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ARTCULO 32:
ARTCULO 22:
El procedimientoadministratiaopreaio
INTRODUCCIN.
LEGALIDAD Y PROCESO ADMINISTRATIVO
EN EL ESTADO DE DERECHO
173
Tratad.od.edrecho adninistra tto0
,L*
El procedimieo administratioo preaio
Los cr
Desde el punto de visa del derechopositivo nacional,estanecesidadh estado
encuentra
latenteen los ltimos aos,no slo con la vigenciadel Cdigo ContenciosoAdmi-
Precisam
nistrativo. sino ambin con la Constitucin Poltica de r99r que obliga prctica-
M..G
mente al legislador a establecergarantassuficientesde naturalezaprocesal para
paradesig
hacer efectivoslos derechosciudadanos.El artculo z9 constitucional, en concor-
cin como
danci con el artculo 2og,es un ejemplo tpico de la urgencia que encuentra el
Lo qt
constituyentede aportar normas procesalesparalaactividad administrativa.
actividada
Lo anterior implica aceptar que el derecho administrativo moderno incor- -Tborage
pora, como una necesidad tnrplazable, el proceso al estudiar la teora del acto
racionesd
administrtivq en especialen todo lo referente a los momentos previos a su for-
particular
macin. Es decir que estamosincursos en un fenmeno de procesoiurdicq que
sino por d
explica los principios y conceptos garantizadoresde los derechos de quienes se
legislativo
involucren en la formacin de toda decisin de la administracin. Es por esta
objetode J
elemental razn que iniciar el estudio sobre la materia implica un acercamiento
"Toda adn
tanto material como formal alateoria general del procesq de la cual.el proceso
vos senos
administrativo es una de sus ramas. En este sentidq siguiendo a MEmt, consi-
En est
deramosque "el derecho procesaladministrativo no es ms que un casoparticu-
procesoju
lar del derecho procesal, y el procedimiento administrativo un caso particular
trativo-, c
del procedimientoiurdico en general"".
tendiendo
El proceso en sentido general ha sido entendido como el conjunto de actos
que sevak
interrelacionados y caracterizadospor su naturaleza teleolgica, en la medida
Enun
que busca la realizacinde un fin determinado. Desde esta ptica, y tratndose
poltico-le
de la funcin dministrativa, el proceso sera aquel acervo de actuacionesadmi-
trativo: es
nistrativas coordinadasy orientadasa la produccin de una decisin por parte de
sidadexis
quien eierce funciones administrativas. El procedimiento' por su parte' lo enten-
aspectosn
deramoscomo la especiemotora de aquI.Todo procesoimplica la existenciade
con grand
uno o ms procedimientospara el logro de sus finalidades.El procedimientono
do iurdica
es ms que el cauce o camino que debe seguirse para obtener lo que el proceso
tivo de prr
pretende; de aqu su carcterteleolgico.En estesentido, y en sus relacionescon
para quen
el proceso administrativq el procedimiento dministrativo sera toda sucesin
trativo no
formal de actostendiente al cumplimiento de las competenciasasignadasa quie-
mbito de
nes eiercenfunciones administrativas, pudiendo culminar en la expedicin de un
conducta
acto administrativo.
13 MoI-EsG
r4 VnnI-Pn
guiarsu decisin[...] al mismotiempoque constituyenuna garantade que la resolucinsedicta,no de r5 Mrnxr. I
un modoarbitrrio, sino de acuerdocon lasnormaslegales...". r6 ldem.
r z Mr.xr. Derechoadministrutioo'cit., p' 27g'
El pro ced.imientoad,ministratioopreoio
r9 Resultain
el proces
r7 Idem. queel obl
r8 FntNctsco GoNzr-ezNvnno. "La prueba en el procedimiento administrativo" , en Proced.imientos
ad.- al hcert
ministratioos especiales,vol.rr, Madrid, ENar, r99, p. zr. queel obj
II
I
I E I proeedimiento afuninistratioo preztio
r9 Resulta indispensable indicar la ntima relacin existente entre el concepto de actuacin administrativa y
el proceso administrativq trmino para el caso sinnimo. Rzn que implica que no aceptemos la tesis de
que el objeto inmediato del proceso administrtivo lo constituye la actucin administrativa, por cuanto
hnieosdd- l hacer tal afirmacin estariamos incurriendo en una perfecta tautologa. Para el casq diramos ms bien
que el objeto de la actucin como el del proceso administrativo es el mismo.
r82 Tratado d,ed,erecho ad'ninistrakao
A. pnocrDIMIENTo GENERAL
al
dimiento zr Jnurar,VroalPrmouo, entoncessenadorde la Repblica'sostuvoen la ponenciaparaprimer debate
l Presidentede la Repblica,para
p.oy""ro de ley ,,por el cual seconcedanfaculadesextraordinarias,
onal,obe-
i"fo..", et Cailo ContenciosoAdministrativo" lo siguiente:"... no ha existidoen Colombiauna ley
sobreesteprocedimientogubernativoo administrativogeneral;esclaroque disposiciones con fuerzade
procedi-
I
ley -y leyespropia-"rrte ichas- y decretosreglamentariosse han dictadoparalos llamados
I mlentosespeciles; asaparecen los y
compleios en
detallados cuestionesde impuesto de renta' aduanas,
jeto asegu- extincindel dominio o adquisicinde bienespara programasde reforma agraria,para citar algunos
I elemplos".
r84 Tratado de derechoad.mitistratizso
l'.","
I,ta.los
llattva'
B. pnocnDIMIENTos ESPECIALES
t
r86 Tratad.o d.ed.erechoadministratioo
No ocurriend
tramite procesalespecfico.En el evento de haberseadoptado un procedimiento
rs general,q
administrativo especialpara determinada funcin pblica, este debe privilegiar-
piamentedicl
sefrente al procedimiento generaldel Cdigo ContenciosoAdministrativo. Opera
en consecuenciaen nuestro derecho, para esta relcin de procedimientos, el iurdicas.Por
creto or de 11
llamado principio de especialidadnormativa regulado en el numeral r del art-
actosde cont
culo ro.o del C. C. segn el cual, para resolver incompatibilidades en la interpre-
En cuantc
tacin de los cdigos, "La disposicin relativa a un asunto especialprefiere a la
general,sept
que teng carcter general".
ordenamient
En materia administrativa estedivorcio entre la especialidady la generalidad
dispersosen
no es de mayor profundidad. De conformidad con lo dispuesto en el inciso z.o
ms diversos
del artculo r.o del cca, el respeto a la especialidad no implica negacin de la
por completo
integracin y la complementariedad normativa entre el procedimiento general
A manera
del Decreto or de 1984y los procedimientos especiales.Las falenciasnormativas
ordenanzao e
de estos ltimos que coloquen en peligro las garantas del debido proceso y el
dimiento esp
derecho de defensa,o la preservacinde los principios bsicosde las actuaciones
petenciasde I
administrativas, postulados en la Constitucin Poltica y en el mismo Cdigo
de unaorden
Contencioso Administrativo, deben ser llenadas con las disposicionesde la pri-
las correspon
mera parte del Decreto or de 1984.
como lascom
Bajo estepresupuestq el principio de la especialidaddebe ser siempre enten-
a las normast
dido sin negacin del de integracin normativa; al fin y al cabq el Decreto or de
cionesgener
1984,en cuanto a los procedimientos administrativos se refiere, contiene las nor-
estosactosy r
mas generalesgarantsticsen estasmaterias, luego no pueden ser desconocidas
ministrtivos
con un mal entendido y absoluto criterio de la especialidad.Indica precisamente
el inciso 2." del artculo r." del ccA que "Los procedimientos administrtivos
regulados por leyes especialesse regirn por stas;en lo no previsto en ellas se
aplicarnlas normas de estaparte primera que seancompatibles". Luego la com-
plementariedad debe efectuarse,en los procedimientos administrativos especia-
En cuantorel
les, frente al Cdigo Contencioso y no a otros ordenamientos procesales.
administrativ
meral z del ar
D. pnocEDrMrENTo ADMrNrsrRATrvopARA
to depositari
LA FoRMAcrN DE Acros DE coNTENrDo
que los proce
INDIVIDUAL. DE CONTENIDO GENERAL Y MIXTOS
del CdigoC
madaa su ex
La caractersticaque se observa del procedimiento administrativo general del
Es de adv
Decreto or de 1984 es que prcticamente fue diseado para Ia formacin de de-
estacompete
cisionesadministrativas de contenido individual; por lo menos en tratndosedel
de la Repbli
derecho de peticin en inters individual, de la iniciacin oficiosa o del cumpli-
normas relatir
miento de un obligacin o deber legal esta es la tendencia, en cuanto que, por
to, en desarro
regla general, estasactuacionesterminan con una decisin de esta naturaleza.
E I pro cedimiento administrath;o pretsio
No ocurriendo esto con las iniciadas en eiercicio del derecho de peticin en inte-
rs general, que en lamayorhde los csosno se consolidan en una decisin pro-
piamente dicha, sino en una simple respuestagenrica,no creadorade situaciones
iurdicas. Por estarazn se puede sostenerque el procedimiento general del De-
creto or de rg84 es principalmente un instrumento propicio para la creacin de
actos de contenido individual.
En cuanto respectaa la regla generalpara la expedicin de ctosde contenido
general, se puede sostenerque en los actualesmomentos se crecede ella en el
ordenamiento judico nacional. Existen s procedimientos de carcter especial
dispersos en diferentes normatividades para la formacin y expedicin de los
ms diversos actos de contenido general, e incluso para algunos otros se crece
por completo de procedimiento especfico.
A manera de eiemplo, la expedicin de un decreto reglamentario de la ley, la
ordenanzao el acuerdq por parte de la autoridad competente,no tiene un proce-
dimiento especfico,ni en la ley ni en los actos generalesnormativos de las com-
petenciasde las autoridades localeso departamentales.As mismo, la expedicin
de una ordenunzao de un acuerdoestsometida a los procedimientos internos de
las correspondientescorporacionespblicas.Algunas entidadesadministrativas,
como las comisionesde regulacin, acuden para el ejercicio de sus competencias
npreenten-
a las normas especialesde la Ley I42 de I9g4, que les permiten adoptar regula-
rcretoor de
ciones generalesen materia de serviciospblicos. En finr la gran caractersticade
enelasnor-
estosactos y de los mixtos es que depende en la prctica de procedimientos ad-
)sconocidas
ministrativos especialespara su estructuracin y expedicin.
cisamente
inistrativos
E. coupETENcIA PARA LA ExPEDIcIoN
r en ellas se
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
egola com-
'osespecia-
En cuanto respectaa la competencia para el establecimiento de procedimientos
ales.
administrativos, sean generaleso especiales,en virtud de lo dispuesto en el nu-
meral z del artculo I50 constitucionalesdel Congresode la Repblica'en cuan-
IVO PARA
to depositario del privilegio para la expedicin de cdigos, en el entendido de
NTENIDO
que los procedimientos dministrativos constituyen un componente importante
I MIXTOS
del Cdigo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, es esta corporacin la lla-
mada a su expedicin, modificacin, derogacin, etc.
generaldel
Es de advertir que, conforme al numeral ro, inciso 3." de estemismo artculq
cin de de-
estacompetenciano puede ser obieto de facultadesextraordinarias al Presidente
tndosedel
de la Repblica. As las cosas,por regla general, solo por ley podran expedirse
lel cumpli-
normas relativasa procedimientos administrativos.No obstanteesteplanteamien-
to que, por
tq en desarrollo de suscompetenciasconstitucionalesy legaleslas corporaciones
naturaleza.
Tratad.o de derecho administratioo
Lastrasfo
normass0
aplicarnlas
establezcn
procedimien-
wo Mrsa y En per la ley de procedimientosadministretivosdesrrolla de manereclare los llmados
procedimiento
rstitucinde tos trilaterales.El articulozr9 de dichaley disponeque "El procedimientotrilateralesel
enel orden administrativo contenciososeguidoenre dos o ms administrdos ante las entidadesde le administra-
lasea travs cin...". Sobreeste MonN UnrIN (I*y dc proccdimiento adminktratioogenetal,cit., p.
".p""to "not" adems de regular los tradicionalespro-
sistematiz- 48g) que el estatutoperuanode las actuacionesadministrativas,
rninistrtivos lineales de la administracin, esiuezy pNrtetincorporaun procedimiento dondela adminis-
""imientos por
Administra- tracin resuelvecontencionesentre particularescomo rbitro de las diferenciasque le son llevadas
rEativoespe- las parteso por una de ellas para generarla controversiaadministrativa'
de
acerse por el SykuEz so. Tiatado,cit. p. 44: "... le formulecinde los actosadminisnativosesfregulada
maneramuy diversa.En algunos casosdebe seguirseun procedimiento ms o menos compleiq determi-
l neturaleza,
y
conel proce- nadode antemano;en otros qrsosno existenAles exigenciasy basA que el rganoexpresesu voluntad
la documenteen form legal...".
r92 Tratado de dereehoadtninistratioo
no en vfitu
z8 Art. z6 Dcto. zr5o de rygy "Utilizaein de sistemas electrnicos de archioo y transmisin de datos. Lx legal debu
entidades de la administracin pblica debern hbilitr sistemas de transmisin electrnic de datos comerciali
para que los usurios enven o reciban informacin requerida en sus actueciones frente a la administr- Art.5.'Le,
3r
cin. En ningn caso las entiddes pblicas podrn limitar el uso de tecnologas para el archivo docu- validezo fi
mental por parte de los particulares, sin perjuicio de los estndarestecnolgicos que las entidades pbcas de datos".
adopten para el cumplimiento de algunas de las obligaciones legales a cargo de los particulares".
32 fut. 6."Lt
Art. z.o Ley 527 de rggg: "Definiciones.La informacin generada, enviada, recibida, almacenada comu- escritqese
nicada por medios electrnicos, pticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el intercambio elec- accesiblepr
trnico de datos (ror), internet, el correo elecnnicq el telegrama, el tlex o el telefx [...] Comercio cido encu
electrnico. Abarca las cuestiones suscitdas por toda relacin de ndole comercial, sea o no contractual, de quela ir
estructurada a partir de la utilizcin de uno o ms mensajes de datos o de cualquier otro medio similar Art. rr LE
JJ
[...] Las relaciones de ndole comercial comprenden, sin limitarse a ellas, las siguientes operaciones: toda la fuerzapr
operacin comercial de suministro o intercambio de bienes o servicios; todo cuerdo de distribucin; sanacrtic
toda operacin de representacin o mandato comercial; todo tipo de operaciones financieras, burstiles y habn der
de seguros; de construccin de obras, de consultora; de ingeniera; de concesin de licencias; todo acuerdo nicadoel n
de concesin o explotacin de un servicio pblico; de empresa conjuna y otras formas de cooperacin la formaer
industrial o comercial, de transporte de mercncas o de pasaieros por va area, martima y frrea, o por
34 Art. 7.'Le
carretera [...] Intercambio electrnico de datos (nor). La transmisin electrnica de datos de una compu- ciertrscon
tador a otr, que est estructurada baio normas tecnicas convenidas al efecto [...] Sistema de informa- cho dicho
cin. Se entender todo sistema utilizedo para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra mensaiedr
forma mensaies de dtos". confirblec
3o Art. r.': "mbito d.eapli.cacin. La presente ley ser aplicable a todo tipo de informecin en forma de puestoen
mensaje de datos, salvo en los siguientes casos:a. En las obligaciones contradas por el Esado colombia- obligacin
El procedimiento preoio
administrutioo
35 Barrouru C.or-ou
psron. El derecho depeticin,Mtdrid,IJniversitatde lesIlles Balearsy MarcialPons,
rggl,pp. 17 a 24. El derechode peticin se desarrollapcticamente en e[ derechoingls en donde se
materializa en el mismo -o-"rrt en que los sbditos tienen l posibilidad de dirigirse a los moncas
lAcroNEs
efectuandosolicitudesespecialmente di gracia,aspectoestequeresultacomnen la Europade los siglos
IDErg84 vr y vrr.En la conformcin del derecholnfluy de maneradecisivla doctrinacristiana,en cuantoa la
r dehnicin de la actitud del soberanoabsolutistde acepteracercamientosde este
por el detenador
tipo. La concepcin
del poderparapermi-
y misericordia es asumida
I relaciones cristianade piedad,condescendencia
ya lr Carta Magna de
tir el accesode los sbditos sus favoresy benevolencie.Sostieneel autor que en
a
frellevan, maneraindirectaseencuntrenalgunasriferenciasal derechode peticinen la clusula "Nulli
z9: ven-
cual.sig- regulen el art-
demus,nulli negabimusaut differemus,rectum vel iustitiam"; de maneradefinitivse
[o peticionesal rey,y todo
culo5.; d"l Biil-of Rightsen el sentidode que "es derechode los sbditosdirigir
P$tratlvas. encrcelmiento y procesamiento basdo en tal peticin esileg:a|".En su dinmica inicial, sostieneC-o-
estementales: individuos, lascorporaciones
fproteccin rolt pasron, sesitub reclamcionesestrictmente "los
"n perticulares"' El
pntespuer- y los estamentos reclambn ante el monarc el cumplimiento y respeto de sus derechos
no es muy clarq incluso no aparece en la Decla-
i iema del derechode peticin en le RevolucinFrancesa
del Hombre y del ciudadano de 1789, aunque despus en las constituciones
rcin delos Derechos
ledimiento revolucionris sele incorporaa partir de la de t79r'
pp' 3
[ahsimple 36 C.orouP,tsrrx.Elderechodepeticin,cit',
art. z3 C. p.: ,,TMa personatiene derechoa presentr peticionesrespetuosrs a las autoridades,por
fcesoinme- ]7
-'
rsolucin. El legislador pod reglamentarsu
y
-o,it* d" intersgeneral,o particular, a obtenerPront
pnismode eiercicio ante orgarri"aciorr"s privadas ptf. gf:nFlz,', los derechos fundamentles".
de zooo,M. P.:Arr'aNonoMnrNrz CsI-I-Eno:
frtculo4.' 38 ort" Constitucional.S"nterr"i"T-83 del 5 de iulio
.,La amplia de estacoiporacin ha insistido en seelarquela presenacinde losrecursos
fraspueden furisprudencia
antela administrcinesuna forma di eiercitarel derechode peticin,pues, travs
'a de ellos,el admi-
por nistrdoelevaante la autoridad pblica una peticin respetuos' que tiene como finalidad obtenerla
lneral; de peticin
aclaracin,la modificacino la revocacinde un determinadocto'.Por lo Antq si el derecho
[imientode y con lo pedidq
i seexpresen el derecho obtenerunrespuestade fondo,clara,oporftna congruente
artculo 4 de la
I los recursospr. agotr la va gubernativadeben incluirse en el ncleo esencialdel
las
fa todas Crta.En esteordende ideas,ui conclusinseimpone:si la administracinno trmita
o no resuelvelos
administredoy,
psprocedi- recursos,dentro de los trminos legalmentesealadoqvulnera el derechode peticin del
por lo tantq legitima al solicitnt" f,"r" p."r"rra"r la accin de tutela. De ahi pues que el a 4zoseequivoca
hculanteso cuandoarma que la tutela no procede pera exigir la resolucin oportuna del recurso de reposicinque
I la actorapresentdesdergg7, por lo que la presenteaccindebe concederse..."-
I
f9 Tratado d drechoadministratiao
I. PD,RSONA INTERESADA
yde
Puede ser cualquier persona+4.La Constitucin no hace diferencia, razn que
I nos permite sostenerque el interesadopuede ser personanatural o jurdica, de 3.cA
derecho pblico o privadq nacional o extranjera, en fin, cualquier sujeto de de- EI
l recho que teng"ala necesidadde dirigirse a las autoridades pblicas en busca de dra
I satisfacerun inters particular o general. Restringir el accesode cualquier perso- odefr
na por razndeciudadana, nacionalidad o cualquier otro motivo no slo consti- Consti
tuira violacin a la Carta Fundamental, por establecimientode excepcionesque de
la norma no hace, sino tambin podra llevar a que la administracin quedara
sujetaa posiblesjuicios de responsabilidad.Nuestro sistemadel derecho de peti- !ade
cin es amplio y Benerosodesdeel punto de vista de su eierciciq y as se le con- la
cede a todos aquellos que renan el carcter de persona. clon a
Dicho
2. MECANISMOS DE PRESENTACIN DE LA SOLICITUD ver
titud,
La Constitucin no estableceun sistema especfico de accesoa las autoridades
pblicas para el eiercicio del derecho de peticin, situacin estaque nos permite 4. PE
afirmar que se puede realizai.por cualquier medio entendible para el funcionario
La
estatal,seaestemedio escrito, verbal, gestual,etc. Todos los medios sernno slo
vlidos, sino tambin de recibo por quien seacompetente para recibir o resolver
peticiones. En este sentidq el artculo 5." del Decreto or de 1984 establecela
obligacin para las autoridades de recibir cualquier peticin y si es necesario,
para efectosprobatorios, transcribirlas. Lo imporante es que el medio de acceso
I seaentendible y claro psr el funcionario.
La Corte Suprema de Justicia, al eiercer el control de constitucionalidad del
artculo r r del Decreto or de rg84, sepronunci precisamenteen estesentido.Por
tratarse de una va expedita para el respetode un derechq el legislador no puede Diio
44 Corte Constitucional. Sentenci T:4o3 del z5 de iulio de r996, M. P.: VI-ltulno NarulNo Mrsa.
45 Corte Suprema deJusticia, Sala Plena. Sentencia del zz de noviembre de 1984, demanda de inexequibi-
lidad conrra el erticulo r del Decreto ot de tg84, M. P.: AmoNso PrIo Rossrllr; la Corte declar
inexequible la parte final de l norma antes ciade que estableca una diferencia entre el derecho de
peticin iniciado por escrito y el iniciado verbalmente; el articulo en cuestin dice: "Pcticionesincomple-
ls. Cuando una peticin no se acompae de los documentos o informaciones necesarias,en el acto de
recibo se le indicarn al peticionario los que falten; si insiste en que se radique, se le recibir la peticin
deiando constancia expresa de las advertencias que le fueron hechas. Si es verbal, no se le da ttmite".
El procedimienloadministratiao preaio
usados
legislador ba desAcdo dos sistemasque por sus caractersticasson los ms
y e ms fcil accesopor parte de los particulares:el verbal y el escrito.
cia, razn que
DE LA PETIcIN
3. cARACTERsrICAS
io iurdica,de
Po- I
r suietode de- El constituyente ha calificado la peticin como necesariamenterespetuosa'
rechazoI
s en buscade dra considerarseque si la peticin no es respetuosapuedeser obieto de
La Corte )
ialquierperso- o de falta de contestacin por parte de la autoridad correspondiente'
nosloconsti- Constitucional se ha pronunciado en estesentidq entendiendolo irrespetuoso
cepcionesque para las autori-
de cualquier peticin como eximente de obligacin de respuesta
23 cons-
acin quedara dades,en la medida en que se incumplen los presupuestosdel rtculo
:rechode peti- que nico lmite que impone
titucional. Deduio la Corte de estacaracterstic "..'el
pronta resolu-
y assele con- la Constitucin para no poder ser titular del derechode obtener
formulado de manera irresPetuosa'i
cin a laspeticionesesque la peticin sehaya
resol-J
Dicho de otra manera,la peticin irrespetuosaexime a las autoridadesde
con pron-
) ver prontamente.En cualquier otro caso,es obligacinde ellasactuar
dtua, dentro de los trminos que la ley establezca"'"4'
asautoridades
re nospermite 4. P E T I C I t ' . 1n r INTERS GENERAL Y PARTICULAR
relfuncionario de
La Constitucin distingue entre el derecho de peticin subietivo y el derecho
s sernno slo recla-
peticin popular y general. El primero se refiere propiamente a aquellas i
:ibir o resolver por parte de la administra- /
macionesindividules que buscanel reconocimientq
84 establecela ste
cin o del Estado, de un derecho subjetivo de la persona; entre nosotros, \
es necesario, J
seraun casoespecficodel ejerciciodel derechode peticin en inters_particular.
Bdiode acceso de pro-r
La segundamodalidad de peticin tiene su fundamento en la necesidad
rcionalidaddel
tesentido.Por
..El tratamiento consagrado por la expresin obfeto de la demanda vulnera el derecho de
hdor no puede Diio la corte:
fragmento y' por supuesto'
peticin de las personas que se hallen en las circunstancias de que trata dicho
rcticin.La ley d. obt"rr", pionta resolucin". Corte Constitucional. SentenciaT:389 del r9 de agosto de 1997, M' P':
No obstante,el "l
Gntcorro HnNNlz Gl-lNDo; en esta sentencia' la Corte destacael crcter no ritudo del dere-
Jos
pblicos la interpretacin
cho de peticin para efectos de su presentacin, trasladndole a los servidores
de una peticin o no en el caso del escrito recibido: "Consider la Corte que, para eiercer el
de si seiraa
a la respuesta pronta y de fondo,
derecho de peticin y para reclamer el derecho de rango constitucional
el escrito o la socitud verbl nunciendo que se eierce ese derechq ni citar
no es indispensable encbezar
Cdigo Contencioso Administrativo' Qre
naNo Mrs.l. el artculo z3 de la C.onstitucin, ni las pertinentes normas del
peticin, este no surge de frmulas scramentales ni de la expresa cita de
rnda de inexequibi- si tratndose del derecho de
u' plan de informalidad inherente a la garanta misma de tal derechq resula del
,u; lr Corte declar normas, sino que,
"n de lo que manifiesa la persona. Si socia lgo y lo hace respetuo-
anlisis material d.[ .ont"nido
entre el derecho de
le
""".""
mnim consideracin a su dignidad y sus derechos bsicos impone una contestacin opor-
'PeticionesincomPle- samentq
pedido.'.".
sariag en el acto de tuna mediante le cul se decid en sustnci si se ccede o no a lo
agostoderggz,M'P': CtnoANc-
r recibir la peticin 46 C-orteConstitucional,saladeRevisinn.or.sentenciaT:4g5del12
r sele d tmite". rr Bnlv.
l
:l
I
,r
Tratado d.ed.erechladministratioo
tambin
to de
5o Consejo
47 VIoI- PEnoono. "Principios", cit., p. r 19. P :Y
48 Art.74C. P.: "Todas las persones tienen derecho acceder a los documentos pblicos salvo los csosque
esablezca la ley".
49 Corte Constitucional. Sentencia T-47 del z8 de iulio de rggz, M. P.: Crno ANcrnrr Bnx: "En oca- hastael
siones, el artculo 74 de b C.onstitucin Nacionl puede verse como une modlidad del derecho funda- LrD
mental de peticin. En efecto, el'derecho a presentar peticiones respefuosasa las autoridades por motivos igual
de inters general o particular y a obtener pronta resolucin' (art. z3 C. P.) incluye, por su misma natu- de o
raleza, el derecho a acceder los documentos pblicos (art. 74C.P.). En efectq esta corporacin tuvo ya
oportunidad de pronunciarse al respectq manifesando que el accesoa documentos pblicos hace parte medio
del ncleo esencial del derecho de peticin. Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los docu- la liber
mentos pblicos consagrado en el artculo 74 puede considerarse en buena medida como una modalidd teras,l
del derecho fundamental de peticin y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la suelec
i
El procedimientoadninistratiao preaio 20r
peticinde
del Decre-
lo es menos que tiene
informacin y, por lo tantq comparte con stos su ncleo axiolgico esencial, no
y alcance que le otorgan especicidad y autonoma dentro del conjun-
tambin un conienido farticulares
to de los derechos fundamentales".
diciembre de tggz, C.
Consefo de Esadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de
p.: ynso Roas SER,qNg:,.... el derecho de cceso a los documentos pblicos tiene htima relacin con el de
aquel se
que
loscasos peticin, hasta el punto de llegar a considerarse como una de sus modalidades. Sin embargq
y fisonoma particulares,
iir,ingu" por su especificidad del derecho general de peticin; tiene autonoma
en el artculo 74...".
ttEn
oc- hastael punto de cont con su propia reglamenacin legal y con rango constitucional
Universal y la Convencin Americn sobre los Derechos Humanos se pronuncian en
funda- 5 r La Decirecin
derecho a la libertad
pormotivos igual sentido, y respectivmente indican lo siguiente: rt. r9: "Todo individuo tiene
de sus opiniones, el de
misma natu- dle opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa
por cualquier
ruvo ya investigar y recibir informaciones y opiniones y de difundirlas sin limitacin de fronteras
haceparte -"dio""rpr"sin..."; Art.13:"Libertaddepensemientoyde erpresin. r.Todapersonatienederechoa
de fron-
a losdocu- la libertad de buscar, recibir, y difundir informaciones e ideas de toda indole, sin considerecin
o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de
modelidad teras, ya sea oralment", por es".ito
derecho a la su eleccin...".
Tratado de derechoadministratiao
lascopiasqr
Al analizar los elementos estructurales de la institucin encontrmos que
particulare
comparte con el derecho de peticin el carcter de medio instrumental de acceso
informaci
a la administracin, a travs de la respectivasolicitud y el elemento finalstico de
padas.No o
aquI, en el sentido de que el derecho no se garantiza simplemente con la solici-
bilidaddep
tud, sino que la misma debe ser materialmente resuelta por la administracin,
Paralos
permitiendo el accesoa la informacin requerida, salvo que se observencausales
dientesa fa<
constitucionaleso legalespara negarla. El derecho de peticin de informacin se
1975quelo
consolid plenamente con el accesoefectivo a la informacin por el interesado.
garrntizarit
La informacin solicitadapuede ser o no documental, puede reposaren archi-
macin,sah
vos de cualquier ndole o naturaleza, e incluso constarle de manera directa al fun-
puestoante
cionario o agenteestatal,sin que seencuentre materializadaen documento alguno.
El derec
El Decreto or de rg84 clasificala informacin respectoa un determinado or-
plementec
ganismo en general y particular. La primera hace referencia a la accin de las auto-
mos(art. r9
ridades y tiene por obieto permitir al pblico interesadoel accesoa documentos
suietoa latu
relativosa su origen, naturalezarestructura,funcionamientq procedimientos,m-
y dentrodel
todos, sistemaspara el trmite de los diversos asuntos a su cargq responsablesde
pio de orde
las consultasinternas,recibo de documentos,manualesde funcionamientq etc. En
1984y r6Lt
fin, hacer posible el accesoa cualquier informacin que permita conocery evaluar
Contencios
la forma de su desenvolvimientodentro del contexto estatal(art. 18 cce).
cin,el Gob
La informacin especialo particular hace referenci a otro tipo de informa-
vs del cual
cin que seproduzca en el interior del organismo como efecto del eiercicio de sus
Esableciel
funciones o que por cualquiera otfaraznrepose en su poder. Esta informacin,
jurdica,ten
insistimos, puede o no constar en documentos pblicos. Confirma esta aprecia-
licitacionesr
cin el artculo z4 delaLey 57 de Ig85, que determina claramenteque la solici-
departame
tud de informacin puede comprender no slo certificacinsobre documentos
que reposenen los archivos oficiales,sino tmbin "sobre hechosde que las mis-
tadasde per
comerciale
mas tengan conocimiento".
lasempres
En consideracin al principio de la transparencia, tratndose de documen-
El anter
tos, de mnera expresael artculo 74 constitucional garantiza el accesoa los mis-
menteel der
mos. La ley, para el casoel Decreto or de 1984y la Ley 57 de 1985,viabiiza la
partir delcie
posibilidad de obtener las copias que el interesado requiera. De no ser as, se
el numeral
estaraviolando el mndato constitucional y el derecho fundamental a la infor-
transparen
macin. Reitera lo anterior el inciso 3.oartculo z del cca, al establecerla regla
general de la publicidad de todas las partes integrantes del expediente adminis-
aquellasper
propuestr
trativq las cules podrn ser examinadaspor cualquier persona, y tambin el
procedimie
derecho de solicitar en cualquier estado del mismo copias y certificaciones den-
Lasenti
tro de un plazo no superior a tres das.
masenunc
En cuanto a los procesosdisciplinarios,el artculo rg de la LeySZ de 1985
intentarant
determinaba expresamenteque las mismas no estaran sometidas a reserva.En
El proeedimiento admbtistrathto preaio
contramosque
II las copias que sobre estasactuacionesexpidan los funcionarios a solicitud de los
ri
tentalde acceso
t particulares se incluirn, como garanta de imparcialidad y con el fin de que la
informacin no quede fuera del contexto, las explicacionesde las personasincul-
l
l
to finlsticode :
te con la solici- i. padas.No obstante, la Ley l9o de 1995 o estatuto anticorrupcin limit la posi-
dministracin, I bilidad de proporcionar informacin respecto de los procesosdisciplinarios.
servencausales Para los periodistas la ley estableceigualmente disposicionesespecialesten-
informacin se dientes a facilitar su trabaio informativo. Estableceel artculo n delal,ey 5r de
'el interesado. rg75 que los funcionarios pblicos, y especialmentelas utoridades de polica,
lposaren archi- gantizarnllibre movilizacin del periodista y su accesoa los lugaresde infor-
adirecta al fun- macin, salvo en casosreservadosconforme a las leyes.La violcin de lo dis-
umentoalguno. puesto anteriormente sercausalde mala conducta, sancionablecon destitucin.
leterminadoor- El derechq por lo tanto, a iniciativa del solicitante,seejercita asseapara sim-
:in de las auto- plemente consultar los documentos, o parx consultarlos y obtener copia de los mis-
) documentos mos (art. rg Dcto. or de 1984). El examen de documentos queda en todo casol
:dimientos,m- suieto a la tutela y responsabilidad inmediaa del funcionario que la entidd asigne]
responsables de y dentro del horario que para tal efecto se establezca.Esto como elemental princi-
rmientq etc.En pio de orden y poltica interna de los organismospblicos (arts. zr Dcto. oI de
)nocery evaluar rg84 y 16 Ley 57 de 1985).No obstantelo generalde las disposicionesdel Cdigo
18cca). ContenciosoAdministrativo y de la Ley 57 de 1985,en cuanto al derechode peti-
ipo de informa- cin, el Gobierno Nacional expidi el Decreto Reglamentarioo837 de 1989,a tra-
ejerciciode sus vs del cual regul este derecho frente a l documentacin contractual estatal.
ta informacin. Estableciel artculo r." del mencionado decreto que "... toda personanatural o
jurdica, tendr derecho consultar las ofertas o propuestspresentdasen las
na estaaprecia-
rteque la solici- licitcioneso concursosde mritos pblicos o privados abierts por ministerios,
re documentos departamentosadministrativos,superintendenciasy unidadesadministrativasdo-
;dequelasmis- tadas de personera jurdica, estblecimientospblicos, empresasindustriales y
comercialesdel Esado y sociedadesde economamixta sometidasal rgimen de
;e de documen- las empresasindusftiales y comercialesdel Estado en el orden nacional...".
rccesoa los mis- El nterior derechq conforme al artculo 4.odel decretq comprendeigual-
1985,viabiizala mente el de obtener copiasde los documentos respectivosy deberser ejercido a )
)e no ser as, se
rentala la infor-
partir del cierre de la respectivalicitacin o concurso. Este principio sereitera en
el numeral 4 del artculo z4 de la Ley 8o de rg93, que al regular el concepto de t_
I
tablecerla regla transparencia en estsmaterias sealaque las autoridades expedirn, a costa de
dienteadminis- aquellas personasque demuestren inters legtimq copias de las actuacionesy
ra,y tambin el propuestasrecibidas,respetandola reservade que gocenlegalmentelas patentes,
ificacionesden- procedimientos y privilegios.
Las entidades objeto del derecho de informcin son en la prctica las mis-
LeySZde 1985 mas enunciadaspara el derecho de peticin. La regla general es que se puede
asa reserva.En intentar ante cualquier dependencia,reparticin o autoridad estatalo particular
Tratado de derechoadministratiao
5 2 Conseio de Esadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Pimera. Sentencia del z de mayo
de 1976.
5J Corte Constitucional. Sentencia T:473 del z8 de iulio de rggz, M. P.: Ctno ANcnIn BtN: "As mis-
mq el derecho de cceso tiene, como todo derecho, algunos lmites que de acuerdo con los principios de ejercicio de
la Cara del 9r deben inspirarse claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero inters general pudiera
construido en la forma y con los elementos que esta Corte ha tenido ya ocasin de sealar.En consecuen- accesose
cia, los funcionarios estn autorizados para no permitir el accesoa aquellos documentos cuya consulta o sushondas
comunicacin pueda atentar contrx secretosprotegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa el
y seguridad nacionales,a investigaciones relacionadascon infracciones de cacter penal, fiscal, aduanero sitosde
o cambiario as como a los secretoscomerciales e industriales. Por razones obvias, el accesono es tampoco queevrte
permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad consagrado en el los
artculo r5 de la C.arta vigente, algunas de cuyas implicaciones ha tenido a bien sealar ya esta Corte, propiasde
especficamenteen cuanto concierneal habeasd.a.Por todo lo anterior, el eiercicio del derecho al cceso peticin
El proeedimiento administratiao preoio
lel z6 de mayo
a documentos pblicos debg pues, ceirse a los postulados de la Constitucin y la ley tal como lo dispone
nn: "Asi mis- expresamenre el artculo 74. Vale decir: slo l C-arta Fundamental y la ley pueden estblecer lmites el
; principios de eiercicio de este derecho qug por supuestq incluye la consula de los documentos ra sira y no slq como
nters general pudiera pensrse,la solicitud de copias de los mismos. Es digno de sealar tmbin que el derecho de
in consecuen- accesose garantiza en la medida en que de l se haga un uso responsable y razonable. De consiguiente,
uya consulta o sus hondas conexiones tento con el derecho l informacin como con el derecho de peticin exigen que
:esa la defensa el documento se use respetando fielmente su contenido y el contexto en el cual l se produjo y sin propo-
scal,aduanero sitos de crear confusin o desorientcin. De otra parte, el titular del derecho debe ejercerlo en forma
no estampoco que evite todo abuso en cuanto respect tnto a su frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de
nsagradoen el los documentos solicitados, de modo que el eiercicio de su facultad sea compatible con ls actividades
ya estaCorte, propias de quien est llamado a permitir el acceso al documento o de sus dems conciudadanos. La
techoal acceso peticin debe ser, desde todo punto de vista, razonable".
Tratodo de derechoadministratioo
administr
1 fin de que resuelvanel conflicto; igual previsin hace la Ley 446 de 1998 al en-
bernativao
\ tregar en determinadas oportunidades dicha competencia a los iueces adminis-
que se realizra travs de un proceso sumarsimo especial, obligara la
]trativos. Intervencin
a iniciativa de la administracin o de la persona supuestamenteafectadacon la unainterp
decisin de la administracin. Si bien es cierto que en ocasionesno es clara la drn formr
iniciativa de la persona interesadaante el tribunal, de no aceptarsela posibilidad principiosr
de que demande directamente resultara la administracin con poderes exorbi-
tantes, lo que hara ineficaz el derecho de peticin de documentos. 7. RESO
98al en- administrativos, frente a ellos resulta imposible eiercitar los recursos de va gu-
dminis- bernativa o las acciones contencioso administrativas. Sera absurdo pretender
especial, obligar a la administracin a reconsiderar travs de uno de estos mecanismos
la conla una interpretacin iurdica que no produce efectos iurdicos. Las consultas po-
r clarala drn formularse de manera escrita o verbal y debern tramitarse conforme los
sibilidd principios de economa,celeridad,eficaciae imparcialidad(art. z5).
sexorbi-
7. RESOLUCTN DE LA PETICIN
r formu-
diezdias En estricto sentido se trata de la adopcin de una decisin, si la pretensin de la
tribunal peticin implica pronunciarse sobre una determinada situacin jurdica. Sin
adecidir embargq desde la ptica de la teora del derecho de peticin constituye el ele-
mento central del mismq su finalidad concreta y especfica.La peticin confor-
me al artculo z3 constitucional debe ser resuelta, en el sentido que la
administracin considere, pero resuelta56y de manera pront57.De lo contrario
se estardesconociendosu alcancey contenidq burlando el mandato constitu-
peticin
cional y en consecuenciaun derecho fundamentalss.
ictico de
radical-
:rioresel
informa- contenciosoadministrativa,paraque seaen dich sedey no antela iurisdiccinconstitucionaldondese
sobre la decidsi le sisterazn a la entidad estatalal exigir el cumplimiento de requisitos contempladosen una
legislacinque entr a regir cuando se estab tremitando l utorizacin requerida por la asociecinq
como lo afirma el actor,expedirsestabalo el amparode una legislacinderognda.As como si ha de
9Uentran cumplir ales requisitos,teniendoen cuenteque agrupaun sectorque requiereespecialproteccindel
laen que Estdo.,.".
I
2ro Tratado de d.erec
ho administra titso
alguna cumple con las exigenciasconstitucionales que se dejan expuestasy que nrstrauvo
responden a una necesidadmaterial y sustantivade resolucin, y no a una conse- los rgano
cuenciameramente formal y procedimental, asseade tana importancia...". Bajo todos los
] estascircunstancias,slo podra considerarsecontestadala peticin si ella verda- Nacin y e
i deramenteaborda la totalidad del problema formulado63,sin importar el sentido tralorasre
lque la administracinle otorgue a la misma4. dura Nci
Por ltimo, para que realmente se satisfagamaterialmente el derecho de peti- funciones
cin es indispensableque la decisin de la administracin sea dada a conocer a Se deja
travs de los mecanismosestablecidoslegalmente a las personasinteresadas6s. para que e
necesidadr
8. nNrrnDES oBIETo DE r- prrrcrN una eviden
vada,al cui
Conforme la Constitucin de rggr, pueden ser obieto del derecho de peticin
tanto las autoridades pblica.s,sin distingo algunq como las organizacionespri-
vadasen los trminos que disponga la ley. Tiatndose de las primeras, sin necesi-
dad de norma que las defina, podemos entender a todas aquellas que de manera
principal o secundaria ejercitan funciones pblicas o se ocupan de asuntos de
estanaturaleza.A manera simplemente indicativ, el Cdigo ContenciosoAdmi-
66 Corte Cor
"Con resp
yenteexp
3 Corte Constitucional.SentenciaT-777 delzz de iunio de zooo,M. P: ArraNonoMnrz CBALLERo: particular
"La guradel silenciodministrativono liberaa l administracinde la oblig:acin de resolveroportuna- indefens
mente la peticin, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo esla prueba inconttovertible de paradirigi
que se ha violado el derechode peticin...". Corte Constitucional.SentenciaT:836 del 5 de iulio de derechoe l
zooo,M. P.:Ar-raNonoMnriNr,z Cau-rr,no: "Finalmente,tambinvalela penaaclararque la accin derecho ar
contenciosoadministratilano esel mediofudicialidneoparaobtenerla resolucindel recursode repo- relacione
sicin,como quiera que, tal y como lo ha dicho estacorporacinen mltiples sentencias,'el silencio pefmane
administrativono protegeel derechode peticin,puestieneun objetodistintoy, por otra parte,espreci- ganizeci
samenteprueba clara e incontrovertiblede que el mismo h sido violado'.Adems,el administrado concurso c
'conserv. su derechoe que seala propiaadministracin,y no los jueces,quien resuehesusinquietudes, ciertosobj
puesal fin y al caboellaesla obligadaa dar respuesta.Pruebade ello esten que si la personano recurre detenta, P
antela iurisdiccin,la administracinsigueobligadaa resolver"'. tar susder
64 Corte C,onstitucional, Salade Revisinn." 7. SentenciaT:48r del ro de agostode tggz, M. P.:Jrultr parasero
SNNGnrrnrsru. puedanin
65 Corte Constitucional.SentenciaT:395de 1998,M. P.:AulnNono MnriNEz Cu-no: "Adicionalmen- mentode
tg estederechoexigeque la decisinde la autoridd,manifestadaen los trminosnterioregseacomunica- licen leso
da al solicitante,razn por la cual no son aceptableslas excusasde la rdminisuacin relativasal trmite de esfera sub
documentos, a la compleiidaddel asuntqal supuestodeberdel ciuddanode consultarlosmovimientosde particulrrr
la autoriddo a la expectatilay esperade una respuestapor parte de un tercerq etc.,peremitir la comuni- 67 C,orteCon
cacincorrespondientgya que incluso ante estseventualidadessedebeinformar al soliciante del estado "La Corte
de su peticin y cundoserresuelta.En estepunto surgeel interrogantede esablecerentoncesen qu sep8rtf(
trmino la dministrecindeberresolverlssolicitudesque le seanpresentadas. Al respectola sentenci autoridad
T-o76de 1995presentaalgunasconclusiones: [...] paraesablecerculesel trminoquetienele administra- derechodr
cin pararesolverlaspeticionesqueanteellasepresentendebeacudirsea los preceptosdel CdigoC-onten- puedepro
ciosoAdministrativo, at igual que a la Ley 57 de 1984,en lo pertinente". comoauto
El pro ceditniento administratioo preato
sm necesl-
de manera
asuntosde
iosoAdmi-
6 Corte Constitucional. Sentenci T:r del 16 de enero de 1998, M. P.: ANrorvlo B'lnnrn CnsoNEU-:
,,Con respecto al derecho de peticin frente a organizaciones prilzdas la Asemblea Nacional Constitu-
'Se extendea el derecho de peticin ante organizciones
y"rr," .*pu.o ,,., criterio de la siguiente manera:
C,tsAI-I-nno: particulares para garantizar los derechos fundamentles. Hast el momento los individuos se encuentrn
peticin
resolveroportuna- indefensos frente a los poderes privados organizados, pus no existen conductos regulares de
para dirigirse a ellos, cuando han tomado medidas que los afectan directamente. Le extensin de este
el
del 5 de julio de derecho a los centros de poder privado sera una medida de proteccin al individuq que le permitira
las
quela accin derecho a ser odo y a ser informado sobre decisiones que le conciernen. El obietivo es democratizar
recursode repo- relaciones en el interior de las organizaciones particulares y entre stasy quienes dependen transitoria o
'el silencio permanentemente de la decisin adoptada por una organizacin privada. El lcance de la expresin'or-
prte,esprecr- ganizacin privada' que emplea el rtculo z3 de la Constitucin sugiere [a idea de una reunin o
de
el administrado concurso de elementos personales, patrimoniales e ideales,convenientemente dispuestos para el logro
poderes que
susinquietudes, ciertos obietivos o finalidades vinculados a intereses especificos,con la capacidad, dados los
poder afec-
person no recurre detenta, para dirigir, condicionar o regular la conducta de los particulares, hasa el punto de
personas
tar sus derechos fundamentales. El derecho de peticin ante dichas organizaciones habilita a las
y
para ser odas e informads sobre los asuntos decisiones que las afectan y oponerse a los abusos en que
r9gz,M.
puedan incurrir validas de su posicin dominante dentro de una relacin iuridica; constituye un instru-
que rea-
"Adicionalmen- mento de participacin democrtica porque les permite inquirir y protegerse de las actividdes
licen las organizaciones particulares, cuando sts, por alguna razn, inciden o pueden incidir en su
sacomumqr-
de los
al trmite de esfera subjetiva o colectiva, a travs de actos de poder, e igualmente se erige en un medio para exigir
los movimientos de particulares el respeto de los derechos fundamentles".
itir la comuni- 7 b-orte Constitucional. SentenciaT:777 del zz de iunio de zooo, M. P.: AleJNno MnrNEz CsAI-I-to:
,.La Corte ha considerado que cuando el derecho de peticin se formula ante peniculares es necesario
del estado
de
ntonces en que separar tres situciones: r. Cuando el particular presta un servicio pblico o cuando realiza funciones
si se dirigiera contra la administracin; z. Cuando el
la sentencia auioridad, el derecho de peticin'rpera igual como
tienelaadministra- derecho de peticin se constituye (:n un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
CdigoConten- pued" protege.se de manera inmcdiata; 3. Pero, si l tutela se dirige contra particulares que no actan
como autoridad, este se un derecho fundamental solamente cuando el legislador lo reglamente".
Tratado d derechoadminisratiao
t
B . c u p r p l r M r E N T o D E u N D E B E RL E G A L
actuaci
pecialesq
Al contrario de lo expuesto en relacin con las actuacionesadministrativas ini-
ciads en ejercicio del derecho de peticin, eventos en los cuales la iniciacin
depende directamente de la manifestacin de la voluntad del peticionariq en el
casopresente el individuo acta cumpliendo un mandato legal que le impone el
Se prese
deber de presentaruna solicitud, una declaracintributaria o de otra clase,o una
llos even
liquidacin privada, o el realizar cualquier otro acto para iniciar una actuacin
dimiento
administrativa.
que obte
El escrito con que se ha de iniciar esta clasede actuacioneses de obligatorio
que seha
recibimiento por parte de las autoridades, las que as mismo estn en la obliga-
flicto, san
cin de advertir al interesado las omisiones que tenga, con el fin que dentro de
jurdicos
los trminos indicadosen el artculo rz del ccR subsanetalesomisiones.
tuacin o
En los casosen que las autoridades sean renuentes a aceptar l documenta-
misma.L
cin presentada,el interesadola remitir al funcionario competente del ministe-
samenter
rio pblico y rea,lizarante l los actos necesariospara cumplir con su deber. El
ma, dem:
funcionario del ministerio pblico ordenar, si lo estima, iniciar el trmite legal.
el derech
En el cumplimiento de un deber legal, el ordenamiento es el que prev las opor-
mientoso
tunidades en que ha de darse inicio a una actuacin administrativa.
Conf<
El artculo z7 del cc establecela reglamentacin para el ejercicio de esta
de oficio
modalidad de iniciacin de las actuacionesadministrativas.En el inciso 3." se
tuacione
hace remisin a las normas del Cdigo Contencioso que son de aplicacin a ls
debidopr
actuacionesque se generenpor estava. En nuestra opinin, lo indicado en este
cin de te
inciso no constituye una barrera normativa para que otras disposiciones de las
el inciso
actuacionesadministrativas seanigualmente de aplicacin en estosprocedimien-
actuacio
tos. De no aceptarseestainterpretacin, secometera el error de garantizarinde-
meramen
bidamente la totalidad de aspectos del debido proceso en la actuacin
lasdem
administrativa. No aceptamosla tesis defendid por quienes encuentran en el
procedim
inciso final del artculo 27 unr norm4 eventualmente limitante de la aplicacin
Salvo
plena del Cdigo Contencioso Administrativo.
mayoresa
Por regla general, el proceso a seguir en estoscasosno presentamayoresva-
do respe
riaciones respectodel procedimiento general del Decreto or de 1984;se le apli-
posicion
can, en especial,los contenidosde los artculos5.o,incisos4." y 5.o,y rr, rz, 13,
exclusiva
14y rS; es decir, tratndosedel cumplimiento de un deber legal,las autoridades
trativa.L
podrn exigir, en forma general, que ciertas actuacionesse presentenpor escrito,
nes admi
para lo cual podrn elborar formularios con el fin de que los diligencien los
procedim
interesados,en todo lo que les seaaplicable,y aadanlas informaciones o aclara-
car que e
ciones pertinentes. Se debe advertir que de todas formas la estructuracin de la
inicidas
4o del cc
1-
II
I E I proc edimiento administratioo lrmio
ramos que una de las cargasde la administracin al iniciar de oficio una actuacin a travsde
administrativa ser la de determinar el trmino prudencial dentro del cual se tracin.
decidir la situacin iurdica de los suietos pasivos y los derechos involucrados EI
dentro de la misma. admini
cin del
D. rNtcIncIN EN cUMPLIMIENTo DE DEcISIN Juotcl.tt- sentaclon
procedimi
La iniciacin de una actuacinadministrativa puede tmbin corresponder a una tm
orden impartida por una autoridad judicial; en estesentidq consideramosque la daremos
relacin de fuentes de las actuacionesadministrativas efectuadaen el artculo 4." actuacin
del ccn se acrecentapor va de interpretacin de los artculos 86 y siguientes ble
constitucionales,que establecenmecanismos garantsticos de proteccin de los mas Drecl
derechosfundamentales,y a partir de los cualeslas autoridades judiciales obtie- fuente con
nen competenciasy poderesde direccin y decisin esencialespara hacer efecti-
vos los derechosfundamentalesde las personasen el territorio nacional. A travs
del ejercicio de las accionesde tutela, popular o de cumplimientq el iuez puede
impartir rdenesa las autoridadesde todos los niveles con el propsito de iniciar I. FORM
-4.
II
I
I El procedimiento administratiuo pretsio
I
lrmulacin de sin de fondq el artculorz del ccn autorizaa las autoridades responsablespara
tiene por que requieran por una sola vez al peticionario con toda precisin, de manera
1,84,
tiendan verbal o escrita, para que allegue al expediente lo que hcefalta. En estoscasos,
lique
expedicin los trminos para decidir se interrumpirn hastael momento en que el interesa-
lla
solicitudde do aporte los documentos o informaciones que satisfaganel requerimiento reali-
lr
zado por el funcionario. Esta interrupcin no podr ser superior a dos meses,o
lramismade-
linciso z.odel seaque el peticionario interesadodeberaportar lo requerido en esteperodo; de
expediente lo contrario se archivar el expediente,sin periuicio de que el interesadopresen-
fr
la te posteriormente una nueva solicitud (arts. rz y r3), o que la administracin
lrmpetente resuelvacontinuar con la misma de oficio, esto aplicando el artculo 8." del cc
I por la va del artculo 9.'del mismo estatuto.
Lo dispuestoen los artculos rr y 12 del cc no puede convertirseen un
manto velado para desconocerel principio de celeridad de las actuacionesdmi-
nistrativas, que segn el artculo 2." del mismo estatuto est en manos de las
nal de orden autoridades y no del particular interesado.Para evitarse este tipo de situaciones,
lir y decretar que lo nico que provocan esvolver ineftcazel derecho de peticin, bien puede la
,inosespecia- administracin decretar las pruebas que considere para allegar la informacin o
d el artculo documentcin faltante dentro del proceso correspondiente. E igualmente, el
,informacin peticionario que considere imposible tener accesodirecto a la informacin o do-
r de peticin, cumentacin puede legalmentesolicitarle al conductor del procesoque la decre-
us pretensio- te y solicite a la autoridad que la posea o retenga. Esta situacin de la prueba
rtinente para oficiosacomo soportedel principio de le celeridadla desarrollel Decreto zr5o
lstante,en la de r9g5 cuandole recuerdaa lasautoridadesadministrativasque en susmanosse
recaela obli- encuentra este importante instrumento de gestin procesalal cul deben acudir
ia y suficien- en hiptesiscomo la que expusimos6s.
cumentaleso
o esel de d- 4. DOCUMENTOS, INFORMACIN O RDQUISITOS
s correctivos QUE REPOSEN EN LOS ARCHIVOS DE LA ENTIDAD
sus archivos, independientemente de las razones por las cuales los posean. El I . T,R
inciso 2." del artculo ro.o del ccA es claro al respecto cuando sealaque "Los PETICI(
funcionarios no podrn exigir a los particulares constancias,certificacioneso do-
cumentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la El desn
respectivaentidad". Principio que se reitera en el artculo 13 del Decreto zr5o derecho
de r9g5 cundoestableceque "En todaslas actuacionespblicas,quedaprohibida constadr
Ia exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidd teng en su concord
poder, o a los que la entidad pblica tenga facultad legal de acceder". dos a pa
En similr direccin,el artculo 14 del Decreto zr5o de 1995postula,partla pondien
economaprocesaly para la proteccin del usuario de los serviciosestatales,la no respecti
necesariaacreditacin de lo acreditadq o el cumplimiento de lo cumplidq a que fuerepo
muchas dependenciasacuden en detrimento de las finalidades de los procedi- la admin
mientos y actuacionesadministrativas: "No se podr exigir el cumplimiento de portante
un requisito cuando ste se debi acreditar por mandato legal o reglamentariq Desc
en un trmite o actuacin anterior que ya se surti. En tal casq el servidor pbli- dad iusti
co tendr por cumplidq para todos los efectos legales, el requisito que debi tracind
servir de fundamento a una actuacin concluida". el cual u
Esas reglas de convivencia entre administracin y ciudadanq que como se desdeel
observapretenden ante todo frenar la arbitrariedad y lo absurdo del comporta- ras,la co
miento pblicq muchas vecespor ignorancia y falta de formacin, son aplicables elmism
sin distincin a todos los procedimientosadministrativos,seangeneraleso especia- autorid
les, tendientesa la adopcin de decisionesunilateralese incluso bilaterales,como
es el casode las actuacionesconactuales.En esta ltim hiptesis contribuye a
foralecer la seleccinobjetiva, en cuanto que racionalizael esquemade exigencias
de los pliegosa que nos tienen acostumbradoslas entidadespblicas,dndolepre-
valenciaa las exigenciasdel numerI5 del artculo z4dela Ley 8o de Igg3. 69 C,orte
debecr
petici
B. ounncrN nr LA AcruAclN estob
. MpLIACIN tn rnulNos
A D M T N I s T R A T I v AA cump
trmin
operf
La duracin o trmino en que legalmente debe resolverseel objeto de un actua- y coho
cin administrativa conforme a las reglas del procedimiento general del Cdigo 1998 n
tadese
ContenciosoAdministrativq vara de acuerdo a la fuente utilizada para su inicia- Porco
cin. Frente a algunasde las fuentes estudiadslos trminos son de estricto ca- lasrra
lsolic
rcter legal, en otras de creacin administr4tiva o judicial para el casoconcreto.
tancirl
Veamoscadahiptesis de acuerdo con la fuente que le sirve de fundamento. seale
7o C,orte
'hlgu
tud, ct
trmin
El procedimientoadministratioo preoao
Hay que entender en estos casosque para poder prolongar el trmino de sitivo).En c
resolucin el funcionario deber informarlo al interesado,expresandolos moti- deberseri
vos ciertos de la demora; de lo contrario incurrir en causalde mala conducta, tal El funciona
como lo sealael artculo 7.'del Decreto or de r984zr. pleo (arts.z
Si l ad
2, TRMINos EN EL DEREcHoDE PETIcIN o coNsULTA macin,as
estosactos
De conformidad con lo dispuestoen el artculo 25 del ccR,el trmino pararesol- podr serol
ver las peticionesde consultano se sujetaa lo previsto para el derechode peti- den produc
cin en inters generalo particular, o seael de los 15 das hbiles contadosa que es el qr
partir de la radicacinde la peticin en las dependenciasinstitucionalescorres- llOflIlO poSti
pondientes. El trmino de la actuacin administrativa en estoscasoses especial, cho de peti
serde 3o das hbiles contados a partir de la radicacin de la consulta. Segnt
ser solame
3 . r n u r N o s E N E L D E R E C H oD E p E T r c r N las accione
DE rNFoRnrncrNY DocuMENTAcrN insistepor l,
afectadaco
Por lo que respecta al derecho de peticin de informaciones, su trmino para artculozr r
resolver es de ro das contados a partir de le rdicacin de la solicitud en la de- especialen
pendenciainstitucional correspondiente, pasadoslos cuales,si no se ha obtenido des la posib
((...
respuesta,seentenderque la respectivasolicitud ha sido aceptada(silenciopo- cual, an
le expidala
correspond
des seniega
dicho lapsq se entiende denegada la solicitud, segn lo estableceel artculo 4o del cc. En opinin de la se quedasil
Sala, este podra ser un criterio que podra tenerse en cuenta: sin embargo, deben analizarse otros facto- que estapr
res, como por ejemplo la complejidad de la solicitud, pues no debe olvidrse que la figura del silencio
otorga los
administrativo negativo es slo un mecanismo que el legislador ha puesto al alcnce del solicitante, para
que seael juez contencioso quien resuelva de fondo la solicitud que, por el silencio de la administracin, tenciosaen
se presume denegada.Adems, la configuracin del silencio dministrativo no exime a la administracin Tal y cc
de su obligacin de resolver la peticin".
Corte Constitucional. Sentencia T:395 de 1998, M. P.: Ar-raNono MrrNrz CRsu-rno: "El rtculo
documento
7r
6." del mencionado Cdigo estableceque las peticiones de carcter general o particular se resolvern o slo dejafu
contestarn dentro de los r 5 das siguientes a la fecha de su recibo. Asi mismq prev que en ese mismo sino que en
trmino l administracin debe informr al solicitante, cundo sea del caso,su imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapsq explicando los motivos y sealando el trmino en el cual se produci la contes-
r984. El prr
tacin [...] Si bien la citada norma no sealacul es el trmino que tiene la administracin para contestar las autorida
o resolver el asunto planteadq despues de que ha hecho saber al interesado que no podr hacerlo en el mio de la cr
trmino legal, es obvio que dicho trmino debe aiustarse a los parmetros de la rzonbilidad, razonabi-
lidad que debe consultar no slo la importancia que el asunto pueda revestir para el solicitante, sino los legisladorh
distintos trmites que debe agotar la administracin para resolver adecuadamente l cuestin planteada. autoridade
Por tantq ante la ausencia de una norma que seale dicho trminq el iuez de tutela, en cada casq tendr
personasin
que determinar si el plazo que la administracin fii y emple para contestar la solicitud fue razonable, y
si se satisfizo el ncleo esencial del derecho de peticin: la pronta resolucin".
El proced.inientoad.ninistratiaopreaio 221
se vlene
4. TRMrNos EN LA INIcIAcIN EN cUMPLIMIENTo
DE UNA OBLIGACIN O DEBER LEGAL
claro que
ley yase
De acuerdoal contenido del artculo z7 delccA, no seestableceun trmino espe-
cfico para adoptar decisin en este tipo de fuente de las actuacionesadministra-
tivas, no del texto de la disposicinse deduce que el legisladornos remita a los
trminos propios del derechode peticin. Las remisionesdel artculo z7 seha- r. suJE
cen de maneraclara y taxativaa los artculos 5.o,en susdos ltimos incisos,y r r
a r5, luego se puede deducir que el legisladorexcluy cualquier otra, deiando En el
por lo tanto que el problema de trminos en estoscasoslo resuelvnlos procedi- vierten
mientos especialesde carcter tributario en donde se desarrolle esta modalidad mm6trau
de inicio de la ctuacin administrativa. oficiosqy,
sultadifici
mm$trau
5. rnrrrNos EN LA INIcIAcIN orIcIosA
la
Similar situacin se presentaen el csode la iniciacin oficiosa,en donde, de pectiva
conformidad con lo dispuesto en el artculo z8 del cc,l el legislador no previ un EI
trmino especficode duracin de la actuacin dministrativa iniciada por est como el
va, e igualmente de las remisiones efectuadaen la disposicin no se deduce que llamada i
la intencin hubiere sido establecerlos trminos del derecho de peticin. El pro- puede
blema, en consecuencia,debe resolverlo la autoridad que acudiere este meca- ta de
nismq determinando de manera expresa,clara y perentoria, en el auto de trmite mo de
con el que inicie la actuacin, los trminos dentro de los cuales adelantrla EI
misma, esto con el propsito de generar seguridad jurdica a los sujetos con los
cuales se vincule procesalmentey evitar indefiniciones temporales que pueden ra del
suscitar situacionesde arbitrariedad. en los
proceso,
6 . r N r c r e c r N p o n o R D E N D E A U T o R I D A DJ U D I c I A L pasoel
dad y la
El tema de la iniciacin de la actuacin administrativa por orden judicial deviene
por va doctrinal y no legislativa; en este sentido sobra advertir que el legislador 2. LOS
bincisos,yrr
btra,dejando En el procedimiento administrativq regulado en el Decreto or de 1984, se ad-
! losprocedi- vierten varios tipos de sujetos intervinientes: el activo, que ejerce funciones ad-
ita modalidad ministrativas, el pasivq los terceros determinados o indeterminados, el agente
I oficioso, por mandato constitucional, el ministerio pblico. El primero no re-
I sulta dificil identificarlo: se trata del rgano o persona que ejerce funciones ad-
ministrativas. Es decir, en quien radica de manera directa o indirecta (delegacin)
I la competencia para adelantar el procedimiento y adoptar, si es del caso,la res-
cn donde, de pectiva decisin.
ino previ un El segundo es el que hemos denominado dentro de los elementos del acto
adapor esta como el suieto pasivo de la decisin. Si bien es cierto que su voluntad no es
le deduceque llamada a integrarse con la del ente administrativo para conformar la decisin, s
cin.El pro- puede admitirse que su presenciaen el procedimiento no slo constituye garan-
) estemect- ta de respeto a los derechosfundamentales del interesadq sino tmbin sinni-
Ito detrmite mo de participacin pa la legalidad de la decisin.
ladelantarla El suieto pasivo puede eventualmenteresultar no siendo una verdaderaparte
uietoscon los interesada.En estesentido el estatutq para evitar equvocos,ha diseadola figu-
s que pueden ra del tercero, o suieto del cual se puede pensar que poseealgn tipo de inters
en los resultadosde la actuacin administrativa, por lo cual debe ser convocadoal
proceso,con el fin de garantizarle sus derechosfundamentales,consolidando de
paso el principio de la participacin previa como elemento bsico para la legali-
dad y la validez de cualquier procedimiento administrativo.
dicialdeviene
eel legislador 2. LOS TERCEROS
itetipo de ac-
nir el trmi- Son terceros todos aquellos suietos que, no obstante detentar algn tipo de inte-
tnplir con sus rs en los resultadosde una actuacin administrativa, permanecenfuera de esta,
crecional.No generando en consecuenciapara la administracin la obligacin de convocarlos
rplimiento de con el fin de que se conviertan en suietos pasivosde la decisin. Bajo esta pers-
r queno pue- pectiva encontramos que los terceros pueden ser necesariosy obligatorios. Los
sdeley,como primeros, aquellosque normalmente surgen de la realidad material de la contro-
224 Tratado de derecho ad,ministratioo
ls determina-
losresultados
actitud natu- Art. r4 cca: "Citacin de terceros.Cuan.dode la misme peticin o de los registros que lleve la autoridad,
resulte que hay terceros determindos que pueden estar directamente interesados en las resultas de la
r de citar a la decisin, se les cit pera que puedan hacerse parte y hrcer vler sus derechos. La citacin se har por
:l nombre del correo a la direccin que se conozqr si no hay otro medio ms eficaz. En el acto de citacin, se dar a
rinadoel cual conocer clramente el nombre del peticionario y el obleto de la peticin. Si la citcin no fuere posible, o
pudiere resultr demasiado costoso o demorad4 se har la publicacin de que traa el articulo siguien-
Do autoridad te...".
o cualel inte- Art. r5 cca: " Publicidad."Cuando de la misme peticin aparezcrque terceros no determinados pueden
estar direcamente interesados o resular afecados con la decisin, el texto o un extracto de aquella que
a la orden de
permia identificar su obieto, se inserta en la publicacin que para el efecto tuviere le entidad, o en un
peridico de amplia circulacin nacional o local, segn el caso...".
I 226 Tratado de derecho administratizso
obligatoriedad
resulta claro que el procedimiento seguido,en el cso que se examina no atendi estos presupuestos
cialesy admin
procesalesespecialessealadospor la ley, cuando lo nico que tena que hacer el interesadq o Planeacin
exigedelasaut
Distrial, era enviar por correo la citacin a eANAM,como tercero directamente interesado de las resultas
procesqparal
de la decisin, a una direccin sucientemente conocida y que no era otra que la que se hallaba enfrentg
actodemanda
parte del predio respecto del cual se pide licencia de urbanizacin, es decir, nada ms que atravesndo la
z6 Corte Constitu
crrera 50 con calle ror, en uno de cuyos costados se encuentra la puera principal de accesoa la mencio-
decidino cia
nade fbrica. Este espacio de terreno obieto de la'cesin' ofecida por el soliciante de la licencia de
cinadminist
urbanizacin y que es evidente prolongncin de la carrera 5o en el sentido sur a nortg 6gura en los
culo .ode la .
registros de las oficinas de Castrq Obras Pblicas, Alcanarillado y Acueducto del Distrito Capial y en
administrativa
l Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos desde hce ms de z5 aos y en consecuencia el derecho
nugatoriosudt
de participacin de los vecinos de dicho prediq que lgica y fisicamente se ven afectados por la nuera
terminados,.
destinacin de la frania de terrenq debi ser garantizado cuando menos en la posibilidad de su defensa
Corte Constitu
con las comunicaciones correspondientes por correo que en ese sitio no son imposibles ni costosas.Des-
mentodel llam
de todo punto de vista, l administracin y la sociedad solicitante de le licencia urbnstice en la que se
no esotlo queI
proyect la'cesin'de una frania de terreno usda durante larios aos como va pblica debieron comu-
'toda clasede
nicar por correo a la sociedad ahora peticionaria de la tutel la iniciacin de los trmites dministrativos
orienta,primo
de licencia de urbanizacin y su conclusin, y solo demostradas las circunstancis sealadasen la ley de
eiercertodasl:
imposibilidad de la misma o de su enorme costo podia procederse a rdelntar la publicacin que en estas
El prorcdimiento administratiuo preoio
I
proceso Se estarafrente a actuacin administrativa vciada de inconstitucionalidad e
fido
ilegalidad si la convocatoriade terceros indeterminados no se efecta o sencilla-
ftuacinad-
f lacomuni-
mente sehacede manera irregular, inoportuna o sin cumplir las formalidades del
[n,sinque
Cdigo Contencioso Administrativo.
fprimera,en La Corte Constitucional ha reiterado el deber de las autoridadesadministr-
I tivas de darle estricta aplicacin a las disposicionesdel Cdigo ContenciosoAd-
I paratodas ministrativq sobre todo cuando se trata de los llamados terceros determinados,
bicionesdel en el sentido de ser convocadosobligatoriamente respetando los senderos del
[ad de con- artculo 14 del ccA y no como simples terceros indeterminadosTs.
lionlmente Parala, Corte, el tem de la determinacin o indeterminacin del tercero en
lva, con el el procedimiento administrativo resulta neurlgico para efectos de garantizar el
i5del ccA74. debido proceso y el derecho de defensa,criticando profundamente los casosen
que arbitrariamente los servidorespblicos resuelvenmodificar los senderosna-
turales para su convocatoria,es decir, cuando alteran la legalidad pertinente, di-
seando una totalmente diferente o invirtiendo el rgimen de garants, por
eiemplo convocando a los terceros determinados por la via de la convocatoria
oMrs,r: "Esta para los indeterminadosT6;al fin y al cabo, como lo sostiene la Corte, en estos
hcindeldere- casoslo que esten iuego es el debido procesoTT.
nNacional,ya
colr,rn para el
tculos5de la
en el cso de le
sticas [...] Por
ruesdela expe-
speciales enlos materis funciona como subsidiria. Par efectos de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa
rculeen dichos especialmente protegidos por la Cara Fundamental y por la ley en estas materias, debe entenderse que
ireccinque se solo demostrando de modo expreso las dos circunstancias anteriores puede procederse a la publicacin
rlar demsiado en un peridico de lta circulacin local...".
l. A todasluces Corte Cnstitucional. Sentencia T-o5r del de febrero de r99g, M. P.: Fslo MonN Diz: "Sobre la
I pesupuestos obligatoriedad, importancia y el alcance de las notificaciones a terceros interesados en los procesos judi-
q oPlaneacin ciales y administrativos, esta corporacin ha manifestado que ellos credian un inters legtimq que
rdelasresultas exige de las autoridades que den pleno cumplimiento a los principios de publicidad y contradiccin del
tlhbaenfrente, procesq para lo cual es imperativo que los notifiquen, con las formalidades y solemnidades que dicho
atavesando la acto demanda, de las diligencias que en desarrollo del mismo se surtan...".
soe la mencio- 76 Corte Constitucional. Sentencia T-r99 del z5 de mayo de rg93, M. P.: Crnlos G.lvlnr Diz: "El Intra
: la licenciade decidi no citar a los terceros determinados -que a la vez eran todos ellos solicitntes dentro de la actua-
cin administrativa-, negndoles la posibilidad procesal que les confieren el citado artcul o 14 y el arti-
figura en los
hoGpial y en culo .' de la Ley 58 de 1982, pra que solicitaran que se les tuviera como partes en la actuacin
ncirel derecho administrativa. Luegq pretexando la defensa de esos mismos terceros determinados a los que les hizo
ls por la nueva nugatorio su derecho a ser partes, les concede el tratamiento procesal menos favorable de terceros inde-
I desudefensa terminados...".
costosrs.Des- Corte ConstitucionI. Sentencia T-247 del z7 de mayo de tgg7, M. P.: Faslo MonN Diz: "El funda-
caenla quese mento del llamado que debe hacersea los terceros con un inters legtimo en el resultado del proceso [...]
ebieroncomu- no es otro que el derecho al debido proceso que, de conformidad con el artculo zg superior, es aplicable
dministrtivos a'tod clase de actuaciones iudiciales y administrativas' [...] La intervencin de los terceros, entonces, se
lasen la ley de orienta, primordialmente, a lograr que, en virtud de su legtimo inters, ellos tengan la posibilidad de
in queenestas eiercer todas las garantas del debido proceso y sobre todo el derecho de defensa que es uno de sus
228 Tratado de d,erechoadmintratioo
que ha serv
As las cosas,toda decisin de la dministracin donde sehubieren pretermi-
debido proc
tido las exigenciasde los artculos 14 y 15 del ccn por inaplicacin o aplicacin
sos adminis
indebida constituyg alaluzde los postuladosjurisprudenciales de la Corte Cons-
que el serv
titucional, violacin al debido proceso por desconocimiento del derecho de au-
trminosde
dienciay defensade todos los tercerosque tenanderechoa conocerde la existencia
troversiay, r
de la ctuacin y, por lo tantq a participar activamente en la misma. Desde esta
perspectiva,la decisin correspondiente estaraviciada de inconstitucionalidad e
ilegalidad, conforme a lo dispuesto por el artculo 84 del cca.
b. rnncn
Ahora bien, adicional a lo explicadq la advertencia de la existenciade terce-
Por mandat
ros puede surgir del estudio nal del expediente cuando se encuentre al despa-
ser convoca
cho para fallo; en esta hiptesis el debido procesq segn la redaccin del inciso
imprescind
3.'del artculo 35 del ccA, selogra medianteel reconocimientode los derechosal
cin de los r
tercero y la notificacin de la decisin al mismo para que intente los recursosque
de manera
correspondan si considera que el acto lo puede afectar en sus interesespor ilega-
Segnsede
lidad o inconveniencia.Establecela disposicin que, "Cuando el peticionario no
cin de las
fuere titulr del inters necesariopara obtener lo solicitado o pedidq las autori-
Dcto. r3zor
dades negarn la peticin y notificarn esta decisin a quienes aparezcancomo
iniciar unaa
titulares del derecho invocado, para que puedan hacerseparte durante la va gu-
nadosa ser
bernativa, si la hay".
el procesoc
Esta solucin de carcterlegislativo nos ofrece dos observciones.La prime-
obligatoria1
ra en el sentido de que no se puede entenderque quien formul la peticin hu-
Este req
biere quedado por fuera del proceso.Todo lo contrario, en nuestra opinin el
donde habit
peticionario estplenamentehabilitado para interponer los recursosde ley y con-
deberde ver
tinuar actuando como parte interesadahastaque de manera definitiva seresuelva
constitucior
la contencin en torno a sus derechos.La segundaen el sentido de que la solu-
puedaafect
cin no es satisfactoriafrente al artculo 29 constitucional y al inciso r." del mis-
micq ambie
mo artculo 35 en comento, en cuanto que de ellos se desprende que el debido
genao negrf
procesoy el derecho de defensase garantizanplenamente es con la participacin
medidasprc
de las partes interesadascon anterioridad a la adopcin de la primera decisin, lo
principios rectores y merced al cual pueden allegar las pruebas que consideren pertinentes y controvertir
las que se presenten en su contra, dentro de los momentos y trminos procesalesque, de acuerdo con las
tB Vaselo ex
proceso.
formas propias de cada juiciq se hayan establecido en el pertinente ordenamiento procesal [...] Lo ante-
tul76Ley
rior significa que la intervencin de los terceros en el procedimiento [...] adems de ineludible debe ser a
debe hace
tal punto oportuna que el juez, al entrar a resolver, ha de contar con una adecuad evaluacin de todos los
y de las ne
argumentos, y para ello resulta lgico e indispensable que stos se hayan aducido en la correspondiente
Nacional, y
oportunidad; de ahi que la notificacin de la solicitud [...] cobre especial imporancia como uno de los
nidades..."
elementos fundamentales del debido procesq a fala del cual resulta imposible a las partes o a los terceros
Art. r." Dct
con inters legtimo hacer uso de las garantas procesales...".
E l procedimientoad.ministratitso
preztio 229
'controvertir
erdo con las
78 Vase lo expuesto en el captulo primero a propsito de la evolucin jurisprudencial sobre el debido
proceso.
[...] Lo ante-
le debeser a
79 Art. 7 Ley 99 de rg93: "De las comunidadesind.genas
y negras.La explotacin de los recursos naturles
debe hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social, y econmica de ls comunidades indgenas
r de todoslos
y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 7o de r9g3 y el artculo 33o de la Constitucin
respondiente
Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarn, previa consulta a los representantes de tales comu-
Louno de los
nidades...".
los terceros
Art. r.'Dcto. r3zo de rg98.
Tratado d,ed,erecho administratizso
4. MrNrsTERroPBLTCO
Como se explic a propsito de los sujetos del acto administrtivo, por expreso
Es
mandadodel numeral T del artculo 277 constitucional8s, el Procurador General
senten
de la Nacin, por s o por intermedio de sus agenteso delegados, puedeeventual-
blecelos
mente ser parte en una actuacinadministrativa ttulo de ministerio pblico, en
qside
procura del cumplimiento de la Constitucin, las leyes,las decisionesjudiciales,
dientes
los actos administrativos y los interesesde la sociedad,al igual que, conforme al
o ante
artculo 75 del ccA, para la vigilancia y defensa del derecho de peticin. Esta
trauv,
intervencin puede darse materialmente a travs de la persona del Procurador
acta
General, sus agenteso delegados,al igual que de los personeros municipales,
obr
quienes podrn hacer todo tipo de peticiones respetuosasa las autoridades que
deber
adelanten las correspondientes actuacionesadministrativas. La solicitudes del
ministerio pblico no son vinculantes ni obligatorias; tan slo comprometen a las
antenor
autoridadesa responder pronta, oportuna y sustancialmentelas mismas86.
clasen
guna
de una
85 Corte Constitucional. Sentencia C-568 de rgg7, M. P.: F,lsIo MonN D'rz: "A juicio de la Corte, la ver el
aludida funcin resume y condensa en gran medida el papel de control de l funcin pblica y de defensa dad de
de los intereses de la sociedad, constitucionlmente asignado al ministerio pblico y, por lo tantq su
intervencin en calidad de suleto procesal ante las autoridades judiciales, as como la que se cumple ante
Si
autoridades administrativas, no es facultativ sino imperativa y cobra singular trascendencia siempre que r6er
'el fundmento de
se desarrolla en defensa de los derechos y garantas fundamentales que constituyen ma en
legitimidad del orden iurdico dentro del Estado' [...] La propia naturalez del ministerio pblico indica
que esa intervencin en los procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los
derechos fundamentales y del ordenamiento iurdico que los consagra y promueve, es una funcin esen-
cial suya, y lo es en tal grado que aun si feltara la previsin expresr a la que se ha hecho referencia se
'en forma tcita y natural' de rarias de las restantes funciones contempladas en el rtculo
desprendera
277 dela Carta, valga citar, por eiemplo, las de vigilancia del cumplimiento de ls leyes y decisiones cin
judiciales, proteccin y aseguramiento de la efectividad de los derechos fundamentales, defensa de los csq
intereses de la sociedad, etc., cuyo cumplimiento adecuado no sera posible sin la menad facultd de 87 Art.
intervencin. Surge, entonces, de lo expuesto que la imperativa participacin en los procesos iudiciales y pilte.
ante las utoridades adminisratilas es una funcin connatural al ministerio pblico, y que al legislador
tae la regulacin de l manera como en concreto ha de cumplirse ante las distintas jurisdicciones y de
'incluso si no existie-
autoridades administrativas, ya que segn lo ha puesto de presente este corporcin lrdoa
ra la consagracin expresa del ordinal 7.'del eticulo 277 de l Crta sera perfectamente constitucional de
que la ley, a quien compete determinr lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuradura tentes,
(trt. z7gC. P), hubiera consagrado esaparticipacin del ministerio pblico en los procesos', como con- mido
teci balo el imperio de la Carta Politica de r886, cuando a falta de expresa previsin constitucional de esa
intervencin la ley la regul con fundamento en las funciones de promocin de la eiecucin de las leyes y Lus
de las sentenciasy de supervigilancia de la conduct de los empleados pblicos". enel
86 Corte ConstitucionI. Sentencia C-743 del z de diciembre de rg98, M. P.: FIo MonN Daz: "Signifi-
ca lo anterior que, adems de aquellos csos en los que la ley hece obligatoria la intervencin del ministe- en
rio pblicq estase igualmente imperativa, aunque, desde luego en forma selectiva,cuendo el Procurador que la
'necesario' para la defensa del orden
as lo considere lurdico, del patrimonio pblico y de los derechos y
EI procedimiento administratioo preoio 233
D. nuxcIoNARIo TNcoMPDTENTE
r expreso
Es posible que en las actuacionesadministrativas generaleso especialesse pre-
: General
sentencasosde incompetencia tanto de autoridad como orgnica;el Cdigo esta-
sventual-
blecelos mecanismosprocesalespara resolver estassituacionesde maneranormal
iblico, en
q si de alguna forma degeneran en conflicto entre las autoridades correspon-
udiciales,
dientes, en los siguientes trminos: si el funcionario a quien se dirige Ia peticin,
forme al
o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuacinadminis-
in. Esta
trativa, no es el competente deber informarlo en el acto al interesado, si ste
ocurador
acta verbalmente, o dentro del trmino de diez das a partir de la recepcin si
ricipales,
obr por escrito. En este ltimo casq el funcionario a quien se hizo la peticin
adesque
deber enviar el escrito dentro del mismo trmino al competente, y los trminos
.udesdel
establecidospara decidir se ampliarn en diez das(art. ). Es de advertir que la
etena las
anterior disposicin soluciona de manera unilateral Ios conflictos de competen-
.s8.
ciasentre autoridades administrativas sin que se presentencontroversiasde nin-
guna naturaleza. En nuestra opinin, si la incompetencia se presenta al interior
de una misma entidad deber ser resuelta por el iefe de la misma, ordenando
remitir el expedienteal competente,o asignandofunciones especialespar resol-
la Corte,la ver el asunto si se trata de un conflicto generadoa partir de la ausenciao vague-
y dedefensa dad de las normas de competenciainterna. ' , i t 0 ' .l -
lo tantq su
:umpleante Si se presentanconflictos, el asunto, conforme al artculo 88 del cca87,debe- -'wb," I ..j.{,,
'i
;iempreque r5er resuelto por la jurisdiccin contenciosaadministrativa de manera autno-
". " r,^ t ,,.11
damento de
ma en una ctuacin de carcter especials8con limitaciones en cuanto a los
blicoindic
fensade los
ncinesen-
eferenciase
nel articulo gtrantias fundamentales. En este ltimo eventq sus delegados y agentesla realizarn, con estricta suje-
'decisiones
cin a las directrices que, al efectq debe seelar el Procurador General de la Nacin expidiendq para el
fensade los casq los actos administrativos respectivos...".
facultdde 87 Art. 88 ccr: "Los conflictos de competencias administrativas se promovern de oficio o solicitud de
ludicialesy parte. La entidad que se considere incompetente remiti le actucin a la que estime competente; si sta
rl legislador tambin se declare incompetente, ordena remitir l actuacin al tribunal correspondiente o al Conseio
dicciones y de Estado. Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondr que se d tras-
i noexistie- lado a las partes por el trmino comn de tres dias, para que presenten sus aleg'atos;vencido el trmino
nstitucional de trasladq la Sla Plena debe resolver dentro de los diez das. Si ambas entidades se consideran compe-
:ocuradura tentes, remitirn la actucin al correspondiente tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto ser diri-
comoecon- mido por el procedimiento prescrito en el inciso nterior".
ionaldeesa 88 Consejo de Estadq Sal Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del z8 de enero de 1997, M. P.:
e lasleyesy Lurs EouanooJanatullo Mria: "La
'ccin de denicin de competencias administrativas' consagrada
en el rtculo 88 del ccn, corresponde a un proceso breve para dirimir conflictos de competencia de
z: "Signifi- cacter positivo o negativo que se susciten en la administracin, sin que a la jurisdiccin pueda acudirse
lelministe- en demanda de asuntos sustancialeso de fondo que no est llmada a decidir mediante el mismq en el
Procurador que la prodencia debe limitarse sealar cul de las dos entidades comprendids en el conflicto es la
derechos y competente para asumir el caso en la va administrativa. Pero debe entenderse que para su viabilidad el
r
i
Tratad,o de derecho administra tiao
que cualquier personaque demuestreinters directo pueda intentar la accin ante los jueces
estajurisdiccin, como s lo preveael Decreto or de 1984.As que solo quedaron listasde
como titulares de la accin de definicin de competenciasadministrativaslas pro- das
pias entidadesadministrativasprotagonistasdel conflicto de competencias.b. Que cargoque
dicho conflicto sepromovera solicitud de parte, como lo expresael artculo 18 del con el mi
Decreto 4o4de rg8g, modificatorio del88 del cca, tiene el significadode que las
personasprivadaspueden adelantarlas diligencias del casoen la esferagubernati- clon
v,ante los entesadministrativos,tendientesa que el conflicto sesuscitepor stos; raleza.
a su vez, frente a la presente furisdiccin y con observanciadel procedimiento puertasa
'promover', segnel Esta
previstoen los incisos2.", 3.oy 4.'del susodichoartculo t8,
'iniciar o adelantaruna cosa,
diccionario de la lenguaespaola,tiene la acepcinde:
'resolver' equivale a: 'hallar la solucin a un probleh', Y servidor
procurando su logro';
'dirimir' denota:'componer una controversia'.As que, utilizando la misma termi- nlstrauva
nologa del artculo 88, los particulres pueden gestionar ante la administracin Pri
que sesometa a la jurisdiccin administrativa el conflicto de competenciaspresen- el culse
tado en su senopara que seael juez administrativo quien lo resuelva..."e'.
La anterior tesis no fue, sin embargq adoptadapor unanimidad; votos salva-
dos, como los de los consejerosArvno Lrcouprn LUNA, Cnnros BnrnNcunJn-
RAMTLLo y Auaoo Gurnn-c,2,sostienenla tesis que expusimos en el sentido de Art. r5o
admitir una amplia posibilidad de titulares de la accin. Por lo dems, la inter- causales
cuato
pretacin mayoritaria nos resulta incongruente con el respeto sustncial a los
proceso;
derechos.Una interpretacin gramatical, en contra de los interesesde Ia persona tes i
involucrada directamente en el conflicto.
civil; 4.
El conflicto de competenciasdebe haberseplanteado durante la etapa de la paftes; 5
actuacin administrativa, es decir durante la formacin del cto y no cuando ste
hubiere sido adoptado.En este ltimo caso,nos encontramos ante un vicio en la
legalidaddel mismo. Vicio de incompetenciaque podra generarl nulidad del
acto.
E. rupnoIMENTos Y REcusACIoNEs
por
pates,
Los funcionarios encargadosde realizar investigaciones,practicar pruebaso pro-
gradode
nunciar decisionesdefinitivas tienen la obligacin de declararseimpedidos, si se su
configuran algunas de las causalesde recusacin o impedimento prevists para crditoo
anterior,
dado el
hberi
su
Conseiode Esadq SalaPlenade lo Contencioso Administrativo.Auto del r r de febrerode rggr, exp.C- partes,
rz4, C. P.:JosPuLr-VILnn. Estatesisfue reiteradaen el autodel 13de iunio de r99r, exp.C-r77, C. segundo
P,:Mlcurl GoqzlrzRoonicu2. cuestin
I
El procedimientoadministratfuopreaio 237
tar la accinante los jueces en el artculo r5o del cpcs3;lo mismo que por haber hecho parte de
e soloquedaron listas de candidatosa cuerpos colegiadosde eleccin popular inscritas o integra-
istrativaslas pro- das tambin por el interesadq o haber sido recomenddo por l para llegar al
petencias. b.Que cargo que ocupa el funcionariq o haber sido designadopor stecomo referenci
el artculor8 del con el mismo fin. Se trata de causalesespecialesde impedimento o reacusacin
rficdode que las incorporadas en el Cdigo pero que desafortunadamenterompen con la tradi-
esferagubernati- cin procesaldel carcterestricto, objetivo y cerrado de las causalesde estanatu-
suscitepor stos; raleza.En nuestra opinin, se trata de causalesque pueden dejar abiertas las
f procedimiento puertas a la inseguridad furdica.
mover', segnel Esta garantiade imparcialidad de los servidores pblicos con funciones ad-
lelantaruna cosa, ministrativas deber suietarseal siguiente procedimiento con el fin de que otro
un problema',y servidor pblico asuma el conocimiento de la correspondiente actuacin admi-
lamismatermi- nistrativa.
a administracin Primero: el impedimento debermanifestarsemediante escrito motivado, en
rctenciaspresen- el cual se expreseconcretamente la cusallegal invocada, no correspondindole
alvl..."9".
dad;votossalva-
osBnr,tNcunJn-
ien el sentidode 93 Art. r5o cpc. Modificadq numeral 88 artculo
r." Decreto zzSz de rgSg: "Causales de reeusacinSon
parientes dentro del
dems,la inter- causalesde recusecin las siguientes: r. Tener el iuez, su cnyuge o alguno de sus
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, inters directo o indirecto en el
r sustanciala los parien-
pro""ro; z. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el iuez, su cnyuge o alguno de sus
sesde la persona tes indicados en el numeral precedente; 3. Ser el iuez cnyuge o pariente de alguna de las partes o de su
o primero
representante o apoderadq en6o del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad
juez, su cnyuge o alguno de sus parientes indicados, guardador de cualquiera de las
civil;4. ser el
atela etapade la partesj 5. Ser alguna de las partes, su representante o apoderadq dependiente o mandatario del luez
o
y no cuandoste administrador de sus negocios; 6. Existir pleito pendiente entre el iuez, su cnyuge o alguno de sus
Haber
nteun vicio en la parientes indicados en el numerel 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado; 7.
o apoderado, denuncia penal contra el iuez, su cnyuge,
iormulado alguna de las partes, su representnte
ar la nulidad del o pariente en primer grado de consanguinidad, antes de iniciarse el proceso, o despus, siempre
que la
la sentencia, y que el denunciado se halle
denuncia se reera a hechos aienos al proceso o a la elecucin de
penal; 8. Haber formulado el su cnyuge o pariente en primer grado de
vinculado a la investigacin iuez,
estar aqullos
consanguinidad, denuncia penal contra una de las partes o su representante o apoderado, o
E C U S A CI O N E S legitimados para intervenir como prte civil en el respectivo proceso penal; 9. Existir enemistad grave
y de las
pJ, h""ho, ,l".ros al proceso, o a la liecucin de la sentencia, o amistad intima entre el iuez alguna
o pro- prtes, su represenmnte o apoderado; ro. ser el iuez, su cnyuge o algunos de sus parientes en segundo
rr pruebas
ir"do d" primero de anidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las partes,
rimpedidos, si se "onsarrguinidad,
iu representante o salvo cuando se trate de persona de derecho pblico, establecimiento de
"pod"."do,
fo previstaspara crdiio o sociedad annima; r r. Ser el iuez, su cnyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral
personas; rz' Haber
anterior, socio de alguna de las partes o su representante o apoderado en sociedad de
o concepto fuera de actuacin sobre las cuesdones materia del proceso' o
dado el iuez conseio iudicial
13. Ser el iuez,
haber intervenido en ste como apoderado, agente del ministerio pblico, perito o testigo;
alguna de las
su cnyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral r, heredero o legatario de
parientes en
Dbrerode r 99I , exp.C- p".,"r, ,rr,", de la iniciacin del proceso; y r4. Tener el juez, su cnyuge o alguno de sus
primero civil, pleito pendiente en que se controvierta la mism
iler9gr,exp.C-ry7,C. s"gundo grado de consanguinidad o
cuestin iurdica que l debe fallar".
48 Tratado de derechoadministratioo
G . N u r - r o A D E sP R o c E s A L E sE N Frente
LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
yen
Otro aspectoque puede resultar conflictivo en el trmite de toda actuacinadmi- estan
nistrativa que se adelantepor las ritualidades propias del Decreto or de 1984es el cir la
que hacerelacin con la forma de resolver las irregularidadeso vicios que se pre-
sentenen las actuacionesprocesalesadministrativas,en virtud de que el legislador
no incluy en la primera parte del Cdigo ContenciosoAdministrativo un listado Lt
taxativo de cusalesde nulidad procesal.Ante esta dificultad, tres son las solucio- diendo
nes que l doctrina nacional le ha dado a esta situacin conflictiva, frente a un los pri
instrumento indudablementegarantsticocomo es el de las nulidadesprocesales. vos.
La primera tesis, de carcter taxativo y restrictivo, sostieneque la intencin prec$o
del legislador fue la de no crear nulidades procesalespara las actuacionesadmi- miento
nistrativas y que los vicios formales o materiales de procedimiento se llevaran a la Ley
las instanciasde impugnacin de las decisionesde fondo que se adoptaranen la
actuacinadministrativa. Es decir que tan solo a travs del ejercicio de los recur- da en el
sos de va gubernativa se podra discutir las posibles nulidades procesales.No dos
compartimosestaposicindoctrinal en cuanto implicara negarprincipios como dirigen
los de eficaciay economaprocesal,aceptandola presenciade autoridadesatadas, quier
que tramitaran actuacionesviciadas,a cienciay pacienciade estasanormalida-
des hastallegar a la va gubernativa,sin la seguridadde que los interesadosfue- stn
ren a impugnar la decisinhaciendouso de los recursosde ley. resulten
La segundatesis resultamucho ms seductoraque la anterior. Sostieneque mente
en las actuacionesadministrativas deben aplicarselas causalesde nulidad proce- IA
sal establecidasen el Cdigo de ProcedimientoCivilss por dos especficasrazo- antenor
cacin,
95 Art. r4o cpc. Modicado, numeral 8o artculo t.o Decreto zzSz de rgSg: "Causalesde nulidal. El proceso
es nulq en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: r. Cuando corresponde a distinta jurisdic-
cin; z. Cuando el juez carece de competencia; 3. Cuando el iuez procede contra providencia ejecutoria- cton a
da del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite ntegramente la respectiva instancia; que
4. Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde; 5. Cuando se adelanta des- piltes,
pus de ocurrida cualquiera de las causaleslegales de interrupcin o suspensin, o si en estos casosse
reanud antes de la oportunidad debida; 6. Cuando se omiten los trminos u oportunidades para pedir o que
practicar pruebas o para formular alegatosde conclusin;7. Cuando es indebida la representacin de las
partes. tatndose de apoderados iudiciales esta causal slo se configurar por carencia total de poder
para el respectivo proceso; 8. Cuando no se practica en legal forma la notificcin al demandado o a su
representante o al apoderado de aqul o de ste, segn el casq del auto que admite la demnda o del
\-
El procedimientoadministratiao preaio 24r
s derivadas nes: que el Cdigo de Procedimiento Civil es la norma generalde los procedi-
r.8."y 9.'). mientos en el derecho colombiano, y que el artculo 267 del cca, permite su
aplicacin en aras de solucionar los vacos procesalescomo el que nos ocupa.
SALES EN Frente a lo primerq sera de aceptacin la tesis si el legislador nos remitiera di-
T R A TI V A S rectamente al de procedimiento civil, cosaque no hace en materia de nulidades;
y en cuanto a lo segundo,bastadecir que la remisin autorizada en el artculo 267
rcinadmi- es tan solo parala segundaparte del Cdigo Contencioso Administrativo, es de-
le1984esel cir la estrictamentejurisdiccional.Lo anterior permite sostenerque estapostura
quesepre- doctrinal, no obstantelo seductora,nos produce seriosreparosy su solidezno es
ellegislador la esperadaen un asunto de tanta importancia.
o un listado La tercera tesis, que compartimos ampliamente, soluciona el problema acu-
lassolucio- diendo al texto constitucional, al principio del debido procesoy a la aplicacinde
frente a un los principios generalesde eficaciay celeridadde los procedimientosadministrati-
procesales. vos. Reconoceque el Decreto or de rg84, en su primera parte, no estableceun
lintencin preciso rgimen de causalesde nulidad procesalal estilo del Cdigo de Procedi-
,onesadmi- miento Civil o incluso de algunosprocedimientosespecialescomo el reguladopor
e llevarana la Ley n4 de 2oor, paraasuntosdisciplinarios. La nica mencin que legalmente
)taranen la encuentransusdefensores,praresolverproblemasde estanaturalezlres la seala-
lelosrecur- da en el artculo 3.'del ccn al tratar sobreel principio de eficacia,donde sesealan
cesales.No dos posiblessalidasa este tipo de situaciones.La primera, autorizando a quienes
:ipioscomo dirigen las correspondientesactuacionesadministrativas pra que frente a cual-
rdesatadas, quier vicio o irregularidad procedimental meramente formal los remuevan oficio-
normalida- srmente;en esteaspectoconsideramosque el legislador se estrefiriendo a vicios
esadosfue- sin entidad suficiente como para vulnerar los derechosfundamentalesde quienes
resulten involucradosen la actuacinadministrativa: vicios conocidoscomo mera-
ostieneque mente accidentales.
idadproce- La segunda se refiere a vicios sustanciales,que, en los trminos en que la
',ificasrazo- anterior Corte Suprema deJusticia interpret la norma, se dejaron para su invo-
cacin, exclusivamente,a iniciativa de la persona interesda.Mediante sentencia
'dad.Elproceso
istintaiurisdic- mandamiento ejecutivq o su correccin o adicin; y 9. Cuando no se practica en legal forma la notifica-
nciaeiecutoria- cin a persona determinadas, o el emplazamiento de las dems personas aunque sean indeterminadas,
rctiva instancia; que deban ser citadas como prtes, o de aqullas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las
le delantades- partes, cuando la ley as lo ordena, o no se cita en debida forma al ministerio pblico en los casosde ley.
n estoscasosse "Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha deiado de notificar una providencia distinta de la
lespara pedir o que admite la demanda, el defecto se corregir practicando la notificacin omitida, pero ser nula la
rentacinde las actuacin posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dei de notificarhaya
, toal de poder ctuado sin proponerla.
nndadoo a su "Pargrafo. Las dems irregularidades del proceso se tendrn por subsanadas,si no se impugnan oportu-
demandao del namente por medio de los recursos que este Cdigo establece".
242 Tratad.o de derechdadministrauoo
fondq rer
del 17 de octubre de 1984,la Corte SupremadeJusticia,al pronunciarsesobrel
al referirseal princi- su inicic
constitucionlidaddel artculo 3.'del cca, especficamente
de que sobre los vicios los proce
pio de eficacia, declar inconstitucional la posibilidad
intereses
generadoresde nulidad de carcter sustancial la administracin se pronunciare
rrespond
oficiosamente.
procesale
Esta posicin jurisprudencial que le cierra el camino a las nulidades procesa-
estasead
les sustancialesconsideramosque perdi vigencia frente a la Constitucin Polti-
es,a trav
ca de rggr; consideramosque frente al texto de la Constitucin de r99r resulta
plenamen
revaluada, si se tiene en cuenta que, conforme al artculo 4." constitucional, a
bloqueno
todos los servidores pblicos les corresponde hacer prevalecer la Constitucin
pio de leg
sobre cualquier otra disposicin normativa. Desde estaperspectiva,tal y como lo
Desd
expusimosa propsito del principio de eficacia,la administracin oficiosamente
crecede i
puede remover cualquier vicio procesal que pueda considerarseatenttorio del
nq orden
texto constitucional, en la medida que al remover los obstculosprocesalesest
procesaln
gurantizundolos postuladosdel artculo zg delaCtrta, es decir, el debido proce-
ccA lo po(
sq el derecho de defensay la produccin de decisionesde fondo'
Ahora
El problema prctico radica fundamentalmente en determinar a travs de
cin judic
qu mecanismo procesal se puede hacer la declarcin correctiva del vicio y se
tuacinad
ordena disponer lo necesariopara retrotraer la actuacin,adecundolaal ordena-
le permita
miento iurdico. En estesentidq la doctrina nacional poco es lo que ha aportado.
legalidad
Sin embargq en procura de darle una salida al conflictq podemos decir que,
Se tra
conforme a la redaccindel artculo 3.'del CCA'a todaslucesse puede determi-
prejudicia
nar que la intencin del legislador fue la de instituir la figura de la nulidad proce-
adecuada
sal en va de actuacin administrativa, seade formacin del acto administrativo o
tarsedepr
en va gubernativa.A esta conclusin se llega si se tiene en cuenta que la norma
la suspen
expresamentese refiere a nulidades. Esto es, que un primer camino de la admi-
ridad adm
nistracin frente al vicio procesal sera el de declarar la nulidad procesal que
luacinpr
advierta. No obstnte lo anterior, con el fin de evitar discusiones inoficiosas, se
Desd
podran aplicar otras frmulas como la de dejar sin efecto lo actuadq acudiendo
administr
a la simple anulacin, o incluso a la figura de revocacin de actuacin procesal
motivaci
(diferente a la revocacin directa que slo procede frente a actos administrati-
que si una
vos); lo importante es resolver sustancialmenteel vicio procesal'
cional,o:
rrumpir l:
H. suspnNslN o AMPLIAcIN DE TRMINos EN LAs
PREJUDICIALIDAD
La experi
ACTUACIONES ADMINISTRATMS.
nen una ft
dad iurdi
Conforme a lo expuestoa propsito de los principios de economay eficacia,las
cualesdet
actuacionesdministrativas deben procurar bsicamentellegar a decisionesde
I
que lo
ellos tengan. El principio de la contradiccin, por su parte, le reitera a las autori-
dadespblicas la obligacin que tienen de admitir la controversia de todas aque- solicit
llas situacionesfcticasen que seencuentren vinculados los particulares.Es decir, L(
el principio de contradiccin resulta de la esenciamisma del procesoadministra- cPc,a
tivo, la evaluaciny opinin de las partes sobre el alcancede los medios de prue- miten
ba. Significa que todasaquellaspruebas que en consideracinde una de las partes mente
posibi
interesadasresulten vliosaspara su defensano pueden ser rechazadasunilate-
ralmente. ren ad
Los artculos 35 y 36 del ccA se inscriben precisamentedentro de estospos- serev
tulados filosficos del Estado de derechq determinando que la necesidadde la dose,r
controversia en el interior de las actuacionesadministrativas sea plena, que las objetir
decisionesque deban adoptar las autoridades se hagan sobre la base de las opi- diente
niones expresadaspor los mismos y con fundamento en las pruebas e informes La
disponibles, sobre todo si se trata de afectar derechosde naturaleza individual o sin e
particular, e inclusq en el caso del artculo 36, sin importar que la decisin sea no ritr
que to
discrecional, por cuanto debe tener fundamento en la ley y en razonesfcticas,y
por lo cual tambin "Debe ser proporcional a los hechos que le sirven de cau- de ado
sa..."; y los hechosslo pueden ser determinadosprobatoriamente. r.ode
Estos principios no son meras arbitrariedades legislativas, corresponden a
toda una evolucin del derecho que rompe con los estadiosde la arbitrariedad y
pretende la consagracinde niveles institucionales, de legalidad plena en ls au- 97 Con
toridades administrativas, de sujecin permanente al derecho positivq cuando r99
pru
deba adoptarseun decisin que cree situacionesen derecho frente a los asocia- apre
dos. prec
HpnNauoo Dnvrs EcHRNoR,en su estudio sobre las pruebas, identifica pre- dear
prob
cisamentela necesidadprobatoria como un presupuestopara la videzmisma de aun
toda decisin,asseaadministrativao judicial: "... el principio de la necesidadde lleve
la prueba serefiere al imperio de que los hechossobre los cualesdebe fundarse la crti(
COm
decisin judicial (administrativa) estn demostrados con pruebas aportadas al en vl
proceso por cualquiera de los interesadoso por el juez, si ste tiene facultdes uno
's6. En Nci
[...] Este principio representauna inapreciablegarantap*ala libertad... los f
diferentes oportunidades la jurisdiccin de lo contencioso administrativo se ha resp
pronunciado, tratndose de los procesosadministrativos, sobre la necesidadde factc
rirm
pd(
pern
prue
delfr
deu
procesal, t. n, "Pruebas fudiciales", 7.' ed.,Bogoti, egcr
96 HrnNaNoo D,vts EcHNot. Compendiode d.erecho
aac, 1984. tad!
EI proced.imientoadministratioo preoio 247
que los mismos sean fallados con observanciaplena de las pruebas aportadasy
)raa lasautori-
solicitdasoportunamenteeT.
de todasaque-
Los anteriores presupuestos,que ademsson recogidosen el artculo ry4del
ares.Es decir,
crc, aplicable a los aspectosprobatorios de las actuacionesadministrativas, per-
so administra-
miten concluir lo siguiente: la decisin, seaadministrativa o nq debe necesaria-
rediosde prue-
mente estrsustentadaen pruebas aportadasal proceso;las partes gozande amplias
nade laspartes
posibilidades de solicitar la incorporcin de los medios de prueba que conside-
zadasunilate-
ren adecuadospara resolver el conflicto suscitado; los medios de prueba deben
o de estospos- ser evaluadospor el iuzgador conforme a los postuladosde la sanacrtica, evitn-
dose, en todos los casos,decidir el asunto con fundamento en simples razones
recesidadde la
plena,que las objetivaso en presuncionesque carezcande sustento dentro del respectivoexpe-
rasede las opi- diente.
La prueba se nos torna entoncesen la baseindiscutible de cualquier conclu-
bse informes
sin en las actuacionesadministrativas. El artculo 34 del cc sealael carcter
zaindividual o
no rituado del rgimen probatorio en cuanto a la etapa probatoria, entendiendo
la decisinsea
que toda la actuacin de formacin de l decisin es etapaprobatoria hstaantes
onesfcticas,y
de adoptarla. Igualmente, deia las puertas abiertas en concordanciacon el inciso
sirvende cau-
r." del artculo 57 del mismo Cdigq para que los medios de prueba del Cdigo
le.
orrespondena
rrbitrariedad y
lenaen las au- 97 Conseiode EstadqSaladelo C-ontenciosoAdministrativo, SeccinSegunda.Sentenciadel ro de julio de
)sitivq cuando r9gr, exp.3orr, C. P.: AI-vnoLtcor.rp,rELc'N. El C-onsefo de Estadomanifestlo siguientesobrelas
pruebasdentro del procesoadministrativo:"... es principio jurdico-procesalque las pruebasdebernser
rtea los asocia- apreciadasen coniuntq de cuerdo con las reglasde la sanaatica [...] porqug como h de recordrseo
precisarse,laspruebasjudicialesconducen,a travsde la objetividady de la abstraccin,al establecimiento
identificapre- de aquellasrealidadesque han de conducir al iuez sentenciaren uno u otro sentido.I-as pruebaso medios
probatoriosvan a llevaral iuez a un convencimientoen torno a una conductahumana,a un acontecimientq
lidezmisma de a un hechovoluntario o involuntariq hechoso cosasmaterialeso inmateriales Eseprincipio acrualque
la necesidadde llera al convencimientodel iuez con baseen la apreciacinde conjunto y deacuerdocon lasreglasdela sana
ebefundarsela crtica esaplicable,no sloal iuez enel sentidoestrictoo restringidodel vocablo,al queadministrala iusticia
como funcionariq o como corporacin,de la rama jurisdiccional del poder pblicq sino ambin a quien,
rs aportadasl en virtud de susatribuciones,hala de calibrar,de medir, de apreciarconductashumanaspara decidir en
ienefacultades uno u otro sentido [...] As, cuando un utoridad administratila, como la ProcuraduraGenerl de l
Nacin, por medio de susdistintasdependenciascompetentesejercesusfaculadesde cuidar de que todos
rtad..."96.En
los funcioneriosdel ministerio pblico desempeenfielmente su cargq y promueveque se les exija su
nistrtivose ha responsabilidadpor lasfaltasque cometan,ha de encontrarluz en laspruebasapreciadasen coniunto como
[anecesidadde factoresquedeterminenla responsabilidadquenazcde la conductadel funcionarioinvestig"ado disciplina-
riamente.De all que el actoadministrativoque emia el Procurdor Generl de la Nacin, en ejerciciodel
poder discipnarioexternq debeesar antecedidode la recopilacinde pruebaso mediosprobatoriosque
permia llegar razonadamente un pronunciamientoque consultelos postuladosde l sanacrtica de esas
pruebaso mediosprobatorios.Y si de ello brot el convencimientocercadela responsabilidaddisciplinaria
del funcionariooficial, el actoadministrativodisciplinrioestacordecon esaconccin comosi setreare
de unsentenciaemitida por los juecespropiamentedichos.En otrasEalabragel agentede l Procuradura
[es",7.'ed., Bogot,
es,cuandoejercesusfacultadesdisciplinarias,un juez en el sentidode personaquetieneautoridady potes-
tad parajuzgary sentenciar...".
248 Tratad.o d.ed'erecho administrattao
N,esosl, res- que deban aplicar en cada una de sus manifestaciones,sino tambin y de manera
desarrollado principal el respeto al mbito temporal concedido por las normas para desempe-
ima,viciando arse vlidamente. En otrs palabras,el eiercicio de autoridad estacompaado
lo anterioren del acatamientoimperativo de las reglas de competenciay de los trminos estric-
a los
ipeciales tos concedidospara su ejercicio.De desconocerseestaspremisaslgicasy ele-
flegisladorles mentalesdel actuar pblico se estaraincursionando en el mbito de la ilegalidad
utculo34en y consecuentementede la incompetencia.
dir y decretar En materia del eiercicio del control disciplinariq o ms precisamentesancio-
les,deoficioo natorio administrativo, este planteamiento gozt de plena aplicacin, sobre todo
en cuanto est de por medio la certeza de trn frllo pFont$y oportuno para resol-
spuestoenel ver el conflicto planteado frente a la posible ruptura del principio de legalidad
[ebacomo, en por el servidor pblico, o el particular objeto de la actuacinsancionadora;lo que
[eprueba.As llama a que las autoridades respectivasse vean vinculadas al cumplimiento es-
pruebasenlas tricto de plazos improrrogables para adoptar las decisiones correspondientes,
lrasdelCdi- fenmeno ste conocido como prescripcin en las leyes disciplinarias o caduci-
I
dad en la norma general del Cdigo Contencioso Administrativo (art. 38). Con
la prescripcin de la accin, el competente es liberado confta su voluntad por el
le,rccrN legislador de la facultad de decidir. Por el simple transcurso del tiempq seextin-
gue la ccin o cesael derecho del Estado a imponer una sancin.
ocedimientos
La Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
p lostrmites
normas sobre prescripcin en materia disciplinaria, doctrina perfectamenteapli-
ilaimposicin cableal artculo 38 del ccR, determin su contenido imperativq vinculdo con el
lesdelproce- debido proceso y el derecho de defensa,en cuanto generador de seguridad para
tstenlmossu todos los implicados en una investigacin disciplinaria, o sancionadorasadmi-
ferechos,sino nistrativas, impidiendo que el poder punitivo del Estdo se extienda temporal-
ex$r proce- mente sin control o lmites configurando situaciones de arbitrariedad, siempre
I proscritas por nuestro ordenamiento.Al respectola corporacin defini el alcan-
li establecila ce de la institucin en los siguientestrminos: "La prescripcinde l accin es
lrtu. s. ller"- un instituto jurdico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se
l"Salvo dispo- extingue la accin o cesael derecho del Estado a imponer una sancin.Este fen-
llministrativas meno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la Administracin o la
pueda
lro qut Procuradura General de la Nacin dejan vencer elplazo sealadopor el legisla-
pdimientoad- dor -5 aos- sin haber adelantado y concluido el proceso respectivq con deci-
a la le9a- sin de mrito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidadesla
fente
I prdida de la potestad de imponer sanciones,es decir que una vez cumplido
litructura,un- dicho periodo sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga
delas
certeza fin a la ctuacindisciplinaria no se podr ejercitar la accin disciplinaria en
I
llajo pers-
esta contra del beneficiado con la prescripcin. El fin esencialde la prescripcin de la
sustancial accindisciplinaria estntimamente ligado con el derecho que tiene el procesa-
lnen
I
I
II
250 Tratado de derechoadministratioo
.L-_
E I pro cedimiento ad.ministratizsopreoio .5J
roz Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda. Auto del 3 de iunio de
r97o. Sobre las cractersticsdoctrinales de los actos presuntos negativos puede consultarse Moru- superior
-loVltno cit., pp. r3 y ss. El acto presunto neggtivo no es otra cosa que
Ptsz. Los actospresrntos,
una tcnic de reaccin iurdica contra le inctividad formal de la administracin. En igual sentido
Grca-TnEvU.rNo G.lnNtca (El silencioadministratitso,cit., p. r9), quien refirindose al problema del
silencio en el derecho dministrativo espaol sostiene: "... la intencin de erradicar la inctividad for-
mal de la administracin queda plasmada en la propia exposicin de motivos de la le5 aunque su simple
'la batalla' est perdida y que las administraciones pblicas
lectura denota ya el convencimiento de que
seguirn sin responder de manera exprese en multitud de ocsiones.'."'
/L--
El proeedimiento administratioo prezsio 255
los cuat
dos en lo dispuestoen el inciso 3." del artculo 5r del Decreto or de 1984,que
la espe
deia abierta la posibilidad para que se haga uso directamente del recurso de ape-
mesesd
lacin, cuando aslo considerela personaafectadalo4.
En cualquier casoque se configure un silencio administrativo en la etapa de miento
peticion
formacin del acto, segn lo dispone el inciso 2." del artculo r35 del ccA, es
posible demandar directamente ante la iurisdiccin contenciosaadministrativa, que ejer
en eiercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho,el acto ficto o Pos
presunto derivado del silencio administrativo. Concluimos lo anterior de la ex- artculo
presamencin del inciso 2." delartculo r35 del ccA: "... el silencioadministrati- 4o4 de
vo, en relacin con la primera peticin tambin agotala va gubernativa...". momen
y 7.'de
Un problema de reflexin interesante se presentabaen lo relacionado con el
ejercicio de las accionescontenciosasadministrativas frente al actoficto o pre- sentenc
dosdel
sunto antesde la vigencia de la Ley 446de 1998. Conflicto que emanabano slo
Agrega
de la concepcin doctrinal del silencio, sino tambin de la misma redaccin de
los artculos 4oy 6o del Decreto or de rg84, en concordanciacon lo dispuestoen cional:''
el artculo 4 del Decreto z3o4 de 1989, que modific el 136 del cca en cuanto tuna de
tiene que ver con la caducidad de las acciones.El litigio interpretativo implica con el si
evidentes consecuenciasdesde el punto de vista de la proteccin judicial a los tas acata
derechosciudadanos.La tesis que adoptemos incide de manera clara en la sus- seraeq
tancia misma de los derechos fundamentales,especficamenteen el debido pro- del Dec
ceso. de la de<
Eran dos las posicionesque se enfrentabanen torno a esteproblema interpre- cin ten
tativo. La primera tesissostenala vigenciaplena del inciso e.odel artculo 136del de I fr
ccA con las modificacionesintroducidas por el Decreto z3o4 de rgSg y la conse- constitu
cuente caducidad de cuatro meses,contados a partir del da sigUientea aquel en C,on
que seconfigurabael silencionegativo.La segundasostenala inconstitucionalidad naria y fr
de lo dispuestoen el artculo 4 del Decreto z3o4 de rg8g, sobre caducidadde la mas que
accin tratndosedel acto presuntq y la posibilidad de demandarante la jurisdic- contenc
redacci
cin contenciosaen cualquier tiempo. tt..,
ccAr
La primera tesis era defendida por GoNzt-nzRooncuuz, en la obra antes
ponerse
citada, cuando indicaba: "Como la disposicin posterior de un mismo estatuto o
los actos
cdigo prevalecesobre la disposicin o disposicionesprecedentes,segn una re-
gla de aplicacin de derecho de la ley, aun cuando la administracin no pierda la del cca
competencilparapronunciarse despusde vencidos los plazos,no le queda otro en lanor
camino al administrado que el accionar contra el acto ficto o presunto dentro de
ro5 C,rnr
pp.r
ro4 GoNzrrz Ronncurz. Dereehoprocesaladministratiao, cit., p. 32.
E I pro cedimiento adrnnistatiuo prezsio 257
procesaladministrathso,3."
ro5 Cq.nrosBrr,rNcunJ,trurnnr-o.Derecho ed., Medellin, SealEditora, tggz,
p p .r r o y r r r .
258 Tratado de derechoadministrauzo
I
II
26o Tratado de derchoadninistrattT)o
cho; le solicitud se presente en el curso de la eiecucin del conueto y, la entidad estatal no se pronuncie cal
sobre la peticin dentro del trmino de 3 meses, contados a partir de la fecha de presentacin [...] Se ori
destaca de la ley que el silencio u omisin de la administracin contratante respecto de cirtas peticio- no
nes del contrtista por fuera del trmino de eiecucin contractual, de otre parte, no originan presunta la
'en el rro G
respuesta positiva. Recurdeseque la ley condicion l formulacin de la peticin que se haga
curso de la eiecucin del contrato' [...] De otra parte, la Sala ha precisado que las pretensiones deben c.
contener implcitamente el derecho constitutivo del contratista; que este derecho debe ser anterior a la no
peticin, y que requiere slo la formalidad o declrcin del contratante pblico, porque el silencio ad
E I procedimientoadministatiz;o preoio
rbita de sus En el numeral 35 del artculo 48 de la Ley n4 de 2oo2 se tipifica como falta
olicitudesque gravsima en materia disciplinaria, para los servidorespblicos, la de "Dar lugar
todocontrato, a la configuracin del silencio administrativo positivo". Sea lo primero advertir
ir, a travsdel que tcnicamente debemosreferirnos al acto ficto de efectos positivos producto
rlguna buscar de un silencio administrativo; Io segundo,que el acto ficto positivo por s solo no
rmenosen los es lesivo al inters pblico o general, ni implica omisin ilegal. Es perfectamente
ipcin por las posibleque determinadosactosfictos de carcterpositivo coadyuvencon el prin-
gal y posible-
to estatal.Las
partesde mu-
s ilegalidades
positivo no se puede construir sobre situaciones y relaciones jurdicas inexistentes. Esas situaciones o
teria contrac- relaciones iurdicas del contrtisa requieren de declarciones del contratnte que lo autoricen o le
habiliten a proseguir con la ejecucin del contrato; le formalizn el derecho a hcerlo. Para que se
elosderechos
deduzca realmente que la omisin de respuesta del contratante, en el trmino legal de tres mesessegui-
rntractual,in- dos a la peticin del contratista, constituye silencio positivo debe tenerse en cuenta que el contratista
nsecuencia de tenga derechq como ya se dijq desde ntes a la respuesta expresrafirmativa a su peticin. Es decir, que
tenga una situacin o una relacin lurdica anterior, que luego con la respuestaadministratira se forma-
rtir de las ela-
liza o se declara la aprob aci6n o autonzacin para hacer algo. Cuando la ley para efecto de la dinmica
de la operacin contractual sanciona con efecto positivo l omisin o silencio de la administracin, en
rdenciaadmi- responder despus de los tres meses siguientes a la peticin del contratista, debe entenderse desde
luego que lo peticionado por aquel deben ser suntos a definir con relacin a su actividad contractuI,
ue a trvsde del contratista, no del contnte, con el lleno previo de requisitos legales o contractuales, como ye se
dijo. Lo anterior implica que las peticiones del contratista al contratante distintas a ese fin obietivo
descrito no son solicitudes que no respondidas expresamente en el trmino de tres meses,deban enten-
derse aceptadaspresuntemente. Por lo tanto cuando la peticin, como en este casq refiriera al pago de
una suma de dinero o de otros pagos a los que se cree tener derechq y aunque las peticiones se hubieran
presentado dentro del trmino de eiecucin del contratq la omisin de respuesta no constituira silen-
z de diciembre de cio administrativo positivo. En este sentidq si bien el contratisra tiene derecho a pedir efercicio del
hechodel silencio derecho de peticin, no siempre tiene el derecho constitutivo previo para que la respuesta seaafirmati-
rd rjustada a dere- ve, expres o presunta. De no ser como acbade explicarsg el contrato podra novarse, o su ejecucin
al no sepronuncie causar desmedro iniustificado al patrimonio pblico, etc. Todo lo anterior tiene su fundamento en el
esentacin[...] Se origen de los derechos subietivos, los cuales nacen por el cumplimiento de los supuestos fcticos de las
de cieras peticie normas que los consagrn; no nacen del incumplimiento del 'deber de resolverlas peticiones'a cargo de
originan presunta la administracin, porque no es fuente de obligaciones la omisin l deber de resolver las peticiones".
que se haga 'en el r ro Conseio de Estadq Sala Contencioso Administrativq Seccin Tercera. Auto del 7 de octubre de r9g9,
retensionesdeben C. P: Mn ErrN,l Gnl-oo Gtr,tEz:"Los efectos que produce el silencio positivo son limitados, pues
beseranterior a la no se permite que a travs de esta figura legal pueda adquirirse ms de lo que hubiera podido otorgar la
porque el silencio dministracin de manera expresa; los efectos estn condicionados por la legalidad de lo pedido...".
262 Tratado d.ed.erecho administratioo
cipio de economa, como por ejemplo aquellos que una vez configurados es im-
posible revocarlos,en cuanto su titular es depositario de todas las aptitudes para
ser titular del derecho que adquiere por la omisin de la administracin.
En nuestra opinin, el acto ficto o presunto de efectospositivos lesivo e ilegal
esaquel que sedeia configurar por la negligenciaadministrativa de fallar oportu-
namente, que le crea situacionesjurdicas de carcter individual a un sujeto que
careceen absoluto de vocacin para ser titular del mismo. En estoscasosde todas
formas el ordenamiento establecemecanismoscorrectivos a los culesdebe acu-
dir la administracin con el fin de volver las cosasa su estadonormal. El instru-
mento ideal para enfrentar esta irregularidad es el de la revocatoria directa y sin
solicitud previa de beneplcito al titular del acto ficto positivo, que regula el inci-
so z del artculo 73 del ccA, que le permite a la administracin dejar sin efectos
estos actos, si es que en ellos concurren algunas de las causalesdel artculo 69
par su revocacin.
Bajo estospresupuestos,la causalde falta gravsima establecidaen la norma
en comento, en los trminos en que el legislador la estableci, resulta a todas
luces desfasadade la realidad del contexto iurdico de la revocciny de la rela-
tividad con que nuestro ordenamiento trata a los actosfictos de contenido positi-
vq donde incluso seles niegacarcterde ttulo suficiente,como ocurre en materia
contractuallr'. IJna interpretacin lgica podra llevar a pensar que esta causl
tan solo podra prosperar siempre y cuando el acto ficto crearasituacionesiurdi-
csen quien no tiene vocacin para ello y la administracin no agotarllos proce-
dimientos tendientes a su revocatoria.No es lgico, por ejemplq que se sancione
a un servidor pblico al que se le configura un acto de estanaturalezasi al exami-
nar la peticin correspondiente e encuentra que al peticionario le asistaplena-
mente lr rtz6n en su reclamacin y tena la aptitud necesariapara ser el titular
del derecho en casode que la utoridad se hubiere pronunciado realmente.
rrr Consejo de Estadq Sla de lo Contencioso Administrativq Seccin Tercera. Auto del 7 de octubre de
1999, C. P.: M EIEN Grnr-no: "El silencio positivo no configura ttulo eiecutivo. El Cdigo de
Procedimiento Civil dispone, claramente, que slo es titulo eiecutivo la obligacin clara, expresa y
exigible que se contiene en un documento, cuando el ttulo es simple, o en varios documentos' cuendo
es compleio (art. 488). I-a no respuesa administrtiva no cree ni estableceuna obligacin clara, expresa
y exigible. Y no puede hacerlq porque, como ya se precis, el silencio no es fuente de obligaciones y,
adems, cuando ocurre -verdaderamente- con los requisitos descritos antes, slo uttoriza, habilit o
reconoce derechos preexistentes del contratista, y por tanto l fuente obligacional est en estos dere-
chos y no en la omisin en responder, aunque se haya protocolizado ante notrio".