Revista Internacional de Ciencias Administrativas Volumen 74, Número 2 Junio 2008

revista internacional OK 74 (2) 12/9/08 14:54 P gina 1
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9 77025 5 363007
Composici n
Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja
(francesa, inglesa, rabe y espaola) a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmen-
te centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
de Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
for Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector; Pierre
Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Youssef Essa Hassan Al-Sabri, responsable de la edi- el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
cin rabe de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Vivek K. Agnihotri (India); Fahaad Al-Hamad (Arabia Saud); Christina Andrews (Brasil); Antonio Bar Cendn (Espaa); Jan Brta (Repblica Checa); Anne-Marie Berg la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
(Noruega); Tony Bovaird (Reino Unido); Biodhya Bowornwathana (Tailandia); Omer Bozkurt (Turqua); Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos); David Brown (Canad); Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Mohamed Charih, Director de Publicaciones de IASIA; Jacques Chevallier (Francia); Chris De Cooker (Agencia Espacial Europea); Michiel De Vries (Holanda); Gavin
Drewry (Reino Unido); Patrice A. Dutil (Canad); Maurizio Ferrera (Italia); Francesca Gains (Reino Unido); Arie Halachmi (Estados Unidos); Shamsul Haque (Singapur);
el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Albert Hofmeister (Suiza); Werner Jann, Director de Publicaciones del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas; Gyorgy Jenei (Hundra); Jong S. Jun (Es-
tados Unidos); Kenneth Kernaghan (Canad); Bernardo Kliksberg (Banco de Desarrollo Interamericano); Hendri Kroukamp (Sudfrica); Elke Loeffler (Alemania); An- Miembros
ders Lynge Madsen (Dinamarca); Elisenda Malaret i Garcia (Espaa); Anthony Makrydemetres (Grecia); Mike Mannin (Reino Unido); Sue Newberry (Australia); Ba-
midele Olowu (Banco de Desarrollo de frica); Edouard Oum (Camern); Ignacio Prez Salgado (Chile); Ignacio Pichardo Pagaza (Mxico); Jon S.T. Quah (Singapur); El IICA cuenta entre sus miembros Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Alema-
Ali Sedjari (Marruecos); Ian Thynne (Australia); Sandra van Thiel (Holanda); Turo Virtanen (Finlandia); Bun Woong Kim (Corea del Sur); Kiyoshi Yamamoto (Japn). nia, Arabia Saud, Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria, Camern, Canad, China,
Miembros natos: Chipre, Corea, Croacia, Dinamarca, Emiratos rabes Unidos, Espaa, Egipto, Finlandia, Francia,
Geert Bolckaert, Presidente de la EGPA; Christian Descheemaeker, Presidente del Consejo de Finanzas; Grard Timsit, Director de Publicaciones del IIAS; Ca- Grecia, Holanda, Hungra, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Japn, Kuwait, Lbano, Libia, Luxem-
rolyn Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General del IIAS. burgo, Malta, Mxico, Omn, Pakistn, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Ruma-
Direccin Editorial: na, San Marino, Senegal, Sudfrica, Suecia, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, y Vaticano.
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada, debern ser Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo
remitidos a la Secretara de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: catherine.humblet@gmail.com. rabe, la Agencia Especial Europea, el Secretariado de la Commonwealth, el Banco Interamerica-
Las opiniones expresadas en la Revista son la del autor o autores, y no necesariamente las del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Todas las
consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de las suscripciones de la no de Desarrollo.
Revista en su versin rabe han de ser dirigidas al Institute of Administrative Development, PO box 779, Abu Dhabi, Emiratos rabes Unidos. Todas las consultas
acerca de la versin espaola han de ser dirigidas al Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. Comit Ejecutivo (julio 2007-julio 2010)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Centro de Publicaciones del Instituto de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Vicepresidentes: Robert Andersen (Blgica), Geraldine Fraser-Moleketi (Sudfrica), Guangqin
Edita: Dal (China), Wojciech Goralcyk (Polonia), Alejandro Carrillo Castro (Mxico), Essam S. Al-Ru-
Ministerio de Administraciones Pblicas baian (Kuwait), Michael Keenan (Canad), Werner Jann (Alemania).
Instituto Nacional de Administracin Pblica Presidente del Comit Financiero: Christian Descheemaeker (Francia)
ISSN: 0255-3635 Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Akira Nakamura (Japn)
NIPO: 329-08-005-7
Depsito Legal: M-19526-1989 Vice-Chair person of the Research Dolvisory Committee: Saeppo Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Grard Timsit (Francia)
Imprime: Editor del IRAS: Christopher Pollit (Reino Unido)
LERKO-PRINT Editor asociado de IRAS: Pilar Arranz Notario (Espaa), Pierre Sadran (Francia)
Suscripciones: Miembros: Jean-Claude Bonichot (Francia), Giuseppe Cogliandro (Italia), Gavin R. Drewry (Rei-
Atocha (Librera del INAP) no Unido), Turgay Ergun (Turqua), Musaed Furayyan (Arabia Saud), Albert Hofmeister (Suiza),
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid Pan Suk Kim (Corea), Manfred Matzka (Austria), Shashi Kant Sharma (India), Michael Vrontakis
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87 (Grecia)
www.inap.map.es Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Allan
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Rosenbaum (Estados Unidos)
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Suscripcin anual......... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero Director General: Rolet Loretan (Suiza)
..................................... (4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo........... 26,00 euros
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La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente, y en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IICA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin Pbli-
ca no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros publicados
en la versin inglesa de la Revista.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 74 (2) 2008
Editor
Christopher Pollitt
(Universidad Catlica de Lovaina)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 74, nmero 2 junio 2008
Introduccin del Editor

Christopher Pollitt 5
Lectura Braibant - 2007

Reinventar el Estado continuar
Grard Timsit 7
La reforma administrativa en el Golfo: modernizacin en Bahrein y Omn

Richard Common 21
Gobernanza global y administracin local en el Congo: el papel del FMI,

del Banco Mundial, las multinacionales y las lites polticas
Jacques Tshibwabwa Kuditshini 41
El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010) y la modernizacin

de la Administracin. Camern y la Nueva Gestin Pblica
Raoul Tamekou 65
Estudio exploratorio sobre la incertidumbre organizativa en tiempos

de cambio y la Administracin Pblica transitoria en Corea
Younhyun Song 85
Hacer frente a las posibilidades de gestin. Anlisis de las posibilidades

de gestin en 18 proyectos de entornos complejos de partenariados
pblico privados
Erik-Hans Klijn, Jurian Edelenbos, Michiel Kort y Mark van Twist 101
Descifrando la cada holandesa: diez explicaciones para entender

la decreciente confianza poltica en los Pases Bajos
Mark Bovens y Anchrit Wille 135
4 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos

en un entorno de cambios constantes
Yves Emery, Carole Wyser, Noemi Martin y Joelle Sanchez 161
Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo:

Perspectivas tericas y prcticas de la funcin pblica francesa
Virginie Forest 179
Crnica del Instituto IICA, sus secciones y miembros 195

Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El 27 Congreso del IICA: Abu Dhabi, Julio de 2007
Introduccin del Editor
Christopher Pollitt1
Este nmero de la revista comienza con un reducido nmero de documentos de la

conferencia de Abu Dhabi. En el nmero anterior (74:1) ya publicamos las palabras
de inauguracin del Rapporteur General, el Profesor Joseph G. Jabbra. En esta
ocasin incluimos la 6a Lectura Braibant Reinventar el Estado-continuar, del
Profesor Grard Timsit, y los documentos de Richard Common y Kuditshini
Tshibwaba. Las aportaciones de los profesores Jabbra y Timsit se refieren al com-
promiso de la RICA de afrontar mayores temas la globalizacin y la remodelacin
del propio Estado, respectivamente. Los otros dos documentos se refieren a te-
mas ms especficos y concretos, pero con importantes vinculaciones a cuestiones
ms generales. Richard Common examina la realidad de la modernizacin en algu-
nos pases del Golfo, mientras que Kuditshini Tshibawaba expone los procesos de
globalizacin y cmo afectan a la Administracin Pblica del Congo.
Por ello me alegra que este nmero lleve a nuestros lectores a partes del mundo
que todava siguen siendo abordados de forma ocasional en las principales publi-
caciones de administracin a Oriente Medio y frica. Efectivamente, la cobertura
de frica se ampla en otro de los docuemtnos el anlisis de Raoul Tamekou so-
bre la modernizacin en Camern. Esperamos que en el futuro podamos llegar an
ms lejos, ofrecindoles un nmero monogrfico sobre la Administracin Pblica
en frica.
El equipo editorial de la RICA est trabajando estrechamente con dos reputados
acadmicos africanos para conseguir imprimir ese ejemplar: estad atentos!
1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la RICA y Profesor Investigador del Instituto de Gestin
Pblica, Universidad Catlica de Lovaina, Blgica.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 5-6
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
6a Conferencia Braibant
Reinventar el Estado continuar
Grard Timsit1
Introduccin
A. En primer lugar me gustara justificar el ttulo que he dado a esta ponencia que
el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas me ha invitado amablemente
a preparar. La primera justificacin viene dada, obviamente, por ser sta la 6a
Conferencia Braibant. Rendir homenaje a un gran experto en materia jurdica y
administrativa, que da nombre a esta Conferencia, otorga coherencia a las ideas y
acciones relativas al Estado con las que ha estado comprometido el Seor Braibant
durante muchos aos; no es slo un alto magistrado del Consejo de Estado Francs,
sino que fue tambin Director General y Presidente del IIAS, de 1979 a 1981 y de
1992 a 1995, respectivamente; es apreciado y respetado por todos. Es, efectiva-
mente, un honor para m hablar ante esta tan distinguida audiencia que ha invitado
el Instituto.
La segunda justificacin, tambin evidente, tiene que ver con el hecho de que
esta ponencia titulada Reinventar el Estado continuar, se enmarca en el contex-
to de un largo proceso que pretende, desde que se inventara el Estado por primera
vez, trabajar en su transformacin y cambio, centrndose, adems, en su reforma,
mejora y adaptacin. El Estado se invent hace siglos. Esta noche me gustara abor-
dar con ustedes ciertas cuestiones acerca de la continuacin hoy en da de esta tarea,
este cometido de reinventar el Estado, que comenz hace ya tanto tiempo.
B. Aunque me site en esta comunidad de dos caras las conferencias de

Braibant y la larga historia de la reforma del Estado me gustara romper con ac-
tividades y consideraciones anteriores. Resultara, sin duda, muy aburrido y mon-
tono que empezara a repetir o resumir lo que otros han dicho mejor y antes que
1
Grard Timsit es Profesor Emrito de la Universidad de Pars Panten I - Sorbona. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo 6th Braibant lecture. Reinventing the State - to be
continued.
yo2. Por eso, me gustara adoptar una nueva perspectiva en lo que concierne a la
cuestin de la reinvencin del Estado, lo que me ayudar a mostrar, espero, algunas
orientaciones y caractersticas emergentes, que quizs no hayan quedado an bien
discernidas. As, me gustara comenzar con un hecho dado y proponer, despus,
una hiptesis que se deriva del mismo.
El hecho dado es el de una doble paradoja. La primera: aunque sabemos que el
Estado est experimentando dificultades en numerosos pases y que su reforma es
indispensable, lo que se observa es que las reformas del Estado que tienen xito
son, generalmente, aquellas que tienen lugar en los pases mejor dotados y ms
desarrollados, que por tanto tienen, en principio, menos necesidad de reforma. En
lo que a la reforma se refiere, hay una evidente disparidad uno de los informes
presentados en el 7 Foro de Naciones Unidas sobre gobernanza arroja una revela-
dora luz sobre esta materia3 entre los estados ricos y los pobres, entre los pases
desarrollados y los que no estn.
La segunda paradoja est relacionada con aquellos pases que llevan a cabo una
reforma del Estado para reducirlo (Estado magro) o hacerlo ms modesto, utili-
zando la frmula de Michil Crozier. Hemos observado que estos pases no pueden
culminar con xito estas operaciones, llevadas a cabo normalmente mediante m-
todos tan tradicionales como la privatizacin, la desregulacin, la liberalizacin,
etc. a no ser que se les d los medios y la fuerza4 necesarios para combatir los
contratiempos que surgen de tales reformas, sobre todo para evitar la amenaza o
el triunfo de prcticas de corrupcin, en el mejor de los casos, o un proceso de
desintegracin, en el peor. Podemos resumir esta idea diciendo que, para convertir
con xito un Estado en un Estado magro, el primer paso es asegurar que sea (se
mantenga o se vuelva) suficientemente fuerte.
As, estamos ante una doble paradoja que las teoras tradicionales son incapaces
de explicar. Mi hiptesis es que estas teoras, urgidas en un contexto de interpreta-
cin aproximada de una determinada versin de la teora weberiana del Estado,
analizan principalmente la fuerza del Estado en trminos de restriccin y coercin.
Bsicamente, ven en el Estado un medio tcnico de ejercer la autoridad pblica (la
restriccin legtima). Esta es la idea de legitimidad que debera, al menos yo lo
veo as, situarse en el centro del anlisis5. De hecho, creo que sta es la idea en
torno a la cual giran, hoy en da, los intentos que se realizan para reinventar el
2
Podramos referirnos, por ejemplo a la magnfica Conferencia Braibant presentada en 2006 por
Jocelyne Bourgon y publicada en la RICA: Bourgon, Jocelyne (2007), Un Gobierno receptivo,
responsable y respetado: hacia la Teora de la Nueva Administracin Pblica, Revista
Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 73(1), p.7-26.
3
Cassese, Sabino y Savino, Mario (2007), Gobernanza responsable y reforma Administrativa,
en: 7. Foro Global sobre Reinventar la Administracin, Construir Confianza en la Administracin,
Administracin Pblica y Gobernanza Democrtica: La Administracin al servicio de los ciudada-
nos, 26-29 Junio 2007, Viena ST/ESA/PAD/SER.E/98.
4
Fukuyama, Francis (2005) State Building, Gouvernance et ordre du monde au XXIme sicle,
Paris, La Table ronde. En el mismo sentido pero de manera ms equilibrada, cf. Pochard, Marcel
(2007), acerca de Un Gobierno receptivo, responsable y respetado: hacia la Teora de la Nueva
Administracin Pblica, Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 73(1), p. 27-29.
5
En lo que concierne a la necesidad de releer a Weber y los cambios que ello ha aportado al
anlisis tradicional, se recomienda referirse al Prefacio escrito por Catherine Colliot-Thlne para
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 9
Estado. Por ello, me gustara dejar a un lado la versin weberiana y presentar mi

propio anlisis sobre la reinvencin del Estado, para dar quizs con una teora ms
global en la que quepa esta idea de legitimidad: la teora de las normas sociales
una teora de reglas que rigen la conducta de las sociedades sociedades para
las que reinventar el Estado era, al fin y al cabo, slo uno de los medios con los que
se intent garantizar la gestin normativa y que pretende asegurar la coordina-
cin del comportamiento de los miembros de la comunidad en su conjunto. De
esta manera, espero ser capaz de dar mejor cuenta, en primer lugar, de la natura-
leza de las crisis que han afectado el funcionamiento de las sociedades contempo-
rneas sociedades para las que la reinvencin del Estado era slo uno de los
medios con los que se intent garantizar su gestin normativa (I); y pasar despus
a la direccin de los nuevos intentos de reinventar el Estado, acometidos en los
ltimos aos (II) para remediar esta situacin.
I. La crisis de los enfoques normativos tradicionales
1. Si aceptamos la definicin que acabo de proponer del enfoque normativo so-

cial (la teora de las reglas y regulaciones y su legitimidad que rigen la conduc-
ta de las sociedades), podremos distinguir dos clases, o para ser ms precisos, dos
conceptos de tipos ideales de enfoques normativos. Estos enfoques han proporcio-
nado una manera de funcionar de las sociedades contemporneas uno organiza
las sociedades sobre la base de un modelo de mercado dominante, el otro garanti-
za su funcionamiento sobre la base de un Estado dominante.
A. Obviamente, estos dos conceptos son estructuralmente contrapuestos. Ambos

intentan garantizar la coordinacin de la conducta de los miembros de la comuni-
dad: los dos enfoques normativos difieren fundamentalmente y trabajan sobre la
base de modelos. En uno de ellos, el modelo de mercado, el enfoque normativo es
principalmente espontneo a la hora de dirigir el funcionamiento de la comunidad:
resulta de actividades directamente relacionadas con los precios de mercado.
Proporciona un escenario en el que un individuo puede escoger racionalmente
entre opciones cuyas consecuencias pueden evaluarse en funcin de su especfica
utilidad6. En este modelo, cada miembro del grupo se convierte en compaero de
los dems y adopta de forma espontnea un modo de comportarse en virtud de
una decisin libre y propia que resulta de la evaluacin racional que realiza de los
mecanismos en cuestin y de los efectos que producen para l mismo y para cada
una de las personas que integran el grupo. Por el contrario, el segundo tipo de
enfoque normativo, el modelo de Estado dominante, se basa en un enfoque nor-
mativo impuesto. Establece el escenario para una sociedad cuyos miembros com-
parten la representacin de la comunidad y se responsabilizan de observar () las
la reciente reedicin del trabajo de Max Weber, Le savant et le politique, une nouvelle traduction,
La Dcouverte-Poche, 2003, en particular pp. 34 y ss.
6
O. Favereau, La procduralisation du droit et la thorie conomique, in: Ph. Coppens et J. Lenoble
(sous la direction de), Dmocratie et procduralisation, (Bruylant, Bruxelles, 2000), p. 158.
normas de conducta en sus acuerdos. As, en el primer modelo, el fenmeno de

la comunidad se percibe como el resultado no intencionado de decisiones indivi-
duales en su conjunto7, mientras que en el segundo modelo, la convergencia de
comportamiento resulta de la existencia de reglas producidas nicamente por el
decisor supremo situado en la cima de la organizacin. El resultado es que las es-
tructuras de coordinacin y comportamiento de la comunidad son muy diferentes:
en el primer caso, el del Estado, donde nos encontramos con una pirmide centra-
lizada y una institucin jerarquizada, una suerte de comando y control una
expresin cannica que aparece en la burocracia weberiana; en el segundo, como
los individuos son dejados a su suerte y tienen libertad para adaptar las situaciones
en las que se encuentran, se ha adoptado un mecanismo totalmente automtico y
descentralizado, caracterstico del libre mercado.
B. No obstante, estos dos conceptos relativos al enfoque normativo tienen algu-

nos puntos en comn, y debera prestrseles atencin. De hecho, ambos reflejan
versiones extremas del proceso normativo. Son extremos, en primer lugar, en sen-
tido extrnseco, por la absoluta exterioridad de los mecanismos que proporcionan:
en el modelo de mercado, el mecanismo de los precios; en el modelo de Estado, el
mecanismo de las normas dos mecanismos sobre los que los miembros de la
comunidad carecen de control directo: en uno, porque el mecanismo de las normas
viene impuesto a todos; en otro, porque el mecanismo de los precios en el modelo
de mercado elude a todos. Tambin son extremas estas dos versiones por la total
racionalidad de la institucin que prevn: para el Estado, la racionalidad burocrtica
teorizada por Weber; para el mercado, la racionalidad del decisor simbolizada por
el homo oeconomicus y conceptualizada por la teora de la competencia. Por lti-
mo, son versiones extremas por la clase de satisfaccin ptima que estas teoras
atribuyen a las instituciones que prevn el mercado y el Estado especialmente
en sus relaciones con y entre los miembros de la comunidad, y que se sitan en un
lugar preeminente del concepto de inters general en la teora del Estado y, sim-
tricamente, del concepto de equilibrio general, en la teora de mercado. As, si se
procede invirtiendo los smbolos inversin y oposicin de sus estructuras caracte-
rsticas estas dos versiones de enfoque normativo mantendrn, sin embargo,
ntegramente su funcin de optimizacin, clave para ambos.
2. Estas dos versiones extremas del enfoque normativo tradicional uno espon-
tneo y el otro impuesto son, por supuesto, dos visiones ideales de la realidad.
Sin embargo, aun siendo visiones ideales de la realidad, resultan tambin inadecua-
das y defectuosas. Ninguna de las dos sabe cmo asumir plenamente las flagrantes
deficiencias del mercado en el mbito de las normas de competencia que lo regu-
lan: acuerdos, fusiones, abuso de posicin dominante, etc.; ni las deficiencias de la
jerarqua del Estado o su incapacidad para corregir los excesos o tensiones que
surgen del mercado, especialmente por los medios tradicionales de regulacin para
salvaguardar el inters general. Las injusticias del mercado, la impotencia del
Estado: dos formas de crisis que afectan a nuestras sociedades y a sus procesos
Ibid.
7
normativos. En realidad, las oposiciones sobre las que se construyen disimulan

bastante mal el hecho de que ambas teoras, adoptando el mismo enfoque, sitan
en el centro de su anlisis la misma consideracin exclusiva de la tcnica de eficien-
cia. Optimizacin y racionalizacin son palabras clave, comunes a ambos modelos.
Y de hecho, precisamente gracias a las deficiencias del mercado y su imposibilidad
de una respuesta colectiva espontnea para garantizar el buen funcionamiento de
las sociedades, surge el enfoque normativo impuesto. La teora de Estado ha de-
mostrado ser apenas ms capaz de garantizar el adecuado funcionamiento de la
sociedad, debido a las deficiencias de su organizacin jerrquica.
Sera un error analizar este fenmeno como una crisis puramente tcnica. Las
deficiencias de mercado y las deficiencias de jerarqua, estas crisis no son indicios
de dificultades que puedan ser superadas simplemente mediante una moderniza-
cin o renovacin del Estado. Indudablemente, estas operaciones son necesarias,
incluso imperativas. Pero sera un error ignorar lo que est en juego, por encima de
estas crisis: no se trata de deficiencias puramente mecnicas, sino, verdadera y
fundamentalmente, de un dficit de legitimidad poltica de las instituciones que
son incapaces de percibir y, en ltima instancia, manejar las necesidades de las
sociedades cuyo servicio y gestin les han sido confiados. De hecho, hoy en da, las
sociedades se enfrentan tanto a su propio crecimiento (factor interno), como a una
globalizacin que les afecta (factor externo), una autntica expansin de la relacin
cvica que perturba enormemente el funcionamiento de la sociedad y amenaza su
unidad. Se trata de fenmenos que ni uno ni otro enfoque normativo (ni el enfoque
espontneo de mercado, ni el impuesto de Estado) pueden asumir con xito. Eso,
si no empeoran incluso la situacin, claro. La doble vertiente de la vinculacin cvi-
ca. Primero, en el espacio: mientras que durante mucho tiempo la integracin en la
sociedad, como suceda en Francia, dependa de poner entre parntesis determi-
nadas vinculaciones distintas de las nacionales8, (puesto que el ciudadano se
consideraba como un ser abstracto); hoy en da resulta cada vez ms evidente, y
cada vez ms frecuente, que se considere que somos una sociedad con vincula-
ciones mltiples y selectivas por las que buscamos la integracin una sociedad
en la que nos encontramos con un creciente deseo de los individuos, de ser reco-
nocidos en todas sus facetas y sin renunciar a ninguna9. Por esta razn, y porque
estas poblaciones cuyos mltiples orgenes y caractersticas vienen restringidas
por las presiones de la globalizacin para que se reagrupen en sistemas heterog-
neos, la base de la solidaridad queda comprometida10. Y se compromete de forma
ms seria al no resultar esta solidaridad necesaria ni en el espacio, entre miembros
de la misma comunidad al mismo tiempo; ni en el tiempo, entre generaciones que
se suceden unas a otras y que deberan perpetuar esta solidaridad de una era a
otra. Esta ltima exigencia tiene un nombre: el de desarrollo sostenible.
As, la necesidad de confrontar la expansin de la vinculacin cvica, de concebir
un nuevo enfoque normativo, la necesidad de reinventar un Estado que, preocupa-
8
Le Plan (2003) Regards prospectifs sur lEtat stratge. Paris, Le Plan. p. 33-39
9
Ibid.
10
Sabel, Charles F. (2001) Rvolution tranquille de la gouvernance dmocratique: vers une
dmocratie exprimentale in OCDE, La gouvernance au XXI e sicle, p. 170
do por su legitimidad y ms all de simples ajustes tcnicos, busque una nueva

frmula de funcionar en la sociedad. Es de este Estado y de este enfoque normati-
vo de los que me gustara hablar ahora.
II. La aparicin de un nuevo enfoque normativo
Lo que se pretende hoy en da al reinventar el Estado, es permitir la aparicin de

un nuevo enfoque normativo que, por su propia naturaleza satisfaga tambin la
legitimidad poltica implicada en el funcionamiento de las sociedades contempor-
neas, yendo ms all de los problemas centrados nicamente en la eficiencia, situa-
da en el punto de mira de las teoras tradicionales. Esta es la funcin de un enfoque
normativo basado en el dilogo. Hoy, reinventar el Estado significa intentar dar una
respuesta contundente a esta doble exigencia: sustituir o seguir elaborando tanto
las acciones espontneas del mercado, como las acciones impuestas del Estado,
especialmente con la vista puesta en remediar sus insuficiencias. Hablando de un
enfoque normativo basado en el dilogo, debo responder a dos cuestiones para
especificar de qu se trata: es decir, de qu dilogo estamos hablando? Para qu
tipo de conducta?
1. Qu dilogo? El dilogo de y con aquellos a los que se dirigen las normas y

que resulta necesario para producir un enfoque normativo que no sea el resulta-
do de mecanismos invisibles y ciegos, y que tampoco ignore los intereses de cada
parte. Un dilogo que remodele realmente la legitimidad de las normas que rigen
el cuerpo social y dadas estas normas, junto con las polticas pblicas que pro-
mueven, una legitimidad que no sea simplemente formal o procedimental, sino
sustancial y real11. Para poder adoptar este dilogo, ser necesaria una profunda
remodelacin de las estructuras del Estado y sus relaciones, as como las de la
sociedad.
A. En primer lugar, una remodelacin del Estado. Esto se est llevando a cabo
principalmente a travs de dos vas. Ambas son bien conocidas, pero es esencial
entender el contexto, la lgica y la especificidad implicados. La primera va, la ms
espectacular, es tambin la ms general: este movimiento, comn a todo el mundo
occidental, pretende reducir la dimensin del Estado, tal y como se ha dicho ante-
riormente: reducir su permetro a travs de privatizaciones, desnacionalizaciones,
desregulaciones y otras medidas liberales. Obviamente, el propsito de esta medida
va ms all del simple restablecimiento de la eficiencia del Estado mediante su re-
duccin y modernizacin. Tambin debe ser ms modesto una acertada fr-
mula propuesta por Michel Crozier, quizs incluso ms acertada de lo que l mismo
11
A priori, se considera legtimo: la decisin pblica adoptada de acuerdo con los procedimientos
y formas del debate en cuestin, manteniendo la tesis de la legitimidad procedimental; ello
exige simplemente que las formas hayan sido respetadas. Por otro lado, legtimo es mantener
una legitimidad sustancial: la decisin que, habiendo sido debatida por quien corresponda, sea
aceptada (y llevada a cabo) por aquellos que la han formulado, especialmente gracias a los
valores sobres los que est basada y que permiten su implementacin.
cree, que podemos adoptar. La idea es que el Estado, por su peso, dimensiones y
arrogancia, no debera imponer su propia voz, y ya hay muchas que influyen en el
Estado, por encima de la de sus ciudadanos, que deben quedar asociados a cual-
quier discusin acerca del futuro del cuerpo social.
La otra va para reinventar el Estado implica, y coincide casi exactamente en
tiempo con la primera, el establecimiento y la multiplicacin de agencias pblicas
que, como en Francia, por ejemplo, se llamaban autoridades administrativas inde-
pendientes (A.I.I.) y fueron precedidas en el mundo anglosajn por las Agencias
Independientes. No es necesario dirigir la atencin a este fenmeno, bastante co-
mn en muchos pases, especialmente en lo occidentales. Uno de sus objetivos
debera quedar simplemente apuntado aqu, un objetivo que contribuye a la apari-
cin y afirmacin de un enfoque normativo basado en el dilogo. La mayor o menor
independencia real de estas agencias supona que su funcin ms importante era
la de proporcionar socios autnomos para trabajar codo con codo con el Estado.
Esto implicaba que el Estado en solitario no poda ya dictar la ley en los sectores
afectados por la accin pblica. As, estas agencias o autoridades garantizan, gra-
cias a su propia regulacin y control, que lo mercados se mantengan protegidos de
intervenciones abusivas de las autoridades pblicas que pueden llegar a ejercer una
influencia dominante, si no exclusiva, al haber sido siempre accionistas mayoritarios
o actores poderosos dentro de los histricos monopolios estatales.
B. Naturalmente, no basta con remodelar el Estado para establecer un dilogo. El

Estado tambin necesita socios, socios autnticos. La organizacin del enfoque
normativo basado en el dilogo puede ser analizado como un esfuerzo para pro-
mover una sociedad civil presentada como un contrapeso del Estado. Esto supone
dejar de otorgar el monopolio de la representacin de la sociedad al Estado y sus
instituciones, incluso las perifricas e independientes. Indudablemente ha llevado
su tiempo implicar a los socios civiles de las autoridades pblicas en los procesos de
creacin de normas, al menos a travs de procedimientos de participacin. Sin
embargo, ahora y de manera sistemtica, ONGs, asociaciones de ciudadanos,
consumidores o productores, empresas privadas como tales o por el importante
papel que juegan en el sector econmico donde operan12, quedan integradas no
slo, como suceda antes, en el proceso de formulacin de las normas, sino tam-
bin, lo que es ms reciente, en el proceso de promulgacin e implementacin de
tales normas. As, se presentan bien en una forma a la que estamos empezando a
acostumbrarnos, desde la co-regulacin, autoridad pblica con socios de sociedad
civil implicados en distintas medidas en el proceso normativo, bien en una forma
radicalmente nueva por lo que respecta a los estndares tradicionales de produc-
cin normativa, de la auto-regulacin especialmente para los actores del sector
privado (empresas, asociaciones) con la vista puesta en su compromiso de respe-
tar las previsiones que ellos mismos han formulado e incluido en cdigos de con-
ducta o de buenas prcticas o en un compendio de certificacin de estndares, sin
12
Al respecto ver la idea de oprateur crucia (operator crucial) recientemente propuesta por
Marie-Anne Frison-Roche (2006), Propuesta para una nocin: loprateur crucial, Recueil Dalloz,
Chroniques, p. 1895.
la intervencin de la autoridad pblica. Adems, deben tenerse en cuenta las nue-

vas tecnologas de la comunicacin, no debiendo subestimarse la importancia de
este movimiento13, porque albergan un espacio natural para facilitar el dilogo,
que incluye lo que ahora se conoce como Administracin Electrnica (e-govern-
ment).
Pueden apreciarse los nuevos aspectos de este tipo de reformas. Y as podrn
quizs entenderse las dificultades que afrontan, as como la resistencia u obstculos
con que nos encontramos en nuestros esfuerzos por promover la sociedad civil.
Estas dificultades han sido enumeradas en un excelente estudio elaborado recien-
temente14; los factores son muy diversos: el autoritarismo de los Estados que han
invertido durante muchos aos en prerrogativas y de las que les resulta difcil des-
prenderse para beneficiar a sus ciudadanos; en algunos pases las tradiciones y
orientaciones religiosas que han contribuido, bien a fortalecer la autoridad secular
de la autoridad pblica, bien a minimizar el papel las organizaciones civiles cuando
piden que se les implique en el bienestar social; una economa de tipo colonial que
prevaleci durante determinados periodos de la historia y que en muchos casos
debilit, si no elimin, las clases medias en los pases colonizados, habiendo podido
contribuir al desarrollo de un sociedad civil activa y emprendedora; el marco legis-
lativo haba propiciado, una vez ms, en otros pases, la formacin de organizacio-
nes de la sociedad civil; por ltimo, el paradigma del propio desarrollo, que, ha-
biendo decidido no hacer del Estado el motor del desarrollo econmico, crey que
se poda sustituir sin ms por el papel del sector privado. As, observamos las difi-
cultades que implica poner en prctica un enfoque normativo basado en el dilogo,
un dilogo necesario al mismo tiempo para disminuir el dominio del Estado sobre
la sociedad y para otorgarle, por medios distintos de la restriccin y el poder pbli-
co, la autoridad y fuerza necesarias para garantizar la gestin de la sociedad de la
que es responsable.
2. A. Esto nos lleva a una segunda cuestin: Qu clase de caractersticas debe

tener este enfoque normativo basado en el dilogo para adquirir su autoridad, una
autoridad que no implique nicamente restriccin, sino que permita a la sociedad
funcionar de forma efectiva? Se trata de caractersticas que, naturalmente, pueden
suponer problemas legales a los expertos, al ser tan distintas de las del enfoque
normativo tradicional del Estado: all donde slo exista una legislacin estatal vin-
culante percibida como coercitiva, general e impersonal, con la imperiosidad, la
rigidez y la uniformidad de una norma impuesta el Estado est estableciendo un
enfoque normativo donde se favorecen a las nuevas formas de accin pblica:
procedimientos de participacin, recomendaciones, incentivos, persuasin La
ausencia de coactividad (en lugar de la restriccin), la singularidad (en lugar de la
13
Ver, por ejemplo: 7. Foro Global sobre reinventar la Administracin, generar confianza en la
Administracin, Administracin Pblica y Gobernanza Democrtica: Administraciones al servicio
de los ciudadanos, 26-29 Junio 2007, Viena ST/ESA/PAD/SER.E/98, p.202-224.
14
Ghaus-Pasha, Aisha (2007), El papel de las organizaciones de la sociedad civil en la gobernanza,
en: 7 Foro Global sobre reinventar la Administracin, generar confianza en la Administracin,
Administracin Pblica y Gobernanza Democrtica: Administraciones al servicio del ciudadanos,
26-29 Junio 2007, Viena ST/ESA/PAD/SER.E/98, p.202-224.
generalidad), la adaptabilidad (en lugar de la rigidez) stas son las caractersticas

dominantes15. Resulta bastante sorprendente, pues se trata de un enfoque norma-
tivo basado en el dilogo. Los expertos juristas, sin embargo, son realistas a la par
que imaginativos, por lo que sabrn gestionar y reaccionar ante el espacio que se
deja al dilogo en la construccin de este nuevo enfoque normativo: tiene una
importancia y un alcance que va ms all de lo tcnico o lo mecnico.
B. Es cierto que, sobre la base de esta observacin establecida, el dficit de-

mocrtico: la incapacidad de las instituciones tradicionales en las democracias li-
berales/representativas para garantizar una adecuada y constante representacin
de su ciudadana se han desarrollado, en fase preliminar, dos clases de tesis sobre
la reinvencin del Estado y su enfoque normativo, marcadas por una cierta pruden-
cia, si no por una gran reserva. Algunos, analizando el dficit democrtico de
acuerdo con una lgica minimalista, han luchado contra este tipo de dficit como
una de las muchas formas de contribuir ms bien, menos que otras al restable-
cimiento de la efectividad tcnica del Estado y su administracin. Parece que es
precisamente este tema el que se propone en el famoso trabajo de Osborne y
Gaebler16. El otorgamiento de poderes a los ciudadanos ocupa un lugar menor en
la lista de recomendaciones establecidas por el autor con vistas a reinventar el
Estado (de 11 captulos que constituyen su trabajo y proponen estas recomenda-
ciones, slo los captulos 2 y 9 tratan realmente la forma de combatir el dficit
democrtico). Los otros tipos de anlisis, si bien otorgan mayor atencin a la cues-
tin de la legitimidad, abordan este problema ms bien desde una perspectiva es-
trictamente mecanicista como si los partidarios de estas tesis, por temor a pro-
nunciar la noble palabra de la legitimidad, estuviesen buscando formas y medios
para compensarla a falta de poder para establecerla; o, una vez ms, para utilizar
una imagen, como si estos partidarios creyesen que una caja de herramientas sera
suficiente para reparar un motor al que le falta gasolinaDe hecho, de lo que es-
tamos hablando es de una cuestin de gobernanza compartida17, o de generar
confianza18 o incluso, utilizando una frmula negativa, de contrapoderes e
instituciones concebidas para compensar la confianza erosionada organizando la
desconfianza19 Quizs tambin a travs de la subestimacin y la inversin del
concepto de legitimidad en esta ltima frmula (primero, la legitimidad se reduce
a la confianza, y luego se disfraza: la ausencia de desconfianza), se muestre final-
mente de forma clara la imagen un tanto reduccionista de las sociedades que tienen
15
Para un anlisis ms detallado de estas caractersticas, desde una perspectiva legal, cf. Timsit,
Grard, (2006) Normativit et rgulation, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, Dalloz(Paris)
n. 21, p. 84-87.
16
Osborne, David y Gaebler, Ted (1992), Reinventing Government: how the entrepreneurial spirit
is transforming the public sector, A William Patrick book, Addison-Wesley Publishing Company,
Reading.
17
OCDE (2004) La modernisation du secteur public: la modification des structures organisation-
nelles, Lobservateur, Synthses, Octobre 2004. Paris: OCDE, p. 4.
18
Ver el ttulo dado al 7. Foro Global sobre reinventar la Administracin, generar confianza en la
Administracin.
19
Rosanvallon, Pierre (2006), La contre-dmocratie, La politique lge de la dfiance, Paris, Seuil,
p. 12.
los partidarios de estos anlisis y el grado de desintegracin de la vinculacin

cvica que se ha alcanzado en la sociedad20.
No obstante, no podemos sentirnos satisfechos con una imagen tan reduccio-
nista y construir sociedades, y su Estado, sobre negaciones, negativas, desconfian-
zas y decepciones21. En primer lugar, a la legitimidad debe concedrsele su lugar en
la organizacin y funcionamiento de las sociedades, y no sus subproductos (o sus
sustitutos ersatz). Adems, ms all de la mera legitimidad procedimental y for-
mal (el procedimiento y formas del dilogo y la comunicacin22) que algunos han
estado tentados de reducir, toda la idea del enfoque normativo basado en el dilo-
go pretende promover, restablecer y consolidar mediante el dilogo, los valores
sustanciales apropiados para un autntico pacto social y cvico entre aquellos que
quedan unidos por la comunidad/sociedad. Esta es la condicin sobre la que el
Estado puede volver a encontrar su autoridad y eficiencia23. As pues cules son
los valores adecuados para desempear este papel?
En primer lugar, un valor primario: el de la responsabilidad24, una nocin central
que reorienta la discusin sobre el proceso de reformar el Estado y establece unos
equilibrios aproximativos sobre los que se ha construido la reforma hasta ahora.
Responsable ante la sociedad (y a travs del dilogo mediante el cual el Estado in-
teracta con la sociedad que pone en marcha esa responsabilidad), el Estado tam-
bin es responsable de la gestin de la sociedad25. Esta responsabilidad, que hace
al Estado responsable de la sociedad y garante del inters general, no lo convierte
sin ms en gestor de la sociedad. Desde luego que no corresponde al Estado ser un
operador, slo en casos excepcionales. El problema de las funciones del Estado
debe, por tanto, tratarse de forma parecida a la subsidiariedad26, resultando as la
redefinicin y reduccin del tamao del Estado (permetro), tan entusiastamente
apoyada por los seguidores neoliberales. Una redefinicin y reduccin que asume
un matiz particular en el contexto de la responsabilidad. Si es una cuestin de res-
ponsabilidad, no debe ser nicamente responsabilidad de, sino tambin ante la
comunidad. Si esta responsabilidad no incluye la gestin, la accin administradora
20
Para entender mejor la lgica de estos anlisis mecanicistas o minimalistas mediante una ima-
gen, podra quizs sugerirse que estos anlisis tienen como base la confianza en la eficiencia,
usando un destornillador y un martillo para arrancar y poner en marcha un motor, cuando el
problema aqu es la parada debida a la falta de gasolina.
21
Lipovetzki, Gilles (2006), La socit de dception, Les ditions Textuel, Paris.
22
Sobre esta cuestin de legitimidad procedimental, cf. temas desarrollados y debate impulsado
por John Rawls y Jrgen Habermas en sus respectivos trabajos bsicos, Rawls, John (1971, trad.
1987-1997) Thorie de la Justice, Seuil, Paris; Habermas, Jrgen (1992, trad. 1997) Droit et
Dmocratie, Entre faits et normes, Gallimard, coll. Essais, as como Habermas, Jrgen y Rawls,
John (1997), Dbat sur la justice politique, Ed. du Cerf.
23
Una parte ms detallada de los desarrollos a seguir puede encontrarse en: Timsit, Grard (2006),
E= RS 2: le nouveau retour de lEtat, rflexions sur lexprience franaise, Revue internationale
des sciences administratives, vol. 72 (4): 605-622.
24
Sobre este concepto de responsabilidad, cf. Gasch, Rodolphe (2004) Ltrange concept de
responsabilit en La dmocratie venir, Autour de Jacques Derrida, Paris: Galile.
25
Para una ms detallada grammaire de la rponse, podra hacerse referencia a Derrida,
Jacques (1994) Politiques de lamiti. Paris: Galile. p. 53.
26
Cf. Paquet, Gilles (2001) La nouvelle gouvernance, la subsidiarit et ltat stratgique, en
OCDE La gouvernance au XXI e sicle pp. 219-253.
de la sociedad, entonces el Estado no podr trasformarse, desprenderse, mante-

nerse indiferente a la sociedad. As pues, no gestin y tambin: injerencia, el Estado
entrometindose en la vida de la sociedad. En las sociedades de este nuevo siglo,
amenazadas por la globalizacin y cuya cohesin se ve seriamente comprometida,
al Estado debe reconocrsele una funcin esencial, a saber, la de ser un generador
de unidad entre aquellos que lo establecieron. La visin tica se ha sustituido por
un enfoque puramente econmico. Para privilegiar aquello que apreciamos, ms
que lo que se aprecia, apuntaba un visionario27. De hecho, esto es lo que hace
posible convertir al Estado en un Estado estratega, un Estado cuyas amplias lneas
de reforma (centrndose en el conocimiento y la conceptualizacin con vistas a
preparar las decisiones estratgicas: descentralizacin, delegacin de autoridad y
otros ajustes con los que se pretende evitar que los estrategas lleven a cabo tareas
que no son las que les corresponden) asumen una importancia que va ms all
de la estricta gestin. De hecho, el Estado estratega no es simplemente un Estado
responsable de una funcin gestora racional, como se suele creer, o la defini-
cin de un programa gubernamental que debe ser implementado gracias a instru-
mentos como el presupuesto marco, la definicin de los techos de gasto y otras
tcnicas similares28 El Estado estratega es un Estado que, por tener que dar cuen-
ta a la comunidad ante la que es responsable, debe tambin asumir la responsabi-
lidad de garantizar misiones estratgicas que impliquen que es responsable de la
sociedad.
La importancia que adquiere la reinvencin del Estado se ve potenciada por otro
valor bsico en nombre del cual avanza la reforma: la solidaridad, la necesaria soli-
daridad impuesta por la expansin de la vinculacin cvica y el desentraamiento
del tejido social caracterstico de nuestras sociedades. El fracaso histrico del final
del ltimo siglo de revoluciones que tuvieron lugar en los pases de Europa central
y oriental (donde se haba perpetuado una forma de control de Estado extremo)
contribuy enormemente a la desafectacin del Estado. Para estos y mucho otros
pases, el resultado fue una desacreditacin y un distanciamiento del Estado en lo
que concerna a sus cometidos en el mbito social, particularmente, y del cual el
Estado haba sido responsable desde el principio. El fenmeno dramtico de la ex-
clusin social, que las sociedades contemporneas estn experimentando y que no
pueden sino empeorar. A ello hay que aadir: la desterritorializacin del fenmeno
religioso que estn generando las fluctuaciones migratorias en los pases occiden-
tales, agravada por la globalizacin. La consecuencia de estos factores ha sido la de
acelerar el proceso desintegracin de las sociedades. El viejo Estado administrativo,
incluso en su versin ms indulgente del Estado de Bienestar, no poda seguir ga-
rantizando la gestin o la unidad de la sociedad. Precisamente en reaccin a esta
tan desastrosa evolucin, comenz el proceso de reinventar el Estado, un Estado
cuya accin primaria debe ir ms all de las funciones obvias del Estado, centrn-
27
Jouvenel, Hugues de (2004) La dmarche prospective, un bref guide mthodologique, Paris:
Le Plan, Les docs dAleph, n 7, 7 enero 2004.
28
Tiili, Mina (2007), La direction politique stratgique: tude de lvolution qualitative de la
fonction de ministre suite aux rformes du Nouveau Management Public, Revue internationale
des sciences administratives, vol. 73 (1): 87-102.
dose en factores esenciales para la cohesin del grupo: empleo, sanidad, educa-
cin, cultura, por ejemplo, todos ellos sectores sin cuyo desarrollo sera imposible,
impensable, reelaborar la vinculacin cvica.
De esta forma podemos apreciar mejor las caractersticas y valores del enfoque
normativo basado en el dilogo. La maquinaria utilizada en este enfoque, adaptada
a los mecanismos de democracia tradicional en algunos pases, prcticamente
dilapidada por no haber servido lo suficiente sita la nocin de legitimidad en el
centro del proceso de Estado, una idea que, lejos de proyectar la atencin hacia
fenmenos intangibles e inmateriales, aporta, por el contrario, resultados directos,
especficos e inmediatos al proceso de reforma29. He intentado simplemente esbo-
zar el anlisis. Al final de esta conferencia puedo observar, obviamente, lo impru-
dente que he sido al hacerlo. La verdad es que slo estoy seguro de una cosa: si
reinventar el Estado es un proceso a continuar, ser, en cualquier caso, un proceso
que no tendr final.
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Essais.
Habermas, Jrgen y Rawls, John (1997), Dbat sur la justice politique, Ed. du Cerf.
29
En este punto de mis conclusiones, podra quizs evaluarse mejor el alcance de los aspectos en
lo que coincido, as como de algunos desacuerdos, tanto con la contribucin realizada por
Jocelyne Bourgon durante la Conferencia Braibant del ao 2006. Hacia una nueva teora de
administracin pblica, y algunos comentarios por parte de Christopher Pollitt al respecto de
esta contribucin (Pollitt, Christopher, Hacia una Nueva Teora de Administracin Pblica:
algunos comentarios sobre la Conferencia Braibant de Jocelyne Bourgon de 2006, Revista
Internacional de Ciencias Administrativas 2007, Vol. 73 (1), 37-41.
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(Paris) n. 21, p. 84-87.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma adminstrativa en el Golfo:
modernizacin en Bahrain y Oman
Richard Common1
Resumen
Los investigadores de la administracin pblica comparada suelen pasar por alto los Estados de
Oriente Medio. Sin embargo, estos Estados pueden llegar a ofrecer un valioso entendimiento
de la naturaleza de la reforma administrativa, al cuestionar asunciones preestablecidas acerca
de las presiones de reforma. El objetivo de este trabajo es proporcionar informacin sobre la
reforma, a travs del anlisis de factores contextuales importantes en Bahrein y Omn. Dada las
considerables lagunas existentes en la literatura sobre los Estados del Golfo, este trabajo se
complementa con observaciones y evidencias acumuladas durante las visitas regulares realiza-
das por el investigador a ambos pases. El anlisis revela la existencia de sistemas de
Administracin Pblica altamente resistentes a las tendencias de reforma internacionales.
Muchos de estos factores son localizados; incluyen sistemas polticos altamente centralizados,
basados en la tradicin y en asentadas culturas nacionales y administrativas. Se concluye que,
segn van surgiendo en estos pases los procesos de reforma, stos son de evolucin lenta y
ms adaptados al contexto interno que al internacional.
Notas para los profesionales

El trabajo puede ser de inters para profesionales que trabajen para asesoras internacionales,
no slo en Bahrein y Omn, sino tambin en otros mbitos de la regin del Golfo (Kuwait,
Qatar, Arabia Saudita y Emiratos rabes Unidos), que albergan contextos polticos y sociales
similares a los de Bahrein y Omn. Adems de proporcionar informacin contextual, el trabajo
contempla los obstculos institucionales y culturales que afrontan los procesos de reforma a la
hora de proporcionar soluciones administrativas de estilo occidental. El trabajo alude tambin
a los distintos horizontes temporales en los Estados del Golfo, as como al carcter lento (segn
los estndares occidentales) y evolutivo de los procesos de reforma.
1
Richard Common es un alto investigador de la Manchester Business School, Universidad de
Manchester, Reino Unido. Su principal inters de investigacin radica en el rea de la gestin
pblica y la reforma comparada, ante todo en el Sudeste y Este asitico, as como de Oriente
Medio. Adems, est interesado en la formacin poltica y organizativa en la Administracin. Es
autor de Gestin Pblica y Traspaso Poltico en el Sudeste Asitico (Ashgate, 2001). Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative change in the Gulf: modernisation
in Bahrain and Oman.
Introduccin
Poco se ha escrito sobre los factores que configuran la gestin pblica en la regin del
Golfo. Al hablar de la regin del Golfo nos referimos, normalmente, a los Estados ri-
cos en minerales de Oriente Medio, lo que incluye Bahrein, Kuwait, Omn, Qatar,
Emiratos rabes Unidos y Arabia Saudita. Dada su localizacin geogrfica, la mayor
parte de la literatura acadmica que se refiere a estos Estados suele limitarse a las
posibilidades de democratizacin y seguridad. Teniendo en cuenta la naturaleza de
los retos que afronta la regin, estas preocupaciones son comprensibles. Sin embar-
go, la apariencia de cambio poltico en el Golfo, si bien marginal, as como la depen-
dencia del petrleo y otros cambios econmicos y sociales, generan la expectativa
de incluir tambin en la agenda una reforma administrativa. Bahrein y Omn, junto
con sus vecinos del Golfo, estn tambin expuestos a los movimientos de reforma
internacionales, vagamente caracterizados por la Nueva Gestin Pblica (NGP), y
podemos predecir, confidencialmente, que estas tendencias internacionales vendrn
seguidas de un cambio. A pesar de estos amplios cambios contextuales y de los
apremiantes movimientos de reforma internacionales, la actuacin en materia admi-
nistrativa sigue siendo pobre y la incapacidad de los gobiernos rabes de reformar la
burocracia parece una cuestin sumamente compleja (Jabbra y Jabbra, 2005: 136).
El propsito de este artculo es examinar la falta de reforma burocrtica en la
regin, proporcionando un anlisis de la naturaleza de la Administracin Pblica en
el Golfo, una zona que a menudo se pasa por alto en la investigacin comparada.
Se examina particularmente la resistencia al cambio, centrndonos en el Reino de
Bahrein y el Sultanato de Omn. Hay tres razones principales por las que se ha se-
leccionado a estos dos pases para conformar la base del anlisis. La primera se
refiere a las posibilidades de reforma que ofrece la sucesin en el liderazgo. Esto
podra parecer una afirmacin curiosa en el caso de Omn, donde el actual Sultn
ha estado en el poder durante ms de treinta y cinco aos. An as, esta sucesin
fue esencial para la modernizacin de Omn, que se consideraba atrasado y aislado
hasta 1970. En Bahrein, la llegada al poder del actual Shaik en 1999 supuso tam-
bin un episodio crucial en el desarrollo del pas, especialmente en trminos de
cambio poltico (Peterson, 2002). En segundo lugar, Bahrein y Omn son pases
menos prsperos que sus vecinos del Consejo de Cooperacin para los Estados
rabes del Golfo Prsico (GCC en sus siglas en ingls), debido, sobre todo, a sus
relativamente modestos ingresos por petrleo y sus cada vez ms escasas reser-
vas (Peterson, 2004: 125). De hecho, Bahrein ha agotado sus propias reservas de
petrleo y ahora depende del yacimiento petrolfero de Abu Saafa, donado a la
Familia Real por Arabia Saudita. Bahrein afronta, adems, una mayor disparidad
econmica que Omn, agravada, por la estratificacin social. El crecimiento demo-
grfico y el desempleo son, asimismo, causa de tensin poltica (Peterson, 2002).
Como Estados pequeos que son, Bahrein y Omn albergan economas ms
abiertas y vulnerables que sus vecinos del GCC y son ms susceptibles a las pre-
siones de los mercados mundiales, lo que puede obligarles a tener la vista puesta
en el exterior (Katzenstein, 1985: 199; Rosean-Stollman, 2004: 185). Por ltimo, el
autor es un visitante habitual de ambos pases, en sus funciones de profesor y su-
pervisor de investigaciones, y tiene contacto con altos funcionarios.
Richard Common La reforma administrativa en el Golfo: modernizacin... 23
Para alcanzar su objetivo, el artculo comienza considerando el vnculo existente

entre modernizacin y reforma administrativa en la regin del Golfo. Ms que
utilizar el documento para debatir las limitaciones de la NGP (Nueva Gestin
Pblica) en contextos no occidentales, el artculo examina el contexto de la admi-
nistracin pblica en la regin del Golfo, lo que sugiere que la modernizacin de la
administracin pblica queda dificultada por una serie de factores clave. A este
anlisis le sigue un informe sobre estrategias de reforma en Bahrein y Omn antes
de alcanzar las conclusiones referidas al carcter nico de los procesos de reforma
en estos pases. As, el artculo cuestiona la idea imperante de que el mundo est
convergiendo, o debera converger, en relacin con una combinacin de mtodos
de democracia, mercado y gestin, supuestamente predominantes en el mundo
desarrollado. El argumento central tratado aqu, sugiere que las fuerzas y lega-
dos de las relaciones Estado-sociedad en ambos pases, dejan sin efecto cualquier
iniciativa estandarizada de reforma administrativa.
Para entender la reforma administrativa en ambos pases, se ha tratado de revi-
sar la literatura con el fin de generar un marco terico sobre el que basar las obser-
vaciones directas y de cuestionar los informes habituales sobre reformas adminis-
trativas. No obstante, la ausencia de literatura acadmica publicada sobre adminis-
tracin y gestin pblica, tanto en Bahrein como en Omn, surge como desafo
inmediato para este artculo, a la hora de evaluar la reforma. Los comentarios en la
prensa anglfona son tambin escasos. Aunque existe algn anlisis sobre cambio
poltico y modernizacin en ambos pases, se hace escasa referencia a su impacto
sobre la administracin pblica. Dentro de este marco literario, la mayora de los
autores suelen ser observadores no rabes, que publican sus trabajos en revistas
especializadas en la regin, como Poltica de Oriente Medio. Este tipo de anlisis se
refiere a las relaciones Estado-sociedad y al tipo de rgimen, especialmente en lo
que respecta al debate sobre el autoritarismo y las oportunidades de democratiza-
cin. La literatura en este mbito se limita tambin a determinados ejemplares
clave publicados, como Chehabi y Linz (1998). El autor entiende que esta escasez
se da igualmente en materiales relevantes escritos en rabe.
La investigacin en este rea se agrava an ms por la ausencia de documenta-
cin oficial de disponibilidad pblica acerca de los esfuerzos de reforma. Lo que se
sita en lnea con la mayora de las caractersticas y prcticas culturales rabes,
donde la cultura de gestin se basa en conversaciones orales, y no en escritos
(Tayeb, 2005: 77). Como consecuencia de ello, nos encontramos con una ausencia
de informacin registrada sobre decisiones polticas. La informacin suele ser poco
fiable y restringida, al basarse la mayora de las decisiones en las preferencias per-
sonales de la mayora de los altos cargos. As, por ejemplo, la promocin de una
gestin de calidad en los servicios sanitarios de Bahrein fue consecuencia de una
Orden del Primer Ministro en forma de comunicacin personal a los altos funciona-
rios (Al Sammak, 2005). En ms, casi todas las publicaciones oficiales obvian todo
detalle acerca de la implementacin, y tienen como objetivo provocar la expecta-
cin pblica; el nfasis est ms orientado al objetivo, que al procedimiento
(Mirel, 1980: iv). A pesar de la escasa base literaria, el anlisis aqu presentado ha
sido informado por profesionales e investigadores de ambos pases de la Universidad
de X.
Modernizacin y reforma administrativa en el Golfo
La modernizacin, en trminos de cambio poltico, es un concepto problemtico a

la hora de aplicarlo en la zona del Golfo, donde el Estado conserva un papel predo-
minante en relacin con los dbiles sectores comerciales y sociedad civil (Bertucci
2004). En trminos de construccin de Estado y Nacin, se asume que las naciones
viajan continuamente de la tradicin a la modernidad, al tiempo que son estimula-
das a travs del desarrollo econmico para que generen condiciones democrticas
y cambio social en la tradicin liberal occidental. Este argumento est siendo seria-
mente cuestionado; Sadiki (2004: 160), por ejemplo, afirma que, en el ms amplio
Oriente Medio rabe, la ausencia de democracia busca la legitimidad de una ruta
autocrtica hacia la modernizacin. Aunque el cambio poltico en Bahrein y Omn,
as como en las ms importantes monarquas del Golfo, ha sido limitado, la moder-
nizacin poco tiene que ver con la democratizacin o con un mayor desarrollo
econmico, a pesar de las proclamaciones hechas por los gobiernos (Peterson,
2005: 4). Aunque este aspecto se discute ms profundamente, Kamrava (2005:
357) concluye que, por lo general el autoritarismo ha demostrado una notable
resistencia y permanencia en el poder en Oriente Medio. Tambin se argumenta
ms adelante en el artculo que, en el caso de las monarquas petrolferas de los
Estados del Golfo, incluyendo Bahrein y Omn, no se dan incentivos reales para la
democratizacin. La asuncin implcita de que embarcarse en un programa de re-
forma es lo mismo que modernizar, hace que haya una relacin permanente
entre reforma administrativa y democratizacin, como fase final de la moderniza-
cin (Przeworski y Limongi, 1997: 157). Aunque la relacin entre ambas no sea
lgica ni inevitable, Baker (2004: 38) seala que la democratizacin ha venido a
menudo acompaada de la introduccin de la NGP.
La introduccin a este trabajo sugiere que los movimientos de reforma interna-
cionales, caracterizados por la NGP, pueden no echar races en los sistemas admi-
nistrativos de los estados del Golfo. La apariencia de NGP en un contexto burocr-
tico se ha equiparado a la modernizacin administrativa, con una mayor vinculacin
a la agenda de reforma neoliberal (Massey y Pyper, 2005: 39). Diecisis aos
despus del histrico artculo de Hood (1991), que predeca la portabilidad y la di-
fusin de la NGP, sta sigue relacionndose con la gestionarizacin del sector p-
blico, en cualquier contexto; especialmente all donde las fuerzas de mercado aca-
ban tratando con reas esenciales de la prestacin de servicios pblicos. La relacin
con la modernizacin es obligada, pero resulta restrictiva al requerir una definicin
ms amplia de sector pblico, ms que una serie de reformas sueltas, exigidas en
distintas organizaciones o sectores pblicos. As, ha surgido una ms reciente ten-
dencia internacional sobre el tratado de buena gobernanza, que afecta a muchos
de los requisitos para la reforma y que proviene de instituciones internacionales
como el Banco Mundial o Naciones Unidas. El Informe sobre Desarrollo Humano
rabe 2002 observaba que: reformar la administracin pblica es una tarea esen-
cial y urgente para los pases rabes; se sita en el ncleo de una agenda ms
amplia de reforma institucional (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD, 2002). El siguiente Informe sobre Desarrollo Humano rabe se centr en el
tema de la reforma institucional, estableciendo como prerrequisito de gobernanza
el cumplimiento de los principios de administracin pblica racional (PNUD,

2004a). En el lenguaje del PNUD, el concepto de administracin pblica racional se
construye sobre estructuras institucionales estables, en lugar de autoridades su-
premas individuales, y sobre la observancia de principios clave: eficiencia, separa-
cin de poderes, transparencia, publicidad y responsabilidad (PNUD 2004a: 63).
A pesar de la aparente vitalidad de estas tendencias internacionales, especial-
mente cuando las promulgan instituciones como Naciones Unidas, los Estados del
Golfo se muestran reticentes a la modernizacin administrativa. Como seala
Kamrava (2005: 299), Estados como Arabia Saudita, Bahrein y Kuwait otorgan legi-
timidad a sus normas sobre la base de lo que Max Weber denomin autoridad
tradicional, si bien Peterson (2005: 13) compara el Sultanato de Omn con el tipo
carismtico de Weber. La limitada racionalidad en la burocracia rabe supone que la
reforma administrativa se vea dificultada por una serie de factores como: un supe-
rvit de recursos humanos, bajos salarios y productividad, recortes de gestores pro-
fesionales, toma de decisiones excesivamente centralizada, corrupcin, falta de
participacin, sistemas obsoletos, expansin, laxidad y elusin de responsabilidades
(Jreisat, 2002: 131-2; Jabbra y Jabbra, 2005). No hay nada nuevo en estas observa-
ciones; los autores de esta publicacin llegaron hace dcadas a conclusiones simila-
res acerca de los vicios administrativos de estos pases (Mirel, 1980; Roy, 1977). En
la siguiente seccin, el artculo pasar a analizar el contexto en el que se enmarca la
Administracin Pblica en Bahrein y Omn, para presentar un razonamiento ms
fundado de por qu las formas tradicionales de administracin han persistido, a
pesar de que ambos pases parecen estar preparados para la modernizacin.
El contexto administrativo de Bahrein y Omn
Tanto el Reino de Bahrein como el Sultanato de Omn tienen una historia relativa-
mente reciente como Estados-Nacin. Aunque su aislamiento geogrfico garan-
tizaba a Omn su independencia mucho antes de que se crearan sus vecinos del
Golfo, el interior de Omn (el Imanato) y Mascate (el Sultanato) en la costa, estaban
polticamente divididos hasta 1955, cuando se impuso el Sultanato con el apoyo
britnico (Katz, 2004; Peterson, 1987). Sin embargo, la unificacin de Omn fue
incompleta. La llegada en 1970 del Sultn Qaboos, con el respaldo britnico, fue
seguida de una larga campaa para suprimir y absorber la regin de Dhofar en el
Sur. El resultado que se produjo en Dhofar, en 1975, se debi tanto al desarrollo de
las infraestructuras, como a la superioridad militar contra los rebeldes (Al-Ghainlani
2005: 138). As, Omn es descrito por Halliday (2000) como un sultanato tradicio-
nal convertido en Estado por el apoyo britnico, mientras que Bahrein era una
ciudad (Manama) que se convirti en Estado gracias al petrleo y a la iniciativa
britnica. Bahrein haba sido parte del Imperio Persa, pero se convirti en un pro-
tectorado britnico entre 1861 y 1971. La influencia britnica en ambos pases del
Golfo ha sido considerable. En Omn, aunque los britnicos no hicieron contribu-
cin formal alguna a la Administracin o sus normas, la influencia y asesoramiento
britnicos en los asuntos internos, comenzaron a finales del siglo XIX (Riphenburg,
1998: 89; Kechichian, 2000). As, Omn se someti al imperio informal britnico
en la regin, que finaliz de forma efectiva con la retirada britnica de Bahrein en

1971 (Smith, 2004: 155).
La historia de la formacin del Estado en Bahrein y Omn supuso tambin un
proceso de retirada de las familias dominantes, de las trifulcas tradicionales con las
tribus y grupos rivales (Khuri, 1980 para Bahrein; Owtram, 2004 para Omn). La
norma personal del monarca deja tambin sin efecto cualquier aportacin poltica
de la sociedad, extendiendo la idea de que el poder queda centralizado por encima
del nivel ministerial. Bahrein y Omn albergan regmenes esencialmente monrqui-
cos, donde los monarcas no slo reinan, sino que tambin gobiernan (Lucas,
2004: 104). Etiquetados por algunos comentaristas como regmenes sultanistas,
los gobiernos de Bahrein y Omn se han caracterizado tradicionalmente por una
suerte de polticas excluyentes derivadas de sistemas basados en el clan, al igual
que sus vecinos, que no cuentan con una legitimidad popular (Sadiki, 2004: 5;
ver tambin Kamrava, 2005; Chehabi y Linz, 1998; Brownlee, 2002). Sin embargo,
Lucas (2004) categoriza estos Estados como caracterizados por una forma particu-
lar de norma autoritaria; como observa Kamrava (2005: 297), los Estados sultanis-
tas se basan en una combinacin de instituciones coercitivas y administrativas (por
ejemplo, la Guardia Nacional y la burocracia) para conservar el poder y quedan
legitimados por la tradicin. No sorprende que la concentracin del poder poltico
en la familia dominante no sea subestimado en la regin de Golfo. La autoridad
personal del monarca es tal, que cualquier delegacin de poder, a los Ministros, por
ejemplo, puede restar valor a la posicin del dirigente (Ayubi, 1991: 15).
Adems, el dominio de las familias reales en Bahrein y Omn, as como en sus
vecinos del Golfo, supone que stas monopolizan tambin el Estado y controlan la
burocracia, sobre todo a travs de la distribucin de miembros de la familia (Lucas,
2004: 108). El tribalismo se incorpora tambin al Estado, caracterizado por relacio-
nes clientelistas con la familia real. En el marco de este tipo de rgimen autoritario
encontramos muy poco pluralismo social o poltico; se prohben los partidos polti-
cos, si bien las asociaciones estn permitidas en Bahrein. El resultado es que
Bahrein y Omn pertenecen al grupo de regmenes relativamente estables del
Golfo, en el marco de un ms amplio Oriente Medio marcado por la inestabilidad.
La naturaleza autoritaria del Estado, en el que las familias dominantes pueblan las
instituciones de gobierno y la burocracia ayuda a reforzar la estabilidad, los lderes
pueden moldear las instituciones para apoyar sus propios objetivos, mientras si-
guen restringiendo el espacio poltico popular (Brownlee, 2002: 496). La tradicin
dicta tambin que el poder ejecutivo sea responsabilidad del monarca, ms que el
poder legislativo (Lucas, 2004: 113).
Podra decirse que el autoritarismo en los Estados de la regin del Golfo ha sido
fomentado por la riqueza generada por el petrleo, que permite la centralizacin
del poder del estado (Gausse, 1994, citado en Owtram, 2004: 198). As, Bahrein
y Omn son descritos como Estados rentistas, que se sustentan en las transferen-
cias directas de la economa en forma de ingresos por petrleo (Owtram, 2004:
199; ver tambin Sick, 1998; Kamrava y Mora, 1998; Winckler, 2000; Lucas, 2004).
Hasta cierto punto, la riqueza procedente del petrleo ha ayudado tambin a in-
munizar a los Estados del Golfo contra la presin econmica internacional. La
cuestin que se les plantea a los Estados rentistas es cmo distribuir los recursos
donde no hay sistemas impositivos personales o corporativos. Los ingresos por pe-
trleo sirven como baluarte contra la democratizacin, en ausencia de sistemas
impositivos personales o corporativos (Winckler, 2000).
Sin embargo, como seala Jreisat (1992), aunque los ingresos por petrleo ha-
yan sido elevadsimos, no se ha producido una paralela modernizacin de los siste-
mas polticos o administrativos. La riqueza del petrleo impuls la rpida expansin
del sector pblico desde 1960, y sigue siendo el elemento central de la actividad
econmica, as como una atractiva posibilidad de trabajo para los nacionales (Ayubi,
1992; Sick, 1998). Los ingresos por petrleo proporcionan o subvencionan la ma-
yora de los servicios e instalaciones pblicos (Gausse, 2000: 172). Adems, el alto
nivel del empleo resultante en el sector pblico para los nacionales constituye una
forma de obligacin social y permite la distribucin de la riqueza. A cambio, favo-
rece la concentracin del poder poltico en manos de las familias dominantes
(Winckler, 2000). No obstante, la explicacin del autoritarismo en Bahrein por su
condicin de Estado rentista, parece menos convincente cuando se compara con
otros Estados del GCC. Bahrein carece ahora de rentas por petrleo relevantes y su
gobierno debe sustentarse en una base ms amplia de apoyo social que en Omn
(Lucas, 2004:177). Omn tambin est diversificando su economa, basndose en
la previsin de que sus reservas de petrleo se habrn agotado en aproximadamen-
te veinte aos (Ministerio de Economa Nacional, 1999).
Si aceptamos a Bahrein y Omn como Estados autoritarios, cuyos lderes gozan
de una enorme discrecionalidad en relacin con el Estado y la sociedad, puede in-
terpretarse que cualquier paso adoptado hacia la modernizacin administrativa,
como intentos realizados por los dirigentes para mantener la legitimidad. En la re-
gin del Golfo, aunque el desarrollo nacional se vea obstaculizado por la pobre
actuacin de la burocracia, cualquier reforma que afecte a las relaciones de poder
de la lite dominante no ser bien recibida. Si hay una crtica pblica de los servicios
pblicos, raramente hay una movilizacin. Aun as, Peterson afirma (2002) que en
Bahrein, las reformas de Shaikh (Jeque) Hamad pueden explicarse por un deseo de
generar una legitimidad personal. Si bien es posible extrapolar esta observacin a
la ms amplia regin del Golfo, en el caso de Bahrein y de Omn, los gobiernos se
basan en lealtades de clanes y tribus como fuente de legitimacin, ms que en la
expansin del apoyo pblico a las polticas.
La cultura social ayuda tambin a favorecer el carcter centralizado y autoritario
de los estados del Golfo, con culturas organizativas muy asentadas en el marco de
una cultura regional basada en la tradicin, los valores religiosos y la comunidad.
Aunque el carcter artificial y relativamente reciente de los Estados de Bahrein y de
Omn supone que sea difcil describir una cultura nacional al analizar la
Administracin Pblica, Bahrein y Omn se clasifican convenientemente como
parte de la actitud rabe conjunta (Ronen y Shendar, 1985). En resumen, las prin-
cipales caractersticas culturales rabes derivan de la influencia del Islam, el legado
rabe y el estilo de vida beduino. En particular, hay un alto grado de colectivismo
en el mbito de los grupos internos (tribu o familia en sentido amplio) y un alto
individualismo en relacin con los grupos externos (no parientes o trabajadores
temporales). Adems, la lealtad y el orgullo tribal a la tradicin, la dependencia de
familiares y amigos; el nfasis en la consulta a los grupos internos pero defendien-
do el autoritarismo en relacin con los externos, wasta o el uso de redes o contac-

tos personales y una alta incertidumbre, son elementos importantes de la cultura
rabe, expresados en los contextos organizacionales (Tayeb, 2005: 77). Es ms,
Al-Haj (1996: 556) afirma que, si en Occidente la nacionalidad es lo que determina
la identidad y la lealtad, en el mundo islmico, stas vienen determinadas por la fe.
En las burocracias islmicas, el personal no suscribe un contrato con el Estado,
sino con un empleador individual (Ayubi, 1991: 7).
La cultura puede considerarse como un elemento determinante de las actitudes
en el trabajo, que contempla las tendencias internacionales, como las auspiciadas
por la NGP, en su mayora, como invenciones anglo-americanas, basadas en valores
culturales occidentales; lo que supone que este elemento cultural tenga una gran
influencia en la potencial reforma administrativa. Jabbra y Jabbra (2005) son muy
crticos con la forma en que la cultura administrativa rabe ha obstaculizado le re-
forma administrativa, marcada por la ausencia de una gestin profesional. Por su
parte, la influencia de las caractersticas culturales ha tenido como resultado unas
estructuras jerrquicas y centralizadas que se apoyan en una forma de gestin
paternalista y autoritaria (Tayeb, 2005: 76). El carcter autoritario y centralizado
de los sistemas polticos no ha hecho sino potenciar estas caractersticas de la cul-
tura administrativa. Cualquier reforma administrativa, por pequea que sea, re-
quiere aprobacin del Gabinete o incluso aprobacin real (Jreisat, 1992). A pesar
de la adopcin consciente de las tcnicas de gestin occidentales en general, y de
las estructuras de Administracin Pblica en particular, Jabbra y Jabbra (2005: 139)
afirman que tal adopcin ha sido infructuosa en la regin del Golfo por la omni-
presente y poderosa cultura administrativa tradicional.
Se ha apuntado anteriormente que en un mundo globalizado los Estados son
susceptibles a los movimientos de reforma internacionales, incluyendo la NGP. La
presin de la globalizacin econmica, que ha servido a menudo como fundamento
o como impulso para la reforma en otros lugares, ha logrado una importante mejo-
ra en el mbito de los Estados rentistas, incluyendo Bahrein y Omn. Segn Kamrava
(2005: 270), esta relativa inmunidad ha contribuido a las hinchadsimas e ineficien-
tes burocracias, propensas a la corrupcin, asociadas con los Estados sultanistas,
sin que haya evidencia alguna de la existencia de medidas anticorrupcin en ningu-
no de los dos pases (Jreisat, 2002: 132). Si se acepta este argumento, los movimien-
tos de reforma internacionales, como la NGP, pueden tener cierto atractivo como
estrategia desburocratizadora a medida que los gobiernos se esfuerzan por alcanzar
la eficiencia, para impulsar el desarrollo econmico y atraer la inversin extranjera
directa. Aun as, los incentivos no son lo suficientemente atractivos; el sector pblico
en los Estados del Golfo sigue siendo el motor de la economa (el Gobierno de
Bahrein tiene su propia produccin de petrleo y sus propias refineras, en Omn el
Gobierno es accionista mayoritario). Ni siquiera la crisis de precios del petrleo en
1998-1999 logr desencadenar, en ninguno de los dos pases, unas arraigadas re-
formas administrativas, similares a las asociadas a la NGP. Todo lo contrario, el est-
mulo al sector privado para lograr que se involucren ante los supuestos beneficios
de la globalizacin, se ve obstaculizado por las limitadas reformas en el sector p-
blico (Bertucci, 2004: 4). Sin embargo, la excesiva invariabilidad de la economa
que caracteriza la economa poltica de los Estados del Golfo puede verse afectada
en Bahrein y Omn, a medida que disminuyan las reservas de petrleo; Los

Gobiernos del Golfo deben encontrar vas para mantener los ingresos del Estado y
sustentar as a su poblacin (Rosman-Stollman, 2004: 187).
Otra fuente de presin para modernizar la Administracin Pblica en el contex-
to exterior viene dada por las organizaciones internacionales. En el caso de la regin
del Golfo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) parece ser el
ms influyente, aunque el Banco Mundial tambin fomenta la reforma administra-
tiva en la regin, como parte de sus esfuerzos por promover la buena gobernanza
(Banco Mundial, 2003). El PNUD estableci un Programa sobre la Gobernanza en
la Regin rabe (POGAR) en 2000, con la participacin de veinte pases, entre los
que se incluan Bahrein y Omn. Es evidente que el PNUD considera la reforma del
sector pblico como parte de un esfuerzo general de gobernanza democrtica en
la regin; una gestin efectiva del sector pblico se considera, cada vez ms,
como algo ms que una mera modernizacin de las instituciones del Estado; se
trata tambin de acoger partenariados dinmicos con la sociedad civil y el sector
privado para mejorar la calidad de la prestacin de servicios, reforzar la responsabi-
lidad social y garantizar una amplia participacin de los ciudadanos en la toma de
decisiones (Sarrouh, 2003: 6). A pesar de estas actuaciones, especialmente en
trminos de difusin de buenas prcticas, el impacto del POGAR parece haber
sido residual; si bien los gobiernos de la regin solicitaron a Naciones Unidas que
les ayudaran con iniciativas de gobernanza ms ambiciosas (POGAR, 2005).
Por ltimo, un cambio de actitud popular ejerce tambin presin a favor de la
reforma administrativa. Como afirmaba Ridley (1996: 18) el cambio de humor en
el mercado ciudadano es en s mismo una fuerza que anima a la gestionarizacin
de la Administracin Pblica. Tambin la insatisfaccin con los servicios pblicos
puede surgir entre aquellos que han tenido la oportunidad de viajar y estudiar
fuera de los Estados del Golfo gracias a la riqueza generada por el petrleo. Esta
movilidad permite observar de primera mano los cambios producidos en el desarro-
llo de otros Estados y generar expectativas de desarrollo similares en el pas de
origen. Esto es difcil de verificar en Omn, donde el petrleo contina proporcio-
nando un grato colchn econmico que disipa cualquier disconformidad popular
(Katz, 2004: 7). En Bahrein, las actitudes populares son complejas por albergar di-
visiones socioeconmicas ms marcadas y una poblacin tnicamente ms diversa
que en Omn (Peterson, 2002: 6). No obstante, la insatisfaccin con los servicios
pblicos en Bahrein ha encontrado cierta manifestacin poltica a travs del Consejo
de Representantes.
En general, el contexto administrativo de la regin del Golfo parece haber ge-
nerado un ambiente de rigidez y resistencia a la reforma administrativa. Es eviden-
te que hay pocas diferencias entre Bahrein y Omn en trminos de cultura adminis-
trativa, centralizacin poltica e incentivos para la reforma, con independencia de si
la presin viene desde el interior o desde el exterior. Las perspectivas de reforma
parecen poco prometedoras en un contexto en el que predominan altos niveles de
empleo en el sector pblico, una pobre actuacin burocrtica y ningn incentivo
real para promover el cambio, especialmente si cuestiona o subestima la autoridad
de la familia dirigente (Jreisat, 1992). A ello hay que aadir la falta de aportacin
poltica por parte de la sociedad civil, debido al impulso econmico ejercido por un
Estado rico en petrleo (Kamrava y Mora, 1998). No obstante, sigue habiendo di-
ferencias notables entre ambos pases, que explicaran las diferencias en sus respec-
tivas trayectorias de reforma. Como seala Roy (1977: 222), en los pases rabes
la lengua, la religin y la cultura comunes no suponen necesariamente unos mis-
mos patrones y vas de desarrollo social. Bahrein alberga una sociedad civil ms
asentada en comparacin con Omn, y una poltica ms rebatida. Su liderazgo
poltico est tambin menos unificado que el de Omn.
La naturaleza de la reforma adminitrativa

en Bahrein y Omn
El objetivo de esta seccin es presentar y analizar las actuales trayectorias de

reforma en ambos pases, en el contexto administrativo esbozado en la seccin
anterior. Generalizando, si es que se puede, sobre la reforma administrativa en
ambos pases en las ltimas tres dcadas, sta podra resumirse como una amplia-
cin administrativa, impulsada por una creciente demanda de bienes y servicios, y
financiada por los ingresos del petrleo. Tanto en Bahrein como en Omn, aunque
la privatizacin est en la agenda poltica, el Estado ejerce un firme control sobre
del desarrollo econmico y social. El resultado general suele ser el solapamiento o
duplicacin administrativa, con unas organizaciones no especializadas, a las que se
les encomienda la tarea de intentar racionalizar el sistema, como es el caso de la
Oficina de Funcin Pblica de Bahrein o el Instituto de Administracin Pblica de
Omn. As, el elemento central de la gestin administrativa en la zona del Golfo ha
sido la coordinacin y el control de las proliferantes agencias pblicas (Al-Otaibi,
2006).
El desarrollo y la capacidad de gestin de recursos humanos es tambin una
preocupacin central en toda la regin del Golfo. Tanto Bahrein como Omn han
implementado polticas de Golfizacin (localmente conocida como
Bahreinizacin y Omanizacin, respectivamente), no slo para detener la
afluencia de trabajadores extranjeros, sino tambin para fomentar el empleo para
los nacionales fuera del sector pblico. La Golfizacin, impulsada por ambos
pases en los 90, se asocia tambin a los planes de desarrollo de los recursos huma-
nos nacionales (Al.Lamki, 2000). Estas polticas exigen que los gobiernos de ambos
pases (como es el caso en otros pases del Golfo) establezcan objetivos para el
empleo de los nacionales en empresas y servicios clave.
Ambos pases comparten una estructura administrativa basada en los principales
departamentos del Estado, caractersticas de la Administracin Pblica de la mayora
de los pases; se asemejan e incluso imitan la burocracia de las democracias occi-
dentales (Jabbra y Jabbra, 2005: 139). Tambin resultan tpicos sus mecanismos
formales de control, basados en una estructura piramidal que garantiza el control
jerrquico. La estructura administrativa tambin est altamente centralizada a nivel
subnacional, si bien Bahrein est dividido en cinco condados, conformados tras las
elecciones de mayo de 2002 en doce municipios. El gobierno subnacional de Omn
es ms complejo, pero consiste, a grandes rasgos, en municipios no electos que
gozan de una autonoma limitada, independiente de Mascate, la capital.
Bahrein
A primera vista se dira que el gobierno de Bahrein est ms dispuesto a una

reforma administrativa que sus vecinos del Golfo. Esto puede que se deba a su
pequea extensin, con menos de un milln de habitantes, y su orientacin exter-
na como centro internacional comercial y financiero. Aunque la reforma del sector
pblico en Bahrein dista mucho de ser sistemtica y evoluciona lentamente, se ha
producido algn cambio. La organizacin burocrtica surgi como consecuencia
de la preocupacin britnica por las actividades comerciales antes de la indepen-
dencia. En 1926, se cre el puesto de consejero del soberano, lo que permiti
a la Administracin Pblica tomar forma en el contexto de Bahrein: una combi-
nacin de sociedad civil y una burocracia relativamente avanzada, mezclada con
un sndrome permanente de polticas tribales (Khuri 1980: 133). Con la inde-
pendencia, en la lnea de la mayora de los Estados del Golfo Prsico, la
Administracin Pblica se caracteriz por la proliferacin burocrtica (Khuri,
1980: 117).
Los intentos de modernizar la Administracin Pblica comenzaron de forma
efectiva con la llegada al poder del Shaikh Hamad en 1999, y refleja una tmida
reforma poltica. De cara al pblico, el poder poltico se concentra en la figura del
Shaikh (Jeque), que intenta satisfacer las demandas polticas dentro del sistema
(Mohammed, 2002). A efectos privados, se cree que el triunvirato del Shaikh, el
Primer Ministro (Shaikh Califa) y el Prncipe (Shaikh Salman) defienden distintos
puntos de vista en relacin con la poltica pblica. Sin embargo, la democratizacin
marginal de Bahrein, que incluye la restauracin de la vida parlamentaria, llama la
atencin en la regin del Golfo. A finales del ao 2000, se introdujo un Estatuto de
Accin Nacional, que propona la restauracin del Parlamento mediante la eleccin
de una nueva Cmara Baja (Congreso de los Diputados o Majlis al-Nawab) para
trabajar junto con una Cmara Alta (Consejo Consultivo o Majlis al-Shura), desig-
nada por el Shaikh. El Estatuto fue adoptado mediante referndum a principios de
2001, pero no sin una considerable crtica.
El Shaikh Hamad promulg, as mismo, un decreto en 2001 para implantar las
reformas propuestas, adems de convocar elecciones en los municipios y la nueva
Cmara Baja para finales de ese ao. El decreto declara, por otro lado, a Bahrein
monarqua constitucional y otorga un nuevo nombre al pas, el Reino de Bahrein.
Aunque la Constitucin de Bahrein data de 1973, fue derogada en 1975. La nueva
Constitucin fue promulgada en 2002 y proporcion al nuevo Parlamento una
Asamblea Nacional (Al. Majlis al-Watani), adems de fomentar una mayor transpa-
rencia administrativa (Reino de Bahrein, 2002).
Las reformas parecan ser la respuesta a una crisis de legitimidad derivada de
unas dificultades fiscales crnicas, la democratizacin internacional y las presiones
internas. Aun as, aparte de las violentas manifestaciones de abril de 2001 y, ms
recientemente, junio de 2005, ha habido relativamente pocos incidentes de tensin
poltica abierta. Las reformas polticas tambin se vean como una forma de promo-
cionar la imagen internacional del pas, lo que se considera muy importante, dado
su pequea poblacin y la falta de recursos naturales; la influencia de Bahrein, in-
cluso dentro del GCC, se percibe como limitada (Bahrein Tribune, 2003).
Las reformas econmicas suelen estar basadas en declaraciones personales del

Primer Ministro, Shaikh Califa, que es, adems, to del Shaikh Hamad. Las ms re-
cientes y significativas tuvieron lugar en 2004, en respuesta a un informe de
McKinsey, crtico con el mercado laboral. Las propuestas se centraban en la compe-
tencia de los nacionales de Bahrein, el fomento de las pequeas empresas y la
educacin. La dimensin relativa de la burocracia requera que el futuro crecimien-
to del empleo viniera del sector privado, pues el empleo en el sector pblico se
considera insostenible en estos momentos (Consejo de Desarrollo Econmico,
2004). El objetivo general de la reforma es reducir la cuota de mercado laboral que
ostenta el sector pblico, lo que tendr el efecto de reducir el patrocinio poltico en
relacin con la burocracia. No sorprende que esta concreta reforma sea considera-
da como un abandono de las prcticas rentistas, lo que no suele ser habitual en un
Estado del Golfo (Bertelsman Transformation Indez, 2006).
A pesar de las dificultades econmicas, es la propia democratizacin, ms que
los problemas financieros, la que se perfila como fundamento de las reformas ad-
ministrativas, expresadas en la retrica de la eficacia y la eficiencia (Al. Aammak,
2005). Los asuntos a tratar en la actualidad incluyen la mejora de la productividad
en los servicios pblicos y la calidad de la gestin (Bahrein Tribune, 2003). El Consejo
de la Oficina de Funcin Pblica hizo llamamientos para el establecimiento de un
Instituto de Gestin Pblica en 2004, que proporcionara formacin y desarrollo
para la mejora del nivel y la calidad de los servicios administrativos (Bahrein
Tribune, 2004), pero no lleg a materializarse. Las directivas personales del Primer
Ministro para implantar programas de calidad en todos los ministerios tambin
formaban parte de esta iniciativa (Ministerio de la Informacin, 2002). Como con-
secuencia, se cre un Consejo de Sistemas de Calidad, encuadrado en la Oficina de
Funcin Pblica, con vistas a fomentar una cultura de calidad en toda la
Administracin (POGAR, 2005). La propia Oficina est trabajando para lograr
acreditacin de calidad internacional. La introduccin de iniciativas de gestin de
calidad cuenta, evidentemente, con el apoyo del POGAR del PNUD, como tambin
el impulso del desarrollo de recursos humanos (Sarrouh, 2003: 13). Es ms, hay
pruebas que sugieren una actividad de formacin poltica en el rea de la gestin
de la calidad de Singapur, que ha promocionado su propia experiencia en gober-
nanza y planificacin del sector pblico en Oriente Medio (Chan, 2006: H16). La
influencia general de Singapur en el mbito de las reformas del servicio pblico, se
reconoce fcilmente en Bahrein (conversacin personal con un miembro del
Consejo de Representantes, Bahrein, Septiembre 2005).
Otra importante iniciativa, que sigue otra recomendacin hecha por el PNUD en
abril de 1999, es la implantacin de un Sistema de Presupuestacin por Programas
y Actividades (PPBS en sus siglas en ingls) en todo el sector pblico, si bien no se
puso a prueba hasta el ao 2005 en los Ministerios de Educacin y Sanidad (en los
Ministerios de Industria y Comercio, Finanzas, Oficina de Funcin Pblica y
Organizacin Central de Tecnologas de la Informacin est previsto para octubre
de 2009). La introduccin del sistema PPBS, basado en un borrador no publicado
realizado por los consejeros del Reino de Bahrein, implica un cambio considerable
en el papel y la cultura de los administradores, para poder ser implantado. El cam-
bio de un sistema de presupuestacin detallada a uno de presupuestacin por ac-
tividades, junto con el establecimiento de una gestin de la calidad, parece repre-

sentar una indicacin clara para la gestionarizacin del sector pblico en Bahrein.
Sin embargo, es difcil adscribir cualquiera de estas reformas a una estrategia de
reforma coherente o coordinada que tenga alguna resonancia en los principales
elementos de la NGP. Este punto de vista fue defendido por un miembro del
Consejo de Representantes de Bahrein, que aadi que cualquier plan que exista
se va posponiendo o cambiando (Conversacin personal con el autor, septiembre
de 2005).
Aunque Bahrein parezca comprometido con la reforma de la Administracin
Pblica y tenga una plantilla de ministros y altos funcionarios altamente cualifica-
dos, ansiosos por ver que se llevan a cabo las reformas, el proceso es lento, segn
los parmetros occidentales. A pesar de los incentivos para reducir su dependencia
de los ingresos por petrleo, la reforma administrativa tambin ser necesaria si
Bahrein pretende presentarse como un centro financiero regional y proporcionar
un contexto atractivo para las inversiones extranjeras. En lo que concierne a sus
ciudadanos, su oferta de bienestar alcanza, por lo general, un alto nivel en el m-
bito de la educacin y la asistencia sanitaria, pero carece de seguridad social y las
viviendas sociales escasean. Es evidente que el cambio en el gobierno ha impulsado
el proceso poltico a principios/mediados del 2000, pero los ciudadanos de Bahrein
esperan con impaciencia un cambio.
Omn
Desde que el Sultn Quaboos suplant a su padre en 1970, con la ayuda de los
britnicos, Omn parece disfrutar de mayor estabilidad poltica, sin tener en cuenta
la insurgencia de Dhofar de principios de los 70. Como se ha sealado anterior-
mente, hace cuarenta aos Omn era un pas subdesarrollado; la produccin de
petrleo comenz relativamente tarde en comparacin con el resto de la regin del
Golfo, a finales de los 60. Antes, la Administracin Pblica se limitaba a la defensa,
y la principal empresa de Omn, Petroleum Development Oman (PDO) perteneca
al sector privado. A medida que los ingresos por petrleo comenzaron a aumentar
en los 70, se crearon ministerios de servicio pblico, principalmente en materia de
educacin, sanidad y obras pblicas (Peterson, 2004: 127). Los intentos de moder-
nizar el sector pblico comenzaron con el establecimiento del Departamento de
Funcin Pblica en 1973, que supervisaba la rpida expansin del sector pblico.
La modernizacin se vio obstaculizada por los bajos niveles educativos y la sobre-
contratacin de personal como una forma de distribucin de la riqueza (Riphenburg,
1998: 142).
El periodo de expansin continu en los 90, cuando comenz el inters por la
reforma a raz de un informe del Banco Mundial de 1994, muy crtico con la gober-
nanza del Sultanato en general, y con los excesivos sueldos de los funcionarios en
particular. Otro aspecto a tener en cuenta es la persistente preferencia por el em-
pleo pblico de omanes formados, en lnea con otros pases de la regin, incluido
Bahrein. Es ms, la dependencia del empleo pblico se ve potenciada por un cre-
ciente desempleo, a lo que hay que aadir una poblacin creciente (4,9%, segunda
en el mundo tras la franja de Gaza (PNUD, 2004b). La relativa juventud de la pobla-

cin (la mayora por debajo de los 20 aos, (MNE, 2002)) plantea otros dilemas
para el gobierno, si el mercado laboral en el sector privado no se percibe como una
opcin aceptable. Sobre todo porque los salarios y las condiciones de trabajo si-
guen siendo ms atractivas (Al-Lamki, 1998).
Cualquier cambio administrativo producido en Omn ha sido gradual y cautelo-
so, ms incluso que en Bahrein, pero la reforma s que recibi un impulso con la
declaracin de la Ley Bsica en noviembre de 1996. La Ley Bsica vena a ser para
Omn una constitucin escrita y pareca aportar importantes implicaciones admi-
nistrativas. As por ejemplo, el artculo 10 aboga por establecer un slido sistema
administrativo y el artculo 12 fomenta la igualdad de oportunidades (Ministerio
de Informacin, 2003). Aunque los reformadores administrativos en Omn tengan
ahora el apoyo oficial de la Ley Bsica (Al-Ghailani, 2005), Omn sigue siendo una
monarqua absoluta. Aunque la Ley Bsica establezca, as mismo, el cambio poltico
en Omn, el poder poltico se concentra en el Sultn, que hace las veces de Primer
Ministro y preside el Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros se somete a las
recomendaciones del Sultn en asuntos econmicos, polticos, sociales, ejecutivos
y administrativos, y ste propone proyectos de ley y decretos. La Ley Bsica estable-
ce un Parlamento bicameral, que tiene una funcin meramente asesora, si bien
puede proponer normativa. De forma similar a Bahrein, se designa una Cmara
Alta, el Consejo de Estado (Majlis ad-Dawla) y una Cmara Baja, el Consejo Shura
(Majlis al-Shura) cuyos miembros son elegidos por tres aos, por sufragio universal
desde 2003. Sin embargo, nos encontramos con unas estrictas limitaciones en re-
lacin con la sociedad civil (Peterson, 2005: 15). Cecil (2006: 65) considera que el
cambio poltico en Omn demuestra una poltica gradual, firmemente arraigada
en la tradicin local.
Adems de la Ley Bsica, la reforma y la modernizacin se guan por los objeti-
vos econmicos nacionales. La poltica Omn 2020 fue lazada en 1995 con la es-
peranza de que Omn tuviera una economa diversificada para el ao 2020.
Contiene cuatro estrategias fundamentales: desarrollo sostenible, desarrollo de los
recursos humanos, diversificacin de la economa y desarrollo del sector privado
(Ministerio de Desarrollo, 1997). Es evidente que el gobierno estaba preocupado
por la previsin de una disminucin de los ingresos por petrleo y se dedic a las
necesidades de desarrollo. La rpida expansin de los servicios pblicos tambin ha
llevado a aumentar la dependencia de los ingresos por petrleo, al tiempo que
desinhiba el crecimiento del sector privado (PNUD, 2003: 5-6).
Adems, se dio un impulso renovado a la omanizacin, que culmin con la
creacin de un Ministerio de Recursos Humanos en diciembre de 2001, con sus
competencias especficas. Se afirma que mientras que el gobierno emplea al
65% de la poblacin activa oman, el sector privado emplea al 95% de trabaja-
dores extranjeros (PNUD, 2003:8). Haciendo una crtica de la poltica de omani-
zacin, Valeri (2005: 8) sostiene que los problemas han sido pospuestos utili-
zando el sector pblico como vlvula de seguridad. En particular, (los altos fun-
cionarios) toleran un alto grado de nepotismo en los puestos burocrticos, lo
que supone la contratacin, en un Ministerio o agencia, de miembros de la tribu
del propio alto funcionario. El autor hace esta observacin durante una visita al
Ministerio de Funcin Pblica en julio de 2004. Los funcionarios admitieron que

el 50% de su jornada laboral lo dedican a visitas personales y llamadas telefni-
cas de gente de pueblos o tribus concretos que solicitan trabajo, o que llaman en
nombre de familiares.
Al-Ghalilani (2005: 308) concluye en su estudio sobre la reforma de la gestin
de recursos humanos en el sector pblico oman, que la modernizacin puede in-
terpretarse como el establecimiento de los principios weberianos de burocracia
basados en el tipo de administracin pblica racional que promueve el PNUD en la
regin arbiga (2004: 63). Los problemas burocrticos identificados por Jreisat y
por Jabbra y Jabbra a los que se ha aludido anteriormente, se mantienen, y la legis-
lacin en materia funcin pblica no los trata (Al- Ghailani, 2005). La inercia puede
explicarse por la cultura clientelista de la lite dirigente, menos deseosa de perse-
guir metas prcticas a largo plazo y difuminar la divisin entre administracin y
negocio (Valeri, 2005).
La historia de la reforma de Omn puede resumirse brevemente como una rpi-
da expansin, y la generacin de normas y regulaciones administrativas para for-
malizar y dirigir esta expansin. Hay poca evidencia que sugiera que los elementos
de la NGP estn echando races. Aunque la influencia del POGAR en Omn es
menos evidente que en Bahrein, los polticos se exponen por otras vas a las ideas
de reforma de gestin pblica internacionales. No obstante, como apunta Valeri
(2005: 4), Omn est gobernado por una nica persona, ms que por la familia
real. El Sultn Qaboos ejerce al mismo tiempo de Primer Ministro, Ministro de
Defensa, Ministro de Finanzas, Ministro de Asuntos Exteriores y Presidente del
Banco Central. Si los polticos omanes se exponen a las nuevas iniciativas e ideas
procedentes del exterior, es evidente que cualquier propuesta de cambio, como
consecuencia de un aprendizaje poltico, necesitar, en ltima instancia, la sancin
del Sultn.
Conclusiones
Pases como Bahrein y Omn proclaman con facilidad la falacia de los nuevos para-
digmas en Administracin Pblica, especialmente cuando los gestores pblicos es-
tn profundamente insertos en unas estructuras sociales que hacen caso omiso del
impulso racional a las estrategias de gestin. Este breve artculo revela que la ma-
yora de los prerrequisitos para una reforma de la gestin administrativa, brillan por
su ausencia en Omn y Bahrein. Aunque la relativa dimensin y alcance del sector
pblico en la regin del Golfo, sustentada por las transferencias procedentes de
una materia prima finita, deberan proporcionar un potencial impulso a la reforma
administrativa, esta reforma ha sido lenta y limitada. De hecho, como estados ren-
tistas, la poderosa lite encuentra relativamente pocos incentivos para llevarla a
cabo. El cambio poltico tambin es lento y queda vinculado a poderosas institucio-
nes basadas en una cultura y una tradicin en la que las familias dirigentes siguen
dominando la vida poltica.
El autoritarismo y el rentismo parecen proporcionar explicaciones fciles e
inmediatas a la falta de modernizacin en ambos pases. La cuestin que se plantea
entonces es: deberan reformarse los Estados del Golfo? El Estado rentista est
amenazado en ambos pases por la previsin de una disminucin de los ingresos
por petrleo y se estn dando tmidos pasos en esta direccin. En Omn, por ejem-
plo, hay demandas claras de diversificacin de los recursos humanos dentro de la
Administracin Pblica, consagrada en la Ley Bsica. La introduccin de una ges-
tin de calidad en el sector sanitario de Bahrein tambin puede ser interpretada
como un deseo de modernizacin por parte de los polticos (Al-Sammak, 2005). Si
no, los informes de reforma administrativa no podran ser implantados en Bahrein
y Omn. En estos regmenes sultanistas autoritarios, la centralizacin del poder en
torno al monarca parece infundir un alto grado de aislamiento en relacin con las
tendencias de reforma internacionales, como las que sugiere la NGP. Como conse-
cuencia, las peticiones de la comunidad internacional, como el Banco Mundial o
Naciones Unidas, para mejorar la gobernanza pblica, o bien se tambalean o bien
son silenciosamente ignoradas. No obstante, hay evidencias de que Bahrein est
ms dispuesto que Omn, como resultado de unas demandas ms inmediatas de
diversificacin econmica y de la presin poltica interna.
Las pocas reformas que han tenido lugar, han intentado mejorar la estructura
organizativa y la racionalidad, perfeccionando los flujos de informacin y comuni-
cacin (Bertucci, 2004). En Bahrein, en nfasis puesto en la calidad y en la presu-
puestacin por actividades puede interpretarse como un giro hacia la NGP, pero
tales cambios son residuales si no se acompaan de reformas institucionales y es-
tructurales, exigidas tambin por la NGP, o la introduccin de la competencia en los
mercados. En Omn, el establecimiento de una burocracia racional, an en desa-
rrollo, tampoco cumple del todo con las estrategias de la NGP si no se llega a
cuestionar la autoridad tradicional. Al igual que sus vecinos del GCC, ambos pases
se han centrado en polticas de mercado econmico y laboral para estimular al
sector privado y reducir la dependencia de los nacionales del empleo pblico, ms
que en tratar de reformar los sistemas administrativos.
En un futuro prximo, a medida que la presin hacia la diversificacin econmi-
ca se intensifique y los estados rentistas de la regin del Golfo se vean sometidos a
presin, la introduccin de un nuevo sistema impositivo podra generar demandas
de los ciudadanos, exigiendo unos servicios pblicos eficientes. En ambos pases
existe un incipiente Estado del Bienestar que necesitar sustento tanto econmico
como poltico. El rpido crecimiento de la poblacin tambin impulsar probable-
mente demandas similares, especialmente en lo concerniente a servicios sanitarios,
educacin y empleo (Mohammed, 2003: 165). El tiempo dir si hay suficiente pre-
sin como para lograr un autntico cambio administrativo en Bahrein y Omn, pero
no puede asumirse que ste vaya a seguir los pasos de la NGP, ni que se vaya a
producir de un da para otro.
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Revista
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Gobernanza global y administracin local en el Congo:
el papel del FMI, del Banco Mundial, las multinacionales y
las lites polticas
Jacques Tshibwabwa Kuditshini1
Resumen
Este documento contina la estela de la dinmica territorial de la globalizacin. Destacan las
interacciones entre las administraciones locales y la asimtrica competitividad global en un pas
en el que la riqueza minera y selvcola se encuentra bajo el control de actores neoliberales
(compaas multinacionales, FMI, Banco Mundial) y en el que las lites polticas y militares con-
goleas son especialmente favorables a la privatizacin de la tierra y de los recursos naturales
de las entidades descentralizadas, mediante nuevas prcticas en la minera, la selvicultura y las
inversiones. Estas nuevas legislaciones se han convertido en autnticos medios en la generacin
de beneficios artificiales para los actores mencionados anteriormente, y desposeen a las admi-
nistraciones locales congoleas de sus recursos tanto financieros, como econmicos y materia-
les, reduciendo su capacidad de desarrollo.

A la luz de los datos producidos y analizados en este estudio, los profesionales de los gobiernos
deben ser conscientes del hecho de que la competitividad global, en su concepcin actual, tiene
unos efectos importantes en los recursos naturales y en las economas de las administraciones
locales de los pases de desarrollo, en particular en los de la Repblica Democrtica del Congo
(RDC). Esta competencia, favorecida por las nuevas prcticas en la minera y en la selvicultura,
beneficia a las multinacionales extranjeras que se encuentran mejor dotadas en trminos de
capital y equipos tecnolgicos de ltima generacin. Adems, la legislacin se ha convertido en
una fuente de beneficios para las lites polticas del Congo. Los medios ms efectivos para
luchar contra la competitividad cambiante y contra toda forma de beneficios excesivos consis-
ten en el rechazo de la legislacin impuesta y la introduccin de nuevas reformas.
1
Jacques Tshibwabwa Kuditshini es investigador en la Universidad de Kinshasa, Departamento
de Ciencias Polticas y de la Administracin, Centro de Estudios Polticos (CEP), Kinshasa,
Repblica Democrtica del Congo. Traduccin del artculo publicado en francs con el ttulo:
Gouvernance globale et administrations publiques locales congolaises: le rle du FMI, de la
Banque Mondiale, des multinationales et des lites politiques.
Introduccin
El objetivo de este documento es resaltar las interacciones entre las administracio-

nes locales y la competitividad global, que se han convertido en contradictorias, en
un pas en el que la riqueza de recursos naturales atrae a multinacionales extranje-
ras (en particular las occidentales) y a diversas fuerzas de la globalizacin, lideradas
por el FMI y el Banco Mundial.
Si nos remontamos al ao 2002, cuando la Repblica Democrtica del Congo
estaba an inmersa en un lucrativo conflicto, las dos instituciones mencionadas
obligaron al gobierno de Kinshasa a adoptar reformas en la minera y selvicultura.
Por ello, incluso antes del fin del conflicto que se haba convertido en una fuente
de ingresos para las multinacionales extranjeras y para las lites polticas, se elabo-
raron tres nuevos Cdigos bajo el control estricto de ambas instituciones financieras
(Cdigo de la Minera, Cdigo de la Selvicultura y Cdigo de Inversiones).
El 17 de diciembre del mismo ao, se alcanz un acuerdo que fue rpidamente
suscrito entre todas las partes en conflicto, el cual, en teora, estableca el final de
la guerra sobre los recursos naturales. Una lucha que, de hecho, no tena razn de
ser desde el momento en el que el gobierno de Kinshasa acept la elaboracin de
las reformas anteriormente descritas.
Con la liberalizacin del acceso a los recursos mineros y selvcolas, o en otras
palabras, con la privatizacin del subsuelo de la RDC, la nueva normativa entr en
contradiccin con la denominado Ley Bakajika de 1996, que estableca que el sue-
lo y subsuelo pertenecan al Estado. Por ello, tuvo que ser modificada esta ley que
permita el control de la minera y selvicultura al Estado. Los nuevos cdigos ultrali-
berales ponan estos recursos a disposicin del sector minero privado internacional,
que desde la puesta en marcha de las reformas, ha ido incrementando su presencia
en el mercado minero congoleo.
Los nuevos cdigos, diseados para atraer a los inversores y para hacer competitivos
los sectores de la minera y selvicultura, se convirtieron en herramientas a disposicin de
una oligarqua preocupada nicamente por los beneficios y el botn. Adems, la gran
competitividad global avocada categricamente por los globalizadores como una ne-
cesidad poltica y econmica y que sostiene las reformas, demostr con el transcurso
del tiempo, ser muy asimtrica. Mientras que las compaas multinacionales que cuen-
tan con una mejor dotacin de capital y tecnologas de ltima generacin sacaron
provecho de las nuevas regulaciones, los gobiernos locales, que carecan de ambas
ventajas comparativas, fueron simplemente expulsados fuera del mercado.
Las entidades territoriales descentralizadas tambin estn siendo despojadas
econmica, financiera y materialmente, una vez desposedas de su subsuelo y de la
riqueza, que gracias a las previsiones de los nuevos cdigos y a los derechos de
minera adquiridos, pasan al dominio absoluto de las multinacionales. Algunas de
las empresas pblicas que podran haberles facilitado ingresos han quedado bajo el
control de diversos actores locales e internacionales. Ello significa que las entidades
locales, lejos de servir como centros de impulso, segn consagraba la nueva cons-
titucin que las descentraliz, se han transformado en nidos de desesperacin, in-
capaces de participar en los intercambios de desarrollo ni de movilizar los recursos
necesarios para realizar las polticas pblicas locales.
Jacques Tshibwabwa Kuditshini Gobernanza global y administracin local... 43
A la luz de los datos empricos disponibles, generados por los conflictos sociales
latentes, este artculo intenta mostrar que el dominio absoluto de las compaas
multinacionales sobre los recursos del subsuelo de las administraciones locales en
el Congo, es el resultado primero y principal del intento malicioso de los actores
neoliberales de la globalizacin. Esta primera hiptesis est relacionada con la di-
nmica territorial de la globalizacin. Tambin revela que las compaas multinacio-
nales estn actuando con la complicidad de un grupo de lites polticas y militares
que intentan beneficiarse y obtener un botn de las ganancias de la minera y selvi-
cultura. Finalmente, respalda la hiptesis de que resulta difcil considerar el desarro-
llo de estas administraciones locales mientras sigan en vigor las regulaciones que
disponen de sus inversiones econmicas de forma contraria a sus intereses.
Para trabajar en las dos hiptesis hemos organizado este estudio en dos lneas
principales. La primera es una aproximacin terica basada en la dinmica territorial
de la globalizacin, mientras que la segunda destaca la responsabilidad de las com-
paas multinacionales, de las lites polticas, del FMI y del Banco Mundial en el
fracaso de la nueva poltica de descentralizacin, que se est realizando en un con-
texto de competitividad global a dos velocidades y con lmites siempre cambiantes.
I.Globalismo, localismo, territorios, espacialidad y

descentralizacin
El carcter invasivo de la globalizacin ha hecho de la espacialidad del territorio un

lugar en el que se pueden analizar las interacciones sociales. Estudios recientes, que
proponen analizar las interrelaciones entre sociedades y territorios, intentan anali-
zar los territorios y regiones nacionales que los componen desde sus antecedentes
hasta su progresiva integracin en el sistema mundial. De hecho, el objetivo es
analizar los cambios producidos por la globalizacin y sus efectos en escalas geo-
grficas diferentes y en el mayor nmero de campos temticos.
El informe Econmico del Clima 2004 (2004:846), en su investigacin sobre las
relaciones entre sociedades y territorios, precis los dos campos temticos que es-
tn atrayendo especialmente la atencin de los investigadores en un contexto de
desregulacin generalizada, de cada de la financiacin pblica y de mayor fragili-
dad de las sociedades y de los Estados: las crecientes trabas a las migraciones inter-
nacionales y la aparicin de nuevas organizaciones trasnacionales en la regionaliza-
cin del mundo.
Cuando se trata de la creacin de entidades territoriales, el reciente inters de
las ciencias sociales por tener en cuenta la lgica de los distintos actores que actan
sobre un mismo espacio ha hecho posible comprender la complejidad del sistema
de desafos en juego.
Es este aspecto, el que abordaremos en profundidad en el ltimo punto de este
estudio, en el que destacaremos el impacto de las fuerzas de la globalizacin (FMI,
Banco Mundial, compaas multinacionales occidentales de minera y selvicultura)
cuyos intereses en la RDC van en la lnea de la privatizacin de las tierras y los re-
cursos naturales de las administraciones locales descentralizadas. Dicha privatiza-
cin se est realizando con la ayuda de una serie de leyes, impuestas por el gobier-
no de este pas, pero cuya aplicacin ya ha sido traducida en un lgica de adquisi-

ciones a gran escala por las compaas multinacionales de tierra y derechos sobre
las concesiones mineras de las entidades territoriales. Las implicaciones socio-espa-
ciales de la globalizacin han obligado a los pases del Sur a acelerar de manera
similar el proceso de integracin regional (reuniendo a distintos pases en un mer-
cado nico de bienes y servicios) y al proceso de descentralizacin. Por consiguien-
te, ello ha producido un retroceso de los Estados Nacin, forzados a transferir
parte de sus competencias y recursos asociados a los niveles tanto transnacio-
nales como infranacionales.
La estructuracin de los espacios del territorio nacional por la lgica transnacio-
nal (que no compete a este estudio) ha sido objeto de numerosas crticas. Francis
Akinds (2003:30), que destaca que son pocas las agrupaciones regionales o su-
bregionales cuando se trata de trasladarse a acciones, se pregunta si podran inte-
grar entidades nacionales sin hacer nada para reducir las fuerzas que anan los
bloqueos mentales centrfugos. Tal y como est la situacin, acaso no existe una
contradiccin entre los proyectos regionales para aunar los esfuerzos y las disensio-
nes regionales de los Estados en trminos de falta de vnculos reales con los ciuda-
danos? Acaso el proceso de integracin en marcha en el frica Subsahariana no
es ms que un deseo para sumar partes separadas? Hemos recogido las mismas
preocupaciones en nuestro estudio dirigido a la cuestin de la integracin en frica
Central (Tshibwabwa 2006a).
Contrariamente a lo que pudiera parecer, responde Dieudonn Oudraogo
(2006), en principio no existe contradiccin entre el proceso de integracin regional
y el de descentralizacin. Ms bien existe una continuidad en la que la accin de
los actores en cada nivel contribuye a la consolidacin de la accin de los otros. Por
ello, de acuerdo con la lgica estatal, los territorios descentralizados se amoldarn
perfectamente a los territorios nacionales que se fusionarn con el territorio trans-
nacional. Sin embargo, Oudraogo termina trasladando algunas preguntas que
coinciden con las preocupaciones y dificultades planteadas por Akinds: Qu
problemas estn siendo afrontados por estas polticas pblicas que acompaan o
estructuran la integracin regional y la descentralizacin? Son los mismos que los
que recogen las agendas polticas de las poblaciones? Se han tenido suficiente-
mente en cuenta la lgica y los intereses de estas poblaciones?
Cualquiera que sea el caso, y a pesar de estas preocupaciones legtimas, en el
nuevo contexto de la globalizacin, la poltica de descentralizacin es actualmente
una prioridad tanto para las ONGs como para los actores internacionales principa-
les, como el FMI y el Banco Mundial. Un informe del Banco Mundial publicado en
1999 (citado por Leclerc-Olive, 2001) establece que: las nociones de globalizacin
y localizacin son dos grandes fenmenos del siglo XXI. Si bien ambos son inevita-
bles, mientras que la globalizacin se considera como una tendencia positiva, por
el contrario el futuro del fenmeno de la localizacin resulta muy incierto. Segn
este informe, puede revolucionar el campo del desarrollo humano, pero tambin
puede conducir al caos y aumentar el sufrimiento humano.
En la actualidad, la descentralizacin est adquiriendo un inters renovado que
moviliza a sus defensores y detractores, ya la describamos como territorializacin,
devolucin, comunitarizacin o municipalizacin. Los anteriores comentarios del
Banco Mundial muestran claramente que la descentralizacin est disfrutando del

mismo xito que la globalizacin dinmica. En otras palabras, la idea latente es que
las entidades que han logrado alcanzar un apoyo global, como las multinacionales,
estn llamadas a dominar las entidades como las administraciones locales o las
compaas pblicas locales tcnicamente descentralizadas, o incluso las compaas
locales privadas.
Sin embargo, segn Elong Mbassi (2003:169), la movilizacin de la poblacin
slo se podr alcanzar en un marco en el que la autoridad descentralizada permita
la revitalizacin de la economa local. En lo que se refiere a las races de la demo-
cracia, en el nivel local es en el que compiten diferentes formas de legitimidad para
estructurar el sentido de pertenencia y las vidas de las poblaciones. El contenido y
la realidad de las democracias locales, tanto en trminos de representacin como
de participacin de las poblaciones, depende consecuentemente de la forma en la
que hayamos enfocado la conjuncin hbrida de distintas fuentes de legitimidad
para construir compromisos en el ejercicio del poder local. La descentralizacin,
como ejercicio que persigue la reestructuracin del Estado, debera tener que re-
construir los niveles sucesivos de propiedad compartida con objeto de organizarlas
desde la base a la cabeza del Estado, de conformidad con el principio de subsidia-
riedad. En esta lgica, las autoridades locales seran apoyos de la integracin regio-
nal a primer nivel, basados en las relaciones entre las comunidades que se reflejan
en las relaciones entre Estados pero humanizndolas.
Pero esta esperanza creada por la descentralizacin se estrella cuando nos da-
mos cuenta de que lo primero y principal que implica la descentralizacin es una
economa y una cultura que estn cada vez ms desterritorializadas, cuando la
solucin pasa a menudo por la reterritorializacin por ejemplo, el descubrimien-
to del significado del lugar y la comunidad, que implica el redescubrimiento del
invento de las actividades de produccin (De Sousa Santos, 2001: 47-48). En un
contexto de desterritorializacin como el nuestro, el territorio nacional no es el
nico que pierde su significado y su lgica fundacional, tambin lo hace el territorio
local. La lgica de la globalizacin y el localismo, es la consecuencia de una globa-
lizacin invasora que parece extenderse.
La definicin de globalizacin ofrecida por De Sousa (po.cit. 51-52) hace posible
la mejor comprensin del peligro que lo global representa para lo local. De hecho,
segn este autor, la globalizacin es el proceso a travs del cual una condicin o
una entidad local dada, consiguen expandir su influencia por el globo y, con ello,
adquirir la capacidad como local para designar una condicin o una entidad social
rival. En este sentido, toda globalizacin est vinculada a una localizacin.
En base a esta definicin, el autor distingue cuatro mtodos de produccin de
globalizacin que, en su opinin, conducen a cuatro tipos de globalizacin. Al primer
tipo lo denomina localismo globalizado y es el proceso a travs del cual un fen-
meno local consigue ser global, ya sea una compaa transnacional a nivel mundial o
msica popular americana. El segundo tipo de globalizacin es el globalismo locali-
zado, por el cual prcticas y obligaciones transnacionales tienen un impacto parti-
cular en las condiciones locales, que son por ello destruidas y reestructuradas de
forma que cumplan con dichas obligaciones. Este es el caso de la deforestacin y el
saqueo masivo de los recursos naturales para financiar la deuda externa.
El tercer tipo es el cosmopolita, que adopta la forma de enfrentamiento entre

regiones, clases o grupos sociales sojuzgados de forma que sus aliados se organi-
zan a nivel transnacional para defender los intereses que comparten y emplean
para su propio beneficio las capacidades de las interacciones transnacionales crea-
das por el sistema mundial. El ltimo proceso no puede describirse ni como loca-
lismo globalizado ni tampoco como globalismo localizado, sino que consiste en
el surgimiento de los problemas que por su propia naturaleza son tan globales
como el planeta, y se refieren a la herencia compartida de la humanidad en pa-
labras del derecho internacional. Mientras que las dos primeras tipologas se
desencadenan por las fuerzas del capitalismo global y se caracterizan por la exclu-
sin o inclusin, las dos ltimas son globalizaciones contra-hegemnicas.
De hecho, la idea del biorregionalismo surgi para luchar contra la globalizacin
hegemnica. El biorregionalismo incluye una variedad de iniciativas y propuestas
locales que se establecen para luchar contra la desestructuracin hegemnica de la
globalizacin y que se basa en la idea de que la cultura, la comunidad y la econo-
ma se incorporan y enrazan en lugares geogrficos concretos que demandan una
observacin y proteccin permanentes (Sale, 1996; tambin en Berry, 1996 y
Norberg-Hodge, 1996). La nacionalizacin de la propiedad que est desarrollando
la RDC tambin puede compararse con una forma de resistencia contra la globali-
zacin hegemnica (Tshibwabwa, 2006b).
Por ello, en un entorno caracterizado por la sobrevaloracin de la descentraliza-
cin como referencia de la gobernanza poltica/econmica, es importante conside-
rar la dinmica territorial de la globalizacin que, sin duda, conduce a transforma-
ciones espaciales y territoriales de las entidades descentralizadas y plantean el
problema de la reestructuracin de los mtodos econmicos para gestionar sus
territorios. En este marco, resulta interesente echar un vistazo a la forma en la que
se han producido los ajustes de las polticas pblicas neoliberales, a travs de nue-
vos mtodos de territorializacin de la produccin y del consumo.
Esto resulta especialmente conveniente dado que, ms all de la retrica, la
poltica de descentralizacin debe ser considerada como una de las polticas pbli-
cas neoliberales modificadas. Desde finales de los 80, la cuestin de la descentrali-
zacin se ha desarrollado paralelamente al regreso del tema de la democracia. La
descentralizacin se sita en un contexto en el que se expone el mercado como un
vector de desarrollo en lugar del Estado, al que anteriormente se asociaba la idea
de modernizacin rpida de diversas formas, dado el importante papel que juga-
ban el Estado y las iniciativas del sector pblico (Peemans y Laurent, 1995: 235).
Por ello, la reforma del Estado siempre se suele caracterizar por una reduccin
drstica de la funcin pblica y la privatizacin de las compaas pblicas. Y a
menudo las descentralizaciones propuestas entran en esta perspectiva, segn los
autores citados anteriormente. Se basan en la idea de que la descentralizacin
debe acompaar necesariamente el fortalecimiento del mercado, dado que se su-
pone que ste funciona de manera descentralizada.
Los estudios de campo sobre esta materia a menudo demuestran que la aplica-
cin de esta poltica con frecuencia no alcanza los resultados esperados: la promo-
cin de la democracia y el desarrollo sostenible a nivel local. La descentralizacin,
en vez de acercar al Estado las iniciativas de desarrollo creadas por las poblaciones
locales (Laurent, 1995), tiende a adaptar al Estado las demandas de la produccin

globalizada y la competencia global.
Mientras que la poltica de descentralizacin iniciada en la Repblica Democrtica
del Congo en 1982 en el contexto de la guerra fra fracas tanto por el elevado im-
pacto de los Programas de Ajuste Estructurales como por la pereza del rgimen en-
tonces en el poder unipartidista y unicntrico, la poltica de descentralizacin actual
establecida por la Constitucin y constitucionalizada corre el mismo riesgo. Podemos
prever este resultado porque las administraciones locales descentralizadas evolucio-
narn conforme a la lgica de la competitividad global, en la cual las luchas de poder
juegan a favor de las compaas mineras multinacionales que, gracias a los nuevos
Cdigos de la Minera, la Selvicultura y las Inversiones tienen acceso a los recursos
mineros de las entidades territoriales descentralizadas que ya han sido privatizados.
II.Administraciones descentralizadas y multinacionales

extranjeras frente a una competitividad global:
el papel del Banco Mundial y el FMI
La Repblica Democrtica del Congo cuenta con un potencial minero diversificado

que se encuentra distribuido de forma desigual a lo largo de las provincias del pas,
como muestra la siguiente tabla.
Tabla I. ndices principales de reservas de mineral y piedras ornamentales

Provincias ndices principales de reservas de mineral y piedras ornamentales
BANDUNDU Diamante, cermica, arcillas
BAJO-CONGO Bauxita, cobre, plomo, zinc, vanadio, fosfato, oro, manganeso de
diamante, mrmol, granito negro y rosa, sal de roca, hierro, arcillas,
piritas, piedra de jabn, silica, cermica, baritina, arena y piedra
caliza, piedra caliza y cuarcita.
ECUADOR Diamante, oro, hierro, piedra caliza, cermica, arcillas, cobre, granito,
niobio, ocre.
KASAI OCCIDENTAL Diamante, arcilla, oro, cromo, nquel, cobalto, platino, cobre, hierro,
caoln, plomo.
KASAI ORIENTAL Diamante, arcilla, cromo, cobalto, cobre, nquel, caoln, piedra de
jabn.
KATANGA Cobre, cobalto, uranio, columbite-tantalita, oro, platino, piedra de
jabn, wolframio, zinc, arcilla, bismuto, cadmio, casiterita, carbn,
hierro, granitos, yeso, caoln, manganeso, sal de roca, esmeralda,
zafiros.
MANIEMA Arcillas, silica, caoln, arena de cristal suelo arcsico
Oro, casiterita, amblygonite, arcilla, cobre, diamante, hierro, caoln,
manganeso, columbite-tantalita, plomo, piedra de jabn, wolframio.
KIVU NORTE Arcillas, casiterita, basnaesite, beryl, carbn, granito, monacita, niobio,
oro, platino, wolframio, columbite-tantalita.
PROVINCIA ORIENTAL Oro, plata, diamante, arcilla, cobre, hierro, caoln, columbite-tantalita,
ocre, esquistos bituminosos, piedra de jabn.
KIVU SUR Oro, casiterita, amblygonita, plata, arcilla, basnaesite, beryl, bismuto,
diamante, diatomita, monazita, niobio, wolframio, columbite-
tantalita
Fuente: Ministerio de Minas e Hidrocarburos de la RDC/ Junio 2003.
Esta tabla muestra todas las provincias de la RDC que son ricas en recursos mi-
neros, pero tambin en recursos selvcolas. Segn el Ministerio de Minas e
Hidrocarburos, la mayora de las reservas que se conocen hoy en da fueron descu-
biertas al menos hace un siglo con ayuda de tcnicas y mtodos rudimentarios.
Existe una alta probabilidad de encontrar nuevos recursos con ayuda de tcnicas de
exploracin modernas.
Las reservas geolgicas de algunas sustancias se muestran en la siguiente tabla.
Tabla II. Reservas geolgicas a finales de diciembre de 1995

N. Sustancia Mineral Cantidades (toneladas)
1. Cobre 75.000.000
2. Litio 31.000.000
3. Niobio 30.000.000
4. Manganeso 7.000.000
5. Zinc 7.000.000
6. Cobalto 4.500.000
7. Hierro (ms de 60% Fe) 1.000.000.000
8. Casiterita 450.000
9. Oro 600
10. Diamante 206.000.000 quilates
Fuente: dem.
Las exploraciones de oro se han realizado sobre una pequea parte del principal
distrito de minas de oro de la RDC, que se extiende desde los Ueles a Katanga,
atravesando Ituri. Debemos destacar que estas sustancias se extraen por compaas
mineras pblicas, mixtas y privadas para su explotacin industrial y para operadores
mineros artesanales cuando se trata de explotaciones artesanales. Como muestra
la tabla, la mayora de los recursos mineros se localizan en entidades descentraliza-
das, y la capital, Kinshasa, no es un yacimiento minero.
La mayora de esas provincias debern trabajar sobre los recursos mineros y
selvcolas (adems de los agrcolas, por supuesto) para poder movilizar los ingresos
fiscales, aduaneros o parafiscales. Por ello, la nueva poltica de descentralizacin se
constituye en gran medida por la descentralizacin de los recursos naturales cuya
gestin queda en manos de las provincias. Ello implica que el control de sus espa-
cios territoriales (tierra y recursos del suelo y subsuelo) y los instrumentos legales
que rigen las minas, la selvicultura y las inversiones se disean de forma que estas
entidades sean las principales beneficiarias de la explotacin de dichos recursos en
una economa cada vez ms globalizada.
II.1. Reformas asimtricas de la minera y la selvicultura
Actualmente el sector minero se rige por la Ley n. 007 de 11 de julio de 2002,

conocida como el Cdigo de la Minera, que representa la nueva poltica minera de
la RDC. Segn el discurso oficial de Ministro de Minas, esta ley garantiza y asegura
los intereses de los operadores de la minera, al tiempo que garantiza la distribucin
equilibrada de los beneficios que ellos y el Gobierno del Congo obtendrn de la

actividad minera. El Ministro incluso llega a afirmar que las poblaciones que vivan
cerca de las zonas mineras tambin se beneficiarn de esta nueva poltica.
Esta ley, as como el Decreto n. 038/2003 de 26 de marzo, regulador de las
minas o que hace cumplir la normativa minera, han remplazado el Cdigo Minero
de 1981. Este ltimo situaba al Estado de forma inequvoca en el centro de todas
las transacciones relacionadas con el sector minero. Bajo el actual cdigo, el sector
minero se ha convertido en un monopolio. Este monopolio tambin ha quedado
recogido en una previsin constitucional establecida en el artculo 11 de la
Constitucin de 24 de junio de 1967, que establece que el suelo y subsuelo con-
goleo (entonces Zaire), as como sus productos, pertenecen al Estado. Las condi-
ciones de concesin se regirn mediante ley.
La nueva ley de la minera se articula en torno a seis ejes: derechos mineros,
derechos de canteras, garantas, minera artesanal, proteccin del entorno de la
mina, y los sistemas fiscal, aduanero y de intercambio aplicables al sector minero.
Segn la nueva poltica de la minera, los derechos de minera asociados a la explo-
racin y explotacin estn garantizados a cualquier entidad jurdica o persona fsica.
El permiso de exploracin se sita en el centro de la normativa minera. Permite a
quien lo ostente el derecho exclusivo a desarrollar las exploraciones de las sustan-
cias minerales listadas en las minas para las que tiene derecho, as como para sus-
tancias asociadas en el caso de una eventual ampliacin del permiso a estas sustan-
cias, dentro del permetro establecido y por un tiempo determinado.
Una lectura de la ley muestra que el sector minero ya no es un monopolio p-
blico, y que ha sido liberalizado al mximo con el objetivo de hacerlo competitivo.
El problema se plantea en que esta ley minera ampliamente liberal, que ha produ-
cido la privatizacin de la tierra y de los recursos naturales de estas entidades des-
centralizadas, establece una competencia con lmites siempre cambiantes dado
que la reforma en la minera ha sido impuesta por el FMI y el Banco Mundial en un
contexto de poltica neoliberal en beneficio de las sociedades multinacionales. Da
la impresin de que la globalizacin se ha impuesto para que los pases ricos, con
el apoyo del FMI, del Banco Mundial y de la OMC, dominen el mundo. Se trata de
una relacin de dominacin-dependencia entre pases ricos y pobres, una forma de
colonialismo, apoyada por la globalizacin econmica (Amaladoss citado por
Verhaegen: 256-275).
Es cierto que la creacin de un nuevo marco regulatorio del sector minero en
frica se remonta a los aos 90. Los estudios realizados por el Banco Mundial en
1992 y 1998 sobre una serie de reformas con repercusiones sobre la normativa y
las instituciones han conducido resultados consistentes.
Segn este estudio del Banco Mundial, la mayora de los pases africanos care-
cen tanto del capital riesgo que sera preciso para invertir, como de la gestin ne-
cesaria y de las habilidades tcnicas. Los pases africanos, tras alcanzar la indepen-
dencia, se han visto envueltos en un ciclo de deuda, por lo que ya no pueden
apoyar el desarrollo de los recursos del continente. En consecuencia, el desarrollo
depender en gran parte de la capacidad para atraer el capital riesgo de las com-
paas mineras dado que, como en el pasado, las compaas mineras internaciona-
les han sido las encargadas de proveer los medios tcnicos y administrativos y de
movilizar la ayuda financiera necesaria para hacer posible la identificacin y puesta

en marcha de los proyectos. Esta estrategia pretende garantizar el desarrollo de los
recursos de frica y, a largo plazo, mejorar la situacin econmica gracias a los in-
gresos fiscales. Desde esta perspectiva, el principal objetivo de la intervencin de
los patrocinadores en el sector de la minera en frica ya sea en trminos de
asistencia tcnica o de financiacin de la inversin sera facilitar inversin y la
ayuda al sector privado para reducir los riesgos inherentes al pas y al proyecto del
inversor privado (Banco Mundial, 1992, citado por Campbell, 2004: 18).
En lo que se refiere a las reformas de la minera, un estudio comparado sobre tres
generaciones de Cdigos de la Minera de Ghana, Guinea, Mal, Madagascar y
Tanzania llega a la conclusin de que, en un nmero creciente de situaciones (Campbell,
2004), las reformas tienen el efecto de reducir los estndares en reas importantes del
desarrollo social y econmico y de la proteccin del medio ambiente.
En la RDC, siguiendo la lgica de las recomendaciones del Banco Mundial cita-
das anteriormente, las reformas en la minera y la selvicultura han optado por otro
camino determinado bsicamente por el conflicto armado que comenz en 1996 y
por los programas de privatizacin. De hecho, fue en 1995 bajo la presin de las
instituciones de Bretton Woods, cuando el Congo gobernado por Kengo wa Dongo
lanz la privatizacin de sus empresas pblicas y en particular las del sector minero.
Se persegua un doble objetivo: por un lado, garantizar que las compaas extran-
jeras pagasen directamente a las instituciones financieras el precio de sus acciones
en las empresas de capital pblico, con objeto de empezar a pagar la inmensa
deuda pblica del pas, y por otro lado, generar algunos ingresos nuevos que pu-
dieran estimular las arcas pblicas desangradas por una gestin presupuestaria
poco estricta.
Esta privatizacin lleg a tiempo y renov rpidamente el inters de las empre-
sas mineras multinacionales por la RDC por diversas razones. En primer lugar, el fin
de la guerra fra abri los mercados y favoreci la movilidad de capital a nivel
mundial. A continuacin, tras la ola de nacionalizaciones que barri a la mayora de
los pases desarrollados en los 70, se modificaron las estrategias de desarrollo desde
1994 en adelante y se puso en marcha un movimiento general de privatizacin de
las empresas estatales.
Es en este contexto donde en mayo de 1995 el Gobierno de Kengo anunci la
reestructuracin de Gnrale des Carrires et des Mines (Gcamines), la empresa
minera ms grande en la RDC, hoy en bancarrota por las razones que expondremos
despus. Entonces comenzaron las negociaciones con las compaas mineras ex-
tranjeras, incluyendo Swipco (suiza), Lundin Group (canadiense), Cluff Mining
(britnica), Barrick Gold (canadiense), South Atlantic Resources, SAR (canadiense)
Union Minire (belga), Anvil Mining (australiana), Gencor, Iscor and Broken Hill
(sudafricana), con objeto de vender por partes los polgonos de Gcamines, en
Sominki (una pequea empresa minera en Kivu) y Okimo, Office dor de Kilo-Moto
(Willame, 1999:80).
Esta poltica de particin de la cartera de la minera del Estado pretenda que el
Gobierno de Kengo concluyera un acuerdo en diciembre de 1996 con el grupo
Lundin, o por ser concretos, con su seccin Consolidated Eurocan Ventures para la
minera de cobre y cobalto en el complejo minero Tenke-Fungurume en Katanga
mediante la empresa conjunta Mineras Tenke. Mineras Anvil Mining obtuvo una
concesin de 13.000 km2 en la cual haban sido descubiertas en los aos 70 reser-
vas de cobre y plata. Ese mismo ao, Union Minire suscribi un acuerdo con
Gcamines para la minera de los mismos minerales en Kasomba, mientras que
Okimo vendi 2.000 km2 a Mindev, y otros 82.000 km2 Barrick Gold Corporation
para la minera del oro. En septiembre de 1996, el control de la Socit Minire en
Kivi, Sominki, pas a manos del consorcio formado por Banro Resources Corporation
y la compaa belga Mines dor du Zare (MDDZ), cuyo 60% perteneca a Cluff
Mining, una subsidiaria de Anglo American Corporation.
Sin embargo, la mayora de estas privatizaciones fueron realizadas de manera
furtiva por el Gobierno Kengo, y no posean los estudios de viabilidad que deban
garantizar su xito. Adems, en el plano jurdico, estas privatizaciones carecan de
todo marco legal y por ello se realizaron de forma muy opaca. Esto significa que
dichas reformas polticas y estructurales fueron consideradas como medios para
generar ingresos artificiales que compartan algunos miembros de la clase dirigen-
te, en un pas en el que las ganancias excesivas haban sido institucionalizadas por
el rgimen de Mobutu. La consecuencia es que la poltica de privatizaciones fraca-
s, las multinacionales de la minera anteriormente citadas adquirieron derechos de
minera y concesiones mineras, mientras que Gcamines perdi la mayora de sus
concesiones.
La clase poltica congolea comparte la responsabilidad del fracaso de esta ola
de privatizaciones con las multinacionales. De hecho, el estado de necesidad y la
asfixia en la que se encontraba la propia RDC no permiti mucho margen de ma-
niobra a sus gobiernos en la negociacin con las multinacionales, ms interesados
en unos ingresos rpidos de las bolsas de valores por las inversiones iniciales que en
el desarrollo del pas y de las entidades locales cuyos recursos naturales estaban
siendo explotados.
Adems, dado que en aquel momento el Congo era un pas de alto riesgo, las
grandes multinacionales prefirieron actuar a travs de la intermediacin de otras
menores. Como los pescadores en aguas revueltas, las ltimas en llegar se lanzaron
a la caza del tesoro imponiendo sus condiciones con el principal objetivo de adqui-
rir derechos de minera para ser vendidos en el mercado internacional en el mo-
mento oportuno a un precio elevado o ser empleados para conseguir la financiacin
de ciertos bancos. Por ltimo, el fracaso de estas privatizaciones tambin es debido
a las hostilidades que estallaron en 1996 y que complicaron la tarea del Gobierno
de Kengo.
De hecho, cuando la Alliance des Forces Libration Dmocratiques pour la
Libration du Congo, cuya abreviatura es AFDL, comenz la rebelin de octubre de
1996 y fue ganando el control sobre el territorio y cort la ruta de Kinshasa, las
propias compaas mineras citadas abandonaron los palacios de Kinshasa y se
unieron a los rebeldes al Este del pas. Laurent Dsir Kabila, forzado a movilizar
gran cantidad de recursos para financiar la guerra, no se abstuvo en celebrar con-
tratos mineros con estas multinacionales ya prximas a l.
Entre esas compaas estaba la conocida American Mineral Fields Inc., AMF, la
canadiense, ms pequea, de Arkansas en EEUU, con la que AFL suscribi tres
acuerdos el 16 de abril de 1997, relativos a tres yacimientos de Gcamines respec-
tivamente. Otras, entre las que se encuentra la compaa con sede en Zimbawe
Ridgepointe Overseas Development, la australiana Resources Russel Group (RRG) y
la americana Diamond Buyers, subsiriaria de AMF. Los recursos facilitados a LD
Kabila por estas multinacionales le permitieron financiar la denominada guerra de
liberacin de 1996.
Se muestra claramente que estas compaas multinacionales financiaron y par-
ticiparon en la guerra contra el gobierno estatutario liderado entonces por Kengo.
Pero como muestra Baracyetse (1999), la contribucin de estas multinacionales no
fue solo financiera, ya que las multinacionales mineras y en particular AMF tambin
proporcionaron armas y equipamiento militar a la rebelin dirigida por LD Kabila.
Cuando el AFDL conquist el poder en 1997, Laurent Dsir Kabila revoc uni-
lateralmente todos los contratos. Como dijo LD Kabila, la AFDL en su condicin de
movimiento rebelde careca de autorizacin para celebrar esos contratos, que ter-
minaron siendo calificados como ilegales por infringir la legislacin minera entonces
en vigor. Segn diversos especialistas y con el beneficio del tiempo, no hay duda de
que la segunda guerra que declar LD Kabila con una coalicin apoyada por
Uganda, Ruanda y Burundi, y por ciertos movimientos rebeldes cuyas actividades
eran financiadas por algunas de las compaas multinacionales equivocadas
tiene su origen en este cambio radical de postura. Baracyetse inform tambin de
que las mismas armas empleadas por LD Kabila para expulsar a Mobutu del poder
fueron facilitadas por AMF a otros movimientos rebeldes para luchar contra el r-
gimen de Kabila, del que eran enemigas.
Durante el segundo conflicto armado, que finaliz en diciembre de 2002 con la
firma del Acuerdo de Paz y el poder compartido entre los beligerantes, diversos ac-
tores estuvieron implicados en el pillaje sobre los recursos naturales en la RDC. Los
tres informes del Panel de Expertos de la ONU (2001,2002 y 2003) no slo fueron
capaces de destacar estos pillajes, sino que adems establecieron un vnculo entre la
continuidad de este lucrativo conflicto y la explotacin ilegal de los recursos.
Esta guerra se convirti en una guerra de posiciones o de acceso a las reservas
mineras, dado que el objetivo de todos los actores implicados en los pillajes (merce-
narios, milicias tnicas, personalidades polticas, grupos armados nacionales y extran-
jeros, oficiales militares extranjeros y compaas multinacionales) era en primer lugar
asegurar el control sobre dichas reservas mineras. En este movimiento generalizado
de pillaje sobre los recursos naturales, los informes de la ONU destacaron el activismo
de las compaas multinacionales, y recogieron una lista de las multinacionales impli-
cadas en la explotacin y las que importaban mineral de la guerra, as como el pas
de origen (consultar Informe S/2001/357 del Consejo de Seguridad dedicado a los
pillajes de los recursos naturales de la RDC durante la guerra, pg. 49-50).
Por ello era necesario poner fin a esta guerra y a los saqueos en los recursos
mineros y selvcolas perpetrados por las compaas multinacionales que fueron los
actores ms visibles y cuya influencia puso en riesgo la supervivencia de la RDC
como Nacin y como Estado. Esto impuls a las autoridades de Bretton Woods, en
este caso al FMI y al Banco Mundial, a ordenar al gobierno congoleo la retirada de
los antiguos Cdigos de Minera, Selvicultura e Inversiones que no parecan ofrecer
suficientes incentivos para ser reemplazados por los que haban estado vigentes
en 2002.
En realidad, el objetivo perseguido era poner fin a la violenta adquisicin de

reservas mineras por las empresas multinacionales, que haban convertido las
reservas mineras congoleas en una selva en la que las multinacionales ms
fuertes, en trminos econmicos y militares, sacaban provecho de las ms dbi-
les. Por ello, fueron promovidas nuevas legislaciones en las reas en cuestin
que pueden ser explicadas por los conflictos armados acaecidos en 1996 y 1998.
Estas reformas, destinadas a acabar con los conflictos que se han convertido en
lucrativos y con la economa de guerra, introdujeron una competitividad interna-
cional o incluso global en los recursos naturales entre las compaas multinacio-
nales mineras y las entidades locales descentralizadas, las depositarias de estos
recursos.
Otro aspecto que merece ser mencionado es que todos estos Cdigos fueron
firmados antes del Acuerdo Global e Inclusivo que marc el fin de la guerra y que
se produjo el 17 de diciembre de 2007. El Cdigo de la Minera fue promulgado de
hecho el 11 de julio de 2002, el Cdigo de la Inversin el 21 de febrero de 2002, y
el Cdigo Selvcola el 20 de agosto de 2002. Este entusiasmo por obligar al gobier-
no a poner en marcha estos instrumentos legales de gran importancia para un pas
cuyas entidades territoriales son esencialmente mineras y selvcolas, es el resultado
de un clculo neoliberal que puede escaparse a quienes no estn familiarizados con
la realidad sociopoltica congolea.
En realidad, las compaas aceptaron finalmente poner fin al pillaje de los recur-
sos naturales llevado a cabo durante la guerra slo porque el Congo estaba de-
seando implementar cdigos neoliberales que abrieran las tierras y las riquezas
naturales de estas entidades territoriales a las fuerzas de la globalizacin, y que las
situasen bajo el control de las compaas multinacionales. Una guerra impulsada
por los vecinos del Este de la RDC, respaldada ms tarde por unos cuantos movi-
mientos rebeldes, apoyados a su vez por las compaas multinacionales. Por eso, el
Acuerdo Global e Inclusivo solo fue un procedimiento formal empleado para poner
fin de forma oficial a una guerra que en ese momento ya no era necesaria, dado
que las compaas multinacionales tenan la certeza de que ahora podran acceder
a los recursos mineros por el denominado medio legal y explotarlos con la ben-
dicin de los Cdigos elaborados a su favor.
II.2.Contratos mineros injustos que desposean econmicamente a las

entidades descentralizadas
Por entonces, gracias a los nuevos cdigos de la minera y la selvicultura, la

mayora de las compaas multinacionales haban adquirido derechos de minera y
concesiones mineras mediante numerosos contratos injustos que haban celebrado
con las fuerzas rebeldes y con el gobierno de Kinshasa (1998-2003) durante la
guerra. Adems se haban celebrado otros contratos con el gobierno de transicin
(2003-2006) que acababa de ser sustituido por el gobierno actual, que alcanz el
poder tras las elecciones de 2006. Se hicieron llamadas a la cancelacin y/o rene-
gociacin de la mayora de los contratos ilegales que ponan en peligro los recursos
mineros de las provincias y de otras entidades territoriales.
Esta situacin impuls la adopcin de la resolucin n. DIC/CEF/04, en abril de

2002 por los delegados del Dilogo Intracongoleo en Sun City, Sudfrica, relativa
al examen de la validez de los contratos econmicos y financieros. La Resolucin
planteaba al Parlamento de transicin la creacin cuanto antes de una Comisin
Especial encargada de examinar la validez de los contratos adoptados durante las
guerras de 1996-1997 y de 1998. Para cumplir con esta Resolucin, la Asamblea
de Transicin Nacional cre la Comisin especial encargada de del examen de la
validez de los contratos econmicos y financieros suscritos durante las guerras de
1996/1997 y de 1998 a travs de su Resolucin AN/P/COM.SP/03/04, adoptada
en sesin plenaria el 24 de abril de 2004.
El objetivo que se confi a la Comisin consista en:
Establecer la verdad y las responsabilidades

Evaluar el dao econmico y financiero causado a la RDC por las guerras,
Restaurar los derechos legtimos del pueblo congoleo y salvaguardar sus
intereses superiores,
Parar la salida de riqueza del pas,
Terminar con las irregularidades y la impunidad.
La Comisin aplic los siguientes principios como parte del examen de los
contratos:
Respeto a la soberana y la integridad territorial de la RDC,

Respeto a las normas legales y las regulaciones de los sectores,
Respeto a las competencias de los representantes,
Respeto al principio de enriquecimiento no ilcito,
Toma en consideracin de los informes de los grupos de expertos de la ONU
sobre explotacin ilegal de los recursos naturales y otras formas de riqueza
de la RDC,
Toma en consideracin del impacto de la poblacin,
Obligatoriedad de la transparencia en los procedimientos que dirigen la
conclusin de estos acuerdos,
Y sumisin de los contratos y actos a los plazos establecidos para personas
fsicas y jurdicas.
El informe de la Comisin, que se hizo pblico en 2005, resulta demoledor:

todos los contratos celebrados entre el Estado y las compaas privadas, en particu-
lar entre el Estado y las multinacionales, fueron declarados ilegales e invalidados.
Todos ellos fueron celebrados para generar ingresos que se compartan entre las
compaas privadas, las multinacionales, y las lites poltico-militares congoleas
cuyos nombres fueron adems citados en el informe (ver http://www.freewebs.
com/congo-kinshasa, tambin se puede consultar otros informes publicados en
pginas web y recogidas en la bibliografa adjunta al final de este artculo).
El gobierno constituy otra Comisin Nacional de Expertos, con el respaldo de
la Fundacin Carter y el grupo Rostchild, para el estudio exclusivo de los contratos
de minera. Sus 35 miembros trabajaron con mucha discrecin para evitar las pre-
siones o amenazas. Su informe tambin es dramtico. El primer captulo, en el que

se supone que realiza un listado de los contratos que podan ser considerados via-
bles qued vaco: ninguno de los contratos analizados cumpla los criterios mni-
mos. En el segundo captulo sobre los contratos que deban ser renegociados, los
expertos citaron 37 compaas que se asociaron con antiguas empresas del Estado
que bien haban sido privatizadas o despedazadas y vendidas: Gcamines, (anti-
gua empresa estatal), Miba (la compaa minera de Bakwanga productora de dia-
mantes), la Office des Mines dor de Kilo-Moto, etc.
Grandes firmas de la industria minera internacional fueron acusadas: Lundin
Holdings Group, presente en la asociacin empresarial Tenke Fungurume est acu-
sada (como muchas otras) de atropellar los derechos de Gcamines y de violar la ley
de la minera al no limitarse a las zonas exclusivas de exploracin; Anvil Mining est
acusada de haber pagado un contrato de arrendamiento comercial muy bajo (5
millones de dlares) en comparacin con el valor de las reservas estimadas (2 billo-
nes de dlares); el Groupement pour le traitement du terril de Lubumbashi, est
acusado de producir una aleacin enriquecida y de recubrir el germanium que
contiene la fundicin fusin; la corporacin East China est acusada de fijar arbi-
trariamente las acciones de la compaa; la Kamoto Copper Company, KKC, de la
que Gcamines tena un 25% de las acciones, y Kinross Forrest Group estn acusa-
das de infravalorar las instalaciones e insfraestructuras de Gcamines.
En cuanto al oro, la compaa estatal Okimo, socia del grupo Mindev, sufri una
reduccin injustificada de sus acciones en el capital de la compaa, que cay del
51 al 13,8%. La Comisin realiz recomendaciones para todos estos contratos,
sugiriendo por ejemplo que los royalties prometidos fuesen retribuidos y que las
contribuciones de los socios fueran debidamente reexaminadas. La Comisin tam-
bin propuso la simple revocacin de unos treinta contratos. Pero, tal y como expu-
so Colette Braeckmann (2004), an queda por ver si el Estado congoleo tendr la
capacidad para renegociar acuerdos injustos, celebrados con los pesos pesados de
la industria minera internacional y con la complicidad de las personalidades polti-
cas, incluyendo algunas que an permanecen en el poder.
Las conclusiones de este informe muestran claramente que la mayora de los
recursos naturales de las entidades descentralizadas estn fuera del control de sus
autoridades, a las que la Constitucin tambin garantizaba competencias para
elaborar sus programas de minera. Estas entidades que carecen de capital y tecno-
loga para entrar en competencia con las multinacionales, sern incapaces de ex-
plotar las ventajas que la nueva poltica de descentralizacin les garantiza para
convertirse en centro de impulso del desarrollo a nivel local. Los recursos naturales
con los que cuentan para insuflar nueva vida a sus economas est siendo secues-
trados por el sector privado internacional y las lites polticas.
Tampoco pueden contar con los ingresos de las privatizaciones, dado que como
indican los informes anteriores las empresas pblicas de minera han sido vendidas
a precios irrisorios. Adems, la lectura de estos informes muestra que no hay duda
que el dominio de las compaas mineras multinacionales sobre los recursos del
subsuelo de la RDC es el resultado de las perversas intenciones de los actores neo-
liberales de la globalizacin y de las estrategias deliberadas para explotar los bene-
ficios de las lites de Kinshasa.
Las entidades territoriales descentralizadas tambin estn en una situacin dif-

cil en el sector selvcola. Con anterioridad al actual cdigo, la gestin selvcola se
rega por un cdigo de 1949. Este cdigo colonial era una prolongacin de la pol-
tica selvcola establecida por Leopoldo II, que fue propietario en persona de la RDC
entre 1885 y 1908, la cual garantizaba a los indgenas los derechos de uso dene-
gndoles en cambio cualquier responsabilidad formal en la gestin de estas selvas
(Le Roy, 1982: 83).
El cdigo actual (Ley n. 011/2002 de 20 de agosto de 2002 relativa al Cdigo
de la Selvicultura), establecido como consecuencia de la decisin de redistribuir
poderes en materia de gestin de recursos selvcolas a las poblaciones locales, in-
trodujo una serie de novedades destacadas por Karsenty (2001), Cuny (2005) y
Diaw et al.(2005): el reconocimiento del papel de los actores perifricos en la ges-
tin selvcola; el comienzo de una potencial devolucin de las responsabilidades de
gestin a las entidades territoriales descentralizadas, a las autoridades locales, a las
comunidades locales y a los operadores privados, la referencia a concesiones de
conservacin cuyo objetivo es compensar directamente a las partes reconocidas y
a las autoridades afectadas por el coste que supone abstenerse a desarrollar activi-
dades en las reas conservadas.
Pero, tal y como ha destacado Oyono Nzuzi (2006:204-205), a pesar del avance
sobre el papel de la gestin descentralizada, el Cdigo de la Selvicultura con-
goleo tiene una serie de lmites, de lneas de resistencia que son capaces de
influir negativamente en las opciones de descentralizacin y de dar una nueva di-
reccin al cdigo. Por ejemplo, la no consideracin directa y explcita de las comu-
nidades locales en la asignacin de cuotas sobre el rea y la falta de definicin
de un procedimiento y de mecanismos para la adquisicin de bosque en las comu-
nidades del pueblo, vinculado con la cuestin de la aplicacin de los textos. A ello
se une la falta de claridad de nociones tan complejas como la comunidad del pue-
blo, el territorio del pueblo, o incluso la redistribucin de las cuotas sobre el rea,
a la ausencia de referencias al concepto de sociedad civil, tan dotado de significado
en el contexto congoleo; as como a la superposicin de responsabilidades entre
el Ministerio de Medio Ambiente y las autoridades administrativas, en particular
con las autoridades territoriales descentralizadas.
Estas preocupaciones que manifiesta el autor estn ampliamente fundadas. El
Documento Estrategia sobre el Crecimiento y la Reduccin de la Pobreza
(2006:33-32) ya informa de que el sector selvcola actual se caracteriza por: la ex-
plotacin irracional de la biodiversidad debido a la debilidad de las instituciones al
cargo de los bosques y de la conservacin y proteccin de la naturaleza; la inmovi-
lizacin de las concesiones selvcolas para fines especulativos debidos al clientelismo
poltico y las bajas cuotas sobre el rea, la falta de respeto de la normativa que
rige la explotacin comercial de los bosques y de las reas protegidas, as como la
exclusin de las comunidades locales de la gestin y del aprovechamiento de los
recursos generados por los selva.
A travs de los abusos denunciados en este informe, podemos ver la mano in-
visible de las compaas multinacionales que operan en el sector y que estn con-
fabuladas con la clase poltica, cmodamente instalada en Kinshasa; cmo mero-
dean en torno a las autoridades locales; una consecuencia clara de la naturaleza
ultraliberal del cdigo de la selvicultura que ha sido impuesto a una entidad des-
centralizada, atacando la propia naturaleza de la descentralizacin de la gestin de
las selvas, y que est adquiriendo una cualidad cuasi-mtica.
Tambin debe destacarse que la RDC posee la mxima extensin de selva de
frica, y que por ello ostenta un papel clave en la preservacin global del medio
ambiente. La selva es esencial para la supervivencia y el desarrollo de al menos 40
millones de congoleos (de los 60 que actualmente viven en el pas). Dentro de esta
poblacin se debe hacer, segn ha sealado DSCRP, una mencin especial a la
poblacin indgena que vive en el lmite de la selva y que depende de los productos
que encuentra en la biodiversidad de los bosques para su alimentacin, su hbitat,
su salud y para la energa que produce la madera (que representa el 80 por ciento
de la energa consumida en el pas). La RDC es el pas 101 en megadiversidad,
cuenta con 480 especies de mamferos, 565 especies de pjaros, 1.000 especies de
peces, 350 especies de reptiles, 2.202 especies de ranas y sapos, y ms de 10.000
angiospermas de los cuales 3.000 son endmicos (DSCRP:33)
Todas estas riquezas se ubican en territorios de las entidades territoriales des-
centralizadas. Si consideramos que el 80 por ciento de la poblacin de la RDC vive
en un entorno rural y que su principal actividad es la minera y la selvicultura, segui-
da de la agricultura (aunque el sector agrcola fue abandonado hace muchos aos),
la pesca y la ganadera, podemos imaginar como una apertura excesiva de los re-
cursos a las fuerzas de la globalizacin y, sobre todo, a la competitividad global,
puede generar dificultades a las administraciones denominadas descentralizadas
que ni siquiera cuentan con Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs) capaces de
relanzar sus economas.
Tenemos que recordar que los pillajes de 1991 y 1993, las guerras de 1996 y
1998 as como los diferentes miniconflictos destruyeron las herramientas de pro-
duccin y forzaron la salida del pas de la mayora de los inversores. Ello explica la
cada de las inversiones, que descendieron del 13 por ciento en 1990 al 4,4 por
ciento en el 2000. Las escasas PYMEs que an existen se enfrentan a un entorno
poltico y financiero desfavorable, as como a un marco regulatorio mal adaptado y
mal aplicado. Adems, la mayora de las PYMEs y las pequeas y medianas indus-
trias fueron creadas para explotar las oportunidades que ofreca un entorno protec-
cionista. Estas PYMEs y pequeas y medianas industrias, frente a la globalizacin
actual, el liberalismo, y la integracin regional sufren la falta de competitividad ante
los productos del exterior, debido a las dificultades de provisin, y al estrecho mer-
cado nacional/local. Las exportaciones son la excepcin y tan slo representan una
minscula porcin de las producciones nacional, regional y global (DSCRP: 35).
Las relaciones entre las multinacionales y las PYMEs varan de una compaa a
otra y de uno a otro sector. En los sectores tecnolgicos tradicionales, normalmen-
te las multinacionales se alegran de eliminar la competencia de las PYMEs que
ofrecen precios reducidos, compiten con publicidad etc. En los sectores tecnolgi-
cos de ltima generacin, las multinacionales pueden optar por la celebracin de
acuerdos de asociacin y encargar la manufactura de ciertos componentes a PYMEs
muy eficientes. Esto les permite una mayor flexibilidad, las PYMEs respaldan un
producto y asume riesgos, e incluso la multinacional puede llegar a una inversin
de capital para ayudar al lanzamiento de las PYMEs. En estos casos, el empresario
posee el conocimiento tecnolgico y cientfico pero carece de capital. Dicho capital

puede ser suministrado por los bancos (bajo la condicin de mnimo riesgo) por el
Estado o por las multinacionales (Verhaegen 2006:23).
Pero los dos ltimos escenarios solo sern factibles si las PYMEs han demostrado
su competencia en el campo de la investigacin y desarrollo. El problema reside en
que las PYMEs de la RDC, y especialmente las de las entidades descentralizadas,
carecen de estas habilidades y no pueden subirse al carro de la globalizacin. El
carcter ultraliberal de los dos Cdigos de Minera y Selvicultura podra haber que-
dado contrarrestado por el Cdigo de Inversin pero desgraciadamente, este ltimo
proporciona otro golpe aplastante a las administraciones locales ya que, de nuevo,
trabaja a favor del sector minero cuyas explotaciones demandan una gran cantidad
de capital que las administraciones locales simplemente no tienen.
II.3. Un Cdigo de Inversin neoliberal
Las inversiones en la RDC se rigen por la de la Ley n. 004/2002 de 21 de febre-

ro de 2002, relativa al Cdigo de la Inversin. Dicho cdigo opta por una economa
liberal suavizada del tipo economa de mercado social, tal y como recoge el
texto, un desarrollo econmico y un desarrollo basados en el siguiente sistema tri-
partito: el Estado proporciona el marco y un entorno de incentivos, el sector priva-
do crea las riquezas nacionales y el empleo y la sociedad civil, por su parte, se
ocupa de la promocin del hombre en toda su dimensin. Ya podemos ver la para-
doja y el vaco que existe entre los que conocemos como economa de mercado
social y la realidad de un cdigo esencialmente ultraliberal.
El presente Cdigo reemplaza el anterior cdigo de inversin publicado por
Decreto Ley n. 86-028 de 5 de abril de 1986. Este contena una serie de medidas
incentivadoras que permitieron la mejora de los beneficios econmicos para pro-
yectos nuevos y ya existentes, garantizando mayores e importantes ventajas fisca-
les. Pero las previsiones recogidas en el cdigo de 1986 las situaron ya entre los
cdigos ms liberales.
El nuevo cdigo de inversin establece los siguientes objetivos que no se alejan
de la filosofa de los dos cdigos anteriores: favorecer a las grandes inversiones
para crear una base industrial slida que desarrolle el crecimiento econmico dura-
dero, y fomentar las inversiones que desarrollen los recursos naturales existentes
para incrementar el valor aadido y el volumen de las exportaciones, etc. (Cdigo
de Inversin, 2002: 4).
Adems, se establecen las siguientes condiciones de autorizacin: ser o crear
una entidad econmica (empresa) bajo la ley congolea, contribuir con una canti-
dad mnima de 200.000 USD (o 10.000 USD para las PYMEs y pequeas y medianas
industrias); comprometerse a respetar la regulacin sobre proteccin del medio
ambiente y a formar al personal nacional en funciones tcnicas especializadas, en
la gestin y en funciones de responsabilidad, y garantizar un ndice de valor aadi-
do igual o superior al 30 por ciento.
De nuevo, el Cdigo de Inversin es una construccin social prxima a la filoso-
fa de los globalizadores (FMI y Banco Mundial). La industria pesada o las industrias
de construccin que el cdigo pretende atraer, slo pueden crearse por multinacio-
nales extranjeras que cuentan con el capital necesario. Eso significa que ser casi
imposible ver el nacimiento de industrias locales grandes o de industria pesada
creada por pueblos indgenas en las entidades territoriales descentralizadas.
Adems, dada la preponderancia del sector informal, muchos operadores eco-
nmicos tendern a crear PYMEs informales para evitar el pago de impuestos, pero
tambin porque la cantidad de 10.000 USD exigidos por el Cdigo de Inversin
para que las PYMEs y pequeas y medianas industrias accedan a ventajas fiscales y
aduaneras, no est al alcance de cualquier bolsillo en un pas en el que los opera-
dores econmicos de las entidades territoriales descentralizadas han sido sacudidas
considerablemente por diversas guerras.
Este Cdigo tambin se sale de las prioridades para las poblaciones recogidas en
el documento Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (versin 1), elaborado en
2004. De hecho, el resumen de las consultas participativas indica que la poblacin
congolea considera que la pobreza afecta, en orden de importancia, a la salud, la
educacin y al modo de vida en general (acceso al agua potable, a la electricidad,
a un entorno saludable), y a la higiene (hbitat, recogida de basuras, etc.). Sobre la
base de estos aspectos, los objetivos prioritarios de la poltica de reduccin de la
pobreza debera situarse en torno a la mejora de la salud, de la educacin y del
entorno habitable.
Los objetivos del nuevo Cdigo de Inversin deban en principio recoger estas
prioridades. Lamentablemente, dado que el cdigo fue elaborado para permitir el
acceso a los mercados de materias primas a las fuerzas de la globalizacin y no para
resolver los problemas de la poblacin de la capital y de las entidades descentrali-
zadas, no hace falta decir que el nfasis ha recado en las grandes inversiones y en
las de la minera, que se beneficiarn de sustanciosas ventajas fiscales. Algunos
elementos del cdigo han calado hondo en Dakar (Tshibwabwa, 2006d).
Desde la constitucin del nuevo Parlamento que surgi de las denominadas
elecciones pluralistas, la atencin de las autoridades de las administraciones locales
y de la poblacin se ha ido centrando cada vez ms en la cuestin de la revisin de
los contratos injustos incluyendo algunos de los citados anteriormente. Ya se ha
creado una comisin ad-hoc y se habla de la posibilidad de que la nueva asamblea
simplemente cancelar todos estos contratos. En nuestra opinin, la cancelacin
de estos contratos no resolver la cuestin del poder de las compaas multinacio-
nales y de las lites polticas sobre los recursos naturales de las entidades descen-
tralizadas, aunque suponga un acto poltico relevante.
Esta es una solucin a corto plazo que quizs permita que el Estado Central y
los Estados Locales reclamen sus derechos, pero no puede garantizarles el control
sobre la minera, la selvicultura o el sector econmico. Lo primero que debe quedar
suspendido son los cdigos ultraliberales de minera, selvicultura e inversin, cuyas
clusulas son incompatibles con la emergencia de una administracin descentrali-
zada eficiente y una industria minera local capaz de enfrentarse a las compaas
multinacionales extranjeras.
Desde este punto de vista, cualquier poltica minera o selvcola que adopte la
perspectiva de un proteccionismo culto debe ser deseada y fomentada. Hoy en
da, todo el mundo sabe que las economas de los pases que defienden su apoyo
a la globalizacin se beneficia de importantes subsidios en un momento en el que

las fuerzas de la globalizacin estn imponiendo a los pases del Sur condiciones
inspiradas en el liberalismo o en la desregulacin.
Conclusin: los acuerdos entre la RDC y China: un cambio

en los lmites de la competitividad global?
Para comprender la situacin de las administraciones locales en nuestros das y

a pesar de los resultados de las recientes elecciones, debemos en primer lugar
comprender la naturaleza del Estado congoleo inducida por las guerras, cuyas
instituciones de representacin y ejecutivo siguen marcadas por la lgica de un
conflicto lucrativo que ha permitido que las lites polticas congoleas y las compa-
as mineras y selvcolas multinacionales tengan acceso a los recursos naturales de
las entidades territoriales descentralizadas. El dinamismo de los pillajes sobre los
recursos durante la guerra, muestra que globalizacin arrastra, o encuentra un
modus operandi para perpetuar la violencia de algunos actores internacionales con
la complicidad de las lites locales.
Incluso antes de que se produjera la actual poltica de descentralizacin, la com-
pra de derechos mineros de los territorios locales por parte de las compaas mul-
tinacionales gracias a los Cdigos de Minera y Selvicultura, refleja la naturaleza
asimtrica de una competitividad basada o diseada en funcin de las necesidades
de las economas e intereses del norte, cuyas estructuras locales han conseguido
superar con xito el reto de la globalizacin.
El poder del norte mantiene una globalizacin hegemnica que amenaza no slo
a los intereses de las administraciones locales o descentralizadas, sino tambin a los
servicios pblicos que estas administraciones deben facilitar a sus poblaciones.
Por ello, ms all del gran impacto que las fuerzas de la globalizacin ejercen
sobre la actividad de las administraciones locales de la RDC, esta reflexin tambin
aborda un debate ms amplio entre el mercado y el Estado. Se posiciona a favor de
la restauracin de la autoridad del Estado congoleo y recomienda el estableci-
miento de un Estado en vas de desarrollo y democrtico, que sea tambin fuerte,
capaz de resistir los dictados del exterior.
Esta resistencia pronto se har realidad, ya que el pasado noviembre la RDC
celebr un contrato con China valorado en 12 mil millones para la construccin de
infraestructuras (aeropuertos, carreteras, hospitales, universidades, etc.). Como
contrapartida a estos servicios, la RDC ha decidido cumplir con sus compromisos y
permitir que China explote los recursos mineros equivalentes al valor de las infraes-
tructuras de las que se beneficiarn las provincias y las administraciones locales.
La historia de las relaciones Chino-africanas nos muestra que este tipo de acuer-
dos no ha sido suscrito con anterioridad entre China y un pas africano. El acuerdo
ha provocado las protestas entre algunas partes occidentales que los califican de
inapropiado y no bienvenido. Segn el Ministro de Hacienda de la RDC, en su
entrevista celebrada el 17 de diciembre de 2007, el acuerdo permitir al Jefe del
Estado materializar cinco proyectos que prometi a los ciudadanos durante su
campaa electoral y que representan su programa de accin (infraestructuras,

energa, educacin, agua y servicios sanitarios y salud).
Con la suscripcin de este acuerdo, las autoridades legtimas de Kinshasa de-
muestran la tesis que defendemos en este artculo, de forma que ya se dan cuenta
que ser difcil depender exclusivamente de los presupuestos del Estado y de las
administraciones locales que ya estn erosionados por los contratos injustos de-
nunciados anteriormente, para la construccin de las bases del desarrollo. En la
misma lnea, las autoridades son conscientes del poder de las compaas multina-
cionales sobre los recursos de estas entidades, si bien resulta muy difcil renegociar
los denominados contratos injustos y ms an la realizacin de otra reforma de la
minera o la selvicultura.
Debe destacarse asimismo que, a pesar de la retrica que acompaa a las actua-
les instituciones resultantes de las elecciones de 2006, slo gracias a la ayuda de
algunas potencias occidentales a las que las nuevas autoridades deben estar agra-
decidas, ha sido posible la vuelta a la paz, la organizacin de elecciones y la eleccin
de poderes derivados de las mismas.
En todo caso, la inversin de China en un sector que ha estado controlado du-
rante mucho tiempo por las potencias occidentales ha modificado los lmites y
puede conducir a la reconfiguracin de la competitividad global actual. A partir de
ahora la RDC contar con ms de un socio para negociar sus contratos o con el que
volver. Con el giro hacia China, la RDC provoca el malestar de occidente contra el
imperio asitico cuyo ndice de crecimiento econmico y presencial en frica pre-
ocupa a la UE y a los EEUU.
China quiz pueda conseguir que el FMI, el Banco Mundial y las compaas
multinacionales vean frica bajo una nueva perspectiva. Es capaz de hacer nego-
cios sin condicionamientos ideolgicos previos con unas compaas que son igual-
mente competitivas, y se estn estableciendo las condiciones para iniciar una aso-
ciacin con la RDC en estos momentos. Merecer la pena seguir de cerca la evolu-
cin de esta nueva asociacin que marcar una nueva era entre China y la RDC.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)
y la modernizacin de la administracin.
Camern y la Nueva Gestin Pblica
Raoul Tamekou1
Resumen2
La Nueva Gestin Pblica (NGP) surgi en los aos 80 como un nuevo instrumento para la
modernizacin de la Administracin. En los pases africanos fue introducida mediante los
Programas Nacionales de Gobernanza (PNG), creados para la realizacin de las reformas y
mejora de la actividad del Estado. Resulta normal que estudiemos el impacto de su utilizacin,
ya sea concreto o planificado. Ese es el objetivo bsico de este artculo, que se adentra en los
cambios de la Administracin Pblica camerunesa desde la perspectiva de la NGP, sobre la base
de la reforma prevista en el ltimo PNG para 2006-2010. Tambin se analizan los motivos que
provocaron la adopcin de la NGP en Camern, as como sus consecuencias polticas y, sobre
todo, administrativas.

El artculo examina la reforma administrativa establecida por el Plan de Gobernanza Nacional
de Camern (2006-2010). Esta reforma puede ser considerada como la consagracin de la
Nueva Gestin Pblica (NGP) y del principio responsable de la modernizacin en ese pas y
explica el anlisis del proceso que implica. Adems, el autor tambin aborda las causas latentes
de esta reforma y sus implicaciones polticas y administrativas. El artculo tiene un enfoque cr-
tico y plantea la cuestin fundamental de la transferencia institucional desde los pases del norte
hacia los pases del sur, y las consecuencias para los proyectos de reforma en frica.
1
Raoul Tamekou est realizando un Master en Ciencias Polticas en la Universidad de Montreal,
Es investigador del Centro de Investigacin de las Polticas y el Desarrollo Social (CPDS).
Universidad de Montreal. Traduccin del artculo publicado en francs con el ttulo: Programme
National de Gouvernance (2006-2010) et modernisation administrative. Le Cameroun lheure
du Nouveau Management Public.
2Quiero agradecer especialmente al Profesor Denis Saint-Martin, cuyas crticas constructivas y
comentarios han hecho posible este trabajo.

Introduccin
La Nueva Gestin Pblica (NGP) se refiere a la compilacin de una serie de

principios y tcnicas para reformar la Administracin Pblica, que fue adoptada por
diversos pases de la OCDE a comienzos de los aos 80. Los gneros de reforma de
la NGP incluyen, por ejemplo, la cuantificacin, la introduccin de sistemas de
evaluacin del desempeo, el aumento de la responsabilidad de los administrado-
res pblicos, la introduccin de mecanismos de mercado en el sector pblico, la
incorporacin de tcnicas de gestin de la calidad (Moesschalck, 2004). A pesar del
gran y variado xito obtenido en los primeros pases que adoptaron la experiencia,
algunos elementos de la NGP se han convertido en un modelo arquetpico de los
proyectos de reforma a nivel mundial (Shamshul, 2007) establecindose como un
paradigma (exclusivo) de la modernizacin de las Administraciones Pblicas.
En pases en vas de desarrollo y, ms concretamente, en frica, la NGP se intro-
duce a travs de los Programas Nacionales de Gobernanza (PNG). El Programa
Nacional de Gobernanza consiste en un instrumento estandarizado que dirige y
define la estrategia del Estado en el campo del desarrollo social y econmico.
Define un marco de accin e interaccin entre el Estado, el sector privado y la so-
ciedad civil. Se trata de un programa general de accin pblica en el que se deter-
minan todas las medidas que es necesario adoptar para aumentar la efectividad del
Estado en los mbitos administrativo, social y econmico. Los valores de eficacia,
eficiencia y economa intrnsecos en la NGP, as como la connotacin de moder-
nidad asociada, han demostrado ser razones atractivas que justifican la adopcin
de proyectos de reforma en frica. El PNG ha sido presentado como la solucin a
la crisis a la que deben hacer frente las Administraciones Pblicas en frica3, ade-
ms de un instrumento de modernizacin.
Al menos, estas fueron las explicaciones oficiales que expusieron las autoridades
pblicas. Sin embargo, una lectura crtica de las razones subyacentes para la adop-
cin de la NGP como modelo de la reforma administrativa por los reformistas afri-
canos, seala las razones de eficacia y modernizacin, expuestas bajo una nueva
perspectiva. Aparentemente, estas razones han sido suplantadas por otras conside-
raciones estratgicas de los actores polticos, deseosos de hacerse un hueco a nivel
internacional.
Este artculo analiza la introduccin de la NGP en los pases en vas de desarrollo
mediante el ejemplo de Camern. En apenas dos dcadas, dicho pas ha sido testi-
go de dos PNG. Nos centraremos particularmente en el segundo programa, que
prev abordar el periodo 2006-2010. El estudio tiene un doble objetivo: en primer
lugar, examinar la mutacin concreta o planificada de la Administracin Pblica
camerunesa desde la perspectiva de la NGP. En segundo lugar, se propone exami-
nar las causas por las que Camern se suma a la escuela de gestin y sealar las
primeras consecuencias. El artculo se divide en dos grandes partes. La primera
parte consiste en una panormica general de la modernizacin de las estructuras
administrativas camerunesas bajo el efecto de la NGP. Ello permitir tener la opor-
tunidad de mostrar cmo ha sido interpretado en Camern el concepto de PNG. La
Ver (Olowu, 2005).

3
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 67
segunda parte, se centrar en las causas y consecuencias de la reforma administra-

tiva. Comenzaremos cuestionando la relevancia del discurso oficial legitimador de
la introduccin del NGP en Camern. Despus, desde una perspectiva estratgica,
analizaremos las causas subyacentes. Por ltimo, destacaremos las principales im-
plicaciones, especialmente en trminos polticos y administrativos.
La modernizacin de la Adminstracin Pblica en Camern
Cmo est articulando Camern la transicin de una administracin tradicio-

nal a una administracin moderna? Qu influencia tiene la NGP en la estructura y
los trabajos de la Administracin Pblica camerunesa? Estas son las principales
preguntas que aborda esta parte. Antes de intentar contestar a estas cuestiones,
resulta til explicar el concepto que se esconde tras el PNG.
La experiencia de la gobernanza en Camern: el Programa Nacional de

Gobernanza
En las dos ltimas dcadas Camern, como muchos otros pases africanos, ha
sido testigo de una sucesin de reformas pblicas y administrativas, cuya orienta-
cin poltica y estratgica pretenda respaldar la tesis del paradigma del bucle de las
reformas administrativas en frica (Darbon, 2003). De hecho el nfasis ha ido alter-
nndose desde un Estado desarrollista y fuerte, a un Estado limitado y discreto,
para volver a un Estado organizador.
Durante el periodo que sigui a la independencia de 1960, el Estado actu
como fuerza impulsora del desarrollo social y econmico del pas, mediante la re-
gulacin, control y organizacin de todas las reas de las esferas pblica y social4.
Ms tarde, en los aos 80, el Estado, afectado por crisis econmica, vio desaparecer
su misin y su papel social bajo los efectos de los programas de ajuste estructural
(PAE). Dichos programas, impulsados por los donantes internacionales, favorecan
la disolucin del compromiso del Estado con los sectores econmico y social, pre-
sentando al sector privado como la fuerza conductora del crecimiento econmico
y la regulacin social.
Sin embargo, los programas de ajuste estructural, en lugar de provocar el de-
seado crecimiento y mejora de las condiciones de vida de las masas, tuvieron el
efecto contrario y contribuyeron a agravar la exclusin social y la pobreza de las
clases sociales menos privilegiadas5. Camern, con la ayuda de los socios del desa-
rrollo, intent corregir esta situacin estableciendo programas conocidos como la
dimensin social del ajuste que igualmente fracasaron en la obtencin el impacto
deseado.
4
La Oficina del Primer Ministro, Repblica de Camern, 2006. Programa Nacional de Gobernanza
(2006-2010). El documento puede ser consultado en la direccin: www.spmgov.cm/documents/
doc_Fr384_NGP
5Idem.
Ante estos intentos fallidos y costosos, se plantearon debates con el fin de rede-
finir el papel social del Estado y de construir una estrategia concertada de accin
pblica, en vista de que el efecto acumulado del triunfo de la globalizacin, la
promocin de ideas neoliberales y el legado de las reformas anteriores supusieron
que la sociedad civil y el sector privado se convirtieran en partes protagonistas, que
deban ser tenidas en cuenta.
Se plante la cuestin de cmo reintroducir al Estado en la estrategia de desa-
rrollo social y econmico del pas, en un entorno en el que el sector privado y la
sociedad civil tenan papeles bien definidos y campos de accin especficos.
La creacin del PNG fue esencial para la solucin que se plante.
La fase de diseo y desarrollo del programa cont con la ayuda del programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), fue lanzado el 11 de agosto de 1998 e
implic al Primer Ministro, al Jefe del Gobierno y al Presidente del Comit de
Empleo. El documento resultante y la estrategia global para su implementacin
fueron adoptados por el grupo de trabajo el 31 de agosto de 1999. El Jefe del
Estado lo aprob el 29 de junio de 2000. El PNG cont con un estatus especial,
tanto por el contexto especfico de su creacin, como por los diferentes participan-
tes implicados en su desarrollo y el procedimiento para su adopcin.
A pesar de que el PNG reafirma la preeminencia del Estado en el desarrollo del
proceso, el programa tuvo que llegar a un compromiso con la configuracin
geopoltica local6. De hecho, en vista de los nuevos campos de accin del sector
privado y de la sociedad civil, el Estado ha sido llamado ahora a convertirse en fa-
cilitador y en regulador. Para que el Estado pudiera desempear este papel, el
programa defini cinco campos prioritarios:
El establecimiento de una Administracin Pblica que se encuentre realmente

al servicio de los usuarios.
La consolidacin del Estado de Derecho, especialmente a travs de un entor-
no legal y jurdico que garanticen la seguridad de las personas, la propiedad
y las inversiones;
La promocin de la cultura de la responsabilidad en la gestin econmica,
financiera y social y la obligacin de informar;
El fortalecimiento de la transparencia en la gestin de los asuntos pblicos
mediante la lucha contra la corrupcin;
El establecimiento de estructuras descentralizadas para la participacin efi-
ciente y efectiva de la poblacin en la gestin de los asuntos pblicos.
Este nuevo marco responda claramente a la idea de gobernanza instrumen-

tal introducida por Padioleau (citado por Chevallier, 2003:215) que destaca la
eficacia de la accin pblica mediante un nuevo enfoque de las funciones tradicio-
nales del Estado y la creacin de una asociacin visible entre ste y otros grandes
participantes de la sociedad.
6 Resulta interesante destacar que el periodo de nacimiento del PNG en los 90 en Camern tam-
bin corresponde con la democratizacin del pas, y por ello, con la irrupcin de nuevos actores
en la escena poltica y pblica.
Por lo que se refiere a su puesta en marcha, el PNG tuvo preeminencia sobre el

resto de instrumentos pblicos. Se convierte en su modelo. De hecho se trata del
anteproyecto que informa la estrategia de intervencin del Estado. Al respecto, las
lneas que sigue el PNG son marcos en los que se insertan los distintos niveles de
accin del Estado. Ello garantiza la adecuacin del programa en la medida en que
incluye proyectos importantes en el sector de las polticas de los departamentos
ministeriales, las asambleas y las jurisdicciones7.
A pesar de mejoras notables y progresos tangibles que se han alcanzado en los
diferentes sectores que constituyen el objetivo8 del plan, el primer PNG tuvo que
ser revisado a los cuatro aos de su puesta en marcha (mayo 2001). Cabe destacar
en este punto, que el plan para la reforma administrativa, adoptado en el nuevo
programa y que se articul en torno a tres fases decisivas, es el resultado de las
lecciones extradas de la implementacin del primer PNG. La reforma fue necesaria,
como veremos ms adelante, debido a factores nacionales e internacionales y por
razones inherentes a su concepcin.
Por otra parte, podemos ver claramente que la reforma administrativa plantea-
da por el nuevo PNG fortalece la dinmica de modernizacin iniciada por el primer
PNG, haciendo que Camern se suscriba definitivamente como miembro de la es-
cuela de la NGP.
La Nueva Gestin Pblica en el Programa Nacional de Gobernanza

(2006-2010): el perfil de la reforma
Kenneth Kernaghan, en su estudio sobre organizaciones post burocrticas y los

valores del servicio pblico, define un marco de anlisis que hace posible establecer
el perfil de organizacin pblica, y de situarlo en una escala de modernidad. Segn
dicho autor, este marco sirve para un doble objetivo analtico y prctico. De hecho,
al incluir los principales elementos de la reforma de las organizaciones pblicas,
resulta posible valorar los cambios que ha sufrido la organizacin en un periodo de
tiempo concreto. Al mismo tiempo, permite que las organizaciones pblicas se
posicionen respecto a las recientes propuestas de reforma y se dirijan en concreto
a los sectores en los que pueden realizar su reforma, de conformidad con las prio-
ridades econmicas y estructurales a corto plazo (Kernaghan, 2000).
Una mirada atenta a este plan maestro revela que los mtodos de gestin y
organizacin de las organizaciones postburocrticas se inspiran directamente en la
NGP, este conjunto de teoras y tcnicas heteroclite (Bezes, 2005) importado
del sector privado y del campo econmico, que favorece el desarrollo tanto de la
globalizacin como de la ideologa neoliberal.
Por ello, la pregunta a plantear es dnde se encuentra Camern dentro de la
escala de la burocracia moderna. Para contestar a esta pregunta, debemos estudiar
7
Oficina del Primer Ministro (OPM), ibid. p. 8.
8
En lo relativo a la reforma de la Administracin Pblica, podemos sealar en particular: la elabo-
racin de un nuevo Estatuto para la Funcin Pblica, el inicio de una gestin de personal des-
centralizada, la formalizacin de procedimientos, la descentralizacin, etc.
la percepcin de la NGP en este pas, as como la implementacin concreta en la

organizacin de su Administracin Pblica.
Para ello, proponemos elaborar un inventario de innovaciones e instrumentos
que han sido adaptados de la NGP al programa de reforma administrativa del nue-
vo PNG. Posteriormente, examinaremos las particulares formas de control que ha
ocasionado esta evolucin.
La modernizacin de la Administracin Pblica en

Camern: fases decisivas
La modernizacin de la Administracin Pblica de Camern y su evolucin hacia

unos nuevos tipos de gestin y sistemas de organizacin, no comenz con el PNG.
De hecho, la implantacin de las estrategias de la NGP en ese pas pueden remon-
tarse a 1994, con la reforma del Estatuto de la Funcin Pblica (Decreto n. 94/199
de 7 de octubre de 1994 por el que se otorga un Estatuto general a la funcin
pblica), que introdujo la nocin de puesto de trabajo9, cuya consecuencia fue
el establecimiento de un sistema de evaluacin del resultado para evaluar al perso-
nal. Se establecieron otros muchos instrumentos basados en la evaluacin del re-
sultado y del desempeo, sobre todo durante la primera fase del diseo e imple-
mentacin del primer PNG10.
Sin embargo, y a diferencia del antiguo PNG y de otras reformas aisladas (como
las mencionadas anteriormente), el nuevo PNG realiz contribuciones importantes
que no fueron capaces de producir el cambio esperado, aunque permitieron la
creacin de nuevas instituciones y nuevos instrumentos de control administrativo11.
Ello puede explicarse por el hecho de que las reformas no desarrollaron mecanis-
mos concretos ni mtodos para llevar a cabo el establecimiento de nuevas medidas,
lo que condujo a la interrupcin de los trabajos de la organizacin y gener un
error de sistema tipo 112. El nuevo PNG sita la reforma ms all. Establece recursos
9
El puesto de trabajo en los sistema de empleo significa que un individuo es seleccionado para
ocupar un determinado puesto, al cual, en principio, permanecer vinculado durante el tiempo
que permanezca en servicio en la administracin. (Ver Fougre citado por Mercier, J., 2006: 98).
Aqu el nfasis ya no reside en la jerarqua administrativa sino ms bien en una serie de puestos
de trabajo que corresponden a las funciones de la Administracin. Este es un sistema completa-
mente opuesto al de un estatuto permanente asegurado por el sistema de carrera, y se emplea
con mayor asiduidad en el sector privado, en el cual los empleados estn vinculados a sus
empleadores mediante contratos, para desarrollar tareas concretas y donde se define la duracin
de su funcin.
10Podemos remontarnos al respecto a 1985, para precisar la fecha de la entrada de Camern en
el sistema de la NGP con la creacin del Instituto Superior de Gestin Pblica (ISGP), que trat
de introducir el paradigma de la gestin en la funcin pblica de Camern. Sin embargo este
hecho no resulta sistemtico, en especial en lo relativo a los trabajos de la Administracin
Pblica como las reformas realizadas por el primer PNG y fortalecida por el segundo.
11Todos los instrumentos que sern presentados en este apartado son de una u otra manera
productos del primer PNG.

12El error tipo 1 se da cuando no se emplea un sistema supuestamente fiable, lo que produce la
paralizacin de la organizacin. Hemos tomado prestada esta analoga de Landeau y Stout,

secuestrndola en parte de su utilidad inicial, quienes tienden a centrarse ms en los errores tipo
especficos en trminos de orientacin e implementacin, y determina objetivos

especficos que pueden ser asignados en un periodo de tiempo determinado
(2006-2010), en estrecha relacin con la redaccin del nuevo instrumento.
El plan de reforma administrativa consta de tres fases importantes: la racionali-
zacin de las estructuras y procedimientos administrativos, la modernizacin de la
regulacin y de la gestin de la funcin pblica, y el fortalecimiento de las capaci-
dades de los funcionarios. Cada uno de estos puntos refuerza el espritu y la prc-
tica de la NGP de la funcin pblica en Camern.
La racionalizacin de las estructuras y procedimientos administrativos
Mediante la adopcin de esta estrategia, el gobierno de Camern manifiesta su

deseo de simplificar los trabajos de su administracin, de hacerla ms flexible y
eficiente, y de adoptar un mtodo de gestin ms orgnico y menos mecnico. Por
ello, esta supuesta estrategia trata de alumbrar y racionalizar las estructuras, de
centrar el nfasis en la coordinacin y dejar los aspectos de la produccin de bienes
y servicios a las administraciones locales. Igualmente, a nivel central y desconcen-
trado13, se llevarn acciones de apoyo y difusin de las novedades sobre reforma
administrativa dentro de la Administracin Pblica, dado el impacto de la evolucin
del entorno en la Administracin Pblica. Una lectura entre lneas revela que la NGP
es inherente a las ideas de descentralizacin, administracin local y proporcin del
cambio.
En concreto, el plan de accin se basa en cuatro pilares: el diseo de marcos
orgnicos en los ministerios; el diseo de estndares de desempeo y criterios de
evaluacin para las distintas categoras de puestos de trabajo, la aplicacin efectiva
de manuales de procedimiento administrativo y su propagacin general, y el diseo
de un plan maestro para la administracin electrnica14.
Merecen destacarse al menos dos pilares de esta estrategia de accin, que esta-
blecen definitivamente la NGP como un mtodo para estructurar la organizacin de
la Administracin Pblica de Camern, y que la distingue especialmente de reformas
anteriores y no sistmicas en este sector. Se trata del esfuerzo por mejorar la calidad
de los servicios a travs de los Manuales de procedimiento Administrativo y la for-
malizacin del desempeo mediante el diseo de estndares de desempeo.
1)Los Manuales de Procedimiento Administrativo:

Una herramienta de proximidad y eficacia
El enfoque de los Manuales de Procedimiento Administrativo fueron introduci-

dos en Camern por la Directiva n. 003/CAB/PM de 24 de enero de 2004 (Ngouo,
2, veg. las situaciones en las que se aplican sistemas que no funcionan o que tienen la fama de
no hacerlo (Landeau, M; Stout, Jr, 1979).
13La Oficina del Primer Ministro, ibid., p.10.
14Idem.
p.22). Sin embargo, la nueva PNG le otorga una nueva dimensin y le proporciona
medios concretos para alcanzar sus metas. El enfoque de los Manuales de
Procedimiento Administrativo persigue tres objetivos:
Mejorar la acogida e informacin de usuarios de servicios pblicos;

Fortalecer la eficiencia de la organizacin y controlar el trabajo administrativo;
Promover los valores de transparencia e integridad dentro de los servicios
pblicos, de conformidad con el principio de puesto de trabajo;
Ello se remonta a la nocin de P. Hogget sobre la formalizacin de los puestos

de trabajo de los administradores y la formalizacin de las reglas y estndares que
regulan su profesin (Hogget, 1996). Desde el punto de vista de la gestin basada
en los resultados, la idea consiste en especificar los trminos y contenido de un
puesto, sus reglas y estndares y, finalmente, los procedimientos especficos que los
rigen.
2)Los estndares del desempeo y de la evaluacin:

un instrumento de la gestin basada en el resultado
El diseo de los estndares del desempeo del personal administrativo es la

parte central de cualquier prctica de gestin basada en el desempeo15. En
Camern, el Estatuto de la Funcin Pblica ha optado por basar la evaluacin de
sus funcionarios en el resultado alcanzado, dentro del sistema de puesto de traba-
jo. Ello implica la definicin de estndares, sobre cuya base se juzgar el desempe-
o y el resultado de los funcionarios del Estado. Sin embargo, desde la introduccin
del concepto de puesto de trabajo en 1994 y de la publicacin de los mtodos de
implementacin en 2001 por el Primer Ministro (Decreto no 2001/108/PM de 20
de marzo de 2001), ha sido difcil lograr su eficacia debido a la ausencia de estn-
dares para la evaluacin del desempeo y del resultado. El PNG se propone resol-
ver esta dificultad en su plan estratgico, que cuenta con una fase para la defini-
cin de estos estndares. La formalizacin de los criterios del desempeo se esta-
blece para medir la eficacia y la eficiencia de los funcionarios pblicos, de manera
que resulten cuantificables y asignables. El xito, o al menos, el diseo de estos
estndares harn que Camern se aproxime significativamente a la modernidad
burocrtica.
La modernizacin de la regulacin y de la gestin de la funcin pblica
La finalidad que persigue este aspecto de la reforma es permitir que el Estado

gestione sus recursos de forma ptima, en especial sus Recursos Humanos (RRHH).
Se puede decir que la gestin de la funcin pblica camerunesa se ha modernizado
con este enfoque actualizado de la gestin de RRHH. La herramienta tcnica de la
15
Ibid.
reforma es la gestin integrada del sistema de nminas de la funcin pblica (en

ingls SIGIPES), el primer instrumento de las tecnologas de la informacin que fue
empleado en el primer PNG. Aparentemente, el SIGIPES es una herramienta nove-
dosa y contrastada de la gestin basada en el resultado. El nuevo PNG ha vuelto a
emplearla para extender su aplicacin a la totalidad del sector pblico y permitir
que el Estado controle a su personal.
De hecho, el SIGIPES es un sistema de gestin de medida cuantitativa del perso-
nal, que es reminiscente del estilo de gestin contable descrito por Millar (2001).
Se adopt por dos razones. La primera, para depurar a los empleados pblicos,
por ejemplo mediante la deteccin de funcionarios sin escrpulos. En segundo lu-
gar, para controlar el desempeo de los funcionarios de manera cuantificable e
individualizada. Se certific su eficacia despus de ser aplicada en un ministerio
piloto tras su lanzamiento durante el primer PNG. En consecuencia, se decidi ex-
tenderla inicialmente a otros cuatro ministerios piloto, y despus a toda la funcin
pblica. Este sistema de administracin electrnica, capaz de cuantificar e indivi-
dualizar el desempeo, se encuentra aparentemente muy alejado del modelo bu-
rocrtico weberiano de diferenciacin impersonal y colectiva.
El fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios del Estado
La tercera fase del proceso de modernizacin de la administracin pblica de

Camern es la equivalente a las demandas de desempeo y competencia que se
realizan a los funcionarios, en un contexto caracterizado por la apertura de reas al
sector privado que antes haban estado reservadas a los organismos pblicos, y en
consecuencia, por la aparicin de competencia entre ambas categoras de esferas
de accin. Por lo tanto, la estrategia para fortalecer las capacidades de los funcio-
narios se dirige a mejorar su desempeo en un entorno de cambio permanente.
Esta fase se sita en lnea con el proceso de formalizacin del desempeo que se
incluye en toda reforma administrativa definida por el PNG. Las acciones principales
que debern ejecutarse en este marco son la elaboracin del marco regulatorio
sobre el que se basan los principios de mejora permanente: la identificacin de las
necesidades y la formulacin del primer plan nacional sobre mejora permanente de
la cole Nationale dAdministration et de Magistrature (ENAM) y el ISMP (Institut
Suprieur de Management Public)16.
En general, considerando todos los factores anteriormente descritos, podemos
decir con seguridad que Camern est siguiendo el camino del PNG de forma de-
cidida. El perfil en el que Camern est ms retrasado es en el de la organizacin
post burocrtica, caracterizado por una cultura poltica y de gestin basada en los
resultados, en los ciudadanos y en la autonoma de los individuos dentro del siste-
ma, en la innovacin en una estructura descentralizada y en la lgica por la com-
petencia. Todo ello, a pesar de los cambios sutiles muchos de los elementos
presentados en este estudio estn en una fase de expansin y otros tantos en esta-
do de proyecto.
16
Servicios del Primer Ministro, ibid.
Reforma y control de la gestin
La estructura formal y lgica de la reforma administrativa planteada por el PNG

es explcita en trminos de orientacin de la gestin de la Administracin frente a
la gestin del desempeo basada en los resultados. De hecho, el enfoque lgico
consiste en la definicin de cada programa de accin:
Objetivos de desempeo;
Indicadores de desempeo;
Mtodos de supervisin y control.
Estos mtodos de supervisin y control incluyen los informes de actividad de

diversos gestores afectados y las auditoras realizadas por expertos ajenos a la
Administracin (delegacin, autonoma). Cabe destacar que la mayora de los pro-
yectos elegidos en los documentos de planificacin estratgica asumen los criterios
del Programa Econmico y Financiero que suscribi Camern con el sistema de
instituciones de Naciones Unidas (FMI, BM, PNUD) (Ngouo, 2005), lo que de-
muestra su compromiso para cumplir con los estndares internacionales de la
gestin pblica y de acuerdo con el pensamiento actual de la NGP.
Como hemos visto, este control adopta una forma concreta a travs de varios
instrumentos y tcnicas. Para resumir, podemos citar el proceso de formalizacin
del desempeo, la racionalizacin de los parmetros de desempeo, el diseo de
los estndares de desempeo y de evaluacin, la promocin de los sistemas de
medicin del desempeo y de cuantificacin, en particular a travs de la creacin y
desarrollo del SIGIPES, la creacin de sistemas que son objetivo del desarrollo de
competencias y desempeo de los funcionarios del Estado.
Esta variedad de mecanismos pretende mejorar la calidad de los servicios que
presta la Administracin Pblica. El reto consiste en adaptar el marco estructural de
la gobernanza y responder a las expectativas de la poblacin de manera ms efec-
tiva. Sin embargo, a pesar de que estos argumentos pueden ser considerados como
factores que explican la reforma, no debemos olvidar que las causas subyacentes
no resultan tan claras. Aparentemente, stas son ms estratgicas que sociales o
estructurales.
La reforma administrativa: entre el isomorfismo

y la necesidad socioestructural
A primera vista, la justificacin de la reforma administrativa prevista en el PNG

(2006-2010) reside en la necesidad real de modernizar la Administracin Pblica de
Camern, con objeto de incrementar su capacidad de reaccin ante las reclamacio-
nes sociales de los ciudadanos, as como permitir una mayor integracin en el
marco de participacin que conlleva la gobernanza17. No obstante, una interpreta-
17
La idea bsica de la gobernanza es una sociedad poltica reconciliada, un compromiso social
logrado mediante las negociaciones entre los diversos actores sociales y polticos, la tecnificacin
cin ms realista permite identificar que la reforma ha estado impulsada principal-

mente por consideraciones estratgicas y polticas relacionadas con el deseo del
pas de posicionarse en la parte reconocida del mercado de reforma. Se ha adopta-
do la estrategia del isomorfismo. Para apoyar esta afirmacin debemos preguntar-
nos, en primer lugar, la pertinencia del discurso oficial que envuelve la legitimacin
de la reforma administrativa.
El discurso que envuelve la legitimacin de la reforma
Segn este discurso, la eficiencia y la eficacia representan el reto permanente de la

Administracin de Camern. No parecen ser criterios especficos y diferenciadores en s
mismos, ya que cualquier pas puede hacer esta misma afirmacin. Sin embargo, este
reto es crucial para muchos pases africanos, incluyendo a Camern, que est afectado
por una triple crisis de legitimidad, financiacin y eficiencia (Ngambo, 2000).
La crisis de legitimidad revela la separacin entre ciudadanos y Administracin.
Las relaciones entre la Administracin y los ciudadanos en Camern no se caracte-
riza por la imputabilidad, la responsabilidad y la lealtad republicana que requieren
las democracias representativas y que resultan mucho ms frecuentes en las demo-
cracias occidentales. Al contrario, aparentemente slo se concentra en servir a sus
propios intereses, que no son colectivos ni organizativos, sino individualizados y
personales. La Administracin se desva de su papel original como transmisin en-
tre el Estado y el pueblo y de su misin a favor del inters general, transformndo-
se en una subversin de la mquina burocrtica del beneficio individual. Igualmente,
se pervierte el sentido de racionalidad instrumental que supone dirigir su actividad,
dado que la Administracin camerunesa hace un uso inadecuado de estos elemen-
tos que, al estar sujetas a las decisiones polticas, y ejecutarlas, quedan, en el mejor
de los casos, al servicio de intereses polticos partidistas, como los del partido en el
poder o los intereses personales. Por ello, no hay compromiso de los funcionarios
sine ira et studio, sin ira o entusiasta, sin entusiasmo, o consideracin por al-
guien en su significado tradicional weberiano18. La Administracin se patrimo-
nializa en el sentido dado por Mescheriakoff (1987), ya que se constituye como
instrumento de dominacin del beneficio del lder y en un espacio que escapa de
la regulacin racional-legal.
de la poltica, y el retroceso del Estado, y la creencia en la posibilidad de la autorregulacin de

los grupos sociales. V. Chevallier, J., Ibd., p. 206.
18Adems, no existe una clara divisin del trabajo poltico, lo que supone la primordial perversin
del modelo (en este tema, consultar Spanou, C., 2003). De hecho, la Administracin supera el
marco de servicio instrumental de la poltica para convertirse en un instrumento de la poltica,
comprometido con un partido poltico parcial y militante. Se convierte en el patio trasero del
partido en el poder. Sin embargo, debemos abstenernos de realizar una taxonoma rgida y
paralizante, ya que los pases africanos no ostentan el monopolio sobre el fenmeno de la
politizacin de la burocracia. Se trata de un fenmeno comn en muchos pases occidentales
como Estados Unidos, en el que la Administracin es conocida por no ser profesional y estar
basada en fundaciones partidistas. (V. Dreyfus, F., 2000). La diferencia reside en la naturaleza de
las ganancias polticas y simblicas. La comparacin solo puede realizarse desde un punto de
vista formal.
El segundo factor que revela la necesidad social de la reforma administrativa es

la crisis de financiacin. Marca el establecimiento de las prioridades de la gestin
cuantitativa de las reformas y la adopcin de instrumentos certificados de gestin
basada en el resultado. Ello se explica por la situacin econmica del Estado de
Camern, sumamente delicada y precaria, que carece de los recursos suficientes
para completar su misin de servicio pblico y mantener el aparato del Estado. De
ah la necesidad de una gestin de personal prspera y eficiente y la importancia
de las herramientas de la NGP, que tienen fama de favorecer la optimizacin de la
maquinaria burocrtica.
Finalmente, la crisis de la eficiencia se relaciona con la falta de motivacin,
la escasez de aptitudes y de habilidades que son caractersticos de los funcio-
narios. Tambin puede atribuirse a la crisis del sistema de gestin y evaluacin
de los funcionarios, quienes a menudo carecen, en su trabajo diario, de una
visin y definicin claras de la labor que debe realizar. A pesar de que general-
mente se acepta que la definicin precisa de objetivos y de actividades a desa-
rrollar no es un privilegio de las organizaciones humanas (Hoefstede, 1998), la
validacin y legitimacin de un sistema que contiene un cierto grado de desor-
den depender de su capacidad para ser eficiente, mientras que, al mismo
tiempo, se hace cargo de la incertidumbre (Bernoux, 1998) o del ruido (Atlan,
1979). El sistema de evaluacin de funcionarios existente resulta muy ambiguo.
En realidad se basa en la carrera, coexistiendo con el sistema de puesto de
trabajo que ha sido introducido recientemente con escasa eficacia, dada la
falta de estndares de desempeo y de objetivos bien definidos (que pretende
introducir la reforma). Entre las mayores dificultades que surgen de esta coha-
bitacin artificial, se encuentran las provocadas por los defectos en los procesos
de seleccin, que se desvan significativamente de las tesis weberianas (neutra-
lidad, competencia, especializacin). Esto quiere decir que la evaluacin de los
funcionarios resulta ineficiente, puesto que est condicionada por considera-
ciones polticas o arbitrarias, excluye toda objetividad y reduce la motivacin de
los funcionarios.
A la vista de los factores que acabamos de analizar, podra parecer imperiosa y
urgente la necesidad de reforma. Sin embargo, se debe relativizar la pertinencia de
esta justificacin econmica a corto plazo, dado que el compromiso de lealtad
entre la Administracin Pblica y los ciudadanos cameruneses ha sido verdadera-
mente respetado durante las ltimas dcadas. De hecho, la situacin social en
Camern de los ltimos veinte aos se caracteriza por su relativa estabilidad, aun-
que dominada por una gran precariedad. La realidad social permanece entre una y
otra reforma, por lo que resulta imposible emplear este argumento para justificar
una reforma especfica. De ah que, aunque constituyan elementos determinantes,
la necesidad de adaptacin y reaccin social y el reto de acabar con la quiebra del
servicio pblico no pueden emplearse como factores explicativos, preponderantes
y especficos para la ilustrar la reforma administrativa del PNG. En este sentido, se
trata de factores permanentes que rigen cualquier reforma institucional de gran
escala en Camern.
Otra posible explicacin se encuentra en la necesidad de adaptar el marco es-
tructural de la gobernanza.
La gobernanza como marco de estmulo para la reforma

administrativa
La gobernanza puede ser considerada como un marco que estructura la gestin y

organizacin del servicio pblico, y tambin como un marco ordenado. Segn Bourdieu
(1984), la gobernanza es un campo en s mismo, estructurado por juegos y retos,
donde las luchas de poder definen las posiciones de los gobernantes y los gobernados
as como las reglas y las consecuencias institucionales. Al respecto, la gobernanza re-
presenta un rea restringida y restrictiva: hay una forma de hacer gobernanza.
Esa forma de realizar la gobernanza se define por los jugadores dominantes en
el campo del gobierno, en este caso, las instituciones financieras y las organizacio-
nes polticas multilaterales (Banco Mundial, FMI, ONU, y organismos relacionados),
y a travs de ellos, los pases occidentales que promueven el neoliberalismo. Los
principios de gobernanza aplicados a los pases en vas de desarrollo han sido tra-
ducidos y formalizados en la frmula de Buen Gobierno, que se ha convertido
en un elemento imprescindible para los pases solicitantes de ayuda y de crditos
a los donantes internacionales. El Buen Gobierno ha sido defendido por los
pases en vas de desarrollo como un mecanismo de reforma, que persigue la in-
troduccin de estndares e instituciones que garanticen un marco factible y trans-
parente para dirigir los asuntos pblicos, y que obligue a informar a los poderes
pblicos (Chevallier, ibid.).
Las demandas relacionadas con la prctica del Buen Gobierno- en particular, la
necesidad de una gestin de la administracin ms prspera y transparente, la necesi-
dad de un marco orgnico que defina las relaciones entre ciudadanos y la Administracin
de forma ms cooperativa, la obligacin de resultados y por ello de eficiencia y eficacia-
podran ser empleados como factores legtimos que explican las causas sobre las que
se basa la reforma administrativa en ejercicio, impulsada por el primer PNG y asumida
de nuevo en el segundo programa. En este sentido, no habra ninguna discontinuidad
en la traslacin de las recetas del Buen Gobierno en ambos PNG. Esto nos hace
llegar a la misma conclusin que en el primer argumento.
La necesidad de adaptar el marco estructural de la gobernanza no es un factor
preponderante, a pesar de que constituye un elemento interesante para explicar los
motivos de la reforma administrativa prevista en el PNG, en especial en lo relativo
a su correccin mediante ajustes.
Adems, no parece que esta explicacin sea lo suficientemente global y elimina
el margen de maniobra de los participantes y su capacidad de emprender acciones
en las estructuras. De ah la hiptesis propuesta, que sugiere que las razones sub-
yacentes de la reforma administrativa y la adopcin en Camern de la escuela de la
NGP se basa en consideraciones estratgicas. Y la estrategia que se ha utilizado es
el isomorfismo.
El isomorfismo como estrategia de legitimacin poltica
Segn Hernes (citado por Meyer y Rowan, 2005: 12), especialmente las institu-
ciones pblicas incrementan sus posibilidades de supervivencia a largo plazo me-
diante la adopcin de elementos que legitimen sus estructuras. Practican isomor-

fismo con instituciones importantes de su entorno, por ejemplo reproducen es-
tructuras que son consideradas justas. Desde esta perspectiva, la cooperacin
puede considerarse minimalista (Douglas, 2004), por ej. los jugadores poseen
cierto margen de maniobra, aunque sean prisioneros de una compleja red de rela-
ciones. No pueden abstenerse totalmente de la participacin, puesto que la falta
de cooperacin se castiga. Pero saben sacar provecho de ello, traduciendo su
cooperacin de acuerdo con sus intereses y dndole un nuevo sentido distinto del
inicial. Orientan a las instituciones hacia la maximizacin de su utilidad19.
En este sentido, la adopcin de los principios y tcnicas de la NGP en Camern,
se concibe, sobre todo, como una estrategia de isomorfismo que resulta del clcu-
lo racional de los beneficios de este compromiso. De hecho, resultara irracional y
nada realista que los lderes polticos cameruneses no adoptaran la NGP, que es el
mtodo de gestin reconocido en el mercado de la reforma administrativa y que es
promovido activamente por las instituciones financieras y organizaciones polticas
multilaterales (Banco Mundial, FMI, ONU e instituciones relacionadas). Y ello por
dos razones fundamentales.
La primera se refiere a la falta de legitimidad interna que padecen la
Administracin y los poderes polticos. Como ya se ha mencionado anteriormente,
existe una ruptura evidente entre la entidad administrativa y los ciudadanos, dise-
ada como mecanismo burocrtico que detenta el poder pblico al servicio del in-
ters de la poblacin. De hecho, tanto los funcionarios como los administradores
estatales explotan su posicin y recursos vinculados a sta con fines estrictamente
personales, rompiendo as el compromiso de lealtad y responsabilidad que les une
a la poblacin. Por ello, la Administracin y los poderes pblicos se ven forzados a
regresar al exterior para conseguir la legitimidad que les falta en el interior. La NGP
parece ser una razn excelente para autorizar a los poderes pblicos, gracias a su
halo de ciencia, racionalidad y su experiencia de eficacia relativa o al menos valida-
da, que alcanz en los pases occidentales. La sistematizacin del control, su forma-
lizacin y racionalizacin a travs de nuevas herramientas como SIGIPES o los
Manuales de Procedimiento Administrativo permiten que los poderes pblicos
proyecten en el imaginario popular la imagen de un gobierno que se hace cargo de
la situacin, y que controla metdica y positivamente a su personal y a su
Administracin. Ello puede tener un impacto considerable en una sociedad parali-
zada, acostumbrada a un Estado inerte y dbil. Por ello, la reforma refuerza la
legitimidad del poder estatal.
Asimismo, el hecho de que Camern se haya sumado la NGP le convierte en un
buen alumno ante los ojos de las instituciones financieras internacionales,
abrindole el acceso al lucrativo mercado de la ayuda al desarrollo principalmen-
te de los pases del norte, los cuales en definitiva, son los campeones de la NGP. En
este punto, resulta til destacar el contexto de la reforma, especialmente la rele-
Nuestro estudio se basa en la institucionalizacin racional actual. En este enfoque se postula la

19
racionalidad de los actores. A pesar de que las instituciones actan ordenando sus estrategias,
los actores estn al corriente de la opcin ptima que persiguen mediante la utilizacin del
marco institucional. V. (Gazibo, M, Jenson, J, 2006).
vancia del programa adoptado y el momento exacto en el que se produjo. En rea-

lidad, la NGP se dise en un momento en el que Camern haba sido admitido en
diferentes programas institucionales internacionales muy beneficiosos. Por ejem-
plo, podemos citar la iniciativa Pas Pobre Altamente Endeudado (HIPC en sus siglas
en ingls) o los numerosos programas que permiten la exoneracin total o parcial
de deuda pblica. Por ello, Camern tiene un claro inters en causar una buena
impresin y en mostrar seales concretas de su deseo de cambio y modernizacin.
La Administracin Pblica, que suele ser considerada por la comunidad internacio-
nal y por las poblaciones como ruinosa, mal gestionada, incontrolable e ineficiente,
tiene terreno frtil para realizar este esfuerzo. La legitimacin de la NGP como
tcnica de gestin por los ms altos organismos econmicos y polticos internacio-
nales, ha propiciado considerablemente su adopcin por los lderes polticos de
Camern permitindoles garantizar el aprovechamiento de los recursos vinculados
a este instrumento de gestin.
Para finalizar este apartado, podemos afirmar que la reforma administrativa
programada por la nueva NGP en Camern plantea un problema lgico evidente. En
realidad, dado que su finalidad directa es permanecer lo ms cerca posible de un
proyecto administrativo abstracto definido en base a estndares20 preestablecidos
universales, en lugar de fortalecer la capacidad de la Administracin para responder
a las necesidades inmediatas de la poblacin, la reforma plantea dudas sobre su
capacidad de transferencia y su importancia. La reforma administrativa, que se pro-
duce a partir de la nada, pero que aporta la semilla social de su propia justificacin,
es impulsada por la NGP y tiene todo a su favor para pasar a la accin concreta. Su
xito depender de su capacidad de adaptacin al marco orgnico existente y al
grado en el que ello sea aceptado por los funcionarios y directores encargados de su
implementacin. Sus promesas slo se podrn mantener evitando la ilusin que
conlleva e identificando los peligros potenciales intrnsecos. Esta tensin nos lleva a
cuestionar las implicaciones polticas y administrativas de la reforma.
Las implicaciones de la reforma: entre promesas e ilusiones
Si seguimos el lenguaje optimista de Zadig, las promesas de reforma residen en

sus implicaciones tericas positivas o sus efectos deseados o esperados en caso de
que todo funcione de la mejor forma posible en el mejor de los mundos posibles.
Sin embargo, hacerse ilusiones es inevitable, en especial sobre las expectativas de
cambio. La falta de procesos previos de consulta y debate de los actores pblicos
lderes acerca del significado de la reforma, de sus retos y su implementacin, priva
a las reformas de apoyo histrico (como por ejemplo, sobre el Estado y los diferen-
tes ministerios afectados, los sindicatos, los propios funcionarios, las estructuras
privadas afectadas o los ciudadanos21). Ello implica la reduccin de su impacto po-
Darbon (D.), ibid.

20
Esta es una de las muchas paradojas que provoca la gobernanza. La gobernanza se anuncia
21
como un marco de gestin plural e interactiva de la accin pblica, pero en realidad, la gober-
nanza bsicamente en los pases del Sur acta sin apenas seguir estos principios. Siempre
ltico y administrativo a un mero valor simblico. As, la reforma realizada ms bien

modifica, en lugar de cambiar, la forma organizativa de la Administracin, y apenas
afecta a su trabajo efectivo y a sus valores. En consecuencia, se desemboca en una
Administracin diversificada o superpuesta, en la cual coexisten diferentes prc-
ticas de gestin22.
No obstante, si partimos de la quiebra de la funcin pblica en Camern y la triple
crisis de legitimidad, eficacia y financiacin de la Administracin Pblica, no cabe
duda de la urgencia y de la necesidad de una reforma. Lo que se cuestiona es el
contenido y orientacin de la misma. La NGP presenta como tal un valor aadido a
priori que resulta incontestable, que es la mejora y el fomento del servicio pblico.
Sin embargo, en la actualidad el proceso de transicin a la NGP por parte de la
Administracin Pblica de Camern no puede producirse sin problemas. Los bene-
ficios y milagros que se esperan con la introduccin de la NGP y la gestin basa-
da en el resultado no van a ser tangibles a corto plazo. Ello se puede explicar de dos
formas.
La primera se refiere a las dificultades internas de las tcnicas que se inspiran en
la NGP, incluidas la gestin basada en los resultados (Carter, 1989). Tras esta facha-
da de instrumento de gestin validado, la NGP arrastra una larga trayectoria de
fracasos y disfunciones, durante la cual se ha cuestionado seriamente su efectivi-
dad. Ese ha sido el caso de pases como Reino Unido, (Legals, 2004; Boin, James,
Lodge, 2006). No insistiremos ms en estas dificultades conceptuales y prcticas,
que ya han sido ampliamente comentadas en la literatura de la NGP23.
La segunda explicacin que se puede ofrecer sobre las dificultades en la intro-
duccin de la NGP en la Administracin Pblica camerunesa es conceptual. Se basa
en el proceso de institucionalizacin. La razn antropomrfica que se presenta aqu
es el de la identidad de las instituciones, que tiene en cuenta su singularidad, su
especificidad y su contexto. La NGP en su calidad de institucin, posee sus propias
reglas de institucionalizacin. Por ello, la NGP es tambin y sobre todo una filosofa,
una cultura de gestin organizativa, un espritu organizativo y su obligada adop-
cin en Camern conduce al riesgo de que se presente el problema de la conver-
gencia de los marcos institucionales y culturales.
Para ilustrar las dificultades conceptuales que introduce la NGP podemos aludir
a la ausencia de un marco adecuado de referencia y la falta de referencias del sector
privado. El problema es que este ltimo no se encuentra an tan desarrollado y
parece estar guiada desde el exterior y programada en base a indicadores y mtodos ajenos al
contexto del pas en el que se aplica.
22Sin embargo, los pases africanos carecen del monopolio sobre esta forma de hibridacin, dado
que los preceptos de la NGP no han sido harmonizados en su adopcin ni diluidos en todas las
burocracias de pases occidentales; por el contrario, observamos que la recepcin se ha produ-
cido de forma gradual, con vacos y resistencias. Hasta ahora, los pases que han aplicado de
manera tajante las leyes de la NGP incluyen a Nueva Zelanda, Reino Unido. Japn y Francia han
demostrado ser especialmente contrarios a la Nueva Gestin Pblica, y tan slo se han abierto
en una fase tarda. Pero incluso en aquellas administraciones que adoptaron la NGP, podemos
observar que los efectos de la reforma han sido ms anunciados que reales. (Suleiman.
2003.)
23Consultar en esta cuestin en particular: Mercier, J., ibid.; Suleiman, E., ibid.; Dreyfus, F., ibid.;
Miller, P., ibid.; Emery, Y., 2005; Dunleavy, P., Margetsts, H., Bastow, S., Tinklen, J., 2005.
organizado en Camern como lo est en los pases occidentales, que han desarro-
llado reformas de sus Administraciones Pblicas en consonancia con el modelo de
la NGP, por ejemplo, inspirndose en mtodos empleados por el sector privado. En
Camern y en la mayora de los pases africanos, el sector pblico sigue siendo la
principal fuerza impulsora del desarrollo y del crecimiento econmico. Esto presen-
ta una paradoja interesante para el anlisis, que adems fortalece la idea del des-
historicismo.
Adems, los mecanismos que pretende introducir la NGP an se encuentran
demasiado separados de la cultura organizativa y de la prctica poltica como para
permitirnos soar con un cambio efectivo a medio o corto plazo. Por ejemplo, dos
tcnicas del paradigma de la gestin fundamentales, como son la descentralizacin
y la delegacin, parecen difciles de aplicar en Camern, cuyo sistema administrati-
vo se caracteriza por una cultura centralista y del respeto por la jerarqua muy de-
sarrollada, de conformidad con un enfoque profundamente arraigado de arriba-
abajo (top-down). Esta cultura de la distincin clara y reclamada a voces entre el
superior y su subordinado se basa en fundamentos constitucionales (la consagra-
cin de la absoluta superioridad del Jefe del Estado sobre el pueblo y otras esferas
del poder, tanto legislativo como judicial (Bilong, 2001), histricos (la herencia
francesa del sistema de ministros caracterizado por su gran preponderancia), pol-
ticos y sociales.
En lo relativo a la forma, la Administracin camerunesa responde24 al modelo
burocrtico weberiano, caracterizado por el control jerrquico que recibe el impul-
so de la superioridad, por su racionalidad instrumental (comprobada) que refleja el
trabajo de la divisin poltica (ineficaz) y por una organizacin legal-racional. En la
prctica, las nicas seales de lealtad y compromiso con el modelo es el control
jerrquico y el marco regulatorio que ste conlleva. En Camern no parece posible
que en un futuro prximo se consiga una separacin estricta entre poltica y admi-
nistracin ni mecanismos concretos de delegacin de poder, debido a las razones
polticas y partidarias que ya hemos explicado.
Por ltimo, la implementacin de las tcnicas de la NGP precisa importantes
recursos econmicos y humanos, en especial costes operativos25. Precisamente
esto es lo que falta en la Administracin Pblica de Camern, que est desangrada
en trminos econmicos y a la que le falta la habilidad y experiencia tcnica y el
personal formado en la NGP.
A la vista de estas dificultades, podemos prever dos escenarios posibles.
En primer lugar, los nuevos instrumentos de la NGP que han sido adoptados
demostrarn ser completamente intiles en el nuevo contexto, provocando la pa-
rlisis26 del sistema.
El segundo escenario posible es el del marco orgnico y estructural que introdu-
ce la NGP, que coexistir de hecho con el antiguo marco estructural y organizativo,
24
Ms all de la preocupacin por una asignacin positiva, es necesario realizar una concesin
terica ya que la realidad se presenta an lejos de ser extrada del proyecto de una administra-
cin racional-legal.
25Mercier (J.), ibid.
26Hernes (T.), ibid.

y que adems continuar por las razones anteriormente mencionadas lo que pro-
ducir una configuracin totalmente nica: una administracin colorista27 o super-
puesta. Posiblemente el xito y la supervivencia de la NGP de la administracin
pblica camerunesa dependern del resultado de esta concomitancia y de los ele-
mentos que habr diseado de esta interpretacin.
Conclusin
En este artculo hemos intentado analizar la reforma administrativa planificada

en Camern por el PNG (2006-2010). Hemos visto que esta reforma institucionali-
za y establece definitivamente el principio de gestin y organizacin de la NGP en
la Administracin Pblica camerunesa. Introduce e impone los instrumentos acre-
ditados por la NGP, e inserta un sistema de evaluacin del desempeo basado en
los resultados. En el estudio de las causas subyacentes del surgimiento de la refor-
ma, como la necesidad de adaptacin al marco estructural de la gobernanza o la
necesidad de reaccin al contexto social, hemos detectado que la causa que gene-
ra la reforma puede imputarse en diversos aspectos al deseo de Camern por per-
manecer al ritmo del movimiento actual en el campo de la gestin organizativa, de
la modernidad burocrtica, y de su intencin de presentarse a s misma con buenos
ojos ante el mercado oficial de las reformas y de la ayuda internacional.
A nivel poltico, las implicaciones del contexto concreto que rodea la aparicin
de la reforma parecen ser beneficiosas para el gobierno, si bien a nivel administra-
tivo pueden conducir a una parlisis de la Administracin, en especial si el marco
orgnico que introduce la NGP fracasa en su ajuste al ya existente.
En resumen, la nueva reforma administrativa resulta ms impuesta que produ-
cida, ms transferida que surgida, ms externa que inmanente en la historia social
del nacimiento de las instituciones. Dicha reforma oculta ms de lo que revela
(Bevir, Rhodes y Weller citado por Spanou, 2003: 117) sobre los retos reales de las
reformas llevadas a cabo en pases africanos. La falta de precedentes de estas re-
formas supone una dificultad que pone en peligro y dificulta su xito. Adems, el
ritmo en el que se han realizado las reformas evita toda capitalizacin o adaptacin
de las partes implicadas, de manera que se perpeta la lgica de cuanto ms
cambian las cosas, permanecen ms igual. Finalmente, la nueva reforma adminis-
trativa es un gran reto histrico, adems de los retos sociales, polticos y organiza-
tivos: el de la capacidad demirgica de los pases africanos para construir un pro-
yecto administrativo y poltico que refleje los compromisos y expectativas de sus
sociedades, y restaure el verdadero papel de las instituciones polticas en el proceso
de desarrollo econmico.
Adems, es importante destacar que hasta cierto punto y con distintos grados, esta situacin
27
no resulta nueva, y que incluso los pases que se han sumado a la NGP y a la post burocracia
tienen un cierto solapamiento entre el modelo clsico y el modelo post burocrtico en su
estructura organizativa. Por ejemplo, los instrumentos de devolucin y descentralizacin del
poder, a menudo se convierten en medios que emplea el gobierno y los lderes polticos para
fortalecer su control. En ese caso hablamos de descentralizacin centralizada V. Hogget (P.),
ibid.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Estudio exploratorio sobre la incertidumbre organizativa en
tiempos de cambio y de Administracin Pblica transitoria
en Corea
Younhyun Song1
Resumen
Este estudio examina las percepciones de incertidumbre organizativa entre los funcionarios
coreanos durante un cambio del paradigma administrativo. A partir de la informacin de los
funcionarios coreanos en ministerios centrales, el artculo explora hasta dnde perciben los
funcionarios la incertidumbre organizativa y cmo se asocian casos distintos de percepciones
de incertidumbre. Los resultados revelan cuatro tipos de incertidumbres: la estructural y siste-
mtica, la nueva demanda administrativa, la relacionada con el trabajo, y la imprevisibilidad en
el proceso de toma de decisiones. Adems, todos estos tipos de incertidumbre se relacionan,
de forma que la incertidumbre de la nueva demanda administrativa posee una fuerte influencia
sobre las otras tres. El estudio concluye sugiriendo unos papeles a los lderes en la resolucin de
aspectos dudosos de la creciente carga de la reforma administrativa.

Los gestores pblicos necesitan reconocer cundo se producen las reformas administrativas y
los cambios organizativos, los empleados se vuelven ansiosos sobre sus perspectivas de trabajo,
los sistemas organizativos y las demandas externas. Estas incertidumbres organizativas se aso-
cian entre s: trabajos, sistemas organizativos, procesos de toma de decisiones y demanda
administrativa externa. En concreto, la incapacidad de manejarse en condiciones de entorno
inciertas afecta negativamente al comportamiento de los miembros de la organizacin y even-
tualmente puede acabar en estrs individual e incertidumbre sobre su trabajo. Sin embargo, las
incertidumbres organizativas no pueden evitarse en entornos de cambio y administraciones
transitorias. Por ello, los gestores pblicos necesitan considerar y reducir los aspectos negativos
de la incertidumbre organizativa, adoptando enfoques y prcticas novedosos para una reforma
administrativa exitosa.
1
Younhyun Song pertenece al Instituto Rockefeller de Asuntos Pblicos y Poltica, Universidad
del Estado de Nueva York, en Albany, EEUU. Traduccin del artculo publicado en ingls con el
ttulo: An exploratory study of organizational uncertainty in times of changing and transitional
Public Administration in Korea.
Introduccin
Las organizaciones del sector pblico se han enfrentado a retos de temas de

gestin en entornos inciertos y turbulentos. Las tendencias actuales en la reforma
de la gestin pblica han sido globales (Pollitt y Bouckaert, 2000), como el nuevo
paradigma para una nueva gestin pblica, y las organizaciones pblicas han teni-
do que cambiar bajo la presin de los participantes externos. La Administracin
coreana no ha sido una excepcin. El gobierno coreano, influenciado por los refor-
mistas de la administracin y la gestin pblica, ha adoptado una serie de sistemas
de gestin de nueva realizacin y orientados hacia el cliente.
Sin embargo, muchos de estos cambios organizativos y administrativos tienen
efectos colaterales a no ser que las consecuencias sobre la capacidad de realizacin
de la administracin sean suficientemente comprendidas. Los empleados pblicos
coreanos han estado tradicionalmente entorpecidos por las cargas administrativas
y la regulacin excesiva, por lo tanto las reformas inesperadas y drsticas provocan
bastante incertidumbre organizativa. Adems, los empelados pblicos tienden a
experimentar estrs psicolgico ante un entorno de trabajo variable (Bordia et al.,
2004). Esas fuerzas de trabajo eventualmente se pueden volver improductivas.
Como resultado, pueden fracasar las reformas administrativas que pretendan me-
jorar el desempeo y la eficiencia, puesto que las fuerzas de trabajo pblicas se
resisten a dichas reformas y en ocasiones se desmoralizan.
Por esta razn es importante entender cmo perciben la incertidumbre organi-
zativa los empleados pblicos. Esta investigacin explora hasta qu punto los em-
pleados pblicos coreanos perciben la incertidumbre organizativa, y qu ocurre
cuando los entornos del sector pblico han cambiado conforme a la reforma de la
gestin pblica. La seccin terica comienza por la definicin de la incertidumbre
organizativa, sus orgenes, y hasta qu punto se asocia con la reforma de la gestin
pblica. La siguiente seccin emprica examina cmo la incertidumbre en tiempos
de cambio se percibe por los empleados pblicos a nivel individual del anlisis de
los ministerios centrales coreanos.
Dnde se origina la percepcin de la incertidumbre

organizativa?
El futuro no se puede predecir. La incertidumbre ha sido interpretada como la

emanacin de la iniciativa y la referencia al mundo actual desde los aspectos huma-
nos y sociales, sus sinnimos y antnimos: certeza, ambigedad, confusin, caos,
vaguedad, firmeza, estabilidad, oportunidad, estandarizacin, racionalidad, predeci-
bilidad, riesgo y orden (Ely y Yehouda, 2000: 253). La incertidumbre desaparece a
medida que la gente aprende a manipularla. En otras palabras, la incertidumbre es
una incapacidad individual para predecir algo con precisin (Milliken, 1987: 136).
Cul es el significado de la incertidumbre en las organizaciones? La teora
organizativa ha identificado la incertidumbre organizativa como un problema
fundamental en las organizaciones complejas y como la esencia del proceso admi-
nistrativo (Thompson, 1967; Short y Clarke, 1992). Sin embargo, en el seno de las
Younhyun Song Estudio exploratorio sobre la incertidumbre organizativa... 87
organizaciones, la incertidumbre no es deseable para la eficiencia y el desempeo.

Por ejemplo, las condiciones de incertidumbre tienden a paralizar la adopcin de
decisiones racionales de los actores organizativos; la incertidumbre subjetiva tien-
de a percibir conflictos entre actores organizativos (March y Simon, 1958). As,
otros expertos han sealado que la incertidumbre organizativa puede reducirse
con eficiencia administrativa (Williams, 1975), con procedimientos estndar de
trabajo a travs de la gestin cientfica (Taylor, 1911), y con eficiencia en el canal
de comunicacin (March y Olson, 1979). Adems, los eruditos de las relaciones
humanas se han interesado en la reduccin de la incertidumbre mejorando las
organizaciones sociales basadas en las necesidades sociales de los empleados
(Roerhlisberger y Dickson, 1939). A pesar de todo, la incertidumbre es una carac-
terstica inevitable de la organizacin (Lawrence y Lorsch, 1967). Las condiciones
del entorno desconocidas e imprevisibles existen, especialmente en las organiza-
ciones contemporneas.
No resulta fcil la definicin y medicin de la incertidumbre organizativa
(Lawrence y Lorsch, 1967). En lugar de buscar un enfoque ms objetivo, se utiliza
habitualmente la percepcin de la incertidumbre para conceptualizar y medir la
propia incertidumbre. Se ha dedicado una importante cantidad de esfuerzo a exa-
minar la percepcin de incertidumbre basada en etapas psicolgicas y procesos
cognitivos (Milliken, 1987; Lang y Lockhart, 1990; Buchko, 1994; McMullen y
Shepherd, 2006). La percepcin de la incertidumbre puede definirse en trminos
de grado de incertidumbre y se relaciona con los orgenes particulares de la incer-
tidumbre organizativa. Esto es, la incertidumbre se conceptualiza sobre la base de
que sus elementos existen dentro o fuera de la organizacin. A pesar de que resul-
ta difcil distinguir la incertidumbre interna y externa, la interna es especfica de la
organizacin mientras que la incertidumbre externa proviene del entorno (Beckman
et al., 2004). Los primeros investigadores (Lawrence y Lorsch, 1967) examinaron la
incertidumbre interna derivada de la ambigedad de su papel, de la interdepen-
dencia, y de la falta de control dentro de las organizaciones (Milliken, 1987; Bass,
1990; Buchko, 1994). La incertidumbre interna se asocia con los trabajos de los
empleados, el trabajo, la estructura, los sistemas y procesos de toma de decisin
(Bordia et al., 2004).
Mientras tanto, la mayora de los estudios han destacado la incertidumbre del
entorno observada (Duncan, 1972; Koberg y Ungson, 1987; Milliken, 1987; Boyd
y Fulk, 1996; McMullen y Shepherd, 2006) que se asocia con los factores del entor-
no como la normativa del gobierno, las turbulencias en un entorno competitivo, y
la volatilidad del mercado (Carter, 1990; Lang y Lockhart, 1990). A pesar de algu-
nas dificultades en la identificacin de una serie de dimensiones universales de la
incertidumbre, los investigadores han identificado las dimensiones de la incerti-
dumbre del entorno observada (Duncan, 1972; Tosi y Slocum, 1984). En concreto,
la incertidumbre descansa en dos dimensiones: complejidad y estabilidad (Duncan,
1972; Stone y Fiorito, 1986; McCabe, 1990). Boynton, Gales, y Blackburn (1993)
evaluaron tambin la incertidumbre a lo largo de dos dimensiones para poder exa-
minar su influencia en las bsquedas de informacin de gestin: 1) la disponibilidad
de la informacin necesaria y 2) la predecibilidad de los resultados futuros. Como
alternativa, Milliken (1987) sugiere tres tipos de incertidumbre del entorno obser-
vada: estado, efecto y respuesta. Adems, otros investigadores (Dwyer y Welsh,

1985; Miller y Drge, 1986; Bergh, 1998; Bergh y Lawless, 1998; Potoski, 1999)
han evaluado la incertidumbre observada empleando mltiples dimensiones como
turbulencia, complejidad, incertidumbre producto-mercado, heterogeneidad e in-
certidumbre poltica.
En suma, el nivel observado de incertidumbre organizativa puede evaluarse por
factores tanto internos como externos. Esto es, el grado de incertidumbre puede
ser descrito en trminos de factores internos asociados con incertidumbres espec-
ficas de la organizacin que son nicas para esa organizacin, como los movimien-
tos en la alta gestin y la adquisicin de otra organizacin, as como por factores
externos relativos a la adecuacin, la importancia y la disponibilidad de la informa-
cin necesaria, la turbulencia, la complejidad, la predecibilidad, la incertidumbre
producto-mercado, y la incertidumbre poltica. A pesar de las diferentes mediciones
de la incertidumbre, lo ms importante que destaca la mayora de los investigado-
res son los criterios de predecibilidad y ambigedad para conceptuar y medir
el grado de incertidumbre.
La incertidumbre organizativa observada y la reforma

administrativa
Las recientes reformas administrativas reflejan la nueva gestin pblica centrada

en la eficiencia y en las reformas fundadas en el mercado (Wise, 2002). Adems, el
paradigma del incremento del desempeo influye en el principio de las reformas
administrativas en todos los pases (Pollitt y Bouckaert, 2000). Este tipo de reforma
administrativa suele ir acompaada de cambios organizativos y sistemticos en los
sectores pblicos. La reforma del sector pblico consiste en cambios deliberados
en las estructuras y procesos de las organizaciones del sector pblico, con el objeto
de mejorar su funcionamiento (Pollitt y Bouckaert, 2000: 8).
Como alternativa, las cuestiones sobre qu hace cambiar a las organizaciones y
cmo se produce el cambio organizativo han sido unas de las principales preocu-
paciones de los eruditos en cambio organizativo. Han destacado que los entornos
institucionales, la volatilidad del mercado y los procesos polticos pueden ser causas
importantes del cambio organizativo (Barnett y Carroll, 1995). Adems, se han
centrado tanto en el proceso de cambio organizativo como en el contenido
(Kimberly y Miles, 1980; Burke y Litwin, 1992; Barnett y Carroll, 1995). Esto es, las
dimensiones del cambio organizativo se implican no slo en la transformacin or-
ganizativa antes y despus del cambio, sino tambin mientras tiene lugar dicha
transformacin (Barnett y Carroll, 1995). Al respecto, los recientes cambios organi-
zativos en el sector pblico dirigidos por la reforma administrativa han influenciado
las percepciones y comportamientos de los empleados pblicos.
Las reformas administrativas coreanas y los empleados pblicos han estado en
una situacin parecida. Por ejemplo, el sistema de construccin de equipos, que
fue introducido por primera vez en los ministerios centrales en marzo de 2005, ha
afectado a las estructuras organizativas y a los comportamientos de sus miembros.
Ms concretamente, los sistemas de informe entre los lderes y sus subordinados
cambiaron cuando se centraron en los lderes de equipo como gestores interme-

dios. De este modo, los lderes intermedios han alcanzado mayor importancia
dentro de las organizaciones pblicas porque se les ha confiado ms discrecin y
responsabilidad (Ministerio de la Administracin del Gobierno y del Interior, 2005).
Otros cambios organizativos y sistmicos, incluyendo la subcontratacin, los pues-
tos de trabajo abiertos, la funcin pblica de alto nivel y la privatizacin han reubi-
cado las unidades de trabajo existentes y han influido sobre el papel del trabajo de
los empleados (Kim, 2007). Adems, los sistemas retributivos basados en el desem-
peo han afectado al comportamiento de los empleados urgindoles a ser ms
eficientes.
A pesar de los efectos positivos de la reestructuracin organizativa proveniente
de las reformas administrativas, un cambio drstico puede producir comportamien-
tos impredecibles y contradictorios de los miembros de la organizacin. Como en
otros pases asiticos, Corea ha mantenido caractersticas administrativas tradicio-
nales como la burocracia de gran escala o las estructuras de gobierno ineficientes
(Leung, 2001), por lo que no sorprende que los empleados pblicos, acostumbra-
dos a una cultura organizativa burocrtica, esttica e inflexible quedaran conmo-
cionados por un cambio organizativo y una reforma administrativa drsticos. Ante
estos ajustes, algunos empleados pblicos se resisten a los nuevos sistemas admi-
nistrativos y se aferran a los antiguos.
Adems, durante el proceso de reestructuracin se ha incrementado la incerti-
dumbre de los miembros de la organizacin (Schweiger y Ivancevich, 1985). Por
ejemplo, los encargados de tomar decisiones en condiciones de incertidumbre y de
organizacin complejas no pueden predecir los resultados de sus decisiones porque
no siempre se ha pronosticado la consecuencia (March y Simon, 1958). Adems,
psiclogos de la organizacin (e.g., Greenberger y Strasser, 1986; Spector, 1986)
han observado la falta de control personal (e.j., menor autonoma y participacin
en el proceso de toma de decisiones) resultante del estrs psicolgico y fsico entre
empleados que perciben la incertidumbre inducida por el cambio organizativo.
Adems, la reforma organizativa y el cambio pueden estimular la inseguridad de los
empleados en lo relativo a los trabajos privados de los empleados, al trabajo y a los
papeles a desempear (Kinnunen et al., 2000).
Como se ha sealado anteriormente, la incertidumbre observada por los em-
pleados relativa a sus trabajos y a la estructura de trabajo se asocia a factores orga-
nizativos externos. Los estudios previos sobre la incertidumbre del entorno han
examinado la dinmica, la inestabilidad, la complejidad y la heterogeneidad de los
elementos de entornos organizativos (Pfeffer et al., 1976; Dess y Beard, 1984;
Sharfman y Dean, 1991). Fuerzas del entorno inestables y complejas crean incerti-
dumbre en los miembros de la organizacin (Thompson, 1967). Por ello, las condi-
ciones del entorno tienen el efecto de aumentar la incertidumbre entre los miem-
bros de la organizacin (Pfeffer y Salancik, 1978).
En este mismo contexto, los empleados pblicos perciben la incertidumbre de
los cambios del entorno administrativo porque tienden a preocuparse ante la nece-
sidad de cumplir con las nuevas demandas administrativas. Adems, la incapacidad
de gestionar la demanda administrativa impredecible tiende a provocar un senti-
miento de incertidumbre en los miembros de la organizacin ante la reorganiza-
cin, la reestructuracin y los cambios de procedimiento. An ms, el aumento de

la incertidumbre tiene muchas probabilidades de conducir a la incertidumbre rela-
tiva al trabajo entre los empleados. Sobre la base de estos antecedentes tericos, a
continuacin se presentar hasta qu punto los empleados pblicos coreanos han
percibido la incertidumbre en tiempos de cambio en los entornos administrativos y
de reformas.
Investigacin emprica de la incertidumbre organizativa
Esta investigacin sonde a empleados pblicos de cinco ministerios de la

administracin central coreana, en un anlisis a nivel individual: Ministerio de la
Administracin del Gobierno e Interior (MAGI), Ministerio de Obras Pblicas y
Transporte (MOPT), Comisin de la Funcin Pblica (CFP), Ministerio de Medio
Ambiente (MMA) y Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio (MAEC). Los
ministerios MAGI y CFP sirven a otras organizaciones y a otros empleados dentro
de la administracin, mientras que el resto (MOPT, MMA, MAEC) sirven a los
ciudadanos.
Este estudio se centr en la organizacin divisin/trabajo, que refleja las situa-
ciones de cambios de las organizaciones pblicas coreanas puesto que en la mayo-
ra de los ministerios los sistemas de divisin se han transformado en sistemas de
equipo. Se emple un estudio basado en la web con preguntas cerradas, que fue
realizado entre abril y mayo de 2007. Esta investigacin tuvo en cuenta el tamao
de las divisiones/equipos de cada ministerio. De la muestra total de 850.320 cues-
tionarios, fueron devueltos con posibilidades de ser utilizados el 37,64 por ciento.
A pesar del gran esfuerzo por aumentar la representatividad de la muestra, la baja
tasa de devoluciones puede reducir las posibilidades de generalizar los resultados
de esta investigacin.
Los participantes contaban con una media de tiempo de ocupacin del puesto
de 12 aos y 10 meses en el momento de distribucin del cuestionario (desviacin
tpica =9.33), de los cuales el 14,6 por ciento eran mujeres y el 85,4 por ciento
hombres. Esta diferencia de gnero en la muestra se debi al escaso nmero de
mujeres contratadas en las agencias centrales coreanas. En los servicios generales,
las empleadas pblicas mujeres alcanzan el 22,5 por ciento del total de empleados,
y a nivel de direccin, las mujeres representan el 7,3 por ciento de los directivos
pblicos segn los datos de diciembre de 2006 (CFP, 2006). Adems, los partici-
pantes fueron distribuidos en cinco categoras segn el tipo de trabajo: el 32,2 por
ciento realizaban trabajos administrativos, el 22,6 por ciento realizaban anlisis de
polticas y evaluacin, el 35,9 por ciento trabajaban en la implementacin, el 6,3
por ciento dirigan investigaciones, y el 3,0 por ciento desempeaban otras funcio-
nes (e.j., de oficina).
Respecto a las variables y a la medicin, la incertidumbre organizativa se consti-
tuy sobre un total de 13 asuntos basados en estudios de investigacin previos,
utilizando una escala de Likert de 5 puntos (Duncan, 1972; Greenhalgh y Rosenblatt,
1984; Jackson et al., 1987; Buono y Bowditch, 1989; Carter, 1990; Boynton et al.,
1993; Boyd y Fulk, 1996; Hendrick, 2003; Bordia et al., 2004).
Anlisis de factores de la incertidumbre organizativa y sus

relaciones
Para el campo del contexto se present un factor de anlisis exploratorio (los

componentes principales con rotacin varimax) (consultar tabla). El punto lmite
para la asignacin de un asunto a un slo factor se bas en una estadstica superior
al 0.50, lo que se destac. Sin embargo, el Asunto 7 fue invertido, es decir que sus
estadsticas negativas se invirtieron al segundo factor. Como resultado de los pro-
cedimientos de rotacin varimax, cuatro de los factores contabilizaron en 53,71 por
ciento de la varianza. El primer factor explic el 21,78 por ciento, que representa la
varianza mxima, mientras que el segundo factor explic el 12,63 por ciento y el
tercero el 10,84 por ciento. La varianza alcanzada para el ltimo factor fue de 8,45
por ciento. Estos resultados mostraron cuatro dimensiones con valores caractersti-
cos superiores a 1.0. En consecuencia, el primer factor con tres asuntos se denomi-
n incertidumbre estructural y sistemtica (valor caracterstico: 2.832); el segundo
factor con cuatro asuntos se denomin incertidumbre relativa a la nueva demanda
administrativa (valor caracterstico: 1.642); el tercer factor con tres asuntos se de-
sign como incertidumbre relativa al trabajo (valor caracterstico: 1.409); y el cuar-
to factor con tres asuntos fue la incertidumbre en el proceso de toma de decisiones
(valor caracterstico: 1.099).
Tal y como se ha descrito en las secciones tericas, el entorno administrativo y la
demanda de cambio vinculadas con la reforma de la gestin pblica podran influir
en el cambio estructural y sistemtico y simultneamente producir incertidumbre en
el proceso de toma de decisiones dentro de las organizaciones. Ms an, ese tipo de
incertidumbre estructural y de decisin imprevisible puede conducir a la incertidum-
bre relativa al trabajo entre los empleados. El modelo de trayectoria muestra cmo
las variables estn relacionadas causalmente y fundadas entre s (ver grfico).
Adicionalmente, el estudio utiliz el anlisis estructural de la covarianza para
confirmar las mediciones del anlisis del factor exploratorio y estimar las relaciones
casuales entre las cuatro variables latentes (Kinicki et al., 2004). El ajuste del mode-
lo se evalu empleando el ndice de ajuste comparativo (IAC), el ndice de ajuste
incrementado (IAI), el ndice de ajuste normado (IAN) y la raz cuadrada media del
error de aproximacin (RCMEA). Como resultado, el modelo de trayectoria con
variables latentes compuestas por tres y cuatro aspectos mostr la validez de las
teoras verificando el ajuste del modelo (IAC=0.941, IAI=0.949, IAN=0.917,
RCMSA=0.067).
Segn el modelo de trayectoria de la incertidumbre organizativa disponible, la
incertidumbre sobre la nueva demanda administrativa se encuentra significativa-
mente relacionada con la imprevisibilidad en el proceso de toma de decisiones
(0.297, p < 0.01) y con la incertidumbre estructural y sistemtica (-0.346, p < 0.01).
Es decir, que los trabajadores pblicos coreanos ven que la incertidumbre de la
demanda administrativa se encuentra negativamente relacionada con la incerti-
dumbre estructural y sistemtica, y perciben que su incertidumbre acerca de la
nueva demanda administrativa genera incertidumbre en sus comportamientos y
sus procesos de toma de decisiones. Estos resultados implican que la incertidumbre
sobre la demanda administrativa observada influye en los comportamientos de los
Tabla de Anlisis de factor de la incertidumbre organizativa

Cargas de Factor Desviacin
Factores Varimax-Rotacin N Media
1 2 3 4 estndar
1*. Hasta qu punto cambiar la
direccin a la que apunta su
direccin? .806 .047 .025 .091 293 3.25 .686
2*. Hasta que punto cree que su
organizacin ser reorganizada
en los prximos 5 aos? .709 .100 .102 .228 306 3.41 .701
3*. Hasta qu punto cree que las
medidas de evaluacin del
desempeo cambiarn en su
organizacin? .616 .198 .169 .169 306 3.29 .737
4*. Hasta qu punto su
organizacin tiene la habilidad
de responder a las necesidades
de sus clientes? .143 .713 .061 .121 292 2.46 .669
5*. Hasta qu punto la estrategia
y la visin de su organizacin
es consistente con la visin de
su Ministro? .187 .629 .072 .033 292 2.47 .738
6.* Hasta qu punto su actual
organizacin posee un informe
de estructura claro? .054 .599 .042 .335 306 2.18 .701
7*. Hasta qu punto piensa que
debe aprender nuevas
habilidades laborales en los
prximos 5 aos? .043 .561 .077 .460 318 3.63 .660
8*. Hasta dnde es usted capaz
de predecir cunto ser
reubicado (transferido) en los
prximos 5 aos? .007 .031 .761 .164 318 3.68 .874
9*. Hasta dnde puede predecir
cunto cambiar su plan de
pensiones en los prximos 5
aos? .017 .059 .745 .056 320 3.67 .835
10*. Hasta qu punto puede
predecir hasta dnde ser
promocionado en los prximos
5 aos? .071 .103 .696 .011 319 3.16 .937
11*. Hasta dnde est su
organizacin afectada por la
misin poltica y el cambio? .332 .005 .138 .648 292 3.13 .917
12*. Hasta qu punto posee tanta
informacin como quisiera para
tomar decisiones? .220 .389 .190 .597 306 2.53 .627
13**. Cada cunto tiempo es
usted capaz de prever el
impacto de sus decisiones
ms imprtantes? .271 .171 .203 .566 305 2.67 .703
Nota: los asuntos asignados a cada factor estn resaltados.
* Escala de cinco puntos: sin alcance, poco alcance, algn alcance, gran alcance, casi
completamente.
** Escala de cinco puntos: muy raramente, infrecuente, ocasionalmente, frecuentemente, casi
siempre (cdigo inverso).
Figura: Modelo de trayectoria en la relacin con la incertidumbre organizativa
Incertidumbre estructural
.365** y sistemtica
Incertidumbre relativa a Incertidumbre

la nueva demanda relativa al trabajo
administrativa
.188*
.297**
Incertidumbre en el
proceso de toma de
decisiones
Trayectoria significativa
Nota: * p < 0.05, ** p < 0.01
Trayectoria no significativa
miembros de la organizacin en lugar de en los aspectos estructurales como el

cambio en la direccin de la organizacin, las reorganizaciones, y un cambio en la
evaluacin del desempeo en las organizaciones Adems, este resultado es cohe-
rente con el hallazgo de que la incertidumbre relativa al trabajo tiene una relacin
importante y positiva con la imprevisibilidad en el proceso de toma de decisiones
(0.188, p < 0.05), en vez de existir una fuerte relacin entre la incertidumbre rela-
tiva al trabajo y la incertidumbre estructural y sistemtica. Este resultado deriva del
hecho de que la investigacin examin la incertidumbre observada ms que la ob-
jetiva. Los empleados pblicos que dudan sobre los cambios de la condicin del
entorno como son las nuevas demandas administrativas, no suelen tomar decisio-
nes polticas coherentes y predecibles. Adems, la imprevisibilidad en la toma de
decisiones juega un papel mediador, haciendo de puente entre la nueva demanda
administrativa y la incertidumbre vinculada al trabajo. Por consiguiente, las nuevas
demandadas administrativas del gobierno coreano tienen una influencia negativa
en los comportamientos y percepciones de los empleados.
Debates e implicacin
Esta investigacin ha examinado un fenmeno organizativo nuevo y de rpida

difusin la incertidumbre organizativa que proviene de las incesantes deman-
das de cambio del sector pblico. Si bien las nuevas demandas administrativas lle-
van al cambio organizativo, existen muy pocas dudas sobre que un cambio as
puede suponer incertidumbre para la fuerza de trabajo. En ocasiones los esfuerzos
para gestionar la incertidumbre organizativa no cumplen con lo que precisa el clima
de cambio actual en el sector pblico. Mientras que el sector pblico ha buscado la
necesidad del cambio como una evidencia de la reforma, la realidad es que los
empleados pblicos consideran los cambios como una carga. Tal y como se ha se-
alado anteriormente, ciertos niveles de incertidumbre no resuelta pueden ser
percibidos como la evidencia de crisis ms importantes, y la crisis organizativa pue-
de generar mayor estrs entre los empleados.
Al respecto, esta investigacin resulta significativa para explorar los tipos de in-
certidumbre que perciben los empleados pblicos y cmo se relacionan esos tipos
de incertidumbre. Los resultados muestran que las fuerzas de trabajo en los minis-
terios de la Administracin central de Corea perciben cuatro dimensiones de incer-
tidumbre. Y ms importante an, la investigacin revela que cada una de esas di-
mensiones de incertidumbre tiene lugar paralelamente a las otras, dado que se
encuentran estrechamente relacionadas. Es decir, la incertidumbre observada sobre
la nueva demanda administrativa relacionada con la reforma de la gestin pblica
influye en la incertidumbre en el proceso de toma de decisiones y en la incertidum-
bre estructural y sistemtica. Este tipo de influencia tambin aparece en la incerti-
dumbre sobre el trabajo de los miembros de la organizacin. Al respecto, los ges-
tores pblicos y los polticos necesitan comprender que la incertidumbre observada
por los empleados pblicos en las reformas administrativas incoherentes e impre-
decibles suele producir efectos negativos. En consecuencia, los gestores pblicos
debern amortiguar estos efectos colaterales.
Incertidumbre e imprevisibilidad estructural y sistemtica en el proceso de

toma de decisiones
La mayor incertidumbre que perciben los empleados del sector pblico coreano
es estructural y sistemtica. Por ello, los empleados tienden a ser susceptibles ante
la posibilidad de un cambio organizativo estructural y sistemtico. La importancia
de la incertidumbre estructural y sistemtica entre los empleados pblicos se debe
a las relaciones polticas y estructurales entre actores y a la efectividad o desempe-
o de la organizacin en las consecuencias de la incertidumbre. En lo relativo a las
relaciones entre actores en condiciones de incertidumbre organizativa, se han cam-
biado sus poderes y con ello se ha cambiado la estructura de la organizacin.
Durante y tras periodos de incertidumbre, los acontecimientos entre agencia-pol-
ticos podrn estar motivados por las siguientes causas: la ordenacin del rango del
poder y del prestigio, que es importante para las autoridades y para las agencias
pblicas; las agencias no esperan recolocar recursos despus de la incertidumbre, y
las agencias tienden a no cooperar entre s (Rosenthal, Hart, y Kouzmin, 1991).
Simultneamente, la incertidumbre estructural y sistemtica se asocia con la
impredicibilidad en el proceso de toma de decisiones. Aparte de al poder, los res-
ponsables de la toma de decisiones y los lderes prestan atencin a los smbolos y
rituales durante y tras periodos de incertidumbre en trminos de control de percep-
cin, de resolucin de conflictos, de control afectivo, de des- y re- legitimacin, y

de reconocimiento y utilizacin de oportunidades (Hart, 1993). En consecuencia,
tras periodos de incertidumbre, el cambio organizativo puede suponer una preocu-
pacin para los participantes respecto a la imprevisibilidad de los empleados pbli-
cos durante el proceso de toma de decisiones. Por ello, la imprevisibilidad debida a
la falta de informacin en el proceso de toma de decisiones conduce directamente
a la ambigedad del rol, que equivale a la expectativa de rol para una posicin or-
ganizativa dada (Rizzo, House, y Lirtzman, 1970). Adems, la incertidumbre de los
empleados pblicos en la toma de decisiones est influenciada por el cambio en las
misiones polticas y en los entornos, como son las nuevas demandas administrati-
vas. Potoski (1999) por ejemplo, seala que los mtodos para poder manejar la
incertidumbre dependen de las condiciones. Tras dirigir un estudio sobre adminis-
tradores de aire limpio estatales, seal que las agencias diseadas por los polticos
estn controladas polticamente cuando la asamblea legislativa supervisa el trabajo
de las agencias, pero a menudo cuando los problemas de la poltica resultan ms
complejos, los polticos facilitan ms autonoma a la agencia.
Esta investigacin descubri que los responsables pblicos de la toma de deci-
siones estn influenciados negativamente por la incertidumbre poltica. Por esta
razn, la misin y la visin polticas de la reforma administrativa precisan ser cohe-
rentes y predecibles, de modo que la incertidumbre sobre las decisiones polticas
del gobierno no produzca resultados negativos en las polticas.
Incertidumbre sobre la nueva demanda administrativa
Adems, los empleados pblicos se preocupan de si podrn o no responder a las

nuevas demandas administrativas. Esta incertidumbre est directamente relacionada
con el objetivo de la nueva gestin pblica, bsicamente la idea de proveedor de
servicio pblico que resulta esencial para grandes reformas del servicio pblico
(Hood, 2002). Es decir, la incertidumbre sobre las nuevas demandas administrativas
est estrechamente vinculada con el propsito de la existencia de las organizaciones
pblicas: el carcter pblico de las organizaciones (Rainey y Bozeman, 2000:
420). Considerando que las reformas de los servicios pblicos necesitan por lo ge-
neral que los empleados cambien su actitud frente a los clientes, los empelados
tambin tienen responsabilidad en la prestacin del servicio pblico y en la consecu-
cin de los resultados deseados para esa poltica. Las agencias pblicas parecen ser
ms efectivas cuando su compromiso en la provisin de servicio pblico se vuelve
ms atractivo para a su misin (Rainey y Stenbauer, 1999). Recientemente estos
valores han permitido que los empelados pblicos puedan acceder a la enorme
presin del cambio con objeto de mantener la responsabilidad (Bourgon, 2007).
Sin embargo, a veces los empleados pblicos se preocupan por si podrn o no
responder a las necesidades de los interesados y por si su misin organizativa es
coherente con las demandas externas. Resulta ms importante el hecho de que la
incertidumbre de la demanda administrativa afecta significativamente al pblico de
todas las otras incertidumbres: la incertidumbre relativa al trabajo de los emplea-
dos, la incertidumbre estructural y sistemtica y la imprevisibilidad del proceso de
toma de decisiones. La incapacidad para hacer frente adecuadamente a las condi-

ciones impredecibles del entorno interfiere en los comportamientos de los miem-
bros de la organizacin y produce estrs individual e incertidumbre profesional. Es
decir, que puedan o no los funcionarios desempear un rol como suministradores
de servicio pblico, podrn determinar el grado de cada tipo de incertidumbre.
Incertidumbre vinculada al trabajo
A nivel individual los empleados pblicos tambin dudan sobre la seguridad de

su trabajo. La incertidumbre vinculada al trabajo suele tener lugar cuando cambia
la organizacin, la estructura o se cambia el diseo organizativo, con la introduc-
cin de nuevas tecnologas y algunos programas de reduccin del tamao de la
organizacin (Bastien, 1987; Cascio, 1995; DiFonzo y Bordia, 1998; Bordia et al.,
2004). En un contexto del cambio organizativo, por ejemplo las fusiones de orga-
nizaciones, los empleados se preocupan por la posibilidad de perder sus trabajos y
de cambiar sus roles (Bordia et al., 2004).
A pesar de que la clave de los empleados pblicos es proporcionar servicios
administrativos a los ciudadanos, la impredecibilidad de la seguridad laboral produ-
ce preocupacin a los empleados sobre sus oportunidades de promocin, de cam-
bios o de recolocaciones en el trabajo, y de salario o de seguridad de los beneficios
en circunstancias de cambio organizativo. Tambin se inquietan por su seguridad
laboral y su trabajo cuando la gestin pblica est en el horizonte (Sverke y Hellgren,
2002). En relacin con la incertidumbre relativa al trabajo, debemos considerar que
ese recurso humano debilitado e importante tiende a impedir la configuracin de
la poltica pblica y la gestin.
Conclusin
Esta investigacin ha examinado diversas formas de incertidumbre organizativa

y sus interrelaciones en caso de un cambio de paradigma en el sector pblico. A
pesar de que el cambio organizativo tiene por objeto la transformacin de los
sectores pblicos en agencias responsables, los empleados pblicos que deciden e
implementan realmente las polticas a veces se enfrentan a su propio estado psico-
lgico de incertidumbre. El efecto negativo en los empleados pblicos no favorece
ni propicia el cambio administrativo. En este sentido, esta investigacin presenta los
orgenes de los efectos colaterales del cambio en los entornos administrativos y sus
relaciones.
Para resolver los problemas que surgen de la incertidumbre organizativa resul-
tante del cambio organizativo, es importante abrir nuevas perspectivas. Si se consi-
dera la copia de estrategias para la incertidumbre organizativa, aparecen dos pos-
turas contrastadas sobre si la incertidumbre puede ser eliminada o no; estas postu-
ras se asocian con estilos proactivos o reactivos respectivamente de la preparacin
de la incertidumbre. Los favorables a un enfoque predictivo y preventivo (Sinclair y
Haines, 1993; Seymour y Rooke, 1995) afirman que se puede eliminar la incerti-
dumbre a la que se enfrentan en las organizaciones, de modo que tambin es po-

sible crear un entono libre de crisis a travs de modelos de universalmente aplicables
(Loosemore y Hughes, 1998). Sin embargo, este enfoque proactivo puede sobre
enfatizar las estrategias de prevencin y anticipacin. En consecuencia, esta actitud
puede hacer que las organizaciones sean ms vulnerables ante la incertidumbre. A
menudo se hacen cargo de lo inesperado de manera menos efectiva, dado que
apenas prestan atencin a la aparicin de resistencias en la estructura organizativa
(Wildavsky, 1988; Rosenthal y Kouzmin, 1993; Loosemore, 1998).
A pesar de las estrategias contrastadas, la comprensin de la incertidumbre se
asocia a menudo con el papel del lder. Los lderes se enfrentan a la incertidumbre
en calidad de tales. Por ejemplo, la incertidumbre organizativa suele acompaar al
cambio organizativo, y dicho cambio puede influir la relacin entre los lderes y los
subordinados. En un estilo similar, en tiempos de incertidumbre organizativa el rol
del liderazgo es devolver a la organizacin el estatus normal (Kingdon, 1984). En
ocasiones, dado que la incertidumbre organizativa no slo presenta retos sino
tambin oportunidades nicas para instigar las reformas, se espera que el liderazgo
inicie una reforma organizativa efectiva (Boin y Hart, 2003; Lalonde, 2004). Dado
que la incertidumbre a la que se enfrentan las organizaciones suele provocar una
decisin o reaccin inmediata de parte de la organizacin, el papel del lder resulta
crucial. En esta situacin, se precisa reducir la incertidumbre (Stephens et al., 2005)
y los comportamientos inteligentes de los lderes son de lo ms importante para
poder implementar un proceso de toma de decisiones adecuado, exitoso y a tiem-
po (Nunamaker et al., 1989). Por ello, en futuras investigaciones, se deber consi-
derar el papel de los lderes en la resolucin de los efectos colaterales del cambio
organizativo a travs de enfoques y prcticas novedosos.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Hacer frente a las posibilidades de gestin. Anlisis de las
posibilidades de gestin en 18 proyectos de entornos
complejos de partenariados pblico-privados
Erik-Hans Klijn, Jurian Edelenbos, Michiel Kort, Mark van Twist1
Resumen
Este artculo analiza las difciles elecciones, que denominaremos dilemas, que han de realizar los
gestores de grandes proyectos de infraestructuras en los Pases Bajos, en su actividad directiva.
Presenta los resultados de un estudio de 32 gestores de 18 proyectos de tomas de decisin
complejas, en los que juegan un papel destacado los partenariados pblico privados (PPP). Los
directivos tuvieron que lidiar con una serie de opciones, solicitndoseles que evaluaran la aten-
cin prestada a cada una de ellas. El estudio se centra en cuatro tipos de dilemas, que se les
plantea a los directivos en su contexto interorganizativo: (1) interaccin con las partes; (2)
orientacin estratgica; (3) estilo de gestin y (4) dinmica de procesos. Tras una breve presen-
tacin del papel de los gestores (de redes) en los complicados proyectos PPP y de la naturaleza
de los dilemas a los que deben hacer frente, analizaremos los cuatro grupos de dilemas, obser-
vando las puntuaciones dadas por los directivos dentro de cada grupo. Se extraern conclusio-
nes sobre las percepciones que los directivos tienen de estos dilemas y las diferencias existentes
entre los distintos proyectos. Las diferentes elecciones de las opciones planteadas, se comparan
con las diferencias existentes entre las distintas puntuaciones de los resultados de los proyectos,
tal y como son percibidos por los gestores. Por ltimo, se extraen unas conclusiones generales
sobre la eleccin de los dilemas y sus consecuencias.

Para obtener buenos resultados en proyectos de entornos complejos, habr que prestar aten-
cin al compromiso, la bsqueda de metas, la comunicacin y las relaciones verticales.
1
Erik-Hans Klijn es profesor del Departamento de Administracin Pblica de la Universidad
Erasmus de Rtterdam, Pases Bajos, y profesor visitante en la Escuela de Poltica Pblica (Instituto
de Estudios de Administracin Local) de la Universidad de Birmingham. Jurian Edelenbos es
profesor asociado en el Departamento de Administracin Pblica de la Universidad Erasmus de
Rtterdam, Pases Bajos. Michiel Kort es consultor especializado de Gestin de procesos de
Berenschot e investigador en el Departamento de Administracin Pblica de la Universidad
Erasmus de Rtterdam, Pases Bajos. Mark van Twist es profesor en la Facultad de Gestin de la
Universidad de Nimega, Pases Bajos, y director de Gestin de procesos de Berenschot. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo: Facing management choices. An analysis of
managerial choices in 18 complex environmental public private partnership projects.
Los gestores de proyectos complejos desde el punto de vista del espacio y del entorno deciden
por lo general abrir el proceso de toma de decisiones a los interesados para reforzar los apoyos
y emplear el conocimiento de dichos interesados o se decantan por un proceso de toma de
decisiones ms cerrado, que reduce el nmero de actores y que podra acelerar dicho proceso?
En general uno puede apreciar muchas de las elecciones de gestin, que escogen bien un esti-
lo ms orientado al proyecto, centrado en el control, la determinacin de metas, el cumplimien-
to del presupuesto, etc., bien un estilo ms orientado al mtodo basado en la activacin de los
actores, la creacin de apoyos o el anlisis de los posibles contenidos. Si examinamos las 32
estrategias de gestin investigadas, observaremos que slo unas pocas tienen una relacin
positiva y consistente con resultados de proyectos positivamente percibidos: el compromiso, la
bsqueda de metas, la comunicacin y las relaciones verticales.
1.Introduccin: los dilemas de la gestin en proyectos

de PPP
Los Partenariados Pblico Privados (PPP) son un fenmeno comn en muchos

pases de todo el mundo, y la popularidad de esta forma de cooperacin no para
de crecer. En los Pases Bajos, como en otros casos (ver Osborne, 2000; Sullivan/
Skelcher, 2002), se presta mucha atencin los PPPs. Este tipo de proyectos se
centra, en su mayora, en reconstrucciones y renovaciones urbanas, as como en
infraestructuras (Ecorys, 2002; Kenniscentrum 2002; Klijn et al 2006). Ello les dota
de un carcter especial, dado que la mayora de los proyectos sobre el entorno y
el espacio suelen ser bastante complicados (Klijn, 2003; Healy, 2003; Innes and
Boother, 2004; Klijn, et al 2006):
Se caracterizan por una gobernanza multinivel, pues implican a varios niveles
de actores pblicos y de decisiones, incluyendo a los niveles local, regional y
central;
Existe una gran diversidad de actores vinculados y todos quieren influir en el
proceso de toma de decisiones, ya sean actores pblicos, privados o societarios;
Conllevan una variedad de valores que deben reconciliarse (econmicos,
transporte, medioambientales, habitabilidad) y que estn representados por
distintos actores (ministerios sectoriales, grupos medioambientales, grupos
de ciudadanos, participantes econmicos);
Poseen un carcter ambiguo en el sentido de que los actores implicados tie-
nen una percepcin distinta de los problemas, pero tambin en el sentido de
que las ideas sobre los problemas y sus soluciones pueden cambiar a lo largo
del tiempo;
Proyectos distintos en una misma rea pueden relacionarse de muchas for-
mas, lo que complica el proceso de toma de decisiones.
Partenariados Pblico Privados: formas y definiciones
Los Partenariados Pblico Privados se basan en la idea de que se puede obtener un

valor adicional combinando el conocimiento y la coproduccin (Savas, 2000;
Osborne, 2000; Hodge and Greve, 2005). En la literatura se pueden encontrar
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 103
distintas definiciones de PPPs. En este artculo se emplea la siguiente definicin de

PPP: cooperacin entre actores pblicos y privados, en la cual dichos actores desa-
rrollan productos y/o servicios comunes compartiendo los riesgos, costes y benefi-
cios (cotejar Klijn & Teisman, 2003). En la literatura y en el mundo real se pueden
encontrar distintas formas de PPPs. En la mayora de las publicaciones, se distingue
a los PPPs en concesiones o contratos y los PPPs como un proyecto o asociacin
para organizar la cooperacin (Teisman, 1998; Osborne, 2000; Kenniscentrum,
2002; Hodge/Greve, 2005).
En una concesin PPP, tanto el diseo, como la construccin, la financiancin

y la operacin comercial de un proyecto de infraestructura (como puede ser
una carretera y un edificio que albergue un colegio), quedan integrados den-
tro del contrato. El valor aadido reside en el reducido coste de la coordina-
cin entre los distintos componentes (expresado a menudo como eficiencia o
valor de los beneficios econmicos). A pesar de que la eficiencia resulta nece-
saria para la concesin PPP, no es suficiente para atraer el inters del sector
pblico o privado. El verdadero inters reside en la oportunidad de crear un
valor aadido sustantivo. Por ejemplo, en el Reino Unido, el sistema de oferta
de la Iniciativa de Financiacin Privada (IFP) se emple para el diseo, cons-
truccin, financiacin y funcionamiento de carreteras, y vincul por un plazo
de 30 aos la contratacin con el consorcio privado. El consorcio puede em-
plear materiales de construccin ms sostenibles (caros) que permitan ahorrar
en costes futuros de mantenimiento (Haynes/Roden, 1999). El sistema de
pagos recompensa la disponibilidad de las carreteras en vez de intentar
predecir el coste de su construccin. (NAO, 2001; NAO 2003). La oportuni-
dad de una implicacin a largo plazo en un proyecto facilita el potencial para
la concepcin de nuevas soluciones a los problemas y evita el miedo al riesgo
de propuestas no contrastadas.
En un PPP como proyecto de cooperacin organizativa, se integran activida-
des diferentes para crear valor aadido. En ese caso, el PPP es una sociedad.
Este tipo de cooperacin se da generalmente en remodelaciones urbanas y en
proyectos de regeneracin en los que se combinan medidas de fortalecimien-
to del transporte, con otras dirigidas a mejorar el entorno habitable y la vi-
vienda, as como otras medidas de fortalecimiento de la economa. El valor
aadido que se alcanza con este mtodo de cooperacin, resulta de combinar
actividades y proyectos importantes que se apoyan entre s. Tambin permite
el intercambio financiero entre componentes rentables, o menos rentables,
pero con inters social.
La modalidad de coproduccin se regula de formas distintas en ambas clases de

PPPs. En el contrato, se limita la coproduccin entre los actores pblicos y privados.
Esto consiste bsicamente en la interaccin en el inicio del PPP de los principios
bsicos del mismo, que van a ser subcontratados. Esta modalidad de cooperacin
es una variacin del mtodo tradicional de asignacin por contrato. En este caso,
se intenta aumentar el valor aadido, tanto para la parte pblica como para la
privada a travs de relaciones contractuales. En muchos pases se han cultivado
nuevas formas de contratacin, pero se ha trabajado, sobre todo, en los proyectos

PFI del Reino Unido, con una variedad de procesos isomrficos que ha desemboca-
do en su adopcin en cualquier lugar (DiMaggio y Powell 1983). Por ejemplo, las
ideas del centro holands de habilidades de PPP, un destacado think tank que
existi entre 1998 y 2005 dentro del Ministerio de Economa, han sido en su ma-
yora adoptado por el modelo britnico PFI (Klijn et al, 2007). Los prerrequisitos
para el xito en este tipo de propuestas de coproduccin es que la parte pblica sea
capaz de especificar el problema (aunque no la solucin, como sera el caso en un
pacto contractual tradicional), as como que existan normas claras que permitan la
existencia de un proceso de oferta (Klijn, 2002). Los modelos de PPP de construc-
ciones con cooperacin organizativa o sociedades, conllevan una interaccin ms
intensa, ya que tienen que coordinarse los diversos componentes, que a menudo
son de dominio pblico y privado. Adems, es ms difcil determinar previamente
y con claridad el contenido y ambiciones de la cooperacin.
Si observamos la situacin en Holanda, se puede realizar una clara distincin
entre el debate poltico los proyectos reales (ver Klijn/Teisman, 2003; Klijn y Van
Twist, 2007). A nivel poltico, el debate queda dominado por la forma contractual
del PPP. El centro de conocimiento PPP anteriormente mencionado, que lideraba el
debate, destacaba la importancia de los nuevos contratos DFBM y del hecho de
que, para gestionar estos contratos, se precisan objetivos polticos claros y un nue-
vo tipo de administracin. Por ello, aunque en general en Holanda existe una acti-
tud favorable a los PPPs, y existen diversos proyectos que en las ltimas dcadas
han sido claros ejemplos de PPPs (casi todos en el mbito de las infraestructuras y
la vivienda), el discurso de la Administracin ha ido dirigido a intentar estimular la
frmula contractual del PPP. Sin embargo, tan solo un reducido nmero de formas
contractuales se parecen a los proyectos PFI britnicos (no ms de 10), aunque su
nmero va creciendo lentamente (ver Klijn/Van Twist, 2007). La mayora de proyec-
tos PPP en Holanda son formas de sociedad dbilmente acopladas. Precisamente
en estas formas, pueden encontrarse procesos complejos de toma de decisiones,
que son el objeto de nuestra investigacin. Como elemento central de este artculo
de investigacin sobre el comportamiento del gestor, se han elegido 18 proyectos
complejos de PPP conocidos en los Pases Bajos.
La gestin del PPP: la necesidad de estrategias activas de gestin
La mayora de los PPPs, y evidentemente los que aborda este estudio, son bastante
complejos, y por ello precisan de importantes esfuerzos de gestin para alcanzar su
xito. Esta tarea no resulta sencilla. Se ha empleado una gran cantidad de estrate-
gias para gestionar procesos de polticas complejas en general y los PPPs en parti-
cular (ver Gage/Mandel, 1990; Kickert et al, 1979; Osborne, 2000; Agranoff/
McGuire, 2001; Meier/O Toole, 2001). Aunque la investigacin ha demostrado
que las actividades de gestin del PPP son esenciales para su funcionamiento y su
xito (Osborne, 2000; Klijn/Teisman 2003; Hodge/Greve, 2005), no resulta tan
evidente saber qu elecciones de gestin son las acertadas y alcanzarn buenos
resultados.
Tambin los gestores de los PPPs deben a menudo tomar difciles decisiones de
direccin que pueden ser interpretadas como dilemas. As, por ejemplo: deben ser
generosos en la inclusin de actores o deben denegar el acceso a determinados
actores? Deben luchar a favor de procesos rpidos y decisorios o deben tomarse
su tiempo para recopilar el apoyo de los actores implicados? Deben ser resolutivos
en el contenido del proyecto y el curso que ste ha de tomar o deben demostrar
flexibilidad y permitir que el contenido dependa de circunstancias externas? En
definitiva, los gestores responsables de PPPs complejos tienen que considerar mu-
chas y difciles elecciones y opciones.
Elaboracin de estrategias de gestin en proyectos PPP
Este artculo pretende arrojar luz sobre las elecciones directivas en proyectos
complejos de PPP y sobre los dilemas a los que se enfrentan los gestores en el em-
pleo de las estrategias. La cuestin del estudio es Qu opciones adoptan los direc-
tivos en proyectos complejos de PPP?Qu elecciones parecen tener carcter de di-
lema y de qu forma se relacionan las elecciones de gestin con los resultados
(percibidos) de esos proyectos? Para responder a estas preguntas se ha recopilado
informacin a partir de un cuestionario facilitado a 32 directivos de 18 grandes
proyectos PPP en los Pases Bajos. Se pregunt a los encuestados qu estrategias
consideraban importantes. Las estrategias se presentaron por parejas, pero se midi
separadamente cada elemento de la pareja, de modo que el impacto de cada estra-
tegia podra ser valorado individualmente, pudiendo valorar, adems, si la eleccin
tena la condicin de dilema. La seccin 3 presenta una explicacin ms detallada de
la investigacin. En la seccin 2 se debate sobre el papel de la red de gestin en
proyectos complejos espaciales de PPP, y tambin se sigue elaborando un concepto
de dilema. La seccin 4 incluye un anlisis sobre las elecciones de gestin que los
directivos consideran importantes. En la seccin 5 se aborda la cuestin de los pares
de eleccin de los directivos consideran dilemas. En la seccin 6 se plantea la relacin
entre las elecciones de gestin y la percepcin de los resultados por los directivos.
2. Gestin en red, elecciones estratgicas y dilemas
Los proyectos de Partenariados Pblico-Privados son bastante complejos, como

evidentemente es el caso de los proyectos que estudia este informe. La toma de
decisiones en los proyectos PPP tienen lugar dentro de la red de actores (Klijn/
Teisman, 2003; Osborne, 2000). Dada la complejidad de estas redes, no resulta
fcil alcanzar resultados de mutuo acuerdo. Las interacciones de la red carecen de
carcter auto-ejecutivo, debido al problema de la accin colectiva (Olson, 1965).
Es necesario dirigir y gestionar deliberadamente las interacciones en el seno de las
redes, ya que la cooperacin y coordinacin de los objetivos a perseguir no se
produce por mutuo acuerdo. En la litertura sobre gobernanza y redes, estas estra-
tegias de gestin son generalmente descritas como gestin en red (Kickert, et all,
1997; Mandell, 2001; Agranoff/McGuire, 2001; Meier/OToole 2001). Sin embar-
go, hay un pequeo espacio para la autodireccin en los procesos de interaccin.

La gestin en red no implica que todo deba estar estrictamente controlado y orga-
nizado (Klijn/Edelenbos, 2006).
La necesidad de la gestin en red
El papel de los gestores en red se diferencia de la imagen tradicional de un gestor.

Debido a la ausencia de un contexto organizativo claro, a una menor jerarqua (e
incluso su inexistencia) y a mayores diferencias en las percepciones de los proble-
mas, las soluciones y la divisin de los costes, la funcin del gestor en red se centra
ms en facilitar interacciones, poner en contacto a los actores y los escenarios y
ampliar los contenidos (ver Koppenjan y Klijn, 2004).
La literatura ha identificado diversas estrategias de gestin (Agranoff/McGuire,
2001; Meier y OToole, 2001). Las estrategias existentes pueden ser categorizadas
como estrategias de gestin de procesos (Gage y Mandell (eds.), 1990; Koppenjan
y Klijn, 2004). La gestin de procesos implica facilitar las interacciones entre los
actores en el juego poltico. Esto incluye las estrategias de direccin, cuyo objetivo
es aunar todas las percepciones de los actores participantes, la coordinacin de
interacciones y otras actividades. Un factor importante reside en que estas estra-
tegias asumen la estructura de la red y de las reglas existentes, puesto que se
trata de estrategias indirectas en el sentido de que intentan facilitar la interaccin.
Se asume que los gestores se enfrentarn al momento de elegir entre las distintas
opciones y estrategias. Por ejemplo, seleccionan las estrategias para mejorar la
implicacin de las partes o para mejorar el control sobre el proyecto? Tambin se
asume que, al menos algunas de estas elecciones, tienen carcter de dilema. Para
poder profundizar en este punto, primero debemos comprender qu entendemos
por dilema.
Los dilemas: qu son realmente?
A menudo un dilema es descrito como aquella situacin en la que se debe elegir

entre dos alternativas que presentan importantes problemas. Sin embargo, el dilema
no tiene porqu estar limitado por definicin al difcil problema de eleccin entre dos
alternativas malas (Hampton-Turner, 1990). No se refiere exclusivamente a la situa-
cin de una persona que se enfrenta a un abismo y oye los aullidos de los lobos de-
trs. Un dilema puede tambin consistir en una eleccin entre dos opciones buenas:
la clsica paradoja de la mula que tiene que decidir entre dos alpacas de heno.
Con independencia de que se trate de una eleccin entre dos alternativas igual-
mente atractivas, sean ambas malas o buenas, el dilema es peliagudo. Esto se refle-
ja en la clarificacin que realiza Hampden-Turner en su definicin (1990:9):
Dilemma proviene del trmino griego que quiere decir dos proposiciones. Estas
propuestas aparentemente opuestas convergen de forma simultnea. Si presta-
mos atencin exclusiva a una de las dos, la otra vendr a torturarnos. Un buen
ejemplo es la decisin entre involucrar a muchos participantes en procesos comple-
jos o limitar su nmero, una eleccin que se debate a menudo en la literatura sobre
procesos complejos (Young, 2000). La involucracin de muchos participantes puede
aumentar el respaldo y calidad del contenido, dado que se dispondr de ms infor-
macin y los participantes no emplearn su poder de veto; pero tambin puede
afectar a la agilidad de la toma de decisiones. Por otro lado, limitar el nmero de
participantes puede acelerar la toma de decisiones, pero a costa de perder apoyos y
calidad del contenido. En la literatura aparece a menudo como una eleccin que no
permite combinar ambos valores (agilidad y apoyo) (De Bruijn et al, 1998).
En un primer nivel, el dilema se nos presenta en forma de problema complejo,
una situacin ambigua que es difcil de resolver. A un nivel ms profundo, el dilema
supone una eleccin difcil entre dos o ms alternativas que son irreconciliables.
Bsicamente, un dilema supone un choque de valores.
Por ello, el dilema puede interpretarse como un tipo especial de eleccin en el
que se manifiesta un asunto complejo, como es la forma en la que la complejidad
del asunto emerge del conflicto entre valores. El concepto de dilema es aplicable a
situaciones de problemas complejos en el sentido y si implica una eleccin entre
valores distintos y enfrentados, que son difcilmente o nada reconciliables. Al final,
un dilema implica esencialmente valores en conflicto o valores competitivos (ver
Quinn et al., 1996).
Elecciones de gestin: la distincin entre la gestin de proyectos y la

gestin de procesos
Qu tipo de elecciones van a encontrar los gestores de proyectos complejos de

PPPs? Las publicaciones sobre gestin interna no facilitan mucha informacin sobre
estos aspectos, dado que la gestin de estos proyectos es muy diferente de los
procesos de gestin interna (consultar Mandel, 1990; Kickert et al, 1997; Koppenjan/
Klijn, 2004). Por ello, para poder sentar las bases de posibles elecciones de gestin,
se debe investigar otra literatura. Una fuente interesante para la creacin de estra-
tegias y elecciones de gestin es la literatura sobre procesos/ redes y gestin de
proyectos en tomas de decisiones complejas (Mandell, 2001; Meier y OToole,
2001; De Bruijn et al, 1998; Meredith y Mantel, 2000; Mantel, 2005).
La gestin de proyectos de centra principalmente en el control de las fases en
funcin de cinco caractersticas: calidad del contenido, coste, tiempo, organizacin
e informacin (Meredith, 2000; Meredith y Mantel, 2005). Cada vez que una fase
se termina, se recoge en un documento base que refleja los resultados de la fase
anterior, y que precisa un enfoque sobre la siguiente. El resultado de cada fase se
evala en funcin del documento base. La gestin del proyecto se refiere bsica-
mente al control interno del mismo, sin preocuparse apenas por la interaccin
continua con el entorno exterior. En este caso, se asume que los problemas y las
soluciones (con algunos lmites) son bastante estables. Por ello es posible emplear
tcnicas de gestin de proyectos, como pueden ser unos objetivos claros, un cro-
nograma, condiciones claras y un producto final que se define ad hoc.
En contraste con esta idea de gestin de proyectos, la idea de la gestin de pro-
cesos/redes para grandes proyectos tambin encuentra referencia en la literatura.
Esta perspectiva resalta la dinmica de la toma de decisiones y la interdependencia

con otros actores. La gestin de procesos se centra ms en las estrategias para invo-
lucrar a otros actores, crear una variedad de contenido que mejore el atractivo de las
propuestas y las formas de conectar las interacciones entre los actores (Gage/Mandell,
1990; Kickert et al, 1997; De Bruijn et al, 1998; Agranoff/McGuire, 2001; 2003).
Estos dos enfoques bastante diferentes pueden ser tenidos en cuenta cuando se
escribe sobre proyectos complejos, y en la literatura se pueden observar con cierta
frecuencia las tensiones entre las posibles estrategias que pertenecen a los dos
enfoques. Despus el problema surge porque estos proyectos necesitan objetivos
claros para poder realizarse, pero tambin la flexibilidad para la incorporacin de
los intereses de aquellos que participen a lo largo del mismo. Surge por lo tanto la
tensin entre la consecucin del objetivo que requiere el establecimiento de metas
claras, y la bsqueda del objetivo que requiere metas provisionales o en borrador
que pueden ser concretadas ms adelante (De Bruijn et al, 1998; Klijn et al, 2006).
La eleccin puede ser interpretada como un problema de gestin que debe resol-
verse o tambin como una eleccin de la gestin que puede adoptar la forma de
un dilema (por ejemplo, alcanzar el objetivo frente a la bsqueda de objetivo).
Se pueden encontrar muchas elecciones de gestin difcilmente reconciliables
en la comparacin entre un enfoque de gestin de proyectos y un enfoque de
gestin de procesos. Para este artculo se aisl un nmero de estrategias de gestin
de la literatura sobre gestin de proyectos y de procesos para elaborar un nmero
de elecciones de gestin. Por ello, estas elecciones en general reflejan las tensiones
entre una eleccin ms orientada al proyecto y otras ms orientadas al proceso.
Incluso se puede considerar que los gestores realizan una eleccin particular y con-
sistente a partir de la variedad de nuestras elecciones elaboradas y por ello tienden
a enfatizar ms la gestin del proyecto que la gestin del proceso. Por lo general,
los autores tienden a identificar a los gestores pblicos con la gestin de procesos,
porque tienden a favorecer la implicacin de los participantes y de los gestores
privados en la gestin del proyecto ya que prefieren la decisin, agilidad y eficien-
cia. Si esto es correcto, se observarn (algunas) diferencias entre las elecciones es-
tratgicas de los gestores pblicos y privados. Podremos realizar algunas reflexiones
sobre esta cuestin ya que se han recopilado los antecedentes de los gestores en-
cuestados.
Las elecciones elaboradas
Con anterioridad a la realizacin del proyecto de investigacin se probaron,

entre una poblacin diversa de gestores, funcionarios y expertos una serie de elec-
ciones preliminares (consultar Klijn et al, 2006)2. En base a esta investigacin preli-
minar y a la literatura sobre la gestin de proyectos y de procesos, se elaboraron 16
elecciones de gestin, que se organizan en cuatro interesantes categoras, seleccio-
nadas a partir de la literatura, a saber:
2
En proyectos pequeos de investigacin, los encuestados tuvieron que elegir entre dilemas,
mtodo que no ha vuelto a ser empleado en este proyecto (consultar seccin de mtodos).
1.Interaccin con las partes: esta categora se centra en cmo se relacionan las
partes en la preparacin y ejecucin de proyectos de estructuracin espacial.
Entre las preguntas que surgen se encuentran: Sobre qu base se involucran
las partes en la preparacin y ejecucin de un proyecto de estructuracin
espacial?Qu relacin existe entre los participantes, el proyecto y el entorno?
2.Orientacin estratgica: Esta categora se refiere a la estrategia de liderazgo
del proyecto en lo que tiene que ver con aspectos como la comunicacin, la
realizacin de la investigacin, la conclusin de contratos etc. Aqu se plan-
tean las cuestiones de cmo se redactan los acuerdos entre el lder del
proyecto y los participantes? Qu clase de comunicacin se establece entre
el proyecto y el entorno? Cmo se investigan las cuestiones poco claras?
3.Estilo de gestin: esta categora dirige su atencin a cmo el gestor del
proyecto/proceso enfoca la cuestin. Los elementos a tener en cuenta son el
grado de flexibilidad en la forma de operar del gestor del proceso, y el grado
en el que el el gestor del proceso se orienta hacia la creacin de relaciones
fructferas con otros actores (ambos miembros de la organizacin del proyec-
to, como sujetos externos).
4.Dinmicas del proceso: esta categora se centra en cmo los gestores de pro-
yectos espaciales pueden hacer frente a los caprichos del proceso de coopera-
cin. Ello incluye aspectos como dirigirse hacia el proceso o hacia el contenido,
trabajar para un resultado concreto o tener una visin abierta sobre el resulta-
do de la cooperacin, y el comprometerse desde el principio con unos valores
proscritos en determinados asuntos o mantener un cierto grado de libertad.
Dentro de cada categora se identificaron cuatro elecciones de gestin. Dichas

elecciones se reflejan en la Tabla 1
Tabla 1. Elecciones de gestin
Categora Elecciones Explicacin
1.Interaccin Involucracin- Implicar o no a los participantes o centrarse en el
con las manejabilidad control en trminos de tiempo y dinero.
partes Representacin- Seleccin de los actores en base a su representacin o
variedad seleccionar a los actores asegurando la mxima
variedad de informacin
Relaciones nfasis en las relaciones jerrquicas entre actores y
horizontales- gestores del proyecto o en las relaciones horizontales
relaciones verticales
Apertura-cierre Acceso amplio o restringido a otros actores
2.Orientacin Apoyo-decisin Prestar atencin a recopilar el apoyo de otros actores o
estratgica a alcanzar rpidamente los resultados.
Comunicacin- Se debe luchar contra los conflictos de intereses o se
conflicto deben evitar y tender puentes de comunicacin.
Sumarse al proceso La informacin se recopila en un proceso conjunto de
de determinacin de determinacin de hechos o cada actor recopila su
hechos-procesos de propia informacin.
permanecer solitarios
Confianza-contratos Las interacciones se dirigen a la realizacin de
acuerdos slidos reflejados en contratos o se basan
ms en la mutua confianza.
3.Estilo de Resultados- Las acciones se dirigen principalmente a la realizacin

gestin interaccin de resultados o a la realizacin de buenas relaciones.
Interno-externo La orientacin es ms interna (la propia organizacin
del proyecto) o externa (otros actores estn
implicados).
Reactivo-proactivo El gestor tiende a reaccionar frente a otras iniciativas o
toma la iniciativa l mismo.
Flexible- El gestor del proyecto tiene metas claras o se adapta a
predeterminado las nuevas circunstancias.
4.Dinmicas Contenido-proceso Las interacciones del proceso se centran ms en el
del proceso contenido (iniciado y con vista hacia la cualidad) o en
el proceso (tipos de interaccin, papeles, etc).
Cumplimiento de La interaccin se dirige a alcanzar objetivos concretos
objetivo-buscador de o tiene objetivos ms preliminares que pueden ser
objetivo precisados ms adelante combinando los objetivos de
los actores.
Diseo-desarrollo Las soluciones se alcanzan mediante diseos
especficos o a travs de interacciones con los
participantes en el proceso.
Compromiso- Los actores se comprometen con el proyecto o se les
discrecin permite libertad de maniobra.
Cada uno de los polos descritos ms arriba se puede interpretar como una
eleccin estratgica que deben hacer los gestores para implementar un proyecto.
Por ello, si el grado de implicacin es elevado, los gestores prestarn mucha aten-
cin a este aspecto de la estrategia. La investigacin intent responder a varias
preguntas:
A qu elecciones prestan mayor atencin los gestores?

Se les presentan dilemas a los gestores en estas elecciones?
De qu forma se relacionan las elecciones de gestin a los resultados perci-
bidos (es decir, qu elecciones se corresponden con unos resultados altamen-
te satisfactorios)?
Hasta ahora, este tipo de preguntas nunca se haban planteado en una investi-
gacin sobre la Administracin Pblica. La literatura existente sobre los dilemas no
suele ser verdaderamente emprica, y escasea la informacin disponible sobre las
elecciones de gestin en procesos complejos de toma de decisin y sus resultados
(excepcionalmente se puede consultar Meier/OToole, 2001).
3. Cuestiones metodolgicas y mtodos de investigacin
Selecciones de caso y medicin de dilemas
Como se indic anteriormente, el objetivo de esta investigacin es la identifica-

cin de las elecciones que realizan los gestores cuando se enfrentan a la complejidad
de los proyectos PPP, as como comprobar si estas elecciones les suponen un dilema.
La investigacin pretende, adems, relacionar las elecciones de los gestores con su

percepcin sobre los resultados. De la conocida relacin de los proyectos PPP en
Pases Bajos, se seleccionaron un total de 18, que representan una muestra razonable
del total en esta categora en Holanda, a pesar de desconocer el porcentaje exacto
de todos los proyectos PPP sobre infraestructuras por la inexistencia de una relacin
oficial. A pesar de ello, una aproximacin optimista establece que existen alrededor
de 60 grandes proyectos PPP en Pases Bajos (consultar Ecorys, 2002; Kenniscentrum
2002 que alcanzan a casi 50 proyectos en los Pases Bajos en 2002), lo que hace ra-
zonable la seleccin de 18 de ellos. Se consigui una variedad de proyectos seleccio-
nando distintas tipos (consultar ms abajo). La limitacin del nmero de grandes
proyectos de PPP tambin significa que la muestra total de gestores que participan en
estos grandes proyectos de infraestructura, tambin es limitada. Finalmente, el ma-
terial se recopil entre 32 gestores de los 18 proyectos de infraestructuras de coope-
racin pblico-privada. Se emplearon cuatro criterios de seleccin:
la cuestin fundamental fue el desarrollo de un espacio medioambiental,

los proyectos se caracterizaron por la variedad de actores y de intereses,
los proyectos se caracterizaron por la combinacin de funciones medioam-
bientales y la necesidad de soluciones medioambientales innovadoras,
la cooperacin pblico-privada constituy una particularidad importante del
proyecto.
Los 18 proyectos seleccionados se caracterizan por ser proyectos de carreteras,

de desarrollo de reas y proyectos combinados. Se presentan a continuacin en la
Tabla 2:
Tabla 2. Los 18 casos seleccionados ordenados segn el tipo de proyecto

Proyecto de carreteras Desarrollo de rea Combinacin
A4 Zuid Hart van de Heuvelrug Den Haag Central
A 59 Arnhem Rijnboog A2 passage
N201 Delft Zuidpoort Arnhem Central
Maastricht Belvdre Delft railway zone
Groningen Meerstad Amsterdam Zuidas
Roerdelta Sijtwende
Wieringerrandmeer Utrecht station area
W4 project
As, se realizaron elecciones que supusieron verdaderos procesos complejos de

toma de decisiones, ya que se asumi que en estos procesos la dificultad de las
elecciones de gestin y las posibilidades de que se dieran dilemas en ella, se podran
producir con mayor facilidad.
Los distintos polos de las elecciones se midieron a travs de las declaraciones
planteadas a los gestores. Para cada polo se establecieron tres declaraciones. Se
conform un cuestionario 4 x 4 x 2x 3 = 96 declaraciones (para ver ejemplos de
cuestiones, consultar anexo 1), es decir, basado en un listado de cuatro temas, cada
uno con cuatro dilemas (y cada dilema con dos polos u opciones). A estas declara-
ciones se aadieron cuestiones adicionales sobre resultados (tanto en el contenido

como en el proceso). Los encuestados podan elegir entre una puntuacin de ma-
yor o menor certeza (en una escala de 5 puntos). Cada polo de la eleccin se midi
separadamente. Ello nos permiti observar la relacin entre ambos polos (ej. aper-
tura frente a cierre), as como la oportunidad de prestar atencin a la relacin de
cada polo con el resultado observado (como indicador de la eleccin estratgica
realizada por el gestor).
Trabajo de campo y mtodos
El trabajo de campo tuvo lugar entre abril y diciembre de 2004. En primer lugar,
los 18 proyectos seleccionados fueron estudiados de forma general y se intent
identificar a dos personas implicadas en la gestin de cada proyecto. Cuando sur-
gieron dudas sobre la identidad de los gestores, se acudi a los expertos o a los
participantes del proyecto para lograr su identificacin.
En segundo lugar, se realizaron entrevistas personales con los gestores identifica-
dos. Estos encuentros incluyeron la cumplimentacin de voluminosos cuestionarios
(para consultar algunos ejemplos ver anexo 1). Se realiz un extenso trabajo para
garantizar que los cuestionarios fueran efectivamente cumplimentados por la perso-
na adecuada; factor esencial, dado que la investigacin se centraba en las elecciones
que realizan los gestores de proyectos complejos. En algunos casos, los gestores
entrevistados se negaron a rellenar el cuestionario. Por esta y otras razones (como la
cancelacin de citas), y a pesar de la realizacin de 37 entrevistas, fuimos incapaces
de conseguir compilar ambos documentos para cada uno de los proyectos, ya que
slo se cumplimentaron 32 cuestionarios. A pesar de no llegar a un gran nmero de
entrevistados, cada uno de ellos era la persona adecuada y, en conjunto, los encues-
tados representan un nmero significativo de todos posibles entrevistados.
El material se analiz de diferentes formas. Adems de la puntuacin simple
para cada pregunta y la suma de cada polo de eleccin, se analizaron3 las correla-
ciones entre las diferentes opciones de cada eleccin as como las correlaciones
entre los polos y la suma de las puntuaciones de los resultados observados de los
PPP. El Anexo 2 incluye una panormica de todas las correlaciones entre los polos
de las diferentes elecciones, as como la suma de los resultados observados. Estas
correlaciones se emplearon para determinar si la opcin era o no un dilema (con-
sultar el debate posterior). Adems facilitaron una primera impresin de la respues-
ta a la pregunta de qu elecciones (polos) se relacionan de forma significativa con
una (elevada) percepcin de los resultados. Se realiz una regresin escalonada
para analizar el peso del efecto de cada eleccin (polo). Este mtodo de anlisis
implica la presuncin de un enlace causal entre una variable dependiente, en este
caso el peso de las puntuaciones de los resultados observados en el contenido y el
proceso, y una variable independiente, en este caso los polos de las elecciones,
mientras que el peso determina la direccin (Beta estandarizada) y alcance de la
La puntuacin de cada polo se determin mediante la suma de las puntuaciones de los tres
3
elementos que constituyen el polo.

relacin lineal. El anlisis de regresin nos permiti predecir el valor de las variables
independientes (en este caso, los polos de varios dilemas) de forma que se pudo
obtener una impresin de los mejores predictores de los resultados observados. Los
datos de regresin de cada uno de los polos con resultados de proceso o de conte-
nido se presentan en el Anexo 3.
Cundo existe un dilema?
Tal y como se ha sealado anteriormente, el dilema surge cuando los gestores

perciben que deben elegir ms o menos forzosamente entre dos opciones (polos).
Este hecho puede detectarse observando las correlaciones existentes entre las pun-
tuaciones de los polos. Dicha correlacin puede ser alta o baja, y positiva o negati-
va. Slo en el caso de una correlacin negativa alta podemos hablar de dilema. Las
posibilidades se resumen en la Tabla 3.
Tabla 3. Posibles correlaciones entre los polos de un dilema

Alta correlacin Baja correlacin
Correlacin No hay dilema: prestar ms atencin a No hay dilema: Prestar mayor atencin
positiva un aspecto de la estrategia supone a un aspecto de la estrategia supone
que tambin se presta ms atencin a un reducido aumento de la atencin
otro aspecto. Los gestores, en lugar de que se presta a otro aspecto. No se
elegir entre aspectos, los combinan. hace necesario el intercambio.
Correlacin Dilema: Prestar ms atencin a un No hay dilema: Prestar ms atencin a
negativa aspecto de la estrategia de gestin un aspecto de la estrategia supone un
tiene como consecuencia que se reducido descenso de la atencin que
presta menos atencin a otro. se presta a otro aspecto. Los gestores
no aprecian un problema significativo
de eleccin.
4. Las elecciones de los gestores: panormica general
Esta investigacin comenz con la idea de que los gestores de proyectos complejos
de infraestructuras realizan elecciones relativas a las estrategias de gestin, y que
algunas de esas elecciones tienen la consideracin de dilemas. Por tanto el primer
paso consistira en establecer cules de las elecciones de gestin (polos) son consi-
deradas ms importantes por los gestores. Para ello, primero se analizaron las
elecciones que realizan los gestores, relativas a los distintos polos identificados, sin
determinar si stas iban a ser clasificadas como dilemas de gestin.
La atencin de los gestores a los aspectos de las elecciones
La Tabla 4 recoge, en porcentajes, la importancia que los gestores atribuyen a las

opciones de eleccin disponibles. A mayor porcentaje, mayor ser la importancia
otorgada a la eleccin por los gestores. Es decir, que si los gestores atribuyen una
valoracin del 80 por ciento a una opcin determinada (consultar Tabla 4), significa
que la consideran bastante importante, mientras que una puntuacin del 47 por
ciento (por ejemplo, para el diseo), quiere decir que la importancia que atribuyen
los gestores a este aspecto de la eleccin es limitada. Las puntuaciones de los temas
se derivan de la valoracin que realizan los gestores para cada aspecto o polo de la
eleccin. Para cada polo se puntan los tres aspectos, y las posibles puntuaciones
variarn de 3 a 15 puntos (3 significa tres veces en total desacuerdo, representa una
valoracin baja para ese polo, 15 significa 3 veces en completo acuerdo, siendo una
puntuacin alta para ese polo). Por lo tanto, el 80 por ciento significa que los gesto-
res han valorado con una media de 4 los temas de un polo (en la escala del 1 al 5).
Las puntuaciones se facilitaron a todos los gestores, aunque separadamente
para los gestores pblicos y los privados. Los gestores pblicos son contratados por
una organizacin pblica (municipio, distrito o cualquier otra organizacin pblica).
Los gestores privados son contratados por organizaciones privadas (bsicamente
empresas privadas o agencias de consultora).
Tabla 4. La importancia que los gestores otorgan a los distintos polos de la eleccin de gestin
(en %)
Gestores
Elecciones Todos los Gestores Gestores
gestores pblicos privados
Interaccin con las partes
1. Implicacin-Manejabilidad 80-63 82-64 76-61
2. Variedad-Representacin 65-69 66-66 63-75
3. Horizontal-Vertical 72-56 73-52 67-63
4. Apertura-Cierre 46-51 50-47 38-57
Orientacin estratgica
5. Apoyo-determinacin 68-58 70-58 64-58
6. Comunicacin-Conflicto 72-61 74-64 70-55
7. Apoyo proceso determinacin de hechos Proceso Autnomo 69-69 70-65 68-74
8. Confianza-Contratos 50-49 49-50 53-48
Estilo de Gestin
9. Resultados-Interaccin 63-59 62-61 65-56
10. Interno-Externo 68-67 69-67 68-67
11. Reactivo-Proactivo 64-62 64-62 64-62
12. Flexible-Predeterminado 71-57 76-56 61-58
Dinmicas de proceso
13. Contenido-proceso 61-68 61-66 61-72
14. Cumplimiento del objetivo-bsqueda del objetivo 54-68 51-65 59-73
15. Diseo-Desarrollo 47-56 46-57 48-55
16. Compromiso- Discrecin 73-51 73-52 74-48
Nota:el porcentaje de las puntuaciones de 32 gestores (22 pblicos, 10 privados) son
puntuaciones derivadas (mximo 15 puntos para cada polo [=a 5 en cada asunto] y
mnimo 3 puntos. Las puntuaciones pueden variar entre el 20% (3 puntos) al 100% (15
puntos), por lo que el 80% es una media para una escala de 4-5 puntos.
Sobre la base de la Tabla 4, podemos concluir que algunas de las elecciones y

polos reciben ms atencin y otros, menos, por parte de los gestores implicados en
los procesos complejos de toma de decisin que han sido estudiados.
Implicacin versus manejabilidad. Ambos polos de esta eleccin poseen una
puntuacin relativamente alta, si bien la puntuacin de la implicacin alcanza
hasta el 80 por ciento (la manejabilidad es significativamente ms baja y se
sita en el 64 por ciento). Los gestores pblicos puntuaron la implicacin algo
ms alta que los gestores privados.
Horizontal versus vertical. Las estrategias horizontales (72 por ciento) atrajeron
algo ms la atencin que las verticales, lo cual no es de extraar dada la comple-
jidad de los proyectos espaciales abordados. Los gestores centraron su atencin
en aspectos como la toma de decisiones mutua y la comunicacin horizontal,
ambos propios de una visin horizontal del proyecto. Resulta llamativo que los
gestores privados se centren ms en estrategias de organizacin vertical que los
gestores pblicos (63 por ciento frente a 52 por ciento respectivamente).
Comunicacin versus conflicto. En esta eleccin las estrategias centradas en
la comunicacin, tanto para los gestores pblicos como para los privados y
tanto para las puntuaciones de los gestores individuales como para las pun-
tuaciones de los proyectos, concentraron una mayor atencin (con una pun-
tuacin general del 72 por ciento). Los gestores privados hicieron menos
elecciones de estrategias de conflicto que los gestores pblicos (55 por ciento
frente a 64 por ciento).
Flexible versus predeterminado. Las estrategias basadas en la flexibilidad reci-
bieron mayor atencin de los gestores (71 por ciento). Los gestores pblicos
brindaron mayor atencin a este aspecto que los gestores privados (76 por
ciento frente a 61 por ciento).
Compromiso versus discrecin. Si comparamos ambos tipos, las estrategias
cuya finalidad consiste en un compromiso definido lograron mayor atencin
(73 por ciento) que aquellas cuya finalidad es ms discreta y mejora la capa-
cidad de maniobra (51 por ciento). Hay muy poca diferencia entre la eleccin
de los gestores pblicos o privados.
Asimismo, una serie de elecciones llamaron muy poco la atencin, como:
Apertura versus cierre. Las estrategias centradas en la apertura y el cierre
apenas llamaron la atencin de los gestores (46 por ciento y 51 por ciento).
Lo ms sorprendente es que para los gestores privados la apertura es menos
importante que para los gestores pblicos (38 por ciento frente al 50 por
ciento). Tambin es verdad lo contrario: los gestores pblicos aprecian menos
el cierre que los privados (47 por ciento frente al 57 por ciento).
Contractos versus confianza. Tambin encontramos una baja puntuacin, del
50 por ciento para ambos tipos de estrategias, sin que existan diferencias
notables entre los gestores pblicos y privados.
Cumplimiento de objetivos versus bsqueda de objetivos. La realizacin de obje-
tivos recibe menos atencin que la bsqueda de objetivos (54 por ciento frente
al 68 por ciento). Los gestores privados tienden a centrarse algo ms en el cum-
plimiento de objetivos que los pblicos (59 por ciento frente al 51 por ciento).
Gestores pblicos y privados: diferencias en las elecciones de gestin
La Tabla 4 muestra algunas diferencias interesantes en las elecciones de gestin

entre los gestores pblicos y privados. Los gestores pblicos tienden a centrar ms
su atencin en la implicacin, la flexibilidad y variedad que los gestores privados;
que por su parte se centran en la representacin, las relaciones verticales, el cierre
y la determinacin. Los gestores privados tienden a enfatizar ms la realizacin y la
bsqueda de resultados, mientras que los gestores pblicos resaltan ms la varie-
dad. La Tabla 5 resume las diferencias ms destacables entre los gestores pblicos
y privados. Las Tablas 4 y 5 muestran, por una parte, que todos los gestores parecen
adoptar las mismas elecciones, lo que nos lleva a la conclusin de que estos proyec-
tos complejos evocan de alguna manera estrategias de gestin similares. Y por otra
parte, se observan algunas diferencias, ya que ms o menos se confirma la imagen
estndar de los actores pblicos, centrada principalmente en la implicacin y en la
apertura de los participantes, y de los actores privados orientados a la eficiencia y
la agilidad (consultar Klijn/Teisman, 2003). Sin embargo, las diferencias no son
siempre tan claras.
Tabla 5. Diferencias entre los gestores pblicos y privados y sus elecciones de gestin
Gestores pblicos (N = 22) Gestores privados (N = 10)

Interaccin con las Prestan ms atencin a la apertura Prestan ms atencin al cierre, la
partes y un poco ms a aspectos de representacin y a las relaciones
implicacin y de variedad. verticales.
Orientacin Se centran en las estrategias del Emplean menos las estrategias de
estratgica conflicto y algo ms en el apoyo, conflicto y enfatizan la
prestando menos atencin a las investigacin como un proceso
estrategias dirigidas a recopilar el autnomo.
conocimiento mediante un
proceso autnomo.
Estilo de liderazgo del Prestan ms atencin a las Emplean menos estrategias
proceso estrategias centradas en la orientadas a la flexibilidad.
flexibilidad y algo ms en
interaccin.
Dinmicas de proceso Se centran algo menos en Se centran algo ms en estrategias
estrategias centradas en la centradas en la consecucin de
consecucin de objetivos y en la objetivos y en la bsqueda de
bsqueda de objetivos. objetivos.
General Ms orientada a la apertura, Ms inclinada a mantener procesos
variedad e implicacin. Menos cerrados, tienden a emplear menos
reacio a estrategias de conflicto, y estrategias de conflicto y a
pone ms atencin en la enfatizar ms la consecucin de
flexibilidad y menos en la objetivos. Conclusin: este tipo de
consecucin de objetivos y en la actor se centra en la agilidad, la
bsqueda de objetivos. Conclusin: compilacin de conocimiento
este tipo de gestor se centra en la individual y la consecucin de
apertura y la flexibilidad, as como objetivos.
en el consentimiento de otros
actores del proceso.
5. Las elecciones de los gestores: son o no son dilemas?
Uno de los aspectos clave de esta investigacin es saber si los gestores viven sus
elecciones como dilemas. Para confirmar esta afirmacin, se deben observar fuertes
correlaciones negativas entre los aspectos de las elecciones que realizan los gesto-
res. Como ya hemos comentado anteriormente, existen 32 aspectos organizados
en 16 parejas, que anteriormente han sido tratados como si formasen dilemas.
Una mirada ms prxima sobre los dilemas
Si observamos las 16 parejas y sus correlaciones (consultar Anexo 2), se puede de-
tectar que solo tres parejas de aspectos tienen relaciones negativas (importante en
P <0.1). Las parejas de implicacin y manejabilidad, y de la consecucin de resulta-
dos y de bsqueda de resultados, se relacionan positivamente. Esto quiere decir
que ambos aspectos poseen una alta puntuacin. Queda claro, por lo tanto, que
los gestores no consideran estos dos tipos de elecciones como opuestos ni como
dilemas. Los polos de estos aspectos de elecciones pueden conciliarse entre s.
Sin embargo esto no ocurre con las parejas apoyo y accin, ni con investigacin
como recopilacin conjunta de datos e investigacin como proceso autnomo frente
al desarrollo. Las tres parejas de aspectos se relacionan negativamente, de manera que
una puntuacin alta en un tndem implica una baja puntuacin en el otro. Es aqu
donde se pueden encontrar los verdaderos dilemas de los gestores. La Tabla 6 facilita
una panormica general basada en las correlaciones que se muestran en el Anexo 2:
Tabla 6. Elecciones de Direccin: son o no son dilemas?

Correlacin entre los
Elecciones polos (significativo en Carcter
P <0.1)
1.Implicacin frente a S, relacin positiva. No dilema, los gestores
manejabilidad se centran en ambas
estrategias de gestin
al mismo tiempo.
2.Variedad frente a representacin No No dilema
3.Relaciones horizontales frente a No No dilema
relaciones verticales
4.Apertura frente a cierre No No dilema
5.Apoyo frente a accin S, relacin negativa Dilema
6.Comunicacin frente a conflicto No No dilema
7.Investigacin como recopilacin S, correlacin negativa Dilema
conjunta de datos frente a
investigacin como proceso nico
8.Confianza en la interaccin frente a No No dilema
contratos y acuerdos claros
9.Orientacin hacia los resultados frente No No dilema
a orientacin hacia las relaciones
10.Orientacin interna frente a No No dilema
orientacin externa
11.Reactivo frente proactivo No No dilema

12.Flexible frente a predeterminado No No dilema
13.Direccin hacia el fundamento No No dilema
frente a direccin hacia el proceso
14.Consecucin del objetivo frente a S, correlacin positiva No dilema, los gestores
la bsqueda del objetivo se centran en ambas
estrategias directivas a
la vez
15.Diseo frente a desarrollo S, correlacin negativa Dilema
16.Compromiso frente a discrecin No No dilema
Reflexin sobre los dilemas: evitar las elecciones?
Los resultados anteriores muestran que los gestores tienen bastantes menos proble-
mas en elegir que lo que sugiere al menos parte de la literatura sobre la gestin de
proyectos y de procesos. Ello no quiere decir que las elecciones de los gestores no
sean importantes. De hecho, antes hemos observado que existen diversas elecciones
estratgicas, que son consideradas importantes por los gestores. La conclusin ms
bien es que los gestores parecen reconciliar o evitar las elecciones en las estrategias
de gestin. Esto ocurre porque, o bien no aprecian la existencia del dilema ni de las
elecciones obligatoriamente conectadas, o bien, como en los otros dos casos, inten-
tan encontrar la forma de reconciliar ambas elecciones estratgicas. Se trata de una
especie de estrategia de supervivencia, en la que unas veces se elige uno de los
polos del dilema y otras veces el otro. Los gestores parecen haber encontrado una
alternativa efectiva para reconciliar las elecciones de gestin. Aunque es preciso
seguir investigando para facilitar una evidencia a estas teoras, creemos que ambas
poseen algo de verdad, teniendo en cuenta nuestro conocimiento sobre este tipo de
proyectos y la complejidad de los procesos de toma de decisiones (por ej. Consultar
De Bruijn et al, 2004; Klijn, 2007; Van Gils/Klijn, 2007 para varios de los casos).
6.Las elecciones de los gestores importan: los resultados

observados de los gestores
El cuestionario que se facilit a los gestores entrevistados analizaba su opinin so-

bre los resultados de los proyectos PPP. Se distingui entre procesos y resultados
destacados. Para medir ambos resultados se emplearon distintos indicadores (con-
sultar tabla 7 ms abajo). Se pidi a los encuestados que puntuasen los indicadores
del 1 (baja satisfaccin) al 5 (alta satisfaccin).
Opinin sobre los resultados
El promedio de resultados de los gestores sobre los indicadores y la panormica

general de las puntuaciones sobre el contenido y el proceso se presentan en la
Tabla 7.
Tabla 7. Opiniones de los gestores sobre los indicadores de resultado

Promedio de
Indicador de resultado
opinin N=32
INDICADORES DE CONTENIDO
1.Las partes han elaborado aspectos novedosos o aadidos, aspectos
sustantivos nuevos: se aprecia la innovacin en el producto deseado o en la
forma de organizacin en planes importantes e intenciones posteriores. 4,38
2.Las partes afectadas por las decisiones consideran que han tenido una
aportacin input en las propuestas. 4,00
3.Las partes consideran que distintas funciones (espaciales) estn conectadas
entre s (por ej. vivienda, trabajo/ ocio etc.). 4,44
4.Las partes consideran que las soluciones en las que han trabajado en
colaboracin se dirigen realmente a los problemas. 4,16
5.Las partes consideran que las propuestas importantes bastan para
desarrollos futuros. 3,81
6.Las partes consideran que las versiones del proyecto (propuestas/planes),
incluyendo el coste de los borradores de propuestas, les proporcionan ms
beneficios que costes. 3,69
Promedio de puntuacin del Contenido 4,08
INDICADORES DE PROCESO
1.Las partes estn satisfechas con la manera en la que han estado implicados
en la elaboracin del proyecto de gestin. 3,66
2.Las partes consideran que el liderazgo del proyecto ha gestionado
adecuadamente el conflicto entre los implicados. 3,72
3.Durante el proceso la interaccin de las partes no ha sufrido
estancamientos ni ha derivado en frustracin 2,94
4.Las partes han interactuado con otras diversas partes. 4,22
5.Las partes han interactuado con frecuencia unas con otras. 4,53
Promedio de puntuacin del Proceso 3,81
Se puede comprobar que los gestores estn relativamente satisfechos, tanto del
resultado como del contenido de los proyectos PPP. Los gestores puntan mucho
ms el contenido que el proceso (P <0.05), sin que exista una diferencia significati-
va en la opinin comparada de los gestores pblicos y privados.
Se pueden encontrar puntuaciones especialmente altas en los aspectos innova-
dores (indicador de contenido 1) y en la opinin sobre las formas de combinar en
el proyecto distintas funciones (espaciales) entre ellas (indicador de contenido 3).
En los indicadores de proceso, las puntuaciones altas se otorgan a la variedad y a la
frecuencia de las interacciones (indicadores 4 y 5), mientras los estancamientos
importantes y frustrantes obtienen una puntuacin relativamente baja. Por ello,
podemos concluir que lo ms negativo para los gestores son los estancamientos y
puntos muertos durante el proceso de los proyectos, que conllevan generalmente
largos periodos de tiempo.
La correlacin entre aspectos de gestin y resultados
Una cuestin clave es cmo se relacionan las elecciones de los gestores y los resul-
tados. Se han relacionado las diferentes elecciones de direccin con las medidas de
los resultados obtenidos, que se han presentado anteriormente (ver anexo 2). Se ha
establecido una fuerte correlacin entre el contenido y el proceso (correlacin
0.69), lo que no es de extraar ya que se prev que si el proceso recibe una pun-
tuacin buena en general, en la mayora de los casos esto deber reflejarse de al-
guna forma en los resultados. Ello implica, en otras palabras, que las estrategias
que son buenas para los resultados del proceso, tambin lo son indirectamente
para los resultados del contenido.
Tabla 8. Correlaciones (P <0.1) entre las elecciones gestin y los resultados significativos y del
proceso
Correlaciones
Correlaciones Positivas
Negativas
Contenido Relaciones verticales, reactivas
Proceso Relaciones horizontales, investigacin de recopilacin Discrecin
conjunta de datos, orientacin a las relaciones, flexibilidad,
bsqueda de objetivos, contenido
Contenido y Manejabilidad, comunicacin, orientacin a resultados,
proceso compromiso
La Tabla 8 (basada en las correlaciones del anexo 2) muestra algunas diferencias

entre las correlaciones de las elecciones de gestin con los indicadores de conteni-
do y de proceso. Algunas de las elecciones se relacionan tanto con los resultados
de los procesos como con los de contenidos. Un nfasis a la manejabilidad, la co-
municacin, la orientacin a los resultados y el compromiso de las estrategias de
gestin, tiene un impacto positivo tanto en el contenido como en el proceso. Los
resultados percibidos para el contenido se relacionan positivamente con las relacio-
nes verticales y con el estilo de gestin de proyectos reactivos. Sin embargo, los
resultados del proceso se mejoran con un mayor enfoque en las relaciones horizon-
tales. Otros aspectos de la direccin que cuentan con una correlacin positiva con
los resultados de los procesos, tambin estn fuertemente conectados con aquello
que destaca la literatura sobre gestin de procesos: investigacin de recopilacin
conjunta de datos, la orientacin hacia las relaciones y la bsqueda de objetivos.
Qu estrategia elegir? La importancia relativa de las elecciones de gestin
A pesar de lo tiles que puedan resultar estas correlaciones, no nos indican qu

relaciones son las ms importantes. Unas pueden ser ms importantes que otras
debido a las interrelaciones entre los distintos polos. La realizacin de un anlisis
regresivo escalonado permite hacerse una idea de la importancia relativa de los
polos a la hora de alcanzar los resultados.
Los resultados del anlisis regresivo escalonado (consultar Anexo 3) muestran cinco
estrategias que se relacionan ms fuertemente con la puntuacin del contenido obser-
vado: compromiso, relaciones horizontales, discrecin, comunicacin y orientacin a
las relaciones. Estas cinco variables explican el 80 por ciento de la variable contenido,
de modo que queda claro que la ltima de las variables relativa a la orientacin a las
relaciones es la que menos contribuye a la explicacin4. La discrecin tiene una influen-

cia negativa en los resultados percibidos del contenido. Por ello, podemos concluir que,
si un gestor quiere promover unos mejores resultados del contenido, deber centrarse
en estrategias como el compromiso y las relaciones verticales, la comunicacin y la
orientacin a las relaciones, y evitar las estrategias que promuevan la discrecin.
Si observamos los resultados del proceso, la eleccin estratgica del gestor que
ms contribuye a la explicacin (los polos) son el compromiso, la bsqueda de ob-
jetivos, la representacin y los contratos5. Las dos primeras elecciones estratgicas
concentran el mayor impacto y se relacionan positivamente con los resultados del
proceso. Las dos ltimas elecciones estratgicas tienen el menor impacto y ambas
se relacionan negativamente con los resultados del proceso.
Por ello, los gestores que deseen buenos resultados en sus percepciones debe-
rn centrarse en el compromiso como una importante estrategia de gestin, ya que
concentra los resultados del proceso y del contenido. Evidentemente, la discrecin,
la representacin y los contratos no son elecciones estratgicas que deban ser in-
tensamente buscadas.
8. Conclusiones: dilemas de gestin y resultados
Este estudio presenta los hallazgos de un proyecto de investigacin sobre las estra-
tegias de los gestores en proyectos complejos de PPP sobre infraestructuras, as
como la relacin entre dichas estrategias y los resultados de los procesos percibidos
por los gestores. Sobre la base de la literatura sobre gestin de procesos y de pro-
yectos, se configur un amplio conjunto de elecciones de gestin o directivas,
como por ejemplo la eleccin entre la apertura del proceso a otros actores (y la
recopilacin de apoyos para ello) o el cierre del proceso (acelerando la agilidad del
mismo y reduciendo la complejidad del proceso de toma de decisiones). Los polos
de las elecciones representan ms o menos las elecciones estratgicas y alternativas
adoptadas por los gestores del proceso. Cada polo fue evaluado separadamente
empleando tres afirmaciones o enunciados.
Se presumi que los gestores tendran dificultades en la eleccin entre los dos
polos de las diferentes elecciones, puesto que resulta complicado respaldar ambas
a la vez. Cuando los gestores no fueron capaces de elegir ambas estrategias, la
pareja de elecciones se calific como dilema. Los dilemas se definen como aquellas
situaciones en las que los gestores slo pueden llevar a cabo aspectos de las estra-
tegias (y satisfacer la necesidad de esa estrategia) restando importancia a otro as-
pecto de la estrategia de gestin.
Result que nicamente tres de los 16 pares investigados eran dilemas reales,
en el sentido de que estaban correlacionados negativamente. Estos corresponden
4
El anlisis de regrsin muestra la frmula contenido = 1,250 + 0,162 compromiso + 0,129
relaciones verticales 0,142 discrecin 0,159 comunicacin 0,085 estar orientado hacia las
relaciones (consultar Klijn et al, 2006).
5El anlisis de regresin muestra la siguiente frmula: proceso = 1,65 + 0,220 compromiso +
0,129 bsqueda de objetivo 0,084 representacin 0,104 contratos.

a las parejas de dilema orientacin a la accin y apoyo, investigacin como recopi-

lacin conjunta de datos e investigacin como proceso autnomo, y diseo y desa-
rrollo. En estas parejas los gestores viven una situacin en la cual el centrar su
atencin en un aspecto supone necesariamente la reduccin de la atencin en el
otro. Existe una correlacin positiva en dos parejas (consecucin del objetivo y
bsqueda del objetivo; implicacin y manejabilidad), lo que significa que permiten
que los gestores puedan prestar atencin a ambos aspectos de las estrategias de
gestin al mismo tiempo.
Cuando observamos la relacin entre diversos aspectos de la estrategia de ges-
tin y los resultados (tal y como son percibidos por los gestores) encontramos co-
rrelaciones positivas para varias elecciones de gestin que contienen indicadores de
resultados y de proceso. El compromiso aparece como el mayor impacto en el re-
sultado (tanto de contenido como de proceso). Considerando las correlaciones que
han aparecido, los gestores tambin pueden centrarse en la comunicacin y la
orientacin hacia las relaciones. Si tenemos en cuenta su correlacin negativa con
los resultados percibidos, las estrategias que se deben evitar incluiran las de la
discrecin, el contrato y la representacin.
Otra mirada a los resultados
Inicialmente, la idea del proyecto de investigacin pareca lgica: los gestores tienen
que decidir porque no pueden apoyar dos estrategias distintas al mismo tiempo.
Quizs esta afirmacin no haya hecho justicia a la complejidad y ambigedad de
proyectos espaciales complejos de PPP. Resulta perfectamente racional que los ges-
tores no realicen elecciones, ya que permiten que diversos actores permanezcan en
el proceso y retrasan las decisiones (ver Hartley, 2000). Este tipo de eleccin mejora
la flexibilidad y permite que el gestor se adapte a unas circunstancias cambiantes.
Por ello en ese tipo de contextos, puede resultar lgico y sensible para un gestor,
retrasar al mximo posible la adopcin de decisiones, o alternar entre ellas.
Sin embargo no se trata nicamente de evitar las elecciones. Nuestra investiga-
cin tambin seala que alguna vez los gestores mantienen por un tiempo prolon-
gado su atencin sobre un solo problema. Los gestores llevan vidas ajetreadas y
estn siempre inundados por una gran variedad de problemas y de tareas mayores
o menores (consultar Mintzberg y Quin, 1996; Noordegraaf ,2000). En este contex-
to, en lugar de dilemas se enfrentan a acciones determinantes de acuerdo con la
lgica de la situacin. Una reunin cuyo fin era el control del proyecto puede aca-
bar siendo empleada para implicar de nuevo a las partes del proyecto. De esta
forma, los dilemas y las elecciones se conectan y no parecen entrar en conflicto.
Ms investigacin?
Por lo tanto, los gestores eligen mientras actan. Los gestores que estn en sintona
con la situacin, seguramente adopten decisiones en proyectos de entornos com-
plejos. Pueden intentar excluir a un grupo de presin e incluir a otro, o pueden
emplear a los medios de comunicacin o intentar mantenerlos lo ms alejados posi-

ble. En todo caso eligen su estrategia de gestin conforme a la lgica de la situacin,
de modo que una accin de apertura de la red puede estar provocada por el intento
de mejorar el compromiso de los participantes en el proyecto. El estilo de los gesto-
res parece ms una estrategia de eleccin relmpago, adaptada a la situacin de
presin, que una eleccin razonada entre dilemas. En todo caso, esta teora puede
ser planteada en futuras investigaciones que se centren ms en las elecciones indi-
viduales que realizan los gestores durante un periodo de tiempo. Ello requiere otro
tipo de investigacin: ms cualitativa y sobre una observacin participativa. Ello
tambin permitira investigar la teora durante ms tiempo, lo cual resultara difcil si
se empleasen mtodos ms cuantitativos que los utilizados en este proyecto.
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Anexo 1: Ejemplos de elementos para medir dilemas
(NB Los tres primeros elementos miden el primer polo y los tres siguientes
elementos miden el segundo polo del dilema)
Implicacin frente a manejabilidad

1 Las partes pblicas importantes se implican a travs de 0 totalmente de acuerdo
formas organizadas de consulta (plataformas etc.). 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
0 totalmente en desacuerdo
2 Las partes privadas importantes se implican a travs de 0 totalmente de acuerdo
formas organizadas de consulta. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
3 Otras partes sociales importantes se implican a travs de 0 totalmente de acuerdo
formas organizadas de consulta 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
4 A medida que se introducen nuevos temas siempre se 0 totalmente de acuerdo
comprueba de antemano si encaja en la planificacin y 0 de acuerdo
el presupuesto. 0 neutral
0 desacuerdo
5 Cuando se presentan nuevas partes o manifiestan su 0 totalmente de acuerdo
deseo de participar, determinamos primero si se pone en 0 de acuerdo
peligro la gestin del coste. 0 neutral
0 desacuerdo
6 Se han establecido acuerdos claros y medibles sobre el 0 totalmente de acuerdo
despliegue de personal y medios en trminos de tiempo 0 de acuerdo
y dinero, se emplean mtodos para conservar la 0 neutral
manejabilidad del proyecto: ajuste, planificacin, hitos. 0 desacuerdo
Variedad frente a representatividad
7 Hay lugar para la incorporacin de gente, partes y 0 totalmente de acuerdo
conceptos de diferente naturaleza (incluso artistas, 0 de acuerdo
profanos, personas externas). 0 neutral
0 desacuerdo
8 Se realiza el mayor esfuerzo posible para dar visibilidad a 0 totalmente de acuerdo
todas las opiniones e incluirlas en la toma de decisiones. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
9 Se presentan afirmaciones y suposiciones 0 totalmente de acuerdo
conscientemente para animar el debate 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
10 Para la seleccin de la gente que participa en el debate 0 totalmente de acuerdo

se tiene muy en cuenta a quin representan. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
11 Los implicados determinan su punto de vista en base a 0 totalmente de acuerdo
las creencias de las partes a las que representan. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
12 El acceso al proceso ha sido ms fcil para las personas 0 totalmente de acuerdo
que representan claramente un grupo de inters. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
Relaciones horizontales frente a relaciones verticales
13 La organizacin del proyecto es plana y/o en forma de 0 totalmente de acuerdo
matriz. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
14 La comunicacin y la administracin tienen lugar dentro 0 totalmente de acuerdo
del mismo estrato organizativo y entre distintos estratos. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
15 El lder del proyecto consulta con los responsables de la 0 totalmente de acuerdo
implementacin y les implica en la decisin. Se da 0 de acuerdo
claramente una toma de decisin mutua. 0 neutral
0 desacuerdo
16 La organizacin del proyecto tiene una estructura 0 totalmente de acuerdo
jerrquica. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
17 La comunicacin y administracin tienen lugar entre 0 totalmente de acuerdo
estratos distintos en modo arriba-abajo. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
18 El liderazgo del proyecto determina qu hace la 0 totalmente de acuerdo
organizacin subordinada. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
Apertura frente a cierre
19 No se establecen condiciones para sumarse a los 0 totalmente de acuerdo
debates, ni para reflexionar sobre la direccin del 0 de acuerdo
proyecto en el proceso de toma de decisiones. 0 neutral
0 desacuerdo
20 En cada fase del proyecto hay nuevas partes y se 0 totalmente de acuerdo

realizan nuevos contactos. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
21 Se ha realizado una competicin abierta para seleccionar 0 totalmente de acuerdo
a las partes. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
22 La gestin del proyecto determina qu partes 0 totalmente de acuerdo
conforman la red en torno al proyecto. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
23 Resulta casi imposible que nuevas partes participen en la 0 totalmente de acuerdo
organizacin del proyecto. 0 de acuerdo
0 neutral
0 desacuerdo
24 A travs de consultas mutuas la gestin del proyecto 0 totalmente de acuerdo
determina la seleccin de partes que son necesarias para 0 de acuerdo
el mismo. 0 neutral
0 desacuerdo
Anexo 2: Matriz de correlacin
Correlaciones tabla 1
Implicacin
Manejabilidad
Variedad
Representatividad
Relaciones horizontales
Relaciones verticales
Apertura
Cierre
Apoyo
Orientado a la accin
Comunicacin
Conflicto
Investigacin como recopilacin conjunta de datos
Investigacin como proceso autnomo
Interacciones de confianza
Acuerdos y contratos claros
Orientacin al resultado
Orientacin a las relaciones
Orientacin interna
Orientacin externa
Reactiva
Proactivo
Flexible
Rgido
Dirigido al contenido
Dirigido al proceso
Consecucin objetivo
Bsqueda de objetivo
Diseo
Desarrollo
Compromiso
Discrecin
Contenido
Implicacin 1
Manejabilidad 0,36 1,00
Variedad 0,38 0,55 1,00
Representatividad 0,20 -0,27 -0,27 1,00
Relaciones horizontales 0,03 0,22 0,07 -0,15 1,00
Relaciones verticales 0,09 0,15 0,19 0,44 -0,08 1,00
Apertura 0,13 0,23 0,40 -0,16 0,15 0,20 1,00
Cierre 0,15 0,41 0,00 0,14 0,09 0,23 0,06 1,00
Apoyo 0,04 0,27 -0,09 0,14 0,04 -0,13 0,12 0,12 1,00
Orientado a la accin -0,02 0,17 0,08 -0,15 -0,07 0,41 0,08 0,02 -0,35 1,00
Comunicacin 0,33 0,57 0,39 -0,20 0,12 0,03 0,30 0,06 0,49 -0,16 1,00
Conflicto -0,09 -0,37 -0,16 0,15 0,08 -0,12 0,14 -0,28 0,31 0,00 -0,05 1,00
Investigacin como recopilacin conjunta de datos -0,02 0,43 -0,04 -0,08 0,27 0,24 0,26 0,32 0,53 -0,05 0,33 0,01 1,00
Investigacin como proceso autnomo 0,09 -0,19 0,15 0,14 -0,12 0,47 -0,10 0,18 -0,49 0,26 -0,33 -0,15 -0,34 1,00
Confianza en interacciones 0,33 0,23 0,09 0,17 0,03 0,05 0,01 0,42 -0,10 -0,14 0,07 -0,40 -0,35 0,22 1,00
Acuerdos y contratos claros 0,19 -0,24 0,16 -0,19 0,09 -0,03 -0,27 -0,14 -0,32 0,05 -0,11 -0,02 -0,26 0,36 -0,30 1,00
Orientacin a los resultados 0,18 0,30 0,08 0,13 0,27 0,28 -0,05 0,54 0,05 0,29 0,33 0,04 -0,06 0,40 0,28 0,18 1,00
Orientacin a las relaciones 0,23 0,35 0,17 -0,31 0,41 -0,10 0,32 0,17 0,22 0,15 0,31 0,20 0,44 -0,07 -0,16 -0,13 0,25 1,00
Orientacin interna 0,19 -0,21 -0,11 0,21 0,20 0,08 -0,07 -0,47 0,07 -0,01 0,05 0,47 -0,18 -0,03 -0,07 0,06 0,03 0,04 1,00
Orientacin externa -0,04 0,05 0,03 0,24 0,41 0,08 -0,24 0,06 0,30 -0,14 0,10 0,35 0,16 -0,01 -0,24 0,26 0,27 -0,05 0,16 1,00
Reactivo 0,10 0,17 0,24 0,16 0,15 0,07 -0,13 -0,24 0,24 -0,37 0,40 0,01 -0,16 0,02 0,24 -0,10 0,16 -0,14 0,42 0,18 1,00
Proactivo 0,00 0,27 0,15 0,03 0,40 0,29 0,04 0,35 -0,10 0,33 0,01 -0,33 -0,03 0,37 0,28 0,06 0,45 0,13 -0,36 0,40 -0,11 1,00
Flexibilidad 0,32 0,36 0,34 -0,17 0,35 -0,16 0,26 -0,16 0,50 -0,08 0,65 0,24 0,21 -0,31 0,03 -0,02 0,19 0,31 0,22 0,44 0,21 0,25 1,00
Rigidez -0,04 -0,15 -0,29 0,30 0,07 -0,04 -0,05 -0,14 0,45 -0,29 0,23 0,30 0,00 -0,21 0,11 -0,27 0,13 -0,09 0,51 0,12 0,50 -0,10 0,25 1,00
Dirigido al fundamento 0,14 0,25 0,24 -0,12 -0,14 0,32 0,41 0,09 -0,04 0,22 0,21 0,14 0,13 0,13 0,01 -0,13 0,14 0,33 0,03 -0,36 -0,12 -0,23 0,02 -0,27 1,00
Dirigido al proceso -0,17 -0,14 -0,21 0,01 0,01 -0,07 -0,13 -0,09 -0,12 0,18 -0,10 0,04 -0,14 0,13 0,00 0,22 0,24 -0,22 -0,02 0,08 0,07 0,06 -0,03 0,17 -0,22 1,00
Consecucin de objetivos 0,24 0,08 0,00 0,15 0,16 0,00 -0,26 0,24 0,01 -0,13 -0,02 -0,02 -0,17 0,30 0,26 0,05 0,42 0,02 0,33 0,09 0,45 0,08 -0,26 0,43 -0,20 0,06 1,00
Bsqueda de objetivos 0,10 0,26 0,04 0,26 0,20 0,34 0,14 0,25 0,04 0,18 0,14 0,01 0,24 0,14 0,11 -0,26 0,28 0,11 0,01 0,18 0,16 0,20 -0,06 0,08 0,34 0,32 0,37 1,00
Diseo 0,22 -0,41 -0,05 0,29 -0,22 -0,16 -0,18 -0,11 -0,11 -0,07 -0,25 0,11 -0,54 0,23 0,18 0,16 0,14 -0,08 0,23 -0,30 0,21 -0,17 -0,33 0,25 -0,22 -0,02 0,56 -0,20 1,00
Desarrollo -0,13 -0,03 0,09 -0,02 0,47 0,13 0,22 0,07 -0,14 -0,01 -0,07 -0,04 0,03 0,23 0,13 0,07 0,08 0,13 -0,23 0,39 -0,07 0,51 0,14 -0,32 0,18 0,07 -0,26 0,43 -0,39 1,00
Compromiso 0,08 0,16 -0,08 0,09 0,36 0,19 -0,09 -0,22 0,10 0,12 0,24 -0,13 0,14 0,02 0,07 -0,07 0,14 0,23 0,21 0,28 0,18 0,34 0,43 0,19 -0,10 0,16 -0,23 0,05 -0,28 0,20 1,00
Discrecin -0,14 -0,03 0,18 0,11 -0,21 0,18 0,20 -0,36 0,06 0,04 -0,03 0,19 -0,11 -0,31 -0,19 -0,08 -0,41 -0,47 0,09 0,18 -0,01 -0,02 0,26 0,22 -0,06 -0,08 -0,33 -0,19 -0,24 -0,12 -0,14 1,00
Contenido 0,24 0,33 0,10 0,28 0,25 0,45 0,06 0,26 0,16 -0,04 0,41 -0,17 0,26 0,19 0,31 -0,20 0,35 0,14 0,15 0,30 0,38 0,30 0,27 0,04 0,19 -0,28 0,11 0,30 -0,14 0,28 0,48 -0,29 1,00
Proceso 0,07 0,41 0,01 -0,10 0,55 0,17 0,22 0,28 0,16 0,03 0,46 -0,24 0,43 -0,14 0,17 -0,28 0,33 0,40 0,10 0,08 0,22 0,27 0,32 0,18 0,11 0,00 0,08 0,36 -0,23 0,22 0,54 -0,34 0,69
Anexo 3: El anlisis de regresin ms importante
Las elecciones ms importantes (polos) se representan para los resultados del con-
tenido y del proceso que han sido obtenidos en un anlisis de regresin escalonado.
Los anlisis de regresin se representan con las variables dependientes de conteni-
do y proceso (una media de las puntuaciones de los elementos que vara del 1 al 5)
y con uno de los polos como variable independiente. La variable independiente se
elabora mediante la suma de puntuaciones de los tres elementos que constituyen
la varible, y que oscilan entre 3 y 15.
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,228
3,00
9 10 11 12 13 14 15
Compromiso (3-15)
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,206
3,00
6 7 8 9 10 11 12 13
Relaciones verticales (3-15)
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,17
3,00
9 10 11 12 13 14
Comunicacin (3-15)
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,02
3,00
8 9 10 11 12
Interaccin (3-15)
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,086
3,00
5 6 7 8 9 10 11 12
Discrecin (3-15)
Las elecciones ms importantes para el proceso de resultados
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,292
3,00
9 10 11 12 13 14 15
Compromiso (3-15)
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,129
3,00
9 10 11 12 13 14 15
Bsqueda objetivo (3-15)

5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,01
3,00
7 8 9 10 11 12 13 14
Representatividad (3-15)
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,079
3,00
7 8 9 10 11 12
Contratos (3-15)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Descifrando la cada holandesa: diez explicaciones para
entender la decreciente confianza poltica en los Pases
Bajos
Mark Bovens y Anchrit Wille1
Resumen
Los Pases Bajos han sido siempre la excepcin en lo que a la confianza en las instituciones
pblicas se refiere. En los ochenta y los noventa, al contrario de lo que suceda en las tendencias
internacionales, la confianza en el gobierno se mantuvo en un nivel alto, llegando incluso a
incrementarse. De pronto, a partir de 2002, el nivel de confianza pblica en el gobierno cay
drsticamente. En este trabajo se examinar la credibilidad de las explicaciones que propone la
literatura acadmica y se investigar si cuentan con respaldo o rechazo emprico en el caso
holands. Observamos que, como la mayor parte de la literatura se limita analizar la erosin del
respaldo poltico a nivel nacional durante un largo periodo de tiempo, en el marco de las demo-
cracias occidentales, las explicaciones dadas suelen centrarse en tendencias demogrficas,
sociales y polticas, graduales y a largo plazo. Sin embargo, las cadas repentinas en los niveles
de confianza requieren de factores explicativos distintos; se explican mejor en clave de contin-
gencia econmica o poltica, como puede ser una repentina crisis poltica o econmica. En el
caso holands, la explicacin ms convincente se da por una combinacin de declive econmi-
co, alta inestabilidad poltica y las protestas que tuvieron lugar durante los primeros gabinetes
de Balkenende. A partir de 2007, con la formacin de un nuevo gabinete y ante una recupera-
cin econmica, las cifras han comenzado a ascender de nuevo.

Las cadas repentinas de confianza en el gobierno se explican mejor en clave de contingencia
econmica o poltica, como puede ser una repentina crisis poltica o econmica, que por un
deterioro de la actividad del gobierno o por tendencias demogrficas, sociales y polticas, a
largo plazo. En el caso holands, la explicacin ms convincente se da por una combinacin de
declive econmico, alta inestabilidad poltica y las protestas que tuvieron lugar durante los pri-
meros gabinetes de Balkenende. A partir de 2007, con la formacin de un nuevo gabinete y
ante una recuperacin econmica, las cifras han comenzado a ascender nuevo
1
Mark Bovens es profesor de Administracin Pblica en la Escuela de Gobernanza de Utrecht,
Universidad de Utrecht en los Pases Bajos, y profesor adjunto en el Programa de Ciencias
Polticas del RSSS, Universidad Nacional de Australia en Canberra. Anchrit Wille es un alto
investigador del Departamento de Administracin Pblica, Universidad de Leiden, Pases Bajos.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo: Deciphering the dutch drop: ten
explanations for decreasing political trust in the Netherlands.
1. Descifrando la cada holandesa
La confianza pblica en la actuacin de las instituciones pblicas ha ido decrecien-

do en prcticamente todos los pases industrializados en las ltimas dcadas (Kaas
y Newton 1995; Norris, 1999; Dalton, 2004; Dogan, 2005). Slo unos pocos pases
parecen haber evitado ese malestar poltico. En los estudios internacionales, la
desviacin ms acusada de la generalizada tendencia descendente ha venido pro-
tagonizada, a menudo, por los Pases Bajos. Un anlisis de una larga serie de estu-
dios sobre procesos electorales nacionales, realizados por Putman, Pharr y Dalton
(2000), mostraba, por ejemplo, que, mientras que el declive del respaldo a polticos
y parlamentos era generalizado en todas las democracias industrializadas, los dos
sondeos de opinin ms amplios llevados a cabo en los Pases Bajos presentaban
una mejora estadtica entre 1972 y 1994 de la confianza en los polticos y en el
Parlamento. Holanda, junto con otros pases nrdicos europeos, se situaba cmo-
damente entre las sociedades con una alta confianza (Dekker y de Hart, 2002).
Esta cmoda posicin se vio de pronto deteriorada con el cambio de siglo.
Segn los datos de la Oficina Holandesa de Planificacin Social y Cultural (SCP), la
evaluacin del gobierno mejor a un ritmo constante en los noventa, como mues-
tra el grfico 12. En 1998 dos tercios de los encuestados consideraba que el gobier-
no holands estaba haciendo un buen trabajo. Esta cifra se mantuvo hasta el ao
2000. Sin embargo, a finales de 2002 el nmero de encuestados que consideraba
que el gobierno estaba haciendo un buen trabajo, haba cado drsticamente hasta
situarse por debajo de un tercio de la poblacin. Esta tendencia decreciente se
mantuvo en 2004. Llamaba la atencin la rapidez y la constancia con que desapa-
reca la confianza en el gobierno.
Grfico 1. Buena actuacin del gobierno 1995-2004 (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 2000 2002 2004
Fuente: Becker y Dekker, 2005.
2
La pregunta del sondeo del SCP es: Cree usted que el gobierno est realizando un buen tra-
bajo?.
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 137
Los Pases Bajos tambin haban sido la excepcin en relacin a la satisfaccin

pblica con la democracia (Tomasen, 2005: 70). Hasta finales de los noventa, el nivel
de satisfaccin con la democracia se mantuvo estable y a unos niveles muy elevados,
en comparacin con otras democracias. A partir de 2002, la confianza en las insti-
tuciones polticas cay drsticamente, mientras que en otros pases mostraba un li-
gero ascenso, como se desprende del grfico 2 (Dekker y van der Meer, 2004).
Grfico 2. Confianza en las instituciones polticas
70
60
50
40
30
20
10
0
Oct-97 Abr-98 Oct-98 Abr-99 Oct-99 Abr-00 Oct-00 Abr-01 Oct-01 Abr-02 Oct-02 Abr-03 Oct-03
Dinamarca RU Pases Bajos Alemania Blgica
Fuente: Dekker y van der Meer, 2004.
No queda claro por qu la confianza poltica en los Pases Bajos se mantuvo a

unos niveles tan altos durante los aos ochenta y noventa, mientras en otras demo-
cracias occidentales creca el descontento. Tampoco queda claro por qu la confian-
za en el gobierno y en las instituciones polticas cay de forma tan repentina y
brusca a partir de 2002. Sin embargo, lo que s queda claro es que esta brusca cada
de la confianza en los Pases Bajos a comienzos de siglo se percibi con preocupa-
cin. Muchos polticos, comentaristas sociales y cientficos mostraron su preocupa-
cin ante la repentina prdida de confianza. Los niveles de confianza se consideran
a menudo como una prueba determinante de la actuacin del gobierno a ojos de
los ciudadanos. Una confianza baja se interpreta como indicador de que determina-
dos elementos del sistema poltico los polticos, las instituciones, o ambos fun-
cionan de manera inadecuada; o de que las expectativas de los ciudadanos son
demasiado altas. En cualquier caso, se considera que el nivel de confianza es el
elemento clave de la vida poltica. Las democracias necesitan confianza para prospe-
rar. Si los ciudadanos cuestionan cada una de las actuaciones del gobierno o dudan
de las polticas que se llevan a cabo, el consenso democrtico puede verse obstacu-
lizado. Por eso, lo que se espera de aquellos gobiernos que gozan de un mayor
respaldo pblico es que funcionen sin sobresaltos y de manera ms eficiente que
aquellos que cuentan con una menor confianza (Citrin y Muste, 1999).
Dado el desacuerdo existente sobre la raz del problema, las perspectivas de

recomponer la confianza y generar credibilidad poltica, se tornan inciertas. Lo que
se ha tratado de hacer en este trabajo es analizar diversas explicaciones posibles a
la prdida de confianza poltica. Queremos saber: por qu ha bajado tan repentina
y persistentemente el nivel de confianza poltica en los Pases Bajos a partir del ao
2002; y, lo que es ms importante, si se trata de un declive estructural o simple-
mente de una cada temporal.
2. En busca de explicaciones convincentes
Muchas son las explicaciones que tanto acadmicos, como periodistas y comenta-
ristas han tratado de ofrecer para entender el declive en la confianza pblica.
Repasaremos la literatura existente sobre esta materia en ingls y en holands. Del
anlisis de esta literatura, puede discernirse fcilmente una amplia lista de explica-
ciones sobre por qu los ciudadanos se han vuelto ms escpticos en su relacin
con el Gobierno (Nye, Zelikow, y King, 1997; Norris, 1999; Pharr y Putnam 2000;
Dalton 2004). Por esta razn, hemos hecho una seleccin de estas explicaciones
(sera prcticamente imposible abarcar todos los trabajos elaborados sobre la ma-
teria). Hemos hecho una lista de diez explicaciones y procederemos en nuestro
trabajo analizando hasta qu punto pueden probarse como ciertas y si gozan o no
de respaldo emprico en el caso de Holanda.
Dadas las dificultades para establecer unas claras relaciones causa efecto, y la
ausencia de pruebas irrefutables, examinaremos las alegaciones, teoras y afirma-
ciones sobre la credibilidad a primera vista. Este mtodo, utilizado por Nye (1997)
y Newton (2006: 214), puede interpretarse como un meta-anlisis provisional de la
literatura y otras pruebas relacionadas con el origen de la decreciente confianza en
los Pases Bajos.
Para evaluar la credibilidad de estas diez explicaciones, utilizaremos una serie de
criterios determinados3. El primer criterio es el temporal; para que una explicacin
resulte convincente, causa y efecto deben estar relacionados en el tiempo. La secu-
larizacin, por ejemplo, que suele citarse como causa de la cada en la confianza
pblica (Elchardus y Smits, 2002), no se presenta como una explicacin verosmil en
el caso holands, dado que tal secularizacin aument en los Pases Bajos en los
ochenta y los noventa, al tiempo que creci la confianza pblica y as como no
se ha producido un repentino aumento del laicismo despus del ao 2000, la con-
fianza s que ha decrecido. En segundo lugar, la explicacin ser tanto ms veros-
mil, cuantas ms observaciones y hechos entendibles presente. Hablamos de la
capacidad generalizadora de la explicacin. Las explicaciones sern ms crebles, si
pueden aplicarse tambin a otros pases para explicar sus respectivas prdidas de
confianza pblica. Por ltimo, se considerarn ms crebles aquellas explicaciones
que hayan sido probadas empricamente, y no falsificadas.
A la hora de buscar la causas de la prdida de confianza pblica, nos encontra-
mos con dos tipos de explicaciones (Mishler y Rose 2001: 31). Aquellas explicacio-
3 Se basan en parte en Nye et al. (1997: 264-268).

nes que asumen como algo endgeno los orgenes de la decreciente confianza en
las instituciones pblicas; y aquellas que perciben las causas como algo exgeno.
En las primeras, la confianza est relacionada con la actuacin de las instituciones
pblicas o las expectativas de los ciudadanos frente a stas. En las segundas, la
prdida de confianza en las instituciones pblicas se origina hipotticamente fuera
de la esfera poltica o de la actuacin de estas instituciones. El desarrollo social y
econmico puede influir en la evaluacin que los ciudadanos realicen del gobierno
y la poltica.
En este trabajo examinaremos las diez explicaciones propuestas para explicar la
repentina prdida de confianza en el gobierno holands. Cinco explicaciones en-
cuentran la raz del problema en causas endgenas, y otras cinco, consideran cau-
sas exgenas (ver tabla 1).
Tabla 1. Dos tipos de explicaciones para entender la prdida de confianza en las instituciones
pblicas
Causa endgena: Causa exgena:
variables polticas variables econmicas y socioculturales
Empeoramiento de la actuacin del Gobierno Deterioro de la economa
Insatisfaccin con los gabinetes y polticas de Cambio del papel de los medios de
Balkenende comunicacin
Aumento del drama democrtico y Fortuyn Cambio de las expectativas y valores
Incremento de escndalos polticos Cambio generacional
Cambio en la cultura poltica Prdida de capital social
3. Diez explicaciones para entender la prdida de confianza
3.1. El empeoramiento de la actuacin del Gobierno
La explicacin ms obvia de la repentina prdida de confianza en el Gobierno viene

dada por el empeoramiento de su actuacin. Esta explicacin asume que el nivel de
confianza en el Gobierno viene representado por el grado de satisfaccin de los
ciudadanos en relacin con la actuacin de las distintas instituciones, como pueden
ser la polica, las escuelas, las administraciones locales, etc. (Van de Walla y Bouckaert
2003: 884). sta ha sido la explicacin predominante entre los funcionarios y polti-
cos de los Pases Bajos. Han instado a las agencias pblicas y las administraciones
locales a invertir en una mejor prestacin de servicios a travs de las TIC, la nueva
gestin pblica y el otorgamiento de prioridad a la confianza en el Gobierno.
Sin embargo, la evidencia emprica que respalda esta explicacin es escasa.
Cuesta encontrar indicadores que evidencien que la actuacin de las administracio-
nes y agencias locales o la percepcin de su actuacin por los ciudadanos
(Zouridis 2004) haya empeorado repentinamente a partir del ao 2000. Por el
contrario, las investigaciones de la Oficina Holandesa de Planificacin Social y
Cultural (PSC) acerca de la percepcin pblica de la calidad del sector pblico,
muestran una clara evaluacin positiva de determinados servicios pblicos. En
2002, por ejemplo, ao en que cay de forma drstica la confianza general, la
mayora de lo ciudadanos evalu la prestacin de servicios realizada por las admi-
nistraciones locales de manera muy positiva. Ms del 90 por ciento de los encues-
tados evaluaba positiva o muy positivamente la recogida de basura o la renovacin
de pasaportes y carns de conducir; y una gran mayora evaluaba tambin positiva
o muy positivamente el mantenimiento de los parques pblicos, la expedicin de
permisos y la prestacin de servicios por parte de la polica. El nivel de confianza
pblica en la polica ha aumentado incluso, de forma sustancial a partir del ao
2000 (Prast et al, 2005: 44).
Este fenmeno puede observarse tambin en otros pases. Los ciudadanos pue-
den estar satisfechos con servicios pblicos concretos y, al mismo tiempo, descon-
tentos con el Gobierno en general (Goodsell, 1994; Nye et al., 1997: 265). A me-
nudo nos encontramos con que no hay una relacin directa entre la satisfaccin de
los ciudadanos y el nivel general de confianza en el gobierno. Ello se debe a que el
nexo causal entre la prestacin del servicio pblico y la confianza, es en realidad
bastante cuestionable (van de Walle y Bouckaert, 2003). Los niveles de confianza
en el Gobierno pueden no tener ninguna relacin con lo que el Gobierno represen-
ta o realiza (Bouckaert y van de Walle, 2003: 333). La opinin de los ciudadanos
sobre el gobierno en general suele venir determinada por una percepcin poltica
o social (van de Walle, 2004: 219-220). La cuestin que se plantea entonces es:
cules son esas percepciones?
3.2. El descontento con el Gobierno de Balkenende y sus polticas
Es el descontento con los lderes polticos en el poder, o con sus polticas, lo que
hace que los holandeses pierdan la confianza en su gobierno? Fue Easton (1965)
quien afirm que la legitimidad de los sistemas polticos democrticos depende, en
gran medida, del grado de confianza del electorado en que el Gobierno acte
correctamente, al menos la mayor parte del tiempo. El anlisis de los cambios pro-
ducidos en los niveles de confianza en el gobierno estadounidense, entre los aos
sesenta y ochenta, por ejemplo, mostr que la alienacin de las alternativas polti-
cas de los partidos y candidatos polticos enfrentados produca una prdida de
confianza en el Gobierno (Rever y Lau, 1990).
Otra explicacin obvia del descenso en el nivel de confianza en el otoo de
2002, vendra, por tanto, dada por el descontento con la actuacin poltica de la
fraccin derechista del gabinete de Balkenende (CPA, VVD, LPF) que lleg al poder
en el otoo de 20024, tras la arrolladora victoria del LPF (Lijst Pim Fortuyn) en las
elecciones de mayo de 2002. Este primer Gobierno de Balkenende tuvo una corta
vida. Tras unos turbulentos meses en el cargo, los ministros del LPF dimitieron como
consecuencia de una serie de conflictos internos en octubre de 2002, celebrndose
nuevas elecciones en enero de 2003. Se instal en el poder un segundo Gobierno
de Balkenende, de centro (CDA, VVD, D66) sin el LPF, que se embarc en un pro-
grama de reformas sociales y austeridad fiscal.
La anterior coalicin liberal, la coalicin prpura, (PvdA, VVD, D66), que go-
bern entre 1994 y mayo de 2002, haba cosechado un xito considerable, en tr-
4
Los datos del estudio del SCP fueron recogidos en el otoo de 2002.
minos de confianza ciudadana. La confianza en el Primer Ministro Wim Kok, social-

demcrata, aument a niveles desconocidos hasta entonces, en abril de 1998,
cuando nada menos que el 80 por ciento de los votantes manifest tener confianza
o mucha confianza en l como Primer Ministro (van Praag, 2003: 6). En los sondeos
de la SCP, tambin se pregunt a los encuestados acerca de su grado de satisfaccin
con el gobierno actual. La tendencia del nivel de satisfaccin con el Gobierno avan-
za, claramente, en paralelo con los niveles de confianza en el Gobierno (ver grfico
3). En los noventa, del grado de satisfaccin con el gabinete aument gradualmen-
te hasta llegar al 80 por ciento en 1998. Sin embargo, a partir de otoo de 2002,
sta decreci rpidamente hasta situarse en el 49 por ciento en 2004.
Grfico 3. Satisfaccin con el Gobierno, 1994-2004 (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1994 1995 1996 1997 1998 2000 2002 2004
Es probable que la percepcin que tienen los encuestados de la actuacin del

Gobierno est fuertemente influenciada por su satisfaccin, o insatisfaccin, con el
Gobierno en el poder. Debe tenerse en cuenta que los sondeos de la SCP del ao
2002 se realizaron a finales de octubre y principios de noviembre de 2002; slo unas
semanas despus de que el primer gabinete de Balkenende dimitiera tras meses de
turbulencia poltica. Es muy probable que los encuestados tuvieran en mente este
importante fiasco poltico a la hora de responder a las subsiguientes preguntas acerca
del gabinete y el Gobierno. Tambin es muy probable que muchos de los encuestados
no diferencien claramente el Gobierno (overheid) del gobierno (regering).
Esta explicacin viene respaldada por otros datos procedentes de sondeos de la
SCP. La cada del grado de satisfaccin con los Gobiernos de Balkenende fue mu-
cho mayor entre los encuestados de izquierdas que entre los de derechas, tanto en
2002 como en 2004, como se desprende del grfico 5 (Bekker y Dekker, 2005:
345). No parece lgico que nicamente los encuestados de izquierdas o de centro
se sientan de pronto insatisfechos con la calidad general de la actuacin del
Gobierno; lo que da a entender que la prdida de confianza en el gobierno y el
gabinete estaba polticamente motivada y se reduca a la desaprobacin de las

polticas de austeridad social y econmica llevadas a cabo por la fraccin derechista
de los Gobiernos de Balkenende.
Grfico 4. Satisfaccin con el gobierno y la orientacin poltica, 1994-2004 (%)
90
80
70
60 Derecho
Centro
50
Izquierda
40
30
20
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
No obstante, sera injusto echar toda la culpa de la prdida de confianza en el

Gobierno al nuevo gabinete de Balkenende. La cada del nivel de confianza parece
haber comenzado bajo el mandato de la coalicin prpura. Van Praag (2003: 7) ha
demostrado que la coalicin prpura tuvo menos xito en la ltima parte de su
ejercicio. Aunque la poltica econmica fue un xito (por primera vez en aos hubo
supervit en el presupuesto nacional de 2002), en otras reas polticas creci la
crtica. Llamaba sobre todo la atencin a las largas listas de espera en el servicio
sanitario, el aumento de los ndices de delincuencia y los importantes problemas
del sistema ferroviario nacional. Se les achac haber permitido la degeneracin del
sector pblico. Fortuyn, el nuevo fichaje poltico de las elecciones de 2002, critic
duramente la coalicin prpura por su abandono del sector pblico. Esta dura cr-
tica no fue en valde. El respaldo al gabinete cay entre octubre de 2001 y febrero
de 2002 (Van Praag 2003: 14)5.
No obstante, la sustitucin de la coalicin prpura liberal por los gobiernos
conservadores de Balkenende parece haber acelerado aun ms la cada del nivel de
confianza pblica en el gabinete. Tambin puede verse desde la perspectiva del
Belevinsmonitor, un sondeo de opinin pblica encargado por el propio gabine-
te para medir, entre otros aspectos, la confianza y la satisfaccin con el Gobierno.
Segn este sondeo del Gobierno, el nivel de confianza descendi del 51 por ciento
en febrero de 2003, cuando se realiz la primera encuesta, al 32 por ciento en
5
Sin embargo, como se desprende del grfico 2, una serie de pases experiment tambin una
prdida de confianza en las instituciones polticas despus del aumento generado tras el 11-S,
en octubre de 2001.
septiembre de 2003. En los aos posteriores se mantuvo en niveles bajos, entre el

32 por ciento y el 37 por ciento, como se desprende del grfico 5.
Grfico 5. Confianza en el gobierno, 2003-2007 (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
Feb-03 Sep-03 Mar-04 Sep-04 Mar-05 Jun-05 Sep-06 Mar-07
Fuente: Belevingsmonitor.
El nivel de confianza comenz a subir cuando el Gobierno de Balkenende llegaba al

final de su mandato. En septiembre de 2006 present su ltimo presupuesto y gener
un estado de unin eufrico, declarando el fin de los aos de austeridad social y fiscal.
Tras las elecciones de noviembre de 2006 lleg al poder un nuevo Gobierno (PvdA, CU,
CDA) de centroizquierda (de nuevo presidido por Balkenende) a principios de 2007.
Resulta interesante ver que el nivel de confianza aument de forma significativa hasta
un 65 por ciento en marzo de 2007, el ms alto de los ltimos seis aos, lo que respal-
da la explicacin de que la prdida de confianza est relacionada con la llegada al poder
de la fraccin derechista de los gabinetes de Balkenende y sus polticas.
3.3. Es la economa, estpido
Sin embargo, las coincidentes subidas y bajadas de los niveles de confianza en el

Gobierno y en el gobierno, pueden estar relacionadas con una tercera variable. El
bajo nivel de satisfaccin con los primeros gabinetes de Balkenende pueden haber
sido generados por el declive econmico que tuvo lugar tras el ao 2000. Tanto los
datos de la SCP, como los del Belevingsmonitor, revelan que los encuestados se
muestran especialmente descontentos con los ndices de desempleo, las polticas
socioeconmicas y el coste de vida.
Otra explicacin del comportamiento de los niveles de confianza de los ciuda-
danos en el gobierno apunta, por tanto, a la economa. Es la economa, estpido,
fue la frase empleada por Bill Clinton en su campaa presidencial de 1992 contra
George Bush. Las buenas pocas inflan la confianza de los ciudadanos en el gobier-
no, mientras que las recesiones econmicas la erosionan (Pharr, 2000). Stimson
(2004) muestra por ejemplo, en el caso de EEUU, cmo el nivel de confianza sigue
los pasos de los indicadores econmicos. En esta historia, la confianza pierde sus
estatus como barmetro democrtico (). Tan pronto sube, como baja, y sus mo-
vimientos exigen explicacin, pero no preocupacin (Stimson, 2004: 153). En la
mayora de los pases europeos se da tambin esta fuerte relacin entre la confian-
za del consumidor y el grado de satisfaccin de los ciudadanos con la democracia
(Van de Walle, 2004: 212-216).
Los descensos y aumentos de los niveles de confianza en el Gobierno y la demo-
cracia en los Pases Bajos siguen la misma pauta (Prast et al. 2005: 62). Cuando los
ciudadanos confan en la situacin econmica, su grado de satisfaccin con la de-
mocracia aumenta, como puede observarse en los grficos 6 y 7 (Tiemeijer 2008).
Grfico 6. Confianza del consumidor en los Pases Bajos, 1973-2007
30
20
10
confianza del consumidor
-10
-20
-30
-40
-50
1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006
Fuente: CBS-statline.
Grfico 7.Porcentaje de holandeses satisfechos con el funcionamiento de la democracia en

los Pases Bajos, 1973-2006.
100
90
80
porcentaje
70
60
50
40
1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006
Fuente: Eurobarmetro.
Durante el boom econmico de los noventa, que coincidi en el tiempo con los
gabinetes prpura, el grado de satisfaccin con la democracia aument hasta
situarse en un nivel elevado constante, pero cay drsticamente tras el desplome
de la burbuja de Internet. Cuando la economa se recuper, a partir de 2003, la
confianza comenz a aumentar de nuevo.
Esta explicacin entraa algunos problemas. En primer lugar, la relacin causa-
efecto no queda clara: estn los ciudadanos ms satisfechos con la democracia
porque confan ms en la situacin econmica, o confan ms los consumidores
porque estn ms satisfechos con la actuacin de la democracia y el Gobierno?
Disminuy el grado de confianza en los gabinetes de Balkenende por el declive
econmico, o vino el declive econmico causado, o agravado por las turbulenta
situacin poltica que se dio a partir de 2002? Van der Walle sugiere que ambos
indicadores pueden venir determinados por unas percepciones sociales ms gene-
rales (Van der Walle, 2004: 219; Van der Walle en Kampen, 2004).
En segundo lugar, nos encontramos con un problema de generalidad. Ni la
confianza del consumidor, ni el bienestar econmico, pueden explicar por qu en
otros muchos pases industrializados el nivel de confianza en las instituciones pbli-
cas ha disminuido gradualmente (Dalton, 2004: 124-127). En las dos ltimas dca-
das casi todos los pases occidentales han experimentado un sustancial crecimiento
econmico, por lo que la relacin parece ser la inversa (Elcharus en Smits, 2002:
53). Puede que la perspectiva econmica explique las fluctuaciones en los niveles
de confianza en el Gobierno, pero no el declive gradual, estructural, del nivel de
confianza en las instituciones pblicas (Pharr, 2000: 173-201; Dalton, 2004: 127).
3.4. La democracia del drama y Fortuyn
A partir de 2002 la confianza pblica en otras instituciones polticas, como el

Parlamento o los partidos polticos, cay drsticamente, como se desprende del
grfico 2. La prdida de confianza en las instituciones polticas fue mayor en los
Pases Bajos que en cualquier otro pas europeo, lo que sugiere que detrs se es-
conde algo ms que un Gobierno con poco atractivo poltico y una situacin eco-
nmica adversa. Probablemente no sea casualidad que la prdida de confianza en
las instituciones pblicas se acelerara en la primavera de 2002. Seguramente tiene
algo que ver con la llegada al poder y la cada de Pim Fortuyn.
El asesinato de Pim Fortuyn, lder del LPF (Lisjt Pim Fortuyn), nueve das antes de
las elecciones al Parlamento de mayo de 2002, seguida de la arrolladora victoria de
su nuevo partido, conmocion a la nacin holandesa. La conmocin vino dada por el
asesinato en s mismo, y por el hecho de que un amplio grupo de votantes se sintiera
atrado por el mensaje del carismtico y populista Fortuyn. Nunca antes haba entra-
do un nuevo partido en el Parlamento con ms de un 17 por ciento de los escaos,
y nunca antes haba perdido una coalicin de tres partidos tantos escaos en unas
elecciones. Las elecciones holandesas al Parlamento de 2002 se sitan entre las elec-
ciones ms voltiles de la Europa de la posguerra (Van der Drug y Pellikaan, 2003).
Es muy probable, por tanto, que el asesinato de Fortuyn y, dos aos despus, el
del director de cine Theo van Gogh, hayan dinamitado la confianza de los ciudada-
nos en las instituciones polticas. En Blgica se produjo una cada similar en el nivel
de confianza pblica a mediados de los noventa. Concretamente entre 1996 y
1998 la confianza en la democracia, y en la mayora de las instituciones pblicas,
cay a un nivel bajsimo, aun cuando la confianza del consumidor se mantena en
niveles altos (Van de Walle, 2004a: 212-216). La explicacin viene dada por el im-
pacto causado por el asunto Dutroux. El secuestro y posterior asesinato de varias
chicas, la lucha de las autoridades por mantenerse a flote y las Marchas Blancas,
hicieron que el pas se desplomara, dando lugar a una profunda crisis poltica y
social. Durante un periodo de conmocin poltica y social como este, cualquier fallo
que pueda cometer el gobierno se magnifica. Los medios interpretan la crisis a su
manera y los ciudadanos no se sienten preparados para conceder a las autoridades
del beneficio de la duda. Elchardus (2002) lo denomina, acertadamente, democra-
cia del drama. Los medios de comunicacin se centran mayoritariamente en un
acontecimiento dramtico que apela a la emocin del pblico, e intentan conver-
tirlo en tendencia. Si se alimenta lo suficiente, puede dar lugar a un sensacionalismo
meditico capaz de dominar el debate pblico e influir en la percepcin pblica.
Estas prdidas de confianza de origen dramtico suelen ser temporales. Poco a
poco, dejan de alimentarse y el sensacionalismo se va disipando. En Blgica, ces
el efecto de las Marchas Blancas y la confianza en las instituciones pblicas volvi a
situarse en los niveles previos al caso Dutroux (Van der Walle, 2004: 78-80).
La evidencia emprica que da base a esta explicacin de la prdida de confianza
holandesa, combina varios elementos. Segn Dekker y Van de Meer (2004) no hubo
tal efecto Fortuyn en los Pases Bajos. El miedo al terrorismo internacional tras el
11-S impuls un movimiento de apoyo nacional en muchos pases europeos, lo que
origin un aumento en el nivel de confianza en las instituciones polticas en octubre
de 2001, como se aprecia en el grfico 26. Esta subida fue temporal, y en la primave-
ra de 2002 los ndices de confianza volvieron a situarse en sus niveles habituales en
todos los pases europeos, incluidos los Pases Bajos. Por ello, la prdida de confianza
en las instituciones polticas, como el gobierno, en el otoo e invierno de 2001, son
resultado de este efecto post 11-S. Sin embargo, en los Pases Bajos, la prdida de
confianza sigui cayendo por mucho ms tiempo y lleg a niveles ms bajos que los
previos al 11-S, lo que sugiere que los dramticos sucesos de mayo de 2002 y las
subsiguientes turbulencias polticas pudieron haber jugado un importante papel. En
abril de 2002, antes de que Fortuyn fuera asesinado, el 56 por ciento de los encues-
tados por el Eurobarmetro afirmaba que confiaba en las instituciones polticas. En
abril de 2004, la cifra cay hasta el 39 por ciento (Dekker y Van der Meer, 2004).
3.5. Escndalos y decepciones
A menudo se piensa que los escndalos polticos desempean un papel importante

en el deterioro de la imagen del Gobierno y las instituciones polticas. Pharr (2000:
199) sostiene que, en la mayora de los pases occidentales, se da una estrecha re-
6
Un aumento similar de la confianza en el Gobierno tras el 11-S se ha registrado tambin el los
EEUU (Dalton, 2004; Herrington, 2005).
lacin entre la confianza depositada en el gobierno y las instituciones polticas, y los

numerosos reportajes mediticos sobre la mala actuacin de los lderes en el cargo.
Bowler y Karp (2004) han investigado los casos de EEUU y Reino Unido, para ver si
el conocimiento de los escndalos protagonizados por un poltico deterioran o no
la imagen pblica y la confianza en los polticos, empeorando as la imagen de las
instituciones en general; o si el impacto de los escndalos, en el mejor de los casos,
se limitan a un efecto en la popularidad del poltico en cuestin, sin llegar a salpicar
a la percepcin general de las instituciones. Se advierte que, tanto en EEUU como
en el RU, los escndalos protagonizados por determinados miembros del
Parlamento, deterioran la imagen de los polticos en general y del Parlamento en
particular. Por su parte, Hetherington (2005: 24) demuestra que los escndalos no
conducen automticamente una prdida de confianza poltica. En EEUU, por ejem-
plo, el nivel de confianza poltica aument en los noventa a pesar de los continuos
escndalos protagonizados por Bill Clinton. Ni siquiera el escndalo de Monica
Lewinsky logr daar la popularidad de Clinton (Dalton, 2004: 197).
La credibilidad de la explicacin relacionada con el escndalo poltico en el caso
holands tiene sus limitaciones. Para ser justos, hay que admitir que la atencin
que los medios han prestado a los escndalos, ha aumentado en las ltimas dos
dcadas debido a la falta de pilares y la comercializacin de las noticias mediticas.
A partir de los aos noventa, la atencin pblica y poltica dada a los asuntos de
corrupcin e integridad tambin ha aumentado a pesar de que la incidencia de
casos de corrupcin no haya aumentado lo que parece haber reforzado la per-
cepcin pblica de que los polticos son, por lo general, corruptos (Bovens, 2006).
Adems, el nmero de interpelaciones y preguntas parlamentarias ha aumentado
desde los aos ochenta (Wille, 2005), lo que puede haber transmitido una imagen
de fallos de Gobierno y decepciones polticas. Sin embargo, el problema que plan-
tea esta explicacin en el caso holands es de tiempo. A medida que aumentaba la
atencin dada a la corrupcin y los escndalos en los noventa, la confianza en el
Gobierno y el gabinete creca gradualmente, cuando, segn esta explicacin, debe-
ra haber disminuido. Adems, la atencin pblica a los escndalos y decepciones
no puede explicar la repentina cada del ao 2002, al no haberse dado un paralelo
incremento repentino en el nmero de escndalos.
3.6. La culpa es de los medios de comunicacin
Muchos observadores polticos consideran que la actual generacin de lderes pol-

ticos no es ni mejor ni peor que las anteriores. Lo que ha aumentado es el nivel de
conocimiento de las actividades escandalosas. Se cree que los medios de comuni-
cacin, especialmente la televisin, generan miedo, alienacin, desconfianza y es-
cepticismo como consecuencia de su periodismo de ataque un periodismo de
investigacin muy crtico y la preeminente atencin otorgada al conflicto y a las
malas noticias (Newton, 2006: 212). La creciente negatividad en la cobertura me-
ditica de la poltica es, presuntamente, causa de la prdida de confianza.
Concretamente, la cobertura estratgica de las noticias, centradas en prdidas y
ganancias, en encuestas y en las motivaciones y estilo de los polticos, ms que en
su contenido y polticas, alimenta el escepticismo poltico y ha contribuido a gene-

rar una espiral de escepticismo. Patterson (1993) document una creciente ne-
gatividad en la cobertura meditica de los polticos en EEUU. Capella y Jamieson
(1997) demuestran que la exposicin a las noticias estratgicas activa el escepticis-
mo poltico entre los consumidores de noticias.
Estudios recientes parecen ofrecer una respuesta a esta persistente negativi-
dad en la investigacin poltica y meditica (Vreese, 2005: 284; Newton, 2006),
demostrando que la relacin existente entre los medios de comunicacin y los ciu-
dadanos es menos unidimensional de lo que sugieren algunas investigaciones. La
relacin entre la exposicin a las noticias estratgicas y el cinismo poltico, es condi-
cional. Se distingue, por ejemplo, entre espectadores de televisin y lectores de
prensa. Es ms, est probado que los efectos mediticos son dbiles en aquellas
personas con valores y opiniones arraigadas, pero pueden causar un mayor efecto
cuando se trata de asuntos novedosos, complejos y no relacionados con divisiones
o valores ya existentes (Newton, 2006: 226). Cuando se mantienen actitudes y opi-
niones firmes, el impacto de los medios de comunicacin suele ser secundario (Zaller,
1996); y son las redes sociales las que parecen decidir la forma en que los mensajes
mediticos son percibidos e interpretados por el pblico (Newton, 2006: 217).
Algunas investigaciones sugieren que los efectos de la utilizacin de las noticias
de los medios de comunicacin, no va siempre dirigida a erosionar la confianza
poltica. Estudios sobre las campaas electorales nacionales en los Pases Bajos, por
ejemplo, indican que el uso de encuestas en el marco de las carreras de caballos
tambin se han convertido en algo habitual en la cobertura meditica de las elec-
ciones (Van Praag y Brants, 2000). Sin embargo, ello no ha contribuido a la prdida
de confianza en las instituciones polticas. Van der Drug y Van der Eijk (2005) ob-
servan que los niveles de confianza de la poblacin holandesa en el mes anterior a
las elecciones parlamentarias, en un momento de intensa cobertura meditica,
aumentaron en lugar de disminuir.
3.7.Un cambio en la cultura poltica: de las polticas de plder

a la polarizacin
Puede que no sea la cobertura meditica en s, sino la proliferacin de campaas

polticas y publicidad negativas, lo que contribuye al crecimiento del escepticismo
pblico. Estudios experimentales demuestran que los destinatarios de una publici-
dad negativa tienen menos probabilidades de mostrar confianza en los procesos
polticos en general, que aquellos que son objeto de publicidad positiva (King,
2000: 96-97). Investigaciones anteriores sugieren que el pblico apoya a las auto-
ridades del Gobierno cuando las lites polticas estn ms o menos de acuerdo
(Gross, Aday y Brewer, 2004: 53). La poltica de conflicto se percibe como una de
las razones principales por las que la gente suele adoptar una postura negativa
ante los polticos y sus instituciones. Los polticos aparecen siempre envueltos en
graves desacuerdos, y, precisamente cuando los polticos hacen poltica (por
ejemplo, debatiendo, y resolviendo en ltima instancia, asuntos polticos controver-
tidos), la imagen pblica que se tiene de ellos se deteriora.
Mutz y Reeve (2005: 13) nos muestran que un discurso poltico incvico tiene un
efecto negativo en la confianza poltica. Puede que los desacuerdos sean inevitables,
e incluso deseables desde la perspectiva de la teora democrtica, pero queda de-
mostrado que es la forma en que tales desacuerdos queda expuesto al pblico, la
que determina la actitud pblica ante los polticos, la poltica y las instituciones de
Gobierno. Una vez ms, la televisin media aqu un importante papel: una cosa es
leer sobre los distintos puntos de vista de los candidatos en la prensa, y otra es ser
testigo directo de sus injuriosas discusiones en persona (Mutz y Reeve, 2005: 2).
En los Pases Bajos se oblig durante mucho tiempo a las lites polticas a sumir-
se en una suerte de comodidad poltica, ms que a embarcarse en la competitivi-
dad. El amplio pluralismo de la sociedad y la poltica holandesas, supona que pol-
ticos y ciudadanos eran conscientes de que la poltica es el arte de ponerse de
acuerdo. Van Praag y Van der Eijk (1998) sugieren que este discurso poltico tem-
plado en las formas puede moderar la negativa evaluacin del gobierno. La pol-
mica llegada de Fortuyn y el LPF a la poltica, supuso un giro de 180 grados en la
cultura poltica consensuada predominante hasta entonces. El moderado estilo
tecnocrtico, que haba reinado durante pocas en la poltica holandesa, dio paso,
de repente, a un estilo populista, emocional y expresivo en el que los incisivos ata-
ques personales dejaban de ser tab (Brants y Van Praag, 2005). No fue tanto la
llegada y el fallecimiento de Fortuyn, como el estilo poltico polarizado que introdu-
jeron l y sus seguidores, lo que explicara la drstica prdida de confianza pblica
que tuvo lugar a partir del ao 2002. A los aos relativamente tranquilos de la
poltica de plder durante las coaliciones prpura, en los que el nivel de confian-
za aument a un ritmo constante, les sigui un periodo de polarizacin y contesta-
cin poltica, hasta entonces desconocidas. La poltica de la polarizacin es la pol-
tica de la desconfianza, lo que puede explicar tanto la prdida de confianza en el
gobierno en los aos subsiguientes, como el aumento constante de los niveles de
confianza en los aos de consenso de la poltica de plder en los noventa.
Los datos de la SCP sugieren, de hecho, que la forma de llevar a cabo la poltica y
la imagen de los polticos pueden ser la causa de la prdida de confianza en los Pases
Bajos (SCP, 2005: 356). Est por ver si la cultura poltica holandesa ha cambiado de
forma fundamental. Es muy posible que el episodio Fortuyn fuese slo un parntesis
temporal, y no una reversin fundamental de la cultura de consenso dominante. Sin
embargo, si este fuera el caso, la prdida de confianza pblica podra resultar ser un
declive estructural. Es demasiado pronto para sacar conclusiones definitivas, pero la
poltica de plder parece bastante resistente. El nuevo gabinete de Balkenende se
decanta mucho ms por el consenso que los anteriores, el LPF ha desaparecido del
mapa poltico y los ndices de confianza, como hemos visto, vuelven a subir.
3.8. Cambio de expectativas
Puede que no sea la cultura poltica lo que ha cambiado, sino los valores y expec-
tativas del pblico general. Inglehart (1999) sostiene que los cambios sociales
transformaron los valores pblicos contemporneos. La aparicin de valores pos-
materialistas altera las expectativas del ciudadano en relacin con el proceso demo-
crtico, y nos presenta un pblico ms crtico y exigente. A este fenmeno se le

achaca haber contribuido a la prdida de confianza en el Gobierno. Los parlamen-
taristas no guardan tanto respeto a la autoridad jerrquica, se resisten cada vez ms
a un gobierno autoritario y, a la vez, se interesan ms por la vida poltica, mostrn-
dose ms capaces de participar activamente en ella. Este aumento de las expecta-
tivas frente al gobierno se aprecia de forma evidente entre los estratos sociales ms
altos y entre los jvenes. Su pasin por la creencia democrtica lleva al descontento
con los actuales polticos e instituciones, as como a unas altas aspiraciones en re-
lacin con el proceso democrtico (Inglehart, 1999: 236).
Dalton (2004: 195) sugiere que entre el 20 por ciento y el 30 por ciento de la
prdida del apoyo en los pases industrializados se debe a estas altas aspiraciones
democrticas. Quiere esto decir que la confianza poltica en los Pases Bajos cay
porque los posmaterialistas se volvieron de repente ms crticos con el Gobierno?
Probablemente, la respuesta es no. Un cambio en los valores parece indicar un giro
en las expectativas de los ciudadanos a largo plazo, y estos cambios graduales
pueden explicar la tendencia a largo plazo del decreciente apoyo poltico (Dalton,
2004: 102); pero un cambio de valores no explica tan fcilmente los cambios a
corto plazo. La cada en el grado de respeto hacia la autoridad suele darse a travs
de un proceso de cambio intergeneracional; y es cuestionable que esto haya influi-
do en la menor confianza en el gobierno holands de forma tan rpida.
Una vez ms, los Pases Bajos son la excepcin, pues ha sido el nico pas indus-
trializado en el que, tanto el nmero de posmaterialistas, como su nivel, aumenta-
ron durante los aos ochenta y noventa (Dalton, 2000: 258). Adems, no hay indi-
cios de que las orientaciones posmaterialistas entre los ciudadanos hayan aumen-
tado repentinamente a partir de 2002.
3.9. La llegada de la era de la generacin X
La sustitucin generacional es uno de los mecanismos clave para explicar el cambio

poltico y social por lo que respecta a las actitudes hacia las instituciones polticas
(Hooghe, 2004). En la mayora de las sociedades occidentales, las orientaciones
polticas de los grupos de jvenes difieren profundamente de las defendidas por sus
predecesores. Hoy en da, se considera que la relacin entre las nuevas generaciones
y la poltica institucionalizada est seriamente amenazada. Los jvenes tienden a
rechazar la poltica tradicional en su conjunto; se abstienen de la poltica de partidos,
pero tambin del compromiso civil, la implicacin en asociaciones de voluntariado y
las distintas formas de interaccin formal e informal. Otros estudios muestran que
los grupos ms jvenes funcionan como vanguardia de una nueva generacin de
ciudadanos crticos, cada vez ms escpticos con la actuacin de las instituciones
polticas (Norris, 1999). La prdida de confianza es, por tanto, el resultado de la lle-
gada de una nueva generacin menos confiada y menos comprometida.
En los aos cincuenta se daba una relacin negativa entre edad y confianza,
siendo las personas mayores mucho ms desconfiadas (Dalton, 2004). Sin embargo,
en la mayora de los estudios recientes, la relacin se invierte, pues los grupos de
jvenes se muestran hoy mucho ms escpticos que los encuestados de ms edad.
Segn Dalton (2004: 94), este descubrimiento nos permite sentar las bases para la
especulacin sobre futuras tendencias: hoy en da es ms probable que los jvenes
manifiesten un bajo nivel de confianza y una menor credibilidad en los polticos y las
instituciones. Los integrantes de la generacin X comienzan su experiencia pol-
tica desde una postura crtica, no pudiendo sino reforzarse este sentimiento a medi-
da que profundiza en el conocimiento de la poltica cotidiana (Hooghe, 2004: 334).
Por ello, el proceso normal de renovacin demogrfica puede generar una continua-
da presin a la baja sobre el respaldo poltico en los aos venideros.
Esta renovacin generacional podra explicar el descenso gradual del nivel de
confianza en una serie de pases industrializados, pero no presenta una respuesta
convincente para nuestro rompecabezas de la prdida de confianza en los Pases
Bajos en 2002. En primer lugar, nos encontramos con un problema de tiempo. No
parece probable que el cambio generacional se manifieste de forma tan tajante; y
el aumento constante del nivel de confianza hasta el ao 2000 no encaja en esta
explicacin. En segundo lugar, los datos no confirman esta explicacin. En los estu-
dios de la SCP la generacin ms joven de encuestados (entre los 16 y los 30 aos)
no presenta una postura significativamente ms negativa que las generaciones
mayores por lo que respecta al Gobierno y el gobierno (Bekker y Dekker 2005:
345), o incluso se muestra ms confiada (Tammes y Dekker, 2007).
3.10. La prdida de capital social
La prdida de respaldo poltico puede no ser una cuestin de renovacin genera-

cional, sino venir causada por una prdida de capital social. La movilidad social y
geogrfica, as como otras fuerzas de modernizacin, han debilitado supuestamen-
te los lazos existentes entre los individuos y las comunidades sociales, contribuyen-
do al crecimiento de la disgregacin social y al aislamiento social de determinados
grupos en la sociedad (Dalton, 2004: 69). En la literatura puede encontrarse alguna
evidencia de la relacin existente entre modernizacin, prdida de capital social y
cada de la confianza poltica, pero resulta dbil, poco consistente y significativa,
dndose nicamente entre determinados grupos, pero no entre otros (Zmerti et al.
2006: 36). Los cambios estructurales en la sociedad que generan sentimientos de
insatisfaccin afectan a unos grupos ms que a otros (Van der Drug, 2003: 92).
Elchardus y Smits (2002), al analizar la prdida de confianza pblica en Blgica,
sugeran que son las clases con menor nivel educativo y las personas mayores las
que menos confan en el Gobierno. Carecen de las habilidades necesarias para
adaptarse a las demandas de la sociedad de la informacin, se enfrentan a una
creciente competencia en el marco del mercado laboral y su entorno social cambia
rpidamente como consecuencia de la inmigracin y la globalizacin. Estos llama-
dos perdedores de la modernidad se sienten ofendidos, creen que los polticos
no son conscientes de sus dificultades cotidianas y se niegan a escuchar. Las dificul-
tades sociales y la desconfianza poltica van de la mano. Apenas se implican en el
voluntariado, en la sociedad civil; confan poco en los dems o en las instituciones
pblicas; son crticos con los polticos, se manifiestan a favor de lderes polticos
fuertes y no suelen ir a votar en las elecciones.
Los datos empricos en el caso de los Pases Bajos demuestran, efectivamente,

que los niveles de confianza en el Gobierno varan segn el grupo social. Los niveles
ms bajos de confianza en el Gobierno y la poltica se dan en las clases sociales ms
bajas, con menor nivel educativo y que no profesan ninguna creencia religiosa
(Becker en Dekker, 2005: 351; WRR, 2005; Tammes y Dekker, 2007: 79). Sin em-
bargo, no hay indicios de que la prdida de confianza haya sido mucho mayor entre
aquellos con menor nivel educativo. Entre 2001 y 2004, todos los grupos educati-
vos se han vuelto ms desconfiados (Van Praag y van der Drug)7.
4. Conclusiones y debate
4.1. Explicar la cada holandesa
Por qu cay el nivel de confianza en el Gobierno holands de una forma tan repen-
tina y drstica a partir de 2002? Hemos analizado diez explicaciones a este fenmeno,
presentes en el debate pblico en los Pases Bajos y en la literatura acadmica sobre
la confianza pblica. Hemos examinado la credibilidad a primera vista de estas diez
explicaciones, sobre la base de un meta-anlisis de la literatura y los datos empricos
disponibles, utilizando tres criterios: el criterio temporal, la capacidad de generaliza-
cin y la credibilidad emprica. Nuestros hallazgos se resumen en la tabla 2.
Sobre la base de nuestros anlisis, pueden descartarse varias explicaciones por
resultar incoherentes con la evidencia emprica. No resulta muy plausible que la
repentina prdida de confianza pblica est causada por un drstico deterioro de
la actuacin del Gobierno, o por el rpido aumento en el nmero de escndalos y
decepciones polticas. Un desarrollo social exgeno, como puede ser un incremen-
to en el nmero de posmaterialistas, o un cambio generacional, tampoco parece
explicar el caso holands. Por lo que respecta a las dems explicaciones, como los
cambios en la manera de proceder de los medios de comunicacin o la prdida de
capital social, la evidencia emprica no es concluyente.
Los problemas complejos rara vez tienen una explicacin simple, y esto es aplica-
ble a la prdida de confianza pblica, como evidencia la extensa literatura sobre la
materia. En el caso holands, la cada en el nivel de confianza se explica mejor a tra-
vs de la combinacin de cuatro factores endgenos y exgenos que han coincidido
en el tiempo, respaldndose unos a otros. La repentina cada del nivel de confianza
en el Gobierno, tal y como demuestra la SCP, parece, en primer lugar, el resultado de
factores polticos endgenos, como la insatisfaccin, especialmente presente entre
los encuestados de tendencia izquierdista, con la llegada al poder e inoportuna
desaparicin del primer gobierno derechista de Balkenende, y con las polticas
sociales y econmicas de su segundo gobierno. Sin embargo, la llegada al poder de
7
Segn Dalton (2004: 87-91), la importancia del nivel educativo en relacin con la confianza se
ha debilitado en las ltimas dcadas; en algunos pases, como los EEUU, la relacin entre el nivel
educativo y el respaldo poltico se ha invertido, incluso: con el tiempo, los niveles de confianza
de aquellos con un mayor nivel educativo descendi enormemente, y a finales de los noventa,
aquellos que tenan un nivel educativo ms bajo, confiaban ms en el Gobierno (Dalton 2004:
87). Este no es el caso en los Pases Bajos (Van der Drug y Van Praag, 2007).
los gabinetes de Balkenende coincidi con un periodo de grave recesin econmica,

por lo que gran parte del descontento con el gabinete y de la prdida de confianza
en el Gobierno puede atribuirse tambin a un factor exgeno: una prdida de con-
fianza en la economa. La magnitud y la prolongacin en el tiempo de la prdida de
confianza en el gobierno, comparada con otros pases europeos tras el 11-S, trae
probablemente causa de los dramticos asesinatos de Fortuyn en 2002 y Van Gogh
en 2004, que, por su parte, abrieron un largo periodo de agitacin social y poltica,
dando paso a un clima poltico beligerante y polarizado.
Tabla 2. Descifrando la cada holandesa de los niveles de confianza en el Gobierno

Explicacin Credibilidad Comentario
1.Empeoramiento ___ No encaja el criterio temporal; no hay evidencia emprica que
de la actuacin explique la cada (percibida) en relacin con determinadas
del Gobierno actuaciones; el vnculo terico entre actuacin y confianza general
es dbil.
2.Insatisfaccin ++_ Encaja bien el criterio temporal. La cada coincide con la llegada al
con los poder de los gobiernos derechistas de Balkenende. La cada es ms
gobiernos de acusada entre los encuestados de izquierda. Aumenta con la llegada
Balkenende del gobierno de izquierda. Mediacin de variables econmicas?
3.Confianza del +_+ Encaja bien el criterio temporal. La relacin de causalidad no queda
consumidor clara. Explica las fluctuaciones, pero no la tendencia estructural en
otros pases.
4.Fortuyn y la +_+ Encaja el criterio temporal, pero puede coincidir con el efecto de
democracia del cierre de filas en torno a la bandera. Puede explicar la magnitud y
drama prolongacin de la cada.
5.Escndalos y ___ El criterio temporal plantea problemas. Puede ser un factor aplicable
decepciones a otros casos, pero resulta insustancial en el caso holands.
6.Medios de _ _ +/- El criterio temporal plantea problemas. Puede ser un factor aplicable
Comunicacin a otros casos. Evidencia emprica no concluyente.
7.Cambio en la + + +/- Encaja el criterio temporal. Generalizable a otros pases. Se
cultura poltica encuentra evidencia en los datos; no queda clara la tendencia a
largo plazo.
8.Cambio de ___ No encaja el criterio temporal. Puede ser un factor aplicable a otros
expectativas casos, pero no hay datos que lo evidencien en el caso holands.
9.Cambio ___ No encaja el criterio temporal; no explica ni las subidas, ni las
generacional bajadas en los niveles; no se confirma con los datos existentes.
10.Prdida de _+_ El criterio temporal es cuestionable. Algunos datos que lo evidencian
capital social en los Pases Bajos, pero no en otros Estados.
4.2. La cada era un descenso temporal
La cada en el nivel de confianza pblica holandesa ha sido una tendencia temporal

y no un declive permanente8. La mayora de los factores determinantes los go-
biernos en el cargo y los dramticos acontecimientos polticos tienen carcter
contingente y temporal. Los recientes incrementos de los ndices de confianza su-
gieren, efectivamente, la vuelta a niveles de confianza pblica altos. Por lo que
respecta al ao 2007, con un nuevo gobierno centroizquierdista de Balkenende en
8
Van der Drug y Van Praag (2007) llegan a una conclusin similar.
el poder y una recuperacin econmica patente, los ndices de confianza vuelven a

subir, como se desprende del grfico 8. Segn el estudio de la SCP de otoo de
2006, la confianza en el Gobierno ha vuelto a los niveles de 1995. La SCP no es la
nica que muestra un aumento en los niveles de confianza en el Gobierno y el
gobierno actual. El Eurobarmetro muestra pautas similares de recuperacin en
relacin con otras instituciones polticas, como se observa en el grfico 9.9
Grfico 8. Satisfaccin con el gabinete y la actuacin del Gobierno, 1995-2006
Fuente: SCP, 2007: 73.
Grfico 9.Confianza en el Parlamento, los partidos polticos y el gobierno en los Pases Bajos,
1997-2007
80
70
60 Parlamento
Gobierno
50
Partidos polticos
40
30
20
Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov-
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Fuente: Eurobarmetro9.
9
Los estudios del Eurobarmetro se realizan cada ao en primavera (marzo/abril) y otoo (octubre/
noviembre). No todas las instituciones son objeto de todos los estudios. Por razones de espacio,
slo hemos incluido los estudios de noviembre en el eje X.
Segn las cifras del Eurobarmetro, en abril de 2007 la confianza en el gabine-

te alcanz un nivel ms alto incluso que a finales de los noventa. Queda por ver si
los ndices de confianza holandeses se mantendrn con carcter estructural en los
altsimos niveles anteriores a 2002. Si los cambios en la cultura poltica holandesa,
tales como las negativas campaas, las coberturas de noticias al estilo carreras de
caballos, y los debates polticos altamente polarizados, resultan ser permanentes,
los altos niveles de confianza pueden no ser duraderos. Es demasiado pronto para
saber si los Pases Bajos sern de nuevo la excepcin entre los pases industrializa-
dos, o si se subirn finalmente al carro de la prdida leve pero constante de con-
fianza pblica a largo plazo.
4.3. Implicaciones tericas: cadas repentinas versus declive gradual
La mayor parte de la literatura (Norris, 1999; Pharr y Putman, 2000; Dalton, 2004)
se centra en la explicacin de la erosin gradual a nivel nacional del respaldo pol-
tico, durante un relativamente largo periodo de tiempo, en el marco de las demo-
cracias occidentales. Dalton (2002: 81-83), por ejemplo, estudia la prdida de
confianza en el Gobierno como una tendencia a largo plazo en el marco de las
sociedades industrializadas avanzadas; una tendencia que se ha prolongado duran-
te 40 aos y que se modifica en menos de un 1 por ciento cada ao, pero cuyo
impacto acumulado es significativo a largo plazo.
Nosotros, por nuestra parte, nos hemos centrado en la brusca cada del nivel
de confianza poltica en un periodo de tiempo corto. Se han observado similares
cambios bruscos de humor en los ciudadanos de otros pases, como sucedi en
Blgica durante el despertar del caso Dutroux y las Marchas Blancas de mediados
de los noventa, Austria durante el gobierno de Haiden, o los pases de Europa del
Este tras la cada del comunismo en los tiempos de la transicin democrtica
(Catterberg y Moreno, 2005). Del mismo modo, los acontecimientos del 11-S en
EEUU demuestran que las orientaciones de la confianza poltica de los ciudadanos
hacia el gobierno pueden cambiar rpidamente. La confianza poltica en los EEUU,
tras los ataques terroristas aument hasta alcanzar niveles muy altos: en muy poco
tiempo los americanos cerraron filas en torno a su gobierno. Sin embargo, nueve
meses despus de los ataques, el nivel de confianza volvi a situarse en los ndices
registrados en el ao 2000 (Hetherington, 2005). Picos similares en el nivel de
respaldo al gobierno de EEUU se registraron durante la Guerra del Golfo en 1991
y la Resolucin de la Guerra de Irak en 2002. Estos repentinos picos o cadas en
los ndices de confianza pblica no pueden explicarse por las tendencias demogr-
ficas, sociales y polticas a largo plazo, porque el criterio temporal resulta muy
problemtico.
Aunque la evidencia emprica sea an escasa, consideramos que las cadas re-
pentinas de los niveles de confianza y su declive a largo plazo, son probablemente
dos fenmenos sociales de distinta ndole, que requieren distintos factores explica-
tivos. Las fluctuaciones repentinas en los niveles de confianza se explican mejor en
clave de contingencias polticas o econmicas, como puede ser una repentina crisis
poltica o econmica. Los cambios en la opinin pblica producidos de un da para
otro deben entenderse, segn Stimson (2004: 21), como respuestas predecibles a
los acontecimientos reales del mundo. La opinin pblica es un baremo sensible.
No slo reacciona ante grandes y emocionante acontecimientos, sino que registra
tambin actuaciones polticas ms sutiles y cotidianas. La confianza en los EEUU,
por ejemplo, se ha visto enormemente deteriorada desde los aos sesenta, pero
tambin se han registrado incrementos de confianza durante este periodo
(Hetherington, 2005). As por ejemplo, con Ronald Reagan en los aos ochenta, los
ndices de confianza volvieron a aumentar hasta unos niveles que no se haban re-
gistrado desde finales de los aos sesenta. Y a finales de los noventa, el nivel de
confianza aument a pesar de la constante cobertura meditica de los escndalos
protagonizados por Bill Clinton. En ambos periodos, la percepcin que tenan los
estadounidenses de la situacin econmica era favorable. Desde este punto de
vista, las fluctuaciones que registra la confianza pblica responden simplemente a
la actuacin reciente del gobierno: cae cuando uno se lo espera, como sucedi
con el desastre de Vietnam despus de 1968 y el escndalo Watergate en 1974; y
sube cuando uno se lo espera, como ocurri durante las importantes expansiones
econmicas de principios de los ochenta y finales de los noventa (Hetherington,
2005: 18). En palabras de Stimson (2005: 153): los ciudadanos confan en el go-
bierno cuando ste acta correctamente, y le retiran su confianza cuando se sienten
descontentos con el estado de situacin. Como suele ser el caso, la economa na-
cional es el mejor indicador de su actuacin.
Por otro lado, puede que la perspectiva econmica y la crisis poltica no expli-
quen la tendencia del declive gradual, ms estructural, del nivel de confianza en las
instituciones pblicas (Pharr, 2000: 173-201). Dalton (2004: 193-197) denomina
estos factores interpretaciones a posteriori especficas de cada pas, siendo muy
probable que no lleguen a identificar la fuente o raz general de la tendencia de
declive generalizado que se da en casi todas las democracias industrializadas.
Segn Dalton (2004: 197), estas explicaciones de la actuacin (de la economa, el
gobierno y los polticos) debe descartarse como causa de la erosin del respaldo
poltico: unos profundos cambios en la forma da actuar, pueden tener una in-
fluencia breve en el respaldo poltico, pero en el caso de estos efectos, se trata de
perturbaciones que se prolongan en el tiempo. El declive a largo plazo del nivel de
confianza en las instituciones pblicas se explica mejor a travs del crecimiento de
las expectativas, el incremento de la diversidad de las demandas y la voz ms crtica
de determinados intereses en los debates polticos contemporneos.
Ambos enfoques de la explicacin de los cambios producidos en la confianza
poltica pueden tener valor por s mismos. Los cambios graduales en los niveles de
confianza pueden entenderse como el resultado de lo que Mishler y Rose (2001)
llaman los procesos de aprendizaje. Las cambiantes experiencias socializadoras de
las nuevas generaciones, con valores polticos distintos y expectativas cada vez ms
exigentes sobre todo factores exgenos contribuyen a los cambios constantes
en (la erosin de) la confianza poltica en todo momento. Las fluctuaciones en los
niveles de confianza pueden entenderse as, una vez ms, como el resultado de los
procesos de aprendizaje. El nivel de confianza baja y puede recuperarse a travs de
mejores polticas econmicas o actuaciones perfeccionadas del gobierno, determi-
nndose de forma esencialmente endgena. La confianza ganada puede sufrir
cambios ms rpidos, si se compara con las generaciones o dcadas necesarias

para lograr una confianza (o desconfianza) aprendida. Desde nuestro punto de
vista, tanto los cambios graduales en los niveles de confianza, como las fluctuacio-
nes a corto plazo quedan, por tanto, sujetos a dinmicas distintas.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios
suizos en un entorno de cambios constantes1
Yves Emery, Carole Wyser, Noemi Martin y Joelle Sanchez
Resumen
El concepto de desempeo es importante en todos los procesos de modernizacin que se han
realizado en los ltimos veinte aos, indudablemente bajo el movimiento de la Nueva Gestin
Pblica (NGP).
Este artculo propone una visin desde el personal a nivel de calle, y concretamente desde los
funcionarios suizos, dado que la mayor parte de modelos y nociones que analizan las investi-
gaciones reflejan por lo general la visin desde la alta direccin. Una organizacin del sector
pblico altamente capaz, centrada en la eficiencia, la calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos y en los resultados precisa unos empleados motivados para alcanzar estos objeti-
vos ambiciosos. Pero cmo perciben los funcionarios sin responsabilidades de gestin el
desempeo? Siguiendo la clasificacin de Boltanksi y Thvenot, este artculo destaca diver-
sos mundos de referencia que rigen a los funcionarios cuando hablamos de desempeo, en
los que se evidencia la influencia dominante del mundo industrial sobre el mundo cvico,
seguidos respectivamente en orden de importancia por los mundos domstico y comercial. A
continuacin, se detalla la evolucin del desempeo tal y como es observada por los funcio-
narios, lo que ayuda a comprender sus reacciones cuando deben enfrentarse a las transforma-
ciones que tienen lugar, as como a las crisis de identidad motivadas por los actuales desafos
de mundos contradictorios.

La gestin del desempeo ha sido introducida en prcticamente toda organizacin del sector
pblico, bajo la pancarta de la NGP. El desempeo debe ser claramente operativo en todos los
niveles de la jerarqua, lo cual resulta difcil dado que la NGP ha introducido nuevos valores
potencialmente contradictorios con los valores tradicionales del sector pblico. Este estudio
subraya la forma en la que los funcionarios a pie de calle suizos perciben el desempeo y faci-
lita una visin muy til sobre su marco de valores dominante. Debe conformarse de nuevo su
percepcin del sector pblico altamente capaz en base a los estndares actuales, a fin de
obtener una visin compartida de las principales dimensiones y criterios del desempeo, que es
un prerrequisito necesario para la efectividad en todo sistema de gestin del desempeo.
*
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo: Swiss public servants perceptions of
performance in a fast-changing environment.
Introduccin
La gestin de las organizaciones pblicas ha sufrido una profunda transformacin,

tras haber permanecido mucho tiempo inspirada en el tipo ideal weberiano
(Weber 1956), especialmente a travs de la Nueva Gestin Pblica (NGP) (Pollitt
and Bouckaert 2003). Los cambios que se han ido produciendo desde principios de
los ochenta son de tal magnitud, que se han redefinido totalmente las bases del
modelo burocrtico, llevando a muchos analistas a hablar de un cambio de para-
digma. En muchos pases de la OCDE, las condiciones tradicionales del empleo de
los funcionarios han sufrido el reto de la NGP: la abolicin del estatus de funciona-
rios pblicos (Bossaert 2005), la introduccin de prcticas adaptadas al desempeo,
los nuevos valores organizativos centrados en la calidad, la competitividad y la
empresa (Emery 2000; du Gay 2005).
El contenido interior de la NGP es como un interruptor que cambia de la gestin
orientada a las aportaciones o inputs tpica del paradigma burocrtico, a la gestin
orientada a los productos o outputs en la que resulta importante la nocin de des-
empeo1 (OCDE 1997). Ello resulta especialmente evidente en Suiza, donde desde
los primeros inicios de la NGP se ha destacado la orientacin hacia los resultados y los
productos (Schedler y Proeller 2000). Pero qu entendemos exactamente hoy por
desempeo, en un sector pblico caracterizado por la combinacin hbrida de valores
orientados al mismo tiempo hacia lo cvico y hacia el mercado (Jorgensen 1999;
Giauque and Caron 2005; Bozeman 2007)? Coinciden mandatos contradictorios ya
que, aunque las expectativas clsicas se mantengan, los funcionarios a nivel de calle
estn llamados a alcanzar nuevos objetivos cada vez ms orientados hacia el desem-
peo, (legalidad, igualdad, etc.) (Pollitt and Bouckaert 2004; Emery and Giauque
2005). Por ello, este artculo presentan las siguientes cuestiones de investigacin:
Cules son las dimensiones latentes del desempeo que describen los fun-
cionarios de la base de la pirmide?
Qu significa una organizacin del sector pblico altamente capaz?
Cmo aprecian los funcionarios a nivel de calle la evolucin del desempeo
en la propia organizacin?
Las respuestas a estas preguntas resultarn tiles para los estudiosos del desem-
peo en el sector pblico, y para los expertos polticos y gestores pblicos
responsables de la direccin de los servicios pblicos.
Antecedentes tericos y revisin de la literatura
Durante las dos ltimas dcadas el concepto de desempeo en el sector privado ha

sido redefinido completamente para incorporar nuevas dimensiones ms all del
1
Tambin es muy frecuente la palabra resultados, consultar por ejemplo Moynihan, D. P.
(2006). Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of Reform. Public
Administration Review (January/February): 77-89.
Yves Emery... Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos 163
mero xito econmico (Kaplan and Norton 1996). Uno de los estudios ms serios
sobre esta cuestin plantea cuatro aspectos del desempeo organizativo (Morin,
Savoie et al. 1994): eficiencia del negocio (productividad), capital de recursos hu-
manos (cohesin social), legitimacin de la organizacin a la vista de grupos exter-
nos (satisfaccin de los interesados-participantes), y longevidad de la organizacin
(calidad de los productos, beneficio econmico y competitividad). Este enfoque
multidimensional resulta interesante desde varios puntos de vista, si bien para tener
realmente en cuenta las caractersticas especficas de las organizaciones pblicas,
precisa alguna adaptacin, dado que es bien sabido que la definicin del desempe-
o en las organizaciones del sector pblico resulta mucho ms compleja.
Evidentemente, existe una gran cantidad de publicaciones e investigaciones que
han intentado clarificar esta cuestin (Knoepfel and Varone 1999; Guillaume,
Dureau et al. 2002; Grant, Shields et al. 2003; Nicholson-Crotty, Theobald et al.
2005; Yang and Holzer 2005; Desmarais 2006), pero, o bien resulta muy terica o
bien se basa en informacin emprica recopilada bsicamente a travs de entrevis-
tas con los altos directivos y funcionarios elegidos. A pesar de que la contribucin
de los empleados de la base de la pirmide resulta crucial para la implementacin
de los nuevos estndares del desempeo, rara vez se les involucra en las entrevistas
de investigacin que se realizan sobre el tema.
Una primera lnea de publicaciones, en su mayora normativa, intenta adaptar
el modelo multidimensional del desempeo al sector pblico. Encontramos el tpi-
co Marco Comn de Evaluacin o Common Assessment Framework (CAF2), que
define el desempeo como la combinacin de resultados orientados al ciudadano-
cliente, de los resultados orientados a la poblacin (desempeo y satisfaccin), de
los resultados orientados a la sociedad (desempeo social y del entorno) y final-
mente de los resultados clave (relacionados con el mandato y con los objetivos
especficos de la organizacin. Otros ejemplos se inspiran en la tarjetas de puntua-
cin equilibrada (Schedler and sze 2001; Niven 2003) u otros modelos parecidos
del sector privado. A pesar del hecho de que estos modelos incorporan en cierto
modo la percepcin de los empleados, sobre todo mediante la satisfaccin del
trabajador, no resultan tiles per se para tener una verdadera percepcin del des-
empeo por los empleados. Sin embargo, sealan el hecho de que, en el sector
pblico, la evaluacin del desempeo se debe realizar entre distintos participantes
con expectativas potencialmente contradictorias (McAdam, Hazlett et al. 2005),
teniendo uno de esos interesados la condicin de empleado. Los integrantes del
personal deben aprender a vivir con una ambigedad estratgica dada la difi-
cultad de integrar todas estas expectativas en un sistema coherente de gestin del
desempeo. Al respecto, puede resultar interesante observar el modo en el que
los empleados equilibran estas expectativas con las tareas asignadas a sus propios
trabajos.
Una segunda lnea de publicaciones, bsicamente de naturaleza terica, se
centra en el concepto de desempeo clave. Se trata de la conocida triple E
que ha evolucionado hacia las cinco E (equidad, economa, eficiencia, efectividad
y eficacia) (Buschor 2002), que pretende indagar en la manera en que las adminis-
www.eipa.nl/CAF/CAFmenu.htm (9.11.2007).
2
traciones deben mejorar esas E para trabajar mejor a un menor coste. Resultan
especialmente interesantes los modelos que combinan la literatura de gestin p-
blica y de las ciencias polticas (Knoepfel, Larrue et al. 2001; Gibert 2002), ya que
desarrollan conceptos presentes en el anlisis de la poltica pblica como los pro-
ductos, impactos y resultados. No obstante, estas publicaciones destacan primor-
dialmente la percepcin de los ciudadanos (rebautizados como clientes en la litera-
tura de gestin pblica, o poblacin objetivo en la literatura del anlisis de la pol-
tica), sin encontrar apenas referencias a la percepcin del desempeo desde los
trabajadores, de modo que el personal tan slo es un medio para alcanzar los ob-
jetivos polticos.
Una tercera lnea de publicaciones se concentra en el anlisis de las prcticas de
contratacin de la gestin. Estas publicaciones, de ndole principalmente emprica
(Rieder and Farago 2000; Rieder 2004; Proeller 2007), poseen factores tcnicos en
su naturaleza y analizan en detalle definiciones de metas y objetivos, indicadores de
eleccin, cuestiones de mediciones e informes. El tema principal se refiere a cmo
las personas elegidas y los gestores pblicos implementan los denominados con-
tratos polticos y contratos de gestin. En las administraciones suizas, muchas
de estas evaluaciones se han dirigido a todos los niveles de la federacin (Lienhard,
Ritz et al. 2005). No resulta sorprendente que el desempeo de los servicios pbli-
cos sea medido principalmente a travs de indicadores cuantitativos concentrados
a nivel del producto, lo que facilita una visin limitada de la compleja naturaleza del
desempeo o de las organizaciones pblicas (Rieder and Farago 2000; Proeller
2007). Este concepto restrictivo del desempeo genera efectos disfuncionales que
posiblemente pueden provocar problemas de motivacin, dado que no se tiene en
cuenta toda la contribucin de los empleados (Norman 2007), su profesionalidad
queda seriamente cuestionada (Sehested 2002), y ello puede conducir, en ltimo
trmino, a una posible crisis de identidad (Horton 2006).
Las publicaciones que analizan la percepcin del desempeo desde el punto de
vista de los empleados en la base de la escala jerrquica son poco habituales,
puesto que la poblacin tpica a la que se dirigen se compone de gestores pbli-
cos. Harris analiza la conexin entre las prcticas en la gestin de Recursos
Humanos y la gestin del desempeo en algunas autoridades locales del Reino
Unido, y destaca una realidad organizativa multifactica que deben afrontar los
empleados, muchas veces incapaces de definir las metas de la organizacin y, en
consecuencia, incapaces de describir la relacin entre su trabajo y el desempeo
general (Harris 2005). Incluso cuando el desempeo parece quedar claramente
especificado, y con un gran nfasis en el cliente, los trabajadores de primera
lnea informan de la recepcin de rdenes contradictorias de expectativas ambiva-
lentes (Rosenthal y Peccei 2006), lo que se confirma en otros estudios realizados
en Suiza y Canad por Giauque (Giauque 2003). Aparentemente los funcionarios
pblicos estn presos en alguna parte entre la cultura burocrtica tradicional y la
cultura inspirada por la direccin y el mercado (Meyer y Hammerschmied 2005;
Rondeaux and Pichault 2007), aunque una mirada ms atenta a estos resultados
revela unos anclajes de identidad muy diferentes, segn las variables de identidad
profesional, individual y contextual. (Rouban 2000; Rouban 2001; Berg 2006). Al
respecto, resulta muy interesante la tipologa empleada por Berg, que relaciona las
preferencias individuales con la racionalidad organizativa (los tradicionalistas pre-

fieren una burocracia de procedimiento, los individualistas una forma basada en el
mercado), ofreciendo una perspectiva ms diversa de lo que podra ser el desem-
peo en estos entornos.
Todas estas publicaciones tienen un rasgo comn aunque provengan de pers-
pectivas muy diferentes: destacan que el desempeo en el sector pblico debe ser
visto necesariamente como un concepto multidimensional, mucho ms complejo
que los indicadores cuantitativos orientados a los productos, utilizados (en exceso)
en acuerdos de desempeo inspirados en una perspectiva de la gestin de los ser-
vicios pblicos (Pollitt 2000). A pesar del alto nivel de la gestin, el sector pblico
se mantiene pblico, no orientado al resultado, y sujeto a un marco jurdico espe-
cfico que asegura la legalidad y la equidad a los ciudadanos, creando as un entor-
no hbrido (Jorgensen 1999). Segn este autor, se debe descubrir un nuevo univer-
so de valores pblicos y clasificar dichos valores, disponiendo por ahora tan solo de
unas pocas sugerencias.
Algunos eruditos describen este nuevo mundo hbrido como Estado neowebe-
riano (Minogue, Polidano et al. 1998; Nolan 2001; Pollitt and Bouckaert 2004) o lo
consideran de forma general como el resurgir del modelo burocrtico. (Olsen 2006;
Steen 2006). En un entorno aparentemente confuso, resulta interesante analizar la
forma en la que los funcionarios describen el concepto de desempeo, qu
prioridades parecen ser las importantes y cmo combinan expectativas aparente-
mente contradictorias de los proyectos de modernizacin de la NGP y de otras
formas ms tradicionales de dirigir procesos administrativos (Emery y Giauque
2005). Los resultados tambin pueden resultar tiles para adquirir una mejor com-
prensin del marco de valores y de las nuevas referencias de identidad de los fun-
cionarios, aunque se concentren en una sola variable percepcin del desempe-
o, en lo que hemos denominado la post funcin pblica3 (Emery 2006).
Antecedente contextual
Actualmente en Suiza estn siendo implementados importantes programas de

modernizacin del tipo NGP por un amplio nmero de organismos pblicos en
todas las escalas jerrquicas (administracin de la federacin, cantones y comunas),
que otorgan gran importancia a los productos y resultados de las polticas pblicas.
Por supuesto, se observa una gran cantidad de modelos de implementacin, dado
el alto grado de descentralizacin del pas. Sin embargo, existe un modelo suizo de
gestin pblica que se caracteriza por su apertura a los mtodos y valores del sector
pblico y su pragmatismo4. Se han flexibilizado las cuestiones financieras, de orga-
nizacin y de recursos humanos para facilitar un Estado ms receptivo y para iniciar
3
El trmino laprs-fonctionnariat seala el hecho de que en la mayora de los cantones de
Suiza, se ha eliminado el estatus legal de los funcionarios y se ha desterrado la denominacin
funcionario.
4El sector pblico suizo se inspira en un sistema abierto o un sistema de posicin y no en un
sistema de carrera como en Francia. Ello permite al personal una mayor movilidad entre los
sectores pblico y privado.
una nueva cultura orientada al ciudadano (Lienhard, Ritz et al. 2005). La mayora
de estas administraciones han abolido la seguridad en el empleo, ahora estamos
siendo testigos del aumento de los reajustes del nmero de puestos, e incluso en
determinados casos de forma redundante. Adems, en los ltimos aos se han ido
implementando una serie de programas de reduccin de costes concebidos por el
Parlamento para las agencias federales. Ello ha aadido una capa de complejidad a
las reformas en ejecucin, que se desarrollan en un entorno caracterizado tambin
por importantes transformaciones en polticas pblicas relevantes (educacin, me-
dio ambiente, etc). Cabe destacar que el proceso de modernizacin de la NGP a
nivel federal progresa mucho ms despacio que lo que se haba previsto inicialmen-
te. Ello se debe, parcialmente, a la realizacin de algunas evaluaciones intermedias
tanto internas y como externas, que han puesto en evidencia que se han subesti-
mado algunos problemas culturales, polticos y organizativos (Leuenberger 2005;
Schmidt 2007). La mayora de estas evaluaciones se han realizado mediante entre-
vistas a los funcionarios elegidos y a los gestores, y tan slo ocasionalmente me-
diante encuestas a las personas de la base de la organizacin, que es uno de los
principales objetivos de este estudio.
Metodologa de la investigacin
Entrevistas y muestra
Este artculo representa un primer paso de un proyecto de investigacin ms amplio

que implica 60 entrevistas semiestructuradas que se realizaron hasta finales de
2007. En las entrevistas se debati sobre las cuestiones importantes5, tal y como
eran percibidas por los entrevistados (que han sufrido diferentes procesos de refor-
ma en su entorno de trabajo) y su comportamiento asociado, sin centrarnos ni
preguntar directamente por la nocin de desempeo. Por ello resulta posible des-
tacar a los ojos de los entrevistados la importancia y significados asociados con la
idea de desempeo, evitando el conocido problema de las respuestas inducidas, y
anulando el problema de que los encuestados carezcan de conocimiento suficiente
para definir sus valores con cierta claridad (Jorgensen 2007). Durante esta fase ex-
ploratoria, y con vistas a conformar una primera muestra de temas, publicamos un
llamamiento en el que invitbamos a los interesados a que hablaran con nosotros
y nos contaran sus experiencias como funcionarios y los cambios que haban tenido
lugar en sus departamentos.6 No definimos unos criterios precisos de seleccin
para la configuracin de una muestra representativa, ya que quisimos realizar un
estudio exploratorio empleando sujetos con diversas experiencias y opiniones.
Simplemente nos aseguramos de que las personas implicadas no pertenecan a
5
Para tener una panormica de las preguntas, consultar el Anexo 1
6
El mtodo de muestra podra inducir a tendencias negativas, dado que el llamamiento de los
temas podra atraer a personas insatisfechas con su entorno de trabajo, y que deseasen expresar
dicha insatisfaccin en el proyecto de investigacin. Para reducir estas tendencias, hemos
excluido las entrevistas ms excesivas (es decir, dos).
niveles directivos, a fin de recopilar informacin de funcionarios no implicados en

procesos de toma de decisin. En todo caso, la eleccin de las organizaciones y las
personas implicadas resulta lo suficientemente diversa como para reflejar un amplio
tipo de situaciones que han tenido lugar en el entorno de la post funcin pblica.
En esta primera fase, realizamos 36 entrevistas en profundidad, con una dura-
cin media de una hora y con perfiles de funcionarios muy variados. Se trata, en su
mayora, de burcratas7 a nivel de calle, unos pocos en niveles medios de gestin,
todos ellos trabajan en distintas entidades y sectores administrativos de los diferen-
tes niveles de la federacin. A pesar de la heterogeneidad de nuestra muestra no
es posible elaborar conclusiones generales sobre las percepciones de los funciona-
rios en Suiza, pero nos facilita un panorama de casos individuales a partir de los
cuales podemos identificar la direccin a seguir.
Proyeccin terica empleada para analizar el concepto de desempeo
En lugar de emplear la literatura clsica sobre la gestin del desempeo en el sector

pblico, como por ejemplo las cinco E que se han mencionado anteriormente,
resulta ms interesante ampliar la perspectiva refirindonos a marcos conceptuales
provenientes de la sociologa poltica y de las organizaciones. En nuestra opinin,
encajan mejor en el anlisis de las percepciones y significados del nuevo entorno
hbrido de los servicios pblicos y permiten una mejor comprensin de las nuevas
identidades de los funcionarios. A principios de los 90 se public un enfoque inte-
resante de Boltanski y Thvenot, que se ha convertido en una publicacin de gran
influencia, al menos en Francia (Boltanski and Thvenot 1991). Ambos autores
pertenecen a una larga tradicin de investigacin en la sociologa, basada princi-
palmente en estudios de caso8, que se centra en la comprensin de la accin colec-
tiva en grupos organizados, sea o no en un contexto profesional. Inicialmente los
autores, interesados en la forma en la que los individuos legitiman sus acciones en
el contexto de grupos y colectividades con el objetivo de colaborar, se orientaron a
la determinacin de los mundos de referencia a los que perteneca la gente. Los
clasificaron por categoras basadas en tipos ideales de mundos de referencia, de
forma que cada mundo se basa en un principio superior inspirado en las filosofas
polticas que han marcado la historia y en base a las cuales se juzgan las acciones
(Giauque 2004). Por lo tanto, estos mundos muestran grupos de significados y
esferas de legitimacin a los que se refieren los miembros de la entidad colectiva o
de la organizacin para justificar sus acciones o su comportamiento. As, cuando
las personas que trabajan juntas poseen mundos de referencia distintos pueden
surgir problemas de colaboracin, puesto que no se ponen de acuerdo sobre la
forma de dirigir la situacin, a no ser que concierten una base comn de entendi-
7
El anlisis de la muestra indica los siguiente: 7 personas con menos de 3 aos de servicio
pblico (en edades comprendidas entre 23 y 29 aos), 11 personas con una experiencia de entre
3 y 8 aos (con edades entre los 28 y los 40), y 18 personas con ms de 8 aos de experiencia
(con edades entre los 30 y los 60).
8Consultar tambin Francfort, I., F. Osty, et al. (1995). Les mondes sociaux de lentreprise, Descle
de Brouwer.
miento denominada convencin9. Esta tipologa de mundos, que apenas es co-

nocida en pases no francfonos, parece especialmente oportuna para el anlisis de
las percepciones de los funcionarios suizos de la parte francesa, dado que poseen
unos antecedentes culturales similares a Francia, de dnde son originarios Boltanski
y Thvenot.
Inspirndonos en la teora de estos autores, los principales mundos de referencia que
debemos considerar en el marco de este anlisis se pueden resumir en los siguientes:
Tabla 1.
Mundo Mundo Mundo Mundo de la
Mundo cvico
Industrial Comercial domstico opinin
Principio comn Efectividad y rganos de Competencia y Relaciones Opiniones sobre
superior desempeo representacin valor de personales, los otros.
funcional colectiva mercado jerarqua, Percepcin del
tradicin pblico
Breve Inspirado en la El mundo cvico Los temas Inspirado en la La existencia y
presentacin de mquina, el se basa en la principales del familia, el el valor de la
cada mundo mundo figura mundo mundo persona, la
industrial acoge emblemtica comercial es su domstico accin etc.,
en el centro de del ciudadano, dedicacin al refleja las deben ser
su legitimidad que es mercado, y los buenas consideradas a
al desempeo expresin de la mecanismos de relaciones que la luz de su
funcional, la accin competencia animan una proyeccin, de
profesionalidad, democrtica, y que rodean a entidad su
la accin est legitimado los potenciales colectiva, un reconocimiento
oportuna y la por la clientes entorno
optimizacin de legislacin
resultados
Las entrevistas han sido analizadas y se han sistematizado las pistas sobre consi-
deraciones referidas al desempeo siguiendo esta tipologa. Se ha aplicado el prin-
cipio de los cuatro ojos para aumentar la fiabilidad del proceso de codificacin.
Resultados y debates
Resumen de los resultados
Una lectura cuidadosa de las transcripciones muestra que la cuestin del desempe-
o est muy presente en las respuestas y en las palabras de los entrevistados. Los
principales hallazgos se resumen en la siguiente tabla, en la que se agrupan los
significados vinculados al concepto de desempeo surgidos de los entrevistados, e
incluye una breve presentacin de los principales aspectos mencionados y una va-
loracin de la frecuencia con la que se planteaba a cada tema. A fin de ahorrar
espacio, los aspectos han sido clasificados empleando los diferentes mundos ante-
riormente descritos, que representan el primer paso del anlisis.
9
Por ello a esta teora tambin se la conoce como teora de la convencin.
Tabla 2. Significados asociados al desempeo, agrupados por temas y mundos de referencia

Aspectos mencionados Frecuencia
Temas emergentes
Significados del Desempeo pblico: estimada
Mundo Industrial
Calidad de los servicios La calidad de los servicios facilitados es fundamental,
facilitados sobre todo el hecho de que no se dan errores o
retrasos. ++++
De manera ms general, se debe considerar la calidad
del servicio a los ciudadanos. +++
Calidad de la La calidad precisa de una organizacin efectiva, por
organizacin, ejemplo, no tener ni demasiada jerarqua ni
funcionamiento demasiados informes que elaborar, o formalidades
administrativas y verificaciones. ++++
Las estructuras y procesos deben ser acordes con las
tareas a desarrollar y tambin flexibles. +++
La organizacin debe ser transparente y debe haber
una responsabilidad clara. ++
La calidad puede mejorarse con una organizacin
dinmica abierta a los cambios. ++
Disponibilidad de Se debe emplear adecuadamente los recursos,
recursos aprovechando de forma equilibrada y sin excesos
cualquier ahorro que se realice. +++
Es importante contar con los recursos apropiados para
realizar las tareas as como con funcionarios
competentes. +++
Mundo cvico
Tratamiento con los que Un enlace real con los que se benefician del servicio y
se benefician del un adecuado comportamiento contribuyen a conseguir
servicio un buen servicio. +++
Dos aspectos esenciales son la igualdad y el trato justo
a los que se benefician del servicio. ++
Misiones, roles de la Importancia de tener en consideracin la capacidad de
accin pblica la accin pblica para resolver los problemas de la
sociedad, de alcanzar los resultados esperados. ++
Los roles del Estado en la sociedad y sus misiones
deben ser claros. +
Mundo domstico
Gestin del personal y El ritmo de trabajo debe respetar al personal y evitar el
apoyo estrs excesivo, el exceso de tiempo e incluso objetivos
de produccin que no sean realistas. +++
Es importante utilizar las habilidades del personal e
inculcarle un sentido de la responsabilidad. +
Los empelados deben ser productivos y no perder su
tiempo. +
Se crea un mal ambiente cuando el personal se siente
inseguro o trabaja en una atmsfera de miedo (al
despido). +
Se debe facilitar una colaboracin que evite la
competencia entre los empleados o las relaciones de
poder. +
Es importante el equilibrio entre lo que se le pide a los
empleados y el reconocimiento al cumplimiento. +
Mundo comercial
Funcionamiento Como en una empresa, el funcionamiento de la
beneficioso, lgica de la organizacin debe ser acorde con los criterios del
empresa beneficio, el objetivo debe ser la satisfaccin del
cliente (comparacin con el sector privado). ++
Los costes deben ser controlados. Es importante tener
saldos positivos. +
Mundo de las opiniones
Naturaleza ejemplar de El servicio pblico est asociado con un
la accin, comportamiento ejemplar con la sociedad en general y
administracin hacia los individuos en particular +
Estimacin de la frecuencia de los temas mencionados:
++++:Tema mencionado con frecuencia extrema (por al menos tres cuartos de los entrevistados).
+++:Tema mencionado frecuentemente (por la mitad de los entrevistados).
++:Tema mencionado por algunos entrevistados (aproximadamente por una cuarta parte de
los entrevistados).
+:Tema mencionado por uno o dos entrevistados.
Los significados que se han destacado revelan mundos con legitimaciones varia-
das, que reflejan distintos conceptos de desempeo pblico. Debe sealarse que el
resumen de los debates con los entrevistados no es auto-restrictivo, y algunos estn
relacionados con distintos mundos. Hemos intentado asociar lo temas con el mun-
do de legitimacin con el que ms relacin guardaba, considerando el contenido
general del discurso.
Debate: Cules son los conceptos dominantes del desempeo?
El mundo industrial es, indiscutiblemente, el mundo de referencia dominante, ya

que los argumentos ms frecuentemente mencionados (++++ o +++) se refieren
en diversos grados a elementos de buena organizacin, por ejemplo, la burocra-
cia como herramienta es considerada como una forma ptima de organizacin y la
ms adaptable para cualquier tipo de accin organizada. (Rojot 2003). Declaraciones
como: Se debe producir lo suficiente, no cometer errores y alcanzar los objetivos;
se demanda ms con menos recursos; la organizacin es inmanejable, nada
prctica y demasiado rgida y hay ms presin, ms supervisin del trabajo, los
objetivos establecidos son inalcanzables en realidad son buenos ejemplos. Tambin
destacan los elementos de la buena organizacin vinculados con el mundo indus-
trial, donde se percibe la evolucin del desempeo: los funcionarios se refieren
sobre todo a las consecuencias de las reformas en trminos de efectividad y desem-
peo funcional.
Podramos revindicar que esto normalmente se refiere a la dimensin industrial
del modelo weberiano de burocracia, o a la eficiencia dentro del modelo de las
cinco E. Es interesante destacar que las primeras reflexiones sobre la organiza-
cin post burocrtica se dirigieron sobre todo a los defectos funcionales del desem-
peo pblico, y criticaron la herramienta burocrtica como un sistema de organiza-
cin inapropiado para asumir los nuevos retos del entorno actual (Heckscher y
Donnellon 1994). Por ello, podemos adelantar la hiptesis de que en Suiza las re-
formas en marcha inspiradas en la NGP han destacado considerablemente

este aspecto y ms que el de la dimensin comercial de la NGP, como ha sido el
caso en otros pases (Pollitt and Bouckaert 2004; Lienhard, Ritz et al. 2005). Tambin
puede ser que la cultura suiza, marcada por un modelo de mquina bien engra-
sada (Bergmann 1994) (el propio arquetipo del modelo industrial), enfatice ms
esta orientacin que, a priori, no parece surgir en otros debates diametralmente
opuestos al de los mundos cvico y comercial.
El segundo lugar lo ocupa el sentido de la legitimacin presente en el mundo
cvico, donde el nmero y frecuencia de las alusiones es, en todo caso, claramente
inferior que las propias del mundo industrial. Encontramos declaraciones sobre la
claridad de las misiones del Estado y su papel en la resolucin de problemas pbli-
cos, o sobre su funcionamiento transparente e igualdad de trato: Tenemos un
deber frente a los que pagan los impuestos que consiste en la buena gestin de la
financiacin que tenemos a nuestra disposicin; su adecuada distribucin supone
una gran responsabilidad, y debemos ser buenos, claros y honrados. Los elemen-
tos relativos al mundo cvico se encuentran principalmente en el anlisis de cmo
se perciben las consecuencias de los cambios en relacin con los servicios presta-
dos. Parece que an existe una visin cvica sobre los servicios que se prestan, lo
que indica que el Ethos tradicional del papel del Estado se siente an muy presente
en los funcionarios de Suiza, y en los de otros pases (Brereton and Temple 1999;
Farnham y Horton 2005; Vandenabeele y Hondeghem 2005; Jorgensen 2007). Por
ello, el mundo cvico se encuentra reflejado ms especficamente a nivel de usuarios
de servicios y no a nivel de funcionamiento interno de la organizacin, como po-
dramos habernos imaginado. Este aspecto del desempeo pblico, que podemos
asociar con la dimensin democrtica del modelo weberiano, parece ser el domi-
nante en la actualidad, pero tampoco ha desaparecido con la oleada de reformas
de la NGP. En pases como Canad (concretamente Qubec) y Blgica, los polos de
referencia principales son el mundo cvico y el mundo del mercado (comercial)
(Giauque y Caron 2005), mientras que el caso suizo ofrece aparentemente una al-
ternativa a esta pareja bipolar (mundos industrial y cvico), un nuevo tipo de com-
promiso entre mundos (Amblard, Bernoux et al. 1996), denominado pragmatis-
mo, que tambin se da en el contexto belga (Rondeaux and Pichault 2007).
Otro sentido de la legitimacin interesante es el del mundo domstico, que
ocupa en este caso un tercer lugar pero que se encuentra bastante distanciado de
los otros dos. Contiene distintos elementos clasificados bajo gestin del personal
y apoyo, y en especial relativos a la falta de seguridad y a la colaboracin sin
competencia: las evaluaciones y sus repercusiones en los salarios hacen que la
gente se enfrente entre s. Sin duda, refleja el miedo a una individualizacin com-
petitiva de los mtodos de trabajo, que es una de las consecuencias ms aludidas
de las Nuevas Prcticas de Gestin (Nomden 2003; Emery 2004). En nuestras en-
trevistas, el mundo domstico no fue destacado como muy importante. Esto expli-
ca en parte el hecho de que los funcionarios suizos tienen una visin bastante indi-
vidualizada del funcionamiento interno del servicio pblico, que resulta diametral-
mente opuesto a la percepcin que tienen los funcionarios franceses (Rouban
2007). Por ello, adelantamos la hiptesis de que las reformas que se estn realizan-
do en Suiza, especialmente a nivel de la NGP que supone un total trastorno del
concepto de trato justo, no representan un problema para los funcionarios siempre

y cuando no supongan el deterioro de los servicios prestados a los ciudadanos (ver
arriba).
Los aspectos del desempeo pblico relativos al mundo comercial (beneficios,
clientes satisfechos, como en una empresa privada, control de costes, tener sal-
dos positivos) apenas aparecen en el marco de nuestra muestra. Por ejemplo, uno
de los temas de las entrevistas sealaba la existencia de obligaciones financieras
en la actualidad que contradicen los mtodos de trabajo del pasado, empezarn a
contar ms los que tengan ms experiencia y madurez. Por ello, el mundo comer-
cial ocupa el cuarto puesto tras los mundos cvico y domstico, debido seguramen-
te al dbil nfasis que la NGP suiza ha puesto en el marketing y en la minimiza-
cin de las estrategias definidas por Pollitt/Bouckaert (2004). El caso de que los
valores comerciales, a diferencia de lo que ocurre con los gestores, en realidad ca-
rezcan del apoyo del personal a nivel de calle tambin se ha dado en otros pases
(Rouban 2001). Esto a veces se manifiesta tras realizar un anlisis ms profundo
sobre la adhesin superficial del personal a los valores y vocabulario del mercado,
siendo un ejemplo tpico el uso de la palabra consumidor en lugar de usuario
(Rosenthal and Peccei 2006).
Para finalizar, debemos referirnos al desempeo pblico en su faceta de servir
de ejemplo, al que podemos vincular, de una parte el mundo cvico, y de otra el
mundo de las opiniones, ya que se refiere a un deseo a considerar, que suele inspi-
rar a otras organizaciones (privadas). En todo caso, esta esfera de legitimacin fue
marginal en las respuestas de nuestros entrevistados. Ello resulta cuando menos
sorprendente, si consideramos la importancia que la NGP otorga a los estudios de
evaluacin del desempeo (Brunetire 2003) as como las numerosas publicaciones
que destacan la percepcin negativa que la gente tiene sobre el sector pblico en
general (Demmke 2005).
Principales conclusiones y necesidad de ms investigacin
A partir de la tipologa de Boltanski y Thvenot, hemos intentado destacar los

principales mundos de referencia a los que acuden los funcionarios a nivel de calle,
centrndonos en los distintos significados vinculados con el desempeo. Los resul-
tados, basados en un estudio exploratorio, no pueden ser considerados como re-
presentativos de la cultura suiza. En todo caso, indican una clara preponderancia
de las caractersticas del mundo industrial, seguido de los mundos cvico, domsti-
co y comercial. En cierta medida, se trata de una nueva combinacin que ofrece
una alternativa a la dicotoma clsica (civil frente a comercial/mercado) que aparece
en la mayora de las publicaciones de otros pases. Hipotticamente, algunas espe-
cificidades de Suiza podran explicar este fenmeno, pero es preciso realizar nuevas
investigaciones.
El desempeo pblico es un tema muy criticado, que refleja conceptos de legi-
timidad muy diferentes, y precisa de estilos que resultan difcilmente compatibles.
Resulta necesario que las estructuras de la gobernanza pblica avancen hacia tr-
minos que redefinan un nuevo marco de anlisis, para progresar en la comprensin
de las crticas y en la formulacin de nuevos requisitos del desempeo pblico.

Segn Olsen, cuando una institucin resulta fuertemente criticada, debemos reexa-
minar ese pacto con la sociedad: su racionalidad, su identidad y sus bases, su
ethos, sus cdigos de conducta y sus relaciones de dependencia y lealtad (Merton,
1973, citado por Olsen, 2006: 17). Esta es una fase esencial previa al trabajo sobre
las consideraciones operativas del desempeo pblico.
Hoy en da, los especialistas han comenzado a reclamar la renovacin de la
ethos pblica y de la institucin, como reaccin a la hegemona del modelo de
mercado y al frecuente estancamiento de los experimentos de la NGP. Segn Olsen,
el modelo burocrtico debe ser entendido como una variacin institucional y orga-
nizativa dentro de un repertorio amplio de sistemas que pretenden resolver los
problemas de la sociedad: sistemas que deben ser combinados. En este sentido, al
ser un tema de reflexin no puede ser acusado de constituir una nueva hegemona:
Se necesita una nueva visin moral institucionalizada que sintetice los principios
ticos pblicos y privados, as como los estndares () (Olsen, 2006: 7). Esta idea,
junto con el Estado Neoweberiano de Pollitt y Bouckaert, es una forma hbrida
que, de acuerdo con una nueva lgica que an est por inventar, combina los
principios clsicos del funcionamiento burocrtico con los principios procedentes
de la economa y nuevas formas de gobernanza. Encontramos una idea parecida
en el concepto de Nuevo Servicio Pblico desarrollado por Denhardt y Denhardt
(2003), en el concepto de burocracia liberal de Giauque (Giauque 2004), o en la
Gobernanza Pblica Reanimada de Budd (Budd 2007). Todos estos intentos tratan
de definir de forma ms precisa lo que Bozeman denomin normativa pblica
(Bozeman 2007), que no slo es un estado intermedio entre la burocracia y el
modelo de mercado, sino un concepto mucho ms rico (Kernaghan 2003). Todos
estos modelos tienen una fuerte implicacin en las dimensiones del desempeo
que deben considerarse para producir buenos servicios pblicos, situando la
teora y la prctica lejos de un concepto de desempeo excesivamente simplificado
y muy centrado en la gestin.
Tanto en organizaciones pblicas como en las privadas, es indudable la impor-
tancia de los empleados en relacin con el desempeo y con la calidad de los ser-
vicios prestados. Su aportacin en los procesos de prestacin de servicios y de
apoyo a los usuarios es crucial, como lo son tambin sus percepciones de lo que
debera ser un sector pblico altamente capaz. Por ello, resulta en cierta medida
preocupante que a los ojos de los entrevistados, los objetivos de las reformas que
estn en marcha generalmente no se dirigen necesariamente a los efectos perse-
guidos, lo que da unos resultados parecidos a los que encontramos en otros estu-
dios (Berg 2006). Adems, los valores del mundo cvico se vinculan aparentemente
con el desempeo, que se evala a la luz de los servicios prestados a los beneficia-
rios, mientras que los valores del mundo industrial estn relacionados sobre todo
con elementos internos de funcionamiento, donde domina la lgica de la accin
individual. Estos resultados difieren considerablemente de los encontrados en
Francia, donde predominan las dimensiones social y colectiva de la funcin pblica
sobre todo las relativas al mundo domstico (Rouban 2006). Ello podra parecer un
matrimonio poco normal entre ambos mundos (ej, cvico e industrial) con otro que
podra resultar atractivo para numerosos especialistas que intentan definir los valo-
res de los nuevos servicios pblicos. Esta combinacin diferenciada de mundos

potencialmente contradictorios podra ser tambin la respuesta a una forma de
crisis de identidad que han sufrido los funcionarios que se enfrentan a rdenes
contradictorias.
Estos primeros hallazgos se basan en un reducido nmero de percepciones que
slo pueden ser tenidas en cuenta como hiptesis, y que deben ser sometidas a
futuras investigaciones a mayor escala. En concreto, debemos adquirir un conoci-
miento ms profundo a travs de los siguientes ejes:
Un estudio sincrnico de las percepciones de los funcionarios desde contextos

polticos y administrativos variables, en especial de pases en los que el servicio
pblico se inspira en el modelo de carrera, donde predomina la lgica del
colectivo, pero tambin de pases que han empleado otras estrategias de
modernizacin. Ello nos permitir asegurar que el matrimonio de mundos
que hemos observado puede aplicarse ms all del contexto suizo.
Un estudio diacrnico sobre las percepciones de los funcionarios durante las
distintas fases de las reformas, considerando las orientaciones especficas de
los distintos programas de NGP para garantizar la evolucin de los puntos de
referencia que subyacen en el concepto de desempeo y la evolucin de
cmo se interrelacionan estos mundos10.
Una comparativa de las percepciones de la funcin pblica y de los indicado-
res de desempeo que incluyen los informes de gestin.
Un anlisis de las estrategias de accin que adoptan los funcionarios (tipos de
comportamiento) cuando se enfrentan a un entorno en cierta medida ambi-
guo, considerando las variables individuales (los recursos de los actores) y
organizativas. En especial, este conocimiento debe hacer posible el diseo de
programas de motivacin dirigidos a fortalecer la implicacin de los funciona-
rios y a aclarar el marco de valores para una mejor accin colectiva.
Por lo tanto, resulta evidente que se deben realizar numerosos proyectos y que
adems pueden llegar a ser sumamente importantes para los investigadores y es-
pecialistas dentro de las organizaciones pblicas.
10
En nuestra muestra limitada de entrevistados se dieron diferencias claras en las respuestas en
funcin de la experiencia de los entrevistados.
Anexo 1: Seleccin de preguntas de la parrilla de la

entrevista
Nota:La parrilla de la entrevista adopta una perspectiva ms amplia. Las preguntas

han sido seleccionadas como ejemplo para este estudio.
Tema Pregunta tpica

Experiencia en el sector Qu experiencia tiene en el sector pblico/ en esta organizacin?
pblico
Expectativas Podra describir las principales expectativas que tuvo al
incorporarse al sector pblico?
Factores de motivacin Qu es lo que le gusta o le disgusta de su puesto actual? De
clave este Departamento? En esta organizacin?
> Para usted cules son factores de motivacin clave? Cules
son los principales factores de desmotivacin?
Cambios de evolucin Qu cambios fundamentales han afectado a su trabajo? A su
organizacin?
Cmo valorara estas transformaciones, teniendo en cuenta que
son importantes para usted, para sus valores y para su visin sobre
el sector pblico?
Relaciones Cmo se han visto afectadas por los cambios sus relaciones con
sus colegas/directivos/clientes?
Significados vinculados Como funcionario afectan estos cambios al sentido-significado
al puesto que usted asocia con su puesto?
Qu viene despus Qu desea en el futuro respecto a su posicin/para su
organizacin?
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el
trabajo: perspectivas tericas y prcticas de la funcin
pblica francesa
Virginie Forest1
Resumen
En este momento, cuando la funcin pblica de la mayora de los pases de la OCDE se ha
embarcado en un proceso de modernizacin de su actividad, planteamos la importancia de
introducir un sistema de remuneracin vinculado al desempeo, en especial a la vista de los
efectos negativos cada vez ms frecuentes en la motivacin laboral de los funcionarios.
Recientemente, la funcin pblica francesa ha decidido retribuir una parte del salario de sus
funcionarios en base al desempeo. Nosotros mostramos cmo estas prcticas remunerativas
pueden socavar a largo plazo las motivaciones en el servicio pblico que orientan a algunos
funcionarios. Nuestro razonamiento se basa en resultados prcticos realizados en Estados
Unidos, Inglaterra y Francia, as como en la combinacin entre el desarrollo de teoras de moti-
vacin intrnseca y la teora de la motivacin del servicio pblico.

Este artculo se centra en las dificultades inherentes a las prcticas de compensacin basadas
en la utilizacin de la retribucin vinculada al desempeo como herramienta de motivacin en
la funcin pblica, que se plantean a medida que se han sido adoptadas. Destacamos especial-
mente los efectos negativos de la remuneracin vinculada al desempeo en la motivacin de
servicio pblico de los funcionarios. Se deben adoptar herramientas de gestin de recursos
humanos a medida que se abandonan las motivaciones especficas, con el fin de promover el
desarrollo de motivaciones intrnsecas, como la ampliacin de tareas o el enriquecimiento
mediante la implementacin de mtodos de gestin participativos.
1
Virginie Forest trabaja en el Laboratorio de Economa de la Firma y de las Instituciones (LEFI),
Universidad Lumire Lyon 2, Instituto de las Ciencias del Hombre (ISH). Lyon (France). Traduccin
del artculo publicado en francs con el ttulo: Rmunration au mrite et motivation au travail:
perspectives thoriques et empiriques pour la fonction publique franaise. El autor quiere
agradecer a dos revisores annimos por sus valiosos comentarios, as como a Alban Verchre por
su cuidadosa lectura.
Introduccin
Las reformas en la gestin pblica que se han venido realizando en los ltimos 30
aos ms o menos, se basan en la creencia ampliamente mantenida de que el
Estado de bienestar est perdiendo su eficacia, al menos parcialmente, tanto en
la llamada organizacin burocrtica como en sus acciones, que se consideran
poco adecuadas a las necesidades de los usuarios. Como reaccin a la creciente
presin presupuestaria en un contexto sumido en crisis, el sector pblico ha ini-
ciado una modernizacin gradual de su organizacin y de su trabajo. En el caso
de Francia, la entrada en vigor el 1 de enero de 2006 de la Ley Orgnica sobre
Leyes presupuestarias (Loi organique relative aux lois de finances, LOLF) represen-
ta un momento decisivo. De hecho, la reforma presupuestaria se realiza funda-
mentalmente para impulsar la transicin del enfoque basado en los recursos al
enfoque basado en los resultados a travs de la revisin completa de la finan-
ciacin pblica. Por lo que respecta a los recursos humanos, la LOLF deber pro-
porcionar mayor flexibilidad, en especial en trminos de remuneraciones. Un
ejemplo de esta perspectiva es la introduccin progresiva de la retribucin basada
en el desempeo en la funcin pblica. Esta poltica se centra en aumentos in-
dividuales del salario en base a la evaluacin individualizada del desempeo del
empleado durante un periodo anterior (Roussel, 1996), y cuenta con una trans-
ferencia de un instrumento basado en el mercado (Fouchet, 1999), donde el
sistema de retribuciones se gestiona habitualmente de manera ms impersonal y
uniforme (Bartoli, 2005) a la funcin pblica. La individualizacin salarial preten-
de conseguir una serie de ventajas, al menos para algunos. Por ejemplo, segn la
OCDE (2005), este tipo de prcticas salariales permite atraer a directivos del sec-
tor privado, gestores que en principio sern ms dinmicos y emprendedores.
Adems, la retribucin asociada al desempeo parece ser conveniente para la
imagen de una Administracin eficiente preocupada en el desempeo de sus
funcionarios. El debate que se suele adelantar es el concerniente a los beneficios
esperados en trminos de motivacin en el trabajo, que se entiende como la
construccin hipottica que se emplea para describir las fuerzas internas y/o ex-
ternas que producen la iniciacin, direccin, intensidad y persistencia de un
comportamiento (Vallerand y Thill, 1993). Por lo tanto, contrariamente a lo que
ocurre en un sistema basado en la antigedad, la retribucin basada en el des-
empeo es llamada como una herramienta capaz de estimular la motivacin y
con ello el desempeo de los empleados pblicos. Este artculo presenta las dos
cuestiones siguientes: en primer lugar, permite la retribucin basada en el des-
empeo incrementar la motivacin de los funcionarios en el trabajo?, y en segun-
do lugar y ms importante resulta consistente ese sistema de retribucin con la
naturaleza real de su motivacin? Primero examinaremos las principales reformas
llevadas a cabo en Francia en el mbito de la retribucin del funcionariado. A
pesar de que este aspecto lo tratamos muy brevemente, tambin destacamos
que el salario que est relacionado con el mrito individual tiende a modificar y a
afectar a la propia naturaleza del servicio pblico prestado. Despus daremos
una panormica general de los fundamentos tericos que permiten demostrar
cmo la relacin entre el salario y el desempeo individual puede motivar a los
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 181
empleados para realizar un gran esfuerzo y motivacin. En la segunda parte, se

incluye un resumen sobre estudios empricos forneos, mostrando que todos
llegan a la conclusin atenuada o negativa de los efectos de la retribucin en
base al desempeo sobre la motivacin de los funcionarios en el trabajo. Sin
embargo, aunque las dificultades son hasta cierto punto similares a las que tiene
el sector privado, la funcin pblica se enfrenta a un problema diferente relativo
a la naturaleza especfica de las motivaciones que dirigen a algunos funcionarios
pblicos. Concretamente, este aspecto ha sido destacado en recientes estudios
sobre la teora de la motivacin en el servicio pblico, como han adelantado los
estudios norteamericanos en el campo de la ciencia administrativa y de la gestin
pblica (Perry y Wise, 1990). Mostraremos cmo la combinacin de este enfoque
con las afirmaciones de la teora de la evaluacin cognitiva (Deci, 1975), limita la
importancia y la eficiencia a largo plazo de la individualizacin del salario, espe-
cialmente para los funcionarios con altas motivaciones intrnsecas de servicio
pblico.
1.La individualizacion de la retribucin en la funcin

pblica francesa: el avance de las reformas
En terminos generales, la LOLF representa una reforma presupuestaria que se

realiza para aumentar la eficiencia del Estado, orientando la gestin de las
Administraciones Pblicas hacia una bsqueda ms sistemtica del desempeo.
Desde 1959 el presupuesto ha sido aprobado en funcin de la naturaleza del
gasto (operativa, personal, etc.) y por ministerio, mientras que ahora el presupues-
to se adeca en funcin de las diferentes misiones de inters general que el Estado
desee desplegar. Dichas misiones adoptan la forma de programas ministeriales o
interministeriales, se formalizan en un programa anual de desempeo (program-
me annuel de performance, PAP) donde se detallan el presupuesto y personal
movilizados, los objetivos as como una serie de indicadores que pretenden medir
los resultados obtenidos. La elaboracin de un informe anual de desempeo (ra-
pport annuel de performance, RAP) permite que los miembros del Parlamento
evalen las acciones realizadas. Esta reestruccturacin de la accin administrativa
representa un movimiento importante y entusiasta, al menos en teora, hacia la
interministerialidad y transparencia de las acciones llevadas a cabo. Adems, los
directores de administraciones individuales a nivel central, as como los jefes de
servicio a nivel local, se convierten ahora en gestores directos de los presupuestos
aprobados y pueden redistribuirlos, por ejemplo, entre acciones pero teniendo en
cuenta tambin la naturaleza del gasto. Por esa razn tienen la posibilidad de
realojar presupuestos de personal no usados para el pago de gratificaciones deter-
minadas en funcin a los resultados individuales y/o colectivos. Si la LOLF anima al
desarrollo de formas de compensacin ms individualizadas, otra importante re-
forma es la evaluacin y promocin de los funcionarios del Estado. La norma in-
troduce la evaluacin sistemtica del trabajo de los directivos. Por ejemplo, desde
el ao 2005 los 180.000 directivos-funcionarios del Ministerio de Economa,
Hacienda y Trabajo son objeto de un esquema de evaluacin individual que vincu-
la los resultados con la promocin laboral. Sin embargo, la retibucin en base al

desempeo afecta principalmente a los directores ejecutivos, como un decreto
reciente que ha introducido una gratificacin de desempeo para todos los di-
rectores de la administracin central, cuya cantidad puede alcanzar el 20 por
ciento del salario anual bruto. Dentro de la misma lnea, desde el ao 2003 los
magistrados pueden recibir un bonus variable atribuido en funcin a su contribu-
cin al buen funcionamiento de la institucin judicial, cuyo valor oscila entre el
0 por ciento y el 10 por ciento de su salario bsico. Esto mismo se aplica a algunos
especialistas de hospitales (cirujanos, psiquiatras). Estos pocos ejemplos ilustran la
tendencia actual hacia el salario individualizado en la funcin pblica francesa,
cuya implementacin se apoya en la LOLF. Sin embargo, este tipo de reforma ba-
sada en la aplicacin genrica de una gestin por objetivos en la Administracin
Pblica, tiene muy poca consideracin hacia las caractersticas de la accin del
Estado. De hecho, la LOLF ha basado su reforma en el supuesto de que el concep-
to de desempeo, generalmente especfico del sector privado, puede ser fcil-
mente empleado para evaluar las acciones del Estado (Calmette, 2006). Sin em-
bargo este enfoque fracasa al no tener en cuenta que la definicin de objetivos y
de indicadores de resultado son inevitablemente ms complejos cuando se trata
de la accin pblica, a menos que estn dispuestos a aceptar la falta de diferencias
entre aquella y las actividades privadas. En todo caso, la LOLF no hace ninguna
mencin concreta a la diferencia entre los sectores pblico y privado. Dentro de
este mismo marco, uno de los indicadores para medir el desempeo de los magis-
trados y que ilustra la visin productiva de la accin del estado en la LOLF fue, por
ejemplo, el nmero de investigaciones sobre casos penales. Adems, el hacer
depender el nivel del salario de los funcionarios pblicos de este tipo de indicado-
res cuantitativos puede daar a largo plazo la propia naturaleza del servicio pbli-
co prestado, y en particular su calidad, sin que al mismo tiempo se produzca,
como veremos, un incremento de la motivacin laboral de los funcionarios. Por lo
tanto, y con el fin de entender mejor estos retos, primero examinaremos los fun-
damentos tericos que permiten analizar los efectos de la retribucin en base al
desempeo sobre la motivacin de los funcionarios.
2.Fundamentos tericos de los efectos del salario del

mrito en la motivacin laboral
En primer lugar, debe sealarse que este sistema de salario no implica necesaria-
mente un aumento de la motivacin laboral. Se puede trasladar la misma obser-
vacin a la relacin entre motivacin y desempeo. De hecho, la motivacin no
es el nico factor decisivo en el desempeo, que tambin se explica por el am-
biente de trabajo, por ejemplo (Levy-Boyer, 2001). As, el esfuerzo que realiza un
individuo, que puede ser visto como un signo de su motivacin, no est sistem-
ticamente acompaado del logro de un determinado nivel de desempeo. En
primer lugar nos referiremos a la teora de la expectativa, que presenta a las
retribuciones vinculadas al desempeo como una poderosa herramienta de mo-
tivacin.
2.1. Aportaciones de la teora de la expectativa
La teora de la expectativa proviene del trabajo de Vroom (1964), y representa el

marco analtico utilizado ms frecuentemente en la literatura para entender si un
sistema retributivo puede demostrar o no ser motivador (Roussel, 1996). En termi-
nos de eleccin racional, este enfoque permite analizar el proceso que lleva a un
individuo a evidenciar su motivacin.
En primer lugar, el individuo debe creerse capaz de actuar con el grado de
desempeo deseado, una percepcin descrita como expectativa de esfuer-
zo-desempeo (Roussel, 1996);
En segundo lugar, el individuo debe creer que su desempeo llevar a los re-
sultados. Se trata de la expectativa desempeo-resultado;
Finalmente, los resultados deben resultar atractivos para el individuo. En otras
palabras, la atraccin e incluso la validez de la recompensa debe resultar po-
sitiva para el individuo.
En consecuencia, una poltica de gestin de recursos humanos debe cumplir

estas tres condiciones para inducir un efecto incentivador y para que el individuo
aumente el esfuerzo en su trabajo. Adems, las recompensas previstas pueden ser
intrnsecas o extrnsecas. Por ejemplo, el inters que un individuo siente por su
trabajo es un tipo de recompensa intrnseca. Por otro lado, una paga extra a cam-
bio de la consecucin de un objetivo de resultado constituye una recompensa ex-
trnseca. A nivel operativo, la teora de la recompensa sugiere que se diseen pol-
ticas de gestin de recursos humanos que contengan recompensas de ambos tipos,
intrnsecas y extrnsecas. No obstante, la suposicin implcita es que ambas formas
de recompensa son acumulativas. Por ello, para un determinado nivel de motiva-
cin intrnseca, un aumento de las recompensas externas debe suponer un aumen-
to en el nivel total de motivacin, sin que se vea afectada su dimensin interna.
Precisamente esa suposicin acumulativa ha sido cuestionada por Deci (1975),
cuyo trabajo sobre la evaluacin cognitiva destaca la naturaleza complementaria (y
no independiente) de ambas formas de motivacin.
2.2. Teora de la evaluacin cognitiva y motivacin intrnseca
Mientras que la teora de la expectativa define dos tipos de recompensas, la teora

de la evaluacin cognitiva asume directamente la existencia de dos tipos distintos
de motivacin (Deci, 1975), la intrnseca y la extrnseca, cuyos determinantes se
encuentran en constante interaccin. Por ello, los individuos estn intrnsecamen-
te motivados cuando buscan placer, inters satisfaccin o curiosidad mientras que
estn extrnsecamente motivados cuando se vinculan al trabajo para obtener al-
gn objetivo distinto del trabajo en s (Amabile, 1993). Partiendo de los diversos
estudios empricos que resumen Deci, Koestner y Ryan (1999), la teora de la eva-
luacin cognitiva muestra que las recompensas dinerarias pueden disminuir la
motivacin intrnseca para la realizacin de una actividad, especialmente si estn
sujetas al logro de un determinado nivel de desempeo. Este resultado se explica

por el cambio en el emplazamiento de la causalidad. De hecho, un comportamien-
to intrnsecamente motivado tiene su origen en la satisfaccin de dos necesidades
internas, como son la autonoma y el sentido de la competencia. En cambio, la re-
compensa que se obtiene a cambio de alcanzar el nivel de desempeo cambia el
emplazamiento de la causalidad, el individuo atribuye su esfuerzo a una causa
puramente externa, tan slo limitada por el propsito de obtener una paga adicio-
nal. Esto significa que esas formas de recompensa contingente pueden ser percibi-
das por el individuo como medios de control del trabajo, que afectan a los sentidos
de la autonoma y de la competencia, y al final del da, a la motivacin intrnseca.
Este efecto negativo destaca especialmente cuando la tarea a desarrollar resulta
inicialmente interesante. As, la introduccin simultnea de herramientas intrnse-
cas y extrnsecas puede resultar contraproducente, ya que existe el riesgo de que
las motivaciones extrnsecas sustituyan a las intrnsecas. Muchos estudios tericos
y prcticos desarrollados en el campo de la economa tambin se basan en este
enfoque sobre la motivacin laboral. Kreps (1997) por ejemplo, destaca los defec-
tos de la teora clsica de la agencia, que se basa en la suposicin de que para un
director (ej. un empleador) resulta ms importante recurrir a incentivos extrnsecos
si quiere motivar a un agente (ej. un empleado) a que genere un alto nivel de es-
fuerzo por ello, el autor apela a la economa para reconsiderar el papel que juega
la motivacin intrnseca en la formacin de las preferencias individuales, precisa-
mente porque los incentivos extrnsecos pueden reducir las motivaciones internas y
conducir al final a un descenso en el nivel de esfuerzo, y con ello de la motivacin.
Frey (1997) integra en su totalidad estos resultados en el enfoque terico que de-
sarrolla sobre la motivacin (la teora de la avalancha de motivacin). El autor
muestra cmo y en qu condiciones se puede sustituir la motivacin intrnseca por
incentivos extrnsecos, en especial los basados en retribuciones del desempeo
personal. Numerosos estudios empricos desarrollados por la econometra o por la
economa experimental tambin confirman la existencia de este tipo de efecto
avalancha (Frey y Jengen, 2001). Las implicaciones de estos enfoques son numero-
sas, sin importar que el sector en cuestin sea pblico o privado, aunque como
veremos en la ltima parte de esta seccin, esta cuestin demuestra que es espe-
cialmente complicada en la esfera pblica. Las teoras de la equidad y de la justicia
organizativa completan adecuadamente estos dos primeros enfoques porque espe-
cifican las condiciones necesarias en trminos de equidad y justicia para que un
mtodo de retribucin basada en el desempeo tenga un efecto positivo en la
motivacin laboral.
2.3. Teoras de la equidad y la justicia organizativa
Segn la teora de la equidad (Adams, 1963), todo individuo compara las ventajas
logradas por su trabajo (resultados) con las contribuciones realizadas en su organi-
zacin (insumos).
Un individuo creer que ha sido tratado de manera aceptable si percibe que las
ventajas son justas en comparacin con sus contribuciones. En este caso nos refe-
rimos al principio de equidad interna. Sin embargo, esta percepcin tambien de-
pende de la comparacin entre su ratio ventaja/contribucin y otros individuos, que
actan como referencias. Es aqu donde el concepto de equidad externa resulta
importante. Por ello, mientras todo el mundo crea que es tratado de manera ms
o menos justa, se realizarn esfuerzos para reestablecer el equilibrio entre ventajas/
contribuciones, que es la seal de un comportamiento motivado. La teora de la
justicia organizativa vincula tambin este concepto de justicia distributiva al de
justicia procedimental. Segn Greenberg (1990), los individuos tambin evalan los
medios o los procedimeitnos que introduce la organizacin para distribuir las dis-
tintas recompensas. Por ejemplo, el esquema de evaluacin del desempeo o los
procedimientos de promocin representan determinantes bsicos del sentido de la
justicia procedimental. Por lo que respecta a la retribucin vinculada al desempeo,
veremos que una parte de los efectos negativos en la motivacin puede ser expli-
cada por el sentimiento de desigualdad que sienten los funcionarios en relacin
con el esquema de evaluacin del desempeo. Por ello, la cuestin de la motivacin
laboral es objeto de diversos debates tericos interdisciplinares desde hace treinta
aos. Por ello, en vista de los retos relativos a la individualizacin de las polticas
retributivas en la funcin pblica francesa, resulta til elaborar un anlisis crtico de
las experiencias sobre esta materia en el exterior.
3.Retribuciones vinculadas al desempeo y la motivacin

laboral de los funcionarios: algunos resultados empricos
Por lo general, son escasos y espordicos los enfoques que se centran en el anlisis
explcito de la relacin entre la motivacin de la funcin pblica mediante retribu-
ciones vinculadas al desempeo en el lugar de trabajo.
De hecho, se han utilizado otros enfoques para estudiar este sistema de retribu-
cin. Por ejemplo, Pearce, Stevenson y Perry (1985) presentan un anlisis de la re-
lacin entre la retribucin basada en el desempeo y el desempeo organizativo en
un centro de gestin de la seguridad social norteamericano, que muestra que el
desempeo organizativo no aumenta, incluso cuando los directivos son remunera-
dos conforme a su mrito. Estos primeros resultados fueron confirmados por Perry,
Petrakis y Miller (1989) que mostraron que en el marco de un estudio longitudinal
desarrollado en los servicios administrativos generales norteamericanos, la intro-
duccin de retribuciones vinculadas al desempeo no aument significativamente
el desempeo de los directivos. Finalmente, en un reciente estudio dirigido por
Figlio y Kenny (2007) sobre 1.300 escuelas norteamericanas revela que el desem-
peo acadmico de los alumnos es mayor en los establecimientos que pagan a
sus profesores segn su desempeo, y los estudios dirigidos a un mayor nivel por
Eberts, Hollenbeck y Stone (2002) muestran que retribuir a los profesores de un
instituto norteamericano segn su desempeo no provoc una mejora en el xito
acadmico de los alumnos. Estos enfoques nos proporcionan elementos para com-
prender la relacin entre la retribucin vinculada al desempeo y los efectos en el
desempeo, mientras que los estudios a los que nos referiremos proponen un
anlisis del vnculo entre la retribucin relacionada con el desempeo y la motiva-
cin laboral (en lugar de la relacin entre salario y desempeo). Estos estudios, que
provienen de otros dirigidos sobre las funciones pblicas norteamericana y britni-
ca, se realizan para verificar, completa o parcialmente las suposiciones de la teora
de la expectativa y de las teoras de la equidad y de la justicia organizativa. Veremos
que los resultados de estos estudios estn mejor atenuados.
3.1.Retribuciones en base al desempeo en la funcin pblica

norteamericana
Pearce y Perry (1983) han sido los primeros en evaluar los efectos de la restribucin
vinculada al desempeo en la motivacin laboral de los directivos de la funcin
pblica federal. Su estudio longitudinal, basado en el examen de las tres condicio-
nes relativas a la teora de la expectativa (ver arriba), muestra que los directivos fe-
derales no estn ms motivados con una retribucin basada en el desempeo que
con una retribucin basada en la antigedad. Por ello, el escaso efecto de la retri-
bucin vinculada al desempeo se debe a la percepcin negativa que tienen los
directivos del principio del aumento salarial individualizado, que se explica por las
dificultades que presenta la implementacin del sistema de evaluacin del desem-
peo. De hecho, el proceso de evaluacin resultante no conduce a una dispersin
de calificaciones individuales suficiente, de forma que la cantidad de las gratifica-
ciones que recibe la mayora de los ejecutivos con un alto desempeo no se dife-
rencian lo suficiente de la cantidad otorgada al agente menos productivo, lo que
genera un ambiente de injusticia y explica en parte porqu no les motiv la retribu-
cin por mrito. Estos primeros resultados fueron confirmados posteriormente por
el estudio de Gaertner y Gaertner (1985), desarrollado entre los directivos de cinco
agencias federales. En general, stos creen que su retribucin vinculada al desem-
peo no permite incrementar el desempeo global de sus agencias. Los dos autores
tambin mostraron que este sistema salarial es considerado ampliamente como un
mtodo injusto de compensacin. Adems, casi dos tercios de los directivos creen
que la paga extra propuesta no es suficiente como para que acepten realizar un
mayor nivel de esfuerzo. Por lo tanto, sus expectativas de resultado-desempeo
son negativas, contribuyendo al desempeo con los que ya ha sido previsto en la
teora de la expectativa. Basndose tambien en este enfoque, el estudio emprico
dirigido por Henneman y Young (1991) propone la evaluacin de los efectos de las
retribuciones vinculadas al desempeo en 120 directores de escuelas de un distrito
norteamericano. El hecho de que su sistema de remuneraciones no los motive ms
puede explicarse, entre otras cosas, por la percepcin negativa de las recompensas
dinerarias propuestas. De hecho, el estudio destaca que los gestores preferiran
beneficiarse del aumento de su sueldo bsico antes que recibir una gratificacin
por alcanzar los resultados fijados. Finalmente, el estudio dirigido por Kellough y
Nigro (2002) llega a una conclusin ms que mitigada sobre el efecto de la retribu-
cin en base al salario en la motivacin de los funcionarios del Estado de Georgia.
A travs de un cuestionario enviado a casi 3.000 funcionarios en el ao 2000, los
autores muestran que la retribucin vinculada al desempeo fracas en la motiva-
cin tras cinco aos en vigor. De hecho, casi el 70 por ciento de los empleados
creen que este sistema de retribucin no representa una herramienta adecuada de

motivacin. Igualmente, menos de la mitad sienten que la evaluacin de su desem-
peo es justa. Finalemente, solo el 21,3 por ciento afirma que el nivel de su salario
corresponde realmente a la calidad del trabajo que realizan, trasladando la falta de
confianza en el proceso de evaluacin del desempeo. Estos diferentes ejemplos
tomados de la larga experiencia norteamericana sobre estas cuestiones demuestran
que el vnculo entre la retribucin en base al desempeo y la motivacin laboral es
en su mayora negativo. Los estudios empricos desarrollados en Inglaterra an
confirman ms este resultado.
3.2. El ejemplo de la funcin pblica inglesa
El estudio de Marsden y Richardson (1994) tambin propone evaluar los efectos de

la retribucin en base al desempeo en la motivacin laboral de los empleados de
Hacienda. A pesar de que la mayora de esos funcionarios respaldan el principio de
vincular el salario con el desempeo individual y creen que son capaces de alcanzar
el nivel deseado de desempeo, dos tercios consideran que su desempeo no lleva
a una recompensa dineraria. Dado que sus expectativas desempeo-resultado
son negativas, los autores concluyen de acuerdo con la teora de las expectativas,
que la programacin de esa compensacin no es adecuada para motivarles. Adems,
muchos consideran que la paga adicional propuesta no es suficiente para incitarles
a cambiar su comportamiento en el trabajo. Finalmente, se manifiestan muchas
dudas sobre la justicia del sistema de evaluacin del desempeo, dada la existencia
de cuotas relativas al nmero de evaluaciones positivas. Este primer estudio fue
completado por otro ms vasto (Marsden y French, 1998; Marsden, 2004), cuyos
resultados se encuentran entre los ms comprehensivos en el campo de la motiva-
cin de funcionarios. Se estudian dos formas de organizacin burocrtica, del tipo
mecnico y profesional; el primero incluye a directivos de centros de trabajo y
a los empleados de Hacienda previamente estudiados, mientras que el segundo se
compone de hospitales pblicos y colegios. De nuevo los resultados son desfavora-
bles, con el 83,4 por ciento que responden que ese tipo de medidas no les incita a
mejorar sus esfuerzos, aunque el 52 por ciento del personal hospitalario cree que ha
aumentado su carga de trabajo. El impacto ms negativo concierne a las relaciones
entre colegas. De hecho, la retribucin en base al desempeo se percibe como un
detrimento al trabajo en equipo y un avivador de celos. Adems, al igual que en el
estudio anterior, el 61,2 por ciento de los funcionarios creen que los directivos se
encuentran limitados por las cuotas sobre las evaluaciones positivas que pueden
realizar. Estas dificultades pueden contribuir al desarrollo de un sentimiento de injus-
ticia en la medida en que bastantes funcionarios interpretan estas prcticas de dife-
renciacin como una forma de favoritismo. Este tambin es el caso cuando el des-
empeo individual resulta difcil de medir o cuando los objetivos a alcanzar no se
ajustan al trabajo realizado. Por eso resulta decisiva la cuestin del mtodo emplea-
do para medir los resultados y determinar los objetivos, en especial en relacin con
el tipo de trabajos realizados. Finalmente, la mayora de estas disfunciones han
vuelto a ser destacadas en un reciente artculo de Perry, Mesch y Paarlberg (2006).
Los resultados que acabamos de proponer estan basados esencialmente en lite-

ratura anglosajona, ya que tenemos pocos estudios empricos en Francia, dada la
reciente introduccin de la retribucin basada en el desempeo. Sin embargo, los
primeros resultados obtenidos por Roubam tras un estudio dirigido a 6.500 directi-
vos de lo sectores pblico y privado en el ao 2002, parece confirmar los resultado
obtenidos en el extranjero. De hecho, solo el 14 por ciento de los directivos de la
funcin pblica consideran bastante motivador o muy motivador la gratifica-
cin variable que reciben en funcin de los objetivos alcanzados. Este efecto dbil
tambin lo sienten los gestores de la funcin pblica que ganan los tipos ms altos
de salario (ms de 45.700 euros al ao). Es ms, slo uno de cada 27 directivos
estudiados declara estar motivado por la retribucin en base al desempeo. Sin
embargo, este resultado no es especfico de la funcin pblica. Mientras diversos
estudios realizados en el sector privado demuestran el impacto favorable de la re-
tribucin en base al desempeo en la motivacin laboral (Lvy-Boyer, 2001), otros
enfatizan el escaso efecto de este sistema salarial (Igalens y Roussel, 1999). Ello
plantea una primera pregunta: no sera suficiente el objetivizar los procesos de
evaluacin del desempeo para fortalecer las expectativas de desempeo-resulta-
do y as mejorar el efecto en la motivacin laboral? Igualmente no quedara for-
talecido el impacto en la motivacin si los objetivos estn claramente definidos y
adaptados a los trabajos? Este tipo de recomendaciones se hacen con frecuencia en
la literatura que trata el sector privado (Lawler, 2003). Sin embargo, estas diversas
propuestas se basan principalmente en el anlisis de factores de motivacin extrn-
secos y omiten la importancia de elementos intrnsecos, mientras que ciertos estu-
dios a los que nos hemos referido mencionan claramente el papel de los compone-
netes intrnsecos de la motivacin en la funcin pblica. De hecho Marsden y
French (1998) muestran que casi el 90 por ciento de los empleados de los hospita-
les britnicos tienen un gran acuerdo de inters en sus trabajos que cubre una gran
variedad de tareas. Tambin consideran que ese sector representa un servicio pbli-
co esencial. Igualmente la gran mayora declara que la oportunidad de ayudar a
otros representa un factor central en el ejercicio de su profesin. Este mismo resul-
tado se manifiesta en los funcionarios del sector educativo, casi en proporcin
idntica. Casi el 90 por ciento consideran que trabajar en este sector es un gran
reto, y son totalmente contrarios al salario basado en el desempeo. Adems, tam-
bin es importante la naturaleza pblica de los trabajos. Por ello es deseable recurrir
a otros enfoques tericos para analizar y comprender la relacin entre el sueldo y la
motivacin laboral en el contexto especfico de la funcin pblica. No debemos
olvidar que la introduccin de la retribucin en base al salario asume implcitamen-
te que esperamos que los organismos pblicos y sus miembros se aproximen al
sector pblico en trminos de eficiencia (Marsden, 2004). Se supone que los fun-
cionarios son idnticos que los empleados del sector privado, al menos en lo que se
refiere a los factores que caracterizan su motivacin. Sin embargo, esta homoge-
neizacin no resulta sistemtica. Esto se destaca especialmente en ciertos estudios,
en los que veremos la creciente importancia que se ha otorgado a la cuestin de la
motivacin del servicio pblico, particularmente en la literatura norteamericana
en el campo de la ciencia administrativa y la gestin pblica. Ello plantea otra
cuestin: si consideramos las propuestas relativas a estos enfoques, resulta real-
mente consistente la retribucin vinculada al desempeo con la naturaleza de la

motivacin laboral de los funcionarios? Perry y Porter (1982), sin referirse explcita-
mente a la teora de la motivacin del servicio pblico, se dirigen de alguna forma
hacia una respuesta. As, ms all de las caractersiticas especficas relativas al tra-
bajo de las organizaciones pblicas, los valores de los funcionarios son los que al
final del da juegan un papel fundamental en el xito o fracaso de este sistema de
retribucin. De hecho, en comparacin con sus homlogos en el sector privado, los
autores destacan que los funcionarios se sienten menos vinculados a los valores
econmicos y a una recompensa dineraria sistemtica de su esfuerzo. Wright (2007)
tambin subraya la importancia de estas diferencias, recordndonos que los em-
pleados del sector pblico otorgan una importancia considerable a la naturaleza
especfica de su trabajo, que tambin incluye algunos objetivos altruistas o ideo-
lgicos (por ej. ayudar a otros o servir al inters pblico). As, otorgan ms valor a
ciertos componentes intrnsecos de su trabajo, y les atraen menos los incentivos
dinerarios externos. La teora de la motivacin del servicio pblico se basa en esta
idea entre otras. Tras el anlisis de este concepto y de las suposiciones subyacentes,
ahora abordaremos los estudios que proponen mostrar empricamente la existencia
de motivaciones especficas de los funcionarios, esencialmente intrnsecas. Este
punto resulta esencial en lo que hemos visto con Deci (1975) y su teora de la eva-
luacin cognitiva, donde la implementacin de retribuciones en base al desempeo
puede estar en conflicto con los componentes intrnsecos de la motivacin, consis-
tiendo el riesgo en que cambia la naturaleza de la motivacin, a travs del efecto
avalancha, y que el nivel de la motivacin no aumenta en trminos generales. As,
si la motivacin se mantiene sin cambios, la sustitucin entre intrnseco y extrnseco
puede conducir igualmente a una motivacin o hacia una situacin ms costosa, ya
que el esfuerzo individual slo se realizar como contraprestacin a una recompen-
sa dineraria explcita (Gagn y Deci, 2005). Estos riesgos son especialmente altos si
el individuo ya tiene un gran inters en el trabajo a realizar. En consecuencia, y es
lo que a continuacin vamos a examinar, este tipo de observaciones cuestionan la
importancia y la eficiencia de los sistemas restributivos basados en el desempeo
individual, en especial si las motivaciones del servicio pblico son un factor decisivo
para los funcionarios en cuestin.
4.Retribucin en base al desempeo y motivaciones del

servicio pblico
4.1. Fundamentos y principales supuestos tericos
Perry y Wise (1990) fueron los primeros en definir la motivacin del servicio pblico
de acuerdo con el supuesto de que es distinta a la del sector privado. La definen
como la predisposicin de un individuo a responder a motivos basados principal o
exclusivamente en instituciones pblicas y organizaciones. Aunque la nocin de
predisposicin no resulta sencilla en absoluto ya que implica en cierto sentido
que es gentica, debe ser concebida como una importante referencia para el sector
pblico. Este sector de actividad es el nico que sustenta diferentes misiones, expli-
cndose esta preferencia por objetivos que difieren de los del sector privado (inclu-
yendo la educacin, salud, seguridad, justicia, etc.). Adems, mientras son mltiples
las razones que motivan a los funcionarios a optar por el sector pblico, y por ello
no slo tienen en cuenta estas formas de motivacin, no podemos excluir que un
porcentaje de ellos sientan una verdadera motivacin de servicio pblico. Ello nos
ayuda a explicar la cuestin planteada por Perry y Wise (1990): a los que trabajan
en el sector pblico les guan por unas motivaciones especficas y claramente aso-
ciadas?
Vayamos ahora a nombrar las bases sobre las que se sustentan este tipo de
motivaciones.
Motivos racionales: algunos funcionarios se motivan por la maximizacin de

su propia utilidad y el deseo de satisfacer los intereses privados de algunos
grupos.
Motivos basados en la norma: este motivo se refiere al deseo de adherirse a
un estndar tico como el servir al inters pblico o el deseo de garantizar la
igualdad social.
Motivos afectivos: este ltimo corresponde a la fuerte vinculacin con algu-
nas de las misiones realizadas (educacin, cuidado, defensa, proteccin etc.).
La compasin juega aqu un papel preponderante.
Las implicaciones sobre el comportamiento de los funcionarios responden a las

tres proposiciones siguientes:
Proposicin 1: cuanto mayor es la motivacin de servicio pblico del indivi-

duo, ms buscar ese individuo formar parte de una organizacin pblica
Proposicin 2: en las organizaciones pblicas, la motivacin de servicio p-
blico se relaciona positivamente con el desempeo.
Proposicin 3: las organizaciones pblicas que atraen a miembros con altos
niveles de motivacin de servicio pblico suelen ser menos dependientes de in-
centivos utilitarios para gestionar de forma efectiva el desempeo personal.
Ello nos conduce a distintos estudios empricos para comprobar este modelo
terico.
4.2. La hiptesis de la motivacin de servicio pblico: la evidencia emprica
A pesar de que algunos estudios han intentado evaluar su alcance, an sigue fal-
tando la investigacin emprica. Por ello, ms all de los estudios relativamente
antiguos, cuyo resumen se puede encontrar en Wright (2001), que se pregunta en
especial por la existencia o ausencia de caractersticas especficas de los funciona-
rios americanos, es el trabajo precursor de Rainey (1982) el que ha contribuido a la
definicin del concepto de motivacin de servicio pblico. A travs de una compa-
racin entre 275 directivos intermediarios de cinco organizaciones pblicas y
cuatro organizaciones privadas, muestra que los funcionarios no otorgan tanto
valor a las recompensas dinerarias y conceden ms importancia a ciertos objetivos

altruistas y ticos. Este estudio comparativo continua con el caso belga, como ates-
tigua el trabajo de Buelens y Van den Broeck (2007) que confirma que los funcio-
narios se encuentran menos motivados por factores extrnsecos, en especial el
sueldo, que los trabajadores del sector privado. Sin embargo, la evaluacin explci-
ta de la teora de la motivacin de servicio pblico realmente comienza con Perry
(1996; 1997). As, en su estudio de 1996 este autor define una escala de medida
multidimensional para poder identificar cuatro factores determinantes. Los prime-
ros tres se remontan a los fundamentos de servicio pblico racional, bando en
la norma y afectivo tal y como quedan formalizados por Perry y Wise (1990). El
artculo de 1997 se propone dar unos antecedentes. De ah que la edad o el nivel
educativo hagan posible explicar en parte el mayor o menor nivel de importancia
de la motivacin de servicio pblico. Posteriormente, adoptando estos estudios
Crewson (1997) encuentra que las motivaciones de servicio pblico tienen un efec-
to positivo esta vez en el desempeo de los funcionarios, confirmando as la segun-
da propuesta planteada por Perry y Wise (1990), resultados que fueron confirmados
por Alonso y Lewis (2001). Finalmente, el estudio emprico realizado por Wright
(2007) demuestra que el desempeo de los funcionarios norteamericanos depende
ms de las motivaciones de servicio pblico de lo que sienten. Por ello, diversos
estudios sealan la existencia de motivaciones de servicio pblico que, segn los
casos individuales, parecen motivar al menos a una parte de los funcionarios. En
consecuencia, resultar inapropiado o costoso el intentar motivarles empleando
recompensas dinerarias, ya que estos suministros de incentivos no corresponderan
finalmente con sus expectativas ni con la estructura de sus motivaciones. Esta ca-
racterstica tambin se aplica al caso francs, donde Rouban (2004) ha mostrado
que los directivos estatales se motivan en primer lugar y de forma ms destacada
por las relaciones humanas que disfrutan en su trabajo (para el 83 por ciento de
ellos). El contenido del trabajo y el inters en las misiones sera la segunda fuente
de motivacin para el 78 por ciento de ellos. Finalmente, solo el 53 por ciento
considera que el nivel salarial es decisivo para su motivacin, comparado con el 67
por ciento en el sector privado. De forma similar, en otro estudio Rouban (2006) se
refiere a un estudio europeo ms amplio para comparar los valores sociopolticos
que dirigen a los funcionarios de nueve pases. Este anlisis se basa en la escala de
Schwartz que permite entender los sistemas individuales de valores, que se articula
en torno unas 10 clases de valores. El resultado seala que los funcionarios france-
ses se caracterizan especialmente por una menor atraccin hacia el poder del dine-
ro, comparados con sus homlogos europeos. De forma similar, el deseo de univer-
salidad, que incluye la proteccin de los dbiles o el escuchar a los dems, tambin
est ms marcado en los funcionarios franceses que entre los de otros pases euro-
peos, con excepcin de Suecia. Es importante destacar que estos valores son una
parte integral de las motivaciones de servicio pblico explicadas anteriormente.
Estos resultados, aunque se basen en metodologas distintas, pueden ser combina-
dos de forma til con las proposiciones de la teora de la evaluacin cognitiva esta-
blecida en al primera parte (Deci, 1975). De hecho estos estudios muestran como
los incentivos econmicos pueden daar la motivacin intrnseca. As, la posibilidad
de ayudar a los otros, de servir a objetivos ticos concretos, o de desempear un
trabajo til para la sociedad son caractersticas especficas de algunos trabajos p-

blicos muy valoradas por algunos funcionarios. Aunque el objetivo no sea declarar
que los trabajos del sector privado no ofrecen este tipo de oportunidades, compar-
timos en todo caso el anlisis de Perry y Wise (1990) que afirman que esas ltimas
se encuentran primordial o exclusivamente en las instituciones y organizaciones
pblicas. Adems, y este es un punto fundamental, la teora de la motivacin de
servicio pblico hace posible mostrar que esas formas de recompensas no dinera-
rias son ms importantes para algunos funcionarios que las recompensas econmi-
cas como las retribuciones en base al desempeo.
Por ello, la introduccin de estos sistemas de retribuciones puede conducir a un
declive de la motivacin intrnseca de servicio pblico. Finalmente, segn Gagn y
Deci (2005), las motivaciones intrnsecas llevan a unos mejores niveles de desempe-
o individual, comparadas con las dimensiones extrnsecas. En consecuencia, el
relacionar el sueldo de los funcionarios con una fuerte motivacin de servicio pbli-
co con su desempeo podra resultar contraproducente.
Conclusin
La funcin pblica francesa, que slo recientemente ha tenido que hacer frente a
la fuerza de la gestin del desempeo, est embarcada en la modernizacin de su
funcionamiento. Esta evolucin ha tomado la forma de la introduccin an progre-
siva de la retribucin en base al desempeo en varios Ministerios, demostrando as
su deseo de cambio. Este enfoque se basa en la idea de que la retribucin basada
en la antigedad, empleada hasta ahora en la Administracin, no permite garanti-
zar suficientemente un alto nivel de esfuerzo de los funcionarios, y no consigue
motivarles. Sin embargo, aunque en teora los beneficios son muchos, diversos
estudios empricos subrayan, al contrario, el efecto mitigador e incluso negativo de
estas formas de remuneracin en la motivacin de los funcionarios. Esta falta de
impacto puede explicarse por diferentes factores que se deben considerar, ya sea
las disfunciones relativas a los procesos de evaluacin del desempeo, la impreci-
sin o falta de ajuste de los objetivos a alcanzar; mientras se pueden movilizar que
otros enfoques tericos para entender mejor la motivacin laboral subyacente de
los funcionarios. La teora de la motivacin de servicio pblico en s, combinada con
la teora de la evaluacin cognitiva hacen posible mostrar cmo la implementacin
de la retribucin basada en el desempeo puede resultar problemtica y conducir
a largo plazo a la reduccin de la motivacin de los funcionarios pblicos, o al
menos a una parte de ellos. Adems, si los sistemas de recompensa trasladan ob-
jetivos, los valores y tambin los estndares de comportamiento que se espera una
organizacin de sus miembros (Naro 1993), la implementacin de un nuevo siste-
ma retributivo deber ser considerada nicamente tras el anlisis de la naturaleza
de sus motivaciones. Por lo que se refiere a los departamentos de funcin pblica
francesa afectados actualmente por esta medida, este tipo de enfoque sera vlido
para verificar que la individualizacin de la retribucin corresponde a las expectati-
vas y a los valores de los funcionarios. La primera reaccin que se obtuvo de los
directivos del sector pblico en Francia por Rouban (2004, 2006) muestra clara-
mente que, en lo referente al salario, tienen inters en este tipo de esquema, pero
que no es el factor ms decisivo para la motivacin laboral.
De hecho, los factores intrnsecos son los que parecen prioritarios. A la vista de
esto, otros instrumentos han probado su efectividad sobre la motivacin, la intrnseca
especialmente, como la ampliacin de tareas, el enriquecimiento o incluso la imple-
mentacin de unos mtodos de gestin ms participativos (Gagn y Deci, 2005).
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Wright, Bradley E. (2007) Public Service and Motivation: Does Mission Matter?, Public
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto
Rolet Loretan1
Estos primeros meses del ao 2008 han arrancado con la misma cadencia dinmica
que tuvimos durante todo el pasado 2007- es decir, con un ritmo sostenido y ace-
lerado. As, durante los meses de enero y febrero nuestro personal se dedic bsi-
camente a la preparacin de las Conferencias anuales del Instituto. Se recuerda que
la ltima Conferencia del IIAS se celebr en Ankara, los das 23 a 27 de junio de
2008, y que el tema central vers sobre La ayuda internacional y la Administracin
Pblica. La Conferencia anual IASIA tendr lugar en Kampala, Uganda, del 14 al
18 de julio de 2008, con el ttulo Aumento de la eficiencia, de la eficacia y de la
igualdad en la prestacin de servicios pblicos: retos, oportunidades y buenas prc-
ticas. Por ltimo, pero no menos importante, la EGPA organizar su Conferencia
Anual en Rtterdam, los das 3 al 6 de septiembre, basada en La innovacin en el
Sector Pblico.
Adems de la preparacin de nuestras principales citas, durante los pasados
meses de enero y febrero la Direccin del Instituto tambin visit las sedes de las
Conferencias y negoci los Protocolos con los respectivos Comits Organizadores
de estos eventos. Por ello, viajamos a Ankara, del 7 al 9 de enero (Conferencia IIAS
2008), a Malta del 15 al 17 de enero (Conferencia EGPA 2009) y a Helsinki, del 12
al 14 de febrero (Conferencia del IIAS 2009). Todas las sedes demostraron ser alta-
mente satisfactorias, con una previsin de infraestructuras muy prometedoras para
lograr importantes reuniones de gran calidad.
La primera semana de marzo se ha dedicado a las reuniones estatutarias de
IASA e IIAS. Cabe destacar que, por primera vez, ocup la presidencia del Comit
de Administracin de IASA su nuevo Presidente, el Sr. Allan Rosenbaum. Por lo que
se refiere al Comit Ejecutivo del IIAS, se destac el buen trabajo realizado por el
Director General en los ltimos 15 meses. El Comit Ejecutivo adopt igualmente
una serie de decisiones sobre distintas actividades del IIAS. Se prest una especial
atencin a los recursos econmicos del Instituto alcanzando una valoracin favo-
rable de la situacin; y asimismo se decidi que se deba continuar la labor de
simplificacin y de claridad de las cuentas. En relacin con otras actividades, se
Rolet Loretan es Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

debe mencionar que ha comenzado la ltima fase del proyecto de la nueva pgina
web, que estar totalmente operativa en noviembre de 2008. En el mbito cient-
fico, durante la Conferencia de Ankara se mantuvo un debate sobre el tema del
encuentro (ver arriba) y el nuevo concepto de conferencia vinculado a ste. Tambin
se debe destacar especialmente las publicaciones del IIAS. En primer lugar, la publi-
cacin de un nuevo boletn de noticias titulado Publi-Flash, que se ocupar de la
situacin actual de las publicaciones del IIAS; el primer ejemplar trata la prxima
publicacin en Palgrave de la obra de Michiel de Vries La mejora de la gobernanza
local, adems de la publicacin en IOS del Cahier dHistoire de lAdministration
No 9, editado por Stefan Fisch y titulado Aproximaciones nacionales a las formas
de gobierno de herencia histrica a lo largo del tiempo. Un estudio comparado.
El Comit Ejecutivo del IIAS estuvo precedido por las tradicionales reuniones del
Comit Consultivo de Programacin e Investigacin y del Comit Econmico, as
como por la reunin inaugural de la Delegacin del Comit Ejecutivo del Director
General presidida por Albert Hofmeister. La Delegacin estuvo constituida y fue
aprobada por las ms altas instancias del IIAS durante el Congreso de Abu Dhabi
de Julio de 2007; con el objetivo bsico de mejorar la cooperacin y coordinacin
entre el Comit Ejecutivo y el Director General.
En cuanto al personal del IIAS, debemos anunciar que el 16 de febrero Catherine
Coninckx abandon el Instituto para asumir nuevos retos e incorporarse a las filas
de la Comisin Europea. La marcha de Catherine Coninckx representa una prdida
considerable para el Instituto, dado que ejerca de guardiana de las tradiciones del
mismo y encarnaba en la Direccin General los valores de servicio, lealtad y compe-
tencia. Deseamos agradecerle muy sinceramente sus numerosas contribuciones y el
valioso servicio prestado al IIAS y a sus miembros en estos ltimos veintin aos. En
sustitucin de Catherine Coninckx, el Instituto ha contratado a Matthieu Fragnoud,
un ciudadano francs con Master en Ciencia Poltica Europea, que se incorpor a
sus obligaciones el pasado 18 de febrero de 2008. Estamos encantados de que se
una a nosotros y esperamos tenerle en nuestro equipo.
Paralelamente a la preparacin de las prximas Conferencias citadas con ante-
rioridad la del instituto en Ankara, seguida de la Conferencia de IASIA Kampala
dos semanas despus y la Conferencia de EGPA en Rtterdam en septiembre
mantenemos nuestros esfuerzos para realizar las reformas adoptadas por el Comit
Ejecutivo. Esta de ms sealar que en la sede del IIAS en Bruselas no hay espacio
para la rutina y el aburrimiento!
Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja
(francesa, inglesa, rabe y espaola) a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmen-
te centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
de Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
for Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector; Pierre
Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Youssef Essa Hassan Al-Sabri, responsable de la edi- el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
cin rabe de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Vivek K. Agnihotri (India); Fahaad Al-Hamad (Arabia Saud); Christina Andrews (Brasil); Antonio Bar Cendn (Espaa); Jan Brta (Repblica Checa); Anne-Marie Berg la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
(Noruega); Tony Bovaird (Reino Unido); Biodhya Bowornwathana (Tailandia); Omer Bozkurt (Turqua); Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos); David Brown (Canad); Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Mohamed Charih, Director de Publicaciones de IASIA; Jacques Chevallier (Francia); Chris De Cooker (Agencia Espacial Europea); Michiel De Vries (Holanda); Gavin
Drewry (Reino Unido); Patrice A. Dutil (Canad); Maurizio Ferrera (Italia); Francesca Gains (Reino Unido); Arie Halachmi (Estados Unidos); Shamsul Haque (Singapur);
el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Albert Hofmeister (Suiza); Werner Jann, Director de Publicaciones del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas; Gyorgy Jenei (Hundra); Jong S. Jun (Es-
tados Unidos); Kenneth Kernaghan (Canad); Bernardo Kliksberg (Banco de Desarrollo Interamericano); Hendri Kroukamp (Sudfrica); Elke Loeffler (Alemania); An- Miembros
ders Lynge Madsen (Dinamarca); Elisenda Malaret i Garcia (Espaa); Anthony Makrydemetres (Grecia); Mike Mannin (Reino Unido); Sue Newberry (Australia); Ba-
midele Olowu (Banco de Desarrollo de frica); Edouard Oum (Camern); Ignacio Prez Salgado (Chile); Ignacio Pichardo Pagaza (Mxico); Jon S.T. Quah (Singapur); El IICA cuenta entre sus miembros Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Alema-
Ali Sedjari (Marruecos); Ian Thynne (Australia); Sandra van Thiel (Holanda); Turo Virtanen (Finlandia); Bun Woong Kim (Corea del Sur); Kiyoshi Yamamoto (Japn). nia, Arabia Saud, Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria, Camern, Canad, China,
Miembros natos: Chipre, Corea, Croacia, Dinamarca, Emiratos rabes Unidos, Espaa, Egipto, Finlandia, Francia,
Geert Bolckaert, Presidente de la EGPA; Christian Descheemaeker, Presidente del Consejo de Finanzas; Grard Timsit, Director de Publicaciones del IIAS; Ca- Grecia, Holanda, Hungra, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Japn, Kuwait, Lbano, Libia, Luxem-
rolyn Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General del IIAS. burgo, Malta, Mxico, Omn, Pakistn, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Ruma-
Direccin Editorial: na, San Marino, Senegal, Sudfrica, Suecia, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, y Vaticano.
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada, debern ser Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo
remitidos a la Secretara de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: catherine.humblet@gmail.com. rabe, la Agencia Especial Europea, el Secretariado de la Commonwealth, el Banco Interamerica-
Las opiniones expresadas en la Revista son la del autor o autores, y no necesariamente las del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Todas las
consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de las suscripciones de la no de Desarrollo.
Revista en su versin rabe han de ser dirigidas al Institute of Administrative Development, PO box 779, Abu Dhabi, Emiratos rabes Unidos. Todas las consultas
acerca de la versin espaola han de ser dirigidas al Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. Comit Ejecutivo (julio 2007-julio 2010)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Centro de Publicaciones del Instituto de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Vicepresidentes: Robert Andersen (Blgica), Geraldine Fraser-Moleketi (Sudfrica), Guangqin
Edita: Dal (China), Wojciech Goralcyk (Polonia), Alejandro Carrillo Castro (Mxico), Essam S. Al-Ru-
Ministerio de Administraciones Pblicas baian (Kuwait), Michael Keenan (Canad), Werner Jann (Alemania).
Instituto Nacional de Administracin Pblica Presidente del Comit Financiero: Christian Descheemaeker (Francia)
ISSN: 0255-3635 Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Akira Nakamura (Japn)
NIPO: 329-08-005-7
Depsito Legal: M-19526-1989 Vice-Chair person of the Research Dolvisory Committee: Saeppo Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Grard Timsit (Francia)
Imprime: Editor del IRAS: Christopher Pollit (Reino Unido)
LERKO-PRINT Editor asociado de IRAS: Pilar Arranz Notario (Espaa), Pierre Sadran (Francia)
Suscripciones: Miembros: Jean-Claude Bonichot (Francia), Giuseppe Cogliandro (Italia), Gavin R. Drewry (Rei-
Atocha (Librera del INAP) no Unido), Turgay Ergun (Turqua), Musaed Furayyan (Arabia Saud), Albert Hofmeister (Suiza),
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid Pan Suk Kim (Corea), Manfred Matzka (Austria), Shashi Kant Sharma (India), Michael Vrontakis
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87 (Grecia)
www.inap.map.es Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Allan
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Rosenbaum (Estados Unidos)
Precios de suscripcin: Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Suscripcin anual......... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero Director General: Rolet Loretan (Suiza)
..................................... (4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo........... 26,00 euros
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Gastos de envo........... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente, y en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IICA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin Pbli-
ca no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros publicados
en la versin inglesa de la Revista.
revista internacional OK 74 (2) 12/9/08 14:54 P gina 1
C M Y CM MY CY CMY K
9 77025 5 363007
Composici n

Revista Internacional de Ciencias Administrativas Volumen 74, Número 2 Junio 2008

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revista internacional OK 74 (2) 12/9/08 14:54 P gina 1

Volumen 74 (2) 2008

Introduccin del Editor

Lectura Braibant - 2007

La reforma administrativa en el Golfo: modernizacin en Bahrein y Omn

Gobernanza global y administracin local en el Congo: el papel del FMI,

El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010) y la modernizacin

Estudio exploratorio sobre la incertidumbre organizativa en tiempos

Hacer frente a las posibilidades de gestin. Anlisis de las posibilidades

Descifrando la cada holandesa: diez explicaciones para entender

Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos

Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo:

Crnica del Instituto IICA, sus secciones y miembros 195

Este nmero de la revista comienza con un reducido nmero de documentos de la

B. Aunque me site en esta comunidad de dos caras las conferencias de

Estado. Por ello, me gustara dejar a un lado la versin weberiana y presentar mi

I. La crisis de los enfoques normativos tradicionales

1. Si aceptamos la definicin que acabo de proponer del enfoque normativo so-

A. Obviamente, estos dos conceptos son estructuralmente contrapuestos. Ambos

normas de conducta en sus acuerdos. As, en el primer modelo, el fenmeno de

B. No obstante, estos dos conceptos relativos al enfoque normativo tienen algu-

normativos. En realidad, las oposiciones sobre las que se construyen disimulan

do por su legitimidad y ms all de simples ajustes tcnicos, busque una nueva

II. La aparicin de un nuevo enfoque normativo

Lo que se pretende hoy en da al reinventar el Estado, es permitir la aparicin de

1. Qu dilogo? El dilogo de y con aquellos a los que se dirigen las normas y

B. Naturalmente, no basta con remodelar el Estado para establecer un dilogo. El

la intervencin de la autoridad pblica. Adems, deben tenerse en cuenta las nue-

2. A. Esto nos lleva a una segunda cuestin: Qu clase de caractersticas debe

generalidad), la adaptabilidad (en lugar de la rigidez) stas son las caractersticas

B. Es cierto que, sobre la base de esta observacin establecida, el dficit de-

los partidarios de estos anlisis y el grado de desintegracin de la vinculacin

de la sociedad, entonces el Estado no podr trasformarse, desprenderse, mante-

Jouvenel, Hugues de (2004) La dmarche prospective, un bref guide mthodologique, Paris: Le

Notas para los profesionales

Para alcanzar su objetivo, el artculo comienza considerando el vnculo existente

Modernizacin y reforma administrativa en el Golfo

La modernizacin, en trminos de cambio poltico, es un concepto problemtico a

el cumplimiento de los principios de administracin pblica racional (PNUD,

El contexto administrativo de Bahrein y Omn

en la regin, que finaliz de forma efectiva con la retirada britnica de Bahrein en

do el autoritarismo en relacin con los externos, wasta o el uso de redes o contac-

en Bahrein y Omn, a medida que disminuyan las reservas de petrleo; Los

La naturaleza de la reforma adminitrativa

El objetivo de esta seccin es presentar y analizar las actuales trayectorias de

A primera vista se dira que el gobierno de Bahrein est ms dispuesto a una

Las reformas econmicas suelen estar basadas en declaraciones personales del

tividades, junto con el establecimiento de una gestin de la calidad, parece repre-

en el mundo tras la franja de Gaza (PNUD, 2004b). La relativa juventud de la pobla-

Ministerio de Funcin Pblica en julio de 2004. Los funcionarios admitieron que

Notas para los profesionales

El objetivo de este documento es resaltar las interacciones entre las administracio-

I.Globalismo, localismo, territorios, espacialidad y

El carcter invasivo de la globalizacin ha hecho de la espacialidad del territorio un

no de este pas, pero cuya aplicacin ya ha sido traducida en un lgica de adquisi-

Banco Mundial muestran claramente que la descentralizacin est disfrutando del

El tercer tipo es el cosmopolita, que adopta la forma de enfrentamiento entre

locales (Laurent, 1995), tiende a adaptar al Estado las demandas de la produccin

II.Administraciones descentralizadas y multinacionales

La Repblica Democrtica del Congo cuenta con un potencial minero diversificado

Tabla I. ndices principales de reservas de mineral y piedras ornamentales

Tabla II. Reservas geolgicas a finales de diciembre de 1995

II.1. Reformas asimtricas de la minera y la selvicultura

Crnica del Instituto IICA, sus secciones y miembros 195

I.Globalismo, localismo, territorios, espacialidad y

II.Administraciones descentralizadas y multinacionales

II.2.Contratos mineros injustos que desposean econmicamente a las

Establecer la verdad y las responsabilidades

Respeto a la soberana y la integridad territorial de la RDC,

Ver (Olowu, 2005).

El establecimiento de una Administracin Pblica que se encuentre realmente

1)Los Manuales de Procedimiento Administrativo:

Mejorar la acogida e informacin de usuarios de servicios pblicos;

2)Los estndares del desempeo y de la evaluacin:

Nuestro estudio se basa en la institucionalizacin racional actual. En este enfoque se postula la