EDUCAO NO BRASIL: CONCEPO E DESAFIOS PARA O SCULO XXI
Dermeval Saviani
O problema das concepes de educao pode ser abordado de diferentes
maneiras. Um enfoque possvel a partir da filosofia identificando-se, em conseqncia, as principais concepes de educao expressas nas grandes tendncias que se manifestaram ao longo da histria. Nessa linha de anlise poderamos chegar s diversas concepes de filosofia da educao considerando tambm as correntes filosficas a elas articuladas. Outra forma de abordagem seria levar em conta o aspecto propriamente pedaggico o que nos conduziria a identificar as principais correntes pedaggicas como o escolanovismo, o no-diretivismo, o construtivismo, o behaviorismo, etc. Uma outra maneira seria considerar a educao a partir da funo social desempenhada nas diferentes sociedades ao longo do tempo. Nesse caso a educao seria concebida como um processo de inculturao ou aculturao das novas geraes nas tradies e nos costumes caractersticos de uma formao social determinada. Nesse mbito emergiriam, como assinalou Durkheim, os papeis de homogeneizao e diferenciao requeridos de seus membros por parte da sociedade. No entanto, para efeitos desta exposio no mbito dessa Conferncia Nacional de Educao, Cultura e Desporto, no vou seguir nenhum dos caminhos acima apontados. Vou procurar me ater aos objetivos desse evento que, inspirado em Ansio Teixeira e pretendendo ser dominantemente propositivo, nos convida a buscar alternativas concretas, em especial no mbito da legislao, de modo a delinear com a clareza que se revelar possvel, a concepo e as medidas dela decorrentes exigidas para se enfrentar os desafios que se pem para a educao brasileira neste limiar do sculo XXI.
1. Concepo de educao
O entendimento dos problemas enfrentados pela educao brasileira
atualmente implica a compreenso da forma assumida pela educao no contexto das sociedades modernas. Caracterizadas pelo predomnio da cidade e da indstria sobre o campo e a agricultura, essas sociedades se constituram sob a forma do direito positivo regendo-se por constituies escritas e generalizando relaes formalizadas atravs de contratos cujo teor se manifestava tambm por escrito e cuja adeso se dava atravs da assinatura que expressava a concordncia , aps sua leitura, com o contedo das clusulas do contrato. Incorporava-se, assim, vida social a expresso escrita. Em conseqncia, para participar ativamente desse tipo de sociedade nas diversas e mltiplas funes por ela desenvolvidas, se faz necessrio o ingresso na cultura letrada. Ora, sendo essa forma de cultura um processo formalizado, sistemtico, s pode ser atingida atravs de um processo educativo tambm sistemtico. Portanto, a sociedade moderna no podia mais se satisfazer com uma educao difusa, assistemtica e espontnea, passando a requerer uma educao organizada de forma sistemtica e deliberada, isto , institucionalizada o que veio a colocar a educao escolar como a forma principal e dominante de educao. No contexto descrito o acesso escola passa a ser considerado como um direito de todo cidado e, como tal, um dever do Estado. O cumprimento desse dever assume, no final do sculo XIX, a forma da organizao dos sistemas nacionais de ensino, entendidos como amplas redes de escolas articuladas vertical e horizontalmente tendo como funo garantir a toda a populao dos respectivos pases o acesso cultura letrada traduzido na erradicao do analfabetismo atravs da universalizao da escola primria considerada, por isso mesmo, de freqncia obrigatria. Os principais pases, no apenas da Europa mas tambm da Amrica Latina, como se pode ver pelo exemplo de nossos vizinhos, a Argentina, o Chile e o Uruguai, tendo organizado os seus sistemas nacionais de ensino a partir do final do sculo XIX, lograram universalizar o ensino elementar e, com isso, erradicar o analfabetismo. O Brasil no fez isso. Aps uma tentativa fracassada por ocasio da Constituinte de 1823 e, depois, com a lei das escolas de primeiras letras de 1827, relegou-se a educao bsica durante todo o Imprio e ao longo da Primeira Repblica s Provncias e, depois, aos Estados federados, desobrigando-se desse dever o Estado Nacional. Foi somente aps a Revoluo de 1930 que a educao no Brasil comeou a ser tratada como uma questo nacional dando-se precedncia, porm, ao ensino secundrio e superior j que foi s em 1946 que viemos a ter uma lei nacional relativa ao ensino primrio. E, ainda assim, o trato da questo educacional foi sempre, entre ns, atravessado por um dualismo desqualificador da instruo popular em confronto com aquela destinada s elites. Com efeito, as reformas Capanema da dcada de 1940 foram marcadas pela contraposio entre ensino secundrio destinado s elites condutoras e ensino profissional voltado para o povo conduzido. Procurou-se corrigir essa distoro atravs das leis de equivalncia entre os vrios ramos do ensino mdio na dcada de 1950, equivalncia essa que foi incorporada nossa primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional promulgada em 1961. E a Lei 5692 de 11 de agosto de 1971, ao justificar a tentativa de universalizao compulsria da profissionalizao no ensino de segundo grau, trouxe baila o slogan "ensino secundrio para os nossos filhos e ensino profissional para os filhos dos outros" com o qual se procurava criticar o dualismo anterior sugerindo que as elites reservavam para si o ensino preparatrio para ingresso no nvel superior, relegando a populao ao ensino profissional destinado ao exerccio de funes subalternas. Deve-se notar, porm, que essa mesma lei 5.692 introduziu a distino entre terminalidade ideal ou legal, que corresponde escolaridade completa de primeiro e segundo graus com a durao de onze anos, e terminalidade real, a qual implicava a antecipao da formao profissional de modo a garantir que todos, mesmo aqueles que no chegassem ao segundo grau ou no completassem o primeiro grau, sassem da escola com algum preparo profissional para ingressar no mercado de trabalho. Admitiu-se, pois, que nas regies menos desenvolvidas, nas escolas mais carentes, portanto, para a populao de um modo geral, a terminalidade real resultaria abaixo da legal, isto , chegaria at os dez anos de escolaridade ou oito, sete, seis ou mesmo quatro anos correspondentes ao antigo curso primrio devendo receber, mesmo nesses casos, algum preparo profissional para da passar diretamente ao mercado de trabalho. Ora, atravs desse mecanismo a diferenciao e o tratamento desigual foram mantidos no prprio texto da lei, apenas convertendo o slogan anterior neste outro: "terminalidade legal para os nossos filhos e terminalidade real para os filhos dos outros". Observe-se, finalmente, que o referido dualismo se faz presente tambm na poltica educacional atual no apenas quando, na reforma do ensino mdio, se separa o ensino tcnico do ensino mdio de carter geral e quando se advoga no ensino superior os centros de excelncia destinados a ministrar s elites um ensino de qualidade articulado com a pesquisa em contraste com as instituies que ofereceriam ensino sem pesquisa. Esse dualismo se manifesta tambm no ensino fundamental ao se propor para a rede pblica um ensino aligeirado avaliado pelo mecanismo da promoo automtica e conduzido por professores formados em cursos de curta durao organizados nas escolas normais superiores com nfase maior no aspecto prtico-tcnico em detrimento da formao de um professor culto, dotado de uma fundamentao terica consistente que d densidade sua prtica docente. Esta ltima alternativa ficar reservada s escolas destinadas s elites que certamente continuaro a recrutar os seus professores dentre aqueles formados nos cursos de licenciatura longa, preferentemente oriundos dos centros de excelncia constitudos pelas universidades pblicas que preservaro a exigncia da indissociabilidade entre ensino e pesquisa.
2. Viso crtica da concepo que orienta a poltica educacional atualmente
em vigor
A poltica educacional que vem sendo implementada no Brasil, sob a direo
do Ministrio da Educao, se caracteriza pela flexibilizao, pela descentralizao das responsabilidades de manuteno das escolas atravs de mecanismos que forcem os municpios a assumir os encargos do ensino fundamental associados a apelos sociedade de modo geral, a compreendidas as empresas, organizaes no-governamentais, a comunidade prxima escola, os pais e os prprios cidados individualmente considerados, no sentido de que cooperem, pela via do voluntarismo e da filantropia, na manuteno fsica, na administrao e no prprio funcionamento pedaggico das escolas. Delineia-se, assim, um estmulo diferenciao de iniciativas e diversificao de modelos de funcionamento e de gesto do ensino escolar. Em contrapartida, com base na montagem de um "sistema nacional de avaliao" respaldado pela LDB, centraliza-se no MEC o controle do rendimento escolar em todos os nveis, desde as creches at a ps-graduao. H, pois, um estmulo descentralizao traduzida na flexibilizao, diferenciao e diversificao do processo de ensino mas uma centralizao do controle dos seus resultados. Ora, as caractersticas acima enunciadas permitem perceber que a poltica educacional que est sendo implementada acentua, pela via da diferenciao apontada, as desigualdades educacionais aprofundando o dualismo antes referido. Alis, cabe observar que a orientao em pauta se inspira naquilo que poderamos chamar de "modelo americano". Esse modelo, diferentemente daquele que predominou nos pases europeus, considera como funo principal do ensino fundamental, a socializao das crianas ao passo que o modelo europeu enfatizava a funo de formao intelectual o que implica a garantia de uma base comum, mais ou menos homognea a partir da qual todos os cidados podem participar, em condies de igualdade, da vida da sociedade a que pertencem. Visando, pois, criar esse patamar comum centrado no domnio dos elementos fundamentais da cultura letrada de base cientfica, os principais pases organizaram os sistemas nacionais de ensino como instrumento para universalizar a escola bsica (o ensino elementar) e, por esse caminho, erradicar o analfabetismo. Em contrapartida nos Estados Unidos, a precedncia da funo de socializao das crianas atribuda escola bsica levou a vincular as escolas s comunidades prximas, isto , aos municpios, dispensando-se um sistema nacional e priviligiando-se, na avaliao da aprendizagem das crianas, sua capacidade de relacionamento e interao com as demais crianas ao passo que, no modelo europeu, a avaliao implicava um sistema de exames destinado a aferir o grau de apreenso dos conhecimentos elementares que caracterizam uma formao intelectual correspondente ao domnio da cultura moderna entendida como necessria a toda a populao e, por isso, sendo objeto de um ensino comum a todos. Do ponto de vista do processo, o modelo americano levou a uma maior diferenciao de iniciativas assim como maior diversificao das formas de gesto, enquanto o modelo europeu conduziu a uma maior centralizao das iniciativas e a uma forma de gesto relativamente unificada cuja responsabilidade primordial se localizava no Estado nacional. Do ponto de vista dos resultados se verifica que o modelo europeu foi capaz de garantir razovel coeso, assegurando um patamar comum que permitiu homegeneizar o acesso cultura letrada, o que significou um razovel grau de igualdade de condies de participao de todos na vida social. J o modelo americano resultou bem mais desigual, apresentando diversas distores que tm sido objeto de alerta das prprias autoridades polticas e educacionais do prprio pas e que volta e meia so divulgadas atravs da imprensa. Com efeito, de vez em quando nos deparamos com notcias em jornais ou revistas dando conta de que nos Estados Unidos comum ocorrer que um significativo nmero de jovens cheguem a concluir o ensino mdio e at mesmo a ingressar na universidade sendo praticamente analfabetos (os denominados analfabetos funcionais). Ora, essa uma situao inteiramente estranha aos pases europeus. Em verdade, nunca encontramos notcias semelhantes a respeito da Inglaterra, Alemanha, Blgica, Holanda, Sucia, Dinamarca, Noruega, Frana, Itlia, Espanha, Portugal, em suma, dos pases europeus de modo geral. Sem dvida isso tem a ver com a diferena de modelos que presidiu a organizao do ensino em um e em outro caso. As observaes feitas acima nos permitem aquilatar a gravidade da situao em que nos encontramos. Na verdade, considerando que ns sequer chegamos a universalizar a escola elementar, a adoo do modelo americano potencializa enormemente as conseqncias negativas detectadas nos Estados Unidos contribuindo para aprofundar ainda mais a extrema desigualdade que a triste marca de nossa tradio histrica. V- se assim que, se na Europa a influncia do modelo americano pode ser at benfica pois poder contribuir para flexibilizar a forma de um sistema j consolidado, no caso do Brasil, onde no se conseguiu ainda implantar um sistema de ensino abrangente em mbito nacional, a referida influncia resulta deletria nos distanciando ainda mais da meta de garantir a todas as nossas crianas a desejada igualdade de acesso aos bens culturais. 3. Desafios para o sculo XXI
Curiosamente, a concluso a que chegamos que o grande desafio que
ainda se pe para o Brasil em termos educacionais ao ingressar no sculo XXI, nos vem do sculo XIX. Trata-se da tarefa de organizar e instalar um sistema de ensino capaz de universalizar o ensino fundamental e, por esse caminho, erradicar o analfabetismo. A Constituio de 1988 estabeleceu, nas Disposies Transitrias, o prazo de dez anos para o cumprimento dessas duas metas. Os dez anos se passaram e agora, em decorrncia da Emenda Constitucional de nmero 14 e da nova LDB, est se procurando fixar no Plano Nacional de Educao, mais dez anos para se atingir essas mesmas metas. Corremos, assim, o risco de, daqui a dez anos, estarmos concedendo mais uma dcada para realizar aquilo que os principais pases fizeram a partir do final do sculo XIX e incio do sculo XX. Nosso atraso j , pois, secular o que vem implicando um grande dficit histrico. E preocupante constatar que a poltica educacional em curso, embora disposta a atacar esse problema, no o est encaminhando da forma mais adequada. Com efeito, como j foi indicado, ao aderir ao "modelo americano" ns corremos o risco de universalizar o ensino fundamental sem conseguir, porm, erradicar o analfabetismo. E esse risco fica mais evidente ao se constatar que um dos principais vetores dessa poltica educacional a reduo de custos, sob o aspecto econmico, o que leva a apostar todas as fichas na "promoo automtica" como via para possibilitar a todas as crianas a concluso do ensino fundamental. Mas, convenhamos, a promoo automtica no soluo para o problema da repetncia. Isto porque, como se infere da prpria denominao, a passagem automtica, isto , os alunos so promovidos independentemente do que fizeram ou deixaram de fazer. Quer se tenha atingido os objetivos quer no, tenham ou no preenchido os requisitos, a aprovao ir ocorrer. Deixa de ser relevante o desempenho tanto dos alunos como dos professores. Coisa diversa o empenho em se atingir a meta da "repetncia zero", vale dizer, o objetivo de que todos sejam promovidos. Aqui se trata de criar as condies para que todos os alunos atinjam os objetivos definidos para os diversos componentes curriculares que integram o processo de ensino-aprendizagem. Acoplando-se simplesmente o mecanismo da "promoo automtica" situao atual das escolas ficando intactas as suas condies de funcionamento pode-se eliminar o problema da repetncia resolvendo-se o problema do ponto de vista estatstico. Permaneceria, porm, o mesmo quadro de deficincias e precariedades que se associam, hoje, aos altos ndices de repetncia. O que precisa ser feito equipar adequadamente as escolas e instituir uma carreira digna para o corpo docente como fizeram os pases que, a partir do final do sculo XIX, implantaram os seus sistemas nacionais de ensino. Em condies adequadas o normal que as crianas aprendam sendo, portanto, promovidas. Assim, resolve-se o problema da repetncia porque as crianas, de fato, aprendem e no porque se decretou a promoo automtica. Alis, os sistemas de ensino europeus estavam apoiados em uma sistemtica relativamente rgida de exames como mecanismo para aferir se os alunos seriam ou no promovidos e nem por isso tiveram que se deparar com a necessidade de exorcizar o fantasma da repetncia. Ao contrrio, o sistema se mostrou eficaz para garantir a aprendizagem, o que permitiu estabelecer o fluxo regular dos alunos que evoluam, sem problemas, de uma srie para outra at a concluso, sem defasagem de idade, da escolaridade obrigatria. Para enfrentar esse desafio, que h um sculo nos afronta, mister assumir de vez a educao como prioridade de fato e no apenas nos discursos como ocorre recorrentemente. Nesse esforo cabe, sem dvida, promover alteraes na legislao educacional. Poderamos aperfeioar determinados dispositivos da Constituio assim como modificar a orientao que prevaleceu na LDB e legislao complementar. Entretanto, no me parece ser esta a questo fundamental mesmo porque uma efetiva mudana de rumos na regulao legal da educao estaria na dependncia de uma nova correlao de foras polticas que conduzisse a uma outra relao de hegemonia. No que se refere, porm, aos desafios fundamentais que se pem para a educao me parece haver um razovel grau de consenso, o que faz com que a legislao em vigor no chegue a ser, na letra da lei, um efetivo obstculo para as aes que se fazem necessrias. Nesse aspecto penso que a legislao que conta, de fato, nas atuais circunstncias, aquela relativa ao Plano Nacional de Educao. Sob esse aspecto o texto aprovado na Cmara dos Deputados no deixa de se constituir num avano em relao proposta do MEC. Entretanto, naquilo que decisivo, isto , a questo do aporte de recursos para a educao, a gradualidade adotada acaba por diluir e amortecer o impacto requerido para implementar as transformaes que no podem mais ser postergadas. Por isso, ouso insistir na minha proposta de um plano de emergncia cujas linhas bsicas apresento a seguir. Para fazer face ao atraso em que nos encontramos, proponho a imediata duplicao do percentual do PIB investido em educao, passando dos atuais 4% para 8%. Isso, em verdade, apenas nos colocaria no nvel das naes que mais investem em educao a exemplo dos Estados Unidos, Canad, Noruega e Sucia que, segundo tabela apresentada pelo MEC em seu roteiro para a elaborao do Plano Nacional de Educao, se situam na faixa entre 7,5 e 8,5%. Observe-se, porm, que esses pases no tm o dficit que temos. Portanto, se estamos empenhados em zerar o dficit, teramos que investir muito mais. Penso, porm, que, a partir desse esforo, teramos chances de comear a tratar com seriedade os problemas da educao, ganhando condies de resolv-los efetivamente. A propsito, recordemo-nos da insistncia de Ansio Teixeira para quem a educao requer significativos investimentos no sendo possvel trat-la seriamente com pouco dinheiro. A duplicao do percentual do PIB permitiria que cada instncia passasse a ter o dobro dos recursos de que hoje dispe para a educao. Assim, os municpios que, por fora do FUNDEF, tm apenas 10% de seus recursos para investir em educao infantil, passariam a ter 20%. Com isso, j comea a se tornar vivel a construo de uma ampla rede nacional de educao das crianas de 0 a 6 anos, mantida e gerida pelos municpios, com a orientao dos Conselhos Estaduais de Educao. Para o ensino fundamental, em lugar dos atuais 15% dos recursos de Estados e Municpios, passaramos a ter o equivalente a 30%. Lanando mo do pargrafo nico do artigo 11 da LDB, que permite aos municpios a opo de se integrar ao sistema estadual ou compor com ele um sistema nico de educao bsica, ser possvel construir, a partir dos Estados, um amplo sistema de ensino fundamental coordenado nacionalmente. No caso do ensino mdio teramos o equivalente a 20% dos recursos dos Estados, o que j permitiria que o objetivo de universalizao do ensino mdio, previsto pela Constituio Federal, deixasse o mbito dos objetivos remotos para se tornar vivel no mdio prazo. Com efeito, cabe observar que, diferentemente do ensino fundamental que se compe de oito sries, o ensino mdio tem apenas trs. Quanto questo dos professores, considerando a determinao do FUNDEF de que 60% dos recursos se destinem ao corpo docente, a duplicao do percentual tornar exeqvel a meta de implementar a jornada de 40 horas em uma nica escola, alm de viabilizar a criao de uma espcie de PICD da Educao Bsica, semelhante ao que se fez com o ensino superior, atravs da CAPES, viabilizando, assim, a qualificao dos professores atravs de bolsas de estudo para freqentar cursos especficos nas universidades pblicas de melhor qualidade. Finalmente, em relao ao ensino superior, a duplicao dos recursos permitir Unio, com o montante atual, consolidar as universidades federais alm de manter sua rede de escolas tcnicas. Os recursos adicionais, da mesma magnitude dos atuais, poderiam ser divididos em duas fatias: metade se destinaria educao bsica para que a Unio possa cumprir a funo de apoio tcnico e financeiro, suprindo as deficincias locais; a outra metade constituiria um fundo por meio do qual seriam financiados projetos que engajariam fortemente as universidades na realizao das metas definidas no Plano Nacional de Educao. Est claro que a implantao de uma proposta como essa no resolver, por si s, todos os problemas da educao brasileira. Mas estou convencido que somente a partir de uma iniciativa desse tipo que a soluo se tornar possvel. Apresentei essa proposta primeiramente no II CONED e depois a registrei no livro Da nova LDB ao novo Plano Nacional de Educao, publicado em abril de 1998, retomando-a em outras oportunidades. A nica objeo que se poderia levantar contra ela diz respeito sua viabilidade vista da propalada escassez de recursos com que conta o Poder Pblico para fazer face a necessidades de toda ordem e em todos os setores, de modo especial naqueles da rea social. Entretanto, sua viabilidade pode ser constatada no exemplo dos demais pases que implantaram os seus sistemas, inclusive aqueles que o fizeram tardiamente como so os casos do Japo e da Coria. Alm disso, como tambm j se indicou, a meta de 8% do PIB destinados educao resulta perfeitamente vivel porque foi praticada por diversos pases. Mas temos tambm demonstrao dessa viabilidade em nosso prprio pas atravs de projetos de impacto que contaram com grandes investimentos pblicos em decorrncia da vontade poltica de torn-los realidade. Esto nesse caso a construo de Itaipu, as usinas nucleares de Angra dos Reis e, no atual contexto, o SIVAM, o gasoduto proveniente da Bolvia e o PROER. Da ter eu sugerido em determinada ocasio que se criasse uma espcie de PROEN (Programa de Recuperao da Educao Nacional), atravs do qual seriam captados recursos de monta para viabilizar a implantao de nosso sistema de educao em mbito nacional. Penso, portanto, que, se no partirmos para um plano de emergncia lcido, corajoso, arrojado, que sinalize o empenho efetivo em reverter a situao de calamidade pblica em que se encontra o ensino dos diferentes graus em nosso pas, as proclamaes em favor da educao no passaro de palavras ocas, acobertadoras da falta de vontade poltica para enfrentar o problema. E, nesse diapaso, avanaremos sculo XXI adentro, ampliando ainda mais o j insuportvel dficit histrico que vem vitimando a populao brasileira em matria de educao.