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O regime jurdico do direito de manifestao

Ricardo Duarte Jr.| Mariana Capistrano Sarinho Paiva

Publicado em 03/2016. Elaborado em 12/2015.

O presente trabalho pretende analisar o regime jurdico do direito de manifestao, direito individual de exerccio coletivo.

Resumo: O presente trabalho pretende analisar o regime jurdico do direito de manifestao, direito individual de exerccio coletivo,
baseado no princpio democrtico e republicano, observando o que diz respeito as disposies previstas na Constituio, assim como as
consequncias jurdicas em caso de no observncia dos requisitos constitucionais para seu exerccio legtimo e, ainda, os limites ao
exerccio desse direito a partir do enfrentamento com outros direitos fundamentais. Observe-se que apesar do aumento e da importncia
das manifestaes no Brasil e no mundo, nenhum direito pode ser considerado absoluto. Dessa forma, o direito de manifestao
regulado pelo sistema jurdico democrtico, no qual a Constituio prev alguns requisitos para o seu exerccio legtimo. Alm disso,
podem haver intervenes restritivas provenientes do exerccio quando da no observncia dos requisitos previstos, tal como a exigncia
de uma manifestao pacfica e sem armas. relevante considerar que a dissoluo da manifestao por essa no observar os requisitos
e restries impostos pela Constituio deve ser sempre uma medida derradeira a ser tomada pela Administrao Pblica, quando no
couber outra medida a ser aplicada, e para proteger bem jurdicos de igual hierarquia. Vale lembrar que ao tomar conhecimento da
manifestao, nasce para o Estado uma obrigao especfica de segurana, cuja no observncia pode gerar para o Estado o dever de
indenizar os danos sofridos pelos particulares por sua ao ou omisso.

1. INTRODUO

Nos ltimos anos temos visto o aumento das manifestaes no Brasil e no resto do mundo. Isso deve ser visto como algo extremamente
relevante para a democracia brasileira, pois corresponde ao efetivo exerccio de um dos direitos polticos mais importantes, o de
manifestar-se e expressar-se. A democracia, regime em que a pluralidade inerente, tem no exerccio do direito de manifestao um
termmetro para medir a sua qualidade. Se o dissenso faz parte do regime democrtico, a manifestao, necessariamente, deve fazer
parte do jogo democrtico, sendo livre, a partir das regras do jogo bem definidas. E se a liberdade de expresso o oxignio da
democracia, o direito de manifestao no pode ser visto de forma diferente, haja vista que a prpria liberdade de expresso constitui o
seu cerne.

No entanto, nenhum direito absoluto. O direito de manifestao, por sua vez, tambm regulado pelo sistema jurdico democrtico. A
Constituio Federal Brasileira de 1988 disciplinou o direito de manifestao em seu art. 5, inc. XVI, quando tratou do direito de reunio,
conjugando-o liberdade de expresso. Assim, o direito de manifestao deve obedecer ao regime jurdico estabelecido pelo sistema
jurdico democrtico, cujo critrio de validade ltima a prpria Constituio, e esta prev algumas restries para o seu exerccio
legtimo.

Nesse sentido, o presente trabalho pretende analisar o regime jurdico do direito de manifestao, analisando de forma minuciosa as
restries estabelecidas pela Constituio e as consequncias jurdicas em caso de no observncia dos requisitos constitucionais para o
seu exerccio legtimo; bem como os limites ao exerccio do direito de manifestao, a partir da coliso com outros direitos fundamentais.

2. O ORDENAMENTO JURDICO E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

O Direito tem por finalidade garantir a paz da sociedade.[2] Para alcanar a sua finalidade, utiliza-se de normas jurdicas, cuja
legitimidade decorre do reconhecimento de essas normas corresponderem a expectativas da sociedade, institucionalizadas por seus
representantes, com obedincia ao quadro normativo imposto pelo ordenamento jurdico.

No podemos esquecer que o Direito consiste em um sistema da sociedade. Nesse sistema, h diversas expectativas,[3] provenientes de
uma sociedade extremamente plural, que atravs de um procedimento democrtico, formal e materialmente, ser institucionalizado
como norma jurdica.

O Estado Democrtico de Direito est caracterizado por duas ordens de valores: na vontade definida pelo povo (democraticamente) e na
vontade juridicamente positivada (Direito).[4] Enquanto este corresponde ao princpio da juridicidade,[5] observvel na obedincia ao
ordenamento jurdico com a finalidade de garantir a paz na sociedade; a democracia corresponde vontade de toda a sociedade
(expectativas) a serem institucionalizadas no sistema jurdico, bem como ao modo de criao da Constituio.

Essas ordens de valores esto imbricadas e atuam de forma harmnica[6]. A Constituio, critrio de validade de todo o ordenamento
jurdico (princpio da juridicidade), a normatizao da vontade popular, expressada atravs da Assembleia Constituinte Originria. As
leis e atos administrativos vm delimitar e preencher os espaos normativos deixados pela Constituio e ato normativo hierrquico
superior. Ou seja, a Constituio prev conceitos abertos, com regras, programas e diretrizes a serem delimitadas pela Lei e,
posteriormente, o ato administrativo vem atuar no caso concreto. H, assim, um espao normativo que vai sendo desenhado a cada
criao do ato normativo inferior, at a sua concretizao na sociedade pela deciso administrativa ou judicial.

Por outro lado, a prpria Constituio Federal, ao (re)afirmar que o povo o dono do poder, prev a possibilidade de um exerccio direto
da democracia, cuja base est em seu art. 1, pargrafo nico. E ainda: uma maior participao da sociedade na gesto estatal, alm de
ser decorrncia do princpio democrtico (pargrafo nico do art. 1 da CF), expresso da cidadania e do pluralismo poltico, ambos
fundamentos da Repblica (respectivamente art. 1, inc. V e II, da CF), assim como da conscincia nacional.

A participao democrtica poder se dar: (a) internamente: no processo de criao normativa, que ocorre quando a participao
aberta sociedade no intuito de subsidiar, apresentar informaes e expectativas, objetivando a excelncia da norma jurdica, bem como
a coeso social;[7] (b) externamente: tanto no controle das contas e atos estatais quanto nas manifestaes sociais contra a atuao ou
inrcia perpetrado pelo Estado ou governo.[8] Neste ltimo caso, algo interno ao sistema est em desacordo com algumas expectativas
da sociedade, a qual, atravs de manifestaes e outros instrumentos, busca irritar/solicitar a sua alterao ou inovao.

3. O DIREITO DE MANIFESTAO

A manifestao consiste no exerccio da democracia, atravs da reunio de pessoas (duas ou mais), realizada no espao pblico, com o
objetivo de expressar a insatisfao coletiva ou sentimentos e ideias comuns.[9] Podemos dizer, assim, que a manifestao tem por
objetivo (a) provocar irritaes no sistema jurdico com a inteno de demonstrar as expectativas da sociedade a serem introduzidas
nesse sistema, inovando ou alterando-o; (b) demonstrar a insatisfao de um determinado grupo contra a ideologia ou prtica de
determinados atos realizados por um grupo ou pessoa especfica da sociedade.

Jos de Melo Alexandrino[10] afirma que o direito de manifestao assume algumas funes: a) a funo jurdica: consistente na funo
de defesa, de proteo e de no discriminao; b) a funo sociolgica: diminuir a distncia entre o Estado e as pessoas; e c) as funes
extra-jurdicas: c.1) construir uma estrutura comunicativa: o direito de manifestao , ao mesmo tempo, um direito de expresso
individual e coletiva, e, por outro lado, um instrumento de compensao do dficit de representao nas democracias pluralistas; c.2)
sensor do regime poltico: a partir da regulao do direito de manifestao possvel intuir a natureza do regime poltico.

Conforme ensina Jorge Miranda,[11] a manifestao a reunio qualificada pelos seguintes elementos: (a) pela sua funo comunicativa;
(b) pela vontade de dirigir uma mensagem comum opinio pblica (ou a terceiros); (c) por nela estar implicada a reunio, mas tambm
a expresso do pensamento; (d) por se efetuar em lugar pblico (ou aberto ao pblico); (e) por se poder desenvolver tanto num local
como em movimento, em terra ou na gua.

O direito de manifestao[12] um direito individual de exerccio coletivo, com base no princpio democrtico e republicano, e consiste
na expresso poltica do direito de reunio (liberdade poltica) conjugado com o direito de liberdade de expresso de cunho filosfico,
poltico, artstico ou religioso, exercido no espao pblico.

Na Constituio Federal Brasileira de 1988, o direito de manifestao pode ser extrado do art. 5, inc. XVI.[13] In verbis:

Art. 5 (...)

(...)

XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico, independentemente de
autorizao, desde que no frustrem outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas
exigido prvio aviso autoridade competente;

(...)

Nesse sentido, possvel afirmar que a manifestao formada por um conjunto de pessoas (elemento subjetivo), reunidas,
temporariamente (elemento temporal), para um determinado fim (elemento teleolgico), em locais abertos ao pblico (elemento
espacial), de forma pacfica e sem armas (elemento objetivo), independentemente de autorizao estatal, sendo apenas exigido o aviso
prvio e a no frustao de outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local (elemento formal).[14] Passaremos agora a
anlise de cada um desses elementos.

1. O exerccio da manifestao deve obedecer a um determinado regime imposto pelo sistema constitucional. Primeiramente, a
manifestao, direito individual de exerccio coletivo, necessita da presena de, no mnimo, duas pessoas[15] (elemento
subjetivo).[16] A expresso de ideias contrrias, manifestado por apenas uma pessoa, no consiste no direito de manifestao,
mas sim na sua livre vontade de expressar-se.

2. Na manifestao, o agrupamento de pessoas deve estar reunido para um determinado objetivo (elemento teleolgico).[17] Ou
seja, h a reunio de pessoas que partilham do mesmo objetivo seja religioso, poltico, artstico, filosfico etc - e se renem para
express-lo com a finalidade de inovar ou alterar o sistema jurdico ou, ainda, demonstrar a insatisfao de alguns s atitudes,
ideologias, crenas etc. de outro grupo da sociedade.

3. Necessariamente a manifestao deve ocorrer de forma transitria, passageira (elemento temporal), ou seja, com previso de
incio e trmino. H, pois, uma pluralidade de pessoas, com objetivo em comum, que se renem de forma transitria para tentar
atingir a sua finalidade. Caso o liame temporal deixe de ser passageiro e passe a ser permanente, perde-se o carter de
manifestao e assume-se no ncleo de direito de associao.[18]

4. A manifestao deve ocorrer de modo pacfico (elemento objetivo).[19] A reunio pacfica aquela em que no h incitao
violncia ou busca de ruptura da paz social.[20] Em sentido contrrio, a reunio no pacfica aquela que coloca em perigo
iminente outros direitos fundamentais, geralmente os direitos de primeira dimenso, como a integridade fsica, liberdade e
propriedades de outrem. No entanto, no descaracteriza o direito de reunio se a violncia ocorrer por indivduos fora da
manifestao, ou seja, do seu meio externo.[21]

Em uma anlise comparada, o Tribunal Constitucional Federal Alemo j decidiu que a manifestao no perde o seu carter pacfico se o
ato de violncia decorrer de um indivduo isolado ou de uma minoria (BVERFGE 69, 315 - BROKDORF). Esse Tribunal Constitucional, de
forma acertada, ainda afirma que caso a atitude no pacfica de alguns indivduos fosse suficiente para a desconsiderao da proteo
constitucional desse direito fundamental aos demais manifestantes, e no apenas aos infratores, o prprio direito de manifestao
poderia ser inviabilizado. Isso porque os infratores teriam o poder de inverter o funcionamento de manifestaes para transform-las
em ilegais contra a vontade dos outros manifestantes (neste sentido j OVG Saarlouis, DV 1973, p. 863). No Brasil, essa observao
de tamanha importncia face s acusaes de infratores infiltrados nas grandes manifestaes com o objetivo de deslegitima-la
perante a sociedade e o ordenamento jurdico constitucional.

Alm de pacfica, o dispositivo constitucional requer, como uma decorrncia para o exerccio pacfico do direito, que a manifestao
ocorra sem armas, cujo entendimento deve se dar em seu sentido amplo. Assim, necessrio um juzo de valor realizado pela autoridade
competente sobre quais objetos podem ser usados como armas em determinados casos concretos. Se certo que determinados objetos
no so considerados, a priori, arma, como um paraleleppedo ou um basto de beisebol, em uma situao como uma manifestao, no
se justifica indivduos portarem tais objetos sem estarem, ao menos, com ms intenes. Apesar de o ordenamento jurdico no
criminalizar a inteno, em sua fase preparatria, estamos a falar da necessidade de atuao das autoridades pblicas para evitar o
iminente abuso no exerccio de um direito na seara civil apesar da possibilidade de trazer implicaes na esfera criminal - que esteja
em via de transgredir outros direitos fundamentais de igual importncia; com a exigncia, pois, da atuao preventiva do Estado para
assegurar a ordem pblica.

O mandamento constitucional veda, portanto, o exerccio do direito de manifestao de forma violenta. Interessante observar que o
Tribunal Constitucional Espanhol j decidiu que no s a violncia fsica mas tambm a violncia moral nas manifestaes no possuem
proteo constitucional.[22] Essa interpretao se coaduna perfeitamente com o sistema constitucional brasileiro, cujos valores e a
ordem pblica so bens jurdicos que devem ser protegidos. Assim, do ponto de vista jurdico, no h como entender constitucional uma
manifestao que, por ser contrria a determinados dogmas de um grupo religioso, invade uma reunio legtima para afrontar
moralmente esse grupo, com a utilizao, inclusive, de smbolos religiosos como brinquedos sexuais para a prtica do onanismo. Por
outro lado, importante compreender que no vedado manifestar-se contrariamente aos preceitos de um determinado grupo, o que a
Constituio probe o exerccio da manifestao de forma violenta, no s fsica mas tambm moral.

5. O mandamento constitucional determina que as manifestaes devam ocorrer em locais abertos ao pblico (elemento
espacial).[23] Sempre haver um local determinado para a manifestao, seja ela esttica ou dinmica. Neste caso, h o
deslocamento de particulares em via pblica.

A contrrio senso, podemos fazer, desde logo, uma excluso: a Carta Constitucional probe as manifestaes em locais fechado ao
pblico. No entanto, expresso locais abertos ao pblico necessita de uma anlise mais pormenorizada, haja vista que possvel
depararmos tanto com locais privados, abertos ou fechados ao pblico, como com locais pblicos, abertos e fechados ao pblico.

Como dissemos acima, inconstitucional o exerccio do direito ora em anlise em um local privado, fechado ao pblico, bem como em
um local pblico, fechado ao pblico, tal como o Gabinete do Presidente da Repblica. Dessa forma, no h proteo constitucional um
grupo que vise fazer uma manifestao dentro da propriedade de um particular, embora este seja figura pblica. Poderamos afirmar que
o exerccio desse direito em frente a essa propriedade, mas fora dos seus limites, como a rua (bem de uso comum do povo), est
abarcado pelo regime previsto na Constituio Federal de 1988.

Entretanto, urge questionar se (a) os locais privados abertos ao pblico devem ter o mesmo tratamento constitucional dos locais pblicos
abertos ao pblico?; (b) todos os locais pblicos devem ter a mesma subsuno constitucional, sem importar se estamos diante de um
bem pblico de uso comum ou especial?

Os locais privados e pblicos, embora abertos ao pblico, no devem obedecer ao mesmo regime jurdico. A propriedade privada possui
um regime jurdico de direito privado, pautada no direito de propriedade (art. 5, inc. XXII, e art. 170, inc. II, da CFB/88), e a sua no
abertura ao pblico no retira ou transmuda a sua natureza jurdica; enquanto a propriedade pblica deve obedecer a um regime jurdico
de direito pblico;

As propriedades privadas abertas ao pblico esto protegidas pelo direito de propriedade. Apesar de legtima a reunio de grupos nesses
locais, sem a possibilidade de restrio por questes discriminatrias, a manifestao dentro de locais privados abertos ao pblico deve
passar pelo crivo dos proprietrios.

Ademais, a depender da manifestao prevista, possvel a suspenso das atividades com a finalidade de preservar o direito
integridade fsica e a liberdade de locomoo (art. 5, caput e inc. XV) dos demais consumidores e trabalhadores e a propriedade dos
empresrios (art. 5, inc. XXII, e art. 170, inc. II, da CFB/88), bem como requerer fora policial para a proteo dos direitos elencados.

Quanto aos locais pblicos abertos ao pblico, devemos analisar de forma separada as manifestaes em bens[24] de uso comum do
povo e os bens de uso especial.[25] Uma das principais diferenas entre ambos consiste em o bem de uso especial estar destinado a ser
o instrumento material de um determinado servio pblico, como as reparties pblicas e o imvel em que se situa o Poder Legislativo.

As manifestaes em locais abertos ao pblico em bens de uso especial devem estar adstritas, portanto, no apenas com as normas
constitucionais mas tambm com as normas infraconstitucionais referentes ao funcionamento desses locais. Toda repartio deve
possuir normas jurdicas sobre o seu bom funcionamento, com a finalidade de garantir o normal desempenho de sua competncia e a
segurana interna. O exerccio do direito de manifestao, por mais que venha a mexer com a dinmica do funcionamento normal da
repartio, no pode ocorrer a ponto de restringir esse funcionamento. Deve se dar ao ponto de haver um mnimo de funcionamento, no
caso dos servios essenciais.

Em nosso pas, cada vez mais normal e salutar que ocorram manifestaes no Poder Legislativo com o objetivo de influenciar os
legisladores a introduzirem no ordenamento jurdico as expectativas de uma parcela da sociedade. Isso faz parte do jogo democrtico em
uma democracia representativa, e o povo tem todo o direito no s de participar do processo decisrio como de acompanhar/controlar
esse processo (art. 1, pargrafo nico, da Constituio Federal Brasileira de 1988). Se inconstitucional inviabilizar o acesso da
sociedade ao jogo democrtico, tambm o manifestar-se ao ponto de inviabilizar a atuao dos Poderes do Estado.

As maiores manifestaes so aquelas que ocorrem nos bens de uso comum do povo, geralmente as ruas. Nessas, o grau de limites ao
exerccio desse direito so bem menores, restringindo-se basicamente ao dispositivo constitucional ora em anlise (art. 5, inc. XVI, da
CFB/88) e coliso de direitos com outros direitos fundamentais, mais especificamente a liberdade e propriedade.

6. H a necessidade ainda do elemento formal: um mnimo de coordenao, com aviso prvio[26] - e no autorizao -
autoridade competente, desde que no frustre outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local.

A manifestao deve possuir um mnimo de coordenao. A agremiao de pessoas, em uma determinada localidade, com a mesma
finalidade, no possvel sem que haja um mnimo de organizao e liderana. Essas caractersticas, na prtica, so essenciais para o
legtimo exerccio do direito, tal como a proibio da manifestao violenta. Conforme ensina Gilmar Mendes, O ajuntamento
espontneo em torno de um acontecimento inesperado na rua no espelha a figura protegida constitucionalmente.[27]

O aviso prvio decorre da necessidade de apresentar autoridade competente informaes fundamentais para que ela possa atuar
conjuntamente aos manifestantes no interesse no s destes, como tambm da manuteno da ordem pblica e da proteo de terceiros
que no estejam participando do evento; com o objetivo de viabilizar na prtica o exerccio desse direito.

imprescindvel que seja informado s autoridades o dia, data, hora, local, percurso, durao, finalidade e objetivo do evento, bem como
os organizadores e seus respectivos domiclios.[28] Essas informaes sero fundamentais, inclusive, para evitar manifestaes
colidentes. A prpria Constituio estabelece a obrigatoriedade de no haver a frustao de outra reunio previamente convocada para o
local. E o aviso prvio ser fundamental qual manifestao foi convocada primeiro.

Apesar de no existir norma infraconstitucional disciplinando o aviso prvio, entende-se que esta uma norma autoaplicvel. E por ser
uma exigncia constitucional para o exerccio de um direito fundamental, devemos entender que ele pode ocorrer de forma
extremamente simples, sendo importante apenas a apresentao das informaes fundamentais para a sua finalidade, e no o seu
formalismo. Por conseguinte, possvel entender que a publicidade e a discusso que precedem s manifestaes servem como aviso
prvio s autoridades competentes, desde que possuam as informaes necessrias e tempo hbil para a Administrao Pblica tomar
as medidas necessrias para a manuteno da ordem pblica e proteo dos direitos fundamentais. Este tambm o entendimento do
Tribunal Constitucional Alemo no BVERFGE 69, 315 BROKDORF.

Com o aviso prvio, no se busca o consentimento do Estado, mas to s a sua atuao para viabilizar o exerccio do direito. A
Constituio deixou esse entendimento explcito ao dispensar expressamente o ato administrativo da autorizao, que uma solicitao
do particular Administrao para o exerccio do direito, cuja vontade do ente pblico unilateral, discricionria e precria.

O no aviso prvio autoridade competente pelo particular no deve ser motivo automtico para a proibio ou dissoluo do evento.
Apesar da irregularidade perpetrada pelo particular, caso a manifestao no coloque em perigo a ordem pblica nem em via iminente
de transgredir os direitos fundamentais de terceiros, no se justifica a sua proibio ou dissoluo.

Dessa forma, no cabe Administrao Pblica se opor ao exerccio do direito de reunio, salvo como medida derradeira em situaes
extremas, tal como o iminente perigo de transgresso da ordem pblica ou violao de direitos individuais de terceiros, como a violncia
ou a situao em que o trajeto previsto pelos organizadores inviabilize o trnsito local.

De toda forma, interessante que os organizadores da manifestao atuem em conjunto com o Poder Pblico, de forma a dialogar sobre
a melhor forma de viabilizar o exerccio do direito[29]. Conforme o Tribunal Constitucional Alemo, o estabelecimento de um dilogo,
com o contato pessoal, entre os organizadores e os rgos de segurana, com a troca de informaes sobre a manifestao e as medidas
necessrias sua perfeita ocorrncia fundamental para gerar confiana mtua, o que facilitar no domnio da resoluo de situaes
imprevistas (BVERFGE 69, 315 - BROKDORF).

4. INTERVENES RESTRITIVAS AO DIREITO DE MANIFESTAO

Discutido o regime jurdico do direito de manifestao, cabe agora analisar a possibilidade de interveno restritiva do Estado sobre o
direito de manifestao, seja atravs do legislador, seja atravs da Administrao Pblica, com fulcro em seu poder de polcia.

No h direito fundamental ilimitado. Por isso, a limitao aos direitos fundamentais justificada pela necessidade de preservar outros
direitos fundamentais, ainda que de forma indireta, ou em virtude da definio e critrio para caracterizar os conceitos abertos previstos
como requisitos para o exerccio do direito.[30]

O art. 5, inc. XVI, da Constituio Federal de 1988, autoaplicvel[31] ao disciplinar o direito de reunio e, por conseguinte, o direito de
manifestao. Por sua vez, a norma (reserva legal implcita) pode estabelecer restries ao direito com objetivo de realizar a ponderao
dos valores presentes nos direitos fundamentais ou conferir a definio ou critrios definidores dos conceitos abertos trazidos pelo
dispositivo constitucional, tal como acontece com a Lei Orgnica da Espanha n. 9/83 e a Lei de Reunies e Passeatas, de 24 de julho de
1953, na Alemanha.[32]

No entanto, a regulao do direito de reunio no pode se dar ao ponto de esvaziar o ncleo fundamental desse direito, sob as vestes de
organiz-lo em sua definio. As restries devero atender, portanto, ao princpio da proporcionalidade/razoabilidade[33] e, por
conseguinte, seus subprincpios: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.

Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1969. O objeto da ADI era discutir a
constitucionalidade do Decreto do Governador do Distrito Federal que limitava as manifestaes no-silenciosas nas proximidades das
sedes dos poderes Judicirio, Legislativo e Executivo federais e da Sede do Governo Distrital, por poderem causar incmodos
populao em geral, em especial queles que se encontram exercendo atividade laboral. O Relator entendeu que: (a) as limitaes
estabelecidas, como a manifestao silenciosa, eram desproporcionais e inadequadas, o que esvaziaria o direito fundamental de
manifestao, j que os rgos pblicos, por sua prpria natureza e finalidade, so, em regra, os alvos das manifestaes e a proibio
sonora impediria a livre expresso do pensamento; (b) s cabvel as restries que objetivem tutelar bem jurdico de igual relevncia.

O Brasil signatrio de Tratados e Convenes internacionais que protegem o direito de manifestao. Nesses Tratados, os quais
ingressam no ordenamento jurdico brasileiro como norma supralegal, reafirma-se a possibilidade de restrio por lei (reserva de lei) em
face de outros direitos fundamentais de igual importncia. o caso, por exemplo, do art. 21 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e
Polticos,[34]

direito de reunio pacifica ser reconhecido. O exerccio desse direito estar sujeito apenas s restries previstas
em lei e que se faam necessrias, em uma sociedade democrtica, no interesse da segurana nacional, da
segurana ou da ordem pblica, ou para proteger a sade ou a moral pblica ou os direitos e as liberdades das
demais pessoas. (grifo nosso)

O art. 21 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos dispe, portanto, que as restries ao direito de manifestao so
reservadas lei e apenas com a ponderao necessria para proteger o: (a) interesse da segurana nacional; (b) segurana; (c) ordem
pblica; (d) sade; (e) moral pblica; (f) direitos e liberdades das demais pessoas.
Nesse mesmo sentido, h ainda o artigo 15[35] da Conveno Americana sobre Direitos Humanos[36] e o artigo 20, 1,[37] da
Declarao Universal dos Direitos do Homem.

Ademais, a lei deve se ater a regular os requisitos estabelecidos pela constituio. No cabe lei estabelecer requisitos outros que no
os previstos no texto constitucional, sem que fira os direitos fundamentais. Se a Constituio entende que apenas determinados
requisitos so essenciais, no cabe ao legislador infraconstitucional aumentar o rol sem limitar de forma inconstitucional o exerccio do
direito fundamental em questo.

o caso da Lei Estadual do Rio de Janeiro n. 6528, de 11 de setembro de 2013, que estabelece, em seu artigo 3, os requisitos para o
exerccio ao direito de reunio e, dentre eles, a proibio do uso de mscaras nem de quaisquer peas que cubram o rosto do cidado ou
dificultem sua identificao (inciso IV). Entendemos inconstitucional o acrscimo deste requisito por limitar de forma inconstitucional um
direito fundamental, sem resguardo constitucional.[38]

A Constituio deve ser interpretada como um sistema, em seu todo.[39] Apesar de o artigo 5, inc. IV, da CFB/88, dispor que livre a
manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato, o seu sentido direcionado liberdade de expresso de carter individual,
com o fito de evitar a afronta aos direitos dos indivduos, tal como a honra, imagem, privacidade etc, com o intuito de possibilitar a
responsabilizao nas hipteses cabveis; em uma ponderao de valores realizada pelo legislador constitucional. Este entendimento no
aplicvel s manifestaes, que possuem um carter coletivo e tm em seu ncleo o princpio democrtico e republicano; sob pena de
esvaziar o seu contedo ou criar uma barreira que inviabilize a sua prtica.

Devemos questionar tambm a possibilidade de interveno restritiva no exerccio desse direito pela Administrao Pblica, no caso
concreto. A priori, percebem-se duas situaes em que possvel questionar se a Administrao Pblica, no exerccio do seu poder de
polcia, deve intervir (ou no) nas manifestaes: (a) em razo de a manifestao no observar o regime jurdico constitucional, ou seja,
os requisitos constitucionais para o seu exerccio legtimo; (b) em razo de o objeto da manifestao ser contrrio aos valores
constitucionais.

Antes da anlise, importa salientar que a interveno restritiva ao exerccio de manifestao uma medida extrema, que deve ser
aplicada de forma derradeira pela Administrao Pblica, aps cumprida a exigncia do dever de proporcionalidade. E tal medida s
pode ser aplicada quando colocar em risco a violao de um bem jurdico de igual relevncia, tal como a segurana, ordem pblica e o
direito de liberdade das demais pessoas.[40]

Como observado no item anterior, a legitimidade das manifestaes deriva da observncia dos seguintes requisitos: (a) reunio pacfica,
sem armas; (b) local aberto ao pblico; (c) no frustao de outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local; e (d) aviso
prvio.

A violao dos requisitos (a), (b) e (c) tem maior potencialidade de macular a manifestao com o vcio de inconstitucionalidade, por
entrar, desde o incio, em rota de coliso com o direito de terceiros, a segurana ou a ordem pblica. Salienta-se, no entanto, que a
violncia por indivduos isolados, minorias de manifestantes e pessoas externas manifestao no tem o condo de torna-la
inconstitucional (ver item anterior). Por outro lado, a ordem de proibio da manifestao constitucional quando do prognstico se
depreende, com grande probabilidade, que o organizador e seus seguidores tm a inteno de praticar aes violentas ou, ao menos,
que aprovam esse comportamento por terceiros.[41]

A questo sobre o local aberto ao pblico deve ser observada sob a natureza do local, se privado ou pblico. Manifestaes em
propriedade privadas, embora de natureza aberta ao pblico, como um Shopping Center, deve estar sob o crivo dos seus proprietrios, os
quais, inclusive, tero responsabilidade perante terceiros em caso de dano. Ora, se estes tm o dever perante terceiros nos danos
ocorridos dentro do seu estabelecimento, certo que eles tambm tm o dever de prezar pela ordem quando indivduos venham alterar
a dinmica normal do seu funcionamento.

No entanto, a simples falta de aviso prvio no razo suficiente para interditar ou paralisar uma manifestao, sem que esta tenha, ao
menos, potencialidade de ferir direitos de terceiros. De toda forma, devemos lembrar que a interveno restritiva ao direito fundamental
de manifestao deve ser a medida ltima a ser adotada. Assim, caso seja possvel haver o contorno dos aspectos negativos decorrentes
da manifestao, mesmo que no tenha havido o aviso prvio, dever do Poder Pblico viabilizar tal direito da forma mais eficiente
possvel.

O Tribunal Constitucional Alemo j decidiu, no BVERFGE 69, 315 BROKDORF, que a proibio de toda manifestao pressupe a ultima
ratio; somente aps ter fracassado os demais meios para a sua continuidade, como a cooperao com os manifestantes pacficos ou
impossibilidade de dilogo por culpa dos manifestantes.

Ainda conforme esse Tribunal Constitucional Alemo, possvel a autoridade competente exigir determinadas obrigaes para a boa
realizao da manifestao, com objetivo de garantir a segurana pblica, ordem pblica e a proteo dos direitos de terceiros, atravs
da realizao de um prognstico do perigo, que no atendida essas exigncias e esgotado os demais meios de soluo do problema,
legtima a proibio preventiva da manifestao (BVERFGE 69, 315 - BROKDORF).

De forma contrria, o Supremo Tribunal Federal entendeu, de acordo com o voto do relator na ADI n. 1969, que a polcia nunca pode
atuar de forma preventiva, mas apenas para conter excessos em momento posterior, sempre conforme a razoabilidade, sob pena de
responsabilizao criminal os agentes pblicos que intervierem, restringirem, cercearem ou dissolverem a reunio pacfica, sem armas,
convocada para fins lcitos.

Por fim, urge questionar se a constitucionalidade dos diversos objetivos da manifestao, ou seja, a manifestao com a finalidade de
alterar o sistema jurdico para transformar um crime em algo lcito, como, por exemplo, a marcha da maconha de 2008.

Como afirmarmos no incio do presente trabalho, o sistema jurdico seleciona expectativas da sociedade e a transforma em normas
jurdicas, atravs de um processo democrtico de criao normativa. A manifestao deve ser entendida, dentre outras coisas, como uma
forma de irritar o sistema jurdico, dentro do jogo democrtico, para que ele possa alterar ou inovar as suas normas jurdicas. Dessa
forma, constitucional uma manifestao com o objetivo de tornar lcito o consumo e a venda da maconha, com a alterao da
expectativa e valores presentes no sistema jurdico. O ilcito seria a venda de drogas ou a apologia ao uso durante as manifestaes, j
que, enquanto no houver a alterao no sistema jurdico, tais atitudes so consideradas crimes.[42]

Situao completamente diferente seria se houvesse uma manifestao que pedisse o fim do Estado Democrtico de Direito. Do ponto de
vista jurdico, no pode ser observada da mesma forma uma manifestao que busca introduzir uma determinada expectativa da
sociedade no sistema jurdico, atravs da sua alterao ou inovao, e uma expectativa da sociedade que s seria alcanvel atravs de
uma Revoluo, com o desmoronamento do prprio sistema jurdico democrtico. O Direito no pode aceitar atos atentatrios contra a
democracia e seus valores. E, por isso, uma manifestao que objetiva o fim desse sistema jurdico deve ser democraticamente repelida
pelas instituies do Estado Democrtico de Direito.

Nesse sentido, caso a finalidade da manifestao seja antidemocrtica, a Administrao Pblica, no seu exerccio do poder de polcia,
deve requerer via judicial a sua proibio preventiva.

5. RESPONSABILIDADE CIVIL E O EXERCCIO DO DIREITO DE MANIFESTAO

O direito tem como finalidade garantir a paz e a ordem pblica, atravs da proteo do lcito e represso do ilcito. O ordenamento
jurdico, ao regular a sociedade e transformar fatos sociais em fatos jurdicos, estabelece relaes jurdicas, com direitos e deveres a
diferentes pessoas. Ou seja, em uma relao jurdica, para que algum possa ter direito, h, por outro lado, algum com um dever para
com aquele direito, seja um dever de agir (positivo), seja um dever de no agir (negativo).[43]

O estabelecimento de dever pelo ordenamento jurdico consiste na criao de obrigaes (primria ou originria), cuja inobservncia, seja
atravs da ao ou omisso, caracteriza um ilcito[44] que, gerado um dano a terceiros, surge uma obrigao secundria (ou
sucessiva):[45] indenizar o prejuzo.[46]

No caso do Estado, a responsabilidade civil est prevista no art. 37, 6,[47] da Constituio Federal de 1988, e art. 43 do Cdigo Civil de
2002.[48] O Estado responde, portanto, com base na Teoria do Risco Administrativo, pelos danos que os agentes pblicos, nessa
qualidade, causarem a terceiros.

Quando estamos a falar do direito de manifestao, importante observar que h um regime jurdico estabelecido pela Constituio, com
o estabelecimento de direitos e deveres, no s aos particulares como tambm ao Estado. Mais especificamente, se obrigatria
autoridade estatal X a conduta A; e se por omisso ou ao na realizao dessa conduta pela autoridade X, h um dano para o
particular Z, cabe ao Estado reparar o dano sofrido por esse particular.

A doutrina e jurisprudncia so unnimes em entender que a falta de segurana por parte de o Estado consiste em uma omisso geral,
que no gera a responsabilidade civil em face da sua omisso em proteger os bens de terceiros. Este entendimento decorre do princpio
geral do direito de que ningum obrigado ao impossvel; e obrigar o ente estatal a responder nesses casos seria exigir que o Estado
pudesse evitar a qualquer momento os danos causados pela insegurana; algo que convenhamos seria impossvel at mesmo para
Estado mais eficiente que pudssemos imaginar.

Por outro lado, no caso das manifestaes, a exigncia constitucional do aviso prvio ilide o fator da imprevisibilidade e impossibilidade
da atuao estatal. Lembre-se que o aviso prvio destinado autoridade competente, com a finalidade de apresentar ao Estado as
informaes necessrias para o regular exerccio do direito. Com isso, nasce uma obrigao especfica ao ente pblico: no s ajudar a
organizar as manifestaes e as decorrncias naturais dessa, tal como o trfego, mas tambm garantir a ordem pblica e a segurana de
terceiros que no estejam participando do evento.[49] Mesmo nas manifestaes espontneas, o conhecimento do Estado sobre o
evento, o obriga a tomar as medidas cabveis delimitadas acima.

A ao ou omisso estatal que cause danos a terceiros gera no Estado uma obrigao secundria: a de indenizar o particular pelos danos
sofridos em virtude da manifestao. De outra forma, podemos dizer que o Estado que seja omisso, negligente, imprudente ou imperito,
de modo a permitir a ao violenta de manifestantes, cujo resultado seja a depredao do patrimnio de terceiros ou violao da
integridade fsica ou liberdades, deve indenizar estes pelos prejuzos sofridos em decorrncia desse evento, que desobedeceu ao regime
jurdico constitucional na sua realizao.

De toda forma, necessrio fazer uma anlise caso a caso. Apesar da situao apresentada no pargrafo anterior ser a regra, pode
surgir situaes em que uma manifestao ganhe proporo tamanha que exigir do Estado uma garantia de segurana seria exigir o
impossvel. Apesar de esta ser uma situao excepcional, o princpio da proporcionalidade/razoabilidade ser determinante para a justa
soluo do caso concreto. Ressalta-se que a situao excepcional no deve ser discutida em qualquer caso, somente naquelas grandes
manifestaes, cujo tamanho tenha ganhado grande proporo e, assim, fugido ao controle no s do Estado como tambm dos seus
organizadores, a ingressar, assim, no mbito da imprevisibilidade.

A atuao desproporcional/desarrazovel da polcia que gere dano a terceiros e aos prprios manifestantes tambm gera ao Estado a
obrigao de indenizar. Caso os manifestantes tenham concorrido para a ocorrncia do evento danoso, a indenizao deve ser fixada na
medida proporcional da culpa de ambos, conforme dispe o art. 945 do Cdigo Civil de 2002.[50]

6. CONCLUSO

A ttulo de concluso, importante destacar alguns aspectos:

1. O Direito de manifestao um direito individual de exerccio coletivo, com base no princpio democrtico e republicano, e consiste
na expresso do direito de reunio conjugado ao direito de liberdade de expresso;
2. o exerccio do direito de manifestao deve atender aos preceitos do art. 5, inc. XVI, da CFB/88, bem como s normas
infraconstitucionais que disciplinem esse direito fundamental. Conforme o art. 5, inc. XVI, a manifestao deve ser formada por
um conjunto de pessoas (duas ou mais), reunidas, de forma coordenada e temporria, para um determinado fim e de forma no
violenta tanto a violncia fsica quanto moral -, exigindo-se o aviso prvio autoridade competente e a no frustrao de outra
reunio anteriormente convocada para o mesmo local;
3. constitucional haver intervenes restritivas ao direito de manifestao, tanto por via legislativa quanto pelo exerccio do poder
de polcia da administrao pblica. A lei pode restringir o direito de manifestao (a) ao delimitar os conceitos vagos trazidos pela
Constituio como requisito, bem como estabelecer critrios para o seu atendimento; ou (b) ao ponderar os valores constitucionais
presentes nos diversos direitos fundamentais e, assim, buscar preservar direitos fundamentais em detrimento de outros;
4. a Administrao Pblica, no exerccio do poder de polcia, pode intervir no exerccio do direito de manifestao apenas quando esta
tenha por finalidade a queda do regime jurdico democrtico. A interveno prvia da Administrao, neste caso, depende de
autorizao judicial, caso haja tempo hbil de recorrer a esse Poder;
5. por outro lado, legtima a manifestao que busca alterar o ordenamento jurdico de forma a introduzir uma expectativa que
considerada ilcita, alterando esse sistema;
6. dissolver a manifestao por esta no observar os requisitos e restries impostos pela Constituio deve ser sempre a medida
derradeira, a ultima ratio, a ser tomada pela Administrao Pblica; possvel apenas quando no mais cabvel outra medida a ser
aplicada e para proteger bem jurdicos de igual hierarquia, como a ordem pblica, segurana e direitos fundamentais de terceiros;
7. por fim, ao tomar conhecimento da manifestao, nasce para o Estado uma obrigao especfica de segurana (dever de tutela),
 que a sua no observncia gera o dever secundrio de indenizar os danos sofridos pelos particulares por sua ao ou omisso.

REFERNCIAS

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[1] Ricardo Duarte Jr. Doutorando em Direito Pblico na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL), Mestre em Direito
Pblico, especialista em Direito Administrativo, ambos pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); especialista em Direito
Constitucional e Tributrio e graduado em Direito, ambos pela Universidade Potiguar; Professor Universitrio e Advogado.

Mariana Sarinho. Mestranda em Direito Administrativo na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL). Advogada.

[2] Ver KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 41.

[3] Ver LUHMANN, Niklas. A legitimao pelo procedimento. . Traduo Maria da Conceio da Corte Real. Braslia: Editora da
Universidade de Braslia, 1980.

[4] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do Direito Administrativo ps-moderno: legitimidade, finalidade,
eficincia e resultados. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 42

[5] O princpio da juridicidade consiste na terceira evoluo do princpio da legalidade; em que no se requer mais a adequao de
determinado ato apenas lei, mas ao ordenamento jurdico como um todo, um sistema harmnico (legalidade constitucional). Esse
princpio foi positivado no ordenamento jurdico atravs da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei n 9.784), a qual em seu artigo 2,
pargrafo nico, inciso I, prev o princpio da legalidade como a obedincia lei e ao direito. Ver BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria de
Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. 2 Ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2008.

[6] H uma correlao, equilibrada, integrada e aberta, entre a juridicidade (Direito) e a legitimidade (Democracia) do ordenamento
jurdico, na qual esta decorreria daquela, com base em uma Constituio democrtica. Para Habermas, a legitimidade do direito pode
ser obtida atravs da legalidade, na medida em que os processos para a produo de normas jurdicas so racionais, no sentido de uma
razo prtico-moral procedimental. A legitimidade da legalidade resulta do entrelaamento entre processos jurdicos e uma
argumentao moral que obedece sua prpria racionalidade procedimental. Direito e democracia: entre facticidade e validade .
2. Ed. Rio de Janeiro: Tempo brasileiro, 2003. 1 V. p. 203.

[7] Para que possa haver a participao da sociedade nos processos decisrios necessrio o disciplinamento pelo prprio sistema de
procedimentos e mecanismos, atravs da legalidade. Sobre o assunto, ver DUARTE JR. Ricardo. As agncias reguladoras e o
procedimento participativo: uma discusso acerca da democracia participativa. Revista dos Tribunais, So Paulo, ano 100, Vol. 913,
novembro, 2011.; ______. O processo democrtico na produo normativa das agncias reguladoras: da discricionariedade tcnica
vinculao social. Revista dos Tribunais, So Paulo, ano 101, Vol. 922, agosto, 2012.; ______. Um ensaio propedutico acerca da
(in)validade das normas produzidas pelas agncias reguladoras pela ausncia da participao popular. Jus Navigandi, Teresina, ano
17, n. 3391, 13 out. 2012 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/22802>. Acesso em: 8 maio 2013.; ______ As Agncias
reguladoras e o procedimento normativo. In: Doutrinas Essenciais de Direito Administrativo. Org: Maria Sylvia Zanella di Pietro e
Carlos Ari Sundfeld. Vol. VI. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

[8] Sobre a democracia participativa no controle do Estado, ver DUARTE JR. Ricardo. Liberdades Polticas e Internet: Uma Relao
Essencial para o Desenvolvimento a partir da Teoria de Amartya Sen. In: CONPEDI. (Org.). XXI Congresso Nacional do CONPEDI/UFF :
"O Novo Constittucionalismo Latino Americano: desafios da sustentabilidade". XXI ed. Florianpolis: FUNJAB, 2012.

[9] Conforme o Tribunal Constitucional Federal Alemo, o direito do cidado de participar ativamente do processo de formao da
opinio e da vontade poltica pelo exerccio da liberdade de reunio faz parte dos elementos funcionais indispensveis de uma
comunidade democrtica. (BVERFGE 69, 315, BROKDORF).

[10] ALEXANDRINO, Jos de Melo. Reflexes sobre a liberdade de manifestao: funes, mbito, contedo e limites. Observatrio da
Jurisdio Constitucional. Ano 7, vol. 1, jan./jun. 2014. Disponvel no site <
http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/viewFile/952/646 >. Acesso em 31 de maro de 2015. p. 86.

[11] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituio Portuguesa Anotada. 2. ed., Coimbra, 2010. p. 945.

[12] Jos Afonso da Silva faz uma diferenciao entre manifestao e passeata: enquanto a primeira se realiza em um s lugar, sendo
imvel, a passeata se desloca nas vias pblicas. Comentrio Contextual Constituio. 5 Ed. Malheiros: So Paulo, 2007. p. 141.

[13] A Constituio da Repblica Portuguesa de 1979, em seu artigo 45, diferencia o direito de reunio e o direito de manifestao.
Sobre o assunto, ver SOUSA, Antnio Francisco de. Liberdade de Reunio e de Manifestao no Estado Democrtico de Direito. Revista
Direitos Fundamentais e Justia. Ano 6, n. 21, Out/Dez. 2012. Disponvel em: <
http://www.dfj.inf.br/Arquivos/PDF_Livre/21_Doutrina%20Estrangeira%202_OK.pdf >. Acesso no dia 30 de maro de 2015.;
ALEXANDRINO, Jos de Melo. Reflexes sobre a liberdade de manifestao: funes, mbito, contedo e limites. Observatrio da
Jurisdio Constitucional. Ano 7, vol. 1, jan./jun. 2014. Disponvel no site <
http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/viewFile/952/646 >. Acesso em 31 de maro de 2015. p. 86.

[14] Ver MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5
Edio. So Paulo: Saraiva, 2010.

[15] A Lei Orgnica Espanhola 9/83 exige a presena de, no mnimo, 20 pessoas.

[16] Ver MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5
Edio. So Paulo: Saraiva, 2010.

[17] Ver MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5
Edio. So Paulo: Saraiva, 2010.

[18] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5 Edio.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 488.

[19] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5 Edio.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 488.

[20] Ver FRANA, Vladimir da Rocha. O Direito de Reunio Pacfica na Constituio Federal. Revista de Direito Constitucional e
Internacional. N. 61. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

[21] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5 Edio.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 488.

[22] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5 Edio.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 490.

[23] Ver MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5
Edio. So Paulo: Saraiva, 2010.

[24] Conforme o art. 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens de domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa que a pertencerem. Sobre os bens pblicos, ver CARVALHO FILHO, Jos
dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009; MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso
de Direito Administrativo. 25 Ed., 2 tiragem. So Paulo: Malheiros, 2008.

[25] Conforme o Cdigo Civil Brasileiro de 2002, Art. 99. So bens pblicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;

II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual,
territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

[26] O art. 8, 1, da Constituio Alem no exige o aviso prvio para o exerccio do direito de reunio.

ARTIGO 8 (LIBERDADE DE REUNIO)

(1) Todos os alemes tm o direito de se reunir, pacificamente e sem armas, sem anncio prvio ou autorizao.

(2) Tratando-se de reunies ao ar livre, este direito pode ser limitado por lei ou com base em uma lei.

[27] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5 Edio.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 487.

[28] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martins; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional . 5 Edio.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 485.

[29] Ver LIMA, Raimundo Mrcio Ribeiro. Administrao Pblica dialgica. Curitiba: Juru, 2013.

[30] Ver DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. 3 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2010.

[31] O STF, na ADI n. 1969, j entendeu que o art. 5, inc. XVI, da CFB/88, autoaplicvel. Sobre essa ADI, ver BRITO, Gilton Batista.
Direito de Reunio em Estudo Comparado: os limites da regulamentao na Adi 1969 Do Supremo Tribunal Federal
Brasileiro e na Stc 59/1990 do Tribunal Constitucional Espanhol. Disponvel no site: < http://www.publicadireito.com.br/artigos/?
cod=b3a153ec4be947cb > . Acesso em 30 de maro de 2015.

[32] Conforme o Tribunal Constitucional Alemo, apesar de sua alta dignidade, a liberdade de reunio no garantida sem reservas. O
Art. 8 GG garante apenas o direito de reunir-se pacificamente e sem armas e, alm disso, coloca esse direito para participantes de
reunio a cu aberto sob reserva legal. Com isso, a Constituio atenta para a circunstncia de que, em virtude do contato com o mundo
exterior, para o exerccio da liberdade de reunio sob cu aberto h uma especial necessidade de regulamentao, principalmente de
direito de organizao e processual, a fim de, de um lado, serem criadas as reais condies para o exerccio e, de outro, serem
protegidos suficientemente os interesses colidentes de terceiros. (BVERFGE 69, 315 - BROKDORF).

[33] Sobre o princpio da proporcionalidade, ver BARROS, Suzana de Toledo. O Princpio da Proporcionalidade e o Controle de
Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais. 2ed. Braslia: Brasilia Jurdica, 2000.; BARROSO, Luis Roberto.
Interpretao e aplicao da Constituio. So Paulo: Saraiva, 1996.; VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio
aplicao dos princpios jurdicos. 9 edio. So Paulo: Malheiros, 2009.

[34] Decreto n. 592, de 6 de julho de 1992.

[35] reconhecido o direito de reunio pacfica e sem armas. O exerccio de tal direito s pode estar sujeito s restries previstas pela
lei e que sejam necessrias, uma sociedade democrtica, no interesse da segurana nacional, da segurana ou da ordem pblicas, ou
para proteger a sade ou a moral pblicas ou os direitos e liberdades das demais pessoas.
[36] Decreto n. 678, de 6 de novembro de 1992.

[37] Artigo 20.

1. Toda a pessoa tem direito liberdade de reunio e de associao pacficas.

(...)

[38] Esse tambm o entendimento do Parecer do IAB na Representao de Inconstitucionalidade com pedido liminar proposta pela
seccional da OAB/RJ, que argui a inconstitucionalidade da lei estadual Lei 6.528, de 11 de setembro de 2013. Disponvel no site: <
http://www.iabnacional.org.br/IMG/pdf/doc-15434.pdf. >. Acesso em 31 de maro de 2015.

[39] Ver GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto , 7. Ed. So Paulo: Malheiros, 2008; e Ensaio e discurso
sobre a interpretao e aplicao do direito. 5 Ed. So Paulo: Malheiros; e FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do
direito. So Paulo: Malheiros, 1995.

[40] Conforme o Tribunal Constitucional Alemo, A necessidade de intervenes limitadoras da liberdade no mbito da liberdade de
reunio pode resultar do fato de o manifestante, por meio do exerccio de tal liberdade, afetar as posies jurdicas de terceiros. Tambm
no caso dessas intervenes, os rgos estatais devem interpretar as leis limitadoras dos direitos fundamentais sempre luz do
significado basilar desse direito fundamental no Estado democrtico de liberdade e limitar-se, em suas medidas, ao que necessrio
para a proteo de bens jurdicos de igual valor.(...) A liberdade de reunio protegida como direito fundamental somente deve ser
preterida quando, a partir de um sopesamento de bens jurdicos e sob [estrita] observncia do significado do direito de liberdade, se
chegar concluso de sua necessidade para a proteo de outros bens jurdicos de igual dignidade. De nenhuma maneira, portanto,
qualquer interesse aleatrio justifica uma limitao desse direito de liberdade. (...) A competncia de interveno pela autoridade pblica
limitada, de tal sorte que as proibies e dissolues s sero admissveis no caso de ameaa imediata segurana ou ordem
pblica. (BVERFGE 69, 315 - BROKDORF)

[41] Deciso do Tribunal Constitucional Alemo, na BVERFGE 69, 315 BROKDORF.

[42] O Supremo Tribunal Federal decidiu exatamente nesse sentido na ADPF 187 DF.

[43] Ver KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2006.

[44] Ver art. 186 e 187 do Cdigo Civil Brasileiro de 2002.

[45] Ver art. 927 do Cdigo Civil Brasileiro de 2002.

[46] Etimologicamente, a palavra indenizar significar in deni, ou seja, retornar ao estgio original. Mais especificamente reparar os
danos sofridos, ao estgio anterior ao ou omisso causadora do prejuzo;

[47] Art. 37. (...)

(...)

6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

(...)

[48] Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade
causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

[49] Jos de Melo Alexandrino afirma que o contedo do direito de manifestao traduz-se especialmente em trs deveres ao Estado: (a)
dever de respeito; (b) dever de proteo; e (c) e eventuais deveres de proviso do acesso a lugares e espaos pblicos. ALEXANDRINO,
Jos de Melo. Reflexes sobre a liberdade de manifestao: funes, mbito, contedo e limites. Observatrio da Jurisdio
Constitucional. Ano 7, vol. 1, jan./jun. 2014. Disponvel no site <
http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/viewFile/952/646 >. Acesso em 31 de maro de 2015. p. 90.

[50] Art. 945. Se a vtima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenizao ser fixada tendo-se em conta a
gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.

Autores

Ricardo Duarte Jr.

Doutorando em Direito Pblico pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL); Mestre em Direito Pblico
pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); Especialista em Direito Administrativo pela UFRN; Especialista
em Direito Constitucional e Tributrio pela Universidade Potiguar (UnP); Vice-Presidente do Instituto de Direito
Administrativo Seabra Fagundes (IDASF), Coordenador da Ps-Graduao em Direito Administrativo no Centro Universitrio Facex
(UniFacex), Professor Substituto da UFRN, Advogado e Consultor Jurdico.

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Mariana Capistrano Sarinho Paiva

Mestranda em Direito Administrativo na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL). Advogada.

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