You are on page 1of 20

SVEUILITE U RIJECI

FAKULTET ZA MENADMENT U TURIZMU I UGOSTITELJSTVU,OPATIJA

FINANCIJSKA PERSPEKTIVA I PRORAUN EUROPSKE UNIJE

Kolegij: Ekonomika Europe Student: Natalija Serti 19677/08


Mentor:Dr.sc. Romina Alkier Radni Andrea Vizinger 20321/09

Opatija,svibanj, 2014.godina
SADRAJ

1. OSNOVNE ZNAAJKE PRORAUNA EUROPSKE UNIJE.............................................2


1.1. Struktura i veliina prihoda prorauna Europske unije...................................................3
1.2. Struktura i veliina rashoda prorauna Europske unije...................................................5
1.3. Regulacija prorauna Europske unije i mogunost zaduivanja........................................9
2. PRERASPODJELA PRORAUNSKIH SREDSTAVA EUROPSKE UNIJE...........................10
2.1. Neto proraunski transferi................................................................................... 12
2.2.Preraspodjelas i potronja Europske Unije................................................................14

ZAKLJUAK

LITERATURA

1
UVOD

Proraun Europske unije (EU) jedini je centralizirani instrument provoenja "zajednike"


fiskalne politike na razini EU. Ostatak fiskalnog sustava EU moe se promatrati kao skup
raznih pravila i ugovora putem kojih zemlje lanice usklauju i koordiniraju ostale segmente
fiskalne politike. EU je konfederacija, odnosno sloena politika i ekonomska tvorevina, te
je u tom segmentu potrebno promatrati i proraun EU kojim se financira samo ogranien
broj zajednikih funkcija EU.

Osnovni cilj ovog rada jest prikazati proraun EU u postojeem politikom i ekonomskom
okruenju te prouiti njegova obiljeja s obzirom na klasine proraune nacionalnih drava.
Osim alokacije proraunskih sredstava, analizirat emo sustav redistribucije

sredstava prorauna EU. U skladu s time, pokuat emo vidjeti koliko pojedini procesi, kao
proirenje EU i postupno jaanje ekonomske integracije, utjeu na zahtjeve za promjenama
unutar prorauna EU te zahtijevaju drugaiju raspodjelu sredstava radi postizanja
ekonomske konvergencije meu zemljama lanicama EU.

U prvom dijelu rada analiziraju se osnovne znaajke prorauna EU, odnosno osnovni razlozi
zato se on razlikuje od prorauna nacionalnih drava. Drugi dio rada odnosi se na
preraspodjelu sredstava prorauna EU te na utjecaj proirenja EU na redistribuciju
proraunskih sredstava, dok je trei dio zakljuak.

1
1. OSNOVNE ZNAAJKE PRORAUNA EUROPSKE UNIJE
Svaki proraun unutar neke nacionalne drave (bilo unitarne ili federalne) ima vie zadaa.
Osnovne su funkcije prorauna provoenje fiskalne (proraunske) politike i politike
transfera meu (razliito razvijenim) regijama odnosno pojedincima. Fiskalna politika
obuhvaa upravljanje proraunskim prihodima i rashodima, odnosno upravljanje
deficitom/suficitom prorauna zbog njegova utjecaja na agregatnu potranju. Uinci
fiskalne politike na agregatnu potranju mogu se ostvariti na vie naina: 1. pomou
ugraenih (automatskih) stabilizatora, 2. pomou diskrecijskih mjera nositelja fiskalne
politike i 3. pomou utvrivanja "pravila", odnosno pomou tzv. formule fleksibilne politike
(Jurko-vi, 1989). Svaka od tih mjera imala je tijekom povijesti razliitu vanost (npr.
Keynsov intervencionizam) i svaka od njih ima razliite uinke (npr. uinak istiskivanja
privatnih investicija). Bez obzira na to koja od tih mjera prevladavala, postoje odreene
slinosti svih proraunskih politika. Prvo, svaki proraun mora biti dovoljno velik s obzirom
na drutveni proizvod kako bi mogao utjecati na ekonomska kretanja. Drugo, mora postojati
mogunost stvaranja proraunskih deficita ili suficita kojima bi se moglo djelovati na
ciklika kretanja u gospodarstvu. I tree, fiskalna i monetarna politika trebale bi biti
koordinirane kako bi zajedniki usmjeravale gospodarstvo u odreenom pravcu (Jai, 1982;
Jurkovi; 1989; Peacock i Shaw, 1976).

Proraun EU u svim je tim segmentima specifian i s obzirom na politiko i ekonomsko


okruenje u kojemu postoji, mnoga spomenuta pravila za njega uglavnom ne vrijede. Koncept
fiskalnog federalizma u EU uvelike se razlikuje od onih u nacionalnim dravama, bilo
federalnima ili unitarnima. EU se moe promatrati kao konfederacija, odnosno ima obiljeja
meunarodne organizacije, ali i savezne (federalne) drave. Poput meunarodne organizacije,
Unija je stvorena sklapanjem meunarodnih ugovora, ali se od takve organizacije razlikuje po
ovim bitnim elementima: 1. raspolae dijelom suvereniteta zemalja lanica (npr. poljoprivreda
i trgovinska politika), 2. raspolae vlastitim (proraunskim) prihodima, 3. donosi pravne
propise kojih se neposredno trebaju pridravati njezine lanice, te je 4. ovlatena sklapati
ugovore s treim dravama (v. vie Holmes, 1999).

Tradicionalna teorija javnih financija, odnosno fiskalnog federalizma iskristalizirala je


okvirna pravila kojih bi se trebalo pridravati u izgradnji vierazinskog sustava odluivanja
o fiskalnim pitanjima (npr. Musgrave, 1973; Oates, 1972). Pritom se nisu uzimala u obzir
politika ni konstitutivna ogranienja koja se danas odnose na konfederacije kao to je EU. U

2
skladu s time, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose uz koje bi (1) zemlje lanice
zadrale visok stupanj politike i konstitutivne suverenosti, (2) "supranacionalna" ili
konfederalna razina imala bi samo one ovlasti koje su joj zemlje lanice dodijelile, (3)
fiskalna pravila utvrena na konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnoj
razini, te bi (4) dolo do stvaranja monetarne unije unutar postojee konfederacije (Mihaljek,
1998:208).

Upravo je takvo okruenje utjecalo na strukturu i funkcije dananjeg prorauna EU koji


sudjeluje u ogranienoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji ciklikih kretanja ne
sudjeluje. U usporedbi s klasinim nacionalnim proraunima, te se razlike ogledaju u nekoliko
osnovnih obiljeja prorauna EU: 1. prihodna i rashodna strana prorauna EU razlikuju se od
prorauna nacionalnih drava; 2. proraun EU relativno je malen u odnosu prema veliini
gospodarstava koj a pokriva; 3. stroe je i vre reguliran, iz ega proizlazi injenica da je
strogo uravnoteen ; s tim u skladu, (4) iz njega je izuzeto zaduivanje, ali i posuivanje
sredstava korisnicima prorauna.

1.1. Struktura i veliina prihoda prorauna Europske unije


Prihode prorauna EU ini sustav vlastitih prihoda. U vlastite prihode pripadaju
uvozne carine, poljoprivredne pristojbe, dio poreza na dodanu vrijednost (PDV) i prihod
utemeljen na BDP-u zemalja lanica. Maksimalan iznos sudjelovanja zemalja lanica u
vlastitim izvorima limitiran je na 1,27% bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) EU. Meu
vlastitim prihodima postoje jo neki, manje znaajni izvori prihoda koji se svrstavaju u
skupinu ostalih prihoda. Prihodi prorauna EU dijele se na (European Commission, 2002a;
EU Budget, 2005b) sljedee.

Uvozne carine (engl. customs duties) - carine i ostala davanja koja se ubiru na
temelju Zajednike carinske tarife pri uvozu proizvoda iz zemalja izvan EU.

Poljoprivredne pristojbe, meu koje pripadaju carine na uvoz poljoprivrednih


proizvoda i davanja za eer i glukozu. Ta se davanja ubiru pri trgovini sa zemljama izvan
EU, u sklopu Zajednike poljoprivredne politike (ZPP-a) te proizvodnje i skladitenja eera i
glukoze.

Prihodi na osnovi poreza na dodanu vrijednost (engl. percentage of Value Added Tax). Ti se
prihodi za svaku zemlju utvruju primjenom jedinstvene stope na har-moniziranu poreznu

3
osnovicu koja se utvruje prema odreenim pravilima EU. Od 1999. ta osnovica ne smije
prijei 50% BDP-a drava lanica, a predvieno je smanjivanje jedinstvene stope iz godine u
godinu (u 2002. iznosila je 0,75%, u2004. 0,5%).

Prihod na osnovi bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) zemalja lanica. Taj se


prihod izraunava tako da se odreena stopa primijeni na razliku izmeu BNP-a svake
zemlje lanice i harmonizirane osnovice PDV-a.

Ostale izvore prihoda ine porez na dohodak i pristojbe koje plaa osoblje institucija
EU, prihodi od kamata i jamstava, prihodi od kazni i drugi prihodi.

Tablica 1. Prihodi prorauna Europske unije (u % ukupnih prihoda)


2002. 2003. 2004.

Uvozne carine 10,7 11,0 10,2


Poljoprivredne pristojbe 1,5 1,5 1,2
Trokovi ubiranja -2,1 - -
Prihodi od PDV-a 23,6 24,7 14,4
Prihodi od BNP-a 48,7 60,9 73,4
Ostali prihodi 17,6 1,9 0,8
Ukupni prihodi (mlrd. EUR) 95,7 97,5 99,7
Ukupni prihodi (% BDP-a EU 15)a 1,04 1,05 1,03

Autorov izraun.
Izvor: European Commission (2003; 2004b)

U tablici 1. prikazani su prihodi prorauna EU u posljednjih nekoliko godina. Vidljivo je kako


tradicionalni vlastiti izvori (uvozne carine i poljoprivredne pristojbe) s godinama polako gube
znaenje. Meu njima su najvanije uvozne carine, koje su inile 10,2% ukupnih prihoda u
2004. godini. Najvaniji izvori ipak su prihodi od PDV-a i BNP-a, koji zajedno ine vie od
80% ukupnih prihoda. Primjetan je pad prihoda od PDV-a, to je i logino zbog kontinuiranog
smanjenja jedinstvene stope koja se primjenjuje na harmo-niziranu poreznu osnovicu zemalja
lanica EU, dok prihodi od BNP-a stalno rastu i ine ak 73,4% ukupnih prihoda prorauna
EU. U tablici 1. dan je i odnos ukupnih prihoda prorauna EU i bruto domaeg proizvoda
(BDP-a) tadanjih lanica EU. Taj se odnos kree oko 1%, to upuuje na relativno malu
veliinu prorauna s obzirom na BDP Europske unije.

Iako proraun EU ima vlastite i neovisne prihode, oni se u osnovi razlikuju od prihoda
klasinih prorauna nacionalnih drava (usp. s tabl. 2). Prihodi prorauna EU potjeu od
poreznih prihoda nacionalnih prorauna zemalja lanica i kontroliraju ih nacionalne vlade.
Proraun EU nema klasine porezne prihode kao to su PDV, porez na dobit i dohodak. Druga
4
osnovna razlika izmeu prorauna EU i nacionalnih prorauna jest da sredinji proraun
prikuplja veinu poreznih prihoda i raznim transferima financijski pomae proraune niih
razina vlasti. U kontekstu EU nie razine vlasti odnosno zemlje lanice EU kontroliraju
porezne prihode i iz njih se izvode prihodi kojima se financira proraun EU. Najvaniji razlog
to proraun EU ne sudjeluje u veoj alokaciji, ali i redistribuciji sredstava jest njegova
veliina. Prihodi nacionalnih prorauna kreu se od 15 do 50% BDP-a za pojedinu dravu
(tabl. 2), dok se taj isti odnos u EU kree oko 1%.

Tablica 2. Udio prihoda sredinje drave u ukupnim prihodima u 2002. (u %)

Porezi na Doprinosi Porezi na Imovinski Porezi na Ostalo Ukupno Ukupno


dohodak i platnu listu porezi promet roba i (%) BDP-
profit (dobit) poslodavca usluga a

Federalne drave
Austrija 29,8 33,5 6,1 1,3 28,0 1,2 100 44,1
Kanada 45,5 15,2 2,1 10,1 26,6 0,5 100 33,5
Njemaka 28,0 40,1 - 2,3 29,3 0,0 100 36,2
SAD - - - - - - - 17,7
Unitarne drave
Francuska 24,0 37,2 2,4 7,0 25,5 3,6 100 44,2
vedska 36,1 30,1 4,1 3,2 26,1 0,2 100 50,6
UK 37,9 17,1 - 12,1 32,4 0,0 100 35,9
Europska unijaa - - - - - - - 1,04
Prema tablici 1.

Izvor: OECD (2003.)

1.2. Struktura i veliina rashoda prorauna Europske unije


Rashodi prorauna EU planiraju se srednjorono, u sklopu tzv. sustava financijske
perspektive, instrumenta kojim EU provodi proraunsku disciplinu postavljanjem gornjih
granica rashoda na osnovi raspoloivih prihoda (sustav vlastitih prihoda). Sustav financijske
perspektive utvruje se meuinstitucionalnim sporazumom izmeu Parlamenta, Vijea i
Komisije. Posljednji takav sporazum sklopljen je 1999. godine (v. Agenda 2000 (1999).

Takav je sustav uveden Prvim Delorovimpaketom 1988. godine zbog proraunskih kriza u 80-
im godinama. Proraunske su krize nastajale zbog dva razloga: zbog nerazmjera izmeu
prihoda i rashoda i zbog jaanja uloge Parlamenta u donoenju odluka unutar EU. Posljedica
toga bila je napetost izmeu Vijea i Parlamenta. Zbog tih "svaa" dolazilo je do kanjenja u
donoenju prorauna. Tako je Delorov paket postao sinonim za reformu unutar financijskog
sustava EU (vie u: EU Budget, 2005a). Nakon Prvog De-lorova paketa (1988-1992) slijedio

5
je Drugi Delorovpaket za razdoblje 1993-1999. Posljednja perspektiva, popularno nazvana
Agenda 2000, donesena je 1999. godine u Berlinu za razdoblje od 2000. do 2006, dok su
pregovori o novoj financijskoj perspektivi za razdoblje od 2007. do 2013. zapoeli 2005.
godine.

Rashodima prorauna EU dodjeljuju se sredstva za razvoj i provedbu zajednikih politika EU.


Podruja koja se financiraju iz prorauna EU jesu ona za koja su zemlje lanice prenijele
svoje ovlasti na EU. Rashodi prorauna EU dijele se na sedam skupina (stavki).

u poljoprivredi (engl. Guarantee Section of the European Agricultural Guidance and


Guarantee Fund -EAGGF). To su ujedno najvei izdaci prorauna EU (tabl. 3), a najvei dio
njih iskoritava se za jamenje cijena poljoprivrednih proizvoda "domaim" proizvoaima.

Strukturne operacije. Izdaci za strukturne operacije ili strukturnu politiku pokrivaju i


podruja regionalne i socijalne politike. Veina tih sredstava (vie od 90%) dodjeljuje se
strukturnim fondovima: Europskom fondu za regionalni razvoj (European Regional
Development Fund - ERDF), EAGGF-ovu Odjelu usmjeravanja, Europskom socijalnom
fondu (European Social Fund - ESF) i Financijskom instrumentu za usmjeravanje ribarstva
(Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG). U tu skupinu pripada i Kohezijski fond
(Cohesion Fund), koji je financijski mehanizam pomoi samo onim lanicama ije je BDP po
stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Nakon rashoda za poljoprivredu,
rashodi za strukturnu politiku najvei su u proraunu EU.

Unutarnje politike. Rashodi za razne unutarnje politike grupirani su u pet skupina,


meu koje pripadaju razliiti rashodi, npr. za transport, obrazovanje, kulturu, zapoljavanje,
medije, energetsku politiku, nuklearnu zatitu, okoli, razne aktivnosti vezane za unutarnje
trite, istraivanje i tehnoloki razvoj, pravdu i sigurnost.

Vanjske aktivnosti. Rashodi za vanjske aktivnosti odnose se na izdatke pomoi


zemljama izvan EU, osim zemalja koje su uvrtene u rashode proirenja EU i ERDF-a. To
mogu biti trokovi pomoi u hrani i humanitarne pomoi, kao i trokovi raznih oblika
suradnje sa zemljama izvan EU, npr. CARDS program (suradnja s balkanskim zemljama),
TACIS program (suradnja s bivim republikama Sovjetskog Saveza), suradnja s
mediteranskim zemljama, zemljama u razvoju u Aziji, Latinskoj Americi i Junoj Africi.
Administrativni trokovi. Odnose se na trokove institucija EU i ustanova. Najvei dio

6
trokova otpada na rad Komisije (vie od 60%), zatim Parlamenta (oko 20%), pa onda slijede
Vijee, Sud pravde i Revizijski sud.

Rezerve. Postoje tri vrste rezervi: monetarne rezerve, rezerve za hitnu pomo i ga-
rancijske rezerve. Ta sredstva slue za eventualne neoekivane izdatke koji bi se mogli
pojaviti tijekom izvrenja prorauna.

Pomo buduim lanicama. Ti rashodi po tipu pripadaju vanjskim aktivnostima. No


zbog vanosti i visine trokova posebno su izdvojeni. Odnose se na financiranje raznih
pomoi dravama kandidatkinjama za lanstvo u EU. Te su zemlje podijeljene u dvije
skupine: zemlje sredinje i istone Europe te mediteranske zemlje (Malta, Cipar i Turska).
Pomo se dodjeljuje putem triju programa: SAPARD za poljoprivredu; PHARE - za pomo
zemljama sredinje Europe u tranziciji i restrukturiranju gospodarstava; te ISPA - preko
kojega se financiraju infrastrukturni projekti u transportu i zatiti okolia.

Tablica 3. Rashodi prorauna Europske unije (u % ukupnih rashoda)

2002. 2003. 2004.

Poljoprivreda 46,3 46,4 42,7


Strukturne operacije 33,4 33,3 35,6
Unutarnje politike 6,5 6,7 7,6
Vanjske aktivnosti 4,8 4,9 4,4
Administracija 5,0 5,1 5,2
Rezerve 0,7 0,4 0,4
Pomo buduim lanicama 3,3 3,3 3,0
Ukupni rashodi (mlrd. EUR) 100,6 102,1 115,4
Ukupni rashodi (% BDP-a EU-15)a 1,09 1,1 1,18

Autorov izraun.
Izvor: Prema European Commission (2004b)

Relativni odnos rashoda za ZPP i strukturne operacije unutar prorauna EU mijenja se


tijekom posljednjih godina u korist strukturnih operacija (European Union, 2002: 114-117).
Jedan od razloga je elja za jaanjem trita "iznutra", odnosno za stvaranjem uinkovitoga
ekonomskog okruenja koje e biti konkurentno izvan granica EU, a ne stvaranje
konkurentnosti "umjetnim" putem, raznim korektivnim mehanizmima kao to su carine i
kvote (Harrop, 2004).

7
Tablica 4. Udio rashoda sredinje drave u ukupnim rashodima u 2003. (u %)

Ope javne Obrana Obrazovanje Zdravstvo Socijalno Ostalo Ukupno


usluge osiguranje Ukupno

BDP-a)
Federalne drave
Austrija 15,6 2,2 10,2 13,0 47,4 11,6 100 40,5
Kanada 30,3 5,8 2,1 2,7 46,6 12,5 100 18,2
Njemaka 13,7 3,7 0,4 19,3 54,8 8,2 100 32,8
SAD 12,2 19,1 2,6 23,4 32,0 10,6 100 20,9
Unitarne drave
Francuska - - - - - - - 48,1
vedska" 23,5 5,7 6,4 2,9 47,2 14,3 100 37,2
UK - - - - - - - 39,7
Europska unijab 1,1

Malta i Cipar postale su 2004. punopravne lanice EU

Podaci za 2002. prema tablici 3.

Izvor: IMF (2004)

Slino prihodima, i rashodi prorauna EU ogranieni su na uzak spektar politika s obzirom na


proraune nacionalnih drava (v. tabl. 4). Kao to je prethodno spomenuto, u proraunu EU
istiu se dvije znaajnije skupine rashoda: zajednika poljoprivredna politika i strukturna
politika. Najvei udio rashoda "klasinih" prorauna nacionalnih drava ine uglavnom
rashodi za socijalno osiguranje, zdravstvo, obrazovanje i obranu. Dio sredstava odvaja se za
trokove kamata za otplatu javnog duga. Ta stavka u proraunu EU ne postoji jer ne postoji
mogunost zaduivanja, to ini bitnu razliku u alokaciji sredstava u usporedbi s nacionalnim
proraunima.

Druga vana razlika u odnosu prema nacionalnim proraunima jest veliina prorauna. ak i
izrazito decentralizirane (federalne) drave kao SAD i Kanada imaju znatan udio rashoda
sredinje drave u BDP-u, oko 20%, dok je u EU taj udio iznosio 1,1%

BDP-a Unije.

Razlog svih tih razlika izmeu prorauna EU i prorauna nacionalnih drava jest ve
spomenuti politiki i ekonomski ustroj EU u kojemu se, kao u konfederaciji, u izgradnji
fiskalnog sustava moraju uzeti u obzir i drugi razlozi osim onih koje razmatra tradicionalna
teorija javnih financija.

8
1.3. Regulacija prorauna Europske unije i mogunost zaduivanja
Osim veliine i strukture prihoda i rashoda, proraun EU razlikuje se od prorauna
nacionalnih drava po tome to je vre reguliran. Osim propisa koji reguliraju postupak
izrade, usvajanja i izvrenja prorauna, njegovu pravnu strukturu definira jo niz pravnih
dokumenata (tzv. sekundarno zakonodavstvo) institucija EU (urevi, 2004:

183-184).

Meutim, pri tome je vano da sustav financijske perspektive strogo definira okvir
proraunskih rashoda koji se za definirano razdoblje ne smije probiti. Usto, sustav vlastitih
prihoda izvrava se u skladu sa zadanim okvirima proraunskih rashoda. Time je iz prorauna
izuzeto zaduivanje, ali i posuivanje sredstava. U skladu s tim ogranienjem, doneseno je i
naelo proraunske ravnotee, kao i druga naela prorauna EU koja ocrtavanju njegova
glavna obiljeja.

9
2. PRERASPODJELA PRORAUNSKIH SREDSTAVA EUROPSKE UNIJE
Jedna od uobiajenih makroekonomskih uloga prorauna jest da bude temelj djelovanja
automatskih stabilizatora. Na prihodnoj strani prorauna ta se uloga uglavnom oituje
djelovanjem progresivnog oporezivanja, pri emu treba naglasiti da je stupanj progresivnosti
poreznih sustava u razvijenim zemljama danas znatno manji nego prije dvadesetak godina. Na
rashodnoj strani djelovanje automatskih stabilizatora oituje se putem raznih proraunskih
transfera u sluaju nezaposlenosti ili izdataka za socijalno osiguranje. Glavna preraspodjela
sredstava ostvaruje se preko sredinjega nacionalnog prorauna, koji bi za tu funkciju trebao
biti dovoljno velik, ali i usmjeren na ostvarenje funkcije blagostanja u promatranoj sloenoj
zajednici (dravi).

Razlog postojanja redistribucije dohotka u tradicionalnoj se fiskalnoj teoriji objanjava


altruistikim motivima - nesebinom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka za
preraspodjele (Musgrave, 1973:13-14; Cullis i Jones, 1998:225-227). Nasuprot tome, uteoriji
javnog izbora razni transferi, subvencije i porezne pogodnosti na kojima se temelji
redistribucija objanjavaju se kao rezultat bolje organiziranosti i lobiranja raznih interesnih
skupina te sloenosti strukture javnog sektora (Mller, 1989:448-458; Cullis i Jones,
1998:227-229).

U kontekstu prorauna EU i redistribucijske politike u EU, drugo je objanjenje prikladnije


zbog sloenosti vertikalne strukture i politikog odluivanja u "javnom sektoru EU". Naime,
proraun EU nije relativno velik niti je primarno orijentiran na ostvarivanje funkcije
blagostanja, stoga je njegova normativna redistribucijska uloga samim time ograniena.

Kao to se vidi iz usporedne analize prorauna EU i prorauna nacionalnih drava, EU kao


konfederacija nema visok stupanj homogenosti i integriranosti u ponudi osnovnih javnih
dobara i usluga te u oporezivanju. U takvoj je situaciji mogunost da se redi-stribucijska
funkcija snanije centralizira slaba, posebno u ranim fazama integracije (Mi-haljek,
1998:208). U skladu s time, da bi se pomoglo siromanijim regijama unutar nekog podruja,
potreban je jak osjeaj pripadnosti, zajednitva i solidarnosti (Harrop, 2004:73). Takvo
okruenje vie karakterizira pojedinu zemlju lanicu nego kompletan EU. Uzrok tome su
razliite barijere (kulturne, vjerske ili jezine). Zbog toga je regionalna politika EU
zasnovana na pruanju financijske pomoi koja utjee na poboljanje opih uvjeta
privreivanja, kako bi se slabije razvijenim regijama omoguilo da poveaju fleksibilnost

10
proizvodne strukture i priblie se alokaciji resursa koja bi rezultirala optimalnim
ekonomskim rastom.

Najvaniji instrumenti u tom segmentu redistribucijske politike jesu prethodno spomenuti


rashodi prorauna EU za strukturne operacije. Ti se rashodi ostvaruju preko etiri strukturna
fonda i Kohezijskog fonda. Njihov je zajedniki cilj postizanje to vee socijalne i ekonomske
kohezije unutar EU (okvir 1). Od ukupnih sredstava za strukturne operacije vie od 90% troi
se za potrebe strukturnih fondova, dok se ostatak troi za rashode Kohezijskog fonda
(European Commission, 2004b). Za isti projekt zemlja lanica ne moe istodobno dobiti
sredstva iz jednoga od strukturnih fondova i iz Kohezijskog fonda. Jednako tako, pojedina
lanica EU ne moe dobiti transfere iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU u iznosu
veem od 4% vlastitog BDP-a (EU Budget, 2005c).

a odnosi se na prethodno spomenuti osjeaj meusobne pripadnosti, zajednitva i


solidarnosti. Ekonomski motiv oituje se u tenji za to uinkovitijim funkcioniranjem
gospodarstva. Za sada je to glavni motiv ograniene preraspodjele sredstva u EU. No i takvi
ogranieni transferi mogu utjecati na negativne pojave kao to su poveana ovisnost slabije
razvijenih regija o sredstvima prorauna EU ili problem moralnog hazarda - situacije u kojoj
je usvajanje odreenih politika prije svega motivirano dobivanjem odreenih financijskih
sredstava umjesto eljom za brim ekonomskim razvojem (Ardy, 2004:93-94). Europski fond
za regionalni razvoj (ERDF) najvei je od etiri strukturna fonda. Namijenjen je financijskom
praenju regionalnih razvojnih aktivnosti i korigiranju regionalnih neravnotea. Sredstva
najee usmjerava na financiranje "vrste" prometne infrastrukture, ali ulazi i u druge
isplative investicije kao to je pomo malim i srednjim poduzeima. Europski socijalni fond
(ESF) namijenjen je tritu rada, poticanju mobilnosti ljudskih initelja proizvodnje i
financiranju raznih oblika obuke i dokolovanja radne snage. Meu strukturne fondove
pripada i Fond za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), koji je ponajprije zaduen
za poljoprivrednu politiku, ali je u sklopu strukturne politike nadlean za ujednaivanje
regionalnih razlika u poljoprivrednoj proizvodnji (tzv. Odjel usmjeravanja). ERDF, ESF i
EAGGF jo se nazivaju tradicionalnim strukturnim fondovima. etvrti strukturni fond je
Financijski instrument za usmjeravanje ribarstva (FIFG), nadlean za podruje ribarstva
unutar EU.

Kohezijski fond osnovan je zbog dodatne potrebe postizanja socijalne i ekonomske kohezije
unutar EU. To je financijski mehanizam pomoi samo onim lanicama iji je BDP po

11
stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Prije proirenja 2004. ta su sredstva
dobivali Grka, Irska, Portugal i panjolska. Najvei dio sredstva Kohe-zijskog fonda
usmjeren je u promet i zatitu okolia. Za razliku od strukturnih fondova, ija su sredstva
dodatna, sredstva koja se dodjeljuju iz Kohezijskog fonda uvjetovana su. im zemlja lanica
prijee prosjek od 90% po stanovniku BDP-a Unije, vie nema pravo na ta sredstva (European
Commission, 2004c).

Kao to je ve navedeno, jedan od naina mjerenja redistribucijskih uinaka prorauna EU


jest razina neto transfera primljenih iz prorauna EU. Taj je uinak ogranien na maksimalni
iznos transfera koji pojedina zemlja lanica moe dobiti (4% BDP-a). Postoje i drugi naini
mjerenja redistribucijskih uinaka prorauna, poput razine nezaposlenosti ili BDP-a po
stanovniku, ali oni nisu predmet ove analize.

2.1. Neto proraunski transferi


Svaka zemlja lanica izdvaja u proraun EU odreen iznos prihoda, ali se i koristi odreenim
iznosom rashoda prorauna EU. U tablici 5. prikazani su udjeli pojedinih zemalja lanica u
prihodima i rashodima

prorauna EU. Najvie sredstava u proraun EU uplauje Njemaka, zatim Francuska, Italija
te Ujedinjeno Kraljevstvo (UK).

U rashodima prorauna odnosno transferima dobivenim iz prorauna EU prednjae


panjolska, Njemaka i Francuska. Najvie tih rashoda odnosi se na ZPP te na financiranje
preko strukturnih fondova EU (European Court of Auditors, 2003).

Tablica 5. Prihodi, rashodi i neto transferi prorauna Europske unije u 2002. (u mil. EUR i u %)

Zemlje lanice Prihodi Udio u Rashodi Udio u Razlika


ukupnim ukupnim (neto
prihodima rashodima transferi)
(u %) (u %)
Belgija (B) 3.017 3,9 1.787 2,2 1.230
Danska (DK) 1.656 2,1 1.417 1,8 238
Njemaka (D) 17.582 22,6 11.444 14,3 6.137
Grka (EL) 1.337 1,7 4.616 5,8 -3.279
panjolska (E) 6.551 8,4 15.127 18,9 -8.575
Francuska (F) 14.152 18,2 11.656 14,6 2.496
Irska (IRL) 1.018 1,3 2.562 3,2 -1.544
Italija (I) 11.279 14,5 8.012 10,0 3.266
Luksemburg (L) 183 0,2 131 0,2 52
Nizozemska (NL) 4.467 5,8 1.507 1,9 2.960
Austrija (A) 1.840 2,4 1.525 1,9 315
Portugal (P) 1.187 1,5 3.839 4,8 -2.652
Finska (FIN) 1.184 1,5 1.167 1,5 17
vedska (S) 2.086 2,7 1.191 1,5 894

12
UK 10.152 13,1 5.959 7,5 4.193
Ukupno 77.698 100 79.932 100

Izvor: pripremio autor prema European Court of Auditors (200S)

U tablici 5. prikazani su i neto transferi prorauna EU koji ine razliku izmeu iznosa
prihoda (doprinosa) i rashoda (koristi) pojedine zemlje lanice u proraun EU. Osim u tablici
5, neto proraunski transferi prikazani su i na slici 1. kao udio u ukupnim rashodima
prorauna EU.

Njemaka najvie uplauje u proraun EU, ak 6,1 mlrd. EUR, odnosno ima neto udjel u
rashodima prorauna EU vei od 7,7%. Bez obzira na povlateni poloaj, Velika Britanija je
odmah iza Njemake prema neto doprinosima u proraun EU, zatim slijede Italija,
Nizozemska i Francuska. Manje od 1% neto transfera imaju Danska, Luksemburg, Austrija i
Finska, to znai da je njihov doprinos proraunu EU gotovo jednak transferima koje primaju
iz prorauna EU. Neto korisnici prorauna EU etiri su najslabije razvijene zemlje u EU
(korisnice sredstava iz Kohezijskog fonda: Grka, Irska, Portugal i panjolska). Po visokim
transferima koje prima za poljoprivredu i strukturnu politiku posebno se istie panjolska.

Tablica 5. i slika 1. pokazuju nejednaku raspodjelu sredstava prorauna EU. Iako je krajnji
utjecaj tih nejednakosti na redistribuciju dohotka unutar EU malen, on ipak postoji i donekle
je razuman s obzirom na razine dohotka u zemljama lanicama EU. Iznimke su Danska,
Luksemburg i Belgija. Pozitivni neto transferi posljednjih dviju zemalja mogu se opravdati
domainstvom vanijih institucija EU poput Europskog vijea i Europske komisije. Iako je
rije o ogranienom iznosu sredstava, nedavnim proirenjem EU, ali i svim buduim
proirenjima, taj e problem sigurno postati jo teim.
Slika 1. Neto transferi iz prorauna Europske unije u 2002. (u % ukupnih rashoda prorauna EU)

2.2. Preraspodjela i proirenje Europske unije

10 i

-5

-10

-15 I i i i i i i i i i i i i i'
D UK I NL F B S A DK L FIN IRL P EL E
Izvor: tablica 5
13
2.2.Preraspodjelas i potronja Europske Unije
Komisija EU je u Agendi 2000 dala svoja stajalita o uvjetima (kriterijima) to ih tranzicijske
zemlje moraju ispuniti kako bi u cijelosti postale ekonomski i politiki integrirani dio EU.

Takoer je naglaeno kako e pridruivanje novih lanica prouzroiti brojne probleme, prije
svega financijske naravi, i u postojeim i u buduim lanicama EU, bez obzira na razliit
stupanj njihove razvijenosti (Agenda 2000, 1999).

injenica je da e proirenje donijeti mnogo vee financijske potrebe zbog toga to zemlje
kandidatkinje znatno zaostaju u gospodarskom razvoju za lanicama EU-15. Proirenjem se
oekuju i poveani trokovi administracije EU, zatim pojaani pritisak na rashodnu stranu
prorauna, pogotovo u segmentu ZPP-a te strukturnih fondova. Takav razvoj dogaaja
posebno bi utjecao na preraspodjelu postojeih sredstava jer je Komisija naglasila kako se
namjerava pridravati ogranienja prema kojemu svaka lanica moe maksimalno primiti 4%
sredstava vlastitog BDP-a.

Na Berlinskom samitu 1999, kada je i donesena Agenda 2000, dogovorene su odreene


mjere kojima bi se ublaili uinci proirenja u segmentu strukturne redistribucijske politike.
Ipak, injenica je da su deset novih lanica koje su 2004. pristupile EU 1999. godine imale
BDP po stanovniku samo oko 49% prosjeka EU. Uzmu li se u obzir kriterijikoji su vrijedili za
lanice EU-15, nove bi se lanice uvelike koristile sredstvima strukturnih fondova, te bi se
time smanjili iznosi to su ih dotad dobivale manje razvijene lanice EU-15. Budui da bi
nove lanice morale i pridonositi proraunu EU, prema pojedinim projekcijama one bi bile
sposobne sufinancirati samo 25% udjela u sredstvima kojima bi se koristile iz Kohezijskog
fonda i strukturnih fondova (Jai, 2002).

U segmentu ZPP-a mogu se oekivati jo vei problemi jer mnoge lanice EU-15 imaju
ruralna i preteno poljoprivredna podruja. Pristupanje tranzicijskih zemalja EU izaziva
zabrinutost lanica EU-15 zbog nekoliko razloga: 1. tranzicijske zemlje kandidatkinje za
lanstvo imaju neusporedivo naglaeniji ponder poljoprivrede u gospodarstvu nego lanice
EU-15; 2. cijene poljoprivrednih proizvoda nie su nego u lanicama EU-15, 3. pristupanjem
novih lanica poljoprivredne povrine u EU poveavaju se za 50% (Jai, 2002).

Prema postojeim pokazateljima, teko je oekivati da e nove, ali i budue lanice, imati
jednak tretman u poljoprivrednoj i strukturnoj politici kakav su imale lanice EU-15. Razlog
tome je injenica da bi neke lanice EU-15 koje su do sada bile neto korisnice proraunskih

14
sredstava postale neto platie prorauna EU. Proirenje time poveava zahtjeve za
promjenama u proraunu EU (v. Seguiti, 2003; Begg, 2004).

Usto, proirenje je i najvaniji razlog otpora promjenama. Koliko su lanice EU-15


zainteresirane za zadravanje tih povlastica vidi se iz niza aktivnosti koje su poduzimale i
koje poduzimaju prije i nakon 10. veljae 2004, kada je Komisija priopila javnosti prijedlog
sljedee financijske perspektive za razdoblje 2007-2013. (European Commission, 2004a). Tim
je priopenjem samo slubeno poela "bitka" zemalja lanica za to boljim neto pozicijama u
proraunu EU. Jo 2001. godine, na samitu u Nici, dogovoreno je da konsenzus svih lanica
EU-15 ostane vaea procedura pri donoenju odluka o pitanjima strukturnog financiranja.
Tada je panjolska kao najvei neto korisnik uspjela zadrati veto pri donoenju odluka o
dodjeli sredstava za regionalni razvoj za razdoblje 2007 - 2013. Njemaka i Francuska su
2002. godine postigle dogovor o ograniavanju uplata u proraun EU, te o odbijanju
radikalnijih reformi vezanih za promjene sredstava za ZPP. Nadalje, u prosincu 2003.
godine est bogatijih lanica EU (Austrija, Francuska, Njemaka, Nizozemska, vedska i
Velika Britanija) uputile su otvoreno pismo tadanjem predsjedniku Komisije EU,
zahtijevajui da se visina ukupnog prorauna EU i dalje kree oko 1% BDP-a Unije.

Prema prijedlogu Komisije, proraun EU u novoj financijskoj perspektivi za 2007 - 2013.


(Agenda 2007) ne bi doivio znaajnije promjene. Smanjio bi se broj i naziv proraunskih
stavki, ali bi se i dalje najvie sredstava odvajalo za poljoprivrednu politiku unutar stavke
Upravljanje i zatita prirodnih resursa. Drugi znaajniji rashod i dalje bi ostao onaj za
strukturne operacije, koji bi postao sastavni dio stavke Odrivi razvoj. Te dvije stavke
prorauna EU i dalje bi inile vie od 75% rashoda prorauna EU. I veliina prorauna
ostala bi otprilike jednaka, odnosno kretala bi se oko 1,15% BNP-a EU (EU Budget, 2005d;
European Commission, 2004b).

Na takve prijedloge Komisije na kojima bi se trebala temeljiti nova financijska perspektiva


te budua preraspodjela proraunskih sredstava EU utjecali su mnogi pritisci zemalja lanica
EU-15. Vidjet e se koliko e nova financijska perspektiva uzeti u obzir prigovore upuene
postojeem sustavu prorauna EU. Financijska perspektiva temelji se na institucionalnom
sporazumu izmeu Vijea, Parlamenta i Komisije koji se treba usuglasiti tijekom 2005,
odnosno najkasnije 2006. godine.

Moe se oekivati da Agenda 2007 nee bitno odstupiti od prijedloga Komisije, odnosno od
Agende 2000. Razlog tome su prethodno navedeni pritisci "starih" i bogatijih zemalja

15
lanica. S tim u vezi moglo bi se postaviti i kljuno pitanje hoe li nova financijska
perspektiva biti "jo jedna proputena prilika" formiranja prorauna EU kao sredinjega
fiskalnog instrumenta EU koji bi preuzeo vee funkcije i odgovornosti unutar postojeih
ekonomskih i politikih mogunosti.

16
ZAKLJUAK

Proraun EU relativno je malen, ali bitan instrument provoenja fiskalne politike sa sredinje,
odnosno supranacionalne razine EU. Zbog politikih i konstitutivnih ogranienja koja
postoje u EU on se po svojim obiljejima bitno razlikuje od "klasinih" prorauna
nacionalnih drava. Zbog sloenosti vertikalne strukture i politikog odluivanja o fiskalnim
pitanjima u EU preraspodjela ogranienih sredstava temelji se na postizanju to vee
ekonomske i socijalne kohezije unutar EU.

U sustavu prorauna EU od samog se poetka uvode razne izmjene, koje su najee


posljedica politikih pritisaka pojedinih zemalja lanica. Usto, proirenje EU, kao i drugi
integracijski procesi, utjeu na zahtjeve za promjenama unutar prorauna EU te stvaraju
potrebu za drugaijom raspodjelom sredstava radi postizanja spomenute kohezije meu
zemljama EU. Osim samog proirenja, u vezi s proraunom EU postavlja se nekoliko
dodatnih zahtjeva uoi nove financijske perspektive. Prvo, ve uobiajena razilaenja meu
zemljama neto platiama i neto korisnicima prorauna EU zahtijevaju odreene promjene.
Drugo, sporne su iznimke kao to je rabat Velikoj Britaniji na dio sredstva koja uplauju sve
lanice EU. Tree, postoje i razilaenja o tome kako bi se proraun EU trebao financirati -
postojeim sustavom transfera ili uvoenjem odreenog poreza na razini EU.

Bez obzira na opravdane potrebe za promjenama, s novom financijskom perspektivom


vjerojatno nee nastati znaajnije promjene u sustavu prorauna EU. Potreba za reformom
postojala je i prije donoenja sadanje financijske perspektive, i to ne samo zbog proirenja u
2004. godini, najveega u dosadanjoj povijesti. Potrebe za promjenama odnose se prije svega
na drugaiju, odnosno veu redistribuciju ogranienih proraunskih sredstava. Bez obzira na
to to se EU jo uvijek nalazi u ranoj fazi integracije, to znai manju redi-stribucijsku ulogu
na sredinjoj razini, takav proraun EU moe biti dobar instrument u premoivanju
ekonomskih i regionalnih razlika meu zemljama lanicama EU i instrument postizanja vee
i jae integracije.

17
LITERATURA

1. Begg, I., 1999. "Reshaping the EU Budget: Yet Another Missed Opportunity" [online].
Policy Paper, 1/99. Available from: [http://www.one-europe.ac.uk/pdf/pol1.pdf].

2. Begg, I., 2004. "The EU Budget: Common Future or Stuck in the Past?" [online]. Briefing
Note. Available from: [http://www.cer.org.uk/pdf/briefing_budget_begg.pdf].

3. Cullis , J. and Jones, P., 1998. Public Finance and Public Choice. Oxford; New York:
Oxford University Press.

4. urevi, Z., 2004. "Proraun Europske Unije" [online]. Financijska teorija i praksa, 28
(2), 181-202. Dostupno na: [http://www.ijf.hr/financijska_praksa/PDF-2004/2-
04/djurdjevic.pdf].

18