Dimenses da desigualdade educacional no Brasil

Dimensions of educational inequality in Brazil

Dimensiones de la desigualdad educativa en Brasil
GABRIELA THOMAZINHO CLEMENTINO SAMPAIO
ROMUALDO PORTELA DE OLIVEIRA

Resumo: Analisa trs dimenses da desigualdade educacional: de acesso, de

tratamento e de conhecimentos. Examina a concepo de igualdade associada
a cada dimenso, as principais polticas pblicas que visam a reduzi-las e os
indicadores utilizados para medi-las. Depois feita uma discusso sobre a
interdependncia entre elas e o deslocamento da desigualdade pelas dimenses
e nveis de ensino. Conclui-se pela necessidade de um exame mais profundo dos
fatores explicativos e consequncias de cada dimenso e, ainda, de se discutir os
meios mais adequados para a reduo da desigualdade educacional.
_____________________________________________________________
Palavras-chave: Desigualdade educacional; direito Educao; qualidade
Educacional; polticas educacionais.

Abstract: It analyses three dimensions of educational inequality: access,

treatment and knowledge. It examines the conception of equality associated
with each dimension, the main public policies aimed at reducing them and the
indicators used to measure them. Subsequently, it discusses the interdependence
between them and the displacement of the inequality by the dimensions and
educational levels. The conclusion highlights the need for a deeper examination
of the explanatory factors and consequences of each dimension, and the need
of discussing the most appropriate means of reducing educational inequality.
_____________________________________________________________
Keywords: Educational inequality; Right to education; Educational quality;
Educational policies.

Resumen: Analiza las tres dimensiones de la desigualdad educativa: de acceso, de

tratamiento y de conocimiento. Examina el concepto de la igualdad asociado a
cada dimensin, las principales polticas pblicas para reducirlas y los indicadores
utilizados para medirlas. Se hace despus una discusin sobre la interdependencia
entre ellas y el desplazamiento de la desigualdad por las dimensiones y niveles
de enseanza. Se concluye por la necesidad de um examen ms profundo de los
factores explicativos y las consecuencias de cada dimensin y, tambin de discutir
los medios ms adecuados para la reduccin de la desigualdad educativa.
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Palabras clave: Desigualdad educativa; derecho a la educacin; calidad de la
educacin; politicas educativas.

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 INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 assegura em seus artigos 205 e 206 que

direito de todos o acesso ao ensino pblico gratuito e com padro de qualidade
(BRASIL, 1988). Quando olhamos para a histria de nosso pas, vemos que o
acesso educao foi marcado por fortes desigualdades: ora pelo no acesso ao
sistema escolar, ora pela excluso dentro do prprio sistema ou, ainda, pelo acesso
a padres diferentes de qualidade educacional.
O acesso igualitrio a servios educacionais um princpio desrespeitado
no Brasil, o que gera diversos efeitos perversos, principalmente para a populao
que excluda do direito educao de qualidade. Por exemplo, durante muito
tempo, aqueles que no tinham acesso ao sistema educacional e eram analfabetos
no tinham o direito de votar. Este s o exemplo mais bvio, mas, ainda hoje,
o no acesso boa educao pode ser empecilho para o exerccio efetivo da
cidadania.
Alm disso, as desigualdades educacionais podem contribuir para o
aumento das desigualdades econmicas por meio da corrida entre educao e
tecnologia: a tecnologia define a demanda por trabalho qualificado, enquanto a
educao determina a oferta de pessoas com certas habilidades. Se a demanda
por trabalhadores com certo nvel de qualificao grande, porm sua oferta
pequena, o diferencial do salrio desse grupo ser grande em relao ao salrio de
outros grupos de trabalhadores (MENEZES FILHO; KIRSCHBAUM, 2015).
Dessa forma, polticas educacionais que promovam acesso mais
igualitrio so importantes tanto para a plena cidadania quanto para a reduo da
desigualdade em nossa sociedade. Diante desse quadro, importante compreender
o que a desigualdade educacional no Brasil, os fatores que a causam e como
reduzi-la. necessrio olhar para essa desigualdade ao longo da histria brasileira
para compreender sua dinmica e mutaes; s assim poderemos fazer um bom
diagnstico da situao atual frente desigualdade educacional e propor meios de
reduzi-la.
A desigualdade educacional pode ser olhada por diversas dimenses,
assim como a qualidade educacional. Oliveira e Arajo (2005) discutem como
a qualidade educacional um conceito polissmico e dinmico, refletindo a
condio do ensino de cada poca. At 1980, a qualidade era vista principalmente
como o acesso educao e, por isso, a poltica educacional concentrava-se
na expanso das oportunidades de escolarizao. Com a expanso do acesso
escola, o problema deslocou-se para a progresso dentro do sistema de ensino e
as polticas de melhoria da qualidade educacional visavam reduo das taxas de
repetncia e evaso. A partir dos anos 2000, cada vez mais a progresso deixa de

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ser o principal problema e a qualidade passa a ser percebida como a proficincia
dos estudantes.
Da mesma forma, podemos dizer que a desigualdade educacional possui
diversas dimenses, que, apesar de inter-relacionadas, devem ser examinadas
isoladamente para a melhor compreenso de suas causas e implicaes,
possibilitando a formulao de polticas pblicas. Neste artigo, pretendemos
examinar trs dimenses da desigualdade educacional: de acesso aos diferentes
nveis educacionais, de tratamento e de desempenho. Toma-se como referncia
aqui a formulao de Marcel Crahay (2000), que estabelece trs tipos de igualdade
na educao, a igualdade de acesso, a de tratamento e a de resultados.
Para analisar as dimenses, primeiramente analisaremos como elas
aparecem nas teorias de igualdade educacional, que so as teorias que propem um
ideal educacional igualitrio a ser alcanado. Em seguida, analisa-se como o Poder
Pblico visa reduo das dimenses dessa desigualdade, examinando inclusive
como elas so encaradas pelo Plano Nacional de Educao (PNE), institudo pela
lei n. 13.005/2014 (BRASIL, 2014), com vigncia de dez anos, a partir de junho
de 2014. Por fim, assim como Oliveira e Arajo (2005) examinam os indicadores
utilizados para medir qualidade educacional ao longo do tempo para a discusso
desse conceito, tambm sero analisados os indicadores utilizados para medir as
dimenses da desigualdade educacional. Resumindo, em cada dimenso, busca-se
responder s seguintes perguntas:
Qual a concepo de igualdade associada?
Quais as polticas pblicas que visam a reduzi-la?
Quais os indicadores utilizados para medi-la?
Em seguida, discute-se a importncia de olhar como as diferentes
dimenses da desigualdade educacional se relacionam e, por fim, quais so os
principais desafios no campo de pesquisa da desigualdade educacional.

DESIGUALDADE DE ACESSO

A concepo de igualdade que pode ser associada a essa dimenso a

de oportunidades. De acordo com Oliveira et al. (2013), essa concepo defende
que a ao pedaggica deve ser proporcional aos mritos e potencialidades dos
indivduos. Ela aceita que o tratamento dado a cada aluno e seus resultados so
desiguais, pois aqueles com maiores potencialidades devem receber mais. A
igualdade aqui do acesso ao sistema escolar: todos devem ter a matrcula e a
frequncia escola garantida.
Observa-se, associada, uma primeira dimenso da desigualdade, que
pode ser medida pela taxa de acesso escola por parte de grupos diferentes. Essa

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dimenso est presente no primeiro sentido de qualidade educacional examinado
por Oliveira e Arajo (2005), segundo o qual qualidade significa ter acesso
educao. As polticas pblicas que visavam a diminuir essa desigualdade foram
o estabelecimento da obrigatoriedade e gratuidade do ensino e a expanso da
oferta do ensino via construo de novos prdios escolares. Mais recentemente,
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) e, posteriormente, o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb) tambm contriburam para a expanso do acesso escola.
Com o tempo, ainda segundo Oliveira e Arajo, a expanso da oferta
educacional foi solucionando o primeiro problema, mas obstculos internos ao
sistema escolar passaram a impedir o prosseguimento nos estudos da populao
recm-chegada escola, que no tinha as mesmas experincias culturais
extraescolares dos grupos que j tinham acesso escola. O conceito de qualidade
passa, ento, a focar o prosseguimento dos estudos com aprovao, ou fluxo
escolar. No final da dcada de 80, cerca de 48% das crianas que ingressavam na
primeira srie eram reprovadas, e dois por cento evadia. Por isso, a dcada seguinte
foi marcada por polticas que buscavam a regularizao do fluxo no Ensino
Fundamental, como a adoo de ciclos, a promoo automtica, e programas de
acelerao da aprendizagem.
possvel dizer que a progresso na trajetria escolar ainda est
dentro da concepo de igualdade de oportunidades e que, durante o perodo
de obrigatoriedade, nenhuma desigualdade seria aceitvel. Fora do perodo
de obrigatoriedade, o ideal seria que o acesso fosse equitativo, ou seja, que
os indivduos tivessem as mesmas chances de curs-los independente de suas
caractersticas pessoais, como renda familiar ou raa/cor.
Apesar do acesso Educao Bsica ser obrigatrio no Brasil dos seis
aos 14 anos - e, a partir de 2016, obrigatria tambm para as crianas de quatro e
cinco anos e os jovens de 15 a 17 -, esse acesso ainda no universal. Por isso, so
metas do PNE:

Meta 1: Universalizar, at 2016, a Educao Infantil na pr-escola para as crianas

de 4 a 5 anos de idade e ampliar a oferta de Educao Infantil em Creches
de forma a atender, no mnimo, 50% das crianas de at 3 anos at o final da
vigncia deste PNE; [...] Meta 2: Universalizar o Ensino Fundamental para toda
a populao de 6 a 14 anos e garantir que pelo menos 95% dos alunos concluam
essa etapa na idade recomendada, at o ltimo ano de vigncia deste PNE; [...]
Meta 3: Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de
15 a 17 anos e elevar, at o final do perodo de vigncia deste PNE, a taxa lquida
de matrculas no Ensino Mdio para 85%. (BRASIL, 2014)

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 Um indicador que analisa essa dimenso da desigualdade a taxa de
atendimento por grupo. O MEC divulga as taxas agregadas de atendimento no
stio de acompanhamento do PNE (http://simec.mec.gov.br/pde/graficopne.
php), porm no divulga os dados desagregados por renda familiar per capita da
criana ou adolescente. Essas taxas desagregadas so divulgadas pelo Observatrio
do PNE1, sendo possvel ver, no grfico 1, a desigualdade ainda existente no
acesso.

no atendimento das crianas de zero a trs anos e dos jovens de 18

a 24 anos que a desigualdade no acesso mais pronunciada, sendo a taxa de
atendimento do quartil mais rico mais do que o dobro dos 25% mais pobres. A
taxa de atendimento mostra a proporo da populao de cada faixa etria que
frequenta a escola, independentemente do nvel de ensino cursado. Se olharmos
a porcentagem da populao de 18 a 24 anos que frequentava o Ensino Superior
(taxa lquida de matrcula) em 2013 por quartil de renda, tambm divulgada pelo
Observatrio do PNE, a desigualdade ainda maior: 5,1% entre os mais pobres e

1 O Observatrio do PNE uma plataforma online que monitora os indicadores referentes s metas
e estratgias do PNE. Todos os dados dessa fonte foram consultados no endereo www.observatoriodopne.org.
br, no dia 9 de julho de 2015.

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39% entre os mais ricos. O acesso Creche e ao Ensino Superior no obrigatrio,
nem h previso de que venha a ser. O que se observa que o sistema pblico
visa diminuir a essas desigualdades, buscando que as caractersticas pessoais de
cada indivduo interfiram menos em suas chances de curs-los. Esta a finalidade
das estratgias 1.2 e 12.9 do PNE, cada uma referente a uma dessas etapas de
escolarizao:

Estratgia 1.2) garantir que, ao final da vigncia deste PNE, seja inferior a 10%
(dez por cento) a diferena entre as taxas de frequncia educao infantil das
crianas de at 3 (trs) anos oriundas do quinto de renda familiar per capita mais
elevado e as do quinto de renda familiar per capita mais baixo; [...] Estratgia 12.9)
ampliar a participao proporcional de grupos historicamente desfavorecidos na
educao superior, inclusive mediante a adoo de polticas afirmativas, na forma
da lei; (BRASIL, 2014)

Em relao progresso escolar, possvel perceber que o PNE no

estipula que seja completamente resolvida essa questo at o final de sua vigncia:
a meta 2 define que 95% dos jovens devero concluir o Ensino Fundamental
na idade adequada e, em sua meta 3, busca a universalizao do acesso escola
dos adolescentes de 15 a 17 anos, o que no significa que estes precisem
necessariamente estar no Ensino Mdio. At 2024, 85% desses adolescentes
devero estar no Ensino Mdio, o que significa que o PNE aceita que 15% deles
estejam ainda em sries anteriores ou fora da escola.
Os indicadores oficiais de acompanhamento da progresso dos alunos
so as taxas de aprovao, reprovao e abandono, divulgadas anualmente pelo
Inep. Em 2014, a taxa de aprovao no Ensino Fundamental era de 89,2% e
no Ensino Mdio, de 80,3%2. Esses indicadores no so divulgados de modo
a possibilitar estabelecer uma relao com o nvel socioeconmico dos alunos.
Indicadores de concluso de etapa em uma dada idade tambm mostram a questo
do acesso conjuntamente com a progresso escolar, j que para um adolescente
ter o Ensino Fundamental completo aos 16 anos ou o Ensino Mdio completo
aos 19 preciso que ele tenha tido acesso e progredido no sistema escolar. No
Observatrio do PNE, essas taxas so desagregadas por quartil de renda familiar
per capita, sendo possvel observar, no grfico 2, que as taxas de concluso do
quartil inferior e superior so bastante diferentes.

2 As taxas de aprovao, reprovao e abandono so divulgadas pelo Inep em seu endereo eletrnico
<http://portal.inep.gov.br/indicadores-educacionais> e foram consultadas no dia 10 de julho de 2015.

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 Ribeiro, Ceneviva e Brito (2015) tambm diagnosticam a persistncia
das desigualdades no Brasil. Os autores usam os Censos Demogrficos de 1960
a 2010 para analisar as desigualdades de oportunidades educacionais, ou seja,
como as condies socioeconmicas da famlia afetam as chances de progresso
educacional dos indivduos. Os autores verificam que, nos ltimos cinquenta
anos, elas diminuram em relao ao acesso aos estgios iniciais de escolarizao.
Porm, essas desigualdades mantiveram-se altas no acesso aos nveis educacionais
mais altos, como o acesso ao Ensino Superior.

DESIGUALDADE DE TRATAMENTO

A segunda concepo de igualdade educacional a de tratamento:

as condies da oferta do ensino devem ser iguais para todos. A partir desse
tratamento homogneo, o sucesso escolar dependeria do mrito individual
de cada aluno e, portanto, nessa concepo ainda se admite desigualdade nos
resultados. Nos pases onde se buscou esse tipo de igualdade foi feita uma
uniformizao do sistema de ensino a partir do estabelecimento de currculos
comuns, de professores com qualificaes equivalentes e mesmos recursos e
infraestrutura em todas as escolas (SEABRA, 2009).
No Brasil, o prprio modo como se deu a expanso da Educao
Bsica configurou a desigualdade nas condies de ensino. Desde a Lei Geral
de 1827, ainda no Imprio, coube s provncias responsabilidades pela educao
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primria e ao poder central pela superior. Para Abrucio (2010), essa diviso de
responsabilidades gerou desigualdades regionais, pois os estados mais ricos, do
Sul e do Sudeste, assumiram a responsabilidade pela etapa bsica, enquanto que
estados do Norte e do Nordeste se omitiram, deixando a responsabilidade para
seus municpios. A capacidade oramentria do primeiro grupo de estados era
bem maior que a dos municpios dos estados mais pobres, principalmente porque
os mecanismos de transferncias redistributivas so mais recentes e, ainda hoje,
insuficientes para reduzir a desigualdade de condies financeiras entre os entes
federados. Por isso, a condio da oferta educacional veio a ser muito desigual
entre cada regio.
As polticas que buscam a homogeneizao do tratamento via
mecanismos de financiamento so ainda incipientes no Brasil. O estabelecimento
do Fundef e, posteriormente, do Fundeb buscou equalizar um pouco os gastos.
Ambos os fundos possibilitaram a redistribuio horizontal de recursos entre
o estado e seus municpios, pois redistribuem os recursos de acordo com o
nmero de matrculas de cada rede. Possibilitaram, ainda, o estabelecimento de
um mecanismo de complementao por parte da Unio para os fundos com
menores valores per capita. Os fundos, porm, no conseguiram promover a
desigualdade do padro da oferta dos servios educacionais a todos os cidados,
pois, de acordo com Abrucio (2010),

Eles [o Fundef e o Fundeb] conseguiram dar mais recursos aos governos que
se responsabilizam pela poltica, mas mexeram pouco com as desigualdades
regionais que marcam a federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a
Unio no s complementasse o dinheiro que falta para chegar meta bsica,
mas que tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao se
d num patamar mnimo, e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma
diferena substancial de condies em relao aos demais. (p. 64)

Mas no apenas por meio das polticas redistributivas que a Unio

opera, mas tambm pela regulao dos gastos municipais via vinculao das
receitas municipais ao gasto em polticas especficas. Arretche (2010) aponta que
polticas descentralizadas reguladas, aquelas nas quais a legislao e a superviso
federais limitam a autonomia decisria dos governos subnacionais, estabelecendo
patamares de gasto e modalidades de execuo das polticas (p. 603), tambm
podem contribuir para a reduo das desigualdades nos gastos. A poltica de
educao regulada, dado que a legislao federal determina que 25% da receita
de impostos devem ser alocados em educao.
O Piso Salarial Profissional Nacional, institudo pela Lei n 11.738,
de 16 de julho de 2008, uma poltica que buscou reduzir as desigualdades da
remunerao dos profissionais de ensino no Brasil. Ele estipulou um mnimo
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salarial que deveria ser cumprido por todos os entes federados, porm, de acordo
com Fernandes (2013), muitos governos tomaram como teto o valor colocado
como mnimo, e para garantir o pagamento desse piso, alguns municpios
estariam encontrando dificuldades. Desse modo, as desigualdades salariais
dos profissionais de ensino persistem e, em 2013, de acordo com dados do
Observatrio do PNE calculados a partir da Pnad, o rendimento mdio dos
professores da Educao Bsica do Nordeste era de R$ 1.708, enquanto que no
Centro-Oeste era de R$ 2.663.
Atualmente, a discusso sobre o financiamento padronizado da educao
est concentrada no Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi) e no Custo Aluno-
Qualidade (CAQ) , que devem entrar em vigor nos prximos anos, conforme
estipulado pelo PNE:

(Estratgia 20.6) no prazo de 2 (dois) anos da vigncia deste PNE, ser

implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial - CAQi, referenciado no
conjunto de padres mnimos estabelecidos na legislao educacional e cujo
financiamento ser calculado com base nos respectivos insumos indispensveis
ao processo de ensino-aprendizagem e ser progressivamente reajustado at a
implementao plena do Custo Aluno Qualidade - CAQ; [...]
(Estratgia 20.7) implementar o Custo Aluno Qualidade - CAQ como parmetro
para o financiamento da educao de todas etapas e modalidades da educao
bsica, a partir do clculo e do acompanhamento regular dos indicadores de
gastos educacionais com investimentos em qualificao e remunerao do
pessoal docente e dos demais profissionais da educao pblica, em aquisio,
manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos
necessrios ao ensino e em aquisio de material didtico-escolar, alimentao e
transporte escolar; (BRASIL, 2014)

O CAQi e o CAQ permitiro uma equalizao do financiamento das

escolas no Brasil, pois devero assegurar que todas tenham recursos suficientes
para os insumos necessrios a uma educao de qualidade. O que deve ser feito
definir quais so esses insumos indispensveis.
Alm dessas polticas vinculadas aos recursos financeiros alocados
na educao, preciso olhar para as polticas que se voltaram para uma
uniformizao do ensino. Essa ideia j est presente no Manifesto dos Pioneiros
da Educao Nova, de 1932, que defendia a escola oficial, nica, em que todas
as crianas, de 7 a 15, todas ao menos que, nessa idade, sejam confiadas pelos
pais escola pblica, tenham uma educao comum, igual para todos (MEC,
2010, p. 44).
Compreender o papel do governo federal em relao Educao Bsica
importante para entender a uniformizao do ensino. Conforme analisado
por Abrucio (2010), ao longo do sculo XX o governo federal foi aumentando

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sua participao na Educao Bsica, principalmente por meio de aes
normativas ou ento por programas federais. No governo militar, houve uma
centralizao decisria e uniformizao da implementao das polticas. Muitas
vezes, porm, a ao federal se dava via transferncias voluntrias, sem critrios
claros, instrumento da ao clientelista. Aps a democratizao, intensificaram-
se as aes da Unio via programas federais com o intuito de criar parmetros
nacionais e combater as desigualdades por meio da distribuio de recursos aos
governos subnacionais ou s prprias comunidades escolares. Alguns programas
e pactos atuais da Unio so: programas indutores de certas polticas como o
Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa, Mais Educao (programa de
ensino em tempo integral); programas de distribuio de materiais e recursos,
como o Programa Nacional do Livro Didtico, Programa Nacional Biblioteca na
Escola, Proinfo e outros como o Plano de Aes Articuladas.
Tambm podemos colocar o Plano Nacional de Educao como um
instrumento de uniformizao das condies de oferta do ensino brasileiro, pois
tem metas e estratgias que buscam reduzir as desigualdades de tratamento no
Brasil, como as seguintes:

Estratgia 7.1) estabelecer e implantar, mediante pactuao interfederativa,

diretrizes pedaggicas para a educao bsica e a base nacional comum dos
currculos, com direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento dos
(as) alunos (as) para cada ano do ensino fundamental e mdio, respeitada a
diversidade regional, estadual e local3; [...] Estratgia 7.18) assegurar a todas as
escolas pblicas de educao bsica o acesso energia eltrica, abastecimento
de gua tratada, esgotamento sanitrio e manejo dos resduos slidos, garantir o
acesso dos alunos a espaos para a prtica esportiva, a bens culturais e artsticos
e a equipamentos e laboratrios de cincias e, em cada edifcio escolar, garantir
a acessibilidade s pessoas com deficincia; [...] Estratgia 7.21) a Unio, em
regime de colaborao com os entes federados subnacionais, estabelecer, no
prazo de 2 (dois) anos contados da publicao desta Lei, parmetros mnimos de
qualidade dos servios da educao bsica, a serem utilizados como referncia
para infraestrutura das escolas, recursos pedaggicos, entre outros insumos
relevantes, bem como instrumento para adoo de medidas para a melhoria da
qualidade do ensino;
[...] Meta 15: garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, no prazo de 1 (um) ano de vigncia deste PNE,
poltica nacional de formao dos profissionais da educao de que tratam os
incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de
1996, assegurado que todos os professores e as professoras da educao bsica
possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura
na rea de conhecimento em que atuam. (BRASIL, 2014)

3 As estratgias 2.1 e 3.2 tambm tratam dos direitos e objetivos de aprendizagem, orientando como
eles devem ser formulados no Ensino Fundamental e Mdio, respectivamente.

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 Portanto, o PNE busca padronizar o ensino, principalmente assegurando
uma formao adequada dos professores, infraestrutura mnima em todas as
escolas, alm de objetivos e direitos de aprendizagem comuns a todos os alunos.
Essas so as polticas citadas por Seabra (2009) como as realizadas pelos pases
que promoveram uniformidade no tratamento educacional. O diagnstico atual
do Brasil dado pelo Observatrio do PNE mostra como ainda estamos longe
desse quadro, sendo que apenas 4,4% das escolas da rede pblica de Ensino
Fundamental e 22,6% das de Ensino Mdio possuam a infraestrutura definida
na estratgia 7.18 em 20134. Alm disso, 25% dos professores da Educao
Bsica no possuam formao de nvel superior em 2013.
O estabelecimento do Sistema Nacional de Educao, como o afirmam
Oliveira e Sousa (2010), seria um prximo passo para a oferta de ensino em
condies equivalentes pelo Brasil, devendo promover diretrizes educacionais
comuns e superao das desigualdades regionais, regulamentando as atribuies
de cada ente federado via regime de colaborao. O PNE (BRASIL, 2014) definiu
em seu Art. 13 que o Sistema Nacional de Educao deve ser institudo at 2016,
de modo a promover a articulao entre os sistemas de ensino.
No Brasil, h poucos indicadores consolidados que diagnosticam a
desigualdade no tratamento. Na questo do financiamento, so inexistentes
indicadores a nvel escolar. Com relao infraestrutura, em cada edio do
Resumo Tcnico do Censo Escolar, o Inep divulga a porcentagem de escolas
com alguns itens de infraestrutura. Esses dados so divulgados para o Brasil e
por regio e so perceptveis as desigualdades regionais. Por exemplo, em 2013,
enquanto no Sul, 82,2% das escolas de Ensino Fundamental da rede pblica
tinham acesso internet e 66,1% tinham quadra de esportes, no Norte, essas
porcentagens para o mesmo tipo de escola eram, respectivamente, de 22,1% e
14% (INEP, 2014, p. 34).
Tambm podemos citar indicadores produzidos no mbito acadmico
que olham para essa questo; por exemplo, o formulado por Neto et al. (2013),
a partir de dados do Censo Escolar de 2011, que separam as escolas em quatro
nveis de infraestrutura: elementar, bsica, adequada e avanada. Os autores
encontram que 44,5% das escolas brasileiras tm infraestrutura elementar, que se
trata de escolas que tm apenas itens elementares como gua, sanitrio, energia,
esgoto e cozinha; 40% tm infraestrutura bsica, o que significa que alm dos
itens elementares tem tambm itens como sala de diretoria e equipamentos
como TV, DVD, computadores e impressoras; apenas 15,5% das escolas tm

4 Este indicador acompanha o percentual de escolas pblicas de cada etapa que possuem gua de rede
pblica ou filtrada, esgoto sanitrio da rede pblica, acesso energia eltrica, acesso internet de banda larga,
biblioteca ou sala de leitura, quadra e laboratrio de cincias.

RBPAE - v. 31, n. 3, p. 511 - 530 set./dez. 2015 521

infraestrutura mais sofisticada do que essas. Diante deste diagnstico, os autores
afirmam que

O Brasil ainda est distante, no somente da equidade entre as escolas, mas

tambm da garantia de um padro mnimo de qualidade. [...] Assim, fica
transparente a necessidade de polticas pblicas que visem a diminuir as
discrepncias e promover condies escolares mnimas para que a aprendizagem
possa ocorrer em um ambiente escolar mais favorvel. (NETO et al., 2013, p.
97)

Soares (2014) tambm diagnostica que a distribuio de infraestrutura

no Brasil desigual. Baseado em dados dos questionrios contextuais da Prova
Brasil de 2009, o autor divide as escolas pblicas em trs grupos: i) com mais de
50% de alunos nos quintis 1 e 2 de nvel socioeconmico; ii) mais de 50% de
alunos nos quintis 4 e 5 de nvel socioeconmico; iii) as outras escolas. A partir
da anlise das condies de infraestrutura em cada um desses grupos, Soares
constata que os alunos mais pobres estudam nas escolas com pior infraestrutura.

DESIGUALDADE DE CONHECIMENTO

Por fim, uma dimenso da desigualdade que cada vez mais relevante
a dos conhecimentos adquiridos ao longo do sistema educacional. Essa dimenso
associada concepo de igualdade de conhecimentos, para a qual deve haver
justia corretiva que reduza as desigualdades iniciais por meio de aes afirmativas
e de compensao aos menos favorecidos (Oliveira et al., 2013).
Essa dimenso ganhou relevncia a partir da constatao, nas dcadas
de 60 e 70, do efeito das desigualdades iniciais sobre os resultados finais dos
alunos: o nivelamento das condies de ensino no era suficiente para reduzir
as desigualdades uma vez que ainda eram observadas fortes disparidades nos
resultados dos alunos das diferentes classes sociais. O relatrio produzido nos anos
60 sob a superviso de Coleman (2008) concluiu que as diferenas socioeconmicas
entre os alunos norte-americanos eram as principais responsveis pelas diferenas
entre seus desempenhos e, portanto, a escola no cumpria o papel de instituio
equalizadora de oportunidades.
Bourdieu (2007) formulou a teoria da reproduo na mesma poca,
examinando por meio da sociologia a ao reprodutora de desigualdades do
sistema educacional. Segundo essa teoria, o xito escolar das crianas fortemente
influenciado pela condio socioeconmica de sua famlia, porque o sistema
escolar requer o domnio prvio de alguns cdigos que esto mais prximos do
cdigo das elites. Por isso, quanto mais distante o cdigo familiar do estudante

522 RBPAE - v. 31, n. 3, p. 511 - 530 set./dez. 2015

do cdigo usado na escola, maiores so as dificuldades encontradas pelo aluno
para obter o sucesso escolar.
A partir desses dois estudos, chegou-se a certo consenso na rea de
educao de que os alunos mais pobres tinham chances menores de sucesso
escolar. Logo, surge um movimento que defende que no bastaria a igualdade de
tratamento, j que ela no considera as desigualdades iniciais, desencadeando um
terceiro momento em que passa a ser feita a defesa da equidade no aprendizado.
O ideal em um sistema equitativo que os alunos de todos os grupos tenham a
mesma probabilidade de sucesso educacional e bom desempenho. A discriminao
positiva defendida, ou seja, os recursos deveriam ser diferenciados conforme a
necessidade do aluno ou da escola. Dessa forma, escolas com maior proporo
de alunos pobres deveriam receber maiores recursos. Um exemplo de documento
que defende isso um relatrio da OCDE (2012), que prope deverem os
sistemas de ensino ter mecanismos de financiamento de escolas que considerem
custos maiores, dependendo das necessidades dos alunos atendidos.
A equidade no busca o fim completo da hierarquizao e seletividade
do sistema escolar, mas a garantia de que os alunos de todos os grupos sociais
tenham a mesma probabilidade de sucesso. Por isso, alguns criticam a ideia de
equidade, pois esta no garantiria a todos um mnimo, mas apenas a mesma
chance de aquisio de conhecimentos. Estes defendem que o sistema educativo
garanta um mnimo cultural comum que todos os alunos devem adquirir, abaixo
do qual a desigualdade no aceitvel. Os objetivos educacionais devem ser
comuns a todos, permitindo-se diferenciar os meios para atingi-los, de acordo
com a diversidade do alunado (SEABRA, 2009).
Podemos fazer um paralelo desse mnimo com o acesso s etapas
obrigatrias de ensino. No aceitvel uma equidade no acesso ao Ensino
Fundamental, o que significaria que as desigualdades de acesso seriam aceitveis
desde que no fossem correlacionadas ao nvel socioeconmico, gnero ou raa/
cor da criana. J no Ensino Superior, o acesso no obrigatrio, portanto o ideal
que ele seja equitativo no acesso e que todos tenham as mesmas chances de
curs-lo, independentemente de suas caractersticas. A garantia de um mnimo de
conhecimentos seria equivalente garantia de acesso a essas etapas obrigatrias:
todos devem adquiri-lo.
No Brasil, ainda so poucas as polticas federais de discriminao
positiva. O que existe a priorizao de algumas polticas no atendimento de
populaes mais vulnerveis: o caso do programa de educao em tempo
integral Mais Educao, que prioriza o atendimento a escolas com a maioria dos
alunos beneficirios do Programa Bolsa Famlia. No PNE, a equidade est em

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uma de suas diretrizes, porm aparece apenas uma vez no anexo que tem as metas
e estratgias (estratgia 7,9):

Art. 2o So diretrizes do PNE: [...] VIII - estabelecimento de meta de aplicao

de recursos pblicos em educao como proporo do Produto Interno Bruto
- PIB, que assegure atendimento s necessidades de expanso, com padro de
qualidade e equidade; [...] Estratgia 7.9) orientar as polticas das redes e sistemas
de ensino, de forma a buscar atingir as metas do Ideb, diminuindo a diferena
entre as escolas com os menores ndices e a mdia nacional, garantindo equidade
da aprendizagem e reduzindo pela metade, at o ltimo ano de vigncia deste
PNE, as diferenas entre as mdias dos ndices dos Estados, inclusive do Distrito
Federal, e dos Municpios; (BRASIL, 2014)

Observa-se que ainda so praticamente inexistentes os mecanismos de

promoo de um sistema equitativo no Brasil. Quanto segunda defesa dentro da
igualdade de conhecimentos, de que todos tenham acesso a um mnimo cultural
comum, o padro mnimo de qualidade foi includo como um dos princpios do
ensino pela Constituio Federal de 1988 em seu inciso VII do art. 206 (Brasil,
1988). Porm, de acordo com Oliveira e Arajo (2005), ele no foi definido, ou
seja, no foram estabelecidos parmetros de julgamento sobre a qualidade do
ensino nos quais a sociedade possa se apoiar para exigir essa qualidade. Oliveira
(2013) defende, ento, a definio de um padro de qualidade socialmente
legitimado, tanto pelo Poder Executivo quanto pela sociedade civil, para que o
direito educao de qualidade seja exigvel juridicamente.
No PNE, a estratgia que estabelece que um mnimo de conhecimentos
deve ser adquirido por todos a 7.2:

7.2) assegurar que: [...] b) no ltimo ano de vigncia deste PNE, todos os (as)
estudantes do ensino fundamental e do ensino mdio tenham alcanado nvel
suficiente de aprendizado em relao aos direitos e objetivos de aprendizagem e
desenvolvimento de seu ano de estudo, e 80% (oitenta por cento), pelo menos, o
nvel desejvel; (BRASIL, 2014)

Porm, no definido o que seria esse nvel suficiente de aprendizado e

camos novamente no problema de falta de definio do padro de qualidade que
deve ser assegurado a todos os estudantes. Essa definio possivelmente ser feita
conjuntamente com a elaborao da Base Nacional Comum.
Quanto aos indicadores de desempenho, o ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (Ideb), que sintetiza a taxa de aprovao e a mdia de
desempenho dos estudantes no SAEB e na Prova Brasil, pode ser usado para o
diagnstico da desigualdade se compararmos os ndices das diferentes escolas ou
redes. Porm, ele no considera a desigualdade no interior da escola ou do sistema,

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sendo possvel aumentar o ndice mesmo com o aumento da desigualdade interna.
Diversas vezes, o Ideb serve lgica de competio entre as escolas - o que pode
contribuir para o aumento das desigualdades.
No mbito acadmico, possvel observar que, cada vez mais, a
desigualdade de desempenho examinada pelos especialistas da rea. Oliveira et
al. (2013) olham para as desigualdades de desempenho intraescolares, buscando
entender os fatores, ao nvel escolar, que podem contribuir para aumentar ou
reduzir essas desigualdades. Delgado, Miranda Ribeiro e Soares (2013) defendem a
importncia da formulao de indicadores que considerem, alm do desempenho
mdio, a desigualdade dos resultados escolares, discutindo trs indicadores com
componentes que medem desempenho e desigualdade: o ndice de Qualidade
da Educao, o ndice Ponderado de Desempenho e o ndice de Desempenho
Relativo.
Soares (2014) discute a evoluo da desigualdade de desempenho no
sistema brasileiro de 2005 a 2011, a partir da comparao dos resultados na
Prova Brasil dos alunos que pertencem aos quintis de maior e de menor nvel
socioeconmico, observando que a diferena dos resultados aumentou durante
esses anos. O autor acusa a poltica educacional de, por vezes, ter-se focado apenas
na melhoria do desempenho mdio das redes de ensino, o que pode ser feito com
piora da desigualdade. Soares defende que indicadores considerem a desigualdade
e que os gestores educacionais incorporem a superao das desigualdades em sua
agenda:

fundamental criar indicadores de desigualdade e divulg-los ao lado

dos indicadores de sucesso. Noutras palavras, preciso criar um Ideb das
desigualdades, reportar resultados por grupos sociais definidos pelas dimenses
de desigualdade que precisam ser vencidas: socioeconmica, raa-cor, gnero,
regio. (SOARES, 2014, p. 64)

A INTERDEPENDNCIA DAS DIMENSES DA

DESIGUALDADE

At aqui, foram discutidas as dimenses da desigualdade educacional

isoladamente. No entanto, tambm importante entender como uma dimenso
afeta a outra, e como a aparente reduo da desigualdade educacional em uma
dimenso pode, na verdade, corresponder a um aumento da desigualdade em
outra dimenso.
Um primeiro ponto a ser discutido que uma dimenso de igualdade
pode ser condio necessria para a outra. Por exemplo, s podemos falar que um
sistema igualitrio no desempenho quando na dimenso do acesso no h mais

RBPAE - v. 31, n. 3, p. 511 - 530 set./dez. 2015 525

desigualdades: todos esto na escola. Ou seja, do que adiantaria ter um sistema em
que todos tm desempenho igual se apenas uma parcela pequena da populao
o frequentasse? Uma discusso anloga feita por Beisiegel (2005), quando
discute a falsa dicotomia da escola de qualidade antiga e a perda de qualidade
ps-expanso do ensino. Para o autor, no seria possvel falar de qualidade em um
sistema escolar do qual uma grande parcela da populao era excluda: a escola
no perdeu qualidade, uma vez que ela se foi alargando, estendendo-se a setores
cada vez mais amplos da populao. A escola mudou (p. 115).
Outra maneira de pensar a inter-relao das dimenses da desigualdade
educacional olhando como a desigualdade de conhecimento em nveis bsicos
afeta a desigualdade de acesso em nveis mais avanados do sistema. Essa relao
clara se pensarmos no acesso ao Ensino Superior, que altamente seletivo.
Os estudantes que cursaram melhores escolas na Educao Bsica tm maiores
chances de conseguir entrar em cursos universitrios.
Tambm possvel olhar para as relaes entre as dimenses observando
como as desigualdades se comportam quando aumenta o acesso por todos
a determinado nvel ou etapa de escolarizao. De acordo com a hiptese da
desigualdade efetivamente mantida, quando um nvel ou etapa de escolarizao
se encaminha para a universalizao, os privilegiados do ponto de vista
socioeconmico buscam assegurar uma desigualdade horizontal nesse nvel; ou
seja, que seus filhos frequentem escolas melhores do que os outros (RIBEIRO;
SCHLEGEL, 2015). Essa hiptese sugere ento que a reduo da desigualdade
no acesso gera aumento da desigualdade de conhecimento.
Outra possibilidade, discutida por Seabra (2009), que haja um
deslocamento das desigualdades pelos nveis de ensino. Ou seja, quando um
nvel bsico de ensino universalizado, seu diploma passa a valer menos, e a
diferenciao entre os estudantes desloca-se para os nveis superiores. Nas
palavras de Seabra:

A escola da modernidade universalizou-se no acesso, prolongou o tempo de

permanncia de todos, criou a escola nica, mas s muito parcialmente se
democratizou - adiou-se a excluso escolar explcita para momentos mais
tardios, criaram-se novas modalidades de distino e hierarquizao dos pblicos
escolares, em suma, as desigualdades escolares sofreram uma translao nos
tempos e nos espaos em que ocorrem, sem nunca terem deixado de assumir a
intensa marca das diferenas sociais. (SEABRA, 2009, p. 88)

Ou seja, a desigualdade educacional fenmeno complexo, que se

desloca por suas diferentes dimenses e pelos nveis de ensino. Muitas vezes,
ao resolver uma dimenso em um nvel ou etapa de escolarizao, revela-se uma
nova desigualdade.

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 CONSIDERAES FINAIS

Desigualdade educacional conceito polissmico composto por mltiplas

dimenses e suas relaes. Para entend-la necessrio observar, de um lado,
essas dimenses isoladamente e, de outro, como elas se afetam e se transformam.
Um primeiro ponto importante na anlise das dimenses a formulao
de indicadores que permitam acompanhar a situao de cada uma. Percebemos que
na dimenso de oportunidade e desempenho j existem indicadores oficiais que
olham para as taxas agregadas de acesso, progresso e desempenho em avaliaes
em larga escala, porm ainda no so divulgados indicadores desagregados pelas
faixas de renda dos alunos. Quando olhamos os indicadores propostos por
acadmicos e organizaes que monitoram a educao brasileira, observa-se que
ainda h forte desigualdade, mesmo no mbito da igualdade de oportunidades,
a mais bsica de todas. Na dimenso do tratamento, necessrio definir qual
deve ser o padro da oferta educacional para se poder diagnosticar a situao
das escolas brasileiras. Os trabalhos acadmicos que realizam esse diagnstico
constatam grande desigualdade dentro do sistema educacional.
Outra anlise importante a ser feita dos fatores explicativos e das
consequncias das vrias dimenses da desigualdade educacional. necessrio
examinar mais a fundo tanto como uma dimenso afeta a outra - por exemplo,
como a estratificao horizontal dos nveis bsicos afeta a estratificao vertical -,
quanto os efeitos de cada uma em aspectos no diretamente do campo educacional,
como a desigualdade econmica.
Por fim, importante discusso a ser feita sobre os meios de reduzir a
desigualdade educacional. Se na primeira dimenso a soluo mais objetiva, via
expanso do sistema escolar, no mbito da desigualdade de conhecimento ela
mais complexa, pois passa pelo processo de definio do que se espera do sistema
de ensino:

Assim, a tarefa de definio dos indicadores de qualidade no somente tcnica,

mas tambm poltica, ou seja, definir insumos e parmetros para um ensino
de qualidade requer uma anlise dos custos, das condies reais, dos objetivos
que se almeja e das expectativas sociais em torno do processo de escolarizao.
(OLIVEIRA; ARAJO, 2005, p. 18)

Portanto, para podermos reduzir a desigualdade de conhecimento,

temos que ter certo consenso sobre quais so as principais finalidades do sistema
educativo. Alm disso, preciso considerar a grande diversidade existente no
territrio brasileiro, podendo corresponder a objetivos e expectativas sociais

RBPAE - v. 31, n. 3, p. 511 - 530 set./dez. 2015 527

diversos em torno da escolarizao. Diante disso, o desafio que fica como
eliminar a desigualdade educacional preservando a diversidade brasileira.

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GABRIELA THOMAZINHO CLEMENTINO SAMPAIO Bacharela em Cincias

Econmicas pela Universidade de So Paulo, atualmente mestranda da
Faculdade de Educao da mesma universidade. E-mail: gabriela.thomazinho.
sampaio@usp.br

ROMUALDO PORTELA DE OLIVEIRA licenciado em Matemtica pelo IME-

USP, Mestre e Doutor Em administrao Escolar pela FEUSP e atualmente
prof. Titular no Depto. de Administrao Escolar e Economia da Educao da
FEUSP. E-mail: romualdo@usp.br

Recebido em novembro de 2015

Aprovado em dezembro de 2015

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