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ATO ADMINISTRATIVO

Referncia: Celso Antnio Bandeira de Mello

Realizao da funo administrativa pela Administrao Pblica

espcie do gnero ato jurdico.

Os atos administrativos:
diferenciam-se dos atos tpicos dos outros Poderes
no so exclusivos do Poder Executivo

ATOS DA ADMINISTRAO E ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos da Administrao no se confundem com os atos administrativos porque:

so atos regidos pelo direito privado

so atos materiais (ministrio de aulas, cirurgia realizada por mdico em
hospital pblico)
so atos polticos, prprios da funo de governo.

CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

SENTIDO AMPLO: inclui os atos gerais e abstratos (regulamentos) e os atos

bilaterais ou convencionais

Declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um
concessionrio de servio pblico) no exerccio de prerrogativas pblicas,
manifestadas mediante providncias jurdicas complementares da lei, a ttulo de
lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional.

SENTIDO ESTRITO: exclui os regulamentos e atos bilaterais ou convencionais

Declarao unilateral do Estado no exerccio de prerrogativas pblicas,

manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou ,
excepcionalmente, da prpria Constituio, a de modo plenamente vinculado)
expedido a ttulo de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por
rgo jurisdicional!
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Maria Sylvia Zanella DI Pietro define ato administrativo como:

declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a
controle pelo Poder Judicirio.

Deste conceito em sentido estrito a autora exclui os atos normativos

(regulamentos, regimentos, resolues, de efeitos gerais e abstratos). Tais atos
esto dentre os atos da administrao, ao lado dos atos materiais, polticos, de
direito privado e os contratos.

ELEMENTOS, REQUISITOS E PRESSUPOSTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

ELEMENTOS:

Contedo
Forma

PRESSUPOSTOS DE EXISTNCIA:

Objeto
Pertinncia do ato ao exerccio da funo administrativa

Ex: Intimar funcionrio falecido

PRESSUPOSTOS DE VALIDADE: (lisura jurdica do ato)

1. SUBJETIVOS (capacidade,competncia, atribuies, impedimentos)

2. OBJETIVOS: motivos e requisitos procedimentais

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:

Os motivos que determinam a vontade do agente integram a validade do ato

a invocao de motivos falsos e inexistente vicia o ato (vcio insanvel)
o ato s vlido se os motivos realmente existirem

REGUISITOS PROCEDIMENTAIS

so requisitos exigidos por lei que precedem um determinado ato. Exemplo:

ato de nomeao: deve ser precedido pelo concurso pblico
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ato de adjudicao: deve ser precedido pela classificao do licitante em primeiro

lugar

Licitao e concurso pblico so, portanto, requisitos procedimentais para a

adjudicao e nomeao

MOTIVO (fato jurdico) no se confunde com REQUISITO PROCEDIMENTAL

(seqncia de atos administrativos ou atos jurdicos)

3. TELEOLGICO: finalidade imediata e mediata

4. LGICO: causa

5. FORMALIZAO (modo prprio de exteriorizao)

OBSERVAO
sem os pressupostos de existncia faltar o indispensvel para o surgimento
de qualquer ato jurdico
sem os pressupostos de validade no haver ato administrativo vlido

TEORIA DO DESVIO DE PODER OU DESVIO DE FINALIDADE

O agente se serve do ato para satisfazer finalidade alheia natureza do ato

utilizado
Mau uso da competncia
Quando se busca uma finalidade alheia ao interesse pblico ou categoria do
ato
Quando h desacordo objetivo entre a finalidade do ato e a finalidade da
competncia

O SILNCIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO

fato jurdico administrativo

Todavia, tem conseqncias relevantes:

a) em relao ao sujeito administrativo que se omite:

age com negligncia, violando dever funcional
pode acarretar a responsabilizao por danos decorrentes da omisso

b) em relao ao administrado que peticionou

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se a lei atribui efeito ao silncio: sendo o efeito concessivo ocorrer o

deferimento do pedido. Se o efeito for denegatrio, o administrado dever
requerer o suprimento judicial, caso o ato seja vinculado. Se discricionrio,
ter direito apenas a um pronunciamento da Administrao no que tange
motivao

se a lei nada dispe: sendo o ato vinculado, pode ser suprido pelo
judicirio. Sendo discricionrio, o juiz assina prazo para que a Administrao se
manifeste, sob cominao de multa diria. Para Bandeira de Mello, este prazo
o de 120 dias, do Mandado de Segurana.

Ex: Art 1 2 do Decreto Federal 2079/38 a Prefeitura e as demais autoridades

ouvidas disporo de noventa dias para pronunciar-se, importando o silencio em
aprovao regulamentou a antiga Lei de loteamentos Decreto-Lei n 58/37. Este
um exemplo de deferimento.

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

a) Presuno de legitimidade

juris tantum
os atos administrativos presumem-se verdadeiros e conformes ao direito

b) Imperatividade (meio direito)

impem obrigaes a terceiros independentemente de sua concordncia

criam unilateralmente obrigaes

c) Exigibilidade (meio indireto)

exige de terceiros o cumprimento de obrigaes

induz a prtica de um comportamento (obedincia)

d) Executoriedade
significa compelir materialmente o administrado sem buscar previamente as
vias judiciais
possibilita a coao material de execuo do ato
Exemplos: dissoluo de passeata, interdio de estabelecimento,
requisio de bens indispensveis ao consumo da populao em regime de
urgncia ou calamidade pblica, apreenso de medicamentos vencidos,
mercadorias deterioradas, etc.
desnecessidade de uma sentena judicial
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Cabimento:
a) quando h previso legal expressa;
b) quando h grave comprometimento do interesse pblico, caso no seja
utilizada

a cobrana de impostos exigvel e imperativa mas no autoexecutria,

pois h um processo judicial de execuo fiscal.

diante de medida autoexecutria, o administrado pode utilizar de defesa

preventiva (MS, HC) ou repressiva.

CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

a) Quanto natureza da atividade

- Atos da administrao ativa: cria e produz utilidade pblica (licena,

autorizao)
- Atos da administrao consultiva: elucida, sugere, recomenda, opina
(Parecer)
- Atos da administrao controladora ou ato de controle: impede ou permite
(aprovao, homologao)
- Atos da administrao verificadora: acertamento de documentao (inscrio,
registro, certificao)
- Atos da administrao contenciosa: ocorrem no mbito de um processo
administrativo disciplinar ou sancionatrio.

b) Quanto estrutura do ato

- atos concretos: esgotam-se em uma nica aplicao (exonerao)

- Atos abstratos: alcana nmero indeterminado de destinatrios
(regulamento)

c) Quanto aos destinatrios

- Atos individuais: sujeito determinado (demisso de funcionrio)

- Atos gerais: categoria de indivduos (edital de concurso)

d) Quanto funo da vontade administrativa

-Atos negociais ou negcios jurdicos: o efeito jurdico resultante da vontade

das partes (recomposio das clusulas financeiras do contrato administrativo)
- Atos puros ou meros atos administrativos: efeito jurdico decorrente da lei
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e) Quanto aos efeitos

- Atos constitutivos: fazem nascer situao jurdica nova (demisso,

aposentadoria voluntria)
- Atos declaratrios: afirma a pr-existncia de uma situao de fato ou de
direito (aposentadoria compulsria)

f) Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados

- Atos ampliativos: ampliam a esfera jurdica do administrado (concesso,

permisso, licena)
- Atos restritivos: impem uma sano administrativa, obrigao ou dever (atos
decorrentes de processos administrativos sancionatrios)

g) Quanto situao de terceiros

-Atos internos: efeitos internos Administrao (Portaria, Circular)

-Atos externos: efeitos sobre terceiros (licena, autorizao)

h) Quanto composio da vontade produtora do ato

- Atos simples: declarao de um nico rgo (licena de habilitao)

- Atos complexos: conjugao da vontade de rgos distintos (nomeao em
lista trplice)

i) Quanto formao do ato

- atos unilaterais: declarao de uma s parte

- Atos bilaterais: declarao conjunta das partes

j) Quanto natureza das situaes jurdicas que criam

-Ato- regra: criam situaes gerais, abstratas e impessoais (Regulamento)

- Ato-subjetivos: criam situaes particulares que dependem da vontade das
partes (negociao)
-Ato-condio: fundamentam uma situao criada pelo ato-regra( oramento)

k) Quanto posio jurdica da Administrao (distino superada pois visava

excluir a responsabilidade do Estado)

-Atos de imprio: produzido no curso de prerrogativas de autoridade

-Atos de gesto: produzidos fora do mbito das prerrogativas de autoridade

l) Quanto ao grau de liberdade da Administrao em sua prtica

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Atos discricionrios: praticados no mbito da competncia discricionria,

conferindo ao agente uma margem de liberdade que decide com base na
anlise da convenincia e oportunidade

Atos vinculados: so praticados sob a gide de uma disposio legal que

predetermina antecipadamente , de modo completo, o comportamento nico a
ser obrigatoriamente adotado perante situao descrita em dispositivo legal.

todo ato vinculado quanto ao fim e competncia

: poder haver margem de discricionariedade quanto:

a) ao momento da prtica do ato (imediatamente ou oportunamente)
b) forma do ato (escrita, verbal)
c) ao motivo do ato (convenincia e oportunidade)
d) finalidade do ato ( incolumidade)
e) ao contedo do ato (revogar ou no)

a norma que regula a discricionariedade no precisa porque:

a) no descreve antecipadamente a situao em vista
b) a situao descrita por palavras que exprimem conceitos vagos ou
indeterminados, dotados de impreciso;
c) confere liberdade decisria que envolve exame de convenincia ou
oportunidade;
d) o objetivo legal descrito de forma genrica (ex: interesse pblico)

ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE

a) Admisso (unilateral, vinculado hospital pblico)

b) Concesso (ampliativo, bilateral)
c) Permisso (unilateral, precrio, vinculado)
d) Autorizao (unilateral, discricionrio e precrio)
e) Licena (unilateral, vinculado)
f) Homologao (vinculado, expressa concordncia)
g) Aprovao (discricionrio, concordncia unilateral, faculta a prtica de ato)

OUTRAS ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS:

a) Decreto
b) Portaria
c) Alvar
d) Instruo Normativa
e) Aviso
f) Circular
g) Ofcio (entre autoridades)
h) Ordem de servio
i) Resoluo
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j) Parecer
k) Despacho

PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Sucesso encadeada de atos administrativos tendendo todos a um

resultado final e conclusivo

Atos que integram um procedimento (Pietro Virga)

a) atos propulsores
b) atos instrutrios ou ordinatrios
c) atos decisrios
d) atos controladores
e) atos de comunicao

ATOS PERFEITOS, VLIDOS E EFICAZES

Ao atos administrativos podem ser:

Perfeito, vlido e eficaz

Perfeito, invlido e eficaz
Perfeito, vlido e ineficaz
Perfeito, invlido e ineficaz

Perfeito: quando o ato completou o ciclo necessrio sua produo

Vlido: quando o ato for expedido com absolta conformidade com as exigncias
do sistema normativo

Eficaz: quando disponvel para a produo dos seus efeitos. No depende de

condio suspensiva, de termo inicial ou ato controlador.

EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

1. EXTINO DE ATO EFICAZ:

O ato eficaz independe de condio suspensiva, termo inicial, nem est sujeito a
regulamentao posterior.
O ato eficaz pode ser extinto nas seguintes situaes:

1.1 Cumprimento dos seus efeitos

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a) esgotamento do contedo jurdico da relao. Ex: gozo de frias de um

servidor
b) execuo material. Ex: ordem executada de demolio de uma casa
c) implemento de condio resolutiva ou termo final. Ex: ser revogada a
portaria de licena prmio se no for concluda a compra de um novo
computador para o setor.

1.2 Desaparecimento do sujeito ou objeto da relao jurdica constituda pelo ato.

Ex: morte de um servidor extingue os efeitos da sua nomeao.

1.3 Extino pela retirada

A retirada do ato pode ocorrer pelas seguintes razes:

a) retirada por razes de convenincia e oportunidade revogao

Ex: revogao da autorizao para estabelecimento de uma banca de jornal

por ser prejudicial ao trfego de pedestre.

b) retirada porque o ato foi praticado em desconformidade com a ordem

jurdica invalidao Ex: porte de arma concedido a menor

c) retirada porque o destinatrio do ato descumpriu condies que deviam ser

atendidas para continuar desfrutando da situao jurdica cassao Ex:
creche instalada em prdio pblico transformada em motel

d) retirada porque sobreveio norma jurdica superveniente que tornou

inadmissvel a situao anteriormente permitida pelo direito e outorgada por
ato precedente caducidade
Ex: retirada da permisso para explorar parque de diverses em local que,
em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatvel com aquele
uso.

1.4 Extino pela renncia

Renuncia do beneficirio de uma situao jurdica favorvel que desfrutava em
conseqncia daquele ato. Ex: Renncia de um cargo de Secretrio de Estado.

2. EXTINO DE ATO INEFICAZ

Sendo o ato ineficaz no chegou a produzir efeitos concretos. A sua retirada no

produz conseqncias ou relaes jurdicas a serem disciplinadas.

2.1 Extino pela retirada

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a) revogao (mrito convenincia e oportunidade)

b) invalidao (ilegalidade, ilegitimidade)

2.2 Extino pela recusa ou no aquiescncia do beneficirio

A aquiescncia necessria para a produo dos seus efeitos. Da a inutilidade

do ato e ineficcia

3. REVOGAO DOS ATOS ADMIISTRATIVOS

Conceito: a extino de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato

administrativo, efetuada por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-
se os efeitos precedentes

3.1 Requisitos

a) Sujeito ativo: autoridade no exerccio da funo administrativa

b) Objeto: ato ou relao jurdica VLIDOS
c) Fundamento: competncia discricionria atual e disponvel
d) Motivo: situao concreta inconveniente ou inoportuna
e) Efeitos: ex nunc
f) Natureza : ato da administrao ativa, constitutiva. No ato da
administrao controladora, consultiva, verificadora ou contenciosa

3.2 Revogao explcita, implcita, parcial, total

Explcita declara revogado (ato revogador)

Implcita a revogao resulta de ato incompatvel com o ato anterior, restando

implcito o ato revogador
Em ambas as situaes, a revogao pode ser parcial ou total

3.3 Competncia para revogar

instituda por lei de forma explcita ou implcita (conceito indeterminado)

competncia no exaurida (atos gerais e abstratos e regulamentos)

3.4 Situaes irrevogveis:

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Atos que a lei declare irrevogveis;

Atos exauridos
Atos vinculados
Atos administrativos puros ex: certides (efeitos derivam da lei)
Atos de controle (exaurimento da competncia)
Atos que integram um procedimento
Atos complexos
Atos que geram direitos adquiridos

3.5 Revogao e Indenizao

A revogao, quando legtima, no d margem indenizao porque no lesa

direito de terceiro, SALVO situaes que podem ensejar a responsabilidade do
Estado, atingindo direito de terceiro

4. INVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Invalidao a supresso de um ato ou relao jurdica dele nascida, com

efeito retroativo, por terem sido produzidos em desconformidade coma ordem
jurdica.

No h unanimidade doutrinria sobre o tema.

4.1 Requisitos

a) Sujeito ativo: Administrao ou Poder Judicirio

b) Objeto: ato eficaz ou ineficaz em desconformidade com a ordem jurdica
c) Fundamento: para a Administrao dever de obedincia legalidade
Para o Judicirio aplicao do direito ao caso concreto
d) Motivo: ilegalidade do ato ou relao jurdica dele nascida (ofensa ao
direito)
e) Efeito: ex tunc

4.2 Classificao dos atos invlidos

a) Hely Lopes: o vcio acarreta sempre a nulidade; distingue nulos de anulveis

b) Osvaldo Aranha Bandeira de Mello: os nulos no so convalidveis. J os

anulveis so. Os anulveis dependem de provocao para serem fulminados.
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c) Seabra Fagundes: classifica em nulos, anulveis e irregulares

d) Celso Antnio Bandeira de Mello:

Atribui relevncia jurdica aos atos inexistentes e apresenta a seguinte
classificao:

Nulos
Anulveis (convalidveis)
Irregulares (vcios irrelevantes)
Inexistentes

Identificao dos atos nulos:

Atos declarados por lei
Atos em que racionalmente impossvel a convalidao
Atos praticados com desvio de poder, com falta de motivo, com objeto ilcito

Identificao dos atos anulveis

Os atos assim declarados por lei
Atos que podem ser repetidos sem vcio (vcio de incompetncia)
Atos passveis de convalidao

Identificao dos atos inexistentes

Atos que o direito rejeita radicalmente (tortura, saque, confisco,etc)
Atos em que racionalmente impossvel a convalidao

Invalidao e Indenizao

ATO DESPESAS

________________________________________

I1 I2
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I1 Invalida sem indenizao

I2 : Se de boa f, invalida com indenizao (enriquecimento sem causa)
Se de m f, invalida sem indenizao

4.2.1 Convalidao

o suprimento da validade do ato com efeitos retroativos.

So modalidades de convalidao:

a) Ratificao (mesma autoridade)

b) Confirmao (autoridade diversa)
c) Saneamento (atos do particular)

Situaes no convalidveis:
Ato j impugnado (administrativamente ou judicialmente)
Quando j houver descumprimento funcionando como impugnao via direito de
resistncia.

Convalidao: Poder ou dever?

Se o ato suscetvel de convalidao sem impugnao, h obrigao de

convalidar SALVO quando houver vcio de competncia em ato de contedo
discricionrio.

Se o ato insuscetvel de convalidao, h obrigao de invalidar SALVO na

hiptese de ocorrer situao j estabilizada pelo direito (prescrio, terceiros de
boa f nos atos que ampliam a esfera jurdica dos administrados)

As situaes estabilizadas pelo direito tm fundamento nos seguintes princpios:

Legalidade
Segurana Jurdica
Boa f
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Direito de resistncia:

a) Resistncia simples: deixa de cumprir uma determinao administrativa

b) Resistncia manu militari : oposio da fora fsica execuo material

QUADRO-RESUMO

SUJEITO MOTIVO EFEITO OBJETO

REGOVAO Administrao Inconveniente Ato vlido

Ex nunc
Inoportuno

Ato em
INVALIDAO Administrao Ilegalidade Ex tunc descordo
Ou Judicirio Ilegitimidade c/ ordem
jurdica

CONVALIDAO Administrao Vcio sanvel Ex tunc Ato

viciado