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El presente Manual fue publicado original- En estos ltimos aos tanto en el mbito
mente en el ao 1979 y, como se expresaba en nacional como internacional se han origi-
la Introduccin, tuvo como objetivo principal nado importantes transformaciones en el
servir de texto auxiliar a los alumnos de la orden jurdico e institucional.
asignatura de Derecho Poltico. De especial relevancia han sido las sus-
En la segunda edicin, ao 1988, se in- tanciales modificaciones a nuestro ordena-
trodujeron modificaciones fundamentales miento constitucional (Reforma Constitu-
en la obra, a fin de hacerla ms adecuada cional de 2005).
a sus fines. Esta cuarta edicin ha sido actualizada
Agotada la reimpresin de esa edicin, con los ms recientes cambios. Tambin se
el ao 1991 los autores prepararon una ha renovado la Seccin Textos Complemen-
tercera edicin, en la que se efectuaron tarios y las referencias bibliogrficas.
algunas actualizaciones y correcciones para
mantener su vigencia. Los autores
7
INTRODUCCIN
DESPOJADA DE ERUDICIN ENGORROSA, LA ENSEANZA PUEDE RESULTAR
INTERESANTE HASTA PARA EL ALUMNO MENOS CURIOSO
9
ASPECTOS PRELIMINARES
1. Concepto de Derecho Poltico;
2. La enseanza de Derecho Poltico en nuestro pas.
1 2
ADOLFO POSADA, Tratado de Derecho Poltico, Edi- MANUEL JIMNEZ DE PARGA, Los Regmenes Pol-
torial Librera de Victoriano Surez, Madrid, 1893, ticos Contemporneos. Editorial Tecnos, Madrid, 1965,
tomo I, p. 9. p. 31.
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Manual de Derecho Poltico
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Aspectos preliminares
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Manual de Derecho Poltico
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Aspectos preliminares
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Seccin Primera
EL HOMBRE, SER SOCIAL
1. Acerca de la naturaleza social del hombre;
2. Concepcin mecnica y concepcin orgnica de la sociedad;
3. Las sociedades humanas y las sociedades animales;
4. Las instituciones como creaciones humanas para satisfacer necesidades sociales.
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Manual de Derecho Poltico
sin que stos cuenten para l, est el ger- Antecedentes de esta concepcin se en-
men de su impulso antisocial. El hombre cuentran en Scrates, en los sofistas y en los
es social y antisocial a la par. La esencia de estoicos. Sin embargo, la mayor explicitud se
este hecho est en la convivencia vital de presenta en los representantes de la Escuela
que lo social es ayuda necesaria y, al mismo Clsica del Derecho Natural y en los contrac-
tiempo, lmite y barrera.18 tualistas Hobbes, Locke y Rousseau.
Prcticamente toda la temtica que se En contra de este atomismo, que
estudia en este curso incide en describir los concibe la sociedad nicamente como un
esfuerzos que el hombre ha desplegado a mecanismo compuesto de individuos, se
travs de los siglos, creando instituciones presenta la concepcin organicista.
que estimulen los impulsos sociales y limiten En efecto, para los organicistas, la so-
al mismo tiempo los antisociales. ciedad es una unidad originaria con la que
los individuos mantienen la relacin de
miembros; y, por lo tanto, slo pueden ser
2. CONCEPCIN MECNICA Y CONCEPCIN comprendidas partiendo de la naturaleza
ORGNICA DE LA SOCIEDAD del todo.
La concepcin orgnica suele exponerse
Aun cuando el tema corresponde con con una connotacin biolgica: la sociedad
propiedad a la sociologa, resulta pertinente es un organismo igual al de los animales. La
una breve referencia acerca de dos con- base de la vida social no es psicolgica sino
cepciones de la naturaleza de la sociedad; biolgica. La sociedad, como todo organis-
mecanicismo y organicismo. mo, implica la unin de varias partes que
El examen de las tesis opuestas permite cumplen funciones distintas y que con su
advertir en toda su significacin la compleja accin combinada concurren a mantener
relacin sociedad-individuo, tpico determi- la vida del todo. Algunos autores llevan las
nante en la formulacin de regmenes polticos, identidades a un grado extremo: las institu-
como se podr apreciar ms adelante. ciones de ahorro corresponden al sistema
Para la concepcin mecnica o atomista vascular, las redes telegrficas al sistema
la sociedad es slo una suma de individuos, nervioso, los ciudadanos son las clulas y
un aglomerado de partes que permanecen los empleos pblicos los rganos.
distintas entre s. Los individuos son las La doctrina orgnica tambin se pre-
nicas realidades, los individuos son sus- senta revistiendo un carcter espiritualista:
tancia y, en cambio, los grupos sociales no la sociedad presenta una unidad o perso-
son ms que su funcin. Todas las especies nalidad moral, con voluntad propia y que
de grupos humanos carecen, entonces, de es ticamente la ms valiosa. Desde este
realidad por ser nicamente ficciones o punto de vista, el grupo social tendra un
abstracciones. alma independiente de los individuos, una
La sociedad no es sujeto de vida propia, conciencia colectiva y una voluntad inde-
como es el hombre, porque no hay vida pendiente.
de la sociedad equivalente a la vida de los En todo caso, puntualiza Jellinek, es
individuos. Las nicas realidades humanas comn a todas las concepciones orgnicas
sustentantes y las nicas que viven en el biolgicas y psquicas la negacin de la doc-
sentido genuino de la palabra vivir, son trina que considera las formaciones sociales
las personas individuales. Cierto es que los como agregados procedentes exclusivamente
hombres reciben una nueva cualidad como de los individuos que las componen, o sea,
miembros de la sociedad, pero sta no existe como sus elementos ltimos.19
sino en ellos y por ellos. El organicismo tambin reconoce ante-
cedentes en la antigedad: Platn, Aristte-
18
FERNNDEZ, TORCUATO, La Justificacin del Esta-
19
do, Editorial Instituto de Estudios Polticos, Madrid, JELLINEK, GEORG, Teora General del Estado, Edi-
1946, p. 86. torial Albatros, Buenos Aires, 1954, p. 113.
18
Seccin Primera: El hombre, ser social
les. En los tiempos modernos con mayor o concreto, inescindible; sus partes no tienen
menor sistematizacin quedan adscritos al un lugar o sitio fijo, como las de los organis-
organicismo: Hegel, Comte, Spencer, Schaf- mos, sino que gozan de una cierta movilidad,
fle, Worms, Lilienfeld, Haeckel y otros. de una cierta autonoma e independencia
Por su ponderacin, resulta de inters crecientes, en razn directa del desarrollo
transcribir la apreciacin de Giorgio del de la sociedad misma. La sociedad es, en
Vecchio acerca del tema. suma, un todo discreto, mientras que el or-
Importa, pues, establecer los lmites ganismo es un todo concreto. Por ende, son
dentro de los cuales es aceptable la con- posibles en la sociedad ciertos fenmenos
cepcin orgnica de la sociedad. Las exa- que no tienen equivalencia en el organismo
geraciones citadas no deben impedirnos (por ejemplo, emigracin, suicidio, etc.), y
reconocer que entre la sociedad y un orga- que no podran consiguientemente expli-
nismo existen analogas profundas, las cuales carse segn la sola concepcin orgnica,
son suficientes para hacernos rechazar la entendida estrictamente.
concepcin mecnica de la sociedad. Dos La otra diferencia es de orden espiritual
son las analogas que ms contribuyen a dar y de importancia todava mayor que la pri-
preferencia a la concepcin orgnica. Ante mera. En el organismo existe un fin nico,
todo, la sociedad tiene vida independiente a saber: la vida del todo; las partes no tienen
de los elementos singulares que la compo- valor sino en cuanto concurren a mantener
nen: los individuos pasan, se suceden; la la vida del todo, y no vive sino por sta. La
sociedad, en cambio, permanece y conserva sociedad, en cambio (aun teniendo fines
su forma. La sociedad nace, se desarrolla propios), sirve al bien de los individuos
y muere, de un modo propio, siguiendo y es una condicin necesaria para la vida
una trayectoria propia. Por tanto, la des- de stos. Todo individuo no es solamente
cripcin de la vida de todos y cada uno de un medio, sino que tambin es un fin en
los individuos no supone la descripcin de s, tiene un valor absoluto. Esta diferencia
la vida de la sociedad. Adems (y sta es esencial entre la sociedad y el organismo
la segunda analoga fundamental), entre tiene particular importancia para las aplica-
los individuos que componen la sociedad ciones jurdicas. No podemos concebir un
existen relaciones necesarias por las cuales sistema de Derecho sin la idea del valor de
todo individuo experimenta el efecto de su la persona. Siguiendo literalmente la teora
pertenencia al todo. Hay una solidaridad y orgnica, deberamos negar este valor y
una colaboracin a fines comunes, es decir, considerar al individuo como un simple
una ordenacin de las diversas actividades medio. A tal error gravsimo se inclinan
en relacin con fines que exceden de la precisamente aquellos socilogos que, sin
vida individual. El trabajo de todo indivi- suficientes reservas crticas, consideran la
duo no concierne slo a sus necesidades sociedad como un organismo. Advirtase
propias, sino tambin a las de un nmero que tambin incurrieron en un error tal
indefinido de otros individuos; ser, en bien que a travs de otra va los grandes
suma, una distribucin, una divisin del clsicos griegos Platn y Aristteles, a los
trabajo social (como la llama Durkheim), cuales la idea del carcter orgnico de la
esto es, una organizacin de las tareas y sociedad los priv de apreciar adecuada-
de la vida comn. mente el valor de la persona individual (por
Al lado de estas semejanzas, que permiten lo cual pudieron, por ejemplo, justificar la
afirmar el carcter orgnico de la sociedad, esclavitud).
debemos notar, como ya lo hizo tambin Otro defecto de la teora orgnica con-
Spencer, las diferencias entre la sociedad siste en que puede dar lugar fcilmente
y un organismo en sentido propio, o sea, a la idea de que la sociedad est fundada
individual. Estas se reducen esencialmente slo sobre un vnculo biolgico, o sea, que
a dos. La primera, ms visible, consiste en consiste en una relacin simple y homo-
que la sociedad no es un todo compacto, gnea; mientras que, en realidad, es un
19
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Primera: El hombre, ser social
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Manual de Derecho Poltico
leza; por la cultura elabora ideales que se cultural crea los artefactos, instrumentos
oponen a la naturaleza. tcnicos y las instituciones.
Como dice Maurice Hauriou, el hombre Por ejemplo, tan pronto como la satisfac-
ha creado el ambiente social que no le per- cin del amor sexual se transforma en una
mite evolucionar hacia otras formas. Al crear vida en comn permanente y el cuidado
el ambiente social el hombre ha cortado de los hijos conduce a una vida domstica
la lnea de la evolucin. As, la civilizacin permanente, se dan nuevas condiciones, cada
humana es irreversible y su historia ms es una de las cuales es tan necesaria para la
una reaccin del hombre contra el medio natural autoconservacin del grupo como lo es cada
que adaptacin. Crea, en efecto, el hombre fase de un proceso puramente biolgico.
una sobreestructura de productos artificia- El matrimonio es, sin duda, una institucin
les, lmites y restricciones que impiden su social basada en el instinto sexual, pero es
evolucin ulterior. De ah que en vez de a la vez mucho ms.28
evolucionar, el hombre progresa, es decir, trata De suerte que si, en una primera aproxi-
de llevar a su perfeccin el tipo de hombre macin, definimos a las instituciones como
concebido racionalmente.27 Estas formas
creaciones del hombre para satisfacer ne-
de actuar son especficamente humanas,
cesidades sociales, debemos puntualizar
no naturales, artificiales, comparadas
que toda institucin es una sntesis de fun-
con la conducta biolgico-animal.
Cierto es que el hombre no puede eludir ciones y satisface siempre varios objetivos
la satisfaccin de las necesidades biolgicas al mismo tiempo.
fundamentales, pero a travs del proceso 28
Ver SCHELSKY, HERMUT, Acerca de la estabili-
dad de las instituciones en El hombre en la civilizacin
27
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, Edi- cientfica u otros ensayos, Editorial Sur, Buenos Aires,
torial Reus, Madrid, 2 edicin, 1927, p. 86. 1967, p. 47.
TEXTO COMPLEMENTARIO
Texto atinente a prrafo 1: han explorado las zonas polar y tropical entre
Acerca de la naturaleza social del hombre las que se extiende.
a) Ama a tu prjimo como a ti mismo. En el
campo de la teora tica abundan las doctrinas
LESLIE LIPSON que hacen hincapi en el aspecto cooperativo de
Los grandes problemas de la poltica las relaciones humanas y prescriben un curso de
Editorial Limusa, Mxico, 1964, pp. 53 y ss. accin basado en la necesidad que los hombres
tienen los unos de los otros. Prueba de ello es el
CONDICIONES OPUESTAS mandato de los Evangelios de ama a tu prjimo
SOBRE LA NATURALEZA HUMANA como a ti mismo o la norma de no hagas a otro
La verdad de que los hombres no pueden lo que no quisieras que te hicieran a ti mismo.
basar sus vidas en la pura cooperacin o en la En la misma vena fueron escritas estas elocuentes
pura competencia, y de que los intentos de acer- palabras de John Donne: Ningn hombre es
carse demasiado a cualquiera de los extremos una isla, todo para s mismo; cada hombre es
resultan impracticables, se aclarar un poco ms parte del continente, es parte de lo principal;
mediante algunos juicios contrastados en los si el mar se lleva un terrn, eso de menos tiene
campos de la tica, la economa y la biologa. Europa, como si hubiese sido un promonto-
Considerar tales extremos es valioso porque rio, como si hubiese sido una heredad de tus
ilumina la esfera que queda entre ellos. Una amigos o de ti mismo; la muerte de cualquier
zona templada cobra ms inters cuando se hombre me disminuye, porque soy parte de la
22
Seccin Primera: El hombre, ser social
humanidad; y por tanto, nunca preguntes por (u otra) puede caerle a l mismo, lo que es
quin doblan las campanas; doblan por ti. Estas una flagrante manera de deformar los hechos
expresiones y otras semejantes no describen con para salvar una teora.
apego a la realidad cmo sienten y se portan la Tales opiniones diversas refuerzan la afir-
mayora de las personas. Declaran algo acerca macin de que los agrupamientos humanos
del sentimiento y la conducta como podran ser no pueden atribuirse solamente a uno de sus
y a juicio del que habla deberan ser. Lo que aspectos o ser explicados por una sola causa. Por
quiz sea ms significativo de tales doctrinas tanto, la sociedad est fundada en una paradoja.
es la continua distancia que media entre los Los dos principios que explican, principalmen-
ideales a menudo repetidos y las persistentes te, la formacin de grupos son mutuamente
realidades. Sin ser un cnico, cualquiera que antagnicos. Donde uno avanza, el otro retro-
haya vivido en la primera mitad del siglo XX cede en la misma medida. Son tambin, sin
habr de aceptarlo. Indudablemente, la razn embargo, complementarios, y cada uno tiene
de esta distancia es que tales preceptos hacen que mezclarse con su anttesis para salvarse de
excesivo hincapi en la cooperacin y no toman sus propios excesos. El aceite y el vinagre no se
suficientemente en cuenta la capacidad de odio pueden unir; pero se mezclan. Esto no quiere
y de destruccin del hombre. decir que los dos principios tengan igual valor
b) Que los perros se coman a los perros. Opues- y deban mezclarse en iguales proporciones. De
tos a la benevolencia universal, e igualmente hecho, lo contrario es lo cierto. De los dos, el
exagerados en la direccin contraria, son los ms importante es la cooperacin. La huma-
dogmas del egosmo universal. En un pasaje de nidad podra existir sin competencia. Pero no
El prncipe, Maquiavelo resumi de la siguiente podra existir sin cooperacin. Inclusive cuando
manera su concepcin de la humanidad: Porque los hombres actan en competencia, forman
puede decirse de los hombres, en general, que grupos en los que cooperan unos con otros a
son ingratos, volubles, hipcritas, ansiosos de fin de llevar a cabo ms eficazmente la compe-
evitar el peligro y vidos de ganancia, mientras tencia contra quienes estn fuera del grupo.
los beneficios sern enteramente tuyos; te ofre- As, las exigencias de la competencia llevan a
cern su sangre, sus bienes, su vida y sus hijos, los hombres a la cooperacin. Lo contrario, sin
como he dicho antes, cuando la necesidad sea embargo, no ocurre. Los hombres no se ven
remota; pero cuando se acerque, se rebelarn. llevados a competir por la necesidad de coope-
No tan centrada en el yo fue la caracterizacin rar. Por tanto, la cooperacin es el principio
de Hobbes, que considera que de los actos ms importante; y aunque la humanidad deba
voluntarios de cada hombre, el objeto es algn tomar en cuenta el elemento necesario de la
bien para s mismo. competencia, la mezcla social debera contener
Inclusive llega a decir que la compasin una gran cantidad de la primera y una cantidad
surgi de imaginar que una igual calamidad ms pequea de la segunda.
23
Seccin Segunda
LAS INSTITUCIONES
5. Concepto de institucin.
6. Elementos de las instituciones.
7. Instituciones jurdicas e instituciones polticas.
8. Las instituciones y el cambio social.
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Manual de Derecho Poltico
26
Seccin Segunda: Las instituciones
Estas normas pueden ser de muy diverso Cabe preguntarse, entonces, si en toda
carcter: morales, jurdicas, convencionales, institucin existen normas (estatutos), cul
tcnicas, etc. Todas ellas son mandatos, y sera el rasgo especfico de las instituciones
todo mandato implica la estimacin que jurdicas en relacin con las dems insti-
una conducta es pre-posible a otra, y esta tuciones?
estimacin, a su vez, implica el acatamiento Para descubrir esa diferencia hay que
de un valor reconocido. tener en cuenta que en la institucin jur-
Dentro del complejo normativo existente dica, la norma, adems de ser un elemento
en toda sociedad, lo que viene a cualificar estructural de la institucin, constituye su
a las normas jurdicas es su coactividad objeto especfico, su realidad misma, es de-
(o coercibilidad), lo que significa que la cir, lo creador de la institucin y lo creado
norma, llegado el caso, podr ser aplicada por ella, a la vez.
por la fuerza del poder pblico. Pero no En cambio, en las otras instituciones, lo
es necesario que esto ocurra; basta con la normativo pasa a ser lo instrumental, el medio
posibilidad de que suceda. Y esto distingue de que una institucin exista o sobreviva.
suficientemente a la norma jurdica de la En un club deportivo la cosa creada no es
moral o de la convencional que no estn el conjunto de las normas que lo rigen; en
sancionadas de la misma manera. cambio, en la institucin jurdica familia,
Ahora bien, toda institucin es, en gran lo creado es precisamente ese conjunto
medida, estabilizacin de formas jurdicas de normas que determinan lo que es una
de convivencia. As lo expresa Snchez Via- familia. Por. eso, mal ser conocida una
monte, cuando dice que el material pls- academia de pintores (institucin artstica)
tico y cambiante de que est formado el si estudiamos solamente su estatuto, que
derecho adapta sus formas a las exigencias en realidad es algo secundario, instrumen-
de un constante fluir, caracterstico de la tal, en la vida de esa institucin. (Aqu lo
vida social a lo largo de la historia. Cuando que interesa es conocer las exposiciones
este material plstico se plasma, es decir, se que ha hecho, el valor de su pinacoteca,
solidifica o consolida tal como ocurre con el nmero y el prestigio de sus miembros,
el yeso o el cemento, sus formas adquieren etc.). En cambio, quien quiera conocer esas
fijeza definitiva o, por lo menos, durable. instituciones jurdicas que se llaman el
En ese momento se configura la institucin, contrato, o la familia, o la propiedad,
que es siempre una estructura.4 estudiar las normas jurdicas a ellas referi-
Se suele definir a las instituciones jurdicas das y lo atinente a su comportamiento real
como aquellas que tienen existencia en el (doctrina, jurisprudencia, etc.).
mundo del derecho, creadas por normas, y Por otra parte, las instituciones jurdi-
los comportamientos adecuados a ellas, que cas apuntan a la realizacin de un valor:
tienden a realizar un principio de justicia.5 la justicia; por lo menos de la justicia, tal
Ahora bien, el fenmeno social es siem- como es entendida por determinada co-
pre un fenmeno normativo e institucio- munidad. Las instituciones jurdicas estn
nal conjuntamente, ya que toda institucin puestas al servicio del derecho, a los fines
implica un ordenamiento y todo ordena- de regular la convivencia humana conforme
miento jurdico es elemento esencial de a un principio que se entiende justo.
toda institucin.6 As, el poder judicial es una institucin
jurdica que tiende a que los conflictos in-
dividuales sean resueltos por otro ente que
4
CARLOS SNCHEZ VIAMONTE, Las instituciones no sean las partes.7
polticas en la historia universal, Editorial Bibliogrfica Siempre en relacin con las instituciones
Argentina, B. Aires, 1958, p. 14. jurdicas cabe puntualizar que, si bien en
5
TAGLE, ob. cit., t. II, p. 29.
6
CERDA MEDINA, MARIO, Para un estudio de
las instituciones, en Rev. de Ciencias Sociales, U. de
7
Valparaso, junio, 1976, N 9, p. 68. TAGLE, ob. cit., pp. 29-30.
27
Manual de Derecho Poltico
8 10
Los legisladores tradicionales HAMMURABI, Moiss, Ob. cit., p. 108.
11
LICURGO, eran hombres convencidos de la importancia Teora de la Constitucin. Editorial Ariel, Barce-
de transformar costumbres en instituciones. lona, 1969, p. 30.
9 12
La thorie de linstitution. Pars, 1930, pp. 329 GEORGES BURDEAU, Mtodo de la Ciencia Poltica,
y ss. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1964, p. 438.
28
Seccin Segunda: Las instituciones
29
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Segunda: Las instituciones
TEXTO COMPLEMENTARIO
31
Seccin Tercera
LA POLITICIDAD HUMANA
9. El hombre, animal poltico.
10. La hiptesis contractualista.
11. El punto de vista antropolgico y sociolgico.
12. Las formas polticas en el devenir histrico.
13. Especies de formas polticas.
14. La forma poltica moderna: el Estado.
33
Manual de Derecho Poltico
manera se disolvera, sera caos, anarqua, co. El sentido comn, inherente a todo
desorden; simplificando la nocin, diramos, hombre, contribuye a que ste supere los
para hacer plenamente comprensible la conflictos de intereses que se originan en la
idea, que la convivencia social no puede vida social. Finalmente, la visin de Rousseau
prescindir de una jefatura, de una direccin, es francamente optimista: El hombre es
de un rectorado. Con ello aparece ya la po- bueno por condicin natural y solamente
liticidad; al erigir un mando, un gobierno, las circunstancias histrico-sociales inade-
la convivencia social se torna poltica; en cuadas a la exigencia de su naturaleza le
cuanto ese mando y ese gobierno tienen a han viciado.
su cargo la regencia de los hombres y pro- La diferente concepcin que tienen los
curan algn yunque, es comn a la misma contractualistas del estado naturaleza explica
totalidad: fin pblico.3 consecuentemente el carcter que atribuyen
al poder poltico emergido del pacto social.
Hobbes el pesimista postula por un go-
10. L A HIPTESIS CONTRACTUALISTA bierno autocrtico; su doctrina sostiene con
energa mxima el principio de la monarqua
La posicin opuesta a la corriente aris- absoluta. Su pensamiento se sintetiza en la
totlica est representada por la doctrina mxima: Gobierno absoluto o caos.
contractualista o del pacto social, que Locke el eclctico sostiene que en el
tuvo precursores en la antigedad entre pacto hay una reserva de derechos para
algunos sofistas y estoicos, pero que logra los particulares, de tal modo que solamente
su mejor expresin a partir del siglo XVII se delega en el poder poltico aquella parte
en las obras de Hobbes y Locke, para pro- de libertad que es indispensable ceder para
yectarse, ms adelante, con Rousseau.4 salvaguardar el resto. La monarqua consti-
Al margen de las numerosas diferen- tucional constituye su frmula poltica.
cias entre los autores citados, hay un punto La concepcin idlica de Rousseau cie-
comn a todos ellos: describen una etapa rra el cuadro contractualista: del estado de
prepoltica de la sociedad. naturaleza se pasa a la sociedad, como si los
En efecto, mientras la corriente aristotli- hombres vivieran en el estado de naturale-
ca sostiene que el nacimiento de la sociedad za, a la ereccin de un poder que no es el
y la organizacin poltica son simultneos, los de un hombre, que se impone a todos los
contractualistas afirman que habra existido dems con facultades soberanas derivadas
una etapa llamada estado de naturaleza, del pacto, sino que es el poder de la ley,
sin politicidad. Slo posteriormente, por obra expresin de la voluntad general. Cul
de la voluntad y del acuerdo humano, se es su expresin poltica? Para algunos la
habra celebrado el pacto o contrato so- democracia directa; para otros, el absolu-
cial, en virtud del cual la convivencia social tismo democrtico.
queda polticamente organizada. Un enfoque, obviamente diferente, pero
No todos los contractualistas conciben que tiene de comn con el contractualismo
el estado de naturaleza en los mismos el hecho de concebir una etapa prepoltica,
trminos. Para Hobbes, por ejemplo, el es- corresponde al marxismo. As, para Marx y
tado de naturaleza, previo a la constitucin Engels, la organizacin poltica slo emerge
de la sociedad poltica, sera un estado de cuando la sociedad se escinde en clases.
lucha general, de guerra de todos contra Expresa Engels que el Estado es un pro-
todos. Locke, en cambio, no tiene una ducto de las sociedades econmicamente
visin tan pesimista del estado prepolti- evolucionadas, en las que la propiedad y
los privilegios estn distribuidos en forma
3
desigual. Estas sociedades son complejas,
BIDABT CAMPOS, JORGE, Derecho Poltico, Editorial
Aguilar, Buenos Aires, 1967, p. 194. divididas en clases. La ms elevada de ellas
4
Ver textos complementarios atinentes a prrafo es la clase rectora, y se designa clase superior
10 p. 45. en virtud de su posicin social y poltica, que
34
Seccin Tercera: La politicidad humana
35
Manual de Derecho Poltico
mos, desde luego, de este estudio todas las fuerza para mantener el respeto de algunas
ideas a priori que consideran el origen del normas sociales.13
Estado. Toda hiptesis metafsica relativa
al asunto deber ser excluida, cuidadosa-
mente, de la ciencia social, para relegarla 12. L AS FORMAS POLTICAS EN EL
a su campo propio, que es la tica como DEVENIR HISTRICO
teora de los fines ltimos de la asociacin
humana.11 Las discrepancias entre racionalistas y
Ahora bien, al parecer los socilogos, empiristas acerca del origen simultneo
ms que indagar sobre el momento en o sucesivo de la organizacin poltica, no
que aparece la organizacin poltica, pro- impiden captar una verdad que se impone
yectan su preocupacin en orden a precisar con caracteres de evidencia: el hombre, para
las causas del fenmeno. Dos opiniones poder mantenerse en sociedad, para estar
a nuestro entender representativas as con su prjimo, requiere la organizacin
parecen demostrarlo. poltica. La politicidad de la convivencia
Ha sido corriente hablar del origen humana es una necesidad, y tan necesi-
del Estado. Ms exacto sera decir que, dad que representa un modo de ser del
en un momento determinado de la histo- hombre. Tal parece ser el real alcance de
ria, y como resultado de diversos factores, la sentencia aristotlica cuando se refera
surgieron los estados de las comunidades al hombre como zoon politikon.
o sociedades. Pero si sus historias son di- Aceptar esta premisa no conduce, obvia-
ferentes, su fundamento es similar. Los mente, a desconocer las diferencias entre las
estados se han desarrollado y han persis- organizaciones polticas que han emergido
tido porque las comunidades requieren en el devenir histrico. Identificar, pura y
organizacin. simplemente, la polis griega con el Estado
Si se convierten en comunidades orga- moderno como suelen hacerlo algunos
nizadas, lo hacen con ciertos propsitos, autores constituye un grave error. Los tiem-
para la agresin y la defensa, para el man- pos son otros, diferentes las condiciones,
tenimiento del sistema legal y el orden, diversas las cantidades y las calidades.
para conservar la norma comn. Y puesto Ahora bien, cul o cules son los rasgos
que una comunidad organizada est mejor distintivos de estas organizaciones polti-
equipada para la lucha por la existencia que cas histricas, cualquiera que haya sido el
una comunidad no organizada, el aparato nombre que se les haya dado?
del Estado se hace universal y caracterstico En primer lugar, la sociedad poltica
de las civilizaciones superiores.12 ha de ser comprendida como un sistema
En el mismo sentido, anota Ely Chinoy: social institucionalizado, esto es, como una
Las diferentes instituciones polticas han institucin, lo que supone la convivencia
aparecido en contextos histricos muy di- de todos los elementos a que hiciramos
versos y por muchas razones: las necesidades referencia en prrafos anteriores.
de la guerra y las campanas militares, los La segunda caracterstica de las orga-
movimientos migratorios y las conquistas, el nizaciones polticas superiores, que viene
crecimiento y diversificacin de la poblacin, a representar, al mismo tiempo, su factor
a medida que los grupos y los individuos realmente cualificador, es la autarqua. Esta
dentro de la sociedad consideraron til superioridad institucional atribuida a 1a
centralizar la autoridad, establecer mtodos sociedad poltica fue ya enfatizada por
para la solucin de las disputas y emplear la Aristteles cuatro siglos antes de Cristo y
se proyecta al presente en forma casi in-
11
variable.
ANTONIO CASO, Sociologa, Editorial Limusa,
Mxico, 1964, p. 319.
12 13
J. RUMNEY, Spencer, Editorial Fondo de Cultura ELY CHINOY, La Sociedad, Editorial Fondo de
Econmica, Mxico, 1944, p. 130. Cultura Econmica, Mxico, 1966, p. 209.
36
Seccin Tercera: La politicidad humana
37
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Tercera: La politicidad humana
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Manual de Derecho Poltico
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Seccin Tercera: La politicidad humana
41
Manual de Derecho Poltico
32
JELLINEK, ob. cit., pp. 242-244.
33 34
FRANCISCO AYALA, ob. cit., pp. 198 y ss. SAMPAY, ob. cit., p. 158.
42
Seccin Tercera: La politicidad humana
contornos y condicionan el carcter relati- sin del poder por el pueblo que aparece
vamente esttico de su estructura.35 ya en la Edad Media. La soberana es ante
Ejrcito permanente y burocracia tu- todo histrica: soberana del prncipe con
vieron por premisas la regularidad del go- tendencia al absolutismo, el cual se asocia
bierno financiero del Estado, que exige un fcilmente con la validez exclusiva absoluta
sistema de impuestos reglados y entradas del poder estatal, pero que solamente apa-
predeterminadas. rece en pases donde el territorio estatal ha
Los titulares del poder poltico en la sido creado de nuevo mediante la poltica
Edad Media desconocan completamente monrquica centralizadora.36
los presupuestos financieros, pues nunca Admitir que los Estados modernos apare-
existi una separacin entre el erario y el cen en el Renacimiento como monarquas
patrimonio de los prncipes. absolutas no implica, por cierto, pensar
La concrecin del Estado como eficiente que stas surgen de la noche a la maana,
unidad poltica, militar y econmica slo brotando en el vaco, sino que ms bien se
pudo adquirir realidad cuando se corporiz constituyen por una especie de desarrollo
tambin como unidad de decisin. En el y crecimiento que ha venido verificndose
continente europeo, ello fue obra de la desde siglos atrs en las monarquas medie-
monarqua absoluta. vales, cuyas instituciones prefiguran en algn
Histricamente, el Estado soberano modo lo que ser el Estado moderno.37
es, ante todo, un Estado autoritario, cuyo
poder est basado en un Derecho propio,
en contraposicin a la teora de la transmi- 36
OTTO HINTZE, ob. cit., p. 303.
37
Sobre la aparicin de las monarquas abso-
35
HERMANN HELLER, Teora del Estado, Editorial lutas modernas, ver OTTO HINTZE, ob. cit., pp. 293
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 6 edicin, y ss.; AVALA, ob. cit., pp. 201 y ss.; SAMPAY, ob. cit.,
1908, pp. 147-148. pp. 162 y ss.
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
43
Manual de Derecho Poltico
ni pie ni mano a no ser en sentido equvoco, tiles o nocivas, como la oveja conoce al lobo
como cuando se habla de una mano de piedra; naturalmente por enemigo; y otros animales,
algo semejante ser la mano de un cuerpo en por natural industria, conocen algunas hierbas
corrupcin. Todas las cosas se definen por su obra medicinales y otras cosas necesarias a su vida;
y su potencia operativa, de modo que cuando mas el hombre, de las que lo son para vivir, slo
stas no son ya lo que eran, no deben las mismas tiene conocimiento en comn, como quien por
cosas decirse tales, a no ser que queramos hablar la razn puede de los principios universales
en sentido equvoco. Es pues manifiesto que venir en conocimiento de las cosas que son
la polis es por naturaleza anterior al individuo, necesarias para la vida humana. No es, pues,
pues si el individuo no puede de por s bastarse posible que un hombre solo alcance por su
a s mismo, deber estar con el todo poltico en razn todas las cosas de esta manera; y as es
la misma relacin que las otras partes lo estn necesario vivir entre los muchos, para que unos
con su respectivo todo. El que sea incapaz de a otros ayuden y se ocupen unos en inventar
entrar en esta participacin comn, o que a unas cosas, y otros en otras.
causa de su propia suficiencia no necesite de Esto tambin se prueba evidentsimamente
ella, no es ms parte de la polis, sino que es una por serles propio a los hombres el hablar, con lo
bestia o un dios. cual pueden explicar sus conceptos totalmente
En todos los hombres hay pues por natura- y otros animales declaran sus pasiones slo en
leza una tendencia a formar asociaciones de comn, como el perro, en ladrar, la ira, y otros
esta especie; y con todo, el primer fundador de por diversos modos. As que un hombre es ms
ciudades fue causa de los mayores bienes. Pues comunicativo para otro, que los animales que
as como el hombre, cuando llega a su perfec- andan y viven juntos, como las gallinas, las hor-
cin, es el mejor de los animales, asi tambin migas y las abejas; y considerndolo, Salomn,
es el peor de todos cuando est divorciado de dice en el Eclesistico: Mejor es estar dos que
la ley y la justicia, uno, porque gozan del socorro de la corres-
pondiente compaa.
Pues siendo natural al hombre el vivir en
SANTO TOMS DE AQUINO39 compaa de muchos, necesario es que haya
Del gobierno de los prncipes entre ellos quien rija esta muchedumbre; porque
Editorial Losada, B. Aires, 1964 donde hubiese muchos, si cada uno procurase
para s solo lo que estuviese bien, la muche-
EL HOMBRE SOCIAL Y POLTICO dumbre se desunira en diferentes partes, si no
hubiese alguno que tratase de lo que pertenece
Pero es propio del hombre el ser animal al bien comn; as como el cuerpo del hombre
social y poltico, que vive entre la muchedum- y de cualquier animal vendra a deshacerse si
bre, ms que todos los otros animales: lo cual no hubiese en l alguna virtud regitiva, que
declaran las necesidades que naturalmente tiene. acudiese al bien comn de todos los miembros;
Porque a ellos la naturaleza les prepar el man- y as dijo Salomn: Donde no hay Gobernador,
tenimiento, el vestido de sus pelos, la defensa el pueblo se disipar As que en cualquiera
de sus dientes, cuernos y uas, o a lo menos la muchedumbre conviene que haya quien go-
velocidad para huir, y el hombre, empero, no
bierne (Libro Primero, Captulo 1).
recibi de la naturaleza ninguna de estas cosas,
Y adems de todo lo dicho, hay otra razn
mas en su lugar fuele dada la razn, para que
para mostrar que es necesario el vivir los hombres
mediante ella, con el trabajo de sus manos, lo
juntos, y es el apetito que tienen de comunicar
pudiese buscar todo; a lo cual un hombre solo
sus obras a otros, de manera que a este apetito
no basta, porque de por s no puede pasar la
le sera molesto hacer ninguna cosa de virtud
vida suficientemente; y as, decimos, le es natural
sin la compaa de otros hombres. De don-
vivir en compaa de muchos.
de es que dice Tulio en el libro de la amistad
Adems de esto, los otros animales tienen
natural industria para todas las cosas que les son que la naturaleza ninguna cosa solitaria ama;
porque segn pienso, es cierto lo que o a los
pasados, que sola decir Archita Tarentino: Que
39
A Santo Toms de Aquino (12271274) se lo si alguno subiese al cielo, y viese la naturaleza
considera el representante ms significativo de la del mundo y la hermosura de las estrellas, si
escolstica. Fue canonizado en 1323 y proclamado fuese sin amigos y compaeros, no le sera suave
Doctor de la Iglesia por Po V en 1567. aquella admiracin. Y las mismas riquezas no
44
Seccin Tercera: La politicidad humana
resplandecen si no se esparcen entre muchos, distribucin igual de una cosa, que el hecho de
como dice Boecio. De manera que parece que que cada hombre est satisfecho con la porcin
el hombre tiene necesidad de vivir entre mu- que le corresponde.
chos, considerando as por la parte del cuerpo De esta igualdad en cuanto a la capacidad
sensitiva, como de parte de la naturaleza racio- se deriva la igualdad de esperanza respecto a la
nal. Por lo cual naturalmente es necesaria la consecucin de nuestros fines. Esta es la causa
fundacin de las ciudades Y aunque los que de que si dos hombres desean la misma cosa, y
primero las fundaron, segn dice la Escritura, en modo alguno pueden disfrutarla ambos, se
fueron hombres malos, como Can, fratricida, vuelven enemigos, y en el camino que conduce
y Nembret, opresor de los hombres, el cual al fin (que es, principalmente, su propia conser-
edific a Babilonia, y Asur, que edific a Nni- vacin, y a veces su delectacin tan slo) tratan
ve; con todo eso se movieron a ello por estas de aniquilarse o sojuzgarse uno a otro.
comodidades de los hombres encaminndole a Dada esta situacin de desconfianza mutua,
la utilidad de su dominio, que para conservarla ningn procedimiento tan razonable existe para
era necesario que los hombres viviesen juntos que un hombre se proteja a s mismo, como la
(Libro Cuarto, Captulo 39). anticipacin, es decir, el dominar por medio de
la fuerza o por la astucia a todos los hombres
que pueda, durante el tiempo preciso, hasta que
B. HIPTESIS CONTRACTUALISTA ningn otro poder sea capaz de amenazarle.
Adems, los hombres no experimentan pla-
Textos atinentes a prrafo 10 cer ninguno (sino, por el contrario, un gran
desagrado) reunindose, cuando no existe un
THOMAS HOBBES40 poder capaz de imponerse a todos ellos. En
Leviathan efecto, cada hombre considera que su compa-
ero debe valorarlo del mismo modo que l se
DE LA CONDICIN NATURAL DEL GNERO valora a s mismo. Y en presencia de todos los
HUMANO
signos de desprecio o subestimacin, procu-
ra naturalmente, en la medida en que puede
La naturaleza ha hecho a los hombres tan atreverse a ello (lo que entre quienes no reco-
iguales en las facultades del cuerpo y del espritu nocen ningn poder comn que los sujete, es
que, si bien un hombre es a veces, evidentemente, suficiente para hacer que se destruyan uno a
ms fuerte de cuerpo o ms sagaz de entendimien- otro), arrancar una mayor estimacin de sus
to que otro, cuando se considera en conjunto, contendientes, infligindoles algn dao, y de
la diferencia entre hombre y hombre no es tan los dems por el ejemplo.
importante que uno puede reclamar, a base de As hallamos en la naturaleza del hombre
ella, para s mismo, un beneficio cualquiera al tres causas principales de discordia: primera,
que otro no pueda aspirar como l. En efecto, la competencia; segunda, la desconfianza; ter-
por lo que respecta a la fuerza corporal, el ms cera, la gloria.
dbil tiene bastante fuerza para matar al ms La primera causa impulsa a los hombres a
fuerte, ya sea mediante secretas maquinaciones atacarse para lograr un beneficio; la segunda,
o confederndose con otro que se halle en el para lograr seguridad; la tercera, para ganar
mismo peligro que l se encuentra, reputacin
En lo que a facultades mentales yo encuentro Con todo ello es manifiesto que durante el
an una igualdad ms grande entre los hombres tiempo en que los hombres viven sin un poder que
que en lo referente a la fuerza No hay, en los atemorice a todos, se hallan en la condicin
efecto y de ordinario, un signo ms claro de o estado que se denomina guerra: una guerra
tal que es la de todos contra todos. Porque la
GUERRA no consiste solamente en batallar, en
40
(1588-1679) Filsofo ingls. Las continuas el acto de luchar, sino que se da durante el pe-
luchas polticas y religiosas que convulsionaron a riodo de tiempo en que la voluntad de luchar
Inglaterra durante el siglo XVII como consecuencia
de las rivalidades existentes entre el Parlamento y la
se manifiesta de modo suficiente.
Corona, llevaron a concebir un sistema de gobierno Por consiguiente, todo aquello que es con-
absoluto. Los fragmentos transcritos han sido tomados sustancial a un tiempo de guerra, durante el
de su obra. LEVIATHAN, Editorial Universitaria de cual cada hombre es enemigo de los dems,
Puerto Rico, 1968. es natural tambin en el tiempo en que los
45
Manual de Derecho Poltico
hombres viven sin otra seguridad que la que mo que se dan sus sensaciones y pasiones. Son
su propia fuerza y su propia invencin pueden aqullas cualidades que se refieren al hombre
proporcionarles. En toda situacin semejante en sociedad, no en estado solitario. Es natural
no existe oportunidad para la industria, ya que tambin que en dicha condicin no existan
su fruto es incierto; por consiguiente, no hay propiedad ni dominio, ni distincin entre tuyo
cultivo de la tierra, ni navegacin, ni uso de y mo; slo pertenece a cada uno lo que pueda
artculos que puedan ser importados por mar, tomar, y slo en tanto que pueda conservarlo.
ni construcciones confortables, ni fuerza, ni Todo ello puede afirmarse de esa miserable
conocimientos de la faz de la tierra, ni cmputo condicin en que el hombre se encuentra por
del tiempo, ni artes ni letras, ni sociedad; y lo obra de la simple naturaleza, si bien tiene una
que es peor de todo, existe continuo temor y cierta posibilidad de superar ese estado, en parte
peligro de muerte violenta; y la vida del hombre es por sus pasiones, en parte por su razn.
solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve. Las pasiones que inclinan a los hombres
Acaso puede pensarse que nunca existi a la paz son el temor a la muerte, el deseo
un tiempo o condiciones en que se diera una de las cosas que son necesarias para una vida
guerra semejante, y en efecto, yo creo que nunca confortable, y la esperanza de obtenerlas por
ocurri generalmente as, en el mundo entero, medio del trabajo. La razn sugiere adecuadas
pero existen varios lugares donde viven ahora normas de paz, a las cuales pueden llegar los
de ese modo. Los pueblos salvajes en varias co- hombres por mutuo consenso (Primera parte.
marcas de Amrica, si se excepta el rgimen de Captulo XIII).
pequeas familias cuya concordia depende de
la concupiscencia natural, carecen de gobierno
en absoluto, y viven actualmente en ese estado L A GENERACIN DE UN ESTADO
bestial a que me he referido. De cualquier modo El nico camino para erigir semejante poder
que sea, puede percibirse cul ser el gnero comn, capaz de defenderlos contra la invasin
de vida cuando no exista un poder comn que de los extranjeros y contra las injurias ajenas,
temer, pues el rgimen de vida de los hombres asegurndoles de tal suerte que por su propia
que antes vivan bajo un gobierno pacfico, suele actividad y por los frutos de la tierra puedan
degenerar en una guerra civil. nutrirse a s mismos y vivir satisfechos, es con-
Ahora bien, aunque nunca existi un tiempo ferir todo su poder y fortaleza a un hombre o
en que los hombres particulares se hallaran en a una asamblea de hombres, todos los cuales,
una situacin de guerra de uno contra otro, por pluralidad de votos, puedan reducir sus
en todas las pocas, los reyes y personas reves- voluntades a una voluntad. Esto equivale a decir:
tidas con autoridad soberana, celosos de su elegir un hombre o una asamblea de hombres
independencia, se hallan en estado de con- que represente su personalidad; y que cada
tinua enemistad, en la situacin y postura de uno considere como propio y se reconozca a
tos gladiadores, con las armas asestadas y los s mismo como autor de cualquiera cosa que
ojos fijos uno en otro. Es decir, con sus fuer- haga o promueva quien representa su persona,
tes guarniciones y caones en guardia en las en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la
fronteras de sus reinos, con espas entre sus seguridad comunes; que, adems, sometan sus
vecinos, todo lo cual implica una actitud de voluntades cada uno a la voluntad de aqul, y
guerra. Pero como a la vez defienden tambin sus juicios a su juicio. Esto es algo ms que con-
la industria de sus sbditos, no resulta de esto sentimiento o concordia; es una unidad real de
aquella miseria que acompaa a la libertad de todo ello en una misma persona, instituida por
los hombres particulares. pacto de cada hombre con los dems, en forma
En esta guerra de todos contra todos, se da tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y
una consecuencia: que nada puede ser injusto. transfiero a este hombre o asamblea de hombres
Las nociones de derecho e ilegalidad, justicia mi derecho de gobernarme a m mismo, con
e injusticia estn fuera de lugar. Donde no hay la condicin de que vosotros transferiris a l
poder comn, la ley no existe; donde no hay vuestro derecho, y autorizaris todos sus actos
ley, no hay justicia. En la guerra, la fuerza y el de la misma manera. Hecho esto la multitud
fraude son las dos virtudes cardinales. Justicia as unida en una persona se denomina ESTA-
e injusticia no son facultades ni del cuerpo ni DO, en latn CIVITAS. Esta es la generacin de
del espritu. Si lo fueran, podrn darse en un aqul gran LEVIATHAN, o ms bien hablando
hombre que estuviera solo en el mundo, lo mis- con ms reverencia, de aquel dios mortal, al
46
Seccin Tercera: La politicidad humana
cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra encima de los dems, y que le haya conferido
paz y nuestra defensa. Porque en virtud de esta mediante un nombramiento evidente y claro,
autoridad que se le confiere por cada hombre el derecho indiscutible al poder y a la soberana
particular, el Estado posee y utiliza tanto poder y (Captulo II).
fortaleza, que por el terror que inspira es capaz Siendo, segn he dicho ya, los hombres li-
de conformar las voluntades de todos ellos para bres, iguales e independientes por naturaleza,
la paz en su propio pas, y para la mutua ayuda ninguno de ellos puede ser arrancado de esa
contra sus enemigos, en el extranjero. situacin y sometido al poder poltico de otros
Y en ello consiste la esencia del Estado, que sin que medie su propio consentimiento. Este
podemos definir as: una persona de cuyos ac- se otorga mediante convenio hecho con otros
tos se constituye en autora una gran multitud hombres de juntarse e integrarse en una comu-
mediante pactos recprocos de sus miembros nidad destinada a permitirles una vida cmo-
con el fin de que esa persona pueda emplear da, segura y pacfica de unos con otros, en el
la fuerza y los medios de todos como lo juzgue disfrute tranquilo de sus bienes propios, y una
conveniente para asegurar la paz y la defensa salvaguardia mayor contra cualquiera que no
comn. El titular de esta persona se denomina pertenezca a esa comunidad. Esto puede llevarlo
SOBERANO y se dice que tiene poder soberano; a cabo cualquier cantidad de hombres, porque
cada uno de los que lo rodean es SBDITO suyo no perjudica a la libertad de los dems, que
(Segunda parte. Del Estado, Captulo XVII). siguen estando como lo estaban hasta entonces,
en la libertad del estado de naturaleza. Una vez
que un determinado nmero ha consentido
JOHN LOCKE41 en constituir una comunidad o gobierno, que-
Ensayo sobre el gobierno civil dan desde ese mismo momento conjuntados
Editorial Aguilar, Madrid, 1985 y forman un solo cuerpo poltico, dentro del
cual la mayora tiene el derecho de regir y de
EL ORIGEN DEL PODER POLTICO obligar a todos.
En efecto, una vez que, gracias al consenti-
Para comprender bien en qu consiste el miento de cada individuo, ha constituido cier-
poder poltico y para remontarnos a su verdadera to nmero de hombres una comunidad, han
fuente, ser forzoso que consideremos cul es formado, por ese hecho, un cuerpo con dicha
el estado en que se encuentran naturalmente comunidad, con poder para actuar como un
los hombres, a saber: un estado de completa solo cuerpo, lo que se consigue por la voluntad
libertad para ordenar sus actos y para disponer
y la decisin de la mayora. De otra forma es
de propiedades y de sus personas como mejor les
imposible actuar y formar verdaderamente un
parezca, dentro de los lmites de la ley natural,
solo cuerpo, una sola comunidad, que es a lo
sin necesidad de pedir permiso y sin depender
que cada individuo ha dado su consentimiento
de la voluntad de otra persona.
al ingresar en la misma. El cuerpo se mueve
Es tambin un estado de igualdad, dentro
hacia donde lo impulsa la fuerza mayor, y esa
del que todo poder y toda jurisdiccin son re-
fuerza es el consentimiento de la mayora; por
cprocos, en el que nadie tiene ms que otro,
esa razn quedan todos obligados por la reso-
puesto que no hay cosa ms evidente que el
lucin a que llegue la mayora. Por eso vemos
que seres de la misma especie y de idntico
rango, nacidos para participar sin distincin de que en las asambleas investidas por las leyes
todas las ventajas de la naturaleza y para servirse positivas para poder actuar, pero sin que esas
de las mismas facultades, sean tambin iguales leyes positivas hayan establecido un nmero
entre ellos, sin subordinacin ni sentimiento, fijo para que puedan hacerlo, la resolucin de
a menos que el Seor y Dueo de todos ellos la mayora es aceptada por la resolucin de la
haya colocado, por medio de una clara mani- totalidad de sus miembros, y por la ley natural
festacin de su voluntad, a uno de ellos por y de la razn, se da por supuesto que obliga
por llevar dentro de s el poder de la totalidad
(Capitulo VIII).
41
(1632-1704). Filsofo y mdico ingls. Partidario
Por consiguiente, debe darse por supuesto
del rgimen parlamentario. Es considerado el padre que quienes, saliendo del estado de naturaleza
del liberalismo poltico. Los fragmentos transcritos se constituyen en comunidad, entregan todo
han sido tomados de su obra Ensayo sobre el gobierno el poder necesario para las finalidades de esa
civil, Editorial Aguilar, Madrid, 1955. integracin en sociedad a la mayora de aqulla,
47
Manual de Derecho Poltico
a no ser que, de una manera expresa, acuerden obedezca, sin embargo, ms que a s mismo
que deba estar en un nmero de personas su- y permanezca tan libre como antes. Tal es el
perior al que forma la simple mayora. Y se da problema fundamental, cuya solucin da el
por supuesto que esto lo realizan por el simple Contrato Social.
hecho de unirse dentro de una sociedad polti- Las clusulas de este contrato estn de tal
ca, no requirindose otro pacto que se entre modo determinadas por la naturaleza del acto
los individuos que se unen o que integran una que la menor modificacin las hara vanas y de
comunidad. Tenemos, pues, que lo que inicia nulo efecto; de suerte que, aunque no hayan
y realmente constituye una sociedad poltica sido acaso nunca formalmente enunciadas, son
cualquiera, no es otra cosa que el consenti- en todas partes las mismas, en todas partes t-
miento de un nmero cualquiera de hombres citamente admitidas y reconocidas; hasta que
libres capaces de formar mayora para unirse, violado el pacto social, cada uno vuelve a sus
integrarse dentro de semejante sociedad. Y eso, primeros derechos y recupera su libertad na-
y solamente eso, es lo que dio o podra dar tural, perdiendo la libertad convencional por
principio a un gobierno legtimo. la que renunci a aqulla.
Estas clusulas, bien entendidas, se reducen
todas a una sola: la enajenacin de cada asociado
JUAN JACOBO ROUSSEAU42 con todos sus derechos a toda la comunidad.
El contrato social Pues, en primer lugar, dndose cada uno todo
Editorial Aguilar, Madrid, 1969, Libro I, entero, la condicin es igual, para todos, y sien-
captulo VI do igual para todos, ninguno tiene inters en
hacerla onerosa para los dems.
ORIGEN DEL CONTRATO SOCIAL Por otra parte, dndose cada uno sin reser-
vas, la unin es todo lo perfecta que puede ser
Supongo a los hombres llegados a un pun- y ningn asociado tiene ya nada que reclamar.
to en que los obstculos que se oponen a su Pues si les quedaran algunos derechos a los
conservacin en el estado natural vencen con particulares, como no habra ningn superior
su resistencia a las fuerzas que cada individuo comn que pudiera fallar entre ellos y el pblico,
puede emplear para mantenerse en ese esta- siendo cada cual su propio juez, pretendera
do. Entonces, ese estado primitivo no puede en seguida serlo en todo, subsistira el estado
ya subsistir, el gnero humano perecera si no de naturaleza y la asociacin llegara a ser ne-
cambiase su manera de ser. cesariamente tirnica o intil.
Ahora bien, como los hombres no pueden En fin, como dndose cada uno a todos no
engendrar nuevas fuerzas, sino solamente aunar se da a nadie, y como no hay un solo asociado
y dirigir las que existen, no les queda otro me- sobre el cual no se adquiera el mismo derecho
dio, para subsistir, que formar por agregacin que a l se le cede sobre uno mismo, se gana
una suma de fuerzas que puedan superar la el equivalente de todo lo que se pierde, y ms
resistencia, ponerlas en juego mediante un solo fuerza para conservar lo que se tiene.
mvil y hacerlas actuar de consuno. De suerte que si se separa del pacto social,
Esta suma de fuerzas no puede nacer ms lo que no forma parte de su esencia, resultar
que del concurso de varios; pero como la fuerza que se reduce a los trminos siguientes: Cada
y la libertad de cada hombre son los primeros
uno de nosotros pone en comn su persona y
instrumentos de su conservacin, cmo lo com-
todo su poder bajo la suprema direccin de la
prometern sin perjudicarse y sin descuidar
voluntad general; y recibimos en cuerpo a cada
las atenciones que se debe a s mismo? Esta
miembro como parte indivisible del todo.
dificultad aplicada a mi tema puede enunciarse
En el mismo instante, en lugar de la per-
en estos trminos:
sona particular de cada contratante, este acto
Encontrar una forma de asociacin que
de asociacin produce un cuerpo moral y co-
defienda y proteja con toda la fuerza comn
a la persona y los bienes de cada asociado, y lectivo compuesto de tantos miembros como
por lo cual, unindose cada uno a todos, no votos tiene la asamblea, el cual recibe de este
mismo acto su unidad, su yo comn, su vida y
su voluntad. Esta persona pblica que se forma
42
(1712-1778). Filsofo y escritor suizo-francs as, por la unin de todas las dems, tomaba
nacido en Ginebra. Se considera que sus doctrinas in- en otro tiempo el nombre de Ciudad, y toma
fluyeron en el proceso de la Revolucin francesa. ahora el de Repblica o el de cuerpo poltico,
48
Seccin Tercera: La politicidad humana
al cual llaman sus miembros Estado cuando se ampla su extensin. Tienden igualmente a
es pasivo. Soberano cuando es activo. Poder localizar un rellano a partir del cual lo poltico
cuando lo comparan con otros de su misma se manifiesta ntidamente. L. Mair lo recuerda:
especie. Por lo que se refiere a los asociados, Algunos antroplogos tendran por seguro
toman colectivamente el nombre de Pueblo, y que la esfera de lo poltico empieza all donde
se llaman en particular Ciudadanos como par- acaba la del parentesco. O bien la dificultad se
ticipantes en la autoridad soberana, y Sbditos aborda de frente, y el conocimiento del hecho
como sometidos a las leyes del Estado. Pero poltico se busca a partir de las sociedades donde
estos trminos suelen confundirse y tomarse es menos aparente, es decir, en las sociedades
uno por otro; basta saber distinguirlos cuando llamadas segmentarias. As, M. G. Smith dedica
son empleados en su sentido preciso. un largo artculo a las sociedades de linaje que
considera en un triple aspecto: en tanto que
sistema con caractersticas formales, en tanto
C. HIPTESIS ANTROPOLGICA que modo de relacin distinto del parentesco, y
mayormente en tanto que estructura de conte-
nido poltico. Llega a considerar la vida poltica
Texto atinente a prrafo 11
como un aspecto de toda vida social, no como
el producto de unidades o de estructuras espe-
GEORGE BALANDIER cficas, y a negar la pertinencia de la distincin
Antropologa poltica rgida establecida entre sociedades con Estado
Editorial Pennsula, Barcelona, 1969, y sociedades sin Estado. Pero tambin esta
pp. 171 y ss. interpretacin es imputada, entre otros, por D.
Easton, en su artculo sobre los problemas de
L A ASOCIACIN VOLUNTARIA Y LA la antropologa poltica: el anlisis terico de
DOMINACIN Smith es a juicio suyo de un nivel tan eleva-
Ciertos antroplogos, antiguos y modernos, do que no permite aprehender mediante qu
se sitan igualmente entre los que impugnan rasgos los sistemas polticos se parecen, por la
la universalidad de los fenmenos polticos. mera razn de que descuida el examen de lo
Uno de los fundadores, W. C. Mac-Leod, que los hace diferenciarse. De modo que la
enjuicia a unos pueblos que considera como incertidumbre sigue siendo total.
los Yurok de California desprovistos de una
organizacin poltica y viviendo en un estado
de anarqua (The Origin and History of Politics, D. HIPTESIS MARXISTA
1931). B. Malinowski admite que los grupos
Texto atinente a prrafos 10-11
polticos estn ausentes entre los Vedda y los
nativos australianos y B. Redfield subraya que las
instituciones polticas pueden faltar totalmente FEDERICO ENGELS
en el caso de las sociedades ms primitivas. El origen de la familia, la propiedad
Y el propio Radcliffe-Brown, en su estudio de privada y el Estado en Obras escogidas
los Andaman (The Andaman Islanders, 1922), de Marx y Engels
reconoce que esos insulares no disponen de Editorial Progreso, Mosc, 1969, pp. 621 y ss.
ningn Gobierno organizado.
De hecho, la verificacin negativa tiene raras EL ESTADO Y LAS CLASES SOCIALES
veces un valor absoluto; en la mayora de los As, pues, el Estado no es de ningn modo
casos no expresa sino la ausencia de instituciones un poder impuesto desde fuera a la sociedad;
polticas comparables a las que rigen el Estado tampoco es la realidad de la idea moral, ni la
moderno. Dado este implcito etnocentrismo, imagen y la realidad de la razn, como afirma
no puede ser satisfactoria. De ah los intentos Hegel. Es ms bien un producto de la sociedad
por romper una dicotoma demasiado simplista, cuando llega a un grado de desarrollo determi-
oponiendo las sociedades tribales a las socieda- nado; es la confesin de que esa sociedad se ha
des con un Gobierno claramente constituido enredado en una irremediable contradiccin
y racional. Esas tentativas suelen operar por consigo misma y est dividida por antagonis-
diferentes vas. Pueden caracterizar el dominio mos irreconciliables, que es impotente para
poltico menos por sus modos de organizacin conjurar. Pero a fin de que estos antagonismos,
que por las funciones cumplidas; en ese caso estas clases con intereses econmicos en pugna,
49
Manual de Derecho Poltico
50
Seccin Tercera: La politicidad humana
51
Manual de Derecho Poltico
52
Seccin Cuarta
DEL ESTADO
15. Acerca del concepto de Estado.
16. Elementos o condiciones de existencia del Estado.
17. Estado y Derecho.
18. Fines del Estado.
15. ACERCA DEL CONCEPTO DE ESTADO respecto al cual la mayora de los hombres
estn de acuerdo en una forma genuina y
Como ya se ha puntualizado, se admite constante. Cuando ha surgido en algunas
generalmente que el vocablo Estado es la ocasiones un consenso general, las pequeas
denominacin adecuada para designar la diferencias generalmente se han amplifi-
forma moderna de organizacin poltica. cado y han formado la base de nuevos e
En cierta medida, podra decirse que hoy impresionantes desacuerdos.1
da ello es un punto poco discutido en La ciencia desempea una funcin propia
doctrina. cuando, al referirse a conceptos tomados
Por el contrario, detenta hasta nuestros del lenguaje diario, los aclara y define de
das un carcter altamente polmico la de- manera tal que dichos conceptos se con-
terminacin del concepto del Estado. vierten en instrumentos adecuados a la in-
David Easton proporciona en las lneas vestigacin. De ello se sigue que el anlisis
siguientes una expresiva sntesis de los frus- de un concepto debe basarse siempre en
trados intentos por encontrar un concepto un uso determinado.
unvoco de esta forma poltica: Qu es Pero qu actitud asumir cuando la misma
el Estado? Cierto escritor asegura que ha palabra como ocurre con el trmino Esta-
reunido ciento cuarenta y cinco definiciones do es empleada en sentidos tan diversos,
distintas. Pocas veces los hombres han estado ya sea, en el lenguaje diario o en las distin-
tan marcadamente en desacuerdo acerca tas disciplinas cientficas? Pareciera que lo
de un vocablo. La confusin y variedad de honesto es reconocer la imposibilidad de
significados es tan grande que resulta casi que tal concepto pudiera tener slo una
increble que no se haya llegado a algn funcin, inequvocamente definida.
tipo de uniformidad en los ms de dos mil La pregunta qu es el Estado? debe ser
quinientos aos en que esta pregunta ha formulada independientemente para cada
estado siendo discutida. Una persona con- una de las disciplinas cientficas Ciencias
sidera el Estado como la representacin del del Derecho, Sociologa, Ciencia Poltica,
espritu moral, su expresin concreta; otra Historia, etc., que se refieran al Estado
como el instrumento de explotacin usado desde uno u otro punto de vista.
por una clase contra las otras. Un autor Es ms, dentro de una misma discipli-
lo define simplemente como un aspecto na como ocurre en el caso del Derecho
de la sociedad, que se distingue de sta Poltico puede ser necesario distinguir
slo en forma analtica; otro simplemente entre los diversos significados en que la
como un sinnimo de gobierno. Otro ms palabra es usada.
piensa que es una asociacin aislada y ni- Por ser tarea del Derecho Poltico ave-
ca entre un nmero considerable de otras riguar si los distintos conceptos de Estado
asociaciones, como la Iglesia, los sindicatos utilizados tienen un ncleo comn, la in-
y grupos voluntarios similares. Hay pocas
esperanzas de que alguien pueda extraer, 1
Poltica Moderna, Editorial Letras S.A., Mxico,
de este caos de diferencias, un significado 1968, p. 111.
53
Manual de Derecho Poltico
vestigacin debe proyectarse con alcance cial al Estado y poder mandar es capacidad
prcticamente enciclopdico. de imponer incondicionalmente a otros la
Obviamente, empresa de esa naturaleza voluntad propia. Este poder es originario,
rebasa los estrechos lmites de este texto. no derivado.
De ah que para ilustrar este tpico tan Se obtiene de lo expuesto el concepto
controvertido hemos optado por desarro- sociolgico del Estado: Es la unidad de aso-
llar primeramente la concepcin de Estado ciacin dotada originariamente de poder
ofrecida por el tratadista alemn Georg de dominacin, y formada por hombres
Jellinek2 en atencin a que nos parece la asentados en un territorio.3
ms omnicomprensiva para un curso pro- Pero como ya se ha expresado, el con-
pedutico, sin perjuicio de plantear otros cepto sociolgico de Estado ha de unirse
enfoques que tambin presentan inters. a su concepto jurdico. El derecho dice
En la concepcin de Jellinek se encuen- nuestro tratadista es relacin entre personas;
tran presentes lo poltico, lo social y lo jurdi- y persona es siempre relacin de un sujeto
co. Conforme a su metodologa es necesario con otro y con el orden jurdico. Persona y
investigar todas las facetas del Estado. sujeto jurdico es, por tanto, capacidad de ser
Por una parte, el Estado es una formacin titular de derechos, capacidad jurdica.
social; por otra, institucin jurdica. De esta Ante el derecho, los hombres existen en
forma la teora del Estado se descompone cuanto personas y la personalidad no viene
en teora social y en teora jurdica. dada en la naturaleza, sino que ha de ser
El Estado es en primer trmino una for- otorgada por el derecho. El Estado, como el
macin histrico-social, a la que luego se individuo, slo existe en el derecho como
suma el derecho. sujeto jurdico, y en este sentido est prxi-
Ahora bien, desde este punto de vista mo al concepto de la corporacin, en el
sociolgico, el Estado se presenta como una que es posible subsumirlo. El substrato de
funcin de la comunidad y est constituido esto lo forman hombres que constituyen
por relaciones de voluntad de una plurali- una unidad de asociacin cuya voluntad
dad de hombres y el problema estriba en directora est asegurada por los miembros
reducir estas relaciones a una unidad. de la asociacin masiva.
Para Jellinek el principio unificador es El concepto de la corporacin es un con-
el fin. Cuando una pluralidad est unida cepto puramente jurdico, el cual, como
por fines permanentes, aparece como una todo concepto de Derecho, no corresponde
unidad y queda ms impresa en nosotros a nada objetivamente perceptible en el mun-
como una unidad cuanto ms numerosos do de los hechos; es una forma de sntesis
y aparentes sean los fines unificadores. jurdica para expresar las relaciones de la
Sobre la pluralidad de esas unidades, unidad de la asociacin y su enlace con el
cuyo grado de asociacin es ms o menos orden jurdico.
intenso, se alza el Estado, la unidad que posee Como concepto de Derecho, el Estado
la mayor plenitud de fines constantes y la es la corporacin formada por un pueblo,
organizacin ms perfecta y comprensiva. dotada de poder de mando originario y
Es una unidad necesaria que comprende asentada en un territorio determinado;
a todas las dems y descansa sobre el terri- o para aplicar un trmino muy en uso, la
torio: unidad de asociacin de hombres corporacin territorial dotada de un poder
asentados en un territorio. Lo que distingue de mando originario.4
a las relaciones de voluntad integradas en Como se puede apreciar, existe una evi-
la unidad de asociacin del Estado es que dente similitud entre el concepto social
son relaciones de seoro. El mando es esen- y el jurdico, pero la diferencia radica en
que mientras el concepto social considera
2
Teora General del Estado, Editorial Albatros, Bue-
3
nos Aires, 1954, traduccin y prlogo por Fernando Ob. cit., p. 133.
4
de los Ros. Ob. cit., p. 135.
54
Seccin Cuarta: Del Estado
5 8
HELLER, HERMANN, Teora del Estado, Editorial Fon- FERNNDEZ VSQUEZ, EMILIO, Diccionario de De-
do de Cultura Econmica, Mxico, 1968, p. 248. recho Pblico, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
6
HELLER, ob. cit., p. 248. p. 284.
7 9
HELLER, ob. cit. HELLER, ob. cit., p. 255.
55
Manual de Derecho Poltico
de normas o la expresin para designar una justificacin y una utilizacin del fen-
la unidad de tal sistema. El Estado, como meno social que es el poder.
orden, no puede ser ms que el orden Finalmente, desde un punto de vista
jurdico o la expresin de su unidad.10 pedaggico, es til recordar el concepto
Para Kelsen, el Estado es la totalidad del de Estado que formula el tratadista francs
orden jurdico en cuanto constituye un Andr Hauriou.12 El Estado dice es una
sistema, o sea, una unidad cuyas partes agrupacin humana, fijada en un territorio
son interdependientes, que descansa en determinado y en la que existe un orden
una norma hipottica fundamental. El social, poltico y jurdico orientado hacia
Estado no es, en consecuencia, otra cosa el bien comn, establecido y mantenido
que la personificacin del orden jurdico por una autoridad dotada de poderes de
que lo constituye y con el cual se identifica. coercin.
A diferencia de la concepcin sociolgica, Esta definicin, de carcter descriptivo,
el Estado no existe como organizacin, a comprende los tres elementos que usual-
la que posteriormente se data de persona- mente se atribuyen al Estado moderno: el
lidad jurdica, sino que nace juntamente grupo humano, el territorio y el poder y
con el orden jurdico que lo constituye, que estudiaremos a continuacin.
es expresin del conjunto normativo. El
Estado se identifica con el Derecho y no es
una entidad diferente ubicada tras l. 16. ELEMENTOS O CONDICIONES
DE EXISTENCIA DEL ESTADO
56
Seccin Cuarta: Del Estado
que deben tenerse en cuenta para llegar tiene esencialmente el carcter de la au-
al Estado. tarqua, esto es, debe bastarse a s mismo.
En todo caso, cabe tener presente que Un nmero restringido de individuos podr
todos los autores coinciden en que esta dis- formar una familia o a lo ms un clan
tincin en elementos o condiciones implica (grupo gentilicio), pero el Estado supone
una abstraccin que slo se justifica con una mayor diferenciacin, una distribucin
propsito didctico. El Estado no debe ser orgnica de las funciones que asegure de
considerado en ningn caso como simple modo estable y definido el desenvolvimien-
adicin aritmtica de una pluralidad de com- to de la vida humana en todas sus formas
ponentes. El Estado constituye una unidad, y garantice la autonoma de la misma. La
un status que engloba dirigentes y dirigidos multitud de hombres que constituyen un
y surge de la conexin e interaccin mutua Estado es variable, sin que por esto se al-
entre ellos. tere su personalidad; el Estado subsiste no
Representa igualmente un error confun- obstante el alterarse y el sucederse de las
dir al Estado con uno solo de sus elemen- generaciones y el aumento o disminucin
tos o en subrayar la primaca absoluta de de sus componentes. Esto comprueba que el
cualquiera de los mismos, sea el pueblo, el Estado no es la simple suma de individuos,
territorio, el poder o el fin. sino un ente nuevo.14
Es habitual que las palabras pueblo y
poblacin se usen como sinnimos; sin
16.1. El grupo humano embargo, tal costumbre es una confusin
terminolgica. Mario Justo Lpez intenta
Un Estado supone un grupo de hom- superar el equvoco en los siguientes tr-
bres, pueblo o nacin, que hacen historia, minos: Desde el punto de vista jurdico la
que luchan por sobrevivir, por mejorar sus distincin entre poblacin y pueblo puede
condiciones de existencia y que cooperan ser hecha con mayor precisin, aunque no
en la realizacin de los valores humanos a siempre ocurre as. En principio, la distincin
los que hacen revivir en los momentos ms radica en la diferencia de status jurdico
cruentos de las grandes crisis. Es as que el entre los integrantes de uno y otro grupo.
pueblo queda considerado como elemento As, la poblacin es un conjunto humano
esencial en la definicin del Estado.13 muy abarcador el conjunto de hombres
Por pueblo, en la acepcin que a no- (incluyendo a las mujeres), cada uno de
sotros nos interesa, se entiende la multitud cuyos integrantes es titular de derechos y
de personas que componen un Estado. El obligaciones civiles. En cambio el pueblo
Estado, como toda otra forma de sociedad, es un conjunto humano menos abarcador
necesita ante todo cierto nmero de indivi- el conjunto de ciudadanos, cada uno de
duos. La vieja discusin sobre el nmero de cuyos integrantes es titular no slo de dere-
individuos necesarios como mnimo para chos y obligaciones civiles, sino tambin de
formar un Estado, carece de valor cientfico. derechos y obligaciones polticas. En este
En algunos autores hallamos consignados sentido el pueblo es tambin slo una parte
criterios numricos, pero son puramente de la poblacin y designa al conjunto de
empricos e inadmisibles racionalmente. seres humanos que tienen un determina-
Cientficamente slo podemos decir que do status jurdico. Sin embargo, aun con
es necesario un nmero de hombres sufi- este criterio, que permite diferenciar con
cientemente grande como para permitir precisin poblacin y pueblo, este ltimo
a la multitud una organizacin completa vocablo suele ser utilizado con un sentido
y una vida autnoma, independiente de ms o menos amplio, segn comprenda a
los poderes externos; porque el Estado todos los ciudadanos o solamente a los
13 14
Ver Texto Complementario N 1 de esta Sec- DEL VECCHIO, GIORGIO, Filosofa del Derecho,
cin. Editorial Bosch, Barcelona, 1942, p. 386.
57
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Seccin Cuarta: Del Estado
16 17
CARRO MARTNEZ, ANTONIO, Derecho Poltico, LEN DUGUIT, Soberana y Libertad, Editorial
Facultad de Derecho, Madrid, 1959, p. 100. Tor, Buenos Aires 1943, pp. 14 y 25.
59
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Seccin Cuarta: Del Estado
do similar, de orden econmico, referido En ella se afirma que dicha zona, asi como
exclusivamente a los recursos naturales. La sus recursos, son patrimonio comn de la
Convencin de las Naciones Unidas sobre humanidad. En consecuencia, no puede ser
el Derecho del Mar de 1982 define este objeto de apropiacin por parte de Estado
espacio en la Parte VI. alguno, ni ejercerse sobre ella derechos
Chile adhiere a lo Suscrito por la Con- de soberana. La zona debe estar abierta
vencin, y mediante la Ley N 18.565, de a la utilizacin exclusivamente para fines
1986, ya citada, incorpor el concepto pacficos por todos los Estados (Principio
de plataforma continental en el artculo 5) de la Resolucin N 2.749), y la explo-
596 del Cdigo Civil, cuyo segundo inciso racin de la zona y la explotacin de sus
establece: el Estado ejerce derechos de recursos se realizarn en beneficio de toda
soberana exclusivos sobre la plataforma la humanidad (Principio 7). La Parte XI
continental para los fines de la conser- de la Convencin de las Naciones Unidas
vacin, exploracin y explotacin de sus sobre el Derecho del Mar de 1982 regula
recursos naturales. este espacio.
16.2.2.5. Fondos marinos y ocenicos. 16.2.3. El espacio areo: Existen diversas
Al discutirse el concepto de plataforma doctrinas acerca de la relacin entre el Es-
continental se estim que tcnicamente tado y la atmsfera area correspondiente.
era muy difcil que pudiera explotarse Todo Estado expresa una doctrina tiene
el fondo del mar situado a ms de 200 sobre la parte del espacio areo que se ex-
metros de profundidad. Sin embargo, los tiende sobre sus dominios terrestres pleno
adelantos cientficos han demostrado que derecho de soberana, que debe ejercer
es posible la explotacin a profundidades ajustndose, por cierto, a la naturaleza y
superiores. Se ha planteado, entonces, la caracteres especiales de ese medio y del
interrogante de hasta qu profundidad mismo derecho de soberana. El espacio
y distancia de las costas corresponden al areo, expresa otra, es libre, como el es-
Estado ribereo derechos soberanos sobre pacio de alta mar sin que ninguna nacin
la exploracin y explotacin de los recursos subyacente pueda reclamar derechos en esos
naturales, sustancias orgnicas y minerales dominios. Otra doctrina distingue la zona
que yacen en el fondo del mar. Los fondos inferior, que est en contacto inmediato
marinos y ocenicos extrajurisdiccionales con el suelo, en una extensin variable,
constituyen un nuevo espacio martimo en la cual concede al Estado derechos so-
no asimilable a las categoras anteriores y beranos; mientras que la superior, que se
susceptible de nueva regulacin jurdica.30 eleva ms all de esa faja es de uso comn
La Resolucin N 2.749 (XXV), aprobada para todas las naciones.
por la Asamblea General de las Naciones La mayora de las legislaciones ha acep-
Unidas el 28 de enero de 1971, afirm la tado la primera teora y de ello dan tes-
existencia de una zona internacional de timonio los reglamentos que reculan la
los fondos, marinos y ocenicos y de su aeronavegacin.
Subsuelo, reconocindose que sus lmites Desde 1914 rige el principio de la plena
aun estaban por determinarse exactamente. soberana sobre el espacio areo que se ex-
La referida resorcin contiene la Declara- tiende sobre su territorio terrestre y el mar
cin de Principios que regulan los Fondos territorial. Razones de elemental seguridad
Marinos y Ocenicos y su subsuelo fuera determinaron durante la Primera Guerra
de los lmites de la jurisdiccin nacional. Mundial el establecimiento de este principio
y que no se tolerara ninguna limitacin,
30
ni siquiera en favor del paso inocente.
Vase El rgimen para exploracin y explotacin de
los recursos minerales de los Fondos Marinos, de FRANCISCO Desde entonces se ha impuesto la regla
ORREGO V., Publicacin Especial N 62 del Instituto consuetudinaria de que las aeronaves de
de Estudios Internacionales, 1984. un Estado tienen derecho a sobrevolar la
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Seccin Cuarta: Del Estado
de ese punto es incierta, pero esto no tiene Otros acuerdos internacionales suscritos
mayor importancia, porque la altitud mnima sobre esta materia son el Acuerdo sobre el
de la rbita de los satlites es, al menos, el salvamento y la devolucin de astronautas y
doble de la mxima altitud a la que pueden la restitucin de objetos lanzados al espacio
volar las aeronaves. ultraterrestre de 22 de abril de 1968, y el
En todo caso, los problemas jurdicos que Convenio sobre la responsabilidad inter-
plantea la exploracin del espacio ofrecen una nacional por daos causados por objetos
gran multiplicidad, y podemos decir, sin temor espaciales, de 29 de marzo de 1972.
a equivocarnos, que el derecho del espacio De los diversos convenios, acuerdos y
es uno de los sectores de mayor crecimiento recomendaciones se concluye que en el
del Derecho Internacional (Akehurst). espacio exterior rigen los siguientes prin-
Durante la dcada de los sesenta, el desa- cipios bsicos: 1. Exploracin y utilizacin
rrollo de la investigacin espacial ha hecho del espacio ultraterrestre en inters y pro-
necesaria la formulacin de normas explcitas vecho de todos los pases; 2. Exclusin de
sobre el alcance de la soberana estatal ms la soberana; 3. Libertad de exploracin
all del espacio areo. El 20 de diciembre de y utilizacin, y 4. Desmilitarizacin en lo
1961 la Asamblea General de las Naciones relativo a armas nucleares y de destruccin
Unidas recomend a los Estados la libre ex- masiva.
ploracin y utilizacin del espacio exterior,
que no podra ser objeto de apropiacin 16.2.5. Teoras jurdicas en torno del territorio.
nacional (Resol. 1721/ XVI). En 1963 la Se han ideado diversas teoras para explicar
Asamblea declar solemnemente que el el vnculo del Estado con su territorio:
espacio ultraterrestre y los cuerpos celestes a) El territorio objeto. Esta teora estima
no estn sujetos a apropiacin nacional me- que el territorio es el objeto material del
diante pretensiones de soberana (Resolucin Estado; es el elemento sobre el cual el
1802/XVIII, de 13 de diciembre de 1963). Estado ejerce su dominium, de manera se-
Finalmente, el Tratado de 27 de enero de mejante a la accin del propietario sobre
1967 sobre los Principios que deben regir las un predio.
actividades de los Estados en la exploracin y A este grupo pertenecen los que, en tiem-
utilizacin del espacio ultraterrestre, incluso pos feudales y posteriores, defendieron el
la Luna y otros cuerpos celestes, establece derecho patrimonial de los prncipes. Mani-
taxativamente que el espacio ultraterrestre, festaciones prcticas de esta teora pueden
incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no considerarse las guerras que se emprendan
podr ser objeto de apropiacin nacional por por el inters particular de las casas reinantes,
reivindicacin de soberana, uso u ocupacin, las divisiones y enajenaciones territoriales
ni de ninguna otra manera. De este modo, efectuadas sin inters ni consulta de los
parece quedar bien establecido el principio sbditos, slo por el arbitrio ventajoso de
de limitacin de la soberana vertical hasta los soberanos.34
el espacio ultraterrestre. Por otro lado, no Se estima que esta teora es insostenible,
se ha llegado a ninguna definicin de lo que puesto que no cabe dar propiedades sobre
se entienda por tal, con lo que se mantiene el mismo espacio territorial.
abierta la discusin sobre la frontera entre Entre las variantes de esta doctrina cabe
el espacio sometido a la soberana nacional mencionar la posicin de Jellinek, para quien
y el no sometido a ella.33 la relacin jurdica entre el Estado y su terri-
torio tiene el carcter propio del imperium
(poder de mando o dominacin).
33
VERDROSS, ALFRED, Derecho Internacional Pblico,
6 Editorial Aguilar, Madrid, 1980, p. 282. Sobre el
34
tema vase La Utilizacin del Espacio Exterior y Se estima que en esta corriente deben ser in-
las Comunicaciones, M. Teresa Infante y Jeannette cluidos los socialistas que, al rechazar la propiedad
Irigoin (editores). Coleccin Estudios Internacionales privada, hacen del territorio nacional y de cuantos
del Instituto de Estudios Internacionales, 1984. bienes encierra, objeto patrimonial del Estado.
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determinado, en cuyo caso el jurista tendr la reforma constitucional del ao 1989, que
que aceptar la existencia de una lucha por la seala: El ejercicio de la soberana reconoce
soberana, que durar hasta la terminacin como limitacin el respeto a los derechos
de la guerra. Es en cambio imposible aceptar esenciales que emanan de la naturaleza hu-
que sobre un mismo territorio existan dos mana. Es deber de los rganos del Estado
unidades decisorias supremas; su existencia respetar y promover tales derechos, garan-
significara la destruccin de la unidad del tizados por esta Constitucin, as como por
Estado y su consecuencia sera el estallido los tratados internacionales ratificados por
de la guerra civil.48 Chile y que se encuentren vigentes.50
La cualidad del poder del Estado a la que
16.3.1.2. El poder del Estado es temporal: Mi
nos venimos refiriendo se denomina comn-
reino no es de este mundo. Dad al Csar lo
mente en doctrina soberana del Estado para
que es del Csar y a Dios lo que es de Dios.
diferenciarla de la soberana en el Estado,
Estos dos textos evanglicos dice Andr
que concierne a la cualidad del rgano jerr-
Hauriou establecen una demarcacin entre
quico superior, tema al cual nos referiremos
el dominio espiritual, que es el gobierno de
al estudiar la teora del gobierno.
las almas, realizado con ayuda de los medios
En sntesis, la soberana del Estado pre-
espirituales, y el dominio temporal, que es
senta como elementos distintivos: a) supremaca
el de los intereses civiles, cuya direccin se
en tanto no hay otro grupo humano, entre la
asegura con la ayuda de sanciones materiales.
poblacin del Estado, de mayor jerarqua, o
Implican igualmente una separacin entre
sea, que el Estado no debe obedecer a nadie
la moral y el derecho.51
ni a nadie rendir cuenta de las propias deci-
Poder temporal equivale a poder poltico,
siones ni de los propios actos; b) dominacin,
a poder del Estado, a poder civil, en oposi-
en cuanto el Estado debe ser obedecido por
cin a poder espiritual, que equivale a poder
toda la poblacin que habita su territorio.
religioso. Lo temporal no debe confundirse
Este doble aspecto negativo, por una parte, y
con lo material; el poder temporal se ocupa
positivo, por la otra, y que se proyecta sobre
de los negocios y asuntos que conciernen a
el interior, suele llamarse soberana interna;
la vida humana en el tiempo, en el mun-
y c) calidad de independencia, en cuanto no
do, abarcando muchos aspectos que no son
hay otro grupo humano Estado o no en-
estrictamente materiales (por ej.: la educa-
tre los grupos extraos a la poblacin del
cin, la cultura, etc.); el poder espiritual
Estado, al que este ltimo deba obedecer o
se ocupa de los asuntos que conciernen a
rendir cuentas. Este aspecto negativo que
la vida humana en su dimensin espiritual
se proyecta hacia el exterior es llamado por
y religiosa, tanto en este mundo como en
algunos soberana externa.49
relacin con el fin ltimo del hombre, ms
Luego abordaremos el tpico, pero pa-
all del tiempo y del mundo, en la vida
rece necesario puntualizar desde ya que,
eterna (Bidart Campos).
aun cuando el poder estatal se presenta
Evidentemente la lnea de separacin
como supremo y dominante, l es tambin
entre los dos poderes es difcil precisarla,
limitado, por cuanto en la sociedad contem-
pero se estima que contribuye a lograr una
pornea aparece inevitablemente vinculado
solucin ecunime al problema la conside-
al derecho.
racin de que la decantacin no implica
Sobre el particular, cabe tener presente la
disposicin contenida en el inciso segundo
del artculo 5 que fuera incorporado por 50
Esta disposicin constitucional ha sido objeto
de diversas interpretaciones y debates doctrinarios,
por ejemplo, vase artculo del Prof. Lautaro Ros
48
LPEZ, MARIO JUSTO, ob. cit., tomo I, pp. 354; lvarez Jerarqua Normativa de los Tratados Internacio-
360 y siguientes. nales sobre Derechos Humanos en Revista de Derecho
49
HAURIOU, ANDR, Derecho Constitucional e Ins- y Jurisprudencia, tomo XCIX - N 3, y Revista Ius et
tituciones Polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971, Praxis, Universidad de Talca, ao 2, N 2, 1997.
51
p. 141. HAURIOU, MAURICE, ob. cit., p. 171.
71
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Cuarta: Del Estado
histrico. En cierta forma puede decirse a pesar de las apariencias que proporciona
que representa la culminacin o corona- una copia de las instituciones estatales, es el
cin de un proceso a veces fatigoso y no jefe y en virtud de un ttulo que l mismo
siempre incruento. Es ms, incluso en el se ha otorgado quien orienta el destino
presente, hay comunidades con un bajo del grupo. Es que en efecto el Poder no se
nivel de desarrollo en este proceso de ins- individualiza verdaderamente sino a partir
titucionalizacin. del momento en que se intensifica el ritmo
Burdeau, cuyo punto de vista pasamos vital de la colectividad y en que una volun-
a extractar, distingue dos etapas anteriores tad creadora es capaz de contrabalancear
al poder institucionalizado o propiamente el ascendiente de la costumbre.
estatal: Admite Burdeau que el poder individua-
El poder annimo. En general, los etn- lizado no se presenta en todas las partes y
logos estn de acuerdo en reconocer que en toda poca bajo formas rigurosamente
el anonimato del poder caracteriza a las idnticas: entre el jefe indio, el cabecilla de
sociedades completamente primitivas; se una banda durante las invasiones brbaras y
encuentra, por as decir, difundido entre el seor feudal existe una infinita variedad
todos los individuos. Las representaciones de matices. Sin embargo, todas estas formas
colectivas no separan el fin social de los de mando tienen un rasgo comn; quien
medios que permitirn alcanzarlo. Cuando ejerce el poder slo debe su superioridad
estas representaciones se generalizan, se es- a las cualidades individuales (el ms fuerte,
tablece una costumbre y, simultneamente, el ms rico, el ms hbil, el ms afortuna-
la conciencia de que debe cumplirse. As do, etc.). Resulta de ello que en su forma
el poder emana del conjunto de creencias, individualizada el poder se confunde con
supersticiones o de costumbres que direc- quien lo ejerce. El jefe no es el agente del
tamente imponen una actitud, sin que sea poder, es el poder. En tales condiciones, las
necesaria la intervencin de la autoridad relaciones de autoridad a obediencia no
personal del jefe. La obediencia toma la van ms all de las relaciones de hombre
forma de conformismo, que es el verdadero a hombre; la jerarqua poltica es personal,
fundamento de la vida comn. pero no es institucional.
De aqu que no progresan las socieda- Entre los inconvenientes del poder in-
des en que reina un poder de ese tipo. Las dividualizado, Burdeau anota, en primer
iniciativas se ven paralizadas por los tabes. lugar, la reticencia del espritu humano
El grupo subsiste. Pero se halla a merced de para concebir el poder como un simple
los peligros interiores o exteriores que no fenmeno de fuerza. Cuando la sensibilidad
tardarn en provocar su desaparicin. se hace ms exigente, los individuos expe-
El poder individualizado. Por eso, cuando rimentan una satisfaccin cuando pueden
la sociedad, bajo la influencia de diversos decirse que no obedecen al hombre sino a
factores, abandona el estado embrionario, lo que l representa.
el impulso que la lleva hacia el progreso, Luego seala el profesor francs la di-
hacia un fin ms refinado, es tambin un ficultad de hacer admitir la coincidencia
individuo llamado jefe, dotado de iniciativa entre la voluntad del jefe y las exigencias
y de inteligencia que sabr salvar el poder de del orden social deseable. Aparte de que
la parlisis del anonimato. No se modifica muchos ejemplos de ceguera o de egosmo de
su esencia fundamental, pero a partir de los dirigentes prueban que la preocupacin
ese momento toma forma humana. por el bien colectivo no es necesariamente
La fase del poder individualizado corres- su preocupacin exclusiva, existe una des-
ponde a la gran combinacin de pueblos proporcin entre la obra que postula la
sobre cuya base se formaron las sociedades realizacin del orden deseado y la duracin
nacionales. No ha concluido, por lo dems, de la potestad del jefe.
puesto que la vemos continuarse en las socie- Junto a estos defectos que sobre todo se
dades de frica y del Medio Oriente, en que advierten en el plano espiritual, el poder
73
Manual de Derecho Poltico
individualizado presenta otros que afectan al der, sino que meros agentes del poder.
ordenamiento prctico de la vida colectiva. El poder se objetiva, esto es, se emancipa
Y en especial no se da ninguna solucin al de las personas concretas que mandan y
problema de la legitimidad. Se sabe quin obedecen y se institucionaliza en la organi-
manda, pero no quin tiene el derecho de zacin del Estado, mediante un conjunto
mandar. O, mejor dicho, ese derecho no de normas que regulan cmo se accede al
aparece sino cuando quien lo ejerce ha poder, como se distribuyen las facultades
sabido apropirselo. Pero la misma forma que comprende, por qu procedimientos
en que se afirma ese derecho prueba su se ejerce y con qu lmites se acta.
incertidumbre. Si el jefe debe ante todo Como dice Snchez Agesta, este poder
imponer su ttulo con las armas en la mano institucionalizado se regula por el derecho
o si se le reconoce ese ttulo en virtud de (Derecho Constitucional), que determina
una cualidad destinada a desaparecer con quin, cmo y con qu lmites ha de ser
l. Si la victoria lo consagra, si un fracaso lo ejercido. El poder adquiere as en el Estado
elimina definitivamente, es que el derecho una forma especfica de legitimacin en cuanto
de mandar reside en su persona. As, maana es poder que se ejerce como un derecho,
la suerte puede sonrer a otras personas, fundado en el derecho positivo existente que
puede triunfar una fuerza ms grande y el atribuye a determinadas agencias de decisin
derecho de mandar integrar el botn del competencias especficas, regula sus proce-
vencedor La incertidumbre de las suce- dimientos y sus lmites. As es como el poder
siones es tanto ms intolerable cuanto la se independiza de las personas concretas que
unidad del grupo es ms perfecta. lo ejercen, esto es, se institucionaliza.
Finalmente, el poder individualizado Esta institucionalizacin hace del poder
presenta el grave riesgo de la arbitrariedad. un elemento jurdico del orden constitu-
Existe arbitrariedad cuando quien tiene la cional. Es poder organizado mediante nor-
autoridad se despreocupa del fin de la regla mas jurdicas, que regulan la sucesin y la
social para perseguir sus fines personales participacin en el poder y delimitan su
Si el poder es para l una prerrogativa per- esfera y su orden.58
sonal, nada se opone a que lo utilice como Debe tenerse presente, sin embargo, que
mejor le parezca: como propietario del po- aunque el derecho atribuye y delimita el
der, no se le podra negar la posibilidad poder y en cierta medida lo legitima como
de disponer de l a su arbitrio, so pena de un derecho a mandar, esta instituciona-
incurrir en una contradiccin.57 lizacin jurdica no agota el tema de la le-
El advenimiento de la etapa del poder gitimacin del poder.59
institucionalizado a la cual ya hemos hecho El mismo Burdeau y muy particularmen-
referencia, marca el momento en que se te Duverger han distinguido una cuarta
perfila una ntida distincin entre el poder etapa en la evolucin del poder: la del
y los gobernantes: La institucionalizacin poder personalizado. Segn estos autores,
del poder es la operacin jurdica por la se tratara de una cierta involucin, ya que
cual el poder poltico es transferido de la el gobernante recobra un carcter perso-
persona de los gobernantes a una entidad nal sin salirse aparentemente del marco
abstracta: el Estado. El efecto jurdico de esta institucional.
operacin es la creacin del Estado como El gobernante sabe que es un simple
soporte del poder, independientemente detentador del poder estatal, pero se com-
de los gobernantes: porta en el ejercicio del mismo como si
En esta etapa queda claramente decan- fuera realmente el poder.
tado que los gobernantes no son el po-
58
SNCHEZ. AGESTA, LUIS, Principios de Teora Po-
57
BURDEAU, GEORGES, Trait de Science Politique, ltica, Editorial Nacional, Madrid, 1979, p. 408.
59
Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, El tema es abordado en el tomo II de este
Pars, 1949, tomo II, p. 313. Manual.
74
Seccin Cuarta: Del Estado
Diversos son los factores que hacen fuerza fsica que se nos impone, sino en la
emerger este fenmeno en la sociedad con- forma de un sistema de normas que nos
tempornea, pero el de mayor gravitacin obligan, independientemente de que, en
dice relacin con una caracterstica de la nuestro fuero interno, las aceptemos o re-
psicologa de las masas: prefieren obedecer chacemos.
al individuo y no a su ttulo. La creencia en El Estado mantiene una ntima y compleja
las instituciones es propia de una cultura relacin con el derecho, en trminos tales
abstracta y legalista. que podra estimarse que existe una accin
Sobre el particular cabe tener presente recproca de ambos sistemas. Es as como
que fueron los partidos fascistas los primeros el Estado ejerce una influencia poderosa
en desarrollar el culto del lder, considera- en la formacin y en la aplicacin de las
do como persona y no como ocupante de reglas jurdicas. A su vez, el derecho limita
un cargo. Mussolini siempre tiene razn, la actividad del Estado.
solan decir los fascistas. Los nazistas fueron Ello explica que siempre que se piensa
ms lejos y forjaron toda una teora jurdica en el Estado lo asociamos al derecho y lo
nueva, la de la Fhrung (caudillaje), para representamos como algo en el que lo ju-
justificar y explicar la soberana de Adolfo rdico juega decisivo papel. Por otra parte,
Hitler. Posteriormente, los partidos comu- cuando pensamos en el derecho, hallamos
nistas acabaran por seguir este ejemplo, en l implicada la nocin de Estado, como
por lo menos en el caso de Stalin. instancia objetiva que impone inexorable-
Como anota Duverger, las tcnicas mo- mente el cumplimiento o la aplicacin
dernas de la propaganda permiten conferir del precepto jurdico, como encarnacin
al jefe una extraordinaria ubicuidad: su voz u rgano de la autarqua o coercitividad.
penetra en todas partes gracias a la radio y Parece, pues, que sea cual fuere el perfil de
televisin. Su imagen est en todos los edificios cada una de estas nociones, la del Estado y
pblicos, en todas las paredes. El caso lmite la del derecho, ambas se implican mutua-
sera ese dictador, fruto de la imaginacin de mente en cierto modo. Con fundamento
un novelista, el Hermano Mayor de Geor- Recasens Siches anota que siempre ha sido
ge Orwell, cuya voz e imagen acompaan a uno de los problemas ms arduos y que
cada hombre en cada instante de su vida: Big mayor discusin han suscitado el de fijar
Brother, empero, no es ms que una imagen y los perfiles de las nociones del Estado y del
una voz; en realidad no existe. A la postre, el derecho puestos una en relacin con otra,
poder personal divinizado se despersonaliza: el determinar hasta qu punto llega el rea
el jefe se convierte en una mera efigie, un comn de estos conceptos y el estructurar
nombre, un mito, tras la cual otros dan las exactamente el engarce del uno con el otro.
rdenes. En cierto sentido, el lder se con- Cuestin que por otra parte involucra el
vierte a su vez en una institucin.60 tema de delimitar rigurosamente el mbito
de la ciencia jurdica y sus relaciones con
otros estudios vecinos.62
17. ESTADO Y DERECHO61 Entre los temas que surgen de la relacin
Estado y derecho, se encuentra la antigua
Hemos expresado que el poder del Es- disputa entre el positivismo jurdico y la
tado no se manifiesta en la forma de una teora del derecho natural.
Aun cuando el tema excede el mbito de
60
Hemos tomado como referencia sobre este punto este libro y su estudio profundizado perte-
el ensayo de M. DUVERGER: La personalizacin del nece ms bien a la filosofa del derecho, no
Poder, captulo de su obra Los Partidos Polticos, in- podemos omitir una muy escueta referencia
cluido en el volumen: El Gobierno, Estudios Comparados, a este polmico tpico, sin otro propsi-
Alianza Editores, Madrid, 1981, pp. 161 y ss.
61
El concepto de Estado de Derecho se desarro-
62
llar, por razones didcticas, en el tomo II de este BODEMHEIMER, Teora del Derecho, Editorial Fondo
Manual. de Cultura Econmica, Mxico, 1964, p. 307.
75
Manual de Derecho Poltico
76
Seccin Cuarta: Del Estado
77
Manual de Derecho Poltico
pos, que habr de permanecer idntico a s se deduce claramente que todo gobernante
mismo en todas las formas y que contiene en debe buscarlo, respetando la naturaleza del
su unidad a los dems fines. En cierta forma propio bien comn y ajustando al mismo
coincide con el fin que Jellinek denomina tiempo sus normas jurdicas a la situacin
absoluto, y cuya formulacin doctrinaria queda real de las circunstancias No se puede
sintetizada en la locucin bien comn. permitir de modo alguno que la autoridad
Los fines subjetivos del Estado son los civil sirva el inters de unos pocos, por-
propios de cada Estado, y constituyen los que est constituida para el bien comn
contenidos muy variables del bien comn. de todos. Sin embargo, razones de justicia
En este caso el factor histrico tiene singular y de equidad pueden exigir, a veces, que
gravitacin y las diversas doctrinas polticas los hombres de gobierno tengan especial
otorgan el necesario sustento filosfico para cuidado de los ciudadanos ms dbiles, que
su formulacin. puedan hallarse en condiciones de inferio-
La concepcin del hombre, del mundo ridad, para defender sus propios derechos
y de la vida que se postula determinar el y asegurar sus legtimos intereses.
alcance de los fines del Estado. La Constitucin Poltica de 1980, en su
A continuacin ejemplarizaremos ambos artculo 1, incorpora a su texto el concepto
enfoques. de bien comn en los siguientes trminos:
El Estado est al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien
18.1. Fin objetivo del Estado comn, para lo cual debe contribuir a crear
las condiciones sociales que permitan a to-
De acuerdo con la corriente aristotlico- dos y a cada uno de los integrantes de la
tomista y a menudo, tambin al margen comunidad nacional su mayor realizacin
de ella, se suele afirmar que el fin propio, espiritual y material posible, con pleno res-
objetivo y necesario del Estado es el bien peto a los derechos y garantas que esta
comn. Constitucin establece (Cap. I, Bases de
Se suele definir el bien comn como el la Institucionalidad, inc. 4, art. 1).
conjunto de condiciones sociales que hacen Como se puede apreciar, todas las defini-
posible y favorecen en los seres humanos el ciones transcritas coinciden en sealar que el
desarrollo integral de sus personas.65 bien comn no es un mero agregado cuan-
Segn el padre jesuita Francisco Surez, titativo de bienes individuales. Representa,
el bien comn es un status en el cual los conceptualmente, un bien supraindividual
hombres viven en un orden de paz y de hacia el cual se orienta ordenadamente el
justicia con bienes suficientes para la con- bien individual de cada uno de los miembros
servacin y el desarrollo de la vida material, de la sociedad. Entre el bien comn y el bien
con la probidad moral necesaria para la particular no hay antagonismos, ambos se
preservacin de la paz externa, la felicidad complementan. La persona humana es, a la
del cuerpo poltico y la conservacin con- vez, agente y destinatario del bien comn.
tinua de la naturaleza humana.66 Otra caracterstica que presentan las de-
En la Encclica Pacem in Terris, de Juan finiciones anotadas dice relacin con los
XXIII, se dice: Todos los individuos y grupos elementos que engloba o comprende el bien
intermedios tienen el deber de prestar su comn: la paz, la justicia y el bienestar.
colaboracin personal al bien comn La La paz implica un orden de convivencia
razn de ser de cuantos gobiernan radica y de cooperacin basado en una comuni-
por completo en el bien comn. De donde dad de creencias fundamentales sobre los
problemas de la sociedad, sin perjuicio de
65
las naturales discrepancias acerca de la apli-
FERNNDEZ V., EMILIO, Diccionario de Derecho
Poltico, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981, p. 72. cacin de estos principios. A travs de la
66
Citado por MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., t. I, paz social se logran estabilidad y seguridad
p. 223. para el individuo y la comunidad.
78
Seccin Cuarta: Del Estado
Pero el orden no basta por s mismo y admite la actividad colectiva para fines de
debe perseguirse necesariamente la justicia carcter material, por ejemplo: la produccin
social y, finalmente, el bienestar, a fin de cooperativa de los artculos de subsistencia.
que todos los individuos puedan llevar una 2) Las doctrinas socialistas constituyen
vida digna. una respuesta contra los excesos del indivi-
dualismo liberal y acentan la primaca de
lo social. Aspiran a una justicia social, con
18.2. Fines subjetivos del Estado control del orden econmico por parte del
Estado, y a una sociedad donde las clases
Todas las doctrinas aceptando o no la sociales cooperen o colaboren mutuamente
locucin bien comn admiten que la o directamente no existan.67
actividad del Estado debe encaminarse a la El Estado abandona el rol pasivo que
bsqueda de lo que es bueno o til para le adjudican las doctrinas individualistas y
la sociedad. A travs de qu medios se puede pasa a cumplir funciones reguladoras del
alcanzar lo que se reputa bueno para la orden, no slo en lo jurdico, sino en lo
sociedad? Cul es el rol que corresponde al social y, principalmente, en lo econmi-
Estado en esa tarea? Las respuestas adecuadas co. Si es necesario debe competir con el
las han tratado de dar las doctrinas polticas individuo en este campo para mantener
de ayer y de hoy, sin que hasta la fecha se el equilibrio colectivo.
pueda llegar a un punto pacfico. La propiedad no slo otorga derechos
En gran medida el criterio que se siga a su titular, sino que tambin le impone
depende de la escala de valores que se adopte, deberes. Son precisamente estas doctrinas
segn se postulen como valor supremo la las que desarrollan el concepto de funcin
libertad, la igualdad, el orden, el individuo, social de la propiedad.
la sociedad, el Estado u otro valor. A diferencia de lo que ocurre en las doc-
Aun cuando el tema es desarrollado en el trinas individualistas, en estas concepcio-
tomo II de este Manual, al tratar las Doctri- nes la sociedad ocupa el primer plano; el
nas Polticas Contemporneas adelantamos individuo y el Estado la sirven cumpliendo
algunos planteamientos bsicos. funciones coadyuvantes.
1) Para las doctrinas individualistas, la co- 3) Finalmente, las concepciones transper-
lectividad debe estar organizada de modo sonalistas, como su nombre lo indica, postu-
que permita y asegure el ejercicio de los lan que el hombre slo puede alcanzar su
derechos inherentes a la personalidad hu- realizacin plena en cuanto se subordina a
mana encarnados en el individuo: la vida, otra realidad superior: el pueblo, la nacin,
la libertad, la felicidad. En lo material, el partido o el propio Estado.
garantizar la propiedad privada, con sus La totalidad de la vida colectiva gira en tor-
complementos inseparables, la iniciativa y no al desarrollo de esa entidad superior.
la empresa privada. Como dice Bidart, el hombre queda
El Estado se limita a supervigilar y ga- denigrado y convertido en una herramienta
rantizar el desenvolvimiento de aquellas del Estado. No es el Estado para el hombre,
relaciones. No debe trabar el libre desen- sino el hombre para el Estado.68
volvimiento de las llamadas leyes naturales
de la economa. El Estado es un gendar- 67
Como se ver en el tomo II, al tratar las Doctrinas
me cuya actividad debe circunscribirse a Polticas Contemporneas, dentro del socialismo se
mantener el orden y paz social. distinguen diversos matices y corrientes. Una acerta-
El individuo es el instrumento prota- da sntesis de las ideologas contemporneas puede
gnico. La sociedad le sirve; el Estado lo consultarse en WALTER MONTENEGRO, Introduccin
protege. a las doctrinas poltico-econmicas. Editorial Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1973.
Una manifestacin extrema del individua- 68
BIDART CAMPOS, GERMN, Lecciones Elementa-
lismo est representada por el anarquismo, les de Poltica, Editorial Ediar, Buenos Aires, 1984,
que prescinde totalmente del Estado y slo p. 194.
79
Manual de Derecho Poltico
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
1. Texto atinente a prrafo 16.1. y menos aun que ese carcter sea compartido
El grupo humano por todos sus miembros.
El modo de existencia de una identidad
JORGE LARRAN nacional no es simple. A veces se piensa que
Etapas y discursos de la identidad chilena cada nacin posee una discernible de manera
LOM, Santiago, 2001 clara, homognea y, sobre todo, ampliamen-
te compartida por todos sus miembros. Esta
creencia est en parte influida por una trans-
Me parece interesante reflexionar acerca
mutacin indebida del carcter ms integrado
de cmo abordar el problema de la identidad
de las identidades personales al plano de las
chilena. Entre otras cosas, para mucha gente la colectivas. Sostengo que la identidad nacional
existencia misma de esta no es tan obvia como existe de modo ms complejo como un proceso
parece y, si existiera, tampoco es tan claro como de interaccin recproca entre dos momentos
debe entendrsela. clave: las versiones pblicas o discursos de iden-
Una de las experiencias interesantes de mi tidad, y las prcticas y significados sedimentados
paso por la Feria Internacional del Libro de 2001, en la vida diaria de las personas.
donde me pidieron que fuera a firmar copias de Esto equivale a la distincin que hace Giddens
mi libro sobre la Identidad chilena69 fue conversar entre la conciencia discursiva, que es la que utili-
con bastante gente y encontrarme con que mu- zan los intelectuales al hacer discursos rigurosos
chos, al ver mi libro, me decan con una cierta y coherentes sobre la realidad, y la conciencia
cara de duda, identidad chilena?, de que esta prctica, que tiene que ver con lo que la gente
hablando usted? Nosotros los chilenos no tenemos comn sabe y hace sobre esa misma realidad,
identidad: lo copiamos todo. Yo les deca: Eso pero que no puede formular en un discurso
mismo es un rasgo de nuestra identidad. riguroso. Con la identidad sucede lo mismo,
Esto se repiti muchas veces y me hizo ver algunos pueden dar cuenta de ella de manera
que muchas personas piensan que no tenemos minuciosamente discursiva, otros simplemente
identidad porque entienden por ella distinti- la viven. El hecho de no poder dar cuenta en el
vidad, creatividad u originalidad. discurso de una identidad no significa no poder
Desde esa respectiva tienen cierta razn, contribuir a ella en forma prctica.
porque no hemos producido una pintura, una Lo que planteo es que la identidad de una
arquitectura, una filosofa o una ciencia social nacin es en el fondo una interaccin entre los
distintiva. Pero no es falta de identidad en el discursos pblicos sobre esa identidad, las prcticas
sentido en que yo la entiendo: existe una que, de la gente comn. Esta interrelacin se explica,
entre otros rasgos, tiende a ser elctrica, muy por un lado, porque para construir sus discursos
abierta a absorber ideas de todos lados. identitarios los intelectuales seleccionan rasgos
Para hablar de identidad chilena parto de un de los modos de vida de la gente que les parecen
contexto terico, latinoamericano e histrico. importantes y representativos. Por otro lado, esas
El primero me interesa porque, sin definir mas mismas narrativas influyen en las personas a tra-
o menos lo que uno entiende por identidad, es vs de los medios de comunicacin, del sistema
bastante difcil hablar de la atingente a Chile. educativo, de los libros, de la televisin, y buscan
Lo primero que habra que decir es que una reafirmar un sentido particular de identidad. Es
identidad colectiva no es mas que un artefacto como si los intelectuales estuvieran dicindole a
cultural que existe como una comunidad ima- la gente reconzcase en esto que digo; he selec-
ginada en la mente de sus miembros. Nunca cionado de la vida misma de los chilenos algunos
debe ontologizarse como si perteneciera a un rasgos identitarios que son importantes y que usted
sujeto individual. Por esto rechazo confundir mismo practica. Crame, esto es lo que es usted,
identidad nacional con carcter nacional. No se eso es lo que es nuestra nacin. Y esto se ensea
puede decir que una nacin tiene una estructura y se aprende, de partida en los colegios.
psquica como si fuera una persona individual, Sin embargo, precisamente porque se trata
de una interaccin entre el discurso pblico y
69
Jorge Larran, Identidad chilena (Santiago: los modos de vida de la gente, una dialctica
LOM, 2001). que no es siempre de perfecta correspondencia,
80
Seccin Cuarta: Del Estado
muchas veces las personas no se sienten bien latinoamericana, que tiene sus etapas de crisis
representadas por lo que los discursos les estn y expansin y que Chile comparte en lo fun-
diciendo. Una nacin contiene una enorme damental. Segundo, las preguntas por nuestra
diversidad interior; est compuesta de muchos identidad han surgido de preferencia en los
rasgos culturales diversos, de muchas regiones, periodos de crisis que se han ido alternando
de mucha gente diversa y de distintos orgenes, con periodos de expansin.
por lo tanto, hay muchos que no se reconocen Ha existido una tendencia a presentar la
culturalmente en ciertos discursos identitarios. identidad como un fenmeno contrapuesto
La identidad nacional es algo tremendamente a, y excluyente de la modernidad. La historia
complejo, no se puede reducir a una especie de Chile muestra que en el pensamiento de
de alma, de estructura de carcter o psiquis una mayora de nuestros ensayistas y cientistas
compartida por todos. sociales ha existido un permanente contrapunto
Por el contrario, se va construyendo, muchas o contradiccin entre identidad y modernidad,
veces en la contradiccin entre estos discursos como si pudiramos tener identidad solamente
y la manera como la gente vive. Es algo que va a costa de la modernidad.
cambiando. En el proceso de modernizacin chileno
Las preguntas por la identidad surgen de podemos diferenciar siete etapas bien definidas
preferencia en periodos de crisis, cuando los de su trayectoria histrica independiente, que
modos de la vida, las maneras de hacer las cosas, se relacionan con la distincin entre periodos
aquello que se da por sentado, es cuestionado de expansin y periodos de crisis:
o sufre alguna amenaza. 1. Desde 1541 a 1810: etapa colonial en que
Veamos ahora, en segundo lugar, el contex- la modernidad fue excluida.
to latinoamericano: la identidad chilena est 2. Desde la Independencia hasta 1900: la
articulada con la identidad latinoamericana y edad de la modernidad oligrquica con impor-
debe estudiarse en ese contexto. tante expansin econmica.
Es un hecho que muchos cientistas sociales, 3. Desde 1900 a 1950: la crisis de la moder-
literatos, poetas y ensayistas, tanto chilenos como nidad oligrquica y el comienzo de la moder-
del resto de Amrica Latina, frecuentemente nizacin populista. La oligarqua terrateniente
y con mucha facilidad van de la identidad na- empieza a perder su poder poltico.
cional a la latinoamericana y viceversa. Esto se 4. Desde 1950 a 1970: la expansin de la posgue-
verifica al estudiar las versiones de identidad rra. Nuevamente una etapa de desarrollo, ahora en
latinoamericana que prevalecen, tales como el el marco de una ideologa desarrollista impulsada
hispanismo, el mestizaje, la religiosidad popular, por la irrupcin de las ciencias sociales.
con sus equivalentes chilenos. Por ejemplo, el 5. Desde 1973 a 1990: crisis de la moderni-
discurso latinoamericano de carcter hispanista, dad y dictadura.
que destaca la raigambre ibrica de la cultura y los 6. Desde 1990 hasta 2000: modernizacin
valores latinoamericanos, esta muy bien replicado neoliberal y expansin neoliberal y expansin
en Chile por Jaime Eyzaguirre y Osvaldo Lira. econmica.
Las versiones latinoamericanas de religiosidad 7. Desde el 2000 en adelante: parece abrirse
popular tienen tambin representantes chilenos una nueva etapa de crisis que todava no pode-
como Pedro Morand y Cristian Parker. mos explorar con claridad.
Una excepcin interesante es la ausencia Siguiendo de manera general la alternancia
relativa en nuestro pas de las versiones indi- entre etapas de expansin y etapas de crisis, se
genistas de la identidad latinoamericana. En produce tambin una entre la aparicin de teoras
Chile no son tan organizadas ni tan importantes optimistas de la modernizacin y el surgimiento
como en Mxico, Venezuela y Per, donde hay de versiones pblicas de la identidad nacional.
indigenismos muy desarrollados. Las teoras favorables a la modernizacin se
En tercer lugar, destaco el contexto histri- manifiestan y son ms exitosas en tiempos de
co. Mi tesis central es que la identidad chilena desarrollo acelerado y de expansin econmica.
se ha ido formando histricamente con tres Por ejemplo, entre 1850 y 1900 prevalece la
caractersticas fundamentales. Primero, se ha visin sarmientista, que opona la civilizacin
ido construyendo en estrecha relacin con el europea a la barbarie de lo mestizo o indgena;
proceso de modernizacin, distinto del euro- entre 1950 y 1970, en la expansin de posgue-
peo, japons o norteamericano. Existe una tra- rra, llegan las teoras norteamericanas de la
yectoria hacia la modernidad especficamente modernizacin, las nuevas ciencias sociales y el
81
Manual de Derecho Poltico
82
Seccin Cuarta: Del Estado
funcionarios reales, quienes, profesando obe- sino que ha ido modificndose y transformndose
diencia, no pueden aplicar las leyes o edictos en la historia, sin por ello implicar una aliena-
reales que defienden a los indios porque eso cion o traicin a un supuesto carcter esencial
perjudicara los intereses de los encomenderos; que nos habra constituido desde siempre. Por
que alcanza aun al rey y a la jerarqua eclesistica, esta razn resulta tan difcil establecer con cla-
que en conocimiento de esto, finge no darse ridad la lnea divisoria entre lo propio, como
cuenta en parte, porque de otro modo bajara algo que debe mantenerse, y lo ajeno, como
la recaudacin de tributos. algo que aliena. Nada garantiza que aquello
Pero en todos estos casos se profesa exter- que consideramos propio sea necesariamente
namente acatar, cumplir en lo formal con el bueno y debamos mantenerlo a toda costa, solo
principio de autoridad aunque en la prctica por el hecho de ser propio. La identidad no
el principio o la norma se est violando. Este slo mira al pasado como la reserva privilegiada
es un rasgo bastante estable que encontramos donde estn guardados sus elementos princi-
hasta hoy. No lo quiero esencializar, como si pales, sino que tambin mira hacia el futuro;
fuera parte de nuestra estructura de carcter, y en la construccin de ese futuro no todas las
pero todava subsiste en la hipocresa con que se tradiciones histricas valen lo mismo. No todo
sostienen pblicamente ciertos principios que lo que ha constituido un rasgo de nuestra iden-
se desconocen en el quehacer cotidiano. tidad nacional en el pasado es de por s bueno
De este modo, cada rasgo debe justificarse y aceptable para el futuro.
por factores polticos, econmicos y sociales Por otro lado, hay que evitar tambin una
cambiantes. Por ejemplo, los rasgos de fata- reaccin de receptividad acrtica que nos haga
lismo y solidaridad se pueden justificar por creer que todo lo que viene de fuera es bueno
la subsistencia de la pobreza en vastas capas o mejor. La identidad chilena seguir constru-
de la poblacin. La religiosidad sigue siendo yndose sobre la base de nuestros propios mo-
un actor importante pero ha ido perdiendo la dos de vida que van cambiando, pero tomando
centralidad que tena. Ninguno de los rasgos tambin los aportes universalizables de otras
de la identidad chilena que podran detectarse culturas para transformarlos y adaptarlos desde
es una caracterstica estable de carcter racial la propia, llegando as a nuevas sntesis.
o psicolgico; son resultados de la historia y
pueden por lo tanto cambiar, transformarse o
aun desaparecer completamente. 2. Texto atinente a prrafo 16.2.7.:
La identidad chilena tambin tiene los rasgos Geopoltica
formales de toda identidad, que son fundamen-
talmente tres, que esbozar. Primero, identida- RUDIGER GRAPENBURG
des culturales ms amplias que Chile como pas
Relaciones entre la poltica interior y exterior
comparte con otros. Por ejemplo, el pertenecer a
Editorial Anagrama, Barcelona, 1971,
Amrica Latina, o al mundo subdesarrollado en
pp. 171 y ss.
la posguerra y hoy, a la categora de pas exitoso
o emergente en desarrollo. Segundo, elementos
L A GEOPOLTICA
materiales que expresan nuestra identidad. Por
ejemplo, las peculiaridades de nuestro territorio La geopoltica es la doctrina que postula
y geografa, que determinan nuestro sentido de que los procesos polticos dependen de la ubi-
aislamiento o confinamiento. Tercero, nuestros cacin geogrfica. Est basada en la geogra-
otros tanto significativos como de diferencia- fa, especialmente la geografa poltica, como
cin en funcin de los cuales hemos construi- doctrina de la organizacin y estructuracin
do nuestra identidad. Entre los primeros, los poltica del espacio.
significativos, tenemos una sucesin de otros Con la doctrina de que la poltica exterior
que fueron nuestros pases modelos, empezando de un Estado ha de seguir unos factores y unas
por Espaa y siguiendo con Francia, Inglaterra, regularidades objetivas primariamente geogr-
Alemania y Estados Unidos. Entre los otros de ficas, la geopoltica constituye en este sentido
diferenciacin, en oposicin a los cuales se ha una continuacin y sistematizacin del prima-
construido la identidad chilena, destacan el pueblo do de la poltica exterior. Naci en algunos
mapuche, Bolivia, Per y Argentina. Estados europeos y en los Estados Unidos de
En conclusin, la chilenidad nunca ha sido Amrica, precisamente en una poca en que el
algo esttico, una especie de alma permanente, desarrollo de la tcnica blica y de los medios
83
Manual de Derecho Poltico
84
Seccin Cuarta: Del Estado
las relaciones entre la poltica interior y la la poltica interior. Pero Schwarzenberger nos
exterior, en lugar de esclarecerlas. advierte sus peligros:
Todas estas teoras, por muy diferentes que Si unas magnitudes relativamente constantes
sean en sus detalles, parte de la existencia de son elevadas a factores estticos absolutos, o
factores naturales constantes en la poltica bien si unos programas polticos son ensalzados
exterior de todo Estado, con lo cual quieren como leyes naturales, se puede llegar a unas
conferir a sta unas reglas diferentes a las de peligrosas conclusiones falsas.
85
Seccin Quinta
FORMAS DE ESTADO
19. Estado unitario.
20. El Estado federal.
21. Uniones de Estados.
22. La Confederacin.
23. El Estado y la comunidad internacional.
87
Manual de Derecho Poltico
88
Seccin Quinta: Formas de Estado
El poder poltico est centralizado cuando no estn sometidos al poder central, en-
la autoridad que rige el Estado monopoliza, tendindose s que en cuanto rganos
junto con el cuidado del bien pblico en como tal permanecen jerrquicamente
todos los lugares, de todas las materias y en subordinados.
todos los aspectos, el poder de mando y el En suma, un rgano transfiere faculta-
ejercicio de las funciones que caracterizan des y atribuciones a otro rgano, pero ste
a la potestad pblica.4 queda sujeto a la dependencia jerrquica de
Se configura una sola estructura admi- aqul. La desconcentracin no crea agentes
nistrativa donde los jefes de las divisiones independientes, slo desplaza el centro de
y subdivisiones son agentes que ejecutan y poder de decisin. Es el traspaso de compe-
transmiten las decisiones del poder central, tencia de un rgano de la administracin
tanto las instrucciones generales como las a otra inferior.
rdenes particulares. El rgano desconcentrado carece de
El Estado unitario centralizado constituye personalidad jurdica, no acta por s mis-
una organizacin piramidal. Las rdenes mo, sino con la personalidad jurdica del
descienden desde la cspide (la capital del rgano central. Por ejemplo, en Chile, las
Estado) a la base (los ltimos villorrios). oficinas del Servicio de Impuestos Internos
Del mismo modo los recursos humanos, en las regiones.
econmicos y naturales de los niveles lo- Para muchos autores, especialmente
cales y provinciales se remontan desde la
franceses, la desconcentracin es una va-
base hasta la cspide. Las colectividades
riante de la centralizacin, una especie de
inferiores no poseen rganos propios ni
centralizacin imperfecta.
poder de decisin.
Evidentemente, tal grado de centraliza-
cin no existe en el mundo contemporneo,
donde las dimensiones del Estado, con sus 19.3. La descentralizacin
millones de habitantes y sus mltiples nece-
sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus Descentralizar en su acepcin ms lata
funciones y su capacidad de decisin. Frente implica una separacin. Descentralizar
a las inoperancias de la centralizacin han quiere decir separar del centro, conside-
surgido dos correctivos: la desconcentracin rndose como la anttesis de centralizar, o
y la descentralizacin.5 unir en el centro.6
Existe descentralizacin cuando, en
distinta medida, se admite que el poder
19.2. La desconcentracin pblico y/o las funciones pblicas estn
distribuidos y sean ejercidos con mayor o
La desconcentracin se caracteriza por- menor independencia por ciertos grupos
que los agentes del poder central no slo se estructurados en el seno del Estado (co-
limitan a ejecutar las decisiones, sino que munas, provincias), o por rganos creados
disponen de competencia en determinadas especficamente para tales propsitos.
materias, quedando, respecto de stas, al La descentralizacin implica siempre
margen de la jerarqua central. una distribucin de la actividad del Estado
El centro no toma ms que una parte que se manifiesta sea como distribucin del
de las decisiones. Los agentes locales del poder o dicho de otro modo, como diver-
poder central tienen competencia para sidad de fuentes originarias del derecho
adoptar ciertas decisiones sobre deter- positivo o como distribucin de funciones
minados asuntos respecto de los cuales derivadas a travs de rganos subordinados.
Por lo comn se da a la primera el nombre
4
BIDART CAMPOS, Derecho Poltico, Buenos Aires,
p. 397.
5 6
PRELOT, ob. cit., p. 225. BIDART, ob. cit., p. 397.
89
Manual de Derecho Poltico
8
LPEZ, M. J., ob. cit., tomo II, p. 222.
7 9
LPEZ, ob. cit., p. 230. PRLOT, ob. cit., p. 230.
90
Seccin Quinta: Formas de Estado
91
Manual de Derecho Poltico
92
Seccin Quinta: Formas de Estado
93
Manual de Derecho Poltico
federacin o confederacin como equi- sus soberanas peculiares, con lo que dejan
valente al Estado federal. As acaece, por de ser verdaderos Estados para convertirse
ejemplo, en el Tratado de Pars de 1814, en en territorios o provincias del nuevo Estado
las Constituciones Suizas de 1848 y 1874. federal, que pasa a ser el nico soberano.
Es, pues, en la Literatura alemana donde Consecuentemente define el Estado federal
surge la denominacin Estado federal con como la unin de Estados en torno a una
un contenido preciso y como contraste entre soberana comn a todos ellos.14
las Confederaciones y las nuevas formas de Por su parte, Marcel Prlot, consideran-
organizacin representadas, primero, por do que todo Estado nace formalmente de
los Estados Unidos; ms tarde, por Suiza una Constitucin, define el Estado federal
(1846); despus por Alemania del Norte y como aquel donde existe una pluralidad
el Reich (1867 y 1871). Pues, como quiera de ordenamientos constitucionales, entre
que se estimaba, en general, que en estas los cuales destaca uno como el principal y
organizaciones exista un nuevo sujeto jur- al cual estn subordinados los dems, sin
dico-poltico independiente de los Estados perjuicio de que se le reconozcan formas
componentes, se afirm la idea de que en de participacin a los ordenamientos cons-
ambas situaciones tenan que corresponder titucionales menores.15
trminos diferentes, y de aqu que se con- El Estado federal responde a necesidades
trapusiese Staatenbund (Confederacin, prcticas de diversa ndole econmica,
literalmente: Federacin de Estados) a geogrfica, cultural, poltica que lo im-
Bundestaat (Estado federal).13 pelen a distribuir el poder a travs de su
territorio. Atendiendo a esta necesidad de
descentralizacin poltica, Garca-Pelayo
20.2. Concepto de Estado federal considera que el Estado federal significa
una forma de divisin del poder poltico no
Lo que califica al Estado federal es que slo desde el punto de vista funcional, sino
su actividad es objeto no slo de descen- sobre todo desde el punto de vista territorial,
tralizacin administrativa, sino que adems y con arreglo a la cual hay un nico poder
y esto es lo que lo diferencia del Estado para ciertas materias y una pluralidad de
unitario descentralizado de descentraliza- poderes (regionales) para otras.16
cin poltica. En consecuencia, el Estado El Estado federal se caracteriza por
federal reconoce varias fuentes originarias una especfica estructura, en que no slo
de poder poltico. Una, que corresponde se trata de equilibrar el poder central con
al gobierno central, y otras que son propias los poderes regionales, sino de lograr una
de los gobiernos regionales. Cada una acta sntesis dialctica entre ambos. Se trata de
dentro de su esfera, de modo coordinado un Estado que debe integrar la unidad con
pero independiente. La estructura federal la pluralidad, la centralizacin y la descen-
tiene el mrito y tal vez el arte de conciliar tralizacin.
la pluralidad con la unidad, de lograr la Por una parte, est el deseo de los Esta-
integracin de unidades autnomas en una dos miembros de usufructuar de las venta-
unidad superior. jas de la federacin, de ah su tendencia a
Los enfoques conceptuales del Estado mantenerse en ella; por otra, est el deseo
federal son mltiples y cada autor los for- de mantener su autonoma como unidad
mula segn el o los factores que considere particular.
esenciales en su estructura. De este modo, la existencia del Estado federal
Atendiendo a la soberana, Antonio Carro est determinada por dos momentos contradic-
observa que los Estados miembros pierden
14
CARR MARTNEZ, ANTONIO, Derecho Poltico,
13
GARCA-PELAYO, MANUEL, Derecho Constitucio- Editorial Universidad de Madrid, 1959, p. 237.
15
nal Comparado, Revista de Occidente, Madrid, 1964, PRLOT, ob. cit., p. 233.
16
p. 216. CARCA-PELAYO, ob. cit., p. 217.
94
Seccin Quinta: Formas de Estado
torios: la cohesin y el particularismo, los los otros, sino tambin, y ante todo, porque
cuales dependen de una serie de factores el Estado federal afecta a la existencia po-
extraconstitucionales de ndole natural, ltica total del pueblo y su funcionamiento
econmica, social, etc. prctico no sera posible sin una homoge-
En primer trmino estn los factores geo- neidad poltico-institucional que rebasara
grficos, tales como la contigidad espacial, las particularidades de cada uno de los
la cual crea un sentido de copertenencia miembros. De aqu que las constituciones
que puede incluso acentuarse por el progre- federales se ocupen no slo de fijar esta ho-
so de las comunicaciones. Desde el punto mogeneidad, sino tambin de garantizarla,
de vista poltico tiene una importancia de estableciendo que los Estados miembros han
primer orden al menos en la etapa inicial de tener determinada forma de gobierno,
del Estado federal, la inseguridad militar y, de cuya existencia, en caso necesario, se
por consiguiente, la necesidad de defensa hace responsable la Federacin. Una de
comn frente a extraos, porque no slo las razones del fracaso de la Constitucin
hace surgir la necesidad de la unin, sino Federal de la India de 1935 fue, sin duda,
que crea un supuesto de conciencia colec- la heterogeneidad de las instituciones po-
tiva, ya que el peligro exterior hace superar lticas albergadas en su seno.
o relativizar los antagonismos internos. Y Mas junto a estos factores cohesivos han
este principio no rige solamente para los de operar los factores particularizadores.
Estados federales que han surgido mediante Como principales y generales podemos enu-
la unin de Estados independientes, sino merar los siguientes: en primer trmino, la
tambin para aquellos que se han formado existencia previa de las partes como unida-
mediante un proceso desintegrador de un des polticas, sea como Estados, sea como
Estado unitario que, si no llega a sus ltimas colonias. Esta previa existencia puede ser
consecuencias, se debe quiz a supuestos inmediata a la formacin del Estado federal
de ndole militar, que contribuyen a man- cuando ste ha surgido de una unidad de
tener todava una conciencia comn por Estados hasta entonces independientes, o
debajo de los antagonismos. Otro factor puede ser un recuerdo histrico cuando el
cohesivo de primer orden est represen- Estado federal se ha formado por desinte-
tado por elementos de ndole econmica, gracin de un Estado unitario. En ciertos
es decir, por un lado por las ventajas eco- casos, es de gran importancia que las partes
nmicas que para los participantes pueden constituyan naciones en sentido cultural o
desprenderse de la unin; por otro, por las simplemente comarcas diferenciadas por
posibilidades de acoplamiento recproco de notas de ndole cultural, como la lengua,
la estructura econmica de cada uno de los las costumbres, el Derecho, etc. Motivo fre-
Estados particulares. Una gran importan- cuente de particularismo es la divergencia
cia cobra tambin la homogeneidad de la de intereses econmicos frente al resto; la
estructura social y de sus modos y formas capacidad financiera para hacer frente a sus
de vida, ya que sobre la unidad o similitud propias necesidades y la diversa estructura
de esta estructura se basan contenidos co- econmica de las partes integrantes.
munes de conciencia colectiva. No se trata Por consiguiente, el Estado federal reposa
de algo absolutamente necesario para la sobre una armonizacin de la tendencia a
existencia del Estado federal, pero s de la unidad y a la diversidad, de modo que
algo que pueda ponerla en peligro, y de lo la acentuacin de los poderes de la Fede-
que es buena prueba la Guerra de Secesin racin sobre los Estados o de stos a costa
norteamericana. Y, en fin, es fundamental de aqulla es funcin de la relacin entre
la similitud de instituciones polticas, no ambas tendencias.17
slo porque de otro modo se produciran
fricciones entre los regmenes opuestos de
los diversos Estados, intervenciones ms o
menos abiertas de los unos en los asuntos de 17
GARCA-PELAYO, ob. cit., p. 218.
95
Manual de Derecho Poltico
20.3. Caracteres fundamentales del orden nora. En todo caso, cada Estado miembro
federal tiene tambin su Constitucin, que no puede
oponerse en manera alguna a los principios
Cada orden federal puede presentar constitucionales del Estado federal.
ciertos rasgos tpicos de su evolucin his-
trica; sin embargo, la gran mayora de- 20.3.3. Distribucin de competencias. Poderes
tenta inexorablemente ciertos caracteres implcitos. La Constitucin federal debe fijar
fundamentales que lo distinguen de otras taxativamente las atribuciones de la Federa-
formas de Estado.18 cin y de los Estados miembros, procurando
buscar una coordinacin de intereses. Hay
20.3.1. Poder central y poderes locales. Es precisa una superposicin de gobiernos sobre la mis-
la existencia de un poder central con rga- ma poblacin y el mismo territorio, aunque
nos propios y, frente a este poder central, la quepa distinguir las materias especficas de
existencia de una serie de poderes locales cada uno salvo las llamadas concurrentes
que actan en esferas territoriales que sue- o comunes y la limitacin del poder de los
len conservar el nombre de Estado, pero Estados locales al mbito de su jurisdiccin
que frente al Estado federal se denominan territorial y de sus habitantes.
Estados miembros. En algunos pases es- En la distribucin de las competencias
tos miembros se llaman provincias, como yace la clave de la estructura del poder fede-
es el caso de Argentina; cantones como ral. Existe un mnimo irreductible de com-
en Suiza o territorios (Lnder) como en petencias federales que son indispensables
Alemania. para un autntico orden federal. Afectan a
los siguientes campos: los asuntos exteriores,
20.3.2. Constitucin federal. La federacin se la defensa nacional, el sistema monetario,
organiza sobre la base de una Constitucin pesos y medidas, la nacionalidad, comercio y
que es ley suprema, y que juega el papel de comunicaciones entre los Estados miembros
norma central, vlida para todo el territorio. y los medios financieros para llevar a cabo
El acto constituyente del Estado federal es las tareas federales. Este catlogo mnimo
un acto poltico que integra una unidad de competencias del Estado central, clsico
conjunta con colectividades particulares; en todas las organizaciones federales anti-
un Estado federal se define, segn Kelsen, guas, ha experimentado tras experiencias
como un Estado soberano compuesto de recientes una ampliacin a causa de las
varios Estados. No hay tratado ni pacto que tareas estatales exigidas por el Estado en
d origen contractual a esa unidad de par- materia de bienestar y otorgamiento de
tes, sino una Constitucin que se erige en servicios. Ellas no pueden ser realizadas
norma primera de validez para fundar la si existen desigualdades territoriales en el
validez de los ordenamientos locales. mbito de la organizacin federal.
La primaca de la Constitucin federal no En efecto, la Constitucin Poltica de
significa negar la atribucin de los Estados los EE.UU. de Norteamrica seala expre-
particulares para darse su propia organiza- samente un conjunto de competencias que
cin constitucional y legal, sino solamente pertenecen a la Federacin de manera ex-
subordina estas organizaciones locales a las clusiva o concurrente (Art. 1, seccin VIII),
pautas de la federacin. La Constitucin indicando que los poderes que no se hayan
federal suele ser de tipo rgido, a fin de delegado a la Federacin corresponden
evitar modificaciones en perjuicio de los a los respectivos Estados (Enmienda X).
Estados miembros. O tambin para evitar Es claro, entonces, que la Federacin no
perjuicios a los Estados que constituyen mi- puede ejercer otros poderes que aquellos
expresamente enumerados por la Constitu-
18
En la sntesis ofrecida a continuacin hemos cin. Sin embargo, el desarrollo constitu-
seguido de cerca las ideas de K. Loewenstein, Bidart cional de los Estados Unidos no ha seguido
y A. Carr. una lnea tan rgida de interpretacin, y
96
Seccin Quinta: Formas de Estado
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Manual de Derecho Poltico
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Seccin Quinta: Formas de Estado
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Manual de Derecho Poltico
El Estado es la forma poltica que inici Hasta la guerra que comenz en 1914 la
su desarrollo durante el Renacimiento, con comunidad internacional exista sin orga-
motivo de las grandes unificaciones nacio-
nales, principalmente de Francia, Espaa e
Inglaterra, y es la forma poltica que, desde 26
Vase M. JUSTO LPEZ, ob. cit., pp. 362 y ss.
102
Seccin Quinta: Formas de Estado
103
Manual de Derecho Poltico
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a prrafo 20.1.: las tres ramas, los forjadores de la Constitucin
El Estado federal. Antecedentes. manifestaron su preferencia por la dispersin de
poderes. Su realizacin fue la nueva e ingeniosa
LESLIE LIPSON de una unin federal, que indudablemente ha
Los grandes problemas de la poltica sido la contribucin ms caracterstica, duradera
Editorial Limusa, Mxico, 1964, pp. 330-333 e influyente de los Estados Unidos al arte de
gobernar. En qu consisti esta novedad? Antes
de 1776, las trece colonias estaban por separado,
F EDERALISMO NORTEAMERICANO, una por una, ligadas a Inglaterra. No estaban
conectadas entre s de ninguna manera. Pero
EL COMIENZO DE UNA INVENCIN
declarar la independencia, librar y ganar una
Mucho ms descentralizado, sin embargo, guerra y construir una nueva nacin requiri
as en forma como de hecho, es el gobierno la unin. El primer marco destinado a este fin
de los Estados Unidos. A este respecto, como y propuesto a los estados por el Congreso Con-
cuando atendieron a Montesquieu y separaron tinental fue experimental, y su construccin
104
Seccin Quinta: Formas de Estado
imperfecta. Bajo la gida de los Artculos de la Cuando Jorge Washington fue nombrado
Confederacin se organiz un gobierno para los Presidente de los Estados Unidos, algo ms co-
Estados Unidos. Sin embargo, cuando se enfrent menz junto con l: el principio de un nuevo y
a los urgentes problemas del desarrollo de la ms fuerte tipo de unin federal, que no tena
postguerra, rpidamente se puso de manifiesto semejante en la historia anterior del mundo y
su carencia de poder. El Congreso se pareca no lo conoca la generacin que fue testigo de
menos a una legislatura que a una conferencia su nacimiento. Las ligas no eran una novedad
de embajadores, que actuaban conforme a las ni tampoco las confederaciones. Pero todas
instrucciones de los gobiernos que representa- ellas, y los Artculos de la Confederacin, se
ban. Sus decisiones ms importantes requeran asemejaban por el rasgo esencial de que el
una mayora de por lo menos nueve estadios; poder real estaba en las partes, y en que las
y los Artculos mismos no podan enmendarse instituciones del centro constituan un aparato
sin unanimidad. La autoridad central era dbil ms para la cooperacin que para el gobierno.
en su brazo ejecutivo y careca totalmente de El rasgo que distingua a una unin federal de
una rama judicial. Para los ingresos y las tropas las ligas, las confederaciones y los estados uni-
dependa de lo que los estados quisieran aportar tarios era el de que en la unin todo el mundo
de sus propios recursos. estaba sujeto a tres niveles de gobierno y era
Slo unos cuantos aos de experiencia con servido por ellos. Esto es as porque todo trozo
tal sistema se necesitaron para demostrar sus de tierra de los Estados Unidos continentales
insuficiencias. El Congreso careca de la autori- queda comprendido bajo tres jurisdicciones,
dad para soldar a los estados y hacerlos formar la federal, la estatal y la local.30 Lo que ade-
una unidad, para mitigar sus rivalidades co- ms distingue a una unin federal de las ligas
merciales, para establecer una moneda slida, y confederaciones es que en las primeras el
para combatir las causas de los trastornos inte- derecho y los procedimientos de la Constitucin
riores y para fomentar y proteger los intereses hacen imposible que el gobierno federal anule
norteamericanos en el exterior. Por tanto, los a los estados miembros o que stos eliminen al
delegados a la convencin de Filadelfia de 1787 gobierno federal. La razn de esto es que los
fueron enviados por los estados con el objeto gobiernos, en los ms altos niveles, se derivan
de preparar una revisin de la Confederacin. directamente del pueblo, y que la Constitucin
Afortunadamente, se sobrepasaron respecto de no slo crea una autoridad nacional, sino que
sus instrucciones y redactaron la Constitucin garantiza a los estados su posicin permanente
de una Unin federal. Segn lo entenda Ha- dentro de la unin federal. As, el juez Chase, en
milton, los Artculos no han logrado satisfacer una opinin31 expresada despus de la guerra
la necesidad de los Estados Unidos porque las civil, describi al sistema norteamericano como
partes predominaban sobre el todo. La principal una unin indestructible, compuesta de estados
debilidad que l diagnostic fue la dependencia indestructibles. Con la primera parte de esta
en que estaba el gobierno del centro respecto frase quera decir que los estados no podan
de los gobiernos de los estados, que actuaban romper la unin o la autoridad federal que la
como intermediarios entre l y los individuos encarna; con la segunda, que el gobierno federal
ciudadanos.29 Fue precisamente este defecto el no puede destruir a los estados y sustituirlos por
que corrigi la Constitucin, con lo cual inaugu- un estado unitario.
r una unin ms perfecta. El nuevo gobierno Variaciones sobre el tema federal. Una vez que el
central fue dotado de un Congreso cuyos poderes ejemplo de los Estados Unidos hubo demostrado
eran genuinamente legislativos; un ejecutivo, que una unin federal poda funcionar con xito,
con medios adecuados para hacer cumplir las se estableci un precedente que podran imitar
leyes, y un poder judicial con autoridad para otros pases que se encontraban en situacin
preservar un equilibrio entre el todo y las partes semejante. As, en 1847, la Confederacin Suiza
y sostener la supremaca de la Constitucin.
Los poderes federales comprenden el de fijar
impuestos. Sobre todo, el gobierno federal deriva 30
Una excepcin es el Distrito de Columbia,
su apoyo y su mandato directamente del pueblo, que se encuentra exclusivamente bajo la jurisdiccin
formado por votantes, y les lleva directamente federal. A sus residentes se les niega el derecho a
sus servicios a ellos, como individuos. votar en las elecciones federales y no controlan el
gobierno de la ciudad de Washington, del que se
encarga directamente el Congreso.
29 31
The Federalist, nm. XV. Texas v. White, 7 Wallas 725 (1868).
105
Manual de Derecho Poltico
se vio gravemente trastornada por el intento de As, mientras que el gobierno federal de los
secesin de siete cantones catlicos. La mayora Estados Unidos estaba organizado conforme
protestante aplast a los secesionistas (el Son- al principio de que sus poderes estaban dele-
derbund) en una guerra civil de corta duracin. gados en l por la Constitucin, en tanto que
Al ao siguiente, los vencedores redactaron de el residuo era conservado por los estados, los
nuevo su Constitucin y crearon una unin canadienses invirtieron la distribucin, al de-
federal inspirada de cerca en la de los Estados legar los poderes a las provincias y conservar
Unidos. Por vez primera32 desde 1291, cuando la el resto para el Dominio. En Canad, adems,
Confederacin se form en virtud de un pacto el gobierno nacional (en efecto, el gabine-
de defensa mutua entre los cantones de Uri, te) posee la facultad de vetar la legislacin
Schwyz y Unterwalden, los suizos organizaron promulgada por una provincia, arma decisiva
un autntico gobierno central, que tiene ahora destinada claramente a robustecer la suprema-
ms de un siglo de duracin. ca nacional. Con o sin este ltimo poder, sin
Es interesante ponerse a pensar en si los embargo, el caso canadiense demostr otro
suizos habran copiado tan fielmente el mo- importante descubrimiento, a saber, que era
delo norteamericano si la guerra civil hubiese posible fusionar las estructuras instituciona-
estallado ya en los Estados Unidos. Pero una les norteamericana e inglesa, combinando la
indicacin plausible nos la proporciona lo que unin federal con el sistema de gabinete. La
ocurri en Canad a mediados de la dcada concentracin de los poderes o integracin,
de 1860. Una unin federal canadiense se en el central, junto con la dispersin de los
forj por la suma de tres poderosas razones. poderes o descentralizacin, en el campo de
La depresin econmica haba afectado a las las relaciones dominio-provinciales, es la so-
regiones martimas de Nueva Escocia, Nueva lucin conciliatoria canadiense. Proporciona
Brunswick y la isla del Prncipe Eduardo, que una solucin a este problema, que ha sido
buscaron su recuperacin dentro de un marco factible llevar a la practica tambin en otras
poltico ms amplio. Se haba comprobado que partes, en el Pacfico del Sur lo mismo que en
era imposible formar un gobierno unitario la Amrica del Norte. As, cuando los estados
entre los franceses y los ingleses habitantes australianos se federaron para formar su actual
de las provincias de Quebec y de Ontario. Las Commonwealth en 1900, se imit el mismo
relaciones muy fras con los Estados Unidos33 modelo, en el sentido de que las relaciones
y una determinacin de conservar el Oeste federal-estatales se inspiraron en las de los
para Canad dieron fuerza al argumento en Estados Unidos, en tanto que la preferencia
favor de una autoridad nacional. La unin inglesa, por una fusin de los poderes legislativo
federal pareca ser la solucin obvia, puesto y ejecutivo, se conserv en el gabinete.
que permitira la incorporacin de la costa del La importancia del federalismo como una
Atlntico con la regin del alto San Lorenzo y autntica invencin en materia de estructura
la separacin de Quebec y Ontario, as como la gubernamental se manifiesta de manera por
inclusin de los territorios occidentales, cuando dems convincente por la imitacin consciente
estuvieron adecuadamente poblados. Pero la y adopcin del mismo en otros lugares. Desde
reciente experiencia de la casi disolucin de 1945, especialmente, el mundo ha sido testigo
la Unin norteamericana en la guerra civil
de la independencia de antiguas colonias que
llev a los estadistas ingleses y canadienses
se han lanzado por el camino del autogobierno,
a la conclusin de que el gobierno central
unas tras otras. Varias de stas han elegido de-
de Canad deba poseer ms poderes que los
liberadamente el tipo federal de constitucin,
que le pertenecan al de los Estados Unidos.
por considerarlo el ms adecuado a sus necesi-
dades. Ejemplos de ello son la India y Nigeria.
32
Una excepcin parcial es el estado unitario De manera semejante, cuando pequeas zonas,
que Napolen les impuso a los suizos poco despus anteriormente dispersas y separadas, tratan de
de que los conquist. Esto se acept, sin embargo, juntarse en una unin ms amplia, sin perder
solamente por la presin externa y result ser tan su identidad original, el federalismo es el instru-
impracticable que el propio Napolen ayud a los
suizos a restaurar su confederacin.
mento perfecto pan alcanzar tal resultado. Viene
33
Esto se debi a que el gobierno ingls no vio al caso el ejemplo de la nueva federacin de las
con buenos ojos al norte durante la guerra civil y a las Antillas inglesas. As tambin es de esperarse que
intimidaciones de posible expansin de los Estados otro ejemplo semejante habr de producirse en
Unidos por el norte y el noroeste. la costa occidental de frica, acontecimiento ya
106
Seccin Quinta: Formas de Estado
presagiado en la unin declarada de Ghana con La otra corriente era de los unitarios o partida-
Guinea y la invitacin que han hecho a otros rios de mantener un solo gobierno que ejercitara
para que se sumen. la plenitud de la soberana. Sostenan estos lti-
mos que el federalismo no poda ser establecido
de un modo artificial, sino que es el producto
Texto atinente a prrafo 20.5.: de determinados antecedentes histricos, segn
Tipos de Estados federales y tendencias a la haba ocurrido en Estados Unidos, y que si se
centralizacin procede en otra forma, sobreviene la anarqua,
como lo demostraba el espectculo ofrecido por
las dems repblicas latinoamericanas que lo
ALCIBADES ROLDN
haban adoptado. Ni por la reducida extensin
Elementos de Derecho Constitucional de Chile de su territorio ni por la configuracin de ste
1913, pginas 90-94 ni por la homogeneidad de raza, de tradicio-
nes, de costumbres, Chile estara llamado a im-
AUGE DE LAS DOCTRINAS FEDERALES plantar con xito aquel sistema. Manifestaban,
Mientras que Freire diriga la segunda cam- por fin, que algunas de las provincias creadas
pana de Chilo, un consejo directorial que haba recientemente iban a carecer de recursos, de
quedado encargado de las funciones ejecuti- modo que les faltaran los elementos necesa-
vas, bajo la presidencia de Jos Miguel Infante, rios para conservar su autonoma, y que, por
impuls el gobierno del pas en ese sentido. otra parte, a causa de la escasa preparacin
Fue dividido, para el efecto, el territorio de la poltica del pueblo, no todas dispondran del
repblica en ocho provincias, a cada una de las nmero suficiente de personas aptas para una
cuales se reconoci el derecho de elegir una administracin independiente.
asamblea encargada de atender sus intereses Acaso, ms que por el influjo de doctrinas
particulares. Autorizose tambin a aqullas para que, en general, no eran bien comprendidas,
que nombraran sus gobernadores por eleccin por un sentimiento de oposicin a la capital, las
popular. A fin de establecer de un modo definitivo provincias acogieron con jbilo el federalismo
el nuevo sistema, un congreso aprob, en 1826, y procedieron a gobernarse a s mismas. Cons-
una ley segn la cual Chile se constituira bajo tituyeron, al efecto, sus asambleas y se prepa-
el rgimen federal. Acordose, al mismo tiempo, raron para nombrar sus gobernadores y hasta
preparar una Constitucin que se conformara sus curas, en conformidad a las leyes dictadas
con las bases de este rgimen y, dentro de tales por el Congreso.
ideas, se presentaron varios proyectos. El ejercicio de facultades a que los pueblos
Surgieron entonces dos grandes corrientes no estaban acostumbrados, produjo una intensa
polticas. Una de estas corrientes persegua la agitacin poltica en todos ellos y trajo muy
implantacin de los principios federales, ins- pronto un desgobierno completo.
pirndose en el ejemplo de Estados Unidos, El general Freire, que haba regresado vic-
ejemplo que haba sido seguido por Mxico, torioso de su expedicin a Chilo, provincia
Colombia y las Provincias del Ro de la Plata. que desde entonces qued incorporada a la
Sus partidarios crean que la autonoma de las repblica, encontrndose en presencia de di-
provincias, o sea, el derecho de stas para orga- ficultades que imagin insuperables para l,
nizarse y gobernarse a s mismas, sin perjuicio de abandon el mando supremo. Fue elegido en
mantenerse unidas para los intereses comunes de su reemplazo por el Congreso el Vicealmirante
la nacin, constitua el complemento necesario Blanco Encalada, con el ttulo, ya no de Director,
de la obra realizada por nuestra emancipacin sino de Presidente de la Repblica. El mismo
poltica. El federalismo desarrollara las fuerzas Congreso eligi un Vicepresidente, recayendo
vivas de cada una de ellas, a la vez que asentara este cargo en Eyzaguirre (Agustn).
las libertades pblicas, sofocadas en el gobierno El presidente Blanco renunci al poder al
unitario por el poder central. Pensaban, ade- cabo de pocos meses, porque no participaba de
ms, que la federacin era el medio de poner las ideas polticas de la mayora de esa asamblea,
fin a la hegemona que ejerca la capital sobre y se vea, por otra parte, sin los medios necesarios
el resto de la repblica, y que pona en manos para gobernar. Pas a desempear la primera
de aqulla la casi totalidad de las entradas de magistratura el vicepresidente Eyzaguirre.
la nacin, dejando en un abandono completo La vicepresidencia de este ltimo no trajo
a las provincias. ningn alivio a la situacin. Las perturbaciones
107
Manual de Derecho Poltico
que ocasionaron en el pas las trascendentales tanto la forma unitaria como la federal. Pero los
reformas antes mencionadas, fueron agravadas antecedentes de la discusin, as como el voto
considerablemente por los atentados cometidos de aquellas asambleas que lo haban emitido,
en el sur de la repblica contra la vida y las pro- demostraban claramente que quedaba eliminada
piedades de los ciudadanos, por las partidas de la idea de que deba organizarse el Estado bajo
montoneros que pretendan seguir defendiendo esta ltima forma, por lo cual, los federales
la causa del rey. estimaron haber sufrido un serio fracaso.
La debilidad del gobierno estimul un Segn se deja comprender por los documen-
movimiento militar que felizmente pudo ser tos de la poca, la opinin dominante era que
dominado. Sofocado este motn, el Congreso el pas deba volver al sistema unitario; pero que
crey necesario poner de nuevo el poder en convena arbitrar, al mismo tiempo, una forma
manos del general Freire, para lo cual lo eli- unitaria que dejase a los pueblos cierto nmero de
gi Presidente, nombrando Vicepresidente al atribuciones calculadas para que pudieran velar
general Pinto. por sus intereses propios e intervenir en el nom-
Las contrariedades que experiment Freire bramiento de sus funcionarios particulares.
en el gobierno, particularmente a causa de los
embarazos que le creaba el Congreso; la anarqua
que continuaba desarrollndose por obra del Texto atinente a prrafo 23.1.:
ensayo de federalismo que se llevaba a cabo, y Las organizaciones internacionales
los apuros del erario, que eran mayores cada
da, indujeron a este general a renunciar por EDMUNDO VARGAS CARREO
segunda vez el mando supremo. Entr a ejercer
el poder el Vicepresidente Pinto.
Tratado de Derecho Internacional
Editorial Jurdica de Chile, 1 edicin 2007,
El nuevo jefe de Estado no participaba de
pginas 309 y 310
las ideas federales; era un poltico de opiniones
moderadas y de temperamento conciliador.
Por entonces haba empezado a modificarse L AS ORGANIZACIONES EUROPEAS DE
INTEGRACIN : L A UNIN EUROPEA
la opinin del pas en lo relativo al important-
simo problema que lo traa preocupado. Esta El proceso de integracin europea comien-
modificacin era sin duda efecto del espectculo za con la creacin de la Comunidad Europea
verdaderamente desconsolador que ofreca la del Carbn y Acero (CECA) en 1951, conocida
repblica. El Congreso, que funcionaba, a la tambin como el Plan Schuman, por el estadista
sazn, no pudo menos que sentir la influencia francs que la impuls, y de la que formaron
de este cambio de ideas y rechaz el pensa- parte Francia, Italia, la Repblica Federal de
miento de aprobar una Constitucin redactada Alemania y los tres Estados del Benelux Bl-
sobre la base del federalismo. No queriendo, gica, los Pases Bajos y Luxemburgo, que con
sin embargo, adoptar una resolucin definitiva, anterioridad formaban una organizacin con ese
acord dirigirse a los pueblos, para que, por nombre. Esos seis Estados por medio del Tratado
medio de sus asambleas, decidieran si optaban de Roma de 1957 establecieron la Comunidad
por la forma federal o por la unitaria. Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Eu-
En 1828 qued elegido un nuevo Congre- ropea de Energa Atmica (EURATOM).
so, que tena el carcter de constituyente. Este Paralelamente a esta Europa de los seis, que
Congreso, que inici sus sesiones en febrero del lleg a establecer un mercado comn entre sus
ao sealado, aprob una indicacin, confor- miembros, se sum la Europa de los Siete Austria,
me a la cual el proyecto de Constitucin deba Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido,
redactarse sobre la base popular, representati- Suecia y Suiza, la que mediante el Tratado de
va, republicana, dando a los pueblos aquellas Estocolmo de 1960 form la Asociacin Europea de
libertades que demandaba su felicidad y sean Libre Comercio (EFTA) con el objeto de eliminar
compatibles con su actual situacin, sin esperar entre s los aranceles aduaneros. Sin embargo,
el voto de las asambleas que no lo hubieran Noruega nunca lleg a ratificar ese tratado y
emitido. Dinamarca y el Reino Unido en 1973 optaron
Como se ve, la indicacin adoleca de vague- por ingresar a la CEE, originando un proceso de
dad, pues era cuestin de apreciacin discernir absorcin de la EFTA por parte de la CEE.
cules libertades demandaba la felicidad de los En aos posteriores Irlanda, Grecia, Espaa,
pueblos. Dentro de semejante base podan caber Portugal, Austria, Finlandia y Suecia ingresaran a
108
Seccin Quinta: Formas de Estado
la CEE establecindose as la Europa de los quin- curso de 2007 se reiniciaron las negociaciones
ce, que pas a ser la experiencia integracionista para solucionar esa crisis, habindose acordado
ms avanzada hasta aquel entonces. que, en vez de una Constitucin, se adoptara
En 1993, como resultado del tratado de Maas- un nuevo tratado que enmendara a los dos
tricht suscrito el ao anterior, la CEE se transforma tratados constitutivos el de Roma de 1957 y el
en la Unin Europea (UE), amplindose sus po- de Maastricht de 1992, con sus modificaciones
deres hasta el punto de llegar a tener una poltica posteriores-, en el cual se dotara a la Unin
exterior y defensa comn e impulsar una activa Europea de fundamentos comunes renova-
cooperacin en materia de justicia. A partir de dos. Este nuevo tratado debera adoptarse en
1999 la mayora de los pases europeos adoptan 2009, aunque en lo que concierne al sistema de
una moneda comn, el euro. rotacin convenido (55% de los Estados Uni-
A travs de sus rganos principales el Par- dos que sumen al menos 65% de la poblacin
lamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el para ciertas materias calificadas), tal sistema
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas, entrara en vigor solo en 2014, con posibilidad
la Unin Europea ejerce funciones polticas y de que pueda prorrogarse a 2017.
econmicas, algunas de las cuales anteriormente
haban sido ms propias de un Estado que de
una organizacin internacional.34 Texto atinente a prrafo 23.2.:
La UE es actualmente uno de los actores ms La soberana y el orden internacional
importantes de las relaciones internacionales. En
mayo de 2004 la UE es la Europa de los Veinticinco, MARIO RAMREZ NECOCHEA
al haber ingresado a ella en esta oportunidad La soberana en el mundo actual
Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, pginas 23 y ss.
Letonia, Lituania, Malta, Repblica Checa y
Polonia. En 2007 se incorporan a ella Bulgaria L A SOBERANA EXTERNA
y Rumania con lo cual es ahora la Europa de los
Veintisiete. Se est considerando actualmente la En el plano externo la soberana, como poder
incorporacin de otros Estados, como Turqua absoluto e ilimitado, no corresponde tampoco
y los que formaban parte de Yugoslavia. a la realidad.
Los veinticinco Estados de la Unin Europea Desde luego, es incompatible con la coexis-
adoptaron en Roma el 29 de octubre de 2004 tencia de los distintos Estados y es contraria
una Constitucin, la que entrar en vigor una vez al Derecho Internacional, por cuanto este se
que sea ratificada por todos esos Estados, para preocupa, precisamente, de fijar los lmites del
lo cual se contempl que durante el curso de poder de cada uno de ellos.
2005 y los primeros diez meses de 2006 la Cons- Hans Kelsen expresa as esta idea:
titucin Europea sera sometida a referndum Cada Estado puede reclamar como su territorio
o aprobacin parlamentaria en cada uno de sus solo una parte del espacio, y como su pueblo, solo
Estados miembros. Aunque en buena parte de una parte de la Humanidad... Un examen ms
los Estados se aprob la Constitucin, el hecho cuidadoso mostrara que la existencia del Estado
de que en los referndums efectuados en 2005 en el tiempo y las materias que han de ser regla-
en Francia y en Holanda esta fuese rechazada das por su derecho, estn tambin determinadas
signific un serio tropiezo que oblig a la pos- por un orden normativo... Esta delimitacin es
tergacin de este asunto. Sin embargo, en el la funcin especfica del Derecho Internacional.
En efecto, por el Derecho Internacional se deter-
minan las esferas de validez territorial y personal,
34
Sin embargo, no siempre en asuntos funda- as como la temporal y la material, de los rdenes
mentales de poltica exterior ha habido una coinci- jurdicos nacionales. Las normas que rigen estas
dencia, como qued en evidencia cuando se utiliz materias son esencial y necesariamente normas
la fuerza armada en Irak en 2003 sin la autorizacin
del Consejo de Seguridad, habindose producido
de Derecho Internacional.35
una divisin entre los cuatro Estados europeos que La soberana exterior del Estado no significa
entonces formaban parte del Consejo de Seguridad. entonces que este sea omnipotente, ni que pueda
Mientras el Reino Unido y Espaa (que ms tarde, actuar a su arbitrio en el plano internacional.
con nuevo gobierno cambi de posicin ) se unieron
a Estados Unidos enviando tropas a Irak, Alemania
35
y Francia se opusieron a esa accin militar no auto- HANS KELSEN, Principios de Derecho Internacional.
rizada por el Consejo de Seguridad. El Ateneo, Buenos Aires, 1965, pgs. 178-179.
109
Manual de Derecho Poltico
Solo significa que por el hecho de serlo, obliga solo por aquellas normas que ha aceptado
posee ciertos atributos esenciales como son la como tales. De aqu deriva el principio clsico
independencia, la igualdad soberana y la invio- del consentimiento, que se considera como un
labilidad territorial. axioma del sistema poltico internacional.
Estos atributos estn plenamente reconocidos Este principio opera en los tratados interna-
en la Carta de las Naciones Unidas, especialmente cionales; pero no se ve tan claro respecto de las
en sus arts. 1 N 2, y 2 N 4, que expresan: diversas categoras del Derecho no Convencional
Art. 1.- Los propsitos de las Naciones Uni- que reconoce el Derecho Internacional moder-
das son: no, entre las cuales se encuentran el Derecho
Constitucional del Sistema Internacional, el
2.- Fomentar entre las naciones relaciones Derecho Bsico, la Costumbre Internacional
de amistad basadas en el respeto al principio propiamente tal, el Jus Cogens y los Principios
de la igualdad y al de la libre determinacin de Generales del Derecho.
los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas El Derecho Constitucional incluye los con-
para fortalecer la paz universal. ceptos de Estado y gobierno, territorio, pobla-
Art. 2.- Para la realizacin de los propsitos cin; la igualdad de los Estados; la autonoma
consignados en el art. 1, la Organizacin y sus de los Estados y sus implicancias, notablemente
Miembros procedern de acuerdo con los si- el consentimiento del Estado para obligarse;
guientes Principios: la integridad e inviolabilidad territorial, y la
impermeabilidad del Estado como entidad; el
4.- Los miembros de la Organizacin, en principio pacta sunt servanda; el concepto de
sus relaciones internacionales, se abstendrn nacionalidad.
de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza Este Derecho Constitucional del sistema in-
contra la integridad territorial o la independen- ternacional no fue determinado por ningn
cia poltica de cualquier Estado, o en cualquier tratado; mucho de l antecede al concepto de
otra forma incompatible con los Propsitos de tratado y a cualquier tratado conocido. Es anti-
las Naciones Unidas.
guo, no escrito, establecido, aceptado, aunque
La independencia se refiere a que el Estado no
haya tenido miles de articulaciones escritas.
est sometido a ninguna otra autoridad externa,
El moderno sistema interestatal hered estos
sino solamente al Derecho Internacional.
principios al nacer. El Derecho Constitucional
De acuerdo con el enunciado clsico de An-
zilotti, las limitaciones que derivan del derecho del sistema estaba all simultneamente con
internacional comn, o de los compromisos que cualquier prctica, si no antes. 37
contraiga, no afectan la independencia del Es- De acuerdo con lo expuesto por Henkin, el
tado. Mientras estas limitaciones no produzcan Derecho Constitucional del sistema internacional
el efecto de colocar al Estado bajo la autoridad no est basado ni en la costumbre ni en las con-
legal de otro, contina siendo independiente, venciones, sino que fue heredado por los Estados
aunque sus obligaciones sean muy amplias o al momento de constituirse como tales.
importantes.36 El Derecho Bsico emana de la Ciencia del
La igualdad significa que los Estados go- derecho y contiene reglas que son tambin
zan del mismo estatus jurdico, aunque sean anteriores a los Estados. En esta categora se
muy distintos en cuanto a su riqueza, podero encuentran los conceptos de persona, de pro-
y desarrollo. piedad, de contrato, de responsabilidad por los
Pero el mismo estatus jurdico supondra la daos causados, de prescripcin, etc.
misma capacidad que tendran todos los Estados La costumbre propiamente tal requiere de
para influir, de igual manera, en la poltica mun- una prctica generalmente aceptada como De-
dial, lo que realmente constituye una fantasa. recho. No es necesario que todos los Estados
La soberana territorial es la completa autori- la hayan seguido; basta la aceptacin general,
dad que tiene el Estado sobre las personas y cosas especialmente de los Estados que tengan inters
que se encuentren dentro de sus fronteras. en el asunto de que se trate.
El atributo de independencia que hemos El jus cogens est constituido por las normas
visto, llevara a la conclusin que el Estado se imperativas del Derecho Internacional.
De acuerdo con el art. 53 de la Convencin
de Viena sobre Derecho de los Tratados:
36
SANTIAGO BENADAVA: Derecho Internacional P-
blico. Editorial Jurdica. Conosur, Santiago, 1997,
37
cita en pg. 94. LOUIS HENKIN, ob. cit., pgs. 31-32.
110
Seccin Quinta: Formas de Estado
Es nulo todo tratado que, en el momento existente que est en oposicin con esa norma,
de su celebracin, est en oposicin con una se convertir en nulo y terminar.
norma imperativa de derecho internacional En consecuencia, el principio del consenti-
general. miento, como expresin de la independencia
Por su parte, el art. 64 de la Convencin de los Estados, tiene claras limitaciones en el
agrega: Derecho Internacional moderno, lo que desvirta
Si surge una nueva norma imperativa de an ms el concepto absoluto de la soberana
Derecho Internacional general, todo tratado exterior.
111
Seccin Sptima
TEORA DE LA CONSTITUCIN
30. Elaboracin histrica del concepto de Constitucin.
31. Principios del constitucionalismo clsico.
32. Evolucin del constitucionalismo.
33. Clasificacin y tipologa de las constituciones.
34. Casos crticos.
1 3
ARISTTELES, Poltica. BIDART, ob. cit., p. 599.
2 4
IZAGA, ob. cit., tomo 2, p. 194. CARR, ob. cit., p. 161.
141
Manual de Derecho Poltico
principio absoluto e ilimitado del monarca. mente y escritos de los sabios y se infiltraba
Se considera a estas leyes fundamentales en el ambiente social: la soberana, prove-
como el eje de una larga y secular evolucin, niente en ltimo trmino de Dios, radica
durante la cual, lenta y gradualmente, iba originariamente en la sociedad, que para su
cambiando el concepto que se tena de la ejercicio puede transmitirla a determinados
esencia y titularidad de la soberana; iba gobernantes condicionada con determina-
transformndose el contenido y alcance das limitaciones que se traducan en una
de las mismas leyes fundamentales e iban especie de contrato fundamental.
igualmente variando los trmites y exigen- As se modelaba y perfeccionaba la figura
cias de su formacin. del contrato entre el Rey y el Reino, entre
Partase, a los comienzos, de la idea que el Rey y los brazos sociales que, reunidos
la soberana, aunque fraccionada entre en Cortes, elaboraban las leyes a las que
grupos sociales y seores, radicaba, como todos deban acatamiento.
en su supremo grado y en ltima instancia, No tardaron en aparecer las doctrinas
en el Rey. Y fueron los grandes seores jusnaturalistas, Hobbes, Locke y Rousseau,
(eclesisticos y seculares) y el Rey quienes, y al contrato entre el Rey y la sociedad, lo
al impulso de las circunstancias y de conve- sustituy el mero contrato social. El Rey
niencias propias, concedan a los pueblos se va esfumando, y es la sociedad misma la
y ciudades Cartas de fundacin, Fueros que entre sus miembros concibe y realiza el
y privilegios por los que se gobernaban; contrato. No es que se elimine totalmente
especies que, en trminos modernos, lla- al Rey. Pero el Rey es parte, un rgano en
maramos Cartas otorgadas. Y esas Cartas y el engranaje poltico social, un funciona-
Fueros iban adquiriendo cierta estabilidad rio, aunque de la ms alta categora. Pero
jurdica e inviolabilidad, garantizados como el autor del rgimen poltico, de las leyes
estaban por el juramento del Prncipe que fundamentales, de la Constitucin, es la
los conceda, y por la persuasin que se sociedad.
fortificaba en los pueblos mismos, consi- La revolucin francesa vino a poner
derndolos como propios. el sello a estos principios infundindoles,
Lleg el tiempo en que no slo la noble- adems, el espritu enciclopedista y laico.
za y el clero, sino tambin el estado llano Destruida la antigua contextura social y
de pueblos y ciudades tomaba asiento en poltica con la abolicin de los gremios, y
las Cortes y participaba como el Rey en suprimidos el clero y la nobleza como cuer-
la elaboracin de las leyes o de todas o de pos representativos de la nacin, quedaba
algunas que se refiriesen a asuntos graves le tiers tat, el Estado llano, como nico
de la nacin: nuevos impuestos, guerra, representante de la sociedad.
juramento de Prncipes, etc. Pocos aos antes, y al otro lado del Atln-
Con ello, Leyes, Fueros y Cartas for- tico, los nuevos Estados norteamericanos, al
maban un cuerpo legal de categora es- constituirse como naciones independientes
pecial, cuerpo que se impona al respeto y al redactar su Constitucin, introducen,
de reyes, seores y ciudadanos y en cuya junto a la organizacin de los poderes, una
observancia se cifraban la estabilidad de tabla de Derechos Humanos como base de
la vida ciudadana y la paz del reino: eran su gobierno.
las Leyes fundamentales. Con esto estn ya configurados todos los
As naca la dualidad del Rey y del Rei- elementos para formular el concepto y tipo
no, ligados por una especie de contrato especial de Constitucin, caracterstico de
cuyas condiciones constaban en las leyes la poca constitucionalista que, comenzan-
fundamentales que no poda modificarse do a fines del siglo XVIII, an perdura en
sin mutuo consentimiento. nuestros das.5
A fortalecer esta concepcin poltica
contribua la ideologa proveniente de la
Edad Media y que iba prevaleciendo en la 5
IZAGA, ob. cit., tomo 2, pp. 196-197.
142
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
143
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
145
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
147
Manual de Derecho Poltico
15
PECES-BARBA, GREGORIO, Derechos Fundamentales,
14
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo II, p. 232. Editorial Guadiana, Madrid, 1976, p. 39.
148
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
derecho a la educacin gratuita, del derecho procede contra las detenciones o prisiones
a la salud, a la seguridad material, al descan- ilegales o arbitrarias. Su interposicin se
so, al tiempo libre, a la asistencia en caso sujeta a formalidades mnimas y su trami-
de invalidez, etc. En esta nueva perspectiva, tacin es sumaria atendida la naturaleza
los derechos o libertades no constituyen ya del derecho cautelado.
para los individuos unos poderes de actuar, En algunas legislaciones, por ejemplo
sino facultades de reclamar determinadas en el art. 21 de la Constitucin de 1980, el
prestaciones de parte del Estado: instruc- amparo tutela la libertad personal, no slo
cin, trabajo, asistencia, etc.16 cuando existe privacin de ella, sino que
La inclusin de estos derechos en los tambin cuando ella se encuentra ilegal o
textos constitucionales origina no pocos arbitrariamente amenazada o perturbada.
problemas para la estabilidad del rgimen, Asimismo, el recurso de proteccin consa-
por cuanto no siempre el Estado puede dar grado en el artculo 20 otorga eficaz tutela
satisfaccin a las prestaciones que ellos im- a la mayora de los derechos reconocidos
plican. Por otra parte, a menudo la materia- en el captulo III.18
lizacin de los derechos sociales representa Entre otras garantas consultadas casi
en cierta medida la necesaria restriccin de universalmente por los ordenamientos po-
las libertades clsicas, lo que naturalmente sitivos de rango constitucional, podemos
agudiza el conflicto. Aun cuando el tpico mencionar: juicio legal previo (nadie puede
ser desarrollado al tratar la teora del r- ser penado sin este requisito); irretroactividad
gimen poltico, debemos anticipar que al de la ley penal (la figura delictiva debe estar
descrdito del constitucionalismo escrito contenida en ley anterior al hecho del proce-
ha contribuido en no poca medida la abis- so); tribunales establecidos por ley (se excluyen
mal distancia que existe frecuentemente las comisiones especiales); libertad bajo
entre las prescripciones constitucionales fianza (derecho que asiste al sujeto a prisin
en materia de derechos sociales y lo que preventiva no condenado); inviolabilidad de
se cumple en la realidad.17 la defensa en juicio (comprende la persona y
Al ser incorporadas las declaraciones de sus derechos); nadie puede ser obligado a
derechos a los textos constitucionales, se declarar contra s mismo y se prohbe toda
hizo evidente la necesidad de otorgar a los coaccin fsica o psquica.
derechos reconocidos la debida proteccin a Junto a estas garantas fundamentales
fin de evitar que ellos fueren impunemente procesales, hay que mencionar otras que sin
vulnerados, ya sea por los gobernantes o revestir este carcter contribuyen tambin
por los simples particulares. Las garantas a reforzar la seguridad personal: la invio-
representan por consiguiente los diversos labilidad del domicilio y de la correspondencia.
mecanismos jurdicos ideados por los orde- Obviamente esta garanta tiene igualmente
namientos constitucionales para proteger relacin con el reconocimiento del derecho
el adecuado ejercicio de los derechos fun- de propiedad en sus diversas formas.
damentales. Lamentablemente, por falta de Suelen omitirse, al sealar las garantas
pulcritud tcnica, corrientemente aparecen que protegen los derechos fundamentales,
confundidos en los textos positivos con los los recursos y acciones que contemplan los
derechos a los cuales prestan proteccin. ordenamientos fundamentales, para velar
Cronolgicamente, la garanta ms efec- por la constitucionalidad de las leyes. Sin
tiva de la libertad personal se halla repre- embargo, son ellos instrumentos valiosos
sentada por el recurso de amparo (hbeas para la defensa de los derechos, por cuanto
corpus). En trminos generales, este recurso permiten invalidar o declarar inaplicables
16 18
Extractado de A. HAURIOU, ob. cit., p. 211. Lamentablemente, durante los estados de
17
Ver en Anexo de este tomo El Descrdito excepcin constitucional, el amparo queda muy
del Constitucionalismo Escrito, por MARIO VER- restringido. Otro tanto ocurre con el recurso de
DUGO M. proteccin.
149
Manual de Derecho Poltico
aquellos preceptos legales que en alguna poltico: toda sociedad en la cual la garan-
forma los vulneren. ta de los derechos no est asegurada, ni
Al terminar este esquemtico anlisis de la separacin de los poderes determinada,
los derechos fundamentales y sus garantas, carece de constitucin, expresa el artculo
parece imprescindible puntualizar que, al 16 de la Declaracin de los Derechos del
margen del antecedente doctrinario que les Hombre y del Ciudadano de 1789.
sirve de fundamento, es un hecho incontes- Sobre el alcance de este principio nos
table que ellos no pueden ser caracterizados remitimos a lo ya expresado en el prrafo
como derechos absolutos. En efecto, como 23 de la Seccin Sexta.
bien dice Izaga, ello equivaldra a decir
que son ilimitados e incapaces de normas
que, de alguna manera, regulen o coacten 31.4. Titularidad del poder constituyente: el
su ejercicio. Y eso es totalmente falso. Por- pueblo o la nacin
que todo lo creado es limitado en su ser, en
sus fines, en sus aplicaciones y tendencias. El Poder constituyente se define como aquel
Adems, toda actividad que se desarrolla que tiene capacidad o facultad para esta-
y vive en sociedad ha de ser susceptible de blecer o dictar la Constitucin.
regulacin. Porque sin ella no sera posible Ahora bien, existen dos casos principa-
la actuacin simultnea y armnica de los les en que procede el establecimiento de
derechos y libertades similares de los dems una nueva Constitucin: Cuando nace un
miembros de la sociedad, entrelazndose nuevo Estado y cuando cae un rgimen
en una mutua y comn cooperacin de poltico como consecuencia de un quiebre
todos. Eso no es posible sin que cada uno institucional.
sacrifique, en el ejercicio de su derecho, En ambos casos se plantea inevitable-
aquella parte que sea necesaria para lograr mente el problema de determinar la titula-
esa armnica y mutua cooperacin, como ridad del poder constituyente. Las diversas
es evidente.19 etapas histricas resultan ilustrativas sobre
En sntesis, aun cuando se considere que el particular.
los derechos del hombre son inalienables En la Edad Media, la residencia del poder
e innatos, ellos son legislables en su ejerci- constituyente no aparece decantada. Ni el
cio, y deben ser regulados por la ley que, Rey, ni la Iglesia, ni los seores feudales
respetndolos en su esencia y garantizn- podan atribuirse en forma prioritaria la
dolos en su ejercicio normal, acomode su titularidad de dicho poder.
desarrollo prctico a las exigencias de la La coexistencia de estos diversos facto-
vida social, variadsima en circunstancias. res de poder explica el nacimiento de los
Nada hay de arbitrario en su regulacin, pactos o compromisos entre los estamen-
que est dirigida, no por la voluntad libre tos del mundo medieval. Sin duda, el ms
del legislador, sino por la exigencia natural comentado por los autores es el celebrado
del derecho y por la realidad social en que en 1215, entre los barones y el Rey Juan
debe aplicarse. Sin Tierra de Inglaterra, pacto conocido
ms tarde con la denominacin de Carta
Magna.
31.3. Separacin de funciones A partir del Renacimiento, la titularidad
del poder constituyente queda radicada en
Esta exigencia es otro de los postulados el Rey. Las Constituciones de esta poca
del constitucionalismo clsico y, junto a la son la emanacin directa de la voluntad del
garanta de los derechos individuales, fue Monarca absoluto. El Estado soy yo, llegan
elevada a la categora de verdadero dogma a decir aquellos monarcas. Por lo tanto, la
Constitucin del Estado se identifica con
la voluntad del Monarca, y no existe otro
19
Ob. cit., tomo 2, p. 244. poder constituyente que el que se radica en
150
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
151
Manual de Derecho Poltico
especialmente para tal efecto. Este cuerpo actuar en los trminos y lmites sealados
colegiado desaparece una vez que cumple por la ley emanada del constituyente y slo
su objetivo. podrn modificar la Constitucin cumplien-
Otra frmula propuesta consiste en some- do y atenindose al procedimiento previsto
ter a consulta popular un proyecto elaborado por el mismo texto fundamental.
por el detentador del poder. Para muchos Precisando la diversa naturaleza del poder
autores, en este caso, quien ejerce realmente constituyente originario y derivado, expresa
el poder constituyente es el gobernante que Carro, el primero es metajurdico y se suele
prepara el texto fundamental. manifestar en momentos de revolucin,
Recordemos que en la gnesis de la que en momentos en que sobre un caos o un
habra de ser nuestra Constitucin de 1925 desorden se hace necesario crear un nuevo
se postul en un principio por una Asamblea orden o Constitucin poltica. El poder
Nacional Constituyente, para optar en defi- constituyente originario no trae causa de
nitiva por el procedimiento de la Consulta las normas constitucionales ni de actuacin
plebiscitaria, tomando como base el proyecto poltica anterior. El poder constituyente ori-
elaborado por la Comisin Consultiva de- ginario crea ex novo el orden poltico.
signada por el Presidente Alessandri.23 El poder constituyente derivativo, en
Por ser el poder constituyente el que cambio, trae sus causas de las relaciones u
establece o dicta la Constitucin, se sigue orden poltico existente con anterioridad;
de ello que l debe ser anterior, distinto se suele manifestar a travs de alguno de los
y superior a los rganos que en el cdigo procedimientos de reforma constitucional
fundamental se establecen y a los cuales se que se regulan dentro de las constitucio-
los faculta generalmente para modificar o nes. De todas formas el poder constituyente
reformar la Constitucin. esencial, el poder constituyente tal y como
Desde los tiempos de Sieys se denomina suele ser reconocido por la doctrina, es el
al poder que establece la Constitucin po- poder constituyente originario. Este es el
der constituyente originario y a los rganos poder constituyente que verdaderamente
a los cuales el ordenamiento faculta para se contrapone a los poderes constituidos
efectuar la revisin constitucional se los dentro del Estado. El poder constituyente
denomina poder constituyente derivado es el que crea el orden bajo el que va a vivir
o constituido. el Estado. Todo ejercicio del poder ulterior
Como ya hemos explicado, para el cons- va a ser a travs de los poderes constituidos
titucionalismo clsico la supremaca del por este poder constituyente.24
poder constituyente originario respecto a Tiene lmites el ejercicio del poder cons-
los poderes constituidos es de la esencia tituyente? Nuevamente hay que distinguir
del sistema. Actan, por lo dems, con di- entre el poder originario y el derivado o
ferencias de tiempo y de funciones. constituido. En relacin con el primero, la
Cronolgicamente el originario precede doctrina coincide en que en principio l
a los poderes constituidos, pero una vez carece de limitaciones y de actividad. Sin
que ha elaborado la Constitucin desapa- embargo, con mayor anlisis se admiten
rece del escenario jurdico aun cuando ciertas limitaciones: a) debe reconocer los
permanece latente, para ser substituido derechos fundamentales; b) debe admitir
por los rganos creados. Desde el punto lmites impuestos por el orden o convivencia
de vista de las funciones, la diferencia es internacional, y c) no puede negar su propia
igualmente clara: el poder constituyente titularidad (no podra por ej., traspasarlo
originario no gobierna, sino slo expide la a un grupo o a un hombre).
normatividad fundamental de los rganos En lo que atae al poder derivado o cons-
constituidos; stos, por su parte, deben tituido, las limitaciones son ms netas:
23
Sobre esta materia, ver Texto Complementario
24
sobre gnesis Constitucin 1980. Ob. cit., p. 172.
152
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
153
Manual de Derecho Poltico
154
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
155
Manual de Derecho Poltico
la categora formal del origen del precepto, Inglaterra tiene una Constitucin ma-
sino a que el objeto o materia reglado sea terial, porque se rige por leyes y conven-
de importancia fundamental. ciones constitucionales que se refieren a
La Constitucin dice Jellinek abarca la organizacin fundamental del Estado,
los principios jurdicos que designan los como la ley que mutil atribuciones de la
rganos supremos del Estado, los modos Cmara de los Lores (1911) y la que Meci
de su creacin, sus relaciones mutuas, fija el sufragio universal (1918), y varias con-
el crculo de su accin y, por ltimo, la venciones constitucionales que dan a su
situacin de cada uno de ellos respecto al sistema poltico el carcter de parlamentario.
poder estatal.32 En cambio, no tiene Constitucin formal,
Crear y estructurar los rganos supremos porque al carecer de un poder constitu-
del poder estatal, dotndolos de competen- yente no existe diferencia entre esas leyes
cia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y constitucionales y las ordinarias. Por otra
esencial de toda Constitucin. En tal sentido, parte, no existe un texto escrito nico y de
todo Estado est constituido de una manera naturaleza orgnica.
determinada, especfica y concreta; tiene La Constitucin norteamericana, en cam-
una manera de ser, un modo de disposicin bio, presenta los caracteres de Constitucin
de sus elementos, una estructura en cuanto tanto en sentido material como formal. En
todo. La Constitucin en sentido material efecto, la Constitucin de 1778-89, con las
coincide con el concepto genrico o am- diez primeras enmiendas, contiene el fondo
plio de Constitucin enunciado al iniciar de la Constitucin con su tabla de derechos
esta Seccin. humanos y la reglamentacin de los poderes.
La Constitucin en el sentido formal es el El artculo V de la misma Constitucin pro-
sistema de normas referidas a la estructura pone los trmites necesarios para su reforma,
del poder estatal, en cuya elaboracin y trmites complejos que no son necesarios
mantenimiento se han observado las forma- para la formacin ni modificacin de las leyes
lidades que prescribe el constitucionalismo ordinarias. Consta, adems, en un documento
clsico. Se atiende, por consiguiente, a las escrito, solemnemente promulgada por el
formas y efectos que reviste la tcnica jurdica. pueblo y es la base de todo el ordenamiento
Sabemos que el constitucionalismo moder- jurdico norteamericano.34
no ha codificado generalmente las normas Otras clasificaciones que habitualmente
jurdicas fundamentales del Estado, para aparecen en los textos y a las cuales nos
conferir la inmutabilidad y permanencia; hemos referido incidentalmente en esta
el texto escrito y rgido ha sido equiparado Seccin carecen, a nuestro entender, de
a una superley, a una ley de garantas. La relevancia. En efecto, para el constitucio-
Constitucin adquiere, con eso, un carcter nalismo la Constitucin debe ser necesa-
emintemente formal; se distingue de la ley riamente escrita, rgida y establecida por
ordinaria, no slo por su objeto ni por el el poder constituyente, cuya titularidad de
gnero de las cuestiones que trata, por su ejercicio reside en el pueblo o nacin. Las
forma de elaboracin.33 constituciones no escritas, flexibles y otor-
Planteada en estos trminos la distincin, gadas slo podrn ser consideradas como
se puede concluir que todo Estado tiene tales desde el punto de vista material.
Constitucin en sentido material, pero no Conserva inters la clasificacin que se
todos la tienen en sentido formal. hace entre constituciones breves o sumarias
La clasificacin puede explicitarse to- y constituciones desarrolladas. El problema
mando como referencia las constituciones no es meramente cuantitativo como pare-
de Inglaterra y de los Estados Unidos de cen entender algunos autores. No se trata
Norteamrica. del mayor o menor nmero de captulos o
32 34
JELLINEK, ob. cit., p. 413. El ejemplo se encuentra desarrollado en IZAGA,
33
BIDART, ob. cit., p. 512. ob. cit., tomo 2, p. 198.
156
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
artculos que tiene el texto constitucional, fuerzas polticas. Intertanto, debemos ade-
sino del aspecto cualitativo, del alcance de lantar que la vida poltica se nos presenta
las normas. La Constitucin breve o sumaria como un constante fluir que no puede que-
se limita a regular los aspectos esenciales dar paralizado por un texto constitucional.
de las instituciones que establece y enco- De ah que surja la idea de rgimen como
mienda a la ley ordinaria su reglamentacin un continuo fluir vital de las situaciones
o complementacin. Por el contrario, las concretas del poder. Se trata, en sntesis,
constituciones desarrolladas pormenorizan de visualizar el proceso dialctico que se
materias propias de ley ordinaria. origina entre vida y organizacin, devenir
Las constituciones chilenas con la ex- y estructura.
cepcin de la de 1823, moralista de Ega- Desde esta perspectiva, Jimnez de Parga
a han sido breves o sumarias. define la Constitucin como un sistema de
La doctrina se inclina preferentemente normas jurdicas, escritas o no, que pretende
por la Constitucin breve o sumaria. regular los aspectos fundamentales de la
Estimamos que la clasificacin entre vida poltica de un pueblo.
Constitucin escrita y Constitucin real es per- El rgimen poltico segn, el mismo au-
fectamente vlida en su contenido, pero tor es la solucin que se da de hecho a los
resulta equvoca en cuanto a la termino- problemas polticos de un pueblo. Como
loga empleada. La alusin a constitucio- tal solucin es efectiva, el rgimen puede
nes escritas como uno de los factores de la o no coincidir con el sistema de soluciones
contraposicin, excluye a cierto tipo de establecido por la Constitucin. Lamenta-
normas fundamentales, respecto a las cuales blemente la mayora de las veces esta coin-
tambin puede originarse la antinomia que cidencia est muy lejos de producirse.36
se procura evidenciar.
Por tal motivo, estimamos ms escla-
recedora la distincin entre Constitucin y 33.1. Tipologa de Manuel Garca-Pelayo
rgimen poltico. Aun cuando el tema ser
profundizado en la Seccin de los Regmenes Una de las tipologas de mayor difusin es
Polticos (tomo II), creemos oportuno trazar la que corresponde a MANUEL GARCA-PELAYO,
aqu un esbozo de este planteamiento. quien toma como referencia el distinto sentido
La premisa fundamental de esta clasifica- metodolgico con que se ha elaborado una
cin se traduce en el siguiente enunciado: constitucin, la que, a su vez, es expresin
la verdadera configuracin poltica de un de una posicin filosfica en concordancia
pueblo no es siempre lo que aparece en los con una doctrina poltica.37
textos constitucionales. La Constitucin tien-
a) Concepto racional normativo: concibe la
de a desfigurarse en su aplicacin prctica.
Constitucin como un sistema de normas
La puesta en marcha de la Constitucin
capaz de planificar la vida poltica. Slo
produce un cierto orden, el orden consti-
la razn puede poner orden. La Constitu-
tucional, que tal vez se separe un poco o
cin no slo es la expresin del orden, es
mucho de la imagen de orden concebida
la creadora de ese orden. De esta suerte
por los constituyentes, o de la deducida
la realidad poltica est en la ley que la
por los exgetas del texto (en el caso de
establece.
Constitucin escrita).35
Caracterstica del concepto racional
Las causas que pueden provocar este
normativo de la Constitucin es la de ser
desfase entre lo que dice el texto constitu-
un documento escrito, establecido de una
cional y la realidad son complejas y, para su
adecuada comprensin, es preciso conocer
el rol que en la vida estatal desempean las 36
JIMNEZ DE PARGA, ob. cit., pp. 25 y 69.
37
La tipologa se encuentra desarrollada en De-
recho Constitucional Comparado, Editorial Revista de
35
JIMNEZ DE PARGA, ob. cit., p. 25. Occidente, Madrid, 1957, pp. 33 y ss.
157
Manual de Derecho Poltico
sola vez y para siempre. Slo el derecho Adhieren a esta corriente conservadores,
escrito ofrece garantas de racionalidad; como Lorenz von Stein, pero sin duda el
slo l permite un orden objetivo y per- mayor vigor dimana del pensamiento de
manente. un socialista, Ferdinando Lassalle: Los
Histricamente, el contenido de estas problemas constitucionales no son prima-
frmulas constitucionales corresponde al riamente problemas de derecho, sino de
auge de la doctrina liberal, tanto en su ex- poder; la verdadera Constitucin de un
presin poltica como econmica. pas slo reside en los factores reales que
en este pas rigen.39
b) Concepto histrico tradicional: surge esta
corriente en el siglo XIX, como reaccin
a la posicin anterior. Conforme a ella la
33.2. Tipologa de Karl Loewenstein
Constitucin es el resultado de una lenta
transformacin histrica. En cada comuni-
Karl Loewenstein en su ordenamiento
dad concurren especiales circunstancias, no
tipolgico de las constituciones, otorga
todas dependientes de la voluntad humana
singular relevancia al factor eficacia. Se
ni de la razn. Frente a la indigencia de la
cumple lo ordenado por la Constitucin?
norma jurdica, ganan importancia los usos
Al contestar esta interrogante, abre un es-
y prcticas polticos. Por eso debe decirse
pectro de posibilidades:
con propiedad la Constitucin de un pueblo,
no de constitucin a secas, como estructura a) Constituciones normativas. En este tipo
de orden vlida para cualquier lugar. Una de constituciones existe una efectiva y real
constitucin consuetudinaria tiene mayor coincidencia entre lo que dice el texto es-
vigor que una escrita. crito y el orden poltico-social. Titulares y
Si bien es correcto vincular esta concep- destinatarios del poder hacen de la Consti-
cin tradicional con la doctrina conservadora, tucin una prctica, la viven efectivamente.
no debe olvidarse como anota TAGLE que El ambiente nacional y social es favorable
tambin existe una corriente historicista con para su realizacin. La Constitucin tiene
sentido revolucionario, en la cual algunos una eficacia de ciento por ciento. La Cons-
incluyen al mismo Carlos Marx.38 titucin es un traje a la medida.
Segn Loewenstein, este tipo de consti-
c) Concepcin sociolgica: postula que la
tuciones se encontrara en los pases euro-
Constitucin es el modo de ser de un pue-
peos occidentales y en Estados Unidos de
blo con todo el complejo de sus riquezas,
Norteamrica.40
carcter, cultura, etc. Por consiguiente, no
interesa tanto el orden descrito por los textos b) Constituciones nominales. En este caso
fundamentales como el orden vivido por el grado de eficacia de la Constitucin es
cada pueblo. relativo. Puede ser jurdicamente vlida,
A la posicin racional-normativa la co- pero el proceso poltico no se adapta del
rriente sociolgica contesta que la Consti- todo a sus normas. El desajuste se origina
tucin es una forma de ser y no de deber por falta de desarrollo de la realidad pol-
ser; a la histrico-tradicional, recuerda tico-social. La norma vale jurdicamente,
que la Constitucin no es el resultado del pero no tiene existencia histrica; es una
pasado, sino que se basa en estructuras del pretensin sincera y quiz llegue a configurar
presente.
En sntesis, mientras la concepcin racio-
nal hace girar el derecho sobre la validez y lo 39
Qu es una Constitucin?, Editorial Siglo
histrico sobre la legitimidad, la sociolgica XX, Buenos Aires, 1957, p. 41.
40
la hace sobre la vigencia. Autores como BUONDELL y JIMNEZ DE PARGA,
encuentran exagerada la apreciacin de Loewens-
tein en tal sentido: en ningn pas del mundo las
38
TAGLE A., CARLOS, Derecho Constitucional, Edi- constituciones cuentan con una eficacia plena, la-
torial Depalma, Buenos Aires, 1976, p. 123. mentablemente.
158
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
41 43
La tipologa y comentarios desarrollados se La Constitucin de 1980 consulta cuatro estados
encuentran en la obra de LOEWENSTEIN Teora de la de excepcin constitucional: estado de asamblea, de
Constitucin, Editorial Ariel, Madrid, 1968, pp. 216 sitio, de emergencia y de catstrofe. Ver arts. 39 a 45.
y ss. Durante el periodo de transicin la disposicin 24
42
En Estado y Constitucin, Editorial Espasa-Calpe, contempla un quinto estado; peligro de alteracin
Madrid, 1975, p. 81. de la paz interna.
159
Manual de Derecho Poltico
160
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
161
Manual de Derecho Poltico
mismas. Generalmente se invoca como fi- Patrstica, podemos afirmar que las primeras
nalidad la defensa de las instituciones y la exposiciones orgnicas relativas al derecho
integridad nacional.47 de insistencia a la opresin comenzaron a
Los cuartelazos, putsch y otros movimien- tener lugar a partir del siglo XII con Juan
tos insurreccionales carecen de esa cobertura de Salisbury, quien en su obra Polycraticus
institucional y representan slo fracciones presenta la primera defensa explcita del
de las Fuerzas Armadas.48 tiranicidio que se encuentra en la literatura
poltica medieval. Quien usurpa la espada
merece morir por la espada.
34.2. El derecho de resistencia a la opresin Un siglo ms tarde, Santo Toms de
Aquino en su obra Del rgimen de los prnci-
Los distintos actos que hemos descrito pes, repudia el tiranicidio, pero sienta las
son, por lo general, producto como lo sea- bases de la resistencia a la opresin, como
lramos en su oportunidad de una reaccin acto pblico de todo un pueblo. Justifica
de los gobernados en contra de la comisin la resistencia a la tirana siempre y cuando
de ciertos abusos o mantenimiento de quienes resistan se aseguren que su accin
ciertos usos por parte de los gobernantes. ser menos nociva para el bien comn que
Se producen en el cuerpo poltico ciertas el mal o abuso que tratan de eliminar. Pos-
enfermedades que no tienen remedio teriormente, Marsilio de Padua en su obra
jurdico y por ende se recurre a remedios Defensor pacis (1324) expone el derecho de
extrajurdicos (revolucin, golpe de Esta- resistencia a la opresin enlazndolo con el
do, etc.). El problema, entonces, consiste principio de la soberana del pueblo.
en acordar a esos actos la justificacin que Al iniciarse la Edad Moderna (siglo XVI)
jurdicamente no tienen; en legitimarlos cobran relieve las defensas que de este dere-
sobre la base de justificaciones extrajurdi- cho hicieron los telogos espaoles Surez,
cas. El derecho de resistencia a la opresin en el Tratado de las Leyes, y Mariana, en Del
cumple la funcin de justificar ciertos actos rey y de la institucin real.
de los gobernados frente a determinadas Sin embargo, el verdadero realce del
situaciones que implican arbitrariedad por derecho de resistencia a la opresin tiene
parte de los gobernantes. lugar con John Locke en su Segundo ensayo
Tambin denominado derecho de rebe- sobre el gobierno civil, obra publicada en 1690.
lin, es el derecho que tiene toda sociedad No sin razn se ha definido a Locke como
de hombres dignos y libres para defenderse el terico de la revolucin inglesa de 1688.
contra el despotismo e incluso destruir- En efecto, en el prefacio del Ensayo justifica
lo.49 La concepcin de este derecho es a los ingleses que, a su juicio, obraron en
de antigua data y su desarrollo ofrece di- defensa de sus legtimos derechos, los que
versas variantes a lo largo de la historia del les haban sido arrebatados por el usurpador
pensamiento poltico y en los diferentes Jacobo II. Siempre que los legisladores
regmenes polticos. intentan arrebatar o suprimir la propiedad
Aun cuando no faltan antecedentes del pueblo o reducir a los miembros de ste
tanto en los griegos que manifestaban a la esclavitud de un poder arbitrario, se
un acentuado aborrecimiento por el go- colocan en estado de guerra con el pueblo,
bierno ilegtimo (impuro) como en la y ste queda libre dse seguir obedecindole,
no quedndole entonces a ese pueblo sino
47
Sobre el particular ver Bando N 5 y Decreto el recurso comn que Dios otorg a todos
Ley N 1 de la Junta de Gobierno de Chile, ambos los hombres contra la fuerza y la violencia
del 11 de septiembre de 1973. Este pueblo tiene derecho a readquirir
48
Sobre el punto ver MELOTTI, UMBERTO, Revo- su libertad primitiva y ante el estableci-
lucin y Sociedad, Editorial F.C.E., Mxico, 1971.
49
SNCHEZ VIAMONTE, CARLOS, El Constituciona- miento de un nuevo poder legislativo (el
lismo, Editorial Bibliogrfica, Buenos Aires, 1957, que crea ms conveniente) provea a su
p. 351. propia salvaguardia y seguridad, es decir,
162
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
163
Manual de Derecho Poltico
legales constituye gobierno de facto. Exis- Segn este criterio se puede distinguir
ten otros criterios para determinarlo. El entre los gobiernos que nacen de facto y
profesor Dana Montao observa que el aquellos que nacen de jure, pero que devie-
hecho apreciable para la determinacin del nen de facto por actos posteriores.
carcter de un gobierno no es solamente Todo gobierno de facto pretende legiti-
el modo como ha llegado al poder. Un go- marse, ser aceptado y reconocido no slo
bierno regularmente constituido, es decir, en el plano interno, sino tambin interna-
elegido de acuerdo a la Constitucin y a cionalmente.
la ley, puede devenir gobierno de hecho, Internamente, un gobierno de facto puede
por apartarse de aqulla o de sta, ora en legitimarse y, adems, convertirse en gobierno
el ejercicio de sus atribuciones propias, ora de jure al instaurar un nuevo orden consti-
por haber sobrevenido un vicio que hace tucional o mediante el reconocimiento del
irregular su permanencia en el poder.53 ordenamiento jurdico vigente y el encuadra-
Podemos determinar, entonces, que es- miento de sus actos a ste. Tambin puede
tamos en presencia de un gobierno de facto legitimarse por cualquier medio que signifique
cuando el conjunto de rganos y de indivi- la expresin de la opinin ciudadana con
duos que dirigen el Estado se apartan de las respecto al rgimen de facto y que le permite
normas de derecho vigentes, ya sea porque confirmar en el poder a los gobernantes que
se genera con prescindencia del procedi- han llegado a l por vas extralegales, como
miento establecido en la Constitucin y en
el plebiscito, por ejemplo.
las leyes para la renovacin de los titulares
En el plano internacional el gobierno de
de los rganos gubernamentales, y en forma
generalmente violenta, o porque en la orga- facto busca primordialmente y con verdadero
nizacin de las instituciones del Estado, un carcter de necesidad el reconocimiento
poder vulnera los principios de derecho y, en por parte de los dems Estados. Es decir,
especial, el de la separacin de los poderes y un pronunciamiento oficial de la comu-
se arroga, adems de sus funciones propias, nidad internacional, considerando que el
otras facultades que han sido entregadas gobierno de facto representa legalmente al
por la ley a un poder distinto o, por ltimo, Estado y que es capaz de obligar en materia
cuando al ejercer sus funciones atropella internacional. Las estrechas relaciones que
abiertamente los derechos y garantas que mantienen los Estados en materia econmi-
la ley concede a sus ciudadanos. ca, tcnica, comercial y cultural, entre otras,
explican la importancia fundamental que el
53
Montao, Dana, Principios de Derecho Pblico, reconocimiento internacional tiene para los
tomo II, p. 128. gobiernos de facto.
TEXTO COMPLEMENTARIO
164
Seccin Sptima: Teora de la Constitucin
165
Manual de Derecho Poltico
ambas Cmaras y el Subsecretario del Interior De los 296.259 ciudadanos inscritos en todo el
(Art. 29). pas, concurrieron a las urnas solamente 134.421;
En el artculo 30 se agregaba que el proyecto o sea, menos del 50% de los electores.
que resultara aprobado sera promulgado por Realizado el recuento de votos, y una vez
el Presidente y, en todo caso, debera publicarse que la comisin designada por el artculo 29
el resultado del plebiscito por bando, en todas del Decreto-ley N 462 emiti su informe, se
las ciudades de la repblica, por los intendentes proclam el siguiente resultado oficial:
y gobernadores. Por el proyecto del Presidente
Resultados del plebiscito. La Junta Central Ra- (voto rojo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127.483
dical, el Directorio General del Partido Conser- Por el proyecto de rgimen
vador y el Partido Liberal Unido resolvieron, parlamentario (voto azul) . . . . . . 5.448
en diversas fechas, abstenerse de concurrir al Por el voto de rechazo
plebiscito. (voto blanco). . . . . . . . . . . . . . . . . 1.490
Los partidos Liberal, Liberal-Democrtico y
Demcrata acordaron votar por la cdula roja; Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134.421
es decir, por el proyecto de la subcomisin de Si al nmero de ciudadanos inscritos le restamos
reforma. los sufragios que obtuvo el proyecto del Presiden-
El Partido Comunista fue el nico que resol- te, tenemos 168.776 ciudadanos que no estaban
vi votar por la cdula azul, o sea, por el voto de acuerdo con la Constitucin que se dara por
disidente o de rgimen parlamentario. aprobada; es decir, casi el 60% de los inscritos.
166
Seccin Sexta
TEORA DEL GOBIERNO
24. Gobierno, rganos y funciones.
25. De la divisin de poderes a la separacin de funciones.
26. La funcin legislativa.
27. La funcin ejecutiva.
28. La funcin jurisdiccional.
29. Tipos de gobierno.
1 2
JORG KAMMLER, Funciones de Gobierno, en CARR DE MALBERG, ob. cit., p. 867.
3
Introduccin a la Ciencia Poltica, por WOLFGANG ABEN- Sobre esta materia ver CARR DE MALBERG, ob.
DROTH y KURT LENK, Editorial Anagrama, Barcelona, cit., pp. 868 y ss.
4
1971, p. 183. MARIO JUSTO LPEZ, ob. cit., p. 276, tomo II.
113
Manual de Derecho Poltico
las ideas estatales, por ejemplo, las ideas de otra ms restringida y especfica que reserva
inters general, de centralizacin, etc.5 la voz gobierno slo para el rgano y funcin
Se suele confundir la funcin con el ejecutiva. As ocurre principalmente en los
rgano que realiza la funcin. En efecto, sistemas parlamentarios donde el gobierno
la funcin justifica al rgano, pero no a es el Primer Ministro, el Gabinete. Por el
la inversa, pues puede haber rganos sin contrario en el sistema presidencialista se
funcin o que duplican la funcin realiza- da la tendencia opuesta: el gobierno in-
da por otros rganos paralelos. Adems, cluye tanto al rgano ejecutivo como al
es posible que un mismo rgano realice legislativo8.
varias funciones y que una misma funcin
sea realizada por varios rganos. Lo con-
veniente, en definitiva, es condicionar el 25. DE LA DIVISIN DE PODERES A LA
rgano a la funcin a desarrollar, a fin de SEPARACIN DE FUNCIONES
que la actuacin poltica resulte lo ms efi-
caz, lo ms productiva y lo menos costosa La unidad del poder estatal no implica
para el Estado.6 ni la simplicidad de sus funciones ni la de
Cul es el nmero de las funciones es- los rganos que las ejerzan. Al contrario, la
tatales? Podra contestarse que debe haber actividad estatal, como la misma vida social,
tantas funciones como fines deba cumplir es de por s muy compleja y pueden distin-
el Estado, pero por razones metodolgi- guirse en ellas manifestaciones definidas.
cas se agrupan en tres principales: funcin Como anota Orlando, apenas los Estados
normativa o legislativa; funcin ejecutiva, comenzaron a salir de la primitiva barbarie,
y funcin jurisdiccional. Para establecer dibujronse en su estructura constitucio-
la debida decantacin entre ellas, se apli- nal las diversas funciones, diversidad que
can diversos criterios: orgnico, formal y tena sus races en el principio mismo de
material. la unidad. Y es un error muy extendido en
a) Segn el criterio orgnico, la funcin las ideas modernas el sealar la divisin de
se considera segn el rgano que la cumple; funciones como carcter de los gobiernos
as, es legislativa toda y cualquiera funcin modernos, cuando no existe tipo histrico
cumplida por el parlamento, sin atender de Estado, aun de los primitivos, en el que
a la forma que reviste el acto en que se no aparezca alguna diversidad de rganos
exterioriza ni al contenido del mismo. b) y funciones.9
Desde el punto de vista formal, se clasifican Sobre el particular resulta siempre til
las funciones por la forma que el acto reviste; recordar las reflexiones de Aristteles: En
as, es ley todo acto con forma de tal. c) toda polis hay tres partes que todo legisla-
Segn el criterio material, se atiende a la dor prudente debe, en primer trmino,
sustancia o contenido del acto, sin reparar ordenar convenientemente. Una vez que
en la forma que adopta o en el rgano que se organicen bien estas tres partes, puede
lo emite; un acto no es legislativo por tener
forma de ley ni por ser cumplido por el 8
Sin embargo hay que tener presente que esta
parlamento, sino por su esencia 7. distincin no es tan rgida. Es as como en la Cons-
Al iniciar este prrafo, expresbamos titucin de 1980, el Captulo IV se denomina GO-
que la palabra gobierno, en un sentido BIERNO-PRESIDENTE DE LA REPBLICA, y acto
seguido, expresa: El Gobierno y la administracin
amplio y genrico, alude al ejercicio del del Estado corresponden al Presidente de la Rep-
poder dentro del Estado. Sin embargo, aun blica, quien es el Jefe del Estado (inc. 1, art. 24).
anticipando conceptos, debemos puntualizar El Captulo XIII se denomina: GOBIERNO Y ADMI-
que frente a esta acepcin genrica existe NISTRACIN INTERIOR DEL ESTADO (arts. 99 y
sgtes.). Por consiguiente, en el texto constitucional
la voz Gobierno se hace sinnimo de Ejecutivo. No
5
Ob. cit., p. 372. sucede lo mismo en leyes especiales. Por ej.: art. 121
6
Ver CARR, ob. cit., p. 255. del Cdigo Penal.
7 9
BIDART, ob. cit., p. 234 y CARR, p. 258. IZAGA, ob. cit., p. 266, t. I.
114
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
decirse que la polis est bien organizada; y Desde el punto de vista de la organiza-
realmente las polis no pueden diferenciarse cin, las libertades se garantizan dentro de
unas de otras, si no es por la organizacin la teora del Estado formulada por Locke
diversa de estos tres elementos.10 mediante el sistema de la separacin de
Aunque es cierto que la separacin de poderes. Este pensador reconoce la exis-
funciones corresponde a la aplicacin del tencia dentro del Estado de varios poderes
principio de divisin del trabajo, a tcnicas distintos entre s y atribuidos a rganos se-
organizativas e incluso a criterios de sen- parados; cada uno est habilitado y tiene
tido comn, no es menos efectivo que en competencia para ejercer el poder en su
determinado momento histrico su consa- correspondiente mbito, pero sin rebasarlo
gracin con rango constitucional obedece a nunca. Por lo comn, las teoras polticas
motivaciones fundamentalmente polticas: estn ligadas a los hechos polticos y son
poner cortapisas al poder de las monarquas sugeridas por la realidad ambiente.
absolutas. Sin duda, las circunstancias surgidas en
Como se ha explicado en la seccin cuar- Inglaterra y que desembocaron en el Acta
ta, la primera fase del Estado moderno se de Establecimiento, permitieron a Locke
caracteriza por la soberana del monarca. La alcanzar su idea de la separacin de pode-
segunda fase se caracterizar por la vigencia res. Es efecto, despus de oscilarse entre
del principio de la soberana popular o na- el poder absoluto de la monarqua y la
cional. El poder poltico emigra desde el Jefe dictadura parlamentaria con la repblica
del Estado a la base del Estado, al pueblo; y de Cromwell, y vuelta a la monarqua ab-
ese trnsito implica toda la modificacin de soluta, se alcanza, por fin, como resultado
instituciones y de conceptos. En tal sentido, de esa oscilacin, un equilibrio de fuerzas
la difusin y posterior institucionalizacin polticas que restablecer de otra manera
del principio de la divisin de poderes, la situacin medieval, al tener que conci-
desempear un rol preponderante. La liarse el poder del Rey con el poder del
divisin de poderes, dice Esmein, est des- Parlamento. Esta situacin de hecho, este
tinada a ser uno de los artculos del credo modo de relacin entre poderes polticos,
de los filsofos del siglo XVIII.11 fue lo que sin duda sugiri la teora de la
Los principales expositores de la doctrina divisin de poderes, dentro de un Estado
fueron el ingls Locke y el francs Mon- nacido del pacto, entre un poder ejecutivo
tesquieu, ambos inspirados en la evolucin y un poder legislativo; aqul dividido, a su
experimentada por las instituciones inglesas a vez, en dos ramas: una administrativa y otra
partir de la segunda mitad del siglo XVII. Las judicial, atribuidas ambas en principio al
lneas que siguen procuran dar una sntesis rey, pero ejercidas por vas independientes.
del pensamiento de ambos autores. Todava reconoce Locke, aparte de estos
De acuerdo con su concepcin del ori- dos en verdad, tres poderes, otro ms, al
gen del Estado,12 Locke expone en su obra: que llama de prerrogativa y al que atribuye
Segundo Tratado de Gobierno Civil, la la decisin en los casos de emergencia o
idea de que un contrato original hace salir excepcionales, lo cual significa reconocer
a los hombres del estado naturaleza para que no obstante todas sus divisiones internas
ingresar a la sociedad civil, donde encuen- y orgnicas, el Estado constituye una unidad.
tra seguridad. Pero el pacto no entraa Anlogo sentido tiene el reconocimiento
renunciar a aquella parte de libertad que de otro poder, al que Locke llama federa-
Locke considera inalienable. tivo, aplicando la palabra en su acepcin
original: el poder de declarar la guerra y
10
hacer la paz; de decidir, en fin, acerca de
Poltica, traduccin de JULIN MARAS, Madrid, los amigos y enemigos pblicos.
1951.
11
Citado por IZAGA, ob. cit., p. 277, tomo I. As pues, a comienzos del siglo XVIII
12
Ver texto complementario, Seccin Sexta tenemos en Inglaterra la estructura bsica de
N 10. un Estado liberal y, con Locke, una doctrina
115
Manual de Derecho Poltico
116
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
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Manual de Derecho Poltico
20
CARR, ob. cit., p. 257.
19 21
IZAGA, ob. cit., p. 280, tomo I. BIDART, ob. cit., p. 339.
118
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
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Manual de Derecho Poltico
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Seccin Sexta: Teora del Gobierno
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Manual de Derecho Poltico
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Seccin Sexta: Teora del Gobierno
interesan a la unidad poltica y en velar por marcadas diferencias; pero es posible, como
los grandes intereses nacionales. simple nota indicativa, sealar como pre-
Esta distincin, que se basa nicamen- dominantes las siguientes caractersticas:
te en la importancia del asunto que debe a) rgano unipersonal (excepcionalmen-
resolverse, puede resultar insuficiente en te colegiado); y b) duracin temporal del
muchos casos. La funcin gubernamental mandato.
trata de fijar las grandes directivas en la En el aspecto formal la funcin ejecutiva
orientacin poltica, en orientar a la nacin es muy variada, pero la categora formal ms
por un camino determinado. Trazadas estas elevada de los actos de mando es el decreto,
grandes lneas polticas, deben ponerlas en por emanar del rgano ejecutivo supremo
ejecucin para satisfaccin de las necesida- (Presidente, Consejo de Ministros). Despus
des generales. hay toda una gama de posibilidades; incluso
Podramos llegar, entonces, al concepto hay actos simblicos y a veces se producen
de gobierno desde el punto de vista subjetivo hasta por va de hecho.
y objetivo, diciendo que debe entenderse Con respecto al decreto, prevalece el
por tal la actividad de los rganos supremos mismo concepto formal que en relacin a
del Poder Ejecutivo, es decir, rganos inde- la ley. Es as como se lo define como un
pendientes, no sujetos a los otros rganos mandamiento de carcter general o a t-
administrativos, que tienen por objeto la tulo individual dictado por la autoridad
direccin suprema del Estado, encontrando administrativa, especialmente por el Jefe
en l su funcionamiento y su causa jurdica. de Estado, con las formalidades previstas
Es lgico aadir que estos rganos superio- en el ordenamiento constitucional.
res del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo Jerrquicamente, el decreto se encuentra
que ejercen funciones de gobierno, pueden subordinado a la Constitucin y a la ley.34
ejercer funciones administrativas. De all
que el Presidente de la Repblica ejerza,
juntamente con los ministros, la funcin 28. L A FUNCIN JURISDICCIONAL
poltica de gobierno y tambin la adminis-
trativa, mientras que los dems funcionarios La funcin jurisdiccional, en su senti-
solamente pueden realizar tarea adminis- do material, es la parte de la actividad del
trativa. En este sentido Ducrocq ensea Estado que consiste en expresar derecho,
que cuando en la actividad del Estado se en pronunciarlo.
distingue una actividad de gobierno o poltica Ahora bien, qu debe entenderse por
de una actividad administrativa, la primera pronunciar el derecho? En el Estado
se refiere solamente a la actividad de los moderno dice Carr el derecho es el con-
rganos del Poder Ejecutivo y con la palabra junto de reglas formuladas por las leyes o en
gobierno se indica la parte ms eminente de virtud de las leyes, que constituyen el orden
las funciones atribuidas a esos rganos. La jurdico del Estado. Pronunciar el derecho
Administracin es la accin que se realiza no es, pues, crearlo, sino reconocerlo. El acto
para satisfacer las necesidades del Estado, jurisdiccional consiste, entonces, en buscar
de acuerdo con las leyes y las directivas del y determinar el derecho que resulta de las
gobierno. El gobierno es, entonces, funcin leyes, a fin de aplicarlo a cada uno de los
de iniciativa: da impulso y direccin a la casos de que se hacen cargo los tribunales.
administracin. El gobierno es la cabeza y
la administracin es el brazo.33
En lo que atae a la estructura del rgano 34
De acuerdo a la normativa de la Constitucin
ejecutivo, los sistemas adoptados por los de 1980, se distingue entre decretos de ejecucin y
ordenamientos constitucionales detentan decretos autnomos. Estos ltimos son aquellos que
dicta el Presidente en todas aquellas materias que
no sean propias del dominio legal (N 8, art. 32).
33
MANUEL MARA DIEZ, Derecho Administrativo, Estas materias son estudiadas en los cursos de Derecho
Buenos Aires, 1963, tomo I, pp. 111 y ss. Constitucional y Derecho Administrativo.
123
Manual de Derecho Poltico
124
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
Por encima de las controversias doctri- mado por la Revolucin francesa y puesto
narias, lo cierto es que en la actualidad la en prctica por diversos estados miembros
autonoma del poder judicial, es decir, su de los Estados Unidos de Norteamrica);
ejercicio por rganos distintos e indepen- c) nombramiento por el Jefe del Estado o
dientes de los rganos que ejercen las otras por el Congreso; d) sistemas mixtos que
dos funciones, es un verdadero postulado ofrecen como variantes: 1) Designacin
del Derecho Poltico, disciplina que consi- por el Ejecutivo con el consentimiento del
dera esta independencia como un principio Senado (miembros del Tribunal supremo
integrador bsico del concepto Estado de federal de EE.UU.); 2) por el ejecutivo, a
Derecho. Por lo dems, as lo ha consagrado partir de quinas o ternas propuestas por
la mayora de los textos constitucionales los tribunales superiores (caso de Chile);
contemporneos.39 y 3) designacin por un consejo integrado
Debemos agregar, como se pormeno- por miembros de los tres rganos del poder
rizar ms adelante, que dentro de algu- Estatal (Francia, Italia).
nos sistemas constitucionales, el rgano Como una forma efectiva de reforzar el
jurisdiccional cumple el importantsimo principio de la independencia del rgano
rol de supervigilar la constitucionalidad de jurisdiccional, las constituciones establecen
las leyes, esto es, salvaguardar el principio casi universalmente la inamovilidad judicial.
de la supremaca constitucional. En virtud de ella los miembros de la judi-
Respecto a la organizacin del rgano catura tienen la seguridad de sus cargos, ya
jurisdiccional, en los diversos textos cons- que no pueden ser depuestos, suspendidos
titucionales existe cierto consenso de que ni trasladados contra su voluntad, sino por
deben observarse las siguientes prescrip- causa plenamente justificada y consultada
ciones: Los tribunales de justicia han de en la ley con antelacin.
estar distribuidos en el mbito territorial La inamovilidad no obsta, por cierto, a
del Estado en nmero y proporcin sufi- que los jueces sean responsables en los casos
cientes para el acceso viable de todos los que se acredite incumplimiento o infrac-
ciudadanos. Estos tribunales deben ser au- cin de leyes, por ignorancia inexcusable,
tnomos e independientes en su respecti- descuido o mala fe. Los sistemas ideados
va esfera y demarcacin territorial. Pero para hacer efectiva esta responsabilidad
estn unificados, no slo por la unidad de son diversos, pero todos ellos coinciden en
legislacin que aplican, sino por la coordi- tomar las debidas prevenciones a fin de que
nada subordinacin a otros tribunales de el principio bsico de la independencia de
instancias superiores; y, finalmente, a un la judicatura no aparezca vulnerado.
Tribunal central y supremo, encargado de La Declaracin Universal de los Dere-
dar unidad a la jurisprudencia y de velar chos Humanos en 1948, en su artculo 10,
por la recta administracin de justicia. considera como esencial la existencia en
Generalmente, las legislaciones optan todos los pases de un tribunal indepen-
por establecer tribunales unipersonales en diente e imparcial.
primera instancia y colegiados para los de
segunda y casacin.
Respecto a la designacin de los miem- 29. TIPOS DE GOBIERNO
bros de la judicatura, existen tres principales
sistemas: a) autogeneracin, que, como lo Segn el grado de vinculacin entre
indica su nombre, supone una total au- ejecutivo y legislativo, pueden distinguir-
tonoma del rgano jurisdiccional frente se: 1) parlamentario; 2) presidencial; 3)
a los otros; b) eleccin popular (procla- directorial (o de Asamblea, segn algunos
autores).
39
Ver en Anexo de este tomo: Los Principios del Antes de exponer sus rasgos, es preciso
Constitucionalismo Clsico en nuestros ordenamientos aclarar que el estudio de las formas de
fundamentales, por MARIO VERDUGO MARINKOVIC. gobierno y los regmenes polticos se
125
Manual de Derecho Poltico
aborda en el Segundo Tomo de esta obra, Reconocen los autores que es muy difcil
ya que por razones de metodologa se ha encontrar en la realidad tipos de gobierno
estimado que su comprensin se facilitar que se ajusten a los esquemas tericos. Sin
una vez que se hayan analizado las fuerzas embargo, tomando como referencia los
polticas como partidos polticos; grupos modelos ms clsicos de cada sistema es
de presin; opinin pblica, etc. posible esbozar una caracterizacin gen-
Segn se interprete el principio de se- rica de ellos.
paracin de funciones con mayor o me-
nor rigidez, se van a originar en la prctica
constitucional diversos tipos de gobierno. 29.1. Tipo de gobierno parlamentario
Si la separacin funcional referida espec-
ficamente a la ejecutiva y legislativa tiene El ejemplo clsico de parlamentarismo
una consagracin claramente decantada, es Inglaterra, donde el sistema se ha ido
surge el sistema conocido como presidencial. configurando paulatinamente a partir de
Si a esta misma relacin se le otorga, en el la segunda mitad del siglo XVII. Si se quie-
texto constitucional, una mayor flexibilidad, ren comprender las instituciones polticas
tenemos el tipo parlamentario. Finalmente, si actuales dice Stammen se har bien en
la relacin de interdependencia se enfatiza, echar una ojeada a la historia de Inglaterra;
nos encontramos con el sistema conocido slo as se hace comprensible su conjuga-
como directorial. cin en el proceso de gobierno.41 Cabe
Con una interpretacin simplista se po- puntualizar que el sistema se conforma
dra pensar que en el sistema presidencial se consuetudinariamente, y en la actualidad
produce una preponderancia del ejecutivo, ha devenido por sobre todo en un hbito
mientras que en el tipo parlamentario la poltico basado en el fair play.
preponderancia se da en favor del Parla- El parlamentarismo se extiende a Fran-
mento. Pero como anota Carr, con esta cia en el siglo XIX y despus se difundir
concepcin no se logra calar en el fondo en todo el continente, para llegar a ser en
de lo que una y otra interpretacin son, la actualidad el sistema predominante en
porque lo verdaderamente caracterstico es Europa.
que en el rgimen presidencial se produce Las instituciones del gobierno ingls no se
o se verifica una interpretacin rgida de basan en ningn documento constitucional
la separacin de poderes (funciones), de unitario, sino que se han ido desarrollando
tal forma que se consideran los poderes a travs de numerosas convenciones consti-
(rganos) como esferas autnomas dentro tucionales, y la costumbre ha jugado un rol
del Estado, mientras que en la interpreta- fundamental, especialmente por cuanto ha
cin parlamentaria no se da esa separacin sido repetida por las fuerzas participantes
rgida, sino que, por el contrario, existe un en el proceso poltico. Las caractersticas del
mecanismo que engarza, conecta y relaciona sistema parlamentario han evolucionado a
los poderes (rganos) entre s. lo largo de 250 a 300 aos. A comienzos del
Loewenstein, en la misma lnea de in- siglo XVIII, el Primer Ministro necesitaba la
terpretacin, caracteriza los tres sistemas confianza del Parlamento tanto como la del
enunciados en expresivos trminos: en el monarca. De 1721 a 1742, el Primer Minis-
tipo presidencial existe entre el ejecutivo tro, Sir Robert Walpole, perdi la confianza
y legislativo una vinculacin de coordina- del Parlamento y decidi dimitir, aunque
cin; en el parlamentario la relacin es de el rey todava confiaba en l, con lo que
integracin, y en el de asamblea se produ- cre un precedente. La teora y la prctica
ce una verdadera confusin de funciones y del sistema parlamentario comenzaron de
rganos.40 aquel modo (Ducbacek).
41
Ver ANDR HAURIOU, ob. cit., pp. 241
40
LOEWENSTEIN, ob. cit., pp. 91 y ss. y ss.
126
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
29.1.1. Estructura del gobierno parlamenta- sta pertenece al Rey slo nominalmente, ya
rio clsico. rganos y atribuciones. El rgano que en la prctica, su ejercicio corresponde
ejecutivo del sistema parlamentario es de al Gabinete o Primer Ministro; ste es quien
estructura dualista o bicfalo, puesto que se adopta realmente las medidas de gobierno
compone de: a) el Jefe de Estado (Corona y recomienda su ejecucin al Rey, quien,
o Presidente) que carece de facultades de- en todo caso, tiene el derecho a estar per-
cisorias en el proceso poltico, pero cumple manentemente informado de la situacin
un rol simblico moderador como factor del pas por el Primer Ministro.
de integracin nacional; y b) el Jefe de La Corona representa el espritu de los
Gobierno, que es el Primer Ministro (Pre- ingleses, es el factor de estabilidad, de con-
mier, Canciller), quien preside un rgano tinuidad en la vida poltica y su prestigio
colegiado, que es el Gabinete. El Jefe de es inmenso. El monarca es irresponsable
Estado puede ser un monarca de carcter polticamente, civil y penalmente. Es un
hereditario (Sistema parlamentario monr- principio del Common Law que el Rey
quico), como es el caso de Gran Bretaa, no puede hacer el mal, en consecuencia,
los pases escandinavos, los Pases Bajos, no hay accin contra l. A contar de un
Blgica, Luxemburgo, Espaa y Japn; o acuerdo constitucional de 1947 se admite
bien puede ser un Presidente de la Repblica la responsabilidad administrativa del Mo-
(sistema parlamentario republicano), como narca en algunos actos (Jimnez de Parga).
son los casos de Italia, Repblica Federal El Monarca est asistido por un Consejo
de Alemania, Francia y Grecia. Privado compuesto por todos sus conse-
Finalmente, la funcin legislativa radica jeros. Originariamente su influencia era
en el Parlamento que se compone, en Gran considerable, pero desde que el Gabinete,
Bretaa, de la Cmara de los Comunes, que sale de ste, toma la autoridad que le
de generacin popular, y la Cmara de los otorga la confianza parlamentaria, su papel
Lores, de carcter hereditario y vitalicio, ha disminuido. Es, sobre todo, el rgano
cuyas atribuciones han sufrido sensibles a travs del cual el Gobierno debe hacer
disminuciones en el presente siglo. pasar algunas de sus decisiones, para rati-
ficarlas, especialmente, la convocatoria o
a) La Corona: Gran Bretaa es una monar-
disolucin de la Cmara y el ejercicio del
qua constitucional parlamentaria, donde la
poder reglamentario.43
transmisin de la Corona se verifica segn
las reglas del derecho sucesorio comn. b) El Gabinete: Originariamente, el Ga-
Progresivamente le han sido quitados la binete dependa directamente del Rey. Sin
mayora de sus poderes, los que pasaron al embargo, en el siglo XVIII, con la llegada
Parlamento, al Gabinete, a los tribunales de de la dinasta alemana Hannover al poder
justicia, a las autoridades locales, etc. Hoy quienes no entendan ni hablaban ingls,
slo le quedan algunos poderes residuales, el Gabinete se fue vinculando cada vez ms
que se engloban bajo el nombre de pre- al Parlamento, especialmente a la Cmara
rrogativa real42 en cuya virtud es posible Baja, buscando la aprobacin de su poltica.
nombrar funcionarios, conceder la dignidad A fines de ese siglo, el Rey slo poda tener
de Par y otros ttulos, convocar, prorro- en funciones un Gabinete que contara con
gar y disolver la Cmara de los Comunes, la confianza del Parlamento. Asimismo el
promulgar las leyes, proclamar la guerra Primer Ministro, que en un principio era
y concluir la paz, concertar tratados, etc. un intermediario entre el Rey y el Gabinete,
Pero aparte de que el Parlamento puede cobr preponderancia y se convirti en
restringir la extensin de la prerrogativa, verdadero Jefe del Gobierno.
Hoy, el Primer Ministro preside el Ga-
binete y es la pieza maestra del gobierno
42
DUVERGER, MAURICE, Instituciones Polticas y
Derecho Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 5
43
edicin, 1970, p. 255. BURDEAU, GEORGES, ob. cit., p. 305.
127
Manual de Derecho Poltico
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Seccin Sexta: Teora del Gobierno
129
Manual de Derecho Poltico
te de las relaciones entre ambos poderes, 29.1.3. Principales caractersticas de otros gobiernos
sino que se usa tambin para solucionar parlamentarios europeos: El sistema de gobierno
conflictos de poderes, en los cuales se juzga parlamentario britnico es el tipo clsico.
necesario un pronunciamiento popular, Desde el siglo pasado se ha extendido a la
aunque el gobierno no se encuentre afectado mayora de los pases europeos, quienes lo
por censuras o rechazos de cuestiones de han adoptado con variaciones acordes a su
confianza. As, el presidente De Gaulle, en propia realidad poltica. Nos referiremos
1968, no obstante contar con mayora en la someramente a los aspectos ms relevantes
Asamblea Nacional, decret su disolucin que se apartan del sistema parlamentario
ante la crtica situacin que estaba vivien- clsico, en los siguientes pases: Repblica
do Francia a raz de los acontecimientos Federal de Alemania, Italia y Francia.
producidos en la Universidad de Pars en
mayo de ese ao, que llevaron a una pa- Repblica Federal Alemania: La Constitu-
ralizacin total de la economa francesa cin Poltica de Bonn de 1949 consagra
y a una grave crisis cambiaria y de divisas. los siguientes rganos de gobierno: a) El
En las elecciones generales convocadas, Parlamento, que se compone de dos Cma-
el Gobierno obtuvo la ms alta mayora ras: el Bundestag (Cmara Federal), que
de diputados que ha conocido la historia representa al pueblo entero de la federa-
constitucional francesa. cin, y el Bundesrat (Consejo Federal), que
representa a los Estados; b) el Presidente
No obstante que el Jefe del Estado de la Repblica o Jefe de Estado, y c) el
(Presidente de la Repblica o Monarca) es Canciller Federal.
irresponsable polticamente, no lo es, sin Las elecciones al Bundestag se realizan
embargo, por los delitos que ha cometido o cada cuatro aos, mediante un escrutinio que,
por los actos que ha realizado que atentan combinando la representacin proporcional y
contra la seguridad y el honor de la Nacin. el sistema mayoritario, favorece a los grandes
Existe juicio poltico en su contra, pudiendo partidos. Slo alcanzan representacin los
ser juzgado por el Parlamento. partidos que hubiesen obtenido al menos un
Sin embargo, cabe hacer presente que 5 de los votos vlidamente emitidos. Corres-
en Gran Bretaa el ejercicio de la pre- ponden al Bundestag las funciones del control
rrogativa real es discrecional, es decir, no poltico; es decir, puede censurar al Gabinete
puede el Rey ser controlado por los tribu- y aceptar o rechazar una mocin de confianza
nales de justicia. Este carcter discrecional solicitada por el Gabinete (Burdeau).
es la consecuencia del principio: el Rey El Bundesrat o Cmara Alta es la Cmara
no puede obrar mal, que da lugar a la de representacin territorial y sus miem-
inmunidad total y absoluta para todos los bros son designados por el Gobierno de
actos del soberano.44 los Lnders en proporcin a su nmero de
El rgimen parlamentario funciona habitantes, en razn de tres a cinco repre-
con regularidad y en forma eficiente en la sentantes, como mnimo y mximo.
medida que existe bipartidismo (fuerzas El Presidente de la Repblica es el Jefe de
nicas de oposicin y Gobierno). Adems Estado, elegido por cinco aos, reelegible
requiere un sistema electoral que sea rea- por una sola vez, por la Asamblea Federal,
lista y mayoritario; y finalmente, que haya que se compone de los diputados del Bun-
adquirido conciencia de que el gobernar destag y de un nmero igual de miembros
no es un juego poltico, sino una funcin elegidos mediante escrutinio proporcional
de beneficio colectivo.45 por los parlamentos de los Lnders.
La mayor atribucin del Presidente con-
siste en la presentacin al Bundestag de
44
DUVERGER, ob. cit., pg. 255. un candidato al cargo de Canciller; puede,
45
El ejemplo de Inglaterra resulta muy ilustrativo adems, oponerse a la disolucin del Bun-
en esta materia. destag, solicitada por el Canciller federal.
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Seccin Sexta: Teora del Gobierno
gran estabilidad. Sus miembros son elegidos de diciembre de 1993, que introdujo una
en forma indefinida y hay casos de Ministros forma de gobierno que se caracteriza por
que han conservado sus cargos durante ms poseer un rgano presidencial con fuertes
de 25 aos. Las razones de esta estabilidad atribuciones polticas.53
radican en la idiosincrasia del pueblo suizo El artculo 1 de la Constitucin decla-
y su alto grado de cultura cvica. ra que la Federacin Rusa es un Estado
Algunos autores ven en el rgimen suizo Democrtico Federal de Derecho regido
un gobierno de Asamblea, ya que el Parla- por un sistema de gobierno republicano.
mento elige un comit que debe plegarse Reconoce el principio de separacin de
a sus directrices y obedecer sus mociones, poderes y la distincin entre los siguien-
sin poder utilizar el arma de la disolucin, tes rganos que detentan el poder esta-
ni siquiera la de la cuestin de confianza o tal: Presidente de la Federacin Rusa; la
la amenaza de dimisin.52 Jurdicamente Asamblea Federal u rgano legislativo; el
es cierto que el Consejo Federal es slo un Gobierno de la Federacin; y el Tribunal
rgano comisionado por la Asamblea; sin de la Federacin.
embargo, las condiciones del rgimen de La funcin ejecutiva corresponde al Pre-
Asamblea no se cumplen, ya que la asamblea sidente de la Federacin Rusa, quien es el
federal no est en sesin permanente sino Jefe de Estado y representa a la Federacin
que celebra cortas sesiones anuales, las que en el interior del pas y en el mbito inter-
no exceden en total de los 2 3 meses. En nacional. Es elegido cada cuatro aos por
consecuencia, la Asamblea no tiene medios sufragio universal directo secreto (art. 81)
de controlar de manera constante al rgano y reelegible por una sola vez. Consta de nu-
ejecutivo que es un rgano nico cuya fun- merosas e importantes atribuciones entre las
cin es, por esencia, continua y que en Suiza que radica su facultad para nombrar al Jefe
goza de gran estabilidad. Por tanto, si bien el de Gobierno (o Presidente del Gobierno)
rgano legislativo goza de una preeminencia previo consentimiento de la Duma (Cmara
constitucional y jurdica frente al Ejecutivo, Baja). Adems, el Presidente de la Federacin
este ltimo goza de una independencia su- puede disolver la Duma en los casos y segn
lo establecido por la Constitucin Federal,
ficiente gracias, sobre todo, a su estabilidad
pudiendo convocar a nuevas elecciones. El
frente a una Asamblea de sesiones muy breves.
Presidente del Gobierno (o Primer Minis-
Siguiendo el pensamiento de A. Hauriou,
tro) es polticamente responsable ante la
hemos estimado preferible designar al rgi-
Cmara Baja y se mantiene en funciones
men suizo como gobierno directorial y no mientras cuente con su confianza.
como gobierno de Asamblea. En atencin a las importantes facultades
polticas y administrativas que constitucional-
mente detenta el Jefe de Estado y las caracte-
29.4. Tipo de gobierno de la actual rsticas del Jefe de Gobierno, puede estimarse
Federacin Rusa que el actual rgimen ruso se asemeja a un
tipo de gobierno semipresidencial.
Tras la disolucin de la Unin Sovitica El rgano legislativo y representativo es
en 1991, Rusia tambin denominada Fede- el Parlamento o Asamblea Federal. Consta
racin Rusa ha ido creando su propio rgi- de dos cmaras: la Cmara Alta o Consejo
men de gobierno, cuyos rasgos principales de la Federacin y la Cmara Baja o Duma
se indican brevemente, con la advertencia Estatal integrada por 450 diputados que
que todava existen cambios institucionales se eligen cada 4 aos.
no totalmente decantados. La Federacin Rusa mantiene una forma
La antigua Constitucin de 1977 fue estatal de carcter federal. El territorio se
reemplazada por una nueva Carta Funda-
mental, aprobada por referndum el 12
53
Vase Texto Complementario Seccin Sexta,
52
HAURIOU, ANDR, ob. cit., p. 491. atinente a prrafo 29.4 de p. 138.
135
Manual de Derecho Poltico
54
Como antecedente histrico se ha estimado Este rgano colegiado est integrado por el
conveniente reproducir una resea global de los Presidente del Consejo de Ministros de la URSS,
principales aspectos del tipo de gobierno que im- los primeros vicepresidentes y vicepresidentes, los
per en la ex Unin Sovitica y en las ex Repblicas ministros de la URSS y los presidentes de los comits
Socialistas, segn Biscaretti Di Ruffia: estatales de la URSS. (art. 129).
La Constitucin Sovitica de 1977, al igual que STAMMEN considera que, atendiendo a las fa-
la de 1936, desconoce el principio de separacin de cultades polticas y administrativas que tiene este
poderes y entrega a un rgano el Soviet Supremo Consejo, debe estimarse que es el organismo estatal
la totalidad del poder. Las dems instituciones pol- ms importante ms importante que el Soviet Su-
ticas tienen poder slo en cuanto ste les haya sido premo y su Presidium.
delegado por el Soviet Supremo (art. 2). Pero para muchos estudiosos del rgimen sovitico,
El Soviet Supremo equivale al parlamento de los la institucin clave del sistema se encuentra contenida
pases occidentales y se compone de dos cmaras: el en el artculo sexto de la Constitucin: La fuerza
Soviet de la Unin, que es elegido directamente dirigente y orientadora de la sociedad sovitica y el
por la poblacin en distritos electorales de igual ncleo del sistema poltico, de las organizaciones
extensin, y el Soviet de las Nacionalidades, cuyos estatales y sociales es el Partido Comunista de la
miembros son tambin elegidos en votacin directa Unin Sovitica. El PCUS existe para el pueblo y
por la ciudadana en cada una de las distintas Rep- sirve al pueblo.
blicas y otras partes de la Unin. Cada Repblica de Pertrechado con la doctrina marxista-leninista, el
la Unin elige 25 representantes en esta rama del Partido Comunista determina la perspectiva general
Parlamento; cada Repblica autnoma, 11; cada Re- del desarrollo de la sociedad, la lnea de la poltica
gin autnoma, 5 y cada Territorio autnomo, 1. interior y exterior de la URSS, dirige la gran actividad
Las dos Cmaras poseen las mismas atribuciones y creadora del pueblo sovitico e imprime un carcter
funcionan en forma paralela. En ciertas oportunida- sistemtico y cientficamente fundamentado a su
des en pleno como Soviet Supremo. Los perodos lucha por el triunfo del comunismo.
de sesin son extremadamente breves: sesionan dos Todas las organizaciones del partido actan en
veces al ao y por lapso de das. el marco de la Constitucin de la URSS.
De esta circunstancia se infiere que el poder po- El tipo de gobierno implementado por las cons-
ltico del Soviet Supremo es ms bien nominal y tituciones de otros Estados socialistas periodo 1944-
su rol se traduce en ratificar o convalidar decisiones 45 presenta ciertas similitudes con el modelo de la
que en tomarlas. Unin Sovitica en lo tocante a la concentracin de
Con todo, como ya se ha mencionado, las dems poder renuncia por lo tanto al principio de separacin
instituciones polticas de la Unin Sovitica derivan su de poderes y a la exaltacin, por lo menos nominal-
poder del Soviet Supremo. Es el caso del Presidium mente, de un rgano colegiado de eleccin popular
del Soviet Supremo Jefatura colectiva o Junta direc- como supremo detentador del poder estatal.
tiva del Estado en la Unin Sovitica compuesto por A diferencia de lo que ocurre en la Unin Sovitica,
el Presidente, sus 15 vicepresidentes, 16 miembros en alguno de estos pases se reconoce un pluralismo
simples y un secretario. controlado larvado, anotan sus detractores.
Las atribuciones del Presidium son amplias: du- Cabe puntualizar que la ex Yugoslavia, a partir
rante el receso del Soviet Supremo que como ya se de 1948, inicia un alejamiento del modelo sovitico,
ha dicho cubre la mayor parte del ao el Presidium tanto en lo que se refiere a sus instituciones polticas
se aboca a los asuntos de ese rgano. Sus facultades como en lo tocante a su estructura econmica y social.
legislativas son variadas: decretos con fuerza de ley, El principio de la unidad del poder estatal aparece
leyes interpretativas, etc. (arts. 121 N y 122). sensiblemente atenuado.
El Poder Ejecutivo corresponde al Consejo de (Sobre el particular ver BISCARETTI DI RUFFIA,
Ministros de la URSS. Su designacin deriva tambin PAOLO, Introduccin al Derecho Constitucional Compara-
del Soviet Supremo, rgano ante el cual es responsable do, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
y al que debe rendir cuenta de su mandato. 1975, pp. 239 y ss).
136
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a prrafo 27: y del Congreso con respecto al Presidente. Cada
La funcin ejecutiva uno de los dos resulta de elecciones propias;
ambos tienen as una legitimacin directa a travs
THEO STAMMEN del pueblo. En lo que se refiere a su existencia
Sistemas polticos actuales poltica, las dos Instituciones estn completa-
Editorial Guadarrama, Madrid, 1977, mente separadas entre s e independientes. El
precepto de incompatibilidad impide, adems,
pp. 139-141
que ulteriormente se establezca una implicacin
personal entre el gobierno y el Parlamento.
EL SISTEMA DE GOBIERNO EN La gran dificultad que, sin lugar a dudas,
ESTADOS UNIDOS implica una construccin semejante del proceso
Si se toma la Constitucin de los Estados de gobierno, basada en la estricta separacin de
Unidos, queda uno sorprendido de su brevedad: poderes, es cmo se lleva a cabo la cooperacin de
slo consta de siete artculos, a los que ms tarde los diferentes poderes participantes en el proceso
les han sido aadidas veintids amendments poltico, necesaria para el funcionamiento de un
(disposiciones complementarias). En esos siete sistema de gobierno. La pregunta de si mediante
artculos se regula lo siguiente: art. 1: el poder el aislamiento de los dos poderes no se causar
una paralizacin y bloqueamiento del proceso
legislativo; art. 2: el poder ejecutivo; art. 3; el
de gobierno es inevitable precisamente para el
poder judicial; art. 4: la posicin y los derechos
que se orienta por el sistema parlamentario de
de los diferentes Estados de la Federacin; art.
gobierno y sabe que el funcionamiento depende
5: el procedimiento para modificar o comple-
esencialmente aqu de la estrecha y mutua unin
tar la Constitucin; art. 6: el tratamiento de
de Parlamento y gobierno, de una unin que,
anteriores deudas pblicas y la validez general
por su parte, tiene de nuevo su fundamento en
de la Constitucin; art. 7: la ratificacin de la la regulacin jurdica o poltico-constitucional
Constitucin. establecida, por la cual el gobierno nace en
Las amendments 1 al 10, que fueron aa- medio del Parlamento y conserva con l una
didas a la Constitucin el 3 de abril de 1791, implicacin personal.
contienen la Bill of Rights, el catlogo de los Por justificadas que puedan estar estas dudas
derechos fundamentales, que hoy es parte inte- sobre el funcionamiento del sistema presidencia-
gral de la Constitucin. Las restantes disposi- lista de gobierno desde el punto de vista terico,
ciones complementarias contienen enmiendas la prctica y la experiencia histrica nos ensean
constitucionales que se hicieron necesarias en que este sistema de gobierno funciona ya ahora
el proceso de la paulatina democratizacin de desde hace casi 200 aos, y que durante este
la sociedad americana en el transcurso de los largo perodo no ha necesitado ser mejorado
siglos XIX y XX. nada en la construccin de la relacin entre el
El sistema de gobierno que traza se basa en gobierno y el Parlamento. Cmo se explica esta
una estricta aplicacin del principio de separacin evidente contradiccin entre las dudas tericas
de poderes (separation of powers). Se puede y la experiencia prctica?
hablar de una construccin triangular, cuyos Completando lo dicho tenemos que hacer
tres lados o ngulos quedan formados por el constar aqu que la separation of powers
Presidente (como Jefe del Ejecutivo), el Con- americana, que a nosotros procedentes del
greso (como Poder Legislativo) y la Supremo sistema parlamentario de gobierno nos pare-
Court (como la suprema autoridad de la ad- ce absoluta, no es tan extrema como parece a
ministracin de justicia). Vamos a ocuparnos primera vista. Y es que en algunos pocos puntos
en primer lugar del Presidente y del Congreso, entre los poderes decisivos el Presidente y el
y a intentar medir su posicin en el sistema de Congreso existen puntos de contacto, por
la Constitucin. los cuales el sistema de la estricta separacin de
La primera caracterstica manifiesta del sis- poderes tambin se convierte, a la vez, en un
tema de gobierno americano es la completa sistema de coordinacin de poderes. Mediante esta
independencia de los dos poderes ms importantes coordinacin entre gobierno y Parlamento se
entre s: del Presidente con respecto al Congreso hace posible la cooperacin de las instituciones
137
Manual de Derecho Poltico
decisivas, necesaria para el funcionamiento de ciones analticas que el lector encontrar estn
un sistema de gobierno. Mediante este sistema basados, naturalmente, en valores determinados
de coordinacin, lo que a primera vista parece y premisas tericas. Es ms bien una compilacin
estricta separacin de poderes se convierte en de pensamientos y reflexiones sobre la perestroika;
entrecruzamiento de poderes, en un sistema de los problemas que enfrentamos, la graduacin
checks and balances. Si se acenta este lado de cambios involucrados y la complejidad, res-
del sistema americano de gobierno, se puede ponsabilidad e inestabilidad de nuestro tiempo.
calificar entonces al sistema presidencialista Con toda intencin evit cargarlo con hechos,
de gobierno como un sistema de coordinacin, cifras y detalles. Es un libro sobre nuestros pla-
en contraposicin al sistema parlamentario de nes y sobre los caminos que tomaremos para
gobierno, que es un sistema de integracin. Esta llevarlos a cabo y lo repito una invitacin al
coordinacin, necesaria para el funcionamiento dilogo. Una gran parte de la obra est dedicada
del sistema presidencialista, se logra coordinando al nuevo pensamiento poltico y a la fisofa de
de tal manera los rganos independientes de nuestra poltica exterior. Si ayuda a fortalecer
poder en ciertos puntos de contacto exacta- la confianza internacional, considerar que ha
mente determinados, que la actividad estatal cumplido ampliamente su cometido.
correspondiente asignada a cada uno de los Qu es la perestroika o reestructuracin? Por
rganos de poder en particular slo pueda qu la necesitamos? En qu consiste su esencia
alcanzar validez constitucional mediante su y sus objetivos? Qu es lo que rechaza y qu
cooperacin. es lo que origina? Cmo est encaminndose
y cules pueden ser sus consecuencias para la
Unin Sovitica y la comunidad mundial?
Texto atinente a prrafo 29.4: Estas son todas legtimas preguntas para
Tipo de Gobierno de la Federacin Rusa las cuales muchas personas buscan respuestas:
polticos y hombres de negocios; eruditos y
periodistas; profesores y mdicos; sacerdotes,
MIJAL GORBACHOV
escritores y estudiantes; trabajadores y granjeros.
Perestroika Muchos de ellos quieren entender qu es lo que
Emec Editores, Buenos Aires, 1987,
efectivamente sucede en la Unin Sovitica,
pp. 7 a 12
especialmente desde que los peridicos y la
Al escribir este libro, mi propsito ha sido televisin de Occidente continan barridos por
dirigirme directamente a los pueblos de la URSS, oleajes de mala voluntad hacia mi pas.
de los Estados Unidos y, en realidad, a los de La perestroika es hoy el punto central de la vida
cada pas. intelectual de nuestra sociedad. Eso es natural,
He conocido gobiernos y lderes de muchos porque concierne al futuro de este pas. Los
Estados y representantes de sus pueblos, pero cambios que acarrea afectan a todo el pueblo
ahora deseo hablar, sin intermediarios, a los sovitico y abordan los problemas ms vitales.
ciudadanos de todo el mundo sobre cosas que, Cada uno est ansioso por conocer la clase de
sin excepcin, nos conciernen a todos. Creo sociedad en la que nosotros mismos, nuestros
en el sentido comn de todos ellos. Estoy con- hijos y nuestros nietos viviremos.
vencido de que, como yo, se preocupan por Otros pases socialistas estn demostrando
el futuro de nuestro planeta. Esto es lo ms un inters natural y activo en la reestructuracin
importante. sovitica. Ellos tambin estn viviendo un periodo
Debemos reunirnos y discutirlo. Debemos difcil, pero muy importante, de indagacin sobre
abordar los problemas con espritu de coope- su desarrollo, planeando y probando caminos
racin ms que de animosidad. Me doy per- para acelerar el crecimiento econmico y social.
fectamente cuenta de que no todos estarn El xito de ellos est ampliamente vinculado con
de acuerdo conmigo. En realidad, tampoco nuestra interaccin y con nuestros compromisos
yo estara de acuerdo con todo lo que otros y preocupaciones comunes.
dicen sobre diversos temas. Eso hace que el Por lo tanto, el inters actual en nuestro
dilogo sea lo ms importante. Y este libro es pas es comprensible, en especial si se consi-
mi contribucin a ello. dera la influencia que tiene en los problemas
Este libro no es un tratado cientfico o un mundiales.
panfleto de propaganda a pesar de que los puntos Teniendo en cuenta lo antedicho, acept el
de vista, las opiniones, conclusiones y aproxima- pedido de editoriales norteamericanas para escri-
138
Seccin Sexta: Teora del Gobierno
bir este libro. Queremos que nos comprendan. Sovitica ha trabajado mucho tiempo para la
La Unin Sovitica est viviendo realmente un paz y la cooperacin y ha adelantado muchas
periodo dramtico. El Partido Comunista hizo propuestas que, de haber sido aceptadas, ya ha-
un anlisis crtico de la situacin que se haba bran normalizado la situacin internacional.
desarrollado a mediados de los aos ochenta y Es cierto que necesitamos condiciones in-
formul esta poltica de perestroika o reestructu- ternacionales normales para nuestro progreso
racin; una poltica de aceleracin del progreso interno. Pero queremos un mundo libre de
social y econmico del pas y de renovacin de guerras, sin carreras armamentistas, armas nu-
todas las esferas de la vida. El pueblo sovitico cleares y violencia, no solamente porque sea una
ha comprendido y aceptado esta poltica. La condicin ptima para nuestro desarrollo interno.
perestroika ha vivificado al conjunto de la socie- Este es, objetivamente, un requisito global que
dad. Por cierto, nuestro pas es enorme. proviene de las realidades actuales.
Se han acumulado muchos problemas y Pero nuestro nuevo pensamiento va ms
no va a ser fcil resolverlos, pero los cambios lejos. El mundo vive en una atmsfera, no so-
han comenzado y ahora la sociedad no puede lamente de amenaza nuclear, sino tambin de
echarse atrs. importantes problemas sociales no resueltos; y
En Occidente, incluyendo los Estados Uni- de nuevas cuestiones apremiantes, creadas por el
dos, hay diferentes interpretaciones sobre la continuo avance cientfico y tecnolgico y por la
perestroika. Existe la opinin de que fue necesaria exacerbacin de los problemas mundiales. Hoy la
por el estado desastroso de la economa sovi- humanidad, enfrenta problemas sin precedentes
tica y que significa desilusin del socialismo y y su futuro est en juego si no se encuentran
una crisis de sus ideales y fines ltimos. Nada soluciones conjuntas. Todos los pases son ahora
puede estar ms lejos de la verdad que esas mucho ms interdependientes que nunca y la
interpretaciones, cualesquiera sean los motivos acumulacin de armas, en especial los misiles
que haya detrs de ellas. nucleares, hace que el estallido de una guerra
Por supuesto que la perestroika ha sido am- mundial, no declarada o accidental, sea cada vez
pliamente estimulada por nuestro descontento ms probable, debido simplemente a una falla
por la manera en que han funcionado las co- tcnica o a la falibilidad humana. Y lo sufrirn
sas en nuestro pas en los aos recientes. Pero todos los seres vivientes de la Tierra.
en mucha mayor medida fue impulsada por la Todos parecen estar de acuerdo en que en
conciencia de que el potencial del socialismo esa guerra no habr ni vencedores ni vencidos.
haba sido poco utilizado. Ahora, en los das Es que no habr sobrevivientes. Es una amenaza
del 70 aniversario de nuestra Revolucin, lo mortal para todos.
vemos con particular claridad. Tenemos cimientos Pese a que la perspectiva de muerte por una
hechos de slido material, valiosa experiencia guerra nuclear es indudablemente el argumento
y una perspectiva amplia del mundo, con lo que causa mayor consternacin, la cuestin
cual podremos perfeccionar nuestra sociedad, es an ms amplia. La espiral armamentista,
con un fin determinado y constante, buscando aparejada con las realidades militares y pol-
conseguir an ms grandes utilidades en tr- ticas del mundo y las persistentes tradiciones
minos de cantidad y calidad en todas nuestras del pensamiento poltico prenuclear, obstruye
actividades. la cooperacin entre pases y pueblos, que es
Debo decir, desde el comienzo, que la peres- Oriente y Occidente estn de acuerdo indis-
troika ha demostrado ser ms difcil que lo que pensable, si las naciones del mundo quieren
imaginamos al principio. Tuvimos que reevaluar preservar intacta la naturaleza, asegurar su uso
muchas cosas. Con todo, con cada paso hacia racional y la renovacin de sus recursos y, por
delante, estamos cada vez ms y ms conven- ende, la conveniente supervivencia de los seres
cidos de que hemos tomado la senda correcta humanos.
y que estamos haciendo las cosas en la forma Es cierto que el mundo ya no es lo que sola
adecuada. ser y sus nuevos problemas no pueden abordarse
Algunas personas dicen que las ambiciosas sobre las bases de pensamientos formulados en
metas puestas en marcha por la poltica de la siglos anteriores. Podemos todava persistir en
perestroika en nuestro pas han impulsado la pro- la opinin de que la guerra es una continuacin
puesta de paz que hemos hecho recientemente de la poltica por otros medios?
en la arena internacional. Esto es una exagerada En resumen, nosotros, en el liderazgo soviti-
simplificacin. Es bien sabido que la Unin co, llegamos a la conclusin y lo reiteramos de
139
Manual de Derecho Poltico
que se necesita un nuevo pensamiento poltico. que sin los Estados Unidos es imposible erradicar
Mas all de esto, los lderes soviticos buscan la amenaza de una catstrofe nuclear y asegurar
de manera enrgica poder trasladar ese nuevo una paz duradera. No tenemos ninguna inten-
pensamiento a la accin, fundamentalmente en cin malvola hacia el pueblo norteamericano.
el campo del desarme. Esto es lo que ha impul- Estamos listos y deseosos de cooperar en todas
sado las iniciativas que en materia de poltica las reas posibles.
exterior hemos presentado con honestidad al Pero queremos cooperar sobre la base de
mundo. igualdad, mutua comprensin y reciprocidad.
En cuanto al alcance del nuevo pensamiento Algunas veces nos hemos sentido no solamente
histrico, realmente abarca todos los problemas desilusionados, sino con serias dudas y riesgos,
bsicos de nuestro tiempo. cuando en los Estados Unidos nuestro pas es
Pese a todas las contradicciones del mundo tratado como un agresor: un imperio del mal,
actual, pese a toda la diversidad de los sistemas y toda clase de increbles historias y falsedades se
sociales y polticos existentes y a todas las diferen- han difundido sobre nosotros; se ha mostrado
tes elecciones hechas por las naciones, en pocas hacia nuestro pueblo desconfianza y hostilidad;
diferentes, este mundo es, sin embargo, una tota- se han impuesto toda clase de limitaciones y
lidad. Somos todos pasajeros a bordo de un barco, se han adoptado actitudes simplemente inci-
la Tierra, y no debemos permitir que naufrague. vilizadas hacia nosotros. Esta actitud es de una
No habr una segunda Arca de No. miopa intolerable.
La poltica debe basarse en realidades. Y El tiempo pasa y no debe malgastarse. Te-
hoy, la ms formidable realidad mundial son los nemos que actuar. La situacin no nos permite
vastos arsenales militares, tanto convencionales esperar el momento ideal: hoy se necesita un
como nucleares, de los Estados Unidos y de la dilogo constructivo y de gran amplitud. Es
Unin Sovitica. Eso otorga una responsabilidad por eso que tratamos de conseguir que haya
especial a nuestros dos pases frente a todo el vinculacin entre la televisin de ciudades
mundo. Conscientes de este hecho, buscamos soviticas y norteamericanas; entre polticos y
genuinamente mejorar las relaciones sovitico- figuras publicas soviticas y norteamericanas;
norteamericanas, y alcanzar por lo menos el entre ciudadanos comunes soviticos y norte-
mnimo de entendimiento mutuo necesario americanos. Nuestros medios de comunicacin
para resolver problemas que sern cruciales presentan el espectro total de las opiniones de
para el futuro del mundo. Occidente, incluyendo las ms conservadoras
Decimos abiertamente que rechazamos las de ellas. Nosotros estimulamos los contactos
aspiraciones de hegemona por parte de los con exponentes de diferentes puntos de vista
Estados Unidos. No nos gustan ciertos aspectos y distintas convicciones polticas. De esa forma
de la poltica y la forma de vida norteamericanas. expresamos nuestra comprensin de que estas
Pero respetamos el derecho del pueblo de los prcticas ayudan a lograr un mundo recproca-
Estados Unidos, tanto como el de cualquier otro mente aceptable.
pas, a vivir de acuerdo con sus propias reglas y Estamos lejos de considerar nuestra pro-
leyes, costumbres y gustos. Conocemos y tenemos puesta como la nica correcta. No tenemos
en cuenta el gran papel representado por los soluciones universales, pero estamos preparados
Estados Unidos en el mundo moderno; valora- para cooperar sincera y honestamente con los
mos la contribucin de los norteamericanos a Estados Unidos y otros pases en la bsqueda
la civilizacin, teniendo en cuenta los intereses de soluciones para todos los problemas, incluso
legtimos de esa Nacin y nos damos cuenta de los ms difciles.
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