O FEDERALISMO FISCAL NA ORGANIZAO

DO ESTADO BRASILEIRO PELA CONSTITUIO DE 1988 1

Jos Roberto Afonso *

Gabriel Junqueira **

Introduo

Na economia brasileira, os anos 80 ficaram conhecidos como a dcada perdida,

marcada pelas crises da dvida, externa e pblica, e pelo esgotamento de um padro de
crescimento econmico. J no campo da poltica, a dcada foi mais frtil, marcada que foi
pelo perodo de transio palco da crescente presso pela redemocratizao da sociedade e
do enfraquecimento do regime militar. A Assembleia Constituinte de 1987/1988 e a resultante
Constituio de outubro de 1988 constituram o pice do processo que institucionalizou uma
nova forma de organizao do Estado, com efetiva representatividade popular e democracia
ampla e plena.
Passados 20 anos de sua promulgao, aquela que por muitos foi chamada de
Constituio Cidad continua sendo tema de inmeros debates e polmicas. O seu prprio
aniversrio uma excelente oportunidade para relembrar o processo decisrio de 1987/88 e,
especialmente, para analisar os resultados das mudanas constitucionais. O objetivo deste
trabalho dar uma modesta contribuio a essa discusso focando no federalismo fiscal
brasileiro que emergiu da organizao do Estado definida pela Constituio de 1988.
A estrutura deste texto compreende inicialmente uma brevssima anlise das origens da
federao brasileira (de sua promulgao, em 1891, at a dcada de 1980). Em seguida,
comentado o longo e gradual perodo de redemocratizao que culminou na Constituio de
1988. Tenta-se recuperar as linhas gerais do debate acerca do tema durante a Assembleia
Constituinte e comentam-se os dispositivos da Carta Magna mais relevantes para o
federalismo brasileiro presentes no seu ttulo III, Da Organizao do Estado. O maior
1
As opinies aqui expressas so de responsabilidade exclusiva dos autores e no das instituies a que esto
vinculados. O trabalho reproduz argumentos e at alguns trechos de outros documentos dos autores.
*
JOS ROBERTO RODRIGUES AFONSO Economista, Mestre pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ) e Doutorando na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
**
GABRIEL GDALEVICI JUNQUEIRA economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e
Mestrando em Desenvolvimento na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
 2

espao dedicado a analisar o sistema federativo resultante e sua evoluo ao longo das
ltimas duas dcadas.

1. Brevssima viso histrica do federalismo brasileiro

O federalismo no Brasil no surgiu de uma coalizo de baixo para cima (como no

caso clssico dos Estados Unidos da Amrica), mas pelo desdobramento de um Estado
unitrio. Abolida a monarquia, a primeira Constituio da Repblica, de 1891, estabeleceu um
sistema presidencialista de governo seguindo o modelo norte-americano, com trs poderes
independentes: Executivo, Legislativo e Judicirio. Essa estrutura foi mantida nas seis
Constituies Republicanas subsequentes do Brasil, incluindo a atual.
A instaurao de uma Repblica Federativa interessava, sobretudo, s provncias mais
desenvolvidas do Sul e do Sudeste, especialmente So Paulo, onde se concentrava o novo
setor exportador 2 . O principal objetivo era obter maior liberdade para explorar tributos sobre
o comrcio exterior. Em troca, s regies menos desenvolvidas foi oferecida representao
mais do que proporcional no Congresso Nacional.
Sob uma perspectiva de longo prazo3 , pode-se observar que a federao brasileira passa
por fases pendulares, de concentrao e desconcentrao. A primeira, entre 1891 e 1930, foi
marcada pela descentralizao como era de se esperar, o incio da organizao federativa do
Estado se mostrou uma tentativa de ampliao da autonomia dos estados, de forma a reverter
a centralizao dos tempos do Imprio. Com a crise de 1929 e a Revoluo de 1930 comea
um ciclo de centralizao da federao brasileira. Essa fase se estenderia at meados da
dcada de 1940 e se mostrou muito importante para o bem sucedido processo de integrao do
mercado nacional, fundado na industrializao. Entre 1930 e 1946 a parcela da Unio no
gasto do setor pblico cresceu de 50% para 55% do total.
A partir de meados dos anos 40, com o fim do Estado Novo, volta a entrar em ao um
movimento de descentralizao no Brasil. A redemocratizao e a Constituio de 1946 se
mostraram fatores decisivos para a reverso da centralizao do gasto pblico, quando a
participao federal voltou a 50% do total.
Seguindo o movimento pendular caracterstico da federao brasileira, o golpe militar
de 1964 deu incio a um longo perodo de centralizao, poltica e financeira aumentou os

2
No por coincidncia, o Estado de So Paulo esteve frente do movimento republicano e do comando da
repblica nos seus primrdios.
3
Para uma viso ampla do federalismo fiscal no Brasil, ver Affonso (2000); Affonso; Silva (1995c); Afonso;
Melo (2000); Prado (2007); Rezende; Afonso (2002 e 2004); Rezende; Oliveira (2003); Serra; Afonso (1999 e
2007), entre outros autores.
 3

recursos destinados Unio, enquanto a autonomia dos demais governos era

significativamente reduzida. No auge da centralizao, em 1983, o governo federal chegou ao
ponto de reter cerca de 70% da receita tributria disponvel e do gasto pblico nacional.
A partir do final dos anos 70, o esgotamento do padro de crescimento econmico e o
enfraquecimento do regime militar estiveram por trs de um novo movimento de presso pela
redemocratizao da sociedade. Nesse momento, a descentralizao fiscal foi identificada
como pilar fundamental do processo de ampliao da representatividade popular nas decises
estatais, como ser mostrado na seo seguinte.

2. A redemocratizao descentralizadora
2.1. Sobre o processo constituinte

A dcada de 1980 foi a dcada perdida. Foi um perodo de alta instabilidade

econmica, com a formao de um quadro de hiperinflao. O fracasso de consecutivos
planos de estabilizao e a estagnao da arrecadao tributria explicitaram a debilidade das
bases econmicas do Estado nacional-desenvolvimentista. Como a centralizao dos recursos
era uma das principais estratgias para a concentrao do poder nas mos do Executivo
federal, a reverso desse quadro pela ampliao da autonomia e dos recursos disponveis
dos governos estaduais e municipais foi identificada como uma bandeira da
redemocratizao. De fato, desde o incio dos anos 80 houve uma forte elevao das
transferncias 4 de impostos federais em favor dos governos estaduais e municipais 5 .
Assim, iniciada a Assembleia Nacional Constituinte6 , o poder decisrio e os recursos
disponveis no eram mais to concentrados nas mos da Unio. A reforma tributria
monopolizou as atenes dos debates em torno da questo federativa. Desde o incio dos
trabalhos, tornou-se consenso entre os Constituintes que a diviso vertical dos recursos
envolveria uma profunda descentralizao da federao, em favor dos estados e dos
municpios. Embora, nessa direo vertical, algumas mudanas constitucionais resultaram em
uma razovel redistribuio de receita estadual em favor de seus governos municipais (como a
elevao da cota-parte do ICMS) 7 , esse no foi um objetivo da reforma talvez, a maioria dos

4
A frao dos dois principais impostos federais sobre a renda (IR) e sobre o valor adicionado pela indstria
(IPI) transferida aos fundos de participao dos estados (FPE) e dos municpios (FPM) aumentou de 18%
para 44% entre 1980 e 1990. Se incluirmos todas as transferncias constitucionais, chega-se a uma parcela
transferida de 47% e de 57% do IPI; em 1980, era de apenas 20%.
5
A expresso governos estaduais e municipais compreende o conjunto formado pelas administraes dos
estados e dos municpios, alm do Distrito Federal.
6
Para um resgate dos debates federativos na constituinte, ver Afonso (1987 e 1999) e Serra (1989).
7
Como voltaram agenda da reforma tributria nos dias atuais, no custa recordar dois debates relevantes em torno
da questo federativa travados durante a Constituinte e por muitos ignorados. Primeiro, foi discutida a adoo do
princpio de destino na cobrana do imposto estadual sobre mercadorias, rechaada logo no incio dos trabalhos
pelos Constituintes eleitos nas regies menos desenvolvidas (que preferiam investir no incremento dos porcentuais
de rateio dos fundos de participao). Segundo, chegou a ser aprovada na fase inicial de trabalhos (da comisso de
 4

Constituintes nem tinha noo de que a descentralizao se tornaria muito mais um processo
de municipalizao da receita tributria no conceito de disponibilidade efetiva (ou seja, depois
de computadas as transferncias obrigatrias de impostos).
Se logo cedo foi pactuado que a Unio seria a grande perdedora na diviso federativa de
recursos pblicos 8 , a maior parte dos debates sobre essa matria durante o cerca de ano e
meio de Constituinte se deu em torno da diviso horizontal dos recursos ou melhor, em
torno de como os ganhos de receitas estaduais e municipais (decorrentes seja de novos e
maiores impostos, seja dos aumentos dos fundos de participao) seriam divididos entre as
macrorregies 9 . O quadro a seguir mostra a evoluo na diviso federativa da receita

finanas) a proposta de criao de um nico imposto estadual sobre valor adicionado, compreendendo mercadorias
e servios, e eliminando o imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS). Porm, na comisso de
sistematizao, foi mantida a competncia desse ltimo imposto municipal. Temeu-se que os municpios mais
dependentes do ISS (especialmente, capitais e grandes centros urbanos) no fossem compensados pelo aumento das
transferncias do ICMS e pela criao do IVVC. Esses aumentos de receitas em favor dos municpios foram
preservados mesmo depois que se decidiu que o ISS no mais seria extinto.
8
Uma estimativa dos impactos financeiros da reforma tributria foi apresentada por Serra e Afonso (1995): a
Unio teria perdido o equivalente a 0,6 pontos do PIB ou 4% das receitas tributrias pr-reforma. O ganho dos
estados foi equivalente a 0,7 pontos do produto, com incremento de 10% de suas receitas disponveis. J os
grandes ganhadores, os municpios, tiveram um incremento de 0,9 pontos do PIB ou mais 26% de receitas.
Importa atentar que os autores calcularam, no agregado, um aumento de 1 ponto do PIB na carga tributria
global, por conta de medidas como a criao da contribuio sobre o lucro e o alargamento da base do ICMS.
9
Pouco mais de uma dcada depois da Constituinte, em 2000, uma anlise da dimenso regional da receita
tributria disponvel estadual e municipal j dava uma ideia de quanto avanou a desconcentrao:
os governos do Norte, Nordeste e Sudeste detm um tero do montante nacional (R$ 140 bilhes), muito
acima da participao de 24 por cento no PIB brasileiro; ou seja, no se trata de apenas equalizar a
distncia entre ricos e pobres, como normalmente fazem os esquemas de transferncias de muitos pases: o
sistema brasileiro provoca uma redistribuio que leva regies menos desenvolvidas a dispor de mais
recursos do que o peso que detm na economia nacional;
os recursos tributrios movimentados pelos governos estaduais e municipais nas trs regies em proporo
das respectivas economias tambm so muito mais relevantes que nas regies mais desenvolvidas:
enquanto a mdia nacional que a receita estadual e municipal equivale a 13% do PIB, de um lado, em So
Paulo, fica abaixo dos 10%, de outro, chega a 20% na mdia do Nordeste e Norte em casos extremos,
chega a 61% do PIB em RR, 50% em TO, 44% em AC, 30% no MA e 29% no PI;
em valores per capita, as discrepncias regionais tambm so significativamente reduzidas, como, por
exemplo, a distncia entre SP e o estado mais pobre do Pas, MA, de 6,6 vezes no caso do PIB e diminui
para apenas 2,5 vezes no caso da receita tributria estadual e municipal;
fcil evidenciar como a reforma tributria de 1988 explica uma desconcentrao regional dos recursos
tributrios to profunda e quase sem precedentes no mundo (ao menos, sem provocar maiores frices polticas,
a exemplo de outras federaes com diferenas regionais e pessoais to grandes quanto as brasileiras),
envolvendo tanto aumento das transferncias constitucionais, quanto melhoria da arrecadao prpria;
FPE: o primeiro efeito foi o do aumento da partilha, de 14 para 21,5% sobre a mesma base (IR e IPI)
assim, se em 2001 estimado em R$ 16,9 bilhes o montante bruto do FPE (sem deduzir o FUNDEF),
infere-se que, ceteris paribus, R$ 5,9 bilhes so explicados pelo efeito constitucional direto; depois, um
acordo firmado na comisso tributria da Constituinte (depois sacramentado na forma de lei complementar)
fixou em 85% do total do fundo o rateio em favor do Norte, Nordeste e Centro-Oeste; logo, para essas
regies, a Unio destina um montante anual de R$ 5 bilhes somente em FPE, por conta da reforma
tributria promovida pela Constituinte;
FNO/FNE/FCO: os fundos para financiamentos regionais, atravs de bancos oficiais, baseado em 3% do IR
e IPI, foram criados e destinados exclusivamente para as trs regies menos desenvolvidas, substituindo o
antigo Fundo Especial, cuja partilha era de apenas 1% e tambm beneficiava os estados do Sul e Sudeste;
por ano, os trs fundos recebem um aporte novo de R$ 2,3 bilhes;
ICMS: a autonomia para administrar o imposto estadual e, principalmente, a alterao na alquota
interestadual fixada pelo Senado (aumentando a parcela que cabe s trs regies no comrcio interestadual)
 5

tributria nacional, seja a diretamente arrecadada, seja a disponibilidade efetiva depois da

repartio compulsria.

COMPOSIO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTRIA

em %
Carga Central Estadual Local Total
Conceito
% PIB Composio % do Total
ARRECADAO DIRETA
1960 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0
1980 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0
1988 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0
1994 29,75 67,8 27,1 5,1 100,0
2007 36,42 69,2 25,3 5,4 100,0
RECEITA DISPONVEL
1960 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0
1980 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0
1988 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0
1994 29,75 59,3 25,1 15,6 100,0
2007 35,50 58,0 24,7 17,3 100,0
Fonte: STN, SRF, IBGE, Ministrio da Previdncia, CEF, Confaz e Balanos.
Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuies, inclusive FGTS,
Sistema S, juros da dvida ativa.
Receita disponvel compreende transferncias obrigatrias concedidas/recebidas.

Mais do que uma questo federativa, foi regional o principal tom dos debates e embates
entre os Constituintes em torno da reforma tributria. A contrapartida dos gastos foi
solenemente ignorada.
Se desde cedo tinha sido acordada uma profunda descentralizao da receita tributria, e
logo depois a maioria imps uma razovel desconcentrao regional dos mesmos recursos,
nada mais natural, ou racional, do que discutir e decidir sobre os impactos dessas mudanas
na definio das responsabilidades e encargos atribudos a cada esfera de governo. Na prtica,
esse foi um debate interditado. Em qualquer pas marcado por profundas disparidades
econmicas e sociais entre regies e entre famlias, natural que a diviso de encargos seja
uma matria complexa e que eventuais mudanas precisem ser adotadas gradualmente e em
largo prazo. Mas isso no era uma justificativa para se ignorar o assunto.
Como destacado por Rezende e Afonso (1987, p. 14), a existncia de grandes
disparidades inter e intra-regionais 10 torna extremamente perigosa a descentralizao de

e a ampliao da base sobre energia eltrica, combustveis e comunicaes beneficiaram particularmente as

fazendas das trs regies; tanto que o crescimento mdio entre 1988 e 2001 do ICMS foi de 3,7%, em
termos nacionais, e apenas 2,4% em SP, contra uma expanso mdia de 4,6% no Nordeste, 6,2% no
Centro-Oeste e 8,9% no Norte; no caso das trs bases seletivas mencionadas, se respondem por cerca de
40% do ICMS nacional, tal proporo iguala ou supera 50% em AC, TO, BA e DF.
10
Para uma discusso das desigualdades regionais no federalismo brasileiro, ver Affonso; Silva (1995a) e
Afonso (2001), entre outros.
 6

competncias para os governos locais, visto que boa parte deles no possui capacidade
tcnica, administrativa e financeira para prover os servios pblicos essenciais populao.
Uma alternativa que chegou a ser cogitada inicialmente, no mbito dos debates em torno do
sistema tributrio, foi (...) a criao de Programa de Descentralizao apoiado por um fundo
financeiro especfico, que deveria assegurar um processo gradual, e no impositivo, de
transferncia progressiva de responsabilidades (...), mas que no parece ter causado muito
entusiasmo e foi abandonada, sem maiores debates.
As autoridades federais, de um lado, se omitiram na maior parte dos debates da
Constituinte. Quando tentaram intervir nas decises do campo tributrio, primeiro, foram
infelizes um caso notrio foi usar o enorme capital poltico do governo federal para
recuperar para sua competncia o imposto territorial rural ITR, que inicialmente estava
sendo municipalizado; mas, at hoje, tal imposto rende em todo o Pas menos do que se deve
arrecadar de IPTU apenas no bairro de Copacabana, na cidade do Rio de Janeiro; segundo,
no foram bem sucedidas em tentar quebrar o pacto regional na diviso dos impostos e
receitas. Ao final da Constituinte, restou quelas autoridades anunciar (ou ameaar) que
promoveriam o que chamaram de operao desmonte ou seja, um corte de gastos
acompanhado de reduo da presena federal em reas e programas de maior interesse
regional e local. Se, por um lado, seria absolutamente natural e justificvel que o oramento e
o tamanho do governo federal precisassem ser reduzidos face s perdas de receita sofridas
pela Unio com a reforma tributria da nova Constituio, e se tambm seria o ideal que essa
diminuio da presena federal guardasse relao com o ganho de receita de cada unidade
estadual ou local de governo, por outro lado, a operao desmonte soou mais como uma
retaliao (poltica) do que como um processo racional de descentralizao 11 .
As bancadas constituintes mais prximas dos governadores e dos prefeitos, de outro
lado, tambm deram uma importante contribuio para esse descompasso federativo.
Adotaram uma posio bem simples e radical: s queriam receber novos e mais recursos,
porm no aceitavam assumir novas responsabilidades de gastos. Como predominavam os
interesses estaduais e municipais no colgio parlamentar, as rarssimas propostas na direo
de ordenar a descentralizao sequer foram debatidas.

11
Pela falta de pactuao e coordenao, na prtica, a operao desmonte virou uma operao desmanche: as
restries oramentrias e financeiras no governo federal, determinada menos pela descentralizao ordenada
e mais pela poltica antiinflacionria, provocaram uma desarticulao institucional razovel. Isso foi
exacerbado pouco depois, com o Plano Collor, por uma conteno ainda mais forte e generalizada de gastos.
Teve o efeito, inegvel, de diminuir o tamanho e a importncia do governo federal na federao.
 7

curioso registrar que, na fase da comisso temtica, a Comisso de Tributao e

Finanas chegou a examinar a hiptese de redirecionar a receita da contribuio social sobre o
faturamento (o antigo FINSOCIAL), criada no incio dos anos 80, para financiar gastos
federais que seriam paulatinamente transferidos para o custeio direto por governos estaduais,
quando esses passassem a arrecadar mais ICMS e a receber mais transferncias do FPE.
Como outra comisso temtica, a Comisso da Ordem Social, tambm props mobilizar a
mesma contribuio como fonte para financiar a seguridade social, essa opo acabou
prevalecendo (o que originou a atual COFINS).
Menciona-se, ainda, que a organizao do Estado foi objeto de outra comisso temtica,
que definiu as competncias de gasto de cada esfera de governo sem levar em conta as
competncias tributrias que eram decididas pela comisso da tributao.
Em princpio, a Comisso de Sistematizao deveria harmonizar os diferentes relatrios,
ou ainda o Plenrio poderia faz-lo por meio de emendas globais (inclusive, muitas vezes,
prevaleceram os substitutivos propostos pelo chamado Centro, agrupamento que uniu
parlamentares do centro direita durante a Assembleia Constituinte de 1987/88), porm, na
prtica, nunca houve a menor avaliao, discusso e deciso, de forma harmnica e sistmica,
para balancear as necessidades de gastos com as fontes de recursos de cada uma das trs
esferas de governo.
Acabou prevalecendo a ideia de que a descentralizao dos encargos seria resolvida de
maneira natural, em funo da descentralizao dos recursos. Porm, uma vez que no
ficaram definidas claramente as responsabilidades a serem transferidas e seus custos,
simples perceber que a transio seria conturbada. Isso sem contar que a mesma Constituio
pressionaria o gasto com educao, sade, previdncia e assistncia social, de modo a
diminuir ainda mais o raio de manobra do Executivo federal.
Do ponto de vista federativo, fora do captulo do sistema tributrio, os dois debates que
mais despertaram polmicas na Assembleia Constituinte envolveram as competncias
legislativas em torno do endividamento pblico e a regionalizao do oramento pblico
federal. Como em muitos outros casos de impasses, a Constituio promulgada acabou com
posies pouco claras. No primeiro caso, manteve as competncias do Senado para deliberar
sobre limites e condies de crditos e dvidas, mas tambm previu que lei complementar
trataria do assunto (a que depois veio se tornar a conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal).
No segundo caso, uma norma transitria determinou que o oramento federal fosse alocado
segundo a distribuio da populao na prtica, a medida se revelou incua.
 8

fcil deduzir que no houve a menor preocupao em se promover uma descentralizao

planejada, algo concomitante, com um mnimo de racionalidade, dos recursos e tambm dos
encargos. Implantada as mudanas constitucionais, tambm no foi desenhado, negociado e
adotado um plano que ordenasse o processo estabelecendo metas de curto, mdio e longo prazo,
alm dos meios (financeiros e administrativos) para que essas fossem atingidas. Alguns at
poderiam dizer que isso no seria matria prpria para uma Carta Magna, que envolvia um
processo e no apenas uma simples norma legislativa, porm nada ou muito pouco foi feito no
campo administrativo. Mesmo a chamada operao desmonte, que se seguiu imediatamente
promulgao da nova Constituio, no foi mais do que um apelido para o conhecido rito de
cortes de dotaes e contingenciamentos oramentrios, ao invs de ser um processo
ordenado de reviso do papel e da forma de atuao da Unio.
No se nega que a Constituio de outubro de 1988 foi um marco na redemocratizao e
na descentralizao poltico-administrativa no Brasil, em ambos os casos, como uma forma de
reao ao autoritarismo vigente durante o regime militar. Inserido nesse movimento, a
descentralizao resultou em um movimento de ampliao e autonomizao dos
oramentos dos governos estaduais e municipais12 . Esse, porm, foi um processo comandado
a partir do sistema tributrio, com a receita correndo para os cofres dos governos estaduais e
municipais, mas sem que, ao mesmo tempo, mudasse claramente o ordenamento e suas
responsabilidades. Porm, como dinheiro sempre puxa dinheiro, depois acabou se
constatando tambm uma descentralizao do gasto ao menos se medida pela maior
participao dos governos estaduais e municipais em muitas categorias, funes e programas
da despesa pblica do Pas. Isso foi mais consequncia das circunstncias do que fruto de um
planejamento estratgico, de um pacto acordado entre dirigentes das diferentes unidades
federativas e de uma ao deliberada e coordenada.

2.2. Organizao institucional vigente

Como destacado, a promulgao da Constituio de 1988 foi o pice do processo que

institucionalizou uma organizao do Estado fundada em slida representatividade popular.
sob esse ponto de vista que esta seo analisa a institucionalidade poltico-administrativa da
federao brasileira estabelecida pela Constituio de 1988.

12
De acordo com Prado (2003, p. 14): A forte perda de autonomia dos GSN no perodo entre 1968 e o final dos
anos 70 levou, na sada do regime militar, a uma ampla nfase no sentido contrrio. O processo que ento se
inicia, e se completa com a Constituio de 1988, levou transformao do sistema de partilha criado pela
Reforma de 1967 num dos mais descentralizados e autonomizados da economia mundial. (...) O atual sistema
de partilha est, portanto, estreitamente associado ao processo de superao do quadro de centralizao fiscal
e poltica do regime militar.
 9

A organizao do governo em trs esferas de governo explicitamente determinada pela

Constituio de 1988, em seu art. 18: A organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal 13 e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio.
A Carta Magna faculta a incorporao, a subdiviso e o desmembramento de estados
federados, desde que aprovado por plebiscito junto populao diretamente interessada e pelo
Congresso Nacional, mediante lei complementar (art. 18, 3). J para a criao ou transformao
de municpios so exigidos: a apresentao de estudos de viabilidade municipal, a aprovao
em plebiscito pela populao dos municpios envolvidos e a criao em lei estadual, por
perodo limitado por lei complementar nacional (art. 18, 4) 14 .
A Constituio Federal de 1988 estruturou o sistema combinando competncias
privativas, comuns e concorrentes, norteadas pelo princpio geral da predominncia do
interesse. Desta forma, em linhas gerais: Unio cabe legislar sobre matrias e questes de
predominante interesse geral nacional; aos estados, sobre os assuntos de predominante
interesse regional; e aos municpios, sobre os de interesse local.
No art. 22 so definidas as competncias privativas 15 da Unio. Entre elas se destacam
as legislaes referentes a: direito civil, penal e do trabalho; naturalizao, emigrao e
imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; organizao do sistema nacional de
emprego e condies para o exerccio de profisses; seguridade social; diretrizes e bases da
educao nacional.
Entre as competncias comuns 16 da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, ressaltamos: zelar pela guarda da Constituio, das leis, das instituies
democrticas e conservar o patrimnio pblico; cuidar da sade e assistncia pblica, da
proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; promover programas que combatam
as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos
grupos desfavorecidos.

13
Ao Distrito Federal, que a sede da capital da Repblica, so atribudas as competncias reservadas tanto aos
Estados, quanto aos Municpios.
14
No caso da esfera local, tais exigncias (mais restritivas) constituio de novas unidades so recentes, pois,
aps a promulgao da Constituio de 1988, foram criados mais de 1,5 mil municpios, diante da
flexibilidade legislativa, para tirarem proveito de critrios inadequados das transferncias tributrias,
especialmente do FPM por conta de um piso de repasse de modo que a maioria das novas cidades tinha menos
de 10 mil habitantes.
15
A competncia privativa aquela enumerada como prpria de uma entidade, podendo ser delegada a outra.
16
Competncia comum significa poder legislar ou praticar atos em p de igualdade com outros, sem que o
exerccio de uma venha a excluir a competncia de outra.
 10

Quanto s competncias concorrentes 17 entre a Unio e os estados e Distrito Federal,

cabe destacar as relativas a: direito tributrio, financeiro, penitencirio; educao, cultura e
ensino; previdncia social, proteo e defesa da sade; assistncia jurdica e defensoria
pblica; proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; proteo da
infncia e da juventude.
Cada estado possui sua prpria carta magna, conforme determinado pela prpria
Constituio de 1988. Os municpios tambm tm sua prpria Lei Orgnica Municipal,
aprovada pelo poder legislativo local, a quem tambm compete fiscalizar o Executivo
municipal. Porm, h uma hierarquia (vertical) das competncias legislativas.
da competncia dos municpios (arts. 30 e 31) legislar sobre assuntos de interesse
local; suplementar a legislao federal e estadual no que couber; organizar e prestar,
diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; manter a cooperao tcnica
e financeira da Unio e do estado, programas de educao pr-escolar e de ensino
fundamental; prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do estado, servios de
atendimento sade da populao.
As possibilidades de interveno dos entes federados em outros de nvel inferior so
reguladas pelo captulo IV, de forma a limit-las pelas instituies democrticas.
Outro fator constitucional relevante do ponto de vista federativo foram os dispositivos
que impuseram o regime nico de trabalho para os funcionrios das trs esferas de governo, a
garantia de aposentadorias precoces e integrais na rea pblica e a transformao de todos os
funcionrios regidos pelas leis trabalhistas do setor privado (CLT) em estatutrios, de acordo
com a proposta e o empenho, na poca, do chamado Centro naturalmente, nesse caso
particular, com apoio dos partidos de esquerda (ligados s corporaes de servidores pblicos).
A federao brasileira promove uma considervel redistribuio de poder em relao
representao parlamentar 18 . Na Cmara de Deputados, a representao no proporcional
populao dos estados, pois h um teto de setenta parlamentares por estado e um piso de oito.
A sobre-representao concentra-se em estados pouco populosos da regio Norte e a sub-
representao na regio Sudeste. Nos casos extremos, a eleio de um deputado no estado

17
Competncia concorrente a possibilidade de dispor sobre o mesmo assunto ou matria por mais de uma
entidade federativa. Podendo ser plena, no mbito de seu territrio, quando inexistir legislao federal; ou
suplementar, quando as normas supram ausncia ou omisso de determinado ponto da norma geral nacional,
ou desdobrem seu contedo visando a atender peculiaridades locais.
18
Para uma abordagem mais poltica do federalismo brasileiro, ver Arretche (2007a e 2007b); e Cheuib;
Figuiredo; Limongi (2008), entre outros autores.
 11

mais populoso requer 16 vezes mais votos do que a eleio de um deputado no estado menos
populoso do Pas.
A Constituio de 1988 estabelece as regras da administrao pblica no captulo VII de
seu ttulo III. So detalhadas as disposies gerais, referentes aos princpios gerais a serem
seguidos, assim como as normas que regulam o servio pblico para todas as esferas de
governo. Alm disso, prev a possibilidade da ao da administrao pblica em um mesmo
complexo geoeconmico e social, visando seu desenvolvimento e a reduo das disparidades
regionais.
A diviso de responsabilidades e tarefas na federao brasileira pode ser qualificada
como complexa para no dizer confusa. O quadro a seguir aloca por esfera de governo as
atribuies para legislar e para prestar os servios no Brasil comparativamente a um marco
conceitual, que reflete tendncias internacionais (SHAH, 1990).

D IV IS O D E C O M P E T N C IA S D O G A S T O P B L IC O P O R N V E L D E G O V E R N O

B ra s il C o n c e itu a l
A trib u i e s d o E s ta d o P o ltic a , P ro v is o , P o ltic a , P ro v is o ,
p a d r o e a d m in is - p a d r o e a d m in is - C o m e n t rio s
s u p e rv is o -tra o s u p e rv is o -tra o
D e fe s a F F F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
N e g c io s E x te rn o s F F F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
C o m rc io In te rn a c io n a l F F F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
P o ltic a M o n e t ria , M o e d a e B a n c o s F F F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
C o m rc io In te re s ta d u a l F F, E F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
P re v id n c ia , p e n s e s F F, E, L F F R e d is trib u i o
S u b s d io s p / n e g c io s - in d s tria F, E F, E F F D e s e n v o lv .re g io n a l,p o ltic a in d u s tria l
Im ig ra o F F F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
S e g u ro -D e s e m p re g o F F F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
A e ro p o rto s e F e rro v ia s F F, E F F B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
P o ltic a F is c a l F, E, L F, E, L F ,E F ,E ,L P o s s ib ilid a d e d e c o o rd e n a o
D ire ito E c o n m ic o F F, E F F ,E ,L M e rc a d o in te rn o c o m u m
R e c u rs o s n a tu ra is F F, E F F ,E ,L P ro m o v e m e rc a d o c o m u m
M e io a m b ie n te F, E F, E F ,E ,L E ,L B e n e fc io s e c u s to s n a c io n a is
In d s tria , c o m rc io e a g ric u ltu ra F, E F, E F ,E ,L E ,L S ig n ific a tiv a s re la e s in te rju ris d i e s
Educao F, E, L F, E, L F ,E ,L E ,L T ra n s fe r n c ia s d e a s s is t n c ia
Sade F, E F, E, L F ,E ,L E ,L T ra n s fe r n c ia s d e a s s is t n c ia
B e m -e s ta r e a s s is t n c ia s o c ia l F, E F, E, L F ,E ,L E ,L T ra n s fe r n c ia s d e a s s is t n c ia
P o lc ia F, E F, E, L E ,L E ,L B e n e fc io s lo c a is
g u a e s a n e a m e n to b s ic o F E, L L L B e n e fc io s lo c a is
P ro te o c o n tra in c n d io F, E E L L B e n e fc io s lo c a is
P a rq u e s e re c re a e s L L F ,E ,L F ,E ,L B e n e fc io s lo c a is , m a s g o v e rn o s
na c io na l/e sta d ua l c o m p a rq ue s p r p rio s
R o d o v ia s e v ia s :
F e d e ra is F F F E ,L M e rc a d o in te rn o c o m u m
E s ta d u a is E E E E ,L B e n e fc io s e c u s to s e s ta d u a is
In te r-re g io n a is F F, E E E ,L B e n e fic io s e c u s to s in te r-re g io n a is
L o c a is E L L L B e n e fc io s e c u s to s lo c a is
A u x lio s F in a n c e iro s F, E F, E F ,E F ,E T ra n s fe r n c ia s fis c a is v is a n d o
o b je tiv o s p r p rio s
G o v e rn o s : F = F e d e ra l; E = E s ta d u a l; L = L o c a l/M u n ic ip a l. C O N C E IT U A L = fo n te A n w a r S h a h .

Complexidade de relaes, superposio de tarefas e desarticulao nas aes so

marcas caractersticas da experincia atual e passada. Em muitas reas de atuao dos
governos, h uma complexa teia de relaes intergovernamentais. Tambm h presena
diferenciada de um mesmo governo, federal e mesmo estadual, de modo a cuidarem de tarefas
 12

precpuas em determinadas regies ou microrregies, o que no se repete em outras. Isso

explicado pelas profundas discrepncias regionais, de ordem econmica, social e cultural,
bem assim a ampla autonomia dos entes federados.
A estrutura federativa confirmada pela Constituio de 1988 fez do Brasil uma das
federaes de maior grau de descentralizao fiscal, independente da forma de mensurao.
Cada ente federado, de qualquer uma das trs esferas, tem plena e irrestrita autonomia
de deciso e de comando sobre o gasto autorizado por seu oramento 19 . A lei oramentria
anual aprovada prvia e anualmente pelo respectivo poder legislativo jamais submetida
ao crivo de qualquer poder de unidade superior de governo (por exemplo, em cada
municipalidade, a lei oramentria votada com autonomia pela Cmara de Vereadores).
Tambm cada governo decide sozinho sobre as compras que realiza, seja de material de
consumo, seja de mquinas e obras, respeitadas as diretrizes nacionais de uma lei federal de
licitaes e as regras prprias de seus oramentos.
A contratao de servidores pblicos e o valor dos salrios e forma de reajuste so
decididos pelos chefes de cada poder, em cada ente federado, nos termos das respectivas leis,
sem qualquer crivo externo apenas sujeito a limites globais fixados em carter nacional,
para cada poder e cada governo, na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Excepcionalmente, em casos isolados, sem expresso macro e decrescentes no futuro, o
governo federal se compromete a cobrir os custos: parciais, dos servios de segurana, ensino
e sade do Distrito Federal; dos salrios de servidores federais empregados nos antigos
territrios transformados nos ltimos novos estados; e de servidores de hospitais e unidades
de sade federais que foram transferidos para a gesto dos governos estaduais e municipais.
Encerrado o exerccio financeiro (igual ao ano civil), a prestao de contas submetida
e aprovada pelo mesmo legislativo; um parecer prvio dado por um rgo auxiliar e
independente, o tribunal de contas, havendo um federal e outro em cada estado (em alguns
poucos casos h tribunal especializado para os municpios), sem qualquer vnculo formal
entre eles.
A fiscalizao tradicional das contas pblicas compreende tanto um servio de controle
interno de cada rgo e poder (embora inexistente ou falho nas menores localidades), quanto
o controle externo, que compreende a anlise tcnica e preliminar por uma corte de contas.
A deciso final a respeito das contas feita pelo respectivo legislativo.

19
Para uma anlise detalhada dos aspectos fiscais da Constituio Federal, ver Afonso (2005); Rezende; Afonso
(1987); e Serra (1989), entre outros.
 13

O chamado controle social uma tendncia crescente. A comear no mbito do

oramento, com experincias voluntrias, mas cada vez mais difundidas, de prticas de
planejamento participativo, com representantes dos bairros de cada cidade ou de regies de
um estado. A publicidade das contas e dos documentos ampla e crescente, especialmente
com o recurso da Internet. A transparncia ganhou grande impulso no mbito do processo de
mudana do regime fiscal coroado pela vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir de
maio de 2000.
Por certo, o pice do processo tem coincidido com as eleies dos chefes dos
Executivos e dos membros dos Legislativos, em que o tamanho da carga tributria e do
oramento, bem assim a eficincia e a eficcia dos gastos, vem despertando cada vez mais
interesse durante os debates, especialmente no mbito nacional, estadual e dos grandes
centros urbanos. Isso sem contar a atuao cada vez mais marcante da mdia e de entidades do
terceiro setor, inclusive algumas ONGs voltadas cada vez mais para a anlise da evoluo e
da estrutura das contas pblicas.

3. O Ps-Constituinte
3.1. Alguns aspectos macroeconmicos

A organizao poltico-administrativa pode ser vista, grosso modo, como a

operacionalizao federativa das prioridades definidas pela sociedade no Congresso Nacional.
Durante a Constituinte, disciplina fiscal nunca foi um tema que tenha recebido maior ateno.
As preocupaes com a democracia e a universalizao dos direitos sociais implicavam
presso sobre o gasto pblico, mas no se notou ateno similar s formas de financiamento
dessas despesas.
Assim, o debate constituinte parece ter-se centrado mais nos princpios e objetivos
gerais a serem perseguidos do que nos meios mais adequados para alcan-los. Assim, o ttulo
III da Constituio atribuiu competncias e autonomia aos governos estaduais e municipais,
mas no tratou de promover um processo ordenado, trazendo consequncias relevantes para o
acirramento das disputas federativas.
A Constituio de 1988, em seu mpeto democratizante, instituiu uma estrutura poltico-
administrativa das mais descentralizadas do mundo, sem dispensar a devida ateno para as
consequncias prticas do novo texto constitucional. O que se observou em seguida foi uma
forte reao do governo federal redistribuio de recursos e poderes na federao.
Com o sucesso do Plano Real no controle inflacionrio, a Unio ganhou muita fora,
suficiente para obter o respaldo poltico para reverter a descentralizao promovida pela
 14

Constituio de 1988. Assim, a partir de 1994, a evoluo da estrutura poltico-administrativa

de todos os entes da federao passou a estar fortemente condicionada pela poltica
econmica do Executivo federal. Portanto, faz-se necessrio identificar os principais objetivos
e instrumentos de poltica econmica e, a partir da, analisar como e em que medida a
organizao poltico-administrativa foi influenciada pela recentralizao posta em prtica.
O desequilbrio nas contas pblicas voltou a ser considerado um problema relevante
pela equipe econmica. O diagnstico era que a inflao encobria um dficit oramentrio
estrutural, e que, uma vez reduzido o imposto inflacionrio, esses resultados negativos
apareceriam e poderiam comprometer a estabilizao monetria.
O ajuste fiscal foi promovido por meio de medidas emergenciais desvinculando parte da
receita que a Constituio de 1988 tinha reservado s polticas sociais. Esses instrumentos
provisrios foram seguidamente renovados, tornando-se, na prtica, permanentes.
De fato, pode-se argumentar que o ajuste fiscal centrado na desvinculao de receitas
destinadas s polticas sociais e no aumento das receitas no partilhadas com Estados e
Municpios foi em grande medida uma reao da Unio estrutura fiscal estabelecida na
Constituio de 1988. A necessidade de destinar recursos crescentes aos benefcios
previdencirios em paralelo descentralizao dos recursos tributrios gerou uma presso
sobre as contas federais que a equipe econmica considerava extremamente nociva para seu
objetivo maior: o controle inflacionrio.
Com a poltica macroeconmica em vigor centrada no estabelecimento da ncora
cambial o gasto federal passou a ser enormemente pressionado pelos juros da dvida
pblica, instrumento central de ajuste do balano de pagamentos. A partir do momento em
que a poltica cambial adotada se mostrou insustentvel, a poltica econmica do governo
federal passou a se basear na ncora nominal metas de inflao. Para tanto, a equipe
econmica diagnosticava que no poderia haver um crescimento do PIB acima de seu
potencial elevando o controle da demanda agregada a cerne da poltica macro. A gerao
de supervits primrios e as variaes na taxa de juros bsica se tornaram os principais
instrumentos de controle inflacionrio.
Neste contexto, a poltica fiscal passou ao centro da agenda econmica 20 , suscitando
inmeros debates e projetos de regulamentao. A discusso que culminou com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) foi a que trouxe maiores impactos para a administrao
pblica. Neste sentido, pode ser apontada como a mais relevante dessas discusses, tendo sido

20
Interessantes anlises, divulgadas h pouco, e cobrindo a evoluo da poltica fiscal nas duas dcadas
seguintes Constituio de 1988, so as de Velloso e Mendes (2008), Giambiagi (2007) e Lopreato (2007).
 15

a primeira a deslocar o debate do ajuste fiscal de curto prazo para um enfoque mais estrutural,
de longo prazo.
Diante desse quadro, pode-se argumentar que a agenda fiscal dominada por uma viso
de curto prazo, voltada para a manuteno do que o mercado financeiro considera ser o
principal indicador de solvncia do Estado: a relao dvida/PIB. Como os gastos sociais e os
referentes aos juros da dvida pblica encontram obstculos polticos para serem reduzidos, o
ajuste recaiu sobre os investimentos em infra-estrutura, agravando os gargalos que afetam em
muito a competitividade das empresas brasileiras.
O ajuste fiscal passou de meio a fim da poltica econmica, gerando distores graves
para a economia brasileira. O que deveria ser provisrio, por princpio, acabou se revelando
duradouro e, pior, em termos prospectivos, ainda desponta como permanente. No se pretende
negar sua necessidade, mas preciso ter claro que a forma do ajuste no irrelevante do
ponto de vista macroeconmico a reduo dos investimentos pblicos tem efeitos perversos
sobre o crescimento econmico e, portanto, sobre o aumento da arrecadao fiscal.
O problema foi a qualidade do ajuste adotado. O aumento da arrecadao foi promovido
pela majorao da tributao indireta, notadamente as contribuies sociais no
compartilhadas com os estados e municpios. Alm disso, em funo da existncia de muitos
gastos incompressveis, determinados pela Constituio federal de 1988, os cortes mais
significativos, como j assinalado, foram nos investimentos pblicos, principalmente aqueles
em infra-estrutura.
Assim, fica claro que os mecanismos que trataram do ajuste fiscal de curto prazo
geraram desequilbrios de mdio e longo prazo para a federao brasileira. Apesar de a
administrao pblica ser acusada de inchada e ineficiente, os efeitos mais nocivos do setor
pblico remetem s formas de arrecadao regressiva e de gasto gera baixo dinamismo
econmico. Diante desse quadro, as relaes federativas vo se tornando cada vez mais
esgaradas, marcadas por disputas verticais e horizontais. Como destacado em trabalho recente:
Portanto, o inter-relacionamento entre seguridade, descentralizao e desvinculao
induziu um aumento to forte da carga tributria de modo que o ajuste passou a constituir
foco de desajuste nas relaes da federao, na estruturao da administrao pblica e
para o prprio funcionamento da economia. Isto remete o foco do debate ao das reformas
institucionais, que foram objeto de maior ateno na dcada passada, mas foram cada vez
mais deixadas de lado nos ltimos anos. (AFONSO, 2006, p. 12)

certo que houve avanos na poltica fiscal brasileira, principalmente no que se refere
consolidao da disciplina fiscal como princpio bsico. Porm, fundamental destacar,
restam muitos desafios a serem enfrentados, alguns mais simples, outros mais complexos.
 16

O mais importante no buscar uma organizao poltico-administrativa tima, mas sim

empreender esforos para construir um ambiente de mudanas contnuas na estrutura do
Estado, de forma a torn-la cada vez mais coerente com os anseios da sociedade.
A inexistncia desse cenrio evidente no Brasil, onde as reformas so descontnuas e
sempre se mostram incompletas, ineficientes e/ou insuficientes. A reforma administrativa
um caso tpico de implantao parcial. Desde 1998 permitido adotar o regime de contrato de
gesto sob metas de desempenho 21 uma das figuras mais avanadas na administrao
pblica moderna. Porm, no h registros mais relevantes de sua regulamentao nem da
assinatura de contratos desse tipo.

3.2. A reforma administrativa

Conhecida como a Reforma Administrativa, a Emenda Constitucional n 19/1998

tratava do seguinte: modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao
Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de
atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras providncias. Ela tinha sido concebida
acompanhando a tendncia mundial de mudana no padro de interveno estatal na
economia. A eficincia seria o principal objetivo, e a emenda procurava inserir tal princpio
no texto constitucional, em adio aos j previstos na Constituio de 1988 (legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade).
As motivaes dessa reforma encontravam-se num contexto mais amplo de mudana do
padro de interveno estatal na economia. A crise do Estado identificada como um dos
fatores fundamentais para a estagnao econmica que imperou desde o incio da dcada de
80, sendo decisiva para a deteriorao da capacidade de ao administrativa do Estado.
Assim, a reforma visava a reestruturao do Estado e a redefinio do seu papel e da sua
forma de atuao 22 . A Constituio de 1988 era vista como raiz dos problemas da
administrao pblica, ao definir uma estrutura verticalizada, hierrquica, rgida, que
favoreceu a proliferao de controles muitas vezes desnecessrios. Caberia reforma revisar
o modelo para conferir mais eficincia ao estatal, de modo a melhorar a qualidade dos
servios prestados pelo Estado ao cidado.

21
De acordo com a Emenda n 19, de 1998, o 8 do art. 37 passou a adotar a seguinte redao: A autonomia
gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto
a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de
durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal.
22
Vide Mensagem n 886, de 1995, encaminhada pelo Congresso Presidncia da Repblica.
 17

Dentre as mudanas que promoveu no texto constitucional, se destaca a extino do

regime jurdico nico para servidores das trs esferas de governo, a modificao das normas
regulando a estabilidade do emprego pblico, a criao da figura dos subsdios em lugar dos
vencimentos.
A extino do regime jurdico nico se deu com a modificao do art. 39 da
Constituio, atribuindo aos entes federados a poltica de administrao e remunerao de
pessoal exigindo a instituio de conselhos integrados por servidores indicados pelos
respectivos poderes.
Tambm modificou o modelo de remunerao dos servidores pblicos, adotando a
figura do subsdio, fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer adicional,
abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria. Alm disso, incluiu
regras obrigando os poderes a publicar anualmente os valores do subsdio e da remunerao
dos cargos e empregos pblicos e possibilitando os entes federados a estabelecerem um valor
para a relao entre a remunerao mais alta e a mais baixa. Ainda restringiu a fixao ou
alterao dos subsdios e remuneraes dos servidores pblicos aprovao de lei especfica,
baseando-se nos valores vigentes na iniciativa privada. A Emenda n 19 possibilitou, sob
circunstncias especficas, a perda do cargo pblico. Tambm subordinou a estabilidade a
uma avaliao de desempenho, estendendo o prazo de dois para trs anos.
A reforma se preocupou ainda em estabelecer normas de controle da despesa pblica
com pessoal para todos os entes da federao, no podendo esta ser superior aos limites a
serem fixados em lei complementar. Importante destacar que esse foi o embrio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que viria a ser aprovada dois anos depois.
Na verdade, as origens da LRF remontam Constituio de 1988, que j previa a
fixao de normas gerais sobre finanas pblicas em lei complementar. Porm, durante uma
dcada, tal institucionalidade foi relegada a segundo plano na pauta de prioridades da agenda
econmica 23 , s voltando tona no contexto do aprofundamento do ajuste fiscal a partir da
mudana da poltica antiinflacionria. O assunto s ganhou destaque na agenda por mritos do
Congresso, que tomou a iniciativa de inserir na emenda constitucional da reforma

23
Como destacado por Serra (1989, p. 93): Curiosamente, at agora, foram ignorados os dispositivos referentes
organizao do gasto pblico, precisamente os mais positivos para os que se preocupam com as regras
adequadas tanto ao equilbrio fiscal como ao controle, transparncia e ao planejamento das decises
governamentais sobre a alocao de recursos.
 18

administrativa 24 uma norma programtica determinando ao Executivo que enviasse em at

seis meses um projeto para regular o art. 163 da Constituio.
O projeto de lei inicial, negociado com autoridades estaduais e municipais, foi bastante
modificado pela Cmara e acabou aprovado por ampla maioria. O Judicirio, nas raras vezes
em que foi instado a posicionar-se sobre a eficcia de dispositivos da lei, manifestou-se
favoravelmente. Por fim, os nicos que lhe faziam oposio e chegaram a tentar sua completa
suspenso na justia, poucos anos depois, ao assumirem o governo federal, tambm passaram
a declamar credos de f na lei.
Em direo semelhante, foi aprovada a Emenda n 25/2000, que modificou os limites
para o subsdio dos vereadores (alterou o inciso VI do art. 29) e estabeleceu limites para
despesas total com o Poder Legislativo municipal (acrescentou o art. 29-A). As regras foram
definidas por conjuntos de municpios (classificados de acordo com seu tamanho
populacional), de modo a contemplar as especificidades de localidades de porte diferente.
Na mesma linha da LRF, constitui uma tentativa de limitar o que alguns chamam de custo
poltico, ao menos na esfera local 25 ; o que, por sua vez, rechaado pelos defensores dos
municpios, que alegam ser esse um problema de todas as esferas 26 .
Quanto agenda futura de reformas, menciona-se que, quando o novo Executivo federal
foi eleito em 2002, existiam incertezas acerca do futuro da organizao do Estado tendo em
vista que, quando estava na oposio, o grupo que ento assumiu o governo havia combatido
as reformas propostas em 1995. Logo as dvidas foram se esvaindo medida que ficava
evidente o comprometimento do novo governo com polticas econmicas que desfrutam de
credibilidade junto aos mercados, principalmente o financeiro. No caso especfico da
organizao federativa, poucas mudanas institucionais foram propostas e, menos ainda,
aprovadas. Muito se falou na regulamentao do dispositivo constitucional que trataria de
melhor ordenar a diviso de responsabilidades entre as trs esferas de governo, porm tal

24
No custa recordar que a Emenda Constitucional n 30 foi promulgada em 4/6/1998, incluindo o art. 30, que
determinava ao Executivo federal enviar um projeto ao Congresso para regular o art. 163 da Constituio
Federal ou seja, a iniciativa da norma muito anterior ao acordo firmado pelo Brasil com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), cujo primeiro memorando tcnico s veio a ser divulgado em 13/11/1998.
Portanto, ao contrrio do que diziam alguns crticos mal informados, a LRF foi fruto de gestao e criao
genuinamente brasileiras, de iniciativa do prprio Parlamento, e no foi idealizada ou imposta pelo FMI.
25
Estudo do IEDI (2006) estimou em cerca de R$ 10 bilhes ou 0,6 por cento do PIB o chamado custo poltico
dos municpios, isto , o montante de gasto mnimo decorrente do funcionamento do ente federado municipal.
26
Rodrigues (2001, p. 3), por exemplo, rechaa a desconfiana em relao aos Legislativos municipais.
O trabalho do IBAM reconhece a existncia de administradores e legisladores irresponsveis, mas argumenta
que esse fato no se limita esfera local, alm de ressaltar que existem agentes polticos e servidores
pblicos preocupados em prestar contas de seus atos comunidade, agindo segundo as normas legais,
administrando o dinheiro pblico dentro de uma postura benfica para o pas.
 19

regulamentao est longe de se tornar lei 27 . At esta fase, o nico caso digno de nota foi a
legislao dos consrcios 28 , porm, seu alcance limitado, mais beneficiando municpios e
ainda preservando um carter facultativo (por exemplo, no viabilizou a contratao de
financiamentos por um conjunto de governos).
O abandono da agenda da reforma administrativa tem sido criticado: por exemplo,
Bresser Pereira e Pacheco (2005) apontam estagnao e retrocessos na esfera federal em
contraponto aos debates nos nveis estaduais e municipais. A estagnao do processo de
reformas exemplificada pela criao contnua de novos ministrios, secretarias, rgos,
inclusive novas universidades federais, sem modificao nos modelos de gesto. O retrocesso
especialmente notado na rea de profissionalizao e modernizao do servio pblico civil:
sua estrutura salarial, processos seletivos, perfil dos servidores e politizao dos cargos de
confiana. J nos demais governos, Costin (2006) considera que houve avanos significativos
relativos ao tema: como no caso das iniciativas dos governos estaduais do Cear, Minas
Gerais e So Paulo, entre outros, de implementar contratos de gesto com meta de resultado
para a proviso dos servios.

4. Composio federativa do gasto

Como o gasto espelha a receita, os governos estaduais e municipais respondem por

parcelas importantes do gasto pblico do Pas. Isso uma constatao de que, mesmo sem o
planejamento devido ou necessrio, avanou a descentralizao da despesa. Importa qualificar
que esta assume caractersticas bem diferenciadas. Aqueles governos so mais importantes na
gerao da demanda pblica por bens e servios, enquanto o governo federal se tornou um
grande transferidor de renda.
Nos termos da contabilidade nacional, como ilustrado nas figuras a seguir 29 , a evoluo
da diviso federativa dos gastos, por categoria ou elemento de despesa, mostra que estados e
municpios predominam em relao folha salarial dos servidores ativos, compra de bens e
servios de custeio e, principalmente, ao investimento fixo. A Unio continua sendo
amplamente majoritria no caso das transferncias correntes, que compreendem os juros e

27
o caso do pargrafo nico do art. 23 da Constituio, com a redao dada pela Emenda n 53, de 2006,
prevendo que leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
28
Vide Lei n 11.107, de 6/4/2005, que definiu normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
29
A composio da chamada Conta das Administraes Pblicas na contabilidade nacional s est disponvel
at 2003 porque o IBGE no divulgou sua estrutura depois que modificou a metodologia das contas. A grande
virtude dessa fonte, alm da abrangncia nacional e agregada do setor, que anula as transferncias entre
governos e rgos do mesmo governo.
 20

encargos da dvida pblica e os benefcios sociais e previdencirios (regime geral/INSS,

servidores federais inativos, saques do FGTS e do FAT).

Diviso Federativa da Despesa Pblica nas Contas Nacionais: 1988, 2000 e 2003
Principais Despesas No-Financeiras
Remunerao
Nvel de Consumo Formao Bruta de
Perodo Empregados Soma das Despesas
Governo Intermedirio Capital Fixo
(Ativos)*
% do % do % do % do
% Total % Total % Total % Total
PIB PIB PIB PIB
1988 2,6% 55,3% 3,2% 40,5% 1,1% 34,4% 6,9% 43,7%
Federal 2000 2,0% 32,0% 3,0% 32,7% 0,5% 26,6% 5,5% 31,8%
2003 1,7% 25,4% 2,9% 29,3% 0,3% 15,5% 4,9% 26,6%
1988 1,2% 25,5% 3,3% 41,8% 1,2% 37,5% 5,7% 36,1%
Estadual 2000 1,9% 31,4% 3,9% 41,7% 0,6% 32,8% 6,4% 37,1%
2003 2,3% 33,3% 4,1% 41,4% 0,7% 39,2% 7,1% 38,2%
1988 0,9% 19,1% 1,4% 17,7% 0,9% 28,1% 3,2% 20,3%
Municipal 2000 2,2% 36,6% 2,4% 25,6% 0,8% 40,6% 5,4% 31,1%
2003 2,8% 41,3% 2,9% 29,2% 0,8% 45,3% 6,5% 35,1%
Governo 1988 4,7% 100,0% 7,9% 100,0% 3,2% 100,0% 15,8% 100,0%
Geral 2000 6,1% 100,0% 9,3% 100,0% 1,9% 100,0% 17,3% 100,0%
Consolidado 2003 6,8% 100,0% 10,0% 100,0% 1,7% 100,0% 18,5% 100,0%
Fonte primria: Contas Nacionais, IBGE. Compilado de Serra e Afonso (2007).

No que se refere diviso dos gastos por funes de governo, percebe-se que, ainda que
desordenada, a distribuio da despesa no foge muito aos padres internacionais quando
tomadas as contas nacionais. No Brasil, a Unio prevalece nas reas de defesa nacional,
previdncia, trabalho, administrao financeira e desenvolvimento econmico. Os governos
estaduais se destacam nas reas de segurana pblica e transportes, mas tambm gastam
muito com educao. J os governos municipais, gastam muito e cada vez mais com ensino
fundamental e sade, bem assim concentram as despesas com habitao e urbanismo. O
quadro a seguir mostra a composio recente (2005) da despesa agregada das administraes
diretas, com nfase no gasto social.
 21

DIVISO FEDERATIVA DA EXECUO DIRETA DA DESPESA PBLICA EM 2005

em %
% do PIB % do Governo Geral % da Despesa
Funo
Municpio Lquida
SubFuno Global Unio Estados Global
s Encargos
LEGISLATIVA 0,74 26,7 44,5 28,9 100,0 2,2
JUDICIRIA 1,36 40,5 58,l 1,5 100,0 4,1
ESSENCIAL JUSTIA 0,34 35,1 63,8 1,2 100,0 1,0
Defesa da Ordem Jurdica 0,08 0,0 98,7 1,3 100,0 0,2
Demais Subfunes 0,26 46,6 52,8 0,6 100,0 0,8
ADMINISTRAO 2,25 20,7 36,8 42,5 100,0 6,8
Tecnologia da Informao 0,12 48,3 38,8 12,9 100,0 0,4
Administrao de Receitas 0,10 3,9 75,8 20,3 100,0 0,3
DEFESA NACIONAL 0,85 92,6 7,3 0,1 100,0 2,6
SEGURANA PBLICA 1,37 10,4 85,9 3,7 100,0 4,2
RELAES EXTERIORES 0,08 99,5 0,2 0,3 100,0 0,2
ASSISTNCIA SOCIAL 1,05 70,4 10,0 19,6 100,0 3,2
Assistncia ao Idoso 0,22 97,5 -0,1 2,6 100,0 0,7
Assistncia ao Portador de Deficincia 0,28 98,6 -0,1 1,5 100,0 0,8
Assistncia Criana e ao Adolescente 0,07 5,1 21,9 73,0 100,0 0,2
Assistncia Comunitria 0,15 10,0 22,5 67,4 100,0 0,4
Demais Subfunes 0,24 101,1 -1,1 0,0 100,0 0,7
PREVIDNCIA SOCIAL 11,47 84,9 11,8 3,4 100,0 34,9
Previdncia Bsica 7,49 98,6 0,5 0,9 100,0 22,8
Previdncia do Regime Estatutrio 3,49 61,9 29,8 8,3 100,0 10,6
Previdncia Complementar 0,04 0,1 89,6 10,3 100,0 0,1
SADE 3,55 18,9 37,3 43,7 100,0 10,8
Ateno Bsica 0,69 4,5 8,2 87,3 100,0 2,1
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 1,55 10,6 47,4 42,1 100,0 4,7
Suporte Profiltico e Teraputico 0,15 54,9 36,1 9,0 100,0 0,4
Vigilncia Sanitria 0,02 18,4 33,3 48,2 100,0 0,1
Vigilncia Epidemiolgica 0,07 68,7 5,7 25,6 100,0 0,2
Alimentao e Nutrio 0,04 20,1 52,6 27,4 100,0 0,1
Demais Subfunes 1,03 32,4 43,4 24,3 100,0 3,1
TRABALHO 0,70 92,1 5,0 2,9 100,0 2,1
Proteo e Benefcios ao Trabalhador 0,60 97,8 0,3 1,9 100,0 1,8
EDUCAO 4,54 13,8 48,0 38,1 100,0 13,8
Ensino Fundamental 2,22 0,9 43,2 55,9 100,0 6,8
Ensino Mdio 0,31 5,0 90,4 4,6 100,0 0,9
Ensino Profissional 0,08 63,8 28,5 7,7 100,0 0,2
Ensino Superior 0,59 70,5 25,9 3,6 100,0 1,8
Educao Infantil 0,26 0,5 1,2 98,4 100,0 0,8
Educao de Jovens e Adultos 0,04 11,2 55,2 33,6 100,0 0,1
Educao Especial 0,02 11,4 50,0 38,6 100,0 0,1
Demais Subfunes 1,01 11,5 72,2 16,3 100,0 3,1
CULTURA 0,15 15,3 39,0 45,7 100,0 0,5
DIREITOS DA CIDADANIA 0,15 16,9 80,6 2,5 100,0 0,5
URBANISMO 0,86 5,4 8,7 85,9 100,0 2,6
Transportes Coletivos Urbanos 0,08 49,6 0,7 49,7 100,0 0,2
Demais Subfunes 0,06 -78,9 12,2 166,6 100,0 0,2
HABITAO 0,14 16,1 49,7 34,3 100,0 0,4
SANEAMENTO 0,31 0,4 43,7 55,9 100,0 0,9
GESTO AMBIENTAL 0,20 30,6 46,5 22,9 100,0 0,6
CINCIA E TECNOLOGIA 0,23 68,4 30,3 1,3 100,0 0,7
AGRICULTURA 0,62 66,8 25,1 8,1 100,0 1,9
ORGANIZAO AGRRIA 0,18 96,8 3,0 0,2 100,0 0,5
INDSTRIA 0,13 51,8 41,2 6,9 100,0 0,4
COMRCIO E SERVIOS 0,20 62,8 22,1 15,1 100,0 0,6
COMUNICAES 0,05 48,3 39,0 12,7 100,0 0,1
ENERGIA 0,09 24,9 40,6 34,5 100,0 0,3
TRANSPORTE 1,17 26,2 55,9 17,9 100,0 3,5
Transporte Rodovirio 0,69 30,5 49,3 20,3 100,0 2,1
Transporte Ferrovirio 0,11 16,9 82,7 0,4 100,0 0,3
DESPORTO E LAZER 0,08 8,1 20,6 71,2 100,0 0,3
ENCARGOS ESPECIAIS 36,38 94,7 4,3 0,9 100,0
Refinanciamento da Dvida Interna 25,29 99,1 0,5 0,4 100,0
Refinanciamento da Dvida Externa 0,53 98,5 0,9 0,6 100,0
Servio da Dvida Interna 7,06 86,2 11,9 2,0 100,0
Servio da Dvida Externa 1,43 92,4 6,4 1,2 100,0
Transferncias 0,10 224,0 -128,4 4,4 100,0
Outros Encargos Especiais 1,86 67,1 29,5 3,4 100,0
TOTAL 69.24 73,2 16,7 100,0 100 0
LQUIDO ENCARGOS ESPECIAIS 32,85 49,4 30,4 20,2 100,0 100,0
Fonte: Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda Consolidao de Balanos
Conceito de execuo direta da despesa = despesa realizada menos transferncias para outros governos.
Estimadas: transferncias por funes nos governos estaduais (mantida estrutura dos convnios federais) e municipais (toda Imputada em
sade); gasto municipal consolidado para 67% das prefeituras e suposto um Incremento linear de 15% nas demais.
 22

5. Avaliao da descentralizao brasileira

O processo de descentralizao na reorganizao do Estado brasileiro promovida pela

Constituio de 1988 no seguiu o padro normalmente recomendado pelos cdigos de boas
condutas, nem por outras experincias dos pases emergentes.
Se o captulo do sistema tributrio na Constituio federal e as leis complementares que
o regulamentam so bastante precisos e detalhados a respeito das competncias e reparties
de receitas tributrias de cada um dos trs nveis de governo, o captulo constitucional que
trata das atribuies governamentais bem mais vago e no estabelece uma clara distribuio
de tarefas entre essas esferas.
Ao contrrio da descentralizao da receita tributria (que contou com regras explcitas
no texto constitucional, fruto de negociaes e decises polticas claras e permanentes), a
assuno dos gastos pelos governos estaduais e municipais ocorreu de forma desordenada e
basicamente pela reduo unilateral da presena do governo federal na economia e na
sociedade, em funo de suas crises, fiscal e das contas externas.
A repartio de responsabilidades e encargos no passou, no primeiro momento, por
pacto poltico, negociado entre diferentes governos, nem obedeceu a qualquer planejamento.
At hoje muitos alegam que no ocorreu um processo de descentralizao de encargos. Por
outro lado, uma srie de anlises entre elas AFONSO, 1996; AFFONSO, 2000 e PRADO,
2003 aponta o processo de descentralizao posto em prtica no Brasil essencialmente como
um processo de municipalizao desorganizado, impulsionado em grande medida pelos
conflitos federativos gerados pelo autoritarismo da ditadura militar.
As atenes da Constituinte foram concentradas no sistema tributrio. O objetivo maior
dos constituintes de 1988 de promover uma descentralizao fiscal acabou resultando em uma
tendncia inequvoca municipalizao e, no perodo mais recente, a uma recuperao da
importncia relativa do governo federal, tendo os estados como os grandes prejudicados 30 .
Para agravar esta relativa marginalizao dos estados, pode-se notar uma tendncia
crescente do governo federal de assistir e beneficiar diretamente populao. A assistncia,
antes um gasto tipicamente local, passou a ser financiada cada vez mais pelo oramento
federal. Embora as prefeituras atuem como parceiras (para cadastrar e monitorar as famlias
atendidas), obviamente no o fazem com o mesmo afinco ou eficcia de quando gastavam
seus prprios recursos. Mas o problema maior tem sido a falta de prioridade para os

30
Para uma anlise detalhada das finanas estaduais, ver Lopreato (2002 e 1997); Mora (2002); Mora; Varsano
(2001).
 23

programas sociais de carter universal, nos quais os governos estaduais e municipais tm um

papel decisivo na execuo da despesa em especial no caso do ensino e da sade.

DESPESA SOCIAL POR NVEL DE GOVERNO EM 2005

Grupos de Funes % PIB Diviso Federativa

Unio Estados Munic. Total
Gasto Social Amplo 21,93% 57,5% 23,7% 18,8% 100,0%
POR TIPO
Benefcios 12,42% 87,4% 9,1% 3,5% 100,0%
Seguro Social 8,09% 98,5% 0,5% 1,0% 100,0%
Servidores 3,53% 61,2% 30,5% 8,3% 100,0%
Assistenciais 0,80% 90,7% 1,6% 7,7% 100,0%
Universais e Outros 9,51% 18,5% 42,8% 38,7% 100,0%
Fonte: STN, Consolidaao de Balanos. Municpios - 67% consolidados, demais, acrscimo linear de 15%.
Conceito de execuo direta da despesa = despesa realizada menos transferncias para outros governos.

So inquestionveis, porm, as evidncias estatsticas sobre o aumento da participao

dos governos estaduais e municipais na despesa pblica, especialmente nos gastos com
consumo corrente e investimentos fixos. Na prtica, como no h (e dificilmente poderia
haver) uma rgida diviso de encargos num pas com diversidades regionais to profundas e
na ausncia de uma poltica nacional coordenada de descentralizao, muitos programas de
trabalho so conduzidos por mais de um governo. H superposio de aes em algumas reas
(como meio ambiente) e carncia em outras (como segurana). Em alguns casos, h
desperdcio de recursos e aes; em outros, escassez.
O governo federal no tem conseguido exercer satisfatoriamente sua funo de
coordenao e os governos estaduais e municipais adotam polticas exageradamente
autnomas. Se a Unio ou mesmo alguns estados, por um lado, encolhem sua participao nos
investimentos e programas de durao continuada, por outro, no transferem pessoal e bens
para as unidades estaduais ou locais, o que gera, ceteris paribus, um aumento no previsto das
despesas pblicas agregadas.
Sem a significativa e sustentada reduo das desigualdades regionais econmicas e
sociais, no h como padronizar a diviso das responsabilidades e encargos entre as esferas e
unidades federadas. Diante dessa sria limitao estrutural, possvel alcanar alguns avanos
com dois movimentos: de cima para baixo, o governo federal deveria reforar seu papel de
coordenao e regulao e atuar no sentido de que o compartilhamento de responsabilidades
produza a menor ineficincia econmica possvel; de baixo para cima, os governos
estaduais e municipais poderiam empreender esforos mais cooperativos, inclusive
formalizando formas de atuao conjunta em torno de responsabilidades e tarefas (tipo
 24

consrcios ou fruns regionais de governantes) sabendo que tal articulao difcil no

campo tributrio, onde predomina o enfrentamento da guerra fiscal do ICMS.
O que se destaca pela anlise do sistema estabelecido pela Constituio de 1988 e sua
evoluo ao longo dos ltimos 20 anos que esta estabeleceu um dos regimes federativos
mais descentralizados do mundo. Somos dos raros pases que qualifica os governos locais
como membros da federao. Porm, isso foi feito por um processo marcado por
peculiaridades (para no dizer quase excentricidades, dependendo da base analtica na qual se
apie o analista) 31 .
J na partida, a descentralizao foi imposta por circunstncias polticas e no nasceu de
uma estratgia macroeconmica deliberada, como mais um instrumento de uma poltica fiscal
claramente definida e implementada sob comando das autoridades econmicas nacionais.
A descentralizao, fiscal, financeira e administrativa, foi idealizada e implementada por uma
motivao eminentemente poltica, simples e forte: seria o brao financeiro da
redemocratizao do Pas, partindo da ideia (simplista) de que a melhor maneira de afastar
definitivamente o espectro da ditadura militar do horizonte poltico nacional seria esvaziar
financeiramente o governo federal. Assim, no houve um mnimo de planejamento nacional,
nem mesmo negociaes ordenadas entre as diferentes unidades federadas salvo uma
aliana entre governadores e prefeitos para extrair o mximo de recursos tributrios das mos
do governo federal com a Constituio promulgada em 1988, sem que fosse feito, pelo lado
dos gastos pblicos, um movimento no mesmo sentido de transferncias de encargos e
responsabilidades.
Durante a Assembleia Constituinte, as autoridades econmicas se opuseram
descentralizao, mas pouco trabalharam para evit-la (no diante de tanto esforo dispensado
para cuidar da extenso do mandato do ento Presidente). Depois, todo o governo federal
resistiu por muitos anos (afinal, repassar recursos perder poder poltico) a descentralizar o
gasto e rever a rotina de concesso de transferncias voluntrias e mesmo de emprstimos,
que eram as vlvulas de escape abertas pelo governo militar para atenuar a centralizao da
arrecadao tributria e da formulao de polticas pblicas.
Por outro lado, os governos subnacionais, especialmente os das maiores unidades, numa
(v) tentativa de maximizar resultados, continuavam buscando aquelas transferncias e, o
pior, se endividando como se nada tivesse mudado com a reforma tributria que aumentava a
cada ano a fatia deles no bolo tributrio nacional que tambm crescia expressivamente

31
Para este debate, entre autores j citados, no custa citar novamente Rezende; Afonso (2002); Afonso; Mello
(2000); Serra; Afonso (1999); Souza (1999 e 1998); Abrucio et al. (1998); Affonso (1995); e Afonso (1994).
 25

aps a reforma. Era inevitvel o estrangulamento daquele padro fiscal financeiro, at porque
a estabilizao de preos finalmente lograda com o Plano Real teve como diferencial em
relao aos outros planos uma grande ateno austeridade fiscal, j na fase preparatria para
criao da nova moeda (da URV), e, do lado externo, o mercado bancrio se fechava para
crditos a governo e de prazo mais longo. Alis, esse foi outro trao brasileiro peculiar:
descentralizou primeiro e estabilizou depois para no citar quem, num passado no muito
distante, duvidava (no exterior) que o Brasil conseguiria controlar a inflao sem mudar
radicalmente sua federao, que contemplaria demasiada autonomia subnacional.
Em termos institucionais, a maior inovao da descentralizao promovida pela
Constituio de 1988 foi o novo papel dos municpios. Como nunca na histria do setor
pblico brasileiro, a esfera local de governo viu crescer a importncia de sua participao,
especialmente na execuo do gasto pblico em aes sociais bsicas. Isso pode ser visto
como um fator positivo para a consolidao da federao, porque o lcus preferencial para
executar polticas pblicas, que, ao mesmo tempo, combatam a pobreza, melhorem a eficcia
e a eficincia do gasto e no conflitem com a necessria globalizao e harmonizao das
polticas de carter macro. Isso tudo sem contar que os governos locais tm histrias, numa
viso de longo prazo, de menor propenso ao endividamento e dficit pblico e, mais recente,
de ser a esfera de governo na qual se experimenta e (o eleitorado) cobra cada vez mais
resultados pragmticos de suas aes administrativas.
Atingiu tal proporo o descontrole fiscal, que o Congresso Nacional acabou aprovando
por qurum qualificado, sem qualquer oposio da maioria dos governadores e prefeitos, a
Lei de Responsabilidade Fiscal, impondo um grau de austeridade e transparncia com poucos
paralelos em outros pases, nem mesmo os mais ricos. A implementao da lei vem sendo
bem sucedida, com gerao de crescentes supervits primrios, inclusive pelos governos
subnacionais, e mesmo em anos de campanhas eleitorais, vindo a imensa maioria daqueles
que rolaram suas dvidas com o Tesouro Nacional cumprindo as metas dos programas de
ajuste fiscal. Mesmo assim, a oferta de crdito privado, interno e externo, para os governos
subnacionais segue completamente nula. Ao que tudo indica, tende a se cristalizar um novo
cenrio financeiro para estados e municpios em que eles precisaro, cada vez mais, se
financiar com suas prprias fontes e, agora, passar a investir pesadamente na melhoria da
eficincia do gasto pblico.
foroso reconhecer que um aumento impressionante da carga tributria nacional
explica muito do sucesso da recente estabilizao fiscal e econmica e tambm da
consolidao da prpria descentralizao afinal, estados e municpios passam a deter uma
 26

fatia maior da arrecadao, que foi cada vez maior. Entre 1988, o ltimo ano de vigncia do
sistema tributrio anterior, e 2007, a carga global saltou da casa de 22% para 36,4% do PIB, e
possivelmente ultrapassar a casa de 37% do produto em 2008. Ou seja, em vinte anos de
vigncia da atual Constituio, a carga tributria acumular um avano de 15 pontos
percentuais sobre o produto, numa magnitude e velocidade da qual no se tem notcia em
tempos de paz, levando a carga brasileira aos padres mdios europeus, muito acima da norte-
americana e mais longe ainda da arrecadao das economias emergentes congneres.
No bastasse o aumento e o nvel da tributao, tem outro diferencial ainda mais
marcante e a indubitavelmente negativo no caso brasileiro: o crescente peso na receita
nacional de tributos cumulativos, tendo a poltica federal optado por contribuies sobre o
faturamento, o lucro e at mesmo a movimentao financeira, na medida em que abandonava
um excise tax sobre produtos industrializados e mesmo o imposto de renda, por repartir mais
da metade de suas receitas para os fundos de participao.
A resultante dessas peculiaridades tributrias que a reforma do sistema tributrio, h
muito e por muitos desejada, um consenso absoluto na agenda nacional, em nada avana pela
bvia dificuldade (para no se falar em impossibilidade) de se encontrar uma soluo
(mgica) que faa com que muito se mude para que tudo fique como est. Pois o governo
federal no quer correr o risco de perder qualquer receita que afete o cumprimento das metas
fiscais e, por extenso, da estabilidade econmica; j os governos estaduais e municipais no
aceitam perder um real de seus oramentos, a pretexto de preservar autonomia e a
descentralizao; e, por fim, os contribuintes querem pagar menos impostos, os exportadores
e os investidores reclamam as justas desoneraes e o empresariado quer trocar tributos em
cascata pela base do valor adicionado mas quando se tenta avanar nessa direo, surgem
resistncias ferozes de quem abastece o consumo interno, especialmente os prestadores de
servios. Enfim, quanto mais se arrecada, quanto mais se clama pela reforma, mais longe dela
se fica.

6. Observaes finais

Antes de tudo, necessrio reconhecer que a Constituio de 1988 avanou, e muito, na

direo da universalizao dos direitos sociais e da organizao de um Estado com
representatividade popular em suas decises. Assim, representa um movimento legtimo de
democratizao da sociedade brasileira. Porm, esse processo foi promovido sem os devidos
planejamento e coordenao. Assim, restam problemas significativos a se resolver no que se
refere qualidade da descentralizao poltico-administrativa no Brasil.
 27

A federao brasileira marcada por uma flexibilidade peculiar: aqui, os ciclos de

concentrao e desconcentrao e a tradio conciliadora da poltica brasileira foram
facilitando as acomodaes necessrias ao longo do tempo. O sistema tributrio e o fiscal
sempre foram utilizados para solidificar interesses regionais divergentes e contraditrios. No
por acaso que os ideais do federalismo fiscal so sempre evocados na defesa de interesses
localizados e de polticas pblicas de impacto regional.
importante ter bem claro que o maior de todos os desafios estruturais do federalismo
fiscal brasileiro no incio do novo sculo romper com o ciclo histrico do sculo passado,
quando funcionou um acentuado pndulo em que as finanas pblicas e os poderes polticos
oscilaram entre uma forte concentrao de poderes e recursos no governo federal e uma
acentuada descentralizao em prol dos estados e municpios.
H uma extensa agenda de questes a serem enfrentadas pela federao brasileira nos
prximos anos. Se j existiam problemas antigos, recentemente surgiram novas questes,
como a predominncia das relaes diretas entre a Unio e os municpios, margem dos
governos estaduais. possvel notar tambm que as aes estruturantes em parcerias com os
governos locais (como no caso da ateno sade) esto sendo relegadas ao segundo plano
relativamente s aes diretas (como farmcia popular e assistncia hospitalar, no mesmo
exemplo). Devido s distores estruturais e aos novos problemas fiscais, cresceu o
contencioso de problemas dentro da federao.
Cabe adotar sempre uma postura crtica, mas responsvel. A descentralizao (assim
como a instituio de uma Repblica Federativa democrtica) foi uma deciso soberana da
sociedade brasileira, que no deve ser revertida (e dificilmente ser). Porm, imperativo que
esse processo seja frequentemente revisto, de forma a construir um ambiente para o
melhoramento contnuo e permanente das instituies democrticas.

Referncias bibliogrficas

ABRUCIO, F. e COSTA, V. Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro (Srie

Pesquisas, 12). So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 1998.

AFFONSO, R. Descentralizao e reforma do Estado: a federao brasileira na encruzilhada.

Economia e Sociedade, n. 14, p. 127-152, junho de 2000.

AFFONSO, R.; SILVA, P. L. (Orgs.). Desigualdades regionais e desenvolvimento (Srie

Federalismo no Brasil). So Paulo: Fundap, 1995a.
 28

AFFONSO, R.; SILVA, P. L. (Orgs.). Reforma tributria e federao (Srie Federalismo no

Brasil). So Paulo: Fundap, 1995b.

AFFONSO, R.; SILVA, P. L. (Orgs.). A Federao em perspectiva: ensaios selecionados

(Srie Federalismo no Brasil). So Paulo: Fundap, 1995c.

AFFONSO, R.; SILVA, P. L. (Orgs.). Descentralizao e polticas sociais (Srie Federalismo

no Brasil). So Paulo: Fundap, 1996b.

AFONSO, J. R. Descentralizao fiscal, polticas sociais e transferncia de renda no Brasil

(Serie gestin pblica n. 63). Santiago: CEPAL, 2007.

AFONSO, J. R. O processo de descentralizao na Amrica Latina: uma interpretao

pragmtica (Working paper). Washington: BID, 2006.

AFONSO, J. R. Gesto de Choque: um ajuste fiscal que est desajustando. In: 3 Frum de
Economia da Fundao Getlio Vargas. So Paulo: FGV, 2006.

AFONSO, J. R. Gasto pblico, federao e debate fiscal. In: 8 curso de relaes fiscais
intergovernamentais. Braslia: ESAF/ Banco Mundial/OCDE, 2005.

AFONSO, J. R. A Questo Regional na Reforma Tributria da Assembleia Nacional

Constituinte. 2001 (mimeo).

AFONSO, J. R. Memria da assembleia constituinte de 1987/88: as finanas pblicas. Revista

do BNDES, n. 11, 1999.

AFONSO, J. R. Descentralizar e Depois Estabilizar: A Complexa Experincia Brasileira.

1996 (mimeo).

AFONSO, J. R.; LOBO, T. Fiscal decentralization and participation in delayed democratic

experiences. In: Tinker Forum on The Role of the State in Latin America and the
Caribbean. Mexico, 1996.

AFONSO, J. R.; MEIRELLES, B.B. Carga Tributria Global no Brasil, 2000/2005: clculos
revisitados. Caderno NEEP/Unicamp, n. 75, 2006. Disponvel em:
<http://www.nepp.unicamp.br/Cadernos/Caderno75.pdf>. Acesso em: 14 ago. 2008.

AFONSO, J. R.; MELLO, L. Brazil: an evolving federation. In: IMF/FAD Seminar on

decentralization. Washington, 2000.

ARAJO, E. Os recursos tributrios prprios no financiamento dos municpios brasileiros.

(Documento elaborado no mbito do Projeto Diagnstico dos Ingressos Municipais nos
Pases do Cone Sul). BID, 2007.
 29

ARRETCHE, M. The veto power of sub-national governments in Brazil: political institutions

and parliamentary behavior in the post-1988 period. Brazilian political science review, v. 1 n
2, jul.-dez., 2007.

ARRETCHE, M. Representao territorial e poder de veto: examinando a agenda federativa

brasileira. In: 31 Encontro anual da ANPOCS. Caxambu, outubro de 2007.

BRESSER PEREIRA, L.; PACHECO, R. A reforma do Estado brasileiro e o

desenvolvimento. 2005. Disponvel em:
<http://www.bresserpereira.org.br/papers/2005/05.23.ReformadoEstadoBrasileiroeoDesenvol
vimento.WEB.pdf>. Acesso em: 16 ago. 2008.

CHEIUB, J.A.; FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Political parties and governors as

determinants of the behavior of brazilian legislators. 2008 (mimeo).

COSTIN, C. State reform in Brazil (1995-2005). 2006 (mimeo).

DAIN, S. O financiamento pblico na perspectiva da poltica social. Economia e Sociedade

v.17, p. 113-140, dezembro de 2001.

DOMINGUES, J. Federalismo fiscal brasileiro. In: II Congresso Internacional de Direito

Tributrio da Cidade do Rio de Janeiro, maio de 2007.

DORNELLES, F. O Estado e a reviso constitucional. Julho de 2006 (mimeo).

FERNANDES, M. (coord.). Gasto social das trs esferas de governo 1995 (Texto para
Discusso n 598). Braslia: IPEA, 1998.

GIAMBIAGI, F. Dezessete anos de poltica fiscal no Brasil: 1991-2007 (Texto para

Discusso n 1.309). Rio de Janeiro: IPEA, 2007.

GOMES, G.; MACDOWELL. Descentralizao poltica, federalismo fiscal e criao de

Municpios: o que mau para o econmico nem sempre bom para o social (Textos para
Discusso Interna n 706). Braslia: IPEA, 2000.

IEDI. O custo poltico dos Municpios: diagnstico e propostas. 2006. Disponvel em:
<http://www.iedi.org.br/admin_ori/pdf/20060114_custo_municipios.pdf>. Acesso em: 16 ago.
2008.

LOPREATO, F. A poltica fiscal brasileira: limites e entraves ao crescimento (Texto para

Discusso n 131). Campinas: IE/UNICAMP, 2007.

LOPREATO, F. O colapso das finanas estaduais e a crise da federao. So Paulo: Editora

UNESP, IE/UNICAMP, 2002.
 30

LOPREATO, F. Um novo caminho do federalismo no Brasil? Economia e Sociedade v. 9,

p. 95-114, dezembro de 1997.

MORA, M. Federalismo e dvida estadual no Brasil (Texto para Discusso n 866). Rio de
Janeiro: IPEA, 2002.

MORA, M.; VARSANO, R. Fiscal decentralization and subnational autonomy in Brazil:

some facts of the nineties (Textos para Discusso Interna n 854). Braslia: IPEA, 2001.

NAZARETH, P. Descentralizao e federalismo fiscal: um estudo de caso dos Municpios do

Rio de Janeiro. 2007. 318f. Tese de Doutorado Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro.

PRADO, S. A questo fiscal na federao brasileira: diagnsticos e alternativas (Relatrio

apresentado Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL). Maro de
2007.

PRADO, S. Transferncias fiscais no Brasil: o lado esquecido da reforma tributria. In:

PINTO, M.P.A; BIASOTO JR., G. (orgs.). Poltica fiscal e desenvolvimento no Brasil.
Campinas: Editora da Unicamp, 2006.

PRADO, S. Guerra fiscal e polticas de desenvolvimento estadual no Brasil. Economia e

Sociedade v. 13, p. 1-40, dezembro de 1999.

PRADO, S. (coord.). Partilha de recursos na Federao Brasileira. So Paulo/Braslia:

Fapesp/Fundap/Ipea, 2003.

REZENDE, F. Fiscal dependence and local development: the brazilian case. 2005 (mimeo).

REZENDE, F. Fiscal descentralization and big cities financing in Brazil (Textos para
Discusso Interna n 612). Braslia: IPEA, 1998.

REZENDE, F.; AFONSO, J.R. A federao brasileira: desafios e perspectivas. In: KONRAD
ADENAUER; FGV; FORUM OF FEDERATIONS. Federalismo e integrao econmica
regional desafios para o Mercosul. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2004. p.
301-362.

REZENDE, F.; AFONSO, J.R. The brazilian federation: facts, challanges and perspectives.
2002 (mimeo).

REZENDE, F.; AFONSO, J.R. A reforma fiscal no processo de elaborao da nova

constituio (Texto para Discusso Interna n 121). Braslia: IPEA, 1987. Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/pub/td/1987/td_0121.pdf>. Acesso em: 14 Ago. 2008.
 31

REZENDE, F.; GARSON, S. Financing metropolitan areas in Brazil. Political, institutional

and legal obstacles and emergence of new proposals for improving coordination. Revista de
Economia Contempornea, v. 10, n. 1, p. 5-34, 2006.

REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. (orgs.). Descentralizao e federalismo fiscal no Brasil.

Desafios da reforma tributria. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2003.

RODRIGUES, A. Gesto e controle das despesas do poder legislativo municipal face

emenda constitucional n 25. Desbastando arestas e desatando ns. Rio de Janeiro: IBAM,
Laboratrio de Administrao Municipal LAM, 2001. Disponvel em:
<http://www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 16 ago. 2008.

SANTOS, A.; COSTA, L.; ANDRADE, T. Federalismo no Brasil: anlise da descentralizao

financeira da perspectiva das cidades mdias. In: ANDRADE, T.; SERRA, R. (orgs.) Cidades
mdias no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2001. p. 295-335.

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Perfil e evoluo das finanas municipais

1998-2006. Braslia, 2007.

SERRA, J. A Constituio e o gasto pblico. Planejamento e Polticas Pblicas, junho de

1989, p. 93-106. Disponvel em:
<http://www.bndes.gov.br/clientes/federativo/bf_bancos/e0000861.pdf>. Acesso em: 5 ago.
2008.

SERRA, J.; AFONSO, J. R. El federalismo fiscal en Brasil: una visin panormica. Revista de
la Cepal n. 91 p. 29-52, abril de 2007. Disponvel em:
<http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/28257/LCG2333eSerraAfondo.pdf>. Acesso em:
14 Ago. 2008.

SERRA, J.; AFONSO, J. R. Federalismo fiscal brasileira: Algumas reflexes. Revista do

BNDES, v. 6, n. 12, p. 3-30, dezembro de 1999. Disponvel em:
<http://www.bndes.gov.br/clientes/federativo/bf_bancos/e0001070.pdf>. Acesso em: 14 ago.
2008.

SERRA, J.; AFONSO, J. R. Finanas pblicas. Municipais trajetria e mitos. Conjuntura

Econmica v. 45, n. 10, p. 44-50, outubro de 1991.

SHAH A. The new fiscal federalism in Brazil. (Working Paper 557). Washington: World
Bank, 1990. Disponvel em: <http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/
WDSP/IB/1990/12/01/000009265_3960930082437/Rendered/PDF/multi_page.pdf>. Acesso
em: 14 Ago. 2008.
 32

SIMONASSI, A.; CNDIDO JR. J. Desempenho fiscal e os impactos sobre as

responsabilidades fiscal e social nos Estados e regies brasileiras (Texto para Discusso n
1.323). Braslia: IPEA, 2008.

SOUZA, C. Sistema brasileo de gobierno local. Innovaciones institucionales y

sustentabilidad. Diseo Institucional y participacin poltica experiencias en el Brasil
contemporneo, Buenos Aires: CLACSO, p. 125-150, 2006.

SOUZA, C. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio,

conflitos e alianas. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-
52582001000300003&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 5 ago. 2008.

SOUZA, C. Redemocratizao, federalismo e gasto social no Brasil: Tendncias recentes. In:

XXIV Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais
(ANPOCS). Rio de Janeiro, 1999.

SOUZA, C. Federalismo e intermediao de interesses regionais nas polticas pblicas

brasileiras. In: Seminrio Internacional sobre Reestruturao e Reforma do Estado: Brasil e
Amrica Latina no Processo de Globalizao. So Paulo, 1998.

VARSANO, R. A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde (Texto para discusso n
500). Rio de Janeiro: IPEA, 1997.

VELLOSO, R.; MENDES, M. Poltica fiscal em 2008: condies de liquidez, solvncia e

controle da demanda agregada. In: Frum Nacional 2008 (mimeo).

WERNECK, R. Reforma tributria: urgncia, desafios e descaminhos. Desenvolvimento em

Debate. Rio de Janeiro: BNDES, 2002.