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Poder de Polcia: conceito, caractersticas e meios de atuao e

diviso no atual sistema administrativo brasileiro

Ricardo Pontes de Almeida*

INTRODUO

A partir do estudo do sistema jurdico-administrativo a que se submete a

administrao pblica, verifica-se que est composta por dois aspectos fundamentais para
assegurar sua organizao e atuao, quais sejam: prerrogativas (meios para garantir o
exerccio de suas atividades) e sujeies (limites impostos administrao com o intuito de
garantir os direitos dos cidados).

Neste contexto, o poder de polcia pe em confronto os direitos individuais dos

cidados e seu pleno exerccio contra o prprio dever da administrao pblica em manter e
efetivar esses direitos de forma coletiva, para que o prprio exerccio destes pela autonomia
privada no se traduza em leso a interesse alheio.

CONCEITO

Nas palavras do nobre professor Maral Justen Filho (Curso de direito

Administrativo 2006 vu: 393): O poder de polcia administrativa a competncia
administrativa de disciplinar o exerccio da autonomia privada para a realizao de direitos
fundamentais e da democracia, segundo princpios da legalidade e da proporcionalidade.

Nosso prprio cdigo tributrio nacional, traz disposto em seu art. 78 a

conceituao legal do instituto, que diz: considera-se poder de polcia atividade da
administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prtica de ato ou obteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, no exerccio das
atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do poder pblico,
tranqilidade pblica ou o respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

A partir do exposto, podemos conceituar genericamente o poder de polcia como

sendo a atividade administrativa que limita o exerccio dos direitos individuais em
beneficio da segurana e bem estar da coletividade.

A expresso poder de polcia tomada por seu sentido amplo, abrange tantos os atos
do executivo quanto do legislativo, refletindo-se conforme nos ensina Celso Antnio
Bandeira de Mello em seu Curso de Direito Administrativo (vu: 662-685) como: medidas
do estado que delineiam a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos
cidados.

Ainda segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, a expresso poder de polcia

tomada em seu sentido restrito relacionando-se unicamente com as intervenes, quer
gerais ou abstratas (como os regulamentos) quer concretas e especficas (tais como as
autorizaes, licenas e injunes) do poder executivo, destinadas a alcanar o mesmo fim
de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os
interesses sociais.
FUNDAMENTAO DO PODER DE POLCIA

O poder de polcia administrativa fundamenta-se basicamente no princpio da

predominncia do interesse pblico sobre o particular, colocando a administrao pblica
numa posio de supremacia sobre os interesses particulares, sejam esses interesses sobre
pessoas, bens ou atividades, visando sempre a ordem pblica e a paz social. Ou seja, cabe a
polcia administrativa, manter a ordem, vigilncia e proteo da sociedade, assegurando os
direitos individuais da populao e auxiliando a execuo dos atos e decises judiciais.

Para que sejam desenvolvidas s atividades referentes ao poder de polcia, exige-se

uma organizao de recursos tanto materiais quanto humanos. Essa atividade possui
essencialmente funo preventiva e repressiva, conformando o exerccio individual ou
coletivo das liberdades satisfao de necessidades alheias, produzindo assim a realizao
de direitos fundamentais, atravs da interveno estatal da administrao na rbita
individual e no mbito subjetivo dos cidados.

A partir da evoluo social, a promoo ordem pblica passou a adotar deveres de

colaborao ativa, na qual impe ao cidado adotar tanto cautelas omissivas quanto no
omissivas, sem as quais se coloca em risco a integridade alheia.

Contudo, essa atividade estatal regida pelo principio da legalidade na qual

assegurada a todos que somente a lei criar ou extinguir deveres de agir ou deixar de agir
perante a sociedade. Ou seja, absolutamente ilegal introduzir ou criar por meio da
atividade de poder de polcia, limitao ou constrangimento no autorizado em lei. Outro
princpio que vigora ante o poder de polcia o principio da proporcionalidade, na qual
qualquer limitao ao direito s ser vlida se for adequada (vnculo de causalidade lgico
entre a providncia tomada e o resultado pretendido), necessria (menor potencial de
restritividade possvel) e compatvel com os valores consagrados em nossa carta magna e
nas leis advindas desta (no ofensa a direitos fundamentais).
PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVO OU JUDICIRIO

No se confunde a competncia do poder de polcia administrativa com o poder de

polcia judicirio. Contudo, alguns autores a diferenciam de maneira abstrata, na qual
dizem que o poder administrativo atua preventivamente, enquanto a polcia judiciria j
teria a sua atuao no mbito da represso.

Para Celso Antnio Bandeira de Mello: O que efetivamente aparta Polcia

Administrativa de Polcia Judiciria que a primeira se predispe unicamente a impedir ou
paralisar atividades anti-sociais enquanto a segunda se pr-ordena a responsabilidade dos
violadores da ordem jurdica.

Num tocante distinto, Celso Ribeiro Bastos diz:

Diferenciam-se ainda ambas as polcias pelo fato de que o ato fundado na polcia
administrativa exaure-se nele mesmo. Dada uma injuno, ou emanada uma autorizao,
encontra-se justificados os respectivos atos, no precisando ir buscar o seu fundamento em
nenhum ato futuro. A polcia judiciria busca seu assento em razes estranhas ao prprio
ato que pratica. A perquirio de um dado acontecimento s se justifica pela inteno de
futuramente submete-lo ao Poder Judicirio. Desaparecida esta circunstncia, esvazia-se
igualmente a competncia para a prtica do ato

J para a ilustre professora Odete Medauar, com base nas palavras de lvaro
Lazzarini nos ensina: A polcia administrativa ou poder de polcia restringe o exerccio de
atividades ilcitas, reconhecidas pelo ordenamento como direitos dos particulares, isolados
ou em grupo. Diversamente, a polcia judiciria visa impedir o exerccio de atividades
ilcitas, vedadas pelo ordenamento; a polcia judiciria auxilia o Estado e o Poder Judicirio
na preveno e represso de delitos.
 A partir das vrias exposies e justificaes acima expostas, podermos verificar
que no se pode diferenciar somente pelo carter preventivo ou repressivo o poder de
polcia administrativa do poder de polcia judiciria, pois tanto a primeira quanto a segunda
possuem ambas as caractersticas, mesmo que de certa forma implcitas ao tipo.

Uma das posies mais respeitadas no momento quanto ao tema debatido a

formulada pelo j citado professor Maral Justen Filho, na qual segundo ele temos que ter
em mente que o poder de polcia judiciria possui atuao conexa e acessria em relao
funo jurisdicional.

Seguindo a mesma linha de pensamento, a professora Maria Sylvia Zanella Di

Pietro, tambm usando como base os ensinamentos de lvaro Lazzarini nos mostra que: o
critrio que deve ser adotado para fazer tal diferenciao a vinculao existente entre a
atividade realizada e o desempenho da funo, ou seja, a linha de diferenciao est na
ocorrncia ou ao de ilcito penal, na qual quando o ilcito for puramente administrativo
(seja preventivo ou repressivo), a polcia competente a administrativa. Quando o ilcito
atingir o mbito penal, ser a polcia judiciria que atuar.

MEIOS DE ATUAO

Os meios de que se utiliza o Estado para exercitar o poder de polcia so: Atos
normativos (lei) e atos administrativos unilaterais, quais sejam medidas preventivas
(fiscalizao, vistoria, ordem, notificao, autorizao, licena) ou medidas repressivas
(dissoluo de reunio, interdio de atividade, apreenso de mercadorias deterioradas),
ambas com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei. Mas o poder de polcia pode
ainda traduzir-se em ordens verbais ou ser amparado por aparato fsico como por exemplo
um semforo de trnsito.
CARACTERSTICAS GERAIS DO PODER DE POLCIA

Para que a administrao pblica consiga manter a ordem e o bem estar social
atravs do poder de polcia, este deve possuir atributos ou prerrogativas que auxiliem no
controle e manuteno da sociedade como um todo. Esses atributos so: auto-
executoriedade, discricionariedade e coercibilidade.

A auto-executoriedade o poder que a administrao pblica tem de tomar decises

executrias, ou seja, decises que no precisam do aval do poder judicirio para serem
realizadas como por exemplo apreenses e interdies. Esse atributo pode ser dividido em
dois sub-ramos que so: a exigibilidade (meios indiretos de coao, como por exemplo
multa) e a executoriedade (meios diretos de coao como por exemplo a apreenso de
mercadorias). A partir desde atributo, a administrao impe diretamente sua vontade
atravs de medidas ou sanes necessrias para conter a conturbao social, buscando
assim a normalizao e pacificao do sistema.

A deciso da administrao pblica impe-se ao particular mesmo contra sua

vontade, visto ser a Administrao um rgo do Estado, um fiscal da lei. Diante desta
situao, o nico meio para o particular se opor deciso tomada pela administrao o
Poder Judicirio, conforme garante nossa constituio em seu Artigo 5, inciso XXXV A
lei no excluir da apreciao do poder judicirio leso ou ameaa a direito.

A discricionariedade ocorre quando a prpria lei da margem de liberdade para

analisar a situao separadamente, ou seja, a administrao tem o dever-poder de analisar o
caso concreto. Este fato ocorre devido ao legislador, no conseguir prever todas as
hipteses ou situaes em que dever atuar. Nestes casos, ante o aparecimento de brechas
jurdicas deixadas pelo legislador, a Administrao ter que realizar a prpria anlise,
decidir qual o melhor meio, momento e sano aplicvel para a situao.

Na maior parte das medidas de polcia, a discricionariedade esta presente. Contudo

a casos que a lei determina que a Administrao deva adotar solues j pr-estabelecidas
pelo legislador, sem qualquer forma de discricionariedade, sem qualquer anlise subjetiva
do caso. Neste caso, teremos o poder vinculado.

Quanto ao tributo coercibilidade, este est contido nas medidas auto-executrias da

administrao, ou seja, a coercibilidade indissocivel da auto-executoriedade. Esta
medida da polcia dotada de fora coercitiva, podendo ser ainda classificada como sendo
poder de polcia dotado de atividade negativa ou positiva.

Em sua maioria, as atividades realizadas pela administrao pblica em face dos

administrados so negativas, na qual os particulares sofrem uma limitao em sua liberdade
de atuao, absteno a liberdade do particular, ou seja, uma obrigao de no fazer,
imposta pela prpria Administrao. Como por exemplo, podemos citar o exame de
habilitao para motorista, procedimento este adotado para exigir um mnimo de
qualificao necessria para o motorista poder trafegar pelas nossas vias, sem por em risco
a coletividade.

J no que diz respeito atividade positiva, est desenvolver uma atividade que vai
trazer um acrscimo aos indivduos, isoladamente ou em conjunto. A Administrao exerce
uma atividade material, que vai trazer um benefcio ao cidado. Um exemplo quando a
Administrao executa os servios de energia eltrica ou distribuio de gua e gs.

A partir do exposto podemos verificar o quanto significativo o poder de polcia

para a administrao pblica, visto que diante deste instituto que a administrao
consegue organizar e manter a sociedade num estado de cooperao, visando sempre paz
e o desenvolvimento da coletividade.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2000.

MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999.

Cdigo Tributrio Nacional (CTN). So Paulo: Saraiva, 2006.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 4. ed. So Paulo: Revista dos

tribunais, 2000.

FILHO, Maral Justen. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.

* Acadmico do curso de Direito das Faculdades de Direito de Curitiba, cursando o 6

perodo.

Disponvel em:< http://jusvi.com/doutrinas_e_pecas/ver/29555>

Acesso em.: 29 nov 2007.