2013.
[40]
MURAD, Samir Jorge. A necessidade de agregar valor ao bem tombado particular
para sua preservao. In: Revista do Advogado n 102, Direito Ambiental, So Paulo,
Associao dos Advogados de So Paulo, maro de 2009, p.110.
[41]
MARTINS, Cleide. A desapropriao de imveis urbanos no utilizados por no
cumprimento da funo social. Trabalho de concluso de curso de graduao em
Direito, sob a orientao do Professor Ccero Germano da Costa. So Paulo:
Universidade So Francisco, 2009, p. 81.
[42]
SOUZA, Felipe Francisco de. Ob. cit., 2011, p. 146.
[43]
SOUZA, Felipe Francisco de. Um Olhar Crtico sobre a Concesso Urbanstica em
So Paulo...: Formulao pelo Executivo, Audincias Pblicas e Regulamentao pelo
Legislao. Dissertao apresentada Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo para a obteno do grau de Mestre em Administrao Pblica e Governo, sob a
orientao da Professora Doutora Marta Ferreira Santos Farah, So Paulo, 2010, p. 106-
107.
[44]
Inicialmente abrangia os bairros paulistanos de Santana e Jabaquara, foi institudo
pela lei municipal n. 7.859, de 8 de maro de 1973. A lei municipal n. 7.670, de 24 de
novembro de 1971, autoriza a constituio da Empresa Municipal de Urbanizao
(Emurb). O acrdo do STF versa sobre o Recurso Extraordinrio n. 82300/SP,
Tribunal Pleno, Relator Ministro Rodrigues Alckmin, julgado em 12/04/1978, no
conhecido por maioria, publicado no Dirio da Justia (DJ) 09-06-1978 pg. 04133 e na
Revista Trimestral de Jurisprudncia n. 86 pg. 155, com a seguinte ementa:
DESAPROPRIAO. REURBANIZAO. EXECUO DE PLANO
DEREURBANIZAO. - CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS PAULISTANAS
NS. 7859, DE 08 DE MARCO DE 1973, ART. 5. E 7670, DE 24 DE NOVEMBRO DE
1971, ART.5., PARAGRAFO NICO. - RECURSO EXTRAORDINRIO NO
CONHECIDO.
[45]
Criada em 24 de abril de 1968, a Companhia do Metropolitano de So Paulo (Metr
de So Paulo http://www.metro.sp.gov.br/) era empresa municipal; em 1979 passou a ter
como scio majoritrio o Governo do Estado de So Paulo. O primeiro trecho
construdo aquele entre as estaes Santa Cruz e Vila Mariana, nas proximidades da
extinta Favela do Vergueiro. Aps a viagem de testes em 1972 entre o Jabaquara e a
Sade, sua inaugurao para o pblico deu-se em 14 de setembro de 1974, ligando os
bairros do Jabaquara e Vila Mariana. Atualmente atende os usurios quatro linhas (Azul
(antiga Norte-Sul), Vermelha (antiga Leste-Oeste), Verde (antiga Paulista) e Lils e
outras na expanso do Metr), tendo sido contratada a ViaQuatro
(www.viaquatro.com.br) em regime de parceria pblico-privada para a explorao da
Linha Amarela.
[46]
Suprema Corte no chegou questionamento lei n. 9.785/1999. Quanto lei n.
6.602/1978, o STF decidiu ser ela constitucional em quatro acrdos: Recurso
Extraordinrio n. 104.456/PR, 2 Turma, Relator Ministro Aldir Passarinho, julgado em
08/04/1986, no conhecido v. u., publicado no DJ 27-06-1986 p. 11617; Recurso
Extraordinrio n. 99593/GO, 2 Turma, Relator Ministro Djaci Falco, julgado em
13/12/1983, publicado no DJ 02-03-1984 p. 02786; Recurso Extraordinrio n.
90602/SP; 2 Turma, Relator Ministro Moreira Alves, julgado em 15/03/1983, no
conhecido v. u., publicado no DJ 03-06-1983 p. 17880; Embargos de Divergncia no
Recurso Extraordinrio n. 88742/MG, Tribunal Pleno, Relator Ministro Cordeiro
Guerra, julgado em 19/11/1981, no conhecidos v. u., publicado no DJ 05-02-1982 p.
00442.
[47]
Como mostrou o programa Globo Reprter da Sexta-Feira Santa - 29 de maro de
2013 (http://g1.globo.com/globo-reporter/videos/t/edicoes/v/projeto-de-pastor-para-
viciados-em-crack-ja-recuperou-15-mil-pessoas/2488807/ 04:48 a 11:53), existem
entidades religiosas (como a 1 Igreja Batista de So Paulo com o Projeto Cristolndia,
do Pastor Humberto Machado), que busca a recuperao desses dependentes do crack
(estigmatizados como noias). O Poder Pblico, nas esferas estadual e municipal, vem
promovendo polticas pblicas para aplicar a Lei de Desinternao ou Lei Arouca (lei
n. 10.216, de 6 de abril de 2001), conferir ARRUDA, Eloisa de Souza. Internao
Compulsria com Amparo da Lei. Revista Prtica Jurdica, ano XII, n. 132, Braslia,
Editora Consulex, maro de 2013, p. 29.
[48]
DALLARI, Adilson Abreu. Ob.cit., p. 24-25.
[49]
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 326. Desde a 1 edio da obra em 1981 (p. 375)
j constava tal fato.
[50]
LARA, Ferno Lopes Ginez de. Modernizao e desenvolvimento: formao das
primeiras favelas de So Paulo e a favela do Vergueiro. Dissertao apresentada ao
Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo para a obteno do grau de Mestre na rea de Geografia
Humana, sob a orientao do Professor Doutor Anselmo Alfredo, So Paulo, 2012.
[51]
Em relao a essa rea, foram editadas, dentre outras, as leis municipais n. 5.733, de
23 de agosto de 1960, n. 6.322, de 7 de junho de 1963, n. 7.114, de 11 de janeiro de
1968, e n. 9.734, de 6 de setembro de 1984.
[52]
So notrios os fatos: Jos Serra e Gilberto Kassab foram eleitos, nesta ordem,
Prefeito e Vice-Prefeito; aps um ano e trs meses de mandato, Serra
desincompatibilizou-se para concorrer ao Governo do Estado de So Paulo, elegeu-se e
assumiu o governo estadual; Kassab assumiu a Prefeitura, reelegeu-se Prefeito em 2008
e concluiu seu mandato em 2012; foi eleito Fernando Haddad e este assumiu como o
atual Prefeito de So Paulo.
[53]
Essa ideia proveio de episdio pessoal, quando era assessor especial de gabinete da
Secretaria da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico, ao fazer o itinerrio
do Palcio dos Campos Elseos para a Vila Mariana para ter acesso Avenida 23 de
Maio, cortava caminho pelas ruas desse quadriltero e quase sempre encontrava as ruas
completamente tomadas por usurios de crack e outras por profissionais do sexo, sem
que houvesse qualquer ao policial, que oferecesse segurana aos cidados que por l
transitassem. Outras sugestes foram: a faixa exclusiva para motociclistas;
cadastramento de carroceiros na zona urbana para regulamentar a locomoo deles nas
vias pblicas e caladas, para no interferir no virio e nem aumentar ainda mais os
riscos de acidentes; a regulamentao de caambas (encampada por um vereador); e
rebaixar os degraus do nibus (a partir do pedido de uma idosa); entre outras.
[54]
SALGADO, Fernando. Prefeitura inicia demolies na Nova Luz e anuncia
instalao de 23 empresas no bairro. In Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 52,
n. 201, sbado, 27.10.2007, p. II.
[55]
A lei n. 14.096, de 08 de dezembro de 2005, concede desconto de 50% no Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) e abatimento no Imposto Sobre Servios (ISS), que
cai para 2% para quem se instalar na Santa Ifignia, podendo, ainda, obter at 80% do
valor do investimento no imvel em incentivos fiscais, que seriam convertidos em
Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento (CIDs), podendo ser utilizado para a
obteno de descontos no IPTU e ISS, alm dos previstos na referida lei, e at para a
compra de bilhete nico para os funcionrios, sendo dividido o valor total do benefcio
por cinco, sendo que as parcelas sero concedidas anualmente.
[56]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 54, n. 41, quarta-feira, 4.3.2009, p. II.
[57]
MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., 2013, p. 559.
[58]
GAJARDONI, Alexandre. Ruas da regio da Luz recebero servios de
requalificao urbana. In Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 53, n. 233, quinta-
feira, 11.12.2008, p. I.
[59]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 52, n. 201, sbado, 27.10.2007, p. II.
[60]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 52, n. 2, quinta-feira, 4.1.2007, p. 41. Na
386 Reunio Ordinria do Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio,
Histrico, Cultura e Ambiental da Cidade de So Paulo (CONPRESP), em 03 de
outubro de 2006.
[61]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 57, n. 147, tera-feira, 7.8.2012, p. 28.
[62]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 57, n. 144, quinta-feira, 2.8.2012, p. 28-
38. Resoluo n. 151 /CADES/2012, de 1 de agosto de 2012, do Conselho Municipal
do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, que aprovou o Parecer Tcnico
23/CADES/12 elaborado pela Cmara Tcnica III Parcelamento, Uso e Ocupao do
Solo, Complexos Urbanos e Habitao, que analisou o Estudo de Impacto Ambiental do
Licenciamento Ambiental do Projeto Nova Luz.
[63]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 57, n. 146, sbado, 4.8.2012, p. 22.
Apresentao do Luis Ramos na 141 Reunio Plenria Ordinria do CADES em 28 de
junho de 2012, no Edifcio Martinelli em So Paulo.
[64]
MARQUES, Dirceu. Operao Nova Luz lacra 21 estabelecimentos em 15 dias. In
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 52, n. 104, quinta-feira, 7.6.2007, p. III.
[65]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 52, n. 108, sexta-feira, 5.6.2007, p. I.
[66]
MURANO, Bia. Plantio de 100 mudas de rvores recupera o verde da Nova Luz. In
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 52, n. 42, quarta-feira, 7.3.2007, p. II.
[67]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 54, n. 60, tera-feira, 31.3.2009, p. I.
[68]
GLOBO. Protesto bloqueia Rua Santa Ifignia, no Centro de SP Manifestantes
protestavam contra projeto da Nova Luz. G1. 24/08/2012 16h06 - Atualizado em
24/08/2012 16h06 Disponvel em: http://g1.globo.com/sao-
paulo/noticia/2012/08/protesto-bloqueia-rua-santa-ifigenia-no-centro-de-sp.html
Capturado em: 27.3.2013 - 23:48.
[69]
Criou a Junta Oramentrio-Financeiro (JOF) pelo decreto n. 53.687, de 2.1.2013
(Dirio Oficial da Cidade, ano 58, n. 2, quinta-feira, 3.1.2013, p. 1).
[70]
Dirio Oficial da Cidade de So Paulo, ano 58, n. 43, quarta-feira, 6.3.2013, p. 73-
77. Discurso do vereador Angelo Andrea Matarazzo, ex-secretrio Municipal de
Coordenao das Subprefeituras, com aparte de Nabil Bonduki.
[71]
SPINELLI, Evandro. Haddad engaveta plano de Kassab do projeto Nova Luz em SP.
Folha de So Paulo, Cotidiano, 24/01/2013 - 05h00, Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1219633-haddad-engaveta-plano-de-kassab-do-
projeto-nova-luz-em-sp.shtml Capturado em: 27.3.2013 - 17:22.
[72]
DIAS, Guilherme Soares. Haddad quer estender Nova Luz a outras reas do centro
de SP. Valor Econmico, 28/02/2013 s 16h07. Disponvel em:
http://www.valor.com.br/brasil/3027150/haddad-quer-estender-nova-luz-outras-areas-
do-centro-de-sp Capturado em: 27.3.2013 - 17:31.
[73]
GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO. Governo de SP apresenta PPP do
Centro em frum brasileiro de arquitetura e urbanismo. 05/04/2013. Disponvel em:
http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lefotos.php?id=10674 Capturado em:
10/04/2013- 11:43.

CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO. PARCERIA VAI REVITALIZAR O

CENTRO DE SO PAULO. 07/04/2013 - 11:30. Disponvel em:
http://www.camara.sp.gov.br/index.php?
option=com_content&view=article&id=14942:parceria-vai-revitalizar-o-centro-de-sao-
paulo&catid=127:cidade&Itemid=65. Capturado em: 10/04/2013 - 11:25.
[74]
CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO. Paulistano poder acompanhar Plano de
Metas pela Internet, 26/03/2013 - 18:00, Disponvel em:
http://www.camara.sp.gov.br/index.php?
option=com_content&view=section&layout=blog&id=12&Itemid=128&limitstart=45,
Capturado em: 03/04/2013 - 17:57. O Plano de Metas pode ser obtido no link
http://www.camara.sp.gov.br/images/pdf/AF_FolhetoProgramaMetas.pdf. Neste (p. 23,
30, 34 e 41) destacam-se: nas Articulaes Territoriais a de n. 4 (Requalificao da
rea central); e nos Eixos Temticos o n. 1 (Compromisso com os direitos sociais e
civis) com o Objetivo 11 (Requalificar os espaos pblicos) com a Meta 57
(Requalificar a infraestrutura e os espaos pblicos do Centro, incluindo a renovao
dos calades e projetos estratgicos no Vale do Anhangaba, Parque Dom Pedro II,
Ptio do Pari e os arredores do Mercado Municipal) e o Eixo n. 3 (Gesto
descentralizada participativa e transparente) com o Objetivo 21 (Revisar o marco
regulatrio do desenvolvimento urbano de forma participativa) com as Metas n. 98
(Revisar o Plano Diretor Estratgico), n. 99 (Revisar a Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupao do Solo) e n. 100 (Revisar os Planos Regionais Estratgicos).
[75]
Aplicando a smula STF 735, o Ministro Celso de Mello despachou que no cabe
recurso extraordinrio de deciso concessiva de liminar.

Autor

Luiz Negro

Especialista em Direito Pblico pela Escola Paulista de Direito (EPD).

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

NEGRO, Luiz. Concesso urbanstica. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n.
3697, 15 ago. 2013. Disponvel em: <https://jus.com.br/artigos/24560>. Acesso em: 2
fev. 2017.