Sie sind auf Seite 1von 566

Architecture is Policy

Politikwissenschaftliche Herleitung und Analyse eines


Steuerungskonzeptes für digitale Informations– und
Kommunikationstechnologien am Fallbeispiel von
Digital Rights Management Systemen

Inauguraldissertation

zur Erlangung des akademischen Grades

eines Doktors der Sozialwissenschaft der

Ruhr–Universität Bochum

— Fakultät für Sozialwissenschaft —

vorgelegt von

Dirk Günnewig M.A.

aus Meppen

Dortmund im Mai 2004


Creative Commons Deed Seite 1 von 1

Creative Commons

Namensnennung-NichtKommerziell-KeineBearbeitung 2.0 Deutschland

Sie dürfen:

z den Inhalt vervielfältigen, verbreiten und öffentlich aufführen

Zu den folgenden Bedingungen:

Namensnennung. Sie müssen den Namen des Autors/Rechtsinhabers


nennen.

Keine kommerzielle Nutzung. Dieser Inhalt darf nicht für


kommerzielle Zwecke verwendet werden.

Keine Bearbeitung. Der Inhalt darf nicht bearbeitet oder in anderer


Weise verändert werden.

z Im Falle einer Verbreitung müssen Sie anderen die Lizenzbedingungen, unter die
dieser Inhalt fällt, mitteilen.
z Jede dieser Bedingungen kann nach schriftlicher Einwilligung des Rechtsinhabers
aufgehoben werden.

Die gesetzlichen Schranken des Urheberrechts bleiben hiervon unberührt.

Hier ist eine Zusammenfassung des Lizenzvertrags in allgemeinverständlicher Sprache.

Haftungsausschluss

This page is available in the following languages:


Català Deutsch English Castellano Suomeksi français Italian 日本語 Nederlands Português 中文(繁)

Hier können Sie erfahren, wie Sie Ihren Inhalt unter Verwendung dieses Lizenzvertrags verbreiten können

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/de/ 20.12.2004
Creative Commons Legal Code Seite 1 von 5

Creative Commons

Namensnennung — Nicht-kommerziell — Keine Bearbeitung 2.0

CREATIVE COMMONS IST KEINE RECHTSANWALTSGESELLSCHAFT UND LEISTET KEINE


RECHTSBERATUNG. DIE WEITERGABE DIESES LIZENZENTWURFES FÜHRT ZU KEINEM
MANDATSVERHÄLTNIS. CREATIVE COMMONS ERBRINGT DIESE INFORMATIONEN
OHNE GEWÄHR. CREATIVE COMMONS ÜBERNIMMT KEINE GEWÄHRLEISTUNG FÜR DIE
GELIEFERTEN INFORMATIONEN UND SCHLIEßT DIE HAFTUNG FÜR SCHÄDEN AUS, DIE
SICH AUS IHREM GEBRAUCH ERGEBEN.

Lizenzvertrag

DAS URHEBERRECHTLICH GESCHÜTZTE WERK ODER DER SONSTIGE


SCHUTZGEGENSTAND (WIE UNTEN BESCHRIEBEN) WIRD UNTER DEN BEDINGUNGEN
DIESER CREATIVE COMMONS PUBLIC LICENSE („CCPL“ ODER „LIZENZVERTRAG“) ZUR
VERFÜGUNG GESTELLT. DER SCHUTZGEGENSTAND IST DURCH DAS URHEBERRECHT
UND/ODER EINSCHLÄGIGE GESETZE GESCHÜTZT.

DURCH DIE AUSÜBUNG EINES DURCH DIESEN LIZENZVERTRAG GEWÄHRTEN RECHTS AN


DEM SCHUTZGEGENSTAND ERKLÄREN SIE SICH MIT DEN LIZENZBEDINGUNGEN
RECHTSVERBINDLICH EINVERSTANDEN. DER LIZENZGEBER RÄUMT IHNEN DIE HIER
BESCHRIEBENEN RECHTE UNTER DER VORAUSSETZUNGEIN, DASS SIE SICH MIT DIESEN
VERTRAGSBEDINGUNGEN EINVERSTANDEN ERKLÄREN.

1. Definitionen

a. Unter einer „Bearbeitung“ wird eine Übersetzung oder andere Bearbeitung


des Werkes verstanden, die Ihre persönliche geistige Schöpfung ist. Eine
freie Benutzung des Werkes wird nicht als Bearbeitung angesehen.

b. Unter den „Lizenzelementen“ werden die folgenden Lizenzcharakteristika


verstanden, die vom Lizenzgeber ausgewählt und in der Bezeichnung der
Lizenz genannt werden: „Namensnennung“, „Nicht-kommerziell“,
„Weitergabe unter gleichen Bedingungen“.

c. Unter dem „Lizenzgeber“ wird die natürliche oder juristische Person


verstanden, die den Schutzgegenstand unter den Bedingungen dieser Lizenz
anbietet.

d. Unter einem „Sammelwerk“ wird eine Sammlung von Werken, Daten oder
anderen unabhängigen Elementen verstanden, die aufgrund der Auswahl
oder Anordnung der Elemente eine persönliche geistige Schöpfung ist.
Darunter fallen auch solche Sammelwerke, deren Elemente systematisch
oder methodisch angeordnet und einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder
auf andere Weise zugänglich sind (Datenbankwerke). Ein Sammelwerk wird
im Zusammenhang mit dieser Lizenz nicht als Bearbeitung (wie oben

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/de/legalcode 20.12.2004
Creative Commons Legal Code Seite 2 von 5

beschrieben) angesehen.

e. Mit „SIE“ und „Ihnen“ ist die natürliche oder juristische Person gemeint,
die die durch diese Lizenz gewährten Nutzungsrechte ausübt und die zuvor
die Bedingungen dieser Lizenz im Hinblick auf das Werk nicht verletzt hat,
oder die die ausdrückliche Erlaubnis des Lizenzgebers erhalten hat, die
durch diese Lizenz gewährten Nutzungsrechte trotz einer vorherigen
Verletzung auszuüben.

f. Unter dem „Schutzgegenstand“wird das Werk oder Sammelwerk oder


das Schutzobjekt eines verwandten Schutzrechts, das Ihnen unter den
Bedingungen dieser Lizenz angeboten wird, verstanden

g. Unter dem „Urheber“ wird die natürliche Person verstanden, die das Werk
geschaffen hat.

h. Unter einem „verwandten Schutzrecht“ wird das Recht an einem


anderen urheberrechtlichen Schutzgegenstand als einem Werk verstanden,
zum Beispiel einer wissenschaftlichen Ausgabe, einem nachgelassenen
Werk, einem Lichtbild, einer Datenbank, einem Tonträger, einer
Funksendung, einem Laufbild oder einer Darbietung eines ausübenden
Künstlers.

i. Unter dem „Werk“ wird eine persönliche geistige Schöpfung verstanden,


die Ihnen unter den Bedingungen dieser Lizenz angeboten wird.

2. Schranken des Urheberrechts. Diese Lizenz lässt sämtliche Befugnisse unberührt,


die sich aus den Schranken des Urheberrechts,aus dem Erschöpfungsgrundsatz oder
anderen Beschränkungen der Ausschließlichkeitsrechte des Rechtsinhabers ergeben.

3. Lizenzierung. Unter den Bedingungen dieses Lizenzvertrages räumt Ihnen der


Lizenzgeber ein lizenzgebührenfreies, räumlich und zeitlich (für die Dauer des
Urheberrechts oder verwandten Schutzrechts) unbeschränktes einfaches Nutzungsrecht
ein, den Schutzgegenstand in der folgenden Art und Weise zu nutzen:

a. den Schutzgegenstand in körperlicher Form zu verwerten, insbesondere zu


vervielfältigen, zu verbreiten und auszustellen;

b. den Schutzgegenstand in unkörperlicher Form öffentlich wiederzugeben,


insbesondere vorzutragen, aufzuführen und vorzuführen, öffentlich
zugänglich zu machen, zu senden, durch Bild- und Tonträger wiederzugeben
sowie Funksendungen und öffentliche Zugänglichmachungen
wiederzugeben;

c. den Schutzgegenstand auf Bild- oder Tonträger aufzunehmen, Lichtbilder


davon herzustellen, weiterzusenden und in dem in a. und b. genannten
Umfang zu verwerten;

Die genannten Nutzungsrechte können für alle bekannten Nutzungsarten ausgeübt


werden. Die genannten Nutzungsrechte beinhalten das Recht, solche Veränderungen an
dem Werk vorzunehmen, die technisch erforderlich sind, um die Nutzungsrechte für alle
Nutzungsarten wahrzunehmen. Insbesondere sind davon die Anpassung an andere Medien
und auf andere Dateiformate umfasst.

4. Beschränkungen. Die Einräumung der Nutzungsrechte gemäß Ziffer 3 erfolgt


ausdrücklich nur unter den folgenden Bedingungen:

a. Sie dürfen den Schutzgegenstand ausschließlich unter den Bedingungen

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/de/legalcode 20.12.2004
Creative Commons Legal Code Seite 3 von 5

dieser Lizenz vervielfältigen, verbreiten oder öffentlich wiedergeben, und Sie


müssen stets eine Kopie oder die vollständige Internetadresse in Form des
Uniform-Resource-Identifier (URI) dieser Lizenz beifügen, wenn Sie den
Schutzgegenstandvervielfältigen, verbreiten oder öffentlich wiedergeben.
Sie dürfen keine Vertragsbedingungen anbieten oder fordern, die die
Bedingungen dieser Lizenz oder die durch sie gewährten Rechte ändern
oder beschränken. Sie dürfen den Schutzgegenstand nicht unterlizenzieren.
Sie müssen alle Hinweise unverändert lassen, die auf diese Lizenz und den
Haftungsausschluss hinweisen. Sie dürfen den Schutzgegenstand mit keinen
technischen Schutzmaßnahmen versehen, die den Zugang oder den
Gebrauch des Schutzgegenstandes in einer Weise kontrollieren, die mit den
Bedingungen dieser Lizenz im Widerspruch stehen. Die genannten
Beschränkungen gelten auch für den Fall, dass der Schutzgegenstand einen
Bestandteil eines Sammelwerkes bildet; sie verlangen aber nicht, dass das
Sammelwerk insgesamt zum Gegenstand dieser Lizenz gemacht wird. Wenn
Sie ein Sammelwerk erstellen, müssen Sie - soweit dies praktikabel ist - auf
die Mitteilung eines Lizenzgebers oder Urhebers hin aus dem Sammelwerk
jeglichen Hinweis auf diesen Lizenzgeber oder diesen Urheber entfernen.
Wenn Sie den Schutzgegenstand bearbeiten, müssen Sie - soweit dies
praktikabel ist- auf die Aufforderung eines Rechtsinhabers hin von der
Bearbeitung jeglichen Hinweis auf diesen Rechtsinhaber entfernen.

b. Sie dürfen die in Ziffer 3 gewährten Nutzungsrechte in keiner Weise


verwenden, die hauptsächlich auf einen geschäftlichen Vorteil oder eine
vertraglich geschuldete geldwerte Vergütung abzielt oder darauf gerichtet
ist. Erhalten Sie im Zusammenhang mit der Einräumung der
Nutzungsrechte ebenfalls einen Schutzgegenstand, ohne dass eine
vertragliche Verpflichtung hierzu besteht, so wird dies nicht als
geschäftlicher Vorteil oder vertraglich geschuldete geldwerte Vergütung
angesehen, wenn keine Zahlung oder geldwerte Vergütung in Verbindung
mit dem Austausch der Schutzgegenstände geleistet wird (z.B. File-
Sharing).

c. Wenn Sie den Schutzgegenstand oder ein Sammelwerk vervielfältigen,


verbreiten oder öffentlich wiedergeben, müssen Sie alle Urhebervermerke
für den Schutzgegenstand unverändert lassen und die Urheberschaft oder
Rechtsinhaberschaft in einer der von Ihnen vorgenommenen Nutzung
angemessenen Form anerkennen, indem Sie den Namen (oder das
Pseudonym, falls ein solches verwendet wird) des Urhebers oder
Rechteinhabers nennen, wenn dieser angegeben ist. Dies gilt auch für den
Titel des Schutzgegenstandes, wenn dieser angeben ist, sowie - in einem
vernünftigerweise durchführbaren Umfang - für die mit dem
Schutzgegenstand zu verbindende Internetadresse in Form des Uniform-
Resource-Identifier (URI), wie sie der Lizenzgeber angegeben hat, sofern
dies geschehen ist, es sei denn, diese Internetadresse verweist nicht auf
den Urhebervermerk oder die Lizenzinformationen zu dem
Schutzgegenstand. Ein solcher Hinweis kann in jeder angemessenen Weise
erfolgen, wobei jedoch bei einer Datenbank oder einem Sammelwerk der
Hinweis zumindest an gleicher Stelle und in ebenso auffälliger Weise zu
erfolgen hat wie vergleichbare Hinweise auf andere Rechtsinhaber.

d. Obwohl die gemäss Ziffer 3 gewährten Nutzungsrechte in umfassender


Weise
ausgeübt werden dürfen, findet diese Erlaubnis ihre gesetzliche Grenze in
den Persönlichkeitsrechten der Urheber und ausübenden Künstler, deren
berechtigte geistige und persönliche Interessen bzw. deren Ansehen oder
Ruf nicht dadurch gefährdet werden dürfen, dass ein Schutzgegenstand
über das gesetzlich zulässige Maß hinaus beeinträchtigt wird.

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/de/legalcode 20.12.2004
Creative Commons Legal Code Seite 4 von 5

5. Gewährleistung. Sofern dies von den Vertragsparteien nicht anderweitig schriftlich


vereinbart,, bietet der Lizenzgeber keine Gewährleistung für die erteilten Rechte, außer
für den Fall, dass Mängel arglistig verschwiegen wurden. Für Mängel anderer Art,
insbesondere bei der mangelhaften Lieferung von Verkörperungen des
Schutzgegenstandes, richtet sich die Gewährleistung nach der Regelung, die die Person,
die Ihnen den Schutzgegenstand zur Verfügung stellt, mit Ihnen außerhalb dieser Lizenz
vereinbart, oder - wenn eine solche Regelung nicht getroffen wurde - nach den
gesetzlichen Vorschriften.

6. Haftung. Über die in Ziffer 5 genannte Gewährleistung hinaus haftet Ihnen der
Lizenzgeber nur für Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit.

7. Vertragsende

a. Dieser Lizenzvertrag und die durch ihn eingeräumten Nutzungsrechte enden


automatisch bei jeder Verletzung der Vertragsbedingungen durch Sie. Für
natürliche und juristische Personen, die von Ihnen eine Datenbank oder ein
Sammelwerk unter diesen Lizenzbedingungen erhalten haben, gilt die Lizenz
jedoch weiter, vorausgesetzt, diese natürlichen oder juristischen Personen
erfüllen sämtliche Vertragsbedingungen. Die Ziffern 1, 2, 5, 6, 7 und 8
gelten bei einer Vertragsbeendigung fort.

b. Unter den oben genannten Bedingungen erfolgt die Lizenz auf unbegrenzte
Zeit (für die Dauer des Schutzrechts). Dennoch behält sich der Lizenzgeber
das Recht vor, den Schutzgegenstand unter anderen Lizenzbedingungen zu
nutzen oder die eigene Weitergabe des Schutzgegenstandes jederzeit zu
beenden, vorausgesetzt, dass solche Handlungen nicht dem Widerruf dieser
Lizenz dienen (oder jeder anderen Lizenzierung, die auf Grundlage dieser
Lizenz erfolgt ist oder erfolgen muss) und diese Lizenz wirksam bleibt, bis
Sie unter den oben genannten Voraussetzungen endet.

8. Schlussbestimmungen

a. Jedes Mal, wenn Sie den Schutzgegenstand vervielfältigen, verbreiten oder


öffentlich wiedergeben, bietet der Lizenzgeber dem Erwerber eine Lizenz für
den Schutzgegenstand unter denselben Vertragsbedingungen an, unter
denen er Ihnen die Lizenz eingeräumt hat.

b. Sollte eine Bestimmung dieses Lizenzvertrages unwirksam sein, so wird die


Wirksamkeit der übrigen Lizenzbestimmungen dadurch nicht berührt, und
an die Stelle der unwirksamen Bestimmung tritt eine Ersatzregelung, die
dem mit der unwirksamen Bestimmung angestrebten Zweck am nächsten
kommt.

c. Nichts soll dahingehend ausgelegt werden, dass auf eine Bestimmung


dieses Lizenzvertrages verzichtet oder einer Vertragsverletzung zugestimmt
wird, so lange ein solcher Verzicht oder eine solche Zustimmung nicht
schriftlich vorliegen und von der verzichtenden oder zustimmenden
Vertragspartei unterschrieben sind

d. Dieser Lizenzvertrag stellt die vollständige Vereinbarung zwischen den


Vertragsparteien hinsichtlich des Schutzgegenstandes dar. Es gibt keine
weiteren ergänzenden Vereinbarungen oder mündlichen Abreden im Hinblick
auf den Schutzgegenstand. Der Lizenzgeber ist an keine zusätzlichen
Abreden gebunden, die aus irgendeiner Absprache mit Ihnen entstehen
könnten. Der Lizenzvertrag kann nicht ohne eine übereinstimmende
schriftliche Vereinbarung zwischen dem Lizenzgeber und Ihnen abgeändert

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/de/legalcode 20.12.2004
Creative Commons Legal Code Seite 5 von 5

werden.

e. Auf diesen Lizenzvertrag findet das Recht der Bundesrepublik Deutschland


Anwendung.

CREATIVE COMMONS IST KEINE VERTRAGSPARTEI DIESES LIZENZVERTRAGES UND


ÜBERNIMMT KEINERLEI GEWÄHRLEISTUNG FÜR DAS WERK. CREATIVE COMMONS IST
IHNEN ODER DRITTEN GEGENÜBER NICHT HAFTBAR FÜR SCHÄDEN JEDWEDER ART.
UNGEACHTET DER VORSTEHENDEN ZWEI (2) SÄTZE HAT CREATIVE COMMONS ALL
RECHTE UND PFLICHTEN EINES LIZENSGEBERS, WENN SICH CREATIVE COMMONS
AUSDRÜCKLICH ALS LIZENZGEBER BEZEICHNET.

AUSSER FÜR DEN BESCHRÄNKTEN ZWECK EINES HINWEISES AN DIE


ÖFFENTLICHKEIT, DASS DAS WERK UNTER DER CCPL LIZENSIERT WIRD, DARF KENIE
VERTRAGSPARTEI DIE MARKE “CREATIVE COMMONS” ODER EINE ÄHNLICHE MARKE
ODER DAS LOGO VON CREATIVE COMMONS OHNE VORHERIGE GENEHMIGUNG VON
CREATIVE COMMONS NUTZEN. JEDE GESTATTETE NUTZUNG HAT IN
ÜBREEINSTIMMUNG MIT DEN JEWEILS GÜLTIGEN NUTZUNGSBEDINGUNGEN FÜR
MARKEN VON CREATIVE COMMONS ZU ERFOLGEN, WIE SIE AUF DER WEBSITE ODER
IN ANDERER WEISE AUF ANFRAGE VON ZEIT ZU ZEIT ZUGÄNGLICH GEMACHT
WERDEN.

CREATIVE COMMONS KANN UNTER http://creativecommons.org KONTAKTIERT


WERDEN.

« Zurück zu Commons Deed

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/de/legalcode 20.12.2004
Where Do You Want to Go Today?
Meinen Eltern
Gisela & Peter
INHALTSVERZEICHNIS

Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung 1
1.1 Problemstellung und Erkenntnisinteresse der Arbeit . . . . . . . . . 4
1.2 Gang der Untersuchung und Eingrenzung . . . . . . . . . . . . . . . 7

2 Policy–Analyse als analytischer Bezugspunkt 11

3 Politische Steuerung — Grundlagen 19


3.1 Steuerungsstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
3.1.1 Hierarchische Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3.1.2 Markt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3.2 Konventionelle Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3.3 Zusammenfassung: Politische Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4 Verhandlungssysteme und
organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung 35
4.1 Politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung . . . . . . . . . 48
4.2 Vorteile und Ziele von Verhandlungssystemen . . . . . . . . . . . . . 54
4.3 Nachteile und Probleme von Verhandlungssystemen . . . . . . . . . 58
4.4 Rolle der staatlichen und der gesellschaftlichen Akteure in
Verhandlungssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4.5 Aushandlungsprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.6 Interaktionsformen und Handlungsbedingungen in
Verhandlungssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.6.1 Institutionelle Handlungsbedingungen . . . . . . . . . . . . . 81
4.6.2 Interessenbezogene Handlungsbedingungen . . . . . . . . . . 88
4.6.3 Technologiebezogene Handlungsbedingungen . . . . . . . . . 101
4.6.4 Zusammenfassung: Handlungsbedingungen . . . . . . . . . . 115

5 Institutionelle Handlungsbedingungen
des Politikfeldes Urheberrecht: rechtliche Strukturen 119
5.1 Urheberrecht — Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
5.2 Balance im Urheberrecht:
Exklusivrecht und urheberrechtliche Schranken . . . . . . . . . . . . 125
5.3 Bedingungen des Urheberrechts im digitalen Bereich . . . . . . . . . 132
5.4 Internationale und supranationale Bezüge des Urheberrechts . . . . . 135
5.4.1 Internationale Abkommen und internationaler
Urheberrechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
5.4.2 Urheberrechtliche Vorgaben der Europäische Union . . . . . . 137
5.5 Die Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes . . . . . . . . . . . 139
5.6 Zusammenfassung: Rechtliche Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . 141

6 Institutionelle Handlungsbedingungen
des Politikfeldes Urheberrecht: Politikfeldstruktur 143
6.1 Urheber und individuelle Leistungsschutzberechtigte . . . . . . . . . 144
6.2 Inhalteanbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
6.2.1 Inhalteanbieter — Text . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
6.2.2 Inhalteanbieter — Musik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
i
INHALTSVERZEICHNIS

6.2.3 Inhalteanbieter — Film . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166


6.3 Geräteindustrie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
6.4 Kommerzielle Nutzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
6.5 Nicht–Kommerzielle Nutzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
6.6 Endnutzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
6.7 Verwertungsgesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
6.8 Sonstige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
6.9 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

7 DRM–Systeme:
Technische, rechtliche und wirtschaftliche Aspekte 211
7.1 Technologische Komponenten in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . 216
7.1.1 Verschlüsselungsverfahren, Secure Containers und
Digitale Signaturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
7.1.2 Metadaten, Identifier und Rights–Expression–Languages . . . 233
7.1.3 Digitale Wasserzeichen, Fingerabdrücke und Traitor Tracing . 242
7.1.4 Zugangsschutz und Identifikation von Nutzern . . . . . . . . 249
7.1.5 Trusted Computing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
7.1.6 Elektronische Zahlungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
7.1.7 Datensicherheitsaspekte: Effektivität des technischen Schutzes
geistiger Güter durch DRM–Technologien . . . . . . . . . . . 265
7.1.8 Standardisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
7.1.9 Rights Locker Architekturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
7.2 Schutz durch rechtliche Komponenten in DRM–Systemen . . . . . . 276
7.2.1 Schutz durch Nutzungsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
7.2.2 Schutz durch Technologielizenzverträge . . . . . . . . . . . . 282
7.2.3 Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen . . . . . . . . 283
7.2.4 Schutz vor technischen Schutzmaßnahmen . . . . . . . . . . . 288
7.3 Ökonomische Komponenten in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . . 292
7.3.1 Darknet — Ökonomische Probleme der Verwertung . . . . . 296
7.3.2 Competing the Darknet — Erfolgsfaktoren . . . . . . . . . . 300
7.3.3 Geschäftsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
7.4 Privatisierung des Rechts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
7.5 Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

8 Interessenbezogene Handlungsbedingungen:
Urheberrecht an digitalen Gütern und
Einsatz von DRM–Systemen 323
8.1 Akteursinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
8.2 DRM und digitale Werke: Interessenkonflikte . . . . . . . . . . . . . 330
8.2.1 Zulässigkeit von Schrankennutzungen . . . . . . . . . . . . . 331
8.2.2 Individuelle vs. pauschale Vergütungssysteme . . . . . . . . . 344
8.2.3 Entwicklungsstand von DRM–Technologien . . . . . . . . . . 357
8.2.4 Privatsphäre in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . 360
8.2.5 Schutz vor Umgehung technischer Schutzmaßnahmen . . . . . 362
8.2.6 Die Novelle des Urheberrechtsgesetzes . . . . . . . . . . . . . 368
8.3 Zusammenfassung: Interessenbezogene Handlungsbedingungen . . . . 372
ii
INHALTSVERZEICHNIS

9 Diskussion des Steuerungskonzepts 381


9.1 Steuerung durch Code . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
9.1.1 Kernthese und Begriffsverständnis . . . . . . . . . . . . . . . 385
9.1.2 Automatic Fair Use Functionality . . . . . . . . . . . . . . . . 388
9.1.3 Verhältnis zwischen Code und Recht: Steuerung des Codes
von DRM–Systemen entsprechend gesetzlicher Vorgaben . . . 391
9.1.4 Vorteile der Steuerung durch den Code . . . . . . . . . . . . 403
9.1.5 Nachteile und Probleme der Steuerung durch den Code . . . 404
9.2 Trusted Third Party Infrastructure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
9.3 Schrankennutzungsinfrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

10 Fazit 421
10.1 Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung
in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
10.1.1 Politikformulierungsprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
10.1.2 Verhandlungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
10.1.3 Schrankennutzungsinfrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . 442
10.1.4 Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
10.1.5 Verwertungsgesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
10.1.6 Externe Einflussfaktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448
10.1.7 Abschließende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
10.2 Rückwirkungen auf die politikwissenschaftliche
Steuerungsdebatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452

11 Ausblick 465

12 Literatur–, Grafiken– und Tabellenverzeichnisse 467


12.1 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
12.2 Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540
12.3 Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541
12.4 Abkürzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542

iii
EINLEITUNG

1 Einleitung
Where Do You Want to Go Today?“ — Dieser Werbeslogan von Microsoft aus

dem Jahr 1995 stellt das Individuum in den Vordergrund. Es wird gefragt, wie der
Nutzer sein Computersystem nutzen möchte. Personel Empowerment“ suggeriert

dieser Begriff.1
Muss dieser Slogan heute verändert werden in Where Does Microsoft Want You to

Go Today?“ oder Where Does Hollywood Want You to Go Today?“ — Der Com-

puter wandelt sich zunehmend vom Allzweck–Computer zum Medienausgabegerät:
Inhaber von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten (Rechteinhaber) kön-
nen dank Digital Rights Management (DRM) Technologien weitreichend die Nut-
zungsbedingungen an digitalen Inhalten (eContent) — wie Filme, Musikstücke und
Texte — festlegen und Missbauch verhindern. Vereinfacht ausgedrückt kann mit
DRM–Technologien vorgegeben werden, welcher Konsument welchen eContent mit
welchem Endgerät auf welche Weise und wie lange nutzen kann. Restriktionen bzgl.
der Nutzung von eContent können im digitalen Bereich dank DRM–Technologien
feingradiger und umfassender als bisher im analogen Bereich durchgesetzt werden.
In dieser Situation drohen die in den Schrankenbestimmungen des deutschen Urhe-
berrechts ausgedrückten Interessen der Allgemeinheit desavouiert zu werden, indem
einseitig die Interessen der Rechteinhaber in den Vordergrund gestellt werden. Die
Zäune, die um geistiges Eigentum gezogen werden, sind deutlich höher, als jemals
zuvor.
Aus der Perspektive der Medienindustrie stellt sich das Internet scheinbar als Geld-

druckmaschine“ dar: Neue Geschäftsmodelle und damit höhere Gewinne resultieren
daraus, dass ein neuer Markt für urheberrechtlich geschützte Inhalte erobert werden
kann. Auf diesem Markt kann die Medienindustrie den Konsumenten ihre Güter zu
niedrigen Transaktionskosten zum Kauf offerieren. Die Euphorie war besonders in
Zeiten des so genannten Internet–Hypes“ enorm groß, als Venture Capitalists noch

Milliarden in die Internet–Wirtschaft investierten.
Doch statt als Gelddruckmaschine“ entpuppte sich das Internet als Kopierhöllen-
” ”
maschine“. Es ist Musik im Internet! — Jedoch deutlich mehr, als der Medienindus-
trie lieb sein dürfte. Die Möglichkeiten der Digitalisierung sind für die Rechteinhaber
ambivalent. Die Besonderheiten des Internet und der digitalen Technologien, ohne
großen Aufwand originalgetreue Kopien herstellen und diese weltweit zu marginalen
Kosten an einen großen Rezipientenkreis vertreiben zu können, hat aus der Sicht der
Medienindustrie seine Sonnen–, aber auch seine Schattenseiten. Auf der einen Seite
kann sie die neuen Möglichkeiten des Internet nutzen und ihr geistiges Eigentum
via verschiedener Distributionskanäle an Konsumenten vertreiben und damit neue
Einnahmen erschließen. Goldgräberstimmung macht sich daher zu Recht breit.
Doch wo Goldgräber sind, da sind auch die Banditen meist nicht weit. Diese Vorteile
können sich auch Freunde kostenlos konsumierbarer Medien zu Nutze machen. Ohne
großen Aufwand können die Inhalte der Medienindustrie in illegale Tauschbörsen
eingespeist werden, aus denen sie die Konsumenten kostenlos herunterladen können,
ohne dass die Industrie daran verdient. Umsatzverluste in Milliardenhöhe beklagt
die Medienindustrie weltweit.
Als Schwert Excalibur im Kampf gegen die Kopierhöllenmaschine Internet“ handelt

die Medienindustrie die erwähnten DRM–Systeme. Sie sollen effektiv Nutzungsre-
striktionen digitaler Güter im Sinne der Geschäftsmodelle der Medienunternehmen
durchsetzen. Doch auch diese Technologien sind nur begrenzt sicher — auch sie
können unrechtmäßig umgangen werden. Mit Hilfe gesetzlicher Bestimmungen zum
Verbot der Umgehung technischer Schutzmaßnahmen, wie DRM–Technologien, sol-
len entsprechende Handlungen strafbewährt werden. Sie sollen da greifen, wo die
Technologie versagt.
1
Vgl. Shapiro (1999): 84.

1
EINLEITUNG

Begünstigte von Schrankenbestimmungen, wie Wissenschaftler und Konsumenten,


schlagen allerdings Alarm: DRM könne statt mit Digitalem Rechte–Management“

auch mit Digitalem Restriktionen–Management“ übersetzt werden, so ihre Befürch-

tung — Nutzerrechte stünden zur Disposition. Von diesen Rechten kann unter Um-
ständen nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn die Nutzer unrechtmäßig handeln
— in dem sie illegal technische Schutzmaßnahmen umgehen. Technisch nicht versier-
ten Nutzern bleibt selbst diese aus rechtsstaatlicher Perspektive bedenkliche Option
verschlossen.

Diese Arbeit beschäftigt sich mit dem wenig beachteten Politikfeld Urheberrechtspo-
litik. Hierbei interessiert ein Teilbereich, nämlich der des Urheberrechts im digitalen
Bereich, wobei die beteiligten Akteure mit technischen, wirtschaftlichen und recht-
lichen Entwicklungen konfrontiert wurden.
Im technischen Bereich führte die Digitalisierung zunächst zu einem Kontrollverlust
der Rechteinhaber über ihr geistiges Eigentum. DRM–Systeme werden von ihnen als
Möglichkeit angesehen, die Büchse der Pandora wieder zu verschließen, die durch die
Digitalisierung und das Aufkommen von Daten– und Kommunikationsnetzen geöff-
net wurde. Sie sollen digitale Güter wirtschaftlich verwertbar machen und vor un-
rechtmäßiger Nutzung schützen. Die Rechteinhaber sehen den digitalen Bereich als
wirtschaftliches Wachstumsfeld, das zusätzliche Gewinne verspricht. Mit der Novelle
des deutschen Urheberrechtsgesetzes (UrhG) in Folge einer Richtlinie der Europäi-
schen Union zum Urheberrecht wurde der Versuch unternommen, mit Hilfe eines
Rechtsrahmens unrechtmäßige Nutzung zu minimieren und neue Geschäftsmodelle
zu ermöglichen. Die Novelle des UrhG nahmen beteiligte Akteure des Politikfeldes
zum Anlass, gegenüber dem Gesetzgeber ihre Interessen vorzutragen und auf deren
Berücksichtigung zu drängen.
DRM–Systeme sind in einem Schnittfeld von Technologie, Wirtschaft, Recht und Po-
litik zu verorten. Dies erfordert interdisziplinäres Arbeiten, um die Systeme adäquat
erfassen zu können. Ansonsten würden nur Teilaspekte zu Tage gefördert werden,
ohne die tiefgreifenden Veränderungen zu erfassen, die durch DRM–Systeme hervor-
gerufen werden.2 Auch wenn eine interdisziplinäre Perspektive eingenommen wird,
besteht das Problem fort, dass die technische Entwicklung von DRM–Systemen bei
weiterem nicht abgeschlossen ist, die wirtschaftlichen Geschäftsmodelle zum Teil
noch im Grundsatz diskutiert werden und kaum Anwendung finden. Zudem sind
die politischen Auseinandersetzungen und damit auch die rechtlichen Grundlagen
immer noch im Fluss.
Die Rechtslage wurde im September 2003 durch die Verabschiedung des novellier-
ten deutschen UrhG zwar zunächst fixiert, allerdings mit dem Hinweis in der Be-
gründung des Gesetzestextes, dass die Neuregelung ohne die Umsetzungsfrist der
zugrundeliegenden Informationsrichtlinie der EU erneut auf den Prüfstand gestellt
und mit den relevanten gesellschaftlichen Akteuren von Neuem erörtert werden soll.
Die Neuordnung des UrhG ist hierbei das Ziel, um es den Erfordernissen der Nutzung
urheberrechtlich geschützter Werke im digitalen Bereich anzupassen.
Somit sind sämtliche Aspekte von DRM–Systemen weiterhin zum Teil erheblichen
Änderungen unterworfen, was die Analyse deutlich erschwert. Auch die Abschätzung
der Auswirkungen der Technologie auf die Nutzung von geistigen Gütern in der
Gesellschaft und auf ihre Innovationsfähigkeit sind noch weitestgehend unklar.
The potential of DRM to create a balanced and just information ecology are still

largely unexplored. As all technology, DRM is malleable, and one should not miss the
opportunity to engage in a value–centered design process that shapes DRM appropria-
tely.“3 Diese Arbeit zielt darauf ab, die Prozesse zu analysieren und nach politischen
Lösungswegen für einige der politischen Probleme und Konflikte zu suchen.
2
Vgl. Bechtold (2002): 8.
3
Ders. (2003): 653f.

2
EINLEITUNG

Architecture is Policy“ — Im Zentrum des Interesses steht die Betrachtung der



Steuerungsstrategie, dass bisher durch das Recht wahrgenommene Aufgaben künf-
tig durch die IuK–Technologie selbst wahrgenommen werden. Durch die Konfigura-
tion des technischen Systems sollen Steuerungsziele erreicht werden. Zugleich ist die
Technologie selbst Gegenstand der Steuerung.
Besonders schwierig stellt sich die Situation für den Gesetzgeber dar, die Nutzung
von urheberrechtlich geschütztem eContent effektiv zu steuern. Erlaubt er den Rech-
teinhabern ihre Interessen durch DRM–Systeme zu weitreichend durchzusetzen, so
droht dies die Interessen der Allgemeinheit zu verletzen. Erlaubt er den Nutzern die
Schutzmaßnahmen in bestimmten Ausnahmefällen entsprechend der urheberrechtli-
chen Schranken zu durchbrechen, so gefährdet er damit den optimalen Schutz des
eContent. Er muss einen Steuerungsansatz finden, der zugleich höchst unterschied-
lichen Interessen, einer komplexen Rechtsmaterie, einer komplexen Technologie mit
kurzen Innovationszyklen und wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftspoliti-
schen Anforderungen gerecht wird — und dies in einem rechtspolitisch verminten“

Gebiet.

3
Problemstellung und Erkenntnisinteresse EINLEITUNG

1.1 Problemstellung und Erkenntnisinteresse der Arbeit


Before attemting to answer a question, it is sometimes worthwhile

to ask whether the question needs an answer in the first place.“ 4

Der kurze Problemaufriss zeigte eines besonders deutlich: Es liegen in Bezug auf die
Distribution und Nutzung von eContent und der Anwendung von DRM–Systemen
deutliche Interessenkonflikte im Politikfeld Urheberrecht vor. Eine Untersuchung
dieser Konflikte und die darauf aufbauende Erarbeitung eines Steuerungskonzepts
ist der zentrale Gegenstand dieser Arbeit. Bisherige Steuerungsansätze berücksich-
tigen die im deutschen Politikfeld Urheberrecht bislang vorliegende und etablierte
Interessenbalance nicht adäquat. Gemäß dieser Interessenbalance sollen einerseits
die Interessen der Urheber und der Leistungsschutzberechtigten an der Auswertbar-
keit ihrer geistigen Schöpfungen gewahrt werden und andererseits gleichzeitig die
optimale Nutzbarkeit dieser Schöpfungen durch die Allgemeinheit garantiert wer-
den. Dahinter steht jeweils das zentrale staatliche Ziel, geistige Innovationen und
Neuschöpfungen zu fördern.5
Es werden in dieser Arbeit zwei Typen interessierender Fragen unterschieden: Policy–
bezogene Fragen FP , die sich auf das Fallbeispiel beziehen, und Theorie–bezogene
Fragen FT , die politikwissenschaftliche Konzepte und Theorien zum Gegenstand
haben.
Die zentrale policy–bezogene Frage lautet:

FP 1 Welche Anforderungen stellen relevante Akteure des deutschen Po-


litikfeldes Urheberrecht an den Einsatz von DRM–Systemen zur Dis-
tribution und Nutzung von urheberrechtlich geschütztem eContent und
wie können deren konfligierenden Interessen durch ein Steuerungskonzept
möglichst weitreichend versöhnt werden?

Im Mittelpunkt des politikwissenschaftlichen Interesses steht die Frage:

FT 1 Wie können Anwendungen der digitalen, potentiell internationalen


IuK–Netze durch die Kombination rechtlicher und technologiebezogener
Steuerungsinstrumente zuverlässig gesteuert werden, um nationale poli-
tische Zielvorgaben zu realisieren?

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit den Politikformulierungsprozessen im Rah-


men der Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes der Jahre 2002 und 2003 als
Anpassung an die Herausforderungen des digitalen Zeitalters entsprechend der Vor-
gaben der Informationsrichtlinie der Europäischen Union (EU–Info–RL).6 Schwer-
punkt der Betrachtung ist der Einsatz von technischen Schutzmaßnahmen — insbe-
sondere von DRM–Systemen — zur Distribution und Nutzung von urheberrechtlich
geschütztem eContent.
Mehrere Fragen schließen sich an die zentrale policy–bezogene Frage an:

FP 2 Welche politischen Konflikte existieren?


FP 3 Welche Akteure sind relevant?
FP 4 Welche Interessen vertreten die Akteure?
FP 5 Welche Staat–Verbände–Beziehungen liegen vor?
4
Cheng, Rambhia (2003): 162.
5
Vgl. Kap. 5.2.
6
Vgl. EU–Info–RL.

4
Problemstellung und Erkenntnisinteresse EINLEITUNG

Im Mittelpunkt der Interessenanalyse in Kapitel 8 und des in Kapitel 9 vorgeschlage-


nen Steuerungskonzepts stehen die urheberrechtlichen Schrankenbestimmungen, die
unter bestimmten Bedingungen eine vom Rechteinhaber zustimmungsfreie Nutzung
erlauben. Dazu soll zunächst anhand der Analyse der Interessen der beteiligten Ak-
teure und des Gesetzgebungsverfahrens ermittelt werden, ob sie und vor allem die
politischen Akteure weiterhin an diesen Ausnahmen vom Exklusivrecht der Rechtein-
haber festhalten. Darauf aufbauend wird nach einem Steuerungskonzept gesucht, das
diese Schrankenbestimmungen und vor allem die skizzierte Interessenanalyse auch
im digitalen Zeitalter garantiert. Bisherige Steuerungsansätze lassen genau dies ver-
missen und sorgen de facto für eine Aushebelung zahlreicher Schranken im digitalen
Bereich — und das im Gegensatz zum analogen.
Es werden in dieser Arbeit die relevanten Akteure des Politikfeldes (Kap. 6) sowie
die Gegenstände der Konflikte benannt und analysiert (Kap. 8). Davon ausgehend
sollen alternative Möglichkeiten zur Steuerung der zuvor identifizierten politischen
Herausforderungen untersucht werden.
Steuerungsprozesse wurden bereits in zahlreichen Politikfeldern aus policy–analy-
tischer und institutionen– sowie steuerungstheoretischer Sicht untersucht, nicht aber
im Bereich des digitalen Urheberrechts. Von der Analyse der policy–bezogenen Fra-
gestellungen dieser Arbeit kann jedoch eine Erweiterung steuerungstheoretischer An-
sätze resultieren, wie im digitalen Bereich eine effektive Steuerung möglich sein kann.
Hierbei wird vor allem das Steuerungspotential gesellschaftlicher Akteure im Rah-
men prozeduraler Steuerung7 durch den Staat untersucht, sowie die Frage, inwieweit
die Digitaltechnologie selber ein effektives Steuerungsinstrument sein kann.
In diesem Zusammenhang wird bezogen auf das Fallbeispiel mehreren Fragen nach-
gegangen:

FP 6 Welche konkreten Maßnahmen von Steuerungsinterventionen sind


angemessen?
FP 7 Welchen Beitrag können gesellschaftliche Akteure an der Steuerung
der Policy–Herausforderungen leisten?
FP 8 Wie können die Steuerungsleistungen der gesellschaftlichen Akteure
durch den Staat prozedural gesteuert werden?

Das im Ergebnis dieser Arbeit vorgeschlagene Steuerungsmodell soll in der Praxis


anwendbar, oder zumindest anschlussfähig sein.
Aus politikwissenschaftlicher Sicht interessiert dabei die Frage:

FT 2 Welche Qualität weist die Informations– und Kommunikationstech-


nologie als Steuerungsinstrument auf?
FT 3 Wie muss dieses Steuerungsinstrument gestaltet und institutionell
eingebunden werden, damit politische Zielvorgaben zuverlässig realisiert
werden können?

Die policy–bezogenen Fragen werden basierend auf politikwissenschaftlichen Ansät-


zen, Theorien und Methoden erarbeitet. Wie in den Kapiteln erläutert wird, rekur-
riert diese Arbeit auf steuerungs– und institutionentheoretischen Ansätzen.
Weitere theoriebezogene Fragen lauten:

FT 4 Existieren neue Steuerungsformen von IuK–Technologien am Bei-


spiel der DRM–Systeme?
FT 5 Beeinflussen Steuerungsinterventionen den gesellschaftlichen Um-
gang mit digitalen geistigen, urheberrechtlich geschützten Gütern?8
7
Vgl. zur prozeduralen Steuerung Kap. 4.5 auf Seite 86.
8
Neben urheberrechtlich geschützten, existieren in Datennetzen, wie dem Internet, auch andere
geistige Güter, (Vgl. Kap. 5.1.) die jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit sind.

5
Problemstellung und Erkenntnisinteresse EINLEITUNG

Es wird in diesem Zusammenhang das vornehmlich im US–amerikanischen Internet–


Recht diskutierte Konzept der Steuerung durch den Code aus politikwissenschaft-
licher, steuerungs– und institutionentheoretischer Sicht am Fallbeispiel diskutiert.
Im Fazit in Kapitel 10.1 wird ein Steuerungskonzept für das Fallbeispiel darge-
stellt und diskutiert. Darauf aufbauend wird in Kapitel 10.2 vom Fallbeispiel ab-
strahiert und der Ansatz allgemeiner als Steuerungskonzept für IuK–Technologien
und –Anwendungen erörtert.
Die Policy Analyse (PA) weist eine starke Anwendungsorientierung auf, indem sie
als wesentlichen Forschungsgegenstand die Suche nach Problemlösungsmöglichkei-
ten hat.9 So ist für die PA charakteristisch, dass theoretische Modelle nicht abstrakt
entwickelt werden, sondern stets von einem konkreten empirischen Problem und
Anwendungsfeld ausgegangen wird (Praxisorientierung). 10 Dieser Orientierung folgt
auch die vorliegende Arbeit. Ausgehend von der empirischen Fragestellung des Fall-
beispiels, das mit bisherigen Steuerungsmodellen unzureichend beantwortet werden
kann, soll der spezifische Ertrag der in dieser Arbeit untersuchten neuen Steuerungs-
perspektive verdeutlicht werden.
Ein Vorwurf, mit dem die PA regelmäßig konfrontiert wird ist, dass sie keine spe-
zielle Methode oder Arbeitsweise vorsieht, sondern dass der Forscher opportun er-
scheinende Methoden nutzt.11 Dem kann jedoch entgegen gehalten werden, dass
sich die Policy–Analyse (PA) den vielfältigen Methoden der empirischen Sozialfor-
schung bedient.12 Für die Analyse sollen in dieser Arbeit mehrere Ansätze und heu-
ristische Modelle verknüpft werden: Politikfeldanalyse, Interessendefinitionsprozess-
analyse, Verhandlungssysteme, Neo–Korporatismus und akteurszentrierter Institu-
tionalismus (AZI13 ). Insbesondere der AZI liefert als heuristisches Modell wichtige
Impulse für die Untersuchung, da er Hilfestellungen offeriert, Verhandlungssysteme
zwischen gesellschaftlichen Akteuren oder zwischen gesellschaftlichen und staatlichen
Akteuren sowie die prozedurale Steuerung durch staatliche Akteure zu analysieren.
Wesentlich ist in diesem Zusammenhang für diese Arbeit auch die Berücksichtigung
von Theorien von Verhandlungssystemen.

9
Vgl. Saretzki (2003): 391.
10
Vgl. Bandelow (1999): 15.
11
Vgl. Schubert (1991): 41.
12
Vgl. id. 43 .
13
Mayntz und Scharpf verwenden diese Abkürzung nicht. Dennoch erscheint sie zur sprachlichen
Vereinfachung als angemessen, denn der Begriff wird im folgenden häufig gebraucht.

6
Gang der Untersuchung EINLEITUNG

1.2 Gang der Untersuchung und Eingrenzung

Warum muss diese Arbeit derart umfangreich sein? — Sicherlich stellt sich der Leser
diese Frage angesichts der insgesamt 546 Seiten. Dies lässt sich leicht begründen. Das
Ziel der Arbeit ist es, ein Steuerungskonzept für den Einsatz von DRM–Systemen
und der Nutzung urheberrechtlich geschützten eContents zu erarbeiten — zahlrei-
che interdependente politik–, ingenieur–, rechts– und wirtschaftswissenschaftliche
Aspekte sind hierbei relevant.14 Nur durch ihre Berücksichtigung lässt sich der Steue-
rungsgegenstand in seinem Kontext begreifen und entwickeln. Daher ist dies eine
interdisziplinäre Arbeit, deren inhaltlicher Schwerpunkt in der Politikwissenschaft
zu verorten ist.

2 4 3

10
7 9
11

5 8 6

Abbildung 1: Aufbau der Arbeit

Die Grafik zeigt die Verknüpfungen zwischen den Kapiteln auf. Zunächst ist es er-
forderlich, die politikwissenschaftlichen Grundlagen des Steuerungskonzepts zu erar-
beiten. Nach einer kurzen Darstellung des policy–analytischen Instrumentariums als
analytischen Bezugspunkt (Kap. 2) folgt die Einführung in die Steuerungsdebatte
der Politikwissenschaft (Kap. 3). Darauf baut das Kapitel 4 auf, in dem Verhand-
lungssysteme als Steuerungsinstrument herausgegriffen und diskutiert werden.
Nachdem damit die theoretischen Grundlagen erarbeitet wurden, folgt mit den Ka-
piteln 5 bis 8 die Darstellung und Analyse der Parameter des Steuerungskonzepts
anhand des Fallbeispiels. Dies sind:

1. die rechtliche Struktur (Kap. 5),


2. die Politikfeldstruktur (Kap. 6),
3. der Steuerungsgegenstand DRM–Systeme“ (Kap. 7) und

4. die Interessen relevanter Akteure (Kap. 8).

zu 1.) Mit DRM–Systemen werden digitale urheberrechtlich geschützte Inhalte (eCon-


tent) verarbeitet. Das deutsche Urheberrechtsgesetz (UrhG) gibt die Handlungsspiel-
räume und –restriktionen für die Beteiligten vor. Ein Steuerungskonzept kommt da-
her nicht umher, die gesetzlichen Regelungen zu berücksichtigen. Die Darstellung
basiert auf der geltenden Rechtslage gemäß dem am 13. September 2003 in Kraft
getretenden UrhG. Die in Kapitel 8 analysierten Akteursinteressen beziehen sich auf
das Gesetzgebungsverfahren, das im UrhG vom 13. September 2003 mündete.
zu 2 und 4.) Wesentlichen Einfluss auf das UrhG üben die beteiligten Akteure des
Politikfeldes aus, wie die politikwissenschaftlichen Grundlagenkapitel 2 bis 4 zei-
gen werden. Das staatliche Handeln wird nicht mehr, wie in früheren politikwissen-
schaftlichen Ansätzen, als monolithisch verstanden. Statt dessen beteiligt der Staat
bestimmte relevante Akteure des Politikfeldes an der politischen Meinungsbildung
und Entscheidungsfindung,15 die im Rahmen der Politikimplementation wichtig sind.
Die Berücksichtigung ihrer Interessen ist daher unerlässlich, um ein zukunftsorien-
tiertes Steuerungskonzept auf seine Praxistauglichkeit hin untersuchen zu können.
Es stellt sich die Frage nach den Interessen und Anforderungen der gesellschaftlichen
Akteure an den Steuerungsgegenstand, die in Kapitel 8 analysiert werden.
14
Vgl. Kap. 1.1.
15
Vgl. Kap. 4.

7
Gang der Untersuchung EINLEITUNG

Um die Stellung und den Einfluss dieser Akteure im Politikfeld besser abschätz-
ten zu können, werden sie und die Politikfeldstruktur in Kapitel 6 kurz dargestellt.
Dabei werden auch die internen Entscheidungsprozesse und die Mitgliederstruktur
der Akteure berücksichtigt, um ihre Positionierung in den interessenpolitischen Ent-
scheidungsprozessen besser verstehen zu können.
Bei der Analyse der Akteursinteressen wurde bewusst auf Interviews verzichtet. Von
der Erhebung eigener quantitativer Daten wird in der vorliegenden Arbeit Abstand
genommen, da dies den Rahmen sprengen würde. In diesem Fall wäre die Arbeit
deutlich umfangreicher als 546 Seiten geworden. Die Policy–Analyse rechtfertigt
die qualitative Dokumentenanalyse als zulässige Methode für Forschungsarbeiten,
die nicht auf die (meist kostspieligen) Instrumente der Umfrageforschung oder der
quantitativen Inhaltsanalyse zurückgreifen können oder wollen.16
Auf eigene Interviews wurde aus mehreren Gründen verzichtet. Zunächst einmal ist
die Materiallage mit zahlreichen schriftlichen Stellungnahmen, Pressemitteilungen
der Akteure sowie die Presseberichterstattung äußerst umfangreich und gut. Diese
Arbeit entstand parallel zu den interessenpolitischen Auseinandersetzungen, wes-
halb der Materialzugang äußerst gut möglich war. Bei mehreren Anhörungen und
Konferenzen hatte der Autor dieser Arbeit während des berücksichtigten Gesetzge-
bungsverfahrens die Gelegenheit, mündliche Stellungnahmen der Verbandsvertreter
zu hören, die denen der schriftlichen Stellungnahmen inhaltlich entsprachen.
Des Weiteren ist anzumerken, dass bei den berücksichtigten Akteuren deren Spit-
zenvertreter die Interessen artikuliert haben. Sie wären die Ansprechpartner für die
Interviews gewesen. Diese Personen sind Profis, die wahrscheinlich hinsichtlich der
interessenpolitischen Positionierung ihre sonstigen schriftlichen und mündlichen Stel-
lungnahmen wiederholt hätten. Ein zusätzlicher Erkenntnisgewinn hätten Interviews
nicht versprochen, zumal die Interessen mit den schriftlichen Stellungnahmen 17 äu-
ßerst präzise formuliert wurden, wie Kapitel 8 zeigt.
Ein weiterer Grund zum Absehen von einer Befragung der Akteursvertreter ist, dass
die Interessen der Akteure einer neben vielen Parametern des Steuerungskonzepts
sind, welches im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses dieser Arbeit steht. Das in
Kapitel 9 diskutierte Steuerungskonzept hat gerade zum Ziel, einen flexiblen Rah-
men zu bieten, um auf sich ändernde Bedingungen — auch hinsichtlich politischer
Vorgaben — schnell und effektiv reagieren zu können.
Ohnehin ist die Datenerhebung problematisch. Über Interviews kann versucht wer-
den, an die empirischen Daten der informellen Verhandlungen heran zu gelangen.
Dieses Vorgehen kann allerdings an der Bereitschaft der beteiligten individuellen
oder komplexen Akteure scheitern. Zudem beinhaltet dieses Vorgehen die Gefahr,
Falschaussagen, Beschönigung oder Verdrehungen der Wirklichkeit“ zum Opfer zu

fallen. Die Bereitschaft der beteiligten individuellen oder komplexen Akteure kann
auch darunter leiden, dass diese zukünftige Verhandlungen nicht durch ihre Aussa-

ge“ in Interviews belasten wollen. Äußerungen einiger Mitglieder dieser informellen
Runden in der Presse rechtfertigen diese Skepsis. Sie können Teil interessenpoliti-
scher Strategien sein.
Eine wesentliche in dieser Arbeit eingesetzte Methode ist somit die der Dokumen-
tenanalyse. So werden Texte aller Art berücksichtigt. Sowohl Primär– als auch Se-
kundärliteratur ist dabei relevant. Das Literaturverzeichnis dieser Arbeit zeigt, dass
zahlreiche schriftliche Stellungnahmen der Akteure des Politikfeldes berücksichtigt
wurden. Sie werden in Kapitel 8 hinsichtlich der Akteursinteressen ausgewertet. Die
Stellungnahmen sind detailliert und geben einen guten Überblick über die im Po-
litikfeld aktiven Akteure und deren Interessen. Ein Vorteil dieser Form der Doku-
mentenanalyse ist, dass die Interessen des kooperativen Akteurs untersucht werden
16
Vgl. Bandelow (1999): 18f; Schubert (1991): 44.
17
Die Akteure stellten die Stellungnahmen auf ihren Webseiten zum Download bereit oder stellten
sie dem Autor dieser Arbeit zur Verfügung.

8
Gang der Untersuchung EINLEITUNG

und nicht die Gefahr der Verfälschung gegeben ist, die sich in Interviews mit in-
dividuellen Vertretern des kooperativen Akteurs ergeben kann, der die Interessen
nicht gänzlich losgelöst von seiner eigenen Perspektive wiedergeben kann. Durch
den Policy–Forscher werden die Ergebnisse zudem nicht durch die Auswahl der In-
terviewfragen verfälscht.
Die Dokumentenanalyse erfolgt in Form einer Diskursanalyse. Der Analyseleitfaden
der Dokumentenanalyse waren die in Kapitel 1.1 genannten Fragen. Aufbauend auf
den Stellungnahmen werden in Kapitel 8 in einem ersten Analyseschritt die Kon-
fliktfelder identifiziert. Bei diesem ersten Arbeitsdurchgang werden die auszuwerten-
den schriftlichen Stellungnahmen im Zusammenhang der zentralen Fragestellung der
vorliegenden Arbeit betrachtet und Kategorien im Sinne von Konfliktfeldern entwi-
ckelt.18 In einem zweiten Analyseschritt bzw. Arbeitsdurchgang durch die Stellung-
nahmen werden die Akteursinteressen in Bezug auf diese Kategorien bzw. Konflikt-
felder analysiert. In diesem zweiten Schritt erfolgt die systematische, hermeneutische
Inhaltsanalyse.19
Für die Beurteilung der Möglichkeit zur politischen Steuerung des Sachverhalts bzw.
der politischen Herausforderungen im Fallbeispiel ist auch die juristische Methode
relevant, da die Rechtslage hierzu zu klären ist. Auf die geltende und die zukünftige
Rechtslage beziehen sich die Interessen der Akteure des Politikfeldes. Dies ist im
Fallbeispiel insbesondere deshalb gegeben, weil im Erhebungszeitraum das Urheber-
rechtsgesetz novelliert wurde. In den Kapiteln 5 und 7.2 wird eine entsprechende
Analyse der Rechtslage entsprechend der juristischen Methode vorgenommen. 20
Weitere methodische Aspekte werden ausführlich in Kapitel 4 zum Akteurszentrier-
ten Institutionalismus behandelt, der im Falle dieser Arbeit forschungsleitend ist.
Die Berücksichtigung der Interessen in der in dieser Arbeit gewählten Form dient
dazu, wesentliche Vorgaben für das Steuerungsmodell zu berücksichtigen und zu er-
mitteln, welchen Grad an Flexibilität das Konzept hinsichtlich der Anpassung an
politische Vorgaben besitzen sollte. Für Aspekte, bei denen unter den relevanten
staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren Konsens besteht, ist eine solche Flexibi-
lität nicht erforderlich.
Würde das in dieser Studie erarbeitete Steuerungskonzept von den Akteuren disku-
tiert werden, so würden deren Interessen im Prozess der politischen Auseinander-
setzung ohnehin zu einem bestimmten Grad modifiziert, was deren Abschätzung ex
ante erschwert.21 Es geht in dieser Arbeit eher darum zu zeigen, welche Anforderun-
gen die Akteure an den Einsatz von DRM–Systemen zur Distribution von eContent
stellen und diese möglichst adäquat im Steuerungskonzept flexibel zu berücksichti-
gen.
zu 3.) DRM–Systeme sind komplex. In ihnen sind vor allem technologische und
rechtliche Bestandteile interdependent und sie entfalten in ihrem Zusammenspiel ein
relativ hohes Schutzniveau für eContent. Des Weiteren sind wirtschaftliche Kompo-
nenten wesentlich, weshalb deren Betrachtung von großer Bedeutung ist. Die Dar-
stellung wirtschaftlicher Aspekte dient dazu, zu verstehen, wie mit urheberrechtlich
geschütztem eContent im Internet seitens der Marktteilnehmer umgegangen wird.

Auf der Basis dieser Parameter wird in Kapitel 9 das Steuerungskonzept erarbeitet
und diskutiert.22 Es soll sowohl die geltende Rechtslage, als auch die Interessen der
relevanten Akteure als wesentliche Einflussgrößen auf die Gesetzeslage berücksichti-
gen. Wesentlich für das Steuerungskonzept ist der Steuerungsgegenstand, den es in
18
Vgl. zur Dokumentenanalyse auch Patzelt (2001): 149–154.
19
Vgl. zur hermeneutischen Methode id. 141–169.
20
Vgl. zur juristischen Methode id. 169f.
21
Vgl. Kap. 4.5.
22
In den Kapiteln zu den Parametern wird die Relevanz der behandelten Aspekte genauer darge-
stellt.

9
Gang der Untersuchung EINLEITUNG

seiner Vielschichtigkeit adäquat zu erfassen gilt. Im Steuerungskonzept werden ge-


setzliche Bestimmungen mit rechtlichen und technologischen Steuerungsinstrumen-
ten kombiniert. Eine wesentliche Rolle spielt dabei auch ein Verhandlungssystem,
dessen Struktur vor dem Hintergrund der Ausführungen zur den politikwissenschaft-
lichen Theorien und Modellen der Verhandlungssysteme, der Politikfeldstruktur und
den Interessen der beteiligten Akteure erläutert wird.
Im Fazit (Kap. 10) werden die Arbeitsergebnisse zusammengeführt. Insbesondere
interessieren hierbei Rückwirkungen des diskutierten Steuerungsansatzes auf die
Steuerungsdebatte in der Politikwissenschaft in Bezug auf IuK–Technologien. Dabei
soll vom Fallbeispiel abstrahiert werden. In Kapitel 11 wird zum Abschluss dieser
Arbeit ein Ausblick gewagt.

Einige Eingrenzungen werden vorgenommen. So geht diese Arbeit lediglich auf solche
DRM–Systeme ein, die zum Vertrieb digitaler urheberrechtlich geschützter Inhalte
(Filme, Musikstücke und Texte) eingesetzt werden. 23 Sie befasst sich mit der Novelle
des deutschen Urheberrechtsgesetzes (UrhG) als Anpassung an die Vorgaben der
Richtlinie zum Urheberrecht in der Informationsgesellschaft der Europäischen Union
(EU–Info–RL).
Die Arbeit klammert folgende Aspekte weitestgehend aus. Sie

• befasst sich nicht mit dem Urheberrecht außerhalb digitaler Medien. 24


• blendet Aspekte der supranationalen Steuerung durch die Europäische Union
weitestgehend aus.25
• berücksichtigt DRM–Systeme weitestgehend nicht, die nicht urheberrechtlich
geschützte Inhalte verarbeiten.
• behandelt datenschutzrechtliche Fragen nur am Rande, obwohl diese für das
konkrete technische und organisatorische Design von DRM–Systemen relevant
sind.26

Der Zeitraum der Untersuchung endet am 13. September 2003, dem Datum, an dem
das novellierte UrhG in Kraft getreten ist, das Gegenstand der in dieser Arbeit be-
trachteten interessenpolitischen Auseinandersetzungen war. Es werden Stellungnah-
men der betroffenen Akteure nur bis zum 11. Juli 2003 berücksichtigt, dem Tag, an
dem das Gesetz im Bundesrat verabschiedet wurde. Damit wird die Kommentierung
der Gesetzesnovelle durch die involvierten gesellschaftlichen Akteure ausgeklammert
und lediglich dessen Entwicklungsgeschichte behandelt. Juristische und politikwis-
senschaftliche Literatur wurde im wesentlichen bis Ende Februar 2004 berücksichtigt
und nach diesem Datum nur noch vereinzelt.

23
Daneben existieren DRM–Systeme, die bspw. in Dokumentenmanagementsystemen von Unter-
nehmen genutzt werden, mit denen keine urheberrechtlich geschützten Inhalte verarbeitet werden.
24
Das Urheberrecht bezieht sich auf verschiedene Bereiche. Einige davon, wie bspw. die öffent-
liche Aufführung in Gaststätten kann von den technischen Entwicklungen im DRM–Bereich völlig
unbeeinflusst bleiben.
25
Vgl. zur supranationalen Steuerung durch die Europäische Union Gehring (2001); Grande, Jach-
tenfuchs (2000). Die EU–Info–RL wird als ein Faktor für die nationale Novellierung des Urheber-
rechts angesehen. Es wird untersucht, welche Auswirkungen die Richtlinie auf die Möglichkeiten zur
Novellierung eröffnet und welche Restriktionen sie vorsieht, nicht aber die Steuerungsfähigkeit der
EU behandelt.
26
Vgl. Kap. 8.2.4.

10
POLICY–ANALYSE

2 Policy–Analyse als analytischer Bezugspunkt


The Paradox of Policy Analysis:

If it is not Used, why do we Produce so much of it?“ 27

Die Policy Analyse (Politikfeldforschung, Public Policy Analysis, im folgenden PA)


hat die konkreten Inhalte, Determinanten und Wirkungen politischen und öffent-
lichen Handelns zum Gegenstand (Public Policy 28 ) und analysiert politische Ent-
scheidungsfindungsprozesse.29 Sie strukturiert die Policy–Herausforderungen, fragt
nach den Handlungen politischer Akteure, ihren Beweggründen und den Wirkungen
politischer Programme. Zudem wird deren Entwicklung auf Politikfeldebene 30 ana-
lysiert und alternative Problemlösungsmöglichkeiten — auch im Sinne politischer
Beratung — aufgezeigt.31 Es werden dabei allerdings keine konkreten Policy–Ziele
empfohlen.
Interessierende Fragen sind hierbei, welcher Akteur sich warum und wie durchsetzt.
Zudem interessiert, ob die Folgen und Wirkungen mit den politischen Absichten
einer oder mehrerer politischer Entscheidungen übereinstimmen. Die Politikfeld-

analyse will beides, Wissenschaft und Problemlösung, Analyse (des Gegebenen) und
konstruktive Mitarbeit an in die Zukunft gerichteten und die Zukunft gestaltenden

politischen Entscheidungen“.“32
In den USA wird in Bezug auf die PA stärker noch als in Deutschland auf deren
Politik beratenden Charakter gesetzt: As a professional activity, policy analysis can

be defined as client–orientated advice relevant to public decisions and informes by
social values.“33
Public Policy Analysis can be defined as determing which of various alternative Pu-

blic or governmental policies will most achieve a given set of goals in light of the
relationship betwenn the policies and the goals.“ 34 Geva–May und Pal gehen soweit,
die Policy Analyse mit dem Journalismus zu vergleichen. Demnach würden Informa-
tionen journalistisch recherchiert und aufbereitet. 35 Die PA kann sich wirksam am
Beratungsprozess beteiligen, wenngleich sie für die letzte Wert– und Grundsatzent-
scheidung nicht in Anspruch genommen werden kann. Oftmals wird zwar die Frage
gestellt, ob eine bestimmte Policy richtig und / oder gerecht ist. Dies geschieht nach
Schubert jedoch wissenschaftlich und damit begründet.36 Des Weiteren werden die
Konsistenz der Grundwertentscheidung sowie die Ziele der Akteure und die Eig-
nung der Maßnahmen für die Verwirklichung der politischen Ziele untersucht und
alternative, hierauf abgestimmte Optionen aufgezeigt. 37
Das eingangs angeführte Zitat von Shulock zeugt von der Ernüchterung, die oftmals
bei Policy Forschern eintritt, wenn Politiker ihre Arbeitsergebnisse nicht berücksich-
tigen, um konkrete Policy Probleme zu lösen. Laut Shulock belegen dies Studien. 38
Die Autorin wirbt für ein neues Verständnis der PA. Die PA habe sich demnach
27
Shulock (1999): 226; vgl. ähnl. Guess, Farnham (2000): 3.
28
Public Policy is whatever governments choose to do or not to do.“ ( Dye (1998): 2.)
29 ”
Vgl. Schubert (1991): 5, 11; ders. (1995): 222; ders. (1995): 222f; ders., Bandelow (2003a): 3–7;
Patzelt (2001): 29f.
30
Pappi und König definieren ein Politikfeld als [...] ein einheitlich abgegrenzter Bereich von

Regelungen und Programmen, also von policies, wie sie normalerweise organisatorisch im Zustän-
digkeitsbereich von Ministerien oder Parlamentsausschüssen zusammengefaßt sind.“ ( Dies. (1995):
111.
31
Vgl. Schubert (1991): 18; Saretzki (2003): 391.
32
Schubert (2003): 38; vgl. auch ders. (1991): 5, 12; Guess, Farnham (2000): 3.
33
Weimer (1998): 115; vgl. ähnl. ders. (1999): 27.
34
Nagel (1999a): i; vgl. auch Geva–May, Pal (1999): 5f; Bardach (2000): xiii.
35
Vgl. Geva–May, Pal (1999): 11.
36
Vgl. Schubert (1991): 18f.
37
Vgl. Kevenhörster (1997): 371; Weimer (1998): 119–126; Chung (1999): 28; Weimer (1999):
278–282; Vries (1999): 53; Geva–May, Pal (1999): 5f; Bardach (2000): 12–19.
38
Vgl. Shulock (1999): 226f. Eine ähnliche Feststellung findet sich bei Strachan, Rowlands (1997):
61. Policy–Analysten und die politischen Entscheidungsträger seien unterschiedliche Communities“,

die sich u.a. hinsichtlich ihrer technischen Sprache und Werte unterscheiden würden. (Vgl. id. 66.)

11
POLICY–ANALYSE

verändert [...] to become the provider of ideas and frames, to help sustain the dis-

cource that shapes citizen preferences, and to provide the appereance of rationality
in an increasingly complex political environment.“ 39 Die PA soll Entscheidungsfin-
dungsprozesse durch die Zurverfügungstellung von Informationen unterstützen.
Zur Untersuchung des Fallbeispiels dieser Arbeit werden mehrere Stränge politikwis-
senschaftlicher Forschungsprogramme und Theorien verwoben, vor allem die Politik-
feld– und die Netzwerkanalyse40 in Ansätzen sowie maßgeblich der akteurszentrier-
te Institutionalismus (AZI41 ) und die Konzepte der Verhandlungssysteme und der
politischen Steuerung. Die PA strukturiert die Analyse. 42 Das Erkenntnisinteresse
der PA ist, welches Resultat (Policy, abhängige Variable) sich ergibt, wenn in einer
bestimmten politischen Struktur (polity, unabhängige V.) eine spezifische Problem-
lösungsstrategie (politics, unabhängige V.) verfolgt wird.43 Zudem untersucht sie die
Möglichkeiten und Bedingungen staatlicher Interventionen in gesellschaftliche Teil-
systeme. Zyklusmodelle44 dienen dem besseren Verständnis von Steuerungsprozessen
sowie der Voraussetzungen, Elemente und Folgen der politischen Problemverarbei-
tung. Bzgl. der politischen Steuerung 45 wird die Frage gestellt, [...] inwiefern, wo-

mit und mit welcher Wirkung politisch gesteuert werden kann.“ 46 Die Zyklusmodelle
unterteilen den politischen Willensbildungs– und Entscheidungsfindungsprozess in
mehrere Phasen mit dem Ziel, relevante Informationen für politische Entscheidungs-
prozesse zu erarbeiten.47
Die sequentiellen Phasen des Policy–Cycles sind Idealtypen.

Termination
Initation

Evaluation Estimation

Implemen- Selektion
tation

Abbildung 2: Idealtypischer Policy-Cycle


39
Shulock (1999): 240; vgl. Geva–May, Pal (1999): 5f.
40
Siehe zur Netzwerkanalyse Seite 40 ff.
41
Mayntz und Scharpf verwenden diese Abkürzung nicht. Dennoch erscheint sie zur sprachlichen
Vereinfachung als angemessen, denn der Begriff wird im Folgenden häufig gebraucht.
42
Beispiele sind der Eightfold Parth des U.S. Politikwissenschaftlers Bardach. Er unterscheidet
folgende Phasen der durch die PA beeinflussten Forschung: Define the Problem; Assemble Some

Evidence; Construct the Alternatives; Select the Criteria; Project the Outcomes; Confront the Trade–
Offs; Decide!; Tell Your Story“ Bardach (2000): xiv.
43
Vgl. Schubert (1991): 27. Der Begriff Polity“ bezeichnet die politischen Strukturen, die Policy“
” ”
die politischen Inhalte und der Begriff Politics“ die politischen Prozesse. Die Policy ist hierbei

die abhängige und polity und politics die unabhängigen Variablen. (Vgl. bspw. Schubert (1991):
26; Patzelt (2001): 29f.) Die vorliegende Arbeit legt ihren Schwerpunkt auf die Policy und damit
auf die materiellen Politikergebnisse, ihre Entstehung, Formulierung und Implementierung. Dabei
kommt sie allerdings meist nicht um die Polity– und Politics–Dimensionen herum, da sie eine enge
Interdependenz zur Policy aufweisen. Die Policies werden in Form von Gesetzen, Verordnungen etc.
auch als Output bezeichnet.
44
Es handelt sich dabei um kein theoretisches Modell im strengen Sinne. Die Phasenabfolgen
und der Übergang zwischen den Phase werden nämlich nicht theoretisch begründet werden. Vgl.
Schubert (1991): 85.
45
Vgl. Kap. 3.
46
Vgl. Görlitz, Bergmann (2001): 32.
47
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 75, 95, 98.

12
POLICY–ANALYSE

Die in dieser Grafik dargestellten Phasen treten in der Realität i.d.R. nicht funk-
tional getrennt voneinander auf.48 Das Zyklusmodell ist eine Forschungsheuristik.
Kritiker werfen ihm Realitätsferne vor, da die sequentiell eindeutig getrennte Abfol-
ge in der Praxis nicht zu beobachten sei. Dennoch erleichtern sie die Untergliederung
politischer Prozesse, indem sie diese für die Analyse strukturieren und disintegrieren.
In der institutionalistisch orientierten PA setzte sich die Untergliederung in die Pha-
sen Initation, Estimation, Selektion, Implementation, Evaluation und Termination
durch.49 Policy–Making wird durch das Zyklus Modell als rückgekoppelter Prozess
dargestellt.50
Die Initation ist die Phase der Problemwahrnehmung und –definition. Eine poli-
tische Herausforderung51 (Political Issue52 ) wird wahrgenommen und auf die po-
litische Agenda53 (agenda–setting) gesetzt — es wird bestimmt, welches Problem
Handlungsrelevanz besitzt.
Ein Political Issue gelangt auf die politische Agenda der entscheidungsrelevanten Po-
licies, wenn dieses von den politischen Entscheidungsträgern, der Öffentlichkeit oder
sonstigen einflussreichen Akteuren als ausreichend relevant wahrgenommen wird. 54
Das Problem muss nicht unbedingt auf der öffentlichen Agenda ( institutional“, oder

governmental Agenda“) stehen und damit nicht notwendigerweise der Öffentlich-

keit als politisch zu bearbeitendes Problem bekannt sein. Es kann auch lediglich Teil
der politisch–administrativen Agenda sein und damit innerhalb der Verwaltung ent-
sprechend wahrgenommen werden. Oftmals ist es nur für eine Fachöffentlichkeit als
48
Vgl. Schubert (1991): 69f; Héritier (1993a): 9–11; Kevenhörster (1997): 269; Görlitz, Burth
(1998): 141f; Sabatier (1993): 118; Gupta (2001): 47; Seite 17 dieser Arbeit. Die Grafik bezieht sich
auf die Arbeit von Jann und Wegrich. Von Ihnen wurde die Auslagerung der Terminations–Phase
übernommen. Sie haben allerdings die einzelnen Phasen nicht mit gestrichelten Kreisen versehen und
auch eine andere Bezeichnung gewählt. Die gestrichelte Darstellung der Kreise hat den Hintergrund,
dass die einzelnen Phasen in der Praxis nicht eindeutig voneinander getrennt vorliegen. Zudem findet
sich bei Jann und Wegrich die Darstellung in der Mitte der Grafik nicht wieder. Mit den Pfeilen soll
darauf verwiesen werden, dass die Phasen einander beeinflussen und in der Praxis nicht funktional
voneinander getrennt beobachtet werden können. Auch wenn diese Interdependenzen bestehen, so
trägt das Modell dennoch zum besseren Verständnis des Politikprozesses bei. Für die Analyse ist
der äußere Kreislauf entscheidend, wenngleich auch die gegenseitige Beeinflussung der einzelnen
Phasen nicht vernachlässigt werden sollte. Dieser Aspekt wird im weiteren Verlauf dieses Kapitels
behandelt.
49
Im Laufe der politikwissenschaftlichen Diskussion der Phasenheuristiken variierte die Anzahl
und Bezeichnung der Phasen. Die folgenden Ausführungen basieren auf Héritier (1993a): 12; Görlitz,
Burth (1998): 141–148; Howlett (1995): 187; Sabatier (1993): 118. Bei Schubert und Bandelow wird
zunächst nicht explizit von einer Phasenheuristik gesprochen, als sie Fragen zur erfolgreichen Durch-
setzung von Zielen bestimmter Akteure aufstellen. Der Fragenkatalog besitzt jedoch einen engen
Bezug zum Policy–Cycle–Modell. (Vgl. Schubert, Bandelow (2003a): 2.) Bspw. Howlett und Ra-
mesch wählen eine andere Untergliederung: Agenda–Setting, Policy Formulation, Decision Making,
Policy Implementation und Policy Evaluation. (Vgl. Howlett, Ramesch (1995): 11.). Sie berücksich-
tigen dabei die Phase der Policy Terminierung nicht. Die ersten Arbeiten zum Policy–Cycle finden
sich bei Harold Lasswell. (Vgl. Lasswell (1956); ders. (1971).)
50
Vgl. Burth (1999): 85.
51
Dies ist ein von der Öffentlichkeit artikuliertes politisches Problem. Vgl. Görlitz, Burth (1998):
142.
52
Nach Windhoff–Héritier bezeichnet ein Policy Problem [...] einen gesellschaftlichen Zustand,

aus dem Teilaspekte hervorgehoben und als politisch lösbar und lösungsnotwendig erachtet werden.“
Windhoff–Héritier (1987): 68. Ein Political Issue bzw. eine politische Streitfrage ist ein Konflikt zwi-
schen mindestens zwei Gruppen über die Zuteilung von Positionen und Ressourcen. (Vgl. Schubert
(1991): 71; Kevenhörster (1997): 373.)
53
Gemeint ist, dass eine politische Herausforderung auf der Liste entscheidungsrelevanter Themen
steht. Vgl. Schubert (1991): 71; Howlett (1995): 104–121; ders., Ramesch (1995): 11; Görlitz, Burth
(1998): 142; Dye (1998): 321f; Bandelow (1998): 11; Gupta (2001): 47–49; Jann, Wegrich (2003): 83.
54
Neue Themenvorschläge haben nach Aussagen der Beteiligten in Politik und Administration
dann gute Aussichten auf die politische Agenda zu gelangen, wenn sie von Netzwerken aus Lei-
tern ministerieller Arbeitseinheiten, maßgeblichen Abgeordneten und einflussreichen Journalisten
getragen werden. (Vgl. Kevenhörster (1997): 372.) Die Medien beeinflussen aufgrund ihrer Informa-
tionsfunktion die öffentliche Meinung. (Vgl. Dye (1998): 322–325.) Im Regelfall greifen die Medien
in Deutschland ein Political Issue aber nicht in großem Maßstab auf, ohne dass gesellschaftliche
oder staatliche Akteure es aufgeworfen haben. Sie können jedoch unterstützend tätig sein, indem
sie bestimmten Political Issues Gehör verschaffen.

13
POLICY–ANALYSE

Political Issue bekannt ( systemic, non–institutional Agenda“). 55 Es kann von dort



aus auch auf die formale Agenda der politischen Entscheidungsträger oder der Öf-
fentlichkeit gelangen. Diese Sichtweise folgt dem pluralistischen Modell des Agenda–
Settings, wobei es nicht nur von staatlichen Stellen auf die politische Agenda gesetzt
werden kann, sondern auch von gesellschaftlichen Akteuren. 56
Das Elitist Modell des Agenda Settings geht davon aus, dass politische und ökono-
mische Eliten der Gesellschaft bestimmen, welche Political Issues auf die politische
Agenda gelangen. Dies sind solche, die ihren eigenen Interessen entsprechen. 57 Die
öffentliche Meinung spielt hierbei im Gegensatz zum pluralistischen Ansatz keine
Rolle.
Ein weiteres Modell des Agenda–Settings stellt das subgovernmental model“dar,

das beschreibt, dass eine iron triangle“ die politische Agenda bestimme. Die iron
” ”
triangle“ besteht aus politischen Eliten (Parlament), administrativen Eliten der Re-
gierung und Vertretern organisierter Interessen. 58 Diese Phase ist der Filter des po-
litischen Systems. In ihr werden wichtige Vorabentscheidungen getroffen: Selektion,
Prioritätensetzung und Strukturierung der Policy–Herausforderungen. 59
In vielen Fällen ist diese Phase nicht mit einer rationalen Problemwahrnehmung
zu verwechseln. Es handelt sich um einen politischen Prozess, bei dem Probleme
als ausreichend handlungsrelevant definiert werden müssen. Verschiedene interde-
pendente Faktoren beeinflussen dies. Dazu zählen u.a. Interessenkonstellationen der
Akteure, Handlungskapazitäten der Institutionen und bestimmte Konjunkturen der
öffentlichen und politischen Problemwahrnehmung. 60 Den beteiligten Akteuren des
Politikfeldes stellt sich in dieser Phase auch die Frage nach der Entstehung des politi-
schen Problems. Die politikwissenschaftliche Analyse fragt, welche Probleme warum
auf die politische Agenda aufgenommen werden und welche warum nicht: We define

public policy as what the government decides to do and not to do.“ 61 Zudem wird
untersucht, wie sich die Konflikte und Kompromisse zwischen den beteiligten Akteu-
ren bei der Problemdefinition und Agenda–Gestaltung auf die Politikformulierung
und die weiteren Phasen des Policy–Cycle auswirken.
In der Phase wird entschieden, ob es zur Entscheidung (decision) oder zur Nicht–
Entscheidung (non–decision) kommt. Wurde ein Problem als lösungsbedürftig aner-
kannt, streiten sich die beteiligten Akteure um unterschiedliche Definitionen 62 und
Lösungswege. Diese Phase ist nichts anderes als Steuerung: Pointiert gesagt, soll

Steuerungsbedarf das politische System steuern zu steuern.“ 63
Mit Estimation ist die Phase der Vorabschätzung von Handlungsalternativen und
deren Kosten–Nutzen–Relationen gemeint (Komparative Phase). 64 In der Analyse
interessiert vor allem, unter welchen (oftmals situativen) Kontextbedingungen das
Policy–Problem gelöst werden kann. Darauf baut die Abwägung von alternativen
Lösungsstrategien auf. In der Politikwissenschaft wird hierzu mit der Kosten–Nutzen
Analyse gearbeitet. Es können direkte und indirekte Kosten entstehen. Eine Kosten–
Nutzen–Analyse wird in mehreren Schritten erarbeitet: 1. Define the goal(s) of the

project. 2. Identify the alternatives. 3. Make an exhaustive list of all benefits and
costs, present and future. 4. Estimate and express benefits and costs in monetary
terms. 5. Forecast the future streams of benefits and costs, if needed. 6. Choose the
55
Vgl. Gupta (2001): 47.
56
Vgl. id. 49.
57
Vgl. id. 51.
58
Vgl. id. 51f.
59
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 83f.
60
Vgl. id. 84f.
61
Gupta (2001): 58.
62
Wie das Problem für die politische Agenda definiert wird, wirkt sich laut Kevenhörster auf die
weitere politische Meinungsbildung der politischen Entscheidungsträger und die Wahrscheinlichkeit
eines spezifischen, gewünschten Politikergebnisses aus. Vgl. Kevenhörster (1997): 376.
63
Görlitz, Burth (1998): 22.
64
Vgl. Schubert (1991): 72.

14
POLICY–ANALYSE

alternative with the largest benefit in comparison with the cost.“ 65 Viele Kosten– und
Nutzenpositionen können allerdings finanziell nicht eindeutig beziffert werden, was
wiederum die Abschätzung verschiedener Alternativen erschwert. 66
Die Selektion bezeichnet die Phase der Programmbildung, in der aus den verschie-
denen alternativen Lösungsstrategien eine ausgewählt und zu einem Handlungspro-
gramm mit Zielangaben und Strategien weiterentwickelt wird. Die involvierten Ak-
teure beurteilen in dieser Phase die alternativen Strategien hinsichtlich der durch
sie gewahrten politischen Interessen und Ziele (normativer Bezug). Zudem wird im
Idealfall ein Diskurs über intendierte und nicht–intendierte Folgen, sowie Vor– und
Nachteile und Implementationsprobleme der Lösungsstrategien geführt.67 Burth er-
klärt, dass die Durchführung einer bestimmten Policy meist durch Aushandlungs-
prozesse (Bargaining) zwischen den relevanten politischen und gesellschaftlichen Ak-
teuren beschlossen werde.68
Die bisherigen Phasen werden auch als Politikformulierung oder politische Entschei-
dungsfindung bezeichnet. Ihr Ergebnis sind Policies wie bspw. Gesetze. Windhoff–
Héritier beschreibt diese Phasen der Politikformulierung wie folgt: Informationen

werden gesammelt, verarbeitet und zu Programmvorschlägen verdichtet, die dann ei-
nem politischen Organ zur Entscheidung vorgelegt werden. Aus Konflikt– und Eini-
gungsprozessen geht schließlich eine Entscheidung hervor, die dem Programm einen
rechtlich verbindlichen Charakter und Legitimität verleiht.“69 Aus policy–analytischer
Sicht interessiert hier, wie politische Programme und Entscheidungen zustande ka-
men, welchen Einfluss Policies auf Politics haben und wie sich die Konflikte und
Konsensversuche zwischen den beteiligten Akteuren auf die Politikformulierung nie-
derschlagen.70
In diesen ersten drei Phasen kommt es oftmals zu formellen oder informellen Aus-
handlungsprozessen zwischen gesellschaftlichen, politischen und staatlichen Akteu-
ren oder zumindest zu Beeinflussungsversuchen seitens gesellschaftlicher Akteure. 71
Auch der Verwaltung kommt eine entscheidende Rolle zu. 72 Die Ministerialbüro-
kratie erarbeitet oftmals zunächst die Gesetze, die sie der politischen Führung zur
Beurteilung vorlegt. Nicht nur die politischen Entscheidungsträger sind daher Adres-
saten betroffener externer Akteure, sondern insbesondere die Fachabteilungen der
Ministerien, die mit der Entwicklung von Gesetzesentwürfen betraut sind.73 Nicht
zu vernachlässigen ist auch die administrative Interessenvermittlung durch dritte
Abteilungen oder mitberatende Ministerien.

Es folgt die Implementation und damit der Programmvollzug sowie die Anwendung
beschlossener Policies durch staatliche oder gesellschaftliche Akteure. 74 Es besteht
hierbei Handlungsspielraum, so zeigten bspw. empirische Studien, dass Bürokratien
65
Gupta (2001): 358.
66
Vgl. ders. 359–361.
67
Empirische policy–analytische Studien zeigten, dass in dieser Phase die Ergebnisse der Verhand-
lungen in Policy–Netzwerken oftmals einen größeren Einfluss auf das konkrete Handlungsprogramm
ausüben, als die Entscheidungsprozesse in den parlamentarischen Arenen. Eine rationale Alternati-
venauswahl wird oftmals nicht vorgenommen. Stattdessen bestimmten die Interessenkonstellationen
und die Einflussverteilung zwischen den beteiligten Akteuren das Verhandlungsergebnis. (Vgl. Jann,
Wegrich (2003): 86f.) Das impact assessment“ wird betrieben, um möglichst viele unvorhersehbare,

nicht–intendierte Folgen zu verhindern. (Vgl. Vries (1999): 1.)
68
Vgl. Burth (1999): 84. Burth dabei auf die Perspektive der Verhandlungssysteme als Form
politischer Steuerung bzw. politischer Entscheidungsfindung ein. Vgl. auch Kap. 3.1.1 und 4.
69
Windhoff–Héritier (1987): 74.
70
Vgl. Farda (2000): 17; Jann, Wegrich (2003): 95.
71
Die Verhandlungen können zwischen staatlichen und nicht–staatlichen Akteuren stattfinden.
Des Weiteren können an ihnen auch nur gesellschaftliche Akteure teilnehmen, um bspw. ihre Po-
sitionen aneinander anzupassen. Ein Beispiel sind Akteurszusammenschlüsse in Bezug auf ein be-
stimmtes Interesse.
72
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 73.
73
Sie bekommen ihre Entscheidungsprämissen nicht nur durch demokratische Institutionen son-
dern auch durch externe interessenpolitische Akteure übermittelt. (Vgl. id. )
74
Vgl. Windhoff–Héritier (1987): 17; Gupta (2001): 61–63.

15
POLICY–ANALYSE

nur äußerst unvollständig durch legislative Programme kontrolliert werden können,


da bei der Implementation erhebliche politische Handlungsspielräume existieren.75
Im Grunde ist die Implementierung ein eigener politischer Prozess. Bei vielen Rege-
lungen besteht Interpretationsspielraum, der anschließend die Gerichte beschäftigt
— dies gilt insbesondere bei der Rahmengesetzgebung. Es wird hierbei mehr ver-
handelt als direkt angewiesen, da der Gesetzgeber bei der Programmdurchführung
oftmals auf die Kooperation betroffener Akteure angewiesen ist. Dies gilt insbeson-
dere in korporatistisch verfassten Politikfeldern.
Kevenhörster nennt mehrere Bedingungen, von denen die (erfolgreichen) Implemen-
tierungschancen eines politischen Programms abhängen:76

• präzise Formulierung und klare (hierarchische) Ordnung der Ziele


• Festlegung eindeutiger und verbindlicher Entscheidungsregeln
• Gültigkeit und Brauchbarkeit der unterstellten Programmtechnologie
• Eignung der Durchführungsorganisation
• Kooperationsmuster und Koordinationsprobleme der beteiligten Durchführungs-
organisationen
• Verfügbarkeit ausreichender finanzieller Ressourcen
• Erwartungen und Handlungsparameter der politisch–administrativen Ebenen
• Arbeitsroutine der zuständigen Organisation
• positive und negative Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Zielgruppen und
Organisationsangehörigen, die Widerstand gegen die Implementierung anmel-
den
• Einsatzbereitschaft und Durchsetzungsfähigkeit der Organisationsspitze
• Verhalten der Programmadressaten
• Durchführbarkeit von Erfolgskontrollen durch unabhängige Organisationen
• Aufgeschlossenheit und Interventionsbereitschaft der Politiker und Beamten
bei Durchführungsschwierigkeiten.

In Bezug auf diese Phase fragt die PA, warum bestimmte politische Programme
scheitern und welche Steuerungsinstrumente wie wirken. Hierzu hat sich mit der Im-
plementationsforschung ein Zweig der Politikwissenschaft auf diese Prozesse spezia-
lisiert. Die Implementationsforschung war insbesondere Anfang der 80er Jahre einer
der Schwerpunkte der PA. Hierbei wird die Stärke oder Schwäche konkreter Imple-
mentationen und insbesondere die Wechselbezüge zwischen Programmbildung und
–vollzug analysiert.77 Der programmorientierte Ansatz der PA untersucht den Grad
der Einhaltung geplanter Implementierungsschritte, Zeit und Finanzpläne durch die
Akteure, der strukturorientierte Ansatz analysiert die Merkmale und Ursachen eines
bestimmten Implementationsverlaufs. 78
Die Wirkungskontrolle der konkreten Implementierung wird in der Phase der Eva-
luation 79 durch den Staat oder die gesellschaftlichen Akteure durchgeführt. Es wird
75
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 73, 90.
76
Vgl. Kevenhörster (1997): 380f.
77
Vgl. Prittwitz (1994): 232–234; Mayntz (1997): 195; Jann, Wegrich (2003): 95.
78
Vgl. Kevenhörster (1997): 380.
79
Mit dieser Phase befasst sich die Evaluationsforschung. Gegenstand dieser Forschungsrichtung,
als systematische Bewertung politischer Programme (oftmals auch als Politikberatung oder sozi-
alwissenschaftlich gestützte politische Planung verstanden), sind meist öffentliche Maßnahmenpro-
gramme, die entweder ex post oder ex ante bewertet werden. Es interessiert dabei die Effektivität
politischer Maßnahmen und die Frage, ob nicht–intendierte Nebenfolgen auftraten (Policy Impact).
Bei der Analyse des Policy Impacts werden die Auswirkungen auf die Zielsituation oder –gruppe,
auf sonstige Situationen und Gruppen sowie auf die Zukunft ebenso untersucht, wie die direkten
und indirekten Kosten und Nutzen der Programme. Vgl. Schubert (1991): 33; Prittwitz (1994):
234–238; Howlett (1995): 168–181; Dye (1998): 338–355; Gupta (2001): 63–64.

16
POLICY–ANALYSE

überprüft, ob das politische Handlungsprogramm geeignet war, um die damit inten-


dierten politischen Ziele zu erreichen. Der spezifische Impact, also die intendierten
und nicht–intendierten Folgen, werden in dieser Phase erhoben. 80 Zudem wird be-
rücksichtigt, inwiefern Widerstände der Adressaten der politischen Programme vor-
liegen. Die Evaluation ist oftmals interessenpolitisch gefärbt“.81 Akteure, die mit

einer Implementation zufrieden sind, beurteilen sie anders als unzufriedene Akteure.
Die Evaluation kann zum Ergebnis haben, dass eine Terminierung angemessen ist,
oder sich eine Re–Initation anschließt. 82
Die Termination dient der Handlungskontrolle. 83 Sie wird eigentlich als Beendi-
gung einer Policy begriffen, was allerdings in der politischen Realität relativ selten
vorkommt. Stattdessen wird überprüft, ob die Policy–Herausforderung weiterhin be-
steht oder neue nicht–intendierte Folgen vorliegen. Das politische Programm wird
in dieser Phase oftmals verändert oder neugestaltet.84
Der Policy–Cycle ist ein idealtypischer Zyklus. So ist zu beachten, dass die Phasen
einander oftmals überlagern, vielfältig verflochten sind und sich gegenseitig beein-
flussen. Der Prozess lässt sich zudem nicht eindeutig abgrenzen und ist prinzipiell
nie abgeschlossen.85 Die Policies, die diese Phasen durchlaufen, sind nicht statisch,
sondern müssen als moving target“ verstanden werden. 86 Sie verändern sich im

Laufe des Problemverarbeitungsprozesses. Schubert macht darauf aufmerksam, dass
aufgrund der Interdependenzen mit anderen zeit–gleichen oder zeitlich versetzten
Policies dieser Kreis eigentlich als offene Spirale dargestellt und somit dynamisiert
werden müsste.87
Die Anwendung der Phasenmodelle ist komplexer und schwieriger, wenn sie auf
einen gesamten politischen Entscheidungsprozess bezogen werden, der ein Bündel
verschiedener Policies behandelt. Es zeigte sich, daß die vom Modell suggerierte

Isolierbarkeit und lineare Struktur von Policyprozessen genauso wenig der Realität
entspricht, wie die eindeutige Zuordbarkeit von Policyinstrumenten und ihren spezi-
fischen Wirkungen.“88 Hingegen sind sie besser geeignet, wenn sie zum Verständnis
der Entwicklung einzelner Komponenten dieses Bündels genutzt werden.
Es können mehrere Policy Cycles innerhalb eines Politikformulierungsprozesses exis-
tieren. Zunächst kann ein Makro–Policy–Cycle vorliegen, der sich auf die Politikfor-
mulierung eines Maßnahmenbündels bezieht, das bspw. als ein Gesetz verabschie-
det wird. Innerhalb dessen können eine Reihe von Micro–Policy–Cycles 89 beobach-
tet werden, die sich auf einzelne Komponenten des Makro–Policy–Cycles beziehen.
Zahlreiche Verbände äußern sich bspw. nur in Bezug auf bestimmte Artikel einer
Gesetzesnovelle, nicht aber zum Gesamtgesetzesentwurf. 90
Entsprechende Politikformulierungsprozesse liegen auch innerhalb eines Akteurs vor.
Die interne Entscheidungsfindung kann vergleichbar zu der auf Politikfeldebene ab-
laufen. Interessen dritter Akteure berücksichtigen die Akteure bspw. während ihrer
eigenen Interessendefinitionsphase. Es laufen somit innerhalb eines politischen Ent-
scheidungsfindungsprozesses zahlreiche Policy Cycles ab, die sich beeinflussen. 91
80
Auch eine noch so gute Selektion schützt nicht vor unerwarteten oder unerwünschten Folgen
politischen Handelns. Die Analyse intendierter und nicht–intendierter Folgen des Technikeinsatzes
ist ein Gegenstand der Technikfolgenabschätzung. Vgl. Grunwald (2002): 24–33.
81
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 93.
82
Vgl. Wollmann (2003): 339. Wollmann bietet einen guten Überblick über die Ansätze und
Methoden der Evaluationsforschung, auf die an dieser Stelle aufgrund der Fragestellung dieser Arbeit
nicht eingegangen werden kann.
83
Die Phase der Termination wird mitunter auch als politisches Lernen bezeichnet.
84
Vgl. Burth (1999): 85; Gupta (2001): 65–66; Jann, Wegrich (2003): 82, 94.
85
Vgl. Burth (1999): 85–87; Jann, Wegrich (2003): 81, 96.
86
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 147.
87
Vgl. Schubert (1991): 69.
88
Burth (1999): 86.
89
Ein Beispiel sind einzelne Paragraphen eines Gesetzes.
90
Vgl. Kap. 8.2.
91
Vgl. Kap. 4.6 und seine Unterkapitel; vgl. auch Günnewig (2001): 17.

17
POLICY–ANALYSE

Die Betrachtung politischer Entscheidungsprozesse auf Politikfeldebene ist somit


eine höchst komplexe Herausforderung. Als Gesamtprozess ist sie meist nicht erfass-
bar. Stattdessen können mit Hilfe der Phasenheuristiken signifikante Entwicklung
aufgedeckt und Themenkarrieren besser analysiert werden. 92
Kritiker weisen darauf hin, dass die Realität des Policy–Making weitaus komplexer
ist, als es die Zyklusmodelle glaubhaft machen wollen. Insbesondere wird kritisiert,
dass hinter den Policy–Zyklus–Modellen das Steuerungsverständnis einer klaren hier-
archischen Steuerung stehe.93
Aus Kritik an den Phasenheuristiken entwickelten Sabatier und Jenkins–Smith den
Advocacy–Coalition–Ansatz (ACA). 94 Dieser Ansatz bezieht sich allerdings auf deut-
lich längere Zeiträume, als der Policy–Cycles.95 Der ACA befasst sich dabei mit
Policy–Lernen und –Wandel. Der Ansatz kommt jedoch in dieser Arbeit angesichts
der Spezifika des Fallbeispiels nicht zum Einsatz. Es wird hier nämlich nicht versucht,
einen institutionellen Wandel über einen längeren Zeitraum zu erklären, sondern das
Akteursverhalten in einem gegebenen institutionellen Kontext.
Das Policy–Cycle–Modell zeigt, dass zwei politische Prozesse zu unterscheiden sind:
Die Prozesse der Politikformulierung und die der –implementierung. Dies gilt ins-
besondere, wenn im Rahmen der Politikformulierung ein Handlungsrahmen defi-
niert wird, der Aufgaben innerhalb der Politikimplementation an verschiedene ge-
sellschaftliche Akteure delegiert, die in Verhandlungen die konkrete Ausgestaltung
innerhalb dieses Rahmens aushandeln. Hierbei besteht, wie ausgeführt wurde, ein
gewisser Implementationsspielraum für die Akteure.

92
Aus empirischen policy–analytische Studien, die dem Policy–Cycle Beachtung schenkten, re-
sultierten wesentliche Erkenntnisse über den Ablauf politischer Entscheidungsfindungsprozesse und
den Stellenwert beteiligter Akteuren. Einige Beispiele wurden in Bezug auf die einzelnen sequenti-
ellen Phasen bereits angesprochen, wie bspw. die bedeutende Rolle der Verwaltungen innerhalb der
Politikformulierungsprozesse. Jann und Wegrich listen einige Forschungsergebnisse auf. (Vgl. Jann,
Wegrich (2003): 73.) Diese Ergebnisse sind insbesondere für die Beurteilung von Steuerungskonzep-
ten wichtig.
93
Vgl. Mayntz (1980a): 11. Dass dies in vielen Fällen nicht mehr der Realität des Policy–Making
entspricht, wird in den Kapiteln 3.1.1 und 4 dargestellt.
94
Eine Advocacy–Koalition besteht aus einer Gruppe staatlicher und gesellschaftlicher Akteure
eines Politikfeldes. Vgl. Héritier (1993a): 17; Sabatier (1993); ders. (1995); Howlett (1995): 126f;
Nahrath (1999): 45–47, 52–57; Braun (1999): 17; ausführlich Bandelow (1999): 43ff.
95
Vgl. Sabatier (1995): 341; Bandelow (1999): 43; Spannen von einem Jahrzehnt sind möglich.

18
POLITISCHE STEUERUNG

3 Politische Steuerung — Grundlagen

Die politikwissenschaftliche steuerungstheoretische Diskussion befasst sich mit der


Frage, [...] in welchem Umfang und in welcher Tiefe die Politik gesellschaftliche

Abläufe beeinflussen kann, welche politischen und gesellschaftlichen Voraussetzun-
gen für erfolgreiche politische Steuerung gegeben sein müssen und welche Rolle den
Steuerungsobjekten im Steuerungsprozess zukommt.“ 96 Die Politische Steuerung“

ist ein zentrales Thema der Politikwissenschaft. Entsprechend facettenreich sind ih-
re definitorischen Bemühungen.
Der jeweilige Steuerungsbegriff korrespondiert mit dem ideologischen Verständnis in
einem Staat — sei es die Demokratie oder der Marxismus — aber auch mit dem ana-
lytischen Forschungsansatz einer politikwissenschaftlichen Analyse. Zu Beginn einer
politikwissenschaftlichen Untersuchung ist es dringend erforderlich, die verwendeten
Begrifflichkeiten genau zu definieren, um Missverständnisse in der späteren Analyse
der Steuerung einer bestimmten Policy zu vermeiden.
In der politikwissenschaftlichen Forschung zur politischen Steuerung wurden zahlrei-
che, umfangreiche empirische und theoretische Arbeiten veröffentlicht. Es würde den
Rahmen dieser Arbeit sprengen, die Entwicklung sämtlicher Konzepte darzustellen
und im Detail auf sie einzugehen.97
Die Begriffe Politische Steuerung“ und Regulierung“ sind in der Rechts– und So-
” ”
zialwissenschaft mit der Zeit sehr unscharf geworden, es existiert keine Lehrbuchde-
finition.98 Scharpf bezeichnet politische Steuerung (Governance) — als [...] inten-

tionale Handlungskoordination zur Gemeinwohl orientierten Gestaltung der gesell-
schaftlichen Verhältnisse“99 . Die Definition von Scharpf steht im Zusammenhang
der PA. Kenis und Schneider erweitern den Begriff Governance wie folgt: Go-

vernance bezeichnet den Prozeß des Steuerns und Regelns eines technischen oder
sozialen Zusammenhangs, wobei noch offen bleibt, welche konkreten Komponenten
und Mechanismen hier am Werk sind — Systeme, Institutionen, Akteure —, um die
jeweiligen Steuerungsleistungen zu erbringen.“ 100 Mit dem Begriff Governance kann
der Gesamtzusammenhang von polity, politics und policy erfasst werden. 101
Governance ist nicht auf den Spezialfall hierarchischer Steuerung mit einem singu-
lären Steuerungssubjekt reduzierbar. Governance is a broader term, encompassing

not just the state but all sorts of organizations — public, private, semipublic, and
even religious — that somehow contribute to the pursuit of the public interest.“ 102
Der Spezialfall der (autonomen) hierarchischen Steuerung wird mit Government“

oder Regulierung“ bezeichnet.103 Der Begriff Governance“ bezieht sich [...] aus-
” ” ”
drücklich nur auf spezifische Formen der politischen Steuerung zwischen Staat und
Gesellschaft , also auf die Realität des kooperativen Staates“ (Mayntz 2002: 21)

oder auf die Selbstregulierung privater Akteure im oder jenseits des Schattens des
Staates [...]“104
96
Braun (1995): 611.
97
Stattdessen soll in diesem Kapitel lediglich das erforderliche Handwerkszeug erarbeitet wer-
den, das für die spätere Analyse der Regulierungsmöglichkeiten von DRM–Systemen erforderlich
ist. Es sollen zudem zur besseren Illustration einige Ergänzungen vorgenommen werden, die zum
Teil über dieses Ziel hinausgehen. Die Begriffe unterscheiden sich in den unterschiedlichen Debat-
ten unter anderem in akteurszentrierte, verhaltens–, system–, staats–, differenzierungstheoretische,
policy–analytische und steuerungssoziologische Begriffe und Argumentationsmuster. (Vgl. Burth
(1999): 17.) Dieser Aspekt wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit behandelt. Die unterschiedlichen
Verständnisse von Demokratie und Marxismus sollen in dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden.
98
Vgl. Schulz (2001): 101; Benz (2003): 14.
99
Scharpf (1992): 63.
100
Kenis, Schneider (1996a): 10; vgl. auch Peters (2001); Kamarck, Nye (2002).
101
Vgl. Benz (2003): 17.
102
Kamarck (2002): 230; vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 16; Baldwin, Cave (1999): 2; Benz (2003):
19.
103
Vgl. Benz (2003): 19f.
104
Benz (2003): 20.

19
POLITISCHE STEUERUNG

Der Begriff der politischen Steuerung ist im politikwissenschaftlichen Sprachge-


brauch eng mit dem der regulativen Politik verbunden. Mayntz ergänzt Scharpf
insofern, als die politische Steuerung auch als [...] konzeptionell orientierte Gestal-

tung der gesellschaftlichen Umwelt durch politische Instanzen“ 105 bezeichnet werde.
Hier erweise sich der Begriff der politischen Steuerung synonym mit regulativer“

Politik, so Görlitz und Burth.106
An anderer Stelle erklärt Mayntz hingegen, dass der Begriff der politischen Steue-
rung an Schärfe und analytischer Differenzierungsfähigkeit verliere, wenn er allge-
mein mit Handlungskoordination oder sozialer Ordnung gleichgesetzt wird. 107 Dem
muss allerdings widersprochen werden. Eisner, Worsham und Ringquest bezeichnen
Regulatory Policies“ als eine Untergruppe der Public Policies“.108 Regulierung ist
” ”
somit vielmehr eine Unterkategorie der politischen Steuerung bzw. Regulierung ist ei-
nes ihrer Instrumente, wenngleich die begrifflichen Grenzen zwischen Steuerung und
Regulation innerhalb der Politikwissenschaft zunehmend verwischen. So benutzten
bspw. Mayntz, Braun sowie Jarren und Donges den Begriff der politischen Steue-

rung“ lediglich in Bezug auf Steuerung, die vom politischen System ausgeht. 109 In
dem oben angeführten Mayntz –Zitat schreibt sie davon, dass die Gestaltung der ge-
sellschaftlichen Umwelt durch politische Instanzen vorgenommen wird. Dies deutet
auf das politische System hin, dessen Bestandteile staatliche Akteure sind. Gesell-
schaftliche Akteure sind im Gegensatz dazu Bestandteile des gesellschaftlichen und
nicht des politischen Systems. Vor dem Hintergrund der amerikanischen Politik-
wissenschaft bietet sich jedoch an, eine Unterscheidung zwischen Governance und
Government vorzunehmen.110
Politische Steuerung ist der Versuch der aktiven, absichtsvollen politischen Beeinflus-
sung sozialer, wirtschaftlicher und technischer Handlungssysteme bzw. gesellschaft-
licher Subsysteme,111 die sowohl von staatlichen als auch gesellschaftlichen Akteuren
ausgehen kann.112 Sie bezeichnet nicht nur das Eingreifen, sondern auch das Nicht–
Eingreifen, sofern dies absichtsvoll erfolgt. Nach Willke macht Steuerung nur Sinn,
wenn ein konkreter Steuerungsbedarf vorliegt. 113
Es können verschiedene Steuerungsbegriffe und –subjekte unterschieden werden.

Steuerungsbegriff Steuerungssubjekt
Politische Steuerung (Governance) beliebig; Staat,
gesellschaftliche Akteure, Markt
Staatliche Steuerung (Government) Staatliche / politische Akteure
Gesellschaftliche Steuerung Gesellschaftliche Akteure
Gesellschaftlich–politische Staatliche Akteure gemeinsam mit
Steuerung gesellschaftlichen Akteuren
Tabelle 1: Steuerungsbegriffe

Die politikwissenschaftlichen Steuerungstheorien befassen sich mit dem Umfang und


der Tiefe der Steuerung durch bestimmte Akteure, mit den gesellschaftlichen und
105
Mayntz (1987): 92; dies. (1995): 92; vgl. auch dies. (2001a): 17.
106
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 78; Burth (1999): 42.
107
Vgl. Mayntz (1997): 190.
108
Vgl. Eisner, Worsham, Ringquest (2000): 3.
109
Vgl. Braun (1995): 611; Jarren, Donges (2000): 30; Mayntz (1987): 92; dies. (1995): 92.
110
In Kap. 3.2 wird das Steuerungsinstrument Regulierung“ näher dargestellt und auf den Zu-

sammenhang zur politischen Steuerung eingegangen.
111
Vgl. Braun (1995): 611; Schubert (1998e): 507; Baldwin, Cave (1999): 2; Görlitz, Bergmann
(2001): 35; Braun, Giraud (2003): 147. Dieser Versuch kann, muss aber nicht erfolgreich sein. (Vgl.
Mayntz (1997): 192, 194.) Es kann zu nicht–intendierten (Neben–) Folgen kommen.
112
Zu den gesellschaftlichen Akteuren können auch Unternehmen zählen.
113
Zu steuern gibt es etwas, wenn der bloße naturwüchsige Ablauf der Ereignisse von Beobach-

tern/Akteuren [...] als nicht akzeptabel beurteilt wird.“ Willke (1995): 76f; Steuerung zielt demnach
immer auf die verändernde Beeinflussung des naturwüchsigen Ablaufs der Ereignisse ab. Vgl. id.

20
POLITISCHE STEUERUNG

politischen Voraussetzungen erfolgreicher politischer Steuerung und mit der Rolle


der Steuerungssubjekte und –objekte.
Die politikwissenschaftliche Beschäftigung mit der Steuerung stellt eine enorme Her-
ausforderung dar, da zahlreiche politikwissenschaftliche Theorien und Forschungs-
ansätze berücksichtigt werden können, u.a. der akteurszentrierte Institutionalismus,
Neo–Korporatismus, Pluralismus, Demokratie–, Steuerungs–, Systemtheorien sowie
Technikfolgenabschätzung, Verbändeforschung und einige mehr. Aber auch andere
sozialwissenschaftliche Disziplinen leisten einen wichtigen Beitrag. Hierbei ist insbe-
sondere die Verbändesoziologie zu nennen. Auch die Rechtswissenschaft befasst sich
mit Steuerungskonzepten. Eine interdisziplinäre Perspektive ist somit angeraten. Al-
le Phasen des Policy–Cycle können Gegenstand steuerungstheoretischer Erklärungen
werden.114
Der jeweilige Steuerungsbegriff korrespondiert mit dem analytischen Forschungsan-
satz. Burth 115 listet mehrere Varianten des Steuerungsbegriffs auf. In der policy–
analytischen Variante wird vor allem die materielle und problemadäquate Gestal-
tung von Policies untersucht, sowie die Konsens– und Konfliktprozesse zwischen dem
politisch–administrativen System und den Interessen gesellschaftlicher Akteure. 116
Die akteurstheoretische Variante versteht politische Steuerung als besondere Art des
zielorientierten sozialen Handelns. 117 Ein Steuerungssubjekt gestaltet den struktu-
rellen Kontext anderer Akteure derart, dass diese den vom Steuerungssubjekt an-
gestrebten Zustand herbeiführen.118 Ihr Gegenstand ist nicht nur die Analyse der
Struktur und Interessen des Steuerungssubjekts, sondern auch die des –objekts. Von
letzterem können Auswirkungen auf die Handlungsmöglichkeiten des Steuerungs-
subjekts ausgehen.119
Die institutionalistische Perspektive sieht die Steuerung nicht so sehr durch das öf-
fentliche Interesse oder durch die Verhandlungen zwischen staatlichen und gesell-
schaftlichen Akteuren bestimmt, sondern vielmehr durch institutionelle Arrange-
ments und Regeln.120
Entsprechend der Policy–Zyklus–Modelle läuft der Steuerungsprozess in mehreren
Phasen ab,121 was im Forschungsprozess berücksichtigt werden kann. Vor diesem
Hintergrund und dem der Ausführungen in den Kapiteln 3 und 4.6 bietet sich fol-
gendes weitere Vorgehen an:

1. 2. 3. 4.

Analyse Vorschlag
der Definitions- Konfrontations- eines
Steuerungs- phase phase Steuerungs-
bedingungen modells

Abbildung 3: Entwicklungsschritte hin zu einem Steuerungsmodell

114
Vgl. Burth, Starzmann (2001): 65.
115
Vgl. Burth (1999): 46–50, 60–129. Er behandelt die policy–analytische, staats– und
gesellschafts–, akteurstheoretische sowie steuerungssoziologische und kybernetische Variante. Von
diesen Begriffen sollen angesichts der Perspektive dieser Arbeit lediglich die policy–analytische und
die akteurstheoretische Variante berücksichtigt werden.
116
Vgl. Görlitz, Bergmann (o.J.): 9; Burth (1999): 46.
117
Vgl. Schimank (1992): 166; Burth (1999): 47; Kap. 4.6. Die akteurstheoretische Variante wird
wesentlich von den Arbeiten von Scharpf und Mayntz beeinflusst. Burth verweist zu Recht darauf,
dass für das Steuerungsverständnis von Mayntz ein Steuerungssubjekt konstitutiv ist, bei dem es
sich um einen individuellen oder korporativen, nicht aber um einen kollektiven Akteur handeln
kann. Vgl. Burth (1999): 48; Mayntz (1987): 89.
118
Vgl. Schimank (1992): 167.
119
Vgl. Kap. 4.6 und seine Unterkapitel.
120
Vgl. Baldwin, Cave (1999): 27; Kap. 4.6.
121
Vgl. Burth (1999): 80.

21
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

In den Phasen des Forschungsprozesses werden mehrere Aspekte näher betrachtet:


zu 1.) Analyse der Steuerungsbedingungen — Im Rahmen dieser Phase werden die
folgenden Aspekte analysiert: Steuerungsbedarf 122 , Status Quo und Handlungsbe-
dingungen in rechtlicher, technologischer und politischer Perspektive sowie Interes-
sen und Steuerungsziele beteiligter Akteure. Zudem erfolgt die Strukturierung des
Policy–Problems. Dies ist Gegenstand der Kapitel 5 bis 8.
zu 2.) Definitionsphase: Steuerungsziele — In dieser Phase erfolgt die Definition von
Steuerungszielen vor dem Hintergrund der Interessen relevanter Akteure. In Kapitel
8 werden sie bezogen auf das Fallbeispiel behandelt.
zu 3.) Konfrontationsphase — Die Analyse von Regulierungsproblemen ist Gegen-
stand dieser Phase. Des Weiteren wird die Umsetzbarkeit der Regulierungsziele im
bestehenden rechtlichen, technologischen und interessenpolitischen Rahmen unter-
sucht sowie Policy–Alternativen123 analysiert.
zu 4.) Vorschlag eines Steuerungsmodells — Hier erfolgt die Synthese. Ein konkretes
Steuerungsmodell wird vorgeschlagen, das möglichst weitreichend die Interessen be-
troffener Akteure berücksichtigt, zugleich aber den Steuerungsgegenstand und seine
spezifischen Anforderungen an ein Steuerungsmodell adäquat berücksichtigt.

3.1 Steuerungsstrategien

Die Steuerungstheorien lassen sich nach Steuerungsstrategien bzw. –strukturen oder


–mechanismen und nach –instrumenten untergliedern. 124 Mit Steuerungsstruktu-
ren wird der institutionelle Rahmen bezeichnet, der Entscheidungen innerhalb von
Transaktionen zwischen oder innerhalb von Akteuren beeinflusst. 125 Des Weiteren ist
die Politikfeldstruktur entscheidend, denn sie beeinflusst die verfügbaren Optionen
politischer Steuerung.
Unter den Oberbegriff Politische Steuerung“ werden verschiedene Steuerungskon-

zepte gefasst. Sie definieren die Akteurskonstellationen und das Verhältnis der Ak-
teure zueinander, ihre typischen Interaktionstypen und die Form ihrer institutionel-
len Verankerung und Vorstrukturierung. 126 Zudem bestimmen sie den Handlungs-
rahmen für die Akteure, ordnen Macht und andere Ressourcen zu.
122
Besondere Beachtung verdient die Frage nach dem Steuerungsbedarf. Sie stellt sich den politi-
sche Entscheidungsträgern und den Akteuren, an die der Staat Steuerungskompetenz delegiert hat.
Diese Phase ist das Agenda–Setting, wobei eine politische Herausforderung auf die Agenda der zu
bearbeitenden Political Issues gelangt. Oftmals wird dieser Steuerungsbedarf durch externe Akteure
an das politische System herangetragen. Bei Koordinationsproblemen zwischen zwei Teilsystemen
wirkt sich demnach die Operationsweise des Teilsystems A störend auf die Operationsweise des zwei-
ten Teilsystems B aus. Die beiden Wissenschaftler führen hierbei eine Reihe möglicher Ursachen
an: Unbefriedigende Leistungserwartungen, zu hoher Ressourcenverbrauch bzw. geringe Effizienz
und negative Externalitäten. Für die politikwissenschaftliche Analyse ist in Bezug auf das Agenda–
Setting vor allem entscheidend, wer den Steuerungsbedarf artikuliert, an wen er sich richtet und ob
der Adressat über eine entsprechende Steuerungskompetenz verfügt. (Vgl. Jarren, Donges (2000):
40–43.)
123
Die Analyse der Policy–Alternativen, die Abwägung ihrer Kosten und ihres Nutzens ist ein
wesentlicher Bestandteil der Cost–Benefit–Analysis. Ihr kommt ein großer Stellenwert in der US–
amerikanischen PA zu, die die Untersuchung von Policy–Alternativen als wichtigen Schritt im For-
schungsprozess beschreibt. Hierbei werden unterschiedliche Alternativen nebeneinander gestellt und
hinsichtlich ihrer Kosten und ihres Nutzen analysiert. Es ist eine problem– und zielorientierte Unter-
suchung. Diese Alternativen werden im Forschungsprozess verglichen und die beste“ Lösung (best

choice) vom Policy Analysten vorgeschlagen. Vgl. bspw. Vries (1999): 53; Bardach (2000): 12–19.
124
Vgl. Kap. 3.2. Am häufigsten ist die Dreiteilung in Markt, Staat und Gemeinschaft (Solidari-
tät). Verbände kamen erst in neueren sozialwissenschaftlichen Untersuchungen hinzu. In früheren
Arbeiten wurde nur von einem Dualismus Staat und Markt ausgegangen. Dass jedoch weitere Me-
chanismen zur sozialen Koordination verfügbar sind, wird in neueren Arbeiten nicht mehr bezweifelt.
Vgl. auch zu den Vorschlägen zur Unterscheidung der Steuerungsformen Willke (1995): 88.
125
Vgl. Voss (2002): 169.
126
Vgl. Jarren, Donges (2000): 45.

22
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

Die Politikfeldanalyse (PA) zeigt, dass zwischen den in früheren politikwissenschaft-


lichen Arbeiten identifizierten Steuerungsstrategien Hierarchie (Staat 127 ) und Markt
(Wettbewerb) weitere existieren.128 Als dritte Steuerungsform wurde die Gemein-
schaft oder Solidarität in die Diskussion eingeführt.129 Mit Private Governments“

(Associations) wurde schließlich eine vierte Strategie behandelt. 130 Weitere sind die
von Streeck und Schmitter 131 diskutierte Strategie der verbandlichen Steuerung, die
von Powell 132 vorgestellten Netzwerkartigen Organisationsformen bzw. die Koor-
dination durch (politische) Netzwerke 133 nach Mayntz, oder die von Mayntz und
Scharpf 134 analysierte Koordination durch Verhandlungssysteme.
Eine systematische Klassifikation der verschiedenen Steuerungsstrategien erfolgt in
dieser Arbeit aufgrund ihres Analysefokus nicht. Als drittes Konzept — und als
Schwerpunkt — wird die organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung (Verhand-
lung) neben dem Staat und dem Markt behandelt. Eine genaue begriffliche Bestim-
mung dieser dritten Strategie folgt in Kap. 4.1. Die beiden anderen Steuerungs-
konzepte Staat und Markt sollen nur kurz vorgestellt werden. Andere Steuerungs-
mechanismen, wie die der Gemeinschaft werden an dieser Stelle vernachlässigt, da
sie für die Steuerung des Fallbeispiels nicht in Frage kommen. Dies wird mit der
Politikfeldstruktur, den Interessenkonstellationen im Politikfeld und den Zugangs-
möglichkeiten gesellschaftlicher Akteure begründet. In Kap. 5 zur Politikfeldstruktur
und in Kap. 4.6.2 zu den Interessenkonstellationen, wird deutlich, dass in Bezug auf
die spezifischen Policy–Herausforderungen in Bezug auf DRM–Systeme und eCon-
tent, die Akteure nicht relevant sind, die in der Gemeinschaft als soziale Ordnung
vorherrschen. Dies sind nach Streeck und Schmitter Familien, Clans, Stämme sowie
Kommunen und Regionen.135 Auch weitere von den beiden Autoren nachgewiesenen
Eigenschaften von Gemeinschaften als soziale Ordnung lassen sich in Bezug auf das
Fallbeispiel dieser Studie nicht identifizieren. Ein detaillierter deskriptiver Überblick
würde den Rahmen der Arbeit sprengen, denn ihr Fokus liegt auf dem Konzept der
organisierten gesellschaftlichen Selbststeuerung.

3.1.1 Hierarchische Steuerung

Es soll an dieser Stelle nicht das Bild vom unitarischen, einseitig handelnden Staat
gezeichnet werden, sondern direkt auf die Ergebnisse jüngerer policy–analytischer
Arbeiten136 zur Rolle des Staates bei der Formulierung von Policies und deren Imple-
mentierung eingegangen werden. Wenn auf die Regulierungsstrategie Staat“ Bezug

genommen wird, so wird oftmals auf das Modell des steuernden Interventionsstaates
referiert.137 Diese Steuerungsstrategie sieht idealtypischerweise vor, dass der Staat
127
Sie wird auch als Hierarchie“ oder als Organisation“ bezeichnet. Vgl. Wiesenthal (2000).
128 ” ”
Vgl. Mayntz (1997): 277.
129
Eine ähnliche Entwicklung fand im englischen Sprachbereich statt. Hier wurden auch zunächst
Politics (Hierarchy oder Buraucracy) und Markets unterschieden. Später kam Solidarity (Communi-
ty oder Clans) hinzu. (Vgl. id. 189f.) Der Steuerungsmodus der Solidarität setzt auf Verhandlungen
gleichberechtigter Akteure. Die Koordination ihrer Handlungen erfolgt durch einen vorab gegebenen
oder kommunikativ erzeugten Handlungsrahmen. (Vgl. Jarren, Donges (2000): 59.)
130
Vgl. Mayntz (1997): 190.
131
Vgl. Streeck, Schmitter (1996).
132
Vgl. Powell (1996).
133
Vgl. Mayntz (1996).
134
Vgl. Scharpf (1992); ders. (1996).
135
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 126.
136
Von jüngeren Arbeiten kann nur bedingt gesprochen werden, denn in den letzten 30 Jahren wird
von politikwissenschaftlichen Analysen in verschiedenen Politikfeldern gezeigt, dass dieses Bild des
Staates und das damit verbundene Modell der politischen Steuerung in der politischen Realität
nicht mehr anzutreffen ist. Nach Bandelow und Schubert fallen technologiepolitische Entscheidun-
gen zunehmend in den sog. Multi–Akteur– und Multi–Ebenen–Systemen. Vgl. Bandelow, Schubert
(1997): 151; Simonis (1995): 382f; Burth (1999): 107; Dolata (2003): 39.
137
Dies bezieht sich auf demokratisch verfasste Staaten, wie insbesondere der Bundesrepublik
Deutschland. Unter dem Stichwort Kooperativer Staat“ (Hiermit wird die Kooperation zwischen

staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren und Instanzen bezeichnet. (Vgl. Burth (1999): 107; ders.

23
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

einseitig gesellschaftliche Teilbereiche steuert, ohne Einflussversuchen seitens inter-


essierter Akteure zu erliegen. Allgemeiner formuliert ist Hierarchie“ ein [...] Modell
” ”
einer ungleichrangigen, fremdbestimmten und zentralisierten Koordination [...]“. 138
Die gesellschaftlichen Akteure erreichen ihre Ziele, wenn sie die staatlich definier-
ten Regeln befolgen.139 Mittlerweile wird der Staat in der Politikwissenschaft längst
nicht mehr als einheitlich strukturierter und einheitlich handelnder Akteur begriffen,
der rein hierarchisch steuert.140
Es hat sich der analytische Rahmen eines kooperativen Staates“ durchgesetzt. Po-
” ”
litische Steuerung [durch den Staat] — so läßt sich der heutige Konsens formulieren
— kann erfolgreich sein, aber nur dann, wenn sie in der Lage ist, sich mit geeigneten
Strategien in einer Umwelt durchzusetzen, in der eine Vielzahl von Akteuren mit Ei-
geninteressen und erheblicher Vetomacht agieren.“ 141 Braun gebraucht den Begriff
Politische Steuerung“ lediglich in Bezug auf staatliche Interventionen. Steuerung

durch gesellschaftliche Akteure subsumiert er nicht darunter. Es bleibt festzuhalten,
dass einseitige hierarchische Steuerungsversuche seitens des Staates in der politischen
Realität nicht anzutreffen sind. Dies gilt für politische Systeme, wie dem deutschen.
Angesichts der Steuerungsprobleme, die dem Staat in zahlreichen Bereichen nach-
gewiesen wurden, traten mit dem Markt und der Selbstregulierung andere Formen
gesellschaftlicher Ordnungsbildung in die Aufmerksamkeit der politischen Entschei-
dungsträger.
In dem Modell des kooperativen Staates werden die einzelnen Akteure basierend
auf formalisierter Macht in die nicht–gleichberechtigten Rollen der Übergeordneten
(staatliche Akteure) und Untergeordneten (gesellschaftliche Akteure) in einer Top–
Down–Pespektive differenziert142 . Autorität und Zwang sind die Mittel, die der Staat
— oder andere hierarchische Organisationen — nach prozeduralen Regeln und unter
Einsatz positiver und negativer Sanktionen einsetzen. 143
Das Staatsverständnis ist wesentlich für die Beurteilung der Steuerungsstrategien.
Der Begriff Staat“ blickt auf eine lange Entwicklungsgeschichte zurück und dient der

Beschreibung diverser Formen politischer Herrschaft. 144 Er wird je nach politischem
System unterschiedlich definiert. Zudem ist auch die politische Theorie, auf deren
Basis die Definition erfolgt, und auch der Forschungsansatz wesentlich.
Im Institutionalismus wird der [...] Staat als Institutionenordnung, die für die Her-

stellung und Durchsetzung kollektiver Entscheidungen sorgt [...]“ 145 bezeichnet. Im
Neo–Korporatismus wird der [...] Staat als oberste Steuerungsinstanz einer Gesell-

schaft [...]“146 betrachtet. Der Staat verfügt über das Gewaltmonopol. Er kann auf
rechtsstaatlicher147 Basis in gesellschaftliche Teilbereiche eingreifen, sofern nicht an-
dere staatlich erlassene Bestimmungen dem entgegen stehen, wie bspw. die Grund-

(2001): 101.) und auch im Rahmen der Neo–Korporatismus– und der Policy–Netzwerkdebatte wurde
zu Beginn der 80er Jahre in der Politikwissenschaft ein entsprechender Diskurs angestoßen. Politik
wird als fortlaufender Prozess verstanden. In ihm kann keiner der staatlichen und gesellschaftlichen
Akteure seine politischen Interessen und Ziele unabhängig von denen anderer Akteure des Politikfel-
des realisieren. (Vgl. Schubert, Bandelow (2003a): 1.) Intermediäre Verhandlungssysteme, in denen
staatliche und gesellschaftliche Akteure zusammenarbeiten, gehören hierbei ebenso zu den Kenn-
zeichen, wie eine Kooperation zwischen verschiedenen hierarchischen Ebenen. (Vgl. Burth (1999):
107.)
138
Willke (1995): 90.
139
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 130.
140
Vgl. Jarren, Donges (2000): 28; Lange (2000): 22f; Jann, Wegrich (2003): 73.
141
Braun (1995): 617.
142
Vgl. Jarren, Donges (2000): 46.
143
Vgl. Wiesenthal (2000): 46.
144
Vgl. Benz (2001): 9–76.
145
id. 69.
146
id.
147
Mit dem Begriff wird die Rechtsgebundenheit des Staates bezeichnet. Er setzt seine Macht
zur Steuerung gesellschaftlicher Teilbereiche und Policy–Probleme nicht willkürlich ein, sondern
hält sich an die Gesetze. Vgl. GG Art. 20. Abs. 3; GG Art. 20. Abs. 3; Sontheimer, Bleek (2000):
336–338.

24
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

rechte.148 Den Staat betrachten Scharpf und Mayntz als Pluralität von Akteuren,
die nicht aus einheitlicher Perspektive handeln. 149
Dem korporativen Staat werden innerhalb bestehenden Führungsfunktionen“ vier

Subfunktionen zugeordnet:150

O
ng

ri
en
i du

ti
he

er
sc

un
t
en

g
tzt
Le

O
un

rg
tl
it

a
ni
m
er

sa
V

ti
no
Abbildung 4: Funktionen des Staates

Der Staat besitzt gemäß der Orientierungsfunktion die Definitionsmacht gesellschaft-


licher Problemlagen und gemeinwohlverträglicher Policy–Outcomes. Die Organisa-
tionsfunktion bezeichnet die Mobilisierungs– und Initiierungsmacht des Staates zur
Einbindung aller relevanten Akteure in ein Verhandlungssystem. Entsprechend der
Vermittlungsfunktion stellt er die Kooperation zwischen staatlichen Organisationen
und relevanten gesellschaftlichen Akteuren sicher. Die Letztentscheidungsfunktion
besagt, dass der Staat latent im Hintergrund von Verhandlungssystemen bleiben
kann. Er wird dann tätig, wenn kooperative Prozesse versagen.
Die staatliche Regulierung wird trotz der hierarchischen Strukturierung auch durch
Verhandlungen mit und zwischen gesellschaftlichen Akteuren beeinflusst. 151 Der
Staat ist auf diese Verhandlungen und die einvernehmliche Zusammenarbeit sowohl
in der Politikformulierung als auch in der –implementation angewiesen. 152
Kern der Kritik an der Steuerungsfähigkeit des Staates ist, dass er mit seinem Inter-
ventionsinstrumentarium nicht mehr in der Lage ist, Policy–Probleme zu lösen und
gesellschaftliche Entwicklungen zu steuern.
Im Folgenden soll nicht die Debatte zur staatlichen Handlungsautonomie dargestellt
werden, sondern nur wesentliche Argumente. Der staatlichen Steuerungsfähigkeit
wird bereits seit den 60er Jahren regelmäßig insbesondere in der steuerungs–, aber
auch in der systemtheoretischen Diskussion eine Krise nachgewiesen. Auf der ande-
ren Seite existieren aber auch Beispiele für erfolgreiche Interventionen des Staates,
die seine Steuerungsfähigkeit zur Lösung politischer Herausforderungen unter Beweis
stellen. Daher ist eine differenzierte Betrachtung dringend angeraten, denn pauschal
148
Der Staat besteht aus mehreren Institutionen, wobei für die Bundesrepublik Deutschland die
Gewaltenteilung charakteristisch ist: In der idealtypischen staatlichen Bürokratie schließlich werden

allokative Entscheidungen durch öffentliche Politiken (> >public policies< <) getroffen. Diese wer-
den von Beamten durchgesetzt, die sich in letzter Instanz auf das Monopol des Staates auf legitime
Gewaltanwendung stützen können.“ Streeck, Schmitter (1997): 130.
149
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 9.
150
Vgl. Lange (2000): 23.
151
Vgl. Scharpf (1992): 51; Dem idealisierten Gesetzgeber wird die Fähigkeit unterstellt, sich unab-
hängig von konfligierenden Interessen und Wahrnehmungen über die Präferenzen anderer Akteure
hinwegzusetzen. (Vgl. ders. (2000): 285.) Dies verneinen neuere Ansätze, die stattdessen von einer
Beteiligung gesellschaftlicher Akteure an Politikformulierung und –implementation ausgehen. (Vgl.
Kap. 4.1.) Scharpf kritisiert die hierarchische Koordination für die Formulierung politischer Pro-
gramme. Sie sei dafür schon immer ein wenig angemessenes Konzept gewesen. (Vgl. ders. (1996):
510; ders. (2000): 292.) Dies gilt nach Scharpf sogar innerhalb der strikt hierarchischen Strukturen
der Ministerialbürokratie.
152
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 74; Kap. 4.1; Dies entspricht pluralistischen Vorstellungen, nach
denen staatliche Politik das Resultat der Einwirkung gesellschaftlicher Interessengruppen ist. Den-
noch hängen die gesellschaftlichen Akteure vom Staat ab, da ihre Entscheidungen von hierarchischer
Koordination bestimmt werden. (Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 135; Mayntz (1997): 212.)

25
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

kann nicht von der Steuerungsunfähigkeit des Staates ausgegangen werden. Miss-
lingt staatliches Handeln, wird von Staatsversagen gesprochen. Die Debatte wird
unter verschiedenen Überschriften“ geführt: Unregierbarkeit der westlichen Demo-

kratien, Krise des Wohlfahrtstaates, Steuerungsversagen, Erosion der hierarchischen
Koordinationskapazität.153 Kern der Kritik sind folgende Aspekte:

1. Komplexität und Interdependenz der Policy–Herausforderungen;


Wissens– / Informationsdefizit — Dem Staat wird vorgeworfen, dass ihm die
erforderlichen Informationen fehlen, um effektiv und sachgerecht steuernd in
Politikfelder intervenieren zu können (Wissens– bzw. Informationsdefizit beim
Staat).154 Dies gilt insbesondere hinsichtlich technisch–naturwissenschaftlicher
Sachverhalte155 in hoch innovativen Bereichen, wie der IuK–Technologie 156 .
Zur gesellschaftlichen Komplexitätssteigerung erklären Schimank und Werle,
dass sie durch die Ausdehnung und Verdichtung von Interdependenzen zwi-
schen Ereignissen, Handlungen und Strukturen in sachlicher Hinsicht gekenn-
zeichnet sei. In gesellschaftlicher Hinsicht argumentieren sie damit, dass sich
die Komplexitätssteigerung in zerklüfteten Konstellationen von Deutungs– und
Interessenkonflikten zwischen Akteuren zeige. 157 Begründet wird dies damit,
dass die Herausforderungen immer komplexer und mit anderen Political Issues
interdependent sind, so dass Folgen der Interventionen schwer vom Staat mit
seinen begrenzten Informationsressourcen gesteuert werden könnten. Dies gilt
insbesondere bei komplexen Political Issues. Hier scheitern staatliche Steue-
rungseingriffe an der komplexen Unübersichtlichkeit“ und komplexen Eigen-
” ”
sinn“ teilsymetrischer Steuerungsobjekte. 158 Willke weist mehrere Dimensio-
nen nach, wonach die Komplexität der zu bearbeitenden politischen Herausfor-
derungen in sachlicher, sozialer, zeitlicher, räumlicher, operativer und kogni-
tiver Hinsicht steigt.159 In diesen Fällen steigen die Transaktionskosten, denn
es wird entweder zusätzliches Spezialwissen bspw. durch wissenschaftliche Stu-
dien erhoben, oder es werden suboptimale Steuerungsversuche vorgenommen.
Die Nutzbarmachung des Fachwissens externer Akteure ist daher für den Staat
äußerst wichtig. Beteiligt der Staat diese Akteure an seinen Entscheidungspro-
zessen nicht, bedeutet dies zugleich, dass zum einen deren Interessen über-
gangen werden, sowie dass die ihnen zur Verfügung stehenden Informationen
ignoriert werden können.160 Die Beteiligung der betroffenen gesellschaftlichen
Akteure und vor allem ihres Spezialwissens kann die Transaktionskosten sen-
ken. Gesellschaftliche Akteure nutzen das Informationsdefizit des Staates aus
und offerieren ihm u.a. durch Gutachten Informationen. Ziel dieser Informa-
tionsangebote ist es, die eigenen Interessen den politischen Akteuren zu ver-
mitteln. Wird versucht, eine Policy–Herausforderung bspw. einer Technologie
mit kurzen Innovationszyklen hierarchisch zu regulieren, kann dies zu einer
[...] allseits beklagten Normenflut führen.“ 161 Ein weiteres Problem ist, dass

die Auswirkungen der Regulierung oftmals schwer abschätzt werden können.
Informationstechnische Systeme sind zum Beispiel oftmals Allzweck–Geräte.
Dafür müssen ständig werden neue Anwendungen und Dienste entwickelt wer-
den. Deren Besonderheiten erschweren die hierarchische Steuerung. 162 Die zen-
153
Vgl. Streeck (1994a): 16; Scharpf (1996): 498; Mayntz (1987): 90; dies. (1997): 186; Simonis
(1995): 382; Burth (2001): 114; Benz (2003): 19.
154
Vgl. Strachan, Rowlands (1997); Heidenescher (1995): 172; Martinsen (1995): 15; Voelzkow
(1996): 56; Mayntz (1997): 194; Burth (1999): 97; Grimm (2001): 17; Heinze (2002): 8; Braun,
Giraud (2003): 159f.
155
Vgl. Heidenescher (1995): 172.
156
Vgl. Block (2000): 62.
157
Vgl. Schimank, Werle (2000): 9; Ladeur (2001): 63; Heinze (2002): 8.
158
Vgl. Lütz (1995): 170.
159
Vgl. Willke (1995): 82–86.
160
Vgl. Scharpf (2000): 286.
161
Heil (2001): 129.
162
Vgl. Kap. 4.6.3. Dieser Aspekt des Informationsdefizits und der Komplexität der Steuerungs-

26
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

trale Aussage der Aufgabendruck–These ist, dass der Staat mit seinen Lö-
sungsressourcen den zunehmenden Aufgaben nicht gewachsen ist. Gemäß der
Komplexitätsdruck–These lassen sich die Komplexitäten nicht adäquat durch
den Staat integrieren und steuern. Die Problemverarbeitungs– und die poli-
tischen Entscheidungsfindungssysteme ließen angesichts dessen die politische
Fähigkeit vermissen, Konsens zwischen den Beteiligten herzustellen, Folgepro-
bleme der Regulierung und Verteilungskonflikte zu lösen. Görlitz und Burth
verweisen in diesem Zusammenhang darauf, dass der Staat nicht in der Lage
sei, Interessen in konsistente und konsensfähige gesellschaftliche Orientierun-
gen umzusetzen.163 Hier ist allerdings einzuschränken, dass dies in der spe-
zifischen Art des Problems bzw. der politischen Herausforderung begründet
ist. Im Gegensatz dazu können mit der hierarchischen Steuerung vor allem
solche politischen Herausforderungen gesteuert werden, die klar strukturiert
sind und sich in politisch zu entscheidende Teilfragen zerlegen lassen. 164 Ein
wesentlicher Aspekt ist in diesem Zusammenhang die fortgeschrittene funktio-
nale Differenzierung der Gesellschaft. Nach Willke sind diese differenzierten
Funktionssysteme nicht nur wegen ihrer Eigensinnigkeit und –dynamik poli-
tisch schwer erreichbar, sondern auch deshalb, weil sie eigenständige interne
Problemlösungskapazitäten ausbilden.165
2. Bindungswirkung getroffener Entscheidung, Inflexibilität, lange Reaktionszei-
ten — Oft sind Politikformulierungsprozesse langwierige Prozesse. Entspre-
chend schwer fällt es dem Staat, kurzfristig auf neue Policy–Probleme flexibel
zu reagieren.166
3. Einflussversuche gesellschaftlicher Akteure und deren Berücksichtigung — Der
Staat ist, wie in Punkt 1 angesprochen wurde, auf das Fachwissen externer
Akteure angewiesen, um gesellschaftliche Teilbereiche zu steuern. Dies nutzen
die Akteure aus. Sie haben ein Interesse daran, die staatlichen Entscheidun-
gen zu beeinflussen, um ihre Ziele besser verwirklichen zu können.167 Mayntz
spricht hierbei von verbandlicher Vetomacht als Ursache von Steuerungsversa-
gen. Sie verweist damit auf pluralistische Vorstellungen, nach denen staatliche
Politik das Resultat der Einwirkung gesellschaftlicher Interessen ist. Mit der
Vetomacht wird auf die Fähigkeit organisierter gesellschaftlicher Akteure re-
kurriert, staatlichen Handlungsprogrammen Widerstand entgegenzusetzen. 168
Nach Voelzkow würden weniger Parteien und Parlamente die tatsächliche Poli-
tikformulierung vornehmen, sondern vielmehr die Verbände und Bürokratien.
So hätten die Parlamente häufig nur noch [...] jene bereits ausgehandelten

Kompromisse zu ratifizieren, die ihnen aus dem vorgelagerten Interaktionssys-
tem von Bürokratien und deren jeweiligen Klientel vorgelegt wird.“ 169
4. Gefahr der suboptimalen Kompromisslösung — Der Versuch, die Interessen
verschiedener Akteure bei einer Policy zu beachten, kann dazu führen, dass
Kompromisse eingegangen werden. Sie können sich von optimalen Lösungen
deutlich unterscheiden.
5. Konflikte zwischen Regierenden und Regierten: Ignorierung der Interessen letz-
terer und Implementationsschwierigkeiten — In Folge der Einflussversuche be-
troffener Akteure sind Konflikte zwischen Regierenden und Regierten möglich.
objekte, wird in Kap. 4.1 aufgegriffen.
163
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 15.
164
Vgl. Willke (1995): 68ff.
165
Vgl. id. 54.
166
Vgl. Price, Verhulst (2000): 8; Schulz (2001): 103f.
167
Vgl. Kap. 4.6 und 4.1.
168
Vgl. Mayntz (1997): 212f; Peters (2001): 1. Hierzu werden oftmals Beispiele aus dem Ge-
sundheitswesen angeführt. (Vgl. Günnewig (2001): 112–115; Mayntz (1990): 283, 301–304; Döhler,
Manow–Borgwardt (1992a): 64.) Diverse empirische Studien setzten sich mit Reformblockaden im
deutschen Gesundheitswesen auseinander: Döhler, Manow (1995); Bandelow (1998); Döhler (1990);
ders. (1991).
169
Voelzkow (1994): 19; vgl. ders. 55f.

27
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

Die Normadressaten verstehen sich nicht nur als Befehlsempfänger staatlicher


Stellen, sondern als Akteure mit Einflusspotential auf politische Prozesse. Die
gesellschaftlichen Akteure sehen ihre Interessen oftmals nur unzureichend ge-
wahrt, weshalb sie zur Verbesserung ihrer Situation die Konfrontation mit den
Regierenden suchen. Folgen können Widerstände und mangelnde Kooperati-
onsbereitschaft sein.170 Die Adressaten der staatlichen Steuerung fordern statt-
dessen Aushandlungsprozesse bzw. ihre aktive Beteiligung an Politikformulie-
rung und –implementierungsprozessen ein. Dadurch kommt es zu Implemen-
tationsschwierigkeiten oder zur Verhinderungen politischer Programme. Die
Implementationsforschung zeigte Vollzugsschwierigkeiten hierarchischer politi-
scher Programme in der politischen Praxis auf. So würden politische Entschei-
dungen oftmals im Implementationsverlauf bspw. innerhalb ihres verwaltungs-
technischen Verlaufs gebrochen und abgelenkt. Der Ruf nach der Ausnutzung
gesellschaftlicher Akteure zur Implementation wird hierbei laut. 171
6. Kompetenzdelegation an supra– und transnationale Akteure — Die Integration
europäischer Staaten in die EU ist ein gutes Beispiel dafür, dass der National-
staat in bestimmten Politikfeldern Handlungskompetenzen an supranationale
Organisationen überträgt.172
7. Globalisierung — Staatliches Handeln wird durch die Globalisierung erschwert.
Sie ist nicht mehr nur im Bereich integrierter globaler Finanzmärkte anzutref-
fen, sondern auch in anderen Politikfeldern. Es kommt unter den Bedingun-
gen der Globalisierung auf der einen Seite zu einer Intensivierung der Aus-
tauschprozesse von Gütern. Zahlreiche Policy–Probleme können hierbei na-
tionalstaatlich nicht mehr effektiv gelöst werden. Ein Beispiel ist, dass der
End–Nutzer im Internet Angebote aus fremden Staaten nutzten kann, obwohl
er sich in einem anderen Staatsgebiet aufhält. Zu den Folgen zählen die Proble-
me der effektiven Strafverfolgung und Sanktionierung von illegalem Verhalten
durch den Staat.173

Von diesen Problemen leiten Kritikern der Regulierungsstrategie eine Steuerungskri-


se des Staates (Staatsversagen, Unregierbarkeit) ab. Er kann demnach nicht mehr
als (alleiniger) Garant gesellschaftlicher Ordnung auftreten. 174 Darauf wird auch ei-
ne Krise regulativer Politik zurückgeführt, die auf die Schwierigkeit der Steuerung
durch Ge– und Verbote und deren anschließenden Sanktionierung verweist. 175
Mit dem Nachweis der Steuerungsdefizite geht der Ruf einher, nicht–hierarchischen
Steuerungsstrategien den Vorrang einzuräumen und politische Steuerungsansprü-
che zurückzuweisen. Dennoch beansprucht der Staat auch weiterhin zumindest eine
Rahmenkompetenz.176

170
Mayntz spricht in diesem Zusammenhang von einem Motivationsproblem der Adressaten. Vgl.
Mayntz (1997): 194.
171
Vgl. Voelzkow (1994): 40; Lütz (1995): 169; Heidenescher (1995): 172; Streeck, Schmitter (1996):
151; Mayntz (1997): 194.
172
Vgl. Lütz (1995): 169; Peters (2001): 1.
173
Vgl. Kap. 4.6.3.
174
Vgl. Voelzkow (1996): 55; Heinze (2002): 10–14.
175
Vgl. id.; vgl. auch Seite 32 ff. dieser Arbeit.
176
Vgl. Sturm (2001): 417; Kap. 4 dieser Studie. Die Rolle des Staates und das aktuelle Verständnis
neuerer policy–analytischer Arbeiten wird in Bezug auf die Marktstrategie (Kap. 3.1.2) und in Bezug
auf die organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung (Kap. 9) betrachtet.

28
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

3.1.2 Markt
The market is rational and the government is dumb.“ 177

Armey´s Axiom“

Deregulierung“ und Weniger Staat mehr Markt“ sind die Schlagworte unter denen
” ”
der Markt in der Politik– und Rechtswissenschaft als Strategie zur gesellschaftlichen
Ordnungsbildung als Modethema“ etabliert wurde.178

In einem idealtypischen wirtschaftlichen (politischen) Markt suchen wirt-

schaftliche (politische) Unternehmer ihre Profite (Wählerstimmen) zu
maximieren, während von den Konsumenten (Wählern) erwartet wird,
daß sie mit den materiellen Vorteilen eines marktwirtschaftlichen Wett-
bewerbs (ihrem Einfluß auf die öffentliche Politik) zufrieden sind. Dieses
Arrangement gewinnt Legitimität durch erhöhte materielle Bedürfnisbe-
friedigung der Konsumenten (verbesserte politische Rechenschaftspflicht
der regierenden Elite).“179

Der Markt“ ist nach Mayntz eine Form spontaner, ungeplanter Selbstorganisati-

on.180 Rein am Eigennutz orientierte gesellschaftliche Akteure stehen dabei in un-
abgestimmter Konkurrenz zueinander. 181 Beiträge zur Steuerung durch den Markt
beschreiben diesen [...] durch atomistische Konkurrenz, strikt nutzenorientierte Ak-

teursmotive, rational kalkulierte Wahlentscheidungen und > >vollständige< < Ver-
träge sowie die Bedingungen des jederzeit freien Zu– und Austritts charakterisiert.“ 182
Willke bezeichnet den Markt als geniale Erfindung“ zur Reduktion der Komplexität

sozialer Austauschbeziehungen auf der Basis des rational choice. 183
Die Akteure werden in die gleichberechtigten Rollen der Anbieter und der Nachfra-
ger differenziert.184 Die Handlungen der Beteiligten (Konkurrenten) sind in einem
Markt voneinander unabhängig. Einzelne Handlungen besitzen keinen bestimmten
Einfluß auf die Allokation der Bedürfnisrealisierung.185 Ziele der Marktstrategie sind
die Effizienzsteigerung der Problembearbeitung, die verbesserte Anpassung an sich
verändernde Issues und die Opperationalisierung von Know–How Betroffener. 186
177
Donahue (2002): 3. Donahue verweist auf die Website des US Representative Armey als Fundort
dieses Zitats. Die bei Donahue angegebene Web–Adresse vom 14. November 2001 ist am 12. März
2003 nicht mehr erreichbar (http://armey.house.gov/axioms.htm)
178
Diese Strategie fand insbesondere in den USA viele Anhänger, wo entsprechende wissenschaft-
liche Überlegungen ihren Ursprung hatten. Ein ähnlicher Ansatz wird unter den Begriff Market

Government“ diskutiert. (Vgl. Kamarck (2002): 233f; Peters (2001).) Es wird bewusst von Gover-

nment“ statt von Governance“gesprochen. Im Gegensatz zur Steuerung exklusiv durch den Markt

(Market Governance) spielt der Staat im Market Government eine Rolle, wenn auch eine kleine.
Zur Market Government“ kommt es nach Kamarck, wenn der Staat einen Markt schafft, der ein

bestimmtes öffentliches Interesse befriedigen soll: The essence of market government is to use go-

vernment power to place costs on things that contribute — positively or negatively — to the public
good.“ ( Kamarck (2002): 233.) Vgl. Mayntz (1997): 266; zur historischen Entwicklung vgl. Donahue
(2002); Kamarck (2002).
179
Streeck, Schmitter (1997): 130.
180
Vgl. Mayntz (1997): 277. Selbstorganisation ist nicht mit –steuerung zu verwechseln. Vgl. Burth
(1999): 45.
181
Vgl. Schimank, Werle (2000): 11.
182
Vgl. Wiesenthal (2000): 46.
183
Vgl. Willke (1995): 37.
184
Vgl. Jarren, Donges (2000): 47.
185
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 135.
186
Dem Staat wird mitunter vorgeworfen, dass er vor der Komplexität der Regulierungsgegen-
stände kapitulieren muss und entsprechendes Know–How in Detailfragen nicht besitzt. Dadurch,
dass die Marktakteure bestimmte Policy–Herausforderungen regulieren, wird ihr Know–How für
die Problemlösung operationalisiert. (Vgl. auch Peters (2001): 25f.) Als die besondere Leistungs-
fähigkeit der Märkte wird vor allem dessen Fähigkeit genannt, über den Preismechanismen eine
[...] extrem schnelle und extrem kostengünstige Koordination zwischen Angeboten und Nachfragen

zu bewerkstelligen.“ ( Willke (1995): 37.) Dies gilt unter der (nicht selbstverständlichen) Vorausset-
zung des freien Marktzugangs und –austritts. Marktpreise passen sich kontinuierlich an die neuen
Herausforderungen des Marktes an.

29
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

Es können wirtschaftliche und politische Märkte unterschieden werden.187 Es wird


von Marktregulierung gesprochen, wenn die vom Staat unabhängige Verständigung
der betroffenen Akteure ökonomisch über Angebot und Nachfrage erfolgt. 188 Erfolgt
die Verständigung nicht über diese beiden Mechanismen, sondern durch die explizite
Verständigung auf bestimmte Selbstverpflichtungen ( Codes of Conduct“), so wird

von Selbstregulierung oder –kontrolle gesprochen.
But if twentieth century taught us one lesson, it is the dominance of private over

state ordering.“189 — Dies ist die typische amerikanische Perspektive auf das Ver-
hältnis von Staat und Markt. Jedoch wurde in der Folgezeit der Wende zum Markt“

auch die Forderung to bring the state back in“ laut.190 In diesem Zusammenhang

wird von Marktversagen (market failure) gesprochen, wenn der Markt mit den unge-
regelten Interaktionen selbstinteressierter Akteure nicht in der Lage ist, bestimmte
staatliche, gemeinwohlorientierte Ziele zu verwirklichen (Problem der negativen Ex-
ternalitäten und der sozialen Kosten) oder er sich nicht derart verhält, wie es vom
idealen Markt erwartet wird.191 Das Marktversagen wird darauf zurückgeführt, dass
der idealtypische Markt von mehren Annahmen ausgeht, die sich in der Praxis nicht
wieder finden: 1. These are numerous buyers and sellers. 2. There is perfect exit

form and entry into the market. 3. There is perfect flow of information. 4. The-
re is no externality, or no one is affected by the activities of any other person.“ 192
Externalitäten sind bewertete Auswirkungen von Handlungen, die positiv oder ne-
gativ sein können.193 Die auf dem Markt Handelnden verfolgen individuelle Ziele, 194
womit gemeinwohlorientierte Ziele desavouiert zu werden drohen.
Der Markt kann aber auch bewusst durch politische Entscheidungen herbeigeführt
werden. Das Stichwort der Deregulation weist darauf hin, dass Märkte geöffnet wer-
den und wirtschaftliches Handeln von staatlichen Fesseln befreit wird. 195
Oftmals folgt auf die Deregulierung eine Re–Regulierung. Damit sollen Fehlentwick-
lungen vorgebeugt oder behoben werden. Zudem soll das Entstehen eines funktions-
fähigen Wettbewerbs ermöglicht oder gefördert werden. Ein Beispiel für eine Fehl-
entwicklung ist, dass freie Verträge oftmals im Widerspruch zu staatlichen Zielen
stehen. Demnach würden öffentliche Güter vom freien Markt nicht produziert. Auf
deregulierten Märkten können Verträge frei ausgehandelt werden (Prinzip der Ver-
tragsfreiheit). Diese Verträge können der staatlichen Politik widersprechen. Somit
werden bestimmte gemeinwohl–orientierte Ziele bzw. öffentliche Güter oftmals nicht
durch die teilnehmenden Marktakteure vertreten bzw. realisiert. 196 Dies gilt bspw.
bei schlecht organisierten Interessen, wie denen der Konsumenten. Hier greift der
Staat ein, um diesen Interessen eine bessere Berücksichtigung innerhalb des ansons-
ten freien Marktes zu verschaffen. In Bezug auf die Technikbewertung– und Gestal-
tung führt Voelzkow aus, dass externe Effekte wie soziale Kosten oftmals nicht in der
Kostenrechnung individuell–rational handelnder Marktakteure auftauchen. Soziale
Kosten können Umweltschäden oder Gesundheitsgefährdungen sein.197

187
Vgl. Streeck, Schmitter (1997): 130f.
188
Vgl. Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50. Damit ist der Markt auch eine Form der Selbst-
regulierung durch bestimmte gesellschaftliche nämlich wirtschaftliche Akteure.
189
Lessig (2001): 12.
190
Vgl. Mayntz (1997): 266. Ohnehin wird nicht davon ausgegangen, dass in der Realität reine

Märkte“ existieren. Vgl. Wiesenthal (2000): 47.
191
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 153; Weimer (1999): 94–100; Chang (2000): 12; Gupta (2001):
26–33; Werle (2001): 409.
192
Gupta (2001): 27.
193
Vgl. Weimer (1999): 94.
194
Vgl. Willke (1995): 40.
195
Vgl. Wegmann (2001): 50. Alternative Begriffe für diesen Prozess: Liberalisierung und Markt-
öffnung.
196
Vgl. Martinsen (1995): 16; Streeck, Schmitter (1996): 124f; Voelzkow (1994): 54f; ders. (1996):
70f; Eisner, Worsham, Ringquest (2000): 7; Donahue (2002): 3f; Benz (2003): 18.
197
Vgl. auch Wegmann (2001): 51–53.

30
Steuerungsstrategien POLITISCHE STEUERUNG

Darüber hinaus ist bei einigen Märkten die dominierende Stellung eines Marktteil-
nehmers ein Problem. Hierzu kann es kommen, wenn ein Unternehmen einen deutli-
chen Entwicklungsvorsprung oder wesentliche Patente besitzt. Regulierung zielt hier
darauf ab, die Marktdominanz einzuschränken und/oder anderen Teilnehmern den
Marktzutritt zu erleichtern.198 Die Mißbrauchsaufsicht wird oftmals von nationalen
Kartellbehörden entsprechend der Kartellgesetze wahrgenommen. Die Gesetze sol-
len Monopole und damit die marktbeherrschende Stellung eines Akteures oder eines
Zusammenschlusses von einigen Akteuren verhindern.
Bei der Re–Regulierung greift der Staat zur Marktverzerrung, indem bestimmte
Akteure gestärkt, andere geschwächt werden — dadurch soll das Marktversagen
abgewendet werden.
Zwei Typen von Interventionsmotivationen existieren: Schaffung des Marktes (market–
making) und Gewährleistung seines reibungslosen Funktionierens sowie Vorbeu-
gung von Fehlentwicklung aufgrund von Verzerrungen der Marktprozesse (market–
correction).199 Die Märkte können den Staat bspw. dazu benötigen, um autoritative
Garantien von Verträgen zu ermöglichen sowie Rechtssicherheit, Vertragsfreiheit,
freier Marktzugang usw.200 Die Rolle des Staates differiert somit zwischen verschie-
denen Ausprägungen und Deregulationsgraden von Märkten.

198
Vgl. Drücke (1999): 11.
199
Vgl. Werle (2001): 418.
200
Vgl. Willke (1995): 36; Streeck, Schmitter (1996): 125; Jarren, Donges (2000): 47; Hoffmann–
Riem, Eifert (2000): 13. Beispiele für Regelungen, die die Funktionsweise des Staates sicherstellen
und unerwünschte Nebenwirkungen unterdrücken sollen sind das BGB, GWB, UWG und StGB.

31
Steuerungsinstrumente POLITISCHE STEUERUNG

3.2 Konventionelle Steuerungsinstrumente

Die verschiedenen Steuerungsstrategien können entsprechend der PA spätestens seit


Anfang der 90er Jahren nicht mehr als voneinander unabhängig betrachtet wer-
den. Meist kommt es zu einem Steuerungsmix, bei dem zur Lösung eines Bündels
von Policy–Herausforderungen innerhalb eines Politikfeldes verschiedene Strategi-
en kombiniert werden. Steuerungsinstrumente sind einzelne Maßnahmen, mit denen
Steuerungsziele realisiert werden sollen. 201
Die im folgenden berücksichtigten wesentlichen Instrumente politischer Steuerung
sind: Regulierung durch Recht, Finanzierung, Distribution, Redistribution, Struktu-
rierung, Informierung, Steuerung durch Technik, technische Standardisierung.
Die Regulierung durch Recht ist die rechtsförmige Normierung von Adressatenverhal-
ten zu Interventionszwecken.202 Regulierung meint die rechtsförmige Normierung

von Adressatenverhalten“.203 Der Begriff der Regulierung bezeichnet nach Görlitz
und Burth eine ungleich belastende Verteilung. 204 Dies muss aber nicht unbedingt
zutreffen, denn erfolgreiche Regulierung kann auch vorsehen, dass die Belastungen
gleich verteilt werden. Durch Maßnahmen der Regulierung kann dabei verhindert
werden, dass die Gleichverteilung durch eine Ungleichverteilung ersetzt wird. Die
Rechtsform wird in Gesetzen definiert, die nicht normgerechtes Verhalten sanktio-
nieren. Der Staat setzt straf– und zivilrechtliche Sanktionen in Form von Gesetzten,
Erlassen, Verordnungen, Anordnungen zur Verhaltenssteuerung ein.
Die Regulierung ist eine Untergruppe der politischen Steuerung. 205 Regulierende
Steuerung bzw. Regulierung durch Recht ist das zentrale Steuerungsinstrument in-
nerhalb des Steuerungskonzepts Hierarchie“. Die Grundlage ist das staatliche Ge-

waltmonopol.206 Die regulierende Steuerung liegt den meisten Steuerungskonzepten
in einer unterschiedlichen Eingriffstiefe zugrunde. 207
Die Kritikpunkte bzgl. der Steuerungsfähigkeit des Staates bringen einige Autoren
auch gegenüber diesem Regulierungsinstrument Gesetze“ vor.208 Dieses Instrument

ist insbesondere dann problematisch, wenn die Befolgung der erlaubten Verhaltens-
weisen kaum oder gar nicht kontrolliert werden kann.
Die Finanzierung sieht den Einsatz geldwerter Mittel vor. 209 Es wird versucht, den
gesellschaftlichen Akteuren politisch gewünschte Zugeständnisse abzukaufen. Dem-
nach sollen Anreize für bestimmte Handlungen gegeben werden, die an das ökonomi-
sche Nutz– / Kostenkalkül der Adressaten appelliert. Ihnen wird unterstellt, dass sie
sich ökonomisch rational und damit programmgemäß verhalten.210 Diese Strategie
201
Dies sind Instrumente, die der Staat aber auch gesellschaftliche Akteure mit delegierter Steue-
rungskompetenz einsetzen können, um Steuerungsziele zu erreichen. Des Weiten können sie auch Ge-
genstand von Verhandlungen innerhalb der organisierten gesellschaftlichen Selbstorganisation sein.
Hierzu muss der Staat den gesellschaftlichen Akteuren vorab die entsprechenden Rechte übertragen
haben. Dies gilt in den Fällen der Steuerung durch Technik und der technischen Standardisierung
nicht, wie in späteren Kapiteln noch dargestellt wird.
202
Vgl. Voelzkow (1996): 56; Braun, Giraud (2003): 153; Görlitz, Burth (1998): 258.
203
id. 30.
204
Vgl. id. 29.
205
Einige Autoren setzen den Begriff der Regulierung mit dem der politischen Steuerung gleich,
andere hingegen betrachten Regulierung auch als eine Untergruppe der politischen Steuerung.
206
Vgl. Jarren, Donges (2000): 64.
207
Dies geht aus den Kapiteln 3.1.1, 3 und 4.1 hervor. Die Eingriffstiefe ist am größten, wenn
die hierarchische Strategie verfolgt wird und am niedrigsten, wenn rein auf den Markt oder die
Selbstregulierung gesetzt wird. In diesen Fällen finden die beiden Steuerungskonzepte jedoch im
Schatten der Hierarchie statt. Der Staat greift ein, wenn sie sich als nicht–handlungsfähig erweisen,
bestimmte Policy–Herausforderungen effektiv zu regulieren.
208
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151; Kap. 3.1.1. Im Rahmen der Diskussion um das Staatsver-

sagen“ wird auch eine Krise regulativer Politik angenommen, die auf die Schwierigkeit der Steuerung
durch Ge– und Verbote und deren anschließenden Sanktionierung verweist. (Vgl. Schubert (1991):
38; Voelzkow (1996): 56; Seite 28 ff. dieser Arbeit.)
209
Vgl. Jarren, Donges (2000): 64f; Braun, Giraud (2003): 150, 154.
210
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 261.

32
Steuerungsinstrumente POLITISCHE STEUERUNG

hat im Gegensatz zur rechtlichen Regulierung eher freiwilligen Charakter. 211


Bei der Strukturierung wird versucht, das Steuerungsziel durch die Modifikation so-
zialer Verhaltensarrangements herbeizuführen.212 Es handelt sich um eine indirekte
Steuerungsform, die eher freiwilligen Charakter besitzt. 213
Das Ziel der Informierung ist es, die Steuerung des Adressatenverhaltens durch
sprachliche oder symbolische Interaktion zu erreichen. 214 Kognitive oder emotionale
Verhaltensdispositionen sollen dadurch umstrukturiert werden. Die Grundannah-
me dieses Instruments ist es, dass sozio–politische Probleme durch Wissensdefizite
(mit)verursacht und durch Wissenszuwächse (mit)bereinigt werden können.215
Die Steuerung durch Technik und die technische Standardisierung werden gesondert
betrachtet.216

211
Die Entscheidung, ob die Handlung entsprechend dem finanziellen Anreiz vorgenommen wird,
verbleibt jedoch bei dem gesellschaftlichen Akteur. Beispiele ist das Anheben von Steuern auf Tabak.
Es handelt sich bei der Finanzierung auch um eine Form der Distribution. Bei distributiven Policies
empfangen Gruppen Leistungen, ohne dass daraus Nachteile für andere Gruppen resultieren. Dabei
besteht oftmals ein hoher Konsens unter den beteiligten Akteuren, denn die Policy nützt vielen
und schadet niemandem. (Vgl. Schubert (1991): 37; Zeilhofer (1995): 158.) Die Redistribution ist
eine gezielte Umverteilung, die das eine Steuerungsobjekt zu Ungunsten des anderen bereichert.
(Vgl. Schubert (1991): 38; Zeilhofer (1995): 157, 159; Görlitz, Burth (1998): 29.) Ausgehend von
den benachteiligten Akteuren ist diese Strategie oftmals Gegenstand von Konflikten.
212
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 30, 264; Braun, Giraud (2003): 150, 155.
213
Beispiele sind Selbsthilfeeinrichtungen, Rahmenverordnungen und Deregulation.
214
Vgl. id. 153; Görlitz, Burth (1998): 30, 266f.
215
Vgl. id. 266. Dieses Mittel wird insbesondere in gesellschaftlichen Teilbereichen eingesetzt, die
schwer sanktioniert werden können. Ein Beispiel ist die Verwendung von Verhütungsmitteln: Es kann
nicht überprüft werden, ob sie eingesetzt werden. Durch Aufklärungskampagnen über Sicherheitsri-
siken kann auf eine Verhaltensänderung bei den Adressaten gehofft werden. Die Letztentscheidung
verbleibt jedoch beim Adressaten. Dieses Instrument kann auch von nicht–staatlichen Akteuren
genutzt werden, um für die eigene Position zu werben.
216
Vgl. Kap. 9 zur Steuerung durch Technik und Kap. 7.1.8 zur technischen Standardisierung.

33
Zusammenfassung POLITISCHE STEUERUNG

3.3 Zusammenfassung: Politische Steuerung


Die Ausführungen zu den beiden vorgestellten Steuerungsstrategien Staat“ und

Markt“ zeigten, dass beiden einige Defizite immanent sind, die optimale Steuerungs-

erfolge behindern. So ist der Staat in seinen Entscheidungsprozessen zu schwerfällig,
um auf hoch innovative Technologien und aus ihrem Einsatz resultierende Politi-
cal Issues schnell und effektiv reagieren zu können.217 Oftmals fehlt ihm zudem die
entsprechende Expertise, um auf komplexe Political Issues angemessen reagieren zu
können. Der Aufbau des Know How ist mit (hohen) Transaktionskosten verbunden.
Die Steuerung durch den Markt kann hingegen die Effizienz der Problembearbei-
tung steigern und besser auf sich verändernde Steuerungsgegenstände reagieren.218
Vorteile, wie die Opperationalisierung des Know How Betroffener, ergeben sich aus
deren Beteiligung an der Steuerung. Der unregulierte Markt kann jedoch zu einer
Unterproduktion öffentlicher Güter führen.219 Dies ist insbesondere im Bereich ur-
heberrechtlich geschützter Werke bedenklich — nicht zuletzt aufgrund der Gemein-
wohlbindung der damit verbundenen Rechte. Das UrhG will gerade nicht nur die
(wirtschaftlichen) Interessen der Rechteinhaber wahren, sondern zugleich das Inter-
esse der Allgemeinheit an der optimalen Nutzbarkeit der urheberrechtlich geschütz-
ten Werke. Hierzu wurde eine Balance ausgebildet, die die Interessen zum Ausgleich
bringen soll.220 Wird lediglich auf den unregulierten Markt als Steuerungsstrategie
gesetzt, so droht die Desavourierung der Interessen der Allgemeinheit. 221
Die politikwissenschaftliche Steuerungsdebatte orientiert sich in Folge der von ihr
nachgewiesenen Krise regulativer Politik und den Problemen der Steuerung durch
den unregulierten Markt verstärkt auf Verhandlungssysteme. In diesen werden die
betroffenen gesellschaftlichen Akteure des Politikfeldes bis zu einem gewissen Grad
an der Politikformulierung und –implementierung beteiligt. 222 Im folgenden Kapitel
4 wird die Eignung von Verhandlungssystemen zur Steuerung von Political Issues dis-
kutiert. Dabei interessiert das Verhalten der in ihnen involvierten gesellschaftlichen
Akteure. Ein wesentlicher Gegenstand sind die Einflussfaktoren auf ihre Interessen
und ihr Verhalten. Zudem werden Möglichkeiten der prozeduralen Steuerung der
Verhandlungssysteme durch den Staat diskutiert. Ziel seiner Interventionen ist die
Wahrung öffentlicher Interessen.

217
Weitere Kritikpunkte an der hierarchischen Steuerung wurden in Kapitel 3.1.1 dargestellt.
218
Vgl. Kap. 3.1.2.
219
Die weiteren Kritikpunkte an der Steuerung durch den Markt wurden in Kapitel 3.1.2 behandelt.
220
Vgl. Kap. 5.2.
221
Vgl. Kap. 7.4.
222
Vgl. Kap. 4.

34
VERHANDLUNGSSYSTEME

4 Verhandlungssysteme und
organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung

Neben Hierarchie und Markt gelten Verhandlungssysteme als dritte wichtige Steue-
rungsstrategie. Hierzu zählt vor allem die horizontale Selbstorganisation und korpo-
ratistische Arrangements. Seit den 70er Jahren gewinnen die spezifischen Leistungen
verschiedener Verhandlungssysteme zur politischen Steuerung und damit kooperati-
ve Staatstätigkeiten innerhalb der Politikwissenschaft an Bedeutung. 223
Mit diesem Ansatz wird darauf Bezug genommen, dass sich eine Meso–Ebene zwi-
schen Staat und Individuum herausgebildet hat. Verhandlungssysteme entwickelten
sich zu einem Charakteristikum der politischen Entscheidungsfindung. 224 Die Ver-
handlungssysteme sind in vielen Fällen eng mit dem Staat verflochten. 225
Verhandlungssysteme definiert Scharpf als einen Politikmodus, [...] in dem Ent-

scheidungen von vornherein an einer Mehrzahl von Bezugseinheiten orientiert sind,
in dem es nicht auf Mehrheit, sondern auf allseitiges Einverständnis ankommt, und
in dem Widerstrebende nicht zwangsweise zur Raison gebracht werden können.“ 226
Die Begriffsbestimmung der Verhandlungssysteme von Lehmbruch aus dem Jahr
1976 ist noch immer der Ausgangspunkt in vielen aktuellen Arbeiten. 227 Nach Lehm-
bruch würde in der Verhandlungsdemokratie zwar in begrenztem Maße mit Partei-
enwettbewerb und Mehrheitsprinzip gearbeitet werden, jedoch würden diese beiden
Prinzipien zugunsten der Entscheidungsfindung durch Bargaining zunehmend zu-
rücktreten.228
Schultze ergänzt Scharpf : Verhandlungssystem, politikwiss. Fachterminus für

Beziehungsgeflechte/Netzwerke, Institutionen, Handlungssysteme von individuellen
und/oder kollektiven Akteuren bei denen Aushandeln und (freiwillige) Vereinbarung
als Modus der Konfliktregelung dominieren [...]“ 229 Schultze grenzt das Verhand-
lungssystem damit von hierarchischen Politikstilen und vom demokratisch–majotären
Entscheiden durch den Parteienwettbewerb ab.
Dolata bezeichnet politische Verhandlungssysteme auch als asymmetrisch struktu-
rierten Pluralismus politischer Interessenvermittlung und Entscheidungsfindung. 230
Dolata leitet diesen Begriff aus seiner Kritik des Netzwerkbegriffs ab. Der Netzwerk-
begriff könne im Falle (technik–) politischer Interessenvermittlung und Entschei-
dungsfindung angesichts der Vielfalt, Inkohärenz und unterschiedlichen Reichweite
der Abstimmungsprozesse sowie der sie tragenden Akteurskonfigurationen die Ab-
läufe in Verhandlungssystemen nicht ausreichend gut erklären. Er sei zu unpräzise,
um die [...] Vielschichtigkeit, Fragmentierung und unterschiedliche Qualität der vor-

findlichen politischen Interaktionsmuster und Aushandlungsarenen [...] angemessen
zu erfassen.“231
Stattdessen solle, so Dolata, zwischen [...] koexistierenden Austauschmustern von

unterschiedlicher Qualität, Struktur und Rechtweite [...]“ 232 differenziert werden: In

einer ersten [...] Annäherung an diesen asymmetrisch strukturierten Pluralismus po-
litischer Aushandlung läßt sich zwischen vergleichsweise offenen, informellen, the-
menzentrierten und fluiden Kommunikationszusammenhängen mit einer größeren
Anzahl wechselnder staatlicher und außerstaatlicher Akteure auf der einen und ge-
ordneten, stabilen, korporatistisch verfaßten Kernstrukturen zwischen Staat und Ver-
223
Vgl. Wiesenthal (2000): 46, Benz (2003): 16.
224
Vgl. Dolata (2003): 50.
225
Vgl. Benz (2003): 16.
226
Scharpf (1992a): 11f.
227
Vgl. bspw. die Arbeiten von Holtmann, Voelzkow (2000a): 10; Czada (2000): 23.
228
Vgl. Lehmbruch (1976): 14f.
229
Schultze (1998): 680.
230
Vgl. Dolata (2003): 50–53.
231
id. 52.
232
id.

35
VERHANDLUNGSSYSTEME

bänden, die im Vergleich einen erheblich engeren Bezug zur politischen Entschei-
dungsebene aufweisen, auf der anderen Seite unterscheiden.“ 233
Aus handlungstheoretischer Sicht ist ein Verhandlungssystem [... ] eine Gruppe von

Agenten, die korporative Akteure vertreten und die untereinander potentiell durch
eine Netzinteraktionsstruktur verbunden sind.“ 234
Heinze weist darauf hin, dass Beiräte und Kommissionen zum Markenzeichen der
Politik werden, wobei nur noch solche dialogischen Prozesse modernes Regieren er-
möglichen würden.235 Es komme zu einem Formwandel der Politik in Richtung von
Verhandlungsnetzwerken“. Verhandlungssystem“ ist ein Oberbegriff für verschie-
” ”
dene Typen, wie u.a. Policy–Netzwerke, korporatistische und pluralistische Struk-
turen.236 Sie können in Konkurrenz zum parlamentarischen System treten, 237 aber
auch damit verwoben werden, indem sowohl gesellschaftliche als auch staatliche Ak-
teure an den Verhandlungen teilnehmen. Die politischen Netzwerke schaffen [...]

zwischen traditionell konkurrierenden oder indifferenten Akteuren Prozesse der Ab-
stimmung und Koordination [...]“238 .
Die (korporatistische) Verhandlungsdemokratie steht in einem engen Verhältnis zur
Wettbewerbs– bzw. Mehrheitsdemokratie. Unter anderem gebraucht Czada für das
entsprechende politische System den Begriff der Verhandlungsdemokratie“: Die
” ”
Verhandlungsdemokratie ist [...] ein politischer Systemtypus, in dem wesentliche Ent-
scheidungen nicht mit Stimmenmehrheit, sondern im Wege von Aushandlungsprozes-
sen getroffen werden.“239 Mit dem Begriff Verhandlungsdemokratie werden Phäno-
mene der politischen Machtteilung, wie Proporzdemokratie, Konkordanzdemokratie
oder Konsensdemokratie umfasst.
Neben Aushandlungsprozessen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren
werden im Zusammenhang der Verhandlungsdemokratie mit Bezug auf das deutsche
politische System auch Aushandlungen zwischen den föderalen Ebenen beschrieben.
So seien diese Prozesse für Interaktionen zwischen Bundestag und Bundesrat im
Vermittlungsausschuss charakteristisch. 240 Aushandlung beschreibt Czada hier als
die in den [...] meisten liberaldemokratischen Systemen anzutreffende Alternative

zur Mehrheitsdemokratie.“241
Die Verhandlungsdemokratie kann mit der Mehrheitsdemokratie in einem mehr-
stufigen Prozess der Politikformulierung und –umsetzung verschränkt werden, um
damit die demokratische Legitimation zu erhöhen.242 Dadurch sollen Vorzüge bei-
der Demokratiemodelle genutzt und ihre Nachteile reduziert werden. Dazu werden
durch die korporatistischen Arrangements pluralistisch besetzte Ausschüsse gebildet,
[...] deren Arbeitsergebnisse in die traditionellen Entscheidungswege ( [...] Rechtspre-

chung) einfließen und von denen demokratisch legitimierten Institutionen entweder
übernommen oder aber [...] wieder verworfen werden.“ 243
233
id.
234
Wilkesmann (1999): 56.
235
Vgl. Heinze (2002): 7.
236
Jarren und Donges erklären im Gegensatz dazu, dass Verhandlungssysteme eine Untergruppe
der Policy–Netzwerke seinen. (Vgl. Jarren, Donges (2000): 52.) Diese Einschätzung wird allerdings
in der vorliegenden Studie vor allem vor Hintergrund der im folgenden dargelegten Arbeiten von
Mayntz und Scharpf nicht geteilt. So können Verhandlungssysteme mehr sein, als nur Policy–
Netzwerke, was sich auch aus konsequentem Gebrauch des Begriffs der Policy–Netzwerke ergibt.
Vgl. zu den Verschiedenen Strukturen / Typen von Verhandlungssystemen Kap. 3.
237
Vgl. Voelzkow (1996): 31.
238
Willke (1995): 113.
239
Czada (2000): 23.
240
Vgl. id. 24.
241
id. 23.
242
Vgl. Voelzkow (2000a): 197. Vgl. auch Seite 58 dieser Arbeit. Holtmann und Voelzkow füh-
ren aus, dass die idealtypische Unterscheidung nach Wettbewerbs– und Verhandlungsdemokratie
— unzulässigerweise — dazu verführe, sie als Alternativen zu behandeln. Sie seien allerdings kei-
ne Alternative, sondern würden gleichzeitig vorliegen. Ein Mischverhältnis zwischen diesen beiden
Systemen existiere bspw. in Deutschland. (Vgl. Holtmann, Voelzkow (2000a): 10f.)
243
Voelzkow (2000a): 198.

36
VERHANDLUNGSSYSTEME

Wilkesmann führt u.a. in Anlehnung an Scharpf mehrere Charakteristika idealty-


pischer Verhandlungssysteme an.244 Die an einem Verhandlungssystem beteiligten
Akteure sollten

1. gleich mächtig sein.


2. sich auf einen Mediator, der primus inter pares ist, einigen.
3. Koppelgeschäfte245 vornehmen können.
4. Agenten teilautonomer Einheiten mit — im Idealfall — genügend Macht sein,
um Verhandlungsergebnisse intern in ihrer Organisation durchzusetzen.

Sie bestehen aus folgenden Konstellationen:


1. zwischen politischen Akteuren.
2. zwischen gesellschaftliche Akteuren.
3. zwischen politischen und gesellschaftlichen Akteuren.

Alle drei Systemtypen können durch den Staat beeinflusst werden. 246 Verhandlungen
sind ein äußerst voraussetzungsvoller Entscheidungsmodus. Die Leistungsfähigkeit
der Steuerung von Political Issues hängt von mehreren Bedingungen ab:247

1. Typus von Verhandlungen — Eberlein und Grande verweisen auf Scharpf, der
vier Verhandlungstypen unterscheidet, die eine unterschiedliche Intensität des
Verhandlungsdilemmas aufweisen (von a nach d zunehmend): 248 (a) Spot–
Verträge249 ; (b) distributives Bargaining; (c) Problemlösen; (d) positive Koor-
dination250 .
2. Institutionelle Ausprägungen von Verhandlungssystemen — Wichtig ist die
Unterscheidung zwischen freiwilligen Verhandlungen und Zwangsverhandlungs-
systemen, die unterschiedlich mit dem möglichen Fall der Nicht–Einigung zwi-
schen den Beteiligten umgehen.251 Im ersten Fall können die Beteiligten ein-
seitig handeln und problemlos aussteigen; im zweiten Fall droht hingegen die
Blockade oder die autoritative Entscheidung durch den Staat.
3. Konfliktstrukturen von Verhandlungsgegenständen — Oftmals hängt die Mög-
lichkeit zur Steuerung durch Verhandlungssysteme vom Verhandlungsgegen-
stand ab.252 Eberlein und Grande unterscheiden materielle 253 , institutionel-
le254 und ideelle255 Konflikte. Die Konflikte können ein– oder mehrdimensional
sein, d.h. entweder nur einen Konflikttyp oder mehrere aufweisen. Ideal sind
Verhandlungsgegenstände, die sich in mehrere Bestandteile aufteilen lassen
und das Schnüren“ von Verhandlungspaketen (Package Deals) zulassen.

244
Vgl. Wilkesmann (1999): 56f.
245
Vgl. Seite 38 dieser Arbeit.
246
Vgl. Kap. 4.4.
247
Vgl. Eberlein, Grande (2003): 188–193.
248
Vgl. id. 188f; Scharpf (2000): 212–229. Mit dem Verhandlungsdilemma ist die Notwendigkeit
gemeint, in Verhandlungen egoistische und gemeinschaftliche Orientierung miteinander zu verein-
baren.
249
Dies ist ein Begriff der Transaktionskostenökonomie, mit dem Transaktionen bezeichnet werden,
bei denen es nur um die Annahme oder Ablehnung von Vorschlägen geht. Vgl. Scharpf (2000): 213;
Eberlein, Grande (2003): 189.
250
Nach Scharpf ist dies eine Interaktionsform in Verhandlungen, bei der die Verhandlungspartner
Produktionsprobleme und Verteilungsfragen gleichzeitig erfolgreich behandeln. Es liegt dabei ein
Positiv–Summen–Spiel vor. (Vgl. Scharpf (1992): 101f; ders. (1996); ders. (2000): 225ff; Eberlein,
Grande (2003): 189; Willke (1995): 114.) Diese Form ist nach Willke besonders schwierig, [...]

weil sie Vertrauen, Selbstbindung, Rücksichtnahmen und eine zumindest mittelfristige Perspektive
voraussetzt — und genau dies ist in der Praxis der Politik [...] der Ausnahmefall.“ id.
251
Vgl. Scharpf (1992): 57–60; Eberlein, Grande (2003): 189.
252
Vgl. id. 189f.
253
Oftmals sind dies (vor allem finanzielle) Verteilungskonflikte.
254
Konflikte um Zuständigkeiten.
255
Gegenstand sind Konflikte um unterschiedliche politische Überzeugungen.

37
VERHANDLUNGSSYSTEME

4. Interessenkonstellationen von Verhandlungspartnern — Es sind kompatible


und antagonistische Interessenlagen der Akteure in Verhandlungssystemen zu
unterscheiden. Problematisch wird es, wenn mehr als zwei Akteure oder Lager
einander gegenüberstehen. Dies erschwert Tauschprozesse.

5. Handlungsorientierungen der Akteure — Zur Durchführung von Verhandlun-


gen ist die Kooperationsbereitschaft der Akteure erforderlich. 256 Liegt sie vor,
können egozentrische257 , kompetitive258 und kooperative259 Handlungsorien-
tierungen unterschieden werden.

6. Verhandlungsstrategien der Akteure — Die Akteure können unterschiedliche


Verhandlungsstrategien verfolgen, um ihre Interessen und politischen Ziele
zu erreichen. Zu den Verhandlungsstrategien gehört es, den Verhandlungsge-
genstand möglichst zu größeren Verhandlungspaketen zu erweitern (package
deals), sachlich getrennte Probleme in Koppelgeschäften260 zu verknüpfen (is-
sue linkage) oder Ausgleichszahlungen 261 vorzunehmen.262 Diese Strategien
beruhen auf der Logik der Einigung durch Bargaining, wobei sich die Ak-
teure an individuellen Gewinn– und Verlustkalkülen orientieren (positions–
bzw. ergebnisorientierte Verhandlungen). 263 Hinzu kommt die prozess–, bzw.
problemorientierte Verhandlungsstrategie. Hierbei wird [...] die kooperativ–

konstruktive Produktion“ einer gemeinsamen Problemlösung von konflikthaf-

ten Verteilungsfragen getrennt [...]“ 264 . Die dritte Strategie ist das Arguing
(verständigungsorientiertes Handeln). Hierbei wird auf das Potential der di-
rekten und dialogischen Kommunikation zwischen den Verhandlungspartnern
gesetzt. Sie stellen ihre Sichtweise über kausale und normative Zusammenhän-
ge in einem diskursiven Prozess zur Disposition.

7. Machtverteilung — Überlegende Verhandlungspartner können zu einseitigen


Handlungen geneigt sein, sollten sie nicht auf die anderen Verhandlungspartner
angewiesen sein.265 Die Verhandlungsmacht kann unterschiedliche Quellen be-
sitzen, bspw. die Möglichkeit der wirksamen bzw. glaubhaften Androhung des
Abbruchs von Verhandlungen oder der Einsatz von Machtpotentialen außer-
halb der Verhandlungen. Für eine Analyse eines Politikfeldes und der Durch-
setzungschancen einzelner Akteure im Rahmen der Politikformulierung ist die
Betrachtung der Macht266 einzelner Akteure wichtig. Macht und Machtver-
teilung hängen eng mit der Struktur des Politikfeldes zusammen. Im Korpo-
ratismus verfügen die beteiligten gesellschaftlichen Akteure über eine größere
Macht ihre Interessen durchzusetzen, als in pluralistischen Systemen. 267
256
Vgl. Eberlein, Grande (2003): 191; vgl. auch ähnlich: Czerwick (1999): 416; Keller (1974): 30;
Scharpf (1993): 41; Kippes (1995): 44–48; Schubert (1998b): 334; Wolters (1976): 16f.
257
Diese Akteure zielen in Verhandlungen auf die Maximierung ihres eigenen Vorteils ab.
258
Sie versuchen ihren relativen Vorteil im Vergleich zum Gegenüber zu maximieren.
259
Das Ziel des Akteurs ist die Erreichung gemeinsamer Ziele.
260
Bei Koppelgeschäften werden Projekte derart verknüpft, dass sie im Idealfall für alle Beteiligten
eine positive Gesamtnutzenbilanz aufweisen. Dadurch werden sie konsensfähig werden.
261
Hierbei entschädigen die von einem Vorhaben begünstigten Akteure die Benachteiligten durch
(finanzielle) Ausgleichszahlungen.
262
Damit sollen andere Akteure mittels Geldzahlungen für deren Verluste kompensiert werden.
Vgl. Burth (1999): 96; Willke (1995): 116.
263
Vgl. id.; Eberlein, Grande (2003): 192; Kap. 4.5; Es kann dadurch zu einem Positiv–Summen–
Spiel kommen.
264
id.
265
Vgl. id. 193.
266
Macht ist gemäß der in der Politikwissenschaft oft zitierten Definition von Weber die Chance,

innerhalb sozialer Beziehungen den eigenen Willen auch gegen Widerstreben anderer durchzusetzen
gleichviel worauf diese Chance beruht.“ ( Weber (1956): 28.) Macht wird auch als die Möglichkeit
zur Definition der politischen Agenda beschieben (decision / non–decision). Somit müssen bei der
Analyse von Entscheidungsprozessen sowie Prozesse des decision–making“ aber auch des non–
” ”
decision–makings“ berücksichtigt werden. (Vgl. auch Brechtel (1998): 42f; Patzelt (2001): 39–42.)
267
Vgl. Seite 45 ff; Gemäß dem korporatistischen Modell bilden einige anerkannte und dominante

38
VERHANDLUNGSSYSTEME

8. Negative oder positive Koordination — Bei ersterer wird versucht, das Veto
des Verhandlungspartners durch eine entsprechende Rücksichtnahme zu ver-
meiden. Dabei wird sichergestellt, dass die Beteiligten mindestens den Status
Quo beibehalten.268

Bilanzierend bleibt an dieser Stelle festzuhalten, dass unterschiedliche Verhandlungs-


systemtypen existieren. Sie unterscheiden sich nach Intensität des staatlichen Ein-
griffes und der Konfiguration beteiligter Akteure.
Mehrere Parameter sind in diesem Zusammenhang von zentraler Bedeutung: 269

1. Definition der Akteure, die am Verhandlungssystem beteiligt werden


2. Aufgabendefinition für die steuerungskompetenten Akteure
3. Befristung, Evaluation
4. Sanktionsmechanismen
5. Rolle des Staates
6. Kooperation zwischen Staat und Verhandlungssystem
7. Regelungen für den Fall des Nicht–Handelns des Verhandlungssystems 270

Mit den Policy–Netzwerken und neo–korporatistischen Arrangements sollen zwei


zentrale Konzepte herausgegriffen werden, die bzgl. der Steuerungsstrategie der po-

litisch gesteuerten gesellschaftlichen Selbststeuerung“ für die weitere Darstellung und
Untersuchung wichtig sind.271

Akteure zusammen mit staatlichen Akteuren das Machtzentrum des betreffenden Politikfeldes. (Vgl.
Brechtel (1998): 41.) Zwischen den Mitgliedern des korporatistischen Arrangements versucht der
Staat im Rahmen seiner Möglichkeiten prozedural zu steuern. (Vgl. Seite 86.)
268
Vgl. Burth (1999): 98; Scharpf (1993a): 69f.
269
Vgl. zu einigen Punkten der folgenden Aufzählung: Schulz, Held (2002): A–11. Schulz und Held
listen lediglich einige der folgenden Punkte auf, erläutern sie jedoch nicht.
270
Hierzu wird oftmals eine staatliche oder staatlich benannte Aufsichtsinstanz eingesetzt. Sie
veranlasst den staatlichen oder einen staatsnahen Akteur bei Nicht–Handeln der steuerungskompe-
tenten Akteure tätig zu werden. Sie achtet darauf, ob bestimmte staatliche Ziele verletzt werden
und ob es zu nicht–intendierten Folgen kommt.
271
Es würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, alle Mechanismen im Detail vorzustellen. Als
Konzepte gesellschaftlicher Selbststeuerung kommen vor allem die folgenden in Frage: Subsidiarität,
Delegation, Pluralisierung, Mediation, (Policy–) Netzwerk und Neo–Korporatistische Arrangements.
Subsidiarität ist eine Form staatlich gewährter Selbststeuerung. Policy–Herausforderungen werden
gesellschaftlichen Organisationen zur autonomen Bearbeitung überlassen. Die gewährte Selbststeue-
rung ist meist nicht formell verfasst. Bei der Delegation handelt es sich um eine verordnete Selbst-
steuerung. Sie ist verordnet, denn der Staat entscheidet über die Gründung der entsprechenden
Körperschaft. (Vgl. Görlitz, Burth (1998): 123.) Zudem definiert er deren Aufgabenstellung und
damit deren Handlungsrahmen per Gesetz oder Verordnung. Innerhalb des Handlungsrahmen agie-
ren die mit der Selbststeuerung betrauten Akteure autonom. Der Staat behält sich in der Regel ein
Aufsichtsrecht vor. Diese Form ist formell verfasst. Ein Beispiel für die Delegation ist das Gesund-
heitswesen. (Vgl. Günnewig (2001): 112–127.) Neben dem noch in diesem Kapitel zu erläuternden
Neo–Korporatismus besteht für den Staat auch die verbandliche Pluralisierung als ordnungspoliti-
sche Option der Organisation des Verbandssystem. (Vgl. Voelzkow (1994): 68.) Verbände werden von
pluralistischen Ansätzen als Agenturen der Interessenvertretung aufgefasst. (Vgl. Streeck (1994a):
12.) Die Mediation ist eine Strategie zur Konfliktlösung. Ein neutraler“ Dritter soll helfen, Kon-

flikte auf dem Verhandlungswege zu lösen. (Vgl. Vorwerk (1999): 705. In den USA wird das Thema
unter dem Stichwort Alternative dispute resolution“ diskutiert.) Die Mediation gilt als Alternati-

ve zu Gerichtsverfahren. Mediationsverfahren werden in der Politikwissenschaft vor allem anhand
des Beispiels des Politikfeldes Umweltpolitik behandelt. Doch auch in anderen Politikfeldern sind
entsprechende Verfahren zu beobachten, wie bspw. auch im Politikfeld Urheberrecht. Laut der De-
finition von Vorwerk verzichten die Streitparteien in dem Mediationsverfahren auf die Anwendung
von Macht oder Gewalt. (Vgl. Vorwerk (1999): 705.) Der Mediator hilft bei der Suche nach Lö-
sungswegen und versucht Kommunikationsblockaden aufzubrechen. Er fällt jedoch kein Urteil oder
Schlichterspruch. (Vgl. id. 706.)

39
VERHANDLUNGSSYSTEME

Policy Netzwerke

Die verschiedenen politikwissenschaftlichen Definitionen von Policy–Netzwerken be-


tonen den informellen (nicht–organisierten) und reziproken (nicht–hierarchischen)
Charakter von relativ dauerhaften Beziehungen zwischen mehr als zwei Akteuren, 272
die unterschiedliche, aber gegenseitig abhängige Interessen aufweisen.273 Netzwerke
gelten als eine Steuerungsform zwischen Markt und Hierarchie, die Elemente beider
aufweisen.274
Politiknetzwerke (Policy–Netzwerke, Policy Network) — eine Untergruppe der Netz-
werke — sind [...] relativ dauerhafte, nicht formal organisierte, nicht–hierarchische,

durch wechselseitige Abhängigkeiten und gemeinsame Verhaltenserwartungen bzw. –
orientierungen stabilisierte Kommunikations– und Interaktionsbeziehungen zwischen
Vertretern von Organisationen, die in politische Prozesse involviert sind.“ 275
In Netzwerken interagieren autonome Akteure wie auf dem Markt und koordinieren
ihr Handeln zu gemeinsamen Zielen. 276 Sie sind aufeinander angewiesen, da kei-
ner von ihnen die alleinige Kontrolle über Entscheidungsprozesse besitzt. Netzwerke
bilden Arenen für kollektives Handeln. In Hinblick auf ihre Struktur wird davon aus-
gegangen, dass sie die Handlungsoptionen und die Strategiebildung der beteiligten
Akteure beeinflussen.277 Gegenstand der Interaktionen sind typischerweise komplexe
Political Issues, die ein breites Spektrum an Ressourcen zu ihrer Lösung erfordern.278
Policy–Netzwerke stehen in einem engen Zusammenhang zu korporatistischen Mo-
dellen.279 Kappelhoff (1995) benutzt eine sehr allgemeine Definition von Politiknetz-
werken, die sich auch für korporatistische Arrangements nutzen lässt: Ein Politi-

knetzwerk wird im folgenden allgemein als ein soziales Tauschsystem verstanden,
in dem soziale Akteure in einem komplexen Feld von Abhängigkeiten ihre Interessen
verfolgen.“280 Wilkesmann begreift den Begriff des Netzwerkes als synonym mit dem
Begriff Verhandlungssystem“.281 Hierzu existieren zahlreiche unterschiedliche Posi-

tionen. Dennoch zeigt sich, dass die Netzwerkanalyse geeignete Instrumentarien zur
Verfügung stellt, um die Struktur korporatistischer Arrangements zu analysieren.
Die Zusammensetzung der Netzwerke folgt nicht formal–institutionellen Kriterien,
[...] sondern sie ist meist das Ergebnis von Prozessen der wechselseitigen Aner-

kennung, abhängig von der funktionalen Bedeutung und der strukturellen Veranke-

272
Vgl. Scharpf (1996): 516.
273
Vgl. Mayntz (1996): 478.
274
Vgl. bspw. Wilkesmann (1999): 53f; Pappi (1987): 13.
275
Benz (2001): 170; vgl. auch Döhler (1990): 28f; ders. (1994): 45; Héritier (1993b): 432; Benz
(1995): 194; Mayntz (1996): 473; Messner (1996): 112f; Schubert (1998d): 485; Schmidt (1998a): 56;
Görlitz, Burth (1998): 148, 156; Brechtel (1998): 20f; Braun (2001): 120; ders., Giraud (2003): 161.
In der US–amerikanischen Politikwissenschaft werden Policy– Netzwerke in Zusammenhang mit der
Steuerungsdebatte auch unter dem Begriff der networked government“ diskutiert: In networked
” ”
government the formal state is but one actor in an informal network of organizations.“ ( Kamarck
(2002): 232.) Die Netzwerkkonstellation ist nach Kamarck allerdings nichts neues. So ist sie ver-
gleichbar zu dem, was frühere Generationen von Politikwissenschaftlern als the iron triangle“ von

Beamten, Parlamentarier und Interessenvertreter bezeichnet haben. (Vgl. Kamarck (2002): 245.)
Das Netzwerk besteht aus einem Geflecht sozialer, ökonomischer oder politischer Interaktionen zwi-
schen individuellen oder kollektiven Akteuren. (Vgl. Schubert (1995): 224.). Sie entstehen nach Benz
meist ungeplant, da sie das Resultat kollektiver, nicht hierarchisch koordinierter Handlungen seien.
(Vgl. Benz (1995): 195.) Die netzwerkartigen Organisationsformen und die auf diesen basierende

politische Steuerung können demnach interpretiert werden als Reaktionen auf die sozialen, politi-
schen und ökonomischen Ausdifferenzierungs–, Spezialisierungs– und Interdependenzphänomene.“ (
Messner (1996): 113.) Der Begriff Netzwerk“ bezeichnet die Gesamtheit der zwischen den Einheiten

bestehenden sozialen Beziehungen. (Vgl. Wilkesmann (1999): 59.)
276
Vgl. Messner (1996): 113; Wilkesmann (1999): 54.
277
Vgl. Döhler (1994): 48. Damit wird einer Steuerungsperspektive von oben widersprochen. Statt-
dessen interagieren die Akteure auf der Basis relativer Autonomie. Vgl. Héritier (1993a): 16.
278
Vgl. Schmidt (1998a): 56; vgl. ähnl. Héritier (1993a): 18.
279
Jansen, Schubert (1995a): 11.
280
Kappelhoff (1995): 25.
281
Vgl. Wilkesmann (1995): 53f.

40
VERHANDLUNGSSYSTEME

rung im Netzwerk.“282 Sie konstituieren sich durch den gemeinsamen Problembezug


der Beteiligten, der nicht mit der Übereinstimmung der Interessen zu verwechseln
ist.283 Hervorzuheben ist, dass die Mitglieder dieser relativ geschlossenen Policy–
Sub–Netzwerke selbst von den Entscheidungen betroffen sind. 284
Mit der Koordinierung in Netzwerken verfolgen die Akteure u.a. das Ziel der Siche-
rung der eigenen Macht,285 des Abbaus von Unsicherheiten sowie der informellen
Lösung formell nicht lösbarer politischer Konflikte.286 In Politiknetzwerken wird
Macht vor allem entsprechend dem Umfang der Ressourcen oder Informationen be-
stimmt, die ein Akteur in das Netzwerk einbringt. 287 Verhandlungen sind hier die
charakteristische Form der Entscheidungsfindung. 288 Oftmals wird in ihnen nicht die
letztendliche Entscheidung gefällt. Statt dessen werden Entscheidungen im Wege von
Informationsaustausch und Annäherung vorbereitet. Die letztendliche Entscheidung
kann hierarchisch erfolgen, oder in (offiziellen) Verhandlungssystemen zwischen ge-
sellschaftlichen Akteuren oder zwischen gesellschaftlichen und staatlichen Akteuren.
Das politikwissenschaftliche Konzept signalisiert eine Veränderung in den politi-
schen Entscheidungsstrukturen289. So wird eine Öffnung des Staates290 für die Mit-
wirkung gesellschaftlicher Akteure im Rahmen der Politikformulierung und der –
implementierung erkannt.291 Gesellschaftliche Akteure werden an Policy–Entschei-
dungen beteiligt. Die Absprache politischer Entscheidungen schlägt sich auch in der
zunehmenden Verbreitung informalen Verwaltungshandelns nieder, [...] die die Be-

dingungen und Voraussetzungen staatlichen Entscheidens zum Gegenstand von Ar-
rangements machen und nur noch ein problembezogenes situatives Management statt
der souveränen staatlichen Entscheidung zulassen.“ 292 Policy Netzwerke basieren auf
Gleichwertigkeit und –berechtigung der autonomen Teilnehmer. 293
Görlitz und Burth stellen fest, dass die zur Durchführung komplexer Policies erfor-
derliche Mobilisierung und Bündelung der nötigen Ressourcen294 nur von Netzwer-
ken bewerkstelligt werden kann — dies gelte insbesondere für die Implementation.295
Der Staat kann in dieser Struktur nicht mehr hierarchisch auftreten, selbst wenn er
in den Aushandlungsprozessen über ein größeres Machtpotential als die gesellschaft-
lichen Akteure verfügt.296 Er kann Policy–Netzwerke bewusst herbeiführen, wenn
ihm die Einberufung zur besseren politischen Entscheidungsfindung und politischen
Steuerung sinnvoll erscheint. Die Vorteile für den Staat, die in Kapitel 4.2 genannt
wurden, treffen auch hier weitestgehend zu.
282
Vgl. Schmidt (1998a): 57; vgl. auch Benz (1995): 194f.
283
Vgl. Döhler (1994): 45.
284
Vgl. Mayntz (1997): 251; Braun (2000): 139.
285
Das Ziel ist es, Einfluss auf (hierarchische) Entscheidungsstrukturen auszuüben, indem durch
den Zusammenschluss ein gewisses Machtpotential zur Beeinflussung der (staatlichen) Entschei-
dungsfindungsprozesse aufgebaut wird.
286
Netzwerke haben einen stärker informellen Charakter. Daher sind sie oftmals keinen strengen
Entscheidungsregeln und Verantwortungszuweisungen unterworfen. (Vgl. Benz (1995): 195, 200.)
Die konkrete Konstellation eines Politiknetzwerkes ist für den Einzelfall empirisch zu beurteilen,
wie bspw. die Frage, ob es sich bei der Interessenvermittlung zwischen Staat und Interessengrup-
pen eher um einen offenen oder eine geschlossenen Prozess handelt und ob dieser Prozess formal
institutionalisiert ist oder auf informalen Beziehungen beruht. (Vgl. Jansen, Schubert (1995a): 11.)
287
Vgl. Farda (2000): 20.
288
Vgl. Döhler (1994): 49; Kap. 4.5 dieser Arbeit.
289
Vgl. Mayntz (1996): 473; Schmidt (1998a): 55f.
290
Vgl. zur Beteiligung gesellschaftlicher Akteure auch die Kap. 3.1.1 und ??.
291
Vgl. Prittwitz definiert Policy Netzwerke noch als [...] Beziehungsnetze politischer Akteure, die

auf politische Willensbildungsprozesse in einem Problem– bzw. Politikfeld bezogen sind.“ ( Prittwitz
(1994): 93.) Die Ausweitung der Netzwerke auf die Politikimplementierung hat sich mittlerweile
durchgesetzt. (Vgl. Mayntz (1996): 473; vgl. ähnl. Schubert (1991): 36; Braun (2000a): 138.)
292
Ladeur (2001): 64.
293
Vgl. Braun (2001): 120.
294
Dies sind die entsprechenden (Fach–) Information, Expertenwissen, Vertrauen etc.
295
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 150.
296
Vgl. Voelzkow (2000a): 200; Braun, Giraud (2003): 161; Seine Rolle wird als Mitspieler in einem
Netzwerk weiterer Akteure verstanden. Er ist jedoch Primus inter Pares“.

41
VERHANDLUNGSSYSTEME

Aus ihrer Struktur resultieren die Vorteile der Variabilität und Flexibilität der durch
sie ermöglichten Verhandlungen zwischen den relevanten Akteuren eines Politikfel-
des. Zudem können sie zur Annäherung von Positionen genutzt werden. Auf Ar-
beitsebene können neue Lösungen gesucht werden, ohne dass sich der jeweilige dar-
an beteiligte Akteur darauf festlegen muss. 297 Oftmals überwiegen hier kooperati-
ve Handlungsformen des Bargainings. 298 Daneben kommt es innerhalb von Policy–
Netzwerken auch zu Verhandlungen. 299
Die Netzwerke können als iron triangles“ oder Policy Communities“ abgeschlos-
” ”
sen oder als issue networks“ offen für neue Themen und Akteure sein.300 Policy–

Netzwerke können verstetigt und nach außen gegenüber potentiellen neuen Mitglie-
dern abgeschottet sein. Zudem können sich Themen und Akteurszusammensetzung
zwischen den Phasen der Politikformulierung und –implementierung unterscheiden.
Das von Döhler angeführte Charakteristikum der losen Koppelung der Akteure 301
kann, aber muss nicht zutreffen.
Es existieren mehrere Ansätze des Netzwerkmodells:302
1. Netzwerke als Steuerungskategorie
(a) dritte Steuerungsform zwischen Markt und Hierarchie
(b) kollektive Akteure höherer Ordnung
2. Netzwerke als Verhandlungssystem
3. Netzwerke als analytische Kategorie bzw. als Methode
4. Netzwerke als Mikrostruktur von Organisationen

Zu 1.) Die sozialwissenschaftliche Forschung zu Policy–Netzwerken blieb für die


Steuerungsforschung nicht folgenlos. Netzwerke werden in der Politikwissenschaft
seit einigen Jahren als Steuerungsstrategie oder –funktion untersucht, 303 aber auch
als eigenständige kollektive Akteure höherer Ordnung.304 Politische Steuerung ist
nach diesem Verständnis — vor allem in der Implementationsphase — nur noch
durch interorganisatorische Netzwerke zwischen staatlichen und gesellschaftlichen
Akteuren möglich.305
Netzwerke werden als geeigneter Mechanismus der politischen Steuerung insbeson-
dere in solchen Situationen und Politikfeldern gesehen, [...] in denen die Problemlö-

sungsressourcen und –potentiale, also die Kapazitäten zur Erkennung von Problemen,
der Erarbeitung von Lösungsmöglichkeiten und Politikprogrammen, der Festlegung
von Politiken, der Implementierung derselben und der Evaluierung der Wirkungen
der Politiken, breit auf eine Vielzahl von privaten und öffentlichen Akteuren verteilt
sind.“306 Vom Staat können die Steuerungsleistungen hier nicht einseitig erbracht
werden.307 Als Gründe führt Burth u.a. an, dass diese über die dazu erforderlichen
Ressourcen, wie bspw. Informationen nicht verfügen.
Zu 2.) Netzwerke können auch Verhandlungssysteme sein. 308 In diesem Fall wird es
als polyzentrischer kollektiver Akteur definiert, bei dem Markt– und Hierarchielogik
gleichermaßen existieren.309
297
Vgl. Benz (1995): 202f; ders. (2001): 171.
298
Vgl. Kap. 4.5; Jann, Wegrich (2003): 87; Gsänger (2001): 346.
299
Vgl. Gsänger (2001): 348.
300
Vgl. Burth (1999): 88f; Wilkesmann (1999): 53f. Sie können sich bezogen auf einzelne politische
Probleme, Sachverhalte oder auf einzelne Politikfelder bilden. Vgl. Schubert (1991): 36.
301
Vgl. Döhler (1994): 45.
302
Vgl. Wilkesmann (1999): 52.
303
Vgl. Schubert (1994b): 274; Wilkesmann (1995): 52; ders. (1999): 53.
304
Vgl. id. 55.
305
Vgl. Burth (1999): 89; Kenis, Schneider (1991): 42f.
306
Messner (1996): 113.
307
Vgl. auch Kap. 4.2 dieser Arbeit.
308
Vgl. Kap. 4.
309
Es handelt sich [...] um eine quasi–institutionalisierte Form von autonomen, gleich mächtigen

Akteuren, die sich selbst Ziele setzen“, so Wilkesmann. ( Wilkesmann (1999): 56.) Diese Ziele können
jedoch auch extern vorgegeben werden. (Vgl. Kap. 4.)

42
VERHANDLUNGSSYSTEME

Zu 3.) Mit dem Policy–Netzwerk–Begriff 310 entwickelte sich ein entsprechendes Teil-
konzept innerhalb der PA, die Netzwerkanalyse. Sie ergänzt die Zyklus–Modelle311 .
Der Ausgangspunkt ist die Feststellung ist, [...] daß sich der Policy–Prozeß nicht

mehr in erster Linie entlang den [...] bürokratischen Hierarchiestrukturen vollzieht,
sondern als komplexes Prozeßmuster in einem interdependenten Akteursgeflecht ab-
läuft.“312 Dieses Forschungsprogramm postuliert, dass die Eigenschaften des Netz-
werkes (unabhängige Variable) maßgeblich zur Erklärung des Verhaltens der Akteure
und / oder der Ergebnisse ihrer Interaktion (abhängige Variable) beitragen.313
Die Modelle behandeln die relevanten Variablen der netzwerkinternen Handlungs–
und Prozesslogik.314 Die zentralen Untersuchungsgegenstände sind nicht die einzel-
nen Akteure und die Inhalte ihrer Interaktionen, sondern deren Beziehungen unter-
einander und die Eigenschaften der Netzwerke (relationale Strukturen und Ressour-
cenverteilungen) sowie die Frage nach dem Einfluss der Interaktionen und Akteurs-
konstellationen auf die erzielten Ergebnisse 315 .
Kenis und Schneider nennen mehrere Gründe dafür, dass sich die Politikformulier-
ungs– und Implementierungsstrukturen zunehmend vom hierarchischen Modell zu
einem netzwerkartigen Modell unter Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure entwi-
ckeln:316 wachsender Einfluss kollektiver Akteure auf politische Entscheidungsfin-
dungs– und Implementierungsprozesse, zunehmende Sektoralisierung und funktio-
nale Differenzierung der Gesellschaft.
Soziale Akteure stehen in einem Geflecht sozialer Beziehungen, die ihre eigenen
Handlungsmöglichkeiten sowohl erweitern, als auch einschränken. Ihre Wahrnehmun-
gen, Einstellungen, Handlungen werden dadurch beeinflusst. 317 Mayntz beschreibt
die Herausbildung von Politiknetzwerken einerseits als ein Anzeichen eines schwa-
chen Staates, anderseits als [...] Sensibilität für die erhöhte Komplexität politischer

Herrschaft und für zunehmende Konsensbedürfnisse in modernen demokratischen
Gesellschaften.“318

310
Vgl. Seite 40 ff.
311
Vgl. Seite 13 ff.
312
Burth (1999): 88.
313
Vgl. Schubert (1998b): 419. Die Datenerhebung erfolgt in Netzwerkansätzen durch Interviews
oder schriftliche Befragungen. Hierbei können verschiedene Relationen von Akteuren untersucht wer-
den, wie Mitgliedschaftsbeziehungen, Informations– oder Ressourcenaustausch. (Vgl. Jansen (1999):
68.) Es stehen verschiedene Methoden zur Erhebung zur Verfügung. So kann den Akteuren bei der
Befragung eine vollständige Akteursliste vorgelegt werden oder sie frei befragt werden. Bei der
vollständigen Akteursliste wird dem Befragten eine Liste vorgelegt, auf der ggf. die Intensität der
Kontakte zu bestimmten Akteuren erfragt wird. Bei der freien Befragung entfallen solche Vorgaben.
Es ist für die Analyse der Struktureigenschaften des Netzwerkes besser, wenn dem befragten Akteur
Fragen vom Typ des free choice“ vorgelegt werden, also keine Höchstmenge ( fixed choice“) von
” ”
möglichen Netzwerkbeziehungen abgefragt wird. (Vgl. id. 70.) Die freie Abfrage hat den Vorteil,
die Liste möglicher Kooperationen nicht zu sehr einzuengen. Es kann auch die Relationsintensität
abgefragt werden. Es werden dabei den befragten Akteuren mehrere Antwortmöglichkeiten hinsicht-
lich der Form der Zusammenarbeit mit anderen Akteuren eingeräumt. Die Datenerhebung bzgl. der
Netzwerkbeziehungen über Interviews wird mitunter kritisiert. So erklärt Bandelow, dass die rele-
vanten Akteure ihre Verbindungen nicht immer offenlegen werden, da einige Netzwerke informellen
Charakter haben. (Vgl. Bandelow (1999): 26.) Die Folge können systematische Verzerrungen der
Analyse sein. Um diesem Problem (in Ansätzen) zu begegnen, schlägt Bandelow die Ergänzung der
Interviews durch eine Dokumentenanalyse vor.
314
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 150; Brechtel (1998): 18; Farda (2000): 19.
315
Vgl. Jansen, Schubert (1995a): 9. Netzwerkansätze untersuchen das Geflecht aus sozialen, öko-
nomischen oder politischen Beziehungen unter Akteuren. Vgl. Schubert (1994b): 272.
316
Vgl. Kenis, Schneider (1991): 34f; vgl. auch Burth (1999): 89.
317
Vgl. Jarren, Donges (2000): 48. Einige politikwissenschaftliche Analysen von Policy–Netzwerken
zeigten, [...] dass die Einbeziehung von möglichst allen Betroffenen und Interessenten in einen po-

litischen Entscheidungsprozess zu einer optimalen Problemlösung führt.“ ( Mayntz (2001a): 23f.)
Mayntz kritisiert Stelle, dass korporative Akteure als Organisationen eine Mehrebenenstruktur be-
sitzen, innerhalb derer charakteristische Unterschiede in der Handlungsorientierung der Mitglieder
vorliegen — eine Tatsache, die in der Analyse von Policy–Netzwerken meist vernachlässigt wird.
Vgl. Dies. (1996): 488.
318
id. 41.

43
VERHANDLUNGSSYSTEME

Die Netzwerkansätze dienen dazu, Interessenvermittlungs– und Aushandlungspro-


zesse zu untersuchen. Der Ansatz ist eine Methode zur Analyse von Interaktions-
beziehungen.319 Daraus lassen sich empirisch Beziehungsgeflechte ableiten. Dies er-
möglicht Aussagen darüber, welche Akteure im Zentrum oder an der Peripherie von
Entscheidungsnetzen stehen.320 Dennoch existieren mehrere Probleme. So werden
qualitative Aspekte von Beziehungen vernachlässigt.321 Zudem findet die struktu-
relle Macht zu wenig Beachtung, die nicht auf Netzwerkverbindungen beruht. Trotz
dieser methodischen und inhaltlichen Probleme ist die quantitative Erhebung von
Akteursverbindungen ein unverzichtbarer Bestandteil der Analyse. 322 Die Existenz
oder Nicht–Existenz von Kontakten ist für die Beurteilung der Bedeutung von Ak-
teuren in Politikprozessen wesentlich.
Des Weiteren wird dem Ansatz vorgeworfen, dass der sektoralisierte Blick den Ein-
fluss politikfeldübergreifender Entscheidungsstrukturen auf Sektorpolitiken außer
Acht lässt.323 Das Netzwerkkonzept unterschätzt als interessendeterministischer An-
satz die relevante und handlungsleitende Kraft von Institutionen, obwohl sie wichtige
Erklärungsgrößen sind.
Aus analytischer Sicht hatte die durch die Netzwerkanalyse vorgenommene Disinte-
gration politischer Entscheidungsprozesse hinsichtlich der steuerungsrelevanten Ak-
teure den Vorteil, dass damit eine [...] neue Sensibilität für die gestiegene Komple-

xität politischer Steuerung [...]“324 deutlich wurde.325 Politische Steuerung ist damit
ein komplexer Interessenvermittlungsprozess in einem interdependenten Geflecht re-
lativ autonomer Akteure.326
Zu 4.) Gemäß diesem Verständnis können Netzwerke auch innerhalb von Organisa-
tionen vorliegen. Dies gilt insbesondere bei heterogen strukturierten Organisationen,
die unterschiedliche Gruppen mit Partikulartinteressen umfassen, die zum Ausgleich
gebracht werden müssen. Dann kann der kollektive Akteur die aggregierten Interes-
sen seiner Bestandteile oder Mitglieder einheitlich nach außen vertreten.
In Netzwerken besteht die Gefahr der Verflechtungsfalle, d.h. die Akteure des Netz-
werkes lassen nur eine derartige Koordination zu, die ihre eigenen Interessen nicht
stört.327

319
Vgl. Wilkesmann (1999): 58.
320
Vgl. Bandelow (1999): 25. Die theoretische Relevanz des Policy–Netzwerk–Ansatzes liegt nach
Mayntz auf der Makro–Ebene der Gesellschaft. (Vgl. Mayntz (1996): 472.) Durch deren Analy-
se sollen die Handlungsorientierungen einzelner Akteure besser beschrieben werden können. (Vgl.
Schmidt (1998a): 57; Jarren, Donges (2000): 48.) Die Orientierung des Ansatzes geht damit über die
Makroebene hinaus, wenn damit die zugrundeliegenden Beziehungen zwischen einzelnen Akteuren
untersucht werden. (Vgl. Brechtel (1998): 18.) Die Netzwerkanalyse ist eine Methode der Struktur-
beschreibung und –analyse. Sie eignet sich [...] wie keine weitere Methode sonst dazu [...]“ ( id. 21)

die Struktur sozialer Systeme zu beschreiben und zu analysieren. Sie bietet analytische Verfahren
zur Ermittlung empirischer Kommunikations–, Kooperations– und Abhängigkeitsstrukturen. (Vgl.
Burth (199): 78.)
321
Vgl. Bandelow (1999): 26. Nicht nur die Anzahl der Verbindungen, sondern auch der Inhalt ist
relevant.
322
Vgl. id. 27.
323
Vgl. Döhler, Manow (1997): 19.
324
Voigt (2001): 136.
325
Mit der Analyse von Policy Netzwerken ist laut Mayntz eine neo–pluralistische Auffassung von
Politikentwicklung verbunden. Vgl. Mayntz (2001a): 23.
326
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 168; Braun (2001): 121.
327
Vgl. Willke (1995): 117; Wilkesmann (1999): 54.

44
VERHANDLUNGSSYSTEME

Neo–Korporatismus

Die politikwissenschaftliche Behandlung des Verhältnisses zwischen Staat und Ver-


bänden kommt nach Streeck nicht darum herum, den Ertrag der Neo–Korporatis-
musforschung zu berücksichtigen.328 Der Neo–Korporatismus ist der wesentliche Me-
chanismus der Steuerungsstrategie der organisierten gesellschaftlichen Selbstregulie-
rung329 .
Schmitter definiert den Korporatismus als [...] ein System der Interessenvermitt-

lung, dessen wesentliche Bestandteile organisiert sind in einer begrenzten Anzahl
singulärer Zwangsverbände, die nicht miteinander in Wettbewerb stehen, über eine
hierarchische Struktur verfügen und nach funktionalen Aspekten voreinander abge-
grenzt sind.“330 Die Einschränkung auf Zwangsverbände wurde später in der Poli-
tikwissenschaft weitestgehend fallengelassen. 331 Das Modell des liberalen Korpora-
tismus ist durch die Zentralisierung und Monopolisierung der Interessenvermittlung,
die Einbindung der organisierten Interessen in übergreifende Verhandlungssysteme
und durch eine starke Verflechtung gesellschaftlicher und staatlicher Akteure gekenn-
zeichnet.332
Mit dem Begriff Neo–Korporatismus wird die Einbindung organisierter Interessen
in politische Entscheidungsprozesse und ihre Teilhabe an der Formulierung und Im-
plementation politischer Entscheidungen bezeichnet. 333 Die Basis sind Interorgani-
sationsnetzwerke zwischen der Regierung, der politischen Administration und den
gesellschaftlichen Akteuren.334 Die an den korporatistischen Strukturen beteiligten
Akteure versuchen nicht, wie bei Netzwerkstrukturen, auf politische Entscheidungs-
träger Einfluss zu nehmen. Statt dessen nutzen sie ihr Vertretungsmonopol, um
eigene Interessen durchzusetzen. Sie können Policies aktiv formulieren, entscheiden
und implementieren.
Die politische Entscheidungsfindung erfolgt in diesem Arrangement meist nach Ein-
stimmigkeit und nicht nach dem Mehrheitsprinzip. 335 Im Vordergrund stehen Bar-
gainingprozesse zwischen gesellschaftlichen und politischen Akteuren. 336
Die gesellschaftlichen Akteure können die Politikformulierung und –implementation
entweder alleine oder unter Beteiligung des Staates vornehmen. 337 Im Gegensatz
328
Vgl. Streeck (1994a): 7. Dies ist insbesondere darauf zurück zu führen, dass sich seit Mitte
der 70er Jahre in der politikwissenschaftlichen Diskussion ein Paradigmenwechsel vom Pluralismus
zum Neo–Korporatismus durchgesetzt hat. (Vgl. Mayntz (1992b): 12; Voelzkow, Heinze (1995): 7;
vgl. zur Entwicklung des Korporatismus in der Politikwissenschaft und zur Korporatismus–Debatte
Czada (1994).) Die Debatte soll in dieser Arbeit nicht im Detail dargestellt werden, da dies nicht
im Forschungsfokus liegt.
329
Vgl. Kap. 4.1.
330
Schmitter (1981): 94.
331
Dies wird durch die Unterscheidung in Makro– und Meso–Korporatismus deutlich gemacht.
Der Makro–Korporatismus bezieht sich auf die Konzertierung von Staat und Spitzenorganisationen
der Arbeitgeber und Gewerkschaften. Der Meso–Korporatismus erweitert die Perspektive, indem
er [...] die Relevanz der Rahmenbedingungen in einzelnen Aufgabenbereichen betont und deswegen

Staat–Verbände–Beziehungen in den verschiedenen Politikfeldern untersucht.“ Schumann (1994): 72.
332
Vgl. Glaeßner (1999): 371f.
333
Vgl. Goldthorpe (1984a): 324; Voelzkow (1994): 43, 49; ders. (2000a): 185; ders., Heinze (1995):
7f; Czada (2000): 28f. Es werden die im jeweiligen Politikfeld bedeutsamen und vom Staat bestimm-
ten gesellschaftlichen Akteure beteiligt.
334
Vgl. Czada (2000): 29.
335
Vgl. Schmidt (1998a): 38.
336
Vgl. Kap. 4.5; Brechtel (1998): 49; Czerwick (1999): 424; Schubert (1998b): 334.
337
Damit wird die frühere Beschränkung auf die tripartistische Kooperation zwischen Staat, Unter-
nehmensorganisationen und Gewerkschaften um weitere Formen erweitert. (Vgl. Voelzkow (1994):
46f; ders. (1996): 59; ders. (2000a): 186f; Schmidt (1998a): 38.) Von Beyme plädiert hingegen für ei-
ne restriktive Verwendung des Neo–Korporatismus–Begriffs. Er lässt ihn nur für einen Tripartismus
gelten — einem Dreiecksverhältnis von Staat und zwei konfliktorisch zueinanderstehenden Interes-
sengruppen. (Vgl. Beyme (1991): 135; Voelzkow (1994): 47.) Diese Einschränkung wird in dieser
Arbeit nicht geteilt. Stattdessen wird der Neo–Korporatismus als ein Arrangement aufgefasst, dass
mehrere Parteien inkludiert. Dafür dass dem Staat ein gesellschaftlicher Akteur gegenübersteht,
oder mehr als zwei Akteure existieren einige Beispiele. (Vgl. Voelzkow (1994): 47f.) Für ein Arran-

45
VERHANDLUNGSSYSTEME

zum Pluralismus338 gilt die staatliche Intervention im Neo–Korporatismus [...] als



Schlüsselfaktor für die Erklärung von Organisationsform, Intensität, Zielen und Re-
sultaten kollektiver Interessenpolitik [...]“ 339 .
Das Ziel der Neo–Korporatismus–Strategie ist aus Sicht der staatlichen Akteure, ei-
gene Steuerungsdefizite wie bspw. das Informationsdefizit zu kompensieren. 340 Durch
gesellschaftliche Akteure sollen Steuerungsziele besser erreicht werden können. Der
Staat versucht, die Akteure in Aushandlungsprozessen auf gemeinsame Ziele zu ver-
pflichten.341 Die Regierung nimmt hierbei eine vermittelnde Position ein, [...] gleich-

wohl [sie] aufgrund ihres Politikprogramms eigene Interessen vertritt.“ 342 Der Staat
kann zudem Gründungs– und Organisationshilfen für schlecht organisierte Interessen
bieten.343
Görlitz und Burth beschreiben neo–korporatistische Verhandlungssysteme als fort-
geschrittenste Selbststeuerungsform, da komplette gesellschaftliche Funktionserfor-
dernisse gesellschaftlichen Akteuren überlassen werden.344 Der Korporatismus ist
eine Alternative zu den Steuerungsstrategien Staat und Markt.
Der Staat ermöglicht den Verbänden (im Idealfall), die von ihnen vorgebrachte und
verkörperte Art sozialer Ordnung für öffentliche Zwecke zu nutzen.345 Es handelt
sich hierbei um eine Form ausgehandelter gesellschaftlicher Selbststeuerung in Form
staatlich initiierter Verhandlungssysteme. 346 Der Staat definiert dafür einen Hand-
lungsrahmen. Darin werden die mit der Steuerung bestimmter gesellschaftlicher Teil-
bereiche betrauten Akteure in die Lage versetzt, [...] gesellschaftlich angemessene,

adäquate Lösungen für den Problemstand zu finden.“347
In diesem Zusammenhang wird auch von einem inszenierten Korporatismus“ als

neue Form politischer Steuerung gesprochen. 348 Der Staat aktiviert dabei die Selbst-
steuerungskapazitäten der involvierten gesellschaftlichen Akteure, indem er die Steue-

gement mit einer Konfliktpartei neben den Staat führt Voelzkow den Deutschen Bauernverband und
die Agrarpolitik auf. Für die Einbindung mehrerer Akteure in ein korporatistisches Arrangement
nennt er die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen. (Vgl. Döhler (1990): 123, 178; Günnewig
(2001): 10.)
338
Schmitter definiert den Pluralismus in diesem Zusammenhang als [...] ein System der Interes-

senvermittlung, dessen wesentliche Bestandteile in eine nicht näher bestimmte Anzahl verschiedener,
freiwilliger, in Wettbewerb stehender, nicht hierarchischer und autonomer [...] Gruppen organisiert
sind.“ ( Schmitter (1981): 94.) Die Gruppen werden seitens des Staates nicht mit spezifischen Steue-
rungsbefugnissen ausgestattet oder einer staatlichen Kontrolle unterworfen. Gruppen und Verbände
organisieren nach dem Pluralismuskonzept die Interessen der Gesellschaft. Sie ringen untereinander
um Zugang und Einfluss. Regierungen sind nach diesem Verständnis autonom in ihren Handlungen.
Vgl. Schubert (1995): 229.
339
Streeck (1994a): 9.
340
Vgl. Seite 86, Kap. 3.1.1 dieser Arbeit; Glaeßner (1999): 382.
341
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 129. Ein Beispiel für die Rolle des Staates innerhalb korporatistischer
Strukturen ist das Gesundheitswesen. Der Staat beschränkt sich hier nicht nur auf die Interventi-
onsdrohung um damit die verbandliche Selbstregulierung anzuregen. Er greift hingegen aktiv in die
Verhandlungsmechanismen ein, indem er regulierende Bestimmungen erlässt, die die Stellung der
Verbände zueinander neu definieren. Dabei ist das grundlegende Ziel staatlicher Gesundheitspolitik
die Selbstregulierungskapazitäten des Verbändesystems zu stärken, um so weitere Interventionen
überflüssig zu machen. Durch seine Interventionen will er verhindern, das ein Akteur die Selbstver-
waltungsstrukturen einseitig dominiert. (Vgl. Döhler, Manow (1995): 146; Döhler (1990): 151, 181;
ders. (1991): 464; Günnewig (2001): 8.)
342
Benz (2001): 170.
343
Vgl. Seite 66 dieser Arbeit.
344
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 124; vgl. auch Voelzkow (2000a): 192. Die Neo–Korporatismus–
Forschung entwirft ein Bild von der Struktur und den Aufgaben der (korporativen) Verbände. Sie
werden nicht wie im Pluralismus als Agenturen der Interessenvertretung sondern als –vermittlung.
(Vgl. Streeck (1994a): 12f.) Der Pluralismus ist die übergreifende Kategorie, der Neo–Korporatismus
ein möglicher Unterfall. Vgl. Alemann (2000): 3.) Damit soll ihr aktiver Beitrag hervor gehoben wer-
den. Die von korporativen Verbänden vertreten Interessen sind mehr als die Summe der Interessen
ihrer Mitglieder.
345
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 143.
346
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 124.
347
Voelzkow (1994): 53.
348
Vgl. id. 68f.

46
VERHANDLUNGSSYSTEME

rung von Policy–Herausforderungen an ein staatlich vorstrukturiertes Verhandlungs-


system überträgt. Zwar wurde für das neo–korporatistische Modell lediglich in ein-
zelnen und zeitlich begrenzten Politikfeldern empirische Evidenz gefunden, jedoch
zeigten Studien, dass [...] sich die korporative Einbindung von Interessen als Verfah-

ren politischer Gestaltung z.B. auf der regionalen bzw. sektoralen Ebene bewährt.“349
Einer der wesentlichen Vorteile der ordnungspolitischen Pluralisierung von Verbands-
systemen ist das hohe Maß an Interessenauthentizität.350 Die Verbände sind in die-
sem System nämlich hochgradig an die Mitgliederinteressen gebunden. 351 Der Staat
beteiligt sich an den korporatistischen Arrangements wie ein normaler Mitspieler,
wobei er auf exklusive Hoheitsrechte zunächst verzichtet und sich den dort gelten-
den Spielregeln unterwirft. Er kann jedoch bestimmte Regelungsgegenstände jeder-
zeit aus dem Verhandlungssystem herausnehmen und versuchen, sie autoritativ zu
steuern.352 Daraus folgt die große Verhandlungsmacht des Staates.
Oftmals ist die staatliche Intervention nicht erforderlich, da die Akteure lösungs-
willig sind. Andernfalls besteht die Gefahr des Entzugs der Steuerungserlaubnis. 353
Der Staat hat somit mehrere Interventionsoptionen, um staatliche bzw. öffentliche
Interessen zu wahren.354
Notwendige Bedingungen dieser Steuerungsform sind ein hoher Zentralisierungsgrad
gesellschaftlicher Akteure, hierachische Koordination, ein Repräsentationsmonopol
und eine exklusive Entscheidungsarena. 355 In letzterer sind die zentralen Akteure des
Politikfeldes (möglichst) paritätisch vertreten. Sie werden meist vor den Beratungen
des Parlaments konsultiert. Korporatistische Akteure müssen handlungsfähig sein
und Entscheidungen auch gegen Widerstände gegenüber Mitgliedern durchsetzen
können (Verpflichtungsfähigkeit).356
Die Verbände wirken in dreifacher Hinsicht als staatsentlastend: 357
1. Interessenaggregation und –integration
2. Aufgabenübernahme / Übernahme hoheitlicher Aufgaben
3. Verbesserte Implementation politischer Programme

Als Nachteil der korporatistischen Strategien wird genannt, dass sie [...] immer auch

demokratietheoretisch bedenkliche Formen einer Herrschaft von Verbänden beinhal-
ten.“358

349
Vgl. Schubert (1995): 230.
350
Vgl. Voelzkow (2000a): 192f; ders. (1994): 68.
351
Er begründet das damit, dass sie ausschließlich die Mitgliederinteressen vertreten, da diese in
den innerverbandlichen demokratischen Strukturen zuvor definiert wurden und von der Verbands-
führung entsprechend vertreten werden. Davon grenzt Voelzkow korporatistische Verbandssysteme
ab. Hier würde im Gegensatz dazu ein geringer Grad an Interessenauthenzität vorliegen, da die
Organisation von seinen Mitgliedern entfremden würde. Vgl. id. 68f.
352
Vgl. Voelzkow (2000a): 200; Er wird in dem Falle tätig, in dem die Selbststeuerungsstrukturen
zu keiner Lösung der Policy–Herausforderung gelangten.
353
In korporatistisch verfassten Politikfeldern ist zu beobachten, dass bei den an der Selbstver-
waltung beteiligten Akteuren ein gewisser Widerstand gegen staatliche Interventionen vorliegt, die
dieses System gefährden. Vgl. Günnewig (2001): 113f; Döhler, Manow (1995): 141; Mayntz (1990):
293; Döhler (1990): 150; Bandelow (1998): 69, 75.
354
Vgl. Voelzkow (2000a): 200f; Seite 66ff. dieser Arbeit.
355
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 126.
356
Vgl. Mayntz (1992b): 12.
357
Vgl. Seite 55 dieser Arbeit.
358
Voelzkow (1994): 69; vgl. ders. 216.

47
Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung VERHANDLUNGSSYSTEME

4.1 Politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung

Angesichts der Steuerungsdefizite des Staates und des Marktes kann die gesellschaft-
liche Steuerung leicht [...] als Königsweg aus der Krise einer Konzeption zentraler

Steuerung nach stabilen substantiellen Regeln erscheinen.“ 359 Ihr Ausgangspunkt
ist oftmals ein Problemdruck, der mit den Lösungskapazitäten des Staates und der
Märkte nicht bearbeitet werden kann. 360
Der Begriff politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung“ 361 besteht aus zwei

Bestandteilen politisch gesteuert“ und gesellschaftliche Selbststeuerung“. Mit dem
” ”
Begriff gesellschaftliche Selbststeuerung“ wird die gesellschaftliche Eigensteuerung

durch bestimmte gesellschaftliche Akteure bezeichnet. 362 Sie handeln vom Staat wei-
testgehend unbeeinflusst.363
Die politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung ist eine Strategie zur gesell-
schaftlichen Ordnungsbildung, in der öffentliche Verantwortung an Verhandlungen
zwischen mindestens zwei gesellschaftlichen Akteuren innerhalb eines formalen in-
stitutionellen Rahmens delegiert wird.
In dieser Arbeit wird eine solche Form gesellschaftlicher Selbststeuerung berücksich-
tigt, die politisch gesteuert wird. 364 Das gesellschaftliche Verhandlungssystem ist
somit in hierarchische Autoritätsstrukturen eingebettet. Bezogen auf das Verhand-
lungssystem gibt der Gesetzgeber die Handlungsoptionen und –restriktionen für die
gesellschaftlichen Akteure vor.365 Der Staat kann intervenieren, um nicht–intendierte
Folgen und Fehlentwicklungen zu unterbinden. Es ist zu beachten, dass die gesell-
schaftlichen Akteure, die mit der Steuerung innerhalb des rechtlichen (staatlichen)
Handlungsrahmens agieren (Politikimplementierung), in der Regel auch an der Po-
litikformulierung mitwirken.
Die Kompetenzdelegation bezieht sich vornehmlich auf die Politikimplementation.
Eine staatliche Kontrollinfrastruktur dient der Gewährleistung staatlicher gemein-
wohlorientierter Ziele, daher wird von einer politisch gesteuerten gesellschaftlichen
Selbststeuerung gesprochen. Die organisierte Selbststeuerung ist somit auch eine po-
sitive Steuerungsstrategie des Staates. 366
Scharpf hat die Relevanz von Verhandlungssystemen zur Koordination von Policy–
Problemen nachgewiesen und als ernstzunehmende Alternative zu anderen Regulie-
359
Ladeur (2001) 59; vgl. zu den Defiziten der beiden anderen Steuerungsstrategien die Kap. 3.1.1
und 3.1.2 dieser Arbeit. Burth macht darauf aufmerksam, dass eines der Ergebnisse der Policy–
Analyse ist, dass politische Steuerung heute überwiegend ein Prozess sei, der zwischen korporativen
Akteuren abläuft. Vgl. Burth (1999): 61; Scharpf (1989): 14.
360
Vgl. Willke (1995): 121.
361
Statt von politisch gesteuerter gesellschaftlicher Selbststeuerung“ kann synonym von organi-
” ”
sierter gesellschaftlicher Selbststeuerung“ gesprochen werden. Der erste Begriff ist jedoch eindeuti-
ger.
362
Vgl. Beyme (1995): 20; Schimank (1996): 261.
363
Es wird hierbei von Marktregulierung gesprochen, wenn diese Selbststeuerung ökonomisch über
Angebot und Nachfrage realisiert wird. (Vgl. Schulz (2001): 104.) Als steuernde Akteure kommen
in policy–analytischen Arbeiten vor allem kollektive Akteure in Betracht. Burth verweist auf eini-
ge empirische Belege, die gezeigt hätten, dass es individuellen Akteuren gelungen sei, korporative
oder kollektive Akteure erfolgreich zu steuern, wenngleich er auch vom Scheitern der Steuerungs-
bemühungen individueller Akteure schreibt. Individuen treten dabei oftmals als Repräsentanten
kollektiver Akteure auf, weshalb sie nicht als individuelle Akteure im eigentlich Sinn handeln. (Vgl.
Burth (1999): 61f.)
364
Statt von politisch gesteuert“ wird mitunter auch von organisiert“, also von einer organi-
” ” ”
sierten gesellschaftliche Selbststeuerung“ gesprochen. Dieser Begriff beinhaltet weitestgehend den
gleichen Bedeutungsgehalt, wie der vorgeschlagene Begriff der politisch gesteuerten gesellschaft-

lichen Selbststeuerung“, wenngleich er nicht so präzise ist. Statt politisch gesteuert“ ist auch die

Bezeichnung reguliert“ gebräuchlich. Die Begriff sind nicht synonym zu gebrauchen, denn die Re-

gulierung stellt neben bspw. Informierung und Finanzierung ein mögliches Steuerungsinstrument
und damit eine Untergruppe der politischen Steuerung dar. (Vgl. Kap. 3.2.) In diesem Zusammen-
hang taucht auch die Formel Regulierte Selbstregulierung“ auf. Dieser Begriff ist allerdings zu eng

gefasst. Es müsste stattdessen von Regulierter Selbststeuerung“ gesprochen werden.
365 ”
Vgl. Kap. 4.5.
366
Vgl. Palm (2002): 216.

48
Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung VERHANDLUNGSSYSTEME

rungstypen367 etabliert. Gsänger beschreibt eine Neuorientierung innerhalb der PA


mit Auswirkung auf Steuerungsansätze: Kern dieser Neuorientierung sowohl sys-

temtheoretischer als auch handlungstheoretisch orientierter Steuerungsansätze war
die explizite Berücksichtigung des Phänomens einer ausdifferenzierten Gesellschaft.
Zentrale Annahme ist hierbei [...] die Betonung der je spezifischen Eigenlogiken der
jeweiligen Teilsysteme, die es dem steuernden System aufnötigt, sich der Logik des
zu steuernden Systems [...] zu vergewissern und sich auf diese Eigenlogik bei der
Auswahl seiner Mittel einzulassen, wenn dem Steuerungsimpuls mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit Erfolg beschieden sein soll.“ 368
Der hier vorgestellte Ansatz orientiert sich stark am Konzept privater Interessen-
regierung (Streeck und Schmitter 369 ) und am Konzept der Selbststeuerung durch
Verhandlungen bzw. Selbstorganisation im Schatten des Staates nach Scharpf 370 .
Streeck und Schmitter gebrauchen in Bezug auf das von ihnen vorgestellte Konzept
privater Interessenregierungen bereits den Ausdruck regulierte Selbstregulierung or-

ganisierter Interessen“.371 Sie bringen eine ähnliche Definition für das Konzept priva-
ter Interessenregierungen an, wie in dieser Arbeit für das Konzept der organisierten

gesellschaftliche Selbststeuerung“ gewählt wurde: Als Alternative zu direkter staat-

licher Regulierung nimmt die öffentliche Nutzung privat organisierter Interessen die
Form privater Interessenregierungen mit delegierter öffentlicher Verantwortung an
[...] die mittels entsprechend gestalteter Institutionen dem Allgemeininteresse unter-
geordnet werden.“372
Dieser Modus ist keine generelle Alternative zur staatlichen Steuerung, sondern ei-
ne spezifische Form des Zusammenwirkens staatlicher und nicht–staatlicher Akteure
mit einer relativ geringen Eingriffstiefe des Staates in die Politikimplementation. 373
Es bestehen wechselseitige Abhängigkeiten zwischen ihnen. Die kollektive Hand-
lungsfähigkeit wird durch eine Vernetzung und Abstimmung staatlicher und nicht–
staatlicher Handlungspotentiale zur Bewältigung von Policy–Herausforderungen er-
reicht.374 Diese Entwicklung wird in der Politikwissenschaft mit akteursbasierten
Policy–Modellen beschrieben: Mit dieser Akteursorientierung ist gleichzeitig ver-

bunden, dass öffentliche Politik nicht mehr als Entscheidung eines singulären Ak-
teurs [...] betrachtet wird, sondern aus der Interaktion vieler Akteure rekonstruiert
werden muss.“375 Die politische Entscheidungsfindung und Politikimplementation
vollzieht sich in formellen oder informellen Strukturen.
Der Staat steuert Policy–Herausforderung prozedural, indem er den Handlungsrah-
men und die Konstellation der steuerungskompetenten individuellen und/oder kol-
lektiven Akteure definiert.376 Die institutionellen Arrangements sind das Ergebnis
von Politikformulierungsprozessen, an denen gesellschaftliche Akteure bereits be-
teiligt wurden. Die Verhandlungen zwischen gesellschaftlichen Akteuren finden im
Schatten hierarchischer Autorität“ statt.377 Dies geht mit in empirischen politik-

wissenschaftlichen Studien beobachteten Entwicklungen einher, dass politische Ent-
367
Vgl. bspw. Scharpf (1992).
368
Gsänger (2001): 337.
369
Vgl. Streeck, Schmitter (1996). Streeck und Schmitter fassten die vorherige Forschung zum
Stellenwert der Strategie der Beteiligung von Verbänden an der politischen Steuerung zusammen
und plädierten dafür, sie als vierte Strategie ernstzunehmen. Angesichts der Probleme der drei
anderen Ordnungsstrategien — Staat, Markt und Gemeinschaft — seien Verbände und verbandliche
Konzertierung als vierte Ordnungsform wiederentdeckt worden. (Vgl. Streeck, Schmitter (1996):
133, 146f; vgl. zum Thema Private Interessenregierung“ auch: Streeck (1994a): 16f.)
370 ”
Vgl. bspw. Scharpf (1992); ders. (1992a); ders. (1996); ders. (2000).
371
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151.
372
id. 143. Im Original wurden einige Begriffe kursiv gesetzt.
373
In diese Richtung geht auch die Beschreibung von Schneider, der die öffentliche Politik und die
Produktion allgemeinverbindlicher Entscheidungen als Ergebnis der Interaktion mehrerer Akteure
beschreibt. Vgl. Schneider (2003): 107.
374
Vgl. Schimank, Werle (2000): 13.
375
Schneider (2003): 107.
376
Vgl. Seite 86 dieser Arbeit.
377
Vgl. Kap. 4.4; Scharpf (1992): 67; ders. (2000): 323.

49
Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung VERHANDLUNGSSYSTEME

scheidungen immer mehr in Verhandlungssystemen zwischen Staat und Gesellschaft


bzw. Markt oder zwischen privaten Akteuren stattfinden. 378
Der Staat übernimmt eine Gewährleistungsverantwortung“379 für das ordnungsge-

mäße Funktionieren des Verhandlungssystems. Dadurch soll die Leistungsfähigkeit
von Selbststeuerungsstrukturen erhöht werden, damit diese bestimmte staatliche
Ziele realisieren und nicht–intendierte Folgen (negative Externalitäten) minimieren
helfen. Sie sollen dafür sorgen, dass es zu keiner Entscheidungsblockade kommt. Bei
dieser Steuerungsstrategie wirken Regierungen, Ministerien und andere Verwaltungs-
einrichtungen mit Interessen– und Leistungsstrukturen der jeweils involvierteren ge-
sellschaftlichen Teilsysteme zusammen. 380
Der Staat delegierte bestimmte Aufgaben an private, organisierte Interessen, bzw.
an Verhandlungssystemen gesellschaftlicher Akteure, für die er einen Handlungsrah-
men definiert. In ihm legt er auch eine Art Notfallplan“ fest. Sollten die Selbst-

steuerungsstrukturen versagen und zu keiner Lösung der Policy–Herausforderung
gelangen, wird er tätig, oder eine andere von ihm bestimmte Agentur. 381
Bei der organisierten gesellschaftlichen Selbststeuerung überträgt der Staat priva-
ten organisierten Interessen öffentliche Verantwortung.382 Sie werden sowohl in der
Politikformulierung als auch in der –implementation beteiligt. Dies ist die idealty-
pische Vorstellung der Kooperation zwischen dem Staat und den gesellschaftlichen
Akteuren.383 Demnach werden wichtige Bereiche von öffentlichem Interesse durch
Verhandlungen innerhalb pluralistischer oder korporatistischer Arrangements gestal-
tet.384 In vielen Politikfeldern setzt der Staat auf dialogisch orientierte Steuerungs-
muster, die sich durch eine enge Verzahnung zwischen staatlichen und gesellschaft-
lichen Akteuren auszeichnen.385 Von einer eigenständigen Entscheidungskompetenz
des Staates kann insbesondere in solchen Politikfeldern nicht ausgegangen werden,
in denen machtvolle autonome Verbände agieren.386
Die gesellschaftlichen Akteure können auf diese Weise größeren Einfluss auf Politik-
formulierungs– und –implementationsprozesse ausüben, als wenn sie nur versuchen,
378
Vgl. Braun, Giraud (2003): 170; Scharpf (1992); ders. (1996): 515; Kap. 3.1.1 und 3.1.2.
379
Vgl. Schulz (2001): 104.
380
Vgl. Schimank, Werle (2000): 13.
381
Ein Beispiel sind die Verhandlungen zwischen Ärzteverbände und Gesetzlichen Krankenkassen.
Letztere Verhandlungen betreffen Regulierungsgegenstände, die ansonsten der Staat hätte bearbei-
ten müssen.
382
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 143; Voelzkow (1996): 17. Von der organisierten ist eine unorga-
nisierte Selbststeuerung abzugrenzen, die der Staat nicht beeinflusst. Er überlässt die Regelungen
den Marktkräften. Der Markt kann aus wirtschaftlichen oder politischen Akteuren bestehen. Besteht
der Markt wesentlich aus politischen Akteuren, wird dafür auch der Begriff der Selbstregulierung
verwandt. Bei den Steuerungsaufgaben kann es sich auch um solche handeln, die bislang im Zustän-
digkeitsbereich des Staates lagen. Vgl. Voelzkow (1996): 17.
383
Mayntz weist darauf hin, dass in der neueren (Stand: 1992) Verbändeforschung betont wer-
de, dass Verbände nicht nur Interessen artikulieren und Druck gegenüber dem politischen System
aufbauen, sondern auch an Policy–Formulierung und –Implementation aktiv beteiligt sind. Vgl.
Mayntz (1992b): 12. Ähnlich äußert sich Scharpf, demzufolge in den meisten westlichen Demokrati-
en die Politikformulierung und –implementierung mittels einseitiger Ausübung staatlicher Autorität
durch formelle und informelle Verhandlungen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren
verdrängt wurde. Vgl. Scharpf (1996): 515.
384
Vgl. Scharpf (1996): 515; Voelzkow (1996): 68.
385
Vgl. Willke (1995): 61; Heinze (2002): 166, 171; Streeck, Schmitter (1996): 152. Statt von Selbst-
steuerung wird bei Scharpf von horizontaler Selbstkoordination (Vgl. Scharpf (1996): 515), bei
Streeck, Schmitter, Voelzkow und Heinze von privaten Interessenregierungen ( Vgl. Streeck, Schmit-
ter (1996)) sowie bei Voelzkow und Heinze von staatlich gestützter Selbststeuerung gesprochen (Vgl.
id.). Voelzkow und Heinze erklären in ihren Ausführungen zur Modernisierung des Staates, dass
Verbände innerhalb staatlich geduldeter oder eingerichteter Verhandlungssystemen an der Politik
mitwirken würden und dadurch die Funktion einer privaten Regierung übernehmen würden. (Vgl.
Voelzkow, Heinze (1995): 22.). Voelzkow spricht an anderer Stelle auch das Konzept der staatlich
regulierten Selbstregulierung im Zusammenhang des Korporatismuskonzepts an. (Vgl. Voelzkow
(1996): 68f.)
386
Vgl. Willke (1995): 61; Willke nennt als Beispiele die Gewerkschaften, Unternehmensverbände,
Krankenkassen, Ärzteverbände und einige mehr.

50
Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung VERHANDLUNGSSYSTEME

ihre Interessen zu artikulieren und Druck auf den Staat aufzubauen. Für diese bes-
seren Zugangsmöglichkeiten zur politischen Arena erhält der Staat eine nicht zu
unterschätzende Gegenleistung: Die gesellschaftlichen Akteure entlasten den Staat
und erbringen dabei u.a. Ordnungsleistungen, 387 die nach Mayntz gegenüber den
eigenen Mitglieder erbracht werden. Zudem wird auch eine Ordnungsleistung gegen-
über dem Politikfeld als Ganzem erbracht, was sich insbesondere durch die Summe
mehrerer beteiligter gesellschaftlicher Akteure ergibt. 388
Um bestimmte staatliche Ziele zu verwirklichen, werden die Partikularinteressen der
mit der Selbststeuerung betrauten Akteure mittels eigens geschaffener Institutionen
in bestimmten Bereichen dem Allgemeininteresse untergeordnet. 389 Der Staat schafft
lediglich Strukturen bzw. einen institutionellen Handlungsrahmen zur Ermöglichung
der gesellschaftlichen Selbststeuerung. 390
Eine der wesentlichen Annahmen der Steuerung durch Verhandlungssysteme ist,
dass erfolgreiche staatliche Steuerung vielfach die Kooperation der Adressaten vor-
aussetzt.391 Es handelt sich hierbei um eine korporativ–verbandliche Ordnung. Der
Gesetzgeber zielt bei diesem Konzept der regulierten Selbstregulierung nicht auf den
Ausgleich privater Interessen, sondern [...] auf die Erreichung objektiver, etwa ver-

fassungsrechtlicher Ziele [...]“ 392 . Dem muss vor dem Hintergrund der politikwissen-
schaftlichen Diskussion des Konzepts der organisierten gesellschaftlichen Selbstregu-
lierung393 widersprochen werden. Die organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung
wird auch als regulierte Selbstregulierung bezeichnet. 394 Im folgenden wird ange-
sichts der Begriffsbestimmung in Kapitel 3 nicht von regulierter Selbstregulierung“,

sondern von politisch gesteuerter Selbststeuerung“ gesprochen. 395

387
Vgl. Mayntz (1992b): 12.
388
Vgl. Baldwin, Cave (1999): 39.
389
Vgl. Voelzkow (1994): 56.
390
Vgl. Scharpf (1996): 507; Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50; In den USA ist der Begriff
der enforced self–regulation“ gebräuchlich. Vgl. bspw. Baldwin, Cave (1999): 41, 133–137.
391”
Vgl. Mayntz (1997): 263; Heinze (2002): 10ff.
392
Schulz, Held (2002): A–2.
393
Vgl. Kap. 4.1.
394
Für die regulierte Selbstregulierung existiert eine Vielzahl unterschiedlicher Bezeichnungen:
Regulierte Selbstregulierung, Koregulierung (Co–Regulation), Enforced Self–Regulation, Enforced
Voluntary Regulation, Audited Self–Regulation. (Vgl. Voelzkow (1996): 17; Schulz, Held (2002):
A–4.) Auch Streeck und Schmitter gebrauchen den Ausdruck Regulierte Selbstregulierung organi-

sierter Interessen“. (Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151.) Hoffmann–Riem und Schulz sprechen in
diesem Zusammenhang auch von der hoheitlichen Regulierung gesellschaftlicher Selbstregulierung
(Vgl. Hoffmann–Riem (1996); Ladeur (2001); Schulz (2001): 103.). Dieser Begriff wird insbesondere
in der rechtswissenschaftlichen Diskussion politischer Steuerungskonzepte behandelt. Schulz und
Held definieren Regulierte Selbstregulierung als Selbstregulierung, die in einem staatlich gesetzten

Rahmen eingepaßt ist, bzw. aus rechtlicher Grundlage erfolgt.“ ( Schulz, Held (2002): A–5; vgl. auch
Ladeur (2001): 59.) Der Staat setzt hierbei Instrumente der prozeduralen Steuerung ein, um den
Selbstregulierungsprozess zu steuern. Die regulierte Selbstregulierung wird auch als ein mglw. gut
geeignetes Steuerungskonzept für Herausforderungen der Informationsgesellschaft diskutiert. (Vgl.
Schulz, Held (2002): A–1.)
395
Ein wesentliches Anwendungsfeld des Steuerungskonzeptes ist das des Datenschutzes — vor
allem in der rechtswissenschaftlichen Steuerungsdebatte. Hier werden Formen unregulierter und
regulierter Selbststeuerung unterschieden. Letztere interessiert im Zusammenhang der Fragestel-
lung dieser Arbeit. Das Datenschutz–Audit ist ein Konzept regulierter Selbststeuerung, das in der
Rechtswissenschaft erarbeitet wurde, um Selbststeuerungspotentiale gesellschaftlicher Akteure zu
Gunsten staatlicher Ziele zu aktivieren. In der Rechtswissenschaft wird auch das Beispiel der Frei-
willigen Selbstkontrolle des Fernsehens angeführt. Weitere Beispiele lassen sich aus dem Bereich des
Umwelt– sowie des Medien– und Telekommunikationsrechts anführen. (Vgl. Ladeur (2001): 59f.) Ein
wichtiges Beispiel für die Verschränkung unterschiedlicher Steuerungsstrategien und –instrumente
ist auch das Telekommunikationsrecht. In der Vorschrift des Art. 87f des GG wird eine [...] exempla-

rische Konstitutionalisierung des neuen Paradigmas des Gewährleistungsstaats“ gesehen, der für

den Bereich der Telekommunikation einen variablen Grundbestand an Universaldienstleistungen“

festlegen kann.“ ( Ladeur (2001): 61.) Diese Leistungen sind allerdings von privaten Unternehmen
anzubieten — innerhalb eines vom Gesetzgeber definierten rechtlichen Rahmens. Dieser enthält die
Bestimmung der Leistung selbst und die Konkretisierung der Erfüllung dieser Verpflichtung. In-
strumente der Selbst– und Fremdregulierung werden hierbei eingesetzt. (Vgl. Ladeur (2001): 61.)
Verschiedene Autoren beschreiben den Bereich der IuK–Technologien als geradezu prädestiniert

51
Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung VERHANDLUNGSSYSTEME

Bei der Strategie der Verhandlungssysteme geht es im Kern um eine neue Balance des
Verhältnisses privater und öffentlicher Aufgaben und Kompetenzen in der effektiven
Steuerung politischer Herausforderung.

Exkurs: Selbstregulierung im Internet

Das Konzept der politisch gesteuerten gesellschaftlichen Selbststeuerung ist nicht


mit dem Konzept der Selbstregulierung zu verwechseln, dass in Bezug auf die Her-
ausforderungen digitaler IuK–Netze diskutiert wird. Darunter wird eine Form der
Regulierung verstanden, die durch einen freien, zu allgemeinem Konsens führenden
Diskurs über die Regeln und völlige Abwesenheit staatlicher Eingriffe auf nationa-
ler und internationaler Ebene gekennzeichnet ist. Entsprechende Konzepte gehen
auf Veröffentlichungen von Johnson und Post zurück. Die Kernthese dieses Ansat-
zes lautet, dass nationalstaatliche Gesetze und traditionelle Verwaltungsformen zur
Steuerung von Herausforderungen des Internet nicht geeignet sind. 396
Die Argumentation einiger Autoren geht so weit, zu behaupten, dass die aus selbst-
regulatorischen Prozessen des Internet entstammenden Regelungen zu einem deut-
lich höheren Grad mit den Eigenschaften des Internet konform sein dürften. Diese
Einschätzung wird in dieser Arbeit jedoch nicht geteilt, denn auch andere Steue-
rungsmechanismen können entsprechende Regelungen hervorbringen. Letztendlich
handelt es sich bei der Steuerungsstrategie, die unter dem Stichwort Selbstregulie-

rung im Internet“ diskutiert wird, um nichts anderes als um eine Form unregulier-
ter Selbstregulierung, die in politikwissenschaftlichen Steuerungsdebatten schon vor
dem Auftreten des Internet geführt wurden. Das Besondere an der Debatte bezogen
auf das Internet ist, dass dortige Prozesse und das Verhalten seiner Teilnehmer letzt-
lich nicht nationalstaatlich reguliert werden können. Das bedeutet in vielen Fällen
somit nicht, dass ein einzelner Akteur, bspw. ein Unternehmen dazu in der Lage
wäre. Dafür ist vielmehr ein weitreichender Konsens zwischen verschiedenen Akteu-
ren erforderlich. Die Kernaussage lautet, dass ein einzelner Akteur dazu nicht in der
Lage ist, Prozesse im Internet zu steuern.
Im Rahmen der Debatte um die Selbstregulierung im Internet wird häufig vorge-
bracht, dass Probleme der Jurisdiktion dadurch gelöst werden, dass eine von jedem
territorialen Recht losgelöste Internet Jurisdiction“ interveniert. 397 So soll die Ak-

zeptanz der Beteiligten höher sein, wenn die betreffenden Regeln durch die sog.
Internet–Gemeinschaft“ selbst formuliert wurden. Dieser Ansatz ist jedoch proble-

matisch. Es ist kaum zu erwarten, dass eine solche Internet Jurisdiction“ Lösungen

in (politischen) Konflikten auf einem internationalen Level erarbeiten kann, die be-
reits in internationalen Regierungsorganisationen wie der WIPO, in supranationalen
für Selbstregulierung. (Vgl. Ladeur (2001): 72; Holznagel (2001): 81.) Als Gründe nennt Ladeur,
dass die Dynamik der Selbsttransformation dieses Sektors, der alle Grenzen in einem Prozess der
Konvergenz in Frage stellt. Holznagel beschreibt den Bereich der elektronischen Medien sogar als
klassisches Referenzgebiet, in dem die Funktionsweise regulierter Selbstregulierung gut beobachtet
und analysiert werden könne. Ein Beispiel für unregulierte Selbstregulierungsinstrumente sind sol-
che, bei denen die Nutzer von IuK–Technologien selbst den Schutz ihrer personenbezogenen Daten
sicherstellen. Zum anderen handelt es sich um Formen der Selbstregulierung, bei der sich einige
Unternehmen ohne direkten Druck durch den Staat auf bestimmte Mindestdatenschutzstandards
einigen. Sie koordinieren sich dabei zum Teil international. Ziel dieser Maßnahmen ist es, eine
Akzeptanzsteigerung der Konsumenten bspw. für den Internet-Handel zu finden. Ein Beispiel für
einheitliche Rahmenbedingungen zum Datenschutz sind rund 40 Unternehmen weltweit, die sich
in der Online Privacy Alliance zusammengeschlossen haben. (Vgl. Roßnagel (2000): 387.) Zu den
Mitgliedern gehören bspw. Apple, AT&T, IBM und eBay. Vgl. Online Privacy Alliance (5.3.2003).)
Das Ziel der [...] self–regulatory initiative [...]“ ( Online Privacy Alliance (5.3.2003a).) durch die

Definition von Datenschutzstandards Vertrauen bei den Kunden zu erzeugen und deren Privacy zu
schützen. Bei dieser Initiative, wie auch bei anderen ähnlichen Initiativen im Datenschutzbereich,
wird mit Gütesiegeln (Trustmarks) gearbeitet, die die Unternehmen auf ihrer Website angeben.
396
Vgl. id. 123.
397
Vgl. id.

52
Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung VERHANDLUNGSSYSTEME

Organisationen wie der EU und auf nationalstaatlicher Ebene erbittert diskutiert


wurden, und eine Einigung nur schwerlich erarbeitet werden konnte. Zudem stellen
sich hier Fragen der Sanktionierung von Fehlverhalten, der Kommunikation über Re-
geln und der Verabschiedung allseits akzeptierter Regeln. Gerade das Urheberrecht
ist eine Frage, für die sich ein solcher Steuerungsmechanismus nicht anbietet. 398
Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Steuerung Themenbereiche außerhalb des
Internet berührt. Zudem handelt es sich um einen Bereich, dessen Steuerung die
Nationalstaaten explizit für sich beanspruchen.399
In diesem Zusammenhang wäre die entscheidende Frage, ob die internationale Inter-
net–Gemeinschaft überhaupt zu einer solcher Selbststeuerung und Koordinations-
leistung im Stande wäre. Wichtig ist zudem, wie mit den Resultaten einer solchen
Koordination umgegangen wird. Aufgrund der Zielsetzung dieser Arbeit wird diese
Frage nicht behandelt, zumal es sich hierbei um ein eigenes Forschungsfeld handelt.
Neuere Forschungsansätze gehen unter dem Begriff Code is law“ davon aus, dass

das Internet sehr wohl gesteuert werden kann, wenngleich zu anderen Bedingungen,
einem anderen Umfang und zu einem anderen Effektivitätsgrad als die traditionelle
Steuerung durch das nationalstaatliche Recht. 400

398
Vgl. Kap. 5 und 8.
399
Wesentliche Bereiche des Urheberrechts wurden von den Mitgliedstaaten der EU nicht auf die
supranationale Ebene verlagert.
400
Vgl. Kap. 9.1 zur Steuerung durch Code bzw. durch das technische Design bzw. die Architektur.

53
Vorteile VERHANDLUNGSSYSTEME

4.2 Vorteile und Ziele von Verhandlungssystemen

Das grundsätzliche Ziel der politisch gesteuerten Selbststeuerung organisierter In-


teressen ist es, zur Lösung [...] einer Reihe von endemischen Problemen staatlicher

Intervention, marktwirtschaftlichen Wettbewerbs und freiwilligen Gemeinschaftshan-
delns beitragen zu können.“ 401
Folgende Vorteile und Charakteristika der Verhandlungssysteme können vorliegen:

1. Opperationalisierung von Know–How, Informationsressourcen organisierter ge-


sellschaftlicher Akteure, Ausgleich staatlicher Steuerungsdefizite — Bereits in
den Ausführungen zur Marktstrategie wurde darauf hingewiesen, dass durch
die Beteiligung der Marktakteure an der Steuerung deren spezifisches Know–
How für die Lösung von Policy–Herausforderungen operationalisiert werden
kann.402 Ziel der Beteiligung gesellschaftlicher Akteure ist es, die für den Staat
erforderlichen Informationen offenzulegen, die ansonsten für ihn verschlossen in
Wirtschaft, Verbänden und Forschung existieren. Die gesellschaftlichen Akteu-
re verfügen oftmals über detaillierteres Wissen über zu regelnde Probleme und
halten Experten vor.403 Eines der Ziele ist die Senkung der Transaktionskosten
politischer Entscheidungen. Die frühzeitige Einbindung der gesellschaftlichen
Akteure dient dazu, Zeit bei der Abwicklung zu gewinnen.

2. Schnellere Problemverarbeitung, Nutzbarmachung der Integrations–, Vermitt-


lungs– und Steuerungsleistungen organisierter gesellschaftlicher Akteure und
Flexibilitätssteigerung — Dadurch, dass die mit der Selbststeuerung betrau-
ten Akteure über das nötige Know–How zur Problemverarbeitung verfügen,
können sie schnell und flexibel auf neue Herausforderungen reagieren: Self–

Regulation has a greater capacity to adapt rapidly to quickening technical pro-
gress and to the transnational development of the new communications medi-
um.“404 Schnell und relativ unkompliziert können Anpassungen an veränderte
Rahmenbedingungen erfolgen, da i.d.R. nur faktische Absprachen zwischen
gesellschaftlichen Akteuren und keine rechtliche Verbindlichkeit erforderlich
ist.405 Hingegen müsste der Staat das entsprechende Fachwissen zunächst er-
werben und Kategorien zu deren adäquaten Bewertung entwickeln, was zur
zeitlichen Verzögerung führen würde. Ein Vorteil von Verhandlungssystemen
leiten Jarren und Donges von der Spieltheorie ab, [...] dass Verhandlungs-

partner dann eher eine kooperative als eine kompetitive Strategie wählen, wenn
das Spiel“ mit denselben Spielern“ wiederholt wird, sie also damit rechnen
” ”
müssen, für eine kompetitive Strategie in der nächsten Runde“ bestraft zu

werden.“406 Die gesellschaftlichen Akteure werden für die Konsensbildung und
Systemintegration benötigt.407
Ein wesentliches Ziel der Beteiligung gesellschaftlicher Akteure an der Politik-
formulierung und –implementation ist es, deren Kooperationsbereitschaft zu
gewinnen. Eine Folge kann sein, dass sie Partikularinteressen opfern. 408 Diese
401
Streeck, Schmitter (1996): 151; vgl. ähnl. Heinze (2002): 8.
402
Dem Staat wird mitunter vorgeworfen, dass er vor der Komplexität der Regulierungsgegen-
stände kapitulieren muss und entsprechendes Know–How in Detailfragen nicht besitzt. Vgl. Kap.
3.1.1.
403
Vgl. Offe (1981): 84; Streeck (1994a): 16; Voelzkow, Heinze (1995): 8; Heidenescher (1995): 184;
Heinze (1998): 202; Baldwin, Cave (1999): 40, 126f; Grimm (2001): 18f; Entsprechendes gilt für die
organisierte gesellschaftliche Selbstregulierung. Auch hier wird das spezifische Know–How der mit
der Selbstregulierung betrauten Akteure nutzbar gemacht. Sie haben dieses Wissen aus erster Hand
erworben und sind von den Auswirkungen der Regulierung unmittelbar betroffen.
404
Price, Verhulst (2000): 17; vgl. ähnl. Campbell (1999): 715.
405
Nach Kippes werden durch Bargaining die Grenzen der sachlichen Kompetenz und der räumli-
chen Zuständigkeit überwunden. Vgl. Kippes (1995): 65, 81.
406
Jarren, Donges (2000): 53.
407
Vgl. Heinze (1998): 202; ders. (2002): 8.
408
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 152.

54
Vorteile VERHANDLUNGSSYSTEME

Bereitschaft wird insbesondere dadurch gewonnen, dass die gesellschaftlichen


Selbststeuerungsstrukturen die Verhaltenssteuerung als eine Angelegenheit des
organisatorischen Eigeninteresses begreifen. Auch die gesellschaftlichen Akteu-
re befürworten ihre frühzeitige Beteiligung, da sie sich dadurch eine bessere
Berücksichtigung ihrer Interessen versprechen. 409 Die Legitimation steuernder
Interventionen wird erhöht, indem die Repräsentanten der steuernden gesell-
schaftlichen Akteure nicht wie der Staat auf für alle gültige Normen und Ver-
pflichtungen appellieren müssen, sondern sich stattdessen auf greifbare grup-
penspezifische Werte und Interessenwahrnehmungen berufen können. Wenn
mehrere gesellschaftliche Akteure die Verhandlungen abgeschlossen haben und
deren Ergebnisse gegenüber ihren Mitgliedern rechtfertigen, kann es dazu kom-
men, dass beide die positiven Aspekte hervorheben. Jede Seite rekurriert auf
unterschiedliche Argumente zur Rechtfertigung und appelliert dabei an andere
Werte. Divergente Interessenwahrnehmungen werden hierbei ausgenutzt. Dem
Staat steht diese Möglichkeit nicht offen. Er muss politische Entscheidungen
rechtfertigen, ohne seine Argumentation an divergente Interessenwahrnehmun-
gen anpassen zu können.

3. Interessenaggregation und –integration — Die gesellschaftlichen Akteure kön-


nen dem Staat im Rahmen der Politikformulierung seine Arbeit erleichtern.
Die Verbände ordnen dazu die Interessen ihrer zum Teil heterogenen Mitglie-
der und bringen sie gegenüber dem Gesetzgeber in einem [...] überschaubaren

und handhabbaren Bündel [...]“410 vor. Der Staat muss sich nur noch mit einer
reduzierten Anzahl gefilterter“ Interessen auseinander setzen. Der wesentliche

Vorzug liegt nach Voelzkow in der [...] partiellen Überwindung der Grenzen

rechtlicher Regulierung, die vor allem bei der Implementation regulativer Po-
litik zu Tage treten.“411 Die Interessenverfolgung wird zudem auf Dauer ge-
stellt, indem die Mitglieder den ihnen übergeordneten, korporativen Akteuren
Ressourcen übertragen.412 Korporative Akteure vertreten nicht nur die ag-
gregierten Interessen ihrer Mitglieder, sondern entwickeln als Agenten“ auch

Eigeninteressen.413 Hierzu zählt u.a. das Interesse der Organisationssicherung.
Sie können unter Umständen auch gegen Mitgliederinteressen verstoßen. 414

4. Nutzbarmachung des Legitimationspotenzials organisierter gesellschaftlicher Ak-


teure / verbesserte Implementation — Skeptiker, die von einer geringen staatli-
chen Handlungsfähigkeit ausgehen, thematisieren auch Legitimationsengpässe
des Staates. So sei ein Protest– bzw. Verweigerungsverhalten bei Steuerungs-
adressaten wahrscheinlich.415 Die Forschung zu Policy–Netzwerken zeigte, dass
durch die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure an der Politikformulierung die
Akzeptanz politischer Entscheidungen erhöht werden kann.416 Die Durchset-
zung von Verhandlungsergebnissen zwischen Staat und gesellschaftlichen Ak-
teuren wird bei dieser Strategie oftmals den gesellschaftlichen Akteuren über-
lassen. Der Vorteil ist, dass diese Akteure über eine bessere Verpflichtungs-
fähigkeit verfügen als der Staat. Sie stehen ihrem Klientel näher, als die bü-
409
Sozialwissenschaftliche Untersuchungen zeigten, dass [...] die anfängliche Problemdefinition und

–bestimmung sowie die Festsetzung der politischen Agenda nachhaltige Wirkungen auf den gesamten
Politikprozess ausübt.“ Lahusen, Jauß (2001): 95; vgl. auch id. 94-96.
410
Voelzkow (1994): 50; vgl. auch id. 69; ders. (1996): 83f; ders. (2000a): 192f; Kevenhörster (1997):
371; Thibaut (1998b): 281.
411
Vgl. Voelzkow (2000a): 193.
412
Vgl. Schneider (2000): 247; ders. (2003): 110.
413
Vgl. id. 111.
414
Über Kontrollinstrumente und demokratischen Binnenstrukturen innerhalb des korporativen
Akteurs, können die Mitglieder ihre Verbandsführung weitreichend den eigenen Interessen unter-
werfen und damit stärker der Mitgliedsschaftslogik und weniger der Einflusslogik verpflichten. Vgl.
Kap. 4.5.
415
Vgl. Voelzkow (1996): 57.
416
Vgl. Mayntz (1996): 474; Streeck, Schmitter (1996): 151f; Reutter (2000): 12; Price, Verhulst
(2000): 17.

55
Vorteile VERHANDLUNGSSYSTEME

rokratischen Vollzugsorgane.417 Sie erläutern ihren Mitgliedern die Verhand-


lungsergebnisse und haben dabei ein Interesse daran deutlich zu machen, dass
sie in den Verhandlungen nicht mehr herausholen konnten. So werden mög-
liche Konflikte von vornherein gelöst oder zumindest reduziert. Wichtig für
Selbststeuerungsinstitutionen ist es auch, dass sie über durchsetzungsfähige
Sanktionsmöglichkeiten verfügen und die beteiligten gesellschaftlichen Akteu-
re voll kooperieren.418

5. Aufgabenübernahme — Die gesellschaftlichen Akteure entlasten den Staat, in-


dem sie innerhalb eines staatlich definierten Handlungsrahmens Policy–Her-
ausforderungen selbst regeln, wofür ansonsten der Staat verantwortlich wäre.
Sie übernehmen zudem eine Verantwortung für die Durchführung bzw. Imple-
mentation der Verhandlungsergebnisse. Ziel des Staates ist, die Selbststeuerung
partikulärer Interessen ohne unmittelbare Staatsintervention zu aktivieren. 419

6. Geringere Kosten — Geringe (Transaktions–) 420 Kosten können für den Staat
daraus resultieren, wenn gesellschaftliche Akteure die Steuerungsleistungen
und deren Kosten tragen (Staatsentlastung). 421

7. Effektivitätssteigerung — Die Effektivität der Verhaltenskontrolle der Steue-


rungsadressaten kann durch die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure erhöht
werden. Sie verfügen über einen besseren Zugang zu den Steuerungsobjek-
ten.422 Zudem kann schneller auf neue Herausforderungen reagiert werden,
indem schnelles, manchmal auch informelles Handeln gegenüber ihren Mitglie-
dern möglich ist.

8. Ausgleich staatlicher Steuerungsdefizite — Wie dargestellt wurde, sprechen


mehrere Argumente für ein Steuerungsversagen des Staates. Die Neo–Korpo-
ratismus–Forschung schreibt den gesellschaftlichen Akteuren das Potenzial zu,
diese Steuerungslücke zu schließen.423 Policyanalytische Arbeiten zeigten, dass
der Staat immer weniger in der Lage ist, mit seinen Steuerungsinstrumen-
tarien durchsetzungsstark Policy–Herausforderungen erfolgreich zu lösen.424
Durch Strukturen organisierter Selbststeuerung sollen die Schwierigkeiten des
Staates bei der Implementation regulativer Programme abgeschwächt werden,
indem sie die Verschmelzung von Politikformulierung 425 und –implementation
innerhalb einer organisatorischen Struktur ermöglichen. Denselben Akteuren,
die der Staat zunächst im Rahmen der Politikformulierung beteiligt, überträgt
er auch die Verantwortung für deren Konkretisierung in Verhandlungen und
zur Implementation426 .

417
Vgl. Voelzkow (2000a): 193.
418
Vgl. Price, Verhulst (2000): 8, 17.
419
Vgl. Voelzkow (1994): 50; ders. (2000a): 192.
420
Die Transaktionskosten sind die Kosten der Vorbereitung, Organisation und Absicherung von
Leistungsaustausch. (Vgl. Jansen (2000): 9.) Je geringer die Transaktionskosten sind, desto wahr-
scheinlicher ist es, dass Interaktionen bzw. Transaktionen zu Stande kommen. (Vgl. Voss (2002):
175.)
421
Würden hingegen staatliche Akteure steuern, müssten sie Entsprechendes selbst finanzieren.
(Vgl. Baldwin, Cave (1999): 238; Price, Verhulst (2000): 17; Campbell (1999): 715.) Scharpf verweist
in diesem Zusammenhang auf die Transaktionskostentheorie und das von ihr entwickelte Prinzip

der selektiven Intervention“. Übergeordnete Akteure überlassen die Steuerung solcher politischer
Herausforderungen untergeordneten Akteuren, die nicht auf ihrer Organisationsebene behandelt
werden müssen. Vgl. Scharpf (2000): 288; vgl. auch: Offe (1981): 84.
422
Vgl. Baldwin, Cave (1999): 127.
423
Vgl. Voelzkow (1994): 49; ders., Heinze (1995): 8.
424
Vgl. Benz (2003): 19.
425
Bereits hier werden die Akteure beteiligt, an die der Staat später die Implementation delegiert.
426
Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151.

56
Vorteile VERHANDLUNGSSYSTEME

9. Beseitigung oder Abschwächung unerwünschter Nebeneffekte durch unorgani-


sierte Selbstregulierung und Erreichung staatlicher Steuerungsziele — Hierzu
setzt der Staat auf die Definition eines Handlungsrahmens für die Selbststeue-
rungsstrukturen und auf die Androhung staatlicher Interventionen. 427

10. Strukturierbarkeit der Selbststeuerungsprozesse durch den Staat (prozedura-


le Steuerung) — Der Staat gibt in neo–korporatistischen Arrangements den
Handlungsrahmen der Selbststeuerungsprozesse vor. Dadurch sollen die gesell-
schaftlichen Akteure ihre Partikularinteressen in bestimmten Bereichen dem
Allgemeininteresse unterordnen.428

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Verhandlungssysteme, an denen gesell-


schaftliche Akteure beteiligt werden, für die Steuerung bestimmter Policy–Heraus-
forderungen erhebliche Vorteile bestitzen. Es kann sogar so weit gegangen werden
festzustellen, dass die Einbindung der gesellschaftlichen Akteure in die Politikformu-
lierung und –implementierung bei komplexen und informationsintensiven Political
Issues unerlässlich ist. Verhandlungssysteme bieten eine Lösung für politische Her-
ausforderungen, die mit der direkten Steuerung durch den Staat nicht erfolgreich
gelöst werden können.

427
Vgl. Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50.
428
Vgl. Voelzkow (1994): 56; Die Strukturierung bzw. prozedurale Steuerung durch den Staat wird
im folgenden im Zusammenhang der Rolle des Staates innerhalb dieses Steuerungskonzepts noch
thematisiert. (Vgl. Seite 86f. dieser Arbeit.) Durch prozedurale Steuerung kann erreicht werden,
dass öffentliche Aufgaben an korporatistische Arrangements übertragen werden können, ohne dass
damit Wohlfahrtsverluste verbunden sein müssen.

57
Nachteile VERHANDLUNGSSYSTEME

4.3 Nachteile und Probleme von Verhandlungssystemen

Mehrere Kritikpunkte können gegenüber der Nutzbarmachung von Verhandlungs-


systemen vorgebracht werden:
1. Mangelnde Legitimation und Defizite aus demokratietheoretischer Sicht — An
der Beeinflussung von Politikformulierungsprozessen durch gesellschaftliche
Akteure wird kritisiert, dass eine mangelnde demokratische Legitimation ihrer
Entscheidungsträger und ihrer Politik vorliegt.429 Es besteht die Gefahr der
Selektivität der Interessenvermittlung, weil die Teilnehmer der Verhandlungen
von vornherein vorgegeben sind.430 Die Folge der Selektivität ist die Verlet-
zung des Gleichheitsgebots.431 Der Grund besteht darin, dass nur Akteure mit
relevanten Ressourcen in die Verhandlungen einbezogen werden. Daraus folgt
die Gefährdung der Verfahrenschancengleichheit und der Verfahrensteilhabe
Dritter, die über keinen direkten Zugang zur Arena verfügen.432
Die Wirksamkeit der Interessenvermittlung hängt wesentlich von der Artikula-
tions–, Organisations– und Konfliktfähigkeit der Interessen ab. Der Grad der
Organisationsfähigkeit hängt gemäß Olsons Kollektivgut–Prämisse und der
Trittbrettfahrer –Hypothese (free–rider) von mehreren Variablen ab 433 . Indivi-
duen und Organisationen schließen sich oftmals nicht zu kollektiven Akteuren
zusammen, wenn sie die Güter auch kostenlos beziehen können, für die sie an-
sonsten mit Mitgliedsschaftsgebühren oder Zeitaufwand bezahlen müssten.434
Um dieses Problem abzuschwächen, versuchen die kollektiven Akteure die Mit-
gliedschaft durch Informierung und durch die Schaffung exklusiver Vorteile
attraktiver zu gestalten. Schwierig ist die Organisation von Interessen insbe-
sondere dann, wenn es sich um eine sehr große Gruppe Betroffener handelt,
deren Interessen heterogen sind,435 und/oder eine geringe Bereitschaft der Be-
troffenen besteht, sich finanziell oder aktiv zu beteiligen. Hinzu kommt, dass
kleine Gruppen mit Spezialinteressen leichter organisiert werden können, als
große Gruppen mit allgemeinen Interessen. 436
Mit der Organisationsfähigkeit des Politikfeldes ist gemeint, dass die verschie-
denen von Policy–Herausforderungen und deren Steuerung betroffenen Akteu-
re im Idealfall gleichermaßen eine gute Organisationsfähigkeit aufweisen. Diese
Fähigkeit kann ein Kräftegleichgewicht zwischen den gesellschaftlichen Inter-
essen ermöglichen oder erleichtern. Ansonsten greift der Staat ein. 437
Die Konfliktfähigkeit wird vor allem über die Sanktionsmittel des Akteurs be-
stimmt, von denen sein politischer Einfluss maßgeblich abhängt. Hierzu zählt
die Möglichkeit der Leistungsverweigerung sowie der glaubhaften Drohung mit
dem Entzug von Wählerstimmen. Die Wirksamkeit hängt u.a. von situativen

429
In Folge der Instrumentalisierung des Staates durch mächtige Partikulartinteressen kann es laut
Mayntz zu einer undemokratischen Herrschaft der Verbände“ kommen, die bei anderen Autoren

auch als Nebenregierung“ (vgl. bspw. Voelzkow (1996): 37, 77; Heinze (2002): 7ff) durch korpora-

tistische Arrangements bezeichnet wird.
430
Sonderinteressen können schlagkräftiger organisiert werden als Allgemeininteressen sowie wirt-
schaftliche Interessen besser als ideelle.
431
Dies ist in Policy–Netzwerken zum Teil und in korporatistischen Arrangements in erheblichem
Umfang gegeben. Vgl. Schneider (2000): 260.
432
Verschiedentlich wird in diesem Zusammenhang auch schon von einer neuen Deutschen Räte-

republik“ oder Schröders Räte–Republik“ gesprochen. Vgl. Heinze (2002): 8.
433 ”
Vgl. Lehner (1991): 235; Mayntz (1992b): 12.
434
Vgl. McFarland (1992): 60; Salisbury (1992): 86; Stone (1997): 217f; Nach Willke hat jeder Be-
teiligte ein rationales Interesse daran, möglichst wenig an den Kosten der Koordination beizutragen,
jedoch möglichst viel Vorteile zu erhalten. Vgl. Willke (1995): 103.
435
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 20.
436
Vgl. Lehner (1991): 235; Bspw. lassen sich Konsumenteninteressen schwerer als die Produzen-
teninteressen organisieren.
437
Dies ist bspw. im Gesundheitswesen der Fall. Die Patienten sind eine äußerst schlecht organi-
sierte Gruppe.

58
Nachteile VERHANDLUNGSSYSTEME

Einflüssen ab.438 In der Verhandlungsarena sind oftmals große, einflussreiche


und ressoucenstarke439 Verbände organisiert. Sollten kleinere Verbände betei-
ligt werden, kann es dazu kommen, dass sie sich schlechter gegen die großen
Verbände durchsetzen können. Interessen von Gruppen, die durch eine ver-
bandliche Interessenvertretung nicht repräsentiert werden, drohen in solchen
Strukturen vernachlässigt zu werden.
Bestimmte gesellschaftliche Gruppen lassen sich somit schlecht organisieren. 440
Bei der hierarchischen Steuerung werden auch diese Gruppen oftmals in den
Entscheidungen der politischen Entscheidungsträger berücksichtigt. Aus demo-
kratietheoretischer Sicht ergeben sich in Folge dessen normative Probleme, da
nicht alle sozio–ökonomischen Interessen gleichermaßen (gut) organisiert sind.
Daraus resultieren ungleiche Zugangs– und Durchsetzungschancen in Entschei-
dungsarenen.441
Zu den weiteren Kritikpunkten zählt, dass die Verhandlungen in der Regel
nicht öffentlich sind und daher oftmals informellen Charakter besitzen. Der
Vorwurf besteht daher in deren mangelnden Transparenz. 442 Die Verantwort-
lichkeit kann in Folge dessen oftmals nicht mehr eindeutig nachgewiesen wer-

438
Vgl. Abromeit (1993): 44. Die Organisationsfähigkeit von Interessen bedeutet nicht automatisch
auch ihre Konfliktfähigkeit. Bspw. besitzen die Gesetzlichen Krankenkassen (GKV) des Gesund-
heitswesens, die ihre enorme Organisationsfähigkeit bereits unter Beweis stellen, keine besonders
nennenswerte Konfliktfähigkeit, da sie über zentrale Sanktionsmöglichkeiten aufgrund ihrer rechtli-
chen Grundlage nicht verfügt. Sie sind lediglich im begrenzten Maße indirekt sanktionskompetent,
da die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände über solche Möglichkeiten verfügen. (Vgl. Wie-
senthal (1981): 192; Thibaut (1998d): 282.)
439
Ressourcen können neben Geld vor allem Experten sein.
440
Ein gutes Beispiel sind die Patienten im deutschen Gesundheitswesen. Sie verfügen über keinen
Verband, der exklusiv ihre Interessen vertritt und über nennenswerten Einfluss auf das Politikfeld
verfügt. Bei ihnen ist der Organisationsgrad und die Legitimation defizitär, weshalb sie über gerin-
ge bis gar keine Konfliktfähigkeit verfügen. Es bestehen für Versicherte nur geringe Anreize, sich
einem Verband anzuschließen. Ihre schwache Stellung folgt aus der hohen internen Zersplitterung in
zahlreiche Verbände mit Sonderinteressen, aus den geringen Zugangsmöglichkeiten zu gesundheits-
politischen Meinungsbildungs– und Entscheidungsfindungsprozessen, aus den fehlenden materiellen
und personellen Ressourcen und dadurch, dass sie sich nur am Rande mit gesundheitspolitischer
Gesetzgebung befassen. (Vgl. Heimbach (1987): 143; Bandelow (1998): 100f; Günnewig (2001): 9.)
Stattdessen berufen sich einige andere Akteure des Gesundheitswesens darauf, die Interessen die-
ser Gruppe zu vertreten. Einer davon sind die Gesetzlichen Krankenkassen (GKVen), die sich als
Anwalt“ (Vgl. Deutsche Angestellten Krankenkasse (1999a): 12.) der Patienten verstehen. Die Pa-

tienten sind über Gewerkschaften Teil der internen Organisationsstruktur. Studien zeigen jedoch,
dass in den Selbstverwaltungsgremien der GKVen die Eigeninteressen der Tarifpartner dominieren.
(Vgl. Bandelow (1998): 100; Perschke–Hartmann (1994): 33; Dröge (1991): 195.) Die Tarifparteien
können in den Verhandlungen Tauschobjekte aus den Tarifkonflikten einsetzen, die in der politik-
feldspezifischen Perspektive der GKVen mglw. nicht im Interesse der Patienten liegen. GKVen sind
eher Arena als ein eigenständiger Akteur. (Vgl. Mayntz (1990): 291f.)
441
Vgl. Schubert (1995): 228; Voelzkow kritisiert an der korporatistischen Strategie, dass sie [...]

immer auch demokratietheoretisch bedenkliche Formen einer Herrschaft von Verbänden beinhalten.“
( Voelzkow (1994): 69; vgl. id. 216; ders. (1996): 77; ders (2000a): 193.) Demnach treten korporatis-
tische Arrangements als parastaatliche Gebilde“ auf, [...] deren verfassungsrechtliche Fundamente
” ”
trotz aller Kunstgriffe zahlreicher Rechtswissenschaftler auf einem unsicheren Boden stehen.“( id.
194.) Für Voelzkow drängt sich die Frage auf, ob sich die korporatistischen Arrangements quasi als
zweite gesetzgebende Instanz neben der Legislativen etabliert haben. Dies sei demokratietheoretisch
bedenklich, denn die demokratische Steuerung und Kontrolle dieser Instanz sei problematisch. (Vgl.
id. 94; Czerwick (1999): 425; Kippes (1995): 68; Price, Verhulst (2000): 8.) So bestünde die Gefahr,
dass Organisationen mit regelsetzender Kompetenz die demokratisch legitimierten staatlichen Orga-
ne unterlaufen. Diese Macht könnten sie missbrauchen, um ihre Partikularinteressen durchzusetzen.
Es könne die Input–orientierte ( government by the people“) und die Output–orientierte Legiti-

mation ( government for the people“) unterschieden werden. (Vgl. Wolf (2002): 39.) Gemäß der

Input–orientierten Perspektive sind solche Maßnahmen der politischen Steuerung legitim, die [...]

is based on the consent of the demos and on the authentic expression of its will in the behavior of its
government and in the resultas of governance.“ ( id. ) Aus Sicht der Output-orientierte Perspektive,
[...] the legitimacy of governance is measured by the effectiency of the solution of problems in ways

geared to the common good.“ ( id. )
442
Vgl. Heinze (2002): 9f; Baldwin, Cave (1999): 40; Schneider (2000): 260.

59
Nachteile VERHANDLUNGSSYSTEME

den.443 Des Weiteren fehlt ein Modus (Wahlen), der die demokratische Legiti-
mation bereitstellt.444
Zur Lösung des Problems der mangelnden demokratischen Legitimation wird
gefordert, die Einflussmöglichkeiten der Verbände auf Politikformulierungspro-
zesse gesetzlich zu beschränken sowie deren binnenorganisatorische Strukturen
zu demokratisieren“.445 Dies bereitet jedoch in korporatistischen Verbandss-

trukturen Probleme. Ihre Leistung ist gerade die interne Verpflichtungsfähig-
keit ihrer Mitglieder auf (externe) Verhandlungsergebnisse, 446 die die demo-
kratischen Strukturen gefährden können.
Voelzkow und Heinze versuchen dem Argument des Legitimationsdefizites —
in einem ersten Argumentationsschritt — entgegenzuhalten, dass [...] die Ver-
handlungssysteme zumeist auf Anregung der Regierung, der parlamentarischen
Mandatsträger oder der Verwaltung gebildet wurden und solchermaßen auch
einer gewissen öffentlichen Kontrolle unterliegen.“ 447 Somit können staatliche
Kontrollmechanismen, wie bspw. eine Aufsichtsbehörde dazu beitragen, die
Legitimation der Verhandlungssysteme zu erhöhen.
Die Kritiker der Korporatismus–Strategie relativieren ihre demokratietheore-
tische Kritik insofern, als sie die Möglichkeit diskutieren, [...] daß jene Ge-

sellschaften, die sich der funktionalen Vorzüge korporatistischer Arrangements
bedienen wollen, die normativen Gehalte der Demokratietheorie auf die mit
Regierungsfunktionen betrauten Verhandlungssysteme ausdehnen.“ 448 Die pro-
zedurale Steuerung durch den Staat ist hierbei eine wichtige Strategie, um die
Legitimation und demokratietheoretische Absicherung des korporatistischen
Arrangements zu verbessern.449 Damit die negativen Externalitäten nicht auf-
treten, wird der Staat innerhalb des Verhandlungssystems oftmals als Ru-

te im Fenster“ mit einer Interventionsdrohung installiert, der bei Entschei-
dungsblockaden tätig wird.450 Die Rute, die glaubwürdig sein muss, wird in
doppelter Hinsicht genutzt. Zum Einen wird sie genutzt, um Verbände zum
Handeln zu veranlassen und dabei Blockaden zu verhindern, zum Anderen
um disziplinierende Maßnahmen der Verbandsführung gegenüber den Mitglie-
dern zu rechtfertigen. Damit wird die Verpflichtungsfähigkeit von Verbänden
erhöht. Ohnehin erarbeiten die korporatistischen Arrangements in einigen Be-
reichen lediglich Handlungsempfehlungen und verfügen nicht über formalrecht-
liche Entscheidungsbefugnisse.451 Damit sie rechtliche Relevanz erhalten, muss
der Gesetzgeber und ihm nachgeordnete Verwaltungseinheiten entscheiden. 452
Heinze schlussfolgert daraus, das Verhandlungssysteme temporär das demo-
kratisch legitimierte System und die politischen Entscheidungsprozesse ergän-
zen, nicht aber ersetzen.453
Verhandlungssystemen wird zudem vorgeworfen, keine Gemeinwohlorientie-
rung der beteiligten Akteure vorauszusetzen. 454 Heinze zeigt anhand von Fall-
beispielen, dass die Gemeinwohlorientierung wirtschaftlicher Akteure oftmals
nur das by–product“ eines organisationstrategischen Kalküls sei.455

443
Die Herrschenden sind in einer liberalen Demokratie den Beherrschten verantwortlich. Vgl.
Voelzkow (1996): 39; Baldwin, Cave (1999): 129f; Schneider (2000): 260.
444
Vgl. Reutter (2000): 7.
445
Vgl. Reutter (2000): 7; Schneider (2000): 262; Diese Forderung wird oftmals mit dem Ruf nach
einem Verbändegesetz“ verbunden.
446 ”
Vgl. Schneider (2000): 262.
447
Voelzkow, Heinze (1995): 24.
448
Voelzkow (2000a): 195; ders. (1996): 77–80.
449
Vgl. Seite 86 dieser Arbeit.
450
Vgl. Mayntz (1992b): 27; Brennecke (1999): 241. Dadurch soll die Reformfähigkeit eines auf
Kompromisslösungen ausgelegten Verhandlungssystems erhöht werden. Vgl. Mayntz (1997): 220.
451
Vgl. Heinze (1998): 210; ders. (2002): 10.
452
Vgl. Voelzkow (2000a): 196; Vgl. auch Seite 36 dieser Arbeit.
453
Vgl. Heinze (1998): 210; ders. (2002): 10.
454
Vgl. Heidenescher (1995): 185; Voelzkow (1996): 36; Schultze (1998): 680f.
455
Vgl. Heinze (2002): 148.

60
Nachteile VERHANDLUNGSSYSTEME

2. Steuerungsresistenz gewachsener Strukturen, Gefahr der Entscheidungsblocka-


de und Gefahr der Bindungswirkung getroffener Entscheidung — Wurde erst
einmal ein Selbststeuerungssystem installiert, so kann es resistent gegen Steue-
rung werden, je etablierter und länger es existiert.456 Strukturreformen, die die
Rechte457 wichtiger korporativer Akteure verändern würden, stoßen in der Re-
gel auf besonders vehementen Widerstand. 458 Entscheidungsblockaden können
aber auch aus nicht ausräumbaren Interessenunterschieden resultieren 459 oder
aus dem Aufbau von Veto–Positionen. Diese Probleme können sich aus einer
großen Zahl beteiligter Akteure und aus Macht(–differenzen) bestimmter Ak-
teure in Netzwerkbeziehungen ergeben. 460 In diesem Zusammenhang zielen die
Beteiligten auf Bestandswahrung und auf Abwehr des Wandels ab. 461
Mit verschiedenen Instrumenten kann gegen Entscheidungsblockaden vorge-
gangen werden. So kann der Staat in solchen Fällen hierarchisch tätig wer-
den oder glaubhaft mit Interventionen drohen. Ein weiteres Instrument sind
Ausgleichszahlungen von den Begünstigten politischer Entscheidungen an die
Benachteiligten. Zudem können sog. Koppelgeschäfte helfen, Entscheidungs-
blockaden zu lösen.462 Hierbei werden mehrere einzelne Entscheidungen so
kombiniert, dass alle Beteiligten eine akzeptable Balance zwischen Kosten und
Nutzen vorfinden können.

3. Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner und Problem der subopti-
malen Kompromisslösung — Eng mit dem vorangegangenen Punkt ist das
Problem strukturkonservativer Handlungsorientierungen verbunden. Korpora-
tistische Arrangements weisen Schwierigkeiten zur Regelung von Verteilungs-
fragen auf. Aufgrund des Konsensprinzips drohen hier Selbstblockaden des
politischen Entscheidungsprozesses, wobei nur noch der kleinste gemeinsame

Nenner“ der Akteursinteressen durchsetzbar wäre.463
An den Verhandlungssystemen wird oftmals kritisiert, dass sie nicht in der
Lage seien, das Kaldor–Optimum anzustreben. 464 Dies gilt laut Scharpf dann,
wenn sich die Beteiligten von kompetitiven Handlungsorientierungen leiten las-
sen und ein Veto einsetzen. Hierbei kann es zum sog. Verhandlungsdilemma“

kommen. Demnach muss derjenige Akteur die meisten Nachteile hinsichtlich
der Verwirklichung eigener Interessen hinnehmen, der sich in den Verhand-
lungen am kooperativsten verhält.465 In solchen Verhandlungssystemen wird
daher versucht, eine gerechte, d.h. gleichmäßige Verteilung von Kosten und
Nutzen zu erreichen.466 Ein Problem von Verhandlungssystemen besteht dar-
in, dass in ihnen eine Mischung aus Interessenkonflikten und gemeinsamen
Problemlösungsversuchen anzutreffen ist.467 Kompetitive und kooperative Ori-
entierungen der beteiligen Akteure lassen sich nur schwer versöhnen.468
In Verhandlungssystemen kann es dazu kommen, dass sich die Akteure zwar
456
Ein Beispiel ist das deutsche Gesundheitswesen, mit einer etablierten Selbstverwaltung und
verstetigten korporatistischen Entscheidungsstrukturen. Vgl. Mayntz (1990): 283, 301-304; Dies.
(1997): 215; Günnewig (2001): 112-115; Döhler, Manow–Borgwardt (1992a): 64; vgl. auch Voelzkow
(1996): 37.
457
Dies sind bspw. die Rechte, Status und Privilegien des von ihnen vertretenden Klientels.
458
Vgl. Mayntz (1997): 217. Ähnlich argumentiert Hoffmann–Riem. So sei Eile geboten, gesell-
schaftliche Selbstregulierung hoheitlich zu regulieren: Wird die Zeit vertan, so droht unter dem

Diktat der Marktmächtigen die Etablierung von Strukturen, die in Zukunft kaum noch revidierbar
sein dürften.“ Hoffmann–Riem (1996): 572; vgl. Voelzkow (2000a): 194.
459
Vgl. Scharpf (1993): 41.
460
Vgl. Messner (1996): 138.
461
Vgl. Heinze (2002): 11, 156.
462
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 158; zu Koppelgeschäften vgl. Seite 38 dieser Arbeit.
463
Vgl. Messner (1996): 138.; Schultze (1998): 680; Voelzkow (2000a): 197.
464
Vgl. Scharpf (1992a): 20.
465
Vgl. Jarren, Donges (2000): 56.
466
Vgl. Scharpf (1996): 507f.
467
Vgl. Mayntz (1997): 285.
468
Vgl. Jarren, Donges (2000): 56.

61
Nachteile VERHANDLUNGSSYSTEME

auf eine Interessenkoordination einigen, zugleich jedoch ein Verteilungskonflikt


über den so erreichten Koordinationsgewinn besteht, der die Struktur eines Ge-
fangenendilemmas aufweist.469 Zudem kann es in Folge von stark ins Gewicht
fallenden Transaktionskosten zu Verteilungskonflikten kommen. 470

4. Höhere Kosten — Die Politikformulierung kann Koordinations– und Entschei-


dungskosten — insbesondere bei der Politikformulierung — erhöhen.471 Sie
steigen exponentiell mit der Zahl der beteiligten Akteure. 472 Zudem fallen oft-
mals höhere Transaktionskosten an, wenn die konkrete Konfiguration der ge-
sellschaftlichen Beteiligung an der Politikimplementierung deutlich verändert
werden soll. Insbesondere bei gewachsenen Strukturen können die politischen
und finanziellen Kosten hoch sein.473 Ein weiterer Kostenpunkt ist, dass ein
Konsens zu Ausgleichszahlungen führen kann.474

5. Problem der konkurrierenden Einfluss– und Mitgliedsschaftslogik — Insbeson-


dere bei den Formen der Delegation staatlicher Aufgaben und des Neo–Kor-
poratismus kommt es zu einem Problem für die interne Führung der mit der
Selbststeuerung betrauten gesellschaftlichen Akteure. Zwei Logiken, nämlich
die Einflusslogik“ und die Mitgliedsschaftslogik“ müssen von ihnen zum Aus-
” ”
gleich gebracht werden, auch wenn grundsätzlich angenommen wird, dass die
eine Logik nicht mit der anderen kompatibel ist 475 . Der Begriff Einflusslogik“

bezeichnet das Verhältnis zwischen der Interessenorganisation und dem po-
litischen Institutionensystem. Die Mitgliedsschaftslogik“ bezieht sich auf das

Verhältnis der Organisation zu ihren Mitgliedern. 476 Die Führung versucht,
nicht die Interessen ihrer Mitglieder zugunsten der staatlichen Steuerungsziele
zu vernachlässigen. Andernfalls würde ihre Legitimation und Mobilisierungs-
fähigkeit beeinträchtigt.477 Hierbei stellt sich die Frage nach der Verpflich-
tungsfähigkeit der korporativen Akteuren. Sie kann dadurch erhöht werden,
dass staatliche Interventionen glaubhaft angedroht werden, um disziplinieren-
de Maßnahmen der Verbandsführung gegenüber den Mitgliedern zu rechtfer-
tigen.478 Wird nicht auf Zwang gesetzt, so wird versucht, die unter ihrer Mit-
wirkung getroffenen Regierungsentscheidungen für die eigenen Mitglieder ak-
zeptabel zu machen.479 Für die gesellschaftlichen Akteure besteht die Gefahr,
dass ihre Mitglieder ihre Regulierungsfunktion untergraben, indem sie ihnen
die Folgebereitschaft verwehren. 480

6. Vielzahl zu beteiligender Interessen — Ein Problem für Verhandlungssyste-


me ist, dass unter anderem in Folge der funktionalen gesellschaftlichen Diffe-
renzierung eine Vielzahl von Interessen von Entscheidungen betroffen werden
können. Diese versuchen an den Verhandlungssystemen beteiligt zu werden. 481
469
Vgl. Burth (1999): 98; vgl. auch Scharpf (1992): 76f, 98.
470
Hintergrund der Verteilungskonflikte ist, das in den Verhandlungssystemen zwei unterschiedliche
Logiken aufeinander treffen, nämlich die egoistischen Interessenkalküle und die Selbstbindung der
Beteiligten. Vgl. Willke (1995): 115.
471
Vgl. Benz (2000): 218.
472
Vgl. Messner (1996): 117f; Scharpf (2000): 198.
473
Dem Kostensteigerungsargument kann allerdings entgegen gehalten werden, dass zugleich die
Implementierungskosten gesenkt werden. (Vgl. Nummer 6 der Auflistung der Vorteile; Jarren, Don-
ges (2000): 50.) Jarren und Donges beziehen sich auf die Vor– und Nachteile von Policy–Netzen.
474
Diejenigen, die von einer Entscheidungen schlechter gestellt werden, können dadurch zur Zu-
stimmung bewegt werden. Vgl. Heinze (2002): 11.
475
Vgl. Streeck (1994a): 14.
476
Vgl. Scharpf (1993): 39; Streeck (1994a): 14.
477
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 124.
478
Vgl. Mayntz (1992b): 27.
479
Vgl. Offe (1981): 84.
480
Vgl. Voelzkow (2000): 278.
481
Vgl. Heinze (2002): 149; Auch wenn bspw. drei gesellschaftliche Akteure ähnliche Interessen
vertreten, versucht dennoch jeder an den Verhandlungen teilzunehmen. Dadurch sollen die eigenen
Interessen besser vertreten werden und zudem gemäß der Multi–Voice–Strategie die Durchsetzungs-

62
Nachteile VERHANDLUNGSSYSTEME

Dabei ist zu beachten, dass die Nachteile je nach Fallbeispiel unterschiedlich weit-
reichend wirken können. Je nach Machtkonstellation der Akteure und je nach Kon-
fliktstruktur der behandelten politischen Herausforderungen und der darauf bezo-
genen Akteursinteressen sind bspw. Entscheidungsblockaden wahrscheinlicher oder
unwahrscheinlicher.
Die Nachteile können mglw. dadurch reduziert werden, indem die Verhandlungs-
systeme in die bereits dargestellten Strukturen prozeduraler Steuerung eingebettet
werden. Durch die Verpflichtung der Teilnehmer des Verhandlungssystems im Rah-
men eines verbindlichen Handlungsrahmens auf bestimmte Werte, kann bspw. die
Gefahr reduziert werden, dass bestimmte (staatliche) Interessen in Verhandlungs-
systemen zwischen gesellschaftlichen Akteuren verletzt zu werden drohen.

chancen der Position erhöht werden.

63
Verhältnis zwischen den Akteuren VERHANDLUNGSSYSTEME

4.4 Rolle der staatlichen und der gesellschaftlichen Akteure in


Verhandlungssystemen

Gesellschaftliche Akteure werden vom Staat zu einem bestimmten Grad in die Pro-
zesse der Politikformulierung und –implementierung einbezogen. 482 Ihre Funktionen
sind hierbei die Vermittlung,483 Aggregation,484 Selektion,485 Indikation,486 Parti-
zipation, Artikulation und Kommunikation, 487 Integration,488 Entlastung und Frei-
heitssicherung.489
Den Staat betrachtet Benz im Kontext des Akteurszentrierten Institutionalismus
(AZI) [...] als einen institutionalisierten Handlungskontext, in dem Individuen, Grup-

pen (kollektive Akteure) oder Organisationen (korporative Akteure) zusammenwirken
(Scharpf 1997: 54–58), um bestimmte gesellschaftliche Probleme zu lösen bzw. Aufga-
ben zu erfüllen.“490 Dabei ist nicht nur der Staat handelnder Akteur, sondern auch
die gesellschaftlichen Akteure. Mayntz führt hierzu Das Handeln der zahlreichen

Akteure im Rahmen der staatlichen Institutionenordnung macht die Staatstätigkeit
aus. Mit dieser Bezeichnung sollen die auf spezifische Aufgaben und Ziele gerichteten
— teilweise aber auch disfunktional wirkenden — Prozesse im Staat erfaßt werden,
die durch die Interessen, Ziele, Motive, Kompetenzen und Ressourcen der Akteure
vorangetrieben werden und durch institutionelle Regeln gelenkt, d.h. als kollektives
Handeln ermöglicht und beschränkt werden. Staatstätigkeit bedeutet also nicht Tä-
tigkeit des Staates, sondern Tätigkeit der Akteure im Staat. [...] Der Steuerungs-
verzicht bleibt allerdings partiell, denn die institutionellen Regelungen, auf denen
die Selbstverwaltung eines gesellschaftlichen Teilbereichs beruht, sind grundsätzlich
durch legislative Akte im Rahmen der jeweiligen Verfassung veränderbar [...]“491 .
Der Staat ist funktional differenziert. Er sollte daher in einer Politikfeldanalyse (PA)
nicht als eine Gesamtperson“492 betrachtet werden, sondern in seine Bestandteile

unterteilt werden. Die Ministerien verfolgen teils unterschiedliche Ziele und binden
unterschiedliche Klientel.493
Der Staat handelt als moderierender Staat“ ( Schnittstellen– und Interdependenz-
” ”
manager“ innerhalb politischer Netzwerke). Mayntz beschreibt einen Funktionswan-
del des Staates, der mit seiner Hinwendung zu Policy–Netzwerken und gesellschaftli-
cher Selbststeuerung einher geht: Er wird vom gesellschaftlichen Steuerungszentrum
zu einer Koordinierungsinstanz, [...] die sich mit dem Management gesellschaft-

482
Vgl. Kap. 3 und 4.1.
483
Gegenüber dem politischen Entscheidungsprozess werden Informationen bzw. Interessen kana-
lisiert und in ihn eingebracht. Gegenüber den eigenen Mitgliedern werden Informationen weiterge-
geben.
484
Es erfolgt die Bündelung der ansonsten ungeordneten Bedürfnisse der Mitglieder. Gegenüber
politischen Entscheidungsträgern sprechen die individuellen Akteure somit mit einer Stimme“. Ihre

Durchsetzungsfähigkeit wird dadurch erhöht.
485
Verbände reduzieren die Komplexität der Interessen der in ihnen organisierten Individuen zu
handlungsspezifisch relevanten Strukturen.
486
Durch die Artikulation und Indikation können die Bedürfnisse der Mitglieder mittels verband-
sinterner Willensbildungsprozesse formuliert und im politischen Prozess wahrgenommen werden.
487
Die Artikulation von Interessen ist die wesentliche Funktion von Interessenverbänden. Sie brin-
gen die selektierten und aggregierten Interessen ihrer Mitglieder als Gesamtes gegenüber politischen
Entscheidungsträgern und anderen gesellschaftlichen Akteuren vor.
488
Gemäß der Partizipations–, Kommunikations– und Integrationsfunktion ermöglichen sie die
Mitwirkung von Individuen und Organisationen am gesellschaftlichen und politischen Leben.
489
Den Verbänden können staatliche Funktionen übertragen werden. Zudem verbessern sie den
Informationszugang der staatlichen Akteure, da sie in der Regel aufgrund der Nähe zur Basis über
bessere und umfangreichere Informationen zur Policy-Herausforderung verfügen. Vgl. Sebalt (1997):
27; Teuber (2001): 67.
490
Benz (2001): 74.
491
Mayntz (1997): 217.
492
Vgl. Schneider (1999): 21.
493
Auch wenn ein Ministerium bei einem Gesetzgebungsverfahren die Federführung inne hat, wer-
den andere Ministerien konsultiert. Zudem kann das Kanzleramt aufgrund der Richtlinienkompetenz
des Bundeskanzlers intervenieren.

64
Verhältnis zwischen den Akteuren VERHANDLUNGSSYSTEME

licher Interdependenzen befassen muss.“ 494 Dem Staat kommen Koordinations–,


Organisations–, Vermittlungs– und Moderationsaufgaben zu, um gemeinsam mit den
gesellschaftlichen Akteuren Problemlösungen voranzutreiben.495 Diese Entwicklung
geht mit der Abkehr vom Staat als Interventionsstaat 496 und seiner Entwicklung
zum kooperativen Staat einher. Im kooperativen Staat sind staatliche und gesell-
schaftliche Akteure in der Politikformulierung und der –implementation vernetzt.
Manchmal wird diese kooperative Struktur zu einer korporativen Struktur weiter-
entwickelt. In letztem Fall besitzen die beteiligten gesellschaftlichen Akteure größere
Einflussmöglichkeiten auf die Politikformulierung und –implementierung, da sie vom
Staat mit bestimmten — zum Teil hoheitlichen — Aufgaben innerhalb des Politik-
feldes betraut werden.
Folgende Ziele können mit der staatlichen Intervention in gesellschaftliche Selbstre-
gulierungsstrukturen verfolgt werden:
1. Garantie der gesellschaftlichen Selbststeuerung — Der Staat soll Garant dafür
sein, das ein Höchstmaß an gesellschaftlicher Selbststeuerung möglich ist und
dass sie [...] nicht durch Machtstärke usurpiert und damit funktionsunfähig

gemacht wird.“497 Zudem soll der Staat aktivierend tätig sein: Politische Füh-

rung ist also weiterhin gefragt, ansonsten werden aus den ‘runden Tischen’
leicht ‘lange Bänke’“.498

2. Reduktion von Verhandlungsunsicherheiten — Ein Ziel ist die Reduktion von


Unsicherheiten der Akteure über das mögliche Verhalten ihrer Verhandlungs-
partner, [...] oder die Gefahr zu verringern, daß sich diese plötzlich in >Ratio-

nalitätsfallen< wiederfinden und mit suboptimalen Ergebnissen vorlieb nehmen
müssen“499 .

3. Abbau struktureller Asymmetrien des Verhandlungssystems — Es soll damit


sichergestellt werden, dass nicht ein Akteur die Verhandlungssysteme einseitig
dominieren kann.

4. Kontrolle von Verhandlungssystemen zur Vermeidung negativer Externalitäten


— Die Empfehlung der öffentlichen Instrumentalisierung von Verhandlungssys-
temen wird oftmals mit der Forderung verknüpft, dass die strukturellen und
demokratischen Grundlagen für das Verhandlungssystem gegeben sind 500 und
nicht–intendierte Folgen vermieden werden. Um dies zu gewährleisten wird
oftmals eine Kontrollinfrastruktur installiert. Die staatliche oder staatsnahe
Aufsichtseinrichtung (bzw. –behörde) kann unterschiedliche Grade an Kon-
trolle, Beteiligung und politischer Einflussnahme oder Zwangsmitteln vorse-
hen.501 Zudem hat sie die Aufgabe, das Selbststeuerungssystem funktionsfähig
zu halten.

494
Mayntz (2001a): 23; vgl. ähnl. Heinze (1998): 212; Messner (1996): 115.
495
Vgl. Braun, Giraud (2003): 148f.
496
Mit dem Begriff Interventionsstaat“ wird ein Staat bezeichnet, der systematisch und tief steu-

ernd in Gesellschaft und Wirtschaft eingreift. Vgl. Schmidt (1998): 289.
497
Hoffmann–Riem (1996): 572; vgl. auch Voelzkow (1996): 18; Aufgrund der widerstreitenden
gesellschaftlichen Interessen und der damit einhergehenden Gefahr von Verteilungskonflikten und
Entscheidungsblockaden wird der Staat hierbei als stabilisierende Instanz (vgl. Voigt (2001): 141)
benötigt.
498
Heinze (2002): 156.
499
Lütz (1995): 189.
500
Vgl. Voelzkow (1996): 19.
501
Vgl. Christiansen (2000): 127.

65
Verhältnis zwischen den Akteuren VERHANDLUNGSSYSTEME

Dem Staat stehen mehrere Einflussmöglichkeiten offen:502

1. Definition des Handlungsrahmens bzw. der Verfahrensregeln und der Zusam-


mensetzung des korporatistischen Arrangements — Die Rolle des Staates ist
innerhalb der Selbstregulierungsstrukturen nicht die eines unbeteiligten Zu-
schauers. Er steuert jedoch nicht hierarchisch, sondern moduliert gesellschaft-
liche Prozesse.503 Es liegt hierbei eine prozedurale Steuerung“ durch den Staat

vor.504 Er delegiert dabei Macht bzw. Kompetenzen zur Steuerung bestimmter
Policy–Herausforderungen. Dabei kann der Staat Macht zuteilen und ändern
sowie Verfahrensregeln für die Verhandlungen definieren.505 Der Staat nutzt die
gesellschaftlichen Akteure in kooperativen Verhandlungskonstellationen durch
deren [...] geschickte Auslese und Zusammenstellen [...]“ 506 auch dazu, dass

diese sich gegenseitig kontrollieren.
Der Staat besitzt zudem oftmals eine Treuhänderfunktion. Demnach versucht
er die relevanten, aber schlecht oder nicht organisierten gesellschaftlichen Grup-
pen im Kräftespiel der gesellschaftlichen Interessen Gehör zu verschaffen. Dies
kann er durch eigene Interventionen, (dezentrale) Kontextsteuerung 507 oder
durch Gründungs– und Organisationshilfen erreichen. Dadurch können nicht–
staatliche korporative Akteure geschaffen werden. Zudem kann zu verhindern
versuchten werden, dass sich gesellschaftliche Machtunterschiede in den Ver-
handlungssystemen unverändert reproduzieren.508 Der Staat kann hierbei durch
Interventionen bestimmte Organisationen und Gruppeninteressen gegenüber
anderen Akteuren stärken oder schwächen.509 Der Staat setzt dabei oftmals
auf weiche“ Steuerungsmittel wie Tauschangebote und Persuation. 510

Ziel dieser Steuerungoptionen ist es, vom Staat nicht intendierte Folgen der
gesellschaftlichen Selbstorganisation von vornherein möglichst zu verhindern.

2. Autoritative Entscheidung bei Nicht–Handeln der Selbststeuerungsstrukturen


(Entscheidungsblockaden) — Eine unregulierte Selbstregulierung oder ein un-
regulierter Markt bergen die Gefahr in sich, dass es zu nicht intendierten Folgen
kommen kann. Ist die Verhandlung zwischen den gesellschaftlichen Akteuren
nicht erfolgreich oder kommt es zu negativen Externalitäten, so kann der Staat
autoritativ entscheiden.511 Dies ist eine korrigierende Intervention und kom-
plementäre Partizipation staatlicher Instanzen. 512 Die Verhandlungssysteme
finden im Schatten der Hierarchie“ statt.513

Neben der prozeduralen Steuerung kann der Staat Interventionen lediglich
androhen. Oftmals wird dies über eine Aufsichts– und Kontrollinfrastruktur
502
Vgl. Mayntz (1997): 279; Schulz, Held (2002): A-10f.
503
Vgl. Lütz (1995): 170; Voelzkow (1994): 2, 56; ders. (1996): 18; ders., Heinze (1995): 24f; Schulz,
Held (2002): A-1f.
504
Vgl. Seite 86 dieser Arbeit.
505
Vgl. Mayntz (1997): 279; Voelzkow (2000): 275; Er bleibt damit das Steuerungszentrum in ei-
ner korporatistischen Konstruktion. (Vgl. Burth (2001): 119.) Der Staat bleibt trotz ausgeprägter
Aufgabendelegation die Instanz der allgemeinverbindlichen Normsetzung, indem er gegebenenfalls
Macht neu zuteilt. (Vgl. Mayntz (1997): 279; Döhler (1990): 31.) Ein Beispiel sind Interventionen
in die korporatistischen Strukturen des Gesundheitswesens. Ziel der Eingriffe ist es, die beteiligten
Verhandlungspartner — Kassenärztliche Vereinigungen und Gesetzliche Krankenkassen — mög-
lichst (machtpolitisch) gleich zustellen, um so Blockaden der Entscheidungsfindung zu verhindern.
(Vgl. Günnewig (2001): 112-125.) Je nach Tiefe seiner Intervention kann von staatlicher Regu-

lierung unter Einbau selbstregulativer Elemente“ oder von staatliche regulierter gesellschaftlicher

Selbstregulierung“ gesprochen werden. (Vgl. Palm (2002): 219.)
506
Schneider (2000): 257; vgl. auch Voelzkow (2000): 275.
507
Vgl. Heinze (1998): 207; ders. (2002): 9.
508
Vgl. Voelzkow, Heinze (1995): 25; Jarren, Donges (2000): 55; Voelzkow (2000): 275.
509
Vgl. Streeck (1994a): 9f; Voelzkow (2000a): 200f.
510
Vgl. Burth (2001): 118.
511
Vgl. Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50f; Eberlein, Grande (2003): 195.
512
Vgl. Scharpf (1991): 630f.
513
Vgl. ders. (1993a): 71; ders. (2000): 323; Mayntz, Scharpf (1995a): 29; Voelzkow (2000): 275;
Eberlein, Grande (2003): 195.

66
Verhältnis zwischen den Akteuren VERHANDLUNGSSYSTEME

realisiert. Für eine glaubhafte Androhung ist die Option der tatsächlichen In-
tervention erforderlich.
Die staatliche Intervention ist allerdings das letzte Mittel, denn bei zu häufigen
Eingriffen und einer permanenten Blockade der Verhandlungspartner unterein-
ander, wird die Regulierungsstrategie zunehmend Charakterzüge der hierarchi-
schen Steuerung aufweisen. Dadurch würden die Vorteile der Selbststeuerungs-
strategie aufs Spiel gesetzt. Hierbei ist es wichtig, dass die mit der Steuerung
beauftragten Akteure entsprechendes Einverständnis in die Regelung seitens
der Steuerungsadressaten erhalten. 514
Der Staat wird zum Gewährleistungsstaat, der garantiert, dass private Ak-
teure bestimmte öffentliche Aufgaben übernehmen.515 Dies übt eine wichtige
Disziplinierungswirkung auf die gesellschaftlichen Akteure aus, durch die de-
ren mögliche Entscheidungsblockaden überwunden werden können.
Auch wenn korporatistische oder netzwerkartige Strukturen der Beteiligung
gesellschaftlicher Akteure relativ strukturkonservativ sind, 516 so ist der Staat
durchaus — wenn auch zu hohen Transaktionskosten — in der Lage, diese
Beteiligung zurückzunehmen.517

3. Moderation und Supervision — Bevor der Staat zum Instrument der autorita-
tiven Entscheidung bei Nicht–Handeln der Selbststeuerungsstrukturen greift,
kann er zunächst versuchen, zwischen den gesellschaftlichen Akteuren zu ver-
mitteln.

4. Schaffen von Anreizen und Sanktionen — Reicht der Anreiz für den betref-
fenden gesellschaftlichen Akteur nicht aus, an den Selbststeuerungsstrukturen
teilnehmen zu dürfen und so Entscheidungen im Politikfeld besser beeinflussen
zu können bzw. staatliche Regulierung im Politikfeld zu verhindern, so kann der
Staat unterstützende Anreize offerieren. Ein Beispiel sind Ausgleichszahlungen
an diejenigen Akteure, die durch Steuerungsinterventionen benachteiligt wer-
den.518 Ein weiteres Instrument sind Sanktionen, die bei Nicht–Teilnahme oder
Nicht–Handeln greifen.

5. Fachliche Überprüfung der Aushandlungsergebnisse — Die ausgehandelten


Kompromisse des korporatistischen Arrangements können durch fachlich qua-
lifizierte staatliche oder staatsnahe Stellen hinsichtlich ihrer fachlichen Eignung
überprüft werden.519 Diese Strategie zur Einflussnahme sollte jedoch moderat
eingesetzt werden. Ist die Intervention des Staates zu groß und wird sie zu
häufig vorgenommen, kann es dazu führen, dass die Entlastungswirkung der
gesellschaftlichen Selbststeuerung entfällt und auch die Beteiligung der gesell-
schaftlichen Akteure selbst in Frage gestellt wird. 520

Zusammenfassend wird bei dieser Strategie auf eine prozedurale Steuerung 521 des
Staates gesetzt, der die Struktur und Verfahrensregeln des Verhandlungssystems
definiert und negativer Externalitäten zu minimieren sucht.522

514
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 20.
515
Vgl. Voelzkow (1996): 73; Streeck, Schmitter (1996): 150; Baldwin, Cave (1999): 130.
516
Vgl. Seite 61 dieser Arbeit.
517
Vgl. Scharpf (1993): 39; Braun (2001): 123.
518
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 158; Burth (1999): 96; vgl. auch Seite 38 dieser Arbeit.
519
Vgl. Baldwin, Cave (1999): 130; Voelzkow (2000): 275f; ders. (2000a): 201.
520
Vgl. Ladeur (2001): 65.
521
Vgl. Seite 86 dieser Arbeit.
522
Die Intervention des Staates in die Selbstregulierungsstrukturen ist im Falle einer weitest-
gehenden Interessenhomogenität der beteiligten gesellschaftlichen Akteure bzgl. einer Policy–
Herausforderung deutlich größer, als im Falle einer Interessenheterogenität.

67
Aushandlungsprozesse VERHANDLUNGSSYSTEME

4.5 Aushandlungsprozesse
Ein wesentlicher Aushandlungsmechanismus innerhalb von Verhandlungssystemen
ist das Bargaining. Hierbei verfügen die entscheidungsrelevanten gesellschaftlichen
Akteure über weitgehend institutionalisierte und exklusive Zugänge zu Entschei-
dungsfindungsprozessen. Allgemein wird Bargaining für die Prozesse des Aushan-
delns, Austauschens, der Absprache, der gegenseitigen Beeinflussung sowie für Ver-
einbarungen zwischen gesellschaftlichen und politischen Akteuren gebraucht. 523
Die Aushandlung dient als Konfliktregulierungsinstrument zwischen Akteuren des
politischen Willensbildungs– und Durchsetzungssystems bei der Politikformulierung
und bei der Implementation politischer Programme. 524 Verschiedene Autoren be-
trachten Bargaining–Prozesse als charakteristisch für pluralistische Verhandlungs–
und Entscheidungssysteme moderner Demokratien. 525
Zu den Tauschgegenständen gehören vor allem Spezialressourcen526 oder Zusagen
für kooperatives Verhalten.527 Die Verhandlungen zielen darauf ab, Interessenstrei-
tigkeiten durch einen Vertrag oder eine gegenseitige Verpflichtung zu lösen.528
Die Verhandlungsmacht der Teilnehmer ist in Verhandlungssystemen wichtig, denn
sie beeinflusst ihre Kooperationsbereitschaft. 529 Sie hängt von zahlreichen Einfluss-
faktoren ab, wie u.a. von gesetzlich zugeteilten Machtbefugnissen, vom Verhand-
lungsgegenstand, von der öffentlichen Meinung und von Koalitionsbildungen unter
Akteuren. Die Untersuchung von Bargainingprozessen führt zwangsläufig zu einer
Analyse der Interessenlagen, der Verhandlungsmacht, der ausgetauschten Leistun-
gen und der Verhandlungstaktik beteiligter Akteure. 530
523
Vgl. von Prittwitz (1996): 46; Schubert (1998a): 65; Friedrich (1970): 343f; Kippes (1995): 36, 40;
Brechtel (1998). In der Politikwissenschaft existiert keine allseits akzeptierte Begriffsbestimmung
von Bargaining. Häufig genannte Beispiele für Bargaining–Prozesse sind Tarifverhandlungen, die
Berufung von Professoren oder die Erstellung von Haushaltsplänen. Für das Akteursverhalten ist
die gegenseitige Manipulationsabsicht zur Zielerreichung charakteristisch. Um die anderen Akteure
zu Zugeständnissen zu bewegen, setzen sie Mittel wie Versprechungen, Bluffs oder die Androhung
von Sanktionen ein. (Vgl. Kirsch (1995): 155; Keller (1974): 24, 142, 157; Wolters (1976): 102–
104, 116–119, 130, 160–164; Bandelow (1999): 34; Saretzki (1996): 23.) Bargainingprozesse stellen
einen besondere Kommunikationsmodus bei der Politikformulierung und Interessenvermittlung dar,
bei der Akteursinteressen in das politische Entscheidungssystem transferiert werden. (Vgl. Abro-
meit (1993): 23.) Der Ausgangspunkt der ersten theoretischen Arbeiten zum Bargaining war die
Beschreibung des Verhaltens der Tarifpartner in Lohnverhandlungen. Frühere Arbeiten betrachten
die Bargaining–Theorie als ausschließlich ökonomisch orientiert. Bereits 1913 wurde aber darauf
hingewiesen, dass Lohn nicht nur eine ökonomische, sondern auch eine soziale Größe darstellt.
(Vgl. Keller (1974): 14.) In der Folge wurden politikwissenschaftliche und soziologische Bezüge der
Bargaining–Theorie stärker herausgearbeitet. Innerhalb der Sozialwissenschaften entwickelte sie sich
zu einen umfassenden Theorienangebot für die Beschreibung von Verhandlungen zwischen Verbän-
den. Sie wurden auch auf andere Gesellschaftsbereiche übertragen. Lehmbruch erklärt in Bezug auf
die Verhandlungsdemokratie, dass in einem solchen politischen System zwar in begrenztem Maße
mit Parteienwettbewerb und Mehrheitsprinzip gearbeitet werden würde, jedoch diese beiden Prinzi-
pien zugunsten der Entscheidungsfindung durch Bargaining zunehmend zurücktreten würden. (Vgl.
Lehmbruch (1976): 14f.)
524
Vgl. Zeilhofer (1995): 168f; Keller (1974): 24; Daneben existieren weitere Formen interorga-
nisatorischer Verhandlung, wie insbesondere das Arguing“. Hierbei versuchen die Akteure ihre

Interessen durch Überzeugen durchzusetzen. (Vgl. von Prittwitz (1996): 46.) Die Untersuchung
politischer Verhandlungen als argumentative Auseinandersetzungen brachte die Erkenntnis, dass
politische Konflikte nicht allein als Aushandlungsprozesse (Bargaining) angesehen werden dürfen,
bei denen die Validität und Angemessenheit von Denkmustern und den daraus abgeleiteten Einstel-
lungen mit Informationen und Erfahrungen konfrontiert werden. (Vgl. Bandelow (1999): 33; Zangl,
Zürn (1999): 940f; von Prittwitz (1996): 96.) Stattdessen werden zusätzlich argumentative Aus-
einandersetzungen zwischen den Verhandlungsteilnehmern ausgetragen. Für Arbeiten, die sich des
AZI bedienen, plädieren Schimank und Werle dafür, Arguing als Verhandlungsdimension analytisch
auszublenden und sich ausschließlich auf den Abgleich von Interessen (Bargaining) zu konzentrieren.
(Vgl. Schimank, Werle (2000): 15.) Dies sei erklärungsökonomisch ausreichend.
525
Vgl. Czerwick (1999): 416; Schubert (1998a): 65; Kippes (1995): 36; Brechtel (1998): 7, 45.
526
Dies sind bspw. Informationen, Geld, Unterstützung.
527
Vgl. Schneider (2000): 257.
528
Vgl. Keller (1974): 17.
529
Vgl. id. 29; Saretzki (1996): 23.
530
Vgl. Kippes (1995): 45; Keller (1974): 14.

68
Aushandlungsprozesse VERHANDLUNGSSYSTEME

Die Akteure versuchen nicht nur ihre eigenen Interessen in der Aushandlung durch-
zusetzen. Ansonsten würde dies bei einem Interessenkonflikt den Abbruch der Ko-
operation bedeuten. Stattdessen versuchen sie vielfach gemeinsam mit den ande-
ren Organisationen ihre Interessen zu definieren. 531 Beispielsweise werden Interessen
während der Verhandlung abgeändert, um die Kooperationsbereitschaft zu sichern
und Kompromisse zu ermöglichen.
Trotz der kooperativen Orientierung ist die Interessenvertretung eine strategische
Handlung. Die Akteure versuchen dabei einen möglichst stringenten Handlungsplan
zu entwerfen, um ihre Interessen durchzusetzen. 532 In Ergänzung zu Lahusen und
Jauß ist zu beachten, dass die Akteure diesen Plan im Verlauf der Verhandlun-
gen u.a. aufgrund der wechselnden Handlungsbedingungen verändern und anpassen
müssen.533 Zintl verweist darauf, dass die Akteure in Bargaining–Situationen als ra-
tionale Egoisten betrachtet werden können, an deren Ziele und Verhalten bestimm-
te Erwartungen geknüpft werden können.534 Hierzu zählt das Ziel der Sicherung
möglichst großer Anteile am Zugewinn, das Vorziehen ungünstiger Bedingungen ge-
genüber der Nichtkooperation und das Verschleiern der eigenen Präferenzen, das
Herunterspielen“ der eigenen Zugewinne und das Betonen der enormen“ Zugewin-
” ”
ne des Kooperationspartners.
Die strategische Interessenvertretung ist ein geplanter Prozess, der an mehreren Stel-
len ansetzt. Wichtig ist vor allem die Informationsbeschaffung. Sowohl die Interessen
der Verhandlungspartner sind für einen Akteur von Interesse, als auch deren Stra-
tegien. Die Akteure müssen das Politikfeld und die darin agierenden Akteure gut
kennen, um formelle und informelle Zugangswege zu politischen Entscheidungsare-
nen identifizieren und möglichst nutzen zu können.535
Kirch zufolge tritt beim Bargaining die kooperative Diskussion jedoch in den Hinter-
grund. Stattdessen dominiere die wechselseitige Machtausübung. Problemlösungs–
und Konsensbildungsbemühungen werden durch Aushandlungsprozesse überlagert.536
Dennoch besteht zwischen den Bargaining–Partnern und ihrer Interessen (Ziele) ein
Muster, das wiederum auf die beteiligten Akteure einwirkt. Dieses Muster besteht
sowohl aus konfligierenden als auch aus kongruenten Interessen der Akteure. 537
Damit können Bargaining–Prozesse als Konglomerat des Pure–conflict–game“ 538

und dem coordination game“539 bezeichnet werden. Bargaining wird daher auch

als mixed–motive–game“ bezeichnet.540 Das Bargaining–Konzept ist in denjenigen

Fragen nicht geeignet, in denen weitreichender Interessengleichklang existiert. In
diesem Fall liegt eine reine Kooperation im Sinne von coordination games“ vor.541

Der Staat kann die Aushandlungsprozesse zur Selbstbeschränkung katalysieren. Ei-
ne solche Form expliziten Bargainings liegt dann vor, wenn er bspw. durch einen
Referentenentwurf droht, eine die Akteure belastende Regelung an einem bestimm-
ten Datum in Kraft zu setzen, wenn bis dahin die staatlich intendierten Ziele nicht
durch ein Selbstbeschränkungsabkommen erreicht wurden.542 Diese Drohung impli-
ziert einen immensen Entscheidungsdruck. Mit ihr wird von den adressierten Akteu-
531
Vgl. Zangl, Zürn (1999): 940f.
532
Vgl. Lahusen, Jauß (2001): 81.
533
Vgl. Kap. 4.6.
534
Vgl. Zintl (1992): 103.
535
Vgl. zur Bedeutung informeller Strukturen innerhalb der Entscheidungsfindung der Europäi-
schen Union Lahusen, Jauß (2001): 88–90.
536
Vgl. Kirsch (1995): 155.
537
Vgl. Friedrich (1970): 344–345.
538
Hier liegen zwischen den Akteuren keine gemeinsamen Interessen vor.
539
Hierbei existieren weitgehend deckungsgleiche Interessen.
540
Damit ist eine Kombination aus den Verhandlungsstrategien Konflikt und Kooperation zwi-
schen den Verhandlungsparteien gemeint. (Vgl. Crott, Kutschker, Lamm (1990): 15f; Wolters (1976):
32–34; Keller (1974): 144; Wiesenthal (1981): 193.) In diesem Fall sind die Interessen der Verhand-
lungspartner weder vollkommen konträr noch völlig identisch.
541
Vgl. Kippes (1995): 43.
542
Vgl. Alber (1992): 111f; Kippes (1995): 57f.

69
Aushandlungsprozesse VERHANDLUNGSSYSTEME

ren kein besonderes Verhalten eingefordert. Dennoch wird die Notwendigkeit eines
bestimmten Verhaltens indirekt verdeutlicht. 543
Das Bargaining ist ein dynamischer Prozess. Im Laufe des Aushandlungsprozesses
liegt ein ständiges Geben“ und Nehmen“ vor, das durch permanentes Aushandeln,
” ”
Feilschen oder Taktieren geprägt ist.544 Die Verhandlung ist damit nicht statisch.
Dabei liegen die Interessen der Akteure nicht unverrückbar vor. Vielmehr bringen
die Akteure einzelne Interessen in den Tauschprozess ein, die sie durchsetzen wollen.
Notfalls räumen sie den Aushandlungspartnern Zugeständnisse ein, um übergeord-
nete Interessen durchzusetzen. Sie müssen daher über handelbare Ressourcen und
Verhandlungsspielräume verfügen (Austauschkomponente).545 So ist eine Einigung
trotz unterschiedlicher Interessen erreichbar, indem die Beteiligten partiell von ur-
sprünglichen Positionen abweichen und Kompromisse eingehen. 546
Bei Bargaining–Prozessen kann zwischen verhandelbaren und nicht–verhandelbaren
Interessen unterschieden werden. Vor der Aufgabe nicht–handelbarer Interessen
(Kernüberzeugungen, Core Beliefs) würde der Akteur eher die Verhandlungen ab-
brechen. Der Kernbestand der Akteursinteressen wird im Bargaining–Prozess in der
Regel nicht berührt, sondern nur die handelbaren Interessen (Randüberzeugungen).
Die Voraussetzung ist eine hinreichende Flexibilität der Streitfragen.547 Die beteilig-
ten Akteure haben dementsprechend unterschiedliche Möglichkeiten, untergeordnete
Interessen zur Durchsetzung übergeordneter Core Beliefs fallen zu lassen.
Nicht alle Interessen sind gleichermaßen vermittelbar, generalisierbar, organisierbar
und konfliktfähig.548 Ein zentraler Aspekt einer Studie zur Möglichkeit zur Initi-
ierung eines Bargaining–Prozesses besteht in der Ermittlung von Spielräumen für
Kompromisse bzw. der Analyse der Tauschpotentiale der Akteure. Demnach übt
ein großes Bargaining–Potential eines Bargaining–Partners tendenziell einen positi-
ven Einfluss auf dessen Entscheidungsprozess zu einem Bargaining–Gegenstand aus,
während fehlende oder geringe Bargaining–Potentiale hemmend wirken. 549
In den Aushandlungsprozessen sind auch Tauschbeziehungen möglich. So können Ak-
teure ihre Stimme in einer Detailfrage einem anderen Akteur gewissermaßen leihen“

indem er ihn unterstützt, wenn seine eigenen Interessen nicht tangiert werden. 550
Oftmals bietet der davon Profitierende dem leihenden Akteur seine Unterstützung
in anderen Detailfragen an.
Ob ein Akteur einen Konflikt eingeht, wird nach dem Bargaining–Ansatz davon be-
stimmt, wie groß der zu erwartende Vorteil ist. 551 Die beschriebenen Ressourcen
eines Akteurs (Verhandlungsmasse) sind keine hinreichende Bedingung für das Zu-
standekommen eines Aushandlungsprozesses und vor allem für dessen erfolgreiche
Beendigung. Es ist auch das Verhältnis der Verhandlungsmasse des einen Akteurs
zu der des anderen Akteurs entscheidend. 552
Hinsichtlich der Organisations– und Konfliktfähigkeit von Interessen besteht auf-
grund der lückenhaften Organisation gesellschaftlicher Interessen eine Asymmetrie
543
Vgl. Kippes (1995): 58.
544
Vgl. Gotthold, Vieth (1982): 286.
545
Vgl. Friedrich (1970): 344f; Benz (1992): 178; Um die Verhandlungsmasse zu erhöhen, versuchen
sich einige Akteure auch in Political Issues des Politikfeldes einzumischen, von denen sie eigentlich
nicht originär betroffen sind.
546
Vgl. Benz (2001): 169.
547
Vgl. Mayntz, Schneider (1995): 75–76.
548
Vgl. Abromeit (1993): 21, 44f.
549
Vgl. Kippes (1995): 205, 244.
550
Vgl. Schneider (2003): 130; Dieses Verhalten wird bezogen auf den amerikanischen Kongress
auch mit dem Begriff des Log–rolling“ bezeichnet. Schneider macht darauf aufmerksam, dass auf-

grund der strengen Fraktionsdisziplin dieses Vorgehen scheitern würde, wenngleich auch hier verein-
zelnd solche Arrangements zu beobachten seien. (Vgl. Schneider (2003): 130.) Bezogen auf Verhand-
lungssysteme zwischen gesellschaftlichen Akteuren untereinander oder zwischen gesellschaftlichen
und staatlichen Akteuren, ist ein solches Vorgehen wahrscheinlicher. Vgl. Kap. 4.1.
551
Vgl. Keller (1974): 30, 37f, 41.
552
Vgl. Kippes (1995): 89.

70
Aushandlungsprozesse VERHANDLUNGSSYSTEME

des pluralistischen Verbandssystems. Das Organisationsparadigma im politischen


System bewirkt nicht, wie vom Pluralismuskonzept gefordert, ein Interessengleich-
gewicht, sondern grundlegende Machtunterschiede. 553
An Verhandlungssysteme werden mehrere Voraussetzungen geknüpft, damit diese
erfolgreich politische Herausforderungen steuern können: Die beteiligten Akteure
müssen problemlösungskonform handeln, ein Mindestmaß an Kooperationswillen
aufweisen, am Erhalt des Verhandlungssystems interessiert sein und sich mit ih-
rer Aufgabe identifizieren.554 Mit kooperativem Verhalten sind Gesamtvorteile für
alle Teilnehmer verbunden. Bargaining–Prozesse sind damit mit einem kooperati-
ven Politikstil verbunden.555 Die einzelnen Thesen, Anlässe bzw. Interaktionspunk-
te innerhalb eines Bargaining–Prozesses, die die Prozesse auslösen und inhaltlich
bestimmen, werden als Bargainingmodule (BM) bezeichnet. Sie hängen unterschied-
lich zusammen, so dass keine fest vorgegebene Reihenfolge in ihrem Auftreten und
Abarbeiten existiert.556
Kippes merkt an, dass bei komplexen Fällen der Aushandlungsprozess bzw. der dar-
aus resultierende Bargain eines Interaktionsstrangs Auswirkungen auf eine Vielzahl
anderer Stränge haben kann.557 Die Interaktionsstränge können vertikale und/oder
horizontale Interdependenzen aufweisen. Bei horizontalen Interdependenzen stehen
sich die Verhandlungspartner in mehreren unterschiedlichen Bargaining–Prozessen
innerhalb des Politikfeldes gegenüber.558
Auf den Interdependenzen baut Kippes die These auf, dass die Komplexität und
Interdependenz der Probleme und Interaktionsstränge der Grund dafür sein dürf-
ten, dass die Hauptakteure geneigt scheinen, die Sachverhalte in bipolare Stränge
zu zerlegen und sie entsprechend auszuarbeiten. Das ist leichter, als sie als schwie-
riger abzuschätzende Wirkungsketten risikobehafteter, multipolarer Verhandlungen
anzugehen.559
Der besondere Ansatz des Bargainings wird durch Abgrenzung des Begriffs von ande-
ren Verhandlungsformen deutlich. Austauschabsprachen, Arrangements und Agree-
ments unterscheiden sich vom Bargaining darin, dass sie sich nicht auf den Prozess
beziehen, sondern auf das Ergebnis des Bargainings. 560 Bargainingprozesse werden
aufgrund der Nutzung von Drohungen, Versprechungen und Bluff von vornherein
negativ stigmatisiert.561 Zusammenfassend wird Bargaining in dieser Arbeit als dy-
553
Vgl. Abromeit (1993): 45.
554
Vgl. Keller (1974): 30; Mayntz (1996): 483; Schultze (1998): 681; Benz (2001): 169; Czerwick
(1999): 416; Scharpf (1993): 41; Kippes (1995): 44–48; Schubert (1998b): 334; Wolters (1976): 16f.
Zudem erfordert Bargaining ein Mindestmaß gemeinsamer Interessen bzw. einen Minimalkonsens,
oder miteinander verknüpfbare Interessenlagen bei gleichzeitig divergierenden Einzelinteressen (In-
teressenkomponente). (Vgl. Kippes (1995): 43f, 77.)
555
Vgl. Döhler, Manow–Borgwardt (1992): 70.
556
Vgl. id. 175.
557
Vgl. id. 53, 91f, 206.
558
Mit vertikalen Interdependenzen ist der Zusammenhang zwischen einem in der Gegenwart statt-
findenden Bargaining und einem oder mehreren Aushandlungsprozessen in früheren oder späteren
Perioden gemeint. Zudem sind entsprechende horizontale und vertikale Interdependenzen zwischen
Interaktionen des untersuchten Politikfeldes und anderen Politikfeldern möglich.
559
Vgl. Kippes (1995): 209, 245. Dieser Beobachtung entsprechen auch Prozesse der Interessen-
aggregation, bei denen eine Vielzahl spezifischer Interessen bereits innerhalb der institutionellen
Schranken eines Akteurs in eine übersichtliche Menge entscheidbarer Forderungen transformiert
werden. (Vgl. Thibaut (1998b): 281.) Dabei handelt es sich um den Versuch einer Komplexitäts-
reduktion, um durch die bipolaren Stränge eine überschaubare Menge entscheidbarer Optionen zu
erhalten.
560
Vgl. Kippes (1995): 37.
561
Neben den angesprochenen Bluffs und Drohungen von Akteuren innerhalb des Bargaings verfol-
gen die Akteure weitere Strategien der Interessenvermittlung. Hierzu zählt die multi–voice–Strategie.
Demnach versuchen die Akteure über möglichst viele Einflusskanäle die politischen Entscheidungs-
findungsprozesse zu beeinflussen. Sie schließen sich dazu bspw. zu Interessenkoalitionen zusammen,
um zum einen unter dem Briefkopf“ der Koalition, aber auch unter dem eigenen ihre Interes-

sen politischen Entscheidungsträgern mitzuteilen. Bspw. setzten Unternehmen zum einen auf die
Vertretung durch einen Verband, zum anderen aber auch auf Eigenvertretung. Vgl. zu den Interes-
senvermittlungsstrategien Lahusen, Jauß (2001): 81.

71
Aushandlungsprozesse VERHANDLUNGSSYSTEME

namischer Aushandlungsprozess von Interessen bezeichnet. Der Bargaining–Prozess


findet vor dem Hintergrund gemeinsamer oder verknüpfbarer Interessenlagen mit
kooperativen Elementen und Austauschzielen statt. Diese hier genannten Argumen-
te für die Effizienz vom Bargaining lässt sich in wenige Oberbegriffe, wie Akzeptanz,
Flexibilität, Informationsgewinn, reduzieren. 562
Wie bereits angesprochen wurde, können Verhandlungssysteme zwischen gesellschaft-
lichen und politischen Akteuren auf zwei Ebenen beobachtet werden: 563

1. Verhandlungsarena: Politikformulierung
2. Verhandlungsarena: Politikimplementation

Die Formulierung staatlicher Politik wird als das Ergebnis multilateraler Verhand-
lungen zwischen einer Vielzahl staatlicher und außerstaatlicher Akteure verstanden
und nicht mehr von einseitig–hierarchischen Steuerungsinterventionen eines mono-
lithischen Staates ausgegangen.564 Der Staat ist dennoch der zentrale Akteur in
dieser ersten Verhandlungsarena. In der zweiten Verhandlungsarena, der der Po-
litikimplementierung, kann der Staat zugunsten der Aktivierung gesellschaftlicher
Selbst–Steuerungspotentiale zurücktreten und nur noch als Rute im Fenster“ ver-

bleiben, die bei Fehlentwicklungen interveniert.
In sämtlichen Phasen565 der Politikformulierung kann es zu Bargainingprozessen
kommen. In Vorverhandlungen kann bspw. im Vorfeld von Referentenentwürfen ver-
handelt werden. Dies dient aus Sicht der staatlichen und politischen Akteure der In-
formationsgewinnung und dem Interessenausgleich zwischen relevanten gesellschaft-
lichen Akteuren. Aus Sicht letzterer geht es darum, bereits hier die eigenen Interes-
sen möglichst derart auf der politischen Agenda zu platzieren, dass die politischen
Entscheidungsträger ihnen zum Durchbruch verhelfen. 566 Üblicherweise kommt sol-
chen Vorverhandlungen keine rechtliche Bindung zu, wenngleich sie oftmals faktische
Bindungen zur Folge haben.567
Die erste Arena sieht im Vergleich zur zweiten Arena eine geringfügigere Beteiligung
der gesellschaftlichen Akteure vor, wie eingangs diesen Kapitels bereits angedeutet
wurde.
Wenn davon gesprochen wird, dass sich Verhandlungssysteme als ernstzunehmende
Alternative zu den Steuerungsstrategien Hierarchie und Markt etabliert haben, wird
vor allem auf deren Steuerungsleistungen im Rahmen der Implementierung politi-
scher Programme Bezug genommen. Zugleich wird davon ausgegangenen, dass die
Akteure, die mit der späteren Implementation bzw. möglicherweise auch Konkreti-
sierung von Policy–Outcomes innerhalb eines staatlichen Handlungsrahmens betraut
werden, bereits an der Politikformulierung entsprechend den Ausführungen in Punkt
1 mitwirkten.

562
Vgl. Kap. 4.2.
563
Vgl. Kap. 7, 9.
564
Vgl. Scharpf (1992): 51; ders. (1996): 515; Mayntz (1992b): 12; Kap. 3.1.1, 4.1.
565
Vgl. Kap. 2.
566
Vgl. Seite 12.
567
Vgl. Kippes (1995): 94.

72
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

4.6 Interaktionsformen und Handlungsbedingungen in


Verhandlungssystemen

In der institutionell orientierten Policy Analyse (PA) bildet das Verständnis von In-
stitutionen, ihrer Interessendefinitionsprozesse und ihrer politischen Strategien zur
Erreichung ihrer Ziele einen zentralen Analysefaktor. 568 Die verschiedenen institu-
tionalistischen Ansätze unterscheiden sich grundlegend voneinander: Sie gewichten
die institutionelle Struktur des Politikfeldes, die spezifischen Akteursinteressen und
die Interaktionsprozesse und –effekte zwischen den Akteuren als Einflussfaktoren
bezüglich der Akteurshandlungen und der Policy–Outcomes unterschiedlich. 569
Der analytische Bezugspunkt bzw. Forschungsansatz 570 dieser Arbeit ist der von
Mayntz und Scharpf seit Mitte der siebziger Jahre entwickelte akteurszentrierte
Institutionalismus (AZI). Er versucht die Frage zu klären, durch welche Faktoren
Akteursinteressen, –handlungen und –interaktionen maßgeblich beeinflusst werden
und ob Interessenkonstellationen oder Entscheidungsstrukturen in diesem Zusam-
menhang den geeigneteren analytischen Bezugspunkt bieten. 571
568
Neben der Politikwissenschaft wird in der Soziologie (Soziologischer Institutionalismus) und in
der Wirtschaftwissenschaft (Institutionenökonomie) mit institutionalistischen Konzepten gearbeitet.
(Vgl. Göhler, Kühn (1999): 22.) Institutionen werden in der Soziologie als unabhängige Variable un-
tersucht. Weitere Gegenstände sind deren Konzeptualisierung sowie die Art und Weise, wie soziales
Verhalten institutionalisiert wird. (Vgl. Baldwin, Cave (1999): 29.) Der soziologische Institutionalis-
mus versteht Institutionen als Sinnzusammenhänge sozialen Handelns, symbolisiert in Leitideen und
manifestiert in Organisationen sowie in der Alltagspraxis des Handelns. (Vgl. Edeling (1999): 7, 11.)
Nach dem Verständnis des soziologischen Neo–Institutionalismus sind Individuen und Organisatio-
nen in institutionalisierte Zusammenhänge eingebettet, wobei sowohl die Berücksichtigung möglicher
Handlungsalternativen, als auch das jeweilige Rationalitätskonzept selbst dadurch bestimmt werden
(Vgl. Göhler, Kühn (1999): 27f.) Göhler und Kühn machen darauf aufmerksam, dass die Einbet-
tung nicht als Determinismus verstanden werden darf. Die vornehmlich wirtschaftswissenschaftliche
Institutionenökonomie verweist auf die externe Steuerungsleistung von Institutionen für (wirtschaft-
lich) rationales Handeln. Als ein Beispiel führt Edeling die Institution Markt“ an. Sie steuert die

Akteure nicht nur extern über Wettbewerb, Anreize, Kosten und Belohnungen. Sie konstituiert die
Akteure darüber hinaus als Kunden, Eigentümer, Wettbewerber in ihrer sozialen Identität und ist
sinnstiftend für ihr Handeln. (Vgl. Edeling (1999): 11.) Göhler und Kühn ergänzen, dass die (wirt-
schaftswissenschaftliche) Institutionenökonomie von einem ausschließlich rational–kalkulatorischen
Handlungsmodell ausgeht. (Vgl. Göhler, Kühn (1999): 20.)
569
Die Einflussfaktoren der institutionellen Struktur, der Akteursinteressen und der Interaktionen
zwischen Akteure besitzen mehrere Unterfaktoren, die Kap. 4.6 und seinen Unterkapitel behandelt
werden.
570
Trotz paradigmatischer Ausmaße des Institutionalismus handelt es sich dabei um kein Theorie-
programm. Der Ansatz enthält zwar theoretische Prämissen, stellt aber selbst keine gegenstands-
bezogene inhaltliche Theorie dar. Mayntz und Scharpf verweisen darauf, dass es sich um eine For-
schungsheuristik handelt, die die wissenschaftliche Aufmerksamkeit auf Wirklichkeitsaspekte lenke
— er hilft bei der Suche nach Erklärungen. (Vgl. Mayntz, Scharpf (1995b): 39; Scharpf (2000): 75.)
Scharpf weist hier darauf hin, dass [...] für die interaktionsorientierte Policy–Forschung universelle

Annahmen [...] nicht sinnvoll sind.“ ( id.) Er begründet dies damit, dass die Konstellationen der
verschiedenen Akteure und Policies zu variabel seien und die Forschungsinteressen zu speziell.
571
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995); Scharpf (1997). ders. (2000). Göhler, Schmalz –Bruns, March, Ol-
sen und die Deutsche Vereinigung für Politikwissenschaft forderten Mitte der 80er Jahre, dass
sich die Politikwissenschaft dringend mit der Entwicklung bislang nicht verfügbarer tragfähiger
institutioneller Theorien befassen sollte. (Vgl. Göhler (1987b): 7. Göhler, Schmalz–Bruns (1988):
309, 315. Göhler, Kühn (1999): 17–19.) Diese Kritik führte in der Folge dank einer Vielzahl em-
pirischer Studien zur Wiederentdeckung der Institutionen — wesentlich im Zusammenhang des
Neo–Institutionalismus. Der neue Institutionalismus ist handlungstheoretisch fundiert. Er bindet
die Geltung von Institutionen an Motive, Interessen und Einstellungen der Akteure. Das positive
Resultat der erwähnten Kritik waren wertvolle Erkenntnisse in Bezug auf Struktur und Inhalt poli-
tischer Interessendefinitionsprozesse. Auf der Soll–Seite muss die Zerfaserung des Begriffs politischer
Institutionen, sowie die Ausweitung der Faktoren, Dimensionen und Analysezusammenhänge des
Institutionalismus verbucht werden. Daher ist die Bestimmung seiner Begriffe, seiner Kategorien-
systeme, Erklärungsmuster und Analysezusammenhänge dringend erforderlich. Soziologische und
wirtschaftswissenschaftliche Denkansätze des Institutionalismus werden in dieser Arbeit bewusst
ausgeklammert, stattdessen wird in dieser Arbeit aus politikwissenschaftlicher Sicht die Frage nach
der Struktur und dem Ablauf von Interessendefinitionsprozessen gestellt. In seiner Darstellung des
AZI aus dem Jahr 2000 verweist Scharpf auf weitere Forschungsarbeiten, die unter anderer Be-
zeichnung von ähnlichen bis gleichen Annahmen und Denkmodellen oder zumindest Grundideen

73
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Der aus der Kritik am Neo–Institutionalismus hervorgegangene AZI erarbeitet die


akteurs– und institutionentheoretischen Grundlagen für die Analyse sektoraler poli-
tischer Steuerung und gesellschaftlicher Selbstregulierung. 572 Das durch die vom AZI
geleitete Analyse gewonnene Wissen soll in der Praxis helfen, realisierbare Problem-
lösungen zu entwickeln oder Institutionen zu entwerfen, die die Formulierung und
Implementation von (gemeinwohlorientierter) Politik begünstigen.573 Somit wird es
als zulässig, wenn nicht gar als wünschenswert erachtet, dass die durch den AZI ge-
leitete interaktionsorientierte PA zur sachadäquaten Lösung im Sinne der politisch–
konstruktiven Beratung beiträgt.574 Um Schlussfolgerungen für die Praxis zu er-
möglichen, setzt entsprechendes policy–analytisches Arbeiten voraus, dass sich eine
Konkretisierung der Verdichtung von Variablen (Einflussfaktoren) anschließt. 575 Das
Ziel des AZI ist es, einen Ansatz bereit zu stellen, [...] der politische Prozesse er-

fassen kann, die von den Interaktionen individueller und korporativer Akteure mit
spezifischen Fähigkeiten und spezifischen kognitiven und normativen Orientierun-
gen bestimmt werden und die in einem gegebenen institutionellen Kontext und unter
gegebenen Bedingungen der Politik–Umwelt stattfinden.“ 576
Der AZI führt handlungstheoretische, institutionalistische und strukturalistische Pa-
radigmen zusammen. Dabei kombiniert er den institutionen– mit dem akteurszen-
trierten Ansatz des Institutionalismus. Der AZI soll dadurch die Defizite umgehen
und die Leistungen aktivieren, die diesen beiden Ansätze zur Erklärung von Ak-
teurshandeln und deren Ergebnisse immanent sind. Als erheblichen Vorteil der Pa-
radigmenfusion hebt Scharpf die größere Übereinstimmung zwischen den theoreti-
schen Perspektiven und der beobachteten Realität politischer Interaktionen hervor.
Diese wird von den Interessen und Strategien rationaler Akteure bestimmt, die in
institutionellen Kontexten handeln und davon ermöglicht oder restrigiert werden.577
Das Verhältnis zwischen Akteuren und Institutionen ist somit reziprok: Institutio-
nen sind das Resultat intentionalen Handelns und somit von Akteuren generiert.
Die Institutionen definieren wiederum den Handlungsrahmen der Akteure, indem
sie Handlungsspielräume eröffnen und restrigieren. Weder stabile Präferenzen der
Akteure (akteurszentrierter Ansatz), noch stabile politische Strukturen (institutio-
nenzentrierter Ansatz) können demnach unbegründet angenommen und isoliert von-
einander betrachtet werden. Es wird somit die objektive Wirkung politischer Insti-
tutionen sowie die Objektivierbarkeit individueller Interessen von diesem Ansatz
bezweifelt. Erklärungen innerhalb einer vom AZI geleiteten politikwissenschaftli-
chen Analyse müssen das Zusammenwirken von Institutionen, Akteurshandeln und
–interessen sowie Politikergebnissen (Staatstätigkeit) in den Mittelpunkt stellen. 578
Mit dem AZI ist ein spezifisches Institutionenverständnis verbunden, das vor dem
Hintergrund der noch folgenden, ausführlichen Darstellung in Kapitel 4.6.1 an dieser

bzgl. handlungstheoretischer und institutionalistischer oder strukturalistischer Paradigmen aus-


gehen und zu entsprechenden Ergebnissen gelangen. Hier nennt Scharpf Arbeiten von Ostrom,
Gardner, Walker (1994) zum Ansatz der institutionellen Analyse und Entwicklung“, Burns, Baum-

gartner, Deville (1985) und die Akteur–System–Dynamik“, sowie Zürn (1992), der seinen Ansatz

als situationsstrukturell bezeichnet. (Vgl. Scharpf (2000): 15, 17, 73.) Einen vergleichbaren Ansatz
vertreten Howlett und Ramesch, die wie Scharpf und Mayntz erklären, dass sowohl Akteure als
auch Institutionen eine zentrale Rolle innerhalb des Politikformulierungsprozesses einnehmen. (Vgl.
Howlett, Ramesch (1995): 50.) An die Arbeiten von Mayntz und Scharpf schlossen sich zahlreiche
politikwissenschaftliche (und auch soziologische) Arbeiten an, die den AZI als analytischen Bezugs-
rahmen wählten. Beispiele sind die Beiträge in dem Sammelband Gesellschaftliche Komplexität

und kollektive Handlungsfähigkeit“ von Werle, Schimank (2000). Andere Ansätze, wie der histori-
sche oder der Neo–Institutionalismus, sollen in dieser Arbeit ergänzend betrachtet werden, wo es
zur Verdeutlichung oder zur Diskussion des AZI geboten erscheint.
572
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 171; Burth (1999): 75f.
573
Vgl. Scharpf (2000): 84f.
574
Vgl. Schubert, Bandelow (2003a): 6f; Schubert (2003): 37.
575
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 36; Schubert, Bandelow (2003a): 11.
576
Scharpf (2000): 75.
577
Vgl. id. 74.
578
Vgl. Benz (2001): 75.

74
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Stelle nur kurz skizziert werden soll. Institutionen sind demnach soziale Regelsyste-
me, [...] die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturie-

ren.“579 Zu den Institutionen zählen etablierte formale Regeln und soziale Normen.
Sie sind Regelungszusammenhänge sozialer Interaktionen, die die möglichen Inter-
essen der Akteure und deren Handlungsoptionen strukturieren. Institutionen regeln
materielle Verhaltens– und formale Verfahrensnormen, die Verteilung und Ausübung
von Macht, Zuständigkeiten von Akteuren, die Autoritäts– und Abhängigkeitsver-
hältnisse zwischen den Akteuren und die Verteilung von Ressourcen (finanzielle,
rechtliche, machtpolitische).580
Der institutionenzentrierte Ansatz geht davon aus, dass institutionelle Faktoren
bzw. das constitutional design“ des Politiksektors einen stabilen, kaum entrinnba-

ren Handlungskorridor bilden.581 Sie würden daher das Akteurshandeln und damit
das von ihnen hervorgebrachte Politikergebnis maßgeblich beeinflussen. Der struk-
turdeterministische Ansatz geht als Variante des institutionentheoretischen Ansatzes
weiter, indem er davon ausgeht, dass der Handlungskorridor determinierende Wir-
kung habe.
Ein wesentlicher Kritikpunkt des AZI an diesem Ansatz ist, dass er bzgl. der Hand-
lungsfreiheit der Akteure oftmals krypto–deterministisch argumentiert. So gilt hier
bereits die Identifikation einzelner Strukturmerkmale des politischen Systems als
ausreichend zur Erklärung von Akteurshandeln und Politikresultaten. 582 Des Wei-
teren würden Interaktionseffekte zwischen den Akteuren vernachlässigt. Der AZI
verneint auch die Annahme, dass Institutionen isoliert und unabhängig voneinander
wirken würden.
Der akteurszentrierte Ansatz versucht politische Prozesse aus Koalitionsbildungen
zwischen Akteuren mit gleichen Interessen oder übereinstimmenden Überzeugungen
zu erklären. Er bewertet die Akteursinteressen als wesentlichen Erklärungsfaktor
für politische Prozesse. Auch hier hat sich mit dem interessendeterministischen An-
satz eine extremere Variante gebildet, die davon ausgeht, dass die Akteursinteressen
politische Prozesse und das Politikergebnis determinieren würden. Darüber hinaus
werden die gezeigten als die tatsächlichen Interessen angenommen. Die interessende-
terministische Perspektive beschreibt die Einstellungen von Akteuren zu bestimmten
Themen als relativ kohärent, so dass sich bei Kenntnis der Positionen zu bestimmten
politischen Fragen die Standpunkte zu anderen Fragen weitgehend prognostizieren
lassen.583
Das in Studien nachgewiesene Verhalten eines bestimmten Akteurs bei Reformen
und Policy–Problemen kann analysiert werden. Es erlaubt Rückschlüsse auf die zu
untersuchende aktuelle Policy. An diesem Ansatz wird kritisiert, dass bei von seinen
Vertretern angefertigten Analysen oftmals präzise Institutionen– und Prozessana-
lysen fehlen. Dies birgt die Gefahr des Versuchs, Modelle und ihre theoretischen
Grundlagen ohne Modifikationen auf die Wirklichkeit umzusetzen zu wollen.
Der AZI vermittelt zwischen den Extremen des struktur– und des interessende-
terministischen Ansatzes und strebt eine Paradigmenfusion an, wobei sich hier die
jeweils gemäßigten Varianten der beiden Ansätze durchsetzen konnten. Die zentrale
Annahme des AZI ist, dass sowohl Institutionen (institutionenzentrierter Ansatz)
als auch Interessen (akteurszentrierter Ansatz) keine determinierende Wirkung son-
dern eine Kontextwirkung für das Akteurshandeln, die politischen Prozesse und
die Policy–Outcomes, besitzen.584 Institutionen definieren demnach keinen deter-
579
Scharpf (2000): 77.
580
Vgl. Jarren, Donges (2000): 34f.
581
Vgl. Döhler, Manow (1997): 14; Dem Handlungskorridor kann gemäß diesem Verständnis höchs-
tens zu äußerst hohen Transaktionskosten entronnen werden.
582
Vgl. id. 15; ausführlich Kap 4.6.1.
583
Vgl. Zangl, Zürn (1999): 937; Bandelow (1999): 50; Döhler, Manow (1997): 14–15.
584
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 43. ähnlich, jedoch ohne Bezug auf den AZI: Howlett, Ramesch
(1995): 50–52. Akteursbasierte Ansätze (interessendeterministischer Ansatz) leiten die Herausbil-
dung und Resultate einer bestimmten Politik aus den komplexen Interaktionen zwischen den relevan-

75
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

minierenden sondern einen entrinnbaren Handlungsrahmen bzgl. der Regeln des


Akteurshandelns, der Interaktionen zwischen Akteuren und deren politischen Er-
gebnissen.585 Der Handlungsrahmen ist entrinnbar, allerdings zu je nach Institution
spezifisch hohen Transaktionskosten. Der AZI vermeidet damit den jeweils gewich-
tigsten Schwachpunkt der beiden zugrundeliegenden Ansätze, indem er weder Insti-
tutionen noch Akteursinteressen als Erklärungsfaktoren einseitig überbewertet.586
Er plädiert für eine Mikro– oder Meso–Perspektive, da der konkrete institutionelle
Kontext und die Akteurskonstellationen je nach Fallbeispiel äußerst spezifisch sind,
so dass es problematisch ist, Aussagen auf der Makroebene zu treffen.
Akteure und ihr Handeln schaffen, erhalten und verändern gesellschaftliche und
politische Institutionen. Ihr Handeln wird nicht immer, doch in vielen Fällen zur
bewussten Strukturgestaltung eingesetzt. 587 Die Institutionen sind nicht nur Hand-
lungskontexte und –bedingungen, sondern auch Resultate von Interaktionsprozessen
und Handeln von Akteuren.588 Die Ergebnisse des Widerstreits unterschiedlicher In-
teressen werden von Interaktionen zwischen Akteuren und durch den institutionellen
Kontext beeinflusst, in den sie eingebettet sind. Dies geschieht indem die Interak-
tionen durch die Konstitution des Politikfeldes und der Institutionen strukturiert
werden. Auch die Institutionen sind ihrerseits das Ergebnis kollektiver Entscheidun-
gen und Interaktionen.589 Es besteht somit, wie bereits angesprochen wurde, ein
reziprokes Verhältnis zwischen Institutionen und Akteuren.
Der AZI weist eine deutliche Nähe zum Neo–Institutionalismus590 auf. Vertreter bei-
der Ansätze erkennen an, dass Institutionen nur ein Faktor unter vielen mit Einfluss
auf das Akteurshandeln, die Interaktionen zwischen Akteuren, den politischen Pro-
zess und die Politikergebnisse sind. 591 Jedoch kritisiert der AZI den von March und
Olsen fundierten Neo–Institutionalismus. Insbesondere wird deren Annahme eines
[...] anti–utilitaristischen Institutionenverständnisses, in dem Akteure einer kultu-

rell geprägten logic of appropriatenes“ folgen“592 abgelehnt. Diese seien krypto–
” ”
deterministisch“, da sowohl die Normen des Verhaltens, als auch die handlungs-
leitenden kognitiven und symbolischen Aspekte als Institutionen begriffen werden.
Stattdessen geht der AZI [...] von der Annahme aus, daß soziale Phänomene als

ten Akteuren ab. Institutionentheoretische Ansätze gehen hingegen davon aus, dass die relevanten
strukturellen, institutionellen und systematischen Faktoren das Handeln der Akteure bestimmen.
Vgl. Schneider (2003): 108.
585
Institutionen restrigieren und leiten zugleich die politischen Akteure in ihrer Interessenverfol-
gung. Dahinter steht das Verständnis, dass sie die politischen Ressourcen der Akteure, ihre Zu-
gangsmöglichkeiten zu politischen Entscheidungsarenen und ihre Interessen definieren. (Vgl. Jansen
(2000): 11.) Politik wird von Vertretern des AZI als intentionales Handeln von Akteuren mit ei-
nem großen Interesse an der Erzielung bestimmter Ergebnisse beschrieben. Vgl. Edeling (1999): 12;
Scharpf (2000): 74.
586
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 46; Döhler, Manow (1997): 14–15; Bandelow (1998): 134; Zangl,
Zürn (1999): 939. Scharpf geht in seinen Überlegungen davon aus, dass bei dieser Paradigmenfusion
die größere Parsimonie“ von Theorien verloren gehe, die entweder die eine oder die andere Quelle

empirischer Unterschiede vernachlässigt. Vgl. Scharpf (2000): 74.
587
Vgl. Schimank, Werle (2000): 11; Der in dieser Arbeit verwendete Institutionenbegriff wird in
Kapitel 4.6.1 umfassend dargestellt.
588
Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 113.
589
Vgl. Scharpf (2000): 17; Benz (2001): 74; Görlitz, Burth (1998): 171.
590
Auch in der Soziologie wurde ein neo–institutionalistischer Ansatz herausgearbeitet, dem aller-
dings aufgrund der Zielsetzung dieser Arbeit nur am Rande Beachtung geschenkt werden soll. Eines
der soziologischen Forschungsinteressen ist, die Institutionen als unabhängige Variable zu untersu-
chen, deren Konzeptualisierung sowie die Art und Weise, wie soziales Verhalten institutionalisiert
wird. (Vgl. Baldwin, Cave (1999): 29.) Der soziologische Institutionalismus versteht Institutionen
als Sinnzusammenhänge sozialen Handelns, symbolisiert in Leitideen und manifestiert in Organisa-
tionen und der Alltagspraxis des Handelns. (Vgl. Edeling (1999): 11.)
591
Vgl. Kaiser (1999): 191, 194. So geht der Ansatz des Neo–Institutionalismus wie der AZI da-
von aus, dass Institutionen das Akteursverhalten nicht determinieren. Stattdessen enthalten sie
Handlungslogiken bzw. bilden einen Handlungsrahmen oder — anders ausgedrückt — handlungska-
nalisierende Randbedingungen für die Akteure. (Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 109; Kaiser (1997):
434; ders. (1999): 191, 194, 201; Edeling (1999): 12; Edeling bezieht sich auf den eng verwandten
soziologischen Institutionalismus.)
592
Kaiser (1999): 200.

76
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden — individuellen, kol-


lektiven, oder korporativen — Akteuren erklärt werden müssen. Diese Interaktionen
werden jedoch durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, strukturiert
und ihre Ergebnisse dadurch beeinflußt.“ 593
Das analytische Interesse liegt auf den Interaktionen der korporativen Akteure inner-
halb eines institutionellen Kontextes, der auch durch nicht–institutionelle Faktoren
beeinflusst wird. Zusätzlich interessieren vor allem institutionelle und akteursbezo-
gene Einflussfaktoren auf das Akteurshandeln, die Interaktionen zwischen Akteuren
und auf die Ergebnisse dieser Interaktionen. 594
Im Zentrum der analytischen Aufmerksamkeit des AZI stehen staatliche und gesell-
schaftliche Akteure, deren Verhalten und Durchsetzungsvermögen, sowie Akteurs-
konstellationen und die Interaktionen zwischen Akteuren. Die Akteure zeichnen sich
durch bestimmte Handlungsressourcen, Wahrnehmungen, Präferenzen und Fähigkei-
ten aus, politische Ergebnisse in ihrem Sinne zu beeinflussen. 595 Ihr Handeln wird
ebenso durch institutionelle Faktoren beeinflusst, wie durch ihre eigene, spezifische
Handlungsorientierungen.596
Mit institutionentheoretischen Ansätzen werden mehrere Einflussfaktoren auf die
Interessendefinitionsprozesse identifiziert und auf ihre Relevanz hin untersucht. Die
Einflussfaktoren — im folgenden auch als Handlungsbedingungen bezeichnet 597 —
sind Idealtypen. Sie weisen in der Politikfeldrealität akteurs– und institutionenspezi-
fische Besonderheiten auf. Akteure werden als handlungsfähige Einheiten begriffen,
Institutionen, Normen und andere Strukturelemente hingegen lediglich als Fakto-
ren.598 Diese Faktoren können die Akteure beeinflussen. Akteure können somit in
der interaktionsorientierten aber auch materiellen PA sowohl als abhängige“ als

auch als unabhängige“ Variable bzgl. ihres Handelns und auf die Policy–Outcomes

begriffen werden.
Die Methoden und Ansätze der interaktionsorientierten PA unterstützen die Disag-
gregation und Herausarbeitung von Einflussfaktoren und von Restriktionen auf die
Akteure, auf deren Handlungen und Interaktionen mit anderen Akteuren sowie auf
dessen Ergebnis, den Policy–Output. Dies geschieht indem sie den Zusammenhang
zwischen dem Politikbereich und der Interaktionsstruktur der beteiligten Akteure
sowie den Voraussetzungen und Einflussfaktoren auf deren Handlungen bzw. Ein-
flusspotentialen aufzeigen.599

593
Vgl. Scharpf (2000): 17.
594
Die Einflussfaktoren werden in den Kapiteln 4.6.1 und 4.6.2 dargestellt.
595
Vgl. Scharpf (2000): 86, 95; Zu den Handlungsressourcen zählen vor allem materielle Ressourcen,
Informationszugang und interne institutionelle Regeln.
596
Die institutionellen Faktoren werden in Kapitel 4.6.1 erläutert. Handlungsorientierungen sind
charakteristische Wahrnehmungen und Präferenzen, die durch politisches Lernen und Argumentie-
ren verändert werden.
597
Vgl. die folg. Unterkapitel dieses Kapitels.
598
Vgl. Werle (2000): 75.
599
Vgl. Zeilhofer (1995): 153; Görlitz, Burth (1998): 81f; Schubert (1991): 11–13; Jann (1994): 309;
Héritier (1993a): 9.

77
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME
INSTITUTIONEN 4
2
1 INTERAKTIONEN 6 STAATSTÄTIGKEIT
3
AKTEURE 5

1. Institutionen beeinflussen Präferenzen / Handlungsorientierungen der Akteure; Ak-


teurshandeln abhängig von Anerkennung der Regeln der Institutionen
2. Institutionen definieren (ermöglichen und begrenzen) Interaktionsregeln; Interak-
tionen bilden Strukturmuster, die institutionelle Strukturen ausfüllen oder verän-
dert
3. Präferenzen / Handlungsorientierungen der Akteure prägen Interaktionen (Kon-
fliktstrukturen, Beziehungen); Interaktionen beeinflussen Präferenzbildung der Ak-
teure
4. Institutionen bebestimmen Funktionen und damit Aufgaben sowie zulässige In-
strumente; Aufgabenerfüllung (Steuerungsfähigkeit, Mitteleinsatz) beeinflusst Le-
gitimität der Institutionen
5. Akteure äußern Interessen an Staatstätigkeit und Instrumenteneinsatz; Staatstä-
tigkeit beeinflusst Erwartungen und Bewertungen der Akteure
6. Aufgabenerfüllung und politische Steuerung hängen von Interaktionen ab; Interak-
tionen passen sich an Anforderungen der Staatstätigkeit an.
Abbildung 5: Erklärungsschema des AZI. Benz (2001): 76.

Die bisherigen Ausführungen verdeutlichten, dass bei einem vom AZI geleiteten ana-
lytischen Vorgehen Aussagen über mögliche Abläufe, Selektionsprozesse und Ergeb-
nisse politischer Entscheidungsfindungsprozesse möglich sind. Es handelt sich hierbei
um eine Modellbildung.
Mit Hilfe des AZI kann nicht genau rekonstruiert oder vorhergesagt werden, wie sich
politische Akteure in konkreten politischen (Entscheidungsfindungs–) Prozessen ver-
halten. Dazu sind diese Prozesse zu komplex. Zudem existieren zu viele situative und
schwer abschätzbare bzw. schwer empirisch ermittelbare Variablen. Es können jedoch
bestimmte Entwicklungstrends nachgewiesen werden. Mit Hilfe dieser Trends kann
die Eignung bestimmter Steuerungsstrategien abgeschätzt werden, die möglichst den
Interessen betroffener Akteure entsprechend ihres Einflusspotentials innerhalb des
Politikfeldes entgegenkommt und institutionelle Faktoren gemäß ihrem Wirkungs-
grad berücksichtigt.
Aus handlungstheoretischer Sicht definieren Schimank und Werle die zentralen ana-
lytischen Kategorien des AZI wie folgt: Akteure und Akteurskonstellationen, die

diese normativ rahmenden Institutionen sowie kognitive und evaluierende Deutungs-
strukturen und die sich hieraus ergebenden Möglichkeiten und Restriktionen der Mo-
bilisierung und Koordination kollektiven Handelns bilden die zentralen analytischen
Kategorien.“600 Es werden bei den Handlungsorientierungen der Akteure kogniti-
ve und motivationale Aspekte unterschieden: Kognitive Orientierungen betreffen

die Wahrnehmungen der Handlungssituation und ihrer kausalen Struktur, der ver-
fügbaren Handlungsoptionen und erwartbaren Ergebnisse.“ 601 Dabei entwerfen sie ein
mehrstufiges Modell der motivalen Handlungsorientierungen: externe Vorgaben dau-
erhafte Handlungsorientierung und situative Motive. 602 Die als Standardinteressen
bezeichneten Bestandsinteressen, Ressourcenverfügbarkeit und Handlungsautonomie
etc. [...] werden auf der nächsten Ebene je nach Ausprägung organisationeller und

institutioneller Besonderheiten in Form stabiler Präferenzordnungen korporativer
Akteure konkretisiert.“603 Handlungsleitend würden dabei situative Handlungsziele,
die das Ergebnis des Zusammenwirkens von Präferenzordnungen und spezifischer
Handlungssituation sind. Gleiches gelte für Normen, die als zweite Komponente der
motivationalen Handlungsorientierung gelten, so Burth. 604 Die dritte Komponente
ist die Identität, die sich aus den Interessen und Normen ergibt. Scharpf und Mayntz
600
Schimank, Werle (2000): 13.
601
Mayntz, Scharpf (1995b): 75; vgl. auch Burth (1999): 75.
602
Vgl. Scharpf (1995b): 54.
603
Burth (1999): 76.
604
Vgl. id..

78
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

weisen darüber hinaus auch den Interaktionsorientierungen neben der Handlungs-


orientierung eine wichtige Rolle zu. Durch die Interaktionsorientierungen werden die
Beziehungen zwischen den Akteuren definiert.
Die bisherigen Ausführungen zeigten, dass zwei Verhandlungsarenen existieren:

1. Verhandlungen zur Formulierung eines Handlungsrahmen


(1. Arena, Politikformulierungsprozess)
2. Verhandlungen zur Konkretisierung dieses Handlungsrahmens
(2. Arena, Phase der Politikimplementierung).

Es handelt sich hierbei im Grunde um zwei Politikformulierungsprozesse, die aufein-


ander folgen.605 Sie können auch simultan ablaufen. Die gesellschaftlichen Akteure,
die Teil der zweiten Arena sind, werden vom Gesetzgeber oftmals auch in der ersten
Verhandlungsarena beteiligt, wie in den bisherigen Ausführungen gesprochen wurde.

Arena 1

Initation, Estimation, Selektion


Staat
Definition des Handlungsrahmens
Kontrolle, Aufsicht

A1 A2 A3 A4 A5

Implementation

Arena 2

A1 A2 A3 A4 A5

Abbildung 6: Verhandlungsarenen

Die Grafik illustriert die Untergliederung in zwei Verhandlungsarenen. Die erste


Arena bezieht sich auf die Politikformulierungsprozesse, die zweite auf die Imple-
mentationsphase. Das Kürzel A“ kennzeichnet jeweils einen Akteur, der Teil der

Verhandlungsarena ist.
Auch innerhalb eines Akteurs existieren interne Politikformulierungsprozesse, deren
Ergebnis geäußerte Interessen sind. Der Ablauf unterscheidet sich je nach der binnen-
organisatorischen Struktur. Eine solche Solche Politikformulierungsprozesse interne
Interessenaggregationen ist insbesondere bei komplexen Akteuren erforderlich, die
aus heterogenen Mitgliedergruppen bestehen. 606
Es existieren auch auf die interne Interessendefinition mehrere Einflussfaktoren bzw.
Handlungsbedingungen, die in den folgenden Unterkapiteln 4.6.1 bis 4.6.3 näher
605
Vgl. Kap. 2.
606
Die Gesetzlichen Krankenversicherungen (GKV) sind hierfür ein gutes Beispiel. Ihre internen
Entscheidungsstrukturen sehen eine Beteiligung der Tarifparteien vor. Zum Teil unterscheiden sich
deren Interessen auch in gesundheitspolitischen Fragen. Dennoch versucht eine GKV nach außen
einheitlich zu agieren. Vgl. Günnewig (2001).

79
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

betrachtet werden. Die entsprechenden akteursinternen Interessenformulierungspro-


zesse werden in Kapitel 4.6.2 dargestellt. Die verschiedenen Typen von Handlungs-
bedingungen sind interdependent und beeinflussen sich gegenseitig.

Das Ziel dieser Studie ist es im Sinne des AZI, eine analytische Disaggregation der
Einflüsse auf Akteure, ihre internen Interessendefinitionsprozesse, ihr Handeln und
Verhalten (insbesondere in Verhandlungssystemen), den Interaktionsprozessen zwi-
schen Akteuren und auf politische Entscheidungsprozesse vorzunehmen. Neben den
von der institutionenzentrierten und der akteurszentrierten (interessenzentrierten)
Perspektive des Institutionalismus genannten Einflussfaktoren werden im folgenden
weitere identifiziert. Für die Untersuchung der Interessendefinition und politischen
Entscheidungsfindungsprozessen im Politikfeld stellen Zugriffsformen der Netzwerk-
analyse und der Neo–Korporatismuskonzeption wesentliche Erkenntnisse bereit. Zu-
dem liefern Phasenheuristiken nützliche Denkansätze zur Analyse der Interessende-
finition einzelner Akteure.607
In den folgenden Unterkapiteln werden folgende Typen von Handlungsbedingungen
(HB) untersucht:

Technologische Institutionelle
HB HB
Politisches
Programm

Interessen-
bezogene HB

Abbildung 7: Vereinfachtes Modell der Handlungsbedingungen

Die drei Typen von Handlungsbedingungen wirken, wie im folgenden vor dem Hinter-
grund des AZI gezeigt werden soll, auf die Entwicklung eines politischen Programms
bzw. einer Policy im Rahmen eines politischen Entscheidungsfindungsprozesses ein.
Die vier Typen beeinflussen sich gegenseitig. Zudem können weitere Einflussfaktoren
auf diese Handlungskorridore nachgewiesen werden, was in den folgenden Kapiteln
diskutiert und in Kapitel 4.6.4 zusammengeführt wird.
Den technologischen Handlungsbedingungen wird im klassischen AZI“ keine derart

zentrale Bedeutung zugeschrieben, wie in dieser Arbeit. Dass dafür jedoch einige
Argumente sprechen, den technologischen Handlungskontext als einen der drei zen-
tralen Handlungsdimensionen aufzuführen, wird in Kapitel 4.6.2 diskutiert und in
Kapitel 7 in Bezug auf DRM–Systeme erweitert.

607
Vgl. zu den Policy–Cycle Modelle Kap. 2.

80
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

4.6.1 Institutionelle Handlungsbedingungen

Makro-
strukturen

Technologische Institutionelle Rechtliche


HB HB Strukturen
Politisches
Programm
Politikfeld-
struktur
Kulturelle
Strukturen
Interessen-
bezogene HB

Abbildung 8: Institutionelle Handlungsbedingungen


Do Institutions Matter ?“ — Die Antwort des institutionenzentrierten, strukturde-

terministischen Ansatzes auf die Frage, wodurch das Politikergebnis vor allem beein-
flusst wird, lautet wie folgt: Institutionen besitzen eine determinierende Wirkung für
Akteursinteressen, ihr Handeln und für politische Prozesse. Die politische Struktur
bestimmt die einzelnen Handlungsträger, ihre jeweiligen Vorgehensweisen und das
Policy–Outcome. Institutionelle Faktoren bilden einen stabilen, kaum entrinnbaren
Handlungskorridor.608
Zu den kritisierten Schwachpunkten dieses Ansatzes zählt, dass bezüglich der Hand-
lungsfreiheit der Akteure oftmals krypto–deterministisch“ argumentiert wird. D.h.,

dass bereits die Identifikation einzelner Strukturmerkmale des politischen Systems
als ausreichend gilt, um Akteurshandeln und Politikresultate zu erklären. Sektorale,
politisch–administrative Strukturmerkmale würden eindeutig und zeitlich invariant
überwiegend isoliert voneinander wirken. Damit werden die Interaktionseffekte zwi-
schen den Akteuren und die mögliche Kontextabhängigkeit von Institutioneneffekten
vernachlässigt.609
Zunächst ist die Bestimmung des Begriffs politischer Institutionen erforderlich, da in
der Politikwissenschaft kein allseits akzeptierter Begriff existiert. 610 Mayntz, Scharpf
und Jansen verwenden den Begriff Institution“ für ein Regelsystem, das einen be-

stimmten Ordnungszustand bewirkt. 611 Institutionen sind Spielregeln, sie sind [...]

eine Ansammlung von mehr oder weniger dauerhaften gegenseitigen Erwartun-
gen, aus denen sich Regelsysteme herauskristallisiert haben, welche die soziale
Interaktion steuern [...]“612
Zu ihren (möglichen) Funktionen gehören:
• Regulierungsfunktionen — Gemäß der Regulierungsfunktion schaffen Institu-
tionen verhaltensregulierende und Erwartungssicherheit erzeugende soziale Re-
gelsysteme der Herstellung und Durchführung allgemeinverbindlicher Entschei-
dungen. Sie lassen situationsspezifisch bestimmte Wahrnehmungen, Interessen
und Handlungsorientierungen der Akteuren zu, während andere ausgeschlossen
werden.613 Regulierungsfunktionen werden im deutschen politischen System
608
Vgl. Döhler, Manow (1997): 14.
609
Vgl. id. 15.
610
Die verschiedenen Definitionen des Begriffs politische Institutionen“ unterscheiden sich hin-

sichtlich folgender Faktoren: der als relevant erachteten Institutionen; im Verständnis des Verhält-
nisses von Individuum und Institution; in der Beurteilung des Stellenwerts individueller Interessen
und kollektiver Leitbilder; der Entstehungsbedingungen von Institutionen; der Gesetzmäßigkeit im
Verhalten von Institutionen; der input– oder output–Orientierung der Perspektive.
611
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 45; Jansen (2000): 6.
612
van Waarden (2003): 259; vgl. auch: Waschkuhn (1987): 71; Friedland, Alford (1991): 242; Scott
(1995a): 33.
613
Vgl. Göhler (1987a): 17; Schneider, Mayntz (1995): 109; Czada (1995): 205; Scott (1995a): 35.

81
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

von staatlichen auch an nicht–staatliche Institutionen, wie bspw. den Tarifpar-


teien delegiert. Ihnen wird die zur Erfüllung bestimmter Aufgaben notwendige
Autorität zugewiesen und Verhaltensregeln auferlegt. Von ihnen wird wieder-
um das zweckgerichtete und auch das informelle politische Handeln geprägt.
Die Regulierungsfunktionen erfüllen insbesondere die Parlamente, Ministerien,
Regulierungsbehörden, Standesorganisationen, Verbände und die Fraktionen
der Parteien in den Parlamenten.614 Bei Verbänden kann die Regulierungs-
funktion derart weitreichend ausgestaltet sein, dass sie, wie im Falle der Ge-
setzlichen Krankenkassen und Kassenärztlichen Vereinigungen, primär staatli-
che Regulierungsfunktionen übertragen bekommen. Ein Argument dafür, dass
Fraktionen der Parlamente diese Funktion auch ausüben ist, dass eine Teilmen-
ge ihres Personals als Entscheidungsträger an Institutionen beteiligt ist, die Re-
gulierungsfunktionen ausüben. Bei der Analyse einer Institution interessieren
in diesem Zusammenhang u.a. die folgenden Fragen: Besitzt die Institution ei-
ne Regulierungsfunktion? Wie ist die Funktion definiert? (Verfassung, Gesetz,
Verordnung, Usus etc.) Wie ist das Verhältnis zu anderen regulierungskompe-
tenten Akteuren definiert? Wer übt Kontrolle aus? Was hat den Gesetzgeber
bewogen, einer Institution eine Regulierungsfunktion zu übertragen? Existie-
ren / Existierten Bestrebungen seitens des Gesetzgebers den Institutionen ihre
Regulierungsfunktion zu entziehen? Gab es Veränderungen der Machtverhält-
nisse zwischen Institutionen mit konkurrierender Regulierungskompetenz?
• Entlastende Funktion — Die entlastende Funktion üben Institutionen auf meh-
reren Ebenen aus. Zunächst entlasten sie auf individueller Ebene. 615 Zudem
liegt eine horizontale und vertikale politische Aufgabenteilung innerhalb des
deutschen politischen Systems (Föderalismus), sowie eine Übertragung staat-
licher Funktionsbereiche auf gesellschaftliche Funktionsträger vor.
• Servicefunktion — Eng mit der entlastenden Funktion ist die Servicefunk-
tion verbunden, wonach die Institutionen soziale Bedürfnisse befriedigen.616
Die Analyse der genannten Funktionen der Institutionen, deren Legitimati-
onsbasis sowie der Art und Weise, wie sie ihre Funktionen ausüben, lässt
Rückschlüsse auf Interessen und –definitionsprozesse zu. Die konkrete Aus-
prägung der Funktion eines Akteurs kann die Analyse seiner Interessen in den
Politikformulierungs–, Politikentscheidungs– und Politikdurchsetzungsprozes-
sen des Politikfeldes erleichtern. Davon ausgehend sind zudem Aussagen zum
Machtpotential möglich.
• Strukturfunktion und verhaltensstabilisierende Funktion — Institutionen struk-
turieren die Aufmerksamkeit und das Verhalten der Beteiligten. Bspw. regeln
sie den Zugang zu Entscheidungsfindungsstrukturen. Sie strukturieren den ge-
samtgesellschaftlichen Meinungs–, Willensbildungs–, Entscheidungsfindungs-
prozess.617

van Waarden beschreibt politische Institutionen mit dem Begriff polity“, sie sind das

Regelsystem der Politik.618 Hierzu zählen grundsätzliche Regeln (bspw. Verfassung
oder Grundrechte), spezifische Regeln (bspw. Wahlrecht oder Fallentscheidungen des
Verfassungsgericht) und auch dauerhafte Erwartungen und Vereinbarungen zwischen
staatlichen Behörden.
Zu den Institutionen zählen formale rechtliche Regeln und soziale Normen, so Schar-
pf weiter: Beide sehen Sanktionen für nicht regel/norm—gerechtes und Belohnungen
für regel–/norm–konformes Verhalten vor — die formalen rechtlichen Regeln werden
durch das Rechtssystem und dem Staatsapparat sanktioniert, die sozialen Normen
614
Vgl. Braczyk, Barthel, Fuchs, Konrad (1998): 135.
615
Vgl. Waschkuhn (1994): 189.
616
Vgl. Göhler (1987b): 7f; Waschkuhn (1987): 71; ders. (1994): 188.
617
Vgl. Waschkuhn (1987): 71, 74; ders. (1994): 188; Jansen (2000): 11.
618
Vgl. van Waarden (2003): 265.

82
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

durch Reputationsverlust, soziale Missbilligung etc. Der AZI verwendet den Begriff
der Institution als [...] Sammelbegriff zur Beschreibung der wichtigsten Einflüsse auf

[...] Akteure mit ihren Handlungsorientierungen und Fähigkeiten, Akteurskonstella-
tionen und Interaktionsformen.“619
Neben einer Unterscheidung nach Typen von Institutionen können weitere Diffe-
renzierungen vorgenommen werden: Art der Entstehung, Regeltypus, Freiwilligkeit
der Teilnahme, Formalität, bewusste Verfügbarkeit und Art der Durchsetzung. 620
Politische Institutionen strukturieren den gesamtgesellschaftlichen Meinungs–, Wil-
lensbildungs– und Entscheidungsfindungsprozess. 621 Sie reduzieren die Bandbreite
möglicher Interessen und sozialer Verhaltensweisen.
Angesichts der Ausweitung des Begriffs politischer Institutionen wird zwecks der
Systematisierung in der PA zwischen Politischen Institutionen im engeren Sinne“

und Politische Institutionen im weitesten Sinne“ unterschieden. 622

Gemäß dem AZI wird der Begriff der Institutionen nicht nur auf politische Institutio-
nen beschränkt. Der Begriff wird auf Regelungssysteme ausgeweitet, die sich auf die
Verteilung und Ausübung von Macht, Definition von Zuständigkeiten, der Verfügung
über Ressourcen sowie Autoritäts– und Abhängigkeitsverhältnisse beziehen.623
In politikwissenschaftlichen institutionalistischen Untersuchungen interessiert — in
Abgrenzung zur ökonomischen und soziologischen Betrachtung — ob und wenn ja
welchen Einfluss politische Institutionen auf den Politikprozess und dessen Ergeb-
nisse haben.624
Das Konzept der Institutionen wird auf Regelsysteme beschränkt [...] die einer

Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturieren.“625 Dabei steht
nur eine bestimmte Menge n–Handlungsoptionen“ zur Verfügung. Die konkrete Aus-

prägung dieser Funktionen besitzt Rückwirkungen auf die institutionalistische Ana-
lyse. Je stärker die Strukturfunktion vorliegt und je weniger Handlungsoptionen offen
stehen, desto genauere Aussagen sind möglich. Mit umso höherer Wahrscheinlichkeit
werden die vorausgesagten politischen Interessen formuliert, Strategien gewählt und
politischen Ergebnisse erzielt.
Mit der Anzahl offener Handlungsoptionen variiert der Analyseaufwand. Autoren
der Rational–Choice–Richtung, wie u.a. Douglas und North 626 und Ostrom, Gard-
ner und Walker 627 , schreiben der Strukturfunktion eine hohe Ausschließlichkeit und
determinierende Wirkung zu. Sie reduzieren den Begriff der Institutionen ausschließ-
lich auf sanktionierte Regeln, welche die Kosten und den Nutzen effektiv verän-
dern, die ein Akteur bei der Verfolgung bestimmter Handlungsweisen zu erwarten
hat.628 Die Rational–Choice–Theorie erklärt [...] die politische, wirtschaftliche und

gesellschaftliche Realität aus rationalen Handlungen von Individuen unter Kosten-
-Nutzen–Überlegungen [...].“629 Aus den Handlungsalternativen wählt der rationale
619
Scharpf (2000): 78.
620
Vgl. Jansen (2000): 15f.
621
Vgl. Waschkuhn (1987): 71.
622
Politische Institutionen im engeren Sinne sind mit allgemeinverbindlicher Entscheidungs– und
Ausführungskompetenz ausgestattete Institutionen, die das Regierungssystem bilden (Staat mit
Regierung, Parlament, Verwaltung, Gerichten, föderative und kommunale Einrichtungen). (Vgl.
Waschkuhn (1985): 376; Göhler (1987a): 18; ders. (1987b): 7; Braczyk, Barthel, Fuchs, Konrad
(1998): 135.) Politische Institutionen im weitesten Sinne sind am politischen Entscheidungsprozess
beteiligt und umfassen das politische System, wie gesellschaftliche Organisationen (Parteien, Ver-
bände, Massenmedien). Zu den Institutionen im weitesten Sinne werden darüber hinaus verbindliche
rechtlich normierte gesellschaftliche Verhaltensmuster verstanden, wie Verfassung, Gesetzte, Wahlen
usw. (Vgl. Waschkuhn (1985): 376; Göhler (1987a): 18; ders. (1987b): 7; Braczyk, Barthel, Fuchs,
Konrad (1998): 135.)
623
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 40; Jarren, Donges (2000): 34.
624
Vgl. Jansen (2000): 10.
625
Scharpf (2000): 77.
626
Vgl. Douglas, North (1990) .
627
Vgl. Ostrom, Gardner und Walker (1994).
628
Vgl. Scharpf (2000): 76.
629
Holzinger (1998): 531; vgl. Windhoff–Héritier (1988): 9; dies. (1991): 29; Braun (1994): 399;

83
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Akteur (Homo Oeconomicus630 ) nach dieser Theorie diejenige, die den maximalen
Nutzen verspricht.631 Diese hohe Ausschließlichkeit des Rational–Choice–Ansatzes
sieht der AZI nicht vor.
Der jeweilige institutionelle Kontext, in dem die Akteure interagieren, ist entspre-
chend dem AZI von entscheidender Bedeutung für die Analyse. Er konstituiert und
sanktioniert Akteure, prägt ihr Handeln und beeinflusst ihre Interaktionen. 632 Hier-
mit ist gemeint, dass die Akteure gemäß bestehender institutioneller Regeln (nor-
mativer und rechtlicher Natur) gegründet wurden und auch in ihrem Handeln auf
entsprechende institutionelle Regel angewiesen sind. Darüber hinaus setzt er be-
stimmten Interessen durch Sanktionen normative oder rechtliche Schranken oder
belohnt bestimmtes Verhalten.633 Außer den Grundrechten sind Gesetze nur einge-
schränkt Hinderungsgrund für bestimmte Interessen, da sie bei entsprechenden legis-
lativen Mehrheiten verändert werden können — wenngleich bedacht werden muss,
dass bestehende institutionelle Regeln oftmals nur schwer verändert werden können,
wie im vorangegangenen Kapitel gezeigt wurde.
Die Strukturfunktion besteht aus zwei Bestandteilen. Erstens definieren rechtliche
Regeln eine bestimmte Struktur der politischen Prozesse und Inhalte. Diese Regeln
werden durch das Rechtssystem und den Staatsapparat sanktioniert. Der zweite Be-
standteil sind soziale Normen, die im allgemeinen von den Akteuren beachtet wer-
den. Ihre Verletzung wird sanktioniert. 634 Scharpf erklärt, dass in dem Fall, in dem
Härte und Gewissheit von Sanktionen hoch genug sind, um die Kosten alternativer
Handlungsweisen prohibitiv steigen zu lassen, dies in spieltheoretischen Begriffen
bedeutet, dass die Menge möglicher Strategien der Akteure auf eine institutionell
definierte Teilmenge reduziert wird. 635
Eine Folge der Strukturierung politischen Handelns durch Institutionen ist die Pro-
duktion von Erwartungssicherheit. 636 Die zahlreichen möglichen Interessen und Re-
aktionsweisen der Akteure werden von Institutionen ebenso reduziert, wie auch die
Bandbreite ihres möglichen Verhaltens. Dies geschieht indem sie gebotene, verbotene
Voss (2002): 169f; Diese Theorie findet auf das Verhalten individueller und kollektiver Akteure
Anwendung. (Vgl. Windhoff–Héritier (1988): 2.) Es handelt sich dabei um eine Handlungstheorie.
Demnach reagieren Individuen systematisch auf Anreize. Es würde den Rahmen der Arbeit spren-
gen, detailliert die kritische Diskussion der Rational–Choice–Theorie zu behandeln. Einen guten
Überblick bietet der Sammelband von Czada, Windhoff–Héritier (1991).
630
Vgl. Windhoff–Héritier (1988): 2; dies. (1991): 27.
631
Vgl. Kappelhoff (1997): 222; Holzinger (1998): 531; Dahl und Lindblom definieren rationale
Handlungen wie folgt: An action is rational to the extent that it is ´correctly’ designed to maximi-

ze goal achievement, given the goal in question and the real world as it exists.“ ( Dahl, Lindblom
(1953): 38.) Nach Windhoff–Héritier sind nach diesem Verständnis [...] Politiker eigennützige Ak-

teure, Parteien sind Vereinigungen, die an Machterwerb und Machterhaltung interessiert sind, ihr
Ziel ist allein die Stimmenmaximierung [...]“ ( Windhoff–Héritier (1988): 3.) Kappelhoff erklärt in
diesem Zusammenhang, dass die mit dem Begriff der Auswahl (Choice) verschiedener Handlungsal-
ternativen verbundene Vorstellung von Handlungsfreiheit irreführend sei, [...] da die Entscheidung

des Akteurs durch die im Rahmen des Modells extern vorgegebene konsistente Präferenzordnung
determiniert ist. Der Akteur der Rational-Choice-Theoire ist also nichts weiter als eine logische
Leerstelle und einem formalen Optimierungskalkül.“ ( Kappelhoff (1997).) Es handelt sich um eine
Mikro–Makro–Theorie. So bezieht sich der Kern der Theorie auf die Mikroebene, die zu erklären-
den Phänomene werden als Handlungszusammenhänge auf der Makroebene angesiedelt. Die Analyse
setzt sich mit dem Makro–Mikro–Übergang auseinander, mit der Konstitution der Randbedingungen
des Handelns, sowie mit dem Mikro–Makro–Übergang, mit der Emergenz von Systemeigenschaften
auf der Ebene der Handlungszusammenhänge. (Vgl. Kappelhoff (1997): 231.)
632
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 46f; Scharpf (2000): 74, 78; Als wichtigste Handlungsressourcen
im Kontext der PA gelten institutionelle Regeln. Sie weisen den Akteuren spezifische Kompeten-
zen zu oder beschränken diese. Beispiele sind Partizipationsrechte, Vetorechte oder das Recht zur
autonomen Entscheidung für bestimmte Fragen.
633
Dadurch werden die möglichen Interessen begrenzt, indem bspw. grundlegende Persönlichkeits-
rechte nicht verletzt werden dürfen.
634
Vgl. Scharpf (2000): 77; Zu den möglichen Sanktionen zählen nicht rechtliche Sanktionen, son-
dern Formen wie Reputationsverlust, soziale Missbilligung, Entzug von Kooperation, Belohnung
oder soziale Ächtung.
635
Vgl. id. 78.
636
Vgl. Göhler (1987a): 16;

84
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

oder erlaubte Interessen und Handlungen definieren, was auch verhaltensstabilisie-


rend wirkt.637 Institutionen stellen gesellschaftliches Handeln effektiv auf Dauer und
machen es in gewissem Maße voraussehbar. 638
Die verhaltensstabilisierende Funktion von Institutionen birgt Vorteile für die Ana-
lyse des Akteursverhaltens — sowohl für den Policy Forscher, als auch für andere
Akteure des Politikfeldes. Zum einen strukturieren sie für die anderen Akteure des
Politikfeldes die Wirklichkeit: Die Erwartungssicherheit, dass ein bestimmter Akteur
auf eine spezifische Situation auf eine relativ vorhersehbare Weise reagiert, erleichtert
die eigene Strategienwahl. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich rationale Akteure für
eine bestimmte Strategie entscheiden, wird mit der von institutionalisierten Regeln
ausgehenden positiven und negativen Anreize verbundenen Auszahlung bestimmter
Strategien erhöht oder vermindert.639 Der Rechtsrahmen dient damit eher als eine
Leitschnur und weniger als beschränkender Handlungskorridor.
Das institutionalistische Arrangement ist ein Katalog unabhängiger Variablen bzw.
Einflussfaktoren, die interdependent sind. Sie besitzen zum einen auf Akteursebene
Rückwirkungen auf das Verhalten in Institutionen, sowie zum anderen auf Politik-
feldebene auf die Politikformulierungsprozesse. Mehrere Faktoren beeinflussen die
in die Politikformulierungsprozesse eingebundenen Akteure, ihr Handeln und ihre
Interaktionen mit anderen Akteuren: 640 Staatsstruktur, Aufbau des Systems orga-
nisierter Interessen, Beziehungsmuster zwischen Staat und organisierten Interessen,
ökonomische Steuerungsstruktur des untersuchten Politikfeldes, Parteien und das
interdependente Verhältnis zwischen Institutionen und Ideologien.
Die Analyse der Staatsstruktur ist wichtig, um daraus die Einflussmöglichkeiten
von Akteuren ableiten zu können.641 Im Vordergrund steht hierbei die Analyse der
staatlichen Handlungsfähigkeit und ihrer organisatorischen und strukturellen De-
terminanten. Kernannahme des Neo–Institutionalismus (NI) ist es, dass staatliche
Akteure einen autonomen Beitrag für den politischen Entscheidungsprozess liefern.
Er bildet damit eine deutliche Gegenposition zum gesellschaftszentrierten, plura-
listischen Politikmodell, das den Staat vorwiegend als Adressaten gesellschaftlicher
Gruppeninteressen versteht. Aus Sicht des den AZI deutlich beeinflussenden NI greift
dieses zu kurz. So sei es unzureichend, den Staat nur als Black–Box zwischen Input
und Output zu verstehen. Das vom AZI kritisierte Modell des Neo–NI begreift den
Staat als durch exogene, nämlich durch soziale und ökonomische Kräfte determiniert.
Die Neo–Institutionalisten halten mit ihrer an die staatenzentristische Diskussion in
der (vor allem US–amerikanischen) Politikwissenschaft angelehnten zentralen The-
sen entgegen, dass der Staat im politischen Entscheidungsprozess einen bestimmten
Handlungsspielraum gegenüber gesellschaftlichen Interessen besitzt. Er kann eigen-
ständig politische Handlungsprogramme entwickeln und implementieren.
Die vom AZI geteilte Schlussfolgerung daraus ist, dass der Staat in Politikformulie-
rungsprozessen eine unabhängige Variable ist. Die bringing the state back in“642 —

Diskussion der PA legte die Grundlagen für das Verständnis für die eigenständige
Bedeutung des Staates für Policy–Outcomes. In jedem Politikfeld und bei bestimm-
637
Vgl. Ostrom, Gardner, Walker (1994): 38; Parsons (1968): 51ff.
638
Vgl. Waschkuhn (1987): 74; ders. (1994): 189.
639
Vgl. Scharpf (2000): 78.
640
Einige der Faktoren überschneiden sich mit den akteursexternen Einflussfaktoren, die bereits in
diesem Kap. im Zusammenhang mit den Politikformulierungsprozessen auf Akteursebene erläutert
wurden. Sie sollen an dieser Stelle nicht erneut ausführlich, sondern nur wesentliche Aspekte kurz
dargestellt werden.
641
Vgl. Kap. 4.4. Zunächst wird die Grobstruktur“ des Staatsaufbaus, wie bspw. der Grad der zen-

tralen oder dezentralen Entscheidungskompetenzen analysiert. Hierbei ist insbesondere die vertikale
und horizontale Politikverflechtung zu berücksichtigen. (Vgl. Zintl (1992); Benz (1995); Schubert
(1995): 226–228; Czada (2000);) Eine Politikverflechtung wurde in mehreren Fallstudien zwischen
verschiedenen staatlichen Einheiten und Ebenen nachgewiesen. Horizontale Politikverflechtung“

bezeichnet Beziehungen zwischen Organisationen, die nicht durch eine übergeordnete Institution
vermittelt und geregelt werden. (Vgl. Benz (1995): 186.)
642
Vgl. Evans, Rueschemeyer, Skocpol (1985); Cammack (1987).

85
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

ten Policy–Problemen ist der Grad der staatlichen Autonomie gegenüber den gesell-
schaftlichen Interessen unterschiedlich. Um die Einflussmöglichkeiten gesellschaftli-
cher Interessen und den Grad des Einflusses abschätzen zu können, den staatliche
Akteure auf Policy–Outcomes ausüben, ist die Struktur des Politikfeldes und insbe-
sondere die Rolle des Staates dringend zu analysieren, um zuverlässige Prognosen
über Policy–Outcomes produzieren. 643
Der Staat kann sich bei Steuerungsvorhaben die Kontextwirkung von Institutio-
nen zu Nutze machen, indem er zum Mittel der prozeduralen Steuerung bzw. der
dezentralen Kontextsteuerung“ durch prozedurales“ oder reflexives“ Recht greift.
” ” ”
Hierbei definiert der Staat durch institutionelle Regelungen die Handlungskontexte
für die gesellschaftlichen Akteure — er unterwirft sie bestimmten Entscheidungsre-
gelungen, womit er Einfluss auf die Politikergebnisse korporatistischer Arrangements
nimmt.644 Er verzichtet dabei aber darauf, Einzelheiten zu regeln. 645 Dies überlässt
er den gesellschaftlichen Akteuren.
Zudem greift der Staat durch eine Kontroll– oder Aufsichtsbehörde ein, sollte es zu
Entscheidungsblockaden oder nicht–intendierten Folgen von Verhandlungsergebnis-
sen kommen. Außerdem können die Verhandlungsergebnisse gesellschaftlicher Selbst-
steuerungsarrangements auch auf höherer hierarchischer Ebene überprüft werden,
insbesondere wenn sie durch administrative oder legislative Entscheidungen in bin-
dendes Recht umgesetzt werden müssen.646 Der Vorteil dieser Strategie ist, dass
öffentliche Aufgaben an korporatistische Arrangements übertragen werden können,
ohne dass damit Wohlfahrtsverluste verbunden sein müssen.
Einer der wesentlichen Vorteile der Strategie der prozeduralen Steuerung besteht
in der Erzeugung einer größeren Anzahl von Alternativen hinsichtlich der Errei-
chung staatlicher Ziele647 und der damit verbundenen besseren Möglichkeit, schnell
und flexibel auf neue Policy–Herausforderungen reagieren zu können. Zudem werden
Verweigerungshaltungen der Steuerungsadressaten vermieden.
Als Akteur648 , der aufgrund der Verfassung mit Entscheidungskompetenz ausgestat-
tet ist, beeinflusst der Staat das Politikergebnis, u.a. indem er für gesellschaftliche
Akteure die Zugangswege zu politischen Entscheidungsarenen definiert.
Trotz der berechtigten Einwände der bringing the state back in“ — Diskussion spie-

len institutionelle Faktoren und Institutionen eine zentrale Rolle in Politikformulie-
rungsprozessen. Diese Bedeutung spiegelt sich in der Beobachtung wider, dass eine
Ausdifferenzierung politischen Entscheidens im Sinne eines nach innen und außen ge-
richteten Souveränitätsverlustes des Staates zugunsten gesellschaftlicher Institutio-
nen zu beobachten ist.649 Hieraus kann geschlussfolgert werden, dass die informellen
und vernetzten Willensbildungsstrukturen und –prozesse sowie die Politikergebnis-
se unter Einfluss von Gesellschaft und Wirtschaft mit zum Forschungsgegenstand
643
Vgl. Kap. 4.4 und 5.
644
Vgl. Scharpf, Mayntz (1995): 48; Jarren, Donges (2000): 35, 55; Willke (1995): 124; Scharpf
(1996): 515; Voelzkow (2000a): 196, 199; Heinze (2002): 10f; Der Handlungsrahmen definiert die
Verhandlungssysteme, bestimmt die zu beteiligen Akteure und ordnet Ressourcen, wie vor allem
Macht, innerhalb der Verhandlungen zu. Voelzkow und Heinze fordern, die Staatsaufgaben neu
zu definieren, indem in deren Mittelpunkt die Organisation der Selbstorganisation rücken müsse.
(Vgl. Voelzkow, Heinze (1995): 11f., 24f.) Ein Beispiel für die prozedurale Steuerung innerhalb
von Verhandlungssystemen ist die Tarifautonomie, an der auch die staatliche Stützung verbandli-
cher Arrangements deutlich wird. Sie sieht selbststeuernde Strukturen vor, deren Handlungsrahmen
staatlich definiert wird. Auch hier ist zu zu beachten, dass die staatliche Definition des Handlungs-
rahmens durch gesellschaftliche Akteure beeinflusst wird. Der Staat überträgt den Tarifparteien
Arbeitgeber und Gewerkschaften bestimmte Kompetenzen, nimmt Einfluss auf deren interne Or-
ganisationsstruktur, setzt Vorgaben für die Verhandlungs– und Entscheidungsprozesse etc. (Vgl.
id. 22.). Gesellschaftliche Machtunterschiede werden in korporativen Strukturen nicht unbedingt
unverändert reproduziert. Vgl. id. 25.
645
Vgl. Willke (1995): 215f.
646
Vgl. Scharpf (1996): 515.
647
Vgl. Ladeur (2001): 68.
648
Vgl. zum Akteursbegriff Kap. 4.5.
649
Vgl. Kapitel 3.1.1, 4.1 und 4.4.

86
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

der Politikwissenschaft in diesem Bereich gehören und somit zur Hypothesenbildung


herangezogen werden können.
Politische Entscheidungsprozesse werden somit von Institutionen beeinflusst. Auf-
grund der Zielsetzung dieser Arbeit ist die Analyse des institutionellen Arrangements
dringend geboten, um institutionelle Einflussfaktoren auf Interessen der Akteure
und auf die Politikformulierungsprozesse bestimmen zu können. Die institutionelle
Struktur und die Struktur des Politikfeldes bestimmen wesentlich die Durchsetzungs-
fähigkeit von Akteuren. Erstere räumt ihnen formelle und/oder informelle Mitwir-
kungsmöglichkeiten vor einem gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Hintergrund
ein. Verfügt der betreffende Akteur über gesetzlich oder vertraglich gesicherte Zu-
gangswege, kann dies seine Interessendefinition beeinflussen. 650 Hiernach richtet sich
bspw. der Umfang des Informationszugangs. 651
Die Akteure können zu einem unterschiedlichen Grad in die Steuerungsstruktur
des Politikfeldes integriert werden. Bei staatsnahen Sektoren ist dieser Grad sehr
hoch.652 Die Konstellation zwischen der Vielzahl von Akteuren, die an politischen
Interaktionen beteiligt sind, ist für eine PA von entscheidendem Interesse. 653
Dies könnte einen Policy–Forscher zur Annahme verleiteten, dass durch die genaue
Untersuchung der Akteurskonstellationen und der Bestimmung der Macht einzel-
ner Akteure, das Policy–Outcome und der Weg zu seiner Formulierung entweder
beschrieben oder annäherungsweise vorausgesagt werden könnte. Ganz so einfach
ist es nicht. Zahlreiche Aushandlungsprozesse bzw. Argumentationsprozesse werden
nämlich zwischen den beteiligten Akteuren hinter verschlossenen Türen fern der Öf-
fentlichkeit geführt. Diese teils informellen Gespräche und Verhandlungen sind der
PA nur sehr beschränkt empirisch zugänglich.
Ohnehin ist die Datenerhebung problematisch. Über Interviews kann versucht wer-
den, an die empirischen Daten der informellen Verhandlungen zu gelangen. Dieses
Vorgehen kann allerdings an der Bereitschaft der beteiligten individuellen oder kom-
plexen Akteure scheitern. Zudem beinhaltet dieses Vorgehen die Gefahr, Falschaus-
sagen, Beschönigung oder Verdrehungen der Wirklichkeit“ zum Opfer zu fallen. Die

Bereitschaft der beteiligten individuellen oder komplexen Akteure kann auch dar-
650
Vor dem Hintergrund der Position des Akteurs in den Entscheidungsstrukturen des Politikfelds
lässt sich die Frage stellen, welche Interessen des Akteurs durchsetzbar sind. Die Abschätzung dieses
Faktors ist erschwert, wenn ein heterogenes und auf komplizierte Weise verflochtenes Politikfeld
vorliegt. Vgl. Héritier (1987): 23f.
651
Ohne sichere Information gelingt es den Akteuren kaum, eigene Interessen zu definieren. Vgl.
Kubicek (1979): 19; Bandelow (1999): 16.
652
Mayntz und Scharpf definieren staatsnahe Sektoren als gesellschaftliche Funktionsbereiche, die
nicht zum Kernbestand der hoheitlichen Staatsfunktion gehören. Dennoch hat der Staat große Ver-
antwortung für sie übernommen. Sie liegt in der Mitte zwischen zwei Polen: Die Verantwortung
des Staates ist in diesem Bereich umfangreicher als seine ordnungs–, konjunktur–, strukturpoliti-
sche Verantwortung. Sie geht aber nicht so weit, als dass er die unmittelbare Leistungserbringung
vollbringt und aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert. Es ist eine komplexe Mischung
aus Elementen gesellschaftlicher Selbstorganisation und staatlicher Regelung. Es kann hier auch die
Steuerung im eng definierten Sinne im Verhältnis zwischen dem politisch–administrativen System
und dem staatsnahen Sektor vorkommen. Innerhalb eines staatsnahen Sektors wird zwischen der
Leistungsstruktur (Industry Structure) und der Regelungsstruktur (Governance Structure) unter-
schieden. Theoretisch relevante Merkmale der Leistungsstruktur sind bspw. der Grad der techni-
schen Vernetztheit, der organisatorischen Konzentration, die Intensität des Wettbewerbs zwischen
den Anbietern, die Art der Leistungsfinanzierung auf der Aufwendungsseite und auf der Verwen-
derseite, sowie Art der Inanspruchnahme. Die Leistungsstruktur wird von der Regelungsstruktur
beeinflusst und wirkt sich auf die tatsächliche Leistungserbringung aus. Mit der Regelungsstruktur
sind die Institutionen und Akteurskonstellationen gemeint, in denen die Leistungsstrukturen des
Sektors und die in diesen wirksamen Verhaltensanreize absichtsvoll gestaltet und verändert wer-
den. In der Policy–Forschung systematisierte Einflussinstrumente der Regelungsstruktur sind u.a.
negativ sanktionierte Verhaltensge– und –verbote, Verfahrens– und Organisationsregeln, materi-
elle Anreize, Informations– und Überzeugungsstrategien. Diese Instrumente können in sektoralen
Regelungsstrukturen nicht nur von den Akteuren des politisch–administrativen Systems eingesetzt
werden, sondern auch von Einrichtungen gesellschaftlicher Selbstorganisation. (Vgl. Mayntz, Scharpf
(1995a): 13–19.)
653
Vgl. Scharpf (2000): 87.

87
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

unter leiden, dass diese zukünftige Verhandlungen nicht durch ihre Aussage“ in

Interviews belasten wollen. Auch Äußerungen einzelner Mitglieder dieser informel-
len Runden in der Presse muss entsprechende Skepsis entgegen gebracht werden, da
sie Teil von interessenpolitischen Strategien sein können.
Der AZI berücksichtigt diese Problematik. Bei der Analyse des Systems organisier-
ter Interessen wird das Hauptaugenmerk auf die speziellen Organisationsmerkmale
des Verbändesystems gelegt und auf Koalitionsbildung. Es wird insbesondere die
organisierten Interessen und deren Fähigkeit zur Einflussnahme auf politische Ent-
scheidungsprozesse bzw. Selbststeuerung untersucht. Die Berücksichtigung der Be-
ziehungsmuster zwischen Staat und organisierten Interessen ist wichtig, weil sich
anhand der Identifizierung interaktiver Schnittstellen das jeweilige Konfliktpotential
zeigt. An ihnen können länder– und sektorspezifische Formen des Umgangs (Politik-
stile) identifiziert werden.

4.6.2 Interessenbezogene Handlungsbedingungen

Technologische Institutionelle
HB HB
Politisches
Programm

Interessen-
bezogene HB

Konfligierende
Lernen
Interessen
Akteurn

Informations- Interne
zugang Struktur

Verfolgte
Erfahrungen
Ziele

Situative Externe Akteurs-


Einflüße Interessen netzwerk

Interne
Diskussion

Abbildung 9: Interessenbezogene Handlungsbedingungen

Der Interessenbegriff ist einer der schillerndsten der Sozialwissenschaften“ 654 —



Schillernd nicht zuletzt deshalb, weil zahlreiche unterschiedliche Begriffsbestimmun-
gen existieren. Von Alemann definiert organisierte Interessen als [...] freiwillig ge-

bildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiliger Gliederung (Or-
ganisationen), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im
Sinne von Bedürfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen.“ 655
654
Jachtenfuchs (2002): 32.
655
Alemann (1987): 30; Zwei Interessenbegriffe existieren: der objektive und der subjektive. Ge-
genstand des objektiven Interessenbegriff sind die Gegebenheiten, die unabhängig vom Akteur be-

88
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Die Bezeichnung des Forschungsansatzes Akteurszentrierter Institutionalismus“



(AZI) verweist bereits darauf, dass Akteure von wesentlicher Bedeutung für die
Analyse sind. Sein Gegenstand sind neben den bereits berücksichtigten Institutio-
nen auch die Akteure und vor allem deren Interessen. Die Bestimmung der Begriffe
Akteur“ und Interesse“ ist angesichts der Diversifikation unterschiedlicher Defini-
” ”
tionen geboten.
Schubert definiert einen Akteur als eine an einer politischen Entscheidung handelnd
beteiligte Person (individueller Akteur 656 ) oder Organisation (kollektiver bzw. kom-
plexer Akteur657 ), die sich aus mehreren Individuen zusammensetzt. 658
Dies sollte präzisiert werden. Der Akteur ist selbst dann an einer politischen Ent-
scheidung handelnd beteiligt, wenn seine Interessen nicht in die eigentliche politische
Entscheidung einfließen — selbst wenn er nicht wahrgenommen wird. Er kann bspw.
in einem spezifischen situativen Kontext keine Berücksichtigung finden, wohl aber
unter veränderten Bedingungen.
Die Zweiteilung individueller Akteur und komplexer Akteur wird von Scharpf er-
gänzt.659 Er untergliedert die komplexen Akteure wiederum in kollektive und kor-
porative Akteure.
Korporative Akteure sind Top–Down–Organisationen“, für die ein hierarchischer

Führungsstil charakteristisch ist. 660 Die Mitglieder wirken nicht aktiv an der Interes-
sen– und Handlungsdefinition mit. Ihre Macht beschränkt sich auf die Berufung und
Abberufung des Führungspersonals, nicht aber auf die Definition der Leitlinien derer
Handlungen. Die Interessen korporativer Akteure können daher von den Interessen
der Mitglieder divergieren.
Verbände [...] sind intermediäre Instanzen, die individuelle Interessen aggregieren

und in den Prozeß der politischen Willensbildung hinein vermitteln“ 661 , so eine erste
Definition von Mayntz in Bezug auf die Rolle der Verbände als Interessenvertreter.
Verbände sind mehr als nur Interessenvertreter. Die Handlungsressourcen befinden
sich bei Ihnen unter kollektiver Kontrolle und Interessen werden auf Ebene des kol-
lektiven Akteurs definiert. Auch wenn zwischen obligatorischen und freiwilligen Mit-
gliedschaften unterschieden werden muss, so sind Verbände nach Scharpf dennoch
Bottom–up–Organisationen“. Die Verbandsführung vertritt die Interessen der Mit-

glieder, die in Abstimmungen definiert werden. 662 Die faktische Kontrolle über die
Handlungsressourcen liegt allerdings in den Händen der Führung. Verbände können
auch korporative Akteure sein.663

stehen, der subjektive berücksichtigt die Erzielung eines bestimmten Nutzens gemäß der Absicht
des Akteurs. (Vgl. Jachtenfuchs (2002): 32.)
656
Vgl. Scharpf (2000): 97; Prittwitz definiert individuelle Akteure wie folgt: Individuelle Akteure

sind Individuen, die am politischen Prozeß absichtsvoll und mit der Chance, Einfluß auszuüben,
teilnehmen.“ ( Prittwitz (1994): 14.) Individuelle Akteure sind Bürger und Amtsinhaber. (Vgl.
Benz (2001): 141–154.) Benz beschreibt als Amtsinhaber Personen, [...] die mit Herrschaftsbefug-
nissen ausgestattete Positionen innerhalb der Staatsorganisation wahrnehmen. Sie verfügen über die
Staatsgewalt“ ( id. 150.).
657
Bei komplexen Akteuren muss nicht notwendigerweise eine formale Struktur vorhanden sein.
Auch Aktionsbündnisse können komplexe Akteure sein, wenn sich die sie konstituierenden Individu-
en in ihr ohne Satzung oder ähnlichem zusammenschließen. Institutionalistische Ansätze beschrei-
ben individuelle Akteure derart, dass diese durch die Regeln und Normen der komplexen Akteure
bestimmt sind, die sie vertreten. Vgl. Baldwin, Cave (1999): 27.
658
Vgl. Schubert (1998c): 29; vgl. ähnl. Schneider (2003): 109; Schneider spricht von Policy–

Akteuren“, wenngleich diese Definition der von Schubert im Wesentlichen entspricht.
659
Vgl. Scharpf (2000): 101.
660
Vgl. id. 105.
661
Mayntz (1992b): 12; vgl. Kap. 6. Zum Thema Verbände existieren umfassende theoretische
Überlegungen und zahlreiche empirische Studien. Es würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen
und auch ihrem Fokus widersprechen, die politikwissenschaftliche Verbändeforschung detailliert ab-
zuarbeiten.
662
Vgl. Scharpf (2000): 104f.
663
Vgl. der Begriff korporative Akteure wurde auf dieser Seite erläutert.

89
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Individuelle Akteure Komplexe Akteure

Kollektive Akteure Korporative Akteure


Individuelle Individuelle
Akteure Akteure

Abbildung 10: Typen von Akteuren

Die Zweiteilung in kollektive und korporative Akteure ist für die Analyse von Ent-
scheidungsprozessen und –möglichkeiten komplexer Akteure wichtig. Wesentliche
Unterscheidungskriterien der beiden Typen sind: kritische Handlungsressourcen, Mit-
arbeiter und deren Kompetenzen, sowie Grad und Art der Abhängigkeit des kom-
plexen Akteurs von seinen Mitgliedern hinsichtlich seiner Präferenzen.
Kollektive Akteure hängen von den Präferenzen ihrer Mitglieder ab. Sie können
somit nicht eigenmächtig ihre Interessen definieren, da sie von ihren Mitgliedern
kontrolliert werden.664 Ein Typ kollektiver Akteure können auch Koalitionen sein.
Dies sind relativ dauerhafte Arrangements zwischen Akteuren, die getrennte, aber im
großen und ganzen miteinander vereinbare Ziele verfolgen und ihre separaten Hand-
lungsressourcen im Rahmen koordinierter Strategien einsetzen. 665 Bei ihnen existiert
keine institutionalisierte Führungsstruktur. Gemeinsame Strategien der Koalitionen
dienen dem individuellen Nutzen ihrer Mitglieder — entsprechend müssen sich die
Mitglieder bei der Interessenäußerung dieser Koalitionen einigen. Langfristige Vor-
teile können sie allerdings zum Abweichen von der reinen Eigennutzorientierung
veranlassen.
Komplexe Akteure besitzen nach Scharpf die Fähigkeit zum intentionalen Handeln
oberhalb der beteiligten Individuen. 666 Er schränkt jedoch ein: So verfügen nur In-
dividuen über Intentionen. Aus diesem Grund müsse die Fähigkeit zum Handeln auf
der höheren oder höchsten Ebene durch interne Interaktionen erzeugt werden.
In politikwissenschaftlichen Arbeiten wird auch zwischen ökonomischen und gesell-
schaftlichen Akteuren unterschieden. In dieser Arbeit wird dem nicht gefolgt, sondern
beide unter dem Begriff gesellschaftliche Akteure subsumiert. 667 Somit wird lediglich
zwischen staatlichen, gesellschaftlichen und individuellen Akteuren unterschieden. 668
664
Vgl. id. 101; Der kollektive Akteur kann individuelle oder kollektive Handlungsorientierungen
verfolgen. Erstere beziehen sich auf die (Einzel–) Interessen der Mitglieder. Kollektive Interessen
liegen auf der Ebene des kollektiven Akteurs vor. Korporative Akteure sind hingegen zu einem hohen
Maß von den Nutznießern ihres Handelns unabhängig. Die eigenen Interessen der Mitarbeiter werden
durch Arbeitsverträge neutralisiert.
665
Vgl. id. 102.
666
Vgl. id. 97; vgl. ähnl. Willke (1995): 55; Die Fähigkeit zum intentionalen Handeln ist nach
Werle Voraussetzung dafür, dass von einem kollektiven Akteur gesprochen wird. Die Intentionalität
muss den darin handelnden Individuen bzgl. eines gemeinsam verfolgten Ziels zugeordnet werden
können. (Vgl. Werle (2000): 77.) Handlungstheoretische Akteurskonzepte gehen in diesem Zusam-
menhang von einer aktiven Kompetenz und von strategischer Handlungsfähigkeit von Akteuren aus.
Handlungstheorien sind Systeme von Begriffen und Annahmen, die zur Erklärung von Handlungen
eingesetzt werden. Handeln wird als ein bewusstes zweckgerichtetes Einwirken eines Akteurs auf sei-
ne Umwelt verstanden. (Vgl. Schubert (1991): 35; Werle (2000): 76.) Zur Akteurskompetenz gehört
die Fähigkeit, zielgerichtet und (relativ) konsistent zu handeln. Strategiefähigkeit ist die Fähigkeit
eines Akteurs, [...] unter gegebenen Opportunitäten und Restriktionen Handlungen auszuwählen,

die zweckmäßig im Hinblick auf das Erreichen der Handlungsziele erscheinen.“ id. 77.
667
Die Festlegung auf einen bestimmten Typ von Interessen, der bspw. durch die Bezeichnung öko-

nomische Akteure“ suggeriert wird, wäre zu eng. Auch sog. ökonomische Akteure vertreten bspw.
kultur–politische Interessen, die nicht aus einem reinen Kosten–Nutzen–Kalkül heraus verfolgt wer-
den. Des Weiteren kann auch beobachtet werden, dass gesellschaftliche Akteure auch ökonomische
Interessen vertreten. Zu den gesellschaftlichen Akteuren gehören somit alle Akteure, die nicht in
direktem Zusammenhang zum Staat stehen. Staatliche Akteure sind Teil des staatlichen Systems.
668
Werle geht in einem Aufsatz der Frage nach, ob Technik als Akteur begriffen werden könn-
te. (Vgl. Werle (2000): 75.) Die Diskussion dieses Aspekts würde den Rahmen der dieser Arbeit
sprengen.

90
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Zwischen den vorgestellten idealisierten Akteurstypen existieren zahlreiche Misch-


formen,669 so dass die Entscheidungsfindungsstrukturen in Bezug auf berücksichtigte
Akteure genauer untersucht werden müssen, um zuverlässige Aussagen über die in-
ternen Interessen– und Handlungsdefinitionsprozesse treffen zu können.670
Ein Akteur im Sinne dieser Arbeit ist eine Handlungseinheit, die bezogenen auf
eine politische Entscheidung oder Herausforderung aktiv wird. Die Untergliederung
möglicher Handlungseinheiten folgt Scharpf (komplexe Akteure = korporative oder
kollektive Akteure).
Im AZI werden vor allem korporative Akteure untersucht, aber auch andere Akteurs-
arten können mit dem AZI problemlos untersucht werden. Individuen werden im AZI
berücksichtigt, sollten sie nicht lediglich als Repräsentanten eines korporativen oder
kollektiven Akteurs auftreten.671
Komplexe Akteure erleichtern die Analyse und Vorhersage politischer Entscheidun-
gen auf Politikfeldebene unter Verwendung akteurstheoretischer Begriffe. Die auf
Ausführungen von Scharpf basierende obige Feststellung, dass intentionales Handeln
kollektiver Akteure durch interne Interaktionen zustande kommen, hat Auswirkun-
gen auf den Forschungsansatz: Ein komplexer Akteur muss aus zwei Perspektiven
untersucht werden. Zuverlässige Erklärungen sind allerdings oftmals nur möglich,
wenn auf der Mikroebene kollektiver Akteure auch die Interaktionen individueller
Akteure berücksichtigt werden.672
Aus diesem Grund werden zwei empirische Methoden zur Erhebung der Interessen
kollektiver Akteure gewählt: Zum einen werden die Veröffentlichungen der kollekti-
ven Akteure analysiert, wie politische Stellungnahmen oder Pressemitteilungen. Sie
sind das Ergebnis von internen Interessendefinitionsprozessen. Zum anderen werden
Individuen aus den Fachabteilungen oder im Idealfall aus der Führungsetage inter-
viewt. Die Untersuchung der akteursinternen Interaktionen kann in dieser Arbeit
nur in begrenztem Umfang in dieser Arbeit vorgenommen werden. Angesichts von
35 Akteuren673 , die im Politikfeld Urheberrecht in Bezug auf das Fallbeispiel ak-
tiv sind, würde eine detaillierte Erhebung den Rahmen sprengen. Daher werden die
Akteure als größere Einheiten betrachtet und Individuen innerhalb der betrachteten
kollektiven Akteure lediglich ergänzend und nicht repräsentativ befragt.
Scharpf kommt hier zu Hilfe:

Tatsächlich hängt die Möglichkeit, den akteurszentrierten Institutiona-



lismus als empirisches Forschungsprogramm einzusetzen, ganz entschei-
dend von der Annahme ab, daß die Architektur der Komplexität“ (Si-

mon 1962) realer Interaktionen es uns erlaubt, größere Einheiten als
Akteure zu behandeln, deren Entscheidungen unter Hinweis auf Faktoren
erklärt werden können, die auf der Ebene der größeren Einheit definiert
werden.“674

Der Einsatz akteurstheoretischer Konzepte ist im AZI somit eng mit der Fähigkeit
zum intentionalen Handeln verknüpft. Werden diese Konzepte also oberhalb der in-
dividuellen Ebene eingesetzt, muss es sich um einen komplexen Akteur handeln, bei
denen die Intentionen sich auf [...] die von den beteiligten Individuen erwartete Wir-

kung koordinierten Handelns bezieht.“ 675 Die Individuen innerhalb des komplexen
Akteurs müssen demnach die Absicht verfolgen, ein gemeinsames Ziel zu erreichen.
669
Vgl. Scharpf (2000): 106.
670
Aus diesem Grund werden die relevanten Akteure des Politikfeldes Urheberrecht in Kap. 6
dargestellt.
671
Dies können Persönlichkeiten mit eigenen Visionen“ und Botschaften“ sein. Vgl. Schimank,
” ”
Werle (2000): 13.
672
Vgl. Scharpf (2000): 98.
673
Vgl. Kap. 6.
674
Scharpf (2000): 97; Scharpf verweist auf Simon (1962).
675
Scharpf (2000): 101.

91
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Dadurch werden individuelle Ziele durch das gemeinsame Ziel unterdrückt, wenn sie
sich nicht mit dem gemeinsamen Ziel vereinbaren lassen.
Die folgende Grafik von Schneider 676 wurde geringfügig abgeändert.

staatlich gesellschaftlich

parlamentarisch Parlament Parteien

nichtparlamentarisch Regierung, Verwaltung Verbände, Unternehmen

Abbildung 11: Statusdimensionen von Policy–Akteuren

Die Schlussfolgerung aus den Ausführungen ist, dass Akteure und ihre Interessen für
die Erklärung politischer Ergebnisse von entscheidender Bedeutung sind.
Obwohl der Begriff Interesse“ eine Schlüsselkategorie politikwissenschaftlicher Ana-

lyse ist, erschwert seine Mehrdeutigkeit die Opperationalisierung. Generell wird die
Wirkung von Interessen als handlungsleitend verstanden, da sie immer auf bestimmte
Verhaltensweisen in spezifischen Sachfragen gerichtet sind, 677 womit Interessen zum
Input–Bereich des politischen Systems gehören. In der Regel handelt es sich um ma-
terielle, ökonomische oder politische Vorteile, auf die die Verhaltensweisen ausgelegt
sind.678
Die erwähnte Handlungsorientierung der Institutionen durch Interessen wird da-
durch erreicht, dass sie die Aufmerksamkeit auf bestimmte Sachverhalte richten.
Interessen beinhalten somit ein Moment der Abgrenzung, denn das Eigen– oder
Sonderinteresse definiert sich in Gegnerschaft zum Interesse anderer. 679 Damit wird
eine Interessenstruktur aufgebaut, die zur Profilbildung der jeweiligen Institution
beiträgt.
Es wird zwischen Ideen und Beliefs unterschieden. Ideen können [...] be regarded

as a ‘programmatic set of statements of cause and effect concernning policy pro-
blems together with a policy theory or method for influencing these causal relation-
ships’“680 Mit dem Begriff Policy–Ideen“ wird ein Set von Aussagen über Ursache–

und Wirkungszusammenhänge in Bezug auf spezifische Policy–Probleme ebenso be-
zeichnet, wie eine Methode oder Theorie, wie diese Kausalbeziehungen wirkungsvoll
beeinflusst werden können. Policy–Ideen sind die kognitiven Bestandteile von Über-
zeugungssystemen, die zusätzlich über normative Elemente konstituiert werden. 681
Ideen schreibt bspw. Braun das Potential zu, dass sie von Akteuren zur Entwick-
lung kooperativer Beziehungen ähnlich wie Institutionen genutzt werden können.682
Sie können demnach zwischen Akteuren Vertrauen schaffen, indem ein kognitiver,
werte–orientierter Handlungsrahmen geschaffen wird. Belief Systems werden als so-
zial und kollektiv geschaffene [...] structure of attitudes [...]“ 683 beschrieben, die von

einer spezifischen Akteursgruppe geteilt werden.
Eine Kernannahme von Vertretern des Neo–Institutionalismus (NI) ist, das Institu-
tionen die artikulierten Interessen verzerren. 684 Den Grad der Verzerrung gilt es zu
analysieren.
676
Vgl. Schneider (2000): 251.
677
Vgl. Heinze (1981): 16; Abromeit (1993): 19–20.
678
Vgl. Thibaut (1998a): 280.
679
Vgl. Abromeit (1993): 20; Salisbury (1999): 85f.
680
Braun (1999): 12; vgl. auch: Héritier (1993a): 9; Schubert (1991): 48; Heinze (1981): 16; Abro-
meit (1993): 19f; Braun (1998): 799f; Bandelow (1998): 11; Nahrath (1999): 41.
681
Vgl. Braun (1998): 798.
682
Vgl. id. 17.
683
id. 13; vgl. auch id. 14.
684
In dieser Frage grenzt sich der Neo–Institutionalismus vom Behaviorismus aber auch vom
Rational–Choice–Konzept ab. (Vgl. Kaiser (1999): 193.) Vertreter des Behaviorismus nehmen an,
dass das beobachtete Verhalten der Dreh– und Angelpunkt der Analyse politischer Prozesse ist.
DiMaggio und Powell beschreiben die Perspektive des Behaviorismus wie folgt: Behavioralists

viewed institutions as epiphenomenal, merely the sum of individual–level prosperties.“ (DiMaggio,
Powell (1991): 2.) Gezeigtes Verhalten wird als tatsächliche Präferenz anerkannt.

92
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

In der Analyse muss berücksichtigt werden, dass ein Unterschied zwischen den wah-

ren Interessen“ und den geäußerten Interessen“ bestehen kann. 685 Geäußerte Inter-

essen können als Strategien eingesetzt werden, um die wahren Interessen durchzu-
setzen. Hierzu gehört bspw. auch der Versuch von Akteuren, künstlich Verhand-
lungsmasse aufzubauen. Hierbei werden bestimmte (angebliche) Interessen in den
Verhandlungen fallen zu lassen, um von anderen Akteuren Zugeständnisse in ande-
ren Fragen zu erhalten, die ihre wahren Interessen betreffen. 686 Luhmann macht in
diesem Zusammenhang darauf aufmerksam, dass man [...] aus der Beobachtung von

Handlungen nicht auf Motive, also nicht auf den Akteur schließen [...]“ 687 kann.
Die Begriffswahl geäußerte Interessen“ ist nicht sehr glücklich: Auch wahre Interes-

sen werden geäußert. Besser sollte eine Unterscheidung zwischen wahren Interessen“

und strategischen Interessen“688 gewählt werden, um die beiden unterschiedlichen

Interessentypen deutlicher voneinander zu trennen.
Die wahren Interessen“ werden als weitestgehend konstant angesehen, womit sie

sich von anderen Handlungsorientierungen unterscheiden. Diese Konstanz besitzt
Vorteile. Sie erlaubt politisch und wirtschaftlich eine längerfristige Kalkulierbarkeit
von Akteursinteressen — dies erleichtert die politikwissenschaftliche Analyse. 689
Gemäß der Auffassung von Vertretern des Institutionalismus können die gezeigten
Interessen daher nicht mit den wahren Interessen gleichgesetzt werden. In Politics
reagieren die Beteiligten angesichts dieses Umstands oftmals nicht auf das tatsächli-
che Verhalten anderer Akteure sondern orientieren sich stattdessen an ihren Erwar-
tungen über das Verhalten des Akteurs.690
Es existieren zwei Arten gezeigter Interessen: Zur ersten Kategorie gehörten Inter-
essen, die wie beschrieben, innerhalb politischer Strategien zur Erreichung anderer
politischer Ziele (Interessen) eingesetzt werden. Eine zweite Kategorie sind solche In-
teressen, die innerhalb einer Institution, wie einer Partei oder einem Verband einen
Kompromiss darstellen. Der Kompromiss wird aufgrund interner sowie externer be-
einflussender Faktoren eingegangen. Da zahlreiche gezeigte Interessen das Ergebnis
von Kompromissen sind, legt dies die Annahme nahe, dass sich Kollektivphänomene
nicht als die Summe von Einzelinteressen beschreiben lassen. In den Einzelinter-
essen erschöpft sich die Wirkungsweise der Mechanismen nicht, die zu politischen
Entscheidungen führen. Diese Mechanismen fassen individuelle Präferenzen zu Kol-
lektiventscheidungen zusammen und formen diese. Die Interessen können sich in
der akteursinternen und vor allem in der öffentlichen Auseinandersetzung zum Teil
deutlich ändern. Dies lässt die Schlussfolgerung zu, dass der Prozess die Ergebnisse
beeinflusst.

Die interessenbezogenen Handlungsbedingungen, die auf politische Prozesse und de-


ren Ergebnisse einwirken, beziehen sich vor allem auf den Akteur. Es können zwei
politische Prozesse unterschieden werden: Zunächst erfolgt eine Interessendefinition
innerhalb des jeweiligen Akteurs, der anschließend diese Interessen als interessenbe-
zogene Handlungsbedingungen in den politischen Prozess einbringt und dabei von
den institutionellen Handlungsbedingungen auf Politikfeldebene beeinflusst wird.
685
Vgl. Salisbury (1992): 83f; Stone (1997): 211; Mayntz, Scharpf (1995): 46; Murswieck (1990):
151. Das beobachtete Akteursverhalten wird im AZI als proximate cause“ und der institutionelle

Rahmen als remote cause“ begriffen.
686 ”
In der Bargaining–Diskussion wurde dieser Umstand aufgearbeitet. (Vgl. von Prittwitz (1996):
46; Schubert (1998a): 65; Friedrich (1970): 343f; Kippes (1995): 36, 40; Brechtel (1998). Kapitel
4.5 dieser Arbeit.) Um Bargaining–Prozesse erfolgreich durchzustehen, benötigt ein Akteur meist
eine größere Anzahl verhandelbarer Interessen. Im Bargaining–Prozess werden einige davon fallen
gelassen, um andere im Gegenzug vom Bargaining–Partner bestätigt zu bekommen. Je mehr In-
teressen sich in der Verhandlungsmasse befinden, desto wichtiger ist es, möglichst viele aufgebbare
Interessen in die Verhandlung einbringen zu können.
687
Luhmann (1989): 7f.
688
Diese Interessen sind strategisch, da sie als Strategie eingesetzt werden, um die Durchsetzungs-
chancen der wahren Interessen“ zu erhöhen.
689 ”
Vgl. Jachtenfuchs (2002): 33.
690
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 11.

93
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Bei der Interessendefinition eines Akteurs handelt es sich somit oftmals, aufgrund der
internen Organisationsstruktur, um einen Prozess der politischen Entscheidungsfin-
dung, vergleichbar zu solchen auf Politikfeldebene. Die interne Interessendefinition
ist ein fortlaufender Prozess, der die Problemverarbeitungsprozesse auf Politikfelde-
bene begleitet und von den Akteuren gegebenenfalls angepasst wird. Somit liegen
Interdependenzen zwischen diesen beiden Prozessen vor. Annahmen über den Ver-
lauf der akteursexternen Prozesse können akteursinterne Prozesse beeinflussen und
in einem bestimmten Umfang auch eine Korridorwirkung ausüben.
Eine der zentralen Fragen bei der Analyse von Interessen ist die nach der Entwick-
lungsbedingungen von Interessen. Auf den Interessendefinitionsprozess — verstan-
den als Prozess der akteursinternen Entscheidungsfindung — wirken primär interne
und primär externe Einflussfaktoren ein, die untereinander interdependent sind. Die
Bezeichnung als interne Faktoren dient aus analytischer Sicht dazu, akteursspezifi-
sche Besonderheiten bei der Beurteilung der Entwicklung eines Interesses herauszu-
arbeiten. Die externen Faktoren werden hingegen primär von politikfeldspezifischen
Konstellationen abgeleitet. Beide Typen beeinflussen die Interessen–/ Politikformu-
lierungsstrukturen des Akteurs.
Bei den externen Einflussfaktoren handelt es sich im wesentlichen um institutionelle
Faktoren die die Akteure und ihr Handeln beeinflussen. Daneben kommen weitere
institutionelle Handlungsbedingungen hinzu, die bereits in Kapitel 4.6.1 dargestellt
wurden und auf Politikfeldebene auf die Politikprozesse einwirken.
Die im folgenden genannten Faktoren beeinflussen die Interessendefinitionsprozesse
und die Wahl politischer Strategien zu ihrer Durchsetzung in den Politikformulie-
rungsstrukturen. Nachdem in den internen Politikformulierungsprozessen ein Policy–
Outcome produziert wurde, geht es zusammen mit den anderen Aktivitäten des Ak-
teurs zu ihrer Durchsetzung in die Politikformulierungsstrukturen des Politikfeldes
ein, die wiederum eine andere bzw. zusätzliche Wirkung entfalten.

Primär akteursinterne Handlungsbedingungen

Zu den primär akteursinternen institutionellen Faktoren zählt insbesondere die in-


terne Organisationsstruktur, die Konfliktfähigkeit der Organisation und ihr Infor-
mationszugang. Es wundert vielleicht, dass diese institutionellen Faktoren in Zu-
sammenhang mit den interessenbezogenen Einflussfaktoren aufgeführt werden. Die
in Kapitel 4.6.1 dargestellten institutionellen Einflussfaktoren beziehen sich auf die
Politikfeldebene. Zudem bietet sich ihre Berücksichtigung an dieser Stelle an, weil
sie die akteursinternen Interessendefinitionsprozesse beeinflussen.
Informationszugang — Der Informationszugang der Institution wird wesentlich durch
die Politikfeldstruktur bestimmt. Er wird erleichtert, wenn der Akteur über gesetz-
lich oder vertraglich gesicherte Zugangswege verfügt. Fehlen die Informationen, er-
schwert dies die Definition eigener Interessen. Verfügt er über mangelnde Informa-
tionen kann es dazu führen, dass der Akteur seine Interessen nicht genau definieren
kann, oder sich zur Durchsetzung seiner Kerninteressen, auf die falsche Strategie
festlegt.691
Interne institutionelle Faktoren / Interne Organisationsstruktur — Die interne Or-
ganisationsstruktur ist mehrfach relevant. Die Untersuchung der Interessendefinition
kompliziert sich entsprechend dieses Ansatzes bei Institutionen, die sich aus hetero-
genen Akteuren zusammensetzen.692 Die Interessendefinition der Akteure wird von
strukturellen Faktoren beeinflusst. Es ist i.d.R. eine interne Interessenaggregation
691
Vgl. Kubicek (1979): 19; Bandelow (1999): 16.
692
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 44, 50; Ein Beispiel sind die Gesetzlichen Krankenversicherungen
(GKVen). Ihre entscheidungsrelevanten Gremien bestehen aus Arbeitgebervertretern auf der einen
Seite und Arbeitnehmervertretern auf der anderen. Solche korporativen Akteure sind i.d.R. Teil
einer mehr oder weniger komplexen Akteurskonstellation.

94
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

zwischen verschiedenen Gruppen innerhalb des übergeordneten Akteurs nötig. Aus


der Organisationsweise folgt eine interne Diskussion, die damit einen wichtigen Ein-
flussfaktor auf die konkrete Policy darstellt. Hierbei sind die Aggregationsformen
und die –fähigkeit des Akteurs für den Output entscheidend.
Konfliktfähigkeit — Ein wesentlicher institutioneller Faktor ist die Konfliktfähig-
keit des Akteurs. Sie wird durch seine Einbindung in die Meinungsbildungs– und
Entscheidungsstrukturen des Politikfeldes bestimmt. Daher ist die Analyse der Poli-
tikfeldstruktur für die Analyse der Akteursinteressen und ihrer Durchsetzbarkeit im
Politikfeld wichtig.
Stellenwert individueller Interessen und kollektiver Leitbilder, verfolgte Ziele und
Gesetzmäßigkeit im Verhalten von Institutionen — Die interessendeterministische
Perspektive des Institutionalismus brachte die Erkenntnis in den AZI ein, dass die
Einstellungen von Akteuren zu bestimmten Sachfragen relativ kohärent sind (Core
Beliefs).693 Sie schreibt vorangegangenen politischen Entscheidungen einen weitrei-
chenden Strukturcharakter für aktuelle Entscheidungen zu.694 Für die politikwis-
senschaftliche Analyse heißt das, dass sie auf einer abstrakten Ebene als funktionale
Imperative eines Akteurs gewissermaßen objektiv bestimmbar seien.
Diese Aussage wird bei Kritikern relativiert, indem sie gestützt auf policy–analytische
Studien erklären, dass die Kernüberzeugungen nicht vollkommen unveränderlich
sind, sondern nur bestimmte Überzeugungen nicht so schnell wie andere verändert
oder aufgegeben werden.695 Stattdessen ist zu beobachten, dass trotz einer gewissen
Stetigkeit in der Policy–Reaktion eines Akteurs i.d.R. keine Routinelösung für ein
bestimmtes Policy–Problem existiert. 696 Zwar versucht der Akteur auf ein spezifi-
sches Policy–Problem mit einer Routinelösung zu reagieren. Versagt diese, wird eine
neue Problemlösungsstrategie umzusetzen versucht.
Bei der Analyse der Akteursinteressen interessiert in diesem Zusammenhang die re-
alpolitische Tragweite von Leitbildern und die Orientierung der Akteure an diesen.
Möglicherweise könnten von ihnen abgeleitet, handelbare und nicht–handelbare In-
teressen differenziert werden. Bandelow widerspricht dieser Möglichkeit, da sie i.d.R.
wenig konkret ist und gegensätzliche Interpretationen zulässt.697
Dafür, dass Core Beliefs nicht vollkommen unabänderlich sind, spricht auch, dass
Akteure unter bestimmten Umständen dazu neigen, den eigenen Leitbildern zu wi-
dersprechen. Solche überraschenden Policy–Reaktionen erschweren die Analyse des
Akteursverhalten. Sie liegen gerade in den Fällen vor, in denen sich Interessen als
Strategien erweisen. Der Akteur vertritt dann Interessen, die den eigenen Verband-
sinteressen zu widersprechen scheinen, aber in die Zukunft weisende Effekte besit-
zen sollen. Dieses Verhalten ergibt sich aus der Logik von Verhandlungssystemen
und der Strategiefähigkeit der Akteure. Daher können Rückkopplungseffekte bzw.
Interdependenzen zwischen Interessen in Sachfragen auftreten. 698 Soll bspw. eine
Kernüberzeugung durchgesetzt werden, könnten demnach Randüberzeugungen auf-
gegeben werden.

693
Vgl. Bandelow (1999): 50; Döhler, Manow (1997): 15.
694
Vgl. id. 14; Um dies zu erklären, liefert der Advocacy Coalition Framework (Advocacy–
Koalitionsansatz (ACF)) einige Erkenntnisse. Der ACF unterscheidet bei politischen Akteuren
Kern– und Randüberzeugungen. Solche Kernüberzeugungen ( Core Beliefs“) sind grundlegende

Verbandsinteressen, die kontinuierlich verfolgt werden und wenig veränderlich sind. Sie werden in
Verhandlungen nicht so schnell aufgegeben. Um als Kernüberzeugung bezeichnet zu werden, müssen
nach Sabatier die Überzeugungen über Jahre durch Befragung und Dokumentenanalyse beobachtet
werden können. Der ACF geht davon aus, dass die Kernüberzeugungen das Spektrum konkreter
Interessen zu Einzelfragen begrenzen, womit sie ähnlich der Annahmen der interessenorientierten
Perspektive einen Handlungskorridor für Entscheidungen vorgeben und nicht kurzfristig aufgegeben
werden. (Vgl. Döhler (1990): 121; Sabatier (1993): 130; Bandelow (1999): 48.)
695
Vgl. id.
696
Vgl. Schubert (1991): 69.
697
Vgl. Bandelow (1998): 119.
698
Vgl. Schubert (1991): 69.

95
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Zudem sind Akteure nicht gegen politisches Lernen und Argumente anderer Ak-
teure völlig resistent, daher kann es zur Aufgabe oder zumindest zu Veränderung
bestimmter Interessen kommen.699 Dieses Akteursverhalten ist das Resultat der Lo-
gik von Verhandlungssystemen und der Strategiefähigkeit politischer Akteure. Es ist
bei der Analyse politischer Institutionen somit zu beachten, dass sie wandelbar sind
und politisches Lernen möglich ist.700 Die verschiedenen politikwissenschaftlichen
Ansätze zum politischen Lernen gehen von lernenden politischen Akteuren aus und
vermuten, dass davon politische Veränderungen ausgehen.701
Ausgehend von der These, dass die Einstellungen von Akteuren zu bestimmten The-
men relativ kohärent sind,702 sollte die Untersuchung des Akteursverhalten in ähn-
lichen Sachfragen und damit seine Erfahrungen in die Analyse mit einbezogen wer-
den. Aufbauend auf empirischen Studien werden bestimmte Interessen regelmäßig
als Kerninteressen identifiziert. Von den Kerninteressen der Akteure wird angenom-
men, dass sie im wesentlichen auf langfristiges Bestehen, sowie auf den Erhalt des
Status Quo seiner Ressourcen und seiner Autonomie gerichtet sind. 703
Es existieren somit akteursspezifische Interessen, die aus der historischen Entwick-
lung der Institutionen abgeleitet werden können. In der politikwissenschaftlichen
Analyse ist es daher geboten, eine entwicklungsgenetische Analyse vorzunehmen.
Diese entwicklungsgenetische Analyse zielt im Wesentlichen darauf ab, Regelmäßig-
keiten in Policy–Reaktionen zu identifizieren und die Orientierung des Akteurs an
bestimmten Grundwerten“ bzw. Core Beliefs abschätzen zu können. Insbesondere

interessiert dabei die Frage, ob ein neues Policy–Problem, das möglicherweise von
den Institutionen bisher nicht beachtet wurde, ähnlich wie ein bereits bearbeitetes
Problem strukturiert ist. Ist dies der Fall, können möglicherweise Aussagen über die
Bearbeitungsweise des neuen Problems durch den untersuchten Akteur seitens des
Policy–Analytikers getroffen werden.
Interne Diskussion und konfligierende Interessen — Bei der Untersuchung eines sol-
chen Interessen–aggregierenden Akteurs sind interne Einzel- oder Partikularinteres-
sen nicht nur bei korporativen Akteuren ebenso zu berücksichtigen, wie der Vorgang
der Zusammenfassung, Bündelung und wechselseitigen Abstimmung von Interessen.
Die organisationsinternen Vorgänge sind eine wichtige Determinante der Situati-
onswahrnehmung und Strategiewahl von Akteuren. 704 Die Fähigkeit zur kollektiven
Willensbildung und zur effektiven Steuerung des Handelns der eigenen Mitglieder
ist eine wichtige organisatorische Voraussetzung.
In der Verbändeforschung wird von den Verbänden angenommen, dass sie in min-
destens zwei zueinander in einem Spannungsverhältnis stehenden Umwelten inter-
agieren.705 Hierzu zählt erstens die Lebenswelt ihrer Mitglieder und zweitens die
institutionellen Bedingungen des Politikfeldes unter denen der Verband seine Ziele
verwirklicht. Das Verhältnis der Organisation zu ihren Mitgliedern wird als Mit-
gliedsschaftslogik bezeichnet, die Beziehung zwischen dem Verband und dem politi-
schen Institutionensystem als Einflusslogik. Die beiden Interaktionsfelder sind nur
bedingt miteinander kompatibel, zum Teil sogar kontraproduktiv.
Das Handeln der Organisation pendelt zwischen den beiden zum Teil konfligieren-
den Zielen, zum einen die Erwartungen des politischen Umfeldes, zum anderen den
Interessen der eigenen Mitglieder zu entsprechen. Ein Verband versucht permanent
diese beiden Interaktionsbereiche zu versöhnen. Bei öffentlich–rechtlichen Verbän-
699
Vgl. Scharpf (2000): 86; zum politischen Lernen Döhler (1994): 39-44; Sabatier (1995); Wilkes-
mann (1999): u.a. 70-84, 104-107; Bandelow (1999); ders. (2003).
700
Vgl. Kippes (1995): 231.
701
Vgl. Bandelow (2003): 289; Bandelow stellt in seinem Aufsatz die politikwissenschaftlichen
Lerntheorien dar, auf die an dieser Stelle verwiesen werden soll. Angesichts der Fragestellung würde
eine detaillierte Darstellung des politischen Lernens den Rahmen dieser Arbeit sprengen.
702
Vgl. id. 50; Döhler, Manow (1997): 14-15.
703
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 55.
704
Vgl. Kevenhörster (1997): 285; Thibaut (1998b): 281; Mayntz, Scharpf (1995): 50.
705
Vgl. Streeck (1994): 13f.

96
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

den wirkt sich die Mitgliedsschaftslogik etwas geringer aus, als bei vielen Verbänden
anderer Bereiche. Die öffentlich–rechtlichen Verbände besitzen aufgrund der Zwangs-
mitgliedschaft intern die Möglichkeit, ihre Mitglieder an politische Entscheidungen
zu binden. 706
Den Mitgliedern eines Verbandes stehen unterschiedliche Möglichkeiten offen, die
Verbandsführung zu beeinflussen. Dies hängt stark von der Struktur des Verban-
des sowie seiner Einbindung in das Politikfeldes ab. Existiert keine Exit–Option,
das heißt, dass es nicht möglich ist den Verband zu verlassen, so sind die Einfluss-
möglichkeiten um ein Instrument reduziert. Die Exit–Option kann genutzt werden,
wenn die Mitglieder der Führung glaubhaft machen können, dass sie ggf. austreten.
Die interne Struktur hat Auswirkungen auf die innerverbandliche Interessendefiniti-
on. Die Verbandssatzung kann demokratische Mitbestimmungsrechte der Mitglieder
vorsehen. Dies ist insbesondere bei pluralistischen Verbänden der Fall.
Die in politische Entscheidungsprozesse eingebrachten Interessen des Akteurs sind
somit das Ergebnis eines internen Entscheidungsprozesses. Aufbauend auf der An-
nahme von der Diskrepanz zwischen gezeigten und tatsächlichen“ Interessen und

ihrer Verzerrung durch Institutionen, kann angenommen werden, dass ihre institutio-
nelle Struktur die Präferenzen der Akteure beeinflusst. Das politikwissenschaftliche
Ziel ist hierbei, Einflussfaktoren auf Individualinteressen nachzuweisen, sowie im
Einzelfall ihre Relevanz für das Policy–Outcome zu analysieren. Es kann zwischen
primär akteursinternen und primär akteursexternen Einflussfaktoren unterschieden
werden. Trotz der folgenden Zuordnung kann diese Unterscheidung nur als analy-
tische Hilfe verstanden werden, da sie sich zum Teil zwischen dem Innenleben des
Akteurs und seiner Umwelt überschneiden und teilweise gegenseitig beeinflussen.
Die Typen verfolgter Ziele besitzen zusätzliche Rückwirkungen auf das Interesse
eines Akteurs. Die Ziele können verallgemeinert als Macht–, Wirtschafts– und soziale
Interessen unterschieden werden. 707
Policy Lernen — Die Interessen können durch politisches Lernen verändert werden.
Es kann zwischen Lernen innerhalb der Organisation und Lernen im Politikfeld un-
terschieden werden. Lernen liegt dann vor, wenn Erfahrungswerte Konsequenzen für
gegenwärtiges und zukünftiges Handeln besitzen. Interessen werden nach Döhler in
erheblichem Umfang durch erfahrungsbasierte Lernprozesse im Umgang mit Pro-
blemlösungen vorangetrieben und beeinflusst. 708 Damit reicht die Bezugnahme auf
ein situationsbezogenes Akteursinteresse nicht aus, um die Definition von Interessen
zu erklären. Vielmehr ist die Auseinandersetzung mit früheren Problemlösungsstra-
tegien und Akteursverhalten nötig.
Das politische Lernen von Institutionen kann entlang von drei Dimensionen unter-
sucht werden: Zunächst kann das politische Lernen auf ihre Strategie bezogen wer-
den, die bei Erfolg beibehalten wird und bei Versagen modifiziert wird. Die zweite
Dimension bezieht sich auf das Ausmaß der Kompetenz der Institutionen. Sie kann
sich dadurch ändern, dass zunehmende Erfahrungen auf einem bestimmten Gebiet
eine Kompetenzsteigerung zu Folge hat. Andererseits kann die Kompetenz unter
Umständen abnehmen, wenn das Fachwissen veraltet. Die dritte Dimension bezieht
sich darauf, dass eine Institution als Reaktion auf geänderte Umwelteinflüsse ihre
Ziele ändert.
Ein solches Wissen wäre auch für den Akteur hilfreich, der andere Akteure für seine
Interessen im Sinne eines effektiven Lobbying gewissermaßen instrumentalisieren
möchte. Die Analyse früherer Lernprozesse ermöglicht Rückschlüsse auf erfolgreiche
Beeinflussungsstrategien.
Aus diesen Beobachtungen kann geschlussfolgert werden, dass Präferenzen bzw. Core
Beliefs nicht stabil sind und exogen zum politischen Prozess gegeben sind. Sie können
706
Vgl. ders. (1994a): 16.
707
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 55f; Bspw. aktiviert eine Situation knapper Mittel andere Inter-
essen und ein anderes Verhalten eines Akteurs als eine existenzbedrohende Situation
708
Vgl. Döhler (1994): 39–41.

97
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

diese im und durch den Politikformulierungsprozess auf Politikfeldebene verändern.


Es sind somit Rückkopplungen aus dem politischen Prozess auf die akteursinternen
Entscheidungsprozesse zu beobachten.
Handlungsressourcen — Die Handlungsressourcen der Akteure ermöglichen es ih-
nen, das Policy–Outcome jeweils akteursspezifisch zu beeinflussen. Sie werden durch
akteursinterne und –externe Einflussfaktoren auf Akteurs– und auf Politikfeldebene
beeinflusst und bauen im wesentlichen auf den folgenden Charakteristika auf: Persön-
liche Merkmale (physische Stärke, Intelligenz, Human- und Sozialkapital), materielle
Ressourcen, technische und technologische Ressourcen, bevorzugten Informationszu-
gang u.s.w.709
In einer PA ist es infolge der Identifizierung relevanter Akteure erforderlich, diese
Charakteristika für jeden der beteiligten Akteure zu analysieren, sowie die insti-
tutionellen Regeln des untersuchten Politikfeldes genauestes zu identifizieren und
zu beschreiben. Dahinter steht das Ziel, die Einflussmöglichkeiten jeden einzelnen
Akteurs auf das Policy–Outcome zuverlässig beurteilen zu können.
Die bereits erwähnten spezifischen Handlungsorientierungen der Akteure sind insbe-
sondere durch charakteristische Wahrnehmungen und Präferenzen gekennzeichnet.
Es können dabei zwei Typen von Interessen unterschieden werden zum einen stabile
und zum anderen labile Interessen. Die Akteure besitzen ein Set von relativ sta-
bilen Interessen, neben denen weitere Interessen existieren, deren Verfolgung unter
Umständen fallen gelassen wird, um die Core Belief durchzusetzen.
Die Bestimmung der Präferenzen von Akteuren baut beim AZI auf den Erkennt-
nissen des struktur– und des interessendeterministischen Institutionalismus auf. Der
AZI greift auf intentionale Erklärungen zurück, die von den subjektiven Präferenzen
einzelner Akteure und von ihren subjektiven Wahrnehmungen der Realität abhän-
gen. Eine der Folgen dieses Umstandes ist, dass die hier benötigten Daten zum einen
äußerst schwer zu erheben sind und zum anderen für jedes Individuum unterschied-
lich sein können. Die Schlussfolgerung dieser Arbeit ist vor dem Hintergrund der
Feststellung von Scharpf 710 , dass, je weniger individuelle Entscheidungsträger in-
nerhalb einer politischen Institution beteiligt sind, desto stärker dies die Analyse
vereinfachen kann.
Die Schlussfolgerung wird durch Scharpfs Anmerkung bestätigt, dass die Lösung der
Problematik nicht im totalen Empirismus liegen kann. Begründet wird diese Behaup-
tung damit, dass es eine der wesentlichen Funktionen dieses Ansatzes ist, auf bereits
vorhandene Informationen hinzuweisen, auf die sich die Erklärungsmodelle stützen
könnten. Da diese Informationen nicht aus generalisierten und unveränderbaren An-
nahmen bestehen können, wird der Einfluss von Institutionen auf die Wahrnehmun-
gen, Präferenzen und Fähigkeiten individueller und korporativer Akteure und auf
ihre Interaktionsformen angenommen.
Die Bestimmung der spezifischen Fähigkeiten eines einzelnen Akteurs ist für die Er-
klärung von Policy–Outcomes von entscheidender Bedeutung. Der Grund ist hierfür,
dass ihre Handlungsressourcen, sowie die Wahrnehmungen und Präferenzen keine
praktischen Auswirkungen haben können.711

Primär akteursexterne Handlungsbedingungen

Einbettung in das Politikfeld — Die Struktur des Politikfeldes ist für die Durchset-
zungsfähigkeit von Interessen bedeutsam. In der Phase der Politikformulierung wird
ein Akteur während der Verhandlung direkt mit den Interessen der anderen Akteure
konfrontiert. Zum Teil resultieren daraus Rückwirkungen auf die eigenen Interessen.
709
Vgl. Scharpf (2000): 86.
710
Vgl. id. 76.
711
Vgl. id. 95.

98
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Erst in der Verhandlung wissen die Akteure genau, wie sich die Verhandlungspart-
ner verhalten. Sie sind dann nicht mehr auf Vermutungen angewiesen, wie in ihren
Interessendefinitionsprozess im Vorfeld der Verhandlung.
Eng mit diesen Einflussfaktoren ist der Zugang zur Entscheidungsarena verbunden.
Der Zugang bestimmt die Durchsetzungsfähigkeit der Interessen eines bestimmten
Akteurs, sowie die Wahl entsprechender politischer Strategien. Je nachdem, über
welche Zugangswege ein Akteur verfügt, setzt er unterschiedliche Strategien zu ih-
rer Durchsetzung ein. Einem Akteur können je nach Struktur des Politikfeldes un-
terschiedliche Zugangswege offen stehen. Der qualitativ hochwertigste ist, dass ein
Akteur gesetzlich oder zumindest vertraglich zugesicherte Zugangswege zu den Ent-
scheidungsfindungsstrukturen des Politikfeldes besitzt. Ein Akteur kann aber auch
nur von anderen Akteuren die Politikformulierungs–, oder Entscheidungskompetenz
haben, als Berater gehört zu werden. Ein qualitativ minderwertiger Zugang, bei
dem der Akteur nicht, wie bei den zuvor geschilderten Fällen, Selbstvertretungs-
kompetenz hat, ist der Zugang zum Politikfeld über andere Akteure. In diesem Fall
versucht er Akteure zu beeinflussen, die über bestimmte Politikformulierungs– bzw.
im Idealfall über Entscheidungskompetenz im Politikfeld verfügen.
In Politikfeldern, in denen nur ein exklusiver Kreis von Akteuren einen wie auch
immer gearteten Zugang zu nicht–öffentlichen Meinungsbildungs– und / oder Poli-
tikformulierungsprozessen besitzt, versuchen weitere Akteure, die zwar ein Interesse
im Politikfeld haben, jedoch nicht an den Entscheidungsstrukturen beteiligt sind,
durch die beteiligten Akteure quasi mitvertreten zu werden. Diese Einflussfaktoren
können unter dem Begriff externe Interessen“ rubriziert werden.

Es reicht ihnen nicht aus, nur an den öffentlichen Meinungsbildungsprozessen der
politischen Entscheidungsträger zu partizipieren. Neben diesen öffentlichen Mei-
nungsbildungsprozessen der politischen Entscheidungsträger existieren entsprechen-
de nicht–öffentliche Meinungsbildungsprozesse, bei denen sich bspw. die Regierung
Experten (u.a. –verbände, –unternehmen) zu Fachgesprächen lädt. Diese Beratungen
können in politische Entscheidungen gegossen werden, wenn sich der entscheidungs-
kompetente Akteur (in diesem Fall die Regierung) die Empfehlungen zu eigen macht.
Sie versuchen daher die an den Entscheidungsprozessen beteiligten Akteure für ihre
Interessen zu gewinnen und diese in ihrem Sinne zu beeinflussen.
Eine weitere Gruppe sind Akteure, die auch an den nicht–öffentlichen Meinungs-
bildungs– und / oder Politikformulierungsprozessen beteiligt sind. Sie versuchen die
Interessen eines anderen Akteurs im Vorfeld zu beeinflussen. Hierbei kann zwischen
Akteuren mit anders gerichteten und gleichgerichteten Interessen unterschieden wer-
den. Akteure mit anders gerichteten Interessen können im Vorfeld der offiziellen
politischen Meinungsbildungs– und / oder Entscheidungsfindungsprozessen den (in-
offiziellen) Dialog zum politischen Gegner suchen und versuchen, durch Arguing
oder Bargaining zur eigenen Position zu überzeugen bzw. zu überreden. Akteure mit
gleich oder zumindest ähnlich gerichteten Interessen können versuchen, sich mit dem
Akteur zusammenzuschließen, um Synergieeffekte zu nutzen. Diese Effekte können
derart ausgestaltet sein, dass die Verhandlungsmacht steigt, wenn mehrere Akteure
zusammen ein bestimmtes Interesse vertreten.
Bei den externen Interessen von Akteuren, die nicht an den Meinungsbildungs– und
/ oder Politikformulierungsprozessen des Politikfeldes beteiligt sind, muss auf ei-
ne weitere Gruppe bzw. eine weitere Unterscheidung aufmerksam gemacht werden.
Neben den bereits beschriebenen externen Akteuren, die bestimmte Partialinteres-
sen vertreten und andere Akteure beeinflussen wollen, existiert eine weitere Gruppe
von Interessen. Diese Gruppe konstituiert sich aus Interessen, die schwer organisier-
bar sind. Eine direkte Interessenvertretung erfolgt hierbei nicht, sondern nur zum
Teil eine Fremdvertretung durch Dritte. Im Gegensatz zur Pluralismustheorie, die
von einer gegenseitigen Beschränkung der Verbände ausgeht, wird die Politik am
stärksten von speziellen Interessen gut organisierter Gruppen beeinflusst, während
99
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

die allgemeineren, schwer organisierbaren Interessen, unterrepräsentiert bleiben.712


Eine Fremdvertretung findet oftmals statt, jedoch in der Regel nur insoweit, wie
eine Vertretung fremder Interessen den eigenen Interessen entspricht. Solche eigenen
Interessen können bspw. darin liegen, dass ein Akteur durch die Berufung auf die
Vertretung der Interessen weiterer relevanter, aber schlecht organisierbarer Interes-
sen seine eigene Argumentation untermauert. 713
Neben den beschriebenen Gruppen von Interessen kann auch die öffentliche Mei-
nung genannt werden. Sie kann über Medien und spezielle Sanktionsformen, wie
Unterschriftenaktionen, auf die beteiligten Akteure einwirken.
Akteursnetzwerke / –koalitionen — Koalitionsbildungen sind relevant. Möglicher-
weise müssen die Akteure innerhalb der politikfeldinternen oder –externen Koalition
Rücksicht auf die Interessen anderer Akteure nehmen, so dass bestimmte Forderun-
gen aufgrund dessen modifiziert werden müssen.714
Situative Einflüsse — Im Grenzbereich der Zuordnung nach internen und externen
Faktoren bewegen sich situative Einflüsse. Sie beeinflussen u.a., welches Interesse
handlungsleitend wird.715 In der PA wird dieser Faktor mit dem Garbage–Can–
Modell zu erklären versucht. Hiermit soll der Komplexität und geringen Kalkulier-
barkeit der Politics Rechnung getragen werden. 716 Das Modell bezeichnet die drei
Dimensionen Probleme717 , Policies718 und Politics als Ströme, die relativ unabhän-
gig nebeneinander vorliegen. Eine Policy–Entscheidung ergibt sich, wenn die drei
Ströme konvergieren und sich eine Handlungsgelegenheit (Policy Window) öffnet.719
Basierend auf der These der sozialen Konstruktion 720 stellt sich die Frage nach
der technischen Machbarkeit und Finanzierbarkeit. Die beiden Faktoren können ge-
wissermaßen einen Handlungskorridor für eine politische Technikgestaltung bilden,
indem bestimmte politisch geforderte Technologielösungen nicht realisiert werden
können.

712
Vgl. Heinze (1981): 44; Holzinger (1998): 420; Es ist auch eine Schwächung von Verbänden zu
beobachten. Manche Konzerne und Großunternehmen verfügen über mehr Einfluss als ihre Ver-
bände, was aus der Verfolgung von Eigeninteressen durch mächtige Großunternehmen verursacht
werden kann. Vgl. Teuber (2001): 75.
713
Dies passiert bspw. regelmäßig in den Vertragsverhandlungen im deutschen Gesundheitswesen.
Hier argumentieren die Vertragspartner, Kassen- und Kassenärzteverbände, dass ihre Interessen
im Sinne der Patienten liegen, einer Gruppe, die aufgrund ihrer spezifischen Struktur nur schwer
vertreten werden kann.
714
Die Kenntnis von Koalitionen und ihres bisherigen Verhaltens erleichtert die Untersuchung der
Interessen einzelner Akteure, da sie sich oft an gemeinsamen Leitbildern orientieren. Akteure mit
gemeinsamen Interessen bemühen sich bspw. um eine konzertierte Strategie. In der Tagespolitik
finden sich zu unterschiedlichen Themenbereichen wechselhafte Koalitionen, die sich nicht an ge-
meinsamen Leitbildern, sondern an konkreten ökonomischen Interessen orientieren. Vgl. Bandelow
(1998): 53, 122–124.
715
Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 55f.
716
Vgl. Héritier (1993a): 18.
717
Diese Dimension enthält Informationen über Handlungsprobleme, Erfolge und die Wirkung
vergangener Politik.
718
Innerhalb des Policy–Stroms bieten Spezialisten aus Wissenschaft, staatlichen oder gesellschaft-
lichen Akteuren Problemlösungsvorschläge an. Vgl. Gsänger (2001): 343.
719
Vgl. Héritier (1993a): 18; Kevenhörster (1997): 374; Gsänger (2001): 343f; Das Policy–Window–
Modell wurde von Kingdon durch die Analyse von Agenda–Setting Prozessen entwickelt. Er bezieht
sich auf die Politikformulierung, die nach seinem Verständnis durch bestimmte Teilnehmer (staatli-
che Akteure und gesellschaftliche Akteure) und Prozesse konstituiert wird. Der Problem–, Policy–
und Politics–Strom durchziehen dieses System. (Problemstrom: soziale, politische und ökonomische
Indikatoren, Ereignisse. Policystrom: von Spezialisten vorgelegte Policyvorschläge, wie Gesetzesent-
würfe. Politics-Strom: Schwankungen u.a. aufgrund von Wahlergebnissen, parteipolitischen Verän-
derungen im Parlament etc.) In bestimmten Situationen vereinigen sich diese ansonsten getrennt
voneinander ablaufenden Ströme, sie ist am aussichtsreichsten, wenn sich ein Policy–Window öffnet:
Ein Policy–Window ist eine, meist unregelmäßig auftretende und nur für kurze Zeit sich bietende,

Gelegenheit, favorisierte Policyvorschläge und Problemdefinitionen zu “puschen” ( Burth (1999): 93;
vgl. id. 90–94; Kingdon (1984).) Burth stellt das Policy–Window–Modell von Kingdon umfassend
dar.
720
Vgl. Kap. 4.6.3.

100
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

4.6.3 Technologiebezogene Handlungsbedingungen


We shape our tools and they in turn shape us.“ 721 — McLuhan

Der politikwissenschaftliche Neo–Institutionalismus (NI) findet in einigen Studien
auf Technik Anwendung. Er geht davon aus, dass technische Artefakte, wie auch
soziale Institutionen, Resultate menschlichen Handelns sind. 722 Entsprechende Ana-
lysen interessieren sich für die Mechanismen der Beeinflussung der Technik.
Der NI weist eine Nähe zum Ansatz des Sozialdeterminismus (bzw. –konstruktivis-
mus) auf. An dieser Stelle ist ein kurzer Exkurs in die Debatte der Technikgenesefor-
schung zum Technik– und Sozialdeterminismus (TSD) sinnvoll, um grundsätzliche
Gestaltungsspielräume von (Informations– und Kommunikations–) Technik aufzu-
zeigen. TSD sind zwei konfligierende Theorien, die die Entwicklung, Implementie-
rung und Anwendung technischer Artefakte 723 analysieren.
Gemäß dem Konzept des Technikdeterminismus 724 (TD) folgt die Entwicklung von
Technik einer ihr immanenten eigendynamischen und unbeeinflussbaren Logik, die
endogen bestimmt ist.725 Sie lässt sich durch Einwirkung von Akteuren von außen
allenfalls verzögern oder beschleunigen, allerdings nicht in ihrer Richtung verän-
dern.726 Die Entwicklung der Technik wird von technik–internen Kräften angetrie-
ben (genetischer Determinismus). Demnach wird Technik (fast) ausschließlich durch
Technik gesteuert. 727 Neben dem genetischen Determinismus existiert der konse-
quentielle Determinismus. In diesem Zusammenhang wird eine Sachdominanz der
Technik derart postuliert, dass die Gesellschaft (fast) ausschließlich durch Tech-
nik gesteuert wird.728 Technik determiniert gemäß diesem Verständnis die sozialen
Strukturen, die sich an die Technik anpassen müssen.729 Soziale Akteure werden im
721
Zitiert nach Mullholland (2001), Bechtold (2002): Einband.
722
Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 111.
723
Angesichts der begrifflichen Diversifikation des Technikbegriffs in der Soziologie ist seine Op-
perationalisierung zu Gunsten der Eindeutigkeit seiner Verwendung in dieser Arbeit erforderlich.
Die facettenreiche soziologische Debatte zum Technikbegriff soll an dieser Stelle nicht dargestellt
werden, da dies die Fragestellung dieser Arbeit sprengen würde. Der oben angeführte Technikbegriff
orientiert sich an Rammert (Vgl. ders. (2000).) Dies ist allerdings nur in Ansätzen möglich, da so-
wohl der TD als auch der SD und die integrative Perspektive auf jeweils spezifische Technikbegriffe
Bezug nehmen. Als vorläufiger Technikbegriff wird die Definition von Rammert verwandt: Unter

Technik ist die Gesamtheit derjenigen kreativ und kunstfertig hervorgebrachten Verfahren und Ein-
richtungen zu verstehen, die in Handlungszusammenhänge als Mittler eingebaut werden, um Tätig-
keiten in ihrer Wirksamkeit zu steigern, um Wahrnehmungen in ihrem Spektrum zu erweitern und
um Abläufe in ihrer Verläßlichkeit zu sichern. Techniken sind die praktisch implementierten und
gesellschaftlich institutionalisierten Ergebnisse methodisch suchender, bastelnder und erfindenden
Handelns zum Zwecke der Vereinfachung vorhandener und zur Ermöglichung neuer Fertigkeiten.“ (
Rammert (2000): 42.)
724
Die Ursprünge des Technikdeterminismus werden bei Marx und dessen Analyse des [...] Prozes-

ses der Industrialisierung und der damit einhergehenden Komodifizierung des Sozialen [...]“ Werle
(2002): 121. verortet. Ende der siebziger, Anfang der achtziger Jahre wurde die zugespitzte Form
des Technikdeterminismus zunächst kritisiert und spätestens Ende der Neunziger derart charak-
terisiert, dass sie keine Rolle mehr spielt. (Vgl. id.) Werle verweist in Bezug auf die These, dass
die zugespitzte Form des Technikdeterminismus keine Rolle mehr spiele, auch auf Schulz –Schaeffer
(ders. (2000): 20-33.)
725
Aus der Sicht des Technikdeterminismus ist Technik eine exogene Größe, deren Entwicklung

durch technisches Wissen, vor allem aber durch interne Dynamiken und Gesetzmäßigkeiten struk-
turiert wird.“ ( Werle (2002): 120f.) [...] Richtung und Ergebnis des technischen Wandels [wer-

den] durch technikimmanente Eigengesetzlichkeiten bzw. technisch-ökonomische Sachzwänge festge-
legt [...]“ (Vgl. Bergstermann, Manz (1992a): 7; vgl. auch Dolata (2003): 84.)
726
Vgl. Strangmeier (1992): 8; Mayntz, Schneider (1995): 75; Knie (1997): 228; MacKenzie (1999):
39; Mayntz (2001): 6f; Werle (2002): 121; einer Dolata (2003): 84.
727
Eine neue Technik ist aus vorhergegangenen Techniken entstanden und entwickelt diese Ent-
wicklungsgeschichte fort: Technik ist ein bedeutender Erklärungsfaktor für Technik (was zu Tech-

nikspiralen führt).“ (Vgl. Schlese (1999): 253.)
728
Vgl. Strangmeier (1992): 9.
729
Wird Technik als unabhängige Variable angesehen, so stehen u.a. ihre ökonomischen und sozia-
len Folgen im Mittelpunkt sozialwissenschaftlicher Arbeiten. (Vgl. Mayntz (2001): 2.) Die Verände-
rung der Technik führt demnach zu einer Veränderung sozialer Begebenheiten. (Vgl. Strangmeier
(1992): 9; MacKenzie (1999): 39; Werle (2002): 121; Grunwald (2002): 38.) Die sozialen Strukturen

101
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

TD insbesondere hinsichtlich ihres Subjektcharakters und ihrer Strukturbildungs-


möglichkeiten weitgehend ignoriert. 730
Der Technologiepolitik wird in diesem Zusammenhang lediglich die Aufgabe zuge-
schrieben, zum einen den technischen Fortschritt durch finanzielle Maßnahmen wie
Forschungs– und Entwicklungspolitik zu fördern, sowie mögliche Nebeneffekte des
technischen Wandels zu steuern.731 Dies hat Auswirkungen auf die technikregulie-
rende Politik: Gegenstand technikregulierender Politik waren die Folgen des Tech-

nikeinsatzes, nicht aber die Dynamik der technischen Entwicklung konstituierenden
gesellschaftlichen Strukturen.“ 732
Gegen den radikalen TD bringen Kritiker vor, dass er aus empirischen und theoreti-
schen Gründen nicht haltbar sei, da er der empirischen Erfahrung widerspreche, dass
sehr wohl gesellschaftliche und staatliche Akteure an der Technikentwicklung direkt
oder indirekt beteiligt sind.733 Demnach wird Technik heute weitestgehend nicht
mehr rein determinierend angesehen, sondern eher als Handlungsrahmen. Demnach
liegen Technologien in bestimmten Entwicklungslinien vor, aus denen sie nicht mehr,
oder nur mit einem sehr hohen Koordinationsaufwand und zu hohen Transaktions-
kosten umgesteuert werden können.734
In Folge der Kritik am Technikdeterminismus (TD) machte die Einsicht Karriere,
dass bei der Entwicklung und beim Einsatz von Techniken größere Handlungs– und
Gestaltungsspielräume existieren, als der TD behauptet. Zunächst wird allerding in
das andere Extrem verfallen: Nicht die Technik determiniere die sozialen Strukturen,
von denen sie gemäß der Perspektive des TD eine Anpassung an ihre eigene Logik
erfordert. Stattdessen würden die sozialen Strukturen und Interessen die Technik
determinieren, die sich an soziale Konstruktionsvorschriften halten müsse. Technik
wird somit als nicht gegeben sondern als soziales Phänomen angesehen. Demnach ist
die Technikentwicklung und –gestaltung einer rein handlungsbasierten und situati-
onsbezogenen sozialen Logik unterstellt. 735
müssen sich nach diesem Verständnis der Technik anpassen, da diese selbst keine Kompromisse
akzeptiert und damit nicht an soziale Gegebenheiten angepasst werden kann. Es wird in diesem Zu-
sammenhang nicht nur davon ausgegangenen, das Technik die Gesellschaft in der Art strukturiert,
dass sie Handlungsoptionen und –restriktionen definiert. Stattdessen würde sie auch gesellschaftliche
Strukturveränderungen einfordern, damit sie beherrscht werden kann. (Vgl. Bergstermann, Manz
(1992a): 7; Werle (2002): 121. )
730
Kritiker, wie Dolata, bringen vor, dass damit der Variantenreichtum technischer, ökonomischer
und politischer Suchvorgänge systematisch unterschätzt werden würden, die für Technikgenese–,
Organisations– und Regulierungsprozesse konstitutiv seien. Vgl. Dolata (2003): 84f.
731
Vgl. Bergstermann, Manz (1992a): 7; Bergstermann und Manz beschreiben die Regulierung
als Aufgabe der Politik im Verständnis der Vertreter des Technikdeterminismus. Es sind allerdings
weitere Maßnahmen politischer Steuerung, wie Finanzierung oder Informierung nicht zu vernachläs-
sigen. Daher wird an dieser Stelle von politischer Steuerung statt politischer Regulierung gesprochen.
732
Bergstermann, Manz (1992a): 7.
733
Vgl. Grunwald (2002): 39.
734
Vgl. Werle (2002): 121; Darauf ging Rammert bereits 1995 ein, indem er darauf hinwies, dass
Technostrukturen nicht uneingeschränkt als intendiertes und strategisches Produkt sozialer Akteu-
re zustande kommen würden. Stattdessen würden zeitliche Zwänge, sachliche Verfügbarkeiten und
soziale Konstellationen bestimmte Lösungen nahe legen, jedoch zugleich die Wahlmöglichkeiten ein-
schränken und Zielsetzungen pervertieren. Somit würden soziale Akteure einen konstruktiven Anteil
an der Technikentwicklung besitzen. Technostrukturen sind nach Rammert gleichzeitig Ressource
und Einschränkung für anschließendes Handeln. (Vgl. Rammert (1995): 15.) Im Mainstream“ tech-

nikdeterministischer Ansätze dominiert diese strukturalistische Perspektive. (Vgl. Werle (2002):
123.) So würden soziale Strukturen einerseits Technik prägen, anderseits aber wiederum von der
Technik beeinflusst. Werle verweist darauf, dass der Entwicklung und dem Einsatz von Technik
immer menschliche Entscheidungen vorausgehen würden. Die Technik könne auch Implikationen
besitzen, die außerhalb der Einflussphäre des Gestaltungssubjekts liegen. Die Technik besitzt dem-
nach einen gesellschaftlichen Struktureffekt, da sie soziale Ordnungsmuster schaffen und stabilisieren
kann, sowie nur mit bestimmten gesellschaftlichen Ordnungsstrukturen kompatibel ist. (Vgl. id.)
735
Vgl. Dolata (2003): 85; vgl. auch Werle (2002): 123; Williams (1999): 41; Hoff (2000): 14;
Was als technisches Problem angesehen und was als technische Lösung akzeptiert wird, das hängt

von sozialen Definitions– und Aushandlungsprozessen ab.“ ( Rammert (2000): 34.) In der US–
amerikanischen soziologischen Forschung wird von dem social sharping of technology“ und der

sich davon deutlich unterscheidenden social construction of technology“ (SCOT) gesprochen, was

102
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Die sozial verursachten und bestimmten sozialen Strukturbildungen, die mit der Ent-
wicklung, Aneignung, Nutzung und Regulierung von Technik einhergehen, entstehe
nach diesem Konzept vornehmlich spontan, ungeplant und situativ. 736 Es [...] sind

Genese, Einführung und Nutzung von Technik in großen Teilen Resultat menschli-
cher — nicht immer rational geplanter — Entscheidungen und dahinterstehender
Interessen und Werthaltungen.“737 Kontroversen und Konflikte ergeben sich aus den
sozialen Implikationen der Technik, sowie der Struktur der Technik selbst. Mit der
Struktur der Technik können Ziele verfolgt werden, die außerhalb der Technik selbst
liegen. 738
Wie schon beim TD setzte sich im Laufe der techniksoziologischen Diskussion 739 des
Konzepts des SD eine aufgeklärte“ Variante durch. Sie argumentiert weniger mit

einer determinierenden Wirkung sozialer Faktoren im Technikentwicklungsprozess,
sondern eher mit einer leitenden Wirkung. Soziologische Arbeiten der vergangenen
Jahre beschrieben Technik zumeist als abhängige Variable und widersprechen damit
der technikdeterministischen Perspektive. 740 Im Mittelpunkt des Interesses dieser
Perspektive stehen die sozialen Faktoren der Technikentwicklung. Dieses Konzept
versteht Technik als durch die Projektionen, Illusionen und Definitionen von Men-
schen sozial konstruiert.741 Die technischen Realisationen würden direkt aus objek-
tiven oder subjektiven Gegebenheiten hervorgehen. Diese Perspektive setzt voraus,
dass bei der Entwicklung neuer Techniken Gestaltungsspielräume existieren, [...] die

Auswahlentscheidungen nicht nur erlauben, sondern geradezu verlangen.“ 742
Die gesellschaftlichen Akteure sind ihrerseits — wie auch die Technik — in iden-
weitestgehend mit dem hier behandelten Sozialdeterminismuskonzept übereinstimmt. (Vgl. Joer-
ges (1995): 31; Williams (1997); Ders (1999); Hack (1999): 194; Hoff (2000): 13; Klein, Kleinmann
(2002): 28ff.) Vertreter des SD verstehen den Prozess der Technikentwicklung nicht mehr als ein-
deutig und gradlinig verlaufenden Prozess. Stattdessen handele es sich um einen offenen Prozess
sozialer Konstruktions–, Definitions– und Aushandlungsvorgänge. Es stünden verschiedene techni-
sche Entwicklungspfade und –alternativen offen, (Vgl. Williams (1997): 300; Dolata (2003): 85.)
deren Wahl durch nicht-technische Faktoren geprägt wird. In diesem Zusammenhang [...] erschei-

nen die Technikentwicklung sowie die [...] [dabei] ausgebildeten sozialen Organisationsformen und
Interaktionsmuster als ergebnisoffene [...], von den unmittelbar Beteiligten hervorgebrachte Resultate
sozialer Wahl-, Aushandlungs- und Schließungsprozesse — so, als ob es eine vorgängig konstruierte
Gesellschaft und Technik nicht gäbe.“ ( id. 86.) Technik wird als soziales Produkt begriffen, das
deutlich durch die Bedingungen seiner Entwicklung und Nutzung in sozialen Zusammenhängen be-
stimmt wird. (Vgl. Williams (1997): 300.) Kritiker merken in diesem Zusammenhang an, dass die
Technikentwicklung immer vom technisch Möglichen und dem jeweiligen Stand des Wissens restri-
giert wird. (Vgl. Dolata (2003): 86.)
736
Vgl. Schlese (1999): 253; Werle (2002): 123; Dolata (2003): 85.
737
Alemann (1990): 54. Die sozialdeterministische Perspektive greift auch ein jüngerer Band von
Rammert auf: Was als Macht der Technik erscheint, ist in Wirklichkeit historisches Resultat der

datensetzenden Macht sozialer Akteure, nicht nur der erfindenden Ingenieure, auch der verbessern-
den oder sich verweigernden Arbeiter, nicht nur der innovativen Unternehmer, auch der findigen
oder bequemen Nutzer.“ Rammert (2000): 61.
738
Die jeweiligen Ausprägungen können dazu führen, dass bestimmte soziale Handlungsoptionen
eröffnet werden oder –restriktionen definiert werden, die das Akteurshandeln auch außerhalb der
Technologie definieren.
739
Nicht nur Soziologen, sondern auch Psychologen beschäftigen sich in Anlehnung an das sozio-
logische Konzept mit dem Sozialkonstruktivismus. Vgl. Laucken (2000): 5.
740
Die Genese von Technik und ihre Entwicklungspfade, die Entstehung technischer Innovationen

oder die Steuerung technischer Infrastrukturen und natürlich die Verwendung von Technik im Alltag
sind die erklärungsbedürftigen Phänomene in den meisten Beiträgen, sofern sie nach Erklärungen
suchen.“ Werle (2002): 119f; vgl. auch id. 123; Mayntz (2001): 2.
741
Vgl. Mayntz, Schneider (1995): 75f.
742
Mayntz (2001): 2; Williams geht hierbei davon aus, dass bei der Entwicklung und Implementa-
tion neuer Technologien die Option der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen bestehen würde.
(Vgl. Williams (1999): 41.) Dies ist allerdings eine Generalisierung, die sich in der Praxis nicht hal-
ten lässt. Zur Erreichung bestimmter Ergebnisse existieren für manche Technologien Alternativen,
für andere nicht. Dies ist fallspezifisch zu beurteilen. Es können aber nicht nur für Technologien,
sondern auch für einzelne ihrer Komponenten Alternativen existieren. Hingegen können die Folgen
der Technologie abgeschwächt oder verstärkt werden, indem das technologische Design verändert
wird. Dabei wird nicht zwischen zwei alternativen Technologien unterschieden, sondern zwischen
unterschiedlichen Realisationen bzw. Implementationen einer Technologie. Ab einem bestimmten
Schwellenwert kann von einer alternativen Technologiewahl gesprochen werden.

103
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

tifizierbare technische, rechtliche und sozioökonomische Strukturgefüge eingefasst.


Nach Rammert setzt sich eine Technik nicht deshalb durch, [...] weil sie technisch

überlegen ist, sondern sie gilt als technisch überlegen, weil sie sich im institutionali-
sierten Innovationssystem durchgesetzt hat.“ 743 Galt früher das Kriterium der höhe-

ren technischen Effektivität und Effizienz, so hat uns die technikgenetische Sicht auf
die soziale Konstruktion von Technik darüber belehrt, daß nicht nur die technischen
Probleme, sondern auch die Parameter und Prozeduren ihrer Leistungsbewertung so-
zial definiert und ausgehandelt sind.“ 744 Welche der verschiedenen optionalen Tech-
nikentwicklungspfade eingeschlagen werden, könne nach diesem Ansatz nicht nur
auf technische Überlegungen“ zurückgeführt werden, [...] but is shaped by a range
” ”
of broader social, economic, cultural and political factors.“ 745 Dolata beschreibt es
als gängiges Verständnis in der Soziologie, dass die Genese und Etablierung neuer
Technik von strategiefähigen sozialen, korporativen Akteuren getragen wird. Dies
wird damit erklärt, dass die Technikentwicklung in einer Gesellschaft stattfindet,
die von Organisationen durchdrungen ist. Die Austauschbeziehungen zwischen Or-
ganisationen bzw. korporativen Akteuren werden als die zentralen Handlungsorte
und –ebenen in funktional ausdifferenzierten Gesellschaften begriffen, die Policy–
Outcomes — auch in Bezug auf Technisierungsprojekte — produzieren. 746 Damit
kommen in der Analyse sozialer Entstehungs– und Formierungsbedingungen neuer
Techniken auch weitere sozialwissenschaftliche Theorien zum Tragen, wie vor allem
der soziologische und politikwissenschaftliche Institutionalismus, Interaktionstheo-
rien, die Policy–Netzwerk– und Korporatismus–Debatten und die Rational Choice
Theorie. Aber auch politische Theorien, wie die Demokratietheorie sind in diesem
Zusammenhang von Bedeutung um Akteursverhalten und Durchsetzungsmöglich-
keiten erfassen und beurteilen zu können.
Insbesondere das Konzept des akteurszentrierten Institutionalismus (AZI) von Schar-
pf und Mayntz ist hierbei als Forschungheuristik von Bedeutung. In dieser Perspekti-
ve werden die involvierten korporativen Akteure untersucht, die durch sie ausgepräg-
ten interorganisatorischen Kontexte und die strukturellen Rahmenbedingungen ihrer
Handlungen.747 So unterliegt die Technik in vielfältiger Weise sozialen Zwängen. Ein
Beispiel ist die Definition des Standes der Technik oder dessen, was technisch mög-
lich ist. Rammert erklärt in diesem Zusammenhang dass das, was technisch möglich
ist, interpretationsbedürftig sei und sozialen Definitions– und Aushandlungsprozes-
sen unterliege.748 So existiere kein objektives Kriterium oder neutrales Verfahren,
die Funktionsfähigkeit und Nützlichkeit der Technik festzustellen, denn [...] sowohl

die Auswahl und Gewichtung der technischen Parameter als auch die Prozeduren des
Tests werden sozial definiert und ausgehandelt [...].“ 749
Nach Dolata würde der SD die Prägekraft gesellschaftlicher und technischer Struk-
turen auf das Handeln der Akteure unterschätzen und der TD den Subjektcharakter
und die Strukturbildungsfähigkeiten der involvierten Akteure — fälschlicherweise –
negieren.750 Dolata leitet daraus die Forderung nach einer integrativen Perspekti-
ve ab: Akteurshandeln einerseits und gesellschaftliche sowie technische Strukturen
anderseits würden sich gegenseitig konstituieren. So würden sich das Handeln der
in den Technisierungsprozess involvierten Akteure und die durch sie ausgebildeten
Beziehungsgeflechte, die sie umgegebenden sozialen Kontexte, sowie die Charakte-
ristik der berücksichtigten Technik rekursiv aufeinander beziehen. Die gegenseitige
Konstituierung von Akteur und gesellschaftlich–technischer Strukturen stellt sich
743
Rammert (2000): 76.
744
id. 64.
745
Williams (1997): 300.
746
Vgl. Dolata (2003): 21.
747
Vgl. id. 22.
748
Vgl. Rammert (2000): 65, 75.
749
id. 75; vgl. ders. (1995): 20.
750
Vgl. Dolata (2003): 87; Rammert erklärt: Techniken [...] nehmen uns aber auch die Illusion,

erwünschte Techniken wären makellos und gezielt machbar, wenn die Akteure sich nur genügend
Mühe gäben und über ausreichend Macht verfügten.“ Rammert (2000): 68.

104
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

auf zwei Ebenen dar:751

1. Wechselverhältnis von Akteursstrategien und den sozialen Strukturen in de-


nen sie agieren — Diese Strukturen würden das Akteurshandeln prägen und
beständig reproduzieren.

2. Wechselverhältnis von Akteurshandeln und technischen Strukturen — Die tech-


nischen Strukturen werden durch soziale Praktiken hervorgebracht. Die Tech-
niktypen würden wiederum auf die sozialen Handlungsbedingungen und die
gesellschaftlichen Strukturbildungsprozesse zurückwirken.

Gemäß der integrativen Perspektive erfolgt die Technikentwicklung in einer vernetz-


ten Struktur aus Technik, sozialen Strukturen und Akteursinteressen, wobei auch
situative Faktoren relevant sind. Die Arbeiten zum SD zeigten, dass externe ökono-
mische, rechtliche und politische Einflüsse offensichtlich eine enorme Bedeutung für
den Verlauf der Technikentwicklung besitzen. 752 Diese Spielräume sind jedoch durch
verschiedene, aber nicht beliebige Anwendungen begrenzt. 753
Die technische Entwicklung wird gemäß der integrativen Perspektive als sozialer
Prozess konzeptualisiert, wobei sowohl Technik, als auch soziale Strukturen glei-
chermaßen wesentliche Auswirkungen auf das spätere konkrete technische Design
einer sozial eingebundenen Technologie ausüben. Technikgenetische und institutio-
nelle Analysen der sozialen Dynamik technischer Entwicklungen führt nach Rammert
zu einem besser begründeten Wissen, das für die Steuerung des technischen Wandels
nutzbar gemacht werden kann.754
Gegenstand der technikregulierenden Politik ist nach diesem moderaten Verständ-
nis nicht nur die Technik selbst und die Folgen ihres Einsatzes, sondern auch die
Dynamik der die technische Entwicklung konstituierenden gesellschaftlichen Struk-
turen.755 Die Erkenntnisse bzgl. der Genesebedingungen von Technik besitzen Aus-
wirkungen auf die Analyse der Möglichkeiten zur politischen Steuerung technischer
Artefakte und deren Auswirkungen auf die sozialen Strukturen. 756
751
Vgl. Dolata (2003): 87.
752
Mayntz verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass [...] jede konkrete Technikentwick-

lung unabdingbar an das Vorhandensein eines bestimmten Wissenstandes gebunden [ist], an den
jeweiligen ‘technology pool´, der seinerseits zwar nicht völlig, aber doch immer mehr vom Stand der
Grundlagenforschung abhängt. Jedoch gibt es am Übergang von der technischen Innovation zur kom-
merziellen Produktion und schließlich zur Nutzung jeweils einen gewissen Spielraum [im Original
kursiv gestellt] für Auswahlhandlungen.“ Mayntz (2001): 10.
753
Der Technikentwicklungsprozess von der Grundlagenforschung bis hin zur Nutzung der konkre-
ten Technik stelle sich demnach als mehrstufiger Selekionsprozess dar, der an verschiedenen Stellen
Verzweigungspunkte aufweist. An ihnen definieren bestimmte ökonomische, politische und kulturell
begründete Entscheidungen, in welche der möglichen Richtungen die Entwicklung fortgesetzt wird.
754
Vgl. Rammert (2000): 30.
755
So beschränkt sich das Machen einer Technik“ nach Rammert nicht lediglich auf die technische

Konstruktion. Stattdessen würden neue Techniken nur dann entstehen, wenn sie erfolgreich in ei-
nem Netzwerk von Akteuren und im Rahmen von Institutionen eingebunden werden. (Vgl. id. 66.)
Werden deterministische Ausmaße der Technik und der sozialen Strukturen abgeschüttelt und wird
stattdessen eher von einer handlungsleitenden Wirkung dieser beiden Dimensionen ausgegangen,
wandelt sich auch das Verständnis von regulativer Politik in Bezug auf Technik: Technologiepo-

litik kommt inzwischen eine stärker regulierende Funktion zu, insofern ihre Aufgabe sich von der
Kompensation von Negativeffekten der technischen Entwicklung hin zur Vermeidung unerwünschter
Folgen verschoben hat.“ ( Bergstermann, Manz (1992a): 8.) Network architecture also creates a

significant type of border. System design imposes rules of order on an Information Society. Tech-
nical choices are policy decisions that have inherent consequences for the network participants.“ (
Reidenberg (1997): 88.) Dabei ist jedoch zu beachten, dass neue Techniken das prinzipielle Risiko
nicht–intendierter Folgen des Technikeinsatzes durchaus aufweisen können. (Vgl. Rammert (2000):
68.)
756
Rammert bemerkt in einem vergleichbaren Zusammenhang: Wer die Folgen zukünftiger Tech-

nik abschätzen will, wer sich für die Alternativen in der Technikentwicklung stark machen möchte
und wer vorhat, die Steuerung und Gestaltung der technischen Entwicklung zu beeinflussen, der
sollte sich vorher mit der sozialen Dynamik der Technikentwicklung vertraut machen.“ ( id. 59.)
Die Beschäftigung mit der Technikgenese innerhalb einer Gesellschaft ist wichtig, um Technikfolgen

105
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Die Akteure spielen bei der Technikentwicklung zwar eine gewichtige Rolle, jedoch
machen“ sie die Technik unter den bestehenden Bedingungen, die sich als Institu-

tionen und selektive Strukturen niederschlagen. Angesichts der Vielfalt technischer
Varianten wirken die selektiven Strukturen (Wirtschaft, Politik und Kultur) wie
Filter.757
Sowohl die Technik als auch die sozialen Strukturen sind gemäß der integrativen
Perspektive nicht umstandslos veränderbar, formbar oder außer Kraft setzbar, sie
lassen jedoch Modifikationen zu und passen sich im Verlauf des Technisierungpro-
zesses an. Die technischen Merkmale wirken sich differenzierend und filternd auf
ihre möglichen sozialen Organisationsformen, Interaktionsmuster und Institutiona-
lisierungsvarianten aus.758
Auch wenn davon ausgegangen wird, dass bei der Technikentwicklung sowohl technik–
interne als auch –externe Faktoren eine zentrale Rolle spielen, bedeutet das nicht,
das beiden das gleiche Gewicht zukommt. Die Macht der Akteure, die Technikent-
wicklung nach ihren Vorstellungen zu beeinflussen, ist beschränkt. Sie agieren in
einem Kontext von anderen Akteursinteressen und institutionellen Strukturen. 759
So werden sowohl die strukturellen Handlungskontexte als auch die Technik weder
als etwas Starres, noch als etwas beliebig Veränderbares angesehen — alternative
Techniklösungen sind verfolgbar und die Ausprägung sozialer Organisationsformen,
Interaktionsmuster und Institutionalisierungsprozesse könnten innerhalb eines Tech-
nikfeldes zum Teil modifiziert werden: [...] immer ist also vieles auch anders möglich

— aber eben nicht beliebig anders.“ 760
Die von Dolata vertretene integrative Perspektive bleibt an dieser Stelle recht vage:

1. Es kann sein, dass Technik soziale Strukturen verändert, es muss aber nicht.
2. Es kann sein, dass soziale Strukturen Technik verändern, es muss aber nicht.

Die Vagheit kann als Anzeichen dafür gewertet werden, dass allgemeine theoreti-
sche Aussagen in Bezug auf die Technikentwicklungsprozesse wenig ertragreich sind.
Versuche auf theoretischer Makro–Ebene laufen ins Leere, weil sie sich in ihrer Be-
liebigkeit erschöpfen: Sie erklären Alles und Nichts“. Der Zusammenhang zwischen

sozialen Strukturen, sozialen Konstruktions– und Beeinflussungsversuchen der Tech-
nik auf der einen Seite und der Wirkungen der Technik auf die sozialen Strukturen
und ihrer Konstruierbarkeit sollte stattdessen in konkreten Technisierungsprojekten
untersucht werden. Am Fallbeispiel einer konkreten Technologie in einem konkreten
sozialen Anwendungskontext kann dies besser abgeschätzt werden.
Die theoretischen Überlegungen sind jedoch keineswegs vergebens und unnütz. Sie
sollten als ein Instrumentarienkasten theoretischer Ansätze verstanden werden, der
zur Analyse einer konkreten Technik dienen kann. Dabei sollte die Technik zwischen
den beiden Extremen eingeordnet und politische Steuerungsmöglichkeiten analysiert
werden. Diese Parameter sind die Technik, die sozialen, ökonomischen und rechtli-
chen Strukturen sowie die Interessen der involvierten Akteure.
Bei der Analyse ist eine interdisziplinäre Perspektive angezeigt. Es gilt zu erhe-
ben, was technisch möglich ist, wo eine Technik hinsichtlich der Wahl alternativer
Technikkomponenten Handlungsspielraum und –restriktionen setzt. Zusätzlich gilt
und –alternativen besser abschätzen zu können. Sollen in diesem Zusammenhang der Verlauf, die
Gestalt und die Folgen einer bestimmten Technik ex ante abgeschätzt werden, so liegt es nahe, [...]

die prägenden Kombinationen und Konstellationen in der Genese zu untersuchen.“ (id. 68.) Damit
ergeben sich aus den Ergebnissen der Technikgeneseforschung auch ertragreiche Ergebnisse für die
Techniksteuerung.
757
Vgl. id. 66; Mayntz (2001): 10.
758
Vgl. Dolata (2003): 91.
759
Rammert erklärt in einem vergleichbaren Zusammenhang: Keine noch so umfassende Macht

vermag eine neue Technik alleine nach ihrem Bilde zu formen und gegenüber anderen Akteuren un-
verändert durchzusetzen.“ ( Rammert (2000): 68.) Eine Erklärung für diese These bleibt er schuldig.
760
Dolata (2003): 91.

106
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

es zu ermitteln, welchen Handlungsspielraum und welche -restriktionen die sozialen


Strukturen eröffnen. Des Weiteren ist zu untersuchen, welche Interessen betroffener
Akteure vorliegen und wie diese im Technisierungsprozess Berücksichtigung finden
könnten.
Dolata benennt drei wesentliche strukturelle Kontexte, die auf die ökonomischen,
politischen und sozialen Entstehungs– und Steuerungszusammenhänge neuer Tech-
niken zurück wirken.761

1. Technische Kontexte — Eigenschaften der Technologie 762


2. Sozio–ökonomische Kontexte — in historischen Prozessen ausgeprägte distink-
te Merkmale des Politik– und Innovationssystems 763
3. Systemische Kontexte — generalisierbare Struktureigenschaften kapitalistisch
verfasster Marktgesellschaften764

Die Selbstbezüglichkeit der technischen Konstruktionspraxis führt dazu, dass sie


sich gegenüber externen Steuerungsinterventionen sperrt. So bestünde für die Tech-
nikentwickler aufgrund relativer Handlungsspielräume die Möglichkeit, die externen
Interventionen in [...] ihre interne Sprache zu übersetzen und darüber zu bestimmen,

was wie möglich und machbar ist.“765 Rammert schlägt hierbei vor, dass sanftere In-
terventionen angezeigt wären, um Steuerungserfolge zu erzielen. Gemäß eines solchen
Steuerungsansatzes würde in Fällen der Selbstorganisation auf Kontextsteuerung ge-
setzt.766

761
Vgl. Dolata (2003): 92.
762
Für jedes Technikfeld existieren demnach Charakteristika mit prägender oder differenzierender
Wirkung auf die möglichen Formen ihrer sozialen Aneignung und Organisationen. Die sachgerechte
Berücksichtigung der Technik ist erforderlich, um die auf die konkrete Technik bezogenen spezifi-
schen Akteurskonfigurationen und Interaktionsmuster hinreichend erklären zu können. Vgl. id.
763
Empirische Arbeiten der letzten Jahre zeigten eine zunehmende internationale Interdependenz
von Innovationsverläufen auf. Dennoch würden, so Dolata, spezifische Charakteristika des jeweili-
gen Staates in Bezug auf politische, sozio–ökonomische und kulturelle Strukturmuster erkennbar
sein. Diese Charakteristika würden prägend und differenzierend auf die politische Regulierung, die
ökonomische Aneignung und gesellschaftliche Diffusion neuer Techniken wirken. Bislang wurde die
Bedeutung dieser sozio–ökonomischen Kontexte für die Genese technischer Artefakte viel zu un-
genau justiert und konnten [...] in ihren konkreten Wirkungen — jenseits plausibler Alltagser-

fahrungen — nicht an den Geräten und Infrastruktureinrichtungen dokumentiert werden.“ ( Dier-
kes, Knie (1994): 84.) Die sachgerechte Berücksichtigung dieser charakteristischen Eigenheiten der
sozio–ökonomischen Kontexte eines Staates ist erforderlich, um die durch die neuen Techniken her-
vorgerufenen sozialen Aneignungs–, Organisations– und Regulierungsmuster, hinreichend erklären
zu können.
764
Demnach würden generalisierbare Struktureigenschaften der Gesellschaft, die neue Techniken
hervorbringen und nutzen, auf deren soziale Entstehungs- und Regulierungszusammenhänge zu-
rückwirken. Ohne eine präzise Vorstellung von den allgemeinen Funktions- und Reproduktionsbe-

dingungen moderner kapitalistischer Gesellschaften und insbesondere der besonderen strukturellen
Bedeutung des ökonomischen Innovationssystems im Technisierungsprozeß bleiben die Handlungs-
optionen und –restriktionen der beteiligten Akteure ebenso unverstanden wie die durch sie ausge-
prägten sozialen Interaktionsmuster.“ ( Dolata (2003): 93.) Die sachgerechte Berücksichtigung dieser
systemischen Kontexte ist erforderlich, um die durch die neuen Techniken hervorgerufenen sozialen
Aneignungs-, Organisations- und Regulierungsmuster wie auch die auf die jeweilige Technik bezoge-
nen spezifischen Akteurskonfigurationen und Interaktionsmuster, hinreichend erklären zu können.
(id. 92.)
765
Rammert (2000): 68.
766
Hierzu zählt er Finanzierung, Informierung und vergleichbare indirekte Steuerungsinterventio-
nen. Vgl. Kap. 3.2.

107
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Rammert wfeist solchen Steuerungsversuchen gute Erfolgschancen zu, die 767

• frühzeitig bereits während der frühen Konzeptualisierung einer technischen


Konstruktion erfolgen, die Visionen und implizierten Modelle aufdecken sowie
öffentlich zur Diskussion stellen,
• vielseitig die sozialen und technischen Kontexte in die Konstruktion einfließen
lassen und
• pluralistisch die involvierten Akteure an der Koordination und Aushandlung
der Technik partizipieren lassen.

Die aufgeführten Rahmenbedingungen eröffnen für den Technisierungsprozess Hand-


lungsspielräume und legen Entscheidungskorridore fest, grenzen Organisationsalter-
nativen ein und prägen die sozialen Beziehungen situationsübergeifend vor.768 Die
Rahmenbedingungen können von der Technik und der innerhalb des Rahmens agie-
renden Akteure zwar beeinflusst und verändert, nicht aber frei gewählt, beliebig
umgeformt oder ignoriert werden.769

Der NI grenzt sich vom Sozialkonstruktivismus ab. Er argumentiert jedoch nicht mit
einer determinierenden Wirkung von Technik (Technik–) oder sozialen Entscheidun-
gen (Sozialdeterminismus). Der NI lässt sich damit bei der integrativen Perspektive
der Technikgenese verorten, die vornehmlich in der Techniksoziologie diskutiert wird.
Technikentwicklung wird im institutionellen Kontext betrachtet.
Die Technikentwicklung wird beim NI als mehrstufiger umwelt– und subjektgesteu-
erter Selektionsprozess beschrieben, in dem an verschiedenen Verzweigungspunkten
ökonomisch, politisch und mglw. auch kulturell begründete subjektive Entscheidun-
gen von Akteuren bestimmen, in welche der möglichen Richtungen die Entwicklung
weiterläuft.770 Die Akteure hängen in ihren Entscheidungen von institutionellen und
technischen Faktoren ab, die den Gestaltungsspielraum definieren. Alternative Ent-
scheidungen und Technikentwicklungspfade hängen von der Existenz alternativer
technischer Realisiationsmöglichkeiten ab. Technische Entwicklung ist damit ebenso
pfadabhängig, wie auch die Entscheidungen der Akteure. 771
Aus dem Akteure wie Institutionen als Handlungskontexte betonenden Ansatz des
AZI folgt ein bestimmtes Erklärungsschema für die Technikentwicklung. Die Frage
nach der Steuerung und Steuerbarkeit von Technikgenese und –nutzung ist in die-
sem Zusammenhang von Bedeutung. Am AZI orientierte Technikforschung befasst
sich oftmals mit Fragen der Entwicklung, Steuerung und gesellschaftlichen Einbet-
tung sog. großtechnischer Systemen. 772 Der Ansatz ist allerdings ohne weiteres auch
auf die Untersuchung einzelner technischer Artefakte anwendbar, wie Schneider und
Mayntz versichern.773 In der Analyse wird das Handeln korporativer und kollektiver
Akteure in den Vordergrund gestellt. Institutionelle Arrangements sowie Akteurs-
konstellationen und deren Interessen beeinflussen die Technikentwicklung. 774

767
Vgl. id. 69.
768
Vgl. Dolata (2003): 83.
769
Vgl. Lévy (2001): 6f.; Dolata (2003): 83.
770
Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 112.
771
Vgl. id. 113.
772
Vgl. id. 114; Nach Schneider und Mayntz bestehen großtechnische Systeme aus mehr oder
weniger umfangreichen und aus heterogenen technischen und sozialen Komponenten, die selbst den
Charakter von Institutionen aufweisen.
773
Vgl. id. 114.
774
Schneider und Mayntz bringen hier das Beispiel der BTX–Untersuchung im Vergleich zwi-
schen Großbritannien, Deutschland und Frankreich. Sie zeigte, dass trotz ähnlicher technologischer
Ausgangsbedingungen, die technischen Konstruktions– und Entwicklungsprozesse in den verschiede-
nen Ländern durch national spezifische sozio–politische institutionelle Arrangements und kulturelle
Faktoren strukturiert wurden, was nicht nur in das Design der Systemorganisation, sondern bis in
einzelne rein technische Systemkomponenten hinein reichte. Vgl. id. 115.

108
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Funktions-
Bedingungen

System- Technologische Institutionelle


Bestandteile HB HB
Politisches
Programm
System-
Alternativen

Interessen-
bezogene HB

Abbildung 12: Technologische Handlungsbedingungen

Zusammenfassend bestehen die technischen Handlungsbedingungen aus den Funkti-


onsbedingungen der Technik, aus deren Systembestandteile, sowie deren Konstuier-
barkeit entsprechene politischer Vorgaben. Hinzu kommen Systemalternativen. Des
Weiteren wirken darauf institutionelle und interessenbezogene Handlungsbedingun-
gen ein, die Technik zu einem bestimmten, in konkreten Fallanalysen nachzuweisen-
dem, Maße beeinflussen.

Die Charakteristika und Wirkungszusammenhänge digitaler IuK–Netzen und deren


Endgeräte hat Auswirkungen auf deren Steuerung, aber auch auf die Handlungs-
restriktionen und –optionen, die diese für die Akteure definiert. Es stellt sich die
Frage, inwieweit sich der Steuerungsgegenstand der IuK–Technologie von anderen
unterscheidet. Das Verständnis der Technologie und der damit verbundenen Restrik-
tionen und Freiräume sind wesentlich beim Entwurf von Steuerungskonzepten. 775
Die zentralen Charakteristika sind Digitalität, Vernetzung und Globalität.776 Wird
über IuK–Technologien gesprochen, so werden oftmals mehrere Komponenten in
der Diskussion vermengt: Zunächst sind die physischen IuK–Netze von Glasfaser–
oder Kupfer– Drähten“ über Router bis hin zu anderer Hardware zu nennen, die die

Kommunikation physisch ermöglichen. Hinzu kommt die Hardware der Endgeräte,
die sich an den jeweiligen Enden der IuK–Netze befinden und die Daten senden und
emfangen. Darauf setzt die Software auf. Auch hier existieren zahlreiche Kompon-
nenten, zu denen die Protokolle der IuK–Netze gehören, die Betriebssysteme der
Endgeräte, die Applikationen, die die netzbasierte Kommunikation ermöglichen und
gegebenenfalls visualisieren. Diese verschiedenen Bestandteile sollen im Folgenden
der besseren Opperationalisierbarkeit willen unter den Begriff der IuK–Infrastruktur
zusammengefaßt werden.
Die verscheidenen Bestandteile der IuK–Infrastruktur weisen spezifische Charakte-
ristika hinsichtlich ihrer technischen Funktionsbedingungen, ihrer (politisch–gesell-
schaftlichen) Organisation und ihrer Steuerbarkeit auf. 777 Unabhängig davon können
mehrere grundsätzliche und übergreifende Carakteristika der Entwicklung moderner
IuK–Netze, ihrer Endgeräte und der darauf realisierten Applikationen und Dienst-
leistungen unter den Stichworten Kapazitätssteigerung benannt werden.
Die folgende Aufzählung der Charakteristika von IuK–Technologien und digitalen
Daten soll nicht ins Detail gehen, sondern nur einen kurzen Überblick geben.778

775
Vgl. Biegel (2001): 25f.
776
Vgl. Wirtz (2001): 23.
777
Dieser Aspekt wird in Kapitel 7 und seinen Unterkapiteln näher betrachtet.
778
Daher wird hier auch nicht in eine detaillierte Diskussion der Charakteristika eingegangen.
Über die Fußnoten werden umfassendere Informationsressourcen zu den einzelnen Charakteristika
zugänglich.

109
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

1. Dezentralität, kein kontrollierendes Zentrum im offenen Internet — Für das


Internet ist eine dezentrale Struktur charakteristisch. 779 Demnach liegt kein
kontrollierendes Zentrum vor. Auch die über das Internet verfügbaren Daten
werden nicht zentral gespeichert, sondern auf einer Vielzahl von Computern.
Eine einzelne Organisation kann es nicht kontrollieren. Dazu wäre das Zusam-
menspiel verschiedener heterogener nationaler und internationaler Organisia-
tionen erforderlich.

2. Neutralität des Internet in Bezug auf einzelne Applikationen (End–to–End–


Prinzip) — Das Internet stellt sicher, dass Daten möglichst schnell und ef-
fektiv zwischen Kommunikationspartnern ausgetauscht werden können.780 Es
diskriminiert keine Applikationen und Services, die sich seiner zum Datenaus-
tausch bedienen. Dies erschwert die Steuerung bestimmter Applikationen und
Dienstleistungen, die über das Internet ausgetauscht werden.

3. Perfekte Kopien: Original und Kopie sind identisch — Die digitale Kopie
ist hinsichtlich ihrer Qualität mit dem digitalen Original identisch. 781 Die
dafür nötigen technischen Möglichkeiten standen vor einigen Jahren nur der
Content–Industrie zur Verfügung. Dank äußerst preiswerter digitaler Verviel-
fältigungstechnologien ist dies heute für jeden Nutzer mit einem marktüblichen
PC ohne weiteres möglich.782

4. Digitale Güter sind nicht rivialisierend 783 — Die meisten Güter verhalten sich
rivalisierend, d.h. wenn eine Person sie benutzt oder konsumiert, stehen sie ei-
ner anderen nicht zur Verfügung. Befindet sich bspw. jemand mit seinem Auto
auf der Auto–Bahn in Italien, kann dieses Auto nicht gleichzeitig von jemanden
in Hamburg benutzt werden. Wenn jemand ein elektronisches Buch verliehen
hat, so steht es dennoch in seiner digitalen Bibliothek, was bei gedruckten,
physischen Büchern nicht möglich ist. EContent ist demnach ein nicht rivali-
sierendes Gut.784 DRM–Systeme sollen digitale Güter zum rivalisierenden Gut
machen.785

5. Geringe Reproduktionskosten (Kostensenkung der Erstellung von Kopien) —


Die Kosten und der Aufwand Kopien zu erstellen ist dank der Digitaltech-
nologie deutlich reduziert worden. 786 War es vor einigen Jahren noch teuerer
eine CD–Kopie von einem Original zu erstellen, als das Original zu kaufen, so
hat sich die Situation mitlerweile grundlegend geändert. Mittlerweile sind die
Kosten für die zugrundeliegenden CD–Rohlinge nur noch marginal. 787

6. Geringe Distributionskosten — Das Internet sorgte dafür, dass die Distributi-


onskosten gering sind, insbesondere im Vergleich zur phsischen Auslieferung.

7. Geringere Transaktionskosten — Die Transaktionskosten werden bei der di-


gitalen Mediendistribution im Vergleich zu physischen Auslieferung bspw. auf
Tonträgern gesenkt. Zu den Transaktionskosten zählen Such– und Informati-
onskosten, (Preis–)Verhandlungs– und Entscheidungskosten, Überwachungs–
und Durchsetzungskosten.788

779
Vgl. Shapiro (1999): 16; Eisner Gillet, Kapon (1997): 5.
780
Vgl. ähnl. id. 8.
781
Vgl. Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 8; Shapiro (1999): 16; Samuelson, Davis (2000): 7.
782
Vgl. Samuelson, Davis (2000): 8.
783
Vgl. Weimer (1999): 75; Bauckhage (2003): 235
784
Vgl. Bechtold (2002): 284.
785
Vgl. Kap. 7.
786
Vgl. Samuelson, Davis (2000): 7.
787
Vgl. Shapiro (1999): 16.
788
Vgl. Bechtold (2002): 312.

110
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

8. Kapazizätssteigerungen — Dies kann in Bezug auf Bestandteile der IuK–In-


frastruktur festgestellt werden. Die Systeme werden gleichzeitig kleiner und
leistungsfähiger.789 Größere Datenmengen können ausgetauscht werden, wäh-
rend der Umfang der Daten790 aufgrund besserer Kompressionsverfahren stetig
abnimmt. Zudem sind die Endgeräte weiter verbreitet. Damit geht auch einher,
dass die Kosten für Speicher- und Bandbreitenkapazität 791 abnimmt.
9. Vernetzung — Verbindungen zwischen Computersystemen nehmen zu — vor
allem über das Internet.792 Hierbei ist eine Echtzeit–Kommunikation zwischen
Interaktionspartnern und ein nahezu friktionsloser Datenaustausch möglich.793
10. Integration und Konnektivität — Demnach werden diverse Funktionen in ei-
nem Gerät integriert, die bislang in unterschiedlichen Geräten realisiert wur-
den. Zudem werden diese Systeme kleiner.
11. Raum, Zeit und Distanz — Diese drei Parameter werden nahezu unerheblich in
Bezug auf diegitale Inhalte, denn diese werden neudefiniert. 794 Transaktionen
können im IuK–Netzwerk ablaufen, ohne dass die physikalische Auslieferung
von Gütern oder Dienstleistungen erforderlich ist und sogar ohne Nutzung
eines nationalen Zahlsystems.795
12. System–Interoperabilität und Konvergenz: Zusammenwachsener verschiedener
Medien — Der Grad der System–Interoperabilität bestimmt die Offenheit der
Informationsgesellschaft und welche technischen Grenzen“ des Netzwerkes (in-

kl. der Endgeräte) überschritten werden können.796 Es existieren zahlreiche
Schnittstellen zwischen verschiedenen Systemen.
13. Verteilung unrechtmäßiger Kopien wird erleichtert
14. Technische Entscheidungen besitzen Auswirkungen auf die Handlungsoptionen
der beteiligten Akteuren — Entscheidungen über das technische Design von
IuK–Infrastrukturen eröffnen Handlungen Spielräume oder setzen ihren Re-
striktionen.
15. Begrenzter technischer Schutz vor intelligenten Angriffen — Softwaretechni-
scher Schutz bietet nur einen begrenzten Schutz. Das Brechen softwareabasier-
ter Verfahren ist oftmals nur eine Frage der Zeit. Wurde ein der Schutz einer
bestimmten geschützte Inhaltedatei gebrochen, so ist diese Datei oftmals frei
in Peer–to–Peer Tauschbörsen erhältlich.
16. Synchrone und asynchrone Prozesse / Near–Real–Time Prozesse und Daten /
schnelle Aktualisierbarkeit — Daten können in IuK–Netzen schnell aktualisiert
werden. Verändert ein Autor bspw. sein online zur Verfügung gestellten Text
an seinem Bildschirm kann der Text in dem Moment in dem ihn es speichert,
bereits über das Internet für Konsumenten verfügbar sein. Dies war im textli-
chen Bereich im Gegensatz zum audiovisuellen Bereich zuvor nicht möglich.797
789
Vgl. Frissen (1999): 38; Shapiro (1999): 17.
790
Weniger Software–Code ist erforderlich, um gewünschte Funktionen auszuführen oder bspw.
Filme darzustellen. Daher wird auch weniger Speicherplatz benötigt.
791
Mit dem Begriff Bandbreite“ wird die zur Verfügung stehende Übertragungskapzität bezeichnet.

Je mehr Bandbreite existiert, desto größere Datenmengen können transferiert werden.
792
Mit dem Begriff Internet“ wird das Netzwerk von Computernverstanden, die miteinander über

eine global eindeutige Adressen verbunden sind, die auf dem Internet Protocol (IP) oder seinen
Untergruppen besteht.
793
Vgl. Wirtz (2001): 24; Shapiro (1999): 16.
794
Zürn spricht davon, dass technologische und politische Entwicklungen der letzten zwei bis drei
Jahre dazu geführt haben, dass die Bedeutung des Raumes als Hindernis sozialer Interaktion abge-
nommen, die Grenzen des Nationalstaates verlieren an Bedeutung. Vgl. Zürn (2001): 431.
795
Vgl. Reidenberg (1997): 86.
796
Vgl. id. 89.
797
Im Offline–Bereich ist dass beim Radio und Fernsehen möglich, nicht aber bei Zeitungen auf-
grund der Prozesse der Produktion und Auslieferung der Zeitung.

111
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

17. Flexibilitätssteierung — Die softwaretechnischen Bestandteile können bspw.


über das Internet verändert werden. Damit können auch ihre Nutzungsmög-
lichkeiten modifiziert werden.

18. One–to–many–Komunikation: Jeder Empfänger kann auch zum Sender werden


und Informationen anbieten. — Dies ist bereits bei analogen Medien grund-
sätzlich möglich, doch mit der Zielsetzung ein weltweites oder auch nur über-
regionales Publikum zu adressieren, mit enormen Kosten verbunden. Kosten
entstehen hierbei bspw. für Druckerpressen, Vertriebsinfrastrukturen oder gar
für einen eigenen Fernsehsender. In digitalen IuK–Netzen wie dem Internet
muss der Sender vergleichsweise geringe Kosten aufwenden, um ein potentiell
weltweites Publikum zu informieren.

19. Weltweiter Informationszugriff / ortsungebundener Datenzugriff — Die Fest-


stellung, dass ein ortsungebundener Zugriff auf Daten möglich sein, ist na-
türlich eine Verallgemeinerung, die an bestimmte Voraussetzungen gebunden
ist. So muss natürlich die entsprechenden Abrufgeräte und bspw. im Fall von
mobilen Netzen diese auch am jeweiligen Ort entsprechend ausgebaut sein —
kurzum die IuK–Infrastruktur muss anwendbar sein. Der Informationsabruf
kann über Telefonnetze und deren Derivate erfolgen oder über mobile Endge-
räte. Ein Novum der IuK–Systeme zu den analogen Medien ist die Interakti-
vität zunächst nicht, denn auch heute kann der Leser bspw. mit dem Autoren
eines Buches in Kontakt treten. Er kann dies auch hier erleichtern, indem er
bspw. seine Telefonnummer im Buch vermerkt. Die Kontaktaufnahme behin-
dernde Barrieren, wie bspw. das Management des Autoren existieren auch in
digitalen Netzen. Das Novum ist hier allerdings, dass IuK–Technologien die
Interaktivität erleichtern und Transaktionskosten reduzieren.

20. Zielgenauer Zugriff auf bestimmte Daten — Anders als bei den sequentiellen
Strukturen der bisherigen physischen Wissensspeicherung, ist in digitalen Net-
zen ein zielgenauer Zugriff auf bestimmte Daten möglich.798 Bspw. bei einem
1000–seitigen Buch ist es ungleich schwieriger, eine bestimmte Wortkombina-
tion oder bspw. eine einmal erwähnte Person im Text zu finden, als in einem
digitalen Dokument, das mittels entsprechender automatisierter digitaler As-
sistenten durchsucht werden kann. Entsprechende Informationinfrastrukturen
könnten bei analogen Medien zwar auch ermöglicht werden, etwa über ein um-
fassendes Inhaltes– und Sachverzeichnis. Dies ist jedoch mit erheblichen Kosten
verbunden. In digitalen Netzen werden Suchkosten deutlich reduziert.

21. Verbesserte Interaktivität — Vermittelt durch das Internet und seiner Bestand-
teile können Sender und Empfänger von Informationen und anderen Daten
direkt miteinander in Kontakt treten.

22. Hypertextualität — Dies bedeutet, dass Verknüpfungen zwischen Texten pro-


blemlos möglich sind. Es fallen geringere Suchkosten mehr an, da bspw. zitier-
te Textstellen nicht mehr aus verschiedenen Bibliotheken zusammengetragen
werden müssen, sondern nur einen Mausklick entfernt sind.

23. Individualisierbarkeit von Daten — Daten können für verschiedene Nutzer un-
trschiedlich aufbereitet und dargestellt werden.

24. Innovationsfähigkeit und Ermöglichung unbekannter Nutzungsformen — IuK–


Technologien sind hochgradig Innovationsfähigkeit und –freundlich. Beispiels-
weise der Computer mit einem dazugehörigen Betriebssystem erlaubt es Pro-
gramme auszuführen, deren Existenz bei Entwicklung der beiden nicht bekannt
war. Sie erlauben umfangreiche Einsatzmöglichkeiten. Dies schafft ein positives
Innovationsklima.
798
Vgl. Bundestag (1997): 16.

112
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

25. Hohe Innovationsgeschwindigkeit 799 — Die technologischen Innovationszyklen


sind meist kürzer als die (nationalen) Gesetzgebungsverfahren, mit denen ver-
sucht wird, die Technologie politisch zu steuern.

26. Ambivalenz digitaler Datennetze und ihrer Applikationen — Die Rechtsdurch-


setzung wird effektiviert, zugleich werden die Instrumente verbessert, die ef-
fektivere Rechtsdurchsetzung zu umgehen.

27. Funktionale Differentierung und Virtualisierung von Organisationen — Die


Organisationsgrenzen und deren Standort werden zunehmend irrelevant, wenn
sie ihre Dienstleistungen digital anbieten können. Die Organisationsgrenzen
werden irrelevant, wenn bspw. durch IuK–Netze effektiviert oder ermöglicht,
Wertschöpfungsketten über Unternehmensgrenzen hinaus umfassend verschmol-
zen werden. An einem Softwareprodukt kann gleichzeitig von zahlreichen Un-
ternehmen weltweit gearbeitet werden. Wertschöpfungsketten und Arbeitspro-
zesse unterschiedlicher Unternehmen werden hierbei integriert. 800 Genauso ist
es irrelevant, wo ein Unternehmen seinen Sitz hat, dass über IuK–Netze eCon-
tent offeriert.

28. Globalität digitaler IuK–Netze

(a) Globalisierungstendenzen werden verstärkt 801


(b) Nationalstaatlich segmentierte und damit durch ihren territorialen Bezug
gekennzeichnete Rechtssysteme werden mit der Internationalität der Da-
tennetze und damit der darauf realisierten Applikationen und Dienstleis-
tungen konfrontiert — nationalstaatliche steuernde Interventionen sind
oftmals ineffektiv :
In trans– oder internationalen Netzen kollidieren unterschiedliche natio-
nale Rechtssysteme. Selbst (weitgehend) international anerkannte Rechts-
güter, wie der Schutz geistigen Eigentums werden auf nationaler Ebene
unterschiedlich geschützt.802 Nationale Rechtsnormen können internatio-
nal gelten, indem Verträge zwischen einem Unternehmen und dem End–
Nutzer abgeschlossen werden. Nationale Regelungen leiden nach unter
dem Effizienzproblem, dem Problem negativer Externalitäten und dem
Problem des Politikwettbewerbs. Das zentrale Problem ist in diesem Zu-
sammenhang, dass Daten und Aktivitäten — bspw. der Content–Provider
— ohne negative Folgen für sie dorthin verlagert werden können, wo die
rechtlichen Rahmenbedingungen ihren Interessen am besten entsprechen.
Dadurch kann er der nationalstaatlichen Jurisdiktion entfliehen, auch
wenn er dortigen Konsumenten seine Inhalte offiert. Abhilfe kann die
Delegation von Rechtsdurchsetzungsbefugnissen an unabhängige interna-
tionale Organisationen, wie etwa WTO und WIPO nicht schaffen, nicht
zuletzt aufgrund ihrer mangelnden demokratischen Legitimation. 803 Zürn
leitet von der mangelnden Durchsetzbarkeit nationalstaatlicher rechtli-
cher Bestimmungen auch ein Demokratieproblem ab. 804 Es kommt in Fol-
799
Vgl. Tauss, Kollbeck, Fazlic (2002): 54.
800
Beispiele für irrelevante Standorte sind Krankenkassen oder Banken, die über IuK–Netze effektiv
Kontakt zu ihren Kunden halten können.
801
Vgl. Wirtz (2001): 24; Wirtz verweist darauf, dass die internationalen Kapitalströme dank der
IuK–Systemen den rentabelsten Investitionsmöglichkeiten folgen würden und volkswirtschaftliche
Grenzen überwinden würden.
802
Vgl. auch Frissen (1999): 207. Tauss, Kollbeck, Fazlic (2002): 58.
803
Vgl. Christiansen (2000): 123.
804
Gemäß dem Effizienzproblem stellen nationale Regelungen Barrieren für den freien interna-
tionalen Austauch von Gütern dar, wodurch sie deren effiziente Allokation verhindern. Aufgrund
der Erfordernis, einen internationalen Markt mit ihren Produkten zu bedienen und dem damit
verbundenen Effizienzdruck, fordern die den Abbau nationaler Handelsbarrieren. Der Begriff des
Externalitätenproblems“ bezieht sich darauf, dass markt-korrigierende Eingriffe auf der nationa-

113
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

ge dessen zur Disintegration traditioneller Souveränitätsparadigmen.805


Nutzer der IuK–Netze werden bei der Nutzung verschiedener Informati-
onsressourcen und Dienstleistungen mit verschiedenen, zum Teil konfli-
gierenden Rechtssystemen und Providern konfrontiert. 806
(c) Mangelnde Durchsetzbarkeit nationaler straf– und zivilrechtlicher Bestim-
mungen
In territorial verfaßten Rechtsrahmen erfolgt auch rechtliche Sanktio-
nierung in der Regel national. Auch die Anpassung von Konflikten im
Rahmen transnationaler Verträge hängt typischerweise von territorial be-
mächtigten Gerichten ab.807
(d) Geringe transnationale Harmonisierung auf transnationaler Ebene
Es existieren nur wenige transnationale Rechte in der wirtschaftlichen und
sozialen Sphäre, wie bspw. internationale Verträge.808

Unter dem Stichwort Netzpolitik“ setzten sich Politiker und Vertreter anderer po-

litischer und gesellschaftlicher Akteure, wie auch Politikwissenschaftler mit digita-
len Gütern und Netze auseinander. Innerhalb der Rechtswissenschaft hat sich die
Richtung des Internet–Rechts etabliert, die sich übergreifend mit den juristischen
Herausforderungen befassen.
Die Netzpolitik“ zeichnet sich angesichts der aufgezeigten Charakteristika ihres Ge-

genstandes durch hochkomplexe Sachlagen in technischer, ökonomischer und recht-
licher Hinsicht aus. Die Konsequenzen von politischen Steuerungsmaßnahmen sind
oftmals schwer abzuschätzen und nicht-intendierte Folgen häufig. Das Internet und
andere digitale Netze konfrontieren nationale Rechtssysteme miteinander, so dass
sich inter– und transnationale Koordinierungszwänge809 ergeben.
Daneben werden zahlreiche weitere Folgen des Einsatzes diskutiert, die aufgrund
der Fragestellung dieser Arbeit nicht berücksichtigt wird, wie z.B. die der Kom-
munikationsverdichtung und der damit einhergehenden Zunahme der Informations–
und Kommunikationsprozesse und der daraus resultierenden Informationsüberlas-
tung ( Information Overload“ ), gesellschaftliche Kommunikationskluften ( Digital
” ”
Divide“).810
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass nicht von einheitlichen Steuerungsbedin-
gungen des Internet und darüber realisierter Anwendungen ausgegangen werden
kann. Statt dessen liegen unterschiedliche Bedingungen je nach Anwendung vor. Da-
her ist eine genaue Betrachtung der zu steuernden Technologie für eien entsprechen-
de Untersuchung unverzichtbar.811 So hat sich bei Wissenschaftlern die Erkenntnis
len Ebene ineffektiv bleiben. Zu den Gründen zählt die Ausweitung sozialer und ökonomsicher
Handlungszusammenhänge. Entsprechende nationalstaatliche Interventionen decken lediglich einen
Teil des betroffenen Handlungszusammenhang ab, so dass diese unterlaufen werden können. Mit
dem Begriff Problem des Politikwettbewerbs“ wird darauf verwiesen, dass restriktive rechtliche Be-

stimmungen eines Staates ihn als attraktiven Wirtschaftsstandort schwächen und Abwanderung
als Gefahr glaubhaft angedroht werden kann. Befürchtungen gehen in Richtung der race–to–the–
bottom–Logik von Handlungsrestriktionen für Unternehmen. Hinsichtlich des Demokatieproblems
macht Zürn darauf aufmerksam, dass staatliche Steuerungsziele oftmals nicht mit unilateralen Po-
litiken erreicht werden können. Vgl. Zürn (2001): 432f; Baldwin, Cave (1999): 9–12; Weimer (1999):
95.
805
Die nationalen und substantiellen Grenzen schufen im analogen Bereich“ das Souveränitätspa-

radigma für die Regulierungsautorität und die Entscheidungsfindung. Im digitalen Bereich ist dies
nicht mehr gegeben. With the GII [Global Information Infrastructure], however, territorial borders

and substantive borders disintegrate as key paradigms for regulatory governance.“ Reidenberg (1997):
85.
806
Vgl. ders. (1998): 553.
807
Transnational information flows on the GII undermine these foundational borders and erode

state sovereignty over regulatory policy and enforcement.“ ders. (1997): 85f.
808
Vgl. id. 85.
809
Vgl. Tauss, Kollbeck, Fazlic (2002): 53.
810
Vgl. Schenk (1996): 184.
811
In dieser Arbeit erfolgt dies in den Kapiteln 7.1 und 9.

114
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

durchgsetzt, dass der sog. Cyberspace [...] should no longer be viewed as one space,

but as a series of sperate ”cyberspaces´´ which may be very different from one ano-
ther.“812
Zusammenfassend wurde deutlich, dass das Innovative und Charakteristische an
IuK–Technologien nicht ist, dass neue Nutzungsformen von Daten bzw. digitalen
Gütern existieren, sondern dass diese verbessert, erleichtert und kostengünstiger er-
möglicht werden.813

4.6.4 Zusammenfassung: Handlungsbedingungen

Die in den vorangegangenen Kapiteln erläuterten Handlungsbedingungen, die ge-


mäß dem Akteurszentrierten Institutionalismus (AZI) die Interessendefinition eines
Akteurs beeinflussen, werden in der folgenden Grafik zusammengeführt:

Funktions- Makro-
Bedingungen strukturen

System- Technologische Institutionelle Rechtliche


Bestandteile HB HB Strukturen
Politisches
Programm

System- Kulturelle Politikfeld-


Alternativen Strukturen struktur

Interessen-
Konfligierende
Lernen bezogene HB
Interessen

Informations- Akteur n Interne


zugang Struktur

Verfolgte
Erfahrungen
Ziele

Situative Externe Akteurs-


Einflüße Interessen netzwerk

Interne
Diskussion

Abbildung 13: Zusammenfassung der Handlungsbedingungen

Das Policy–Outcome (politisches Programm) wird durch die Interessen der Akteure
ebenso beeinflusst, wie von den technologischen und institutionellen Handlungsbe-
dingungen. Letztere beeinflussen auch die Interessen der Akteure, wie zuvor erläutert
wurde.
812
Biegel (2001): 28.
813
Bspw. ist die weitreichende Individualisierung von Daten auch im analogen Bereich möglich,
jedoch zu deutlich höheren Transaktionskosten.

115
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Die institutionellen Einflussfaktoren sind die wichtigsten in Bezug auf die Akteure
und ihre Handlungsorientierungen, wie in Kapitel 4.6.1 gezeigt wurde. Der institu-
tionelle Kontexte konstitutiert und sanktioniert Akteure, ihre Stragteien und ihre
Interaktionen untereinander. Er gibt Handlungsspielräume und –restriktionen vor.
In diesem Zusammenhang ist die Bestimmung der staatlichen Handlungsfähigkeit
sowie ihrer organisatorischen und strukturellen Determinanten wesentlich. Dabei
ist die Analyse der Politikfeldstruktur wichtig, um die Einflussmöglichkeiten gesell-
schaftlicher Interessen auf Policy Outcomes sowie den Grad der staatlichen Hand-
lungsfähigkeit besser beurteilen zu können.
Neben der Politikfeldstruktur beeinflussen rechtliche Strukturen als weitere Formen
institutioneller Handlungsbedingungen die Interessen der involvierten Akteure und
die Policy–Outcomes. Die rechtlichen Strukturen werden wiederum durch staatliche
Akteure generiert, die in ihrem Handeln von gesellschaftlichen Akteuren beeinflusst
werden.
Interessenbezogene Handlungsbedingungen beeinflussen den Staat in seinem Han-
deln und damit die Policy–Outcomes — dies wird in der Politikwissenschaft nicht
mehr in Frage gestellt. Die Interessen gesellschaftlicher Akteure werden wiederum
durch interne und externe Faktoren beeinflusst. Bei den internen Faktoren handelt
es sich um solche, die aus der Innenwelt des Akteurs wirken, wie bspw. die interne
Orgsanisationsstruktur. Externe Faktoren sind vor allem institutionelle Faktoren des
Politikfeldes, wie bspw. der Zugang des Akteurs zur Entscheidungsarena. Insbeson-
dere ist zu erwähnen, dass bestimmte handelbare Interessen im Gegensatz zu den
Core Beliefs des Akteurs im Laufe der Verhandlungen modifiziert werden können.
Die technologiebezogenen Handungsbedingungen bestimmen den Handlungsspiel-
raum der steuernden Akteure. Die Technik ist nur zu einem gewissen fallspezifisch
zu beurteilendem Maße steuerbar. Bei der Steuerung einer Technologie liegt dem-
nach ein interdependes Verhältnis zwischen technischen und sozialen Strukturen vor.
So können soziale Strukturen bzw. Vorgaben die konkrete Ausgestaltung der Tech-
nologie beeinflussen, jedoch nur im Rahmen des technisch Machbaren. Die Technik
setzt damit den Akteuren hinsichtlich ihrer Steuerbarkeit Grenzen und reduziert die
möglichen Policy–Alternativen. Die technologischen Handlungsbedingungen beste-
hen aus den Funktionsbedingungen der Technologie und ihrer Bestandteile sowie
aus der ihrer Konstruierbarkeit entsprechend politischer Vorgaben. Institutionelle
und interessenbezogene Handlungsbedingungen wirken wiederum auf die Technik-
entwicklung ein.
Die Berücksichtigung und Analyse der genannten Faktoren kann in der Praxis hel-
fen, realisierbare Problemlösungen und Steuerungsstrategien zu entwickeln, die die
Formulierung und Implementation politischer Programme begünstigen. Das Ziel der
vom AZI geleiteten Policy Analyse ist in diesem Zusammenhang zur sachgerechten
Lösung politischer Herausforderungen im Sinne der politisch–konstruktiven Bera-
tung beizutragen. Die am AZI orientierte Technikforschung befaßt sich mit der Fra-
ge der Entwicklung, Steuerung und gesellschaftlichen Einbettung einer Technologie.
Dabei ist zu beachten, dass Aussagen auf Makroebene nur schwer zu treffen sind, da
der konkrete institutionelle Kontext, die technologischen Spezifika und die Akteurs–
und Interessenkonstellationen äußerst spezifisch strukturiert sind und wirken.
In den folgenden Kapiteln werden die Handlungsbedingungen der Akteure und die
Einflussfaktoren auf ein politisches Programm in Bezug auf das Fallbeispiel abgear-
beitet: In Kapitel 7 werden DRM–Systeme dargestellt. Die Kapitel 5 und 6 behandeln
die institutionellen Handlungsbedingungen.
Anhand dieser Ausführungen kann der Spielraum für die Interessen beteiligter Ak-
teure hinsichtlich der politischen Gestaltbarkeit der DRM–Systeme abgeschätzt wer-
den. Schließlich werden in Kapitel 8 die Interessen relevanter Akteure des Politikfel-
des untersucht.

116
Interaktionsformen & Handlungsbedingungen VERHANDLUNGSSYSTEME

Vor dem Hintergrund dieser Einflussfaktoren auf die Interessen der Akteure und
das Policy–Outcome wird in Kapitel 9 ein Verhandlungssystem zur Steuerung der
politischen Herausforderungen des Falbeispiels vorgeschlagen.
Einschränkend sei darauf hingewiesen, dass ein vom AZI geleitetes politikwissen-
schaftliches Vorgehen nicht genau vorhersagen kann, wie sich die Akteure in konkre-
ten politischen Entscheidungsfindungsprozessen verhalten. Dazu sind die Prozesse
zu komplex und situativ. Es können jedoch Entwicklungstrends und Verhaltensrou-
tinen nachgewiesen werden. Sie können dazu genutzt werden, die Eignung bestimm-
ter Steuerungsstrategien abzuschätzen, die möglichst den Interessen der relevanten
Akteure entsprechend ihres Einflusspotentials im Politikfeld entgegen kommt und
institionelle Faktoren gemäß ihrem Wirkungsgrad berücksichtigt.

117
118
RECHTLICHE STRUKTUREN

5 Institutionelle Handlungsbedingungen
des Politikfeldes Urheberrecht: rechtliche Strukturen
Responsible development of DRM requires

that technologists understand the legal
and social contexts in which these
systems will operate.“814

Urheberrechtliche Regelungen haben im Bereich der DRM–Systeme weitreichende


Auswirkungen auf verschiedene Steuerungsgegenstände. In erster Linie zielen sie auf
die Steuerung des Akteursverhaltens in Bezug auf geistige Güter ab. Diese müssen
bestimmten Voraussetzungen genügen, damit sie urheberrechtlich geschützt wer-
den.815 Des Weiteren schützt es die Urheber in ihrer wirtschaftlichen und persön-
lichen Beziehung zum Werk. Eine weitere Zielsetzung ist es, die optimale Nutzung
dieser Güter in der Gesellschaft zu ermöglichen. Durch das Urheberrecht werden
verschiedene Akteure in ihrem Verhalten gesteuert, zu deren Kern die Urheber und
sonstigen Leistungsschutzberechtigten, Zwischenhändler (u.a. Handel, Bibliotheken)
sowie Konsumenten zählen.
Werden DRM–Systeme zur Distribution und Nutzung dieser urheberrechtlich ge-
schützten Inhalte (Werke) eingesetzt, so haben die urheberrechtlichen Regelungen
auch Auswirkungen auf die Technologie. Urheberrechtspolitik ist in diesem Zusam-
menhang auch als Technologiepolitik zu verstehen. Die DRM–Technologie definiert
nämlich mitunter Handlungsspielräume und –restriktionen in Bezug auf die Nutz-
barkeit von eContent. Das Urheberrecht beansprucht für sich, diese Handlungsde-
terminanten in Bezug auf urheberrechtlich geschützte Inhalte zu steuern, weshalb
auch auf DRM–Systeme Einfluss zu nehmen versucht wird. Urheberrechtliche Be-
stimmungen sind somit von großer Relevanz für den Einsatz von DRM–Systemen.
Im Praxiseinsatz realisieren DRM–Technologien urheberrechtliche Vorgaben. 816
Der Einsatz von DRM–Technologien berührt weitere Rechtsgebiete. Ein Beispiel ist
das Datenschutzrecht, das wichtig für die konkrete Ausgestaltung der technischen,
wirtschaftlichen und rechtlichen Bestandteile der DRM–Systeme ist. 817 Derzeit er-
fordern nämlich viele Angebote im Internet eine personenbezogene Anmeldung als
Voraussetzung für den Medienbezug. Hierbei stellen sich Fragen bzgl. des Umgangs
mit den personenbezogenen Daten und der Privatsphäre des Konsumenten. Der an-
onyme Einkauf ist am digitalen im Gegensatz zum physischen Kiosk bislang nicht
möglich.818 Das Datenschutzrechts wird in dieser Arbeit nicht dargestellt, da entspre-
chende Fragen in den politischen Auseinandersetzungen kaum thematisiert wurden
und für den Steuerungsansatz irrelevant sind. 819 Diese Arbeit fokussiert auf urhe-
berrechtliche Fragen des Einsatzes von DRM–Systemen. 820
Im folgenden sollen zunächst relevante urheberrechtliche Regelungen und Begriffe
dargestellt werden (Kap. 5.1). An anderer Stelle haben Juristen das Urheberrecht
hervorragend diskutiert. Die detaillierte Darstellung des deutschen Urheberrechts ist
angesichts seiner Komplexität ein schwieriges Unterfangen, das aufgrund des Analy-
sefokus dieser Arbeit nicht unternommen werden soll. Zum besseren Verständnis der
814
Erickson (2003): 39.
815
Vgl. Kap. 5.1. Die in dieser Einleitung angesprochenen Begriffe werden im folgenden Kapitel
erläutert.
816
Vgl. Kap. 9.
817
Vgl. Kap. 7.1, 7.3 und 7.2.
818
Aktuelle Angebote, die DRM–Technologien zum Medienvertrieb einsetzen, ermöglichen keinen
anonymen Bezug der Inhalte.
819
Vgl. Kap. 8.2.4; Eine aktuelle Darstellung datenschutzrechtlicher Fragen in der EU nimmt
Bygrave vor. Vgl. Bygrave (1998); ders. (2003); vgl. auch Cohen (2003); Bechtold (2003): 617–619.
820
Eine gesonderte Betrachtung unter datenschutzrechtlichem Fokus wäre besonders aus recht-
wissenschaftlicher Perspektive ein lohnenswertes Unterfangen. Bygrave (1998); ders. (2003) forscht
zum Themenbereich Datenschutzrecht und Einsatz von DRM–Systemen“. Vgl. auch Cohen (2003);

Bechtold (2003): 617–619.

119
RECHTLICHE STRUKTUREN

später dargestellten politischen Konflikte (Kap. 8) und des Steuerungkonzepts (Kap.


9) kommt diese Arbeit jedoch nicht umher, einige wesentliche Aspekte des Urheber-
rechts kurz anzusprechen.821 Dabei können Verallgemeinerungen nicht vermieden
werden.
Die in dieser Arbeit noch viel zitierte Balance im Urheberrecht soll in einem eigenen
Kapitel (5.2) bearbeitet werden, denn die dort erläuterten Aspekte sind wesentlich
für weite Teile dieser Arbeit. Die Besonderheiten des Urheberrechts im digitalen Be-
reich sind für den Einsatz von DRM–Systemen auch wichtig, weshalb sie in Kapitel
5.3 herausgegriffen werden. DRM–Systeme werden in einem internationalen Umfeld
eingesetzt, daher ist die Betrachtung internationaler Bezüge des Urheberrechts rele-
vant (Kap. 5.4). Es ist jedoch nicht das Ziel, urheberrechtliche Fragen des Umgangs
mit digitalen Werken in internationalen IuK–Netzen ausführlich zu thematisieren.

821
Dieses Kapitel soll den erforderlichen Überblick für die folgenden Kapitel liefern. Die umfang-
reichen juristischen Diskussionen sollen nicht erläutert werden. Einige der hier erforderlichen Ver-
allgemeinerungen könnten umfassend juristisch diskutiert werden.

120
Urheberrecht — allgemein RECHTLICHE STRUKTUREN

5.1 Urheberrecht — Überblick


Copyright law is filed with rules that ordinary people

respond by saying: There can´t be a rule that says that.

That would be silly“.“822

Urheber und Leistungsschutzberechtigte werden durch das Urheberrecht geschützt.


Dies gilt für die Verbreitung von Werken im Offline wie auch im Online–Bereich,
bspw. auch beim Einsatz von DRM–Technologien. Mit dem deutschen Urheberrecht
werden ökonomische, kultur– und bildungspolitische Ziele verfolgt. 823
Zu den kulturpolitischen Zielen gehört die Förderung von Kreativen, das Leisten
eines Beitrags zur kulturellen Vielfalt sowie zur geistigen Auseinandersetzung. 824
Aus bildungspolitischer Sicht sollen Wissenschaft und Lehre bzw. Lernen sämtlichen
Bevölkerungsgruppen mit dem Ziel des gesellschaftlichen Fortschritts offenstehen.
Aus ökonomischer Sicht sollen zur Verwirklichung der beiden erst genannten Ziele
Anreize zur Bereitstellung, Produktion und Verbreitung von Werken gegeben wer-
den.825 Das Urheberrecht gilt als Grundlage für die wirtschaftliche Betätigung der
sog. Kulturwirtschaft, die volkswirtschaftlich relevant ist. 826 Neben den Kreativen
(Urhebern) werden daher auch sog. verwandte Schutzrechte geschützt, also solche
Leistungen, die den schöpferischen Tätigkeiten nahekommen, oder in einem engen
Zusammenhang mit der Verwertung urheberrechtlich geschützter Werke stehen.827
Die Geschichte des Schutzes für geistiges Eigentum war schon immer geprägt von

der Reaktion auf neue technologische Entwicklungen.“ 828 Die Erfindung des Buch-
drucks war der Ausgangspunkt der Entwicklung des Urheberrechts in der heutigen
Form. Weitere Erfindungen, wie Tonbandaufnahmegeräte und Videorecorder stell-
ten das Urheberrechtsgesetz (UrhG) immer wieder auf die Probe. Einen wichtigen
Stellenwert hat die Rechtsprechung angesichts der oftmals schnell veralteten Gesetz-
gebung, um das UrhG an neue technische Herausforderungen anzupassen. 829 Die
erforderlichen gesetzlichen Anpassungen folgten oftmals (deutlich) zeitversetzt.
Ein Meilenstein830 im deutschen Urheberrecht war das UrhG von 1965, das in we-
sentlichen Teilen dem heutigen UrhG zugrunde liegt. Es wurde jeweils an neue Her-
ausforderungen der Nutzung urheberrechtlich geschützter Werke angepasst.
Ein wichtiger Entwicklungsschritt war die Novelle des UrhG im Jahre 1985. Da-
mit sollte auf die deutliche Zunahme der Reproduktion urheberrechtlich geschützter
Werke zu privaten Zwecken reagiert werden. Die Anzahl erlaubter privater Ver-
vielfältigungen (Privatkopie) wurde dabei limitiert. 831 Zudem wurde eine Reprogra-
phievergütung in Form der Geräte– und Großbetreiberabgabe eingeführt, sowie im
Bereich der Aufzeichnung und Überspielung von Musikwerken die Kombination der
Geräte– mit der Leerkassettenvergütung.832

Juristen unterscheiden zwischen Urheberrechten und verwandten Schutzrechten. Über


Urheberrechte verfügen die Urheber, die sog. Leistungsschutzberechtigten über ver-
wandte Schutzrechte.833
822
Litman (2001): 244f.
823
Im folgenden wird — außer es ist entsprechend gekennzeichnet — das deutsche Urheberrecht
betrachtet.
824
Vgl. Dreier (2001); Rehbinder (2002): 2.
825
Vgl. Dreier (2001).
826
Im Jahr 1995 erwirtschaftete die Branche rund 56 Milliarden DM. Von ihr hingen 800.000
Arbeitsplätze ab. Vgl. Rehbinder (2002): 3.
827
Vgl. Hertin (1997): 753.
828
Reinbothe (2002b): 43; vgl. auch Samuelson, Davis (2000): 1; Schricker (1999): Einl.Rdnr.1.
829
Vgl. Bechtold (1997): 449.
830
Vgl. Dreier, Nolte (2003): 483.
831
Vgl. id. 486.
832
Vgl. Däubler–Gmelin (1999); Dreier, Nolte (2003); In Kap. 4.5 wird auf diesen Aspekt näher
eingegangen.
833
Vgl. Rehbinder (2002): 1, 336.

121
Urheberrecht — allgemein RECHTLICHE STRUKTUREN

Gemäß dem UrhG ist der Urheber der Schöpfer eines Werkes.834 Urheber ist also

derjenige, der seinen individuellen Geist im Werk Form und Gestalt gegeben hat.“ 835
Es handelt sich hierbei um ein Eigentumsrecht mit Verfassungsrang. 836 Zudem wird
das Urheberrecht auch als Persönlichkeitsrecht ausgestaltet (Urheberpersönlichkeits-
recht). Demnach verfügt der Werkschöpfer über das Recht zu bestimmen, ob und wie
sein Werk veröffentlicht wird, das Recht auf Anerkennung seiner Urheberschaft und
das Recht, eine Entstellung oder Beeinträchtigung seines Werkes zu verbieten. 837 Der
Schutz der Vermögensinteressen des Künstlers wird hierbei mit dem Schutz seiner
geistigen und persönlichen Beziehungen zum Werk verknüpft.838
Als Werke werden nur persönliche geistige Schöpfungen geschützt.839 Das Werk muss
allerdings eine bestimmte Gestaltungshöhe und individuelle Züge des Urhebers auf-
weisen und das Ergebnis menschlichen Schaffens sein. 840 Zu den urheberrechtlich
geschützten Werken — die für diese Arbeit vor allem relevant sind — gehören
Sprachwerke, Musikstücke und Bilder.841 Das Urheberrecht steht dem Auftragge-
ber des eigentlichen Urhebers nicht zu. Er kann lediglich (exklusive) Nutzungsrechte
erwerben.842
Im Gegensatz zu den Urhebern wird bei Leistungsschutzberechtigten nicht von einer
Schöpfung, wohl aber von einer künstlerischen Leistung ausgegangen. 843 Das Ergeb-
nis ihrer Arbeit ist entsprechend nicht ein Werk, sondern eine Leistung. 844 Jeder aus-
übende Künstler, aber auch Sendeunternehmen, Filmproduzenten und Hersteller von
Tonträgern verfügen über die Leistungsschutzrechte, wenn ihre Leistung öffentlich
verbreitet wird. Ihre Leistungen werden zum Teil als ähnlich zu denen der Urheber
eingestuft (bspw. bei den Interpreten). Zum Teil erbringen die Leistungsschutzbe-
rechtigten Leistungen im Zusammenhang mit den Werken der Urheber. Diese Rechte
werden geschützt, da sie dazu dienen, die eingangs genannten grundsätzlichen urhe-
berrechtlichen Ziele zu verwirklichen. Aus den Leistungsschutzrechten leitet sich das
Recht auf Vergütung entsprechend der urheberrechtlichen Schranken ab. 845
Für den Analysefokus dieser politikwissenschaftlichen Arbeit ist eine Unterschei-
dung zwischen Urheberrechten und verwandten Schutzrechten allerdings nicht er-
forderlich. Beide Schutzrechte zielen auf den Schutz von Rechten an Werken ab. 846
Zur sprachlichen Vereinfachung sie unter dem Begriff der Urheberrechte subsumiert.
834
Vgl. §7 UrhG; Es wird zwischen Urhebern und Miturhebern unterschieden (vgl. Nordemann
(1998): 109–122; Rehbinder (2002): 122–127), was allerdings für diese Arbeit nicht relevant ist.
Wurde ein Werk von mehreren Personen geschaffen, so werden diese als Miturheber bezeichnet.
Zudem kennt das UrhG in §9 auch den Fall der Urheber verbundener Werke, auf die an dieser Stelle
auch nicht eingegangen werden soll. Hierbei haben mehrere Urheber ihre Werke miteinander verbun-
den. Sie besitzen jeweils ein Urheberrecht an den einzelnen Bestandteilen und ein gemeinschaftliches
am verbundenen Werk. Vgl. Nordemann (1998): 122–128.
835
Rehbinder (2002): 120.
836
Vgl. Nordemann (1998): 109.
837
Vgl. Gutbrodt (1997); Wuermeling (1998): 270; Nordemann (1998): 142–150; Zscherpe (1999):
198; Lyng (2001): 92; Hoeren (2002): 89f; §§12 (Veröffentlichungsrecht), 13 (Recht auf Anerkennung
der Urheberschaft), 14 (Recht auf Schutz gegen Entstellung oder Beeinträchtigung des Werkes)
UrhG.
838
Vgl. Schricker (1997): 79; §11 UrhG.
839
Vgl. §2 Abs. 2 UrhG; Rehbinder bezeichnet diese gesetzliche Definition als nicht glücklich.
Der Grundsatz, dass ein Werk geschaffen wurde, reicht demnach für den Werkcharakter nicht aus.
Darunter könnten auch Werke fallen, die auf allgemeinmenschlichen Erfahrungen beruhen: Was

nur auf allgemeinmenschlichen Fähigkeiten beruht, ist nicht schutzfähig, das Werk muß vielmehr
den individuellen Geist mit seinen einmaligen Anlagen und Fähigkeiten in seiner Tätigkeit und
Entfaltung zum Ausdruck bringen.“ Rehbinder (2002): 77.
840
Vgl. Zscherpe (1999): 192.
841
Vgl. zur kompletten Liste geschützter Werke §§2 UrhG; Die Schutzvoraussetzungen durch das
UrhG diskutiert Rehbinder (2002): 78–80.
842
Vgl. Nordemann (1998): 108.
843
Vgl. Hertin (1997): 754; Bechtold (2002): 150.
844
Vgl. Rehbinder (2002): 337.
845
Vgl. Lyng (2001): 21; Deutschland ist einer der wenigen Staaten, deren Urheberrecht Leistungs-
schutzrechte für ausübende Künstler anerkennt. Vgl. zu den Schranken Kap. 5.2.
846
Der Begriff Werk“ wird im folgenden erläutert.

122
Urheberrecht — allgemein RECHTLICHE STRUKTUREN

Aus den genannten Gründen der sprachlichen Vereinfachung werden auch Werke
und Leistungen unter einen Begriff, in diesem Fall Werk“, subsumiert. Mit dem

Begriff Rechteinhaber“ wird vereinfacht die Gruppe der Urheber und Inhaber ver-

wandter Schutzrechte bezeichnet. 847 In zahlreichen Publikationen werden die Begrif-
fe Rechteinhaber“ und Inhalteanbieter“ synonym gebraucht. Genau genommen ist
” ”
eine Unterscheidung zu treffen. Der Rechteinhaber besitzt die Urheber– oder Leis-
tungsschutzrechte an digitalen Inhalten. Der Begriff Inhalteanbieter sagt nichts über
den Rechtsstatus aus. Er ist lediglich derjenige, der den digitalen Inhalt bspw. mit
einem DRM–System anbietet. Der Jurist Bechtold geht davon aus, dass der Inhal-
teanbieter regelmäßig gleichzeitig ein Rechteinhaber ist. 848 Daher werden in dieser
Arbeit die beiden Begriffe synonym gebraucht. 849
Im Urheberrechtsgesetz (UrhG) wird für die Rechteinhaber ein genau umschriebe-
ner Katalog bestimmter Verwertungsrechte festgelegt. 850 Hierzu zählt insbesondere
das Vervielfältigungsrecht, das Verbreitungsrecht und das Recht zur Verwertung von
Bearbeitungen des Werkes. Die Respektierung dieser Rechte können sie gerichtlich
durchsetzen.851 Die dem Urheber eingeräumten Rechte dienen zum Schutz des Urhe-
bers in seiner geistigen und persönlichen Beziehung852 zu seinem Werk und in dessen
wirtschaftlicher Nutzung.853 Die Verwertungsrechte und damit der Urheberrechts-
schutzes laufen gemäß §64 UrhG 70 Jahre nach dem Tod des Urhebers aus.
Zunächst einmal verfügt der Urheber über ein Veröffentlichungsrecht (§12 UrhG).
Demnach entscheidet er darüber ob und wenn ja wie sein Werk veröffentlicht wird.
Entsprechend §15 Abs. 1 UrhG besitzt der Urheber das Recht, sein Werk auf jede
beliebige Weise in körperlicher und unkörperlicher Form zu verwerten und Personen
von dessen Nutzung ausschließen.854
Zu seinen wesentlichen Rechten zählt das Vervielfältigungs– und das Verbreitungs-
recht. Gegenstand des Vervielfältigungsrechts (§15 I Nr. 1, 16 UrhG) ist, dass der
Urheber alleine darüber entscheidet, [...] wann, wo und auf welche Weise und v.a.

von wem körperliche Kopien seines urheberrechtlich geschützten Werkes hergestellt
werden dürfen.“855 Eine Vervielfältigung ist gemäß dem Gesetz die Herstellung von
Festlegungen des Werkes, damit sie mit menschlichen Sinnen wiederholt wahrgenom-
men werden können.856 Hierzu wird auch die Speicherung und Kopie von Werken in
IuK–Systemen gerechnet.857
Das Vervielfältigungsrecht, das der Rechteinhaber dem Werknutzer einräumt, kann
in verschiedenerlei Hinsicht begrenzt werden. So kann bspw. eine Vertragszeit fest-
gelegt werden, nach der das Werk nicht mehr genutzt werden darf. 858 Auch im Falle
digitaler Werke kann festgelegt werden, mit welchen Geräten das Werk genutzt wer-
den kann.

847
Rechteinhaber können Komponisten, Textdichter, Arrangeure, Verleger, ausführende Künst-
ler, Tonträgerhersteller, Photographen, bildende Künstler, Schriftsteller, Journalisten, Überset-
zer, Drehbuchautoren, Regisseure, Produzenten, Bühnenbildner, Urheber, Autoren, Schauspieler,
Rundfunk– und Fernsehanstalten, Software–Programmierer, Unternehmen und viele andere sein.
Vgl. Bechtold (2002): 37.
848
Vgl. id. 17.
849
Soll an einer Stelle ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass ein Inhalteanbieter nicht
zugleich der Rechteinhaber ist, wird es in dieser Arbeit gekennzeichnet.
850
Vgl. §§15ff UrhG.
851
Vgl. Hertin (1997): 754.
852
Vgl. Seite 122.
853
Vgl. Art. 11, 28, 29 UrhG; Zscherpe (1999): 198.
854
Vgl. Klett (1998): 28; Dreier, Schulze (2004): 212–229. Auch Bearbeitungen des Werkes können
gemäß §23 UrhG in einem gewissen Umfang kontrolliert werden. Vgl. Zscherpe (1999): 199.
855
Zscherpe (1999): 199; Dreier, Schulze (2004): 230–239.
856
Vgl. Nordemann (1998): 180.
857
Vgl. id. 181; Nordemann bewertet ausführlich die verschiedenen Vervielfältigungen in IuK–
Systemen aus juristischer Sicht. Zwischenspeicherungen, die die Ausführung in einem IuK–System
ermöglichen, werden allerdings nicht als Vervielfältigungen im Rechtssinne angesehen.
858
Vgl. Nordemann (1998): 182.

123
Urheberrecht — allgemein RECHTLICHE STRUKTUREN

Das Verbreitungsrecht (§17 I UrhG) billigt dem Urheber die Entscheidung über das
erste Inverkehrbringen und die weitere Verbreitung von Kopien in der Öffentlichkeit
zu.859 Das Verbreitungsrecht wird vom Erschöpfungsgrundsatz restrigiert, wonach
es in bestimmten Fällen erlöschen kann. Demnach ist die Zustimmung des Rechte-
inhabers für eine Weiterverbreitung nicht mehr erforderlich, wenn das Werk zuvor
mit seiner Zustimmung in Verkehr gebracht wurde. 860
Den Werknutzern werden in der Regel Nutzungsrechte übertragen und nicht die
Urheber– bzw. Vollrechte — [...] man kauft etwas nie ganz, es bleibt immer etwas

beim Urheber zurück.“861 Der Rechteinhaber kann die Nutzungsrechte weitreichend
frei definieren: Das Nutzungsrecht kann als einfaches oder ausschließliches Recht so-

wie räumlich, zeitlich oder inhaltlich beschränkt eingeräumt werden.“862 Diese Nut-
zungsrechte können personenbezogen definiert werden, so kann das Nutzungsrecht
an dem Werk unter Ausschluss aller anderen Personen einem bestimmten Nutzer zu
bestimmten Nutzungsbedingungen eingeräumt werden.

859
Vgl. Zscherpe (1999): 201; Nordemann (1998): 182–187; Dreier, Schulze (2004): 239–253.
860
Vgl. ausführlich zum Verbreitungsrecht Zscherpe (1999): 201; Nordemann (1998): 186f.
861
Dreier (2001).
862
§31 Abs. 1 UrhG.

124
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

5.2 Balance im Urheberrecht:


Exklusivrecht und urheberrechtliche Schranken
Thus, DRM–systems may pose a threat to the

finely tuned copyright system as we know it [...]“ 863

Dem Urheberrecht liegt das Ziel zugrunde, Wissen und Innovationen in der Gesell-
schaft zu fördern. Es bringt traditionell die Interessen der Rechteinhaber und der
Konsumenten zum Ausgleich. Dabei hat sich eine (Interessen–) Balance im Urheber-
recht herausgebildet.864 Einerseits will der Gesetzgeber einen (finanziellen) Anreiz
zur Produktion von Wissen und Informationen geben. Hierzu werden bspw. Inves-
titionen der Rechteinhaber in diesem Bereich 865 gefördert. Das Urheberrechtsgesetz
(UrhG) sieht daher den Schutz des Urheberrechts als ein privates (Persönlichkeits-
recht des Urhebers) und vermögenswertes Gut (Eigentumsrecht) vor. 866 Dem Rechte-
inhaber wird die exklusive Auswertbarkeit des Werkes für einen begrenzten Zeitraum
und bestimmten Bedingungen eingeräumt.
Auf der anderen Seite soll dadurch aber auch nicht die optimale Nutzbarkeit des
Werkes durch die Allgemeinheit gefährdet werden.867 Die freie Nutzbarkeit und die
Möglichkeit Zugang zu Wissen zu schaffen wird vor dem Hintergrund gefordert,
dass Informationen aus Informationen bzw. Innovationen aus Innovationen hervor-
gehen.868
Ein starker Urheberrechtsschutz hat möglicherweise den negativen Effekt, dass bei
hohen Kosten für das geistige Gut diejenigen von dessen Nutzung ausgeschlossen
werden, die den Preis des Monopolisten nicht bezahlen können oder wollen.869 Der
Schutz beeinträchtigt wegen der mit ihm verbundenen Ausschließlichkeit zugleich
die optimale Nutzung der digitalen Güter (u.a. Bildung, Förderung von Innova-
tionen, Unterbinden von Benachteiligungen, Gebot der Sozialpflichtigkeit). 870 Aus
wohlfahrtstheoretischer Sicht führt dies zum [...] standard deadweight loss of a mo-

nopoly: the underprovision of this information good.“ 871
Ein starker Urheberrechtschutz kann aufgrund des damit verbundenen starken finan-
ziellen Anreizes zu einer umfangreichen Produktion von geistigen Gütern führen,872
allerdings zugleich zu einer geringen Verbreitung. Ein zu schwacher Urheberschutz
kann eine große Verbreitung, aber eine geringe Produktion zur Folge haben. The

key is to balance the free against controll, so that the benefits for each can be achie-
ved.“873 The “compromises” give the copyright holder a guarantee of compensation

without giving the copyright holder perfect control over the use of its copyrighted
material.“874

863
Dreier, Nolte (2003): 501.
864
Vgl. Samuelson (1996): 17; Stefik (2000): 86; Dreier (1997a): 862; Kreile, Becker (2004): 285.
865
Ohne diesen Anreiz komme es laut verschiedener Autoren dazu, dass weniger geistige Güter
geschaffen werden. Ein Beispiel sind high–budget Spielfilme, die nicht produziert werden können,
wenn die Investitionen nicht refinanziert werden können. Vgl. bspw. Lessig (2001): 107.
866
Vgl. Kreile, Becker (2004): 281.
867
Vgl. NRC, CSTB (2000): 24.
868
Vgl. Liebowitz (2002): 18; Lessig (2001): 13f, 204; Lessig bezieht sich auf das US–amerikanische
Copyright, jedoch gilt entsprechendes auch für das deutsche UrhG.
869
Man könnte hier argumentieren, dass auch kein Mercedes jedem preiswert zur Verfügung gestellt
werden muss, nur weil er es möchte. Mit geistigen Gütern verhält es sich jedoch anders, denn es
sind mit ihnen auch kulturelle und gesellschaftliche Ziele verbunden.
870
Vgl. Bundestag (1997): 20. : An diesem Beispiel wird die befürchtete gesellschaftliche Segmen-
tierung ( Digital Divide“) in information–rich“ und –poor“ als eine zentrale Gefahr des digitalen
” ” ”
Zeitalters transparent.
871
Bauckhage (2003): 237.
872
Vgl. Friedman (1998): 1169: The higher the return to producing intellectual property the more

intellectual property will be produced.“ id;
873
Lessig (2001): 97.
874
id. 109f.

125
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

Die Balance im Urheberrecht wird in folgenden Bestimmungen ausgedrückt:

1. Exklusivrecht der Rechteinhaber zur Verwertung von Werken


2. Ausnahmen vom Exklusivrecht der Rechteinhaber zugunsten der Werknutzer

zu 1.) Das UrhG räumt dem Urheber das ausschließliche Recht ein, sein Werk in
körperlicher Form zu verwerten (Werkherrschaft). 875 Hierzu zählt das Vervielfäl-
tigungsrecht,876 das Verbreitungsrecht877 , das Ausstellungsrecht878 , das Recht der
öffentlichen Zugänglichmachung879 , das Senderecht880 und das Recht, Bearbeitun-
gen des Werkes zu verwerten881 (positives Nutzungsrecht).882 Des Weiteren verfügt
er über das Recht zur unkörperlichen Verwertung (Recht der öffentlichen Wiederga-
be).883 Er kann Dritte von der Einwirkung ausschließen (negatives Verbotsrecht). 884
Der Urheber besitzt zusammenfassend die freie Entscheidung darüber, ob und zu
welchen Bedingungen er bestimmten Dritten die Nutzung seines Werkes erlaubt
(Urheberpersönlichkeitsrecht).885 Die schutzwürdigen Interessen des Urhebers leiten
sich nicht nur vom UrhG ab. Sie sind auch verfassungsrechtlich geschützt, mit dem
Schutz des Eigentums (Art. 14 GG) und mit dem Persönlichkeitsrecht des Urhebers
(Art. 1, 3 Abs. 1 GG).886
Hinter dem Exklusivrecht steht die Annahme, dass die Rechteinhaber zur Ent-
wicklung neuer geistiger Güter animiert werden. Durch die Erosion dieser Rechte
sei die ökonomische Leistungsfähigkeit in diesem Bereich sowie die kulturelle Viel-
falt bedroht.887 Durch die Gewährleistung der finanziellen Auswertbarkeit geistiger
Schöpfungen sollen auch die mglw. erforderlichen Investitionen in deren Produktion
amortisiert werden (Amortisationsprinzip) 888 — ein finanzieller Anreiz soll damit
geschaffen werden.
zu 2.) Die eingangs skizzierte Balance im Urheberrecht sieht vor, dass die Werke
unter bestimmten Bedingungen von den Werknutzern (Konsumenten) frei genutzt
werden können. Demnach ist das eben beschriebene Exklusivrecht der Rechteinhaber
Einschränkungen unterworfen. Dies muss der Rechteinhaber aufgrund gesetzlicher
Bestimmungen im Interesse Dritter und der Allgemeinheit akzeptieren. In diesem
Zusammenhang verweisen Juristen auf das GG: Eigentum verpflichtet. Sein Ge-

brauch soll zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen.“ 889 Es handelt sich damit
um ein sozialgebundenes Recht, das mit den Interessen der Allgemeinheit ausgewo-
gen werden muss.
In den Schrankenbestimmungen des Urheberrechts sind die entsprechenden Bedin-
gungen definiert, unter denen das Exklusivrecht eingeschränkt wird. Ziel der Rege-
lungen ist es, [...] dem einzelnen eine umfassende Teilnahme am Geistesleben und

die Bildung und Entfaltung seiner Persönlichkeit zu ermöglichen [...]“890 . Zu den Zie-
len der Schrankenbestimmungen zählt auch die Garantie der Innovationsfähigkeit der
Gesellschaft.891 Sie dienen der Informationsfreiheit, dem Datenschutz, der Aufrecht-
875
Vgl. Hoeren (2002): 82; §15 Abs. 1 UrhG.
876
Vgl. §§16, 69c Nr.1 UrhG.
877
Vgl. §§17, 69c Nr. 3 UrhG.
878
Vgl. §18 UrhG.
879
Vgl. §19a UrhG.
880
Vgl. §20 UrhG.
881
Vgl. §§23, 69c, Nr. 2 UrhG.
882
Vgl. Hoeren (2002): 82.
883
Vgl. §15 Abs. 2 UrhG.
884
Vgl. Bechtold (2002): 270.
885
Vgl. §§15ff. UrhG.
886
Vgl. Dreier (1997): 139; Kreile, Becker (2004): 280f; Geerlings (2004): 208f.
887
Vgl. NRC, CSTB (2000): 24
888
Vgl. Rehbinder (2002): 48; Kreile, Becker (2004): 281.
889
Art. 14 Abs. 2 GG; vgl. Delp (2003): 318; Nordemann (1998): 377.
890
Vgl. Rehbinder (2002): 202; vgl. ähnl. Kreile, Becker (2004): 281.
891
Die Schranken unterstützen, so Bechtold, die Schaffung neuer Werke und fördern die geistige
Auseinandersetzung, indem die Werknutzung durch den Rechteinhaber nicht verhindert werden

126
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

erhaltung des freien Wettbewerbs und der Ausbildungs– und Kulturförderung.892


Die Interessen der Werknutzer werden nicht nur durch das UrhG normiert, sondern
auch durch das GG. Interessen der Informationsfreiheit und der Freiheit des geis-
tigen Schaffens sollen gewahrt werden. 893 Zudem sollen sie dem Marktversagen im
Bereich geistiger Güter vorbeugen, wie bspw. in solchen Fällen, in denen individuelle
Nutzungen entweder unmöglich sind oder nicht stattfinden, weil die Transaktions-
kosten unzumutbar sind.894 Die Bedingungen der Ausnahmen werden noch genau
bestimmt.

Ziel der Schrankenregelungen ist es, einen angemessenen Ausgleich zwischen den
(wirtschaftlichen) Vergütungsinteressen der Rechteinhaber und dem Nutzungsinter-
esse der Gesellschaft zu schaffen.895 Dabei ist der verfassungsrechtliche Grundsatz
der Verhältensmäßigkeit zu beachten.896
Diese über Jahrzehnte feinabgestimmte Balance zwischen den Interessen der Recht-
einhaber und der Werknutzer wurde durch das Aufkommen digitaler IuK–Systeme
und –Netzwerke gestört.897 Die Schranken des UrhG bezogen sich auf die Bedingun-
gen der analogen Technik, weshalb eine Anpassung an die Bedingungen der Digital-
technologie erforderlich wird.898
Die Schrankenbestimmungen899 sehen zwar eine freie, nicht aber unbedingt eine
kostenlose Nutzung vor. Frei bedeutet hierbei, dass sie nicht von der Zustimmung
und den Bedingungen der Rechteinhaber abhängen.900 Der Werknutzer muss eine
Nutzungslizenz nur in Fällen der Nutzungen entsprechend dem Exklusivrecht des
Rechteinhabers erwerben.
Der Interessenausgleich wird nämlich durch die korrelierenden Vergütungsansprüche
gemäß §§54 UrhG verwirklicht.901 Dem Urheber steht gemäß dem UrhG für die Ein-
räumung von Nutzungsrechten und die Erlaubnis zur Werknutzung das Recht auf
eine angemessene Vergütung zu.902 Demnach erhält der Urheber (mehr oder weniger)
als Gegenleistung für bestimmte Schranken in Form der Geräte– und Leermedien-
abgabe einen finanziellen Ausgleich. Anspruchsberechtigt sind neben den Urhebern
auch einige Leistungsschutzberechtigte, die bestimmte Voraussetzungen gemäß § 54
Abs. 1 UrhG erfüllen.903 Dazu gehören u.a. die Tonträger– und die Filmhersteller.
Bei der Vergütung wird mit festen Vergütungssätzen gearbeitet, um langwierige
Streitigkeiten über deren Höhe zwischen Urhebern und Schrankenbegünstigten zu
vermeiden.904 Die Schrankenbestimmungen reichen von einer ersatzlosen Aufhebung

kann, wurde es erst einmal veröffentlicht (§24 UrhG). (Vgl. Bechtold (2002): 379.) Bspw. sollen
die Schranken die freie geistige Auseinandersetzung ermöglichen, wenn das Zitieren aus fremden
Werken ohne Zustimmung des Urhebers erlaubt wird (vgl. §51 UrhG 22.3.2002.)
892
Vgl. Bechtold (2002): 379.
893
Vgl. Dreier (1997): 139; ders., Nolte (2003): 480.
894
Vgl. id.
895
Vgl. Kröger (2002): 119.
896
Vgl. Dreier (1997): 139.
897
Vgl. Ders., Nolte (2003): 487.
898
Vgl. id. 481.
899
Vgl. Kap. 5.2.
900
In diesem Zusammenhang ist ein Werk dann frei“ wenn es ohne die Erlaubnis eines anderen

— bspw. eines Rechteinhabers — genutzt werden kann, oder die Erlaubnis jemandem neutral,
ohne Berücksichtigung des beantragenden Akteurs, erteilt wird. (Vgl. Lessig (2001): 12.) Auf den
Zusammenhang zwischen freien und kontrollierten geistigen Gütern geht Lessig (2001) intensiv
ein. Die Diskussion, die in der Wissenschaft breit geführt wird, soll an dieser Stelle nicht diskutiert
werden. Statt dessen werden einige Grundannahmen und Ergebnisse dieser Diskussionen angegeben,
um die Balance im Urheberrecht besser beschreiben zu können.
901
Vgl. Nordemann (1998): 378; Dreier, Schulze (2004): 747ff; Goldmann, Liepe (2002): 363; Gold-
mann (2003): 504; Kreile, Becker (2004): 85; Geerlings (2004): 208; Seiten 4.5ff. dieser Arbeit.
902
Vgl. §32 Abs. 1 UrhG; Ulmer–Eilfort (2003); Kreile, Becker (2004): 285; Die Angemessenheit
wird im Einzelfall bspw. durch Gerichte ermittelt.
903
Vgl. Kreile, Becker (2004): 285.
904
Vgl. Nordemann (1998): 380.

127
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

des ausschließlichen Verwertungsrechts über eine gesetzliche Lizenz oder Zwangsli-


zenz bis zu einer Verwertungsgesellschaftspflichtigkeit eines Zahlungsanspruchs. 905
Die Vergütungsansprüche können nach geltendem Recht nur über eine Verwertungs-
gesellschaft geltend gemacht werden. 906
In den Paragraphen 45–63 UrhG werden in engen Grenzen bestimmte Verwertungs-
vorgänge zu speziellen Zwecken gestattet:
1. teilweise vergütungsfrei: in Fällen der §§45, 47, 48, 50, 53 UrhG
2. teilweise gegen eine angemessene Vergütung: in Fällen der §§46, 49, 52 UrhG.

Die Einwilligung der Rechteinhaber ist für beide Typen von Schranken nicht erfor-
derlich.907 Das Ziel ist ein abgestuftes Vorgehen in der Vermittlung zwischen den
Interessen der Urheber und der Werknutzer. 908
Es werden vier verschiedene Formen von Schranken unterschieden: zwingende kol-
lektive Verwertung, Zwangslizenz, gesetzliche Lizenz und Freistellung. 909 Bei den
ersten drei Formen ist eine finanzielle Kompensation der Rechteinhaber vorgesehen
(vergütungspflichtige Nutzungen), bei letzterer nicht (vergütungsfreie Nutzungen).
Um den finanziellen Ausgleich zu ermöglichen, werden in Deutschland zwei Strate-
gien eingeschlagen — die individuelle und die kollektive Rechtewahrnehmung und
–vergabe.910 Soweit es aus praktischen Gründen möglich ist, wird die individuelle
Methode genutzt. Hierbei bestimmt der Rechteinhaber die Nutzungsbedingungen.
Ist die Kontrolle der Nutzungsvorgänge nicht möglich, übernimmt eine VG die Rech-
tewahrnehmung und –vergabe.
Die Abgabe dient allerdings nicht der Kompensation von illegalen Nutzungen geis-
tigen Eigentums sondern rein der Vergütung zulässiger Nutzungen im Rahmen der
Schrankenbestimmungen.
So bestehen Vergütungsansprüche für folgende Schrankenbestimmungen: 911
• Vermieten und Verleihen von Vervielfältigungsstücken gem. §27 Abs. 1 UrhG
• Schulbuchvergütung gem. §46 Abs. 4 UrhG für die Vervielfältigung von Schul-
funksendungen gem §47 Abs. 2 S.2 UrhG Pressespiegelvergütung gem. §49 Abs.
1 Satz 2 UrhG
• für die öffentliche Wiedergabe von Werken im Rahmen von unentgeltlichen
Veranstaltungen nach §52 Abs. 1 S. 1 und s.2 UrhG
• Wiedergabe von Werken in Gottesdiensten gemäß §52 Abs. 2 UrhG
• Vergütung für die Vervielfältigung zum privaten oder sonstigen eigenen Ge-
brauch gemäß §§53 bis 54a UrhG

Es existieren zahlreiche urheberrechtliche Schranken, 912 von denen zwei für diese
Arbeit relevant sind:
• §52a Öffentliche Zugänglichmachung für Unterricht und Forschung
• §53 Vervielfältigungen zum privaten und sonstigen eigenen Gebrauch

Der §52a wurde mit der Novelle des UrhG 12.9.2003 neu eingeführt und der §53 ge-
ändert. Bei beiden wird die aktuelle Rechtslage gemäß UrhG 12.9.2003 geschildert.
Änderungen an den Schrankenbestimmungen waren erforderlich, da die historisch ge-
wachsenen Schranken [...] eine Reihe technologiespezifischer Begriffe [enthalten], die

905
Vgl. Bechtold (2002): 378
906
Vgl. §54 h Abs. 1 UrhG; Kreile, Becker (2004): 285.
907
Vgl. Kröger (2002): 120.
908
Vgl. Dreier (1997): 139f.
909
Vgl. Rehbinder (2002): 200f.
910
Vgl. Becker (2002); Goldmann (2001): 61.
911
Vgl. Goldmann (2001): 61f.
912
Vgl. §§44–60.

128
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

sich auf den digitalen Kontext kaum problemlos anwenden lassen.“ 913 Die in diesem
Kapitel dargestellten Schranken und insbesondere die darauf bezogenen Konflikte
werden in Kapitel 8.2.1 ausführlicher erläutert.

§52a Öffentliche Zugänglichmachung für Unterricht und Forschung

Mit der Novelle des UrhG vom 12.9.2003 wurde mit dem neu in das UrhG aufge-
nommen §52a eine Schranke zugunsten von Unterricht und Forschung eingeführt.914
Demnach ist es u.a. zulässig, kleine Teile eines veröffentlichten Werkes und einzelne
Beiträge aus Zeitungen oder Zeitschriften zur Veranschaulichung im (nicht gewerbli-
chen) Unterricht für den abgegrenzten Kreis der Unterrichtsteilnehmer oder für einen
abgegrenzten Kreis von Personen für deren eigene wissenschaftliche Forschung zu-
gänglich zu machen.915 Dabei dürften keine kommerziellen Zwecke verfolgt werden.
Für diese Formen öffentlicher Zugänglichmachung ist eine angemessene Vergütung
zu zahlen, wobei diese über eine Verwertungsgesellschaft geltend gemacht wird. 916
Im UrhGRegE 16.8.2002 und 6.11.2002 wird eine Vergütungspflicht für Schranken-
nutzung im Wissenschaftsbereich vorgesehen, während sie im Unterrichtsbereich ent-
fällt.917

§53 Vervielfältigungen zum privaten und sonstigen eigenen Gebrauch

Die UrhG–Novelle vom 12.9.2003 enthält einige Änderungen des §53 zur Schranke für
Vervielfältigungen zum privaten und sonstigen eigenen Gebrauch (Privatkopie). 918
Der deutsche Gesetzgeber ist hier vom Ausschließlichkeitsrecht des Urhebers zur Ge-

stattung von Vervielfältigungen und Verbreitungen seiner Werke abgegangen [...]“ 919
Die EU–Info–RL stellt es den Mitgliedstaaten frei, eine derartige Schranke vorzu-
sehen.920 Jedoch fordert die EU im Falle der Einführung einen fairer Ausgleich“

zu Gunsten des Rechtsinhabers. Hierbei sollen die Mitgliedstaaten berücksichtigen,
welche finanziellen Auswirkungen die Schranke für die Rechteinhaber besitzt, den
Grad der Nutzung technischer Schutzmaßnahmen und ob sie bereits auf eine andere
Weise für die Schrankennutzungen kompensiert wurden.
Gemäß dem UrhG sind Privatkopien eines Werkes durch eine natürliche Person zu-
lässig.921 Zum privaten Gebrauch“ zählen Nutzungen, die sich im [...] häuslichen
” ”
Bereich oder im Freundeskreis [...]“ 922 abspielen und für diesen bestimmt sind. Es
wird dabei auf den Zweck und Nutzungszusammenhang der Herstellung und Nut-
zung der Kopie abgestellt.
Die privaten Vervielfältigungen dürfen keinen Erwerbszwecken dienen. Die Vorlage
zu dieser Vervielfältigung darf des Weiteren nicht offensichtlich rechtswidrig her-
gestellt worden sein. So muss der Nutzer über ein Nutzungsrecht an der Vorlage
verfügen. Einige weitere Einschränkungen und nähere Bestimmungen enthält §53
913
Dreier (1997): 141.
914
Vgl. ausführlich Dreier, Schulze (2004): 716–723.
915
Vgl. §52a Abs. 1; Im UrhG werden die Bedingungen genauer ausgeführt.
916
Vgl. §52 a Abs.4
917
Vgl. §52a Abs. 3 UrhGRegE 16.8.2002.
918
Im Gesetz wird zwischen Nutzungen zum privaten Gebrauch und zum sonstigen eigenen Ge-
brauch unterschieden. Letztere sind bspw. wissenschaftliche, berufliche und gewerbliche Zwecke.
(Vgl. Rehbinder (2002): 204) Zu den letzten beiden Zwecken sind Vervielfältigungen zulässig, wenn
es sich nur um Teile des Werkes handelt. Diese beiden Typen werden aus Gründen der sprachli-
chen Vereinfachung unter dem Begriff der Privatkopie subsumiert. Vgl. ausführlich Dreier, Schulze
(2004): 723–747.
919
Kreile, Becker (2004): 285.
920
Vgl. Goldmann (2003): 507.
921
Vgl. §53 Abs. 1 UrhG; Die genaue Anzahl wird hier nicht bestimmt. Deren Bestimmung nehmen
im Extremfall Gerichte vor. Die Maximalzahl privater Kopien liegt laut der herrschenden Meinung
bei sieben. Vgl. Rehbinder (2002): 203; Goldmann, Liepe (2002): 364; Goldmann (2003): 506; Hoeren
(2003a): 12.
922
Nordemann (1998): 416.

129
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

UrhG. Diese Schranke dient dazu, [...] dem Einzelnen eine umfassende Teilnahme

am Geistesleben und die Bildung und Entfaltung seiner Persönlichkeit zu ermögli-
chen [...]“923 .
Rehbinder interpretiert die Schranke dahingehend, dass dem Einzelnen der freie
Werkgenuss zusteht. So darf er bspw. ein Buch beliebig oft lesen. Im digitalen Be-
reich kann dies allerdings anders sein, da die Bestimmungen zum Schutz vor Um-
gehung technischer Maßnahmen diese Schranke in bestimmten Fällen faktisch aus-
hebeln kann.924 Zwischen einer analogen und einer digitalen Privatkopie besteht ein
erheblicher Unterschied. Die analoge Kopie unterscheidet sich aufgrund eines Qua-
litätsverlusts deutlich vom Original. Im digitalen Bereich sind die Kopien Duplikate
des Originals.

Vergütungen bestimmter Schrankennutzungen

Wie bereits angesprochen wurde, besteht eine Vergütungspflicht für bestimmte Schran-
ken. Die Vergütung steht den Rechteinhabern zu, deren Werke eine Vervielfältigung
auf einem Bild– oder Tonträger, oder durch Reprographie zum Privatgebrauch erwar-
ten lassen.925 Die Vergütungen werden von den Verwertungsgesellschaften (VGen)
erhoben und an die Berechtigten ausgeschüttet.926 Dies erfolgt zentral über die Zen-
tralstelle für private Überspielrechte (ZPÜ). In ihr haben sich die deutschen VGen
zusammengeschlossen, um die Abgabe auf Geräte und Leermedien einzutreiben.927
Zahlungspflichtig sind die Hersteller von Geräten, die zur Vornahme der Vervielfälti-
gungen bestimmt sind (Geräteabgabe)928 und die Hersteller entsprechender Leerme-
dien (Leermedienabgabe). Die Abgabe wird auch für importierte Geräte und Leer-
medien fällig, die die Importeure zahlen müssen.929 Dadurch, dass Hersteller und
Importeure die Abgabe entrichten, erfolgt die mittelbare Erfassung des Endnut-
zers.930
Die Vergütungshöhe wird in einer Anlage zu §54 d I UrhG gesetzlich festgelegt. 931 Die
Schrankennutzungen werden unter Aussetzung des Preismechanismus dem betreffen-
den Rechteinhaber kompensiert. Ein Problem dabei ist, dass eine Gesetzesänderung
erforderlich ist, um die Vergütungssätze zu ändern. Die Folge können u.U. interes-
senpolitisch umkämpfte, langwierige Gesetzungsgebungsverfahren sein, die auf eine
veränderte Situation nur verzögert reagieren können.932 Die Abgabe ist einmalig zu
entrichten, außer bei sog. Großkopierern. Bei diesen wird erwartet, dass sie im größe-
ren Maßstab Kopien anfertigen. Die Höhe der Abgabe und der Vergütung orientiert
sich an der Art des Gerätes und an der Spieldauer des Leermediums. 933
Vergütungspflichtige Geräte sind solche, die zur Vornahme von Vervielfältigungen
bestimmt bzw. erkennbar bestimmt sind. 934 Gleiches gilt für Trägermaterialien. Es
923
Rehbinder (2002): 202.
924
Vgl. hierzu Kap. 7.2.3.
925
Vgl. Rehbinder (2002): 208f; §54 Abs. 1 UrhG; Kreile, Becker (2004): 285.
926
Vgl. Kap. 6.7; §54h I UrhG.
927
Vgl. zu den rechtlichen Grundlagen und Arbeitsweisen der VGen Kap. 6.7; Die Abgabe auf
Reprographiegerät wird von der VG Wort erhoben. Vgl. Goldmann (2003): 505.
928
Vgl. Rehbinder (2002): 208; Nordemann (1998): 427.
929
Für in Deutschland produzierte Geräte und Leermedien, die ins Ausland verkauft werden, ist
die Abgabe von den Herstellern nicht zu zahlen. (Vgl. Nordemann (1998): 427; Rehbinder (2002):
211; Goldmann (2003): 505.)
930
Vgl. Kreile, Becker (2004): 286.
931
Für ein Tonaufzeichnungsgerät ist im Jahr 2002 eine Vergütung von 1,28e zu zahlen, für jedes
Bildaufzeichnungsgerät 9,21e, bei Tonträgern für jede Stunde Spieldauer 0,0614e, bei Bildträgern
für jede Stunde Spieldauer 0,087e. Die Abgabe für Kopiergeräte ist nach deren Leistungsfähigkeit
gestaffelt. Bspw. wird für eine Gerät mit einer Leistung von 2 bis 12 Kopien je Minute 38,35e von
13 bis 35 Kopien je Minute 51,13e und über 70 Kopien je Minute 306,78e erhoben.Vgl. Rehbinder
(2002): 209.
932
Vgl. hierzu auch Kap. 3.1.1.
933
Vgl. Kreile, Becker (2004): 286.
934
Vgl. §54a Abs. 1 UrhG; Nordemann (1998): 429.

130
Balance im Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

wird dabei auf die Möglichkeit der Vornahme abgestellt und nicht auf die tatsächliche
Durchführung.
Zu den vergütungspflichtigen Geräten gehören u.a. Ton– und Bildaufzeichnungs-
geräte, Kopiergeräte, Laserdrucker, CD–Brenner, Scanner und Fax–Geräte.935 Ob
die CD–Brenner, wie auch einige andere Peripherie–Geräte eines Computers, ver-
gütungspflichtig sind, wurde, basierend auf dem damals geltenden UrhG, mit dem
Teilurteil des Landgerichts Stuttgarts vom 19. Juni 2001 gerichtlich geklärt. Diese
Frage war auch nicht nur Gegenstand rechtlicher, sondern auch politischer Konflikte.
Es kam zu dem Ergebnis, dass CD–Brenner zur Vervielfältigung geeignete Geräte
und damit vergütungspflichtig sind.936
Es existieren im Bereich geistiger Güter mit den Schranken öffentliche Güter, de-
ren Wahrung staatliche Ziele sind. Diese Güter sind jedoch rivalisierend. So können
aus der Ausnutzung der Schranken durch die Gesellschaft (finanzielle) negative Ex-
ternalitäten für die Rechteinhaber resultieren. Es besteht ein Spannungsverhältnis
zwischen den privaten Kosten und Nutzen auf der einen Seite und den öffentlichen
Kosten und Nutzen auf der anderen Seite.
Im Zusammenhang mit DRM–Technologien ist sowohl entscheidend, ob bestimm-
te Nutzungen entsprechend bestimmter Schrankenbestimmungen ermöglicht werden
müssen, aber auch, ob eine mögliche Kompensation durch die DRM realisiert werden
soll. Letzterer Aspekt wird erst in Kapitel 8.2.2 behandelt.
Der Themenbereich der Schrankenbestimmungen und deren Vergütungen werden in
Kapitel 8.2.1 in Zusammenhang der politischen Konflikte aufgegriffen und detaillier-
ter dargestellt.

935
Vgl. Nordemann (1998): 429; Rehbinder (2002): 209; Rehbinder nennt dort die zugrundeliegen-
den Entscheidungen des Bundesgerichtshofs (BGH) und des Landgerichts (LG) Stuttgart.
936
Vgl. Urteil des Landgerichts Stuttgart (2001); Flechsig (2001): 656f; Flechsig erläutert das Urteil
des Landgerichts.

131
Urheberrecht im digitalen Bereich RECHTLICHE STRUKTUREN

5.3 Bedingungen des Urheberrechts im digitalen Bereich


Copyright is totally out of date. It is a Gutenberg artifact.

Since it is a reactive process, it will probably have to
break down completely before it is corrected.“ 937

Das Urheberrecht habe im Internet keine Zukunft, scheinen sich einige Vertreter der

Cyberspace–Gemeinde“ — Medien–Aktivisten und Kritiker der Kommerzialisierung
des Internet wie Negroponte und Barlow — einig. 938 Unklar ist einigen von ihnen
allerdings, was an seine Stelle tritt. 939
Es stellt sich die Frage, ob das Urheberrecht an die neuen technologischen Herausfor-
derungen der Digitaltechnik und der Vernetzung angepasst werden muss und kann.
Bislang konnte das Urheberrecht derart modifiziert werden, dass es auch unter den
veränderten Bedingungen technologischer Innovationen, wie der Druckpresse, dem
Radio oder dem Tonbandgerät, funktionsfähig ist940 und die angesprochene Balance
im Urheberrecht sicherstellt.
Kommentatoren beschreiben die Anpassung an die Digitaltechnik und die Vernet-
zung durch IuK–Technologien als die größte bislang dargewesene.941
Einige Charakteristika digitaler Werke wurden bereits in Kapitel 4.5 angesprochen,
weshalb sie an dieser Stelle zwar genannt, nicht aber ausgeführt werden sollen. Fol-
gende Charakteristika der Kommunikation über internationale IuK–Netze sprechen
für eine Krise des Urheberrechts oder bereiten zumindest Probleme in der Durch-
setzung des Urheberrechts:

• Verbesserte (unrechtmäßige) Kopierbarkeit, geringe Vervielfältigungskosten und


bessere Bezugsmöglichkeiten illegaler Kopien
Verbesserte Kopiermöglichkeiten und marginale Vervielfältigungskosten urhe-
berrechtlich geschützter Güter führten in der Vergangenheit jeweils zu einer
veränderten Kosten–Nutzen–Bilanz illegaler Kopien. Ein Beispiel ist die Ent-
wicklung der Kopiermöglichkeiten von textuellen Werken. Vor Erfindung des
Buchdrucks war es Zeit und Kosten aufwendig, eine Abschrift eines Werkes zu
erstellen — ein faktischer Urheberrechtsschutz griff. Auch nach der Erfindung
bestand dieser Schutz fort. Die Anschaffung oder Nutzung einer Druckerpresse
erfordert erhebliche Investitionen. Mit der Verbesserung der Technik und vor
allem mit Verbreitung von Fotokopierern wurden diese Kosten drastisch ge-
senkt und Kopieren war auch im großen Stil leichter möglich. Dennoch stellte
— wie in den Entwicklungsstufen zuvor — die Distribution eine Zeit und Kos-
ten intensive Barriere der massenhaften Verbreitung illegaler Kopien dar. Das
Internet hat die zuvor genannten Distributionsbarrieren niedergerissen und
die massenhafte Verbreitung urheberrechtlich geschützter Werke zu margina-
len Kosten ermöglicht.942 Die wirksamen rechtlichen Beschränkungen (des

Kopierens) verschwinden im selben Augenblick wie die technischen Beschrän-
kungen.“943

937
Negroponte (1995): 58; Der Autor geht davon aus, dass das herkömmliches Urheberrecht zum
Scheitern verdammt sei. Vgl. id.
938
Vgl. Negroponte (1995): 58. Barlow (1994); ders. (1996); ders. (1998); ders. (2000); In Juristen-
kreisen herrscht offenbar weitverbreitet die Auffassung, dass die extremen Thesen von Barlow und
anderen am besten einfach ignoriert werden sollten. Vgl. Bechtold (2002): 251.
939
Vgl. id. 240, 252; Barlow ist Mitglied der Electronic Frontier Foundation, eine Civil–Rights–
Organisation im Bereich von Internet–Themen.
940
Vgl. Zoellick (2002): 5.
941
Vgl. Reinbothe (2002d): 374; Dreier, Nolte (2003): 487; Hilty (2003): 984.
942
Vgl. Lessig (2001): 223.
943
ders. (2001a): 224.

132
Urheberrecht im digitalen Bereich RECHTLICHE STRUKTUREN

• Verschlechterter rechtlicher Schutz


Während die Gefahr von Urheberrechtsverletzung durch den technischen Fort-
schritt rasant ansteigt, sind die Reaktionsmöglichkeiten des Rechts jedoch er-
nüchternd.944

– Internationalität der Datennetze


Aus der Internationalität des Internet folgt das Problem der Rechtsdurch-
setzung. Das Urheberrecht ist trotz internationaler Koordinationsversu-
che bspw. im Rahmen der WIPO und der EU, territorial gebunden. Ein ef-
fektiver Schutz durch das herkömmliche Urheberrecht in Datennetzen er-
scheint laut Bechtold angesichts der Internationalität des Internet schwer
möglich.945 Daher sei es nicht verwunderlich, wenn Inhalteanbieter im
digitalen Umfeld zunehmend auf Schutzmechanismen außerhalb des her-
kömmlichen Urheberrechts setzen, die dessen Schwächen im digitalen Be-
reich zumindest abmildern sollen. 946
– Aufspüren und Ahnden von Rechteverletzungen
Im Internet ist es zu vertretbarem Aufwand möglich, unerkannt unrecht-
mäßig Kopien urheberrechtlich geschützter Werke zu erstellen. Ebenso ist
es möglich unerkannt bspw. Musik–CDs illegal zu vervielfältigen.

• Innovationsgeschwindigkeit von IuK–Netzen und darüber realisierter Anwen-


dungen
It is difficult for intellectual property laws to keep pace with technology.“ 947

Stärkt man die Gesetze und hält man die Technologie unverändert auf ihrem

Stand, so stärkt dies das Urheberrecht. Verbessert man dagegen die Technologie
und hält die Gesetze auf ihrem Stand, schwächt man es.“948 Urheberrecht war
seit je her eine Reaktion auf die Herausforderungen der Technik. Bislang folg-
ten technische Innovationen im Urheberrechtsbereich schrittweise und führten
nicht radikale Wechsel herbei. Das langsam reagierende Recht konnte darauf
angemessen reagieren. Das Internet stellt jedoch einen radikalen Wechsel der
Bedingungen des Kopierens dar. Der Cyberspace“, so Lessig, habe nicht nur

die Techniken des Kopierens verändert, sondern vor allem die Fähigkeit des
Rechts, Schutz vor illegalen Kopien zu bieten 949 Das zentrale Problem ist, dass
[...] die Geschwindigkeit des technologischen Wandels und die Geschwindigkeit

der Gesetzgebung zunehmend auseinander laufen.“ 950 Gesetzliche Regelungen
beziehen sich oftmals auf eine Technologie, die zum Zeitpunkt der Verabschie-
dung des Gesetzes bereits veraltet sind. Die technologische Entwicklung wartet
nicht auf die gesetzgeberische.
Die Folge ist, dass verstärkt versucht wird, das UrhG an sich ändernde tech-
nologische Bedingungen über die Rechtsprechung anzupassen. Parlamenta-
rische Entscheidungen können mit der Innovationgeschwindigkeit der IuK–
Technologien und der sich ändernden Bedingungen des Angebots und der Nut-
zung urheberrechtlich geschützter Inhalte nicht mithalten. Als passende Reak-
tion auf diese Bedingungen schlägt Dreier vor, dass jede Gesetzgebung so

[...] technologiespezifisch wie notwendig und so technologieneutral wie möglich
sein [...]“951 soll.

944
Vgl. Lessig (1999): 125; Bechtold (1998): 23f; ders. (2001a): 2.
945
Vgl. Bechtold (2002): 252; Kap. 5.4.
946
Vgl. Kap. 7.2.
947
Lehman (1995): 211; vgl. ähnlich Dreier (2002): 49.
948
Lessig (2001): 223.
949
Vgl. ders. (2001a): 224.
950
Dreier (2002): 49.
951
id.

133
Urheberrecht im digitalen Bereich RECHTLICHE STRUKTUREN

• Zunahme grenzüberschreitender Nutzung urheberrechtlich geschützter Inhalte 952


Über das Internet können bspw. Medienangebote aus Dritten Staaten Inlän-
dern einfach und umfassend angeboten werden. Verschiedene nationalstaatliche
Urheberrechtsvorschriften können relevant sein. Probleme der Strafverfolgung
und der Durchsetzung nationalstaatlicher urheberrechtlicher Vorgaben können
die Folge sein.953

• Mangelndes oder geringes Unrechtsbewusstsein der Nutzer


Mehrere Analysten gehen von einem mangelnden Unrechtsbewusstsein hin-
sichtlich Urheberrechtsverletzungen aus. Sie werden gesellschaftlich nur noch
als Kavalierdelikte angesehen.954 Ein Problem ist, dass hierzu keine empirisch
fundierten Daten vorliegen. Statt dessen handelt es sich nur um die Einschät-
zung von Analysten. Um dem entgegen zu wirken kommt bspw. die Forde-
rung der Copyright Education“ auf. Dies ist ein Bildungsprogramm, das den

Werknutzern erklärt, warum der Respekt von Urheberrechten für eine Gesell-
schaft als Gesamtes von Vorteil ist und nicht nur für die Rechteinhaber.955
Dahinter steht die Auffassung, dass ein besseres Verständnis der Prinzipien
des Urheberrechts zu einem größeren Respekt vor diesem Gesetz und zu eini-
ger größeren Bereitschaft führt, es zu befolgen. Die Copyright Education kann
dadurch vereinfacht werden, dass ein hoher Grad ein Einfachheit, Klarheit und
Verständlichkeit aller Bestimmungen des UrhG erreicht wird. 956

Es stellt sich vor allem die Frage, ob das UrhG in internationalen digitalen Net-
zen durchgesetzt werden kann. DRM–Systeme treten an, dessen Durchsetzbarkeit
deutlich zu erhöhen.957

952
Vgl. id. 47.
953
Vgl. Kap. 5.4.
954
Vgl. Barlow (1994): 84, 88; Däubler–Gmelin (1999). Dieser Aspekt kann allerdings nicht allein
der Digitaltechnologie zugeschrieben werden.
955
Vgl. NRC, CSTB (2000): 16f; Peeck (2001a): 16.
956
Vgl. NRC, CSTB (2000): 21.
957
Vgl. Kap. 7.

134
Internationales Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

5.4 Internationale und supranationale Bezüge des Urheberrechts


Die internationale Durchsetzung von Urheberrechten bereitet Probleme. So stellen
sich Fragen hinsichtlich des anwendbaren Rechts und der internationalen Rechts-
durchsetzung,958 insbesondere wenn urheberrechtlich geschützte Werke direkt aus
dritten Ländern offeriert werden. Es existiert kein internationales Urheberrecht“.959

5.4.1 Internationale Abkommen und internationaler


Urheberrechtsschutz

Auf internationaler Ebene wurden einige Abkommen im Bereich des Urheberrechts


getroffen. Hier sind vor allem die Revidierte Berner Übereinkunft (RBÜ), das Weltur-
heberrechtsabkommen (WUA) vom 6. September 1952, das Abkommen Trade Re-

lated Aspects on Intellectual Property Rights“ (TRIPs) und die beiden völkerrechtli-
chen Verträge der World Intellectual Property Organization (WIPO) — der WIPO
Copyright Treaty (WCT) und der WIPO Performances and Phonograms Treaty
(WPPT) aus dem Jahr 1996 — zu nennen. Trotz dieser Bemühungen kann nicht
von einem internationalen Urheberrecht gesprochen werden. 960
Urheberrechtlicher Schutz basiert auf dem territorial gebundenen, nationalen Urhe-
berrecht.961 Trotz der internationalen Koordination im Rahmen der World Intellec-
tual Property Organization (WIPO) ist das Urheberrecht territorial verfasst. Die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) haben allerdings einige Kompetenzen
im Politikfeld Urheberrecht an deren supranationalen Gremien übertragen.962
Aus dem Territorialitätsprinzip folgt, dass sich die Bestimmungen des Urheberrechts
nur auf Personen im Inland beziehen. Ausländische Rechteinhaber müssen sich in
Deutschland an die Bestimmungen des UrhG halten. Beim Grenzüberschritt“ eines
” ”
Werkes löst sich das Urheberrecht des verlassenden Landes grundsätzlich in Nichts“

auf.“963
Mit den internationalen Abkommen verpflichten sich die Unterzeichnerstaaten dar-
auf, bestimmte vertraglich fixierte Grundsätze in ihren nationalen Urheberrechtsge-
setzten umzusetzen. Im WUA und in der RB Ü verpflichten sich die Mitgliedstaaten
den Urhebern bestimmte Mindestrechte zuzugestehen. 964 Ein Bestandteil der Ber-
ner Übereinkunft ist das Nichtdiskriminierungsprinzip der Inländerbehandlung.965
Demnach werden ausländische Urheber den inländischen gleichgestellt.
Mit dem TRIPS–Übereinkommen von 1994 wurden die Mindeststandards der RB Ü
auf die Mitglieder der Welthandelsorganisation (WTO) ausgedehnt, wie bspw. die
Inländerbehandlung. Im Vergleich zur RB Ü enthält das TRIPS–Abkommen detail-
lierte Vorschriften über die Durchsetzung des Urheberrechtsschutzes und verengt
den Raum für nationale Erwägungen.966
Die RBÜ versucht die Frage nach dem anwendbaren Recht zu beantworten. So stellt
Art. 5 Abs. 2 S. 2 RBÜ fest, dass [...] urheberrechtlicher Schutz jeweils nach den

Vorschriften des Landes zu beanspruchen ist, in dem der Schutz beansprucht wird.“ 967
Ein Problem dabei ist, dass in Folge der Entwicklung des Internet und der Art der
Datenübertragung mehrere nationale Gesetze auf eine Datenübermittlung Anwen-
dung finden können.
958
Vgl. Dreier (2001).
959
Vgl. Ginsberg (1999): 97.
960
Vgl. Klett (1998): 53; Ginsberg (1999): 97.
961
Vgl. Hertin (1997): 756; Reindl (1998): 800, 803f, 806; Intveen (1999): 20; Rehbinder (2002): 20.
962
Vgl. Kap. 5.4.
963
Intveen (1999): 25.
964
Vgl. Klett (1998): 54f; Ginsberg (1999): 99.
965
Vgl. id. 98f; Hertin (1997): 756f; Ginsberg skizziert auch die Entstehungsgeschichte der Berner
Konvention und ihrer Nachfolger wie die RBÜ.
966
Vgl. Ginsberg (1999): 100; Hertin (1997): 759.
967
Klett (1998): 55.

135
Internationales Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

Weitere Schwierigkeiten bereitet die Beantwortung der Frage, welches Gericht im Fal-
le eines Rechtsstreites international zuständig ist. Urheberrechtsstreitigkeiten kön-
nen sich mitunter über zahlreiche Territorien hinweg erstrecken. 968 Dabei ist es ein
Problem, den Ort der unerlaubten Handlung einzugrenzen. 969 Es wird zunehmend
schwierig, für ein Werk den Ort seiner Schaffung, Veröffentlichung und Auswertung
zu bestimmen.970
Die Folge kann sein, dass sich bspw. die Rechteinhaber einen Staat für das Aufstellen
ihres Content–Servers aussuchen, der ein ihnen genehmes Rechtssystem besitzt. Im
Umkehrschluss können auch sog. Haftungsoasen“ oder Piratenländer“ von Angrei-
” ”
fern genutzt werden. Dies sind Staaten, die ein geringes oder nicht existentes urhe-
berrechtliches Schutzniveau aufweisen. 971 Hier könnten bspw. Server von Anbietern
aufgestellt werden, die unrechtmäßige Kopien via sog. Tauschbörsen zulassen. Das
Rechtsniveau im Schutzland ist demnach deutlich geringer als im Ursprungsland des
Contents. Insofern besteht das Hauptproblem des Urheberrechts im Internet dar-

in, daß sich ein Server eines Anbieters im Ausland befinden kann und nach der
herrschenden Ansicht im internationalen Urheberrecht das Recht des Schutzlandes
anwendbar ist.“972
Die Rechteinhaber können bspw. Rechtswahl– oder Gerichtsstandsklauseln in urhe-
berrechtliche Nutzungsverträge einbringen, die sie den Werknutzern abverlangen. 973
Damit können sie potentiell anwendbare rechtliche Bestimmungen anderer Staaten
umgehen. Diese Möglichkeit der Rechts– und Gerichtswahl steht ihnen nur offen,
wenn ein gültiger Vertrag zwischen den Rechteinhabern und Werknutzern besteht. 974
Zudem wird die Rechtswahl im deutschen UrhG eingeschränkt. So können zwingende
Regelungen zu Gunsten des Urhebers nicht ausgehebelt werden. 975
Ginsberg zeigte in einem juristischen Aufsatz, dass nationale Urheberrechtsgesetze
im internationalen Rahmen eine gewisse Bedeutung besitzen, wenn auch mit Ein-
schränkungen: Dies bedeutet jedoch nicht, daß alle nationalen Normen zu jeder

Zeit auf internationale Sachverhalte anzuwenden sind. Die Zuständigkeit der [natio-
nalen] Gesetzgebung kann nämlich in der Tat durch Vertrag oder durch Grundsätze
der Rechtswahl eingeschränkt werden.“976 Sie kommt zu dem Ergebnis, dass nationa-
le Normen von Bedeutung bleiben, [...] während internationale Normen fortfahren,

nationale Urheberrechtsgesetze einzudämmen, wenn nicht gar zu überlagern.“977
Die Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes beruht auf internationalen Ver-
trägen. Die World Intellectual Property Organization (WIPO) verabschiedete am
20. Dezember 1996 zwei völkerrechtliche Verträge: WCT und WPPT.978 Ziel der
Verträge ist es, das Urheberrecht auf einer gemeinsamen Basis weltweit an die Her-
ausforderungen der Digitaltechnik und des Internet anzupassen. Kernbestandteile
der Verträge waren in Bezug auf DRM–Systeme der rechtliche Schutz 979 techni-
scher Maßnahmen (technical protection measures) und der sog. rights management

information“980 (RMI) (Informationen zur Urheberrechtswahrnehmung) vor Um-
gehung (Anti–Circumvention–Regulation). 981 Demnach müssen die Unterzeichner-
968
Vgl. Ginsberg (1999): 106.
969
Vgl. zur Diskussion der Zuständigkeit von Gerichten Klett (1998): 56–60.
970
Vgl. Reindl (1998): 800.
971
Vgl. Intveen (1999): 26.
972
id. 27.
973
Vgl. Ginsberg (1999): 106; Hoeren (2003b): 7f; vgl. zu den Nutzungsverträgen Kap. 7.2.1.
974
Vgl. Ginsberg (1999): 107.
975
Vgl. Hoeren (2003b): 7.
976
Ginsberg (1999): 108.
977
id. 110.
978
Anmerk: Die Verträge sind im Literaturverzeichnis aufgeführt, ebenso die EU–
Informationsrichtlinie. Die (Vor–) Geschichte der WIPO–Verträge schildert Wand (2001):
24–35.
979
Vgl. Dreier, Nolte (2003): 491.
980
Dies sind Informationen über das Werk, die Rechteinhaber und die Nutzungsbedingungen. Vgl.
Kap. 7.1.2, 7.1.2.
981
Vgl. Lewinski (1997): 441; Ginsberg (1999): 100; Bechtold (2004): 21; Art. 11 WCT; Kap. 7.2.3;

136
Internationales Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

staaten gegen die Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen, wie bspw. DRM–
Systemen, einen angemessenen Rechtsschutz vorsehen, um Urheberrechte und ver-
wandte Schutzrechte zu wahren.982 Ein Kritikpunkt an dieser Regelung war, dass
Dienstleistungen und Geräte verboten werden würden, deren Nebenzweck die Um-
gehung technischer Schutzmechanismen sei, auch wenn sie hauptsächlich dazu ein-
gesetzt werden, gesetzlich erlaubte Kopien — etwa für Schrankennutzungen — her-
zustellen.983 Die beiden Verträge wurden am 19. August 2003 von Deutschland ra-
tifiziert.984
In Bezug auf die RMI geht das internationale Abkommen weiter: Die Vertragspartei-

en haben sich nun verpflichtet, die unerlaubte Löschung, Veränderung oder Verbrei-
tung solcher elektronischen RMI durch angemessene und wirkungsvolle Rechtsbehel-
fe gegenüber jedermann rechtlich zu sanktionieren.“ 985 Die Regelungen der WIPO–
Verträge sind in dieser Frage relativ genau spezifiziert, was den Umsetzungsspiel-
raum für nationale Gesetzgeber verengt. 986 Die WIPO–Verträge enthalten in Bezug
auf den rechtlichen Schutz technischer Maßnahmen und der RMI einen Minimal-
konsens.987 Insbesondere in der Frage der rechtlichen Sanktionen steht den Unter-
zeichnerstaaten relativ viel Umsetzungsspielraum offen. Der rechtliche Schutz vor
Umgehung technischer Maßnahmen und der RMI wird in Kapitel 7.2.3 gesondert
behandelt.

5.4.2 Urheberrechtliche Vorgaben der Europ äische Union

In der Europäischen Union (EU) erfolgte die Umsetzung der WIPO–Verträge mit der
EG–Richtlinie zum Urheberrecht in der Informationsgesellschaft (EU–Info–RL). 988
Die am 22. Juni 2001 in Kraft getretene Richtlinie (RL ) sollte bis zum 22. Dezember
2002 in mitgliedstaatliches Recht umgesetzt werden. 989 Die RL enthält einige rele-
vante Bestimmungen in Bezug auf den Einsatz von DRM–Systemen. 990 Sie wurde
im September 2003 durch die Novelle des UrhG in deutsches Recht umgesetzt. Seit
rund zehn Jahren wurden auf EG–Level verschiedene Harmonisierungen im Urhe-
berrechtsbereich vorgenommen.991
Neben der Umsetzung der WIPO–Verträge und der Vorbereitung deren Ratifizie-
rung nimmt die EU–Info–RL weitere Harmonisierungen im Urheberrechtsbereich
vor.992 Letzteres ist problematisch, [...] weil die unterschiedlich gewachsenen Tra-

ditionen im Urheberrecht tief verwurzelt sind.“ 993 Als weitere Schwierigkeiten gelten
die Heterogenität der Schutzgegenstände, die Struktur der betroffenen Märkte und
grundlegende konzeptionelle Unterschiede. Zudem verfügt die EG über kein Mandat,

die anderen Bestandteile nennt Wittmann (2001): 143.


982
Vgl. Lewinski (1997): 441; Wand (2001): 35f; Bechtold (2002): 199; Art. 11 WCT; zum Begriff
wirksame technische Maßnahmen“ vgl. Seite 284 dieser Arbeit.
” 983
Vgl. Wand (2001): 27.
984
Vgl. Bechtold (2004): 21.
985
Lewinski (1997): 441; vgl. Art. 11 WCT; Wand (2001): 35f, 46.
986
Vgl. Ginsberg (1999): 100.
987
Vgl. id. 53.
988
Vgl. EU–Info–RL. (Directive 2001/29/EC); Ausgangspunkt der Richtlinienentwicklung war das
Grünbuch der EU–Kommission aus dem Jahre 1995 zum Urheberrecht in der Informationsgesell-
schaft, (Vgl. EU COM(95).) mit dem ein intensiver Konsultationsprozess mit den gesellschaftlichen
und staatlichen Akteuren initiiert wurde. (Vgl. Reinbothe (2003): 408.) Die EU–Info–RL geht sogar
über die Vorgaben der WIPO–Verträge hinaus. (Vgl. ders. (2002d): 381.) Vgl. zur Entstehungsge-
schichte Kröger (2001): 316f; ders. (2002): 48f; Wand (2001): 94–101. Sie soll an dieser Stelle nicht
dargestellt werden.
989
Vgl. Reinbothe (2002a): 2; ders. (2002b): 45; Art. 13, Abs. 1 EU–Info–RL.
990
Vgl. Reinbothe (2002c): 6.
991
Vgl. Reinbothe (2003); Die EG verfügt allerdings über kein Mandat, die nationalen Gesetzgeber
der Mitgliedstaaten in diesem Bereich zu ersetzen. Vgl. ders. (2002d): 369.
992
Die EU–Info–RL ist die siebte RL der EU, die sich auf den Urheberrechtsbereich bezieht. Vgl.
Reinbothe (2002); ders. (2003): 407.
993
Kröger (2002): 23; vgl. ähnl. Reinbothe (2003): 406.

137
Internationales Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

die nationalen Gesetzgeber im Urheberrechtsbereich zu ersetzen. 994


Ziel der Harmonisierungen ist die Schaffung und Gewährleistung eines funktions-
fähigen Binnenmarktes für urheberrechtlich geschützte Werke in der EU sowie die
Förderung geistiger Schöpfungen und Innovationen.995 The impact and the quality

of this Directive should not be underestimated. It lays the ground for the marketing
of products and services based on copyright and related rights in the Information So-
ciety [...]“996 Jedoch werden nicht nur die (vornehmlich) wirtschaftlichen Interessen
der Medienindustrie gewahrt. Es soll zudem ein Ausgleich mit den Interessen aller
Beteiligter gefunden werden. Den kulturellen, wirtschaftlichen, technologischen und
rechtlichen Aspekten des Urheberrechts soll in der Informationsgesellschaft gleicher-
maßen Sorge getragen werden.997
Kernbestandteile der EU–Info–RL sind im Zusammenhang dieser Arbeit: 998

1. Harmonisierung urheberrechtlicher Schranken.


2. Rechtsschutz vor Umgehung technischer Maßnahmen 999 und von Informatio-
nen zur Verwaltung der Rechte (Metadaten). 1000

zu 1.) Die Harmonisierung urheberrechtlicher Schranken ist auf EU–Ebene äußerst


problematisch, da sich — wie bereits angesprochen wurde — in den Mitgliedstaaten
höchst unterschiedliche Systeme entwickelt haben. Bereits auf nationalstaatlicher
Ebene sind Veränderungen im Bereich der Schranken nur zu hohen Transaktions-
kosten möglich.1001 Die Schranken berühren vielfältige, zum Teil antagonistische
Partikularinteressen, die nur schwer zum Ausgleich gebracht werden können.1002 Aus
Gründen der Erfordernis politischer Kompromisse wurde ein recht weit gefasster, er-
schöpfender Katalog von Schranken definiert, die optional von den Mitgliedstaaten
umgesetzt werden können.1003 Er kann [...] wohl nur vor dem Hintergrund der natio-

nalen Besitzstände verständlich werden.“1004 Nur zu einem Mindestmaß wurden die
Schranken in der EU harmonisiert. Die Mitgliedstaaten haben dabei einen beträcht-
lichen Umsetzungsspielraum.1005 Die bisher in Deutschland existenten Schranken
können beibehalten werden.
zu 2.) Dieser Aspekt wird in Kapitel 7.2.3 näher behandelt. Nur soviel sei vorweg
genommen, dass sich die Regelung an den Vorgaben der WIPO im WCT und WPPT
orientiert.
Mit den beiden Harmonisierungen gibt die EU wesentliche Regelungen für den Ein-
satz und Schutz von DRM–Systemen den Mitgliedstaaten vor.
An der EU–Info–RL wurde ihre Unverbindlichkeit kritisiert. So stellt sie den Mit-
gliedstaaten die Wahl der Form und Mittel frei und eröffnet ihnen einen beträcht-
lichen Umsetzungsspielraum.1006 Ein Beispiel sind die zwanzig fakultativen der ins-
gesamt 21 Schrankenbestimmungen. 1007

994
Vgl. Reinbothe (2002d): 369.
995
Vgl. Flechsig (2002): 3; Kröger (2002): 24, 48; Reinbothe (2002b): 44; ders. (2002d): 369, 374.
996
ders. (2003): 409.
997
Vgl. ders. (2002d): 374.
998
Daneben werden Harmonisierungen im Bereich des Vervielfältigungsrechts, des Rechts der öf-
fentlichen Wiedergabe und das Verbreitungsrecht harmonisiert. Vgl. Kröger (2001): 316; Flechsig
(2002): 3-8.
999
Vgl. zum Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen Kap. 7.2.3.
1000
Weitere Kernbestandteile sind Harmonisierungen im Bereich des Vervielfältigungsrechts, des
Rechts der öffentlichen Wiedergabe und des Verbreitungsrechts. Vgl. Kröger (2002): 48.
1001
Vgl. Kap. 8.2.1.
1002
Kröger führt Verzögerungen bei der Entwicklung der EU–Info–RL maßgeblich auf die politi-
schen Konflikte bzgl. der Schranken zurück. Vgl. Kröger (2002): 51.
1003
Vgl. Flechsig (2002): 9.
1004
Kröger (2001): 318.
1005
Vgl. Dreier (2002): 28; Reinbothe (2002b): 46.
1006
Vgl. Dreier (2002): 28.
1007
Vgl. Flechsig (2002): 9.

138
Internationales Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

5.5 Die Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes


Im Juli 1998 hat das Bundesministerium der Justiz (BMJ) einen Diskussionsent-
wurf veröffentlicht, der sich mit der Anpassung des UrhG an die Anforderungen der
Digitaltechnik und des Internet vor dem Hintergrund der 1996 veröffentlichen völker-
rechtlichen Verträge der World Intellectual Property Organization (WIPO) ausein-
andersetzt.1008 Die beteiligten Akteure gaben zwar Stellungnahmen dazu ab, jedoch
wurde keine aktualisierte Fassung vorgelegt, da sich die Umsetzung der WIPO–
Verträge durch die EU lange hinzögerte1009 — bis ins Jahr 2001.
Die Urheberrechtsnovelle aus dem Jahre 2003 brachte einige Neuerungen mit sich
und diente zur nationalstaatlichen Implementierung der EU–Info–RL. In Bezug auf
den Einsatz von DRM–Systemen sind die neu in das UrhG eingeführten Bestimmun-
gen zum Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen von zentraler Bedeutung.
Aufgrund inhaltlicher Überlegungen werden sie allerdings erst im Zusammenhang
der rechtlichen Bestandteile von DRM–Systemen in Kapitel 7.2.3 behandelt.
Der deutsche Gesetzgeber entschied sich dazu, das deutsche UrhG in zwei Stufen
(sog. Körben) an die Herausforderungen der Informationsgesellschaft anzupassen:

1. Erster Korb: Nur erforderliche Änderungen des UrhG entsprechend der EU–
Info–RL.1010
2. Zweiter Korb: Umfassendere Anpassungen des UrhG an die Bedingungen des
eContent.1011 Ein wesentlicher Gegenstand ist die Reform des urheberrechtli-
chen Vergütungssystems nach §§54ff. UrhG, das bei der Novelle gemäß dem
ersten Korb bewusst ausgeklammert wurde.

Nur der erste Korb ist Gegenstand dieser Arbeit. Das novellierte UrhG enthält in
den §§95a–c und anderen Paragraphen wesentliche Bestimmungen für den Einsatz
technischer Maßnahmen, wie DRM–Systemen. Die gesetzlichen Vorgaben werden in
Kapitel 7.2 erläutert. In Kapitel 8 wird der Ablauf des Gesetzgebungsverfahren und
die Reaktionen der beteiligten Akteure auf die einzelnen Etappen genauer darge-
stellt.

1008
Vgl. BMJ (1998); Die WIPO–Verträge werden in Kapitel 5.4.1 kurz erläutert.
1009
Vgl. Bechtold (2002): 151.
1010
Vgl. UrhGRegE 6.11.2002, Begründung.
1011
Das BMJ veranstaltete bereits drei Tage nach dem Inkrafttreten der UrhG–Novelle (erster
Korb) eine Auftaktveranstaltung zum zweiten Korb“. Vgl. Bechtold (2004): 24.

139
Internationales Urheberrecht RECHTLICHE STRUKTUREN

Die Entwicklungsgeschichte des ersten Korbs wird in der folgenden Tabelle wieder-
gegeben:

20. Dezember WIPO-Verträge (WCT und WPPT)1012


1996
17. Juni 1998 Europäische Kommission: Green Paper on Copyright
and the Challenge of Technology1013
7. Juli 1998 Diskussionsentwurf des BMJ zur Novelle des UrhG
(Referentenentwurf)1014
5. Juli 2000 Zweiter Vergütungsbericht der Bundesregierung 1015
22. Mai 2001 EU–Info–Richtlinie1016
18. März 2002 UrhG–RefE1017
22. April 2002 Anhörung des BMJ zur Umsetzung der EU–Info–RL
16. August 2002 UrhG–RegE1018
27. September Stellungnahme des Bundesrates1019
2002
15. Oktober 2002 Anhörung des BMJ zu §52a des UrhG–RegE
6. November 2002 UrhG–RegE, Gegenäußerung der Bundesregierung zur
Stellungnahme des Bundesrates1020
14. November Erste Lesung des UrhG–RegE 6.11.2002
2002 im Bundestag1021
14. März 2003 Antrag der Berichterstatter der
Koalitionsfraktionen 1022
29. Mai 2003 Bundesrat rief den Vermittlungsausschuss an 1023
9. April 2003 Beschlussempfehlung und Bericht des
Rechtsausschusses1024
11. April 2003 Zweite und dritte Lesung im Bundestag 1025
13. Mai 2003 Empfehlung zur Einberufung des
Vermittlungsausschusses1026
27. Mai 2003 Stellungnahme des Bundesrates 1027
2. Juli 2003 Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses 1028
11. Juli 2003 Verabschiedung der UrhG–Novelle im Bundesrat 1029
12. September Veröffentlichung des Gesetzes zur Regelung des
2003 Urheberrechts in der
Informationsgesellschaft im Bundesgesetzblatt 1030 .
Das Gesetz trat am Tag nach der Verkündigung am
13.9.2003 in Kraft.
Tabelle 2: Stationen der Novellierung des UrhG

1012
Vgl. WCT, WPPT.
1013
Vgl. EU Com(88) 72 final.
1014
Vgl. BMJ (1998).
1015
Vgl. BMJ (2000).
1016
Vgl. EU–Info–RL.
1017
Vgl. UrhGRefE 18.3.2002.
1018
Vgl. UrhGRegE 16.8.2002.
1019
Vgl. Bundesrat (2002a).
1020
Vgl. BMJ (2003d).
1021
Vgl. Bundestag (2002).
1022
Vgl. BMJ (2003a); BMJ (2003b).
1023
Vgl. Bundesrat (2002b); ders. (2003a).
1024
Vgl. Bundestag — Rechtsausschuss (2003a).
1025
Vgl. Bundestag (2002).
1026
Vgl. Bundestag (2003a).
1027
Vgl. Bundestag (2003a).
1028
Vgl. Bundestag (2003b).
1029
Vgl. Bundesrat (2003).
1030
Vgl. UrhG 12.9.2003.

140
Zusammenfassung: rechtliche Strukturen RECHTLICHE STRUKTUREN

5.6 Zusammenfassung: Rechtliche Strukturen


Overprotecting intellectual property

is as harmful as underprotecting it.“ 1031

Die Anpassung der rechtlichen Strukturen des Urheberrechts an die Herausforderun-


gen digitaler Technologien ist komplex und bereitet dem Gesetzgeber deutliche Pro-
bleme. Erhebliche politische Konflikte begleiteten diese Entwicklung. 1032 Dies zeigt
nicht zuletzt der Umstand, dass die EU von 1988 1033 bis zum Jahr 2001 brauchte, um
eine Richtlinie zum Urheberrecht in der sog. Informationsgesellschaft zu erarbeiten.
1996 lagen mit den WIPO–Verträgen internationale Vorgaben vor, deren Ratifizie-
rung erst im Jahr 2001 mit der EU–Info–RL vorbereitet wurde. Erst im September
2003 wurde sie in Deutschland in nationalstaatliches Recht umgesetzt. Auch diese
Novelle des deutschen UrhG ist nicht der Endpunkt der Anpassung des UrhG an
die Bedingungen der digitalen Nutzung von urheberrechtlich geschützten Inhalten.
In der Begründung zu dem Gesetz heißt es, dass damit nur die gemäß der EU–Info–
RL umsetzungspflichtigen Regelungen novelliert wurden. Es wurde zugleich darauf
hingewiesen, dass sich ein weiteres Gesetzgebungsverfahren unmittelbar anschließen
soll, um das UrhG grundsätzlich hinsichtlich der Bedingungen des digitalen Zeital-
ters zu überarbeiten.
Die Urheberrechtspolitik ist, bezogen auf DRM–Systeme, eine Form von Technolo-
giepolitik. Mit urheberrechtlichen Bestimmungen wird die Nutzung urheberrechtlich
geschützter Inhalte gesteuert, die mit DRM–Systemen verarbeitet werden. Damit
hat die Urheberrechtspolitik Auswirkungen auf das Systemdesign und die Hand-
lungsspielräume und –restriktionen, die DRM–Technologien für die Nutzung ur-
heberrechtlich geschützten eContents vorsehen müssen. DRM–Systeme realisieren
urheberrechtliche Vorgaben.
Ein Charakteristikum des Urheberrechts ist die Balance der Interessen der Recht-
einhaber und der Werknutzer. Den Rechteinhabern wird ein Exklusivrecht einge-
räumt, damit sie ihre geistigen Schöpfungen (Werke) optimal finanziell auswerten
können.1034 Zugleich soll jedoch die optimale Nutzbarkeit der Werke durch die All-
gemeinheit nicht gefährdet werden.
Beide Seiten der Balance sollen das staatliche Ziel im Bereich des Urheberrechts
realisieren helfen, dass Wissen und Innovation in der Gesellschaft gefördert werden.
Das Exklusivrecht soll die Rechteinhaber durch finanzielle Anreize zur Produktion
neuer geistiger Schöpfungen motivieren. Zugleich soll die Gesellschaft die Werke vor
dem Hintergrund optimal nutzen können, dass neue geistige Schöpfungen oftmals
aus vorherigen hervorgehen.
Es bereitet Schwierigkeiten diese Balance in das digitale Zeitalter zu retten, wenn
gleich ein Interesse an ihrer Beibehaltung besteht 1035 . Wie in den vorherigen Kapi-
teln beschrieben wurde, könnten Schrankennutzungen zu einem Ansteigen der un-
rechtmäßigen Nutzung führen. Es kann nämlich in vielen Fällen nicht unterschieden
werden, zu welchem Zweck ein Werk kopiert werden soll — ob es sich um den be-
rechtigten Fall der Schrankennutzung oder um eine unberechtigte Nutzung handelt.
Werden die Schranken im digitalen Bereich nicht durchgesetzt, kann dies zur Des-
avouierung der Interessen der Allgemeinheit führen.
Kommentatoren leiten von den Charakteristika der Digitaltechnologie 1036 eine Krise
des Urheberrechts im digitalen Bereich ab. Ein Problem ist vor allem die Zunahme
grenzüberschreitender Nutzungen von eContent (digitalen urheberrechtlichgeschütz-
ten Werken). Hierbei liegen Probleme der Rechtsdurchsetzung sowie des Aufspürens
1031
Lessig (2001): 204.
1032
Vgl. Kap. 8.
1033
In diesem Jahr wurde das Grünbuch zu den Herausforderungen der Anpassung des Urheber-
rechts an die Anforderungen der Technologie veröffentlicht. Vgl. EU Com(88) 72 final.
1034
Vgl. Kreile, Becker (2004): 281.
1035
Vgl. Kap. 8.2.1.
1036
Vgl. Kap. 4.6.3.

141
Zusammenfassung: rechtliche Strukturen RECHTLICHE STRUKTUREN

und Ahndens von Rechtsverletzungen vor. Es existiert bei trotz einiger Harmoni-
sierungen und Abkommen kein internationales Urheberrecht. Der urheberrechtliche
Schutz basiert auf dem territorial gebundenen Urheberrecht.
Auch die hohe Innovationsgeschwindigkeit von IuK–Netzen und darüber realisierter
Anwendungen bereitet dem Gesetzgeber und den Urheberrechtsgesetzen Probleme:
Die Gesetze hinken der technologischen Entwicklung hinterher. Eine Reaktionsweise
des Gesetzgebers ist auf diese Problematik, Gesetze so technologiespezifisch zu nötig
und so technologieneutral wie möglich auszugestalten.
Insgesamt zeigt sich, dass die Anpassung des UrhG an die Herausforderungen der
Digitaltechnik und der Nutzung von eContent längst nicht abgeschlossen ist.
Neben urheberrechtlichen Fragen schließend sich weitere rechtliche Fragen an den
Einsatz von DRM–Systemen an: vertrags–, datenschutz–, kartell- und kollissions-
rechtliche Probleme, sowie Fragen des Gewährleistungs– und Verbraucherschutzes. 1037
Auf sie soll aufgrund des Fokus dieser Arbeit nicht eingegangen werden, wenn gleich
ihre Klärung von großer Bedeutung für den Einsatz von DRM–Systemen ist.

1037
Vgl. Bechtold (2004): 20f.

142
POLITIKFELDSTRUKTUR

6 Institutionelle Handlungsbedingungen
des Politikfeldes Urheberrecht: Politikfeldstruktur
Zunächst stellt sich die Frage, welche Akteure zum Politikfeld gehören und welche
Stellung sie dort einnehmen. Die untersuchten politischen Akteure sind Individuen
oder Organisationen, die im Politikfeld Urheberrecht in Bezug auf den Analyse-
gegenstand explizit oder implizit in Erscheinung treten. 1038 Bei der Auswahl der
zu berücksichtigen Akteure wurden Methoden der Netzwerkanalyse 1039 eingesetzt.
Innerhalb eines Politikfeldes sind Akteure relevant, die andere Akteure signifikant
beeinflussen können: Netzwerke sind [...] a set of actors with major concerns about

a substantive area whose preferences and actions on policy events must be taken into
account by the other domain participants.“ 1040
Die Abgrenzung der Akteure des Netzwerkes innerhalb eines Politikfeldes kann nach
Akteursgrenzen, nach geographischen Grenzen, der Teilnahme an bestimmten Er-
eignissen, Eigenschaften der Akteure oder nach den Beziehungen der Akteure un-
tereinander erfolgen.1041 In dieser Arbeit wird der Entscheidungsmethode“ gefolgt

und somit die Zugehörigkeit der Akteure anhand ihrer Aktivitäten abgeschätzt.1042
Hierzu gehören im Falle dieser Stellungnahmen der Akteure in Bezug auf das Fall-
beispiel.

Urheber
– bvKamera
– DJV
– ver.di FB 8

Inhalteanbieter
Text Musik Film

– Börsenverein – IFPI/ Bundesverband Phono– Film20


– VdS – DMV – SPIO
– BDZV
– VDZ

Geräteindustrie
– BITKOM
– Initiative Druck gegen Abgaben

Nutzer
Komerzielle Nicht–Kommerzielle Konsumenten

– BDI – ARD/ ZDF – VZBV


– DIHK – BDB/ DBV – Privatkopie.net
– dmmv – DGI
– VPRT

Vewertungsgesell.
Musik Text Bild / Kunst

– GEMA – VG Wort – VG Bild Kunst


– ZPÜ – ZPÜ – ZPÜ

Sonstige
– Kulturrat
– Forum der Rechteinhaber
– GVU

Abbildung 14: Berücksichtigte Akteure

1038
Wenn im folgenden davon gesprochen wird, dass ein Akteur die Interessen gegenüber der Politik
wahrnimmt, so ist damit gemeint, dass er sie gegenüber Legislative und Exekutive wahrnimmt.
1039
Vgl. Kap. 3.
1040
Laumann, Knoke (1987): 10; zitiert nach Brechtel (1998): 28.
1041
Vgl. Jansen (1999): 65.
1042
Vgl. id.

143
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

6.1 Urheber und individuelle Leistungsschutzberechtigte

Die Künstler stehen am Anfang der Wertschöpfungskette geistiger Güter. Bei Ih-
nen entstehen die geistigen Schöpfungen, sie sind die eigentlichen Kreativen. Sie
sollen durch das Urheberrecht und der damit verbundenen Zusicherung bestimmter
Schutzrechte an ihrem geistigen Eigentum“ zu schöpferischen Leistungen animiert

werden.
Die Digitalisierung ihrer Güter und die Möglichkeit, über IuK–Netze vermittelt
mit den Konsumenten direkt in Kontakt treten zu können, wird als eine der wich-
tigsten Neuerungen für die Künstler bezeichnet. Musikdistributionsplattformen, wie
MP3.com sollen diese Interaktion ermöglichen. Die Künstler können aber auch in
Eigenleistung eine Website im Internet veröffentlichen oder ihre Schöpfungen in die
sog. freien Tauschbörsen1043 einspeisen. Auf diese Weise seien sie nicht mehr auf
die klassischen Distributionswege über die verschiedenen Unternehmen der Verlags–
und Verwerterbranche angewiesen.
Einige Künstler, wie Smudo — alias Michael B. Schmidt — der Gruppe Die Fan-

tastischen Vier“ und dem eigenen Plattenlabel Four Music“ stehen diesen neuen

Möglichkeiten allerdings nicht so optimistisch gegenüber, wie bspw. Vertreter von
MP3.com. So bräuchten die Künstler jemanden der ihnen den Rücken frei hält, damit
sie in Ruhe künstlerisch tätig sein können.1044 Marketing– und weitere organisato-
rische Aufgaben sollten professionell von spezialisierten Akteuren wahrgenommen
werden, damit der erwünschte Erfolg erzielt werden kann. Es zeichnet sich beides
ab: Zum einen werden Künstlern neue Direktvermarktungsformen ermöglicht, zum
anderen werden sie im klassischen Vertragsverhältnis mit den Verwertern verblei-
ben.1045
Die begriffliche Fassung der Gruppe der künstlerisch Tätigen ist aufgrund ihrer hete-
rogenen Struktur problematisch. Eine Systematisierung kann anhand unterschiedli-
cher künstlerischer Ausdrucksformen erfolgen: Text, Film und Musik. Des Weiteren
kann eine Untergliederung nach Funktionen vorgenommen werden: Autoren, aus-
übende Künstler, Interpreten1046 , Journalisten, Komponisten1047 , Textdichter (für
Lieder). Ein Problem ist es, dass im Urheberrecht zwischen Leistungsschutzberech-
tigten und Urhebern unterschieden wird. Die Urheber und die individuellen Leis-
tungsschutzberechtigten sind Gegenstand dieses Kapitels. Sie werden im folgenden
unter dem Begriff Künstler“ oder synonym Urheber“ oder Werkschöpfer“ gefasst,
” ” ”
wobei hier auf die begriffliche Ungenauigkeit verwiesen wird, die in Kapitel 5.1 auf
Seite 121 bereits erläutert wurde. Kollektive Leistungsschutzberechtigte werden in
den Kapiteln zu den Inhalteanbietern aufgegriffen.
Mehrere Akteure aus dem Bereich Urheberrecht nehmen für sich in Anspruch, die In-
teressen der Urheber zu vertreten. Dabei ist zwischen Eigen– und Fremdvertretungs-
strukturen zu unterscheiden.1048 Viele der Fremdvertretungsstrukturen bezeichnen
sich in ihren Selbstdarstellungsprospekten gerne als Stimme der Urheber“. Werden

diejenigen Verbände näher analysiert, die gemäß ihrer Selbstdarstellung für Vertre-
ter der Urheberinteressen gehalten werden können, so wird deutlich, dass sie in ihrer
1043
Vgl. Der Begriff Tauschbörsen“ bezeichnet Netzwerke im Internet, über die Daten zwischen

Nutzern ausgetauscht werden können. Oftmals werden sie durch eine spezielle Software realisiert,
die das Internet–Protokoll nutzt.
1044
Vgl. Friebel (2000); Smudo (2000); ders. (2000a).
1045
Diese neuen Direktvermarktungsmöglichkeiten werden in Kap. 7.3.3 auf Seite 305 kurz ange-
schnitten.
1046
Interpreten werden urheberrechtlich als ausübende Künstler gefasst. Sie verfügen, wie die Ton-
trägerhersteller, über Leistungsschutzrechte, wenn sie lediglich die Musik anderer darbieten. Sie
werden jedoch als Urheber bezeichnet und entsprechend geschützt, wenn sie die Musik selbst kom-
poniert und getextet haben. Ausübende Künstler — aber auch Sendeunternehmen, Filmproduzenten
und Hersteller von Tonträgern — haben somit ein Recht auf Vergütung über die VGen, wenn ihre
Leistung öffentlich verbreitet wird. (Vgl. Lyng (2001): 21.)
1047
Sie werden urheberrechtlich als Autoren eingeordnet.
1048
In Kap. 4.6 wurden diese beiden Strukturtypen kurz vorgestellt.

144
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

Binnenorganisationsstruktur auch andere Interessen integrieren. Der deutsche Kul-


turrat ist ein gutes Beispiel dafür, wie in Kapitel 6.2.1 ausführlich dargestellt wird.
Er entstand ursprünglich aus einem Zusammenschluss von Urhebern und stellt sich
entsprechend dar. Zu seinen Mitgliedern zählen jedoch auch VGen, die Einfluss auf
die dortigen Entscheidungsprozesse üben können. Ihre Repräsentanten sind Mit-
glied in entscheidenden Gremien des Verbands, in denen die Verbandspolitik zu
urheberrechtlichen Fragen definiert wird. Sie bilden hier sogar die Mehrheit. Zudem
entsenden sie in der Regel Fachjuristen, die sich mit der komplexen Thematik des
Urheberrechts befassen. Die Urheber setzten sich hingegen weniger professionell in
dem Sinne auseinander, dass sie in der Regel keine spezialisierten Juristen sind.
Insbesondere die VGen stellen sich selbst gerne als Interessenvertretung für die Urhe-
ber dar. Sie verweisen dabei auch auf ihre Geschichte. So kann bspw. die GEMA ihre
Gründung auf Richard Strauß zurückführen.1049 Sie vertreten vor allem wirtschaftli-
che Interessen der Urheber, indem sie von ihnen mit der Wahrnehmung bestimmter
Zweitverwertungsrechte betraut werden.
Auch die Verlage geben an, die Interessen der Urheber zu vertreten. Auch hier han-
delt es sich um wirtschaftliche Interessen und zwar vornehmlich um solche im Rah-
men der Primärverwertung. Die Urheber und die Verlage stehen jedoch — neben
einigen homogenen Interessen — mit divergierenden Interessen in den Vertragsver-
handlungen u.a. um Honorar gegenüber.
Ist der Vertrag zwischen Urhebern und Verlagen zur Zufriedenheit ersterer abge-
schlossen worden — was nicht zuletzt das UrhVertragsrecht absichern soll — decken
sich ihre wirtschaftlichen Interessen mit denen der Verlage, insbesondere, wenn sie
finanziell an der weiteren Verwertung beteiligt werden.
Die angesprochenen Akteure können jedoch nicht als Interessenvertretung der Ur-
heber gewertet werden, da sie neben weiteren Fremd– auch Eigeninteressen vertre-
ten, die nicht alle mit denen der Urheber konform sind. Bspw. können die Urheber
unter bestimmten Voraussetzungen als Individuen oder als Mitglieder einer juris-
tischen Person, Teil der Organisationsstruktur der VGen werden. 1050 Die hiermit
zusammenhängenden Fragen werden in dem Kapitel zu den VGen (6.7) und den
Inhalteanbietern (6.2) adressiert. Basierend auf diesen und auch auf dem vorliegen-
den Kapiteln kann in der Darstellung der Interessen beteiligter Akteure in Bezug
auf die Konfliktfelder versucht werden abzuschätzen, inwieweit andere Akteure die
Interessen der Urheber mit vertreten.
Die Urheber sind eine gesellschaftliche Gruppe, auf die das angesprochene Problem
des verbandlichen Zusammenschlusses bestimmter Interessen zutrifft. Es existieren
vor allem Serviceeinrichtungen, die bestimmte wirtschaftliche oder soziale Interessen
wahrnehmen, wie bspw. die Künstlersozialkasse.1051 Zahlreiche Vereine unterstützen
Urheber bspw. durch Rechtsberatung. Für die vorliegende Untersuchung sind diese
Zusammenschlüsse allerdings nicht von Interesse, weil sie im Politikfeld in Bezug auf
das untersuchte Gesetzgebungsverfahren nicht in Erscheinung treten.
Es existieren diverse Verbände, die politische Interessen vertreten. Sie haben sich
jedoch weniger zur Umsetzung der EU–Info–RL, als viel mehr im Rahmen der No-
vellierung des UrhVertragsrecht engagiert. Hier wurden von den Urheberverbänden
umfangreiche Stellungnahmen veröffentlicht, die bei weitem die bzgl. der UrhG–
Novelle hinsichtlich Anzahl und Umfang überstiegen. Zudem wurden hierzu umfang-
reiche Kampagnen initiiert, wie u.a. Themenwebsites. Insbesondere ver.di FB 8 und
der DJV waren in Fragen des UrhVertragsrechts äußerst aktiv, um ihre politischen
Interessen zu formulieren und möglichst durchzusetzen.
Zur untersuchten UrhG–Novelle haben sich nur wenige Akteure aus dem Bereich
1049
Im Kap. 6.7 wird das Selbstverständnis und die Entstehung der relevanten deutschen VGen
dargestellt.
1050
Vgl. 6.7.
1051
Sie ist für die soziale Absicherung selbständiger Künstler im Krankheitsfall oder im Alter zu-
ständig und übernimmt bestimmte Serviceaufgaben für die Künstler. Vgl. KSK (2003).

145
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

der Urheber geäußert. Einer der wesentlichen Gründe dafür dürfte sein, dass das
UrhVertragsrecht für die Urheber von größerer Bedeutung ist, während die Bestim-
mungen der UrhG–Novelle gemäß der EU–Info–RL für sie nachrangig sind. Im Ur-
hVertragsrecht werden die Rahmenbedingungen für die Vertragsbeziehung zwischen
den Urhebern und den Verlagen / Inhalteanbietern definiert.
Die rechtlichen Grundlagen zum UrhVertragsrecht wurden bereits in Kapitel 5.1 kurz
dargestellt. Das Vertragsrecht hat eine solch große Bedeutung für die Urheber, weil es
die Rahmenbedingungen für die Vertragsverhandlungen mit den Verlagen definiert,
in denen ihre Vergütung geregelt wird. Meist handelt es sich um Einmalzahlungen
an die Urheber. Hier wird definiert, wie die Verlage anschließend die geistigen Güter
verwerten dürfen.
In Bezug auf die Umsetzung der EU–Info–RL dürfte die Urheber vor allem die Frage
der Zulässigkeit von Privatkopien interessieren, da die damit verbundene Vergütung
über eine Geräte– und Leermedienabgabe eine wichtige Einnahmequelle für viele
Urheber darstellt. Andere Fragen dürften für sie im Hintergrund stehen, soweit ihr
Urheberpersönlichkeitsrecht gewahrt ist und sie angemessen an der Vergütung be-
teiligt werden.1052
Nur kurz soll hier die sich in diesem Zusammenhang stellende Frage adressiert wer-
den, warum die Eigenvertretungsstrukturen zur Vertretung der Urheberinteressen
nicht ausgeprägter sind. Es wird berichtet, dass freischaffende Künstler der Orga-
nisation in Verbänden eher distanziert gegenüber stehen, da sie kaum direkt von
solchen Interessenvertretungen profitieren würden.1053 Das UrhVertragsrecht vom
28.3.2002 kann dies ändern, denn die Verbände erhalten hier im Rahmen gemein-
samer Verhandlungen mit Verwerterverbänden eine wichtigere Aufgabe als bislang.
Die UrhG-Novelle vom 22.3.2002 gab ihnen die Aufgabe, Vergütungsregeln für frei-
schaffende Künstler auszuhandeln, die zu den allgemeinen Tarifverhandlungen hin-
zugekommen sind.1054
Auch wenn ein solcher Prozess durch das Vertragsrecht angestoßen wurde, bedeu-
tet dies nicht, dass die Gruppe der Urheber bereits kurze Zeit später hochgradig
organisiert ist. Sie wird kurzfristig auch nicht zu anderen interessenpolitischen The-
men aktiv werden, zumal die UrhG–Novelle gemäß der EU–Info–RL von weitaus
geringerer Bedeutung als das Vertragsrecht ist.
Nach der Selektion der vorhandenen Urheberorganisationen entsprechend der zuvor
aufgezählten Kriterien, ist die Berücksichtigung folgender Verbände gerechtfertigt:

Bundesverband der bildgestaltenden Kameramänner und -frauen in der


Bundesrepublik Deutschland e.V. (Bundesverband Kamera; bvkamera)
Deutscher Journalisten–Verband e.V. (DJV)
ver.di Fachbereich 8 Medien, Kunst und Industrie (verdi)
(ehemals Industriegewerkschaft Medien (IG Medien))
Tabelle 3: Berücksichtigte Akteure der Gruppe der Urheber

Ein zentraler Urheberverband existiert nicht, der deren Interessen gegenüber der
Politik vertritt. Stattdessen gibt es einige sektorale Verbände mit Fokus auf die Ver-
tretung der Interessen bestimmter Urhebergruppen. Auf den ersten Blick erscheint
es, als ob das Spektrum der Urheber“ mit den drei berücksichtigten Verbänden nur

unzureichend abgedeckt ist. Bei der näheren Befassung mit der internen Organisa-
tionsstruktur des ver.di FB 8 wird deutlich, dass dieser Verband neben Journalisten
auch Schriftsteller, bildende und darstellende Künstler sowie rund 6.000 Musiker
organisiert.1055 Damit wird ein breites Spektrum abgedeckt. Es wäre jedoch für
die Analyse von Vorteil gewesen, wenn sich weitere Urheberorganisationen dieses
1052
Zu den Interessen bzgl. der Konfliktfelder der Umsetzung der EU–Info–RL siehe Kap. 8.2.
1053
Vgl. Lober (2002): 36.
1054
Vgl. Hucko (2002a): 15; Lober (2002): 36.
1055
Vgl. ver.di (2002j).

146
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

Themenbereichs angenommen hätten, um deren Positionen mit denen dieser drei


Verbände vergleichen zu können.
Aus dem Bereich der Urheber haben sich nur wenige betroffene Einzelpersonen zu
Wort gemeldet. Smudo — alias Michael B. Schmidt — von der Gruppe Die Fantas-

tischen Vier“ und dem eigenen Plattenlabel Four Music“ hat mehrfach in Interviews

beim Online Dienst des Heise Verlags 1056 sowie bei Konferenzen1057 seine Position
vertreten. Aufgrund mangelnder Legitimität und da Smudo keiner der maßgeblichen
Vertreter der berücksichtigten Verbände ist, kann er nicht als Vertreter der Urheber
gewertet werden. Seine Meinungsäußerungen helfen allerdings die Stimmungslage in
diesem Lager besser abschätzen zu können, wenngleich er wenig Einfluss auf die
politischen Entscheidungsprozesse nehmen kann.
Die anderen Verbände vertreten professionell die Interessen bestimmter Gruppen.
Smudo beschränkt sich hingegen auf die Darstellung seiner individuellen Interessen.
Es ist schwer abzuschätzen, inwieweit seine Äußerungen bspw. in Interviews seitens
der politischen Entscheidungsträger wahrgenommen werden und in die Entscheidun-
gen einfließen.
Als ein Beispiel für einen öffentlichkeitswirksamen Zusammenschluss von Urhebern,
kann auf die Recording Artists Association of America (RAC) in den USA verwie-
sen werden. Hier haben sich Urheber aus dem Musiksektor selbst organisiert, wobei
insbesondere bekanntere Urheber wie Bryan Adams, Eric Clapton, Alanis Morisset-
te und Sting auf die Interessen aufmerksam machen. Sie sehen ihre Interessen bei
der Neuausrichtung des Urheberrechts im digitalen Zeitalter und im Umgang mit
Urheberrechtspiraten nur unzureichend vertreten. 1058 Die US–Musiker Don Henley
von der Band The Eagles“, Sprecher der RAC, und die Musikerin Alanis Morissette

forderten 2001 bei einer Anhörung vor dem US–Senat mehr Einfluss der Musiker auf
die Gestaltung der Online–Distributionswege. Die Urheber haben sich locker zusam-
mengeschlossen, ohne eine ausgebildete organisatorische Struktur. Selbst ein solcher
Zusammenschluss ist in Deutschland nicht zu beobachten, der in vergleichbarer Wei-
se Aufmerksamkeit für seine Interessen erzeugt.

i.) Bundesverband der bildgestaltenden Kameram änner und –frauen in


der Bundesrepublik Deutschland e.V. (Bundesverband Kamera; bvka-
mera) — Dies ist der Zusammenschluss der Berufsgruppe der Kameraleute und –
assistenten.1059 Der Begriff Kameramann“ bezeichnet die [...] schöpferische Tätig-
” ”
keit [...]“1060 dessen, der die Gesamtverantwortung für die Bildgestaltung im Rahmen
einer Film– bzw. Fernsehproduktion besitzt. Kameraleute arbeiten in verschiedenen
Segmenten:1061

1. Journalistischer Bereich
2. Künstlerische Bildgestaltung im Bereich inszenierter Film–, Fernseh– und Vi-
deoproduktionen.
1056
Vgl. Friebel (2000); Smudo (2000a).
1057
Er vertrat seine Position bspw. auf der Digital Rights Management Konferenz des Forschungs-
verbunds Datensicherheit im November 2000. Vgl. Smudo (2000).
1058
Die Satzung und genaue Zahlen zur Mitgliederzahl der RAC sind nicht erhältlich. Ihre Interessen
können höchstens aus Medienberichten entnommen werden, da selbst die dort genannte Website der
Initiative nicht mehr zugänglich ist. Bislang gab es nur Äußerungen vom Gründungsmitglied Don
Henley sowie eine Aktion am Rande der Grammy–Verleihung im Februar 2002 in Los Angeles. Da-
mals gaben Elton John sowie die Musikgruppen No Doubt und die Eagles Konzerte, deren Erlös die
RAC in einer juristischen Auseinandersetzung mit der Interessenvertretung der US–amerikanischen
Plattenindustrie RIAA unterstützten sollte. Vgl. Hansen (2001).
1059
Vgl. Kalinke (2002).
1060
Vgl. Hertin (1992): 59; Prümm (1992): 25; Eine begriffliche Unterscheidung zwischen Kamera-
mann und –frau wurde bislang nicht vorgenommen. Die Bezeichnung Kameramann“ bezieht sich

auf beide Geschlechter. Im Plural wird hingegen die geschlechtsneutrale Bezeichnung Kameraleute“

gewählt.
1061
Vgl. Neubauer (1996): 26; Vacano (1996).

147
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

In einem Gutachten für den bvkamera kommen Prümm und Hertin zu dem Ergebnis,
dass der Chefkameramann gestalterisch an der Filmproduktion beteiligt ist. 1062
Der bvkamera vertritt die beruflichen und wirtschaftlichen Interessen der in freischaf-
fenden, bildgestaltenden Kameraleute gegenüber Rundfunk– und Fernsehanstalten,
der Filmwirtschaft, den Gewerkschaften, den Ministerien und den Parteien in den
sie betreffenden Gesetzgebungsverfahren. 1063 Zudem übernimmt er die gerichtliche
Vertretung seiner rund 490 Mitglieder. 1064
Eines der wesentlichen Ziele ist es, den Gesetzgeber von der schöpferischen Rolle der
Kameraleute zu überzeugen, indem urheberrechtlich relevante Tätigkeiten aufgezählt
werden1065 . Daraus wird eine Vergütungspflicht zugunsten des Kameramanns im
Rahmen der Zweitverwertungsrechte abgeleitet. Den Vergütungsanspruch aus §54
UrhG übertragen die Kameraleute der VG Bild–Kunst. 1066 Hierzu wurden bspw.
Studien in Auftrag gegeben1067 und in der interessenpolitischen Arbeit hingewirkt.
Der Verband ist Mitglied im Verwaltungsrat der VG Bild–Kunst. 1068
Die Mitglieder des bvkamera sind natürliche Personen. Sie müssen mindestens drei
Film– oder Fernsehproduktionen aus einer Berufssparte in verantwortlicher Position
hergestellt haben, die je mindestens 180 Minuten dauern. 1069 Diese Einschränkung
entspricht damit den Voraussetzungen, die zu erfüllen sind, damit im Verständnis des
bvkamera bei Kameraleuten eine urheberrechtlich relevante schöpferische Leistung
vollbracht wird.
Die Organe des bvkamera sind der Vorstand und die Mitgliederversammlung (MV). 1070
Der Vorstand schlägt der MV einen seiner Mitglieder zur Wahl vor. Die MV be-
schließt mit einfacher Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Sie berät und
beschließt u.a. den Rechenschaftsbericht und den Geschäftsbericht für das vergan-
gene Geschäftsjahr, die Entlastung des Vorstandes. Die laufenden Geschäfte werden
vom Vorstand durchgeführt.

ii.) Deutscher Journalistenverband e.V. (DJV) — Der Verband vertritt die


berufs– und medienpolitischen Interessen von 39.500 1071 (1/2002) Mitgliedern. Als
Tarifpartei (Gewerkschaft) schließt er in allen Medien Tarifverträge ab. Zudem nimmt
er bestimmte Serviceaufgaben wahr, wie bspw. das Ausstellen von Presseausweisen
oder in der Aus– und Weiterbildung. Die Mitglieder sind natürliche Personen.
Der DJV ist ein Dachverband von sechzehn autonomen Landesverbänden. Die Mit-
glieder sind in den Landesverbänden organisiert und haben hier Einflussmöglichkei-
ten auf die Verbandspolitik, wie im folgenden anhand des Beispiels des nordrhein–
westfälischen Landesverbands deutlich wird. 1072
Die Organe des Landesverbandes sind der Gewerkschaftstag (Mitgliederversamm-
lung, MV), der Gesamtvorstand, der Landesvorstand und das Ehrengericht. Die
Richtlinien der allgemeinen Verbandspolitik werden vom obersten Organ des Lan-
desverbands, dem Gewerkschaftstag, festgelegt. 1073 Antragsberechtigt sind hier der
Gesamtvorstand, der Landesvorstand, die regionalen Journalisten-Vereinigungen, die
Fachausschüsse (werden vom Gewerkschaftstag eingerichtet) und die Betriebsgrup-
1062
Vgl. Prümm (1992): 54f; Hertin (1992): 62f, 65.
1063
Vgl. Satzung bvkamera §1.
1064
Vgl. bvkamera (1999); Die Mitgliederzahl wurde in einem Telefonat von Helga Hedewig, Sekre-
tariat des Bvkamera, am 30.10.2002 genannt.
1065
Vgl. bvkamera (2003).
1066
Vgl. Hertin (1992): 77.
1067
Vgl. Prümm (1992); Hertin (1992).
1068
Vgl. Kalinke (2002).
1069
Vgl. bvkamera (8.1.2003a); ders. Satzung §3.
1070
Vgl. bvkamera Satzung §8.
1071
Vgl. DJV (2002).
1072
Im folgenden wird das Beispiel des DJV Landesverbandes NRW herangezogen. Vgl. DJV Lan-
desverband NRW Satzung.
1073
Vgl. DJV Landesverband NRW Satzung. §10.

148
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

pen.1074 Die individuellen Mitglieder haben somit nicht die Möglichkeit, Anträge
direkt einzubringen. Sie können sich jedoch in den antragsberechtigten Gremien da-
für einsetzen, dass das Gremium ihrem dort einbringbaren Antrag zustimmt und ihn
unter ihrem Namen in den Gewerkschaftstag einbringt. In der MV hat jedes Mitglied
eine Stimme. Es reicht die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen zur
Beschlussfassung.
Der Gesamtvorstand des Landes besteht aus den Mitgliedern des Landesvorstandes,
den Vorsitzenden der regionalen Journalisten–Vereinigungen und der Ausschüsse.1075
Seine wesentliche Aufgabe ist es, Beschlüsse über tarifvertragliche und arbeitsrechtli-
che Vereinbarungen zu treffen. Er entscheidet mit einfacher Mehrheit. Die Beschlüsse
der Organe des Landesverbandes werden vom Landesvorstand ausgeführt und zudem
die Vertretung der Gewerkschaft übernommen.1076
Zur internen Organisationsstruktur des Bundes–DJV gehört der Verbandstag, der
Bundes–, der Gesamtvorstand, die Geschäftsstelle, die Fachausschüsse, Kommissio-
nen und Arbeitsgruppen. Der Verbandstag ist das höchste Organ des DJV. Er be-
steht aus 260 Delegierten der Landesverbände, den Vorsitzenden der Landesverbän-
de, den Vorsitzenden der Fachausschüsse des DJV und den Mitgliedern der Landes-
verbände. Er bestimmt die Richtlinien der Verbandspolitik. 1077
Die laufenden Geschäfte erledigt der Bundesvorstand, der dem Verbandstag gegen-
über verantwortlich ist und von dem er gewählt wird.1078 Er handelt innerhalb der
Richtlinien der Verbandspolitik, die der Verbandstag definiert. Seine Aufgabe ist ins-
besondere, den Verband gegenüber der Öffentlichkeit und den Behörden zu vertreten.
Der Gesamtvorstand des Bundes besteht aus den Mitgliedern des Bundesvorstan-
des und den Vorsitzenden der Landesverbände.1079 Mit beratender Stimme sind die
Vorsitzenden der DJV–Fachausschüsse Mitglieder des Gesamtvorstandes. 1080
Die Fachausschüsse, Kommissionen und Arbeitsgruppen besitzen — in erster Linie
für den Bundesvorstand — beratende Funktionen. Sie nehmen zu (medien–) politi-
schen und beruflichen Fragen Stellung. 1081 Die Fachausschüsse haben eher stetigen
Charakter, während die Kommissionen bedarfs– und projektbezogen gebildet wer-
den. Nach Beendigung der Projektaufgabe werden sie aufgelöst.1082

iii.) Vereinigte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di – Fachbereich (FB) 8


Medien, Kunst und Industrie — Innerhalb der ver.di, in der die ehemalige
Industriegewerkschaft IG Medien aufgegangen ist, interessiert im Zusammenhang
dieser Arbeit nur der FB 8 Medien, Kunst und Industrie. Auch die Beschäftigten
anderer von ver.di abgedeckter Branchen — wie der der Informationstechnologieher-
steller — sind prinzipiell von urheberrechtlichen Änderungen betroffen. So dürften
die Mitarbeiter eines solchen IT–Unternehmens sicherlich ein Interesse daran haben,
dass ihr Arbeitgeber auf einem wirtschaftlich soliden Fundament steht und seine dies
fördernden Forderungen in diesem Bereich grundsätzlich unterstützen. Die FB von
ver.di, die diese Arbeiter und Angestellten organisieren, haben sich allerdings in Be-
zug auf die UrhG–Novellierung nicht geäußert. Von einer Einflussnahme anderer FB
auf die Formulierung der Interessen des FB 8 kann nicht ausgegangenen werden. Die
liegt in der internen Organisationsstruktur begründet, was im Verlauf dieser kurzen
Darstellung der Organisationsstruktur deutlich wird.
1074
Vgl. id. §9. Abs. 2.
1075
Vgl. id. §11.
1076
Vgl. id. §12.
1077
Vgl. DJV (2002).
1078
Vgl. ders. (2002a).
1079
Vgl. ders. (2002b).
1080
Vgl. id.; Der Hauptgeschäftsführer, der Justitiar, die hauptamtlichen Referenten des DJV, die
Redakteurin der Mitglieder– und Medienzeitschrift Der Journalist“ und die Geschäftsführer der

Landesverbände nehmen an den Sitzungen des Gesamtvorstandes mit beratender Stimme teil.
1081
Vgl. ders. (2002a): 8; ders. (2002).
1082
Vgl. DJV (2002c).

149
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

Innerhalb der rund drei Millionen Mitglieder starken Ver.di, die aus einem Zusam-
menschluss von fünf Gewerkschaften im März 2001 entstand1083 — u.a. der IG Me-
dien — sind rund 224.1001084 Mitglieder dem FB 8 zugeordnet. In diesem FB sind
Beschäftigte u.a. folgender Bereiche organisiert: Journalismus, bildende und darstel-
lende Kunst, Literatur und Musik, Druckindustrie. Die FB sind innerhalb der ver.di
Bestandteil der Organisationsstruktur, die in eine inhaltliche, horizontale Gliede-
rungsebene und eine föderale, vertikale Gliederungsstruktur unterteilt ist.
Die fachliche, horizontale Gliederung in FB und weitere fachlich orientiert tätige Be-
standteile, wird auf den verschiedenen föderalen Ebenen nachgebildet. So existieren
Bundes–, Landes–, Bezirks– und ggf. örtliche FB,1085 die miteinander — föderale
Ebenen übergreifend — inhaltlich zusammenarbeiten.
Sie finden auf der horizontalen Ebene in den bereits angesprochenen FB ihren Aus-
druck. Die FB tragen die tarifpolitische Verantwortung und legen die Betriebspolitik
fest.1086 Bezirks–FB bündeln die Aktivität der ggf. eingerichteten kommunalen FB.
Sie werden wiederum in Landes–FB gebündelt, die in Bundes–FB aufgehen. Durch
diese Struktur soll eine demokratische Meinungsbildung innerhalb des FB ermöglicht
werden, die die Interessen der Mitglieder vor Ort wahrt.
Die jeweiligen Ebenen entsenden Vertreter in die Konferenzen der jeweils höheren
Ebene bis hin zur Bundesebene. Zudem wählen Sie jeweils Bezirks–, Landes– und
Bundesfachbereichsvorstände. Diese haben in Bezug auf ihren Einflussbereich 1087 die
Aufgabe der Bündelung der gewerkschaftlichen Medien–, Kunst–, Kultur–, Betriebs–
und Tarifpolitik sowie der fachbereichsbezogenen Mobilisierung und Aktionen. 1088
Diese gebündelten Interessen der jeweiligen Ebene werden wiederum bis hin zur
Bundesebene transportiert. Auf diese Weise finden die Interessen der Bezirke über
die Länderebene auf der Bundesebene Berücksichtigung. Damit mendeln sich zudem
die Interessen aus, die nicht von einer ausreichenden Anzahl von Bezirken in der
Landesfachbereichskonferenz getragen werden, bzw. ausreichenden Vertretern der
16 Landes– in der Bundesfachbereichskonferenz.
Die FB–Vorstände der Bundesebene vertreten die derart zustande gekommenen In-
teressen gegenüber den politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit. Die
Positionen müssen aber nicht unbedingt diesen Weg durch die föderalen Gremien
genommen haben. Sie können auch direkt auf Bundesebene durch den Bundesfach-
bereichsvorstand und der –konferenz, oder den Landesfachbereichsvorständen und
–konferenzen auf die politische Agenda des Bundes–FB gesetzt werden und in die
Form von Stellungnahmen und politischen Zielsetzungen gegossen werden. 1089
Die Landes– und Bundesfachbereichskonferenzen greifen in der Regel nicht in das po-
litische Alltagsgeschäft ein. Gemäß der Satzung tritt bspw. die Bundesfachbereichs-
konferenz alle vier Jahre zusammen, um dabei die Richtlinien der Gewerkschafts-
politik für den FB festzulegen.1090 Ein gleiches Vorgehen liegt auf Landesebene für
die gewerkschaftliche Landespolitik vor. Somit kann nicht auf kurzfristige politische
Problemstellungen reagiert werden.
Damit kommt den Landes– und Bundesfachbereichsvorständen eine erheblich größe-
re Bedeutung im politischen Tagesgeschäft zu. Ihre Aufgabe ist es u.a. die politischen
Ziele des FB gegenüber der Öffentlichkeit und den politischen Entscheidungsträgern
1083
Vgl. ver.di (2002).
1084
Vgl. ver.di (2000i).
1085
Vgl. Satzung der ver.di §22; ders. (2002h): 21; ders. (2000); ders. (2002e).
1086
Vgl. ver.di (2000).
1087
Gemeint ist der Bezirks–, Landes– und Bundesbereich.
1088
Vgl. ver.di (2000).
1089
Dies ist möglich, weil die Landesbezirksfachbereichskonferenz gegenüber dem Bundesfachbe-
reichsvorstand, der Bundesfachbereichskonferenz, und den/ der Landesbezirkskonferenz/en sowie
dem/den Landesbezirksvorstand/ –vorständen antragsberechtigt ist. Die Bundesfachbereichskon-
ferenz ist berechtigt, Anträge gegenüber dem Bundesvorstand, dem Gewerkschaftsrat und dem
Bundeskongress der Gesamtorganisation zu stellen. Vgl. ver.di (2000).
1090
Vgl. ver.di (2000).

150
Urheber POLITIKFELDSTRUKTUR

zu vertreten. Die Beschlüsse des FB–Bundesvorstandes werden wiederum durch seine


Geschäftsführung, dem/der Bundesfachbereichsleiter/in und vier weiteren Mitglie-
dern aus dem Kreise der hauptamtlichen Funktionsträger/ innen umgesetzt. Der
Bundesvorstand hat die Aufgabe, die Positionen des FB in der Medien–, Kunst–
und Kulturpolitik zu beraten und zu entscheiden. Er ist dabei jedoch auch stark auf
die Fachgruppen (FG) angewiesen. Er kann keine Beschlüsse zu Themen fassen, die
einzelne FG oder Bereiche insbesondere oder ausschließlich betrifft. 1091
Innerhalb der FB wird in Fachgruppen (FG) untergliedert, die nach Berufsbildern
innerhalb der integrativeren FB unterscheiden. Sie richten Tarifkommissionen ein
und betreuen u.a. die Betriebs– und Personalräte. Auch die FG finden sich auf den
verschiedenen föderalen Ebenen, in einer vergleichbaren Konstellation hinsichtlich
der Kompetenzen und Entscheidungsstrukturen wieder.
Innerhalb des FB 8 sind u.a. folgende FG organisiert: Verschiedene Industriebe-
reiche, Papier, Pappe und Kunststoffe verarbeitende Industrie, Druckindustrie und
Zeitungsverlage, Verlage und Agenturen, Rundfunk, Film, Audiovisuelle Medien,
Journalismus – Deutsche Journalistinnen und Journalisten– Union (dju), Literatur
– Verband deutscher Schriftsteller, Bildende Kunst, Theater und Bühnen, kulturelle
Einrichtungen, und Veranstaltungswesen, Darstellende Kunst, Musik. 1092 Die FG
Musik bspw. organisiert rund 6.000 Musiker. 1093 Sie hat — wie auch die anderen
FG — eine sehr starke Ausrichtung auf die Mitgliederbetreuung, wie u.a. Rechtsbe-
ratung und Rechtsschutz, Fachinformationen und Fortbildung.
Die politische und öffentlichkeitsbezogene Interessenvertretung wird stärker auf die
FB verlagert, wenn es sich nicht gerade um Spezialfragen der FG handelt. In Bezug
auf den Untersuchungsgegenstand ist der gesamte FB betroffen, was daraus her-
vorgeht, dass gemeinschaftliche Stellungnahmen des FB abgegeben wurden. Die FG
entwickeln und koordinieren branchen– und berufspolitische Positionen und gewerk-
schaftliche Aktivitäten.1094
Für den Untersuchungsgegenstand sind innerhalb des FB 8 insbesondere die FG
Verband deutscher Schriftsteller, der rund 4000 AutorInnen und ÜbersetzerInnen
vertritt, und die dju interessant. 1095 Sie haben in Bezug auf den Untersuchungs-
gegenstand keine eigenen Stellungnahmen abgegeben. Dies hat der FB übernom-
men.1096

1091
Vgl. ver.di (2000).
1092
Vgl. id.; ders. (2002f). Hier werden Branchen abschließend aufgezählt, in denen Mitglieder dieser
FG 8 tätig sind. In dieser Arbeit wurden nur einige wichtige Akteure herausgegriffen.
1093
Vgl. ver.di (2002j).
1094
Vgl. ders. (2000).
1095
Vgl. ver.di (2002a); ders. (2002b).
1096
Vgl. Kap. 8.2.

151
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

6.2 Inhalteanbieter
PIRACY A BLIGHT ON CULTURE,

A DRAIN ON ECONOMIES [...]
Piracy is the greatest threat facing
the music industry today.“1097

Zahlreiche urheberrechtsgeschütze Musikstücke, Texte und Filme werden im Inter-


net angeboten — deutlich mehr, als der Unterhaltungsbranche lieb sein dürfte. Auf-
geschreckt durch sog. Piraten1098 sucht die Medienindustrie nach rechtlichen und
technischen Möglichkeiten, die ihr bislang schleppendes und weitgehend entgangenes
Geschäft mit digitalen Gütern in Schwung bringen. Das Kerninteresse der Medienin-
dustrie ist, Geld mit der digitalen Distribution ihrer Güter zu verdienen — dafür sind
sie Wirtschaftsunternehmen. Das von Wirtschaftsforschungsinstituten und der Me-
dienindustrie erkannte enorme Potential der digitalen Inhaltedistribution verstärkt
das fundamentale Interesse der Medienwirtschaft, der unautorisierten und vor allem
unentgeltlichen Nutzung ihrer Güter einen Riegel vorzuschieben.
Die bisher als unsicher eingestufte Rechtslage wird von den Inhalteanbietern und
ihren Verbänden als Grund dafür genannt, warum sie noch keine umfassenden An-
gebote.1099 Sie halten sich zurück, obwohl im digitalen Bereich ein großer Markt und
eine deutlich zunehmende Bereitschaft der Konsumenten gesehen wird, für kosten-
pflichtige Inhalte zu zahlen.1100
Die Gruppe der Inhalteanbieter klagt am vehementesten über die wirtschaftliche
Gefährdung ihrer Unternehmen aufgrund der illegalen Nutzung ihrer geistigen Güter.
Sie habe insbesondere aufgrund der Digitalisierung der Güter rapide zugenommen.
Zur Höhe der Verluste für die Inhalteindustrie existieren höchst unterschiedliche
Zahlen. Das Hauptproblem bei der Ermittlung der Verluste ist, dass nicht jede il-
legal hergestellte Kopie automatisch bedeutet, dass eine CD weniger verkauft wird.
Vertreter der Inhalteanbieter wollen dies gerne glaubhaft machen:

1 illegale Kopie = 1 entgangener Verkauf

Eine Studie kommt bspw. zu dem Ergebnis, dass in Deutschland von April 2000 bis
März 2001 insgesamt 133 Millionen CD–Rs/CD–RWs mit Musik bespielt worden
wären und 316 Millionen (fast ausschließlich illegale) Downloads aus dem Internet
erfolgt seien.1101 Wäre diese Musik gekauft worden, hätte sie einen Umsatzwert von
etwa 3.3 Milliarden Deutsche Mark (etwa 1.6 Mrd. EURO) gehabt.
Die Inhalteanbieter, allen voran die IFPI und der amerikanische Musikindustriever-
band Recording Industry Association of America — RIAA“ behaupten, dass die

Piraterie der Branche weltweit — online wie offline — finanzielle Verluste in Höhe
von rund 4.3 Milliarden US–Dollar jährlich beschere.1102 Diese Einschätzung wird
von einer zweiten Gruppe nicht geteilt, die meist im Bereich der Universitäten zu
verorten sind. Auch einige Meinungsforschungsinstitute und Analysten, wie u.a. For-
rester und Jupiter gehen davon aus, dass die Verluste aufgrund der Piraterie nicht
so hoch sind, wie es die Inhalteanbieter behaupten. 1103 Mancher Konsument würde
1097
Vgl. IFPI (2002): 1.
1098
Diejenigen, die urheberrechtlich geschützte geistige Güter illegal zur Verfügung stellen und
nutzen werden in der Rhetorik der Inhalteanbieter als Piraten bezeichnet.
1099
Vgl. Rübsamen (2001); Günnewig, Hauser, Himmelein (2002): 18.
1100
Die Inhalteindustrie will ihre Inhalte nur dann zur Online–Distribution freigeben, wenn sie die
wirtschaftliche und rechtliche Hoheit über die Auswertung ihrer Inhalte bei der nichtphysischen
Auswertung behält. Vgl. Schaefer (1997); Mathews (2000); Online Publishers Association (2002);
Godwin (2002): 29f.
1101
Vgl. N.N. (2001).
1102
Vgl. IFPI (2002): 1.
1103
Vgl. Mathews (2000); Cave (2002); Fetscherin (2002); Hui (2002); Liebowitz (2002); Jupiter
(2002).

152
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

sich bspw. zwar eine Musik–CD nicht kaufen, weil sie ihm dazu unter Berücksichti-
gung der damit verbundenen Kosten nicht attraktiv genug ist. Kann er sie allerdings
kostenlos erhalten, würde er sie nehmen.
Diese Klagen sind nichts neues, denn bereits vor Vorliegen des Internet sah sich die
Branche massiver Piraterie ausgesetzt. Die IFPI erklärte bspw., dass 40 Prozent aller
im Jahr 2002 weltweit verkauften Tonträger (CDs und Kassetten) illegale Kopien
seien.1104
Unabhängig von den zahlreichen Studien, 1105 die zu den potentiellen Verlusten der
Rechteinhaber erstellt wurden und unabhängig davon, dass die Verluste quantitativ
nicht genau ermittelt werden können, bleibt festzuhalten, dass die Verwerter auf-
grund illegaler Nutzungen einen signifikanten Verlust hinnehmen müssen. Ihn gilt
es aus unternehmerisch–rationaler Sicht zu verhindern. Die Analysten von Jupiter
Media Metrix ermittelten bspw. in einer Konsumentenbefragung, dass Ein–Drittel
der befragten Nutzer von File–Sharing–Netzwerke erklärten, dass ihre Ausgaben für
Musik–CDs abgenommen habe seitdem sie die illegalen Bezugsquellen nutzen. Auch
dies erleichtert die Quantifizierbarkeit nicht, es verdeutlicht jedoch einen Trend.
Angesichts der entgangenen Einnahmen setzen sich die Verbände dafür ein, dass
die Verhinderung und die Strafverfolgung illegaler Kopien — gesetzlich flankiert —
verbessert wird.
Neben der Bekämpfung der illegalen Nutzung ihrer Produktionsgüter1106 engagieren
sich die Inhalteanbieter insbesondere im Bereich der normkonformen Nutzung ihrer
Güter. Die Suche nach Geschäftsmodellen, die die neuen Möglichkeiten digitalisier-
ter geistiger Güter ausnutzen und im Idealfall neue Märkte erschließen helfen, ist
für sie wesentlich.1107 Die Hauptherausforderung dabei ist, die legalen, meist kos-
tenpflichtigen Angebote gegenüber den illegalen, meist kostenlosen Angeboten, für
die Konsumenten attraktiv zu machen.
Die Verbände der Rechteinhaber setzen sich im Vorfeld der UrhG–Novelle dafür ein,
dass ein verlässlicher Rechtsrahmen möglichst schnell entwickelt wird. Dies sei die
Grundlage für neue Geschäftsmodelle im digitalen Bereich und insbesondere dafür,
in digitalen Netzen mit den urheberrechtlich geschützten Gütern Geld zu verdienen.
Die Inhalteanbieter (Content–Provider, Medienindustrie) werden nach Medienfor-
men Text, Musik und Film untergliedert. Eine weitere Kategorie sind die Multimedia–
Unternehmen, die verschiedene Medienformen kombinieren. Unter den Begriff der
Rechteinhaber werden Unternehmen und deren Verbände rubriziert, die geistige Gü-
ter bzw. Werke1108 herstellen und verbreiten. Eine Präzisierung dieser Globaldefiniti-
on erfolgt in den folgenden Unterkapiteln zu den einzelnen Branchen. Es handelt sich
bei dieser Gruppe um die Zwischenhändler zwischen Urheber und Konsument, wie
Verlagen oder Tonträgerhersteller. Der Einzelhandel, wie Platten– oder Buchhänd-
ler hat sich in den interessenpolitischen Auseinandersetzungen nicht geäußert. Er
wird nicht zur Gruppe der Inhalteanbieter gezählt. Die Begriffe Content–Provider“,

Medienindustrie“ werden in der Literatur meist als Synonyme für den Begriff der

Inhalteanbieter verwendet.
Zahlreiche Marktteilnehmer einer der genannten Medienformen sind Tochterunter-
nehmen größerer Medienkonzerne, die in sämtlichen Sparten von immateriellen Gü-
tern wirtschaftlich agieren.1109
Neben den Unternehmen der Wertschöpfungskette digitaler Güter sind einige der
internationalen Medienkonzerne auch Mutterunternehmen von Firmen aus ande-
1104
Vgl. IFPI (2002): 2.
1105
Vgl. Jupiter (2002).
1106
Bspw. die Gesellschaft zur Verfolgung von Urheberrechtsverletzungen (GVU) tätig, um den Zoll
auf Lieferungen illegaler Pressungen der Musik hinzuweisen, an denen ihre Mitglieder die Rechte
besitzen.
1107
Vgl. Berger (2001); Oren (2001); Rübsamen (2001); Mathews (2000).
1108
Zur Definition der Begriffe geistige Güter“ und Werk“ siehe Kap. 5.1
1109 ” ”
Beispiele sind die Unternehmen AOL Time Warner oder Bertelsmann.

153
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

ren Branchen. Hier ist insbesondere der Sony Konzern zu nennen. Das japani-
sche Unternehmen hat seinen Ursprung in der Consumer Electronics und IuK–
Technologiebranche und ist später zu einem der größten Medienkonzerne aufgestie-
gen. Somit liegen bereits innerhalb eines Akteurs zum Teil widerstreitende Interessen
vor. Kreile von der GEMA stellt die Problematik — unabhängig von Sony — wie
folgt dar: Während wir dann also als Verwertungsgesellschaft von den großen Recht-

einhabern ganz zurecht zu Vergütungsätzen auf höchstem Niveau gedrängt werden,
setzt die Konzernschwester auf der Nutzerseite alles daran, die Vergütungssätze mög-
lichst gering zu halten.“ 1110 Er sieht die Gefahr, dass die kleinen Marktteilnehmer
zwischen die [...] Mühlsteine von Konzernauseinandersetzungen [...]“ 1111 geraten

könnten, indem wesentliche Entscheidungen dadurch getroffen werden, dass sich die
widerstreitenden Konzernteile auf eine gemeinsame Linie einigen.
Die zahlreichen Unternehmensverflechtungen und –kooperationen zeigen, dass die
Interessen der internationalen Medienkonzerne die Interessen der Bestandteile der
Musikwirtschaft beeinflussen, die als Mutterunternehmen die Unternehmenspolitik
u.a. der sog. Majors dominieren. Deren Töchter, seien es Plattenfirmen, –verlage oder
–labels vertreten lediglich Sektoralinteressen dieser Medienkonzerne. In der Diskus-
sion um das UrhVertragsrecht wurde auch seitens von Ministerialbeamten, wie dem
Abteilungsleiter im BMJ Hucko, angemerkt, dass zum einen das Ungleichgewicht
zwischen den Urhebern und ihren Vertragspartnern auf der Verwerterseite als eine
der Folgen der Möglichkeit des Internet vergrößere. Zum anderen wachse die Kon-
zentration der inhalteanbietenden Unternehmen und damit ihre Macht, wohingegen
die Urheber auf der anderen Seite zunehmend machtlos seien, ihr Urheberrecht an-
gemessen zu realisieren.1112
Die Akteure der Inhalteindustrie verfolgen in erster Linie wirtschaftliche Ziele, bzw.
komplementäre Ziele, um ihre wirtschaftlichen Ressourcen gegen Missbrauch zu
schützen und zu maximieren. Es handelt sich dabei um Arbeitgeberverbände.

6.2.1 Inhalteanbieter — Text

Umsätze lassen zu wünschen übrig“1113 — Die Buchindustrie ist mit ihren wirt-

schaftlichen Ergebnissen des Jahres 2001 und der ersten Hälfte des Jahres 2002
unzufrieden. Hinweise, dass dies auf die Piraterie ihrer Werke zurückzuführen ist,
finden sich in der Beschreibung der wirtschaftlichen Lage und der Perspektive der
Branche keine.1114 Stattdessen werden die Gründe in der allgemeinen wirtschaftli-
chen Lage und der Konsumzurückhaltung aufgrund des sog. Teuros“ 1115 gesucht.

Nach Aussagen des Sprechers des Börsenvereins des Deutschen Buchhandels seien
Raubkopien von Büchern in Deutschland seit Ende der 70er Jahre generell kein Pro-
blem mehr.1116 Zudem würden im Internet kaum Raubkopien von Büchern kursieren
und allenfalls marginale Copyright–Verletzungen vorliegen.
Unternehmen, die DRM– oder Kopierschutztechnologien anbieten, erkennen hinge-
gen eine erhebliche Gefährdung für die Textverlagsbranche. Kopien von rund 7000
(Stand: Jahr 2002) verschiedenen Büchern, die abgescannt wurden oder gehackte
e–books sind, seien über illegale File–Sharing Netzwerke erhältlich.1117 Für sie ist
es ein wesentliches Verkaufsargument für ihre Systeme, dass die Verlagsprodukte in
hohem Maße von illegaler Nutzung gefährdet sind.
1110
Vgl. Kreile (1994): 5.
1111
Vgl. id. 6.
1112
Vgl. Hucko (2001).
1113
Vgl. Börsenverein (2002): 11.
1114
Vgl. id. 11–13.
1115
Damit wird dem teils subjektive Empfinden Ausdruck verliehen, dass nach Einführung der
EU–Gemeinschaftswährung EURO das Preisniveau in Deutschland angestiegen sei.
1116
Vgl. Stieler (2002a): 204.
1117
Vgl. Envisional (2002); N.N. (2002)

154
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Dennoch setzen sich zahlreiche Unternehmen der Textindustrie dafür ein, Einfluss
auf die Gestaltung des Rechtsrahmens des UrhG im digitalen Bereich zu nehmen.
Für Verleger von Texten wird ein großes Geschäftspotential im Online–Bereich er-
kannt. Sie würden nämlich über die strategischen Erfolgsfaktoren verfügen: Inhalte
(Content), Qualitäts–Know–How, redaktionelles Quellen–, Sortier– und Orientie-
rungswissen und die Fähigkeit zur Informations–Aufbereitung in Wort und Bild. 1118
Nicht das Bedrucken von Papier, sondern die Information und Kommunikation seien
das Kerngeschäftsfeld der Verlage.
Zu den Unternehmen der Inhalteanbieter im Text–Bereich gehören solche, die im
Rahmen der Verwertung von Texten tätig sind: die Verleger und Buchhändler. An-
hand der Verbandsstruktur der Inhalteanbieter im Textbereich wird folgende Unter-
teilung deutlich: Buch–, Bildungsmedien–, Zeitungs– und Zeitschriftenverlage sowie
Buchhändler. Diese Gruppen werden von Verbänden vertreten, die auch im Rahmen
der UrhG–Novelle in Erscheinung getreten sind. Die Verbände waren insbesondere
in den Diskussionen des UrhVertragsrechts äußerst aktiv. Dabei versuchten sie den
Rechtsrahmen entsprechend ihrer Interessen zu beeinflussen. Derart umfangreich wa-
ren ihre Kampagnen und Bemühungen zur UrhG–Novelle gemäß der EU–Info–RL
allerdings nicht.
Börsenverein des deutschen Buchhandels (Börsenverein)
VdS Bildungsmedien e.V. (VdS)
Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV)
Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ)
Tabelle 4: Berücksichtigte Verbände der Textindustrie in Deutschland

Diese vier Verbände geben das Spektrum der Inhalteanbieter aus dem Textbereich
gut wieder. Der Börsenverein des deutschen Buchhandels / VdS Bildungsmedien
e.V. werden in der späteren Interessenanalyse in Kapitel 8.2 und im weiteren Verlauf
gemeinsam betrachtet. Die beiden Verbände haben ihre Stellungnahmen gemeinsam
abgegeben.

i.) Börsenverein des deutschen Buchhandels (B örsenverein) — Der Ver-


ein vertritt die Interessen buchhändlerischer Unternehmen. Dies sind gemäß der
Satzung des Börsenvereins [...] gewerbsmäßig tätige Unternehmen mit Unterneh-

menssitz in der Bundesrepublik Deutschland, die den Fachgruppen des Herstellenden
Buchhandels, des Verbreitenden Buchhandels oder des Zwischenbuchhandels angehö-
ren. Buchhändlerische Unternehmen sind außerdem Verlagsvertretungen, sofern sie
eine selbständige wirtschaftliche Tätigkeit gewerbsmäßig ausüben.“1119
Zu den Mitgliedern dieses Verbandes gehören hierbei drei Gruppen, der herstellen-
de Buchhandel (Buchverlage), der verbreitende Buchhandel (Buchhändler) und der
Zwischenbuchhandel (Großbuchhandlungen und Kommissionäre).1120 Die Gruppen
unterscheiden sich gemäß der Satzung darin, ob sie die folgenden Produkte herstel-
len oder verbreiten: [...] Erzeugnisse der Literatur, Tonkunst, Kunst, Kartografie

und Fotografie, die durch ein grafisches, fotografisches, fotografisches, fotomecha-
nisches, optisches, magnetisches digitalisiertes oder vergleichbares bestehendes oder
neues Verfahren vervielfältigt sind.“1121
Der Börsenverein ist die Spitzenorganisation des herstellenden und verbreitenden
Buchhandels in Deutschland. Rund 7.000 Verlage, Verlagsvertreter, Sortimentsbuch-
handlungen und Firmen des Zwischenbuchhandels sind seine Mitglieder. 1122 Die
größte Mitgliedergruppe sind die Buchhandlungen. Die rund 2.000 Verlage im Bör-
senverein erzielen jedoch etwa 95 Prozent des Branchenumsatzes. 1123 Im Börsen-
1118
Vgl. Bergmann (2001): 7.
1119
Vgl. Börsenverein Satzung §6. Abs. 1.
1120
Vgl. id. §6. Abs. 4.
1121
id. §7.
1122
Vgl. ders. (2002): 99; ders. Satzung §1. Abs. 3.
1123
Vgl. Börsenverein (2003a).

155
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

verein sind auch Fachzeitschriftenverlage organisiert, die der Arbeitsgemeinschaft


Zeitschriftenverlage (AGZV) / Deutsche Fachpresse angehören.
Die Aufgaben des Börsenvereins sind:1124 Vertretung der Mitgliederinteressen ge-
genüber gesetzgebenden Körperschaften, Parteien und anderen Verbänden sowie der
Öffentlichkeit, juristische Fachberatung, Sicherung der Preisbindung für Verlagspro-
dukte, Ausübung des Kulturauftrags, sozialer Aufgaben sowie diverse Service– und
Beratungsangebote für die Mitgliedsunternehmen. Es soll im folgenden nicht auf
sämtliche Funktionen im Detail eingegangen werden, sondern nur einige besonders
wesentliche herausgegriffen werden. Einen großen Stellenwert hat für den Börsenver-
ein sein kulturpolitischer Auftrag, der sich u.a. in der Organisation der Frankfurter
Buchmesse und in der Verleihung des Friedenspreises des deutschen Buchhandels
ausdrückt.1125
Organe des Verbandes sind die Hauptversammlung, Fachgruppenversammlungen,
die Fachausschüsse, der Länderrat, die Abgeordnetenversammlung, der Vorstand,
die Geschäftsleitung sowie die Satzungs– und Schiedskommission. 1126 Daneben exis-
tieren unterstützende Gremien, die AGen, AK und Arbeitsausschüsse.
Die ordentlichen Mitglieder nehmen an der Hauptversammlung (HV), den Versamm-
lungen aller FGen und AGen denen sie angehören, wahl– und abstimmungsberechtigt
durch einen Vertreter teil.1127 In der jährlich stattfindenden HV wählen die ordentli-
chen Mitglieder den Vorstand, nehmen dessen Tätigkeitsbericht entgegen und fassen
Beschlüsse über die dort eingebrachten Anträge.1128 Es sind u.a. Initiativanträge
zulässig, die einzelne Vereinsorgane zum Handeln auffordern. Die Beschlüsse werden
meist mit einfacher Mehrheit gefällt, außer im Falle von Satzungsänderungen oder
der Festsetzung von Beiträgen. Jedoch kann dort nur über solche Anträge beschlos-
sen werden, die zuvor mit einer Dreiviertelmehrheit angenommen worden sind. Es
wird somit zunächst eine Hürde eingebaut, die bestimmten Anträgen von vornherein
der beschlußvorbereitenden Beratung entzieht.
Für die interessenpolitische Ausrichtung des Vereins sind auch die Versammlungen
der FGen wichtig: Herstellender Buchhandel, verbreitender Buchhandel und Zwi-
schenbuchhandel.1129 Sie treten einmal jährlich vor der HV zusammen und beraten
fachliche Fragen und wählen die Mitglieder der Fachausschüsse. Die Fachausschüsse
werden ähnlich wie die Gruppen untergliedert. Sie beraten den Vorstand und vertre-
ten Fachinteressen nach innen und außen. 1130 Sie können damit am Vorstand vorbei
Interessen des Vereins gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffent-
lichkeit vertreten. Den Ausschüssen gehören je elf Mitglieder an, die von den FGen
gewählt werden.
Der Börsenverein ist in mehrere Landesverbände untergliedert, die eine eigene Rechts-
persönlichkeit besitzen.1131 Innerhalb des Bundes–Börsenvereins wurde ein Länder-
rat eingerichtet. Zu seinen Aufgaben gehört es u.a., gegen den Börsenverein oder
einzelne Landesverbände Maßnahmen zu ergreifen, wenn sie ihre Pflichten gegenüber
den Mitgliedern nicht einhalten oder die ihnen im Gesamtverein übertragenen Aufga-
ben nicht ordnungsgemäß erfüllen.1132 Ihm gehören der Vorstand des Börsenvereins
und die Vorsitzenden der in den Börsenverein eingegliederten Landesverbände an.
Er tritt in der Regel einmal im Jahr zusammen.
1124
Vgl. ders. Satzung §2; ders. (2002): 99; ders. (2003)
1125
Vgl. ders. (2002): 99.
1126
Vgl. ders. Satzung §21, 22, 25, 31, 32, 36, 41, 47, 55, 58, 59, 62.
1127
Zu den Mitgliedschaftsformen Vgl. id. §8–11, 19–20. Neben den ordentlichen Mitgliedern, bei
denen es sich um Unternehmen der vertretenden Branche handelt, kennt die Satzung auch korpora-
tive Mitglieder. Dies können fachverwandte Verbände werden. Zu den Rechten der Mitglieder Vgl.
id. §12.
1128
Vgl. id. §26. Zu den zulässigen Anträgen vgl. ders. §29. Abs. 2. Die Voraussetzungen für Be-
schlüsse der HV werden in §30 der Satzung definiert.
1129
Vgl. id. §31.
1130
Vgl. id. §33, 34.
1131
Vgl. id. §4. Abs. 1.
1132
Vgl. id. §37, 38.

156
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Die Abgeordnetenversammlung genehmigt u.a. den Jahresbericht des Vorstandes


und entlastet ihn gegebenenfalls. 1133 Der Vorstand ist damit diesem Gremium ver-
antwortlich. Die Abgeordnetenversammlung ist gegenüber der HV antragsberech-
tigt. Die Mitglieder der Abgeordnetenversammlung sind Vertreter des Verleger– und
des Sortimenter–Ausschusses sowie des Ausschusses für den Zwischenbuchhandel,
die Vorsitzenden der AG der Verlagsvertretungen, die Vorsitzenden der Landesver-
bände und bis zu sechs Angehörige von Mitgliedsunternehmen. Sie werden von der
HV gewählt, wobei die FG Verlag und Sortiment gleichmäßig vertreten sein sol-
len. Zur Beschlussfassung ist die einfache Mehrheit außer bei Satzungsänderungen
und Anträgen bzgl. Änderungen von Mitgliedsbeiträgen und ähnliche finanziellen
Angelegenheiten erforderlich.
Der Vorstand führt die Beschlüsse der HV, des Länderrates und der Abgeordneten-
versammlung aus.1134 Er kann Ausschüsse einberufen und mit der Erledigung be-
stimmter Aufgaben oder der Vorbereitung von Beschlüssen beauftragen. Zweidrittel
seiner Mitglieder müssen bei Beschlüssen anwesend sein, wobei die einfache Mehr-
heit ausreicht, damit sie angenommen werden. Die Geschäftsstelle des Börsenvereins
übernimmt die laufenden Geschäfte nach Weisung des Vorstandes.1135
Mit Zustimmung des Vorstandes können AGen und AKs eingerichtet werden, die
neben den Fachausschüssen den Vorstand beraten sowie die Vertretung der Fachin-
teressen ihrer Mitglieder wahrnehmen können.1136 Daneben kennt die Satzung Ar-
beitsausschüsse.1137 Für die interessenpolitische Meinungsbildung und Ausrichtung
des Verbands sind insbesondere die außerordentlichen Arbeitsausschüsse zu nennen.
In der Satzung wird explizit der Urheber– und Verlagsrechts-Ausschuss genannt. 1138
Der Börsenverein ist auch Mitglied des Forums der Rechteinhaber, dessen politische
Stellungnahmen unterstützt werden.1139

ii.) VdS Bildungsmedien e.V. (VdS, ehemals Verband der Schulbuchver-


lage) — Mitglieder dieses Vereins sind solche Unternehmen, die Medien für das
Bildungswesen produzieren.1140 Dabei ist das Trägermedium, ob Papier, CD oder
Online unerheblich.
Zu den Aufgaben des Verbandes gehören im Innenverhältnis verschiedene Service-
leistungen, die u.a. die Rechtsberatung, die Recherche und Bewertung marktrele-
vanter Informationen sowie die Unterstützung der Unternehmensleitung, der PR-
Abteilungen, der Redaktionen und auch des Vertriebs seiner Mitglieder umfasst. 1141
Im Außenverhältnis nimmt der VdS die politische Interessenvertretung seiner Mit-
glieder gegenüber politischen Entscheidungsträgern, anderen Verbänden und der
Öffentlichkeit sowie eine Informationsaufgabe gegenüber den Konsumenten von Bil-
dungsmedien wahr. Er vertritt die Interessen seiner Mitglieder. 1142 Außerdem schließt
er Verträge mit den VGen.
Zu den Organen des VdS gehören der Vorstand, die Mitgliederversammlung (MV)
und die Geschäftsstelle. Daneben wurde ein PR–, ein Messeausschuss, das Insti-
tut für Bildungsmedien und der Ausschuss für Neue Medien eingerichtet.1143 Zu den
Aufgaben der MV zählt u.a. die Wahl des Vorstandes und der Beschluss von Zielvor-
gaben der Verbandspolitik, die vom Vorstand umgesetzt werden. 1144 Der Vorstand
1133
Vgl. id. §42-44.
1134
Vgl. id. §47–52.
1135
Vgl. id. §55–57.
1136
Vgl. id. §59–60.
1137
Vgl. id. §62–66.
1138
Vgl. id. §64.
1139
Das Forum wird ab Seite 208 dargestellt.
1140
Vgl. VdS (2001); VdS Satzung §1.
1141
Vgl. VdS (2001b).
1142
Vgl. VdS Satzung §2; VdS (2001a); VdS (2001b); VdS (2001c); Es werden Verträge mit folgenden
VGen geschlossen: VG Wort, VG Musikedition und GVL. (Vgl. VdS (2001d)).
1143
Vgl. VdS (2001e).
1144
Vgl. VdS Satzung §9; VdS (2001f); VdS (2001g).

157
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

vertritt den Verband nach innen und außen. 1145 Ihm ist die Geschäftsstellenarbeit
zugeordnet, deren Aufgabenschwerpunkte er festlegt. 1146 Er kann Ausschüsse und
AGen zu seiner Beratung einrichten.
Der VdS gehört dem Forum der Rechteinhaber an.

iii.) Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) — Die Spitzenor-


ganisation der Zeitungsverlage und deren Online–Angebote in Deutschland vertritt
mit ihren elf Landesverbänden 300 Tageszeitungen und vierzehn Wochenzeitungen,
womit der BDZV — gemessen am Umsatz — 85 Prozent des deutschen Zeitungs-
marktes repräsentiert.1147 Mitglieder können nur Landesverbände der deutschen Zei-
tungsverleger werden.1148 Diese Landesverbände vertreten Verlage die Zeitschriften
herstellen. Im Sinne der Satzung des Landesverbands NRW sind Zeitungen [...]

Tages–, Wochen– oder Sonntagszeitungen mit dem für solche Blätter üblichen brei-
ten redaktionellen Angebot, die gegen Entgelt abgegeben werden.“ 1149
Die Aufgaben des Bundesverbands bestehen in der Vertretung gemeinsamer ideel-
ler und wirtschaftlicher Interessen der Verlage. 1150 Neben eher ideellen Aufgaben,
wie die der Wahrung der publizistischen Aufgabe der deutschen Zeitungsverleger
hat er insbesondere eine politische Funktion, indem er die Interessen seiner Mit-
glieder gegenüber der Öffentlichkeit und den politischen Entscheidungsträgern ver-
tritt. Eine der wesentlichen Aufgaben ist zudem die Führung von Verhandlungen in
sozial–rechtlichen Angelegenheiten sowie der Abschluss von Tarifverträgen für die
Mitgliedsverbände.
Zu den Organen des Bundesverbandes zählen das Präsidium, das Erweiterte Präsi-
dium und die Delegiertenversammlung. 1151 In den Organen werden Entscheidungen
außer bei Satzungsänderungen mit einfacher Mehrheit herbeigeführt, wenn Zwei-
drittel der Mitglieder anwesend sind. Das Präsidium ist der Vorstand des BDZV.
Er vertritt den Verband nach außen. 1152 Die Zustimmung des Erweiterten Präsi-
diums oder der Delegiertenversammlung ist in Entscheidungen in Angelegenheiten
besonderer Bedeutung erforderlich.
Für die Öffentlichkeitsarbeit und die Sozialpolitik des BDZV kann auch das Erwei-
terte Präsidium mit Zustimmung der Delegiertenversammlung jeweils einen Bevoll-
mächtigten berufen. Das Erweiterte Präsidium besteht aus den Vorsitzenden der
Landesverbände. Seine Aufgaben sind, dem Präsidenten des BDZV bindende Auf-
gaben zu übertragen und die Durchführung der Beschlüsse der Delegiertenversamm-
lung zu kontrollieren.1153 Dieses Gremium entscheidet auch über die Anstellung und
Entlassung von Geschäftsführern.
Die Delegiertenversammlung ist die Mitgliederversammlung (MV). Ihr gehören die
Mitglieder des Präsidiums und von den Mitgliedsverbänden gewählte Delegierten an.
Zu ihrem Aufgabenspektrum gehört es u.a., Beschlüsse zu pressepolitischen Grund-
satzfragen zu fällen, Präsidium und Geschäftsführung zu wählen und zu entlasten,
Fachausschüsse einzusetzen und die Entscheidung von Maßnahmen bei Tarifaus-
einandersetzungen.1154 Anträge werden von den Landesverbänden eingebracht. Die
einzelnen Mitgliedsverlage haben die Möglichkeit über die Landesverbände Einfluss
auf die Politik des BDZV auszuüben.
Am Beispiel des Zeitungsverlegerverband Nordrhein–Westfalen e.V.“ (ZVNRW) soll

die Organisationsstruktur und die Aufgaben eines Landesverbandes dargestellt wer-
1145
Vgl. id. §11.
1146
Vgl. id. §14.
1147
Vgl. BDZV (1999); ders. (2002).
1148
Vgl. BDZV Satzung §3.
1149
Vgl. ZVNRW Satzung §3. Abs.1.
1150
Vgl. BDZV Satzung §2.
1151
Vgl. id. §4.
1152
Vgl. id. §8.
1153
Vgl. id. §9.
1154
Vgl. BDZV Satzung §10.

158
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

den. Seine Aufgaben entsprechen im ideellen Bereich denen des BDZV. Hinzu kom-
men politische Aufgaben, gemäß der die Interessen der Zeitungsverlage gegenüber
Landesregierung, Volksvertretungen, Behörden und Organisationen vertreten wer-
den und Vertreter in den BDZV entsandt werden. 1155 Seine Mitglieder sind Verlage,
die Zeitungen herstellen.1156
Der Landesverband NRW besteht aus zwei Organen: Mitgliederversammlung (MV)
und Vorstand.1157 Sie schließen Beschlüsse mit einfacher Mehrheit. Die Aufgaben
der MV bestehen u.a. in der Wahl des Vorstandes, der Einsetzung von Fachaus-
schüssen und der Wahl ihrer Mitglieder und die Wahl von Vertretern für die Dele-
giertenversammlung des BDZV.1158 Der Vorstand führt die Geschäfte des Verbandes
und vertritt ihn nach außen.1159 Ein hauptamtlicher Geschäftsführer unterstützt den
Vorstand, der an dessen Weisung gebunden ist.

iv.) Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) — Der von sieben Lan-


desverbänden getragene Dachverband der Deutschen Zeitschriftenverleger organi-
siert rund 400 Verlage — gemessen am Umsatz verkörpern sie rund 80% des deut-
schen Zeitschriftenmarktes. Der VDZ beschreibt sich als Arbeitgeber–, Dienstleist-
ungs–, Kommunikations– und Wirtschaftsverband. 1160
Das Ziel des VDZ ist es, die gemeinsamen wirtschaftlichen, kulturellen und beruf-
lichen Interessen der Zeitschriftenverleger zu wahren. 1161 Daher gehört es zu seinen
Aufgaben, die Tarifverhandlungen zu führen, ein breites Spektrum an Serviceleis-
tungen anzubieten, wie bspw. juristische Fachberatung sowie die politische Interes-
senvertretung der Branche und die Öffentlichkeitsarbeit zu sichern.
Die Organe des VDZ sind das Präsidium (Vorstand), die Delegiertenversammlung
(Mitgliederversammlung, MV) und die Fachverbände.1162 Das von der Delegierten-
versammlung gewählte Präsidium vertritt den Verband nach außen und innen. Es
handelt innerhalb der von der MV aufgestellten Vollmachten eigenständig.1163 Die
laufenden Arbeiten von VDZ, Fach– und Landesverbänden, Projektaufgaben und
die Unterstützung von Präsidium und Delegiertenversammlung werden von den Ge-
schäftsführern des VDZ und dessen Fach– und Landesverbänden sowie vom Justitiar
des Verbandes wahrgenommen.1164
Die Delegiertenversammlung setzt sich je aus einem Delegierten eines Landesverban-
des, drei Delegierten der Publikums–, Fachpresse und konfessionellen Presse zusam-
men.1165 Ihre Aufgaben sind u.a. das Präsidium zu wählen, dessen Jahresbericht zu
genehmigen und es — wie auch die Geschäftsführung — zu entlasten.1166 Desweite-
ren kann die MV Ausschüsse und Kommissionen einrichten. Sie beschließt auch Stel-
lungnahmen zu überregionalen und gattungsunabhängigen Fragen des Zeitschriften–,
Verlags– und Pressewesens.
Innerhalb des VDZ wurden Fachverbände gegründet, die für die Gattungen Publi-
kumspresse, Fachpresse und konfessionelle Presse deren spezifischen Interessen ge-
sondert nach innen und außen vertreten können.1167 Sie geben sich eine Geschäfts-
ordnung. Sie können die internen Entscheidungsprozesse des VDZ beeinflussen, da
sie eine der größeren Gruppen in der Delegiertenversammlung sind.
1155
Vgl. ZVNRW Satzung §2.
1156
Vgl. id. §3.
1157
Vgl. id. §7.
1158
Vgl. id. §8.
1159
Vgl. id. §9.
1160
Vgl. VDZ (2002): 1; ders. (2003).
1161
Vgl. VDZ Satzung §1; VDZ (2002a): 1.
1162
Vgl. VDZ Satzung §6.
1163
Vgl. id. §7, 8.
1164
Vgl. id. §13; Den Geschäftsführern ist eine unterstützende Geschäftsstelle zugeordnet. Vgl. ders.
§14.
1165
Vgl. VDZ Satzung §9. Die Angaben beziehen sich auf stimmberechtigte Mitglieder der MV.
1166
Vgl. id. §10.
1167
Vgl. id. §11.

159
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Neben den genannten Organen wird die Generalversammlung (GV) nach entspre-
chender Entscheidung der Delegiertenversammlung einberufen. An ihr nehmen die
Mitglieder der Landes– und Fachverbände innerhalb des VDZ teil.1168 Ihre Aufgaben
werden in der Satzung nicht näher erläutert.

6.2.2 Inhalteanbieter — Musik

Die Musikindustrie war die erste Branche, die aufgrund der neuen Möglichkeiten
des Internets zum Austausch von Daten mit dem Problem massenhafter illegaler
Nutzung ihres geistigen Eigentums konfrontiert wurde. Musikstücke eignen sich ins-
besondere nach Erfindung des MP3–Formats zum Transfer über das Datennetz. Sie
umfassen ein Speichervolumen, das zu akzeptablen Kosten und Aufwand den Aus-
tausch zulässt. Entsprechend beliebt sind entsprechende illegale Angebote im Inter-
net.
Die im folgenden dargestellte IFPI veröffentlicht regelmäßig Zahlen zum wirtschaft-
lichen Schaden durch Piraterie. Im Jahr 1999 schätzt sie die Lizenzverluste allein
in Deutschland auf 140 Mio. DM.1169 Diese Zahlen beziehen sich auf Raubkopien
im Online– und im Trägermedienbereich.1170 Zahlen der Branche für das Jahr 2000
zur reinen Online–Piraterie gehen von Verlusten in Höhe von 300 Mio. DM aus.1171
Weltweit sollen nach Erhebungen der IFPI mehr als 700.000 Websites mit illegalen
Musikangeboten verfügbar sein.1172 Als Folgen drastischer Umsatzeinbrüche wären
in den letzten 18 Monaten vom Januar 2001 an rund 5.000 Arbeitsplätze u.a. in
Folge zahlreicher Insolvenzen von Schallplattenhandlungen weggefallen. 1173
Unter den Oberbegriff Musikindustrie“ oder seinem Synonym Musikwirtschaft“
” ”
fallen eine Reihe von Unternehmen, Verbänden und sonstigen Funktionsträgern, die
im Produktionsprozess eng miteinander verzahnt sind und zwischen denen teils wi-
derstreitende Interessen vorliegen 1174 : Künstler, Produzent, Plattenfirmen, Tonträ-
gerunternehmen, Label, Verlag und Manager. 1175 Die meisten von Ihnen sind in
Verbänden organisiert. Einige Verbände, die keinen Bezug zu DRM und Urheber-
recht an eContent aufweisen, werden nicht berücksichtigt.1176 Die Künstler sind als
Ursprung der Musik unerlässlicher Bestandteil der Musikindustrie.
Die Produzenten lassen unter Bündelung von Sach– und Personalverträgen auf ei-
genes Risiko ein urheberrechtlich geschütztes Werk schaffen.1177 Sie sind nicht nur
1168
Vgl. id. §12.
1169
Vgl. IFPI, Schlumbohm (2000); IFPI (2001b); IFPI (2002): 35.
1170
Der Tonträgerpirateriebereich wird im folgenden nicht weiter verfolgt, dass dies den Rahmen
dieser Arbeit sprengen würde. Um in den politischen Gremien und in der Öffentlichkeit Unterstüt-
zung für ihre Position zu gewinnen, rechnet die Musikindustrie den potentiellen Steuerausfall durch
Raubkopien dem Staat auf nationaler und europäischer Ebene vor. So sei 1999 den Staaten der EU
Steuereinnahmen in Höhe von 5 Millionen Euro entgangen. (Vgl. N.N. (2000a).)
1171
Vgl. IFPI (2001).
1172
Vgl. Schaefer (2000).
1173
Vgl. DMV, Textdichterverband, Komponistenverband (2002).
1174
Die divergierenden Interessen werden im weiteren Verlauf vorgestellt.
1175
Zur Musikindustrie im engeren Sinne gehören zudem Konzert- und Musiktheaterveranstalter,
Musiksendungen in Hörfunk und Fernsehen, Musikinstrumentenbau und der Handel mit Musikalien
und Musikinstrumenten. Zur Musikwirtschaft im weiteren Sinne zählen Musikschulen, Diskothe-
ken, Hersteller und Vertreiber von Geräten der Unterhaltungselektronik sowie die Bühnen– und
Aufnahmetechnik. (Vgl. Hummel (1997): 37f.) Die Musikfernsehsender üben großen Einfluss auf
das Konsumentenverhalten aus, indem sie den Menschen Musik näher bringen (Vgl. Post (1997):
344.) und über Neuerscheinungen informieren. Diese Gruppen werden in dieser Studie nicht berück-
sichtigt, dass sie von den Auswirkungen der digitalen Distribution von Musik im Maximalfall nur
geringfügig betroffen sind.
1176
Hierzu zählen: Gesamtverband Deutscher Musikfachgeschäfte e.V., Clearing– und Beratungs-
stelle für den Tonträgermarkt. Bundesverband Deutscher Musikveranstalter und Künstlervermittler
e.V., Bundesverband der Veranstaltungswirtschaft (IDKV), Fachverband Deutsche Klavierindustrie
e.V., Bund Deutscher Klavierbauer e.V., Clearing– und Beratungsstelle für den Tonträgermarkt.
1177
Vgl. Schwenzer (1998): 18.

160
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

vermittelnd tätig, sondern auch künstlerisch.1178 Die Produzenten sind eine der wich-
tigsten Personengruppen im Musikgeschäft, denn sie helfen dem Künstler sein krea-
tives Potential auszuschöpfen und Kontakte für die spätere Veröffentlichung ihrer
Werke zu knüpfen.1179 Ihre Verbände werden aufgrund der genannten Ausschluss-
kriterien in dieser Untersuchung nicht berücksichtigt.
Die Plattenfirmen bzw. Tonträgerunternehmen sind in der Musikbranche die domi-
nierenden Marktteilnehmer.1180 Ihr primäres Geschäftsfeld ist die Herstellung und
der Vertrieb von Tonträgern.1181 Der Tonträgermarkt wird von fünf sog. Majors1182
beherrscht, den sie gemessen am Umsatz zu 70–80 Prozent kontrollieren. 1183 Die
Majors sind Tochterunternehmen großer international operierender Medienkonzer-
ne, wie AOL Time Warner, Bertelsmann oder Sony. Die Zugehörigkeit zu diesen
Unternehmen ist nicht immer unproblematisch, wie das Beispiel Sony zeigt: Der
Konzern setzt sich mit seiner Musiksparte für einen starken Schutz der Urheberrech-
te an Musik ein. Der Konzern hat seine Wurzeln allerdings in der Elektronik–Sparte.
Heute stellt dieser Unternehmensbereich unter anderem MP3–Player her. Er profi-
tiert davon, dass der Kopierschutz zumindest keine privaten Kopien unterbindet, da
ansonsten die Anschaffung dieser Gerätekategorien für den Konsumenten nicht erfor-
derlich wäre. Diese Konstellation sorgte bereits innerhalb des Gesamtunternehmens
für massive Konflikte bzgl. der Unternehmensstrategie. 1184
Über diverse Tochter– und Schwesterunternehmen sind sie zudem in weitere Akti-
vitäten des Musikgeschäfts verwickelt, wie dem Verlagswesen und den Musiklabels.
Ein Kennzeichen der Majors ist die vollständige Integration sämtlicher Phasen der
Musikproduktion.1185 Bei der Analyse der Interessen der Tochterunternehmen ist
es daher unerlässlich, die diese beeinflussende Position der Mutterkonzerne zu be-
rücksichtigen. Den Plattenfirmen sind Aufgaben der Vervielfältigung, Verbreitung,
Promotion und Verkauf der Tonaufnahmen und der Herstellung der Verbindung
zwischen Arrangeur, Dirigent, Musiker und Sänger zuzuordnen.1186
Innerhalb des Produktionskreislaufs der Musikwirtschaft tragen die Plattenfirmen
das größte wirtschaftliche Risiko. Sie zahlen den Künstlern Vorschüsse obwohl neun
von zehn Neuerscheinung ihre Produktionskosten nicht wieder einspielen. 1187 Die
Tonträgerunternehmen unterhalten eigene Tonstudios und Tonmeister 1188 . Die Ton-
aufnahme im Studio ist eine kreative Leistung von Komponist, Dirigent, Musiker,
Sänger und Tontechniker.1189 Auf dieser kreativen Leistung fußen die Musikurhe-
berschaft der Unternehmen und ihre Rechte am Musikstück. Darauf aufbauend ge-
nießen die Tonträgerhersteller im Rahmen der Leistungsschutzrechte den Schutz des
UrhG. Demnach erhalten sie ein ausschließliches Schutzrecht, das auf die Verviel-
fältigung und Verbreitung des Tonträgers beschränkt ist. Dieses Recht liegt nicht

1178
Vgl. Sikorski (1997): 295; Lyng (2001): 17. Der Produzent kann beim Arrangieren und Kom-
ponieren mitwirken. Im Musikproduktionsprozess ist er der Regisseur der Aufnahme, der die Kom-
position und ggf. den Gesang des ausübenden Künstler abmischt. Ihr Aufgabenspektrum kann
zudem die Gewinnung von Interpreten und die Unterbringung der fertigen Musikproduktion bei ei-
ner Schallplattenfirma umfassen. Hiermit sind sie nicht Produzenten im Sinne von produzierendem
Gewerbe.
1179
Vgl. Schwenzer (1998): 25; Lyng (2001): 135.
1180
Die beiden Begriffe werden synonym gebraucht. Vgl. Dierkes (2000): 21.
1181
Vgl. Dierkes (2000): 22.
1182
Hierzu zählen: Warner Music, Sony Music, Polygram, EMI und BMG.
1183
Vgl. Gassner (1997): 23; Lischka (2001a); Die Musikbranche wird von einzelnen Autoren als
Oligopol bezeichnet. Vgl. Gassner (1997): 20.
1184
Vgl. Jahnel (2001).
1185
Vgl. Kulle (1998): 137.
1186
Vgl. id. 38; Lyng (2001): 18.
1187
Vgl. Schaefer (1997): 796; Kulle (1998): 38; Gassner (1997): 23.
1188
Hierbei handelt es sich um hoch bezahlte Spezialisten, von deren Mitwirkung eine Produktion
stark abhängt. Vgl. Sikorski (1997): 295.
1189
Vgl. Kulle (1998): 38.

161
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

beim Tonmeister1190 , sondern beim Tonträgerunternehmen.1191 Basierend auf den


Leistungsschutzrechten des Tonträgerherstellers werden sie über die GVL an den
Leermedien– und Gerätevergütungen zur Kompensation von Privatkopien beteiligt.
Bei den Plattenlabels werden Labels der fünf Majors und Independent– (sog. Indie-
Labels)1192 unterschieden. Ein Plattenlabel betreut in der Regel ein spezielles Re-
pertoire1193 und versteht sich mit ihren Artist & Repertoire“ Abteilungen in künst-

lerischer und wirtschaftlicher Hinsicht als Betreuer der Künstler. Ihren wichtigsten
Partner sehen die Musikverlage im Autor, 1194 obwohl auch der Komponist und der
ausübende Künstler von ihnen betreut werden. Zu ihren Aufgaben zählt die künstle-
rische Förderung der Künstler sowie die Vermittlung zwischen Industrie und Künst-
lern. Die Verlage, die bis Ende des 19. Jahrhunderts Noten auf Papier druckten und
somit das wichtigste für den Transport von Musik benötigte Trägermedium distri-
buierten,1195 haben ihr Aufgabenspektrum deutlich ausgeweitet. Dieses geht zum
Teil weit über das hinaus, was die Verlagsgesetze dem verlegerischen Pflichtenkreis
zuordnen. Sie nehmen die Aufführungs– und mechanischen Vervielfältigungsrechte
wahr, übernehmen die Verwertung der Werke der Urheber und Leistungsschutzbe-
rechtigten sowie des Einkommens aus der GEMA und den ausländischen Verlagen
sowie die Verwaltung und Vergabe der Autoren– und Komponistenlizenzen. 1196
Einige Verlage üben zudem Produzententätigkeiten aus oder besitzen eigene Schall-
platten–Labels.1197 Die Situation stellt sich im Verlags– vergleichbar zum Plattenfir-
menbereich dar: Die Töchter der fünf größten Plattenfirmen dominieren den Musik-
verlagsbereich.1198 Die Musikverlage arbeiten in erster Linie mit den Autoren und
Komponisten zusammen, zahlen diesen ggf. Vorschüsse und halten oftmals das Ei-
gentum an Kompositionen und Liedtexten. Demzufolge sind sie wirtschaftlich vom
ständigem Zufluss von Autorenhonoraren abhängig.1199
Sofern der Künstler nicht sein eigener Manager ist, organisiert der Manager die
Zusammenarbeit mit Geschäftspartnern der Musikwirtschaft. Er vertritt die wirt-
schaftlichen und künstlerischen Interessen des Künstlers, an dessen ökonomischen
Erfolg er prozentual beteiligt wird. 1200
In Bezug auf die in dieser Arbeit berücksichtigten Bestandteile der UrhG–Novelle
haben sich lediglich zwei Verbände positioniert:

Deutsche Landesgruppe der IFPI /


Bundesverband der phonographischen Wirtschaft (IFPI)
Deutscher Musikverleger-Verband e.V.(DMV)
Tabelle 5: Berücksichtigte Verbände der Musikindustrie in Deutschland

1190
Die Verband Deutscher Tonmeister kämpft darum, dass die Arbeit seiner Mitglieder als eigen-
ständige kreative Leistung anerkannt und entsprechend bei der Ausschüttung der VG berücksichtigt
wird. Vgl. Verband Deutscher Tonmeister, Griewisch (2002); ders. (2001).
1191
Der Rechteinhaber ist im Sinne §85 Abs. 1 Satz 3 diejenige juristische oder natürliche Person,
die die organisatorische Leitung und wirtschaftliche Verantwortung für die erste Festlegung trägt,
was auf den Tonträgerunternehmer zutrifft. Vgl. Kulle (1998): 38.
1192
Dies sind unabhängige Hersteller.
1193
Daher besitzen die Majors mehrere Labels.
1194
Vgl. Wittgen (1997): 565.
1195
Vgl. Sikorski (1997): 293.
1196
Vgl. Gassner (1997): 23; Sikorski (1997): 293; Lyng (2001): 20.
1197
Vgl. Sikorski (1997): 295.
1198
Vgl. Gassner (1997): 23; Die größten Verlage sind EMI Music Publishing, Warner Chappel
Music, Polygram Music Publishing, BMG Publishing, Sony ATV Publishing.
1199
Vgl. Gassner (1997): 23.
1200
Vgl. Lyng (2001): 18; Pütz (1997): 508–511.

162
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

i.) Deutsche Landesgruppe der IFPI (IFPI) / Bundesverband der pho-


nographischen Wirtschaft — Tonträger–Hersteller sind gemäß der Satzung der
IFPI solche Unternehmen, die [...] alle wesentlichen Vorgänge für die Herstellung

eines zur kommerziellen Verwertung im allgemeinen Markt bestimmten Ton– oder
Bildtonträger ausführt oder Produktionen herstellt, und Ton– oder Bildtonträger ver-
treibt oder vertreiben lässt.“1201
Der Bundesverband der Phonographischen Wirtschaft fungiert als klassischer Wirt-
schaftsverband, die Deutsche Landesgruppe der IFPI 1202 hingegen als Lobby im ur-
heberrechtlichen Bereich.1203 Die beiden Verbände sind eng mit einander verknüpft,
weshalb sie hier auch gemeinsam dargestellt werden. Sie vertreten die gleiche Gruppe
von Unternehmen, was auch aus ihren Satzungen hervorgeht. 1204
Die Unterscheidung der Ziele und Aufgaben der beiden Verbänden ist für die Praxis
der Verbandsarbeit belanglos, da alle Aufgaben unter einheitlicher Geschäftsfüh-
rung und in einer Geschäftsstelle wahrgenommen werden.1205 Um ihre gemeinsamen
Interessen zu koordinieren, verbandsübergreifende Fragen zu behandeln und die Ab-
stimmung in Bezug auf die gemeinsame Einrichtung der Geschäftsstellen vorzuneh-
men, haben die beiden Verbände einen Koordinierungsausschuss gegründet.1206 Ihm
gehören die Vorsitzenden der beiden Verbände an. Der 1961 gegründete Bundesver-
band der Phonographischen Wirtschaft vertrat zunächst in erster Linie die Hersteller
von Kopier– und Phonogeräten, während sich die IFPI auf die Tonträgerhersteller
spezialisierte. 1975 wurden die beiden Verbände eng verklammert,1207 was sich auch
in einer einheitlichen Geschäftsführung ausdrückt.
Die Tonträgerhersteller gründeten 1933 die Internationale Föderation of the Phono-
graphic Industrie (IFPI)1208 . Dieser weltweite Dachverband ist in mehrere Landes-
gruppen untergliedert. Die Deutsche Landesgruppe der IFPI ist keine eigene Rechts-
persönlichkeit.
Zu den Aufgaben der IFPI zählt die Vertretung der Interessen seiner Mitglieder im
urheber– und leistungsschutzrechtlichen Bereich sowie die Aushandlung nationaler
und internationaler Rahmenverträge für die Lizenzierung des Vervielfältigungsrechts
an Tonträgern.1209 Die nationalen Verträge werden zwischen der deutschen Landes-
gruppe der IFPI und der GEMA ausgehandelt. Die Gesamtvertragsbedingungen
sind gegenüber denen für die Allgemeinheit veröffentlichten Tarifen um 20% güns-
tiger.1210 Die Deutsche Tonträgerwirtschaft führt jährlich rund 300 Millionen DM
Urheberrechtsvergütungen an die GEMA ab.1211 Sie sind somit einer der größten
Nutzer von Urheberrechten.1212
Weitere Aufgabenbereiche sind die Wahrnehmung der Leistungsschutzrechte der
1201
IFPI Satzung §5. Bundesverband Phono Satzung §5. In den beiden Satzungen wurde die iden-
tische Formulierung gewählt.
1202
Wenn innerhalb dieses Kapitels von der IFPI gesprochen wird, so ist damit die Deutsche Lan-
desgruppe gemeint. Wird die internationale IFPI gemeint, so wird dies besonders gekennzeichnet.
1203
Vgl. Thurow (1997): 549.
1204
Vgl. IFPI Satzung §5; Bundesverband Phono Satzung §5.
1205
Vgl. Thurow (1997): 551.
1206
Vgl. IFPI Satzung §16; Bundesverband Phono §15.
1207
Aus Gründen der Tradition und Außenwirkung treten die beiden Verbände nach außen als
rechtlich eingetragene Vereine auf. (Vgl. Thurow (1997): 549. ) Die Tonträgerhersteller sind fast zu
100 Prozent in ihren Verbänden organisiert. (Vgl. Thurow (1997): 550.) Die Verklammerung wird
nicht zuletzt auf der gemeinsamen Website deutlich, auf der die Verbände gemeinschaftlich ohne
klare Trennlinien auftreten. (Vgl. http://www.ifpi.de Stand: 9.4.2002).
1208
Vgl. Thurow (1997): 548.
1209
Vgl. IFPI Satzung §3; Thurow (1997): 548, 551. Die internationalen Rahmenverträge handelt
die IFPI International mit der BIEM aus. BIEM — Bureau International des Sociétés Gérant les
Droits d’Enregistrement et de Reproduction Mécanique — ist ein internationaler Zusammenschluss
von 41 VGen aus 38 Staaten, die deren Zusammenarbeit organisiert. (Vgl. BIEM (2003); Kap. 6.7
dieser Arbeit.)
1210
Gesamtvertragsrabatt entsprechend §13 UrhWahrnG. Vgl. Thurow (1997): 551.
1211
Vgl. Thurow (1997): 551; Die GEMA–Lizenzen sind neben den Lizenzen für Künstler der zweit-
höchste Kostenfaktor für die Musikindustrie.
1212
Vgl. Kap. 4.5.

163
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Tonträgerhersteller in der VG GVL, die Bekämpfung der Tonträgerpiraterie, die


Lobbyarbeit gegenüber Parlament, Regierung und Behörden in urheberrechtlichen
Fragen, die Betreuung der internationalen Beziehungen der Branche, Codierungs–
, Normungs– und Standardisierungsvorhaben, Inkasso von Leistungsschutzrechten,
Kontaktpflege zu anderen Verbänden der Musikwirtschaft sowie zu Funk und Fern-
sehen sowie Koordinierung und Umsetzung der Ergebnisse der Verbandsaktivitäten
unter den Mitgliedern.1213 Die Tonträgerhersteller sind Inhaber des Leistungsschutz-
rechts, wenn sie die Erstfixierung auf dem Tonträger verantworten.1214
Die als Verein geführte IFPI unterscheidet drei Arten von Mitgliedschaften: ordent-
liche, außerordentliche und korporative Mitglieder. 1215 Um ordentliches oder außer-
ordentliches Mitglied werden zu können, ist die Mitgliedschaft in der Dachorgani-
sation die Voraussetzung. Ordentliche Mitglieder können Unternehmen mit Sitz in
Deutschland werden, die sich als Hersteller von Ton und/oder Bildtonträgern be-
tätigen, oder deren wirtschaftliche Verbindung mit Herstellern von Tonträgern dies
rechtfertigen.1216 Weitere Unternehmen können als außerordentliche Mitglieder auf-
genommen werden, wenn dies den Vereinszweck fördern könnte.1217
Diese Mitglieder entsenden einen Vertreter in die Mitgliederversammlung der or-
dentlichen Mitglieder.
Die korporative Mitgliedschaft steht anderen Vereinen offen, die Ziele verfolgen, die
denen der IFPI entsprechen.1218 Es kann zwischen ihnen auch eine Kooperationsver-
einbarung getroffen werden, die die näheren Bedingungen der Mitgliedschaft regelt.
Die Organe der IFPI sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand und die
Geschäftsführung. Die MV der ordentlichen Mitglieder wählt den Vorstand.1219 Die
Zahl der Stimmen unterscheidet nach einer bestimmten Messzahl die Beitragszah-
lung.1220 Des Weiteren kennt die Satzung der IFPI auch eine Versammlung der au-
ßerordentlichen Mitglieder.1221 Die Stimmenverteilung ist wie in der MV der ordent-
lichen Mitglieder organisiert. Aus ihrer Mitte wählen sie einen Vertreter für die MV
der ordentlichen Mitglieder, der hier einen Sitz und Stimme hat. 1222 Der Vorstand
vertritt den Verein nach außen.1223 Die laufenden Geschäfte nimmt ihre Geschäfts-
führung im Rahmen der Richtlinien des Vorstandes wahr, die vom Vorstand bestellt
wird.1224 Arbeitsausschüsse können bestimmte Vereinsaufgaben übernehmen.1225
Der Bundesverband der phonographischen Wirtschaft übernimmt klassische Aufga-
ben eines Wirtschaftsverbandes mit Ausnahme der urheberrechtlichen Spezialgebie-
te.1226 Des Weiteren koordiniert er gemeinsame Branchenbelange nach innen und
außen, vertritt die Interessen der Branche gegenüber Regierung, Parlamenten und
Behörden, gibt Brancheninformation an die Öffentlichkeit1227 und pflegt Kontakte
1213
Vgl. IFPI Satzung §3; Thurow (1997): 549, 562; An der GVL halten die IFPI und die DOV als
Künstler–Organisation je 50 Prozent der Anteile. Zu den branchennahen Verbänden zählt: Deut-
scher Musikverleger–Verband, Gesamtverband Deutscher Musikfachgeschäfte, Bundesverband Vi-
deo, Börsenverein des Deutschen Buchhandels. Zudem arbeitet die IFPI und der Bundesverband
der phonographischen Industrie mit der Deutschen Bibliothek und dem Deutschen Musikarchiv
zusammen, in deren Verwaltungsräten die Verbände vertreten sind. Vgl. Thurow (1997): 549, 561f.
1214
Vgl. Dierkes (2000): 21.
1215
Vgl. IFPI Satzung §4.
1216
Vgl. id. §5.
1217
Vgl. id. §6.
1218
Vgl. id. §7.
1219
Vgl. id. §13, 15.
1220
Vgl. id. §13. Abs. 4.
1221
Vgl. id. §14.
1222
Dieser Vertreter hat so viele Stimmen wie ein ordentliches Mitglied mit der höchsten Messzahl
für die Beitragszahlung. Vgl. id. §14. Abs. 3.
1223
Vgl. id. §15.
1224
Vgl. id. §17.
1225
Vgl. id. §19.
1226
Vgl. Thurow (1997): 549.
1227
Hierzu zählen die folgenden Aktivitäten: Sammlung, Zusammenstellung, Auswertung und Ver-
öffentlichung von Statistiken; Etablierung und Pflege des Systems der Erstellung von Bestenlisten

164
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

zu anderen Verbänden der Musikwirtschaft sowie zu Funk und Fernsehen. Auch der
Bundesverband hat ordentliche, außerordentliche und korporative Mitglieder.
Die Voraussetzungen, um die verschiedenen Arten von Mitgliedschaft erwerben zu
können, entsprechen im wesentlichen denen der IFPI. 1228 Auch der Bundesverband
verfügt über die drei Organe MV, Vorstand und Geschäftsführung. Die Bestim-
mungen der Satzung zu den drei Organen und zur Geschäftsführung entspricht im
wesentlichen denen der Satzung der IFPI. 1229

ii.) Deutscher Musikverleger–Verband e.V. (DMV) — Die Musikverlage sind


im DMV1230 zusammengeschlossen. Die Mitgliedschaft steht natürlichen und juris-
tischen Personen offen, die überwiegend einen Musikverlag betreiben. 1231 Die Mit-
gliedschaft liegt bei der jeweiligen Firma. Der DMV vertritt die Mitgliederinteressen
gegenüber Politik und Öffentlichkeit. Insbesondere gehört es zu seinen Aufgaben,
die Mitglieder in urheberrechtlichen Fragen zu vertreten.
Die Ziele des Deutschen Musikverleger-Verbands sind laut Satzung die Interessen-
vertretung der Musikverlage gegenüber Behörden, Regierung, Parlament und ande-
ren Interessengruppen, die Zusammenarbeit mit gleichartigen Organisationen, mit
den buchhändlerischen Fachverbänden und den Berufsvertretungen der Autoren 1232 ,
der Medien usw., die Kontaktpflege zu ausländischen Verbänden, die Bearbeitung
von Wirtschaftsfragen, das Treffen von Vereinbarungen mit den Sendegesellschaften,
Urheberrechts– und Verwertungsgesellschaften und alle damit zusammenhängenden
Rechtsfragen sowie die Unterrichtung der Mitglieder über diese Fragen, außerdem die
Verfolgung von Verstößen gegen das Wettbewerbs–, Urheber– und Verlagsrecht und
die Wahrnehmung sozialpolitischer Aufgaben. 1233 Die Vorstandsmitglieder werden
in den Aufsichtsrat der GEMA entsandt.
Die Organe sind der Vorstand, die Fachausschüsse und die Hauptversammlung (HV).
Bei der Besetzung des Vorstandes müssen mindestens je vier Vertreter der Sparte
Ernste Musik sowie der Sparte Unterhaltungs– und Tanzmusik berücksichtigt wer-
den.1234 Ihm gehören u.a. auch die Vorsitzenden der Fachausschüsse an. Der Vor-
stand wird von der HV gewählt und vertritt den Verband nach außen. Er ist zur
Durchführung der Verbandszwecke berechtigt, alle erforderlichen Maßnahmen zu
treffen. Seine Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit getroffen, bei Stimmgleich-
heit entscheidet die Stimme des die Sitzung leitenden Vorstandsmitglieds — in der
Regel ist dies der Präsident. Vom Vorstand wird ein Geschäftsführer bestellt, der an
seine Weisungen gebunden ist. Er leitet die Geschäftsstelle des DMV.1235
Innerhalb des DMV wurden mehrere ständige Fachausschüsse (FA) eingerichtet.1236
Sie unterscheiden sich nach Musikgattungen und nach inhaltlichen Fragen. Zu ihnen
gehören bspw. der FA für GEMA und sonstige VGen, FA für Rechtsfragen sowie
der FA für Wirtschafts– und Sozialfragen. Ihre Vorsitzenden werden durch die HV
gewählt. Nicht alle Mitglieder der HV dürfen die Vorsitzenden der FA für Ernste
Musik und den Vorsitzenden des FA für Unterhaltungs– und Tanzmusik wählen.
Dies ist den Mitgliedern vorbehalten, die sich überwiegend auf dem E– bzw. U–
Verlagsgebiet betätigen. Zu den FA gehören der Vorsitzende, drei bis vier Beisitzer
und korrespondierende Mitglieder.

(Charts); Überprüfung der Verleihung der goldenen Schallplatte.


1228
Vgl. Bundesverband Phono §§5–7.
1229
Vgl. Bundesverband Phono §§13, 14, 16.
1230
Der DMV und der Gesamtverband Deutscher Musikfachgeschäfte e.V. haben eine gemeinsame
Geschäftsstelle und eine gemeinsame Geschäftsführung, was auf eine enge inhaltliche Verknüpfung
hinweist.
1231
Vgl. DMV Satzung §3.
1232
Die Zusammenarbeit wird in eigenen Ausschüssen organisiert.
1233
Vgl. Wittgen (1997): 564f.
1234
Vgl. DMV Satzung §10.
1235
Vgl. id. §14.
1236
Vgl. id. §11.

165
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Weitere Mitglieder oder Sachverständige mit beratender Stimme kann der Vorsitzen-
de des FA zu Sitzungen hinzuziehen. Die Vorsitzenden des FA legen dem Vorstand
ein Protokoll über die Ergebnisse jeder Sitzung vor. Per Rundschreiben werden die
Verbandsmitglieder über alle wesentlichen Punkte informiert. Die Vorsitzenden kön-
nen die Beschlüsse ihrer FA auch in der Vorstandssitzung vortragen. Die Beschlüsse
gelten als Empfehlung für Vorstand und HV. Innerhalb der FA werden Beschlüsse
mit einfacher Mehrheit getroffen, bei Stimmgleichheit entscheidet die Stimme des
Vorsitzenden des FA.
Die HV ist die Mitgliederversammlung des DMV. Zu ihren Aufgaben zählt u.a. die
Wahl der Vorstandsmitglieder und der Vorsitzenden der FA und das Fassen von
Beschlüssen.1237 Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit getroffen. Eine Stimm-
gleichheit gilt als Ablehnung. Einige Fragen können nach Sparten gesondert abge-
stimmt werden. Zur Durchführung besonderer Aufgaben kann der Vorstand Son-
derausschüsse einrichten.1238 Die Vorsitzenden gehören nicht — wie die der FA —
dem Vorstand an.

6.2.3 Inhalteanbieter — Film

Die Filmindustrie wurde nicht derart unvorbereitet von der digitale Distribution
ihrer Güter getroffen wie die Musikindustrie. Als die Bandbreite des Internet mit
56K–Modemverbindungen bereits für den Tausch von Musik ausreichte, war an einen
Download von Filmen noch nicht zu denken. Filme in DVD Qualität haben ein Spei-
chervolumen von 4,7 Gigabyte1239 und auch in komprimierter Fassung im DIVX
Format bei einer Spiellänge von 90 Minuten immer noch rund 600 Megabyte. Mit
dem Aufkommen leistungsfähiger DSL– und ASDL–Breitbandverbindungen stellen
Raubkopien im Internet eine zunehmende Gefahr für die Filmindustrie dar, die
schnell die der Musikindustrie bekannten Ausmaße annehmen kann. Die ökonomi-
schen Folgen sind für die Filmindustrie bezogen auf ein einzelnen digitales Gut um
einiges schwerer möglich, da die Produktion eines Musikstücks in der Regel deutlich
kostengünstiger als die eines Filmes ist.
Ihren Zeitvorsprung konnte die Filmindustrie allerdings nicht nutzen, um sich mit
Geschäftsmodellen und technischen Schutzmaßnahmen auf das Internet und der da-
mit verbundenen Download Gefahr einzustellen. SPIO und Film 20 berichten von
rund 400.000 illegal erworbene Kopien von Filmen, die täglich weltweit über Tausch-
börsen von Rechner zu Rechner wechseln. 1240 Somit koste die Internetpiraterie der
Filmindustrie weltweit schätzungsweise 2,5 Mrd. Dollar pro Jahr. 1241
Film 20, der im folgenden dargestellte Interessenverband der Filmproduzenten ver-
weist auf Zahlen der Gesellschaft zur Verfolgung von Urheberechten. So seien auf-
grund der Piraterie allein der deutschen Filmwirtschaft 2001 14% des Umsatzes und
zwar 298 Mio. Euro entgangen.1242
Die gesamte Verwertungskette der Filmindustrie sei durch die Piraterie gefährdet.
Vier Verwertungsstufen für Spielfilme sind möglich:
Erstverwertung Kinofilm
Zweitverwertung Homevideo oder DVD
Drittverwertung Pay–TV
Viertverwertung Free–TV
Tabelle 6: Verwertungsstufen von Spielfilmen
1237
Vgl. DMV Satzung §12.
1238
Vgl. id. §13.
1239
Die Digital Versatile Disc (DVD) werden mit unterschiedlichen Speicherkapazitäten angeboten.
Handelsüblich sind für Spielfilme DVDs mit einem Volumen von 4,7 GByte.
1240
Vgl. SPIO / Film 20 (2002).
1241
Vgl. id.
1242
Vgl. film 20 (2002).

166
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Für Fernsehsendungen, Dokumentarfilme existieren meist andere — meist kürzere


— Verwertungsstufen. Sie können unter Umständen nur eine der Verwertungsstufen
durchlaufen.
Bei den ersten drei oben aufgelisteten Verwertungsstufen wird auf einen restrikti-
ven Schutz der Investitionen gesetzt. Je früher ein Film neben der Verwertungskette
als illegale Kopie kursiert, desto nachhaltiger ist die Kompensation der Kosten und
die Erzielung von Gewinnen gefährdet.1243 Erst in der dritten und vierten Verwer-
tungsstufe wird die Anfertigung von Kopien, mittels des Videorekorders in Kauf
genommen, auch wenn hier von der (illegalen) freien Verfügbarkeit der Inhalte im
Internet eine Gefahr für die Werbefinanzierung der Filme ausgeht. 1244
Die Filmindustrie ist, wie auch die anderen Branchen der Inhalteanbieter, hoch-
gradig organisiert. Der zentrale Verband der deutschen Filmwirtschaft ist die Spit-
zenorganisation der Filmwirtschaft (SPIO). In ihr sind die meisten Verbände der
Filmwirtschaft organisiert, die neben ihr in der Regel keine — zumindest keine in-
haltlich divergierenden — Stellungnahmen abgegeben haben. Daneben ist nur film
20 — Interessengemeinschaft Filmproduktion — aktiv. Ihre Stellungnahmen haben
die beiden Verbände meist zusammen auf gemeinsamen Briefpapier abgegeben. Die
Stellungnahme der SPIO und von film 20 zum UrhG–RefE und zum UrhG–RegE
16.8.2002 wird von allen ordentlichen Mitgliedern der SPIO 1245 , außer dem Verband
Deutscher Spielfilmproduzenten e.V. (VDS) getragen.
Nur SPIO und film 20 werden aufgrund der genannten Ausschlusskriterien berück-
sichtigt.

film20 Interessengemeinschaft Filmproduktion


Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e.V. (SPIO)
Tabelle 7: Berücksichtigte Verbände der Filmindustrie in Deutschland

i.) Spitzenorganisation Filmwirtschaft (SPIO) — Dieser Dachverband ist der


zentrale Verband der Filmwirtschaft. In ihm sind die Spezialverbände der Bran-
che als ordentliche1246 und außerordentliche1247 Mitglieder einheitlich organisiert.
Die Mitglieder sind folgenden Tätigkeitsbereichen zuordnenbar: Produzenten, 1248

1243
Der Verkauf von Kinokarten kann darunter leiden, wenn Kinofilme bereits kurz nach Veröffent-
lichung in höher Qualität oder abgefilmt aus dem Kino im Netz verfügbar sind. Es kann dadurch
zu weniger verkauften Karten an den Kassen kommen, was nicht nur den Kino–Betreibern, sondern
auch der Filmindustrie finanzielle Einbußen beschert.
1244
Das Free–TV finanziert sich — außer bei den öffentlich–rechtlichen Sendern — über Werbung.
Es stellt sich die Frage, ob Werbende weiterhin die Filme finanzieren indem sie für Werbung be-
zahlen, wenn die Zuschauerzahlen zurück gehen. Sie könnten sich reduzieren, wenn die Nutzer die
Filme schon aus dem Internet heruntergeladen haben und sie komfortabler als im Free–TV ohne
Werbeunterbrechungen konsumieren können.
1245
Dies sind: Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher, Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband
Deutscher, Fernsehproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher Film– und AVProduzenten, e.V.
(BAV), BVV Bundesverband Audiovisuelle Medien, e.V., Cineropa e.V., Hauptverband Deutscher
Filmtheater e.V. (HDF), Verband der Filmverleiher e.V. (VdF), Verband Deutscher Filmexporteure
e.V. (VDFE) und film20.
1246
Ordentliche SPIO–Mitglieder: Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e.V.,
Bundesverband Audiovisuelle Medien e.V., Bundesverband Deutscher Fernsehproduzenten e.V., Ci-
neropa e.V., Verband der Filmverleiher e.V., Verband Deutscher Filmexporteure e.V., Verband
Deutscher Filmtheater e.V., Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Verband Technischer
Betriebe für Film und Fernsehen e.V.
1247
Außerordentliche SPIO–Mitglieder: Arbeitsgemeinschaft Kino, Bundesverband Deutscher Film–
und AV–Produzenten, Export–Union des Deutschen Films, FDW Werbung im Kino, Verband Deut-
scher Schauspieler–Agenturen.
1248
Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher
Fernsehproduzenten e.V., Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher
Film– und AV– Produzenten.

167
Inhalteanbieter POLITIKFELDSTRUKTUR

Video-Programmanbieter,1249 Kinos1250 Filmverleiher,1251 Filmexporteure,1252 tech-


nische Betriebe1253 und Schauspieleragenturen1254 .

ii.) film 20 — Interessengemeinschaft Filmproduktion (film 20) — film 20


ist ein Zusammenschluss von Filmproduzenten um deren spezifischen Interessen zu
vertreten. Er wurde im Jahr 2001 als politische Interessenvertretung gegründet. Die
Aufgaben von Produzenten bestehen in einer Film– und Fernsehproduktion darin,
die einzelnen Akteure zusammenzuführen und die Finanzierung sicherzustellen. 1255
Die Mitglieder haben sich darauf verständigt, vorerst keine Mitglieder zu werben.
So bleibt es bei den sechszehn Mitgliedern, zu denen u.a. Produktionsfirmen großer
internationaler Film– und Medienkonzerne wie Sony Pictures Film und Fernseh Pro-
duktion (früher Columbia Tristar), aber auch Unternehmen, wie die Constantin Film
AG oder UFA gehören. Dies begründen sie damit, dass dadurch das Konsenspoten-
tial, die Flexibilität und die Reaktionsgeschwindigkeit auf Herausforderung erhöht
werden könnte.
Das Hauptziel von film 20 ist es, die politischen Interessen der Filmproduzenten
gegenüber politischen Gremien und der Öffentlichkeit zu vertreten. Insbesondere soll
auf die spezifische Leistung der Produzenten aufmerksam gemacht werden. Diese

zentrale Rolle der Produzenten findet derzeit bei ihrer Positionierung im rechtlichen
und politischen Feld keinen entsprechenden Ausdruck“ 1256 — so wird der Grund des
Zusammenschlusses beschrieben.

1249
Bundesverband Audiovisuelle Medien e.V.
1250
Cineropa e.V., Verband Deutscher Filmtheater e.V., Arbeitsgemeinschaft Kino e.V., FDW Wer-
bung im Kino e.V.
1251
Verband der Filmverleiher e.V.
1252
Verband Deutscher Filmexporteure e.V., Export–Union des Deutschen Films
1253
Verband Technischer Betriebe für Film und Fernsehen e.V.
1254
Verband Deutscher Schauspieler-Agenturen e.V.
1255
Vgl. film 20 (2001); Film 20 stellte ihre Satzung auf Nachfrage nicht zur Verfügung. Daher
können zur Darstellung des Verbands nur die Informationen herangezogenen werden, die auf der
Website öffentlich angeboten werden.
1256
film 20 (2001).

168
Geräteindustrie POLITIKFELDSTRUKTUR

6.3 Geräteindustrie

Die Hersteller von Geräten, wie PC und Unterhaltungselektronik verdienen auch an


urheberrechtlich geschützten Inhalten, denn sie sind Mitverkaufsargumente für die
Technologie. Ein DVD–Player dient dazu, Spielfilme oder Musik zu spielen, ein CD–
Brenner im privaten Bereich verkauft sich besser, wenn damit Kopien von Musik–
CDs hergestellt werden.
Der zentrale Verband der Branche der IuK–Technologieunternehmen ist der BIT-
KOM. In der Initiative Druck–gegen–Abgaben“ haben sich einige seiner Mitglieder

aus der Branche der Drucker–Hersteller zusammengeschlossen.

Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue


Medien e.V. (BITKOM)
Initiative Druck–Gegen–Abgaben“

Tabelle 8: Berücksichtigte Vertreter der Geräteindustrie in Deutschland

i.) Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue


Medien e.V. (BITKOM) — Der BITKOM ist der zentrale Verband der Infor-
mations–, Kommunikations– und Medienwirtschaft, der aus dem Zusammenschluss
von rund 20 Vorgängerverbänden entstanden ist. Die gesamte Branche gehöre nach
BITKOM Darstellung in Deutschland mit Inlandsumsätzen von 140 Mrd. Euro zu
den größten Wirtschaftssektoren und ist mit mehr als 800.000 Arbeitsplätzen einer
der größten Arbeitgeber.1257
Der BITKOM ist ein Zusammenschluss von 1250 Unternehmen der Branche, von
denen etwa 670 Direktmitglieder sind, davon sind 500 kleine und mittelständische
Unternehmen (KMU).
Ziel des BITKOM ist es, die gemeinsamen wirtschaftlichen, gewerblichen, techni-
schen und wissenschaftlichen Interessen seiner Mitglieder gegenüber Politik, Wirt-
schaft und Öffentlichkeit auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene zu
vertreten.1258 Zudem übernimmt er eine Reihe von Serviceaufgaben, wie die Erstel-
lung von Marktanalysen, Branchenumfragen, Informationen über aktuelle Themen
sowie Kontakten zu Kunden und Wettbewerbern.
Zu den vom BITKOM in ihrer politischen Arbeit berücksichtigten Politikfeldern ge-
hören u.a. Wirtschafts–, Finanz–, Steuer–, Telekommunikations–, Medien–, Bildungs–
und Arbeitsmarkt–, Forschungspolitik und Urheberrecht.
Die Mitgliedschaft steht Anbietern von Produkten und Dienstleistungen der Infor-
mationswirtschaft einschließlich Hard– und Software, Telekommunikation und Mul-
timedialösungen offen.1259 Zudem sind einige Gründungsmitglieder des Verbandes
natürliche Personen, wie auch die Ehrenmitglieder.
Die Organe des BITKOM sind die Mitgliederversammlung (MV), der Hauptvor-
stand, das Präsidium mit dem Präsidenten und seinen Stellvertretern sowie der
geschäftsführende Vorstand. Die MV ist das oberste Organ, das über alle grund-
sätzlichen Fragen beschließt.1260 Hier hat jedes ordentliche Mitglied eine Stimme.
Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit getroffen, außer es sind Satzungsänderun-
gen und Anträge auf Auflösung. Zwischen 5 und 100 Personen gehören dem Haupt-
vorstand an, den die MV wählt.1261 Seine Mitglieder sollen die Branchensegmente
des BITKOM in fachlicher und struktureller Hinsicht angemessen repräsentieren.
Der Hauptvorstand besitzt eine wichtige Rolle innerhalb der Organisationsstruktur,
1257
Vgl. BITKOM (2001): 4; ders. (2002b): 7.
1258
Vgl. BITKOM Satzung §2; ders. (2002b): 7; ders. (2003).
1259
Vgl. id. §2 Abs. 1 und §3.
1260
Vgl. id. §8.
1261
Vgl. id. §9.

169
Geräteindustrie POLITIKFELDSTRUKTUR

denn er wählt die Mitglieder des Präsidiums, beschließt den vom Präsidium aufge-
stellten Haushaltsplan und genehmigt den Jahresabschluss.
Auch die Zusammensetzung des Präsidiums soll die Branchenstruktur repräsentie-
ren. Seine Aufgaben bestehen u.a. darin den Vorsitzenden (Präsidenten) zu wählen,
kurzfristig zu entscheidende Fragen zu beschließen, sofern diese nicht ausdrücklich
der MV oder dem Hauptvorstand vorbehalten sind. Zudem hat es Einfluss auf die
Tagesordnung der MV.1262
Zudem kann das Präsidium Foren, Arbeitskreise, Fach– und Lenkungsausschüsse
einberufen und die ihm vom Hauptvorstand oder MV zur selbständigen Erledigung
übertragen Aufgaben erfüllen sowie die Geschäftsführer bestellen. Unter Weisung
des geschäftsführenden Vorstandes arbeitet die Geschäftsstelle des BITKOM.1263
Die Arbeitsgemeinschaften (AGen) unterstützen den Verband. Sie dienen der Zu-
sammenarbeit mit Mitgliedern und Nicht–Mitgliedern. 1264 Das Forum“ ist eine

Seminar– und kongressähnliche Veranstaltung, die der Information und Wissens-
vermittlung dient. Beim Arbeitskreis“ handelt es sich um ein permanentes Arbeits-

gremium, welches politische Positionen formuliert und Aktivitäten z.B. in den Be-
reichen Marketing und Messen durchführt. In ihm sind 5 bis 30 Spezialisten des
jeweiligen Fachthemas zusammengeschlossen. Der Fachausschuss“ stellt eine Unter-

gruppierung eines oder mehrerer AK dar, der die politische, technische oder sonstige
Detailarbeit übernimmt. Der Lenkungsausschuss“ ist ein übergeordnetes Gremium,

das benachbarte Gremien steuert und die Themen den einzelnen Gremien zuordnet.
Ihm gehören in der Regel die Leiter der AK an.
Innerhalb des BITKOM wurden zwei AK eingerichtet, die sich mit Fragen des Urhe-
berrechts befassen. Hierzu zählen die AK Intellectual Property und Urheberrechtli-
che Abgaben. Der AK Intellectual Property befasst sich mit den Mitgliederinteressen
in Bezug auf die Anpassung des Urheberrechts an die Anforderungen der Infor-
mationsgesellschaft.1265 Die Novellierung des Urheberrechts ist eines der wesentli-
chen Themen dieses AK. Er vertritt die entsprechenden Interessen der BITKOM–
Mitglieder gegenüber politischen Entscheidungsgremien und der Ministerialbürokra-
tie, sowie der Öffentlichkeit und versucht dabei das spätere UrhG zu beeinflussen.
Während der AK Intellectual Property einen eher allgemeineren Fokus hat, beschäf-
tigt sich der AK Urheberrechtliche Abgaben mit einer speziellen Frage, nämlich mit
der urheberrechtlichen Gerätevergütung.1266 Er trägt die entsprechenden Interessen
des Branchenverbands gegenüber politischen Entscheidungsträgern vor, wirbt mit
Vorführungen bei Politikern und Journalisten für DRM–Systeme oder organisiert
Pressekampagnen, Pressekonferenzen und veröffentlicht Flyer zur urheberrechtlichen
Geräteabgabe. Der AK Urheberrechtliche Abgaben zählt zu seinen Aktivitäten auch
die Verhandlungen mit den VGen und den Abschlüß von Gesamtverträgen. Hinzu
kommt die Entwicklung von Verhandlungsstrategien sowie die Koordinierung der
Argumentation der Branche gegenüber den VGen in Bezug auf Abgabenforderun-
gen auf digitale Geräte.1267 Die Entscheidungen werden in den AK mit einfacher
Mehrheit getroffen.

ii.) Initiative Druck–Gegen–Abgaben“ — Diese Initiative hat sich im Umfeld



des BITKOM gebildet, um den spezifischen Interessen der Druckerhersteller ergän-
zend zu den Bemühungen des BITKOM Gehör zu verschaffen. Im Kern seiner Ar-
beit steht eine Website, auf der ausführlich über die Folgen einer urheberrechtlichen
Abgabe auf Drucker informiert wird. 1268 Die gemeinsame Initiative gegen Urheber-
rechtsabgaben auf Drucker wurde im Juli 2001 von den führenden in Deutschland
1262
Vgl. id. §10.
1263
Vgl. id. §11; ders. (2002g).
1264
Vgl. BITKOM Satzung §12.
1265
Vgl. ders. (2002); ders. (2002m).
1266
Vgl. ders. (2002g); ders. (2002c).
1267
Vgl. BITKOM (2002m).
1268
Vgl. http://www.druck–gegen–abgaben.de (Stand: 15.1.2003).

170
Geräteindustrie POLITIKFELDSTRUKTUR

ansässigen Drucker–Herstellern Brother, Canon, EPSON, Hewlett–Packard (HP),


Lexmark, Kyocera Mita und Xerox gegründet.1269
Zur Koordination ihrer politischen Aktivitäten engagierte die Initiative das PR–
Unternehmen Weber Shandwick Worldwide. Die Organisationsstruktur lässt sich
anhand der öffentlich zugänglichen Quellen nicht ermitteln. Es sind intern nur über-
einstimmende Interessen erkennbar, weshalb formale Entscheidungsstrukturen wahr-
scheinlich nicht vorliegen. Die Mitglieder werden sich wahrscheinlich ohne nennens-
werte Konflikte auf gemeinsame politische Interessen einigen können, denn ihre Un-
ternehmen stellen die gleichen Produkte her und sind in gleicher Weise von den dar-
auf erhobenen Abgaben betroffen. Zudem ist die Initiative lediglich eine Ergänzung
zu den politischen Aktivitäten des Branchenverbands BITKOM. Die Stellungnah-
men der Initiative decken sich mit denen des BITKOM. 1270
Die Initiative gab beim Institut für Sozialforschung und Kommunikation über die
PR–Agentur Weber Shandwick Worldwide eine Studie zum Einsatz von Druckern zur
Vervielfältigung urheberrechtlich geschützter Inhalte und solcher Inhalte in Auftrag,
die der Nutzer der Geräte selbst erstellt.1271

1269
Vgl. Druck Gegen Abgaben (2002a).
1270
Vgl. Kap. 8.2.
1271
Vgl. Institut für Sozialforschung und Kommunikation / Shandwick Worldwide (2001).

171
Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

6.4 Kommerzielle Nutzer


Zur Gruppe der kommerziellen Nutzer zählen jene Akteure, die in einem kommer-
ziellen Umfeld IuK–Geräte nutzen. Sie müssten gegebenenfalls eine Urheberrechts–
Abgabe auf diese Geräte entrichten.1272 Auch die Inhalteanbieter können grundsätz-
lich als kommerzielle Nutzer angesehen werden. Sie verwerten die von den Künstler
geschaffenen geistigen Güter. Sie werden jedoch gesondert in einem eigenen Kapitel
dargestellt, da ihre Interessen sich von denen der hier betrachteten Nutzer deutlich
unterscheiden. Einer der Gründe dafür ist ihre besondere Stellung aufgrund der ih-
nen zugeordneten Leistungsschutzrechte 1273 . Sie profitieren zum Teil von Abgaben
auf Leermedien und Geräte, die wiederum die anderen — hier berücksichtigten —
Nutzer entrichten müssen.

Bundesverband der deutschen Industrie (BDI)


Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK)
Deutscher Multimediaverband (dmmv)
Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.V. (VPRT)
Tabelle 9: Berücksichtigte kommerzielle Nutzer in Deutschland

i.) Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) — Der BDI ist eine Arbeits-
gemeinschaft der Wirtschaftsverbände der Industrie und der industrienahen Dienst-
leister.1274 Es wird zwischen ordentlichen und außerordentlichen Mitgliedern unter-
schieden. Ersteres können Wirtschaftsverbände und Arbeitsgemeinschaften der In-
dustrie und industrienaher Dienstleister werden. Sie müssen Spitzenvertretung einer
gesamten Industrie– oder Dienstleistungsgruppe sein. Vertreten sie diese Interessen
nur überwiegend und damit nicht ausschließlich, können sie lediglich außerordentli-
ches Mitglied werden.1275
Die Aufgaben des BDI bestehen in der Wahrnehmung gemeinsamer Interessen der in
ihm zusammengeschlossenen Wirtschaftszweige. 1276 Sozial–politische Belange wer-
den als Aufgabenbereiche des BDI ausgeschlossen.
Die Organe des Bundesverbandes sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vor-
stand, das Präsidium, die Ausschüsse und die Geschäftsführung. Die MV besteht
aus den Vertretern der Mitglieder des BDI. 1277 Für die Anzahl der Stimmen jedes
Mitgliedes ist maßgeblich, wie viele Angestellte und Arbeiter bei ihm in Deutschland
beschäftigt sind.1278 In den Zuständigkeitsbereich der MV fallen u.a. alle grundsätz-
lichen Angelegenheiten des BDI, die Wahl des Vorsitzenden (Präsidenten), die Ge-
nehmigung des Haushaltsplanes und die Entlastung des Vorstands, des Präsidiums,
der Ausschüsse und der Geschäftsführung.1279
Die Entschließungen des Bundesverbandes sind für die Mitglieder grundsätzlich bin-
dend. Ein Mitglied kann jedoch gegen eine Entschließung Einspruch erheben und
bekommt das Recht eingeräumt, seinen Standpunkt selbst zu vertreten. 1280
Der Vorstand ist für alle Angelegenheiten des Bundesverbandes zuständig und legt
Richtlinien für die Arbeit des Bundesverbandes fest. 1281 Er kann die anderen Orga-
ne des Bundesverbandes bestimmte Aufgaben bearbeiten lassen und ständige und
1272
Vgl. Kap. 5.1, 8.2.2.
1273
Vgl. zu den Leistungsschutzrechten Seite 122.
1274
Vgl. BDI Satzung §1.
1275
Vgl. id. §4.
1276
Vgl. id. §2.
1277
Vgl. id. §11.
1278
Bei einer Beschäftigtenzahl von bis zu 50.000 stehen dem Mitglied bspw. zwei Stimmen zu.
Am oberen Ende der Skala steht dem Mitglied bei einer Beschäftigtenzahl von 150.001 bis 200.000
sieben Stimmen zur Verfügung und für jede weiteren angefangenen 50.000 Beschäftigten eine weitere
Stimme. Vgl. BDI Satzung §11. Abs. 3.
1279
Vgl. BDI Satzung §12. Abs. 1.
1280
Vgl. id. §6.
1281
Vgl. id. §§13, 14.

172
Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

nicht ständige Ausschüsse einsetzen sowie deren Zusammensetzung regeln. Die ge-
samte Tätigkeit des Bundesverbandes wird vom Präsidium geleitet.1282 In besonders
dringenden Fällen kann das Präsidium eigenständig Maßnahmen treffen, wobei auch
hier, wie in anderen Fällen, die Billigung der zuständigen Organe einzuholen ist. Der
Präsident ist der Vorstandsvorsitzende des vereinsrechtlich organisierten BDI. Um
spezielle Aufgaben zu bearbeiten, können Ausschüsse gebildet werden.1283
Die laufenden Geschäfte des BDI werden von der Geschäftsführung unter Leitung
des Geschäftsführers wahrgenommen.1284 Innerhalb der ihr zugewiesenen Aufgaben
können seine Mitglieder den Verband nach außen vertreten. Die Berufung nimmt
das Präsidium vor, die durch den Vorstand bestätigt werden muss.
Bei den Abstimmungen innerhalb der verschiedenen Gremien und Ausschüsse besitzt
jedes Mitglied eine Stimme, wobei in der Regel die einfacher Mehrheit ausreichend
ist.1285
Innerhalb des BDI wurden verschiedene Fachbereiche (FB) eingerichtet, die speziel-
len Themen zugeordnet sind. Darunter fällt neben dem FB Allgemeine Wirtschafts-
politik neben einigen anderen auch der FB Recht, Wettbewerbspolitik und Versi-
cherung. Letzterer hat innerhalb des BDI in Zusammenarbeit mit BDI–externen
Verbände eine Stellungnahme zur UrhG–Novelle veröffentlicht.1286
Die enge Zusammenarbeit zwischen BDI und BITKOM drückt sich vor allem in
ähnlich gelagerten Interessen und von beiden Verbänden vertretenden Unternehmen
aus, aber bspw. auch darin, dass Jung (Mitglied des Vorstandes der Siemens AG)
gleichzeitig Präsident des BITKOM und Präsidiumsmitglied des BDI ist (Stand:
1.2003).

ii.) Deutscher Industrie– und Handelskammertag (DIHK) — Die 82 deut-


schen Industrie– und Handelskammern (IHK), die als Organe der Kaufmannschaft
gebildet wurden, sind in diesem Verband zusammengeschlossen. 1287 Der DIHK för-
dert die Zusammenarbeit seiner Mitglieder und vertritt ihre Interessen insbesondere
gegenüber der (Bundes–) Politik und der Öffentlichkeit.
Die Mitgliedschaft können IHKen und Auslandshandelskammern erwerben. 1288 Den
deutschen Unternehmen ist es gesetzlich vorgeschrieben, in den jeweiligen regionalen
IHKen Mitglied zu werden — somit werden über drei Millionen Unternehmen durch
den DIHK vertreten.1289 Dies gilt nicht für Handwerksbetriebe, freie Berufe und
landwirtschaftliche Betriebe.
Der DIHK vertritt sämtliche Unternehmensgruppen, somit ist er Repräsentant der
gesamten gewerblichen Wirtschaft in Deutschland. Für den Untersuchungsgegen-
stand dieser Arbeit ist in diesem Zusammenhang wichtig, dass sowohl Unternehmen
der Text–, Film– und Musikbranche vertreten werden, als auch solche der IuK–
Industrie. Ihre Stimmenverhältnisse sind jedoch unterschiedlich verteilt. Jedes Mit-
glied hat in der IHK eine Stimme — unabhängig von seiner Größe. Die Medienunter-
nehmen dürften aufgrund ihrer, vergleichsweise zu den übrigen Wirtschaftssparten,
geringen Zahl daher hier ein relativ schlechtes Durchsetzungsvermögen besitzen. Wie
sich die im folgenden dargestellte Entscheidungsstruktur und die damit verbunde-
nen Möglichkeiten von Mitgliedern und Branchen ihre Interessen innerhalb des Ver-
bands durchzusetzen auf die Positionierung des DIHK in studienbezogenen Fragen
auswirkt, wird in Kapitel 8.2 zu den Konfliktfeldern erläutert.
Das Recht der IHKen wird in einem Bundesgesetz und in mehreren Landesgesetzen
normiert. Gemäß dem Bundesgesetz zum Recht der IHKen haben diese die Aufga-
1282
Vgl. id. §§16, 17, 18, 19.
1283
Vgl. id. §22.
1284
Vgl. id. §23.
1285
Vgl. id. §25.
1286
Vgl. BITKOM, BDI, VDZ, BDZV, VdS (2002).
1287
Vgl. DIHK Satzung §1; DIHK (2003).
1288
Vgl. DIHK Satzung §3, 4a.
1289
Vgl. DIHK (2003); IHK–Gesetz §2.

173
Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

be, [...] das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes
wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei
die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und
ausgleichend zu berücksichtigen [...]“1290 Die Wahrnehmung sozialpolitischer und ar-
beitsrechtlicher Interessen gehört laut Gesetz explizit nicht zu ihren Aufgaben. 1291
In dem Gesetz werden u.a. auch die Aufgaben der Vollversammlung der IHKen,
die Bestimmungen zum aktiven und passiven Wahlrecht sowie zu anderen Organen
und sonstigen Bestandteilen der Organisationsstruktur der IHKen in wesentlichen
Bereichen vorgeschrieben.1292 Die entsprechenden Bestimmungen finden sich in den
Satzungen des DIHK und der IHKen wieder. Für eine IHK wird die IHK Nord
Westfalen exemplarisch herausgegriffen die, gemessen ihrer Mitgliederzahl eine der
größten ist.
Landesgesetze ergänzen das Bundesrecht. Die betreffenden Bereiche werden im Bun-
desgesetz aufgezählt.1293 U.a. zählt hierzu die Errichtung und Auflösung von IHKen
und einige allgemeinere verwaltungstechnische Bestimmungen.
Die Mitglieder des DIHK, die nach Kammerbezirken organisiert sind, verlieren auf-
grund ihrer Zugehörigkeit zum DIHK grundsätzlich nicht ihre Selbständigkeit und
ihr Initiativrecht. Sie müssen allerdings grundsätzlich solche Beschlüsse beachten,
die mit einer Mehrheit von drei Vierteln der Mitglieder gefasst wurden, um so ein
einheitliches Verhalten der IHKen sicherzustellen. Dies gilt für eine IHK jedoch dann
nicht, wenn deren zuständige Beschlussorgane einen abweichenden Beschluss gefasst
haben.
Um die Entscheidungsstrukturen und die Meinungsbildungsprozesse innerhalb des
DIHK besser abschätzen zu können, ist der Blick auf die Struktur der Mitglieder des
DIHK erforderlich. Die 82 deutschen IHKen sind eigenverantwortliche öffentlich–
rechtliche Körperschaften.1294 Die IHK unterliegen als öffentlich–rechtliche Körper-
schaften der staatlichen Aufsicht, die von den Ländern ausgeübt wird.1295
Die Mitglieder der Vollversammlung (VV) der regionalen IHK werden von den IHK–
Mitgliedern gewählt.1296 Der VV gehören 87 unmittelbar und maximal zehn mit-
telbar gewählte Mitglieder an. Die Vollversammlung beschließt die Richtlinie der
Kammerarbeit.1297 Die einfache Mehrheit ist für Beschlüsse innerhalb der Versamm-
lung erforderlich. Zur Unterstützung der VV können von ihr Ausschüsse eingerichtet
werden.1298 Die VV wählt darüber hinaus einen Präsidenten und ein Präsidium der
IHK.1299 Zu den Aufgaben des Präsidiums gehört es u.a., die Beschlüsse der VV
vorzubereiten und durchzuführen. Bei Beschlussfassung in dringenden Fällen kann
es die Zustimmung der VV — von der das Präsidium in der Wahrnehmung seiner
Aufgaben abhängt — auch nachträglich einholen.
Die VV der IHK bestellt auch den Hauptgeschäftsführer, der ihre laufenden Ge-
schäfte führt.1300 Die Anstellung weiterer Mitglieder der Geschäftsführung erfolgt
auf Vorschlag des Hauptgeschäftsführers durch den Präsidenten und ihn. Der Haupt-
geschäftsführer ist der VV verantwortlich, die laut Satzung sein Vorgesetzter ist. Der
Präsident und der Hauptgeschäftsführer vertreten die IHK nach außen.
Doch zurück zum DIHK: Die Organe des DIHK sind die Vollversammlung (Mit-
gliederversammlung — VV), der Vorstand, der geschäftsführende Vorstand und der
Präsident. Die VV ist die Vertretung der Mitglieder. Sie bestimmt die Richtlinien
1290
id. §1 . Abs. 1.
1291
Vgl. id. §1. Abs. 5.
1292
Vgl. id. §§4–8.
1293
Vgl. id. §12.
1294
Vgl. DIHK (2003); IHK–Gesetz §3. Abs. 1.
1295
Vgl. id. §11.
1296
Vgl. IHK Nord Westfalen Satzung §2.
1297
Vgl. id. §3.
1298
Vgl. id. §5.
1299
Vgl. id. §6.
1300
Vgl. id. §8.

174
Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

für die Tätigkeit des DIHK und verabschiedet Resolutionen zu wirtschaftspolitischen


Themen.1301 Sie kann auch in die Zuständigkeiten anderer Organe hineinwirken, in-
dem sie Beschlüsse zu Gegenständen fasst, die in deren Aufgabenbereich liegen.
Mindestens ein Fünftel der ordentlichen Mitglieder muss dies beschließen. Zudem
wählt sie u.a. den Präsidenten. Die Wahl erfolgt außer bei Satzungsänderungen mit
einfacher Mehrheit.
Die Vertretung des DIHK gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit obliegt dem
Vorstand.1302 Ihm gehört der Präsident, je ein Vertreter der Kammern eines Bun-
deslandes, und zehn weitere Vertreter bestimmter Bundesländer an. Die Mitglieder
sollen in ihrer Gesamtheit die wesentlichen Zweige der gewerblichen Wirtschaft re-
präsentieren. Die Länder werden in die Vorstandssitzungen eingebunden, indem an
dessen Sitzungen die Hauptgeschäftsführer der Landesarbeitsgemeinschaften bzw.
der Vorortkammern der Bundesländer mit beratender Stimme teilnehmen. Gleiches
gilt für den Hauptgeschäftsführer des DIHK und dessen Stellvertreter. 1303
Zudem besitzt der DIHK auch einen geschäftsführenden Vorstand, dem der Prä-
sident, die vier Vizepräsidenten und der Hauptgeschäftsführer angehören.1304 Er
vertritt den Verband nach außen.
Der Präsident wird von der VV gewählt.1305 Zu seinen Aufgaben zählt, den DIHK
in wirtschaftspolitischen Fragen nach außen zu vertreten. Er ist dabei an die Zu-
stimmung des Vorstandes gebunden. In dringenden Fällen kann er davon abweichen
und die Zustimmung nachträglich einholen.
Als Schlichtungsgremium dient der Ältestenrat. Er wird bei Meinungsverschieden-
heiten zwischen dem DIHK und den IHKen, der IHKen untereinander sowie zwischen
Organen des DIHK oder der IHKen angerufen und tätig.1306
Um Organe des DIHK bei ihrer Arbeit beratend zu unterstützen, kann die VV Aus-
schüsse einrichten.1307 Die Ausschüsse sind bei ihrer Arbeit eng an den Vorstand ge-
bunden. So legen sie ihm ihre Beschlüsse vor, außer wenn ihnen die Ermächtigung zur
endgültigen Stellungnahme übertragen wurde, oder der Vorsitzende des Ausschus-
ses im Einvernehmen mit dem Präsidenten die Ausschussbeschlüsse als dringend zu
veröffentlichen einstuft.
Die laufenden Geschäfte des DIHK werden von der Geschäftsführung wahrgenom-
men.1308 Sie ist dabei an die Beschlüsse und Richtlinien der Organe gebunden. Der
Hauptgeschäftsführer wird vom Präsidenten der Vollversammlung zur Bestellung
vorgeschlagen.

iii.) Deutscher Multimediaverband (dmmv) — Er ist mit seinen 1300 Mitglie-


der (Stand: Juli 2002) der zentrale Verband der Branche, der sich selbst als [...] Euro-

pas mitgliederstärkster Verband der Digitalen Wirtschaft [...]“ 1309 beschreibt. Er ver-
tritt solche Unternehmen, die online oder offline Multimedia–/Software–Produzenten
sind.1310 Sie sind in den folgenden Bereichen aktiv: Software, Dienstleistung, Internet–
Service Provider und interaktive Angebote. 1311
Geschäftszweck der vertretenen Unternehmen ist gemäß der Satzung die Schaffung,
Entwicklung, Verarbeitung, Veredelung, Speicherung oder Distribution interaktiver
Inhalte, Produkte und Dienstleistungen. Sie nutzen geistige Güter der Rechteinha-
1301
Vgl. DIHK Satzung §6.
1302
Vgl. id. §9.
1303
Vgl. id. §10.
1304
Vgl. id. §12.
1305
Vgl. id. §13.
1306
Vgl. id. §13a.
1307
Vgl. id. §14.
1308
Vgl. id. §15.
1309
Vgl. dmmv (2002c).
1310
Vgl. ders. Satzung §3. Abs. 2, 3.
1311
Vgl. ders. (2002c).

175
Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

ber, produzieren aber auch eigene. Sie stehen somit zwischen den beiden Kategorien
Inhalteanbieter und kommerzielle Nutzer.
Das Kernziel des dmmv ist es, die berufsständischen Interessen seiner Mitglieder ge-
genüber Behörden, Gesetzgeber, anderen Verbänden und der Öffentlichkeit wahr zu
nehmen. Er hat zudem die Aufgabe, Servicefunktionen wie Rechtsberatung, Kom-
munikationsforen für seine Mitglieder und externe bereitzustellen sowie durch die
Definition von Standards zur Qualitätssicherung beizutragen.1312 Für den Analyse-
zusammenhang der Arbeit ist insbesondere der Aufgabenbereich der Bekämpfung
von Produktpiraterie relevant. Als Schlüsselbereiche seiner Tätigkeit gibt der dmmv
u.a. das Urheberrecht (Schutz der Urheber) und den Schutz digitaler Güter (Sicher-
heit für digitale Güter und Dienste) an.1313
Mitglieder des dmmv können natürliche und juristische Personen werden. 1314 Der
Verband kennt mehrere Mitgliedertypen: Gründungs–, Unternehmensmitglieder (Wirt-
schaftsunternehmen der Multimedia-/Software– Industrie), Einzelmitglieder (Indivi-
duen), Auszubildende und Studenten, Bildungseinrichtungen und Fördermitglieder.
Neben Unternehmen können auch Einzelpersonen Mitglied werden. An Unternehmen
wird die Voraussetzung zur Mitgliedschaft geknüpft, dass sie einen entsprechenden
Geschäftszweck haben. Einzelmitglieder müssen die Voraussetzung erfüllen, dass sie
eine für den Multimediabereich qualifizierende Aus– oder Weiterbildung oder ent-
sprechende Berufserfahrung in der Multimedia–/Software–Industrie nachweisen kön-
nen. Ähnlich sind die Aufnahmebedingungen für Auszubildende und Studenten.
Das zentrale Organ des dmmv ist die Mitgliederversammlung (MV). 1315 Die Ein-
zelmitglieder, die Auszubildenden und die Studenten sowie auch die Universitäten
und Fachhochschulen haben hier jedoch kein Stimmrecht. Dies steht lediglich den
Gründungs– und Unternehmensmitgliedern sowie den sonstigen Bildungseinrichtun-
gen zu. Die MV hat u.a. folgende Aufgaben: Beschluss über die Richtlinien und
Grundsatzfragen für die Tätigkeit des Verbands, Wahl und Entlastung des Präsidi-
ums.
Die fünf Mitglieder des Präsidiums können den Verband auch einzeln nach außen
vertreten.1316 Dieses Gremium führt die Geschäfte des dmmv, setzt die Beschlüsse
der MV um und kann die Führung der laufenden Geschäfte einem Geschäftsführer
übertragen, wobei dieser sich an Richtlinien halten muss, die vom Präsidium erlassen
werden.
Es wurde zudem ein Board“ eingerichtet, das gemäß der Satzung aus Repräsen-

tanten der digitalen Wirtschaft besteht. 1317 Dessen Mitglieder sollen die vom dmmv
vertretenen Branchen bzw. Marktsegmente widerspiegeln. Sie arbeiten eng mit Ar-
beitskreisen, Foren und Projektgruppen zusammen. Sie können in Abstimmung mit
dem Präsidium den Verbandes nach außen vertreten. Im Rahmen der Vorgaben, bei
denen das Präsidium ein Veto–Recht besitzt, können die Mitglieder frei handeln.
Des Weiteren wurde ein Kuratorium eingerichtet. 1318 Es kann auch aus natürlichen
und juristischen Personen bestehen, die nicht Mitglied des dmmv sind. Seine Aufgabe
besteht in der fachlichen Unterstützung des Präsidiums.
Als weiteres Organ wird die Geschäftsführung in der Satzung genannt, die an die
Weisung des Präsidiums gebunden ist.1319 Die Bildung von Arbeitskreisen, Foren
und Projektgruppen beschließt das Präsidium, die sie dann auch beaufsichtigt. 1320
1312
Vgl. ders. Satzung §3. Abs. 3; ders. (2002c); ders. (2002).
1313
Vgl. ders. (2002c); Felsenberg (2002).
1314
Vgl. dmmv Satzung §6; In diesem Paragraphen sind die Bestimmungen zur Mitgliedschaft nie-
dergelegt.
1315
Vgl. id. §7.
1316
Vgl. id. §9, 10.
1317
Vgl. id. §12.
1318
Vgl. id. §13.
1319
Vgl. id. §14.
1320
Vgl. id. §15.

176
Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

iv.) Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.V. (VPRT) —


Private Anbieter von Hörfunk, Fernsehen, Mediendiensten und Multimediadiensten
haben sich in diesem Verband zusammengeschlossen. Seine 160 Mitglieder (Stand:
1.2003) sind Medienunternehmen, deren primärer Geschäftszweck die Zusammen-
stellung, wirtschaftliche Verwertung und das Angebot redaktionell bearbeiteter und
elektronisch übertragener Inhalte ist.1321
Der VPRT hat die Aufgabe, die Mitgliederinteressen gegenüber der Politik und der
Öffentlichkeit zu vertreten. Des Weiteren führt er Verhandlungen mit Rechteinha-
bern, deren Rechte bzw. Inhalte durch die privaten Rundfunkangebote und elektroni-
schen Medien berührt werden.1322 Daneben werden verschiedene Beratungsaufgaben
übernommen, wie u.a. die Rechtsberatung der Mitglieder.
Es wird zwischen ordentlichen und außerordentlichen Mitgliedern unterschieden. Die
ordentliche Mitgliedschaft steht natürlichen und juristischen Personen offen, die
einem der drei Fachbereiche (FB) des VPRT zugeordnet werden können.1323 Au-
ßerordentliche Mitglieder können natürliche und juristische Personen werden, die
der Technik– und Vermarktungsplattform sowie der FB zugeordnet werden können.
Öffentlich–rechtliche Rundfunkanstalten oder solche Einrichtungen, die von ihnen
beherrscht werden, können explizit nicht Mitglied des Verbandes werden.
Drei FB werden unterschieden: Hörfunk, Fernsehen und Multimedia. Zudem wurde
eine Technik– und Vermarktungsplattform eingerichtet. Den FB gehören Unterneh-
men an, die in einem der Bereiche tätig sind.
Die Organe sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand des Verbands und
die Vorstände der FB. Die MV wählt und entlastet den Vorstand.1324 Sie legt darüber
hinaus die Richtlinien der Verbandspolitik fest. In ihr werden Beschlüsse, außer bei
Satzungsänderungen mit einfacher Mehrheit gefasst.
Dem Vorstand steht der Präsident vor.1325 Er vertritt den Verband nach außen.
Daneben wählen sich die Mitglieder der FB jeweils einen eigenen FB–Vorstand und
einen Vorsitzenden.1326
Zum Teil existieren Überschneidungen zum dmmv. Beide Verbände vertreten Unter-
nehmen aus dem Bereich Multimedia. Sie arbeiten eng zusammen, was u.a. an der
gemeinsamen Einholung von Gutachten zu DRM–Systemen deutlich wird. 1327

1321
Vgl. VPRT Satzung §2; ders. (2003).
1322
Vgl. ders. Satzung §2.
1323
Vgl. id. §3.
1324
Vgl. id. §7.
1325
Vgl. id. §8.
1326
Vgl. id. §9.
1327
Vgl. dmmv, VPRT (2002); dies (2002a).

177
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

6.5 Nicht–Kommerzielle Nutzer

Auch nicht kommerzielle Nutzer nutzen die urheberrechtlich geschützten Güter ent-
weder selber, oder ermöglichen ihren Konsumenten / Endnutzern die Nutzung der
Güter. Bei den nicht–kommerziellen Nutzern ist im Gegensatz zu den kommerziellen
Nutzern wesentlich, dass sie nicht auf die Erwirtschaftung von Gewinnen ausgerich-
tet sind.

Arbeitsgemeinschaft der öffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten


(ARD) / Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF)
Bundesvereinigung Deutscher Bibliotheksverbände e.V. (BDB) /
Deutscher Bibliotheksverband (DBV)
Deutsche Gesellschaft für Informationswissenschaft und
Informationspraxis e.V. (DGI)
Tabelle 10: Berücksichtigte nicht–kommerzielle Nutzer in Deutschland

i.) Arbeitsgemeinschaft der öffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten


(ARD) / Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF) — ARD und ZDF haben sich
gemeinsam im Rahmen der UrhG–Novelle zu Wort gemeldet, weshalb sie im Zusam-
menhang dieser Arbeit berücksichtigt werden. Die Rechtsgrundlage der ARD und des
ZDF bildet der Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinigten Deutschland. 1328
Seine Bestandteile sind u.a. der Rundfunkstaatsvertrag, der ARD–Staatsvertrag und
der ZDF–Staatsvertrag.
Der Rundfunkstaatsvertrag ist die rechtliche Grundlage des dualen Rundfunksystem
der deutschen Bundesländer. Er regelt daher den öffentlich–rechtlichen und den pri-
vaten Rundfunk.1329 ARD–Staatsvertrag und der ZDF–Staatsvertrag ergänzen ihn
mit zusätzlichen Bestimmungen für öffentlich–rechtliche Sender.
Die öffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten sind als Körperschaften öffentlichen
Rechts einer öffentlichen Aufsicht unterstellt. Bei den Anstalten der ARD nehmen
dies Rundfunkräte und bei der ZDF der Fernsehrat wahr. 1330 Die Aufgaben der Räte
bestehen in der Programm– und Wirtschaftskontrolle. Für jede Mitgliedsanstalt der
ARD wurde ein eigener Rundfunkrat des jeweiligen Landes eingerichtet. Die entsen-
dungsberechtigten Akteure werden in den jeweiligen Landesmedienstaatsverträgen
in unterschiedlicher Zusammensetzung aufgezählt. Ihnen gehören meist Vertreter der
Kirchen, jüdischer Kultusgemeinden, der Arbeitnehmer und Arbeitgeber oder auch
Vertreter der Parlamente, der Regierung und der Parteien an. 1331 Beim ZDF liegt ei-
ne vergleichbare Zusammensetzung vor. 1332 Die Aufgaben des Fernsehrates bestehen
in der Festlegung und Überwachung der Richtlinien des Programms. 1333 Er berät
den Intendanten in Programmfragen. Die rechtlichen Grundlagen des Fernsehrats
bildet neben der Satzung des ZDF auch der ZDF–Staatsvertrag.
Die ARD ist eine Arbeitsgemeinschaft öffentlich–rechtlicher Rundfunkanstalten der
Länder und der Deutschen Welle (Anstalt des Bundesrechts). Die Landes–Rundfunk-
anstalten unterhalten eigene Programme, das sog. Dritte. Desweiteren betreiben
sie auch gemeinsame Programme: Das Erste, den Kinderkanal, PHOENIX, 3sat
1328
Er wird nicht im Detail vorgestellt, da die Satzungen von ARD und ZDF darauf beruhen. Die
Satzungen geben einen guten Überblick über die interne Organisationsstruktur.
1329
Vgl. Rundfunkstaatsvertrag Präambel.
1330
Vgl. ARD (2003b); ZDF (2002a).
1331
Vgl. ARD (2003b).
1332
Je ein Vertreter der Bundesländer, drei des Bundes, zwölf der Parteien, zwei der Evangelischen,
zwei der Katholischen Kirche und ein Vertreter des Zentralrats der Juden gehören dem Gremium
an. Hinzu kommen Repräsentanten verschiedener Verbänden des Erziehungs– und Bildungswesens,
der Wissenschaft, Kunst, Kultur, Filmwirtschaft, Freie Berufe, Familienarbeit, Kinderschutz, Ju-
gendarbeit, Verbraucherschutz und Tierschutz. Vgl. ZDF (2002a).
1333
Vgl. ZDF Satzung §5.

178
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

und GERMAN TV. Diesen Programmen liegt auch der erwähnte Staatsvertrag zu
Grunde.
Die Rechtsgrundlage der ARD ist ihre Satzung, sowie der Rundfunkstaatsvertrag
sämtlicher Bundesländer. Zu den Aufgaben der ARD zählt die Wahrnehmung ge-
meinsamer Interessen ihrer Mitglieder gegenüber Politik und Öffentlichkeit, dies ins-
besondere bei der Ausübung von Hoheitsrechten.1334 Weitere Aufgaben kann die
Mitgliederversammlung vorgeben. In der Regel wechselt die Geschäftsführung unter
den Mitgliedsanstalten jährlich, die Zustimmung der MV ist erforderlich. 1335
Die Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit gefällt, wenn es sich dabei um die
Wahrnehmung der gemeinsamen Interessen der Rundfunkanstalten bei der Aus-
übung von Hoheitsrechten handelt, oder die Aufsichtsorgane die Vertreter der An-
stalten ermächtigen, sich den Mehrheitsbeschlüssen zu unterwerfen.1336 Bei allen
anderen Beschlüssen ist die Zweidrittel-Mehrheit erforderlich. Nicht jedem Mitglied
steht die gleiche Anzahl von Stimmen zur Verfügung. Die Spannweite reicht bei
Mehrheitsbeschlüssen von vier Stimmen für den Westdeutschen Rundfunk (WDR)
bis hin zu einer Stimme für den Saarländischen Rundfunk (SR).1337
Die Satzung der ARD kennt zwei Arten von Mitgliederversammlungen (MV): Haupt-
versammlung (HV) und Arbeitssitzungen. 1338 An der HV nehmen die Intendanten
der Mitgliedsanstalten und die Vertreter der Aufsichtsgremien teil. Die Arbeitssit-
zungen sind den Intendanten vorbehalten. Hier werden die laufenden Geschäfte der
ARD entschieden. Gegenstand der HV sind grundsätzliche Entscheidungen. Es kön-
nen Kommissionen eingerichtet werden, um Entscheidungen der beiden Typen von
MV vorzubereiten. Sie haben beratenden Charakter. Die Konferenz der Gremien-
vorsitzenden bereitet grundsätzliche Beschlüsse für die Sitzungen der HV vor.1339 In
diesem Zusammenhang wurden mehrerer ständige Fachkommissionen eingesetzt, die
die Aktivitäten der ARD in bestimmten Bereichen koordinieren, wie u.a. Recht, Fi-
nanzen und Dritte Fernsehprogramme. 1340
Um gemeinsame Aufgaben der Rundfunkanstalten wahrzunehmen, wurden mehrere
Einrichtungen gegründet. Dazu zählt bspw. die GEZ — Gebühreneinzugszentrale
der öffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland.
Für die Landesanstalten, wie u.a. für den Bayerischen Rundfunk oder den Westdeut-
schen Rundfunk, wurden neben dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 31. August 1991 spezielle Landesgesetz erlassen, die weitere Ein-
zelheiten regeln.
Das ZDF ist eine Rundfunkanstalt, die von allen Bundesländern gemeinsam getragen
wird. Die Rechtsgrundlagen des ZDF entsprechen denen der ARD.
Die Programmgesamtverantwortung trägt der Intendant des ZDF. Ihm sind Direk-
toren untergeordnet, die die Verantwortung für einzelne Bereiche übertragen bekom-
men, wie das Hauptprogramm der ZDF, die Verwaltung oder die Produktion. 1341 Das
das ZDF seine Interessen gegenüber der Politik vertreten soll, wird in der Satzung
nicht explizit aufgeführt.
Das ZDF verfügt über drei Organe: Fernseh–, Verwaltungsrat und Intendant. Der
Fernsehrat wurde bereits eingangs angesprochen. Neben den Aufgaben in Bezug auf
das Programm des Senders hat er weitreichende Aufgaben. Er wählt acht Mitglie-
der des Verwaltungsrates und den Intendanten. 1342 Des Weiteren genehmigt er den
Haushaltsplan und entlastet den Intendanten auf Vorschlag des Verwaltungsrates.
1334
Vgl. ARD Satzung §2.
1335
Vgl. id. §3.
1336
Vgl. id. §4.
1337
Vgl. id. §4. Abs. 4.
1338
Vgl. id. §5.
1339
Vgl. id. §5a.
1340
Vgl. ARD (2003a).
1341
Vgl. ARD (2003); ZDF (2002).
1342
Vgl. ZDF Satzung §5.

179
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

Die Mitglieder werden gemäß dem ZDF–Staatsvertrag berufen. Der Fernsehrat um-
fasst 77 Mitglieder, die sich aus Vertretern verschiedener Verbände, der Kirchen, des
Zentralrats der Juden und der sechzehn Landesregierungen zusammensetzen. Aus
ihrer Mitte wählen sie einen Vorsitzenden. Er führt die Geschäfte.1343 Im Fernsehrat
wird in den meisten Fällen mit einfacher Mehrheit abgestimmt.
Der Verwaltungsrat überwacht den Intendanten und schlägt dem Fernsehrat des-
sen Entlastung vor.1344 Für die Berufung von Funktionsträgern im Sender, des Pro-
grammdirektors, des Chefredakteurs und des Verwaltungsdirektors ist für den Inten-
danten das Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat erforderlich. Er beschließt über
den Haushaltsplan des Intendanten und legt ihn dem Fernsehrat zur Genehmigung
vor. Auch die Verwaltungsratsmitglieder werden entsprechend dem Staatsvertrag re-
krutiert. Acht seiner Mitglieder werden vom Fernsehrat gewählt. Des Weiteren gehö-
ren ihm fünf Vertreter der Länder und ein Vertreter des Bundes an. Aus seiner Mitte
wählt sich der Rat einen Vorsitzenden, der seine Geschäfte führt.1345 Die Beschlüsse
werde im Verwaltungsrat mit einfacher Mehrheit gefällt. Eine drei Fünftel Mehrheit
ist für bestimmte Fälle, wie bspw. der Wahl des Intendanten, erforderlich. 1346
Der Intendant vertritt das ZDF nach außen. 1347 Zu seinem Verantwortungsbereich
zählen die gesamten Geschäfte des ZDF einschließlich der Gestaltung der Program-
me. Dies ist im Staatsvertrag und in der Satzung entsprechend geregelt. Des Wei-
teren gehört es zu seinen Aufgaben, den Haushaltsplan aufzustellen, über den der
Verwaltungsrat entscheidet. Im Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat wird vom In-
tendanten der Programmdirektor, der Chefredakteur und der Verwaltungsdirektor
berufen. In der Satzung sind mehrere Fälle aufgelistet, in denen der Intendant die Zu-
stimmung des Verwaltungsrates einholen muss. 1348 Hierzu zählen u.a. Tarifverträge
und einige solche Beschlüsse, aus denen Verbindlichkeiten für das ZDF resultieren.
Das ZDF ist kein Mitglied der ARD. ARD und ZDF kooperieren. Dies äußert sich
nicht nur in gemeinem Sendungen, sondern auch vor allem in der gemeinsamen
Interessenvertretung, wenn sich die beiden Organisationen auf eine gemeinsame Linie
geeinigt haben.

ii.) Bundesvereinigung Deutscher Bibliotheksverb ände e.V. (BDB) / Deut-


scher Bibliotheksverband (DBV) — Die BDB seit 1989 der Dachverband deut-
scher Bibliotheksverbände.1349 Auch wenn der DBV als Vertreter der Institutionen
der Bibliotheken eines seiner Gründer ist, tritt er im Rahmen der UrhG–Novelle
besonders in Erscheinung, indem er politische Stellungnahmen gemeinschaftlich mit
dem BDB abgibt. Die anderen Gründungsverbände — allesamt Personalverbände —
werden in diesen Stellungnahmen nicht besonders genannt. BDB und DBV werden
hier dargestellt, denn sie sind in Bezug auf den Untersuchungsgegenstand signifikant
in Erscheinung getreten. Der BDB integriert Personal– und Insitutionenverbände des
Bibliothekswesens.1350 Er ist in diesem Zusammenhang auch als Koordinierungsein-
richtung gefordert, die zwischen den unterschiedlichen Interessen gegenüber politi-
schen Entscheidungsträgern vermittelt. Der BDB ist auch Mitglied des Deutschen
Kulturrates.1351 Ihr Ziel ist die Außenvertretung bzw. Interessenpolitik sowie die
1343
Vgl. id. §7.
1344
Vgl. id. §11.
1345
Vgl. id. §13.
1346
Vgl. id. §15.
1347
Vgl. id. §17.
1348
Vgl. id. §19.
1349
Seine Mitglieder sind der Deutsche Bibliotheksverband (DBV), der Verein deutscher Bibliothe-
kare (VDN), die Bertelsmann Stiftung, Berufsverband Information Bibliothek, ekz. bibliotheksser-
vice und das Goethe-Institut Inter Nationes.
1350
Vgl. Flemming, Beyersdorff (2000): 184; Plassmann (2000): 16; Zu den Mitgliedsverbänden zäh-
len der Deutsche Bibliotheksverband e.V. (DBV), der Verein der Bibliothekare an an Öffentlichen
Bibliotheken e.V. (VBB), der Verein der Diplom–Bibliothekare an wissenschaftlichen Bibliotheken
e.V. (VdDB), der Verein Deutscher Bibliothekare e.V. (VDB) und der Bundesverein der Bibliothek-
sassistenten/innen und anderer Mitarbeiter/innen an Bibliotheken e.V. (BBA). Vgl. ders. 17.
1351
Vgl. Zimmermann (2000): 115; Der Deutsche Kulturrat wird auf Seite 206 gesondert dargestellt.

180
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

Öffentlichkeitsarbeit.1352
Der BDB vertritt die wissenschaftlichen und öffentlichen Bibliotheken in Deutsch-
land, sowie die entsprechenden Personalverbände. Sein Kernziel ist die Förderung
der Kultur und Bildung, was er dadurch verwirklicht sieht, dass die Bibliotheken
uneingeschränkt zugängliche Kultur– und Bildungseinrichtungen sind. 1353 Erst 1989
gelang es nach mehreren Versuchen in den Jahrzehnten zuvor, einen bibliothekari-
schen Gesamtverband zu gründen.1354
Es wird zwischen ordentlichen und fördernden Mitgliedern unterschieden. 1355 Die
ordentliche Mitgliedschaft können Vereinigungen, Institutionen und ähnliche Or-
ganisationen des Bibliotheks– und Informationswesens sowie verwandter Bereiche
erwerben. Hierbei wird eingeschränkt, dass Doppelmitgliedschaften im BDB und
in einem der Mitgliedsverbände nicht zulässig sind. Die fördernde Mitgliedschaft
können alle juristischen und natürlichen Personen erwerben, die die Ziele des BDB
unterstützen. Sie besitzen kein Stimmrecht und kein Wahlrecht.
Zu den Aufgaben des BDB zählt u.a. die Vertretung der Interessen seiner Mitglieder
nach außen.1356 Die Stellungnahmen des BDB zu Entwicklungen des Bibliothekswe-
sens können von Expertengruppen vorbereitet werden.
Die Organe des BDB sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand und der
Sprecher.1357 Die MV wählt den Sprecher, entlastet den Vorstand und fasst grund-
sätzliche Beschlüsse.1358 In der MV besitzen Institutionen– und Personalverbände
je 5 Stimmen, alle übrigen Mitglieder je eine Stimme. Zur Beschlussfassung ist die
einfache Mehrheit vorgesehen (außer zur Satzungsänderung).
Der Vorstand setzt sich aus den Vertretern der Mitgliedsorganisationen und dem
Sprecher zusammen.1359 Der Sprecher trägt die Verantwortung für die Lobbyar-
beit des Verbandes.1360 Auch hier sind die Stimmen unterschiedlich verteilt: Die
Institutionen– und Personalverbände verfügen über je fünf Stimmen, der Sprecher
und alle anderen Mitglieder über je eine. Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit
gefasst. Dem Vorstand obliegt es, die Richtlinien der Arbeit des BDB festzulegen.
Er entscheidet auch über die Aufnahme neuer Mitglieder. Zur beratenden Unter-
stützung kann der Arbeitsgruppen oder Kommissionen einrichten. 1361
Der Sprecher und seine beiden Stellvertreter vertreten den BDB nach außen, wobei
sie ihre Tätigkeit in enger Abstimmung zu den anderen Vorstandsmitgliedern wahr-
nehmen.1362 Unter anderem gehört es zu ihren Aufgaben, die Beschlüsse der MV
und des Vorstandes auszuführen.
Die enge Verknüpfung zwischen BDB und DBV äußert sich auch darin, dass sie eine
gemeinsame Geschäftsstelle unterhalten.1363 Sie führt die laufenden Geschäfte des
BDB.

1352
Vgl. Plassmann (2000): 17; Umlauf (2000): 25.
1353
Vgl. BDB Satzung §2.
1354
Vgl. Oehlschläger (2000): 197.
1355
Vgl. BDB Satzung §4.
1356
Vgl. id. §2; Flemming, Beyersdorff (2000): 186.
1357
Vgl. BDB Satzung §7.
1358
Vgl. id. §8.
1359
Vgl. id. §9.
1360
Vgl. Flemming, Beyersdorff (2000): 186.
1361
Vgl. BDB Satzung §§9, 11.
1362
Vgl. id. §10; Flemming, Beyersdorff (2000): 186.
1363
Vgl. BDB Satzung §14.

181
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

b.) Deutscher Bibliotheksverbandes e. V. (DBV) — Eines der Mitglieder des


BDB ist der DBV. Er vertritt rund 2.000 gemeinnützige oder öffentlich–rechtliche Bi-
bliotheken und bibliothekarische Einrichtungen, sowie Einrichtungen der Bibliotheks–
und Informationswissenschaft.1364
Die ordentliche Mitgliedschaft steht Bibliotheken, Informationsstellen und sonstige
Einrichtungen des Bibliothekswesens offen. Sie kann auch durch ihre Rechtsträger
wahrgenommen werden, wie bspw. Gebietskörperschaften (Gemeinden und Gemein-
deverbände, die Bibliotheken mit hauptamtlichem Personal unterhalten) oder ande-
re Träger.1365 Sie steht zudem solchen juristischen und natürlichen Personen offen,
die Bibliotheken oder Informationsstellen mit hauptamtlichem Personal unterhalten.
Die Voraussetzung ist dabei, dass sie keine gewerblichen Zwecke verfolgen. Daneben
führt die Satzung noch Ehrenmitglieder und fördernde Mitglieder auf.
Die Aufgaben des DBV bestehen in der Förderung von Kultur, Bildung und Wis-
senschaft. Insbesondere soll die Kooperation zwischen seinen Mitgliedern unterstützt
werden, sowie die gemeinsamen bibliothekspolitischen Interessen gegenüber Politik
und Öffentlichkeit vertreten werden.1366 In seinem politischen Bemühen setzt er sich
insbesondere für die Finanzierung und Sicherung der Bibliotheken und der biblio-
thekarischen Einrichtungen ein. Der DBV vertrete damit nicht nur die Interessen
seiner Mitglieder, sondern auch die der Allgemeinheit. Daneben nimmt der Ver-
band einige Serviceaufgaben gegenüber seinen Mitgliedern wahr, wie die fachlichen
Informations– und Fortbildungsveranstaltungen.
Der Verband ist in Landesverbände untergliedert, die regionale Ansprechpartner für
alle bibliothekarischen Interessen sind. Deren Aufgaben bestehen in Serviceleistun-
gen, wie bspw. Weiterbildungsveranstaltungen aber auch in regionalen interessenpo-
litischen Fragen. Die Landesverbände können sich selbst eine Satzung geben und als
Verein eintragen lassen.
Die Organe des Verbandes sind die Mitgliederversammlung (MV), das Präsidium,
der Vorstand und der Beirat.1367 Als oberstes Organ entscheidet die MV die Richt-
linien des DBV und alle grundlegenden Fragen. 1368 Ihre Aufgaben bestehen u.a. in
der Wahl und Entlastung des Vorstandes, Wahl des Präsidiums und Anträge zu be-
schließen. In der MV verfügen ordentliche Mitglieder und Ehrenmitglieder über je
eine Stimme.1369 Bei Abstimmungen reicht die einfache Mehrheit aus.
Das Präsidium mit seinem Präsidenten und den beiden Vizepräsidenten wird von
der MV repräsentiert den DBV gegenüber der Öffentlichkeit und berät den Vorstand
und den Beirat.1370
Der siebenköpfige Vorstand mit seinem Vorsitzenden, dessen Amt zwischen den
Gruppen der öffentlichen und der wissenschaftlichen Bibliotheken alterniert, ver-
tritt den Verband nach außen gegenüber Politik, Judikative und Öffentlichkeit.1371
Seine Beschlüsse fasst er mit Stimmenmehrheit. Er kann eine Geschäftsstelle ein-
richten und einen Geschäftsführer zu seiner Unterstützung in laufenden Geschäften
einstellen.
Dem Beirat berichten Vorstand, Landesverbände und Sektionen über ihre Arbeit.
Seine Aufgaben bestehenden in der Vorbereitung von Entscheidungen der MV und
schlägt ihre Kandidaten für die Vorstandswahl vor.1372 Er berät Tagesordnungs-
punkte der MV vor deren Zusammentreten. Er hat somit beratende Funktion. Der
Beirat setzt sich aus Vertretern der Sektionen, der Landesverbände, der Ständigen
1364
Vgl. id. §2.
1365
Vgl. id. §3.
1366
Vgl. id. §2.
1367
Vgl. id. §8.
1368
Vgl. id. §9.
1369
Vgl. id. §10.
1370
Vgl. id. §11.
1371
Vgl. id. §§12, 13.
1372
Vgl. id. §15.

182
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

Konferenz der Kultusminister, der Deutschen Forschungsgemeinschaft, kommunaler


Spitzenverbände und freier Bibliotheksträger zusammen.1373
Der DBV ist in mehrere Sektionen untergliedert, denen die ordentlichen Mitglieder
angehören.1374 Die Mitglieder werden den jeweils geeigneten Sektionen zugeordnet.
Wenn ein Mitglieder von dem Gegenstand einer weiteren Sektion betroffen ist, kann
es eine Gastmitgliedschaft in einer anderen Sektion beantragen.
Die MV entscheidet über die Einrichtung von Sektionen. Eine weitere regionale oder
fachliche Untergliederung in Form von Arbeitsgemeinschaften steht den Sektionen
offen. Die Sektionen geben sich selbst eine Geschäftsordnung, die von der Bestätigung
des Vorstandes des DBV abhängt. Die Sektionen wählen u.a. einen eigenen Vorstand.
Für Entscheidungen reicht die Mehrheit der Stimmen anwesender Mitglieder aus.
Die Sektionen dienen dem Erfahrungsaustausch von Institutionen und Gebietskör-
perschaften gleicher Größenordnung oder gleicher Arbeitsweise. 1375 Sie unterschei-
den sich hinsichtlich des Einzugsgebiets von Nutzern oder ob es sich um öffentliche
oder wissenschaftliche Bibliotheken handelt. Sie dienen auch der Meinungsbildung
innerhalb des DBV, denn sie beraten bibliothekspolitische Fragen und fachliche Pro-
bleme ihres Arbeitsbereichs. Bevor Beschlüsse bekannt gegeben werden, müssen sie
dem DBV-Vorstand zur Stellungnahme vorgelegt werden. Arbeitsergebnisse müssen
ihm lediglich zur Kenntnisnahme zugeleitet werden. Beide werden durch den DBV
veröffentlicht.
Die angesprochenen Arbeitsgruppen oder auch Kommissionen arbeiten an der Lö-
sung fachlicher Probleme.1376 Sie werden vom Vorstand eingerichtet. Mit ihren Be-
schlüssen und Arbeitsergebnissen wird genau wie mit denen der Sektionen verfahren.

iii.) Deutsche Gesellschaft für Informationswissenschaft und Informati-


onspraxis e.V. (DGI) — Der DGI ist ein Zusammenschluss von rund 2.000 [...]

Informationsspezialisten aus verschiedenen Branchen und Fachgebieten [...]“ 1377 Der
Verband zählt zu den von ihm vertretenen Gruppen — die Informationsspezialisten
— auf seiner Website u.a. Dokumentare, Bibliothekare, Archivare und Informations-
fachleute. Die Arbeit ihrer Mitglieder besteht im sichten, erschließen und vermitteln
von Informationen u.a. für Wissenschaftler, Wirtschaftsunternehmen, Fachreferen-
ten, Journalisten und Bürgern. Eine genauere Beschreibung der vertretenden Ak-
teure ist, auch basierend auf der Satzung der DGI, nicht möglich. Die Mitgliedschaft
steht allen natürlichen und juristischen Personen offen, die sich den Zielen des Ver-
bands verpflichtet fühlen.1378
Das grundsätzliche Ziel des DGI ist die Förderung der Informationswissenschaft und
–praxis.1379 In den weiteren Zielen des Verbands wird sein Tätigkeitsfeld näher um-
rissen. Zum einen bemüht er sich um einheitliche fachliche Standards der Branche. So
sollen u.a. die Grundlagen und Arbeitsmethoden der Informationswissenschaft und
-praxis erarbeitet und die dortige Forschung und Entwicklung technischer Hilfsmittel
gefördert werden.1380 Ein Gegenstand ist auch die Befassung mit den Rechtsfragen,
die mit der Nutzung neuer Technologien in ihrem Tätigkeitsbereich einhergehen.
Neben den fachlichen nimmt der Verband auch politische Aufgaben wahr, indem er
die Ergebnisse der Befassung mit diesen Rechtsfragen veröffentlicht und — oftmals
gemeinsam mit Verbänden des Bibliothekswesens (insbesondere BDB und DBV) —
gegenüber Politik und Öffentlichkeit vertritt.

1373
Vgl. id. §14.
1374
Vgl. id. §16.
1375
Vgl. id. §17.
1376
Vgl. DBV Satzung §18.
1377
Vgl. DGI (2003).
1378
Vgl. ders. Satzung §3.
1379
Vgl. id. §2.
1380
Vgl. id. §2. Abs. 2.

183
Nicht–Kommerzielle Nutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

Die Organe der Gesellschaft sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand
und der geschäftsführende Vorstand. Jedes Mitglied hat eine Stimme in der MV. 1381
Bis auf bei Satzungsänderungen ist für Beschlüsse die einfache Mehrheit erforderlich.
Zu ihrem Zuständigkeitsbereich zählt u.a. Wahl und Entlastung des geschäftsfüh-
renden Vorstandes und des Vorstandes und der Beschluss über grundsätzliche den
Verband betreffende Fragen.
Dem Vorstand gehören der geschäftsführende Vorstand und sechs weitere Vorstands-
mitgliedern an.1382 Seine Aufgaben sind u.a. die fachliche Arbeit der DGI zu planen,
grundlegende Richtlinien für die Führung der Geschäfte aufzustellen und Gremi-
en zur Durchführung satzungsgemäßer Aufgaben der Gesellschaft einzurichten. 1383
Mitglieder des geschäftsführenden Vorstandes sind der Präsident, die beiden Vize-
Präsidenten und der Schatzmeister.1384 Er führt die Geschäfte des Verbands. Zu sei-
ner Unterstützung kann der Vorstand Gremien einsetzen. 1385 Die Einzelheiten der
Arbeit der Gremien regelt deren Geschäftsordnung. Neben den Gremien existieren
Fachliche Arbeitsgemeinschaften (AG) als beratende Einrichtungen.

1381
Vgl. id. §7.
1382
Vgl. id. §7.
1383
Vgl. id. §9.
1384
Vgl. id. §10.
1385
Vgl. id. §11.

184
Endnutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

6.6 Endnutzer
Zur Gruppe der Endnutzer zählen Wissenschaftler, Lehrer, Schüler, Studenten und
Konsumenten. Aus dieser Gruppe haben nur wenige Akteure Stellung bezogen. Der
Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände ist einer der grö-
ßeren Verbände, der aus dieser Gruppe Stellungnahmen veröffentlicht hat. Zudem
hat sich im April 2002 die Initiative Privatkopie.net gegründet.
Dennoch wird verschiedentlich bemängelt, dass die Nutzer in den Auseinanderset-
zungen um die Novellierung des UrhG keine tatkräftige Interessenvertretung hät-
ten.1386 Die Gruppe der Endnutzer wird indirekt durch einige andere Akteure mit
vertreten. Dabei können sie jedoch Einfluss auf deren Entscheidungsfindungsstruk-
turen ausüben. Um welche Interessen es sich dabei handelt, wird in Kapitel 8.2 näher
dargestellt.

Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände


(VZBV)
Initiative Rettet die Privatkopie“

Tabelle 11: Berücksichtigte Endnutzer-/Konsumentenverbände in Deutschland

i.) Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverb ände


(VZBV) — Der VZBV nimmt laut Satzung die Interessen der Verbraucher wahr. 1387
Seine Mitglieder sind die [...] Verbraucher-Zentralen der Länder und andere juris-

tische Personen und Personenvereinigungen, die in Deutschland überregional und
anbieterunabhängig tätig sowie bereit und geeignet sind, den Vereinszweck zu för-
dern.“1388 Er ist die Dachorganisation der sechzehn Verbraucherzentralen der Län-
der und von einundzwanzig verbraucherpolitisch orientierten Verbänden. Der VZBV
finanziert seine Arbeit vor allem aus Mitteln des Bundesministeriums für Verbrau-
cherschutz, Ernährung und Landwirtschaft.1389
Der VZBV ist aus der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände e.V. (AgV)
hervorgegangen, die als Dachverband bereits 1953 gegründet wurde. Hintergrund
der Gründung war die Überlegung, dass das Interesse der Verbraucher an einer
unmittelbaren Mitgliedschaft nur diffus ausgeprägt sei.1390 Da trotz diesem Organi-
sationsproblem den Interessen der Verbraucher eine Stimme verliehen werden sollte,
wurde die verbraucherpolitische Arbeit zahlreicher Verbände an eine zentrale Inter-
essenvertretung delegiert.
Einzelne Verbraucher können nicht direkt Mitglied werden. Dies gilt auch für die
Verbraucherzentralen der Länder, wie das Beispiel der Verbraucherzentrale Hessen
(VZH) zeigt. Dort können neben juristische Personen auch natürliche Personen die
Mitgliedschaft erwerben, die die Vereinsaufgaben fördern wollen und können.1391 Die
Anzahl natürlicher Personen wird jedoch auf zwanzig beschränkt. Somit können die
Verbraucher selbst nicht Mitglied werden, sondern höchstens über juristische Perso-
nen. Es wird somit eine Hürde für den Beitritt individueller Verbraucher eingebaut.
Das Aufgabenspektrum des VZBV umfasst die Vertretung von Verbraucherinteres-
sen gegenüber Politik, Wirtschaft und Öffentlichkeit. Dabei soll insbesondere der
Verbraucherschutz gefördert werden und die Stellung des Verbrauchers in der sozia-
len Marktwirtschaft gestärkt werden.1392 Zudem klären der VZBV und seine Lan-
desverbände die Verbraucher über ihre Rechte auf. Desweiteren werden Mitarbeiter
von Einrichtungen aus dem Bereich des Verbraucherschutzes und der Vertretung
1386
Vgl. Wilkens, Zota (2002).
1387
Vgl. VZBV Satzung §2.
1388
Vgl. id. §4.
1389
Vgl. VZBV (2003b).
1390
Vgl. ders. (2003c).
1391
Vgl. VZH Satzung §4.
1392
Vgl. id. §2.

185
Endnutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

von Verbraucherinteressen weitergebildet. Der VZBV pocht auf seine parteipoliti-


sche Neutralität, Überkonfessionalität und Unabhängigkeit.1393 Der Verein verfolgt
nur gemeinnützige Zwecke.
Die Organe der VZBV sind die Mitgliederversammlung (MV), der Verwaltungsrat
und der Vorstand. Die MV ist das oberste Organ. Sie hat u.a. die Beschlussfassung
über vereins– und verbraucherpolitische Grundsätze, Wahl, Abberufung und Ent-
lastung der Mitglieder des Verwaltungsrates und die Entlastung des Vorstandes zur
Aufgabe.1394 Jedes Mitglied der VZBV verfügt in der MV über eine Stimme. In der
MV wird mit einfacher Mehrheit entschieden, außer in Fragen der Auflösung oder
Satzungsänderung. Bei Wahlen ist die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen
erforderlich.1395
Der achtköpfige Verwaltungsrat setzt sich je zu Hälfte aus Vertretern der Verbrau-
cherzentralen der Länder und Vertretern sonstiger Mitglieder zusammen. 1396 Seine
Aufgaben bestehen u.a. in der Bestellung und Abberufung des Vorstandes, der Über-
wachung dessen Tätigkeit auf der Grundlage eines jederzeitigen Auskunfts– und Ak-
teneinsichtsrechts über alle Vereinsangelegenheiten, Zustimmung zu wirtschaftlichen
und verbraucherpolitischen Entscheidungen des Vorstandes von erheblicher Bedeu-
tung.1397 Die Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit gefasst. 1398 Der Vorstand
führt die Geschäfte des VZBV und vertritt ihn gerichtlich und außergerichtlich.

ii.) Initiative Rettet die Privatkopie — Privatkopie.net “ — Die Initiative



ist eine Allianz von Wissenschaftlern, Medienaktivisten, und Organisationen unter
der Leitung des Vernetzungsvereins mikro, der sich für die Erlaubnis des Anferti-
gens digitaler Privatkopien einsetzt. Die Arbeit wird über eine Website und einen
Newsletter koordiniert.1399 Es handelt sich um einen kollektiven Akteur ohne Mit-
arbeiterstab oder Verfügungsgewalt über seine Mitglieder. Kritische Handlungsres-
sourcen verbleiben bei seinen Mitgliedern. Die Kontrolle der Handlungsressourcen
ist separat, jedoch werden kollektive Ziele verfolgt. Es existiert bei dieser sozialen
Bewegung keine institutionalisierte Führungsstruktur.
Zu den Gründern der Initiative zählen Organisationen, wie u.a. der Chaos Computer
Club1400 , das Forum Informatikerinnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwor-
tung1401 und der Virtuelle Ortsverein der SPD (VOV) 1402 . Zu den Erstunterzeich-
nern der Petition gehören u.a. auch die Bundestagsabgeordneten Bettin und Fischer
von Bündnis 90 / Die Grünen.1403
Andere Themen außer das der Privatkopie werden nicht besetzt. Privatkopie.net
besitzt keine formale Organisationsstruktur. Die Arbeit wird über eine Mailingliste
1393
Vgl. id. §3.
1394
Vgl. id. §§7, 8.
1395
Vgl. id. §9.
1396
Vgl. id. §10.
1397
Vgl. id. §11.
1398
Vgl. id. §12.
1399
Vgl. http://www.privatkopie.net
1400
Der Chaos Computer Club ist eine galaktische Gemeinschaft von Lebewesen, unabhängig von

Alter, Geschlecht und Abstammung sowie gesellschaftlicher Stellung, die sich grenzüberschreitend für
Informationsfreiheit einsetzt und mit den Auswirkungen von Technologien auf die Gesellschaft sowie
das einzelne Lebewesen beschäftigt und das Wissen um diese Entwicklung fördert.“ ( CCC Satzung
Präambel) Seine Mitglieder setzen sich vor allem mit Sicherheitsfragen von IuK–Technologien aus-
einander und treten immer wieder als Mahner bzgl. der Verletzung der von ihnen wahrgenommenen
Nutzer–Rechte ein.
1401
Das Ziel des Vereins ist es, die Öffentlichkeit und die Politik auf die Wechselwirkungen zwischen
IuK–Technologien einerseits und Gesellschaft und Umwelt andererseits aufmerksam zu machen.
(Vgl. FiFF Satzung §2.)
1402
Der VOV ist ein Zusammenschluss von Menschen, die der Sozialdemokratischen Partei Deutsch-
lands (SPD) angehören oder ihr nahe stehen und über das Internet zusammenkommen wollen. Die
über die Website http://www.vov.de organisierte Arbeit bzw. politische Diskussion des VOV bezieht
sich schwerpunktmäßig auf rechnergestützte Kommunikation und die Entwicklung der Informati-
onsgesellschaft. (Vgl. VOV Richtlinien. I. Grundsätze.)
1403
Vgl. Privatkopie.net (2002).

186
Endnutzer POLITIKFELDSTRUKTUR

organisiert, zu der jeder Zugang hat, der die Präambel unterstützt. Im Mittelpunkt
der Aktivitäten von Privatkopie.net steht eine Website, auf der virtuelle“ Unter-

schriften gesammelt werden. Mit den Unterschriften wird eine entsprechende Petition
der Initiative unterstützt.1404
Die Initiative hat im Dezember 2002 der Bundesjustizministerin Zypries 35.000 vir-

tuelle“ Unterschriften überreicht, die die Zulässigkeit der Anfertigung von Privat-
kopien fordern.1405 Der deutsche Bibliotheksverband rief seine Mitglieder und die
Besucher seiner Website auf, die Petition von Privatkopie.net zu unterstützen,1406
wodurch diese Initiative zusätzliche Beachtung fand und einen etablierten Akteur
des Politikfeldes als Unterstützer gewinnen konnte. Zudem hat die Initiative am 23.
Januar 2003 eine Gegenanhörung zur eine Woche später stattfindenden Anhörung
des Rechtsausschusses des Bundestages durchgeführt. Ziel der Veranstaltung war es,
öffentlichkeitswirksam für die Erlaubnis der digitalen Privatkopie zu kämpfen.
Das Problem des verbandlichen Zusammenschlusses bestimmter Interessen wurde
bereits auf Seite 58 thematisiert. Es trifft insbesondere auf die Endnutzer zu. Die
Initiative Rettet die Privatkopie“ kann nur bedingt als Nutzervertretungen bezeich-

net werden. Auch der VZBV kann nur bedingt in Anspruch nehmen, die Stimme der
Verbraucher zu sein.
Auch wenn die Gruppe der Konsumenten nur einen geringen Organisationsgrad auf-
weist, zeigt die politikwissenschaftliche Forschung zur Steuerung politischer Pro-
bleme, dass dieser Gruppe eine gewichtige Rolle im Agenda Setting zukommt. Die
öffentliche Meinung kann dazu beitragen, dass ein Thema auf die politische Agenda
gesetzt wird.1407

1404
Der Inhalt der Petition wird in Kapitel 8.2 zu den Konfliktfeldern berücksichtigt.
1405
Vgl. Krempl (2002g); Die Befürworter der Aktion und der damit verbundenen Ziele konnten
sich auf der Website registrieren und dabei eine virtuelle“ Unterschrift abgeben.
1406 ”
Vgl. DBV (2002).
1407
Vgl. Görlitz, Burth (1998): 25.

187
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

6.7 Verwertungsgesellschaften
Den Verwertungsgesellschaften (VGen) wird von einigen Autoren aufgrund der tech-
nischen Entwicklung im digitalen Bereich und des Einsatzes von DRM–Systemen die
Abnahme ihres Aufgabenumfanges vorhergesagt. 1408 Dies verneinen die Vertreter
der VGen1409 . VGen im Bereich des Urheberrechts sind private Vereinigungen, die
sich die treuhänderische kollektive Verwaltung und kollektive Vergabe urheberrecht-
licher Verwertungsbefugnisse zum Ziel gesetzt haben. 1410 Nach dem UrhWahrnG
sind VGen juristische Personen oder Personengemeinschaften, die Nutzungs–, Ein-
willigungsrechte oder Vergütungsansprüche, die sich aus dem UrhG ergeben, für
mehrere Urheber oder Inhaber verwandter Schutzrechte (Rechteinhaber oder Wahr-
nehmungsberechtigte) zur gemeinsamen Auswertung wahrnehmen. 1411
Zum einen werden sie dort tätig, wo die Rechteinhaber ihre Nutzungsrechte nicht
oder nur zu nicht akzeptablen Transaktionskosten — relativ zur individuellen Lizenz-
vergabe — selbst wahrnehmen oder kontrollieren können und damit wirtschaftlich
unrentabel sind.1412 Die gemeinsame Rechtewahrnehmung dient zudem der Stärkung
der Verhandlungsposition der Wahrnehmungsberechtigten gegenüber den Werknut-
zern.1413
Die VGen arbeiten somit mit zwei Gruppen zusammen, den Rechteinhabern und den
Werknutzern. Die VGen bezeichnen die Urheber und Leistungsschutzberechtigten
als Rechteinhaber, die vom UrhG geschützt sind und von den finanziellen Ausschüt-
tungen der VGen profitieren. Werknutzer sind bspw. Produzenten, die ausübenden
Künstler, Rundfunkunternehmen sowie die Konsumenten digitaler Güter.1414
Zum anderen reduzieren sie die Transaktionskosten für die Werknutzer, indem sie
ihnen Nutzungserlaubnisse erteilen. Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen der
Werknutzer den Rechteinhaber nicht ohne weiteres ermitteln kann, oder eine Vielzahl
von Rechteinhabern von der Werknutzung betroffen sind.
Der Ordnungsrahmen für die VGen ist vor allem das Urheberrechtswahrnehmungs-
gesetz (UrhWahrnG).1415 In ihm sind die zentralen Pflichten der VGen gegenüber
den Berechtigten und Nutzern definiert. 1416 Als Legitimationsbasis der VGen be-
zeichnen Kreile und Becker von der GEMA zum einen den verfassungsrechtlich
garantierten Schutz geistigen Eigentums, zum anderen die moderne Urheberrechts-
gesetzgebung [...] die dem Urheber eine Reihe von Nutzungsrechten einräumt, die er

jedoch ohne Hilfe von Verwertungsgesellschaften kaum wahrnehmen kann.“ 1417 Die
VGen GEMA, Wort und Bild–Kunst sind rechtsfähige wirtschaftliche Vereine kraft
staatlicher Verleihung.1418

1408
Vgl. Wirtz (2002): 1; Bechtold (1998): 18.
1409
Vgl. Becker (1994a): 29; ders. (2002).
1410
Vgl. §1. Abs. 1 i.V.m. Abs. 1 WahrnG; §2 Satzung der GEMA; §1 Satzung der VG Wort; §2
Satzung der VG Bild–Kunst; Goldmann (2001): 1; Kreile, Becker (1997a): 664; Wünschmann (2000):
15; Wirtz (2002): 33.
1411
Vgl. §1 Abs. 1 und 4 UrhWahrnG.
1412
Vgl. Kreile, Becker (1997): 622; Bing (2001): 154; Wirtz (2002): 8; Block (2002): 258; Reber
(2000a): 203.
1413
Vgl. Bing (2001): 154; Leßmann (2001): 13f; Wirtz (2002): 8.
1414
Vgl. Kreile, Becker (1997): 638; Wirtz (2002): 8.
1415
Vgl. Kap. 5.1.
1416
Vgl. Goldmann (2001): 195.
1417
Vgl. Kreile, Becker (1997): 627. Kreile ist Vorstand und Becker der Chefsyndicus der GEMA.
1418
Vgl. id. 628; Staatliche Verleihung gemäß §§22 BGB.

188
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

Vielfältige Aufgaben werden von den VGen wahrgenommen:


• Einzug, Verwaltung und Verteilung des Vergütungsaufkommens1419
• Kulturelle Zwecke
• Soziale Zwecke
• Erteilung von Nutzungsrechten an Werknutzer
• Kontrollfunktion: Überwachung der Nutzung der Werke und Verfolgung von
Rechtsverletzungen
• Vertretung politischer Interessen

VGen zielen im Innenverhältnis darauf ab, ihren Mitgliedern einen Anteil an der
Nutzung ihrer Werke zu garantieren. Dazu werden Abgaben für bestimmte Nutzun-
gen erhoben und nach Abzug von Verwaltungsausgaben und Ausgaben für kulturelle
und soziale Zwecke an die Rechteinhaber ausgeschüttet. Abgaben werden bspw. zur
Kompensation von der Erstellung von Privatkopien, für Disko–Veranstaltungen oder
Gaststättenmusik erhoben. Die Abgabehöhe und die Art der Kompensation — in-
dividuell oder pauschal — variiert entsprechend der gesetzlichen Bestimmungen des
UrhG und des WahrnG je nach Nutzungskontext geistiger Güter.1420
Die Ausgaben zu kulturellen und sozialen Zwecken sollen den Rechteinhabern mittel–
oder unmittelbar zu Gute kommen. Das UrhWahrnG enthält eine entsprechende
Sollbestimmung,1421 die von den meisten VGen, wie bspw. der GEMA, der VG
Bild–Kunst und der VG Wort in ihren Satzungen 1422 umgesetzt wurden. Die Sozial–
und Förderfonds werden auch als Wesensmerkmal und Grundprinzipien kontinental–
europäischer VGen beschrieben.1423 Die Tarifgestaltung berücksichtigt Umverteilun-
gen zugunsten sozialer und kultureller Belange. Ein Beispiel sind günstigere Tarife
für einzelne Nutzergruppen und Werkarten und die Verteilung der Erträge u.a. zu-
gunsten von Vorsorge– und Unterstützungseinrichtungen.1424 Soziale Zwecke sind
u.a. Pensionsfonds oder Autorenhilfswerke.
Die Höhe der Abgaben für soziale und kulturelle Zwecke variiert je nach VG, zudem
auch innerhalb einer VG. Bspw. die Satzung der VG Wort sieht vor, dass der auf den
Bereich Tages– und Wochenpresse entfallende Anteil des Reprographieaufkommens
gemäß §54 a UrhG nach Abzug des allgemeinen Kostenanteils der VG Wort, 30%
bzw. bis zu 15% vom Aufkommen aus der Geräte– und Leerkassettenabgabe gemäß
§54 UrhG dem Autorenversorgungswerk der VG Wort zugeführt werden.1425
Bspw. die GEMA unterhält Unterstützungseinrichtungen. Ihre Mitglieder können bei
Krankheit, im Alter oder in Notfällen einmalige oder laufende Beihilfen erhalten. 1426
Einige der sozialen Leistungen kommen nur ordentlichen Mitgliedern zu Gute, wie
1419
Vgl. Goldmann (2001): 62.
1420
Eine genauere Darstellung, für welche Nutzungskontexte welche Abgaben fällig werden, ist an
dieser Stelle nicht geboten, weil sie keine Auswirkungen auf die Argumentation dieser Arbeit besitzt.
Es ist lediglich wichtig, dass Abgaben für bestimmte Nutzungen, insbesondere für Privatkopien,
erforderlich sind. Die Unterscheidung zwischen individueller und pauschaler Kompensation von
Nutzungen erfolgt in Kap.8.2.2.
1421
Vgl. §§7, 8 UrhWahrnG; Kreile und Becker erklären, dass dies sich nicht um eine Soll–
Bestimmung handele, die im freien Ermessen der VGen befinde. Sie vergleichen bzw. setzen dazu
die VGen mit Verwaltungsbehörden (gleich), die gemäß dem Verwaltungsrecht dazu verpflichtet
sind tätig zu werden, wenn entsprechende Soll–Bestimmungen aufgestellt wurden. Sie können von
dieser Verpflichtung nur in Ausnahmefällen abweichen. Eine solche Ausnahmesituation könne durch
die VGen nur schwerlich nachgewiesen werden. Daher könne die Nichtbeachtung der §§7 und 8 Ur-
hWahrnG dazu führen, dass die Mitglieder der VGen Ansprüche gegen die VGen herleiten könnten.
Vgl. Becker (1994a): 34; Kreile, Becker (1997): 633.
1422
Vgl. GEMA Satzung; VG Bild–Kunst Satzung; VG Wort Satzung.
1423
Vgl. Becker (1994a): 33; Kreile, Becker (1997): 632; Wünschmann (2000): 191.
1424
Vgl. Bing (2001): 154f.
1425
Vgl. VG Wort Satzung §9 Absatz II.2, 3.
1426
Vgl. GEMA (2002b).

189
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

es das Beispiel der Unterstützungsleistungen der GEMA–Sozialkasse zeigt. 1427 Die


GEMA hat 2001 bspw. 49,9 Mio. für kulturelle und soziale Zwecke bereitgestellt. 1428
Becker und Kreile von der GEMA resümieren, dass die deutschen VGen damit nicht
nur Inkassoorganisationen seien, sondern darüber auch einen gesetzlichen Auftrag
hätten, die schöpferischen Menschen zu fördern und zu schützen.1429 Dies führe
zudem zu einer Entlastung des Staates im Bereich seiner sozialen und öffentlichen
Kulturverantwortung. Da sie die Durchsetzung bestimmter Rechte erst ermöglichen,
werden sie auch als Träger staatsentlastender Tätigkeit angesehen.1430
Im Außenverhältnis zielen sie darauf ab, den Werknutzern Zugang zu urheberrecht-
lich geschützten Werken zu akzeptablen Transaktionskosten zu ermöglichen. Die
Interessen beider Gruppen, die der Rechteinhaber und der Werknutzer, sollen mög-
lichst zum Ausgleich gebracht werden, inwieweit dies möglich ist, wird im weiteren
Verlauf anhand der Beispiele der berücksichtigten VGen diskutiert.
Gemäß der Kontrollfunktion überwachen die VGen die Nutzung der Werke. In die-
sem Zusammenhang werden auch Rechtsverletzungen verfolgt.
Die VGen nehmen die Interessen ihrer Mitglieder, den Urhebern und den Leistungs-
schutzberechtigten, gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der Öffentlich-
keit wahr. Es handelt sich dabei in erster Linie um die ökonomischen und künstleri-
schen Interessen der Rechteinhaber.
Zusammenfassend kann man von einer Vermittlungs– oder Koordinierungsfunktion
zwischen Rechteinhabern und Werknutzern gesprochen werden. Die VGen befrie-
digen nicht nur die Interessen dieser beiden Parteien, sondern auch die der Allge-
meinheit. Sie ermöglichen der Allgemeinheit den nicht diskriminierten Zugang zur
Gesamtheit der Werke, von denen sie die Rechte wahrnehmen. Somit wird das Be-
dürfnis der Allgemeinheit befriedigt, diese Werke zu nutzen. 1431
Ein typisches Merkmal von VGen ist in diesem Zusammenhang die kollektive Wahr-
nehmung. Sie nehmen Nutzungs– und Vergütungsansprüche sowie andere urheber-
rechtliche Ansprüche wahr, wie bspw. solche auf Schadensersatz. 1432 Es besteht ein
doppelter Kontrahierungszwang gegenüber Berechtigten und Werknutzern. 1433 Da-
mit wurden Rahmenbedingungen für das Innen– und Außenverhältnis der VGen
geschaffen. Im Innenverhältnis werden angemessene Bedingungen der Wahrnehmung
und ein Mitspracherecht in Entscheidungsgremien der VG angeordnet, 1434 die Grund-
sätze für die Verteilung der Erträge festgelegt1435 sowie zur Transparenzförderung
der Rechnungslegung und Buchprüfung veröffentlicht1436 . Im Außenverhältnis ist
ein Abschlusszwang,1437 eine Auskunftspflicht gegenüber den Werknutzern vorge-
sehen,1438 die Verpflichtung zur Aufstellung und Veröffentlichung von Tarifen1439
und die Verpflichtung zum Abschluss von Gesamtverträgen1440 . Die Tarife dienen
dazu, dass gleichförmige Bedingungen für die Werknutzer vorliegen und zeitrauben-
de Einzelverhandlungen über die Höhe der urheberrechtlichen Abgabe vermieden
werden.1441

1427
Vgl. Bing (2001): 157.
1428
Vgl. GEMA (2001): 39.
1429
Vgl. Kreile, Becker (1997): 628.
1430
Vgl. Bing (2001): 152.
1431
Vgl. Wirtz (2002): 9.
1432
Vgl. id. 33f; Wirtz verweist bei den Ansprüchen auf Schadensersatz auf §97 UrhG.
1433
Vgl. UrhWahrnG §§6 Abs. 1, 11; Vogel (1993): 515; Die im folgenden genannten Bestandteile
werden im Laufe dieses Kapitels erläutert.
1434
Vgl. UrhWahrnG §6.
1435
Vgl. id. §§7, 8.
1436
Vgl. id. §9.
1437
Vgl. id. §11 .
1438
Vgl. id. §10.
1439
Vgl. id. §13.
1440
Vgl. id. §12.
1441
Vgl. Goldmann (2001): 192f.

190
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

Der Wahrnehmungsvertrag (Berechtigungsvertrag) ist das Kernstück der Vertrags-


beziehung zwischen VGen und den Urhebern und Leistungsschutzberechtigten. Letz-
tere übertragen darin der VG ihre Nutzungsrechte an einem urheberrechtlich ge-
schützten Werk zur treuhänderischen Wahrnehmung.1442 Die Rechteinhaber über-
tragen ihre Nutzungsrechte insbesondere bei Zwangslizenzen, reinen Vergütungsan-
sprüchen und prohibitiv hohen Transaktionskosten der individuellen Lizenzvergabe,
die besonders bei Zweitverwertungsrechten auftreten, teils freiwillig, teils obligato-
risch an VGen.1443
Kreile und Becker führen in Bezug auf die GEMA aus, dass der Urheber, der seine
Nutzungsrechte an die GEMA übertragen hat, nicht mehr ohne Genehmigung der
GEMA über seine Nutzungsrechte verfügen kann.1444 Ein weiteres Merkmal einer
VG ist somit die Treuhandstellung gegenüber den Berechtigten.1445
Im Wahrnehmungsvertrag werden die Bedingungen der Rechtewahrnehmung defi-
niert. Gegenstand ist die Dauer und der Umfang der Einräumung von Nutzungsrech-
ten an die Werknutzer und die Kontrolle der Nutzungsvorgänge bzw. die eventuelle
Abmahnung der Werknutzer. In dem Vertrag erteilt der Rechteinhaber der betreffen-
den VG einen Inkassoauftrag. In diesem Vertrag wird grundsätzlich die Gesamtheit
aller gegenwärtigen Rechte zur Wahrnehmung abgetreten. 1446 Dies impliziert jedoch,
dass er keine unbekannten Nutzungsarten umfasst und daher neue Verträge bspw.
für die Online-Nutzung abgeschlossen werden müssen. Bspw. die Satzung der GE-
MA sieht jedoch vor, dass der Rechteinhaber auch zukünftig entstehende Rechte in
dem Nutzungsvertrag an sie überträgt.1447
Der Vertrag wird bspw. im Falle der GEMA für mindestens sechs Jahre abgeschlos-
sen, eine Verlängerung wird automatisch vorgenommen, wenn er nicht gekündigt
wurde.1448 In dem Vertrag muss der Rechteinhaber u.a. auch erklären, dass er die
Satzung und den Verteilungsplan der VG, sowie die von ihr erhobenen Gebühren
anerkennt.1449
Es besteht ein Wahrnehmungszwang. 1450 Somit ist jede VG verpflichtet, die Nut-
zungsrechte der Rechteinhaber auf Verlangen wahrzunehmen. Dadurch soll ihrer
faktischen Monopolstellung1451 Grenzen gesetzt werden. Damit soll eine willkürli-
chen Wahrnehmungspraxis verhindert werden und vermieden werden, dass eine VG
die Wahrnehmung der Rechte bestimmter Urheber ablehnt.
Der Vertrag ist für alle Rechteinhaber identisch, so dass die Höhe der Vergütung
nicht individuell festgelegt werden kann und ein willkürliches Vorgehen ausgeschlos-
sen wird. Demnach erfolgt die Ausschüttung der beim Werknutzer erhobenen Vergü-
tung an die Rechteinhaber anhand eines festgelegten, einheitlichen Verteilplans. 1452
Jedoch erfolgt eine individuelle Wahrnehmung durch den Rechteinhaber in dem Fall,
wenn er dies organisatorisch bewältigen kann oder wenn durch die Nutzung das Ur-
heberpersönlichkeitsrecht betroffen ist, wie bspw. die Herstellung von Werbespots.
Die VG räumt den Verwertern oder Rechte– bzw. Werknutzern Nutzungsrechte am
Werkes ein. In der Regel erhält er die Nutzungrechte am gesamten Repertoire der
VG. Dies bezieht sich in der Regel sogar auf das Weltrepertoire, das den VGen auf-
grund von Gegenseitigkeitsverträgen mit ausländischen Organisationen von Recht-
1442
Vgl. exemplarisch: GEMA Satzung der §3; VG Wort Satzung in §2; VG Bild Kunst Satzung §2;
vgl. auch Rehbinder (2002): 316f.
1443
Vgl. Wünschmann (2000): 18; Bing (2001): 152; Wirtz (2002): 24; Block (2002): 266; vgl. zur
Einräumung von Nutzungsrechten auch §31 UrhG.
1444
Vgl. Kreile, Becker (1997a): 669.
1445
Vgl. Wirtz (2002): 34.
1446
Vgl. Leßmann (2001): 16; Wünschmann (2000): 18; Block (2002): 266.
1447
Vgl. GEMA Satzung §3. Abs. 1 Satz a.
1448
Vgl. id.
1449
Bspw. die GEMA sieht in ihrer Satzung vor, dass der Berechtigungsvertrag entsprechende Klau-
seln enthalten muss. Vgl. GEMA Satzung §3. Abs. 1.
1450
Vgl. UrhWahrnG §6; Kreile, Becker (1997): 639; Leßmann (2001): 29–31; Reber (2000a): 203.
1451
Vgl. Goldmann (2001): 185.
1452
Vgl. Wünschmann (2000): 18; Goldmann (2001): 62; Reber (2000a): 208.

191
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

einhabern zusteht. Hierbei besteht ein Abschlusszwang, damit die VGen nicht ein-
zelnen Werknutzern Nutzungsrechte verweigern können oder sie nur zu unangemes-
senen Bedingungen einräumen.1453 Die Rechte zur Nutzung der Werke werden zu
einheitlichen Bedingungen in Gesamtverträgen und Tarifen angeboten. Sie werden
von den VGen mit den Verwertern und Rechtenutzern ausgehandelt.
Die elf deutschen VGen haben 1999 gemeinsam erstmals über 2 Mrd DM erwirt-
schaftet.1454 Die Tarife für die Werknutzung werden von der VG festgelegt und im
Bundesanzeiger veröffentlicht.1455 In ihnen sind auch die Nutzungsbedingungen de-
finiert, wobei Ungleichbehandlungen von Werknutzern vermieden werden müssen.
Für Mitglieder einer Vereinigung kann jedoch auch zwischen dieser und der VG ein
Gesamtvertrag abgeschlossen werden, 1456 der ihnen bevorzugte Tarife einräumt. Ge-
samtverträge werden bspw. mit der Bundesvereinigung der Musikveranstalter, dem
Hauptverband des Deutschen Einzelhandels oder dem Deutschen Sängerbund ver-
handelt. Die Veröffentlichungspflicht verhindert auch die Ungleichbehandlung von
Nutzern.1457
Die Tarife werden entsprechend der mit der Nutzung erzielten geldwerten Vortei-
le festgelegt.1458 Als Maßstab werden dafür der Gewinn des Verwerters und die
mit der jeweiligen Nutzungsform erzielten Bruttoeinnahmen herangezogen. 1459 Die
Nutzungsvorteile werden entweder anhand der Umsätze der Werknutzer konkret er-
mittelt oder aus Praktikabilitätsgründen pauschaliert festgelegt.1460 Die Berechnung
des wirtschaftlichen Nutzen ist einfacher, wenn beim Nutzungsvorgang die Darbie-
tung des urheberrechtlich geschützten Werkes alleiniger oder hauptsächlicher Zweck
ist. Schwieriger wird es, wenn die Nutzung nicht unmittelbare Einnahmequelle ist,
wie bspw. bei einer Gaststätte oder einem Kaufhaus mit Hintergrundmusik. Die ent-
sprechenden pauschalierten Tarife orientieren sich dabei an statistischen Daten, aber
auch an Raumkapazitäten, Zweck und Dauer der Veranstaltung etc. 1461
Auch gerichtlich können Werknutzer gegen die Tarife vorgehen, wenn sie sie als
unangemessen einstufen. Dem muss allerdings ein Verfahren bei der Schiedsstelle
beim DPMA vorausgehen. Den größten Anteil am Vergütungsaufkommen hat die
Geräte– und Leermedienabgabe nach §§54, 54a UrhG. 1462 Sie ist ein wesentlicher
Konfliktpunkt in den interessenpolitischen Auseinandersetzungen im Rahmen der
UrhG–Novelle, wie in Kapitel 8.2 deutlich wird.
Nicht nach dem Gießkannenprinzip“, sondern so gerecht wie möglich sollen und
” ”
müssen diese [Gemeint sind die Ausschüttungen] erfolgen.“1463 , heißt es bei der VG
Wort. Zwischen 77 und 90,6% ihrer Einnahmen haben die elf deutschen VGen jeweils
an ihre Berechtigten ausgeschüttet.1464 Die eingenommen Vergütungen für die Wer-
knutzungen werden nach Abzug der Verwaltungskosten und Ausgaben für kulturelle
und soziale Zwecke den Rechteinhabern überwiesen. Die Höhe der Verwaltungskos-
ten variiert zwischen den verschiedenen VGen. Durch die Erfassung möglichst aller
Schaffender und sämtlicher Nutzungsvorgänge soll dabei ein hohes Maß an Vertei-
lungsgerechtigkeit erreicht werden. 1465
Die VGen arbeiten nicht gewinnorientiert. 1466 Die Höhe der Ausschüttung richtet
sich nach dem Umfang der Werknutzung, wobei dieser entweder genau nachgewiesen
1453
Vgl. UrhWahrnG §11 .
1454
Vgl. Bing (2001): 164.
1455
Vgl. UrhWahrnG §13 Abs. 1–2.
1456
Vgl. id.; Vogel (1993): 527; Wirtz (2002): 26.
1457
Vgl. Wünschmann (2000): 19.
1458
Vgl. UrhWahrnG §13 Abs. 3.
1459
Vgl. Reber (2000a): 2035.
1460
Vgl. Meyer (2001): 18; Kreile, Becker (1997): 642; Wirtz (2002): 27.
1461
Vgl. Kreile, Becker (1997): 642.
1462
Vgl. Goldmann (2001): 62.
1463
Vgl. VG Wort (2002e).
1464
Vgl. Bing (2001): 164.
1465
Vgl. Reber (2000a): 203.
1466
Vgl. als Bsp. GEMA Satzung §1; VG Wort Satzung §1; Abs. IV. VG Bild–Kunst Satzung §2.

192
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

wird (oftmals anhand statistischer Daten), oder, wenn dies nicht möglich ist, gemäß
einer Wahrscheinlichkeitsrechnung ermittelt wird. 1467 Sie folgt festen Verteilungs-
plänen.1468
Die Ausschüttungen variieren innerhalb des fest definierten Rahmens des Vertei-
lungsplans. Dies lässt sich gut am Beispiel des Verteilungsplans 1469 der VG Wort
illustrieren: Der Autor erhält nach Abzug der Kosten für Verwaltung, kulturelle und
soziale Zwecke bei nicht oder nicht mehr verlagsgebundenen Werken 100%, bei ver-
lagsgebundenen Werken der Autor 70% und der Verleger 30% sowie bei übersetzten
Werken bekommt der Übersetzer 50% des Autorenanteils. Aus Wissenschaftstantie-
men erhalten Verlag und Autor je 50%.
Um an den Ausschüttungen partizipieren zu können, müssen sich die Rechteinhaber
zuvor bei der jeweiligen VG mittels einem Formular melden und einen Nachweis
über ihre Veröffentlichung der VG übermitteln.1470
Die Tätigkeit der VGen bezieht sich auf das Staatsgebiet. Dies und unterschied-
liche Rechtsgrundlagen weltweit erschweren die internationale Verfolgung von Ur-
heberrechtsverletzungen. Gegenstrategien sind die Gründung von Dachverbänden,
Gegenseitigkeitsverträge sowie die Harmonisierung bestimmter Regelungen. 1471
Durch bilaterale Verträge, sog. Gegenseitigkeitsverträge, zwischen VGen verschiede-
ner Staaten wird sichergestellt, dass die Verwertungsrechte durch die Berechtigten
nicht in jedem Staat bei der jeweiligen VG geltend gemacht werden. Stattdessen
werden auf deren Grundlage die Rechte der anderen VG im eigenen Tätigkeitsge-
biet erhoben, gegen unrechtmäßige Nutzungen vorgegangen sowie Lizenzgebühren
eingezogen und an die ausländischen VGen ausgeschüttet. Dies führt dazu, dass die
VGen für den nationalen Bereich in ihren Tätigkeitsgebiet nahezu das Weltmono-

pol“ besitzen. 1472
Am Beispiel der GEMA wird deutlich, dass solche Gegenseitigkeitsverträge vor allem
für Textdichter, Komponisten und Verlage aus afrikanischen und pazifischen Ländern
fehlen.1473 Sie profitieren somit nur selten von den Ausschüttungen, auch wenn ihre
Musik in Deutschland gespielt wird.
Auch wenn VGen zumeist aufgrund der privaten Initiative der Urheber entstan-
den1474 und sie sich daher gerne als Künstlervertretungen in der Öffentlichkeit dar-
stellen, kann dies angesichts ihrer Mitgliederstruktur nicht bestätigt werden. So
würde bspw. die GEMA für die Urheber ein Gegengewicht zu den Werknutzern,
wie bspw. Schallplattproduzenten, gebildet. 1475 Innerhalb der VGen existieren zwei
Gruppen von Mitgliedern: Dies sind zum einen die Urheber und zum anderen die Ver-
werter. Die Gruppe der Urheber ist denen der Verwerter rein zahlenmäßig überlegen.
Der einzelne Verwerter hingegen verfügt oftmals über ein größeres Ausschüttungsvo-
lumen, was darin begründet ist, dass er mehrere Urheber unter Vertrag hat. Zudem
sind die Verwerter besser organisiert, wie die Darstellung in Kapitel 6.2 zeigte. Dies
verbessert deren Durchsetzungsfähigkeit in den Gremien. Die Gefahr der Majorisie-
rung durch bestimmte Gruppen Wahrnehmungsberechtigter soll durch das Kurien–
oder Berufsgruppensystem der VGen entschärft werden. Daher wird innerhalb der
VGen bei Wahlen und Abstimmungen meist nach Berufsgruppen unterschieden ab-
gestimmt.1476
1467
Vgl. Meyer (2001): 17; Bing (2001): 154; vgl. bspw. VG Wort Satzung §9.
1468
Vgl. UrhWahrnG §7.; vgl. bspw. VG Wort Satzung §9; GEMA Satzung §17 .
1469
Vgl. VG Wort (2002b); ders. (2002d); ders. (2002f).
1470
Vgl. VG Wort (2002f).
1471
Vgl. Bing (2001): 165; Wirtz (2002): 9; Block (2002): 268.
1472
Vgl. Kreile, Becker (1997): 636f; Wünschmann (2000): 15, 23; Wirtz (2002): 9f; Block (2002):
268f; Leßmann (2001): 18; Meyer (2001): 17; Meyer weist in diesem Zusammenhang auf folgende
Quelle hin: Amtl. Begründung zu UrhWG, UFITA, Bd. 46 (1966): 271, 273.
1473
Vgl. Mühlbauer (2001a).
1474
Vgl. Goldmann (2001): 2.
1475
Vgl. Kreile, Becker (1997): 638.
1476
Vgl. GEMA auf Seite 197, VG Bild–Kunst auf Seite 202, VG Wort auf Seite 202 in Kap. 6.7 auf

193
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

In den VGen kann nicht jeder Wahrnehmungsberechtigte den Status des Mitglieds
oder des Gesellschafters erwerben. Ziel dieser Regelung ist es, dass die Schöpfer
mit einem geringen Anteil am Gesamtaufkommen nicht die hauptberuflichen Schöp-
fer dominieren können.1477 Da oftmals die Mitgliedschaft in einer VG seitens des
Rechteinhabers an bestimmte Voraussetzungen geknüpft wird, wie ein bestimm-
tes Ausschüttungsvolumen über einen definierten Zeitraum, wird oftmals zwischen
Mitgliedern und Wahrnehmungsberechtigten unterschieden. Die Wahrnehmung der
Reche und die Verteilung der Ausschüttungssumme ist davon nicht betroffen. Die
Mitglieder besitzen jedoch Mitgliedschaftsrechte und können dadurch an der in-
ternen Willensbildung partizipieren, und sie besitzen daher das aktive und passive
Wahlrecht. Es werden bei einigen VGen, wie der GEMA verschiedene Mitglieds-
schaftstypen unterschieden, die im Laufe dieses Kapitels bei der Darstellung der
GEMA genauer vorgestellt werden.
Die VGen engagieren sich auch gegenüber politischen Entscheidungsträgern und der
Öffentlichkeit, um die Interessen der von Ihnen vertretenen Rechteinhaber bspw.
bei Gesetzesinitiativen zu wahren. Eine Form interner Kontrolle und die Möglich-
keit, die politische Interessenvertretung der jeweiligen VG zu beeinflussen, steht den
Rechteinhabern offen. Im Idealfall wird die VG zum [...] verlängerten Arm der Ur-

heber.“1478
Die internen Meinungsbildungsprozesse der VGen können nicht alle Wahrnehmungs-
berechtigte beeinflussen, sondern meist nur diejenigen, die den Status der ordentli-
chen Mitgliedschaft inne haben. Nur sie haben das erforderliche Stimmrecht. Damit
nicht eine Berufsgruppe die anderen dominieren kann, wurde innerhalb der VGen
jeweils ein Regulativ geschaffen. Demnach finden Abstimmungen bspw. bei der GE-
MA und der VG Wort nach Berufsgruppen statt. Ebenso setzt sich bei der GEMA,
VG Wort und der VG Bild–Kunst der Beirat, Aufsichtsrat bzw. Verwaltungsrat nach
Berufsgruppen zusammen.1479
Bis auf die VGen aus dem Filmbereich, verfügen die VGen in ihrem Tätigkeitsbereich
für alle ausschließlichen, kollektiv verwerteten Nutzungsrechte über ein Monopol —
aufgrund der Gegenseitigkeitsverträge wie bereits dargestellt wurde sogar über ein
Weltmonopol. Am Beispiel musikalischer Werke gewinnen Kreile und Becker von der
GEMA der Monopolstellung der GEMA den Vorteil ab, dass damit der Werknut-
zer dadurch [...] das musikalische Weltrepertoire aus einer Hand, schnell, unbüro-

kratisch und zu kalkulierbaren Kosten erhält.“1480 Zudem liege die Monopolstellung
gleichwohl im Interesse der Urheber als auch der Verwerter. 1481 Nordemann kommt
zu einem ähnlichen Ergebnis, so habe die faktische Monopolstellung ein [...] Mehr

an Gerechtigkeit zur Folge [...].“ 1482 Durch die vollständige Erfassung der Verwer-
tungsvorgänge würde ein hohes Maß an Tantiemegerechtigkeit erreicht. Desweiteren
würde ein hohes Maß an Verteilungsgerechtigkeit erreicht, indem so gut wie jeder
Berechtigte seine Rechte in eine VG einbringen kann.
Damit es dabei bleibt, wurden die VGen aufgrund des faktischen Monopols und
der Treuhandstellung gegenüber den Berechtigten einer hohen Regulierungs– und
Kontrolldichte unterworfen.1483 Dadurch soll der Missbrauch der Monopolstellung
zuungunsten der Urheber und Leistungsschutzberechtigten einerseits und der Wer-
knutzer andererseits verhindert werden. Missbrauchstatbestände können bspw. die
Verweigerung der Einräumung von Nutzungsrechten für bestimmte Nutzer oder de-

Seite 188 dieses Bandes.


1477
Vgl. Wirtz (2002): 25.
1478
id. 6.
1479
Vgl. id. 26; GEMA Satzung §§10, 11, 13; VG Wort Satzung §§5 bis 7, 10; VG Bild–Kunst
Satzung §13.
1480
Becker (1994a): 29; Kreile, Becker (1997): 627; GEMA (2002b); ders. (2001): 6; Die Formulierung
war in den verschiedenen angegebenen Texten identisch.
1481
Vgl. Kreile, Becker (1997): 635.
1482
Nordemann (1991): 1203.
1483
Vgl. Dördelmann (1999): 891; Leßmann (2001): 26f; Wirtz (2002): 35.

194
Verwertungsgesellschaften POLITIKFELDSTRUKTUR

ren Einräumung zu nicht rechtfertigbaren Bedingungen sein. Im Interesse der Be-


teiligten ist es das Ziel der Kontrolle, die störungsfreie und effektive Wahrnehmung
der Rechte durch VGen zu garantieren. 1484
Drei Aufsichtsmechanismen greifen ineinander: staatliche Aufsicht (§18 UrhWahrnG)
durch das Deutsche Marken– und Patentamt (DPMA), Missbrauchsaufsicht gemäß
§22ff. GWB durch das Bundeskartellamt und die vereinsrechtliche Aufsicht gemäß
§§22, 23 Abs. 2, 43Abs. 4 BGB. Letztes gilt für VGen, die als Verein geführt werden.
Ergänzend kommen Bestimmungen des Europäischen Wettbewerbsrechts, insbes.
zum Kartellrecht zum Tragen.1485 Die im folgenden betrachteten VGen Wort, Bild–
Kunst und die GEMA werden als Verein nach Bürgerlichem Recht führt. Daneben
existieren VGen, wie die GVL, die GÜFA oder die VFF, die als Gesellschaft mit
beschränkter Haftung arbeiten. In kartellrechtlicher Sicht sind allerdings die Unter-
schiede zwischen den Organisationsformen zu vernachlässigen.1486
Um der Gefahr der Verweigerung der Einräumung von Nutzungsrechten entgegen zu
wirken, wurde der erwähnte Abschlusszwang mit §11 in das UrhWahrnG eingeführt.
Der bereits dargestellte Wahrnehmungszwang gemäß §6 UrhWahrnG gewährleistet,
dass die VGen keine Rechteinhaber von der Wahrnehmung ihrer Nutzungsrechte
durch sie ausschließen kann, wenn dieser es verlangt.
Mit dem DMPA1487 übt eine Bundesbehörde die aus dem Verwaltungsrecht bekannte
Rechts– und Fachaufsicht über die VGen aus. Das DPMA hat die Aufgabe zu über-
wachen, dass die VG ihre Verpflichtungen aus dem UrhWahrnG erfüllt.1488 Die

administrative Aufsicht wurde als notwendiges Gegengewicht zu der Monopolstellung
der Verwertungsgesellschaften angesehen, um Machtmißbräuche effizient zu unter-
binden.“1489 Das Deutsche Kartellamt erfüllt die Missbrauchsaufsicht.
Die folgenden Verpflichtungen der VGen sind zu überwachen: Kontrahierungszwang,
Angemessenheitsgebot gegenüber Mitgliedern und Berechtigten. Das DPMA über-
prüft damit — entsprechend §19 WahrnG — ausschließlich Verpflichtungen der
VGen, die sich aus dem WahrnG ergeben.
Um den aus der faktischen, nicht staatlich verordneten Monopolstellung resultieren-
den Gefahren zu begegnen, beinhaltet das UrhWahrnG Bestimmungen zur Kontrolle
der VGen. Hier wird zwischen der Gründungs– und der laufenden Kontrolle unter-
schieden. Der Geschäftsbetrieb einer VG steht unter Erlaubnisvorbehalt. 1490 Zur
Gründung müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden, wie die Vereinbarkeit
der Satzung der VG mit den Bestimmungen des UrhWahrnG (Gründungskontrol-
le).1491 Die Erlaubnis kann aber auch im Nachhinein mit einer Frist von drei Mo-
naten entzogen werden, wenn die Tätigkeit und die Satzung nicht mehr mit dem
UrhWahrnG konform ist.1492
Das DPMA muss in diesem Zusammenhang zunächst prüfen, ob es sich bei einer
Einrichtung um eine VG handelt. Es überprüft, ob die VG aufgrund ihrer Organisati-
onsstruktur überhaupt die ihr nach UrhWahrnG obliegenden Aufgaben wahrnehmen
kann.1493 Ziel der Gründungskontrolle