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Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento

d o solo: reflex es acerca d o impasse entre
a reg ulariz a o d e empreend imentos urbanos
consolid ad os e a prote o ambiental

F E L IP E T E IX E IR A N E T O
Prom otor de J usti a no Rio G rande do Sul.
Mestrando em D ireito C ivil pela U niversidade de L isboa, Portugal.
E specialista em D ireito Am biental pela U niversidade de Passo F undo, RS.
Professor de D ireito C ivil na U niversidade Regional Integrada do
Alto U ruguai e das Miss es, U RI/C am pus de E rech im , RS.


 
          
 

       

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IN T RO D U O
O Ministrio Pblico, n o obstante as fun es j ex ercidas at ent o,
assum iu novos contornos com a prom ulga o da C onstitui o da Repblica
de 1988. Isso porq ue, diante da constitucionaliz a o de um a srie de interesses
difusos e coletivos at ent o m argem da prote o jurdica, foi-lh e relegada
a tutela destes novos direitos , ex atam ente com o form a de garantia da sua
efetividade.
E ste rol de interesses transindividuais, contudo, foi tra ado apenas de
m odo ex em plificativo. T anto q ue diversos novos outros passaram a agregar-
se q ueles desde logo previstos. Isto, ali s, foi o q ue aconteceu com o

Revista do Ministrio Pblico do RS Porto Alegre n. 60 ago./2007/abr./2008 p. 189-204

 Felipe Teixeira Neto

urbanismo que, diante do crescente aumento da populao residente nas

cidades, deveras exposta a uma srie de males advindos do mau uso do solo,
da especulao imobiliria desmedida e do total desrespeito aos recursos
naturais, passou a ser preocupao presente do legislador, encontrando no
Ministrio Pblico rgo executor da fiscalizao necessria da sociedade e
do Poder Pblico quanto sua efetivao.
Ocorre que muitas das situaes lesivas qualidade de vida da
populao j se encontravam implementadas em patamares praticamente
irreversveis quando do despertar para a sua necessidade de regulamentao
e proteo, sendo necessria a adoo de medidas que conciliassem os
interesses dos grupos atingidos pelo fen meno urbano com a proteo
ambiental. Neste contexto que se insere o presente estudo, o qual visar
refletir acerca do papel do Ministrio Pblico como conciliador entre os
interesses coletivos advindos das situaes urbanas consolidadas e os
interesses difusos representados pela necessidade de manuteno de um
ambiente urbano ecologicamente equilibrado como pressuposto inarredvel
ao pleno desenvolvimento da pessoa humana.

1. PARCELAMENTO DO SOLO E
FUNO S CIO-AMB IENTAL DA CIDADE
O perfil da populao brasileira alterou-se significativamente nas
ltimas cinco dcadas. Em 1940, a populao rural e das cidades com menos
de 20 mil habitantes equivalia a 85 % do ndice demogrfico brasileiro, sendo
que, em 1980, este percentual reduziu-se para 46% ; a mesma concluso pode
ser extrada da verificao do percentual de concentrao nas cidades com
mais de 5 00 mil habitantes: em 1940, representava 8% da populao brasileira,
ndice que se elevou para 3 2% em 1980 (MARTINE, 2007).
Segundo o IB GE, em 1960, a populao brasileira era de setenta e
cinco milhes de habitantes, sendo que pouco mais de 40% dela vivia em
centros urbanos; j em 2000, essa populao atingiu cento e setenta milhes
de habitantes, dos quais 82% pode ser identificada como urbana (LOTTI,
2007a), o que implicou, no lapso de tempo referido, no incremento de cento
e doze milhes de novos habitantes nas cidades brasileiras.
Tudo isso proporcionou, como possvel verificar pela simples aferio
dos nmeros, uma profunda alterao dos padres urbansticos das cidades
brasileiras, pois as concentraes populacionais aumentaram de forma
significativa nos centros urbanos, notadamente naqueles de grande porte,

190 Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008

Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

reduzindo-se, sobremaneira, no meio rural e nas pequenas cidades. E tudo

isso se deu de forma rpida e desprovida de prvio planejamento, gerando
uma grande desordenao do uso do espao urbano.
Assim, a soma desta conjuntura populacional aliada aos fenmenos
decorrentes da m distribuio de renda, porquanto essa mudana deu-se
sem o correspondente crescimento econmico (LOTTI, 2007b), proporcionou
a criao de cintures de pobreza no entorno dos grandes centros cujas
habitaes, no mais das vezes, foram erigidas em reas irregulares e, portanto,
desprovidas de qualquer infra-estrutura.
Neste particular, o parcelamento irregular do solo foi grande
contribuidor da criao do atual contexto urbanstico, notadamente por dois
aspectos: primeiramente, em razo da conduta comissiva dos empreendedores,
que promoveram desmembramentos sem qualquer investimento prvio e com
ntidos fins especulatrios, desrespeitando por completo a normalizao
vigente sobre o tema; em segundo, por decorr ncia da omisso das autoridades
constitudas, notadamente municipais, que mesmo verificando o crescimento
desordenado a partir do irregular fracionamento imobilirio ou da ocupao
clandestina de reas urbanas, no raro, inclusive, pblicas, deixaram de exercer
o seu poder fiscalizatrio e de coibir prticas desta natureza.
As preocupaes legislativas acerca do tema, contudo, no so recentes.
Em 19 de dezembro de 1979, foi editada pelo Congresso Nacional a Lei n.
6.766 que, no exerccio da compet ncia da Unio para a edio de normas
gerais, buscou disciplinar uniformemente as questes relativas ao parcela-
mento do solo.
No que inexistissem, at ento, regramentos a respeito. Ocorre que se
tendo em vista ser a regularizao do espao urbano e do uso do solo tema de
compet ncia legislativa concorrente a todos os entes federados, nos termos
do artigo 24, inciso V I, da Constituio da Repblica, mostrava-se premente
a regulamentao do tema em termos de normas gerais, a fim de se dar coeso
ao sistema, tendo em vista a possibilidade de os Estados-membros e os
Municpios editarem regras especficas a respeito1 .

1
Em matria de compet ncia legislativa concorrente, o que tambm se d no que tange ao meio ambiente,
por exemplo, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinrio n. 144.884-
9/RJ, perante a sua 1 Turma, relator o Min. Ilmar Galvo, publicado na Revista dos Tribunais n. 703, p.
230, firmou jurisprud ncia no sentido de que a compet ncia legislativa da Unio, para baixar normas
gerais sobre a defesa e proteo da sade, a abranger as relativas ao meio ambiente, no exclui a dos
Estados legislar supletiva e complementarmente sobre a matria, desde que respeitadas as linhas ditadas
pela Unio (K IMURA, 2001, p. 120).

Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008 191

 Felipe Teixeira Neto

Ou seja, com a edio da referida Lei, passou-se a dar tratamento

uniforme ao assunto, notadamente no que diz respeito aos procedimentos a
serem adotados para fins de parcelamento do solo, estabelecendo-se regra-
mento mnimo ao empreendimento, em nome do bem-estar da coletividade,
que sofre efeitos diretos da ocupao territorial urbana desordenada.
Toda essa preocupao, que restou efetivamente implementada com a
edio da Lei Federal n. 10.257/2001 Estatuto da Cidade, representou a
consagrao, em conjunto com a Lei de Parcelamento do Solo, do que a
doutrina vem nominando de gesto democrtica da cidade, voltada, justamente,
ao oferecimento de espao de gesto cidadania organizada (SANTIN, 2003,
p. 224). Isto , a cidade passa a ser gerida de acordo com os interesses da
coletividade que a compe e no de determinados grupos, no raro compro-
metidos com fins econmicos e conectados com a especulao imobiliria, o
que passa a ser inconcebvel em pocas de funo social da propriedade.
E quando se fala em gesto democrtica, em funo social da cidade,
representadas pela busca de eq idade urbana, de acesso de toda a populao s
condies bsicas de moradia, do bem comum generalizado e no direcionado
(SILVA, 2005, p. 188), abre-se espao construo da to almejada funo
ambiental da cidade. Isso porque sendo o ambiente ecologicamente equilibrado
bem de uso comum do povo e direito fundamental das presentes e das futuras
geraes artigo 255 da Constituio da Repblica , podendo ser definido
como o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica,
qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas
(artigo 3 da Lei Federal n. 6.938/81), nele esto includos no s os aspectos
naturais que o compe, mas, da mesma forma e com igual import ncia, o
ambiente artificial verificado pela formao dos centros urbanos.
Neste contexto que surgem as preocupaes ambientais relacionadas
ao uso do solo, que guardaro intrnseca relao com a questo do seu
parcelamento, porquando no raro sero os casos verificados em que ditos
empreendimentos instalam-se ao arrepio da lei, causando toda sorte de
impactos ao meio na sua acepo global, seja natural, seja artificial.
Tudo isso bem reflete o despertar de um senso coletivo em relao s
atividades privadas, fenmeno que tem marcado o direito civil como um
todo. A partir disso, o loteamento passa a ser percebido no mais como simples
exerccio do direito do proprietrio do solo em dividir a sua gleba em vrias
parcelas, mas como empreendimento privado que tem implicaes sobre o
bem-estar da coletividade em geral (CARVALH O, 2007), o que se verifica,
obrigatoriamente, a partir da proteo ambiental

192 Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008

Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

2 PROTEO AMBIENTAL E REGULARIZ AO

FUNDI RIA URBANA: IMPASSE
A Lei n. 6.766/79, em diversos dos seus dispositivos, atenta
necessidade de que, quando do fracionamento do solo, respeitem-se padres
mnimos de proteo do ambiente, trazendo, por isso, diversos preceitos
protetivos a respeito. Para tanto, no desconsidera que qualquer ao humana
traz nsita em si degradao aos padres originais do meio; entrementes, dita
constatao, longe de representar a possibilidade de livre exerccio do direito
de propriedade, recomenda, ao contrrio, ateno e cuidados mnimos com o
ambiente, o que foi, por isso mesmo, positivado como regra imperativa aos
empreendedores responsveis pelo parcelamento do solo.
Da porque o mencionado Diploma, a partir do seu artigo 4, passa a
estabelecer requisitos para o fracionamento imobilirio, notadamente em
relao aos loteamentos2 , prevendo itens de infra-estrutura mnima e, mais
importante do que isso, preocupaes de cunhos urbansticos e ambientais
que devero ser observadas quando da subdiviso da gleba original.
Tanto que, no seu artigo 3, pargrafo nico, elenca uma srie
de hipteses em que no permitido o parcelamento do solo, exatamente
em razo das peculiaridades de ditas situaes, tais como terrenos ala-
gadios ou que tenham sido aterrados com material nocivo sade, ter-
renos com declividade igual ou superior a 30% ou condies geolgi-
cas que no recomendem a edificao, bem como reas de preservao
ecolgica.
Ocorre que, no mais das vezes, os empreendimentos responsveis
por uma srie de danos s cidades j se encontravam estruturados quando
da edio da Lei do Parcelamento do Solo ou foram erigidos nos anos logo
subsequentes sua entrada em vigor, prevalecendo-se, exatamente, da falta
de informao da populao a respeito e da ineficincia dos mecanismos
de controle dos rgos pblicos responsveis, principalmente dos Muni-
cpios.
Nestes casos, o decurso do tempo e a consolidao das situaes
irregulares, no raro causadoras de significativa degradao ambiental em

2
Nos termos do artigo 2, pargrafo 1, da Lei n. 6.766/79, considera-se loteamento a subdiviso de
glebas em lotes destinados a edificao, com abertura de novas dias de circulao, de logradouros pblicos
ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes, ao passo em que desmembramento,
nos termos do pargrafo 3 do mesmo dispositivo, constitui-se no desmembramento da gleba aproveitando-
se a infra-estrutura existente.

Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008 193

 Felipe Teixeira Neto

razo da falta de planejamento e da inexistncia de infra-estrutura mnima,

geram impasse de difcil soluo. De um lado, a necessidade de proteo do
meio ambiente, que j se encontra, no mais das vezes, bastante atingido,
reclamando pronta interveno regularizadora; de outra, a questo social
no raro coletiva originada a partir da necessidade de manuteno dos
habitantes nas reas atingidas pelo fracionamento irregular em virtude da
falta de condies de acomodao em outros locais.
A soluo da controvrsia passa pela ponderao dos interesses
envolvidos. No h como se abrir mo da tutela do ambiente, seja natural,
seja artificial, ao passo em que a exigncia dos requisitos consagrados na Lei
n. 6.766/79 mostra-se quase invivel em virtude da consolidao do
parcelamento irregular.
Consoante refere Vanesca Prestes (2007, p. 02), a identificao do
problema passa pela percepo inicial de que a regularizao fundiria
passivo ambiental e constitui-se em poltica pblica a ser desenvolvida pelas
cidades sustentveis, tendo por desafio envolver os diversos rgos da
administrao pblica. Ou seja, o loteamento clandestino ou irregular
constitui-se, em ltima anlise, em rea ambiental degradada que necessita
de recuperao, procedimento este no raro obstado pela necessidade de gesto
dos interesses sociais em jogo, o que pressupe, em prol das pessoas
diretamente atingidas e da preservao do equilbrio ambiental urbano,
envolvimento de todas as esferas interessadas, pblicas e privadas.
Visando facilitar os problemas advindos da consolidao de
empreendimentos desta natureza, proporcionando a efetivao do direito
moradia das comunidades atingidas sem, contudo, deixar de atentar-se a
padres mnimos de qualidade ambiental, foi editado pela Corregedoria-Geral
da Justia do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul o Provimento n. 28/
2004, que instituiu o chamado Programa More Legal III. Segundo Joo
Pedro Lamana Paiva (2007, p. 4), a regularizao destas situaes o
propsito do Projeto More Legal, de suma importncia para a comunidade
gacha, pois visa implementar a regularizao fundiria de inmeras reas
que se encontram na clandestinidade jurdica.
No desconhecido que dito ato normativo, na ponderao dos
interesses antes referidos, preocupou-se, preponderantemente, com a situao
dos habitantes das reas irregulares consolidadas e no com a proteo
ambiental propriamente dita. Tanto que, nos prprios considerandos que
antecedem a normalizao do tema, restou assentado que o acesso moradia
direito fundamental social constitucionalmente assegurado, sendo o seu
patrocnio imprescindvel valorizao da cidadania e promoo da justia

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Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

social, notadamente atravs da proteo dos adquirentes dos lotes irregulares

ou clandestinos3 .
As preocupaes ambientais, contudo, no foram esquecidas. At
porque, da mesma forma, a tutela do ambiente constitui instrumento eficiente
na promoo da cidadania e na conservao da dignidade da pessoa humana,
tal qual a efetividade do direito moradia.
Tanto que o aludido Provimento 28/2004-CGJ, j no seu artigo 1,
pargrafo 1, estabelece a excluso da possibilidade de regularizao
simplificada de empreendimentos situados em reas de preservao
permanente ou em unidades de conservao de proteo integral, porquanto
consideradas de proteo especial, o que impediria, em tese, nestas hipteses,
a flexibilizao dos requisitos da Lei n. 6.766/79.
Mas e nos casos de loteamentos ou desmembramentos situados em
zonas de especial proteo ambiental, como as antes referidas, cuja estrutura
urbanstica j esteja definitivamente consolidada? Como proceder?
A resposta pergunta, por primeiro, passa pela delimitao do que
situao consolidada. Segundo Luciano de Faria Brasil (2007, p. 13),
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Isto , o ato normativo em debate encontrara justificada a sua aplicao

e, por conseqncia, a flexibilizao das exigncias ambientais da Lei
Federal n. 6.766/79 nos casos de ocupaes urbanas marcadas pela
irreversibilidade que decorre, justamente, da sua sedimentao em virtude
do decurso do tempo, fazendo com que, em tais casos, eventual desocupao

3
Neste sentido: Correio Parcial. Provimento More Legal. Regularizao de Parcelamento do Solo
Urbano. Diligncias probatrias. Considerando os termos do Provimento n. 17/99-CGJ e da Lei n. 9.785/
99, bem como a necessidade de se ter presente q ue a reg ulariz a o mais simplificada de reg istro de
loteamento de situa o consolidada no tempo atende antes de mais nada o direito do cidad o de morar
leg almente, e de ser rejeitado pedido de diligncias que no tem o condo de alterar o pleito de registro
ou que se referiam a situaes j suficientemente esclarecidas nos autos. Correio parcial provida em
parte. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justia. Correio parcial n. 70001369230. 17 Cmara
Cvel. Rel. Desa. Elaine Harzheim Macedo. Julgado em: 12 dez. 2000. Disponvel em: < http://
w w w .tj.rs.gov.br> ) g rifou-se.

Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008 195

 Felipe Teixeira Neto

para fins de atendimento dos requisitos do texto legal de regncia mostre-se

inexeqvel ftica, econmica e juridicamente.
Assim, diante disso, tem-se que o caso antes proposto um dos tpicos
impasses entre os interesses preponderantes consagrados pela prpria Lei do
Parcelamento do Solo, do Estatuto da Cidade e do Projeto More Legal III,
que visam privilegiar o direito moradia, em contraponto com os interesses
ambientais.
Por isso que esta se constitui em situao de difcil resoluo,
notadamente por parte dos agentes ministeriais que, no mais das vezes, no
obstante desejosos de promover a tutela do bem difuso, adotando os
procedimentos necessrios recuperao do ambiente degradado, deparam-
se com a necessidade de conciliar esses interesses com aqueles de cunho
social advindos da ocupao irregular.
Justamente no que diz respeito ponderao dos interesses envolvidos
direito moradia e proteo do ambiente , adquire relevante importncia
o papel do Ministrio Pblico.
Neste particular, a Lei n. 6.766/79 estabelece a necessidade de
participao do rgo ministerial no procedimento de registro do loteamento.
Nas hipteses de regularizao, da mesma forma, o Provimento n. 28/2004-
CGJ, instituidor do Projeto More Legal III, destaca, modo expresso, a
importncia do Ministrio Pblico como fiscal das condies legais ao
desmembramento do solo, seja na observncia dos requisitos registrais
mnimos, seja na tutela de interesses coletivos outros envolvidos, dentre eles
e com especial destaque , o meio ambiente4 .
Exatamente por isso que os ditos casos difceis em matria de
regularizao do parcelamento do solo encontram no Ministrio Pblico, seja
na via da ao civil pblica, seja na via administrativa, grande cooperao na
garantia da defesa do meio ambiente e do urbanismo, concretizando-se os
preceitos relacionados funo scio-ambiental da cidade e sua
correspondente gesto democrtica antes aludidas.

4
Neste particular, os prprios considerandos que antecedem o Provimento n. 28/2004-CGJ estabelecem
que Considerando seja imprescindvel assegurar a participao do Ministrio Pblico, como instituio
em si essencial e defensora constitucional dos interesses sociais, garantindo-se, com a efetividade de sua
participao, a soluo para grande nmero de situaes existentes.

196 Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008

Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

3 O MINIST RIO P BLICO E A PONDERAO DOS INTERESSES

ENVOLVIDOS: EM BUSCA DA SOLUO DO IMPASSE
Como j dito, o Projeto More Legal III exclui inicialmente da sua
incidncia a possibilidade de regularizao de parcelamento ou desmem-
bramento realizado em reas de especial proteo ambiental, dentre elas as
de preservao permanente, consoante seu artigo 1, pargrafo 1. Entretanto,
o que fazer nestes casos?
Nestes casos, no raso, a jurisprudncia tem sido prdiga em reconhecer,
na via da ao civil pblica, a necessidade de remoo e destruio de obras
realizadas em reas de preservao permanente e, portanto, desprovidas de
prvio licenciamento ambiental5 . Esta opo, no mais das vezes, tem sido
adotada em casos isolados, o que no se verifica plenamente recomendvel
quando se trata de rea ocupada por uma coletividade, exatamente em razo
dos problemas sociais que tal medida implicaria.
A situao sofreu recente revs com a edio, pelo Conselho Nacional
do Meio Ambiente - CONAMA, da Resoluo n. 369/2006. Isso porque
dito ato normativo passou a prever a possibilidade de excepcional
licenciamento ambiental, desde que, em casos de utilidade pblica, interesse
social ou baixo impacto, para fins de supresso de vegetao nativa em rea
de preservao permanente, o que poderia dar azo viabilidade jurdica da
regularizao de alguns empreendimentos imobilirios consolidados, mesmo
quando sitos em zona de especial proteo ambiental, fato antes no permitido,
por exemplo, pelo Projeto More Legal III.
A matria vem especificamente regulada no artigo 9 da mencionada
Resoluo, o qual estabelece, desde que obedecida uma srie de requisitos, a
possibilidade de interveno ou supresso em APP para a regularizao
fundiria sustentvel de rea urbana, a qual dever ser autorizada pelo rgo
ambiental competente. Pelo que se percebe, o ato normativo vai alm das
possibilidades trazidas pelo Provimento n. 28/2004-CCJ, que vedava a
regularizao de empreendimentos sitos em reas de especial proteo
ambiental, podendo ser com ele interpretado em conjunto para fins de permitir,

5
Exemplificativamente: Apelao Cvel. Administrativo e Processual Civil. Municpio de Santo Antnio
da Patrulha. Construo em rea de preservao permanente da Lagoa dos Barros. Obra sem licena.
Vedada a edificao. Procedncia na origem. Sentena que se mantm. No-provimento. Apelao no
provida. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justia. Apelao Cvel n. 70013538657. 4 Cmara
Cvel. Rel. Des. W ellington Pacheco Barros. Julgado em: 08 mar. 2006. Disponvel em: <http://
www.tj.rs.gov.br>)

Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008 197

 Felipe Teixeira Neto

em algumas situaes, a regularizao pretendida, mesmo quando em algumas

espcies de rea de preservao permanente.
Ser necessrio, contudo, que a ocupao seja de baixa renda e de fins
preponderantemente residenciais, esteja localizada em rea declarada pelo Plano
Diretor como Zona de Especial Interesse Social (ZEIS), devendo, ainda, a
ocupao, atender a outros requisitos, tais como possuir itens mnimos de infra-
estrutura, apresentar densidade demogrfica superior a cinqenta habitantes
por hectare, estar situada em apenas algumas espcies de rea de preservao
permanente6 e ser considerada rea consolidada at 10 de julho de 2001.
O primeiro item a ser destacado diz respeito necessidade de prvio
licenciamento do rgo ambiental competente para este tipo de regularizao
fundiria. Tal requisito poderia, de incio, ensejar controvrsias, notadamente
se considerada a existncia de entendimento jurisprudencial7 no sentido de
incabimento da exigncia de estudo de impacto ambiental ou licenciamente
ambiental regularizao pelo procedimento do Projeto More Legal III8 .
Entretanto, considerando que o entendimento declinado foi vertido em
termos genricos, no fazendo qualquer referncia Resoluo CONAMA
n. 369/2006 ou s situaes por ela atingidas, at porque fundado em
precedente anterior sua edio, entende-se que o seu regramento no teria

6
Apenas as ocupaes que estejam localizadas, conforme as alneas a, b e c do inciso IV do artigo
9 da Resoluo CONAMA n. 369/2006 em: margens de cursos de gua e entorno de lagos, lagoas e
reservatrios artificiais, devendo ser respeitada faixas mnimas de 15 metros para cursos de gua de at
50 metros de largura e faixas mnimas de 50 metros para os demais, em topo de morro e montanhas,
desde que respeitadas as reas de recarga de aqferos, devidamente identificadas como tal por ato do
poder pblico, e em restingas, respeitada uma faixa de 150 metros a partir da linha de preamar mxima.
7
Neste sentido, cite-se: (...) Projeto More Legal. Procedimento que visa proteo jurdica dos
adquirentes de imveis urbanos irregulares a ser por eles exercida individualmente. Consolidadas
as ocupaes de forma irreversvel, desnecessria e at mesmo intil a exigncia de estudo de
impacto ambiental a ser realizado pela FEPAM (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justia.
Apelao Cvel e Reexame Necessrio n. 70007901093. 18a Cmara Cvel. Rel. Des. Cludio
Augusto Rosa Lopes Nunes. Julgado em: 13 jul. 2006. Disponvel em: <http://www.tj.rs.gov.br>).
8
Da mesma forma, registre-se a existncia de orientao institucional, no mbito do Ministrio Pblico do
Estado do Rio Grande do Sul (Orientao n. 01/2007, do Centro de Apoio Operacional da Ordem Urbanstica
e Q uestes Fundirias. Disponvel em: <http://www.mp.rs.gov.br/urbanistico/doutrina/id560.htm>. Acesso
em: 29 nov. 2007) no sentido de que no h que se exigir licenciamento ambiental para fins de regularizao
de parcelamento do solo pelas regras do Provimento n. 28/2004 da Corregedoria-Geral da Justia, que
instituiu o Projeto More Legal III. O fundamento para isso seria que tal hiptese de regularizao fundiria
pressupe a existncia de situao consolidada (art. 2, 1, do Provimento) em parcelamento do solo j
implantado em situao de posse titulada de forma irreversvel. No obstante isso, o argumento a afastar a
incidncia de dita orientao, nos casos de empreendimentos localizados em reas de preservao permanente,
seria o mesmo declinado em relao ao entedimento pretoriano antes mencionado.

198 Revista do Ministrio Pblico do RS, Porto Alegre, n 60, ago./2007/abr./2008

Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

incidncia nos casos de empreendimentos situados em reas de preservao

permanente. Para estes, cuja regularizao, em verdade, somente passou a
ser juridicamente possvel em razo da disciplina introduzida pela Resoluo
em apreo, que faz aluso expressa necessidade de licenciamento, haveria
a exigncia de prvia anuncia do rgo ambinetal. Diante disso, at em
respeito ao princpio da especialidade, lcito concluir que quando a
ocupao urbana a ser regularizada atinja rea de especial proteo ambiental
desde que dentre aquelas declinadas no ato normativo do CONAMA
ser necessria autorizao do rgo ambiental competente para a
regularizao9 .
Frise-se, modo expresso, que as hipteses exorbitantes daque-
las previstas na Resoluo CONAMA n. 369/2206, tais como as
consideradas de risco sujeitas a inundaes, corrida de lama e movimento
de massas rochosas, dentre outras ou em reas de preservao permanente
diversas das elencadas apenas nas margens de cursos dgua, restingas ou
topos de morro ou montanha, respeitadas as faixas mnimas estabelecidas
no podero ser objeto de regularizao, devendo, pois, serem objeto de
remoo, promovendo-se a busca da restituio do ambiente ao seu status
quo ante.
Nestas hipteses, no ser possvel alegar o interesse social ou os
conflitos que adviro da necessria retirada dos habitantes do local. Tanto
que, em situaes semelhantes, mesmo que antes da edio da Resoluo

9
O licenciamento ambiental, ainda, dever ser precedido de Plano de Regularizao Fundiria
Sustentvel, a ser realizado pelo Poder Pblico Municipal, prevendo, nos termos do inciso VI do
artigo 9 da referida Resoluo: a) levantamento da sub-bacia em que estiver inserida a APP,
identificando passivos e fragilidades ambientais, restries e potencialidades, unidades de conservao,
reas de proteo de mananciais, sejam guas superficiais ou subterrneas; b) caracterizao fsico-
ambiental, social, cultural, econmica e avaliao dos recursos e riscos ambientais, bem como da
ocupao consolidada existente na rea; c) especificao dos sistemas de infra-estrutura urbana,
saneamento bsico, coleta e destinao de resduos slidos, outros servios e equipamentos pblicos,
reas verdes com espaos livres e vegetados com espcies nativas, que favoream a infiltrao de gua
de chuva e contribuam para a recarga dos aqferos; d) indicao das faixas ou reas que, em funo
dos condicionantes fsicos ambientais, devam resguardar as caractersticas tpicas da APP, respeitadas
as faixas mnimas definidas para os casos de ocupao s margens de recursos hdricos, restingas ou
topo de morro ou montanha; e) identificao das reas consideradas de risco de inundaes e de
movimentos de massa rochosa, tais como, deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama
e outras definidas como de risco; f) medidas necessrias para a preservao, a conservao e a
recuperao da APP no passvel de regularizao, diante dos requisitos estabelecidos pelo novo
regramento; g) comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental e de
habitabilidade dos moradores; h) garantia de acesso livre e gratuito pela populao s praias e aos
corpos de gua; e i) realizao de audincia pblica.

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 Felipe Teixeira Neto

CONAMA n. 369/2006 ou do Provimento 28/2004-CGJ, a jurisprudncia

j vinha entendendo pela impossibilidade da regularizao quando no
atingidos os requisitos ambientais mnimos previstos nos atos
regulamentadores10-11 .
Para tanto, deve-se atentar ao fato, como lembra Vanesca Prestes
(2007, p. 18), de que a regularizao faz parte de um trip que se completa
com reas regulares que possam ser adquiridas e coibio de novas
irregulares, no podendo ser vista como ao pblica isolada e hbil
soluo de todos os problemas, mas necessitadora de complementao por
parte de outras polticas pblicas a serem implementadas, notadamente pelos
Municpios.
E a atuao do Ministrio Pblico adquire significativa importncia
quando da flexibilizao das regras de proteo do ambiente, tais como as
introduzidas pela Resoluo CONAMA n. 369/2006, at mesmo em virtude
do seu carter de excpcionalidade.
Em sendo detentor de legitimidade processual para postular, em Juzo, a
tutela dos interesses difusos e coletivos, notadamente aqueles afetos ao ambiente,
e, ainda, exercendo, em ltima anlise, o mister de fiscal do cumprimento da
lei e, por isso, do atendimento dos requisitos mnimos exigidos pela legislao

10
A propsito: Apelao Cvel. Regularizao Judicial do Parcelamento da rea Urbana. Ausncia dos
Requisitos Legais. Contrato de compra e venda e recibo. rea de risco ambiental. Mesmo que a legislao
aplicvel ao caso concreto - Provimento n. 17/99 da CGJ -, vise flexibilizao das ocupaes irregulares,
a autorizao judicial para tanto segue exigncias mnimas, inseridas no texto normativo, a fim de
possibilitar a regularizao formal perante o lbum Imobilirio, excluindo-se, dentre outras, as reas de
risco ambiental. Apelo improvido. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justia. Apelao Cvel n.
70005657424. 2 Cmara Especial Cvel. Rel. Juza Ana Beatriz Iser. Julgado em: 01 set. 2003. <http://
www.tj.rs.gov.br>) grifou-se.
11
No mesmo sentido: Ao Civil Pblica. Proteo do Meio Ambiente. Obrigao de Fazer. Mata Atlntica.
Reservatrio Billings. Loteamento Clandestino. Assoreamento da Represa. Reparao Ambiental. 1. A
destruio ambiental verificada nos limites do Reservatrio Billings que serve de gua grande parte da
cidade de So Paulo , provocando assoreamentos, somados destruio da Mata Atlntica, imp e a
condenao dos respons v eis, ainda que, para tanto, h aja necessidade de se remov er famlias instaladas
no local de forma clandestina, em decorr ncia de loteamento irregular implementado na regio. 2. No
se trata to-somente de restaurao de matas em prejuzo de famlias carentes de recursos financeiros,
que, provavelmente deixaram-se enganar pelos idealizadores de loteamentos irregulares na nsia de
obterem moradias mais dignas, mas de preservao de reservatrio de abastecimento urbano, que beneficia
um nmero muito maior de pessoas do que as residentes na rea de preservao. No conflito entre o
interesse pblico e o particular h de prev alecer aquele em detrimento deste quando impossv el a
conciliao de ambos. (BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 403190/SP. 2
Turma. Rel. Min. Joo Otvio de Noronha. Julgado em: 27 jun. 2006. Disponvel em: <http://
www.stj.gov.br>). grifou-se.

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Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

de regncia, caber ao agente ministerial a primeira ponderao dos interesses

envolvidos, sopesando a convenincia e oportunidade da adoo de eventuais
medidas para coibir a continuidade das irregularidades constatadas, podendo
valer-se dos instrumentos civis, administrativos e, qui, criminais para tutelar
o ambiente, independentemente de questes outras envolvidas, mesmo que de
cunho social de uma certa coletividade.
Isso porque as preocupaes ambientais, dada a sua natureza difusa,
tendem a preponderar sobre interesses outros, mesmo que de um grupo12 .
Sendo o meio ambiente equilibrado direito fundamental das presentes e
futuras geraes, pertence a todos indistintamente, produzindo sua leso
efeitos difusos no raro desconhecidos, e no a uma coletividade especfica
(grupo irregularmente instalado em rea impossvel de licenciamento),
cabendo ao Estado, notadamente ao Ministrio Pblico, tutel-lo de forma
efetiva, permitindo-se a mitigao dos requisitos mnimos apenas nas
hipteses previamente autorizadas como o caso daquelas previstas na
Resoluo CONAMA n. 369/2006 , j que constitudo por interesses
indisponveis.

CONCLUSO
Diante dos argumentos apresentados, no se pode deixar de reconhecer
a significativa importncia das questes urbansticas no atual panorama das
cincias jurdicas. A busca de padres mnimos de qualidade do ambiente
urbano deve ser marcada pelo efetivo emprego de esforos, encontrando no
Ministrio Pblico parceiro importante para a sua conquista.

12
Alis, neste norte, o teor do Enunciado n. 06/2004, do Conselho de Procuradores e Promotores de
Justia do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul com atuao na rea ambiental - CONMAM,
segundo o qual, a ocupao do solo urbano deve adequar-se s restries impostas pelas normas de
tutela ambiental, especialmente o Cdigo Florestal Federal. Sobre a aplicao da legislao ambiental
em matria urbanstica, detaque-se considervel controvrsia a respeito da extenso das reas no
edificveis em virtude de estarem situadas em rea de preservao permanente, isso em razo da aparente
colidncia de normalizao entre o artigo 2o, alnea a, nmero 1, do Cdigo Florestal, e o artigo 4, inciso
III, da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, pois enquanto aquele fica em 30 metros a reserva de faixa
no-edificvel, este fala em apenas 15 metros. A questo foi abordada em parecer da lavra do Promotor
de Justia Norberto Cludio Pncaro Avena (2007), conclundo pela inaplicabilidade da regra do Cdigo
Florestal em decorrncia do princpio da especialidade, o qual recomendaria a incidncia do texto
legislativo especfico sobre questes urbansticas (Lei n. 7.666/79); a questo, contudo, no pacfica,
quanto mais quando se leva em conta entendimento no sentido de que, em face de conflito de leis protetivas
do ambiente, deve preponderar aquele que contenha regramento mais protetivo.

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inevitvel que, vista dos regramentos postos na Lei de Parcelamento

do Solo Urbano Lei Federal n. 6.766/79 , at mesmo em razo do crescimento
abrupto e desordenado das cidades, encontrem-se diversos empreendimentos
em situao irregular ou clandestina, sendo necessria a atuao do Poder
Pblico e do Ministrio Pblico na busca da sua regularizao.
Para tanto, diversos so os atos normativos regulatrios da disciplina
inserida pelo Estatuto da Cidade Lei n. 10.257/2001 , tais como o
Provimento n. 28/2004, da Corregedoria-Geral da Justia do Tribunal de
Justia do Rio Grande do Sul, e a Resoluo n. 369/2006, do Conselho
Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, os quais, contudo, no obstante
sensveis s questes sociais, contemplam requisitos ambientais mnimos
regularizao de empreendimentos que se encontrem em violao s regras
da Lei n. 6.766/79.
certo que a Resoluo do CONAMA antes referida, ao permitir, em
hipteses, excepcionais, a regularizao de empreendimentos urbanos sitos
em reas de preservao permanente, veio a ampliar o rol de possibilidades
de soluo do impasse advindo do choque de interesses entre a proteo do
ambiente e a ocupao do solo nas cidades.
certo que a soluo desta controvrsia passa pela ponderao dos
valores envolvidos direitos fundamentais moradia e ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado sendo oportuna a verificao, no caso concreto,
da viabilidade do ambiente em ceder diante dos interesses de determinada
categoria irregular ou clandestinamente instalada em rea urbana sem,
entretanto, perder a sua funo ecolgica e comprometer a sadia qualidade
de vida de todos.
Entretanto, desatendidos estes requisitos mnimos necessrios
manuteno da funcionalidade do ambiente, inexiste outra alternativa seno
a adoo das medidas cabveis no sentido da desocupao da rea urbana
ilegalmente ocupada e recuperao da degradao causada.
Justamente nestas atividades que adquire relevncia a atuao do
Ministrio Pblico em tais processos de regularizao fundiria, especialmente
como fiscal da obedincia dos requisitos mnimos proteo do ambiente
previstos nos regramentos vigentes, adotando, inclusive, medidas no sentido
da responsabilizao civil, criminal e administrativa dos infratores, sem
descuidar da necessria providncia a restituio do meio ao status quo ante
mais prximo possvel ao dispor da tcnica existente, mitigando os efeitos do
dano ambiental j causado.

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Ministrio Pblico, meio ambiente e parcelamento do solo:...

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